Cien años de política de vivienda en Chile

1906 / 2006 Cien años de política de vivienda en Chile María José Castillo, Rodrigo Hidalgo (Editores)

Pont Po nti ici ciaa Uni Unive vers rsid idad ad Ca Cató tólilica ca de Ch Chile ile

Univ Un iver ersi sida dadd Cen Centr tral al de Ve Vene nezu zuel elaa

1906-2006. Cien años de política de vivienda en Chile María José Castillo, Rodrigo Hidalgo (editores) Esta publicación es un proyecto de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Nacional Andrés Bello y del Instituto de Geograía de la Facultad de Historia, Geograía y Ciencia Política de la Ponticia Universidad Católica de Chile. El libro recoge los trabajos presentados en el Seminario 100, 1906/2006. 100 años de política de vivienda en Chile, organizado por la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Nacional Andrés Bello, la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos y el Instituto de Geograía de la Facultad de Historia, Geograía y Ciencia Política de la Ponticia Universidad Católica de Chile, y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, realizado los días 10, 11 y 12 de octubre de 2006. Ediciones UNAB Serie Arquitectura N° 1 Serie GEOlibros Nº 10 Facultad de Arquitectura Arquitectura y Diseño UNAB - Instituto de Geograía UC

Gestión proyecto editorial Nicolás Rebolledo (URO1.ORG) Editores María José Castillo y Rodrigo Hidalgo Edición de textos Camila Sepúlveda y María José Castillo Diseño del libro Fauna Diseño e Isidora Castillo Diseño de la portada Fauna Diseño Impresión Alvi mpress Impreso Alvimpress Impresores res Ltda. Ltda . Inscripción Registro de propiedad intelectual: Nº 166867 I.S.B.N.: Nº 978-956-7247-47-9 © Universidad Andres Bello. Todos los derechos reservados. Primera edición Santiago, Noviembre de 2007 Ninguna parte de esta publicación puede reproducirse sin previa autorización de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Andrés Bello. Bel lo.

CONTENIDOS Presentación 7

Presentación

Prólogos 10 / 11 12 / 15

Tareas… Tareas… Chile, una cantera de casas: Cien años de política de vivienda, 1906-2006

Introducción 18 / 23

Cien años de política habitacional en Chile

Capítulo 1: El palimpsesto de la política de vivienda social 27 29 / 49 51 / 63 65 / 84 85 / 106 107 / 123

Introducción 1. La primera vivienda social en Valparaíso. Fines siglo XIX - inicios siglo XX 2. Cien años de política de vivienda social, cien años de expulsión de los pobres a la perieria de la ciudad de Santiago 3. La Caja de Habitación Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-1952 4. Vivienda obrera en Concepción. Conce pción. La Villa Presidente President e Ríos, primera p rimera ciudad moderna mode rna en Chile 5. La política habitacional como instrumento de desintegración social. Eectos de una política de vivienda exitosa

Capítulo 2: Los desaíos de la participación en la política de vivienda actual 127 129 / 149 151 / 168 169 / 180

Introducción 1. Participación: compartir los poderes de decisión y acción sobre la ciudad 2. Participación, habilitación social y autoconstrucción: ampliaciones de viviendas sociales dinámicas sin deuda (VSDsD) 3. La dimensión habitabilidad desde el Programa Puente: una intervención en construcción

Capítulo 3: Estrategias de recuperación y revitalización de conjuntos de vivienda social 185 187 / 207 209 / 216 217 / 234 235 / 246 247 / 259

Introducción 1. Procesos de recuperación y repoblamiento de centros urbanos: ¿Para qué? ¿Para quién? ¿Cómo? 2. Recuperación de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezas 3. Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansión de Santiago 4. Desarrollo de metodología para prevenir la ocurrencia de patologías en las viviendas sociales 5. Procesos inormales y componentes constructivos

Capítulo 4: La experiencia internacional 263 265 / 285 287 / 294 295 / 319

322 / 325 327

Introducción 1. Desarrollo urbano y habitacional en América Latina y el Caribe 2. La política de vivienda para Venezuela 3. ¿Puede establecerse complementariedad entre el saber proesional y técnico y el saber constructivo popular para habilitar las edicaciones de los barrios?

Los autores Los autores Índice de autores

Presentación

ALBERTO ETCHEGARAY ETC HEGARAY AUBRY

p. 7

PRESENTACIÓN

7

Presentación Alberto Etchegaray Et chegaray Aubry Ministro de Vivienda y Urbanismo 1990 - 1994 El libro “1906-2006. Cien años de política de vivienda en Chile”, iniciativa impulsada por destacados académicos e investigadores de la Universidad Andrés Bello, la Ponticia Universidad Católica de Chile y la Universidad Central de Venezuela, es una publicación maciza, completa, interesante y necesaria, no sólo para conocer lo sucedido en este campo durante estos 100 años, sino principalmente para iluminar acciones uturas que permitan pereccionar las políticas que las sustentan. En él se recoge la opinión autorizada de arquitectos, urbanistas y proesionales de la sociedad civil que abordan temas como las consecuencias de la política de vivienda social en la conormación de la identidad de las grandes ciudades y su impacto en la integración —o desintegración— de los cuerpos sociales que las habitan. También se analizan los procesos ormales e inormales de asociación y de También d e construcción que dichas políticas generan, la implementación del plan de mejoramiento de determinados barrios, la estrategia de repoblamiento de los centros urbanos, y el tema siempre crucial de la participación en estos procesos, donde los ciudadanos resultan aectados por la implementación de los dierentes programas. En lo técnico social se incluyen estudios sobre habitabilidad, radicación de allegados, recuperación y desarrollo de la vida social, complementariedad entre saber técnico y proesional, acompañados de una descripción de los procesos migratorios, las expulsiones suridas por los pobres hacia las perierias urbanas y la desintegración social que ello provoca. Especial mención merece el análisis de experiencias no siempre conocidas de Valparaíso y su patrimonio, de proyectos de vivienda social en Concepción, así como del desarrollo urbano y habitacional de América Latina y el Caribe. En suma, este trabajo recoge la opinión de especialistas que opinan sobre estos 100 años y critican las políticas de vivienda, cuya puesta en práctica, en muchos casos, ha aectado el tipo de ciudades que hemos construido, el cuerpo social que se ha desarrollado en ellas y, de alguna manera, la calidad de las relaciones sociales que hemos establecido. Es importante analizar y diundir este libro en los medios académicos y entre los encargados de ormular las políticas públicas, con el n de extraer las experiencias necesarias para el diseño y la implementación de éstas a uturo.

Prólogos

ALBERTO SATO JOSÉ ROSAS VERA p. 11 / 16

PRÓLOGOS

11

Tareas... Alberto Sato Sat o1 Decano Facultad Arquitectura y Diseño, Universidad Nacional Andrés Bello

Es asunto universitario la ormación de las generaciones que en el uturo se ocuparán de nuevos problemas, pero también de viejos asuntos que desde hace tiempo están inconclusos y en agenda. De estos últimos, que constituyen costosas deudas, se ocupa la universidad: es la producción de conocimiento para disponer de instrumentos, conceptos y talantes nuevos o distintos. De este modo, transerencia, producción de saberes y nalmente su divulgación constituyen la tarea universitaria. En esta oportunidad recogemos un tema, nada menos el que caracteriza a la arquitectura moderna: der na: la vivienda. Han transcurrido transcurr ido al menos cuatro mil años de arquitectura arquitect ura sin que el tema de la vivienda tuviera relevancia en la institución arquitectónica, pero en estos últimos doscientos años el debate disciplinar pivotó sobre este asunto. Este signicativo acontecimiento puede ser explicado desde la política, como señalaba Foucault: “a partir del siglo XVIII, se desarrolla una refexión sobre la arquitectura como unción de los objetivos y de las técnicas de gobierno de las sociedades” 2. Pero también el enómeno tiene explicación desde la disciplina. Citando una de las más conocidas proposiciones de Le Corbusier: “Estudiar la casa, para el hombre corriente, universal, es recuperar las bases humanas, la escala humana, la necesidad-tipo, la unción-tipo, la emoción-tipo” 3. Así, a dierencia de otros temas t emas estelares est elares de la arquitectura, en los siglos XIX y XX la vivienda se abordó con la sistematicidad que exigía la cadena de producción, el tipo, el estándar, tomando distancia del arte y acercándose más a la producción capitalista industrial: perdió su aura, razón por la cual en ocasiones el tema perdió cierto interés o ue abandonado. No obstante, continúa siendo el tema que caracteriza e identica a la modernidad. De hecho, en la actualidad no abunda el debate, la investigación y el proyecto de vivienda masiva, sino la pieza arquitectónica, retomando antiguas tradiciones. Sin embargo, como mascullaba amargamente un habitante del antiguo Berlín: “el hecho de que se terminó el socialismo, socia lismo, no quiere decir que se acabó la pobreza”. Y el tema de la vivienda, pese a que para algunos jóvenes arquitectos no sea un tema que motive su entusiasmo, sigue vigente como tema arquitectónico, no ha desaparecido ni está cerrado, ce rrado, sino todo lo contrario: sólo que exige una actitud más refexiva y un compromiso disciplinar más proundo.

12

1906-2006. CIEN AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN CHILE

Como se puede suponer de estos prolegómenos, el tema tiene muchas aristas y es inagotable. En realidad, su propio carácter moderno exige que nunca se termine de resolver, porque pertenece a la dinámica social y a la naturaleza humana: no se puede armar con seguridad que en algún momento se ha satisecho la necesidad de vivienda. En esta dinámica y acercándonos a nuestra realidad, sin duda que Chile ha avanzado más que otros países del continente, pero menos que otros países del mundo, y así como al interior de sus políticas públicas, de la investigación y del proyecto, la condición actual no es suciente ni satisactoria. Todos Todos insatisechos, condición de modernidad, pero entusiastamente insatisechos, como ocurre con la necesidad de conocimiento. Esta es otra de las razones que motivaron el evento: la continua alimentación y el enriquecimiento del tema, la vigilia permanente y la alerta crítica. Así, la aortunada oportunidad de recopilar recopilar los ensayos y las ponencias realizados por destacados investigadores y proyectistas especializados en el tema en Chile, en Venezuela y en otros países latinoamericanos, la posibilidad de debatirlos en el contexto de la celebración del centenario de la primera ley de vivienda en Chile, con la asistencia de guras relevantes que han participado en las políticas públicas, en proyectos y realizaciones, constituye una signicativa contribución al conocimiento y la actualización, a los últimos avances en materia de vivienda masiva. Estamos complacidos y honrados de haber apoyado y participado activamente en este evento y en la presente edición, así como también de haber logrado esta ructíera asociación entre la Universidad Central de Venezuela, la Ponticia Universidad Católica de Chile y la Universidad Nacional Andrés Bello, sin las cuales habría sido imposible la convocatoria de tan notable presenta ción. Dejemos entonces hablar a los especialistas, a quienes agradecemos su valiosa contribució contribución. n.

PRÓLOGOS

13

Chile, una cantera de casas: Cien años de política de vivienda, vivienda, 1906 - 2006 José Rosas Ros as Vera1 Decano Facultad Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Ponticia Universidad Católica de Chile

El libro que aquí se presenta, con el título “1906-2006. Cien años de política de vivienda en Chile”, ue realizado a partir de las ponencias que diversos autores presentaron en el seminario de igual nombre, que tuvo lugar en Santiago de Chile, en octubre de 2006. Ambas actividades resultan de una iniciativa impulsada conjuntamente entre la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Ponticia Universidad Católica de Chile, la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Nacional Andrés Bello y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, cuyo objetivo es abordar en proundidad este tema, más allá de lo que la celebración de un siglo de experiencias de por sí ameritaba. En eecto, ya era hora de entregar una visión, no tan sólo panorámica de lo sucedido en este campo en el arco de tiempo comprendido entre 1906 y 2006, sino también presentar una explicación didáctica dirigida a conrontar los dierentes saberes universitarios en torno a las políticas de vivienda aplicadas en Chile durante este período, y analizar lo que ello ha signicado en la economía material de la ciudad. De este modo, anticipamos al lector que este documento constituye una refexión crítica seria y prounda, un registro de experiencias que permiten entender mejor el papel que ha tenido el poder político del Estado chileno en el desarrollo de dierentes ideas y propuestas de ciudad y sociedad. Con ellas, y ya por más de un siglo, este Estado ha abordado el tema de la vivienda social, campo donde ha puesto en práctica de un modo excepcional excepcio nal diversos programas, cuyos resultados merecen diundirse en el contexto regional, al menos por sus logros cuantitativos. Otra dimensión apuntada es proponer, a partir de los dierentes fancos problemáticos que los autores aquí consignados —destacados académicos e investigadores— exponen, una instancia que contribuya a ampliar las bases conceptuales y operacionales de la docencia y la investigación universitaria en tales materias. En esta perspectiva, y dado el sentido de oportunidad que tiene el tema en cuestión para las actuaciones uturas en la materia, hemos creído conveniente —en nuestra condición de decano— exponer una serie de refexiones en torno

14


al horizonte que este trabajo orece a los estudiantes de arquitectura, y a los paradigmas bajo los cuales actualmente se enseña el proyecto de vivienda en nuestras escuelas, cuestión no menor para avanzar en el uturo. Es más, dado el oco que aquí se privilegia, en relación con el papel estructurante que han tenido las políticas públicas de vivienda social en la construcción ísica de la ciudad, podríamos sostener —pararaseando lo planteado por Aravena, Pérez y Quintanilla en “Hechos de la arquitectura” (Pérez, Aravena Aravena y Quintanilla, 2006) 2— que este tipo de operaciones de inraestructura social, cuando son acertadas —como muchos de los casos emblemáticos registrados— constituyen un aporte undamental para la realidad social que intentan modicar. Así, el tipo de vivienda y el tipo de urbanización —desde la conguración del espacio urbano—, pueden considerarse en estricto rigor como un territorio de oportunidades en la construcción de determinadas realizaciones notables o hechos del urbanismo. De hecho, como lo conrma el académico Rodrigo Hidalgo (2005)3 en su estudio sobre dierentes operaciones orientadas a dar respuesta arquitectónica y urbana al problema de la vivienda de los sectores de menores recursos, en el período estudiado, un signicativo conjunto de estas operaciones ueron intervenciones unitarias que generaron un nuevo tejido urbano. En estos casos, el uso estratégico de la orma como síntesis proyectual —al decir de Aravena 4— permitió que las políticas de vivienda social se materializaran en unos conjuntos notables al interior la estructura urbana, y al mismo tiempo ocuparan el suelo de una manera que le da tamaño y relieve al proyecto de ciudad moderna en el siglo XX. También estos proyectos crean un interesante repertorio de soluciones habitacionales y prácticas de la arquitectura doméstica que todo estudiante de arquitectura debería dominar. Considerando lo anterior, nos atrevemos a sugerir que la problemática de la vivienda social no es sólo una necesidad institucional y la justa normalización académica de una agenda interdisciplinaria, aún pendiente en muchos de nuestros nuestros planes de estudio de arquitectura. Es también una imperiosa necesidad para los estudiantes e investigadores de la arquitectura y del urbanismo que requieren

PRÓLOGOS

15

una cierta extraterritorialidad disciplinar para sus opciones de investigación proyectual, puesto que el diseño y el uso de la orma requieren ser “traccionados” hacia otras ronteras del conocimiento que contribuyen a la práctica proesional desde perspectivas innovadoras. Por otro lado, tanto el sector público como el privado reconocen que, en la ábrica de la ciudad actual, aún persisten problemas derivados de las intervenciones residenciales, cuyas consecuencias neastas para un importante porcentaje de la población son la segregación espacial y social, la mala calidad de vida y la alta de identidad urbana de los ba rrios. Así, parece del todo pertinent pertinentee explorar nuevas estrategias proyectuales que tengan la capacidad de enrentar los desaíos y las dimensiones que aún presentan deciencias. Ello por sí solo justica la atención y la dedicación prioritarias de nuestros investigadores, proesionales y estudiantes en el desarrollo desar rollo de un saber especíco, a partir del cual nos encaminemos hacia soluciones habitacionales habitacion ales correctas. Nuestra academia está decidida decidid a y dispuesta a asumir los desaíos que exige esta lógica de proyectos en términos de cadena de decisiones. Teniendo en cuenta el renovado interés que la convocatoria de Elemental del año 2003 (Aravena et al., 2004) ha despertado entre los arquitectos; los diversos aportes que en el campo de la vivienda ha venido realizando este equipo —de suerte que como proesionales nos aproximemos con nuevas soluciones a los problemas asociados a las deciencias que tiene la vivienda social en la realidad urbana donde se inserta—; y, naturalmente, otras contribuciones, importantes y signicativas, emergidas en la región de América Latina en esta primera década del siglo XX 5 se puede armar que asistimos a la emergencia de nuevos marcos de reerencia que pueden contribuir al mejoramiento de las políticas de vivienda social, a partir del entendimiento de la lógica desde la cual se originan este tipo de proyectos. En eecto, ante la pregunta básica que nos ha ormulado Elemental en relación con el desaío de pensar una vivienda hoy, esto es, que “mantenga su sustancia y materia arquitectónica rente a los cambios que tienen los distintos terrenos y los dierentes habitantes, que introducen situaciones de aumento, alteraciones y disminución disminu ción de acciones en el espacio e spacio asignado”, asignado”, no cabe duda que a la arquitectura, en tanto disciplina y proesión, se le exige aproximarse con nuevas soluciones a los dierentes problemas que la vivienda social presenta en la realidad urbana en que está inserta.

16


En el más estricto sentido pedagógico, necesitamos interpretar las políticas públicas reeridas a estas materias y traducirlas en consonancia con la dimensión social, económica y cultural en que interactúan, de tal modo que el conjunto residencial que diseñemos tenga siempre presente una doble dimensión del problema, a saber: la dimensión urbana de la intervención y, naturalmente, la dimensión arquitectónica y experiencial de la unidad contenida en el conjunto. Y es que, si hay algo cierto en términos de la lección que nos deja este seminario, es que en el lapso de cien años de políticas de vivienda se ha registrado y sucedido un continuo de innumerables historias de casas. Como lo anticipa Viollet-le-Duc en 1871, cuando establece un modelo opuesto al de la Academia de Bellas Artes para la enseñanza de las construcciones domésticas en arquitectura, ya en ese entonces era necesario aceptar que en el diseño de una casa “el procedimiento proyectual nace de la concepción cerebral de la obra” (Le-Duc, 2004: 30) 6. Y ello, a nuestro juicio debería ser se r no sólo una de las tareas t areas más signicativas que nos deberíamos proponer las universidades, dados los problemas que enrenta un alto porcentaje de la población que habita hoy en las ciudades y que carece de casas, sino una responsabilidad ética y social irrenunciable de la arquitectura.

Introducción

MARÍA JOSÉ CASTILLO, RODRIGO HIDALGO

p. 19 / 24

INTRODUCCIÓN

19

Cien años de política habitacional en Chile María José Castillo 1, Rodrigo Hidalgo2

En diversas magnitudes y con dierentes expresiones, el problema de la vivienda sigue siendo acuciante en la sociedad mundial. La carencia de servicios de urbanización, a la que buscaba dar solución la vivienda higiénica de comienzos del siglo XX, se maniesta aún con gran intensidad en los países del tercer y del cuarto mundo, razón por la cual es diícil abordarla, al menos en el corto plazo. Según la Organización de Naciones Unidas, casi un quinto de la población mundial —unos 1.000 millones de personas— no tiene acceso al agua potable y casi el 40% —unos 2.500 millones— carece de las condiciones de saneamiento básico adecuado (PNU D, 2006). En las naciones desarrolladas, el alto costo de la vivienda y la dicultad que tienen las amilias de bajos ingresos para acceder a ella constituyen un grave problema, situación que se ha visto considerablemente aectada por la llamada “burbuja inmobiliaria”, que elevó en orma notable el precio de los bienes inmuebles y generalizó el acceso del ciudadano común a los créditos hipotecarios de largo plazo. Sin embargo, la dicultad de los deudores para cumplir sistemáticamente con el pago de las cuotas mensuales está poniendo en jaque al sistema económico mundial, lo que lleva a pensar que la especulación de los bienes inmuebles es un asunto que, tarde o temprano, tendrá consecuencias en los vaivenes de la economía y, en denitiva, en la orma en que los sin casa accedan a la vivienda (Sánchez, 2003). La vivienda se sitúa entre dos mundos: el privado y el público. En el primero, las personas person as llevan adelante su propia vida, habitan ese espacio y con ello le imprimen un carácter único y personal. Sus sueños y anhelos se maniestan muchas veces cuando se adquiere la propiedad de la vivienda. En el segundo, la vivienda orma parte de un sistema mayor, el territorio donde se emplaza. En el ámbito urbano, la vivienda congura el espacio residencial, que no sólo está compuesto por las unidades residenciales, sino también por personas y grupos de personas, con su diversidad social y cultural, con sus necesidades de bienes y servicios, los que deben brindarse adecuadamente para que se produzca en propiedad el hecho urbano (Hidalgo y Sánchez, 2007). Las acciones del poder público se han basado en múltiples enoques. Han ido desde proveer una vivienda terminada hasta entregar suelo semiurbanizado, pasando por solu-

20


ciones intermedias que han otorgado una unidad básica de tamaño mínimo con sus respectivos servicios de urbanización. Todas estas alternativas han ido construyendo una sección considerable de las áreas urbanas del país y en especial de las grandes áreas metropolitanas como la de Santiago. Estas intervenciones han contribuido a congurar los límites del espacio social de las ciudades, donde se han materializado los anhelos de gobernantes y pobladores por satisacer una necesidad básica como lo es la vivienda. Chile ue uno de los países de América Latina que más pronto contó con una legislación habitacional. El primer instrumento jurídico que aborda el problema de la habitación popular es la Ley de Habitaciones Obreras, promulgada en 1906. Por un lado, este texto legal es el punto de partida de un largo recorrido realizado por el país para aproximarse a la solución de sus problemas sociales. Por otro lado, esta normativa marcó el comienzo de las actuaciones públicas en el contexto de la vivienda social y tuvo importantes implicaciones en el inicio de la discusión en torno a cómo debían planicarse las ciudades chilenas, considerando los requerimien tos que planteaba la localización de los primeros barrios obreros en aquellas áreas urbanas. Con una marcada orientación higienista, esta ley permitió un amplio margen de acción en la edicación de habitaciones baratas y salubres a los agentes privados. Esta labor comenzó a dibujar en la ciudad de Santiago los primeros bosquejos de barrios de viviendas obreras (Hidalgo, 2005). Es precisamente este primer intento por normar el problema de la vivienda obrera el que sienta las bases de la realización de este libro: “1906-2006 Cien años de política habitacional en Chile”. Hoy parece necesario recabar antecedentes que alimenten la memoria urbana del país. El espacio de las ciudades no es todo nuevo y necesitamos comprender las respuestas que el Estado ha diseñado para abordar el problema de la vivienda, su evolución en el tiempo y la explicación de las estrategias que éste despliega en la actualidad. Problemas en discusión: aportes y enunciados del seminario

Ante este desaío, de saío, un grupo gr upo de arquitectos, arquitect os, geógraos y urbanistas urbanista s de la Universidad Nacional Andrés Bello, la Ponticia Ponticia Universidad Católica de Chile y la Universidad Central de Venezuela convocaron al Seminario “1906-2006, 100 años de política de vivienda en Chile”. Este encuentro, realizado en el marco de la XV Bienal de Arquitectura, tuvo lugar en el Centro Cultural Palacio La Moneda entre el 10 y el 12 de octubre de 2006. Durante su desarrollo surgieron una serie de interrogantes, desaíos y enunciados que marcaron signicativamente la discusión de las dierentes sesiones. Entre ellos destacamos:

INTRODUCCIÓN

- Como parte del enómeno territorial y urbano la vivienda es una construcción humana compleja. La solución ormal que se le dé no es sino un aspecto dentro de un universo de problemas que se busca resolver al momento de diseñar un proyecto de vivienda social. - Entre 1906 y 2006, la construcción de nuevas viviendas reuerza una tendencia centríuga de los más pobres a la perieria. - ¿Por qué los habitantes rechazan las soluciones de vivienda que antes aceptaban? Entre sus objetivos, la política de vivienda debe generar topolia (amor al lugar). - El problema del suelo y su “supuesta” escasez produce las principales limitaciones para el desarrollo de una política de vivienda sustentable, que tenga presente los valores de la vida urbana: el contacto social entre los dierentes grupos y el acceso fuido a bienes, servicios y oportunidades de todo tipo (comercio, empleo, educación, salud, etc.). - Sin desconocer la importancia del suelo como variable, existen otros tan relevantes como éste, y entre ellos, la participación del ciudadano. Pero ¿cómo integrarla? No se trata sólo de acceder a la inormación en el momento oportuno, ni de ser convocado para dar una opinión; tampoco es suciente compartir las decisiones. La participación debería iniciarse en el ámbito mismo de las competencias, teniendo en cuenta que el habitante conoce su realidad y tiene capacidad para dar solución a sus problemas. - El ejercicio de la participación no tiene recetas sino principios: es una práctica. Supone un aprendizaje mutuo y la elaboración progresiva de un lenguaje compartido . Además la participación debe guiarse por un axioma: en el juego democrático todo ciudadano tiene el mismo derecho a hacer valer su punto de vista y sus preerencias. - Si el camino es partir por una política de suelo, tal vez la política de vivienda debe reinventarse con nuevos objetivos: disposición del sujeto a comprometerse en la solución de su problema, valorar correctamente el papel del diseño, las costumbres y la cultura de los participantes. Pero también mirar hacia atrás y valorar la experiencia acumulada; tal vez tengamos ya algunas respuestas en la rica y variada tradición de nuestra política (9x18, conjuntos modelo de pequeña escala o escala humana). - Hace alta crear conciencia en los técnicos y planicadores del problema de la vivienda y de las dimensiones que éste implica. Aunque parece una perogrullada, gran parte de los escollos de la política han pasado justamente por errores o “allas técnicas” que van más allá del carácter mínimo de las soluciones.

21

22


A la luz de estos enunciados, e nunciados, la cuestión cue stión de la vivienda viviend a es más que una suma de miradas a la que deben converger los habitantes, los actores políticos y los distintos proesionales; es una construcción conjunta donde debe prevalecer el aán incesante por mejorar la ciudad y su calidad de vida con un sentido de equidad, no sólo en el espacio privado sino en el usuructo de los espacios públicos y equipamientos urbanos. Respecto del quehacer de la arquitectura y del urbanismo, esta realidad compleja y multiorme nos obliga a repensar la ormación universitaria en arquitectura respecto del tema de la vivienda social, con el n de reconocer que, en el ejercicio de su proesión, y respecto de la vivienda social, el arquitecto debe necesariamente complementar su mirada con la de otras disciplinas. En eecto, el problema de la vivienda no se resuelve sólo a partir de la orma arquitectónica o del concepto urbano. urba no. No puede limitarse a ellos porque antes de presentarse la necesidad de una orma concreta ya debe haber una decisión política, unos recursos económicos y una consideración de los aspectos sociales, temas de los que el ejercicio de la arquitectura ha estado alejado. Recién entonces puede iniciarse la búsqueda de soluciones ormales. El problema de la vivienda tampoco es un ejercicio culto que permita experimentar con las posibilidades de la orma ísica, mientras la ciudad se construye, se mejora —o se destruye, se deteriora— como resultado de decisiones decisio nes que no tienen relación con los problemas ormales del diseño. Son decisiones políticas y económicas, a las que se suma la acción de miles de habitantes —acaso la mayoría— que prescinden totalmente de la asesoría proesional para concebir, construir, demoler, reconstruir y/o ampliar su vivienda, al ritmo de sus propias posibilidades. Entonces, el desaío consiste en poner las herramientas técnicas, la visión integral y la coordinación de los distintos saberes, al servicio de los barrios en transormación y de aquellos que están por levantarse. Los aportes del seminario: el trazado de la obra

Estos enunciados estuvieron presentes en la elaboración de los trabajos presentados en el seminario y recogidos ahora en este libro, estructurado en cuatro grandes apartados. El primero, titulado El palimpsesto de la política de vivienda social, tiene relación con el origen y la evolución de la vivienda social en Chile, desde los primeros intentos desarrollados en ciudades como Valparaíso y Santiago, pasando por el estudio de conjuntos racionalistas de mediados del siglo XX en Concepción, hasta el análisis de los eectos sociales y espaciales de las políticas de vivienda de las últimas décadas en Santiago. De esto se derivan importantes preguntas y posibles respuestas: ¿qué entendemos enten demos por equidad en términos habitacionales? habitaci onales? ¿cómo se logra la

INTRODUCCIÓN

23

integración social? ¿cómo se regenera el capital social? ¿quiénes, si no los propios habitantes, tienen la capacidad de mejorar sostenidamente su vivienda y su entorno? En el segundo apartado, centrado en Los desaíos de la participación en la política de vivienda actual , se analiza el resurgimiento de la demanda por participación —y sus matrices discursivas subyacentes— en el escenario actual, en que los actores implicados en la producción y gestión de la ciudad se reorganizan rente a los requerimientos requerim ientos que la economía, la sociedad socie dad y la cultura le imponen a la ciudad en su nuevo ciclo de desarrollo. Se señala que uno de los objetivos de la política habitacional debería ser, junto con proporcionar la solución habitacional, apoyar la evolución de la vivienda y en particular su crecimiento. Es necesario hacer un acercamiento desde la gran escala de la política pública, a lo pequeño y cotidiano, traducido en las posibilidades de ampliar su vivienda que manejan las amilias, a n de conducir el proceso hacia la consolidación de la vivienda como un capital, un patrimonio y, en denitiva, un bien durable y transable. El tercer apartado consiste en discutir las Estrategias de recuperación y re- vitalización de conjuntos de vivienda social . En él se expone cómo el problema del crecimiento de la ciudad en extensión que resulta de las políticas habitacionales tiene su contrapunto en el abandono de los centros, y como a partir de esta situación se pueden proponer estrategias para recobrar el valor urbano de dichos espacios. A su vez se exponen las limitaciones que han tenido los programas de mejoramiento de barrios. Como conclusión, se señala que deben modicarse proundamente las políticas urbanas y de vivienda social. En este contexto es undamental reconocer que el desarrollo urbano no se puede dejar sólo en manos del mercado, que no se pueden construir viviendas sin considerar la vida amiliar que éstas acogerán ni los barrios que se constituirán constituirán.. Hemos destinado la cuarta y última sección a debatir sobre La experiencia internacional , con trabajos sobre la realidad latinoamericana, en general, y con la discusión sobre el caso venezolano, en particular. Estos trabajos describen la situación del décit de vivienda en América Latina, y presentan algunos indicadores reeridos a la inequidad existente en términos de calidad de la vivienda. En esta parte del libro se proponen alternativas para diseñar políticas de vivienda sensibles a las necesidades de los más pobres, así como posibles cursos de acción. La intervención de nuestros invitados venezolanos consiste en una refexión sobre proyectos e intervenciones realizados en los asentamientos precarios, a lo que suman lecturas de las desigualdades urbanas en unción de la brecha que presenta la distribución del ingreso, a partir de lo cual se preguntan: ¿cómo llegar a los más pobres? También proporcionan algunas respuestas a esta interrogante.

24


- Hidalgo, R. La vivienda social en Chile y la construcción del espacio urbano en el Santiago del siglo XX. Santiago: Serie Sociedad y Cultura, DIBAM, 2005. - Hidalgo, R. y Sánchez, R. Del conventillo a la vivienda. Casas soñadas poblaciones odiadas. En: Sagredo, R. y Gazmuri, C. Historia de la Vida Privada en Chile. Tomo 3. Santiago: Aguilar, p. 49-83. - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Inorme sobre Desarrollo Humano 2006. Más allá de la escasez: esc asez: Poder, pobreza y la crisis crisi s mundial del agua. Nueva York: York: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006. - Sánchez J.E. El mercado inmobiliario y los promotores: cambios en la gran empresa inmobi liaria. Scripta Nova. Revista electrónica de geograía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(091). Disponible en internet http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(091).htm

Capítulo 1

EL PALIMPSESTO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA SOCIAL

p. 27 / 123


27

Introducción / Capítulo 1 El palimpsesto de la política de vivienda social En ebrero de 2006 se cumplieron cien años de la promulgación de la Ley de Habitaciones Obreras de 1906, la primera normativa social chilena, que sienta las bases para una de las acciones más potentes en el campo de la provisión de bienes y servicios públicos que ha realizado el Estado chileno en el último siglo. Si se analiza el conjunto de las iniciativas emprendidas por el sector público para satisacer las necesidades de los grupos sociales más desprovistos, la elaboración de planes y programas de vivienda social ha sido todo un símbolo de la acción estatal. Ello ha impactado en el territorio en la medida que una alta proporción de la supercie de las ciudades chilenas ha surgido a partir de las intervenciones scales con nes habitacionales durante el siglo XX y especialmente entre 1950 y 2000. Desde la década de los 80, el sistema nanciero de acceso a la vivienda ha contribuido a disminuir a la mitad el décit habitacional. De hecho, en los últimos 16 años se han producido 120.125 viviendas sociales al año en el país, según las ciras entregadas por el propio gobierno en 2006. Sin embargo, el Estado ha centrado su política habitacional en la construcción de “soluciones “so luciones habitacionales” habitacion ales”,, esto es, en proveer a las amilias una unidad mínima de vivienda propia, independiente del lugar donde se emplace y de sus condiciones de habitabilidad. Estas soluciones disminuyen cuantitativamente el décit acumulado,, pero en su diseño no se tienen en cuenta la localización, ni el entorno, ni la acumulado necesidad de una fexibilidad que acoja distintas distint as modalidades de alojamiento. Tampoco incluyen la calidad arquitectónica del espacio construido y la personalización estética. Muchas veces la vivienda masiva y seriada que se entrega a los beneciarios ha sido progresivamente demolida, transormada y ampliada hasta volver la intervención estatal prácticamente irreconocible. Pensamos que es undamental recorrer los pasos dados por la política habitacional chilena en estos cien años e identicar sus aciertos y desaciertos, con el n de entender mejor la manera en que ésta opera actualmente. En denitiva, se trata de saber cómo ha infuido la vivienda y su entorno en la calidad vida de quienes las habitan y, lo que es más importante, conocer la orma en que éstos determinan el éxito o el racaso de cualquier intervención social. Es precisamente ésta la dirección a la que apunta esta primera parte del libro, donde pretendemos adentrarnos en algunas de las consecuencias sociales, espaciales y políticas de la vivienda social durante los dierentes períodos de estos cien años.

Tema T ema 1

La primera vivienda social en Valparaíso. Fines siglo XIX – inicios siglo XX Mario Ferrada, Cecilia Jiménez p. 29 / 49

30


La primera vivienda social en Valparaíso. Fines siglo XIX - inicios siglo XX Mario Ferrada 1, Cecilia Jiménez2 Como primer puerto del país, Valparaíso ha sido históricamente el destino de constantes migraciones tanto de personas provenientes del resto del país como del extranjero, convirtiéndose en una suerte de laboratorio donde confuyen y se observan diversas infuencias y evoluciones derivadas de procesos políticos, económicos y socioculturales complejos, generándose un registro singular sobre la arquitectura y el espacio urbano. En Valparaíso, aún en nuestros días, la problemática habitacional cruza transversalmente estos temas, desde las carencias de la vivienda, las interrogantes sobre su orma ajustada a las condicionantes del medio, hasta los contrastes que presentan las soluciones para los pobres y aquellas para los ricos y las situaciones dierenciadas de los cerros en relación al plan. A partir de la gran ebullición social provocada por las evidentes desigualdades, recién a nes del siglo XIX el Estado Esta do enrentaría enren taría el e l problema de la vivienda, mediante la creación creació n de las instituciones inst ituciones de ahorro. En Valparaíso, las soluciones habitacionales casi centenarias de la Caja de Crédito Hipotecario —sean éstas conjuntos, poblaciones, edicios, viviendas pareadas, continuas o aisladas— constituyen valorables exponentes de la arquitectura de principios del siglo XX, cuya vigencia se prolonga hasta hoy. Sus valores históricos, arquitectónicos y urbanos han sido reconocidos como parte del patrimonio cultural, a tal punto que el Plan Regulador Comunal los ha protegido legalmente al declararlos Inmuebles de Conservación Histórica (ICH). Valparaíso a nes del siglo XIX y comienzos comienzo s del XX A partir part ir de la segunda seg unda mitad mit ad del siglo XIX X IX Valparaíso experimenta grandes procesos de transormación en diversos ámbitos, maniestándose dos tipos de inmigraciones que marcarán urbana y arquitectónicamente a la ciudad Así, junto con los grupos de inmigrantes europeos (ingleses y alemanes), se genera una gran inmigración rural atraída por las múltiples expectativas laborales que orece el entonces primer puerto del país e importante centro comercial del Pacíco Sur. Paralelamente se genera un auge en la construcción de obras públicas y edicios de carácter historicista o ecléctico en el plan de la ciudad. Este es un período de contradicciones e insatisacción en el cual se van acumulando las reivindicaciones sociales y


31

económicas. Emergen la clase media y los grupos de obreros con conciencia social, que protagonizan huelgas y enrentamientos con el gobierno y desarrollan movimientos sindicales cuyo propósito es mejorar la calidad de vida de las clases desavorecidas. En 1903, la protesta de los trabajadores portuarios de Valparaíso da origen a uno de los estallidos sociales más signicativos, a consecuencia del cual se promulga, en ebrero de 1906, la Ley 1.838 sobre Habitaciones Obreras. Así, el gobierno central enrenta por primera vez el problema de la vivienda en el contexto nacional, puesto que las disposiciones anteriores sólo hacían mención al mejoramiento de las condiciones sanitarias de ésta (Jiménez y Ferrada, 1995: 55) 3. La asunción al poder de Arturo Alessandri Palma, en 1920, y la promulgación de la Constitución de 1925 sientan las bases de la nación, con el establecimiento de las garantías constitucionales, la separación entre la Iglesia y el Estado y la incorporación de la educación y la salud como derechos ciudadanos. También se vela por el trabajo, la industria y la previsión social, con el n de asegurar a los chilenos el derecho a un bienestar mínimo y el acceso a la propiedad de una vivienda económica, digna, higiénica y segura. Por otra parte, a principios del siglo XX, la economía del país giraba predominantemente en torno a las exportaciones de salitre utilizado en Europa como ertilizante natural y en la abricación de explosivos, el que era explotado por capitales británicos y norteamericanos, constituyendo la mayor uente de trabajo del período. A partir de la posguerra, con la creación del salitre sintético, el país sure una violenta depresión económica que provoca décit scal y aumenta el descontento social. No obstante, en esta época, la explotación del cobre viene a estabilizar la economía del país y a transormar a Chile en el segundo productor mundial de este mineral. Esta situación se complementará con la explotación del carbón en la zona sur y un incipiente proceso de industrialización y actividad agrícola; la primera como apoyo a la minería y la segunda en la comercialización de productos tales como tejidos, telas, papel y otros requeridos por la industria. El enómeno contribuye a la ormación de núcleos urbanos mineros e industriales, intensicándose la problemática social debido a las constantes migraciones a los centros laborales, lugares que no orecían condiciones dignas de vida, conormándose barrios de obreros compuestos de conventillos en condiciones ambientales y residenciales paupérrimas.

32


La vivienda en Valparaí Valparaíso so A partir de mediados del de l siglo XIX, X IX, Valpar Valparaíso aíso como centro administrativo, comercial y portuario, se convierte en uno de los principales exponentes del proceso migratorio hacia los centros urbanos, lo que sumado a la problemática residencial, aún no abordada institucionalmente, produce maniestaciones urbanas de importancia. Es el caso de la ocupación no planicada de las quebradas, lugares que aún en este e ste período se presentan en estado natural, y que acogen espontáneamente el emplazamiento de viviendas autoconstruidas y conventillos de condición precaria, convirtiendo al hacinamiento, la promiscuidad y las enermedades en signos evidentes de preocupación pública (Jiménez y Ferrada, 1995:54) 4. En este escenario de ebullición social y escasez de vivienda adecuada, emerge la acción de lántropos preocupados de entregar soluciones habitacionales a los más desposeídos; es el caso de Juana Ross de Edwards, promotora promotora de la


33

construcción de la Población Obrera La Unión, emplazada en la parte alta del cerro Cordillera. El undamento de este proyecto ue solucionar el problema habitacional para numerosas amilias de escasos recursos, procurando una cercanía con los lugares de trabajo. Este tipo de solución lantrópica se maniestó desde dos ámbitos: por un lado, de parte de personalidades de la clase burguesa de inspiración católica, y por otro, por organizaciones laicas de tendencia progresista. En el primer grupo están Juana Ross de Edwards con un destacado trabajo de apoyo a la vivienda en Valparaíso, y Melchor Concha y Toro, quién en 1891 instituye en Santiago la Fundación León XIII, promotora de grandes iniciativas en el plano social y residencial. Dentro de la segunda vertiente de acción lantrópica, tenemos el diseño y construcción de edicios destinados a conjuntos de viviendas de carácter social que albergan población obrera en condiciones de arriendo. Casos representativos de este nuevo sistema son los colectivos Favero (en los cerros Florida y Cordillera), Montgoler (cerro Panteón) y Cité Barón. Sus emplazamientos se concentran principalmente a pie de cerro o próximo a la estructura vial que los conecta con el sector plano de la ciudad. Urbanísticamente, hasta nes de siglo XIX, el proceso de ocupación de la parte alta de los cerros con nes habitacionales encontró en la geograía dicultades de diícil resolución. Sólo a partir de 1880 comienza el proceso de abovedamiento sobre los cauces de las quebradas más importantes de la ciudad. Este hecho, que se convierte en tendencia creciente, permite que en las primeras décadas del siglo XX la urbanización de terrenos montanos sean aprovechados para emplazar soluciones colectivas de vivienda y, a partir de 1923, por el revolucionario sistema de “poblaciones modelo”, que son propuestas habitacionales impulsadas por organizaciones de crédito y ahorro, entre las que destacó la Caja de Crédito Hipotecario y la Caja de Crédito Popular5. La solución de habitaciones populares en sistema sistem a de colectivo para el arriendo contrasta con los esquemas residenciales desarrollados por inmigrantes extranjeros y criollos burgueses que se emplazan en orma organizada y planicada en los lo s cerros Alegre y Concepción a partir de 1825. Estas soluciones, basadas también en una concepción urbana planicada, corresponden

34


a viviendas uniamiliares que dan respuesta a amplios y conortables programas arquitectónicos de acuerdo a patrones culturales europeos adaptados a la realidad topográca de Valparaíso. La Población Obrera La Unión constituye un destacado ejemplo representativo de la solución de vivienda social colectiva de nes de siglo XIX. Está construida en la cota 100 m snm, en un sector de clase obrera de limitados recursos. El colectivo ue undado en benecio de la Unión Social de Orden y Trabajo por Juana Ross de Edwards el 9 de enero de 1898. El conjunto, que ocupa casi la totalidad de la manzana, aportó en la consolidación de la estructura urbana del cerro Cordillera, al poco tiempo de iniciada


la ejecución del proyecto Camino Cintura en 1880 (del arquitecto Fermín Vivaceta Rupio), ubicándose en la intersección de éste con la calle Castillo, principal vía de comunicación con el sector plano de la ciudad. El sector corresponde al primitivo asiento de los terrenos del antiguo Castillo de San José y del primer observatorio astronómico del puerto, el que ya estaba denido por el edicio religioso Vice Parroquia Santa Ana, colindante con el edicio, y emplazado justamente en esa zona como respuesta a la necesidad espiritual de los habitantes de los primeros asentamientos obreros.

35

36


El edicio compuesto de tres pisos, se destaca volumétricamente por su carácter compacto, monolítico, unitario, presentando austeridad en su diseño. Logra constituir un hito urbano hasta nuestros días, cuya característica volumétrica original debió ser notablemente más monumental en la echa de su construcción, considerando la existencia de construcciones modestas y de menor altura en el entorno urbano del período. El conjunto se organiza en torno a un patio central abierto, circundado por el volumen perimetral de tres pisos, compuesto de corredores que gradúan la relación exteriorinterior permitiendo las circulaciones y accesos a los pisos superiores y a los servicios comunes tales como lavaderos, tendedores de ropa, juegos de niños y lugar de encuentro de los residentes. La hermeticidad exterior del volumen no da cuenta de la riqueza espacial del interior del edicio. El edicio tiene dos accesos, uno por el Camino Cintura, y el otro por la calle Castillo. Las viviendas del primer piso cuentan con acceso directo a la calle sin perder el acceso al patio interior comunitario. El conjunto habitacional está conormado por 34 viviendas distribuidas en los tres pisos. En el primero, además, se emplazan los baños y duchas comunes. En general las unidades habitacionales están constituidas por dos recintos y un baño, lo que le otorga una fexibilidad espacial, permitiendo la distribución interior de acuerdo al programa arquitectónico requerido por el número de integrantes de las amilias (Ortega, 1985: 19) 6. El edicio está construido de gruesos muros de albañilería de ladrillo macizo a la vista, en el que predomina el lleno por sobre los vanos, debido al trabajo de compresión que realiza la albañilería. Los corredores abiertos cubiertos que rodean el patio interior son de estructura metálica con madera. El edicio sorteó los uertes eectos sísmicos de 1906 y de 1985, presentando en la actualidad un buen estado de conservación de la estructura, aunque se evidencian agrietamientos producto del esuerzo cortante sobre ésta. El interior del conjunto, sin embargo, se encuentra en ranco deterioro, principalmente por la alta de mantenimiento de los elementos metálicos, la cubierta y las instalaciones sanitarias y eléctricas. Esta situación situac ión se deriva de un problema legal sobre la tuición de la propiedad que se arrastró por largos años, permitiendo que residentes ocasionales, altos de títulos de dominio, se convirtieran en sus ocupantes permanentes. Esta situación ha sido s aneada recientemente con la intervención del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Junta de Andalucía.


37

En denitiva, la Población Obrera La Unión ha demostrado ser hasta hoy una solución residencial colectiva acertada y vigente, resolviendo con una propuesta ajustada a su época la demanda de vivienda social colectiva y planicada. Sin duda que la iniciativa de rehabilitación gestionada entre el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Junta de Andalucía, en el marco del Bicentenario de la Independencia, ha permitido vincular, aunque de orma incipiente, las políticas de vivienda social actuales con la urgencia de poner en valor el patrimonio arquitectónico de Valparaíso. Colectivo Favero, pie del cerro Florida El colectivo se emplaza en el barrio de la Aguada, entre el cerro Bellavista y el cerro Mariposa del sector Almendral de Valparaíso, territorio urbano en el cual, a inicios del siglo XX, comienzan a construirse barrios alrededor de las quebradas vinculadas uncionalmente con el sector del plan. A mediados del siglo XIX se inicia el poblamiento po blamiento espontáneo espo ntáneo de este e ste sector, pero en 1888 el desbordamiento del tranque Mena arrasa con la quebrada y gran parte de las construcciones allí instaladas. No obstante la magnitud de los daños resultantes, esta catástroe mayor produjo consecuencias positivas desde el punto de vista urbano y residencial, ya que se construyen muros de

38


contención, y se canaliza y se aboveda el estero. Por otra parte, la construcción del Camino Cintura en 1880 intensica la relación entre los cerros y el plan y contribuye a la densicación de la quebrada. El terremoto del 16 de agosto de 1906 y los incendios que le sucedieron, vinieron a cambiar la imagen y trazado urbano del Almendral al derrumbarse la mayor parte de los edicios allí emplazados. Este hecho, sumado a la construcción en 1906 del Ascensor Florida y la promulgación de la Ley de Reconstrucción del Almendral en 1910, infuirán en la concreción del Colectivo Favero. Esta Ley permite planicar las expropiaciones necesarias para las aenas de reconstrucción, lo que origina un nuevo trazado de calles, naciendo la calle Colón. Se ejecutan rellenos, nivelamiento de terrenos y pavimentaciones, se abovedan los esteros de la Aguada y de Jaime (actual Av. Francia). La experiencia asimilada con los eectos del terremoto permite además desarrollar nuevas soluciones ormales y tecnológicas, bajo esquemas que se alimentan del último período ecléctico experimentado en la ciudad. Por otra parte, la promulgación de la Ley sobre Habitaciones Obreras de 1906 permite canalizar diversos incentivos destinados a la construcción de viviendas para las clases más necesitadas, mediante benecios tales como la exención de impuestos, la gratuidad en el consumo de agua, y las garantías a las


39

sociedades constructoras, todas medidas que dinamizan la actividad de los privados, generándose negocios de venta o arriendo de edicios habitacionales, lo que acilita la disminución del décit habitacional en la ciudad. En este marco se concibe y levanta el Colectivo Favero para el arriendo de departamentos para amilias de clase media y clase trabajadora, que se desempeñan en actividades productivas y comerciales en la ciudad y el puerto y no poseen recursos o capacidad para su adquisición. El edicio es construido en 1912, y su arquitecto nancista es Giocondo Favero, italiano nacido en Castelranco que llega a Chile en 1889. El propietario inicial es Mauricio Schiavetti. Además de este colectivo, Favero diseña, gestiona y construye varios edicios similares en diversos sectores de la ciudad, hasta su muerte, en 1920. Este conjunto de vivienda colectiva en bloque se adapta a la topograía del lugar, logrando articular adecuadamente la uncionalidad, lenguaje e imagen del cerro y del plan (Jiménez y Astudillo, 1997:131) 7. Su orientación volumétrica en el eje longitudinal nororiente y suroriente permite que las unidades habitacionales y los corredores de circulación obtengan una adecuada iluminación, situación que se complementa con múltiples patios interiores. El edicio tiene muros de contención y cimientos ejecutados en piedra. El primerr piso está construido con muros de albañilería de ladrillo reorzada prime transversalmente con cables de acero, y los pisos superiores con tabiquería de roble pellín rellenos con adobillo dispuestos de soga. Los envigados de entrepiso entrepi so son de pino oregón de 2”x10” y 2”x12”. La estructura de las vigas principales es de concreto con hierro y las secundarias de pino oregón. Los accesos tanto al edicio como a las viviendas están construidos en mármol blanco, y las barandas de balcones y puerta de acceso en hierro orjado. En cuanto a los cortauegos, su técnica de construcción, previa al uso del hormigón armado, comprende perles de hierro similares a rieles de tren y hormigón. La estructura de la techumbre es de madera y la cubierta de hierro galvanizado ondulado. Durante las tres primeras décadas del siglo XX, la situación de arriendo de los departamentos y su ocupación por amilias numerosas provoca situaciones de hacinamiento.. A esto se suman las dicultades de organización de parte de los hacinamiento propietarios, lo que aecta el adecuado mantenimiento del edicio, así como impide solventar los gastos comunitarios de luz y agua del colectivo.

40


A nes de 1940 las unidades unida des de vivienda se transeren tran seren a sus actuales actuale s propietarios, produciénprodu ciéndose un mejoramiento de las condiciones habitacionales a causa de los mejores ingresos de las amilias beneciadas. Sin embargo, al no estar aún acogidas a la Ley de Copropiedad Inmobiliaria, persisten problemas de convivencia observados en el uso y administración del inmueble, especialmente en lo que se reere a sus espacios comunes. Las primeras instituciones de ahorro y crédito y su infuencia en Valparaíso En el primer tercio del siglo XIX, con el aumento de la prosperidad económica del país, se da paso a la acción de la iniciativa privada, expresándose en la creación de instituciones institucione s de omento del ahorro y el crédito, en sus inicios destinados principalmente para el desarrollo agrícola. Así, en 1838 se crea la Sociedad Nacional de Agricultura, entidad que reúne a per sonas de infuencia social y política, que omentan el desarrollo de la agricultura y el mejoramiento de la calidad de vida del campesinado. Por su parte, sin acceso a las instituciones de crédito, los obreros localizados en los centros urbanos de la zona central y norte resuelven parcialmente su problema con pequeños préstamos, basados en garantías o anzas, que otorgan entidades como el Banco del Pobre, Montes de Piedad o La Bienhechora. En 1855, se crea la Caja de Crédito Hipotecario, cuyos créditos otorgados a largo plazo, se estimaba, permitirían nanciar la compra de un bien inmueble. En 1884 se crea la Caja de Ahorros de Santiago con supervisión de la Caja de Crédito Hipotecario, cuyo objetivo es omentar la economía entre las diversas clases sociales, aunque destinada especialmente a sectores medios y obreros. En la primera década del siglo XX, la Caja de Crédito Hipotecario crea dierentes sucursales a lo largo del país, con actuación independiente, pero supervisadas administrativamente por la Caja central, radicada en la capital. Bajo esta política, se inaugura en 1901 la Caja de Ahorros de Valparaíso (Jiménez y Estrada, 1995: 724)8. En 1910 se dicta la ley que agrupa a todas las instituciones que uncionaban en provincias, creándose una sola Caja que se denominó Caja Nacional de Ahorros, la que para dicha echa aún permanecía subordinada a la Caja de Crédito Hipotecario, manteniéndose la autonomía de la Caja de Ahorros de Santiago. En 1927 se usionan ambas Cajas centralizándose su uncionamiento con el objeto de racionalizar los recursos debido a la gran cantidad de aliados.


41

A lo anterior se agrega el uncionamiento u ncionamiento de la Caja de d e Crédito Cr édito Agrario, orientada al apoyo y omento de la producción agrícola, así como el Instituto de Crédito Industrial reerido a actividades de ese rubro. Estas dos últimas instituciones, sumadas a la Caja Nacional de Ahorros y a la Caja de Crédito Hipotecario, continúan su uncionamiento hasta 1953, echa en se usionarán mediante el DFL N°126, naciendo el Banco del Estado de Chile. En Valparaíso, a partir de la segunda década del siglo XX, la Sección Técnica de la Caja Nacional de Ahorros es dirigida por el destacado arquitecto Alredo Azancot Levi, proesional de vasta trayectoria en la región (Valparaíso y Viña del Mar), que inicia una importante gestión en pro de la construcción de soluciones habitacionales masivas dirigidas tanto a sectores obreros organizados como a la clase media; esto en reemplazo de los conventillos y su secuela social, aportando al notable mejoramiento de la calidad de vida de un sector de la clase media con capacidad de ahorro. Azancot, de origen rancés, aunque nace en aguas portuguesas, llega a Chile C hile en 1896, contratado por la Empresa de Ferrocarriles, para extender una nueva línea en el sur, pero es en Valparaíso y Viña del Mar donde deja una prounda impronta con c on sus obras, entre e ntre las que se destacan el Palacio Rioja, el Sporting Club, el Balneario Recreo—hoy desaparecido—, el Edicio Cori de calle Condell, uno de los primeros rascacielos de Valparaíso en la época, la Escuela Ramón Barros Luco, el Arco del Triuno y una gran cantidad de viviendas uniamiliares en ambas ciudades. En su prolíera trayectoria proesional, destaca el concepto de planicación en el proceso de poblamiento y consolidación de sectores relativamente relativament e periéricos de la época, pero dotados de grandes potencialidades de integración uncional y paisajística con la trama urbana existente. Tal es el caso de los cerros San Juan de Dios, Barón y Playa Ancha. Entre las obras realizadas por la Caja de Ahorros de Valparaíso, destacan tres poblaciones construidas simultáneamente en los cerros San Juan de Dios (1922 con 60 viviendas), Barón (1923 con 61 viviendas) y Playa Ancha (1925 con 79 viviendas). A medida que se levantaban las viviendas de estas poblaciones, la demanda habitacional de los sectores más pobres iba en aumento, lo que hace que en e n 1925 la Caja de Ahorros abra un nuevo mercado para viviendas de menores precios, manteniendo la calidad higiénica, constructiva y urbana que la caracterizó (Jiménez y Ferrada, 1995:35) 9. No obstante, y en paralelo a este auge constructivo, amplios grupos sociales seguían experimentando una desmedrada situación social, sin vivienda propia y ocupando los viejos colectivos y conventillos legados de nes del siglo XIX.

42


El planteamiento arquitectónico, urbanístico y social implementado por la Caja de Ahorros en Valparaíso, permite denir una estrategia estrat egia de vanguardia para la época, que sin resolver absoluabsolu tamente la alta y la calidad de la vivienda popular; aporta esquemas integrales de planicación, bajo conjuntos residenciales que permitieron congurar barrios con interesantes mezclas sociales, producto de la oerta de precios dierenciada. La Caja de Ahorros ayuda a superar técnicamente las alencias higiénicas, programáticas y constructivas que primaron durante el siglo XIX en Valparaíso, con variadas soluciones arquitectónicas muy bien adaptadas a las condiciones topográcas de Valparaíso. Población Luis Barros Borgoño, cerro Barón El conjunto se emplaza en el cerro Barón, en un tejido urbano en proceso de consolidación, con asentamientos de clase obrera ligada a la actividad erroviaria del sector Barón. Precisamente se ubica en un terreno aledaño a la iglesia San Francisco, construida a mediados del siglo XIX y declarada Monumento Histórico. El conjunto congura una unidad arquitectónica identicable, constituida por 61 viviendas, que se desarrolla en uno y dos pisos. La construcción respeta el sistema de edicación continua y la línea de edicación, conormando pasajes interiores y volúmenes que se vuelcan hacia el interior. El material predominante es la madera, la cual a través de certeras soluciones constructivas adoptadas con posterioridad al terremoto de 1906, le han permitido un buen comportamiento comportamiento a través de los años, presentando un perecto estado de conservación. La construcción de la población Barros Borgoño proyectada por el arquitecto Alredo Azancot en el cerro Barón, en el cuadrante de las calles Setimio, Castro y Vega, constituye una las primeras obras de la Caja de Crédito Hipotecario en Valparaíso. En 1924 el diario La Unión publicaba: “las nuevas construcciones económicas se están realizando simultáneamente en tres de nuestros barrios principales: Barón, Playa Ancha y San Juan de Dios” (Jiménez y Vergara, 1994:82)10. El terreno donde se emplaza el conjunto de viviendas corresponde a una porción de los predios de la Orden de San Francisco, asentada en el cerro Barón a partir de 1845. Los terrenos son transeridos a la Caja Nacional de Ahorros por escritura pública del 20 de octubre a 1923 “por la provincia ranciscana de la Santísima Trinidad en la suma de ciento dos mil m il pesos al contado”.


De esta manera, los trabajos de limpieza y preparación del terreno se inician ese mismo año en un área ocupada previamente como antigua huerta de la Orden. La instalación de la población contribuyó a la consolidación de este barrio obrero, asentado originalmente en torno al antiguo camino a Quillota, la señalada orden ranciscana y las instalaciones del errocarril de 1852. Los planos del conjunto son aprobados por la Dirección de Obras de la I. Municipalidad de Valparaíso el 12 de ebrero de 1924. En 1925 se procede a la recepción de las viviendas y su inraestructura constituida por servicios de agua, alcantarillado, alumbrado a gas y luz eléctrica, inaugurándose las obras el 17 de noviembre de 1925. El diario La Unión publicaba el 17 de noviembre de 1925: “En medio de aclamaciones el excmo Señor Barros Borgoño, recorrió gran parte de la población que desde ayer y por voluntad de sus pobladores se llamará llam ará “Luis Barros Borgoño” Borgoño”.. Con objeto de rebajar los costos de construcción, el proyecto original surió modicaciones, lo que aectó en parte la materialidad, expresión ormal de sus achadas y variación de accesos originales. Sin embargo, se preservaron las

43

44


características que actualmente le otorgan identidad, homogeneidad y carácter unitario al conjunto, con un acentuado ritmo otorgado por la verticalidad y escalonamiento de los cortauegos de las viviendas de dos pisos. La organización espacial interior del conjunto, enatizada por una trama de pasajes peatonales, vinculados a los accesos, le otorgan una integración relevante con las calles y el espacio urbano circundante.

Las primeras maniestaciones de planicación y ordenamiento del cerro San Juan de Dios datan de 1886, momento en que se eectúa el primer loteo de la quebrada San Juan de Dios, a partir de seis grandes manzanas que abarcaban hasta trescientos metros sobre el Camino Cintura. Años antes ya existía una población obrera con el nombre de Lord Cochrane. La instalación de la población Lord Cochrane es un eecto del proceso de urbanización del sector, propiciado por el abovedamiento en 1886 del antiguo cauce del Cho rrillo que corría por la quebrada de San Juan de Dios. En 1910 se aboveda el tramo comprendido entre el inicio de ésta y el Camino Cintura, momento a partir del cual se preparan las condiciones para que la Caja Nacional de Ahorros gestione la compra de los terrenos donde se levantará la población Lord Cochrane, permitiendo generar el trazado de calles y pasajes del sector. En 1922, la intervención de la Caja comprende tres de las manzanas del antiguo loteo, adquiridas a su propietario, don Juan Crisóstomo Vera. Este evento posibilita la consoli-


dación denitiva de la estructura urbana del cerro San Juan de Dios, mediante una propuesta residencial y urbana que vino a elevar y valorar la relación de este sector respecto al resto de la ciudad. La oerta diversicada de soluciones habitacionales planteadas por la población se expresa en viviendas aisladas situadas en el sector plano de la Avenida San S an Juan de Dios, conjuntos de viviendas pareadas y continuas en pendiente, entre los que destacan los de Bernardo Vera y Placilla, así como por un bloque de departamentos, que representa una de las primeras soluciones de vivienda colectiva, con espacios comunes y comercio. La vivienda aislada se presenta con soluciones singulares en cada caso, manteniendo no obstante una uerte unidad de conjunto y de relación con el paisaje urbano de la quebrada y el cerro. En el caso de las viviendas pareadas también se rescata la unidad, a través de la delineación de los cortauegos, que explican su adaptación a la gradiente del suelo.

45

46


Los acontecimientos históricos del país, desencadenados durante la segunda mitad del siglo XIX y que se extienden ext ienden hasta las primeras décadas dé cadas del siglo XX, X X, expresados expres ados en sus variables vari ables políticas y económicas, sociales y culturales, generan cambios radicales en la sociedad chilena y en las ormas de construcción y apropiación del concepto de vivienda social, teniendo un relevante impacto sobre la arquitectura y el urbanismo. Las grandes dierencias entre los privilegios de la oligarquía y las condiciones deplorables de la clase obrera traen consigo una serie de enrentamientos y confictos laborales en busca de soluciones a los problemas de trabajo, educación y vivienda. Por otra parte, la acción de lántropos, junto a la creación de las instituciones de crédito, constituyen actores impulsores en el campo de las soluciones habitacionales colectivas, apoyadas éstas en una serie de leyes logradas en pro del bienestar de las clases más desposeídas y de la naciente clase media. Esto permitirá el paulatino, pero denitivo, reemplazo del conventillo insalubre por soluciones de vivienda social, oreciendo una cualitativa mejora en las condiciones sanitarias de habitabilidad y seguridad.


En este período, Valparaíso destaca como lugar de concreción para destacados ejemplos de soluciones habitacionales masivas para la clase obrera impulsadas por beneactores, así como por gestores inmobiliarios de la época. Tales son los casos de la Población Obrera La Unión en el cerro Cordillera, y el Colectivo Favero en el cerro Florida, ambos planteados como soluciones organizadas y planicadas ante la demanda crítica de vivienda salubre del período. No obstante, habiendo sido la clase proletaria el agente social y cultural impulsor en la creación de instituciones y promulgación de la primera legislación residencial, es la clase media con capacidad de ahorro la más beneciada en el logro de la casa propia, concepto de propiedad por largo tiempo anhelado y lejano a sus posibilidades. Tendrán T endrán que sobrevenir cambios mayores mayo res en la organización organizació n del Estado a partir de la década de 1930 para que esta situación sea aminorada, mediante cambios y adaptaciones del rol del Estado en relación a la vivienda como un derecho. En Valparaíso, las poblaciones construidas por la Caja de Crédito Hipotecario y Caja Nacional de Ahorros, bajo la autoría técnica del destacado arquitecto Alredo Azancot Levi, vienen a dar solución a las demandas principalmente de viviendas de la clase media con capacidad de ahorro y representan soluciones que permanecen vigentes hasta hoy, rescatando valores propios del entorno y adaptándose a las condiciones topográcas del puerto. Adquiere también relevancia en la planicación de estas poblaciones el lenguaje que se logra en los conjuntos a través de la diversidad de tipologías utilizadas que dan respuesta a los dierentes niveles económicos de los beneciados. Presentan dierentes alternativas entre 60 m 2 y 140 m2 ya sea en tipologías aisladas, pareadas o continuas, individuales o en conjuntos tipo bloque. En cuanto a la organización interna de las nuevas viviendas, la altura de piso a cielo es ostensiblemente menor y las condiciones de iluminación natural y soleamiento son óptimas. Las achadas presentan, en general, elementos de una arquitectura que podría pertenecer al movimiento historicista tardío en transición hacia la arquitectura moderna. modern a. El emplazamiento de estos conjuntos se concretó preerentemente en los cerros de la ciudad, donde se experimentó, a partir de nes del siglo XIX, un proceso de gradual consolidación, contándose con valores de suelo atractivos para los inversionistas, en particular de la Caja Nacional de Ahorros. La acelerada respuesta constructiva y la emergencia del tema social en torno a la vivienda se maniestó, por ejemplo, con la construcción simultánea de las poblaciones del cerro San Juan de Dios y Barón. Estos dos sectores, en conjunto con los proyectos de vivienda en Playa Ancha, contribuyen

47

48


decididamente a la ocupación permanente de los asentamientos humanos, mejorando la calidad urbanística del entorno, y sumando estas áreas del territorio urbano al uncionamiento y relación paisajística con el resto de la ciudad. Las soluciones habitacionales implementadas por la Caja Nacional de Ahorros en Valparaíso, en las primeras décadas del siglo XX, constituyen acertados exponentes de la arquitectura de vivienda colectiva representativa de la ciudad, en respuesta a sus condicionantes ambientales, históricas y topográcas singulares. No sólo dan respuesta eciente al problema habitacional con una arquitectura ajustada a los modelos demandados por las condicionantes de la época; sino que constituyen un aporte a la conormación del espacio urbano, ormando en la actualidad parte del patrimonio cultural de la ciudad, reconocidos en el Plan Regulador Comunal como Inmuebles de Conservación Histórica (ICH), insertos en Zonas de Conservación Histórica (ZCH).


49

- Jiménez, C. y Vergara, C. Conjunto de Viviendas Cerro Barón, Valparaíso. Valparaíso: Universidad Catól ica de Valparaíso, 1994. - Jiménez, C. y Estrada, L. Viviendas del de l Cerro San Juan de Dios Dio s de nes de siglo XIX X IX y principios princip ios del XX Valparaíso. Valparaíso: Universidad Católica Católi ca de Valparaíso, 1995. - Jiménez, C. y Ferrada, M. Vivienda Colectiva en Bloque. Población Lord Cochrane. Cerro San Juan de Dios Valparaíso. Valparaíso: Proyecto DIUV, Universidad Universid ad Católica de d e Valparaíso, 1995. - Jiménez, C. y Ferrada, M. Vivienda Colectiva en Bloque. Población Lord Cochrane. Cerro San Juan de Dios Valparaíso. Valparaíso: Proyecto DIU DIUV, V, Universidad Católica de Valparaíso, 1997. 1997. - Ortega, O. El Cité en el Origen de la Vivienda Chilena. Revista CA, 1985, Nº 41, p. 19.

Tema T ema 2

Cien años de política de vivienda social, cien años de expulsión de los pobres a la perieria de Santiago Rodrigo Hidalgo p. 51 / 63

52


Cien años de política de vivienda social, cien años de expulsión de los pobres a la perieria de la ciudad de Santiago 1 Rodrigo Hidalgo2

A lo largo del siglo XX, y según el contexto político, social, cultural y económico, la relación entre necesidades de habitación y política estatal de vivienda ha mostrado diversas maniestaciones constructivas y una amplia diversidad en su diseño, pero con un parámetro locacional que las ha unido: la perieria de la ciudad. El nacimiento de la política de vivienda en Chile está asociado a la respuesta que tiene que dar el Estado ante las deplorables condiciones en que viven las clases proletarias hacia nales del siglo XIX y comienzos del siglo XX. Esto no quiere decir que dicha situación no existiera antes; lo que sucede durante ese período de transición es que se generan una serie de condiciones sociales, políticas y económicas que desencadenan una reacción de la autoridad ante un problema social acuciante. Las duras condiciones de vida que arontaban los grupos populares y la población obrera en general ueron reconocidas por los dierentes actores de la sociedad chilena de aquella época. Las descripciones sobre su condición dejaban ver con claridad que muchas veces el relato era menos cruel que la misma realidad. Así lo hace ver, por ejemplo, el médico higienista Federico Puga Borne, que ue presidente del Consejo Superior de Higiene Pública, y que hace una tipicación en la cual señala: “las casas habitadas por los individuos menos avorecidos de la ortuna se hallan de ordinario en calles estrechas, desprovistas de un pavimento articial, lo que es causa de humedad en invierno, de polvo en el verano; las construcciones son poco elevadas sobre el suelo y su piso a veces de nivel inerior al de la calle; son por consiguiente estrechas, oscuras, húmedas y rías... Cómo es posible admirarse entonces de que las enermedades que se declaran en los habitantes de estas moradas tomen un carácter de gravedad excepcional ni de que las epidemias encuentren en ellos el terreno más apropiado a su extensión” (Puga Borne, 1891). Ante esta e sta cruda cru da realidad y la creciente c reciente importancia que comienza comi enza a tomar la “cuestión social” social”,, relacionada con la preocupación de los círculos intelectuales y políticos por la pobreza y las


53

condiciones de vida de los obreros, es que se promulga la Ley de Habitaciones Obreras de 1906 (Espinoza, 1988; Garcés, 2002). Dicha Ley es reconocida como la primera normativa social chilena y es una de las primeras que se promulgan en la materia en el continente americano; es más, es contemporánea a iniciativas del mismo tipo que se llevan a cabo en Europa (Hidalgo, 2005). Teniendo como reerencia Teniendo re erencia el e l caso de la ciudad de Santiago, el presente pre sente trabajo intenta i ntenta adentrarse en el modo en que las consecuencias de la aplicación de la citada Ley se siguen reproduciendo en la actualidad. Dicha normativa provocó, sin construir un número signicativo de viviendas, y atendiendo un margen reducido de la demanda, la expulsión de los pobres a la perieria de la ciudad. Después de un siglo, en un escenario constructivo caracterizado por la masicación de la construcción de viviendas sociales, estamos ante la misma situación. Es precisamente teniendo en consideración esta paradoja que pretendemos, en este artículo, describir, analizar y orecer posibles explicaciones a la situación señalada. La Ley de Habitaciones Obreras de 1906: características y consecuencias La discusión y el debate sobre la problemática de la vivienda popular a nivel parlamentario en Chile se vuelven más signicativos a comienzos del siglo XX. El presidente Germán Riesco orma una comisión para estudiar el problema de la habitación obrera, y en 1903 se realiza el primer intento por aprobar una legislación de carácter global sobre vivienda obrera, emanado de la mencionada comisión. El Congreso designa a un grupo de parlamentarios que da su visto bueno; sin embargo el proyecto no tiene acogida en la cámara y racasa, al igual que las iniciativas anteriores (Montaner, 1925). La Ley de Habitaciones Obreras de 1906 es presentada por dicha comisión de la Cámara de Diputados el 28 de julio de 1905, y nalmente es aprobada el 18 de ebrero de 1906. La mencionada legislación legislació n crea el Consejo Superior de Habitaciones Obreras con sede en Santiago, que tiene a su vez reparticiones departamentales en las dierentes provincias del país. Entre sus unciones está el avorecer la construcción de viviendas higiénicas y baratas destinadas al arriendo o a la venta; tomar medidas conducentes al saneamiento de las habitaciones obreras existentes; jar las condiciones de las nuevas viviendas destinadas a los grupos proletarios y omentar la creación de sociedades de construcción. El Consejo tiene una unción higienizadora importante, que consiste en rehabilitar aquellas viviendas que no cumplen con los mínimos vigentes en materia de higiene, o en demolerlas en caso de inhabitabilidad. Estas habitaciones insalubres corresponden undamentalmente a los “conventillos”.

54


El “conventillo” es una tipología de habitación popular que comienza a diundirse en Chile hacia el último tercio del siglo XIX. Se asocia undamentalmente a una vivienda colectiva de variados matices y diversos orígenes. Por una parte, puede denirse como un conjunto de habitaciones a lo largo de una calle que sirve de patio común; en este caso se trata de construcciones precarias concebidas originalmente para el arriendo. Por otra parte, los “conventillos” también surgen por la acción deliberada de los antiguos propietarios de casas ubicadas en la zona central de Santiago, que luego de subdividirlas comienzan a arrendar las habitaciones en orma separada. En dicho caso, el proceso se da a partir del momento en que los grupos aristocráticos abandonan abandonan esas localizac localizaciones, iones, y posteriormente, con una pequeña inversión reacondicionan sus viviendas para arrendarlas y obtener la renta correspondiente. En los aproximadamente diecinueve años de vigencia de la Ley de Habitaciones Obreras, resalta el signicativo empuje que el Consejo y sus reparticiones provinciales le dan a los aspectos vinculados con la higiene. En eecto, un inorme eectuado eect uado en 1926 por el Ministerio de Higiene, Asistencia, Previsión Social Soci al y Trabajo, para enviarse a la Ocina Internacion Internacional al del Trabajo, perp ermite conocer la acción higienizadora que realizan las mencionadas entidades públicas entre los años 1906 y 1924 (Córdova, 1926). En dicho inorme se señala que en la ciudad de Santiago se han demolido 1.626 “conventillos”, constituidos por 16.713 piezas y habitados por 46.794 personas, habitaciones que la labor constructiva del Consejo no repone. Otra de las unciones que le otorgó la ley de 1906 a los consejos ue la de incentivar la construcción de habitaciones higiénicas y baratas mediante la construcción directa o el omento a las sociedades y empresas. Dentro de las edicaciones levantadas tanto por la acción directa como por las ranquicias que otorga la Ley de 1906, hay algunos ejemplos de las obras eectuadas en la ciudad de Santiago. La primera de las poblaciones que se acoge a los benecios ya mencionados es el conjunto residencial Huemul, construido por la Caja de Crédito Hipotecario en 1911. El Boletín de la Ocina del Trabajo, publicado el segundo semestre de 1911, reproduce en detalle el discurso que pronuncia el director de la Caja de Crédito Hipotecario, Luis Barros Borgoño, al momento de entregar las obras a la comunidad. En torno a la localización del proyecto en cuestión, y respecto del proceso de adquisición de los terrenos, el director de la caja señala que: “aquí, en medio de las ábricas y talleres, en las grandes calles y avenidas, al lado de magnícas construcciones de la ciudad, podrá hallar el obrero el hogar apacible, abrigado y luminoso que asegura la vida y la elicidad elicid ad de las amilias. La compra de los solares destinados destina dos a la edicación es una negociación provechosa en todas las ciudades que, como nuestra capital, atraviesan una época de verdadera transormación” (Barros Borgoño, 1911).


55

Lo señalado por el presidente de la Caja de Crédito Hipotecario da una idea de cómo se van localizando los nuevos conjuntos habitacionales para obreros en la ciudad de Santiago. Para los promotores inmobiliarios vinculados a las operaciones de viviendas para obreros y para el Estado, la perieria es el sitio más buscado para construir edicaciones baratas, principalmente debido a los bajos costos del suelo en esos lugares. La Ley deja un amplio margen a la acción de los agentes privados. Con sus intervenciones est os imponen un particular diseño que privilegia el rendimiento del suelo por unidad construida, y dan origen al tipo residencial característico del área central de Santiago, el “cité”, denido como un “conjunto de viviendas, generalmente de edicación continua, que enrentan un espacio común, privado, que tiene relación con la vía pública a través de uno o varios accesos. Su denominación tiene como origen esta orma especial de relacionarse con el espacio público que recuerda la ciudadela medieval amurallada” (Arteaga, 1985). El número de casas de cada uno de estos conjuntos es variable. Cuando son dirigidos a los estratos obreros son de mayor cantidad que los dirigidos a los sectores medios; en general, los de menor supercie cuentan con dos o tres habitaciones, baño, cocina y, en ocasiones, un pequeño patio. Estas agrupaciones de vivienda se incorporan a la trama urbana sin alterarla, sino por el contrario, densicando el interior de las manzanas con un tipo de residencia que aún perdura. En lo económico, el “cité” da buenos resultados, ya que debido a su morología se aprovechan de manera eciente las particulares dimensiones de la subdivisión predial del área central de Santiago. Al alinear viviendas en torno a un eje perpendicular a la calle, el “cité” consigue aprovechar completamente el terreno, creando a la vez un espacio común de acceso que, entre otras unciones, sirve de acceso, patio y jardín. En la perspectiva del presente trabajo queda preguntarse por las consecuencias de estas intervenciones en la geograía social de la ciudad. Si analizamos las Figuras Nº 1 y Nº 2 observamos que los grupos más pobres son expulsados hacia la perieria de la ciudad. Es decir la demolición de conventillos y construcción de “cités” llevan a los grupos sin poder de pago a sectores situados en los márgenes de la ciudad, de modo que se incrementa el arriendo de sitios y otras ormas de habitación precaria en dichos lugares (De Ramón, 1992). La Figura Nº 2, realizada a partir de inormación censal sobre la población alabeta y analabeta, demuestra la situación señalada; dicho en otras palabras, tras la demolición de los conventillos, luego de la acción “higienizadora” —o

56


demoledora— de conventillos realizada por la Ley de 1906, los analabetos son expulsados hacia la perieria. Al mismo tiempo, en las áreas saneadas se construyen “cités” que son luego habitados por población “alabeta”.


57

La política de vivienda social hacia el año 2006: características y consecuencias Cien años han transcurrido desde la promulgación de la Ley de 1906 1906 hasta el año 2006, período per íodo durante el cual se han ensayado las más diversas soluciones al problema de la vivienda. Ésta s han involucrado diseños arquitectónicos que demuestran los desvelos de los proesionales encargados y las necesidades tanto de los beneciarios como de los recursos económicos comprometidos en la materialización de los proyectos. En este lapso, en lo urbanístico, las soluciones al problema de la vivienda van desde la ciudad jardín hasta la el racionalismo “corbusierano”, que deja una impronta inconundible en la ciudad de Santiago, con conjuntos diseñados por discípulos directos directo s de Le Corbusier. Ejemplo de ello es la Unidad Vecinal Portales, obra ob ra de la ocina de Bresciani, Valdés, Castillo y Huidobro (BVCH), edicada entre 1954 y 1966. Durante ese lapso, la política habitacional también es marcada por algunos acontecimientos que son producto de la incapacidad de la oerta para satisacer el total de la demanda con unidades terminadas. En eecto, surgen movimientos sociales que presionan por disponer de alternativas de vivienda de rápida solución. La respuesta del Estado es, por una parte, la propuesta de autoconstrucción a partir de la erradicación, esto es, el traslado paulatino de la población hacia nuevas viviendas, y por otra, el saneamiento in situ, es decir, la conexión a los servicios de urbanización, como agua potable, alcantarillado y luz eléctrica (Haramoto, 1983). El gobierno militar reprime duramente las ormas de asentamiento espontáneo, por lo que se potencian modalidades como el “allegamiento”. Esto detona la tugurización de los conjuntos de vivienda social construidos en las décadas anteriores y de los asentamientos precarios existentes (Necochea, 1987). También aumenta considerablemente el décit habitacional, puesto que de 1982 a 1992 se pasa de casi 800.000 unidades altantes en todo el país a poco más de un millón (Mac Donald, 1994). Con el advenimiento de la democracia, en 1990, el problema de la vivienda social se centra en la orma de abordar el ingente décit de viviendas, y el principio de acción apunta a construir el mayor número de viviendas posible. Entre 1990 y 2002 se construyen más de 1.270.000 viviendas, lo que reduce el décit a algo más de 242.000 (Ravinet, 2004). Si bien es cierto ciert o que los logros cuantitativos de la política de vivienda en la citada década están a la vista —muchos chilenos salen de la marginalidad habitacional, lo que redunda en una mejoría de las condiciones de salubridad de la población de bajos ingresos— es precisamente sobre los principios en que ella descansa donde se observan también las principales debilidades y por consiguiente los fancos que sustentan las sustanciales críticas realizadas (Ducci, 1997; Rodríguez y Sugranyes, 2004). En este sentido, la edicación masiva de viviendas sociales trae consigo una serie de dicultades que repercuten tanto en la administración de los programas como en la población beneciaria. Al respecto, cabe resaltar la pérdida del “sentido del lugar” de

58


un gran sector de la población beneciada, la generación de guetos urbanos periéricos estandarizados que caracterizan hoy en día el espacio urbano de la perieria pobre de Santiago: un espacio normalizado, carente de vitalidad y con bajos niveles de interacción social. Pese a que el retorno de la democracia abre nuevas posibilidades para cambiar el rumbo de la política habitacional, durante la década de 1990 se continúa con el patrón de localización iniciado en las décadas anteriores. En Santiago, la vivienda social se sigue acumulando en unos pocos sectores de la ciudad y, para optimizar el uso del “recurso suelo” se construyen conjuntos que en algunos casos superan las 1.000 unidades (Hidalgo, 2007). A nes n es de los 90 se entra a un u n nuevo nu evo estadio e stadio respecto de la localilo calización de estos conjuntos, relacionado con la construcción casi exclusiva de viviendas sociales en comunas situadas en sectores periurbanos o rururbanos. En otras palabras, en las áreas metropolitanas de Chile la vivienda social prácticamente ya no se construye en el límite de la mancha urbana, sino que se levanta en espacios distantes de la rontera edicada de la ciudad, tanto en el medio rural como en las ciudades menores existentes en los connes de las grandes conurbaciones (Hidalgo, 2007). Respecto del universo urbano en el cual tradicionalmente se han situado los conjuntos de vivienda social, las ormas de segregación y separación de los pobres son ahora dierentes. Si antes estos conjuntos se ubicaban en barrios ya consolidados o cerca de ellos, ahora se construyen alrededor de los núcleos poblados menores del anillo exterior del área metropolitana. Aunque la democracia trae consigo una esperanza, la mayoría de los problemas que se maniestan en las décadas pasadas —el aumento de las distancias a los lugares de servicio y el rompimiento de la matriz de las relaciones sociales primarias y secundarias debido a la localización en los límites de la gran ciudad— ahora se presentan con mayor uerza; en vez de corregirse, se reproducen contrariedades estructurales a partir de una supuesta escasez de suelo. Desde la segunda mitad de los 90, aumenta considerablemente el número de viviendas sociales construidas en las comunas periéricas del área metropolitana de Santiago, principalmente debido a la consolidación de una política de libre mercado que repercute con uerza en todas las iniciativas sectoriales impulsadas por el Estado de Chile. Si se toma un marco temporal de reerencia mayor, entre 1984 y 2002, se observa que, en el conjunto de las comunas comprendidas en la mancha urbana continua, la cantidad

59


1978-1983 1984-1989 1990-1995 1996-2002

Total

Viviendas sociales construidas co nstruidas en comunas externas al área metropolitana del Gran Santiago, 1978 - 2003 (1)

3.467

3.575

10.628

9.076

26.746

Viviendas sociales construidas co nstruidas en comunas internas al área metropolitana del Gran Santiago, 1978 - 2003 (2)

37.908

68.804

55.268

37.369

199.349

(1) Colina, Peñafor, Padre Hurtado, Melipilla, Talagante, Buin, Paine, El Monte, Lampa, Isla de Maipú, Curacaví, Til-Til, San José de Maipú, María Pinto, Calera de Tango, Pirque, San José de Maipo y Alhué. (2) Puente Alto, La Pintana, San Bernardo, La Florida, Maipú, Pudahuel, Renca, El Bosque, Peñalolén, Quilicura, La Granja, Lo Prado, Macul, Cerrillos, Cerro Navia, Lo Barnechea, San Ramón, Conchalí, Lo Espejo, Estación Central, Las Condes, Pedro Aguirre Cerda, Huechuraba, Santiago, La Reina, San Joaquín, La Cisterna, Ñuñoa, Providencia, Recoleta, San Miguel y Quinta Normal.

de viviendas sociales construidas ha disminuido progresivamente. Por otro lado, el análisis de la estadística de edicación de viviendas sociales (Cuadro Nº 1) permite señalar que esta disminución es sólo aparente, y que corresponde, en realidad, al éxodo de la vivienda social hacia las comunas periéricas de la conurbación santiaguina. Según los datos mencionados, entre 1978 y 1983, en estas comunas se edican 3.467 unidades de vivienda; entre 1984 y 1989, 5.575 unidades; entre 1990 y 1995, 10.628 unidades; y entre 1996 y 2002, 9.076 unidades. unidades. Aunque muchas de estas viviendas son para amilias que eectivamente residen en localidades de estas comunas periéricas de la conurbación santiaguina, las ciras son elocuentes elo cuentes y evidencian que la vivienda social ya no se localiza preerentemente en la perieria inmediata de la ciudad, sino que comienza a construirse en las comunas que limitan con el área metropolitana propiamente tal. Tras esta breve descripción del comportamient Tras comportamientoo de localización de la vivienda social en la perieria metropolitana surge una pregunta: ¿cuáles son las consecuencias socio

60


espaciales de esta nueva localización? Al analizar los datos de la aplicación del Índice de Desarrollo Socioeconómico (IDS)3 para el período 1992-2002, se puede armar que el los sectores en los que se construyen conjuntos de vivienda social el IDS desciende, se mantiene, cuestión que lleva a armar que, en los lugares donde se ubican, estos conjuntos residenciales son motores de un cambio regresivo. La política de mercado aplicada al suelo urbano, impuesta desde mediados de los 80, expulsa a la vivienda vi vienda social cada vez más lejos de la ciudad. De esta manera, comunas periurbanas comienzan a recibir nuevos habitantes que, debido a su condición de pobreza, disminuyen la condición socioeconómica de la comuna, y, más especícamente, la de los distritos censales donde habitan. Este proceso se observa al comparar los valores del IDS de los sectores con vivienda vivienda social para los años 1992 y 2002. En 1992 las zonas con conjuntos de vivienda social tienen un mayor IDS que el resto, mientras que, tras una década, esta situación se invierte y la infuencia de la vivienda social en los distritos censales se vuelve latente. La evidencia empírica muestra una relación entre la generación de ocos de pobreza y las políticas habitacionales del Estado. También cabe considerar que en muchos distritos censales se construyen construyen condominios cerrados y vigilados, de modo que, aunque se reduce la segregación espacial, se mantiene la segregación social. En estos casos, las ciras pueden denotar un aumento del IDS, pero éste no resulta de un proceso que esté actuando a nivel del distrito censal, sino de la localización de sectores medios y medios altos que se autoexcluyen ísica y simbólicamente de la población más pobre. Se asiste entonces a la construcción de una verdadera “precariopolis” estatal, la cual, además de tener bajos indicadores objetivos de calidad de vida


—medidos a partir de los componentes del IDS— presenta otros problemas, como la relación entre los lugares donde se construye vivienda social y algunos aspectos de la base económica y la dependencia uncional de las actividades de estudio y trabajo. En concreto, los conjuntos de vivienda social se localizan en distritos censales con una importante proporción de población cesante o desempleada. Además sus habitantes están “sometidos” a los servicios y uentes de trabajo que se orecen al interior del área metropolitana, o en la ciudad consolidada, debido a lo cual muchos deben recorrer grandes distancias para satisacer sus necesidades laborales y educacionales. Consideraciones nales y alternativas propuestas Este trabajo ha pretendido hacer un contrapunto, contr apunto, al poner de relieve la orma en que se han reproducido las consecuencias socio espaciales de la política de vivienda social en Santiago de Chile, a la luz de los eectos que han tenido, en la geograía social de la ciudad, tanto la Ley de Habitaciones Obreras de 1906 como la actual política de vivienda. Con la aplicación de esta última normativa se demuelen casi todos los “conventillos” insalubres y se construyen escasas viviendas por iniciativa directa. En eecto, durante 1906 y 1925, por cada 1,5 habitaciones derribadas se levanta una sola, de modo que muchos de los habitantes de estos conventillos se ven expulsados a la perieria de la ciudad. Tras la demolición, los terrenos te rrenos liberados son ocupados por una población dierente, alabeta, que muy probablemente iría a dar a los “cités”. Aunque la Ley de 1906 omenta la construcción de este tipo de viviendas, para acceder a ellas se necesita un determinado poder adquisitivo. A pesar de que las políticas habitacionales de las primeras p rimeras décadas del siglo XX no alcanzan a solucionar íntegramente la carencia de vivienda de las clases sociales más pobres del país, desde la perspectiva del presente trabajo, creemos que en el período analizado se dieron importantes pasos para ir generando una institucionalidad pública y social en torno al problema habitacional. De hecho, el Estado reconoce las demandas de los movimientos de arrendatarios e interviene directamente poniendo en marcha iniciativas directas en la construcción de casas baratas. Después de un siglo, la operatoria del mercado de suelo asociado a la producción de vivienda social sigue teniendo

61

62


consecuencias similares, pero en una escala espacial muy die rente. Los pobres de comienzos del siglo XX se trasladan a la perieria de una ciudad que, en 1930, bordea las 11.000 hectáreas y cuenta unos 500.000 habitantes, esto es, una ciudad con las dimensiones de una comuna. Hoy la situación es bastante dierente, Santiago es una ciudad con dimensiones metropolitanas, donde la supercie de la mancha urbana continua es cercana a las 65.000 hectáreas y la población es de aproximadamente seis millones de habitantes. Trasladarse T rasladarse a los connes de esta gran urbe ur be es muy dierente, d ierente, tanto tant o por las distancias d istancias recorridas, reco rridas, como por el tipo de solución y el espacio residencial que resulta de las dierentes intervenciones. Este último es de carácter monouncional, segregado y ragmentado; se lo podría denominar “precariopolis estatal” y denir por la presencia de servicios de urbanización —electricidad, agua potable, alumbrado público y, en algunos casos, calles pavimentadas—. En estos lugares, la población habita en residencias cuyo tamaño promedio no supera los 45 m² edicados, lejos de los demás sectores sociales, de los equipamientos y de servicios como escuelas, centros de salud, áreas de esparcimiento y centros de comercio, entre otros. En base a lo anterior, cabe señalar que la construcción de vivienda social en las comunas periéricas del área metropolitana de Santiago corresponde a un nuevo estadio del que no se sabe adónde conducirá, no sólo en términos ísicos del tipo de ciudad —sus edicaciones, servicios y equipamientos— sino también en el ámbito social, ya que los nuevos guetos de concentración de pobres estarán ahora aún más distantes de la ciudad tradicional. Talvez esta tendencia ya no pueda ser revertida, pero no por ello debería cerrarse la posibilidad de localizar proyectos de vivienda social al interior de la ciudad de Santiago, siguiendo principios de equidad socio espacial, puesto que una política habitacional no debe sólo integrar el derecho a la vivienda sino también el derecho a la ciudad.


63

Bibliograía citada - Arteaga, O. El cité cit é en el origen de la l a vivienda viv ienda chilena. CA, Revista Re vista Ocial del Colegio de Arquitectos A rquitectos de Chile, 1985, nº 41, p. 18-21. - Barros Borgoño, L. Discurso pronunciado en la ceremonia de inauguración de la Población Huemul por la Caja de Crédito Hipotecario, señor Luis Barros Borgoño. Boletín de la Ocina del Trabajo, 1911, nº 3, Año 1, p. 116-117 116-117.. - Córdova, L. El problema de la Habitación Barata en Chile. Estudio Enviado a la Ocina Internacional del Trabajo. T rabajo. Santiago: Ministerio de Higiene, Asistencia, A sistencia, Previsión Previsi ón Social y Trabajo, 1926. - De Ramón, A. Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana. Madrid: Mapre, 1992. - Ducci, M.E. Chile: el lado oscuro de una política de vivienda exitosa. Eure, 1997, nº 69, p. 99-115. - Espinoza, V. Para una historia de los pobres en la ciudad. Santiago: Ediciones SUR, 1988. - Garcés, M. Tomando su sitio. El movimiento de pobladores poblad ores de Santiago, 1957–1 1957–197 970. 0. Santiago: Lom, 2002. - Haramoto, E. Políticas de Vivienda Social: experiencia chilena de las tres últimas décadas. In Mac Donald, J. Vivienda Social. Refexiones Ref exiones y Experiencias. Ex periencias. Santiago: CPU, C PU, 1983, p. 75-152. - Hidalgo, R. La vivienda social en Chile y la construcción del espacio urbano en el Santiago del siglo XX. Santiago: DIBAM, 2005. - Hidalgo, R. ¿Se acabó el suelo en la gran ciudad? Las nuevas perierias metropolitanas de la vivienda social en Santiago de Chile. Eure, 2007, Vol. 33, nº 98, p. 57–75. - Puga, F. Elementos de higiene. Santiago: Imprenta Gutemberg, 1891. - Necoechea, A. Los allegados: una estrategia de supervivencia solidaria en vivienda. Eure, 1987, nº 39-40, p. 85-99. - Mac Donald, J. ¿Cuántas casas altan? El décit a nivel nacional y regional. Santiago: Corporación de Promoción Universitaria, Documento de Trabajo Nº 16/94, 1994, 14 p. - Montaner, E. Algunas consideraciones sobre el problema de la vivienda. Santiago: Memoria de prueba para optar al grado de licenciado en la Facultad de Leyes y Ciencias Políticas, Universidad de Chile, 1925. - Ravinet, J. La política habitacional chilena: alternativas de acceso a la vivienda para las amilias más pobres. Revista INVI, 2004, Vol. XIX, nº 50, p.130-145. - Rodríguez, A. y Sugranyes, A. El problema de vivienda de los “con techo”. Eure, 2004, Vol. XXX, nº 91, p. 53-65.

Tema T ema 3

La Caja de Habitación Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-1952 Luis Valenzuela p. 65 / 84

66


La Caja de Habitación Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-19521 Luis Valenzuela2

La creación de la Caja de Habitación Popular, en 1936, es parte de la búsqueda de una casa modelo y de una ciudad modelo. A lo largo de los 26 años de operación de la Caja, durante tres gobiernos, se construyen 43.310 casas, lo que representa un modo de desarrollar el país, modernizar la sociedad, impulsar la economía, reorzar la industria, y, sobre todo, señalar el rol continuo que, para el resto del siglo, han tenido los programas públicos de vivienda. Durante este período Chile experimenta cambios radicales, particularmente Santiago. En eecto, esta ciudad indiana tradicional, de arquitectura poscolonial, se transorma en una metrópolis con nueva inraestructura y tecnologías domésticas como el gas y la electricidad. Mientras los gobiernos anteriores están principalmente motivados por políticas partidistas, el emergente período de administración pública basaría sus acciones en un sistema de planicación objetivo. Esta nueva noción de gobierno y de uncionario público es proundamente infuida por el modelo europeo, con proesionales y técnicos que manejan la modernización combinando la teoría y el pragmatismo para poner en marcha el Estado beneactor. La Caja de Habitación Popular realiza proyectos sin interrupción por más de dos decenios, y se convierte así en el principal proveedor de vivienda y arquitectura del medio urbano. Aunque muchas veces la calidad de sus diseños y su eciencia se han juzgado decientes, indudablemente su papel en establecer las bases del Santiago moderno ha sido de importancia. Sus esuerzos por satisacer una demanda sostenida de vivienda durante un largo período de tiempo resultan en un legado de proyectos donde, por un lado, se aplican las potencialidades del diseño, y por otro, se experimentan las limitaciones de éste. La verdadera importancia de este diseño no reside en el caso particular de un proyecto de vivienda, sino más bien en la cantidad y variedad de los diseños. A lo largo del tiempo, y vistos en su conjunto, estos proyectos constituyen parte integral y signicativa del rápido crecimiento y en la evolución del tejido urbano. En este sentido, la acción de la Caja permite cambiar la imagen de la casa como un elemento aislado inserto en la manzana, a una vivienda que relaciona el mundo doméstico con su contexto urbano.


67

La urbanización chilena Este período de desarrollo temprano también está marcado por una serie de proundos cambios demográcos, y en particular, por la masiva migración hacia las ciudades. Las innovaciones en los sistemas de transporte, especícamente en los errocarriles, y en las inraestructuras de servicios urbanos, como el mejoramiento de los sistemas de alcantarillado, electricidad y teléono, así como el crecimiento del aparato estatal, convertido en una organización más compleja y proesional, son enómenos que, en parte, contribuyen y acompañan el crecimiento de las ciudades. Así, en 1920, la población rural es signicativamente mayor que la urbana, mientras que hacia 1930 ya son equivalentes. De hecho, en 1950 se conrma la tendencia y, por primera vez, la población urbana excede en número a la población rural. En la década de los 60, 60 , un 60% de los chilenos vive en alguno de los principales centros urbanos. Entre 1930 y 1950, la población de Santiago se duplica, producto de la migración interna del país. De hecho, durante los años 40, un promedio de 20.000 personas por año se mudan a la capital, y ciudades chilenas con población superior a los 20.000 habitantes suman, en total, el mismo 16% de población que representa Santiago en 1930, mientras que, hacia 1940, el conjunto de estas ciudades sólo alcanza un 17,4%. Aún más, en 1930, el resto de las ciudades con menos de 20.000 habitantes representan exactamente el mismo 16%, y una década después este porcentaje ha disminuido a 14,4%. En esta década, mientras algunas ciudades simplemente crecen y otras tantas se reducen, Santiago aumenta sus índices de crecimiento demográco con una tendencia que sólo cambiaría al nal de la década de los 70. En 1930, Santiago aún no tenía el tamaño de una metrópolis. Su área era de 6.500 hectáreas, y su población era cercana a los 700.000 habitantes y tenía una serie de parques y áreas verdes consolidadas. La totalidad de áreas verdes sumaba 800 ha, esto es, un 12,3% del área urbana y representaba sobre 11 m2 por persona (Pavez, (Pavez, 2000). En ese momento, la expansión y el proceso de transormación también aectaron las políticas de planicación (Gross et al., 1985). En 1940, la población de Santiago representaba un 19% de la población chilena. Sin embargo, se agregó muy poca supercie de parques o áreas verdes a la ciudad. El décit de vivienda nuevamente se incrementó hacia nales na les de la década de los 40, lo que se cons tata en la ocupación ilegal de poblaciones alrededor de Santiago (Correa, 2001). Esto genera una serie de problemas sociales, como por ejemplo, cesantía, problemas de salud y hambruna. Durante este período, el área urbana crece de 6.500 ha en 1930, a 20.900 en 1960, es

68


decir, a razón de 4.800 ha por década. Se estima que en 1940, cuando Santiago superaba las 10.000 ha y el millón de habitantes, más de la mitad de la población chilena vivía en áreas urbanas. A esas alturas, las autoridades tienen que crear e implementar instrumentos de planicación más ecaces y complejos —como el Plan Intercomunal— para responder a los nuevos requerimientos de la metrópolis emergente. De ese modo, las nuevas políticas públicas de incentivo al desarrollo nacional y de reormas institucionales, no solamente transormaron la estructura económica y productiva de Chile, sino también impactaron la migración urbana y el crecimiento demográco. Si bien la migración a las ciudades comenzó en 1907 como consecuencia de la crisis económica internacional, hacia 1920, alrededor de 250.000 personas ya habían sido atraídas a la capital. En las siguientes décadas, Santiago duplicaría su población; de hecho, alrededor del año de la creación de la Caja de Habitación Popular, entre 1930 y la década de los cuarenta, la ciudad creció de casi 700.000 habitantes a un millón. Para cuando la Caja termina te rmina de operar en 1952, la población de Santiago San tiago prácticamente se había duplicado (Hidalgo, 2000a). El rostro cambiante de nuestras casas. La vivienda en la modernización y el desarrollo urbano Históricamente, el gobierno chileno ha implementado políticas de vivienda para atender las necesidades básicas de los sectores más necesitados. Desde la década de 1920, y antes, se han promulgado leyes para la provisión de vivienda y el omento de la economía incentivando el sector de la construcción y la actividad industrial. Estas políticas se implementan en dos etapas: primero, el Estado toma medidas para regularizar los estándares de la vivienda, y segundo, desarrolla su propia capacidad para producir vivienda (Hidalgo, 2000a). En gran medida, en Santiago, la evolución de la vivienda se inicia a la par del desarrollo urbano y de la orma que éste toma, en un proceso que refeja una compleja relación de renovaciones urbanas interiores, con un crecimiento demográco acelerado, y con transormaciones a escala metropolitana (Cáceres, 1995). En este sentido, sentido, en ese momento se intenta intenta introducir introducir una acción acción pública con un concepto técnico y proesional. La administración, en cuanto a su actividad pública, se relaciona con la idea de un gobierno moderno que busca lograr objetivos mayores de planicación, y no solamente los propósitos de partidos políticos de dar respuesta a situaciones inmediatas. Con esta nueva idea se intenta construir un sistema de planicación que coordine dierentes burocracias para la toma de decisiones, así como también basar


69

estas decisiones en aspectos técnicos, en vez de depender de las presiones políticas de las instituciones (Hidalgo, 2000a). Durante estos años, ingenieros, planicadores y arquitectos, ocupan gradualmente cargos claves dentro de la administración pública, y consecuentemente, proesionales especialmente capacitados toman decisiones objetivas en cuanto a la asignación de recursos públicos, sin ser infuidos por presiones políticas. Desde luego, los temas de vivienda no son sólo preocupación del sector público. El sector privado también tiene un importante rol al realizar inversiones incentivadas por la política del desarrollismo. La modernización de la sociedad exigía reormar el gobierno y establecer colaboraciones col aboraciones con el sector privado; entonces el concepto de modernización mediante la vivienda adquiere el doble objetivo de elevar el nivel de la administración pública y atraer la inversión privada por medio de incentivos. Los planes y esquemas de vivienda propuestos para Santiago por Karl Brunner

El planicador urbano proveniente de Viena, Karl Brunner, es invitado por primera vez, en 1929, por el presidente de Chile Carlos Ibáñez del Campo, para estudiar la ciudad de Santiago. Brunner hace una serie de recomendaciones para el desarrollo de la ciudad y sus suburbios, y tres años más tarde propone un plan estratégico para la transormación de Santiago en su publicación “Ciudad de Santiago: Estudio del Futuro Ensanche” (Brunner, 1932). En enero de 1931, Brunner participa como asesor del gobierno chileno en el Segundo Congreso de Alcaldes. Además diseña la Exposición de Urbanismo y Progreso Industrial, en la cual se exhiben una serie de proyectos elaborados por la Ocina de Arquitectura de la Dirección de Obras Públicas del Ministerio de Desarrollo. Estas propuestas muestran cómo Brunner, en estrecha colaboración con planicadores del gobierno, como Luis Muñoz Maluschka, elabora proyectos para la organización de la ciudad. Arquitectos y planicadores chilenos como Muñoz acaban por introducir e implementar los trabajos de planes urbanos de Brunner de 1929 y 1932, con propuestas para la estructura de la ciudad. De hecho, en vista de la alta de espacios urbanos y metropolitanos, en el plan de 1933 para Santiago, Brunner propone diseñar el e l espacio mediante la conguración de una serie de nuevos ejes y centros, ce ntros, además de la apertura de nuevos nue vos espacios abiertos como un modo de darle orma legible a la ciudad (Almondoz, 2003). Este proceso culmina con el Plan Regulador de Santiago de 1939, basado en las guías y principios anteriores. En 1934 Brunner recibe una segunda invitación, esta vez vez de la Municipalidad de Santiago. Esa visita culmina con el estudio “Santiago: Estudio sobre el Plano Regulador de la Parte Central”, realizado con el apoyo de un equipo interno del municipio liderado por el arquitecto Roberto Humeres, Jee de Urbanismo de la Municipalidad. De hecho, el Plano Ocial de Urbanización

70


de la Comuna de Santiago San tiago es en gran parte part e una versión modicada modica da del plan anterior anteri or de Brunne r, realizada por Humeres y ocialmente aprobada en 1939. En 1932, Brunner publica una muestra muest ra de sus propuestas para Santiago en su libro “Santiago de Chile: su estado actual y utura ormación” (Brunner, 1932). La idea de estos diseños es asumir cada una de las condiciones existentes en los sitios como datos para relacionar el proyecto con su contexto urbano, casi como si el proyecto propusiera una solución a un problema no resuelto. Por un lado, los diseños presentan una continuidad del tejido urbano al penetrar las áreas de vivienda con estructuras viales que son la prolongación de las existentes. En otras palabras, las propuestas de vivienda son un intento por reconstruir las discontinuidades de la ciudad. Por otro lado, las cualidades espaciales, conguraciones, densidades y otras características del diseño, apuntan a crear un conjunto único de vida doméstica diaria (Pavez, 2004). Si bien las propuestas inicialmente buscan los hechos y realidades de la ciudad para basar las decisiones de diseño en el contexto urbano existente, también dan origen a un nuevo espacio urbano con una propuesta de vivienda de un modo especíco en escala y ubicación. De este modo, la infuencia de Brunner se extiende más allá de su seminario. El grueso de su propuesta urbana, sintetizado en el Plano Ocial de Urbanización de la Comuna de Santiago, ya describe los conjuntos de vivienda como relaciones que se conguran entre las ormas residenciales y la composición volumétrica de los espacios abiertos. Esta propuesta se transormaría entonces, durante las siguientes dos décadas, en un instrumento útil al momento de diseñar y desarrollar los conjuntos de vivienda. Al utilizar edicios residenciales de dos o tres pisos junto con la correcta proporción de parcelas para acomodar las densidades adecuadas, Brunner incentiva la creación de nuevas tipologías para la vivienda hacia zonas periéricas de la ciudad, en oposición a los conventillos existentes. Las edicaciones residenciales serían agrupadas en volúmenes colectivos para construir una nueva achada urbana, y como resultado, la agrupación introduce una nueva escala urbana basada en la construcción doméstica. De este modo, el primer diseño de vivienda masiva en Santiago, realizado en las aueras de su centro undacional, adquirió una sonomía e identidad claramente preservada hasta el día de hoy. En otras palabras, las intervenciones realizadas a partir de “remanentes, memorias, ragmentos y directrices” (Solà-Morales, 2002), son esencialmente propuestas para desarrollar barrios de vivienda como proyectos urbanos. Claramente, con estas propuestas se hace un esuerzo por ir más allá de la vivienda, como lo demuestra


71

el hecho que la génesis de estos diseños emergentes de vivienda masiva aparezca en el libro de Brunner casi como un anuncio de las ormas y estructuras residenciales contenidas en el plano de 1934. Intrínsecamente, estas propuestas representan un proceso inverso al de la planicación, que comienza de una visión general y se acerca a una denición detallada, de una escala urbana —macro— a una dimensión doméstica —micro—. Es más, el plan presentado por Humeres en 1939, coincide en gran parte con las localizaciones y ormas de los uturos diseños de la vivienda que realiza la Caja de Habitación Popular desde 1936 hasta 1952. La “Caja de Habitación Popular” La organización de la institución

La nueva institución de vivienda, la primera en Chile y una de las primeras en Latinoamérica, se constituye en 1936 como una ocina técnica. Su propósito es centralizar la producción de la vivienda y se provee del nanciamiento y de los recursos necesarios para implementar sus políticas de incentivos y su administración. Con la usión de las unciones administrativas y ejecutivas, la nueva entidad consigue incorporar las experiencias anteriores, y por ende, hacerse cargo de aplicar una serie de políticas de vivienda que ya habían producido un abanico de opciones de vivienda, que incluye la vivienda social, las casas huerto, y los préstamos de tierra, entre otras. El objetivo central de la Caja es promover la construcción de vivienda higiénica para la totalidad de la población chilena, y para tal eecto, cuenta con acultades como la asignación de recursos para la construcción de los conjuntos, el otorgamiento de préstamos hipotecarios, el mejoramiento de las viviendas existentes y la asignación de subsidios, además de otras responsabilidades nancieras y administrativas (Bravo, 1959). Desde nales de los años 20, se implementan muchos mecanismos de nanciamiento de vivienda, por ejemplo, la necesidad de tener ahorros previos para postular al benecio. La Caja sigue con algunas de estas prácticas e implementa nuevas órmulas de pago. Las nuevas construcciones residenciales están disponibles para el arriendo, con un compromiso de compra a largo plazo a partir del pago de un pie. La transerencia nal se produce dos años después de iniciado el arriendo, con la condición que el arrendatario hubiese cumplido rigurosamente con los pagos y las obligaciones requeridas. Una vez que se había pagado el 25% de la vivienda y otorgado el título de propiedad, la Caja reducía el saldo de la deuda en un 10%, y cuando ya se había pagado el 50% del préstamo, la Caja reducía otro 25% del saldo pendiennte (Bravo, 1959). die

72


La Caja de Habitación Popular, como se ha mencionado, ue la primera institución en lidiar con el problema de la vivienda a escala nacional. En consecuencia, entre un proyecto y el siguiente, su trabajo tiene un carácter experimental, lo que resulta en una amplia gama de respuestas, en términos de escala de intervención, aproximación al diseño urbano, ordenamiento de con juntos de vivienda y conguración de los espacios domésticos. Además, paradójicamente, la fexibilidad que caracteriza la toma de decisiones respecto de las propuestas, a su vez, exige un cuidado especial por cada diseño, esencialmente por las lecciones que se extraen de estos diseños y la capacidad de producir conocimiento al realizarlos. En cuanto a los diversos casos de vivienda en Santiago y otras ciudades chilenas, la Caja no sólo realiza proyectos de vivienda, sino que también reúne inormación signicativa sobre las necesidades de vivienda en el país y las prioridades de sus usuarios, entre otras cosas. De este modo, en la evolución de los aspectos de diseño de los proyectos, se refejan infuencias arquitectónicas extranjeras, debates internos, nuevas metodologías para los planes maestros de ciudades, así como el desarrollo económico local, y los habitantes involucrados en el proceso. El modelo de la Caja de Habitación Popular refeja tendencias de modernización cuyo objetivo central es lograr un desarrollo nacional mediante la reorma institucional, los incentivos a la inversión inversión y el desarrollo de los sectores productivos. Así, se cree entonces que sólo una nueva institución de vivienda sería capaz de introducir modernidad a la calidad y el estilo de vida de los chilenos más necesitados. En coherencia con esta idea emergente, la Caja tuvo la doble tarea de reducir el décit acumulado de vivienda y establecer un estándar en el diseño de ésta. Rápidamente, esto se convertiría en el modo en que los gobiernos responderían activamente a la necesidad de vivienda, primero, estableciendo un estándar mínimo de calidad, y luego, reduciendo su acción al problema de su tamaño, y a un número total de unidades producidas por la entidad responsable de la cuestión habitacional. De hecho, el gobierno, las asociaciones de trabajadores, los grupos sociales, los arquitectos y la población como un todo, tuvieron muchas expectativas en cuanto a la capacidad de esta nueva entidad para lidiar con el décit habitacional y la mala calidad de la vivienda existente. Dualidades

Con todo, la Caja recibe serias críticas desde el inicio de su gestión. En eecto, durante la Exposición de Habitación Económica de 1936 (Hidalgo, 2000a), Luis Muñoz Malushka, Director del Departamento de Arquitectura de la Dirección General de Obras, expone las ideas undamentales para un Plan Nacional de la Vivienda. En su presentación señala que, aunque la Caja había previsto un décit de 13.000 viviendas anuales, según sus propios cálculos, la demanda de vivienda se había incrementado hasta alcanzar 37.000 viviendas anuales (Muñoz, 1937).


73

Muñoz arma que el verdadero problema de la vivienda radica en el crecimiento de las ciudades, para lo cual se requiere un plan basado en el desarrollo económico. Respecto de la necesidad habitacional de la población insolvente (construcciones muy deterioradas o simple décit), Muñoz insiste en que es imposible entregarle a cada una de estas amilias una casa moderna e higiénica. En cambio, propone que se resuelva el problema de la vivienda de bajo estándar y de las poblaciones ilegales, traspasándole la gestión a los municipios y a las iniciativas privadas (como los cités y conventillos, o la acción de los lántropos). El propósito de su argumentación es muy práctico, dado que la actibilidad del Plan Nacional depende de la provisión de habitación a un sector especíco: el productivo. Al ocalizar la acción del plan en un sector especíco, Muñoz logra inmediatamente reducir el décit habitacional a una cuarta parte, el cual, calculado para entonces por la Asociación de Arquitectos, alcanzaba las 370.000 viviendas. Así, las categorías edicatorias utilizadas en el cálculo, se establecen con una lógica selectiva: las casas “provisionales” o “livianas” se consideran entonces como una categoría opuesta a la de las casas “denitivas” “denitivas”.. La presentación de Muñoz refeja una aproximación pragmática al problema de la vivienda. Para lograr diseños residenciales más ecientes, según él, la primera condición es integrar y estandarizar el “mobiliario doméstico popular” adecuado a las viviendas modernas, lo que serviría para educar a las personas en los hábitos de la vida moderna. El segundo asunto que se debía considerar era el diseño urbano en relación con los proyectos de vivienda. En la última parte de su discurso, Muñoz se reere a la Caja de Habitación Popular y a su carácter independiente. De acuerdo con la Ley General de Construcciones y Urbanización, escrita por el mismo Muñoz y promulgada en 1929, toda ciudad de más de 20.000 habitantes debe obligatoriamente realizar un plan maestro, que estaría a cargo del Departamento de Arquitectura dirigido por Muñoz. En términos prácticos, Muñoz se asegura con esto que el diseño denitivo del Plan Nacional de Vivienda se rija por sus planes urbanos, a pesar de la gestión de la semi autónoma Caja de Habitación Popular, que como se señaló anteriormente, ue creada en 1936. En la misma exposición, y para sentar un precedente respecto de la aplicación de la ley general, Muñoz presenta un borrador del Plan de Vivienda para Santiago, aparentemente incorporado en gran medida y con mayor detalle en el documento “Gran Santiago: Plan Regulador” de 1939, muy similar al plan de Roberto Humeres del mismo año. De hecho, los proyectos de vivienda aparecen en el plan realizado por el departamento

74


dirigido por Muñoz, y que nalmente la Caja adopta respecto de la localización y la conguración de sus proyectos, aún cuando el plan se había realizado antes que la Caja empezara a uncionar. Pese a lo proundos que eran los desacuerdos relacionados con la implementación política dentro del aparato público, los confictos más graves surgen una vez que este organismo semi público de vivienda opera al margen de la nueva estructura centralizada del gobierno. De hecho, se elimina el Departamento de la Habitación, dependiente del Ministerio de Desarrollo, y su personal es transerido a la nueva organización de vivienda. Pese a que Muñoz no logra controlar la transerencia del nanciamiento, nanc iamiento, el diseño y la construcconstr ucción de la vivienda a la Caja, conspicuamente establece, dentro del aparato administrativo del gobierno, una serie de condiciones para conseguir que el Plan de Vivienda permanezca bajo el control de su departamento. Si por alguna razón Muñoz no hubiese logrado su propósito, de todas ormas hubiese seguido teniendo una importante infuencia en las decisiones de planicación de las ciudades chilenas, porque al menos la base de la planicación urbana nacional habría seguido bajo su supervisión directa. De hecho, Francis Violich, arquitecto norteamericano, proesor de la Universidad de Berkeley que investiga sobre planicación urbana en América Latina, señala que, durante sus reuniones con Muñoz a principios de los años 40, la Sección de Urbanismo se crea dentro del Ministerio de Desarrollo en 1936 para ser dirigida por Luis Muñoz. Esta ocina tiene autoridad absoluta para realizar los estudios urbanos que requiere toda comuna del país con más de 8.000 habitantes, y para elaborar los planes maestros respectivos. Eventualmente, la principal razón por la cual la Caja no consigue responder al décit de vivienda radica en los confictos políticos internos de la organización y, de ésta, con las autoridades del gobierno que resultan en la alta de apoyo nanciero. Esta situación de conficto político y nanciero se vería agravada cuando Muñoz crea otras entidades paralelas al interior del gobierno, y la Caja eectivamente no consigue aminorar el décit habitacional. Pese a que los ondos comprometidos no se traspasan a la Caja, entre 1937 y 1942, ésta logra construir 9.180 casas, de las cuales realiza directamente directamen te un 58%. Durante la inauguración de la Exposición de Vivienda, en la primavera de 1936, se enrentan dos conceptos opuestos de política y administración. Por una parte, el senador Alejo Lira Inante tiene una visión muy positiva de la acción de la Caja de la Habitación Habi tación Popular, de la que destaca la construcción de sus propios proyectos de vivienda, los que más tarde son vendidos o arrendados a amilias de trabajadores. Lira calcula que


durante los siguientes 13 años la producción de esta institución semi independiente sería de unas 166.000 casas que se construirían paulatinamente, a medida que los ondos se ueran acumulando. Teniendo en mente los nuevos principios de descentralización, Lira sostiene que la asignación de las inversiones debía distribuirse proporcionalmente de acuerdo con la población de cada región del país. Mientras el discurso de Lira está lleno de optimismo, Muñoz, que desaprueba desaprue ba la Caja y sus gestiones, mantiene mantie ne una posición no sólo dierente, sino claramente antagónica, que se mantendría por un largo tiempo (Inante, 1937). Finalmente, en 1952, otras instituciones de vivienda creadas por Muñoz se incorporarían a la Caja para ormar una entidad enteramente dierente, una corporación de vivienda centralizada, la CORVI. Esta corporación, que operaría al alero del Ministerio de Desarrollo, sería dirigida por Muñoz, y unos años más tarde, en 1965, se crearía el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en el que Muñoz también tendría un papel protagónico. El impacto de la Caja en Latinoamérica

En su libro de 1949, Violich compara la cantidad de viviendas construidas en Chile con la de otros países latinoamericanos (Violich y Jones, 1949). Aún cuando basa sus cálculos en varios inormes e indagaciones propios, éstos son claros al indicar el estado de avance de la vivienda en Chile, así como el papel signicativo que la Caja de Habitación Popular ha tenido en este progreso. En el contexto latinoamericano, la producción de vivienda en Chile es notoriamente mayor que la de los demás países de la región en una etapa similar de modernización. Así, por ejemplo, Chile lidera la lista, con 18.000 viviendas; lo sigue Brasil, con 15.000; luego, aparece Argentina, con 7.500, y nalmente n almente Venezuela, con 5.000 viviendas. En el resto de los países latinoamericanos se producen menos de 2.500 viviendas, y en algunos casos sólo unos cientos. En el caso de Argentina, a mediados de los años 40, el Presidente Perón lanza un programa de vivienda de interés social y acaba con el método anterior, basado en la entrega de viviendas completamente nanciadas por el Estado. Este sistema está a cargo de la Comisión de Casas Baratas (Gaggero y Garro, 1996; Violich, 1944; Ballent, 1999) que opera durante tres decenios, y su acción se ocaliza en el Municipio de Buenos Aires. En cambio, la nueva política consiste en otorgar créditos directos a los uturos compradores.

75

76


Paralelamente, en Brasil se dictaban las primeras políticas de vivienda en 1926 (Hidalgo, 2000a). Diez años después se lanzan nuevas iniciativas con la creación de una serie de instituciones de vivienda que operan a diversos niveles del gobierno brasileño. Éstas incluyen los Institutos de Aposentadoria e Pensões (Cajas de previsión, o IAP) creados en los años 30, la Fundação da Casa Popular (Fundación de la Casa Popular, o FCP) creada en 1946, y el Departamento de Habitação Popular da Preectura do Distrito Federal (Departamento de Habitación Popular). Están todas coordinadas al alero de un proyecto proyecto de desarrollo nacional, iniciado durante el período de gobierno de 34 años del presidente Getulio Vargas, entre 1930 y 1964. 1964. Los 36 proyectos de vivienda construidos por la IAP entre 1937 y 1950 —prácticamente el mismo período en que opera la Caja de Habitación Popular en Chile— suman un total de 31.587 unidades de vivienda (Bonduki, 2001). En su conjunto, las instituciones realizan 142.127 unidades, de las cuales más de la mitad se localizan en Río de Janeiro y São Paulo. Se construye un 15% del total en el estado de Minas Gerais y en Brasilia, mientras que el resto de las viviendas se construirían en varios otros estados (Bonduki, 1998). Los problemas y la reorma El terremoto de 1939

En enero de 1939, un uerte terremoto aecta la zona central y el sur del país, y entre las ciudades más aectadas se encuentran Chillán y Concepción, a 300 y 400 km de Santiago, respectivamente. Este desastre natural, asociado al continuo crecimiento de Santiago y de otras ciudades chilenas, da origen a la creación de una nueva entidad pública de vivienda. En eecto, la Sección de Urbanismo —la ocina dirigida por Luis Muñoz Maluschka— organiza un modelo de institución orientado a las políticas de desarrollo, que crecería durante los años de la Segunda Guerra Mundial. Muñoz encuentra en el terremoto la oportunidad perecta para replantear las políticas de vivienda y la planicación urbana nacional de un modo radicalmente dierente a la orma en que opera la Caja de Habitación Popular. A nes de abril de 1939, se constituyen constit uyen dos nuevos n uevos organismos de vivienda, la Corporación de Reconstrucción y Auxilio y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). Como inicialmente se crean para responder a los eectos del terremoto, ambas organizaciones se dedican a desarrollar planes de reconstrucción (Violich, 1944). Los procesos de planicación llevados por estas ocinas atienden especialmente los problemas de salud, higiene, condiciones de transporte, tránsito vehicular, zonicación y usos del suelo. La Corporación de Reconstrucción y Auxilio tiene un departamento de plani-


cación también denominado Sección de Urbanismo, que en ese entonces dirige Federico Oherens, donde se elaboran planes maestros para gran parte de los centros urbanos urbanos aectados aectados por el desastre. desastre. La CORFO, por su parte, se dedica a los planes relacionados con la industria y el desarrollo económico nacional, aunque por extensión, también le preocupan los planes de largo plazo relativos a los recursos naturales e industriales (Merino, 1948). Pese a que a estos organismos les conciernen los temas de vivienda, en cierto modo se sobreponen a las responsabilidades de la caja, y de esta orma el desarrollo de los proyectos de vivienda se vuelve progresivamente más complejo (Hidalgo, 2000a). En eecto, la administración duplica sus unciones con la consecuente pérdida de recursos. Si bien la meta de las iniciativas es resolver problemas de vivienda, el sistema administrativo crece gradualmente y se vuelve conuso e innecesariamente burocrático, y termina trabándose en mecanismos mediante los cuales se busca nanciamiento para los proyectos. En vez de complementarse, las diversas instituciones de vivienda compiten entre sí, y no logran trabajar coordinadamente las distintas inversiones asignadas para las necesidades de vivienda. Finalmente, en 1943, se revisan, reorganizándose la política de vivienda y sus instituciones. Razones de racaso

A mediados de los años 30, el Frente Popular, partido de gobierno, promueve el desarrollo nacional desde el inicio de su gobierno, incentivando la industria local y buscando una justicación social para el desarollo. El objetivo principal para ello es la superación de la pobreza y, en consecuencia, la vivienda se convierte por primera prim era vez en uno de los principales vehículos para conducir este proceso. De hecho, en 1938, cuando la inoperancia de la Caja ya se ha vuelto evidente, para el partido de gobierno es cada vez más imperativo mantener una política de vivienda razonable y representada por una entidad uerte y eciente, que traduzca las ideas políticas en proyectos reales. A pesar de ello, los ondos comprometidos para nanciar dichos proyectos no son traspasados ni asignados a la Caja, en parte debido a las rivalidades políticas, y a la escasa coordinación administrativa.

77

78


Hay coincidencia en que son dos las razones undamentales para realizar una completa revisión y reorganización de la Caja, a principios de los años 40 (Hidalgo, 2000a; Bravo, 1959). Primero, el estado nanciero real de la Caja dista mucho de corresponder con lo establecido por la política de vivienda que crea la entidad, respecto de los recursos que se le asignan a ésta. De hecho, hay diversas transerencias de ondos entre organismos estatales que nunca se concretaron, aunque aparecen detallados en el presupuesto de la Caja, y consecuentemente, los resultados del organismo no alcanzan las metas comprometidas. Lo que promete ser una respuesta constante y eciente a la cuestión de la vivienda, resulta en una cantidad de sólo 5.324 viviendas construidas directamente hasta 1942, y de 18.195 unidades tras la reorma. La producción indirecta de vivienda es de 3.856 durante la primera etapa de uncionamiento de la entidad y de 16.979 durante la segunda. En eecto, al momento de su reestructuración, la Caja ha recibido menos del 45% de los ondos presupuestados, debido a lo cual su producción de vivienda corresponde a menos de la mitad de lo que era posible lograr. Con todo, en ese entonces, la Caja sigue siendo una de las instituciones de vivienda más destacadas internacionalmente. En segundo lugar, pese a que la Caja se concibe como el único organismo público encargado de proveer vivienda, la realidad es muy dierente. La Caja coexiste con otras instituciones y las operaciones de vivienda son numerosas (Merino, 1948). Ambos actores disminuyen, ante la opinión pública, pú blica, el prestigio de la Caja y de su contribución a la vivienda en Chile. El sentir generalizado de la época y la imagen de la Caja hasta la actualidad es que se trata de un organismo bien intencionado, intenciona do, pero cuyos resultados no son tan buenos. Hasta la echa, muchos textos e investigadores subestiman sus proyectos de vivienda e ignoran su potencial. Los proyectos de la entidad son considerados relativamente buenos, pero también se los ve como ingenuas aproximaciones al diseño urbano en relación con la vivienda. La Caja en su nueva etapa

Con la nueva estructura de la Caja se pretende reocalizar el trabajo en la promoción y construcción de viviendas económicas e higiénicas. En 1940, durante las primeras etapas de la reorma, las autoridades de la entidad son nombradas en diversas reparticiones del gobierno como un departamento independiente, al interior de la estructura pública. Como un modo de complementar el aumento de autonomía y de capacidades de la Caja, se diversican las uentes de nanciamiento, y los recursos son obtenidos a partir de una serie de nuevos impuestos y de mayores transerencias que provienen de


79

la Caja de Previsión. Prácticamente todas las uentes de impuestos, como por ejemplo, la minería, y los ondos sociales como las pensiones, créditos hipotecarios, y seguros, serían socios directos de la Caja, al recolectar los ondos e invertirlos en vivienda. La reorma de la Caja también mejora el estándar para la vivienda y su diseño. Por primera vez se debate sobre el tamaño de la casa y la escala del conjunto de viviendas, y se incluyen estos aspectos en la política habitacional. Tras la reestructuración de 1943, se establece que la vivienda económica, económica, o social, tendría entre 3 6 m 2 y 100 m2, en una gama de supercies que permite una variedad de tipologías. Por otra parte, la Ordenanza de Construcción se relacionaría con los proyectos de la Caja no sólo para establecer las condiciones mínimas requeridas en las edicaciones, sino también para jar estándares de urbanización aplicables a los conjuntos de vivienda. Por ejemplo, el tamaño mínimo de los sitios, la altura libre mínima entre piso y cielo, la exposición solar, la ventilación y las circulaciones interiores de las casas son algunos de los aspectos regulados por la ordenanza. También se incorporan criterios generales, como consideraciones relativas al diseño urbano, los espacios públicos, el tipo de agrupación de los edicios, la densidad, el ancho de las calles y las líneas de edicación. Otro tema comprendido en la ordenanza, como consecuencia de los movimientos higienistas de principios del siglo, se reere a la inraestructura urbana para la provisión de agua potable, alcantarillado, alumbrado público, electricidad y gas, que requieren las nuevas urbanizaciones en las zonas de expansión de las ciudades. Finalmente, la combinación de nuevos estándares establece el marco normativo que daría paso a la construcción masiva de vivienda, distinguiendo claramente entre las habitaciones “saludables”, las “no saludables” y las “no vivibles” (Hidalgo, 2000b). La reorma de la Caja da origen a una segunda generación de proyectos de vivienda que se incorporan a las ciudades chilenas y especialmente al nuevo paisaje santiaguino. En algunos casos, los nuevos proyectos de la Caja alcanzan mayores densidades, en otros, las propuestas están muy bien integradas al tejido urbano, y, en la mayoría de los casos, los conjuntos propuestos tienden a ser de mayor tamaño, a incluir más unidades de vivienda y a ocupar terrenos de mayor supercie. En promedio, el número de viviendas aumenta a pesar de las críticas dirigidas a la Caja, cuyos resultados contribuyen muy poco a disminuir el décit habitacional. Cabe señalar que esta necesidad de masicar la construcción de vivienda no se refeja en la innovación de las urbanizaciones, respecto de un diseño similar al de los conjuntos de casas suburbanas aisladas, probada en proyectos anteriores a la creación de la Caja. En cambio, la conguración urbana de los conjuntos habitacionales refeja más bien una opción de diseño urbano inspirada en el modelo alemán Siedlung o en el vienés Höe. Así, con la reorma de la Caja se mantiene la infuencia europea en la institución.

80


La cuestión de la vivienda El problema de la vivienda y su rol en la conguración de la emergente metrópolis de Santiago no ha sido sucientemente tratada por los expertos, y las investigaciones sobre los proyectos de la Caja de Habitación Popular no son una excepción. excepc ión. Los diseñadores de la Caja orecen una colección de propuestas de vivienda, al menos durante los años iniciales, infuenciada por las cambiantes ideologías en torno a conceptos urbanos y arquitectónicos. Estos conjuntos de vivienda se extienden por la ciudad ormando nuevos perles de calle, delimitando patios interiores y sumando un cáracter urbano dierente. A medida que cambian los estilos estilo s de vida, entre los años 30 y los 60, 6 0, la Caja de Habitación Popular mantiene un papel protagónico indisputable en el campo de la vivienda. En el Departamento Técnico de la Caja, las oportunidades de experimentar son estimulantes, en la medida que con cada diseño emergen nuevas posibilidades. Seguramente los arquitectos, ingenieros y planicadores de la Caja estaban conscientes de estar ormando una nueva aproximación al concepto de vivienda. En cada caso, el proceso de gestión, las políticas y los contextos sociales, en los cuales cada conjunto ue ideado, y su resultado nal, impactaron uertemente las sucesivas propuestas. Organización y racionalización de un mundo perecto

Aunque el e l primer prime r intento inte nto de adoptar un plan nacional de vivienda se anuncia por po r primera prime ra vez en la Exposición de la Vivienda de 1936, sólo en 1953 éste se consolida con un notable compromiso del gobierno. Cada proyecto de vivienda orece lecciones aplicables a los diseños que le siguen. De hecho, muchos de los principales proesionales vinculados al diseño de vivienda participan activamente durante varios decenios, y, de una u otra orma, aseguran la continuidad de la política de vivienda. En aquel entonces se espera que los uncionarios públicos, los políticos, los técnicos y los proesionales colaboren entre sí y operen coordinadamente, con el n de enrentar seriamente las problemáticas de vivienda. Desaortunadamente, desacuerdos políticos y técnicos sobre cómo organizar la entidad de vivienda en la estructura del gobierno, pone a la Caja en una situación comprometida. Los deensores de un gobierno centralizado no se sienten cómodos con un organismo ajeno, a cargo de tareas tan relevantes como la vivienda. El malestar de Luis Muñoz Maluschka con la condición institucional de esta Caja semipública se basa, en gran parte, en su uerte convicción


81

de la necesidad de una administración perectamente centralizada, y organizada a partir de una estricta jerarquía de unciones y responsabilidades. Muñoz sigue muy de cerca el concepto de planicación cientíca, basado en una organización centralizada de planicación pública para diseñar e implementar un plan de vivienda, pero que se enrenta con la realidad de una Caja con atribuciones autónomas. La vivienda después de la nueva vivienda

Parte de la dicultad de reconocer el valor del diseño de los proyectos de la Caja, así como la conusión que genera, depende de la revelación de las causas reales del aparente racaso de la institución. Confictos políticos sobre cuestiones presupuestarias aectan más proundamente que la producción limitada de la Caja. También se cuestiona el legado arquitectónico de la vivienda masiva en el proceso de modernización de Santiago y de otras ciudades chilenas. La Caja —a pesar de uncionar en condiciones políticas adversas, de contar con problemas de nanciamiento y de tener escasos canales de planicación— se dedica a cada proyecto como un potencial generador de un nue vo trozo de ciudad. Cada propuesta es una oportunidad para transormar eectivamente la trama de la ciudad en una nueva versión de tejido urbano más denso y con mayor variedad de espacios colectivos integrados. En su esuer zo por adaptarse y ajustarse a nuevos requerimientos de una ciudad y un barrio determinados, la Caja explora gran variedad de diseños. Por ejemplo, la diversidad de proyectos es impresionante, tanto en su variedad varie dad morológica, en sus tamaños, en sus densidades como en sus ocupaciones de primer piso. Esta diversidad de soluciones —que comúnmente conunde a los investigadores que piensan en ellas como inconsistencias— inicia la expansión de la ciudad por medio de proyectos de vivienda. El trabajo de la Caja en términos de modernización de la ciudad tiene una contribución única, aunque muchas veces la bibliograía la subestima. El proceso de urbanización resultante de la implementación de las propuestas de vivienda masiva diseñada por la Caja marca una etapa de expansión cuidadosa de la ciudad del siglo XIX, desde su grilla urbana colonial hacia una nueva orma urbana, más enriquecida y compleja. La siguiente institución de vi vienda, CORVI, heredaría algunas de estas aproximaciones, como los proyectos de escala múltiple en diversas localidades centrales, cercanas o periéricas.

82


La vivienda en la trama urbana

Las propuestas de la Caja de Habitación Popular son pensadas para integrarse como parte del nuevo crecimiento de Santiago, y no simplemente para construir construi r proyectos de vivienda social en la perieria remota de Santiago —como sucede en otros casos latinoamericanos y europeos—. Los proyectos se sitúan en bordes urbanos como los que deja el Plan de Transormación de Santiago de Vicuña Mackenna y Emilio Ansart. De hecho, un número signicativo de casos se encuentra en las inmediaciones del anillo de errocarriles del plan. No existe modo de comprobar si esto responde a una decisión consciente de la Caja, aunque Roberto Humeres diseña metódicamente el plan maestro para Santiago bajo la cuidadosa supervisión de Brunner. El plan de Humeres considera propuestas de vivienda en los límites urbanos de la época, con la intención de generar una nueva versión de la ciudad antigua por medio de la orma y de nuevos patrones de crecimiento. Los primeros lineamientos de las propuestas de la Caja en el plan de Humeres, e incluso antes, en el plano de Muñoz de 1936, indican una gran expresividad de la vivienda en la emergente metrópolis. La atención a la composición del espacio urbano, por medio de la orma de las calles y la colocación estratégica de los espacios abiertos, aluden directamente a los conceptos morológicos de Karl Brunner, para el cual las normas de composición implican una relación directa con el contexto urbano inmediato al seleccionar elementos que garanticen la continuidad. En esta etapa se privilegian soluciones orientadas a denir los bordes de las intervenciones, con espacios internos intermedios, algunas veces en orma de patios, en una intencionada articulación de bloques de edicios y calles secundarias, que alimentan la propuesta (Forster, 1999). Los espacios urbanos intermedios, situados entre el ámbito público y el privado, continúan utilizándose con éxito en la mayoría de las propuestas de la Caja, lo que se convierte en una característica del período, y se puede distinguir hasta ahora, como uno de los aportes más signicativos a la consolidación de los barrios. La Caja modica lo que había hasta los años 30: una estricta división entre las áreas públicas y privadas, que negaba la oportunidad de introducir el e l desaío de una nueva calidad de espacios urbanos. A nes de los años 50, las operaciones de la Caja se alejan de la estrecha relación con el contexto urbano, y optan por potenciar un modelo de barras más alargadas e independientes entre sí. Las urbanizaciones de mayor escala dan paso a espacios abiertos, con propuestas más simples en cuanto cuanto a la orma de las viviendas. Los bloques horizontales y las torres se independizan de los espacios públicos inmediatos.


La experiencia del espacio colectivo o semipúblico

Como se ha mencionado, los espacios semipúblicos representan una evolución en las tipologías residenciales elaboradas por la Caja, que resulta en un benecio no intencionado derivado de la necesidad de proveer accesibilidad apropiada a cualquier vivienda del conjunto. Ya en 1937, 1937, un año después de spués de su creación, la Caja introduce este nuevo nue vo elemento en el diseño de la Población Central de Leche. Se incorporan espacios intermedios localizados estratégicamente para servir de transición entre la residencia y la vida urbana exterior. Estos espacios colectivos de gran variedad —plaza verde, plaza dura, patio, pasaje peatonal o calles con un diseño especial—, unidos a la orma y a la disposición de las edicaciones, se convierten en nuevos componentes del sistema de distribución y nuevos atributos del sistema de parcelación. Antes de la introducción de estos espacios, la parcela se asignaba exclusivamente para uso y benecio privado; el espacio colectivo relativiza esta situación agregando un nuevo valor en el mercado inmobiliario: el espacio colectivo. Este nuevo tipo de vacío sugiere nuevas asociaciones en la espacialidad urbana, donde el uso del espacio colectivo viene a demostrar que la morología de la ciudad, a partir de la vivienda, se ha redenido y ha madurado en su conceptualización. El espacio colectivo también proporciona soluciones al controvertido tema de la identidad de una comunidad, al refejar, en la orma ísica de un conjunto, la imagen de un lugar donde los residentes se visualizan circulando en su vida cotidiana. En estos nuevos espacios se refeja la idea de que el conjunto de vivienda trascienda los límites de la habitación, y congure una imagen colectiva de vida moderna que se desarrolla en comunidad.

83

84


Bibliograía Citada - Almandoz, A. The Emergence o Modern Town Town Planning in Latin America – ater a Historiographic Review. National Simposium o Latin American Studies, Helsinki, Revista Xaman, 2003. - Ballent, A. La casa para todos: grandeza y miseria de la vivienda masiva. En Historia de la vida privada en la Argentina. F. Devoto and M. Madero. Buenos Aires, Argentina, Taurus. 3. 1999. - Bonduki, N. Origens da habitação social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e diusão da casa própria. São Paulo: SP, Estação Liberdade: FAPESP, 1998. - Bonduki, N. Modern architecture and the production o social housing in Brazil (1930-64). Praxis: journal o writing + building, 2001, Nº 3, p.104-115. - Bravo, L. Chile, el Problema de la Vivienda a través de su legislación (1906-1959). Santiago: Editorial Universitaria: Cámara Chilena de la Construcción, 1959. - Brunner-Lehenstein, K. Santiago de Chile: su estado actual y utura ormación. Santiago: Imprenta La Tracción, T racción, 1932. - Cáceres, G. Discurso, proyecto y realidad: Karl H. Brunner en Santiago [Chile]. CA: Revista ocial del Colegio de Arquitectos de Chile, 1995, Nº 81, p. 32-39. - Correa, S. Historia del siglo XX chileno: balance paradojal. Santiago: Sudamericana, 2001. - Devoto, F. y Madero, M. Historia de la vida privada en la Argentina. Buenos Aires: Taurus, 1999. - Forster, K. The architecture o Red Vienna 1919-1934, by Eve Blau [book review]. Harvard Design Magazine, 1999, p. 78-79. - Gaggero, H. y Garro, A. Del trabajo a la casa: la política de vivienda del gobierno peronista 1946-1955. Buenos Aires: Editorial Biblos: Fundación Simón Rodríguez, 1996. - Gross, P., De Ramón, A. et al. Imagen ambiental de Santiago: 1880-1930. Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile, 1985. - Hidalgo, R. El papel de las leyes de omento de la edicación obrera y la Caja de Habitación Popular en la política de vivienda social en Chile, 1931-1952. Boletín del Instituto Nacional de Vivienda, 2000a, Año 15, Nº 39, p. 92-120. - Hidalgo, R. Políticas de vivienda y planeamiento urbano en Chile en la Segunda mitad del siglo XX. Revista Geo Notas, 2000b, año 4, Nº 4. - Inante, A. Discurso inaugural. Exposición de la habitación económica. Semana de la habitación Noviembre y Diciembre 1936: Conerencias y estudios. Santiago: Gutenberg, 1937, p.6-14. - Merino, J. Contribución al estudio del problema de la habitación. Concepción, 1948. - Muñoz, L. Discurso inaugural. Plan nacional de la vivienda: ideas básicas para su elaboración. Exposición de la habitación económica. Semana de la habitación Noviembre y Diciembre 1936: Conerencias y estudios. Santiago, Gutenberg, 1937 1937,, p. 42-67 42-67.. - Pavez, I. El plan Brunner para Santiago: potencial de desarrollo de las totalidades, subtotalidades y ragmentos viales en la Comuna de Independencia. Revista de Urbanismo, 2000, Nº 3. - Pavez, I. Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina [por] Andreas Hoer [revisión de libro]. Planning perspectives: PP, 2004, año 19, Nº 4, p. 459-461. - Solà-Morales Rubió, I. Territorios. Barcelona, Gustavo Gili, 2002. - Violich, F. Cities o Latin America: housing and planning to the south. New York: Reinhold Publishing Corporation, 1944. - Violich, F. & Jones, R. Low-cost housing in Latin America. Washington: Pan American Union, U nion, 1949.

Tema T ema 4

Vivienda obrera en Concepción. Concepc ión. La Villa Presidente Ríos, Ríos , primera ciudad moderna en Chile Pablo Fuentes, Leonel Pérez p. 85 / 106

86


Viviend a obrera en Concepción. Vivienda Concep ción. La Villa V illa Presidente Presid ente Ríos, primera ciudad moderna en Chile 1 Pablo Fuentes 2, Leonel Pérez3 La Villa Presidente Ríos, llamada también la Ciudad Obrera de Huachipato, y popularmente conocida como Población Higueras, constituye el primer ejercicio de urbanismo moderno en Chile. Pero su condición de moderna no sólo la obtiene por ser un asentamiento de nueva undación, sino por incorporar las últimas ideas del urbanismo moderno del siglo XX (Figura Nº 1). En este sentido, este trabajo intenta mostrar que los conceptos de ciudad jardín, de Ebenezer Howard, de unidad vecinal, propuesta por Clarence Perry, y de ciudad uncional y sus derivaciones, emanadas de los CIAM, encuentran en el caso chileno una interpretación aglutinada de sus principios.

El concepto de ciudad jardín es desde los años 30 un modelo urbano de uso preerencial en el crecimiento de la capital del país, y se aplica sobre todo en los nuevos barrios de la burguesía santiaguina ubicados en comunas como Providencia, Ñuñoa y Las Condes. Sus resultados comprometen la organización urbana en torno a la materialización de las ventajas de la ciudad y del campo en un solo conglomerado, con un claro mejoramiento ambiental. En el prototipo de Howard, estos aspectos tienen que ver con una situación intermedia entre ambos contextos —el urbano y el rural—, en aprovechamiento de los sectores agrícolas inmediatos y su distanciamiento de los inconvenientes del caos urbano. Se trata de asentamientos emplazados en suelos menos aectados por las rentas de plusvalía de la ciudad. Howard propone una ocupación de hasta 32.000 habitantes, con una densidad de 60 habitantes por ha (Sica, 1981: 198 1: 13-18). Se trata de conjuntos bien conectados, con uncionamiento autónomo y, sobre todo, eran una respuesta a los inconvenientes sociales de la ciudad, a saber, la alta densidad, el aumento de la plusvalía, el crecimiento descontrolado, etc. Por otra parte, el concepto de unidad vecinal propuesto por el estadounidense Clarence Perry no había tenido expresión en Chile, salvo si se considera la organización de la Población Huemul (1911-1918), obra del arquitecto Ricardo


Larraín Bravo, en esta categoría. En sí misma, según Perry, una unidad vecinal queda establecida por la organización de unciones sociales con las necesidades de la vida cotidiana de la amilia: escuelas primarias, pequeños parques, tiendas de ámbito local, etc. Su dimensión se calcula en unción de la población escolar de primaria. Su perímetro es establecido por calles mayores; sus espacios libres son destinados a áreas verdes y deportivas; sus equipamientos colectivos se agrupan en un área central a una distancia de entre 400 y 800 m de las viviendas, y son accesibles a pie para lo cual se evitan rigurosamente las intererencias con las vías vehicularess4. vehiculare Por su parte, la ciudad uncional promovida por Le Corbusie r y los CIAM en la Carta de Atenas, y promulgada en 1933 (aunque publicada diez años más tarde) establecía la organización urbana contemporánea separando las cuatro

87

88


unciones undamentales: habitación, circulación, recreación y trabajo. Sus undamentos debían sostenerse en bases cientícas, al margen de la historia, que dieran lugar a respuestas coherentes con el desarrollo evolutivo de los procesos vitales biológicos y sociológicos del Hombre (Sica, 1981:17 1981:170). 0). Estos conceptos ueron la base organizativa del conjunto que constituyó la Ciudad Obrera de Huachipato a nes de los años 40, y determinaron la base cultural de su creación. Sin embargo, su resolución también ue una respuesta a las posiciones críticas del urbanismo moderno doctrinal sostenidas por teóricos como Bardet, Mumord o Sharp. Del mismo modo, también se enmarcó en las teorías y planes urbanísticos que entonces se desarrollaban en Chile, proceso auspiciado en la Corporación de Reconstrucción y Auxilio liderado por urbanistas como Luis Muñoz Maluschka, Federico Oherens, entre otros. En consecuencia, su ormación estuvo sujeta a un ambiente histórico especíco que entintó su creación de varias ormas. Entonces hubo una serie de sucesos que cuestionaron e impulsaron el desarrollo urbano de varias ciudades latinoamericanas, por ejemplo, en 1947 se desarrolló el VI Congreso Panamericano de Arquitectos en Lima, Perú. Se trató del primer encuentro continental de arquitectos después de terminada la Segunda Guerra Mundial. No parece casual que una de sus partes versara sobre las “características y unciones uncione s de las unidades vecinales en las ciudades de América”. Aparentemente, este tema venía siendo de mucho interés, por una parte, en cuanto comprometía uno de los principales problemas del continente, a saber, el décit habitacional, y por otra, porque era capaz de acercar por ese medio las soluciones que la ciudad latinoamericana requería para entonces. Simultáneamente tenía lugar otro acontecimiento latinoamericano relacionado con las vicisitudes internacionales del urbanismo moderno. Entre 1942 y 1959 José Luis Sert y Paul Lester Wiener, socios de la rma Town Planning Associates, realizaron una serie de planes de urbanismo para ciudades de Brasil, Perú, Colombia, Venezuela y Cuba, ya sea debido a su proceso de crecimiento, ya sea por su condición de ciudades nuevas. En ese marco Paul Wiener visitó Chile en 1947, invitado por la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Chile. En esa oportunidad Wiener describió las unidades vecinales como núcleos residenciales a escala humana que contenían todos los servicios y comodidades necesari necesarias, as, y que, pese a estar separadas por áreas verdes, estaban unidas a un centro cívico por vías vehiculares segregadas (Revista Arquitectura y Construcción, 1947). La visita de Wiener coincidía con la ormación de la lial CIAM chilena. Un poco más tarde, Sert ue elegido Presidente del VI CIAM de Bridgwater, en 1947. A partir de entonces, en sus intervenciones latinoamericanas, Sert y Wiener diundieron


89

activamente los principios emanados de los CIAM, especialmente los de la Carta de Atenas y las últimas recomendaciones del CIAM de Bridgewater. En el caso de Sert, el concepto de unidad vecinal aparece como modelo del desarrollo de la vivienda. Sert trató especialmente este tema en Can our cities survive? (1943), donde lo denió como un conjunto ormado por grupos de viviendas y servicios comunitarios rodeados de espacio y otros elementos capaces de mejorar las condiciones de vida. Sert enatizaba la escala humana como un acuerdo entre el urbanismo y la célula habitacional. La unidad vecinal era para Sert la unidad básica de planeamiento de una ciudad, y estaba constituida por un número suciente de viviendas capaces de aprovechar los servicios de una escuela primaria. Estaría constituida por una población de 5.000 a 10.000 habitantes. Sert consideraba la ciudad moderna como una estructura social orgánica capaz de acilitar la vida comunal y los contactos sociales sin perjudicar las actividades individuales; en sus palabras, un “principio democrático básico de vida aplicado al planeamiento” (Schnitter, (Schnit ter, 2003). Finalmente, respecto respe cto de la visita que Wiener realizó a Chile en 1949, Eliash y Moreno arman que en esa oportunidad el arquitecto asesoró a Sergio Larraín, Emilio Duhart y Federico Oherens en el proyecto de Las Higueras (Eliash y Moreno, 1985). Con ese marco teórico como ondo, la Villa Presidente Ríos, construida en Chile a nes de los años 40, ue el resultado de actores internos y externos que propiciaron su creación. En el primer caso, el terremoto de 1939 aumentó el grave décit de vivienda en la zona aectada por la catástroe; como parte del proceso de reconstrucción, el Estado emprendió la creación de entidades promotoras del desarrollo nacional, cuestión que además se encontraba en la base de las políticas del Frente Popular, entonces en el gobierno. La Corporación de Fomento (1939), la Corporación de la Reconstrucción y Auxilio, así como los proesionales encargados de realizar los planes de desarrollo urbano urb ano en Chile durante los años 40, acompañaron los procesos de transormación de varias ciudades, entre ellas, Chillán, Concepción y La Serena. Fueron estas políticas las que auspiciaron la construcción de la Villa Presidente Ríos. La CORFO, institución estatal destinada a la reactivación de la economía mediante la planicación coordinada de las actividades productivas, tuvo entre sus tareas undamentales la creación e instalación de una nueva planta siderúrgica. Este hecho estuvo directamente relacionado con las consecuencias internacionales de la Segunda Guerra Mundial —que limitó la adquisición de acero industrial y alzó el precio del metal— y de la política de “buena vecindad” impulsada por el gobierno estadounidense a n de cooperar con el desarrollo de la región —que se materializó en estudios económicos, aporte de capitales,, asistencia tecnológica, entre otros—. Así, la CORFO contribuyó con capitales

90


el capital necesario para la constitución de la industria y obtuvo créditos para su instalación. La Ley Nº 7.896 permitió, en 1945, ormar la Compañía de Aceros del Pacíco con nanciamiento mixto de capitales estatales y privados. Fueron estos los actores que impulsaron la urgente decisión por instalar una planta siderúrgica y, en consecuencia, una nueva ciudad para sus obreros y empleados. En este sentido, también se pueden encontrar ciertas similitudes teóricas con la ciudad industrial de Garnier, sobre todo en cuanto a la ciudad nueva surgida a partir de la industria metalúrgica y, más especícamente, en la abolición de la calle corredor, como se verá. Como apunta el arquitecto Claudio Sánchez, primer estudioso del tema, la administración de la CAP contó con la Comisión Ejecutiva de Habitaciones y con el Departamento de Habitación e Industria Anexas. Estas ocinas se encargaron de solucionar el problema habitacional de los obreros y empleados de la ábrica, cuestión que derivó en el proyecto de la Villa Presidente Ríos (Sánchez, 1960). Diversos estudios determinaron que la ubicación de la industria debía ser la Bahía San Vicente de Talcahuano . El terreno, terre no, de 983 ha y ubicado al borde del mar, era plano, de poco valor va lor comercial y con pocas posibilidades de desarrollo agrícola, pero era susceptible de acoger edicación industrial y habitacional. Entre las ventajas del lugar elegido, Sánchez destaca que: estaba próximo a centros de abastecimiento de materias primas necesarias para el uncionamiento de la industria; era centro de gravedad para el consumo interno; tenía rutas que acilitaban el transporte de productos de exportación nacional nacio nal e internacional; estaba provisto de energía eléctrica y agua dulce necesarias neces arias para la producción; disponía de extensos terrenos, instalaciones portuarias próximas, buenas condiciones climáticas, disponibilidad de mano de obra y servicios, accesibilidad, descentralización económica, etc. (Sánchez, 1960) (Figuras Nº 2 y N° 3). Los límites del terreno escogido eran más o menos los siguientes: por el norte, el sector de la población Gaete; por el sur, los undos Hualpencillo, La Aurora y Lenga; por el poniente, la bahía de San Vicente, y por el oriente estaba fanqueado por la autopista interurbana que conectaba Concepción con Talcahuano. El sector se encontraba a 15 km de Concepción, capital de la


91

provincia y segunda ciudad de Chile Ch ile en importancia, importan cia, y a 3 km de Talcahuano, Talcahuano, el principal pr incipal puerto militar, industrial y pesquero nacional. En ese marco, el lugar quedó determinado también por otras conveniencias: cercanía a los centros de trabajo, proximidad a núcleos importantes de escala regional y nacional, ácil accesibilidad, independencia y escaso rendimiento económico. El lugar tenía una topograía adecuada para la instalación de industrias y poblaciones, era protegido de los vientos dominantes y, por tanto, de posibles emanaciones industriales nocivas. Las aenas para comenzar la construcción de la planta se iniciaron en 1947. A medida que avanzaban las obras surgió la necesidad de establecer a los empleados y obreros que traba jaban tanto en la construcción como en la producción de la planta. Así, en 1949, la CAP, de acuerdo con la CORFO, creó un asentamiento vecino destinado a actividades complementarias y derivadas de la industria. Esta planta, por su envergadura, tuvo importantes eectos en el entorno regional. El ordenamiento territorial del proyecto estuvo a cargo del urbanista Federico Oherens, quien consideró la provincia de Concepción como el centro de una región productiva más amplia, constituida por cuatro provincias vecinas: Ñuble, Bío-Bío, Malleco y Arauco. Las tres primeras eran e ran agrícolas, mientras que la cuarta, similar a la de Concepción, era una reserva minera, orestal e industrial (Figura Nº 4). Esto determinó la imperiosa necesidad de organizar las redes de transporte, marítimas, érreas, y viales, en el territorio.

92


Según el relato de Federico Oherens, “(…) para asegurar un adecuado abastecimiento de productos alimenticios e indumentaria en la provincia de Concepción, y especialmente de la población de sus centros urbanos industriales, es indispensable impulsar un amplio desarrollo de las vías de transporte y comunicaciones de estos centros con las zonas agrícolas y urbanas de las provincias de Ñuble, Bío-Bío, Malleco y Arauco” 7. Estos planes entraban en directa consonancia con los postulados del urbanista Luis Muñoz Maluschka respecto de la organización de las redes territoriales y productivas propuesta tras el terremoto que en 1939 asoló la zona. En consecuencia, era una extensión de la misma solución territorial. Para instalar el complejo en el terreno elegido se desarrolló un plan maestro que recomendaba una cuidada zonicación de las actividades industriales, agrícolas, orestales, habitacionales, recreacionales y de deensa. Las redes erroviarias y viales ueron ue ron previstas por este plan (Revista T.C.P., 1957). La entidad encargada de desarrollar el plan habitacional ue el Departamento de Arquitectura de la CAP, que contó con la asesoría del urbanista Federico Oherens, de la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, para organizar el planeamiento de la zona vecina a la planta. Este urbanista, rmante del maniesto CIAM chileno de 1947, determinó el número de habitantes de la ciudad obrera (Sánchez, 1960:49-50) en base a tres actores: el primero consideraba a los empleados y obreros de la siderúrgica de Huachipato; el segundo a las personas relacionadas con las industrias derivadas de ésta, y el tercero, la supercie necesaria para el uncionamiento de cada industria. El cálculo arrojó los siguientes datos: Supercie del sector industrial Número de empleados Número de obreros Total T otal

233, 2 ha 1.023 5.662 6.685 (Sánchez, 1960:50)

En unción de esta cantidad de empleados y obreros se calculó que la capacidad demográca de la nueva ciudad sería de unos 30.000 habitantes, con una densidad de 91 habitantes por ha. Este resultado es, según Claudio Sánchez, una coincidencia importante por cuanto varios cálculos a nivel internacional recomendaban la misma población para las ciudades nuevas 8.


El terreno de la CAP estaba e staba dividido en dos por el cerro cer ro de la “U”, “U”, una pequeña cadena caden a de cerros bajos en orma de ensenada abierta hacia el oriente. En el estudio de zonicación se determinó que hacia el poniente, y junto al mar, se establecería la industria siderúrgica y que al oriente se dejaría una gran supercie para la construcción de un conjunto habitacional de 330,8 ha, de las cuales 203,1 estaban en terreno plano y el resto, en pendiente. Esta división del espacio constituyó la primera y gran zonicación de la ciudad.

93

94


Este terreno, libre de trazados urbanos anteriores, permitió una planicación susceptible de investigar en las nuevas teorías de diseño urbano contemporáneo. El Departamento de Arquitectura decidió encargarles el trabajo a los arquitectos Sergio Larraín y Emilio Duhart, jóvenes proesores de la Universidad Católica que entonces dirigían la reorma de la Escuela de Arquitectura9, que trabajaron con la colaboración de Javier Rast, arquitecto de la CAP. Para el estudio solicitó un Plano Regional (escala 1:10.000) de la zona comprendida entre Concepción, Talcahuano, el río Bío-Bío y la Bahía de San Vicente; el plano regulador de la utura ciudad (escala 1: 2.000), su ordenanza y los planos generales de servicios públicos de la ciudad 10. El sector destinado para la vivienda de los obreros y empleados de la industria se asemeja a un triángulo equilátero. Sus límites son, por el norte, la población Gaete, por el poniente y el sur el cerro la “U”, y por el oriente, la autopista interurbana Concepción Talcahuano. Estaba próximo a los centros urbanos de Concepción, Talcahuano, Penco, Tomé y Coronel, y era adyacente a los caminos y vía érreas que conectaban estas ciudades. El núcleo residencial presentaba condiciones higiénicas aceptables y se encontraba lo sucientemente lejos de la planta siderúrgica para evitar los problemas de contaminación, pero también a una distancia conveniente que permitiera a los trabajadores tardar unos pocos minutos en trasladarse entre la residencia y el lugar de trabajo. Al estudiar la ubicación del terreno destinado a la vivienda y su relación con los núcleos urbanos más próximos, se observa una situación concreta a la que se aplican los principios del urbanismo de la época. Larraín y Duhart consideraron que los terrenos destinados a habitación eran propicios para undar una ciudad nueva, separada de los centros urbanos existentes por explotaciones agrícolas, industrias livianas y áreas verdes. En este sentido, la ciudad obrera es entendida como una adaptación del modelo de ciudad jardín de Howard y Huachipato constituyó un ejemplo de la descentralización urbana. ur bana. Por su posición en el con junto de los núcleos urbanos de la zona, bastante distante


95

para mantener su autonomía y bastante próxima para ormar parte de una red interconectada, esta intervención se ha convertido en un nuevo paradigma urbano en Chile. Este nuevo modo de organizar el asentamiento urbano, como vecindario y no como ciudad, se avenía con las nuevas concepciones revisadas del urbanismo moderno y aplicadas por Bardet, Mumord y Scharp, críticas al uncionalismo a ultranza de Le Corbusier, Hilberseimer y otros arquitectos modernos, tanto en sus aspectos morológicos como sociales donde ambos actores estaban preocupados de guardar una escala controlada. Según Sharp, “el problema de planear para el bienestar social ha sido una de las principales consideraciones que en los años recientes han llevado a la concepción de la urbanización vecinal como plan único de la ciudad. Tal concepción, como también la idea de la ciudad satélite, con la que guarda un estrecho parentesco, constituye una de las creaciones más importantes en la historia de la urbanización civil, (…) en consecuencia es la vecindad y no la ciudad el núcleo más avorable para la actividad de conjunto, uera y más allá de la amilia” (Sharp , 1947). El conjunto se organiza en cuatro unidades vecinales y una unidad cívica central. Las unidades vecinales materializaron los conceptos de Perry y justicaron la organización global del proyecto. Se calculó que en cada unidad vecinal habría una población estable, de entre 7.000 y 7.500 habitantes, y una pequeña población fotante que se ubicaría en hoteles, pequeños departamentos, servicios públicos, etc. Las ensenadas del cerro de la “U” que daban al oriente ori ente determinaron determ inaron la posición y el tamaño de las cuatro unidades vecinales, así como la red vial del conjunto. conjunto . Este orden se estableció en unción de las características del entorno natural, en el marco del cual se decidió separar el sector industrial del sector residencial, y, al interior de éste, delimitar las distintas unidades y sistemas de separación y comunicación, casi naturalmente, lo que caracterizó morológicamente al con junto. En este sentido, sentido , la geograía ue el primer determinante determinan te del diseño urbano y de la magnitud espacial de las unidades de esta ciudad. El tamaño de sus partes ue establecido tomando como reerencia la escuela primaria, en correspondencia con las estadísticas demográcas y las exigencias de la educación en Chile. El siguiente cálculo muestra la adecuación consciente y racional a los resultados del proyecto. N° de niños de una misma edad escolar por cada 100 habitantes................................2,4 habitantes................................2,4 5 a 10% ausentismo escolar........................................................... escolar........................................................................................2,4 .............................2,4 - 0,22 Total T otal de niños de una misma edad escolar esco lar por cada 100 habitantes... hab itantes.......... .............2 ......2,6 ,6 - 2,18 Estimado en 40 el número de alumnos por cada clase, se concluye que de ocuparse las 6 salas de clases en su capacidad máxima la población necesaria es de 1.754 a 1.850 habitantes.

96


Partiendo de la conveniencia de tener dos cursos paralelos por nivel, si se trata de mantener una escuela, se deduce que la población máxima fuctúa entre 3.508 y 3.700 habitantes. Siguiendo este criterio, se necesitan 7.000 a 7.400 habitantes para mantener 2 escuelas; el doble para mantener 4, etc. Por otra parte, las experiencias tenidas a la echa recomiendan unidades vecinales no menores de 5.000 habitantes ni mayores de 10.000, lo que permite concluir que cada unidad vecinal debe tener una población de 7.000 a 7.400 personas. Por lo tanto, para cuatro unidades vecinales en la ciudad, se obtiene una población total de 28.000 a 29.000 habitantes” habitantes”11. En consecuencia, cada una de las cuatro unidades vecinales quedó conormada por cinco vecindarios, cuestión que siguió el siguiente procedimiento: “Como la unidad vecinal tiene la nalidad de organizar una vida interna de la población reerente a la educación de niños y al abastecimiento de productos para el consumo diario, diario , se la dotó de un centro vecinal ormado por el conjunto escolar, esto es, la escuela primaria y la secundaria, y por un conjunto comercial de abastecimiento de productos de uso diario, compuesto por el mercado vecinal, ocinas y locales comerciales. Para satisacer la demanda por educación preescolar se ubican varios vario s Kindergarten o jardines inantiles, que a su vez sirven de centro para los elementos menores llamados vecindarios. Para determinar estos elementos se procede tomando como base la población del jardín inantil, total de niños de una misma edad escolar 2,16 a 2,18 por cada 100 habitantes. Considerando que el número de alumnos por clase no debe pasar de 30, se requieren 1.310 a 1.400 habitantes para ocupar cada sala de clases en su máxima capacidad. Como hay tres salas, para niños de 3, 4 y 5 años, se concluye que para una unidad vecinal de 7.000 habitantes se necesitan de 5,3 a 5,75 jardines inantiles. De acuerdo con lo anterior se decide componer cada unidad vecinal a partir de cinco vecindarios de 1.400 personas cada uno” 12. En resumen, cada unidad vecinal tiene un centro ormado por un conjunto escolar –con escuela primaria y secundaria—, y un centro comercial de abastecimiento, y se consolida de esta orma el concepto de neighborhood unit


propuesta por Perry. Esta experiencia constituye una de las principales decisiones del diseño urbano en cuanto a que cada unidad vecinal queda establecida en torno a un “corazón” particular ubicado con toda claridad en el centro de cada parte. Con esto se genera la imagen de un conjunto compuesto por cuatro células (unidades vecinales) que rodean su núcleo educacional y de abastecimiento (Figuras N° 5 y N° 6). Del mismo modo, cada unidad vecinal está compuesta por cinco vecindarios que tienen al jardín inantil como centro menor. Los cálculos realizados a partir del equipamiento educacional están en correspondencia con varias teorías vigentes en esa época. Thomas Sharp sostiene que: “Si para nes sociales el tamaño de una vecindad puede ser más o menos imaginado, el tamaño para su comodidad puede ser determinado con más exactitud, exac titud, variará en cierta medida según el n para el que se destine el distrito y para precisarlo debemos escoger uno de los servicios básicos indispensables, estudiar la unidad de este proyecto y ver como los otros servicios se ajustan a él. El servicio local básico e indispensable de nuestra civilización consiste en la educación de los niños; la unión vecinal debe por lo tanto prestar todo su apoyo a la educación primaria” 13. Todos estos argumentos estaban destinados a cum Todos plir ciertos objetivos especícos. Por una parte, estimular la convivencia social de orma homogénea y comunitaria, y por otra, omentar expresiones plásticas que identicaran espacialmente a cada parte de la comunidad. Las viviendas, al igual que la organización urbana, se denen a partir de actores demográcos como la edad y la composición amiliar. Estas estadísticas sirven para establecer los tipos de vivienda y su correspondiente cantidad14. Sus resultados ueron: Departamento de 1 dormitori Departamento dormitorio.............. o................................ ....................5% ..5% Departamento de 2 dormitorios.............................11% Casa de 2 dormito dormitorios......... rios........................... ................................... ....................11% ...11% Casa de 3 dormito dormitorios......... rios........................... ................................... ....................46% ...46% Casa de 4 dormitori dormitorios........... os............................ ................................... ...................27% .27% Total T otal de viviendas por unidad vecinal..................100% vecinal............ ......100%

97

98


El número total de viviendas amiliares podrá variar de 1.094 a 1.157 unidades (casas o departamentos) para cada U. Vecinal, variación que corresponde a U. Vecinales de 7.000 a 7.400 habitantes. El 68% del total de las viviendas amiliares debe proyectarse como casas para amilias independientes y el 32% como casas para amilias agrupadas, o sea, como casas que deben permitir el alojamiento de amiliares allegados. Se consideran los colectivos necesarios para el alojamiento de 389 a 411 solteros (148 dormitorios incluidos los empleados y los obreros). Se consideran los departamentos necesarios para el alojamiento de 41 a 45 mujeres solteras, (22 departamentos de 1 dormitorio c/u)”15.


La tipología arquitectónica de la ciudad obrera se resolvió en cuerpos de edicación continua para viviendas de dos pisos y edicios de 4 pisos para departamentos y colectivos 16. Estos últimos se emplazan en un terreno de propiedad común. Las viviendas uniamiliares en edicación continua quedan con terrenos particulares e independientes. Cada uno de ellos es denido por el rente de la casa, de unos 10 m, y por su ondo, de 30 a 35 m, de modo que las supercies de los predios oscilan entre entre 300 a 400 m 2. De la supercie total del terreno se permite ocupar el 30% 3 0% con construcción. El espacio restante es destinado a patios y antejardines para el caso de viviendas uniamiliares, y de canchas de juego ju ego y áreas verdes para los bloques de departamentos y colectivos. Los estudios de orientación de las edicaciones son realizados por el arquitecto Abraham Schapira y quedan condensados en el artículo 17° de la Ordenanza del Sector Habitable. Sus aspectos más relevantes son los siguientes: la orientación preerente para el asoleamiento es la orientación norte sur; se acepta una variación de 20° al oriente orien te o al poniente; si los bloques tienen galerías abiertas o crujía simple se puede aceptar hasta 40° de desviación al oriente o al poniente; la distancia entre bloques debe fuctuar entre 3,15 m y 3,25 m por cada metro de altura de la arista proyectante. La estructura vial del conjunto se caracteriza por tener un eje troncal de acceso que nace en la autopista que une Concepción y Talcahuano. Se trata de la Av. Desiderio García, de cuatro pistas, dispuesta en dirección noroeste . A su costado oriente se ubica el centro cívico y remata en el área deportiva. Desde ella, hacia el nororiente, salen a su vez las avenidas Alto Horno y Laminadores, que delimitan las unidades vecinales 2, 3 y 4. Perpendiculares a estas vías se disponen, cada 100 m, calles de penetración a las unidades vecinales, sin salida, puesto que cada una termina en un cul-de-sac. El sistema completo queda circunscrito por una vía de circunvalación. Las vías vehiculares ueron denitivamente separadas del resto de las unciones urbanas. “Se tomarán las disposiciones necesarias para que los vehículos no puedan salir de las calles y espacios destinados para ellos, evitando

99

100


en particular la comunicación vehicular entre las dierentes calles ciegas de cada Unidad” 17. Por su parte, las vías peatonales convergieron co nvergieron hacia el centro escolar y comercial de cada unidad vecinal y hacia el e l centro cívico. Las vías rápidas ueron ue ron convenientemente separadas de las unciones habitacionales por áreas verdes. Los bloques de vivienda uniamiliar se dispusieron perpendiculares a las calles secundarias, eliminando la calle corredor, evitando que el automóvil se aproximara más a la vivienda y al corazón de cada unidad vecinal, y en consecuencia consecue ncia separando las unciones de habitación, circulación y recreación. Por consiguiente, con ello se adopta las recomendaciones de la ciudad uncional de los CIAM. Del mismo modo, los bloques de departamentos y colectivos de cuatro plantas se ubican sobre áreas verdes —que nunca se habilitan—, junto al eje troncal, en correspondencia con su jerarquía espacial y uncional, y separan a esta vía de la zona de las viviendas uniamiliares de menor escala. Los bloques de departamentos, tipología de volúmenes dispuestos en orma libre sobre áreas verdes, responden a los ideales de la arquitectura y el urbanismo uncionalistas. El centro cívico merece mención aparte por cuanto constituye en sí mismo el núcleo jerárquico del conjunto. Ubicado en el centro del terreno y equidistante de todas las unidades vecinales, en él se pretendió ubicar una serie de servicios públicos (municipalidad, ocinas, policía y bomberos), culturales (cine, teatro circo, club social), religiosos (iglesia, baptisterio, casa parroquial), deportivos (estadio, piscina y canchas deportivas), comerciales (mercado y locales comerciales) y áreas de esparcimiento (plaza, mercado de fores y restaurante), etc. (Figura Nº 7). El centro cívico es un lugar jerárquico de ácil acceso y está destinado a entregar la variedad plástica y espacial al conjunto, y servir de espacio aglutinador de aquellas unciones sociales colectivas de toda la ciudad obrera. Se entiende como el punto de encuentro y el espacio mayor en orma y ubicación. Cabe reconocer que la ciudad no tuvo tu vo entre sus undamentos ningún tipo de división social, de modo que, en este punto coincidió con uno de los principios más estimulantes del hecho arquitectónico contempoconte mporáneo: la integración social que tiene como n el bienestar colectivo.


101

102


“El bienestar social de la comunidad exige un interés cooperativo, una comprensión y respeto mutuos de parte de las diversas clases de ciudadanos que orman esa comunidad. El interés colectivo y la comprensión mutua hallan su mejor estímulo en la íntima unión de esas clases. (…) El problema de planear para el bienestar social ha sido una de las principales consideraciones que en los años recientes han llevado a la concepción de la urbanización vecinal como plan único ú nico de la ciudad (Sharp, 1947).” En su diseño urbano, la Villa Presidente Ríos reúne la mayoría de las recomendaciones de la Carta de Atenas. En ese sentido, si se revisa su diseño en atención de las exigencias del documento, se comprueba que varias de estas recomendaciones son puestas en práctica en este proyecto, por ejemplo, se puede reconocer como varios de los artículos han sido materializados. 24.- Que los barrios de habitación ocupen en adelante los emplazamientos mejores en el espacio urbano, sacando partido a la topograía, teniendo en cuenta el clima y disponiendo del asoleamiento más avorable y de áreas verdes adecuadas. 26.- Que las densidades razonables sean impuestas según las ormas de habitación propuestas por la naturaleza misma del terreno. 28.- Que la alineación de habitaciones a lo largo de las vías de comunicación sea prohibida. 30.- Que, colocadas a gran distancia una de otra, liberen al suelo a avor de amplias áreas verdes. 36.- Que todo barrio de habitación disponga en delante de la supercie verde nece saria para el desarrollo racional de los juegos y deportes de los niños, de los adolescentes y de los adultos. 46.- Que las distancias entre los sitios de trabajo y las zonas de habitación se reduzcan al mínimo. 47.- Que los sectores industriales se independicen de los sectores de habitación, separando unos de otros con zonas de verdor. 50.- Que el barrio cívico, consagrado a la administración privada o pública, quede asegurado de buenas comunicaciones con los barrios de la habitación, como también con las industrias o artesanados emplazados en la ciudad o en sus proximidades. 63.- Que las calles sean dierenciadas según sus destinos; calles de habitación, paseo, de tránsito, vías principales” (Revista de Arquitectura y Cons trucción, 1946). La Villa Presidente Ríos constituye una intervención urbana que congrega varias teorías modernas: la ciudad jardín propiciada por los urbanistas ingleses, la unidad vecinal norteamericana, la ciudad uncionall emanada de los encuentros CIAM y las correspondientes unciona derivaciones derivacio nes críticas de este modelo. Desde este punto de vista, se


103

trata del primer y único ejemplo en Chile realizado conorme a las principales ideas del urbanismo moderno. En ese marco, su materialización reconoce los intereses de arquitectos y urbanistas jóvenes determinados en concretar en Chile las posturas más vanguardistas en la materia. La ciudad obrera es al mismo tiempo una respuesta contemporánea a una sociedad contemporánea en acuerdo a un origen contemporáneo. Es decir, como materialización del urbanismo moderno ue también moderna para una sociedad contemporánea ideal ormada al alero de una industria siderúrgica moderna. Es en sí misma una crítica a la ciudad tradicional, para entonces considerada ineciente, y se le expresa como una respuesta idónea que posibilita la descongestión, la descentralización, y sobre todo, materializa una nueva aspiración social. Esta cuestión, naturalmente, determinó su emplazamiento y su papel urbano. Desde el punto de vista social, esta ciudad materializa los ideales colectivistas en cuanto procura detener la segregación social del urbanismo tradicional, al mezclar a obreros y empleados. Acoge a un grupo social nuevo y homogéneo, homogéne o, con amilias en la etapa inicial inicia l de su ormación. La unidad vecinal es congruente con su base teórica sustentada en la ciudad polinuclear, en donde se reconoce la existencia de las entidades particulares y generales que van desde los vecindarios pasando por las unidades vecinales y el centro cívico hasta llegar a la ciudad, principio que se refeja claramente en la distribución y las jerarquías espaciales. Por lo mismo, la organización urbana reconoce al individuo, a la amilia y a la colectividad, y en consecuencia organiza la vivienda individual, amiliar y colectiva. Todo ello, sumado a los servicios, las circulaciones y las áreas verdes, constituye la ciudad. La villa es al mismo tiempo prueba de la organización del Estado, del uncionamiento uncionam iento de sus instituciones scales y semipúblicas, y paradigma urbano del proceso de modernización nacional. El proceso es conado a proesionales jóvenes acordes con un proceso general de transormación del gobierno. En este sentido, la Villa Presidente Ríos es una muestra de descentralización de las tareas modernizadoras nacionales. Al respecto, no sólo su gestión arquitectónica involucra a un entorno ajeno a la capital, sino que, su ejecución, a la luz de los nuevos conceptos del urbanismo moderno, es emprendida lejos de Santiago, al margen de las ciudades existentes en el entorno, y en ella se involucra decididamente el ambiente regional. Esto es posible, en gran parte, porque se dispone de un terreno en manos de un solo propietario institucional de carácter semipúblico, y en donde no se había intervenido. En ese marco cabe agregar que la administración del conjunto, de propiedad mixta, escoge a arquitectos privados para realizar el diseño de la ciudad. En este sentido, la órmula escogida permite un diseño libre de imposiciones burocráticas y abierto a considerar una solución de vanguardia.

104


La Villa Presidente Ríos pone tempranamente en práctica los nuevos ideales del urbanismo contemporáneo en América Latina. En Chile se ubica a la vanguardia de todas las grandes transormaciones urbanas de la época, sobrepasando las intervenciones coetáneas que se realizaban en Chillán y Concepción; pero, sobre todo, se ubica en el polo opuesto de la intervención que al mismo tiempo se realizaba en La Serena. Si bien en todas estas transormaciones el Estado actúa como gestor, la Población Higueras, como se la conoce popularmente, se identica con la modernidad idílica, aquella cuyos componentes representan la aplicación de lo último, lo nuevo y lo mejor. A la postre, la materialización no resulta del todo exitosa y no tiene continuidad en el tiempo. De la ciudad sólo se pueden construir algunas etapas, debido a la alta de recursos necesarios. En consecuencia, la CAP decide vender parte del terreno parcelado a otras instituciones ejecutoras de planes habitacionales para que construyeran viviendas. Entre ellas se encuentran la Corporación de la Vivienda, CORVI, y algunas cajas de previsión. Finalmente el resultado de la operación es el siguiente: Entidad ejecutora

Número de viviendas

CAP...............................................................................580 CAP................................................... ............................580 Vivienda Viviendass Corvi..............................................................................328 Viviendas Fundación de Viviendas de Emergencia... Emergencia.......... ............4 .....494 94 Viviendas Caja de Empleados Particular Particulares.............................298 es.............................298 Viviend Viviendas as Fca. Carburo Carburo y Metalurgia.......................................8 Metalurgia.......................................8 Viviend Viviendas as Corporación Corporac ión de Fomento.........................................12 Fomento.........................................12 Vivienda Viviendass CAP...............................................................................580 Viviendas18 Total..... T otal............ ............. ............. .............. .............. ............. ............. .............. .............. ............. ............1 ......1.720 .720 Viviendas Este contratiempo origina situaciones que no estaban consideradas en el proyecto original de la Villa Presidente Ríos, entre otras, la adquisición de viviendas por personas, ajenas a la planta siderúrgica, cuya composición amiliar era distinta a la prevista, lo que produce un aumento aumen to de densidad habitacional con las consiguientes alteraciones espaciales. El plan original debe alterarse para responder a la nueva variable, esto es, la entrega de terrenos donde construirán otras entidades ejecutoras de proyectos de vivienda.


En este sentido, se deduce que es la misma administración semipública que gestiona el proyecto ideal la que se encarga de desmantelarlo. En esas condiciones, la ciudad obrera de Huachipato queda bajo la jurisdicción de Talcahuano pasando de esa orma a constituir un gran barrio abierto del puerto. Para entonces Puerto Chacabuco, otra ciudad planicada por iniciativa estatal para ocho mil personas en la desembocadura del río Aysén comienza su desarrollo sin llegar a alcanzar mejor éxito (Unión Internacional de Arquitectos, 1958). Con todo, la Villa Presidente Ríos logra ormalizar su condición de primera ciudad moderna en Chile.

105

106


- Bardet, G. Le Nouvel Urbanisme, París: Vincent et Fréal Ed., 1948. - Eliash, H. y Moreno, M. Arquitectura Moderna en Chile 1930 - 1960. Testimonio - Refexiones. Santiago: Ediciones Cuaderno Luxalón, 1985. - Gibberd, F. Diseño de Núcleos Urbanos. Buenos Aires: Ed. Contemporánea, 1956. - Revista Arquitectura y Construcción. Carta de Atenas. Revista Arquitectura y Construcción, 1946, Nº 2, p. 29-32. - Revista Arquitectura y Construcción. Paul Lester Wiener en Santiago. Revista Arquitectura y Construcción, Sección Inormaciones, 1947, 1947, Nº 10, p. 18. - Revista Arquitectura y Construcción. Ciudad Obrera de Huachipato. Revista Arquitectura y Construcción, 1949, Nº 16, p. 21-25. - Revista Arquitectura y Construcción. Proyecto de ábrica de cerveza en Renca. Revista Arquitectura y Construcción, 1949, Nº 16, p. 26-29. - Revista T.C.P. A new Town in Chile. Revista T.C.P (Town and Country Planning), 1957, Vol XXV, N° 5, p. 221-222. - Sánchez, C. La Villa Presidente Ríos. Ciudad Industrial de Huachipato. Santiago: Seminario de Vivienda, Urbanismo y Planeación, Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile. Inédito, 1960. - Schnitter, P. Sert y Wiener en Colombia. La vivienda social en la apl icación del urbanismo moderno. moder no. Scripta Nova. Revista electrónica de geograía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, Vol. VII, Nº 146. Disponible en Internet: http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(035).htm [ISSN: [ISS N: 1138-9 1138-9788] 788] - Sert J.L. Can our cities survive, en The American Political Science Review, Vol. 37, N° 4, agosto 1943. - Sharp, T. Urbanismo. Buenos Aires: Editorial Pingüino, 1947. - Sica, P. Historia del Urbanismo. El siglo XX. Traducción de Hernández Orozco, Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1981. - Silva, G. La Villa del Puerto Higueras, Boceto N° 2, Concepción: Imprenta Editorial El Sur, 1967.

Tema T ema 5

La política habitacional como instrumento de desintegración desintegración social. Eectos de una política de vivienda exitosa María Elena Ducci p. 107 / 123

108


La política habitacional como instrumento de desintegración social. Eectos de una política de vivienda exitosa María Elena Ducci 1

En un contexto de acelerados cambios en el mundo, América Latina no se queda atrás. La globalización imparable, la supremacía del mercado, mercado , las políticas de ajuste que reducen los programas sociales, estados cada vez más pequeños, son todas características del nuevo escenario al que se enrenta nuestra región. Uno de los evidentes resultados de lo anterior es un aumento de los niveles de desigualdad y pobreza y un empeoramiento de las condiciones de vida de los más pobres. América Latina no parece ser capaz de erradicar la pobreza sino, por el contrario, las dierencias entre ricos y pobres se siguen agudizando 2. Nos encontramos así ante un callejón sin salida; si nuestros estados son cada vez más pequeños y su capacidad de acción se ve limitada por la reducción de sus recursos, ¿cómo podemos pretender que el Estado se haga cargo de mejorar la calidad de vida de los más pobres, al mismo tiempo que lucha por desarrollar la economía, mantener los equilibrios macroeconómicos, generar empleos, resguardar el orden y otra serie de tareas, todas aparentem ente urgentes e indispensab indispensables? les? La vivienda es, sin lugar a dudas, uno de los elementos más importantes a la hora de denir las condiciones de vida de la población, y ha sido, desde los años 60, uno de los temas centrales de las luchas sociales urbanas. El problema de la vivienda, que alguna vez se centró en la lucha por la tierra y por un techo, ha cambiado su eje y ahora nuestras ciudades alojan a millones de pobres que, aún siendo propietarios de su terreno y/o vivienda, viven en condiciones muchas veces deplorables. Sin embargo, los grupos populares que ueron centrales en la dinámica urbana entre los 60 y los 90 en la mayor parte de los países latinoamericanos, parecen hacer perdido uerza, hasta el grado de desaparecer como actores relevantes del debate urbano actual. ¿Por qué pelean los más pobres en la actualidad? ¿O ya no luchan? Pareciera que, una vez que han adquirido con cierto nivel de seguridad, una propiedad donde pueden instalarse más o menos denitivamente a vivir con sus amilias, las combativas organizaciones de los 70 y 80 han perdido su bandera de lucha y sus integrantes se han replegado al


109

interior de su vivienda. Al menos eso es lo que sostienen muchos representantes populares que consideran que les es cada vez más diícil contar con el apoyo real de sus representados 3. Frente a ese escenario, este parece un buen momento para intentar entender los impactos que están teniendo sobre la pobreza, las políticas sociales implementadas por el Estado y especícamente en el tema que aquí nos interesa tratar, el de la vivienda. En el contexto de América Latina y aún entre los países en desarrollo, Chile se destaca por los buenos resultados de su política de vivienda social. Este éxito se basa en el desarrollo de un muy eciente sistema de nanciamiento para la vivienda, el que ha permitido que el sector privado privado se interese e involucre directamente en la producción de vivienda social, una vivienda que hasta entonces estaba por completo uera de los sistemas “legales” de producción habitacional. habitacional. Esto ha generado que Chile pase a ser conside consi derado rado por muchos países en desarrollo como un modelo a seguir 4. Sin embargo, como han planteado diversas revisiones críticas de la política habitacional chilena (Sugranyes, 2002; Rodríguez, 2004; Ducci, 1997, 2000), existen eectos poco avorables de ésta que están aectando negativamente la calidad de vida de los más pobres y generando zonas urbanas urbanas que concentran un nuevo tipo de pobreza dura, cada vez más diícil de enrentar. Este trabajo se centra justamente en algunos de estos eectos, así como en un análisis crítico de la evolución de la política explícita del MINVU MI NVU y de los avances experimentados experimentados en los últimos años por la acción habitacional del Estado. ¿Cambios en la política habitacional chilena? Antes de plantear los problemas que enrenta enren ta la vivienda vivie nda en Chile, C hile, es necesar necesario io reconocer los grandes logros de la política implementada en los últimos 15 años, los que han hecho esta política reconocida en la región y en todo el mundo en desarrollo. Es preciso entonces dimensionar a grandes rasgos los éxitos logrados, especialmente en cuanto al volumen de unidades habitacionales producidas: “... en el período 1990 – 2003 se cons-

110


truyeron en el país un total de 1.609.305 viviendas nuevas, lo que supone un promedio anual de 115.938, de las cuales aproximadamente aproximadamente un 75% contiene nanciamiento público” (MINV U, 2004). Este uerte impulso dado a la construcción habitacional permitió que el número de viviendas por habitante pasara, entre 1990 y 2002, de 252 a 291 viviendas para cada 1000 habitantes, respectivamente. A pesar de que los estudios sobre el décit habitacional suelen variar según la uente de inormación y la cercanía a períodos electorales, es indudable que el país ha dado un salto importante en cuanto a la dotación de vivienda propia y de servicios básicos para una gran mayoría de la población, salto asombroso si se considera que el país aún mantiene altos niveles de pobreza 5. Así, cuando la mayor parte de los países latinoamericanos sostienen que alrededor del 30% o 40% de su población vive en condiciones irregulares en sus áreas urbanas, en Chile se estima que alrededor del 15% de la población no posee una vivienda adecuada, ya sea porque vive como “allegado” 6 o por las malas condiciones de su vivienda. Por otra parte, los “campamentos” o asentamientos irregulares, muchos de los cuales no cuentan con servicios, representabann menos del 2% del total de amilias del país en representaba 2002, según el catastro realizado por “Un techo para Chile” 7. Según la inormación ocial del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el décit ha ido disminuyendo en orma constante desde 1990 hasta la echa, y para 2002, con base en el censo de ese año, se calcula en 543.542 viviendas. Sin embargo, la Cámara Chilena de la Construcción tiene una proyección dierente del décit habitacional para 2004, y sostiene que en el país existen 750.000 amilias allegadas 8. En cualquier caso, los volúmenes de soluciones habitacionales producidos directa o indirectamente por el Estado chileno son destacables, como se aprecia en el cuadro siguiente, donde se distingue entre los distintos tipos de programas y subsidios implementados. Sin embargo, los importantes logros obtenidos con respecto a la cantidad de viviendas producidas han dado paso a otro tipo de problemas que adquieren cada vez más peso en la agenda política nacional. Así, en la segunda mitad


de los 90, el sistema de producción de viviendas sociales chileno comienza a hacer crisis. El eciente sistema de nanciamiento de la vivienda social que es responsable del éxito de la política habitacional chilena empieza a complicarse cuando, en 1997, 1997, debido a una un a uerte temporada te mporada de lluvias, la mala calidad de las viviendas se hace evidente y explota una crisis que no ha podido ser zan jada hasta ahora. Las Las imágenes de edicios cubiertos por gigantescas mangas de plástico para intentar detener el agua que inundaba las viviendas ueron mostradas prousamente por los medios y han pasado al imaginario nacional como las “casas de plástico”, símbolo de la pésima calidad de las viviendas producidas por el Estado. Los “coletazos” de este problema siguen aectando al MINVU, “…que ha gastado $60 mil millones en salir al rescate de las viviendas sociales” y que tiene catastradas 64.355 casas con allas, de las cuales en mayo de 2005 había reparado 22.600” (El Mercurio, 2006).

Programas

1990 – 2003

Vivienda Básica Vivienda Serviu

290.100

Vivienda Progresiva

46.210

VSDsD

Subsidios otorgados

Total 1990 - 2003

3.659

General Unicado

271.086

PET

204.554

Rural

101.957

Nueva Básica

1.224

Progresiva 1ª Etapa

71.838

Progresiva 2ª Etapa

18.368

Leasing

7.881

Fondo Concursable

7.325 1.064.202

Uno de los resultados directos de la insatisacción creciente de los beneciarios con las viviendas recibidas ha sido el alto nivel de morosidad en los pagos comprometidos (“dividendos”), situación que ue puntualmente enrentada a nes de los 80 y en los 90 9 0 por decisiones presidenciales, presidenciales, como la de condonar las deudas pendientes (“perdonazos”). En vez de acabar con la morosidad, este mecanismo provocó una clara pérdida de interés del sector privado por

111

112


continuar participando en la producción de vivienda social bajo las condiciones anteriores (Ravinet, 2003) 9. Así, la rentabilidad del negocio de producción de vivienda social empezó a ser amenazada después de más de dos décadas de adecuado uncionamiento, cuando los grupos populares, para mostrar su insatisacción por el producto recibido, comenzaron en orma masiva a negarse a pagar sus deudas habitacionales. Se genera así un círculo diícil de romper. Por una parte, el sector privado, comprometido desde mediados de los 70 en la producción de vivienda social, requiere, para continuar siendo un actor central de este proceso, ciertas condiciones que le aseguren la rentabilidad de sus inversiones. Por otra parte, esta rentabilidad se vio amenazada a partir del momento en que las amilias beneciarias se negaron a seguir pagando sus deudas mientras no les solucionen los problemas de calidad (viviendas que se llueven, baños que uncionan decientemente, muros y pisos rápidamente deteriorados, etc.). A nivel ocial se empiezan a reconocer recono cer los lo s nuevos problemas surgidos su rgidos por el tipo de habitación que se ha estado entregando a los sectores de menores recursos: “....se percibe que persistieron limitaciones de la ocalización de los programas en los sectores pobres; que el sistema de producción producción masiva SERVIU SER VIU generó crisis de calidad y que las nuevas políticas requerían enrentar los problemas de segregación socioespacial de las ciudades y consolidar mejores grados de acceso de los pobres a servicios urbanos y niveles adecuados de calidad de vida.” (MINVU, 2004). Intentando enrentar los nuevos retos que plantea la situación habitacional a principios de la década del 2000, el MINVU presenta una “Nueva política de vivienda”. Como principal innovación se crea el “Programa de Vivienda Social Dinámica sin Deuda”, “... donde a partir de un estándar mínimo se apuesta por un crecimiento de la vivienda a cargo del usuario” y el “FSV” (Fondo Solidario de Vivienda) orientado a los sectores de más bajos recursos al cual se postula a través de un Fondo Concursable. Los principales cambios que se realizan en los sistemas de subsidio resultan ser adaptaciones a los programas anteriores (Cuadro Nº 2). Los nuevos programas de vivienda (VSDsD (VS DsD y Fondo Concurs Concursable able y Reglamento Único) incluyen, en teoría, a los programas tradicionales de Vivienda Básica, PET, Susidio Unicado y Subsidio Rural 10.


113

La “Vivienda Social Dinámica sin Deuda” (VSDsD) está dirigida a personas por debajo de la línea de pobreza y sin capacidad de obtener crédito en las entidades nancieras. En su etapa inicial entrega una unidad no inerior a 25 m², con la posibilidad de crecer a 50 m² y otorga un subsidio máximo de 280 UF (unos US$ 8.000), el cual se complementa con un ahorro mínimo de 10 UF (unos US$ 300 dólares). El “Fondo Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios” está dirigido a grupos organizados de amilias en situación situ ación de extrema pobreza (mínimo 10), patrocinadas por una entidad organizadora, que además deben contar con un proyecto aprobado por la Dirección de Obras Municipales. El subsidio, sumado al ahorro previo, les permite obtener dierentes soluciones habitacionales, desde una vivienda mínima en terreno propio o nuevo, a una vivienda usada o la rehabilitación de edicios antiguos, entre otras. El monto del subsidio y el ahorro previo promedio son similares a los del caso anterior. El “Reglamento Único” modica el subsidio habitacional estableciendo establecie ndo tres programas: Subsidio General (que reúne los programas de Nueva Básica, PET y Subsidio Unicado), Subsidio de Interés Territo rial para zonas de renovación urbana y Subsidio de Rehabilitación Patrimonial para zonas o inmuebles de conservación histórica. Estos programas varían los montos de subsidio, los requisitos y las reglas dependiendo de las zonas territoriales, el tipo de llamado, etc. (Silva, 2004). En el Cuadro N° 2 se hace un paralelo entre el sistema anterior y los cambios implementados en 2004. Como puede apreciarse, más que una nueva política habitacional, los cambios eectuados en los programas de subsidio que orece el MINVU corresponden a una serie de adaptaciones de los programas anteriores. Este nuevo esquema permite asegurar al capital privado una rentabilidad adecuada, y genera un marco de mayor certidumbre para el sector privado para atraerlo nuevamente a la producción de vivienda social. “La idea es que a los postulantes y entidades nancieras que otorgan créditos hipotecarios les sea más ácil el trámite” (Silva, 2004). Pese a que se trató de mejorar el uncionamiento de los programas anteriores, predomina la alta de claridad de las nuevas propuestas, y subsisten los obstáculos para la postulación de los más pobres, en especial, la exigencia de presentar un proyecto a los ondos concursables. Por otra parte, es claro que las reormas propuestas por el MINVU generan un marco de mayor seguridad y certidumbre para los sectores nanciero y de la construcción, qu e tanto el gobierno como

114


Las nuevas reglas del juego ANTIGUO SISTEMA

NUEVO SISTEMA

SUBSIDIO RURAL

SUBSIDIO RURAL

VIVI ENDA SOCIAL VIVIENDA SOCI AL DINÁMICA SIN DEUDA FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA

VIVIENDA VIVI ENDA SOCIAL SOCI AL DINÁMICA DINÁM ICA SIN DEUDA D EUDA

Fondo concursable para proyectos habitacionales solidarios sin deuda

NUEVA VIVIENDA BÁSICA SISTEMA GENERAL

1. Unicado 2. Renovación urbana 3. Rehabilitación

REGLAMENTO ÚNICO

PROGRAMA ESPECIAL DE TRABAJADORE TRABAJAD ORESS (PET) LEAS I NG HABITACIONAL

LEAS ING HABITACIONAL

VIVIENDA VIVI ENDA PROGRE PRO GRESIVA SIVA

En extinción

el sector privado ven como motores de la economía nacional. Así, “...el subsidio habitacional ha sido, desde que nació, el uerte gatillador de la demanda y de la reactivación del sector” (Murúa, 2004). La nueva pobreza urbana: segregación y trastornos de salud mental Aún en Chile, pese a un desarrollo des arrollo económico económic o sostenido y a una un a celebrada política de vivienda que ha sido y es considerada como la más exitosa de la región, la pobreza sigue siendo el eje central de las preocupaciones sociales. No sólo no ha sido posible hasta ahora erradicar la pobreza, sino que ha surgido una nueva clase de pobreza urbana, una que tiene que ver con el lugar en que se vive, con la vivienda propia que el eciente sistema de nanciamiento por n le ha permitido obtener a los más pobres. Hoy hablamos del problema habitacional de los “con techo” (Sugranyes, 2002; Rodríguez, 2004; Rodríguez y Sugranyes 2005) y encontramos, en nuestros barrios populares, el germen de una tempestad social que se está ormando y que puede alcanzar dimensiones insospechadas. La impotencia y la rabia que están acumulando los pobres de nuestras ciudades saldrá a la supercie más temprano que tarde y todos recibiremos su impacto.


115

Un análisis más proundo de la situación en que viven los más pobres en Chile permite descubrir que, aunque sus condiciones materiales sean, en general, muy superiores a las del resto de los países latinoamericanos, su población no parece sentirse mejor. Esto es algo diícil de entender si se considera sólo la racionalidad con la que hasta ahora hemos enrentado el problema problem a de la pobreza. ¿Por qué una población que recibe servicios básicos, consigue una casa propia, puede acceder a la educación y tiene posibilidades reales de elegir a sus representantes se siente tan mal? ¿Por qué las mujeres se sienten angustiadas, deprimidas y sin ganas de vivir? (Ducci y González, 1996) ¿Porqué los jóvenes están tan desencantados de su vida y de su uturo y optan cada vez más por ingresar al mundo de la droga? ¿Por qué los vecinos de los nuevos conjuntos creados mediante subsidios no se sienten dueños de sus espacios públicos y los dejan en manos de las pandillas que luchan entre ellas para ganar el control del territorio? Estas son algunas de las incógnitas aún no resueltas. Se reconoce ampliamente que la orma en que se ha producido la vivienda social en las últimas décadas en el país, ha determinado su localización en sectores denidos por el precio de suelo, es decir, en aquellos terrenos de menor valor para el mercado inmobiliario. Esta tajante división que generan los precios del suelo ha resultado en sectores de pobreza claramente segregados, los que, en el caso de Santiago, se concentran hacia el sur y el poniente de la ciudad, esquema que se repite, con ciertas dierencias, en las otras ciudades del país. Esta tendencia creciente a la segregación de los sectores más pobres en las zonas de menor valor para el mercado inmobiliario se conrma claramente al analizar el crecimiento de la capital en los 90. De hecho, con este análisis se observa que los sectores altos y medio continúan localizándose en la perieria oriente y nororiente (Ducci y González, 2005). Como no existen políticas de Estado que rompan las tendencias “naturales” del mercado a separar los distintos sectores socioeconómicos en el territorio, la nueva vivienda social que acoge a los grupos de menores recursos se sigue instalando hacia el poniente y sur de la capital, en la perieria de menor valor. El resultado de esta segregación creciente es una serie interminable de conjuntos habitacionales populares que ocupan grandes extensiones de territorio y que se caracterizan por la uniormidad, monotonía y ealdad. Es aquí donde las mujeres que no salen a trabajar se sienten prisioneras, se angustian y se deprimen, y donde los jóvenes necesitan integrarse a pandillas locales para poder sobrevivir. En ellas, el alcohol y la droga son el reugio de los hombres y la violencia afora transormando los barrios populares en lugares cada vez más inseguros. Hasta ahora no se han hecho estudios que relacionen las condiciones de aislamiento, monotonía y ealdad que caracterizan a la mayor parte de los barrios populares con los altos índices de

116


problemas mentales y dependencia del alcohol y drogas que se observan en el país, pero, como se muestra a continuación, estos temas están adquiriendo cada vez más relevancia a nivel mundial. El deterioro de la salud mental que se presenta en los sectores populares desde principios de los 90 (Ducci y González, 1996) no ue considerado seriamente hasta la publicación, publicac ión, en 1996, de un estudio internacional realizado realizado por la OMS OM S en 15 ciudades de distintos continentes. Como muestra el Cuadro Nº 3, Santiago apareció en este estudio como la ciudad con mayor incidencia de problemas mentales, muy por encima de ciudades como Bangalore, en India, Ibadan, en Nigeria o Río de Janeiro, en Brasil. El estudio de la OMS se realizó en centros de salud públicos, por lo que básicamente corresponde a sectores populares del Gran Santiago.

Depresión común

Ansiedad generalizada

CIUDADES

(%)

(%)

(%)

(%)

Ankara, Turquía

11.6

0.9

1.0

16.4

Atenas, Grecia

6.4

14.9

1.0

19.2

Bangalore, India

9.1

8.5

1.4

22.4

Berlín, Alemania

6.1

9.0

5.3

18.3

15.9

6.4

3.4

23.9

Ibadan, Nigeria

4.2

2.9

0.4

9.5

Mainz, Alemania

11.2

7.9

7.2

23.6

Manchester, GB

16.9

7.1

2.2

24.8

Nagasaki, Japón

2.6

5.0

3.7

9.4

Paris, Francia

13.7

11.9

4.3

26.3

Río de Janeiro, Brasil

15.8

22.6

4.1

35.5

Santiago, Chile

29.5

18.7

2.5

52.5

Seattle, EU

6.3

2.1

15.0

11.9

Shanghai, China

4.0

1.9

1.1

7.3

Verona, Italia

4.7

3.7

0.5

9.8

10.4

7.9

2.7

24.0

Groningen, Holanda

Promedio

*CIDI: Composite International Diagnostic Diagnostic Interview.

Dependencia T Todos odos los desórdenes de sórdenes del alcohol (de acuerdo al CIDI*)


117

A pesar pes ar de los esuerzos esu erzos realizados re alizados en los últimos últi mos años por el sector de la salud, que ha incorporado apoyo psicológico y psiquiátrico a los centros de salud primarios, la situación no parece mejorar. Estudios más recientes muestran que la dependencia del alcohol y la droga han aumentado, ya que los niveles de dependencia al alcohol se han incrementado de 2,5% a 6,4%, y los trastornos ansiosos han disminuido sólo de 18,7 a 16,2 (Vicente et al., 2002). Trastorno Trastorno Depresión mayor Dependencia de alcohol Abuso de drogas

% hombres 6,4 11,0 1,5

% mujeres 11,3 2,1 0,3

% total 9,0 6,4 0,9

Cuando se analizan los actores de riesgo para los trastornos psiquiátricos se encuentra que, tanto el nivel educacional como el nivel de salario, inciden directamente en los problemas mentales. Las personas sin educación o sólo con educación básica tienen mayores posibilidades de tener algún diagnóstico psiquiátrico que aquellas con educación superior (3,1, 2,2 y 1, respectivamente). Se destacan especialmente los trastornos ansiosos, donde las personas sin educación y sólo con educación básica tienen más riesgo de surir que aquellas con educación superior (2,2, 2 y 1, respectivamente). Algo similar ocurre con los trastornos por consumo de sustancias adictivas (1,6 y 1 para aquellos que tienen educación superior). Respecto del riesgo a surir 3 o más diagnósticos psiquiátricos, la dierencia es aún más impresionante entre las personas sin educación y sólo con educación básica y aquellas con educación superior (6,6, 3 y 1, respectivamente) (Vicente et al., 2002) 11. Las ciras anteriores nos indican que es en los sectores con menos educación y menos recursos donde se concentran los problemas de salud mental más graves, lo que nos permite inerir que puede existir una relación entre el ambiente habitacional donde se desenvuelve la vida de estas personas, y la orma cómo se sienten. Desde luego, se requiere estudios especialmente enocados en estos temas para probar cientícamente las hipótesis que relacionan el medio ambiente ísico con la salud mental de las personas, y resulta perentorio realizar este tipo de investigaciones, si se quiere mejorar la acción habitacional del Estado. Finalmente, es importante al menos enunciar otras maniestaciones que surgen de esta nueva pobreza, tales como la insatisacción que expresan los beneciarios de la vivienda social a

118


pocos años de haber obtenido la suya, pese a que, al momento de la recepción de su vivienda, sean evidentes la alegría y el agradecimiento de las amilias, algo que recuentemente registran los medios. Tampoco pueden obviarse la alta de iniciativa y de interés que demuestran los habitantes de las zonas populares por mejorar sus viviendas y sus barrios; la pérdida de la solidaridad que suele ser propia de los grupos más pobres, y la poquísima disposición a colaborar por el bien del grupo (Young y Willmott, 1957) . Todo esto se refeja en el abandono en que se encuentran los espacios públicos, el deterioro visible de los barrios y las viviendas, y una total carencia de sentido de pertenencia, debido al cual la mayoría de los beneciarios de vivienda social expresan que, si pudieran, se cambiarían de barrio (Sugranyes, 2002). El eecto menos deseado: la desintegración En el centro de esta “nueva pobreza” se encuentra la desintegración social que ha surgido como un eecto no deseado del eciente programa de producción de viviendas sociales. En la raíz de esta desintegración está la pérdida de las estructuras sociales tradicionales, basadas en la amilia extensa (Moya, 2004) 13. El mundo moderno se caracteriza por un individualismo creciente y centrado en el consumo de bienes cada vez más diversos y sosticados, que ha dejado atrás las estructuras sociales tradicionales. La amilia predominante es de tipo “nuclear” (constituida por los padres y unos dos hijos) y sus ventajas son la movilidad geográca y social que permite. La amilia ha pasado de ser una unidad de producción a una unidad de consumo, y la crisis actual que enrenta corresponde a un momento de cambio y de búsqueda de nuevas ormas organizativas, que se adapten a la integración de la mujer al mercado de trabajo, al alto porcentaje de amilias monoparentales, etc. Las nuevas órmulas amiliares son respuestas a los grandes cambios sociales que estamos experimentando. Sin embargo, este proceso de cambio ha sido también acilitado y acelerado por las ormas como los países han implementado sus políticas de vivienda, con el loable objetivo de mejorar las condiciones de vida de su población.


119

Las políticas habitacionales, en general, se han abocado a diseñar viviendas para amilias tipo, pero siempre pensando en la amilia nuclear, la “verdadera” amilia moderna, para la cual se diseñan las viviendas de las políticas habitacionales de la segunda mitad del siglo XX, tanto en los países ricos como en los pobres. Así, la amilia extensa, exten sa, base de la organización organizació n económica econó mica de los sectores sect ores populares, popula res, tiende tie nde a desaparecer y, lo que es aún más grave, es menospreciada por la “moderna” amilia urbana popular. Mientras los padres consideran un desprestigio el que los hijos “tengan” que vivir con ellos, ya que esto indica que no han sido capaces de salir adelante, los hijos declaran que lo que más ansían es tener una vivienda propia lejos de sus padres. Este es un enómeno que se ha producido desde hace décadas en los países desarrollados, en los cuales el problema de la desintegración amiliar tiene gran vigencia y ocupa un espacio importante en el debate social. Sin embargo, el mismo enómeno adquiere dimensiones dierentes en los países en desarrollo, donde el sector popular abarca casi la mitad de la población, y para cuya supervivencia, la organización amiliar y social ha sido, y sigue siendo, de vital importancia. El trabajador que “subemplea” a sus parientes, la madre que se hace cargo de los nietos para que la hija pueda ir a trabajar, son situaciones comunes en los sectores populares del mundo en desarrollo, y explican parte importante de las redes de supervivencia que apuntalan a los más pobres (Lomnitz, 1976). “La mayor incidencia de este tipo de hogares en sectores pobres parece indicar que se privilegia privil egia a la amilia en común a partir de la necesidad de sumar ingresos in gresos de distintos miembros…” (SERNAM, (SERNA M, 2004). Entre los riesgos más importantes que presenta la amilia extensa, se destaca como el más común el hacinamiento o la alta de espacio, con la consiguiente pérdida de intimidad de la pareja y la alta de espacios propios para cada uno de sus integrantes (Moya, 2004). En estas nuevas condiciones, el panorama que ore cen los asentamientos populares que nos ocupan es, al menos, inquietante. Los hombres y jóvenes, sin espacios propios ni lugares agradables de reunión reu nión y convivencia, se sienten presos en situaciones sin salida, y rente a ello se reugian en el alcohol y las drogas. La violencia intraamiliar parece estar adquiriendo proporciones inéditas en estas zonas populares (Rodríguez, 2004) y las pandillas son, no sólo algo común en todos los barrios populares, sino casi una necesidad de subsistencia para los jóvenes. La droga y el alcohol han llegado a ser parte del paisaje habitual de las zonas populares actuales, y los niveles de inseguridad que se observan, espeespe cialmente en ciertos barrios, son cada vez más altos 14.

120


La situación emenina, de una orma dierente, también enrenta serias crisis en estas áreas. La mujer, aislada en los nuevos guetos urbanos de pobreza, se deprime y se angustia, vive con temor; observa con aprensión cómo sus hijos se van integrando a las pandillas mientras ella no puede hacer nada por evitarlo. También se siente desesperanzada ante una total alta de alternativas para su amilia. El refejo más claro de esto son los altos niveles de angustia reportados entre mujeres de sectores populares. A nuestro entender, esta situación es síntoma de una crisis social más prounda, dado que, en América Latina, es la mujer la que está en la base de la estructura amiliar y por ende, social. Si la mujer está constantemente angustiada y deprimida por sus circunstancias personales y amiliares, indudablemente el resto de la amilia se ve aectado negativamente negativam ente (Ducci, 1996). Nuestra hipótesis, en este sentido, es que la desintegración amiliar, y especícamente la pérdida de la estructura amiliar tradicional de la amilia extensa, tiene eectos negativos sobre los grupos populares, eectos sociales y psicológicos, pero también eectos económicos, cuya magnitud no ha sido dimensionada hasta ahora. Aunque sin duda se requiere investigar en proundidad para medir los impactos que están produciendo estos cambios, existen múltiples trabajos que, utilizando metodologías cualitativas, muestran lo importante que es para la mujer joven con hijos, contar con su propia madre para el cuidado de sus niños pequeños. pequ eños. Esta solución no sólo le permite a la joven trabajar en orma más estable y apoyar la economía amiliar, sino también le signica una tranquilidad cuyo eecto psicológico positivo hasta ahora no se ha medido. Evidentemente esto infuye en la salud mental de las madres jóvenes, ya que los sentimientos de culpa de las madres por abandonar a los hijos para trabajar son uno de los temas emeninos más recurrentes en las consultas sicológicas. Por otra parte, este nuevo esquema social, omentado por la política habitacional, separa o deja uera de la amilia nuclear a los ancianos, otro de los grupos sociales más desvalidos, que crece rápidamente en nuestro país y en el mundo. El anciano se transorma en una molestia, porque las viviendas no están diseñadas para acoger a otros miembros además de aquellos de la amilia nuclear, nucl ear, y sólo se los admite cuando la amilia no tiene ningún otro lugar donde instalarlo. Lo más contradictorio de esta situación es que el abuelo o la abuela, antes personajes indispensables indispensa bles en el mante nimiento de la historia amiliar, el cuidado y la educación inormal de los niños, se sienten abandonados y que su vida carece de sentido, como lo señalan constantemente (Ducci y González, 1996). Cuando los ancianos tienen la posibilidad de obtener una vivienda propia por medio del sistema de subsidios, se ven trasladados a vivir en barrios alejados de su amilia y no pueden mantener un contacto recuente con ellos. Con ello, las personas mayores están quedando uera del sistema social y han perdido completamente su trascendencia en el uncionamiento de la compleja red de relaciones sociales


y económicas. Los programas de vivienda social para adultos mayores, promovidos en los últimos años por el MINVU, M INVU, orecen a estas personas viviendas viviendas más pequeñas en comodato, pero estos programas no han tenido ni la recepción ni el éxito esperado. Esto porque han generado problemas insolubles, que surgen cuando los ancianos pasan a depender de cuidados externos y las amilias no pueden hacerse cargo de ellos (Ducci, Quezada, Torres y Rioseco, 2005). En los países desarrollados, los sistemas de seguridad social se hacen cargo de los ancianos, pero en nuestros países, de recursos muy limitados, se están produciendo situaciones diíciles de enrentar. Por último, otro aspecto que quisiéramos relacionar con la desintegración que han experimentado las amilias extensas, como eecto indirecto de la política habitacional, es el de la inseguridad que caracteriza a los barrios populares, y que aparentemente no tiene solución. En los barrios populares inormales o “espontáneos” de muchas ciudades de países latinoamericanos, como México, Colombia, Ecuador, se observa que las amilias extensas se instalan en un mismo terreno o en zonas inmediatas, orman sus propias redes de protección y seguridad, y crean áreas protegidas por los grupos amiliares o de amigos, muchas veces con un origen común. Esta es una orma de capital social que se aplica directamente para generar ambientes más seguros. Más aún, en América Latina son habituales los grupos que se instalan en un asentamiento ilegal y que provienen de una misma zona rural; esto no sólo les permite mantener sus lazos sociales y generar redes de seguridad, sino también conservar costumbres regionales como celebraciones de estividades religiosas, preparación de comidas típicas, etc. Todas estas actividades sociales y expresiones culturales tienden a desaparecer en los modernos barrios producidos por la exitosa política habitacional, y donde, debido a la “modernidad”, las amilias nucleares se encierran en sí mismas, y pierden las tradiciones que mantenían una activa vida social y un ambiente más protegido (Young (Young y Willmot, 1957). ¿Hacia dónde nos dirigimos? Al parecer, el rumbo que ha tomado la situación de los grupos de menores recursos en las ciudades no es muy promisorio. Los cambios propuestos para la política habitacional chilena, si bien han servido parcialmente para mantener cierta calma social, no han apuntado al eje de los nuevos problemas. Según declaraciones de la ministra del ramo, se ha propuesto una nueva ley de calidad de la vivienda, se han cambiado más de 50 estándares de calidad en la construcción y se ha reorzado la scalización a las empresas (Tschorne, 2005). En términos generales, la “nueva política habitacional” representa la

121

122


continuidad de los programas anteriores con adaptaciones que buscan, sin un resultado claro hasta ahora, solucionar algunos de los problemas surgidos. Los nuevos programas habitacionales propuestos muestran escasa claridad y dicultan la participación de los sectores más carenciados, por ejemplo, en proyectos de ondos concursables, ya sea por lo engorroso de los sistemas de postulación, ya sea que para ello se requiere una entidad intermediaria a la cual no tienen acceso los más pobres. Es evidente, eso sí, el aumento de las acilidades y, sobre todo, de las protecciones dirigidas al sector nanciero y al de la construcción, con el n de re-entusiasmarlos con la idea de producir vivienda social. El Estado, que hasta ahora se ha visto imposibilitado para enrentar la considerable morosidad en los préstamos de vivienda social, le está traspasando el problema al sector bancario, al que, por otra parte, le asegura una ganancia mínima previamente acordada. Con ello, el sector público se libera del costo político que implica el tener que obligar a los deudores a pagar sus dividendos, y, en caso de que estos no paguen, el Estado responde ante las instituciones nancieras privadas. Con todo, también es indudable que, si el Estado interviene y reorienta sus políticas habitacionales, los problemas irán en aumento y se transormarán en un eje del debate urbano en las próximas décadas. La solución no parece ser disminuir el número de unidades habitacionales producidas para hacerlas de mejor calidad, sino más bien repensar el tipo de vivienda y el tipo de barrio que se construyen. Es necesario repensar el tipo de amilia o amilias que queremos ortalecer con el subsidio habitacional, y buscar órmulas para revertir el proceso de desintegración social que está en marcha. Esto sólo puede lograrse ortaleciendo los lazos sociales y amiliares, promoviendo las actividades de jóvenes y ancianos en espacios gratos y adecuados para cada grupo, trabajando con las comunidades para encontrar ormas de hacer barrios más seguros, generando espacios de encuentro que las personas sientan y manejen como propios y, ciertamente, agregando belleza y atractivo a los barrios populares. Acciones de este est e tipo talvez nos permitirían pe rmitirían darle una nueva dirección a la política habitacional habitacion al y nos abrirían, al menos, la posibilidad de salvar las capacidades sociales que aún conserva el sector popular en la mayor parte de América Latina y en otros países en desarrollo. Capacidades sociales, como la colaboración y el respaldo que se prestan los grupos amiliares y de amigos entre sí, pueden ser la base para la redenición de ciudades más justas, más seguras y más elices.


123

- CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe. Santiago, CEPAL, 2004. - Ducci, M.E. El lado obscuro de una política de vivienda exitosa. Revista EURE, 1997, Vol. XXIII, Nº 69, p. 99-115. - Ducci, M.E. Santiago: territorios, anhelos y temores. Eectos sociales y espaciales de la expansión urbana. Revista EURE, 2000, Vol. Vol. XXVI, N° 79, 79, p. 5-24. - Ducci, M.E. y González, C. Salud mental emenina y trabajo comunitario en la perieria pobre de Santiago. En Ducci, Fernández y Saborido Asentamientos Humanos, pobreza y género. Santiago: GTZ, MINVU, PGU, 1996. - Ducci, M.E. y González, M. Área urbana y expansión de Santiago en la última década. Santiago: documento de trabajo, Instituto de Estudios Urbanos, 2005. - Ducci, M.E., Quezada, M., Torres, M. y Rioseco, R. La calidad de vida de adultos mayores en vivienda básica y vivienda en condominio: un análisis comparativo. Santiago: Proyecto Fondecyt, 2004- 2005, 2005. - El Mercurio. La actual radiograía del subsidio. Santiago, El Mercurio, 2004, 6 de junio. - Lomnitz, L. Cómo sobreviven los marginados. Siglo XXI editores, México, 1976. - Ministerio de Vivienda y Urbanismo, División de Estudios y Fomento Habitacional DITEC. Chile, Un siglo de políticas en vivienda y barrio. Pehuén Editores Ltda., Santiago, Chile, 2004. - Moya, F. Padres, hijos y nietos bajo el mismo techo. Santiago: Disponible en Internet: hettp://www.mu jereschile.cl - Naciones Unidas, UNDP. Inorme sobre Desarrollo Humano. Santiago: UNDI, 2002. - Ravinet, J. La Política Habitacional Chilena. Santiago, MINVU, mimeo, 2003. - Rodríguez, A. Declaraciones Decla raciones en Diario La Tercera, Sitios donde se ubican casas sociales tiene altas tasas de violencia amiliar. Santiago: La Tercera, 20 diciembre 2004. - Rodríguez, A. y Sugraynes, A. Los con techo, un desaío para la política de vivienda social. Santiago: Ediciones SUR, 2005. - Servicio Nacional Nacional de la Mujer (SE RNAM). Inorme de la Comisión Nacional de la Familia. Santiago, Santiago, SERMAN, 2004. - Silva, J. La política Habitacional. Santiago, MI NVU, mimeo, División de Política Política Habitacional, 2004. - Sugraynes, A. Política Habitacional Chilena. Santiago: GTZ, 2002. - Un Techo para Chile. Catastro. Santiago: Un Techo para Chile, 2002. Disponible en Internet: http://www. untechoparachile.cl - Vicente, B., Rioseco, P., Saldivia, S., Kohn, R. y Torres, S. Estudio chileno de prevalencia de patología psiquiátrica psiquiátri ca (DSM-II I-R/CIDI) (ECPP). Revista Médica de Chile, 2002, Vol.130, Vol.130, Nº 5, p. 527-536. 527-536. - Y Young, oung, M. & Willmott, P. Family and Kinship Kin ship in East London. Londres: Routledge & Kegan Paul, 1957. 1957.

Capítulo 2

LOS DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA POLÍTICA DE VIVIENDA ACTUAL p. 127 / 180

LOS DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA POLÍTICA DE VIVIENDA ACTUAL

127

Introducción / Capítulo 2 Los desaíos de la participación en la política de vivienda actual El discurso político de los últimos años resalta la importancia de tener políticas sociales que respondan eectivamente a los requerimientos de la sociedad sociedad civil. Para ello, se debe contar con un Estado al servicio de los ciudadanos, con una estructura fexible y con una gestión eciente, participativa y transparente. Los dos últimos gobiernos —desde el año 2000 a la echa— se proponen ale ntar la participación ciudadana y proundizar la democracia. De hecho se señala que el ciudadano común tiene derecho a la inormación y a ser consultado en relación con las políticas sociales. Pero, para poner en marcha verdaderos procesos de participación es requisito undamental que las instituciones públicas generen los canales adecuados. Así entendida, la participación en la gestión pública puede ser un instrumento de gran utilidad para integrar las demandas ciudadanas en la consecución de un interés general. Hasta ahora, el concepto de participación se ha limitado a una disposición a escuchar al ciudadano que tendrían las instituciones públicas, pero no se ha propuesto integrar a éste al proceso de toma de decisiones. Chile tiene una larga trayectoria —más de 100 años— en materia de política habitaciona l. En todo este tiempo, los sucesivos gobiernos han puesto en e n práctica distintos distint os programas de vivien da, que en su acción han incorporado con mayor o menor énasis diversas modalidades de participación y escalas de intervención del usuario. Los programas realizados van desde aquellos denominados “vivienda llave en mano”, que no consideran la intervención posterior del usuari o, hasta aquellos que de uno u otro modo han contado con la participación del habitante para completar un núcleo inicial —lote con servicios, vivienda progresiva, vivienda dinámica sin deuda, entre otros—. En todos los casos, las ampliaciones y modicaciones eectuadas por las a milias propietarias no han sido las previstas por los programas y proyectos y, muchas veces, se han realizado al margen de la legalidad. En el caso de la política urbana, sólo en los últimos años se incorpora la participación de los habitantes en e n los programas de desarrollo local, y en orma muy incipiente. En consecuencia, los ciudadanos y sus organizaciones generalmente han restringido su acción participativa a la denuncia, la demanda de inormación, la reivindicación, el alegato. En esta sección se presentan experiencias realizadas en el marco de la participación de los usuarios en dierentes programas de vivienda, cuyos resultados se analizan a n de identicar las ortalezas, debilidades e incoherencias, a partir de las cuales se proponen mejoramientos. Este ejercicio apunta a revertir los eectos no deseados y a sugerir posibles cursos de acción que abran nuevos caminos, ante una realidad poco conocida y escasamente intervenida, que de seguro seguirá requiriendo respuestas ágiles y fexibles.

Tema T ema 1

Participación. Compartir los poderes de decisión y acción sobre la ciudad Rosanna Forray p. 129 / 149

130


Participación. Compartir los poderes de decisión y acción sobre la ciudad Rosanna Forray 1

Desde hace más de medio siglo aparece y reaparece en la discusión pública la demanda por participación, poniendo en tela de juicio los procesos mediante los cuales se decide y pone en obra la ciudad. Oscuro objeto de reivindicaciones, confictos, negociaciones y anhelos, en torno al cual confuyen consensos armativos a la hora de la expresión de intenciones y disensos dubitativos dubitativos a la hora de la práctica, la participación retorna a partir de los 90 a la escena del urbanismo urbanismo como ingrediente de todos los discursos, cargado de teorías y contenidos tan diversos que cuesta saber a qué se reere. Lo que ue una práctica, una reivindicación e incluso un objeto de lucha urbana rente a las rigideces del Estado planicador de los años 60, vuelve a la escena hoy en día, en que se rebarajan las cartas del juego en la distribución de las atribuciones y competencias que operan en la transormación de los territorios. Si los actores públicos, sociales y privados apelan a ella como una necesidad ¿por qué no da los rutos esperados? Porque lo que está en tela de juicio detrás de la demanda por participación es una cuestión de poder, de cómo se distribuyen los distintos poderes en la toma de decisiones políticas y técnicas que intervienen en la producción, gestión y transormación de la ciudad, desde su proyección estratégica como espacio de la sociedad, hasta su materialización como obra. Más allá de ser una cuestión técnica la tarea del urbanismo es esencialmente política, en la medida en que toda intervención en el espacio genera desigualdades con eectos positivos y negativos. La distribución equitativa de estos eectos es objeto de un juego de actores en que se dirimen los diversos poderes sobre la ciudad, y es allí donde la participación está llamada a garantizar la custodia de todos los intereses comprometidos. Por su parte, más allá de ser resultado del urbanismo, la ciudad es obra de la sociedad en su conjunto. Sin embargo, uno de los poderes que está escasamente presente a la hora de la toma de decisiones técnicas y políticas en materia de vivienda y urbanismo es el “poder de habitar”, aquel que modela y dota de signicado al espacio con la práctica cotidiana, poder que ha participado activamente en la producción de nuestra


131

ciudad a lo largo de todo un siglo. Con un breve esbozo de los distintos modos en que, a lo largo del siglo XX, los habitantes contribuyen a la producción de nuestras ciudades, en este artículo intentaremos mostrar cómo el “poder de habitar” participa en la producción y gestión del espacio y cómo allí, en el acto de habitar, los habitantes desarrollan las competencias que les dan toda legitimidad para inormar los proyectos y tomar parte en las decisiones estratégicas y operacionales que conciernen a la ciudad en que viven. Situando al urbanismo como un instrumento del Estado moderno esbozaremos cómo se ueron distribuyendo y especializando los roles de los diverso s agentes en la producción urbana y cómo la participación se ue posicionando dentro de ella desde hace medio siglo. Finalmente interrogaremos el resurgimiento de la demanda por participación —y las matrices discursivas que le subyacen— en el escenario actual, en que los actores implicados en la producción y gestión de la ciudad se reorganizan rente a los requerimientos que la economía, la sociedad y la cultura imponen a la ciudad en este nuevo ciclo de desarrollo. Ello nos dará algunas claves para someter a discusión las condiciones de un ejercicio eectivo de la participación de los diversos actores en los procesos de producción y gestión de la ciudad, desde su orientación estratégica hasta la materialización y gestión de la obra, tanto en los niveles decisionales como operacionales. La participación, una cuestión de poder(es) Jean-Paul Lacaze apunta a la dimensión política de la decisión en materia de vivienda y ciudad, cuando, aludiendo al “carácter estructuralmente desigual de las decisiones en urbanismo”, señala que toda decisión orientada a una transormación del espacio tiene como consecuencia desigualdades positivas y negativas, las cuales deben ser distribuidas de manera equitativa (Lacaze, 1990). Se suele pensar que las decisiones en vivienda y ciudad son eminentemente técnicas, y por ende atributo de especialistas, enmascarando tras ello que lo que está en juego es el resguardo de los intereses y las voluntades de quienes están comprometidos en ellas. Las decisiones que rigen la solución técnica deben entenderse como un acto de poder, esencialmente político, donde está en juego la distribución de las desigualdades que señala Lacaze —o las externalidades positivas y negativas al decir de otros autores— que introduce toda transormación del espacio. Desde esta perspectiva, la participación es una clave en la democratización de los poderes de acción sobre la ciudad.

132


Entendido así, el urbanismo es objeto de un juego de actores con intereses y proyectos diversos —y muchas veces divergentes— respecto de la producción del espacio. Actores que gozan de legitimidades, competencias y atribuciones también diversas, y por ende, cuentan con capacidades de acción desiguales respecto a la orientación estratégica, la concepción, el diseño, la producción y la gestión del espacio habitable. Cuando armamos que la participación pone en juego una cuestión de poder, nos reerimos a cómo se negocian los intereses de los diversos actores respecto de la ciudad, y cómo se distribuyen para ello sus legitimidades, atribuciones y capacidades de intervención eectiva en el destino y producción del espacio urbano. ¿De qué poder se trata? De una multiplicidad de poderes que entran en juego a la hora de compartir la decisión y la capacidad de acción en todos los planos. Estos poderes van desde la identicación, identicación , el diagnóstico y la denición de estrategias sobre la situación que se quiere cambiar en el espacio: poder de orientación estratégica; pasando por la denición conceptual, ormal y técnica de las propuestas: poder de decisión técnica; hasta la organización de los recursos, la realización y la administración de los proyectos: poder operacional. Para participar en cada uno de ellos, cada grupo de actores cuenta con atribuciones y competencias que le vienen de una “experticia” acumulada a partir de dierentes uentes. Los habitantes cuentan para ello con las atribuciones que les da la experiencia del espacio, que llamaremos —haciendo reerencia al historiador Mario Garcés— “el poder de habitar”. El “poder de habitar”: Santiago, una larga historia de participaciones La ciudad es “la obra de ser juntos” dice el lósoo Jean-Christophe Bailly (1992). La ciudad es y ha sido siempre resultado de una coproducción que se dibuja entre las líneas de los modos de habitar de las sociedades en el tiempo y en el espacio, al ritmo de sus necesidades de producir —la economía y la técnica—, de organizarse y gobernarse —la sociedad y la política—, y de signicar el mundo —la cultura—. La produce quien la habita como quien la sueña, la imagina, la concibe, la proyecta, diseña, construye o administra. En mayor o menor medida cada uno de nosotros participamos como “actores” o “sujetos” de la ciudad. La producción de nuestra ciudad es una larga historia de participaciones. En el plazo de 100 años, observamos que la ciudad la hemos hecho todos; todos hemos participado en lo que hoy es; en mayor o menor grado, agentes privados, públicos y sociales con distintos énasis y poderes, mediante confictos y negociaciones, en distintos momentos, hemos congurado la ciudad polimora en que hoy vivimos.


133

Desde nes del XIX y hasta entrado el XX en Santiago, las migraciones de trabajadores expulsados del campo impulsaron la densicación del tejido urbano colonial en el corazón de sus manzanas. Su llegada a la ciudad incitó a los antiguos propietarios a subdividir sus casonas y a crear conventillos en los intersticios de sus propiedades para arrendar “cuartos redondos”. El habitar en estas condiciones miserables instaló en la escena pública el debate sobre las responsabilidades de la sociedad en relación con la vivienda popular, dando lugar al surgimiento de una nueva institucionalidad —la Ley de Habitaciones Obreras, los Consejos de Habitación para Obreros y la Caja de Habitación Popular (Bravo, 1959; Hidalgo, 2000)— y de nuevos tipos de vivienda urbana: el cité y el pasaje. Por su parte, los antiguos propietarios salían del centro, urbanizaban el campo, extendían la ciudad instaurando en sus perierias un nuevo modelo: el barrio jardín de la vivienda uniamiliar. Y así sucesivamente, las nuevas olas ya no exclusivamente de campesinos sino también de obreros expulsados de las crisis mineras, arrendatarios precarios, hacían huelgas contra los abusos de los propietarios, instalaban callampas en cuanto fanco dejase abierto la ciudad: intersticios y márgenes urbanos, bordes de vías érreas, riberas de cursos de agua, reservas de suelo público, sitios eriazos y perierias agrícolas. Así daban origen a otro modelo urbano: el de las poblaciones. Paralelamente, proesionales, gente de ocios, inmigrantes, comerciantes, colonizaban barrios —Patronato, Av. Matta, San Diego, Franklin, Matadero, Santa Ana, Santa Isabel— cargando diversos sectores de la ciudad con identidades y modos de vida particulares, produciendo la ciudad republicana, mixta, con carácter dierenciado, pero abierta. Paulatinamente, con la consolidación del Estado nacional, su proyecto industrializador y su “contrato social”, los agentes públicos entran en escena y se hacen cargo de la producción de vivienda, tanto para los más pobres como para los asalariados. El naciente Estado moderno crea nuevas instituciones —Corporación de Fomento, Ministerio de Obras Públicas, Corporación de la Vivienda—, planica, legisla y regula, asumiendo responsabilidades y distribuyendo roles. Concita la colaboración de patrones y cajas de previsión en la producción de barrios y viviendas para obreros y empleados. Las instituciones estatales proveen, gestionan, regulan, (co)nancian, proyectan y construyen; los trabajadores aportan un porcentaje de su salario; las Cajas de Empleados administran. En esta cooperación tripartita se gesta otro modelo urbano: el de las “Unidades Vecinales” de vivienda en altura destinadas a acoger a la emergente clase media proesional. Para los “callamperos” y el “bajo pueblo”, el Estado organiza planes masivos de erradicación y autoconstrucción, a los que concurren los ondos de la cooperación norteamericana, sentando

134


las bases de lo que será un modelo urbano perdurable: el del “sitio con servicios”. Así serían erradicadas erra dicadas miles de amilias del Zanjón de la Aguada, las riberas del Mapocho y los conventillos, en enormes operaciones operacion es nunca antes vistas, y se ormarían las primeras poblaciones lideradas por el sector público: públ ico: San Gregorio, José María Mar ía Caro, Lo Valledor, Valledor, Clara Estrella, entre ent re otras. Su construcción es el resultado de una participación de acto de los habitantes, los cuales, mediante la autoconstrucción disminuyen los costos de producción, mientras la cooperación internacional aporta la tecnología y los materiales, y el Estado el suelo urbanizado. Sólo a mediados de los 60 aparece por primera vez el término “participación” como una voluntad política explícita en el discurso de los actores del Estado, un Estado desarrollista infuido por la Alianza para el Progreso y las tesis de la marginalidad. Estos dos ingredientes convergen en la idea de la “revolución en libertad”, según la cual el mundo popular cuenta con un potencial de organización y autogestión susceptible de canalizarse en procesos de participación tutelados, como una vía de integración a la sociedad en un marco de modernización liberal y democrática. La participación es entonces una clave para responder a las reivindicaciones crecientes y contener su potencial confictivo, y a la vez iniciar un proceso de integración social mediante la promoción de las organizaciones de base, la creación de las juntas de vecinos y la autoconstrucción. El ejemplo más puro es la Villa La Reina (Raposo, 2001; Espinoza, 1998). Esta orma de “promoción popular” concibe la participación top-down ), según un modelo en el desde arriba ( top-down e l cual a la ecacia e cacia productiva se suma un objetivo de integración psicosocial de la amilia a la sociedad, mediante el “hacer en comunidad”. Al mismo tiempo, el Estado diversica diver sica y multiplica sus planes y programas de vivienda. Para ello moderniza sus instituciones y crea nuevas: a la CORVI se suman la Corporación de Servicios Habitacionales, CORHABIT, que apoyaría los programas de vivienda con asistencia técnica y social; se crea la Corporación de Mejoramiento Urbano, CORMU, que coordinaría grandes proyectos de renovación urbana, y la Corporación de Obras Urbanas, COU, encargada de las inraestructuras y los equipamientos. Finalmente, para coordinar coordinar todo ello, se crea el Ministerio de la Viviend Vivienda, a, MINVU. MI NVU. Sin embargo, los no asalariados siguen aumentando, y con ellos la presión por hacerse de una vivienda y un lugar en la ciudad se va instalando cada vez con más uerza en la escena política. Desde la perspectiva de los pobladores ( bottom-up ) se perla la necesidad de participación como la armación de una identidad social organizada en torno a la “lucha contra las exclusiones”. Abandonando la estrategia del camaleón y la callampa, el mundo popular busca un lugar reconocido no sólo en la ciudad sino


135

también en la sociedad, emprende las primeras “tomas” y se nombra poblador. Así, entre confictos y negociaciones con los actores públicos, logra consolidar la “operación sitio” como el modelo urbano que produciría una gran proporción de la perieria de nuestras ciudades actuales. Hacia nes de los 60 los esuerzos del Estado no eran sucientes, los pobladores organizados en comités y juntas de vecinos aumentaban la demanda, y a ello se sumaba el apoyo de los partidos políticos. El acceso a la vivienda y a la ciudad dejaba de ser un problema social para convertirse en un problema político, una cuestión de derecho y de poder. Esa es la arena en la cual las organizaciones sociales plantean el tema de la participación, como la armación de una identidad, la de actores políticos. Las tomas se multiplican entonces en terrenos públicos, lo que maniesta una lucha reivindicativa ante el Estado. A medida que la presión aumenta y el suelo escasea, el Estado abandona poco a poco la “coproducción” de viviendas por etapas, arma la voluntad de mejorar la calidad y la cantidad en la oerta de vivienda social y se hace cargo de todo el proceso productivo: desde la dotación de reservas de suelo público, hasta la construcción de la vivienda y los servicios en conjuntos habitacionales estandarizados, principalmente de altura media. La participación aquí es de orden político y se materializa en la reivindicación de un derecho adquirido por el simple hecho de ser ciudadano: la vivienda es un “derecho irrenunciable del pueblo” y es obligación del Estado proveerla. La vivienda es así entendida como una conquista política. Cuando el gobierno militar cambia radicalmente las opciones políticas y con ellas las estrategias de desarrollo, las ecuaciones que organizan la participación de unos y otros actores también cambian. En los 80, el Estado abandona la labor de construcción y de nanciamiento directo de la vivienda y la transere al mercado, para lo cual subsidia la demanda y delega la oerta en el sector privado. Entonces concentra sus esuerzos en apoyar a los sectores incapaces de entrar en los circuitos del mercado entregando subsidios directos que complementarían un ahorro amiliar y un crédito bancario. Delega la construcción de la vivienda en los agentes privados y deja sujeta su localización al mercado de suelos. Las organizaciones comunitarias dejan de ser interlocutoras del Estado. En el marco de una relación cliente-empresa subsidiada por el Estado, la participación desaparece del lenguaje ocial. Sin embargo, pese a la ruptura de relaciones con el Estado, las organizaciones comunitarias se mantienen en actividad. Durante más de una década trabajan en todos los ámbitos de la vida social: vivienda (autoconstrucción), salud, trabajo, alimentación.

136


Organizados en los más diversos comités —de vivienda, allegados, deudores, salud, ollas comunes, organizaciones económicas populares— los sectores populares dan una larga pelea para recobrar las juntas de vecinos que el gobierno había intervenido con la designación de sus dirigentes. Allí la participación era entendida por los pobladores como una responsabilidad ante ellos mismos, y se undaba en tres pilares: la autogestión, la articulación de la organización social como un contrapoder del Estado y la producción identitaria. Llegados los 90, el Estado despliega enormes esuerzos en la producción de vivienda, perecciona los sistemas de acceso de las amilias a los servicios públicos, centra su atención en los más desposeídos. La tesis de la participación ha cambiado: dentro del principio democrático según el cual todo ciudadano está en igualdad de derechos rente al Estado, los beneciarios están llamados a inscribirse —como amilias o como individuos— en las listas de espera para los subsidios. Así, por una parte, las organizaciones comunitarias no necesitarían la autogestión, y por otra, perderían sentido como “contrapoder”. En este contexto, las organizaciones sociales no vuelven a ser la contraparte social del Estado y dejan el paso a la “sociedad civil”. La participación vuelve a ser un discurso del Estado y se asocia al derecho de todo ciudadano a tener acceso a aquello que establece la constitución (vivienda, salud, educación, trabajo). Para ello, los actores públicos deben desplegar todas sus capacidades y competencias técnicas en el marco de las condicionantes de la transición a la democracia. Prevalece así un principio de ecacia. El Estado se erige como garante del acceso, multiplica los programas y reuerza su administración, mientras el mercado está llamado a producir con eciencia técnica y económica; no obstante, se pierde control sobre la calidad de las realizaciones y la regulación del mercado de suelos. Desde los habitantes y la ciudadanía se gesta la reacción a los eectos de esa política tanto en la vivienda como en la ciudad. Surgen así los movimientos en contra de proyectos y planes que aectan la calidad de vida de los barrios así como el patrimonio existencial y económico de sus habitantes. Estos movimientos se originan como reacciones puntuales y deensivas ante la amenaza de los intereses intere ses particulares, aunque aunqu e poco a poco se organizan y entran en la escena del debate sobre el bien común y el interés público. Entonces pasan a una acción sostenida en el tiempo y adquieren conocimientos técnicos y competencias en materias urbanas. Esto les permite undamentar otras visiones y proyectos de ciudad, que buscan promover con la demanda por participación, esto es, por un espacio en la esera de las decisiones.


137

Ejemplo de ello son los movimientos contra cont ra las carreteras y túneles (Costanera Norte, Pedro de Valdivia Norte, Nudo Estoril), la densicación incoherente de sectores con un potencial de mayor rentabilidad (Las Condes, Vitacura, Providencia), las localizaciones marginales (Toma de Peñalolén), la oposición y los debates en torno a los cambios en la regulación del uso del suelo en los planes reguladores (Lo Espejo, Ñuñoa, Providencia, La Reina) y, recientemente, el sistema de transporte público (Transantiago). El habitar es uente ecunda de participación y de proyección hacia el uturo: de historicidad. Y ésta, a su vez, es uente ecunda de proyecto de sociedad y de ciudad. ¿Viejo término para nuevos problemas? Lo ocurrido en el escenario internacional no es muy dierente de lo ocurrido en nuestro país. En materias de vivienda y ciudad, las demandas por participación datan de más de medio siglo y han acompañado los ciclos de cambios políticos y económicos ocurridos entretanto. Hoy día presenciamos su uerte resurgimiento, particularmente en Europa, como la necesidad de un nuevo modo de resolución de confictos en un contexto dierente, marcado por la reestructuración de los territorios y la transormación de las ciudades en el marco de globalización, que interrogan desde una nueva perspectiva la toma de decisiones y las concepciones clásicas del urbanismo y sus métodos. En la historia de la producción de la ciudad, la participación es un problema moderno. De hecho, recién aparece en el lenguaje del urbanismo en la segunda mitad del siglo pasado, a la luz de la crítica a la planicación central emprendida por el Estado para acompañar la industrialización europea en su ase ordista, y que en cierto modo se imitaría en nuestros países. Esta crítica surge con uerza poniendo en tela de juicio la manera en que el Estado —infuido por la tentación integral— había asumido para sí la responsabilidad, las atribuciones y la autoridad en la organización del territorio y la transormación de las ciudades, desplegando todo su aparato institucional y toda su batería de instrumentos y de técnicos para llevar a cabo tal emprendimiento. En ese momento la demanda por participación emerge como un cuestionamiento desde dos rentes. Por un lado, los actores sociales —habitantes, citadinos— y los gobiernos locales ponen en tela de juicio los criterios y métodos en que se basa el Estado para intervenir en todos los ámbitos —desde el ordenamiento territorial hasta el barrio y la vivienda—, así como su excesiva conanza en la técnica planicadora uncionalista, en desmedro de una comprensión na de las realidades de la vida cotidiana (el Estado

138


iba por un lado y la sociedad por otro), y reivindican el derecho a ser tomados en cuenta en la denición de los problemas y en la decisión nal. Por otro lado, los actores del sector privado cuestionan la concentración de la producción de vivienda y equipamientos en el sector público y reclaman una mayor participación en la oerta. Dos rasgos de los años 80 son la presión por la descentralización y la incursión de los agentes del mercado en los ocios de la ciudad. Frente a la grave crisis social y urbana provocada por la deslocalización de la industria pesada, los gobiernos locales emergen como interlocutores de la iniciativa privada para regenerar las ciudades y relanzar sus bases económicas sobre otros parámetros. Las opciones colectivas evolucionan dando paso a las opciones individuales. Las reivindicaciones se orientan entonces hacia los temas ecológicos. Los problemas urbanos se vuelven más complejos, los modelos provisionales pierden operabilidad en el nuevo régimen de incertidumbres, se pierde control sobre el largo plazo y se diversican los sistemas de actores y poderes de transormación del espacio. A partir de los años 90, la demanda por participación reaparece en un nuevo campo camp o de juego marcado por la reestructuración territorial de la economía a escala global, el repliegue del Estado, la descentralización descentralizació n y la apertura a las cooperaciones público-privadas; público-pri vadas; la crisis de la ciudad adaptada a la economía secundaria y las tensiones por una modernización asociada al sector terciario; las presiones sobre el medio ambiente; la crisis social-urbana ligada a la segregación, la inseguridad, la movilidad desigual, la congestión; el debilitamiento de las relaciones entre lo social y lo político. Y con ello surgen, por un lado, un ciudadano que busca tomar parte en la decisión sobre las transormaciones que alteran su calidad de vida, y por otro, un consumidor urbano que tiene cada vez más infuencia sobre la oerta. Se re-barajan las cartas del juego de actores. La demanda por participación resurge con nuevos datos y nuevos requerimientos asociados a nuevos paradigmas: la “gobernanza” y el “desarrollo sustentable”. Desde hace algunos años la participación cobra cada vez más uerza en el discurso y en las top-down ) se la ve como una uerza intenciones. Desde arriba hacia abajo ( top-down ue rza revitalizadora revitalizado ra de la ciudadanía, como un remedio al debilitamiento de los vínculos entre lo social y lo político, como un medio para asegurar la legitimidad de la decisión técnico-política, como una oportunidad para complementar el esuerzo público. Sin embargo, desde abajo hacia arriba ( bottom-up ) se levanta como respuesta ante la amenaza a las condiciones de vida de los ciudadanos, y como medio de cuestionamiento de las propuestas técnicas y de sus criterios de rentabilidad económica. Resiste Resist e a los datos uncionales en deensa de la calidad de vida, del reconocimie nto de las prácticas cotidianas, de la historia e identidad de los lugares. Los contenidos de los discursos que la rodean se debaten en la escena pública —en buena medida, lo queramos o no— en un estrés entre progresismo modernizador y conservadurismo, y


139

entre tecnocracia y calidad de vida. La pregunta es: ¿cómo salvar este escollo, que hasta ahora nos empantana en una gura dualista, en la cual se oponen intereses y perspectivas depositadas y cristalizadas en las distintas lógicas de actores con distintas capacidades para hacer prevalecer sus intereses? Ello no es una cuestión de buenas intenciones, sino de una voluntad de compartir el poder, de poner todas las cartas sobre la mesa y abrir un debate que necesariamente contiene un conficto “productor”, productor de propuestas en que todos pierden y ganan, es decir, productor de una distribución equitativa de los poderes de transormación del espacio y de sus rutos. Pero su realización impone condiciones especícas. Urbanismo y participación Cuando decimos que el término “participación” está en todos los discursos pero que encuentra muchas dicultades para materializarse en hechos concretos, señalamos que, en torno a la participación, hay una especie de torre de Babel que tiende un velo de conusión detrás del cual se enmascaran las más diversas signicaciones e interpretaciones de lo que es el juego democrático en la proyección y transormación de la ciudad. De ahí emerge la necesidad de hacer un esuerzo por identicar sus contenidos respecto de qué está en juego cada vez que se la nombra y desde dónde se la nombra, si desde los actores institucionales, los actores sociales o los agentes del sector privado. Para situarnos en los distintos niveles en que la participación es solicitada en la práctica del urbanismo, es necesario aclarar la cancha de juego. Podríamos decir que todo proyecto, programa o política urbana debe responder a principios de pertinencia, eciencia y ecacia. El primero, el principio de pertinencia, se sitúa en el nivel de la decisión estratégica, y se reere a la coherencia que debería existir entre los problemas o las oportunidades identicados, los objetivos buscados y las opciones estratégicas escogidas. El segundo, el principio de eciencia, se sitúa en el nivel de la decisión técnica, y se reere a la adecuación del diseño y de la propuesta técnica en relación con los problemas por resolver o los objetivos por lograr en el marco de las opciones estratégicas tomadas. Y el tercero, el principio de ecacia, se sitúa en el nivel operacional, y se reere a la relación existente entre las actividades y los recursos de que se dispone y los resultados esperados. Cada uno de estos principios incluye, en mayor o menor medida, componentes de decisión, diseño y práctica. La participación puede inscribirse en todos estos niveles y en cada uno de ellos es solicitada de manera distinta: - En su dimensión estratégica, está llamada a dar legitimidad política a la decisión, y por ende a situarse en el juego de intereses y proyecciones de los diversos actores

140


comprometidos, para denir los objetivos y los escenarios posibles, y establecer las orientaciones estratégicas del proyecto, programa o plan en cuestión (principio de pertinencia). - En la dimensión del diseño y su resolución técnica, está llamada a tomar parte tanto en la “ingeniería conceptual”, es decir, en el diagnóstico y la denición de los criterios de diseño de un plan o proyecto, como en la “ingeniería de obra”, es decir, en la denición de las soluciones técnicas, metodológicas e instrumentales que dan orma y materia a estos criterios (principio de eciencia). - En la dimensión operacional, la participación es vista como medio de movilización o captación de los potenciales y capitales sociales, económicos, técnicos de los participantes como recursos para llegar a los resultados esperados, allí donde un solo actor no es capaz de asegurar la totalidad de la realización del plan o proyecto (principio de ecacia). Podemos hablar de participación participació n “eectiva” cuando ésta aparece activamente en las tres dimensiones de los proyectos o planes citadas: estratégica, técnica y operacional. Es decir, cuando se distribuyen los poderes y las competencias en la toma de decisiones, en la denición de criterios y soluciones de orden técnico, y en la movilización de los recursos y responsabilidades en la gestión y realización. Así por ejemplo, si sólo se sitúa en el plano de la estrategia corre el peligro de caer en una práctica demagógica, demagógica , o en el encierro tecnicista, al introducir introduci r una distancia entre proyecto y realización. Si sólo se sitúa en el plano del diseño y la técnica, el proyecto puede ser muy participativo pero no responder a las demandas o necesidades de todos los involucrados. Y por último, si sólo se sitúa en el plano operacional, se corre el riesgo de ejercer una participación instrumental al servicio de otros intereses. En cada una de estas dimensiones, los procesos participativos pueden tener distintos grados de intensidad (Lacaze, 1990). El primero consiste esencialmente en inormar. La necesidad de ser inormado es esencial si se pretende que los intereses y objetivos de los involucrados tengan la posibilidad de entrar en el juego. El segundo consiste en abrir el espacio a la consulta, es decir, en integrar los puntos de vista de los involucrados al proceso de toma de decisiones. El tercero consiste en aceptar compartir el poder de decisión; ello implica que las autoridades competentes acepten no ejercer la totalidad de los poderes que les son atribuidos por ley y dejar espacio a que la iniciativa de los participantes inorme y transorme los criterios de la toma de decisiones. El cuarto consiste en compartir las competencias y experticias técnicas en el proceso de elaboración de un plan o proyecto, y aceptar que los saberes y los haceres de los participantes contribuyan a la inormación del diseño y la resolución concreta de los proyectos o planes. Los dos últimos niveles —compartir


141

el poder de decisión y las competencias— comprometen como condición sine qua non el que la autoridad reconozca a los habitantes o ciudadanos como portadores de experticias insustituibles, adquiridas en la experiencia na y cotidiana de su entorno habitado. Perspectivas de actores y matrices discursivas en torno a la participación Al hablar de “actores” de la ciudad, como decíamos, nos reerimos reer imos a su capacidad de acción y a su potencial de transormación del espacio. Los actores, así entendidos, se plantean rente a la participación desde perspectivas distintas, según su posición, sus atribuciones y sus competencias, ya sea que se trate de agentes institucionales, técnicos o políticos, ministeriales o municipales; de grupos sociales, organizaciones comunitarias, asociaciones gremiales, organizaciones civiles, habitantes o ciudadanos en su conjunto; de agentes privados, propietarios o promotores inmobiliarios, asociaciones privadas u otros. Apoyándonos en Henri Acselrad (1999), entre ellos podemos distinguir, en mayor o menor grado, tres tipos de representaciones sobre el sentido o la vocación de la participación en el desarrollo urbano: como medio de legitimación de la política urbana, como medio de producción técnico-material de la ciudad y como garantía y custodia cus todia de la “calidad de vida”. vida”. La participación como medio de legitimación de la política urbana

En este nuevo escenario económico e histórico, la incursión de los agentes del sector privado en la producción y gestión de la ciudad, el repliegue del Estado, tanto en su rol regulador como productor, y la apertura de nuevos campos de cooperaciones entre ambos han modicado las reglas del juego en la toma de decisiones respecto de las políticas públicas y en los criterios que las sustentan. Por otra parte, la distancia entre lo social y lo político y el hecho de que los ciudadanos pongan en tela de juicio las bases técnicas de la decisión, y los principios de rentabilidad económica que la cruzan, cuestionan, desde la perspectiva social, la legitimidad de las políticas urbanas. Las autoridades deben procurar construir nuevas bases de consenso en el concierto de los agentes urbanos y en la ciudadanía en su conjunto. Desde la perspectiva de los actores institucionales ( top-down ), muchas veces la participación se juega en la búsqueda de bases de legitimidad de la política urbana. Así, por ejemplo, la participación es vista, ya sea como un actor de “generación de consenso y resolución de confictos”, instrumento de gobernabilidad, ya sea como un “medio de ormación de capital social” (Bresciani, s/), actor de “gobernanza”. La dierencia entre ambas visiones está precisamente en dónde se concentran o distribuyen los poderes. La generación de consenso lleva implícita la existencia de un eje que propone y busca en los demás la legitimación de su propuesta. La gobernanza supone la capacidad —y

142


la legitimidad— para generar propuesta de todos los actores alrededor de la mesa, y se organiza en torno a la construcción conjunta —y no libre de conficto— de una solución. Desde la perspectiva de los actores sociales ( bottom-up ), la participación es vista como el acceso al campo de juego en el que se negocian los intereses de los diversos actores en torno al desarrollo urbano y habitacional. Como su participación no está garantizada, y no siempre tienen la capacidad de imponerse requerida para entrar en esa arena, exigen que sea institucionalizada en los procedimientos legales, que tenga un carácter “vinculante” y no sólo consultivo e inormativo, es decir, que tenga injerencia en la toma de decisiones e intervenga en todos las etapas y los ciclos del plan o proyecto. Para los actores del mercado, la participación en el desarrollo urbano se juega en dos rentes: la oerta y la demanda. Su participación en la denición de los criterios de decisión es de primera importancia, y se sitúa desde la oerta, al lado de los actores públicos. De hecho, ésta se ha intensicado en las últimas décadas con la incursión del sector privado en la producción de inraestructuras, equipamientos y servicios públicos. En relación con la demanda, los actores privados sitúan al ciudadano en el corazón del dispositivo de participación, en la medida que éste posee la capacidad de hacer valer sus preerencias, objetivas o subjetivas, a la hora de escoger y de infuir en la generación de la oerta de bienes y servicios urbanos. Gran parte de los confictos ocurridos en los últimos años, en relación con los planes y proyectos en nuestra ciudad, han puesto en tela de juicio la legitimidad de la decisión política, situándola en una tensión entre los enoques: los que ponen el acento en la ecacia o eciencia técnico-económica de la ciudad y los que ponen el acento en la calidad de vida. La participación como medio de eciencia y ecacia técnico-material de la ciudad La modernización o transormación adaptativa de las estructuras e structuras urbanas a los nuevos requerimientos técnicos —introducidos por la exigencia de competitividad de los mercados— ponen el énasis en las bases técnicas de la ciudad a partir de modelos de racionalidad uncional: la necesidad de mayor velocidad de desplazamiento (las carreteras urbanas y la organización del transporte público), la densicación de áreas de mayor rentabilidad para atraer más inversión (planos reguladores), la concentración y el mejoramiento del estándar de los servicios, la descontaminación, la ocalización de la inversión pública en áreas disuncionales, las medidas contra la inseguridad, etc. Los problemas se complican y cambian a ritmos acelerados. Priman en esta visión los principios de ecacia y eciencia técnica y económica. Tienen legitimidad en este terreno quienes poseen las competencias técnicas: ingenieros de transporte y


143

obras públicas, agentes del mercado inmobiliario, autoridades técnicas municipales y ministeriales. La incursión de otras perspectivas en los criterios de la decisión técnica es muy diícil. La participación aquí es entendida como un medio o instrumento para el mejoramiento de las propuestas, su implementación o su aceptación y apropiación por parte de los beneciarios. Así por ejemplo, cuando se arma que “la participación part icipación ciudadana ciu dadana (es) una de las principales principal es estrategias (para todo) nuevo proyecto, programa o política que tenga por objetivo mejorar sus estándares”; o bien, cuando se arma que “la participación es un medio para el mejoramiento y la implementación eectiva de los proyectos y planes urbanos (…) para el uso del conocimiento útil (del habitante)” (Bresciani, s/), que “la participación hace co-responsables a los vecinos en el logro de los objetivos”, “ortalece la apropiación de los beneciarios de la política”, o que permite “que se garantice la manutención, el cuidado y uso adecuado del espacio (…) para que adquiera valor en el tiempo” (Brain, 2006), se la está entendiendo como medio para dotar de eciencia y ecacia la producción técnico material de los proyectos. Desde la perspectiva de los ciudadanos, en el plano de la decisión técnica, la participación es vista como el acceso a la instancia donde se es parte activa en la denición y el diagnóstico de los problemas y de las alternativas de solución. Los actores sociales, habitantes o ciudadanos, pujan por acceder a este nivel de discusión y decisión desde una posición activa y con atribuciones, apelando al reconocimiento de las competencias adquiridas en la comprensión na de los problemas desde la perspectiva del habitar: “como habitantes sabemos mejor que nadie donde están y cómo son los problemas, y lo que necesitamos”. En nuestro país, hasta hoy se ha tendido te ndido a situar la participación en los niveles del “acceso a la inormación” y de la “consulta o validación” de proyectos o políticas ya elaborados y en ase de promulgación. Poco a poco se hacen esuerzos por situarla en etapas más tempranas del ciclo de elaboración de planes y proyectos (Planes Reguladores, Programa Programa Quiero mi Barrio) aunque en general se mantiene su carácter consultivo con escasa injerencia del ciudadano en la toma de decisiones. Pero pese a estos esuerzos, el terreno más diícil de penetrar es el de la denición del diseño y la solución técnica, motivo por el cual la participación de acto, a iniciativa de los ciudadanos, ha cobrado uerza en la práctica, y ha ido adquiriendo competencias para entrar en la discusión en el ámbito de las decisiones técnico-económicas, al punto de lograr, en algunos casos, a bloquearlas, transormarlas o revertirlas. La participación como garantía y custodia de la “calidad de vida”

A la predominancia de los enoques técnicos, uncionalistas, ecientistas y rentables de la producción urbana, se oponen los enoques que ponen en primer plano la cali-

144


dad de vida y la preservación del patrimonio (económico y/o identitario, individual y/o colectivo). Esta dimensión es uertemente deendida por los grupos de habitantes o ciudadanos cuando se encuentran rente a la denición de un proyecto o de un plan. Diícilmente cuanticables y por lo mismo diícilmente oponibles a los criterios de la evaluación técnica, económica e incluso social de proyectos, las dimensiones dimensione s relativas a la “calidad “calidad de vida” se reeren a los componentes no mercantiles de la existencia cotidiana. Una gran parte de ellas se reere a variables asociadas a la salud: la posibilidad de disrutar de un medio ambiente sin ruidos, descontaminado, descongestionado, asoleado; a las oportunidades de la ciudad: conectarse al resto de la ciudad por diversos modos, contar con servicios de proximidad; a la contemplación y la recreación (variables hedonistas y estéticas), es decir, poder contemplar el paisaje circundante, disponer de un espacio público que orezca posibilidades de disrutar del tiempo libre; a cuestiones psicosociales: lugares con control del contacto y la interacción social, seguros; o a la identidad, valores y herencias construidas en el tiempo. La participación aquí es entendida como un medio para hacer emerger e instalar estas dimensiones en los criterios de la decisión estratégica y en los datos técnicos de los planes y proyectos urbanos, dimensiones que desde las prioridades técnicas de los proyectos no entran ácilmente en las variables a contemplar, particularmente cuando se trata de proyectos complejos que buscan aportar soluciones a problemas que se plantean a escalas mayores del sistema urbano, y que por lo mismo sólo pueden ser incluidas en la medida que comparezcan los intereses de quienes habitan el espacio en cuestión. Desde la perspectiva de los actores privados, propietarios y promotores inmobiliarios, estas dimensiones son parte del valor económico del bien inmueble, en la medida que pueden transormarse en actores de atracción de la demanda, mediante la generación de sentimientos de pertenencia o de imagen de marca. Pistas para un debate La participación está en todos los discursos como una oportunidad para el desarrollo de la ciudad como obra de todos. Y eectivamente lo es. Sin embargo, a la hora de la acción, muchos son los argumentos que se esgrimen para considerar que no es oportuna, entre ellos: la pretendida complejidad técnica de los proyectos ante la cual se juzga que el habitante no tiene competencias; el obstáculo que opone a los ritmos y plazos del proyecto y por lo tanto a su eciencia; la impertinencia de las reivindicaciones individuales de los usuarios en relación con la magnitud de los problemas; la discutible representatividad de quienes participan; la poca preparación de los agentes de terreno para poner en práctica procesos participativos. La manera


145

más ácil de reducir los riesgos suele ser entender la participación como la “validación” de proyectos ya elaborados, al abrir el espacio a la expresión de una opinión no vinculante, e intentar generar consensos en torno a ellos: así, el circuito está cerrado antes de comenzar. Sin la voluntad de reconocer los distintos intereses, prioridades y capacidades en torno a los problemas y desaíos de la ciudad, y de compartir los distintos poderes que convergen en los planes y proyectos urbanos, la participación no pasa de ser una buena intención (Castillo y Forray, 2006). Desmantelando prejuicios

Las componentes dialécticas de la participación: utopía o instrumento. A lo largo de todo este texto se ha perlado la recurrencia de las representaciones dualistas. Por un lado, está la participación como instrumento para la contención de confictos, por el otro, como instrumento de presión; por un lado, es una utopía: la promoción popular, la integración social, por el otro, la conquista de un derecho. En eecto, no se trata de un lado o del otro, la participación es a la vez utopía e instrumento, cualquiera sea el campo desde el cual se la mire. Es más, en lugar de entenderla como un juego de oposiciones, la clave está en entenderla como un actor de coproducción en los procesos asociados al desarrollo urbano. “La complejidad técnica de los proyectos es tarea de especialistas, e specialistas, inaccesible a los legos”. legos”. Esta es una alacia muchas veces invocada. Sin embargo, la experiencia demuestra que, por una parte, los técnicos requieren una lectura más actualizada, prounda y detallada de las situaciones, y por otra, que los habitantes tienen una lectura na de las características, cualidades y problemas de su espacio habitado. Recientemente se ha comprobado el potencial que tienen los procesos participativos como espacios de intercambio pedagógico, lugares privilegiados para el aprendizaje mutuo, susceptibles de instalar todas las perspectivas del problema sobre la mesa, de traducir las complejidades técnicas en lenguajes accesibles a todos y de generar las claves para la comprensión y la elaboración conjunta de criterios para la decisión. “La participación obstaculiza los ritmos de los proyectos”. proyectos”. La experiencia demuestra que, aunque la denición técnica de los proyectos vaya rápido, aquello que reduce los ritmos no es su elaboración, sino su aprobación y la negociación en los engranajes administrativos de las instituciones, es decir, la obtención de los acuerdos políticos que requieren. Contrariamente a lo que se presupone, son los habitantes quienes se quejan de los lentos ritmos de la realización de planes y proyectos. En la medida que contribuyen a identicar más namente los problemas y a asegurar en las bases la legitimidad política de la decisión, los procesos participativos bien llevados, y realizados desde las etapas tempranas del ciclo del proyecto, también contribuyen a garantizar los acuerdos políticos y la pertinencia de las soluciones técnicas. Con ello, en lugar de obstaculizar, aceleran la aprobación nal del proyecto y permiten que todos comprendan los ritmos r itmos de su realización.

146


“La dudosa representatividad de los participantes y la impertinencia de las demandas individuales”. En Europa se ha debatido mucho sobre esto en los procesos participativos de urbanismo, en los cuales se reconoce a los habitantes su calidad de contraparte política de las autoridades elegidas por suragio, y de contraparte técnica de los proesionales y técnicos municipales o ministeriales. Por ello es que se convoca la participación de todo ciudadano, sin distinción, así como de las organizaciones territoriales. Sin la presencia de la trilogía: representante político, técnico y habitante, cada uno en el ejercicio de sus competencias y responsabilidades, no hay proceso participativo. Sin embargo, se discute sobre su rol: entre la denición de los criterios para la decisión política y técnica, o la participación en la toma de decisiones propiamente tal. Éste sigue siendo un debate abierto, que centra la pregunta en la tensión entre la deensa del interés particular y del bien común o interés público, entre la democracia representativa y la directa. “La indolencia o ausentismo de los habitantes ante las convocatorias”. También está ampliamente probado que los habitantes no están dispuestos a desplegar energías inútiles, y que tienen más capacidad para diagnosticar la situación que la que se les supone: sólo se movilizan a una convocatoria pública si lo que está en juego orma parte de sus intereses (sean estos individuales, colectivos o sociales), y si ven que el espacio de participación les garantiza una posibilidad de infuir en la decisión nal. Cuando esto no es así, se movilizan por otros cauces. El reconocimiento de la legitimidad de todos, un principio sine qua non de la participación participación

Anteriormente postu Anteriormente postulábam lábamos os que la partic participaci ipación ón en materi materiaa de desarr desarrollo ollo urbano se juega antes que nada en el compartir los poderes en la decisión estratégica, técnica y operacional. En un contexto democrático, el ejercicio del poder de un sujeto se unda en el reconocimiento, por parte de los demás, de la existencia de ese poder y de sus atributos, reconocimiento que le otorga al sujeto legitimidad y autoridad para ejercerlo. Asimismo, una condición básica para que un proceso sea participativo es el reconocimiento mutuo de la autoridad y legitimidad de cada uno de los participantes. Sin embargo, si los actores públicos cuentan con la autoridad que les otorga su poder político y las competencias técnicas de sus instituciones, y los actores privados con las que les otorga su poder económico, ¿de dónde obtienen su legitimidad los habitantes o los ciudadanos? Las competencias del habitar

Habitualmente a los habitantes se los invita a participar en cierto tipo de proyectos y en etapas puntuales, la mayoría de las veces al nal del proceso, como operadores o beneciarios. Pero


147

cada vez aceptan menos este papel y buscan ganarse un espacio en todos los eslabones del proceso de proyecto: diagnóstico, prospección, diseño y soluciones técnicas, gestión y montaje operacional, realización, mantenimiento y transormación. Para ello no sólo deben probar los saberes que los acultan para ser parte, esto es, las competencias de que disponen, sino que, además, deben lograr que los reconozcan en la arena de la decisión, es decir, adquirir legitimidad. Los campesinos, mineros y obreros no buscaban solamente un albergue, sino un lugar en la ciudad y con él un lugar en la sociedad (valor político de la participación). Pero un lugar en la ciudad es antes que nada un “lugar” para vivir. Todo Todo grupo social habita hab ita el espacio domesticándomes ticándolo, modelándolo con sentido práctico y cargándolo de signicados, al escribir en él las historias cotidianas, y al inscribir en él las huellas de su existencia (valores técnicos y simbólicos). El “habitar” carga de sentido al espacio transormándolo t ransormándolo en lugar. Pero no sólo lo carga de sentido sino que lo modela y remodela. Y en ese acto, lo vuelve “aprehensible” a sus habitantes, que conocen al detalle los datos de su espacio habitable, sus valores y problemas. Esta uerza y la experiencia de habitar, el poder de habitar, son las que otorgan al habitante las competencias y la legitimidad para participar tanto en la denición de los criterios de la decisión estratégica como de las soluciones técnicas, e infuir así en la transormación del espacio. En vivienda y urbanismo, muchas intervenciones basadas en componentes técnicos muy bien undamentados evidencian graves vacíos porque no integran las “competencias del habitante” —aquellas que se adquieren con la experiencia nal del uso cotidiano del espacio—, ni reconocen en ellas un potencial transormador. Participación y conficto: del conficto bloqueador al conficto productor

Los procesos de producción urbana son per se confictivos, en la medida en que involucran desconanzas, intereses y perspectivas divergentes. Al evitar los confictos o la búsqueda de consensos consenso s no se hace otra cosa que tender un velo tras el cual se ocultan las desigualdades. Un modelo participativo revierte la búsqueda del consenso dando prioridad a la dierencia y al conficto como principios activos de construcción de los acuerdos y motor de la cooperación entre los actores (Declève, 2002: 72). En la participación, la clave es transormar un “conficto bloqueador”, aquel en el cual se excluyen la deliberación y la negociación, y en el que sólo puede haber un ganador, en un “conficto productor”, en el cual la dierencia de posiciones logra producir una nueva alternativa en la que todos pierden algo y todos ganan más. Aquí encontramos la hipótesis democrática del lósoo Paul Ricœur: “Es democrático un Estado que no se propone eliminar los confictos conficto s sino inventar los procedimientos que

148


les permitan expresarse y ser negociables…” (Ricœur, 1985). Esta situación no se puede obtener sin pasar por la controversia, pero de ella salen ortalecidos todos los involucrados. La deliberación de los confictos crea el espacio de aprendizaje de una nueva urbanidad. La participación un espacio pedagógico privilegiado

Una clave para abordar los confictos es saber enunciarlos enunciarlo s y evidenciarlos de modo que puedan ser objeto de deliberación de las dierencias y de construcción de nuevos escenarios. El espacio de participación entendido como una instancia de aprendizaje mutuo crea una oportunidad única para abordar las divergencias, siempre y cuando cada uno de los presentes esté dispuesto a dejar de lado sus sistemas de reerencia para iniciar un diálogo con los demás puntos de vista. Los cambios introducidos por la globalización han desmantelado los modos anteriores de pensar, planicar y proyectar la ciudad, dejando perplejos a los responsables del desarrollo urbano al exigirles mirar con otros ojos. El trabajo participativo es una ocasión privilegiada para proyectar una nueva mirada a las realidades urbanas; en él, el diálogo con los demás actores es un ejercicio de enseñanza-aprendizaje mutuo. A su vez, la disposición al aprendizaje desmonta los prejuicios y le abre perspectivas a la colaboración. En su dimensión pedagógica, la participación abre un espacio para la construcción durable de acuerdos políticos-sociales-técnicos, capaces de reproducir en el tiempo las condiciones condicio nes de su legitimidad, lo que hace a partir de un proceso undado en el conocimiento mutuo y en la consolidación progresiva de una proximidad cultural que permite la instauración de unas reglas del juego aceptadas por todos (Declève, 2002: 79). Muchas experiencias así lo conrman. Ética – Cultura – Ciencia – Existencia

Para terminar, coincidimos con el lósoo Luis Flores cuando señala que todo proyecto debe dar cuenta de cuatro dimensiones: ética, cultural, cientíca y existencial. En cuanto a los proyectos urbanos, podemos decir que la dimensión ética se juega en la distribución equitativa de los benecios y perjuicios generados cuando se transorma el espacio; la dimensión cultural se juega en el diálogo de las distintas representaciones que se hacen los actores sobre el pasado, el presente y el uturo de la ciudad como espacio propio y de la sociedad; la dimensión cientíca le da todo su soporte técnico, uncional y racional al proyecto; la dimensión existencial responde a los requerimientos de la existencia del hombre en su vida cotidiana y en el mundo. En los procesos propios del urbanismo, el cargar de contenido las cuatro dimensiones exige la comparecencia y deliberación de los ciudadanos, los poderes públicos y los agentes del mercado, en un espacio de aprendizaje mutuo, nunca libre de confictos.


149

Bibliograía citada - Acselrad, H. Sustentabili Sustentabilidad dad y ciudad, en Revista EU EURE, RE, 1999, Vol. XXV, XX V, Nº 74, p. 35-46. - Bailly, J. La ville à l’œuvre. París : Les Éditions de l’imprimeur, 1992. - Brain, I. Involucrar a los vecinos. Foco, Nº 76, p. 71, 2006. - Bravo, L. y Martínez, C. Editores. 50 años de vivienda social 1943-1993. Universidad de Valparaíso, Facultad de Arquitectura, 1993. - Bresciani, L.E. Del conficto a la oportunidad: Participación ciudadana en el desarrollo urbano. Foco, Nº 83, Expansiva, 14 p. - Castillo, M.J. y Forray, R., ¿Qué tenemos entre manos? Ciudadanía, su participación en la construcción urbana. Revista CA, 2006, Nº 127, p. 32-33. - Declève, B. Coproduire une puissance publique d’intervention. In Declève, B.; Forray, R.; Michialino P. Coproduire nos espaces publics, Louvain-La-Neuve : Presses Universitaires de Louvain, 2002, p. 69-83. - Espinoza, V. Historia social de la acción colectiva urbana: Los pobladores de Santiago, 1957-1987. Revista EUR E, 1998, Vol. Vol. XXIV, N° 72, p. 71-84. 71-84. - Forray, R. y Michialino, P. Coproduire nos espaces publics, Louvain-La-Neuve : Presses Universitaires de Louvain, 2002, p. 69-83. - Garcés, M. Tomando su sitio, el movimiento de pobladores de Santiago, 1957-1970. Santiago: LOM Ediciones, 2002. - Hidalgo, R. Políticas de vivienda y planeamiento urbano en Chile en la Segunda mitad del siglo XX. Revista Geo Notas, 2000, AÑO 4, Nº 4. - Lacaze, J.P. Les méthodes de l’urbanisme, Presses Universitaires de France, 1990 - Raposo, A. Notas sobre estado, vivienda y población. Revista INVI, 2000, nº 39, p. 30-67. - Ricoeur, P. Temps et récits, París : Paris Seuil, 1985.

Tema T ema 2

Participación, habilitación social y autoconstrucción: ampliaciones de viviendas sociales dinámicas sin deuda (VSDsD) Carlos Aguirre, Renato D’Alençon, D’Alençon, Catalina Justiniano, Francesca Faverio p. 151 / 168

152


Participación, habilitación social y autoconstrucción: ampliaciones de viviendas sociales dinámicas sin deuda (VSDsD) 1 Carlos Aguirre 2, Renato D’Alençon3, Catalina Justiniano 4, Francesca Faverio 5

Los tres componentes básicos de la política habitacional chilena son el ahorro, el subsidio estatal a la demanda y el crédito hipotecario. Los equilibrios entre ellos varían de acuerdo acuer do a los grupos objetivo que atienden y a los énasis de la política. El gran cambio propuesto por la política de vivienda vigente, que atiende a los sectores más carenciados, elimina el crédito asumiendo que las amilias cuentan con poca capacidad de endeudamiento. A pesar de esta limitación, se supone que al no existir una obligación de pago se libera recursos para ser empleados en la terminación de la vivienda. El concepto es el llamado Vivienda Social Dinámica sin Deuda (VSDsD) y es aplicable a las viviendas entregadas mediante el Fondo Solidario de Vivienda (FSV), explicado más adelante. La estructura de nanciamiento considera 10 UF de ahorro, más 280 a 320 U F de subsidio directo, directo, lo que entrega un valor de 290 a 330 UF disponibles para el sitio, la urbanización y la construcción de la vivienda. El crédito eliminado se suple por un aumento del monto de subsidio respecto de lo que había antiguamente para las viviendas del mismo estrato. Al mismo tiempo, se reduce la supercie de vivienda entregada a una unidad inicial de unos 32 m 2, que debe contemplar su utura ampliación para alcanzar una supercie edicada de a lo menos 50 m 2. Delegar en el usuario la construcción de gran parte de su vivienda, a saber, la ampliación, es un supuesto central para la actibilidad y la habitabilidad de las viviendas de la nueva política implementada a partir de 2001. Sin embargo, el éxito de la ampliación, en el contexto de las herramientas que la política orece, persiste como un aspecto que no ha sido aún evaluado. El éxito de la política y la habitabilidad de las viviendas descansan en gran medida en el usuario, quien amplía, termina, mantiene y habita su vivienda. El beneciario debe hacerse cargo de al menos un 36% de la construcción de su vivienda para llegar a una condición óptima de uso.


153

A pesar pe sar de esa transerencia de responsabilidad, la política no asegura al usuario herramientas de apoyo eectivas enocadas al desaío de terminar la vivienda con la ampliación. Para Henry Sano, arquitecto norteamericano, participación signica “colaboración de personas que persiguen objetivos que ellas mismas han establecido” (Sano, 1999). De ello se desprende el trabajo colectivo en la determinación de los objetivos y en la denición de los caminos para lograrlos. La idea proviene del área de las ciencias políticas, en donde se enatiza la participación como undamento de una nueva etapa: democracia participativa en lugar de democracia representativa. En el diseño y la planicación, la implementación de metodologías participativas se basa bas a en la comprensión del rol pro-activo de los habitantes, más allá del apor te de inormación para la toma de decisiones por expertos, en la ormulación de soluciones y en la toma de decisiones viables y adecuadas. Sin embargo, no se puede esperar de la participación la resolución automática de los confictos sociales. El objetivo de la implementación de metodologías participativas es, según Sanno, generar una capacidad de negociación y de generación de consensos para la toma de decisiones en un contexto de relaciones asimétricas de poder (Sano, 1999). Las limitaciones de los procesos de participación, que no se implementan ácilmente, ni resuelven espontáneamente los confictos, son la justicación de que intervengan en el proceso instituciones que promuevan mecanismos y herramientas que propendan al desarrollo de estrategias de participación, asesorando especialmente a los más vulnerables. La herramienta que hoy existe para acompañar el proyecto, el Plan de Habilitación Social, al parecer no orece líneas conducentes a elaborar planes de trabajo con las amilias, mediante los cuales se asegure el vínculo de la ampliación con el proyecto arquitectónico, y un resultado nal idóneo. Consideramos que este punto es clave para la vivienda desde la perspectiva de la política habitacional, cuyos objetivos deberían incluir el aseguramiento del crecimiento y terminación de la vivienda. Un estudio de la Universidad de Chile (Suraswski, 2005) señala que los Planes de Habilitación Sociall son una instancia de educación ciudadana, abordando temas como salud, Socia educación, educa ción, drogadicción, redes sociales, empoderamiento, etc. Sin embargo, en lo técnico, las Entidades Entidades Organizadoras se ven sobrepasadas por la urgencia de la etapa de construcción construcción de las unidades iniciales o por la carencia de competencias técnicas especícass para apoyar a los vecinos y no logran constituir especíca constitu ir en el trabajo con las ampliaamplia ciones un desarrollo desarro llo sustantivo para las viviendas. Una buena ampliación, esto es, la que permite lograr una vivienda bien terminada técnicamente, debería generar plusvalía a la vivienda y por consiguiente, a su conjun to y al

154


barrio. De esta manera, el subsidio entregado por el Estado a las amilias constituiría una inversión social que transormaría a la vivienda en un bien de capital que permitiera la movilidad social. En la gran mayoría de los casos no se generan plusvalías, y es así como surge un nuevo grupo de atención, los “con techo” (Rodríguez y Sugraynes, 2005), quienes pese a contar con una vivienda no logran la movilidad social que les permita salir de la pobreza, porque ésta no cumple con los estándares mínimos de calidad, servicios y habitabilidad. Si la situación uera inversa, es decir, si las viviendas aumentaran su valor, el benecio social sería doble: por un lado, la amilia recibiría un bien de capital en el cual puede invertir, puesto que éste se valorizaría en el tiempo, y por otro, se lograría una exitosa consolidación del entorno, con la valorización del barrio y la construcción de mejores condiciones para el desarrollo del capital social (Arriagada, 2002). Por lo tanto, uno de los objetivos de la política habitacional, a nuestro juicio, debería ser, junto con entregar la solución habitacional, apoyar el crecimiento y la terminación de la vivienda de modo de asegurar un resultado exitoso. Es necesario hacer un acercamiento desde la gran escala de la política pública hacia lo pequeño y cotidiano, traducido en las posibilidades de ampliar su vivienda que tienen las amilias, a n de conducir el proceso hacia la consolidación de la vivienda como un capital, un patrimonio y, en denitiva, un bien durable y transable. Diagnóstico y ormulación del problema Las instituciones encargadas de implementar la Política Habitacional de los Fondos Solidarios Habitacionales son las entidades organizadoras de la demanda habitacional, llamadas actualmente Entidades de Gestión Inmobiliaria Social, EGIS. Por lo general, son empresas privadas, organizaciones sin nes de lucro o municipios. La principal herramienta con la que cuentan estas entidades para relacionarse con los usuarios de la vivienda, y así ayudarlos a obtener mejores ampliaciones, es el Plan de Habilitación Social, denido como el “vínculo o compromiso que mantiene la relación entre las amilias y las entidades organizadoras de demanda, a lo largo del proceso de postulación, adjudicación y cambio a la nueva vivienda” 6. La reglamentación supone que es la herramienta para habilitar a los nuevos propietarios en el proceso de vivienda que enrentan, constituyendo una plataorma de desarrollo técnico y social para la ampliación y terminación de las viviendas. La estructura de los Planes de Habilitación Social consta de tres áreas: Área de Autodiagnóstico, Área de Acompañamiento, y Área de Vínculos de Cooperación. ra ción. Lo que tiene relación con la vivienda desde su dimensión constructiva


155

se incorpora en el Área de Acompañamiento, en la sección denominada “Uso, Cuidado, Mantención y Ampliación de la Vivienda”. Más allá de su título, no hay líneas conducentes para elaborar los planes de trabajo con las amilias, de modo que se asegure el vínculo de éstas con el proyecto arquitectónico. Dada la experiencia recopilada por el Programa de Políticas Publicas, en particular por el proyecto Puente UC 7 en la comuna de La Florida y su articulación con nuestras experiencias académicas en el tema, así como el análisis de algunos planes de habilitación social de distintos actores (municipios y entidades privadas), se observa que los Planes de Habilitación Social propuestos por las entidades organizadoras son, en general, muy ambiciosos y dispersos. No atienden a las particularidades de cada grupo y, en la práctica, no se logran todos los objetivos planteados, ya que en la mayoría de los casos nadie se hace cargo de cumplir los compromisos establecidos, ni de vericar la coherencia con el objetivo de la política. Se podría decir que la mayoría de los organizadores de demanda no cuentan con conocimientos sobre temas más especícos del ámbito técnico, en muchos casos ni siquiera conocen la solución constructiva. Sin embargo, deben responder a todas las exigencias e imprevistos que conlleva la gestión relacionada con la construcción de un conjunto. Así, las entidades se ven sobrepasadas y opta n por descuidar descuidar el compromiso establecido con los vecinos en el plan, delegan las acciones en otros actores, aprovechando, por ejemplo, programas municipales, que si bien complementan el trabajo para superar la pobreza de estas amilias, terminan por distraer los planes de la especicidad técnica requerida por la vivienda. La consecuencia en las amilias es que probablemente disminuye su disposición a participar, pues las invitaciones no necesariamente res pon ponden den a los intereses intereses que tienen las personas en medio de este proceso (Surawski, 2005)8. Desde el punto de vista de los costos, la variedad y amplitud de los temas comprendidos en el plan redunda en la dicultad para nanciarlos, en que se promueven acciones inecientes que generan una cantidad importante de subsidios indirectos y en muchos casos ocultos. El asunto de la ampliación no ha sido desarrollado sustantivamente como un problema para el usuario, la entidad organizadora, o los prestadores de asistencia técnica establecidos para los proyectos. La responsabilidad técnica del proyecto queda circunscrita a la unidad inicial.

156


En resumen, es posible observar que no existe convergencia entre la aplicación de un plan y la utura ganancia de valor de la vivienda. La mirada hacia los planes de habilitación es un punto clave para asegurar el crecimiento y la terminación de la vivienda de orma exitosa. Queda pendiente la ocalización de responsabilidades entre los distintos actores considerando la vivienda dentro de un proceso de habilitación. A partir de este diagnóstico, se considera que la vivienda debe ser el eje central de un plan de habilitación social que permita ser un soporte para la terminación exitosa de la vivienda y su valorización como un bien de capital. Desde la perspectiva social, el oco debe ser la amilia en proceso de consolidación de su solución habitacional. La separación entre el plan de habilitación social y las ampliaciones: una hipótesis En este trabajo proponemos parámetros sobre los cuales los distintos actores involucrados pueden ejercer acciones que tiendan a mejorar el concepto dinámico de la vivienda, asegurando la correcta ejecución ejecució n de las ampliaciones. Se busca establecer mecanismos de diseño y medición de los resultados de este plan social, en coherencia con las cualidades de diseño y construcción de los proyectos de vivienda. Esto se ha intentado desde una doble perspectiv a: Desde el punto de vista del plan de habilitación social

Analizar cómo los planes sociales son una herramienta para la organización y la gestión que puede apoyar o ortalecer la progresividad de la vivienda. Para esto consideramos undamental observar lo que se hace ahora y, a partir de ello, detectar las claves undamentales para convertirlas en la herramienta mencionada. Desde el punto de vista de las ampliaciones

Analizar cómo los planes de habilitación social complementan, acilitan o apoyan la realización de una ampliación que casi duplica la supercie inicial o el desarrollo inmediato de ampliaciones espontáneas. Desde estos dos puntos de vista surgen respectivamente dos preguntas que se complementan en nuestra investigación. Por una parte, la pregunta que ormulamos es ¿cuáles son los actores o herramientas del plan de habilitación social que promueven —o dicultan— el proceso de ampliación de las viviendas? Por otra parte, de manera complementaria, nos preguntamos: ¿qué nuevos elementos o herramientas requiere incluirse en el plan de habilitación social para apoyar eectivamente el proceso de crecimiento de la vivienda? Ambas preguntas incluyen, al menos, actores de diseño, organización y gestión relacionados con la progresividad de la vivienda.


157

A partir de esto e sto se ormula la siguiente si guiente hipótesis hipót esis de trabajo: La separación existente entre los planes de acción social y la terminación y/o ampliación de la VSDsD se debe a tres razones undamentales: pese a que la ampliación está incluida entre los objetivos planteados en los planes, las actividades eectivamente realizadas no cumplen con ellos en este aspecto; el alcance temporal de los planes de habilitación social es incapaz de apoyar eectivamente la ejecución de las ampliaciones, y, por último, los roles actuales de los actores involucrados y las relaciones entre ellos diluyen la responsabilidad especíca en relación con las ampliaciones dentro del plan de habilitación social. Proponemos reconsiderar la ampliación, esto es, el desarrollo de la vivienda, como eje de los Planes de Habilitación Social, y poner el oco en la amilia en proceso de obtención de su vivienda, para, de ese modo, equilibrar la situación que se produce en la práctica, donde se ha buscado abordar los problemas de la pobreza más allá de la vivienda, disper sando y debilitando el impacto de la política de vivienda al desatenderse uno de sus supuestos centrales. Estudio de casos Este trabajo se basa en tres componentes principales: - El análisis de los elementos de construcción que quedan propuestos en los proyectos y que permiten terminar y ampliar las viviendas dinámicas sin deuda junto con un análisis comparativo de las intervenciones realizadas eectivamente por los propietarios de conjuntos de vivienda social dinámica sin deuda. - El análisis comparativo de las ampliaciones realizadas, su coincidencia con las ampliaciones propuestas, y evaluación de la eectiva participación del usuario en la toma de decisiones y la realización. - El análisis de los planes sociales que acompañan acompa ñan estos proyectos, buscando el alcanalcan ce de éstos con la construcción y con los temas de habitabilidad. Esto implica también analizar las entidades organizadoras responsables de la ejecución de dichos planes. Para la elaboración de los análisis se consultó el trabajo en base a casos de estudio denidos con los siguientes criterios: casos con construcción en sitios nuevos, con obra iniciada y más de 75% de avance a diciembre de 2005 en la Región Metropolitana. Al mismo tiempo, se consideró que las Entidades Organizadoras ueran Municipalidades o Instituciones (Cuadro Nº 1). A continuación se enseña el universo de casos de estudio (se indican en negrita los casos que se desarrollaron en la investigación que undamenta la propuesta).

158


Nº proyectos Nº amilias Comuna

Nombre proyecto

Nombre entidad organizadora

5

60

Til - til

Comité Santa Matilde

San José de la Dehesa

9

232

Huechuraba

Barrio Nuevo (Chile Barrio)

Municipalidad

12

70

Peñaor

Comité de Alleg. Luz y Esperanza C. de la Reina

Fund. H. de Cristo

20

292

Buin

Conj. Habitacional Tierras del Maipo Municipalidad

22

144

Puente Alto

Enrique Alvear

Municipalidad

25

123

Colina

Los Canadienses

Municipalidad

28

126

Colina

Mi casa es mi sueño

Municipalidad

34

1477 14

Colina

Sueño y Esperanza

Municipalidad

35

386

Lo Barnechea Ermita de San Alonso III (Chile Barrio)

Municipalidad

36

10

Curacaví

Villorrio Sagrados Corazones C orazones

Municipalidad

1

298

La Florida

Comité Casa Nueva, Vida Nueva

SERVIU

18

149

Colina

Su Casa II Segunda Etapa

C. de la Construcción

19

199

Colina

La Reina y Esperando un nuevo hogar

Municipalidad

22

15

Colina

Unión y Esperanza

Municipalidad

1

288

Peñalolén

Peñalolén II + Peñalolén I (Parcela 18 SERVIU + Disal 2)

4

70

Colina

Su Casa II Segunda Etapa 2 - Sub etapa 2b

Corp. Habitacional

5

214

Colina

Alto de colina col ina y nuevo hogar

Municipalidad

6

215

Colina

La ilusión de mi casa

Municipalidad

7

85

Colina

Nva. Esperanza CAMCOQ/ Camino a mi casa

Municipalidad

19

122

Melipilla

Los Bollenes I

Municipalidad

35

234

La Florida

Unidos por la casa propia

Municipalidad

16

116

Colina

Su Casa III Etapa 3 Sub-etapa 3A Comité su casa II Etapa III

Corp. Habitacional

48

217

Puente Alto

Futuro amiliar Don Vicente II

Municipalidad


159

Análisis de los elementos de construcción que quedan propuestos propuest os en los proyectos Análisis de las ampliaciones ampliaciones

De acuerdo con lo observado, las entidades organizadoras y/o asistencias técnicas son incapaces de trascender de la construcción de la etapa inicial y orientar el proceso posterior con herramientas que puedan establecerse en el plan social. En la práctica, éste termina con la entrega de la vivienda y los problemas para los usuarios se generan a partir de la habilitación concreta de ésta. La asistencia técnica se desentiende y las entidades organizadoras, liberadas de la presión de la ejecución, con el principal objetivo cumplido, pueden descansar sobre acciones desarticuladas que no dan respuesta a las necesidades de este momento. Se pasa automáticamente a un plano comunitario, descuidando las necesidades individuales de los nuevos habitantes. La ampliación propuesta generalmente no responde a las necesidades de los usuarios quienes tampoco cuentan con una guía necesaria que promueva seguir ese camino. Ellos improvisan según sus necesidades y recursos en la decisión de cómo ampliar. Las construcciones se desentienden de la normativa y pierden el derecho municipal que ha sido cancelado previamente por la empresa. Se detecta un recurso malgastado y se evidencia una norma poco vinculada con la realidad de la vivienda social. En relación con las condiciones técnicas y estructurales se produce una tercera carencia, pues se producen ácilmente errores estructurales que restan garantías de seguridad y habitabilidad a los usuarios. En la mayoría de los casos, el diseño no acilita las ampliaciones, pues no las considera como componente del proyecto. La disponibilidad de materiales existentes y de capacidades técnicas especícas condicionan de manera central las decisiones sobre las ampliaciones. Esta realidad no se ha integrado en la política, de modo que los planes de habilitación social asuman las condiciones iniciales de las amilias respecto de los materiales y recursos con los que cuentan para comenzar el proceso de consolidación de la vivienda. Potenciar la capacidad organizativa y vincular esto con las posibilidades que orece el mercado hoy son un tema pendiente. A pesar de todas las limitaciones y problemas señalados en los puntos anteriores, existen viviendas con buenos resultados, usuarios que tienen conocimientos técnicos y la capacidad para generar recursos para lograr buenas prácticas, muchas veces imitadas por los vecinos. Los buenos resultados se copian. Este actor es importante: la repetición de un elemento eventualmente genera un ritmo que da unidad y por consiguiente ortalece la identidad y el valor del barrio.

160


Las viviendas en general no se valorizan en proporción al incremento de supercie que resulta de la ampliación. La vivienda es un bien de capital, al igual que su terreno, lo que transorma a esta vivienda y su plusvalía en una inversión real de las amilias. El Estado, los municipios y los entes organizadores de demanda deben ser capaces de asumirlo de esa orma y entregar las herramientas para que eso suceda. Las amilias que obtienen un subsidio deben, a lo menos, mantener el valor a lo largo del tiempo. Por desgracia, en algunos estudios realizados (Brain, Iacobelli y Sabatini, 2005) se detecta una pérdida de valor al observar el comportamiento de éstas en un mercado de segunda mano, al igual que la pérdida de valor que le atribuye el propietario propie tario a su vivienda (Rodríguez y Sugraynes, 2005), lo que lleva a pensar que este “bien” no es sino una pérdida social al cabo de algunos años. Desde el punto de vista de los resultados de las ampliaciones, ampliacion es, y considerando las herramientas que se entregan para que esto se ejecute adecuadamente, se puede concluir que no hay ningún tipo de asesoría a las amilias para que logren buenos resultados. Los buenos ejemplos de viviendas terminadas son ruto de recursos particulares, y no de un aprendizaje adquirido por el proceso de habilitación. Por este motivo, se encuentran en un mismo vecindario viviendas que han sido mejoradas y otras que están intactas desde el momento de la entrega o incluso, en peores condiciones. La primera conclusión es la urgencia de levantar éste como un tema central del plan. Si bien la iniciativa de dar un marco social a la obtención de la vivienda es actible y beneciosa, es importante que esto se haga con el objetivo de lograr calidad en las prestaciones de la vivienda, y por consiguiente generar buenos barrios que produzcan plusvalías en benecio de las personas. Una buena solución para la ampliación pasa por una acción coordinada entre los actores: la entidad organizadora de los grupos, actualmente las EGIS, los Prestadores de Asistencia Técnica o PSAT y los usuarios. Análisis de los planes de habilitación habilitación social social

En términos generales, los planes sociales analizados coinciden en plantear como ob jetivo general el mejorar la calidad de vida de las amilias beneciarias beneci arias del subsidio. A su vez, existe coincidencia en que se busca habilitar socialmente a los beneciarios, para lo que se contempla el trabajo en áreas como: participación participació n social, acceso a redes sociales, educación, salud, desarrollo económico y productivo, y, sólo en algunos casos, manejo y cuidado de la vivienda. Llama la atención que este último tema —manejo y cuidado de la vivienda— no necesariamente esté incorporado como parte del plan. En cuanto a la metodología metodo logía de trabajo, t rabajo, gran parte part e de los planes contempl cont empla inicialmente una etapa de convocatoria, donde se pretende dar a conocer el proyecto y proporcionar inormación acerca de los trámites a realizar, conormando así los distin-


161

tos grupos de amilias beneciarias. En una etapa siguiente, la intervención se dirige a la realización de actividades o talleres para el desarrollo de las distintas áreas de interés. En este sentido, los planes coinciden coin ciden en el interés por habilitar socialmente a los beneciarios del nuevo proyecto habitacional, lo que requiere trabajo en áreas variadas y diversas. Es posible encontrar talleres como: desarrollo personal, liderazgo, habilitación laboral, habitabilidad, educación, salud, redes sociales, etc. Se consideran distintos momentos de evaluación de las actividades realizadas en las dierentes etapas: hay proyectos que contemplan evaluaciones durante la ejecución misma del proyecto, como también al término de éste (ex post). Otro aspecto observado es que existen algunos planes que recogen las inquietudes de las amilias beneciarias, articulando los talleres de acuerdo con las áreas de interés maniestadas por los mismos beneciarios. Una visión con matices se puede establecer al analizar los proyectos desde la perspectiva de los actores involucrados en el proceso: los vecinos o “beneciarios”, las EGIS, las Asistencias Técnicas. Los vecinos

En general, las amilias no distinguen qué es el plan de habilitación y suelen conundirlo con otras intervenciones como por ejemplo, la acción municipal en temas sectoriales o la acción acción estatal (por (por ejemplo, PRODEM U, SENAME, SEN AME, CONACE, etc.). No obstante, la potencialidad de la instancia del plan social es reconocida por todos los sectores. Se puede concluir que no existe participación de los beneciarios en la planicación de las actividades. Es común observar que, pese a existir un plan aprobado y en ejecución, los vecinos no recuerdan que se hayan hecho actividades especiales en relación con la vivienda. Uno de los resultados positivos obtenidos es que se identica lo importante que es trabajar el tema y se dan cuenta del valor de reorzar los vínculos comunitarios. Los vecinos reconocen que el tema no se agota con la vivienda. Al parecer se necesita una un a institución externa exter na que apoye el proceso y complemente la labor de la entidad organizadora. Esto puede corroborarse en aquellos casos en los que existe apoyo de otras instituciones como universidades u ONGs. Los mismos involucrados así lo indican y arman que la participación y el compromiso de instituciones externas (al municipio municipio y el SER SERVIU) VIU) son un aporte. En este sentido, sentido , es posible inerir que existe un ánimo avorable a la coordinación de actores más que a la centralización en un solo ente.

162


Respecto a la participación en comunidad, ésta no es un enómeno constante ni parejo. Se observa que existe una tensión entre las amilias, quienes tienen el oco en la vivienda, es decir, “puertas adentro”, lo que signica que hay pocas energías y poco tiempo para dedicarlos “hacia auera” (comunidad, junta de vecinos, problemas de espacio público, etc.). El tema de la ampliación puede ser una oportunidad para desplazar el oco hacia lo comunitario, porque po rque en la medida que se organizan con otros pueden conseguir mejores materiales y obtener mejores resultados con la ampliación. Las entidades organizadoras o EGIS

Las entidades perciben que su responsabilidad respo nsabilidad va más allá de la vivienda, que su rol comprende además todo el cambio que la amilia está experimentando, y que tienen un papel undamental en congregar al grupo y generar redes. Esto llama la atención atención especialmente en EGIS EGI S con nes de lucro, pues es asumir una responsabilidad ajena a sus competencias y obligaciones. Se observa que se hacen cargo de una multiplicidad de temas, los cuales van desde la habitabilidad, la terminación de la vivienda y la construcción de barrio, hasta el desarrollo de ciudadanía o los problemas sociales como la educación o la salud. Además, concuerdan en que la ampliación es una de las claves undamentales, y que con un plan bien logrado las amilias amilias pueden ejecutar la ampliación en mejores condiciones, contando con más inormación. Para las entidades el tema social es entendido como la orma de organizar y apoyar a las amilias en el proceso de cambio a una vivienda denitiva. En relación a la participación de los beneciarios en el proceso, coinciden en que el eje central del plan es empoderar, para ello el mecanismo es la participación. La participación se entiende como “estar inormado”, “tener derecho a opinión”, “a decidir sobre sus viviendas”, y capacidad de acción en los procesos que están viviendo. Esto signica que existe la intención de que la participación de los vecinos no sea meramente ormal sino que cumpla con los distintos niveles de la escala de participación ciudadana . Respecto a los recursos, las EGIS coinciden en que una debilidad del Plan Social, Social, es la escasez de éstos, lo que lleva a que se limiten a “hacer lo que se pueda”. La asistencia técnica

Al momento de realizar este análisis se pudo constatar que el rol de la asistencia técnica es poco claro y de límites diusos. Éste puede ser un apoyo a los grupos y un complemento para las entidades: un supervisor o un scalizador que supervise que se cumpla lo propuesto. En la nueva normativa la asistencia técnica es parte de la entidad organizadora, lo que simplica y dene mejor el rol de la entidad respecto al


163

plan y al proyecto. Surge la pregunta de si tiene sentido que exista una tercera organización externa que se haga cargo de los planes, o si es mejor habilitar a las entidades y desarrollar en ellas una unidad con recursos y proesionales que se responsabilicen de los contenidos técnicos y sociales. Esta tensión entre externalizar y habilitar no aparece claramente en las opiniones de los entrevistados al momento del análisis. Esta propuesta no busca resolver esta tensión, pues se cree que la decisión de externalizar o de habilitar debe tomarse en cada caso según las características particulares de la EGIS, EG IS, según si ésta es un municipio o un ente privado especializado. Uno de los elementos que más destacan los encargados de la asistencia técnica es el vínculo de conanza que se crea entre las instituciones. Esta relación no debe ser está tica ni darse en orma rígida, por el contrario, debe ser fexible y adecuarse a cada grupo. Por otro lado, destacan la relevancia de que el plan contemple un seguimiento a las comunidades una vez instaladas. Se identica la importancia de “acompañar” a las amilias más allá del tema puntual de la vivienda. Esto genera una tensión no resuelta según diversas opiniones: por un lado, detectamos que los planes no pueden aspirar a toda la complejidad social que enrentan las amilias, y por otro, quienes son responsables de estos planes reconocen la importancia de mantener el apoyo más allá de la vivienda. Conclusiones Con estos ejes de análisis se puede concluir que existe una divergencia entre los actuales planes de habilitación social y los procesos de ampliación y terminación de la vivienda. A esto se debe que los resultados de las ampliaciones resulten disímiles en términos técnicos, y que a su vez no exista una participación consolidada en el tiempo. El estudio de los casos indicados, de acuerdo con los criterios señalados, conduce a las siguientes conclusiones especícas: Relevancia del plan de habilitación social

El eecto del plan de habilitación social en el diseño y ejecución de las ampliaciones es prácticamente práctica mente inexistente. Escasamente se logra implementar un plan de acción consistente y relevante, relevante, o bien, la dispersión de enoques impide llegar al ámbito técnico y a la responsabilidad del usuario usua rio respecto de la terminación terminació n y ampliación de su vivienda. La complejidad y la sensibilidad del plan de acción social son superadas por las com-

164


plejidades de la organización (EGIS) y de la construcción (prestador de asistencia, PSAT). Los planes son muy ambiciosos ya que en la práctica no se ejecutan todos los objetivos planteados. Se abarca mucho y se desatienden los aspectos undamentales que deben ser abordados, como las ampliaciones o las condiciones mínimas de habitabilidad, el mantenimiento de la vivienda, vivien da, etc. El SERVIU no cuenta con un modelo o una propuesta general básica en la cual las entidades deberían basarse para elaborar sus planes. Participación

En relación con la participación de los vecinos en el plan, las opiniones de los responsables del plan varían entre aquellos que entienden la participación como asistencia a las actividades, y aquellos que piensan una participación más prounda, propositiva, comprometida; que incluya una participación en el diagnóstico para contar con mayor participación en las actividades. En suma, se trata de cambiar el enoque asistencialista por un enoque de participación. La ejecución de las ampliaciones queda sin orientación

Las entidades organizadoras y/o las asistencias técnicas no son capaces de ir más allá de la solución al problema de la construcción de la etapa inicial, y no acompañan el proceso de ampliación con las herramientas de que dispone con el plan de acción social, que en la práctica termina con la entrega de las viviendas. En la situación actual, los actores son la asistencia técnica, que interviene durante el período de proyecto, la entidad organizadora, cuya participación se proyecta algo mas allá con el plan de acciónn social y el monitoreo de los resultados inmediatos, y el usuario, cuya particiacció pación es variable en el período de elaboración del proyecto e irregular en el de vida útil del proyecto. Las ampliaciones no se construyen de acuerdo a los diseños previstos

Los usuarios incorporan las circunstancias de sus necesidades y recursos en la decisión de cómo ampliar. El derecho municipal cancelado por la empresa se pierde, las ampliaciones quedan muchas veces uera de la normativa vigente, y algunas carecen de condiciones técnicas y estructurales que orezcan garantías a los usuarios. La disponibilidad de materiales y de capacidades técnicas especícas condicionan de manera central las decisiones sobre las ampliaciones

La política no ha considerado que las amilias cuentan con materiales y recursos para comenzar el proceso de consolidación de la vivienda, de modo que los planes de habilitación social no aprovechan esas condiciones iniciales de las amilias.


165

Existen resultados avorables en casos especícos

A pesar de todas las limitaciones y problemas señalados en los puntos anteriores, existen viviendas que se pueden calicar de exitosas, y que muchas veces sirven de modelo a los vecinos. En general las viviendas no se valorizan en proporción al incremento de supercie que resulta de la ampliación

La vivienda en general es un bien de capital, al igual que su terreno, lo que transorma a esta vivienda y sus plusvalías en una inversión real de las amilias. El Estado, los municipios y los entes organizadores de demanda deberían ser capaces de entenderlo de esa orma. En síntesis, las amilias que obtienen un subsidio deberían, a lo menos, mantener el valor de su propiedad a lo largo del tiempo. Propuesta Con el objeto de contribuir con elementos que aseguren que el término de las viviendas —de responsabilidad del usuario— sea exitoso, para que de este modo él cuente con un bien de capital valorizado en el tiempo, construyendo así un barrio sustentable, proponemos proundizar el eje de participación parti cipación ciudadana en base al cual se construye la política pública del Fondo Solidario de Vivienda. Estructurar el plan de habilitación social sobre un eje temporal, entendiendo la vivienda como un proceso

La oportunidad de estructurar temporalmente el plan de habilitación social signica asumir que lo que se acompaña es un proceso que va evolucionando. Se distinguen estados o momentos en los que la disposición a la participación varía según el contexto, lo que puede aprovecharse con este prisma, reconociendo grados de responsabilida d de los distintos actores que entran en juego, de acuerdo con sus experiencias e intereses. Se identican etapas de la vivienda, desde un proyecto hasta su construcción y consolidación. El horizonte es la capitalización de la vivienda, para que eectivamente sea un bien de capital que paulatinamente transorme 10 UF de ahorro y un subsidio de 280 UF en una inversión donde ganan la amilia y la ciudad. Integrar el aspecto técnico y el social en torno a la vivienda

El aspecto técnico y el aspecto social de la vivienda están disociados; en la unión de estos dos enoques estaría el potencial para que la vivienda sea eectivamente un

166


elemento de superación de la pobreza. El aspecto social asociado al proceso debe estar en unción de la obtención de este bien, y por consiguiente de su terminación, reconociendo sin embargo, que éste no es exclusivo. Hay tres dimensiones que se vinculan con la vivienda y la llevan a un contexto integral 10: - La dimensión económica , reerida a la carencia de recursos económicos sucientes para satisacer las necesidades básicas de las personas y las amilias. - La dimensión social , que se reere a la carencia de oportunidades y del apoyo necesarios para desplegar sus capacidades y potencialidades, e integrarse plenamente al desarrollo de la sociedad. - Las condiciones del entorno , que limitan y dicultan la plena integración social y el mejoramiento de la calidad de vida. La propuesta aspira a la integración eectiva de esta dimensión múltiple con la vivienda. Esta es una plataorma y una expresión concreta de cambio que permitirá el desarrollo de otras dimensiones. La vivienda constituye un articulador de otras iniciativas, y se debe habilitar a las entidades de gestión, como instancias de coordinación y reerencia, sin olvidar que lo central es que esa “plataorma” se logre con éxito. Junto con co n avanzar en lineamientos line amientos que guíen guíe n los aspectos técnicos, es necesario necesario reorzar la dimensión de la habitabilidad. Desde la relación del usuario con su vivienda, es posible reorzar el buen uso y el adecuado mantenimiento del inmueble, lo cual también incide en la consolidación de ésta como un bien de capital. Integrar al usuario en el marco de su movilidad social como centro de la política

Si bien la participación sienta las bases de la política habitacional en cuestión, ha sido diícil llevarla a la práctica. Se pretende ortalecer la propuesta deniendo los lineamientos para los planes de habilitación social sobre la base de la participación de las amilias. Las personas participan en la medida que se cumplan dos requisitos: tener una necesidad concreta (en este caso, la casa); y sentir que mediante su participación y su compromiso pueden cambiar en algo las cosas (que el resultado de la vivienda responde a lo que necesitan o sueñan). En base a estas dos motivaciones es posible promover un grupo más comprometido, activo, ingerente y “empoderado”.


La participación no es un n en sí mismo. Adquiere sentido en la medida que se entiende como una herramienta para lograr un n mayor, como por ejemplo, para construir comunidad y ortalecer la densidad social del grupo que va a cohabitar. En este caso, para lograr resolver problemas pro blemas de campamentos o allegados, que aectan no sólo a las amilias que viven en esa condición sino también a sus amiliares, a los vecinos, al barrio, y, nalmente, a la ciudad como un todo. Es undamental tener en consideración que el n mayor al que se aspira no es la participación de los ciudadanos por lograr una vivienda, sino la participación entendida como una herramienta para lograr consolidar una comunidad que hará rente, en mucho mejores condiciones, a otros problemas como la seguridad, la educación de los hijos, la salud, etc. Por lo tanto, el n es construir comunidad y es por eso que se considera un ingrediente central del Fondo Solidario de Vivienda (FSV). Esto se vislumbra en el esuerzo de poner un plan de habilitación social con capítulos que consideran la consolidación de líderes, el ortalecimiento de las redes, entre otros. Se busca ortalecer y “empoderar” a los ciudadanos, de manera que el hito de la vivienda se consolide como un cambio discreto y se convierta en un proceso sustentable que tienda eectivamente a la superación de la pobreza. Implementar instancias de participación a lo largo de un proceso de postulación a un subsidio —así como en cualquier política pública— permite incluir al beneciario en el proceso del cual es protagonista, convertirlo en actor, potenciar su compromiso y apropiación con el cambio que está viviendo. Esto para obtener resultados cualitativamente mejores y hacer sustentable el proceso, tanto en términos materiales (una vivienda mejor, más adecuada a sus expectativas, más querida, un barrio mejor) como en términos subjetivos relacionados con el desarrollo de las capacidades de los beneciarios, entendidos como actores activos y no pasivos o receptivos.

167

168


Bibliograía citada - Arriagada, C. Satisacción residencial residencia l en la vivienda básica bás ica Serviu: La perspectiva perspe ctiva del capital social. Publicación 315, Monograías y Ensayos. Santiago: División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2002. - Brain, I., Iacobelli, A. y Sabatini, F. Evolución del valor de la vivienda social. Pro Urbana 2005, Edición Digital Programa Políticas Públicas UC. - Rodríguez, A. y Sugraynes, A. Los con techo, un desaío para la política de vivienda social. Santiago: Ediciones SUR, 2005. - Sano, H. Community, Participation, Methods in design and planning. Ed. WILEY, 1999. - Surawski, A. Política de Vivienda: ¿una oportunidad para la participación y habilitación social? X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reorma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18-21 Octubre 2005.

Tema T ema 3

La dimensión habitabilidad desde el Programa Puente: una intervención en construcción Rodrigo Tapia, Andrea Torres, Rodrigo Hernández p. 169 / 180

170


La dimensión habitabilidad desde el Programa Puente: una intervención en construcción Rodrigo Tapia 1, Andrea And rea Torres Torres2, Rodrigo Hernández 3

En el contexto de su misión de contribuir en el esuerzo del país por superar la pobreza aportando respuestas originales en temas, áreas y enoques de trabajo complementarios a los que abordan otros servicios del Estado, Estado, el FOSI FO SIS, S, inicia, el año 2002, la implementación del Programa Puente “Entre la Familia y sus Derechos” Dere chos”,, puerta de entrada e ntrada al Sistema de Protección Social Chile Solidario. Chile Solidario se dene como un sistema de protección social dirigido a las amilias y personas en situación de extrema pobreza, que busca promover su incorporación a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida, para que así puedan superar la indigencia. Dentro de los tres componentes estructuradores están: el apoyo psicosocial, los subsidios monetarios monet arios y el acceso preerente a los programas sociales. El FOSIS es el responsable de la implementación del Programa Puente, que consiste, básicamente, en una estrategia de intervención psicosocial que brinda apoyo integral a las amilias en extrema pobreza para que ellas logren satisacer sus necesidades básicas y activen las habilidades necesarias para su integración a las redes locales disponibles. Cada amilia trabaja con un Apoyo Familiar para dar cumplimiento a 53 condiciones mínimas de calidad de vida, organizadas en siete dimensiones: identicación, salud, educación, dinámica amiliar, habitabilidad, trabajo e ingresos. Estas condiciones son consideradas los umbrales mínimos de satisacción que el Programa Puente se propone alcanzar con cada amilia. A partir de la intervención del Programa Puente, se ha podido evidenciar evid enciar la l a magnitud de los problemas que aectan a las amilias en extrema pobreza respecto de sus viviendas y las precarias condiciones en que las habitan (Figura Nº 1). Es así como más del 50% de las amilias se caracterizan por estar dispersas en el territorio y un 37% por vivir en zonas rurales; el 87% de las amilias demandan al menos una condición mínima y el 54,5% de las amilias demandan entre una y tres condiciones mínimas; el 58% de las viviendas no están bien selladas, se llueven o se inundan; en el 49,1% de las amilias hay miembros que no cuentan con camas equipadas; y el 62% de las amilias deben trabajar hábitos básicos de habitabilidad (datos 2005).


171

El programa de habitabilidad La dimensión de habitabilidad es una de las áreas de intervención en que las amilias participantes, a nivel nacional, presentan el mayor número de condiciones mínimas insatisechas. Sin embargo, es también un área en la cual la oerta pública es insuciente y en algunos casos hasta inexistente. Es así como en 2004 el FOSIS, en conjunto con MIDEPLAN, MIDE PLAN, diseñó un programa para intentar dar respuesta a la enorme demanda de las amilias en materia de habitabilidad. Este programa se estructuró en torno a cuatro ámbitos de acción, que intentan conjugar lo ísico–constructivo con lo social: - Instalaciones básicas (H3 agua; H4 energía; H5 excretas) - Vivienda (H6 sellos y humedad; H7 dos recintos) - Equipamiento (H8 camas, H9 cocina; H10 basura) - Intervención en hábitos de habitabilidad El concepto de habitabilidad se reere a las condiciones en las que cada amilia habita una vivienda. Estas condiciones están determinadas por las características ísicas de la vivienda y el sitio, así como por las características psicosociales de la amilia, que se expresan en hábitos, conductas o maneras de ser adquiridos en el transcurso del tiempo.

172


En materia de habitabilidad, los requisitos son de tipo material e inmaterial. Si bien existen características que deben cumplir ísicamente las viviendas, la metodología que utiliza el Programa Puente y el resto de la intervención del FOSIS, en su oerta programática regular, necesariamente infuye en los hábitos de las amilias, y, por tanto, en las condiciones en las que éstas habitan su vivienda. Esto es especialmente importante si la vivienda es precaria, y además, si en ella conviven varias personas sin el espacio adecuado para el desarrollo de una convivencia amiliar armónica. El diseño de la intervención parte del supuesto de que no existen soluciones estándares, esto es, para realizar acciones pertinentes y de calidad, es necesario conocer las situaciones particulares que aectan a cada amilia en relación con la vivienda y su entorno (Figura Nº 2), determinando así la estrategia de trabajo apropiada y particular a cada caso. Lo anterior no quiere decir, en todo caso, que no se acuerden y establezcan ciertos estándares mínimos respecto a los tipos de soluciones, principalmente principal mente en materias que resguarden y promuevan la salud y seguridad de las amilias. Desde el punto de vista del proceso de ejecución del programa, las actividades se organizan en cuatro etapas:


173

- Inserción y/o selección de beneciarios - Diagnósticos y propuestas técnicas - Ejecución de soluciones y talleres de habitabilidad - Recepción técnica de soluciones De las 12 condiciones mínimas de la dimensión habitabilidad, este programa sólo atiende las ocho siguientes: - H3: Que la amilia cuente con agua no contaminada (Figura Nº 3) - H4: Que la amilia cuente con un sistema de energía adecuado (Figura Nº 4) - H5: Que la amilia cuente con un sistema de eliminación de excretas adecuado (Figura Nº 5) - H6: Que la casa no se llueva, no se inunde y esté bien sellada (Figura Nº 6) - H7: Que la vivienda cuente, al menos, con dos piezas habitables (Figura Nº 6) - H8: Que cada miembro de la amilia tenga su cama con equipamiento básico - H9: Que la amilia cuente con equipamiento básico para la alimentación de sus miembros - H10: Que la amilia disponga de un sistema adecuado de eliminación de basura El estándar de cumplimiento de cada una de estas condiciones está establecido en dierentes documentos metodológicos metod ológicos del Programa Puente que sirven de soporte al trabajo de los apoyos amiliares.

174


Estas deniciones han sido recogidas por el Programa de Habitabilidad y, en unción de la experiencia y los recursos, se han ido precisando y acotando requisitos especícos. Las amilias atendidas por el Programa de Habitabilidad pueden beneciarse de una o más soluciones, dado que pueden presentar una o más condiciones mínimas insatisechas, pendientes o “a trabajar”. Por ello es que tampoco se dene a priori un número máximo de intervenciones por amilia. Los recursos totales de que se dispone para la implementación implem entación del programa, son repartidos repar tidos en cada región según sea el número de condiciones mínimas a trabajar que hayan sido levantadas localmente por cada apoyo amiliar. Para ello, se ja una taria promedio por condición mínima, la que se ajusta a los costos promedios regionales de implementar una solución que dé por superada la condición en cuestión (Cuadro Nº 1). Valores reerenciales promedio

Condición Mínima

2004

2005

2006

H3

30.000

115.385

117.500

H4

350.000

357.692

357.692

H5

100.000

303.846

306.154

H6

150.000

279.231

284.231

H7

130.000

313.077

321.154

H8

70.000

141.154

144.942

H9

15.000

20.769

21.173

H10

5.000

10.769

10.865

Resultados Si observamos algunas ciras generales del programa (Cuadro Nº 2), podemos apreciar, por una parte, que éste ha incrementado sus recursos de operación en casi 6 veces entre los años 2004 y 2005, y en sólo un 10% entre 2005 y 2006. En tanto, el número de amilias atendidas así como el total de soluciones entregadas siguen un patrón similar de aumento para un período similar, aunque con menos variación porcentual. Este menor incremento de amilias y soluciones se explica por la decisión del programa de mejorar la calidad de las intervenciones, para lo cual es necesario aumentar las tarias promedio por condición mínima, algunas de las cuales llegaron a triplicarse entre los años 2004 y 2005.


2004

2005

2006

Recursos

1.265.100.000

7.329.957.000 8.226.448.050

Soluciones

7.916

28.886

38.208

Familias

4.897

16.411

19.000 (estimadas)

Soluciones/Familia

1,6

1,8

2

Ejecutores Públicos

46

61

54

Ejecutores Privados

39

51

62

300

189

Comunas (13 regiones) 207

175

En el cuadro también se destaca la participación de ejecutores públicos y privados en la implementación del programa, con una proporciónn levemente mayor de los primeros, y una cobertura en las proporció 13 regiones, además de los convenios con casi todas las comunas del país. Nudos críticos, aprendizajes y desaíos El desaío de establecer mínimos en términos de estándares técnicoconstructivos presenta limitaciones y riesgos que es necesario tener presentes y enrentar: primero, la escasez de normas particulares para este ámbito2; segundo, lo ácil que es caer en generalizaciones, esquemas rígidos y arbitrariedades propias del desaío de llegar a denir normas precisas; y tercero, el posible desperlamiento en el sentido de los objetivos de desarrollo social que persigue el programa. Aunque parezca obvio, hemos aprendido que a la hora de resolver cuestiones complejas es muy importante recurrir al “sentido común”, donde el criterio bien undado muchas veces sirve más que la normativa y los propios estándares. En relación con los estándares y la calidad de las intervenciones, el equipo central de habitabilidad, con el n de mejorar la calidad técnica de las intervenciones del Programa de Habitabilidad Chile Solidario, preparó durante el 2005, junto a los proesionales Asistentes Técnicos Especializados de cada región, un documento de estándares técnicos constructivos, donde se incluyen una serie de recomendaciones, criterios y precisiones para los distintos actores que intervienen en el programa.

176


Cabe considerar que dichos estándares técnicos mínimos son muy diíciles de determinar y acotar, debido a la gran diversidad de situaciones con las que se trabaja, donde los contextos ísicos, sociales, culturales, geográcos y climáticos son de ordenes muy distintos; el carácter provisorio de las condiciones ísico-espaciales en que comúnmente habitan las amilias pobres atendidas por el programa, lo que determina que ante la urgencia de intervenir, se tienda a priorizar la rapidez por sobre aspectos más cualitativos; los limitados, aunque no menores, recursos con que se cuenta para intervenir; las dicultades para trabajar con realidades ísicas preexistentes (construcciones, sistemas o elementos), donde, por lo general, se debe reparar o mejorar, con un adecuado diagnóstico previo, a n de multiplicar las alternativas de solución; y por último, el hecho de que es un programa relativamente nuevo, creado el año 2004, donde no hay mucha experiencia acumulada, de modo que gran parte de la inormación se debe ir construyendo a partir del desarrollo mismo del programa y de la propia experiencia de los proesionales que participan en ella. Una gran ortaleza del programa está en el hecho de inscribirse dentro de una intervención social especialmente diseñada para el trabajo con amilias vulnerables de extrema pobreza. En particular, el programa ha buscado superar el enoque tradicional de entrega de materiales o mejoras ísicas de la vivienda sin mayor apoyo técnico. Para ello se trabaja desde una lógica integrada de habitabilidad, según la cual se interviene ejecutando mejoramientos básicos en la vivienda y su entorno, con apoyo técnico y supervisión proesional, y se complementa la intervención con un trabajo psicosocial


dirigido a la amilia por medio de talleres de hábitos, también con la presencia de proesionales especialistas en el tema. Aun cuando parece que los recursos de los que dispone el programa son altos, no alcanzan para cubrir toda la demanda de amilias en extrema pobreza. Tan sólo el 40% de lo demandado es cubierto cada año. La implementación del programa ha dinamizado áreas no imaginadas y ha tenido impactos signicativos en algunas localidades, por ejemplo, abriendo un campo laboral para técnicos y proesionales jóvenes; colocando recursos para la compra de materiales y la contratación de mano de obra local; articulando esuerzos con diversos agentes públicos y privados (FF.AA., empresas privadas, institutos y escuelas técnicas, municipalidades, universidades). Aunque los equipos técnicos —del FOS FOSIS IS y de los propios ejecutores— han hecho esuerzos sustantivos, en particular gracias a convenios con universidades, se requiere mayor innovación en el tipo de soluciones que se realizan (diseño, preabricación, uso de espacios reducidos, a bajo costo y la apropiación – pertinencia para las propias amilias).

177

178


Hace alta mejorar la asistencia técnica, simplicar los procedimientos y avanzar en el modelo de gestión de un programa complejo (beneciarios dispersos, con variadas y múltiples necesidades, necesidades, de cobertura nacional). Es necesario ortalecer el perl de los ejecutores con los que trabaja el programa, de manera que integren lo social y lo constructivo, que logren adaptarse al trabajo en la escala micro y que eviten las soluciones estandarizadas. Interesa aprender más de usuarios como los niños y niñas y los adultos mayores: ¿tienen necesidades especícas y cómo son acogidos en estos programas? Se debe intensicar los esuerzos en incorporar las particularidades regionales, considerando la dierenciación de recursos y tipos de soluciones. El programa requiere mantener una mirada analítica y evaluadora de lo que hace. No sólo desde una perspectiva cuantitativa de los resultados, sino además si éstos son ecaces y pertinentes al tipo de amilia con la que se trabaja. Importa abordar cuestiones como: ¿qué mejoramientos ísicos en la vivienda son los que ayudarían a detonar cambios más radicales en la calidad de vida de la amilia? y ¿con cuáles se puede transormar una mediagua —con toda su carga y su transitoriedad— en una casa donde la amilia sea capaz de depositar sus sueños?


¿Cuál es el espacio para la innovación con los limitados recursos con que se cuenta? ¿Es posible incorporar nuevos mínimos, como la eliminación de aguas servidas, la caleacción, el mobiliario, la pintura para la vivienda, o aumentar a dos recintos el espacio mínimo denido? Por último, interesa también hacer una revisión completa del programa, a la luz de los desaíos que Mideplan se ha puesto, esto es, traspasar denitivamente la ejecución de este programa a los municipios, que conocen y conviven cotidianamente con estas amilias, aportando con ello a una descentralización desce ntralización eectiva de tareas y recursos en los gobiernos locales. Será necesario revisar, entonces, el rol de la asistencia técnica en este nuevo escenario, para dar apoyo y traspasar lo aprendido a los cuerpos técnicos municipales; se deberá velar por la transparencia y una óptima utilización de los recursos, sin caer en la tradicional repartición de materiales.

179

180


Bibliograía general 3 - Arbide, D. La Habitabilida Habitabilidadd de la vivienda popular: Entre Ríos: Concepción del Uruguay, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Urba nismo, 1992. - FOSI S. Programa Programa de Habitabili Habitabilidad dad Chile Solidario 2003-2004. 2003-2004. Santiago: FOS IS, 2006. - FOSIS. Programa Puente. Disponible en Internet en http://www.programapuente.cl - Saldarriaga, A. Habitabilidad. Bogotá: Escala, 1981. - T Tapia, apia, R. Diseño participativo y vivienda progresiva en un campamento de radicación de Conchalí: equipo habitabilidad. Santiago: Santiago: JUNDE J UNDEP, P, 1989.

Capítulo 3

ESTRATEGIAS DE RECUPERACIÓN Y REVITALIZACIÓN DE CONJUNTOS DE VIVIENDA SOCIAL p. 185 / 259

ESTRATEGIAS DE RECUPERACIÓN Y REVITALIZACIÓN DE CONJUNTOS DE VIVIENDA SOCIAL

185

Introducción / Capítulo 3 Estrategias de recuperación y revitalización de conjuntos de vivienda social Un actor undamental en el diseño de la política habitacional h abitacional ha sido la localización de la vivienda . En este sentido, desde mediados del siglo XX, las políticas de vivienda social han contribuido al crecimiento en extensión de las ciudades (en lugar de la densicación del tejido), como resultado de la ubicación sistemática de la vivienda social en las perierias urbanas, donde el costo del suelo es menor que en otros sectores, más cercanos al centro urbano. Una alternativa a la extensión urbana consiste en concebir planes y programas que promuevan la construcción de vivienda social en comunas centrales o pericentrales donde se impulsen procesos de regeneración y/o densicación. Las Las operaciones consiguientes podrían apuntar a rehabilitar o reconstruir edicios, por ejemplo, cités deteriorados —independiente de su valor patrimonial—, ocupar los terrenos baldíos con vivienda social, y hasta reparcelar sectores donde no es posible densicar con las actuales condiciones de subdivisión. En suma, se trata de proponer estrategias de reconversión del parque habitaciona l, en paralelo con el mejoramiento progresivo de las poblaciones existentes y la respectiva recuperación de su tejido social. Para llevar a cabo las estrategias de regeneración y redensicación es necesario observar obser var tanto el tipo de loteo de qué se trate, con la vivienda que acoge, como el comportamiento comportamie nto de los habitantes que han dado origen a los distintos sectores urbanos y sociales. También También se debe apuntar al trabajo simultáneo en dos ámbitos distintos pero interdependientes, a saber, el desarrollo urbano y el social. Así, las iniciativas deben orientarse, por una parte, a mejorar las condiciones ísicas de la vivienda y del barrio (desarrollo espacial, a veces mediante intervenciones urbanas de mayor impacto), y por otra, al desarrollo humano y la reorganización del tejido social. En eecto, no se debe perder de vista que el objetivo último y principal de todas estas acciones es romper el círculo de la pobreza. Así, en esta tercera sección se exponen trabajos cuyo propósito es conrmar que, con un horizonte claro y gran voluntad política, las poblaciones tienen el potencial de convertirse conver tirse en un hábitat de gran riqueza espacial, urbana y social.

Tema T ema 1

Procesos de recuperación y repoblamiento de centros urbanos: ¿Para qué? ¿Para quién? ¿Cómo? Margarita Greene p. 187 / 207

188


Procesos de recuperación y repoblamiento de centros urbanos: ¿Para qué? ¿Para quién? ¿Cómo? 1 Margarita Greene 2

Tras surir procesos de despoblamiento y deterioro del cuerpo edilicio por más de cincuenta Tras años, muchas grandes ciudades latinoamericanas son el objeto de programas de renovación urbana, rehabilitación patrimonial, repoblamiento, proyectos emblemáticos y variadas inversiones impulsadas por los gobiernos locales y por más de un sector del gobierno central. En algunos casos, estas inversiones están rindiendo rutos en la línea de lo esperado: se reactiva el mercado inmobiliario, se mejoran las construcciones y se producen claras y evidentes mejorías en el espacio público. En otros casos, el proceso sigue dependiendo de la inversión gubernamental sin señales de activación ni de auto-sustentación. Pero en la mayoría de los casos los resultados han sido mixtos: se ha reactivado un sector y otros no, se ha ganado en cantidad y perdido en calidad, o se ha atraído a un tipo de habitante y se ha expulsado a otro. A partir de tres preguntas claras y concretas que rondan el tema de la redensicación —¿Para qué? ¿Para quién? ¿Cómo?— se levantan diez puntos, que van desde el marco general del proceso urbano en América Latina en que se insertan estos procesos hasta un breve recuento de la experiencia del caso de Santiago de Chile. Proceso urbano en América Latina Urbanización acelerada

A pesar pes ar de que Latinoamérica Latin oamérica es un conglomerado de realidades muy dierentes, es posible describir su desarrollo urbano durante el siglo recién pasado como un proceso de urbanización acelerado que transorma a la región de un contexto rural a uno predominantemente urbano. La población urbana latinoamericana, que representa el 57% del total en 1970, alcanza en 1995 el 73% y se proyecta que en el 2025 llegue al 85% (CEPAL, (CE PAL, 1995). La concentración concentración urbana es otra característica del proceso: a inicios del siglo XX no había ninguna ni nguna ciudad ciu dad con un millón de habitantes; habit antes; a mediados del siglo había siete, y a nes del siglo había 49 ciudades de más de un millón de habitantes. Cuatro de ellas están entre las diez ciudades más grandes del mundo: Ciu-


189

dad de México con 16,7 millones de habitantes, Sao Paulo con 16,6, Buenos Aires con 11,6 y Río de Janeiro con 10,2 millones (Rojas, 2001). Se espera que el proceso de urbanización continúe y que en 2025 el 85% de la población viva en ciudades. Los países con urbanización avanzada (Argentina, Chile y Uruguay) tendrán más del 90% de la población en ciudades; los países con grados intermedios de urbanización (Brasil, México) tendrán el 80% de la población en ciudades; mientras los países rezagados en este proceso (Bolivia, Ecuador, Nicaragua) tendrán más del 50% de población urbana (Rojas, 2001). Las grandes ciudades no siempre han sido capaces de acoger adecuadamente a la población rural que ha llegado en busca de mejores posibilidades de trabajo, salud y educación. Gran parte de los inmigrantes pobres se agrupa inormalmente en la perieria per ieria de las grandes ciudades, ormando verdaderos cordones de pobreza urbana, sin inraestructura ni equipamiento. Es así como, a partir de mediados del siglo pasado, el principal problema urbano de la región ha sido los asentamientos inormales que carecen de las mínimas condiciones de saneamiento. Según el país de origen, se les ha llamado barriadas, avelas , campamentos, pueblos jóvenes, poblaciones callampa o villas miseria. Sin embargo, todos han compartido la misma situación de precariedad legal y sanitaria. Así, mientras la pobreza rural se ha mantenido estable, la pobreza urbana aumenta, y el proceso ha sido descrito como la “urbanización de la pobreza” (Figura Nº 1).

140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1970

1980

1986

1990

1994

1997

190


Dadas las grandes carencias habitacionales —escasez de viviendas, hacinamiento, allegamiento, allegam iento, tomas de terreno y campamentos inormales—, desde mediados del siglo XX, la vivienda social se ha transormado en un tema de gran relevancia social y política, orzando a los gobiernos sucesivos a implementar programas gubernamentales para los sectores de menores recursos. En esta época se echan a andar los Programas de Mejoramiento de Barri os que buscan proveer el saneamiento a los campamentos inormales, y los programas masivos de producción de vivienda. A pesar de los esuerzos desplegados desde variadas perspectivas, líneas de acción e institucionalidades, hasta principios de los años 90, el crecimiento vegetativo de la población superaba la producción anual de casas, un problema que se agravaba año tras año. En general, la urbanización ha permitido un mejoramiento de las condiciones de vida de una gran parte de la población, particularmente en cuanto a una mayor cobertura de servicios de saneamiento (agua potable, alcantarillado, recolección y tratamiento de residuos), al acceso a servicios de salud y educación y a las oportunidades de empleo e ingreso. Sin embargo, subsisten deciencias tanto en la calidad de las viviendas como en la cobertura de servicios de alcantarillado y tratamiento de desechos líquidos y sólidos (Figura Nº 2). 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% a i v i l o B

% sin agua

s a r u d n o H

r o d a v l a S l E

l i s a r B

a c i R a t s o C

% sin alcantarillado

o c i x é M

á m a n a P

e l i h C

y a u g u r U


Deterioro de centros urbanos

Del problema de los asentamientos periéricos de nes de siglo, América Latina pasa al problema del deterioro y despoblamiento de los centros urbanos. Debido al aumento de la población urbana, de la introducción del modelo suburbano y del aumento en la tasa de motorización, en la mayoría de las ciudades latinoamericanas se produce un gran crecimiento de la mancha urbana. Al mismo tiempo, los centros históricos de las ciudades son abandonados por los estratos medios y por las actividades económicas más dinámicas, con lo que empieza un proceso de deterioro urbano que aecta el espacio público, los edicios, los monumentos y los habitantes. Este proceso se inicia cuando los sectores medios y medio altos, en busca de más espacio y de servicios modernos, se mudan a la zona de expansión, en la perieria. Las actividades de servicio y comercio siguen a los grupos más acomodados, y crean servicios ad hoc para esta nueva cultura urbana (gimnasios, malls, canchas deportivas). Al mismo tiempo, los gobiernos apoyan estas tendencias proporcionando servicios públicos a las nuevas áreas y expandiendo las redes de inraestructura. A pesar de que este e ste proceso puede apoyar apoya r la ormación de subcentros urbaur banos que prestan valiosos servicios a los habitantes, tiende a tener un eecto negativo en los centros tradicionales, tradicionale s, que son abandonados por la población de mayores recursos, por los servicios modernos, y pierden uentes de trabajo. Las áreas centrales entonces se van gradualmente ocupando por estratos de menores ingresos y por actividades menos dinámicas, y eventualmente por actividade activida dess depredatorias. En otras palabras, al decir de Rojas (2004), el crecimiento periérico y el desarrollo de subcentros se construyen sobre el abandono y deterioro de las áreas centrales originales. Se genera así un círculo vicioso diícil de romper. Por un lado, las ordenanzas de preservación y el deterioro de los edicios vuelven poco competitiva la rehabilitación del centro histórico en relación con la construcción en la perieria, al aumentar los costos de construcción, y por el otro, al desincentivarse la acción del sector privado a invertir en rehabilitación, la alta de actividad y de inversión en el centro disminuye los ingresos por impuestos. La menor actividad económica y residencial trae menos ganancias provenientes del sector inmobiliario, con lo que decrece la demanda por espacio, disminuye el fujo de ganancias y la velocidad de venta de los proyectos inmobiliarios, lo que a su vez trae menos actividad económica.

191

192


En este contexto, tiene particular interés el concepto de obsolescencia urbana (Greene y Soler, 2004; Rojas, 1999), que hace reerencia al proceso de cambio que experimentan permanentemente, en mayor o menor medida, distintas piezas de ciudad. Se distinguen tres tipos de obsolescencia: ísica, uncional y económica. La obsolescencia ísica se reere al deterioro material de las edicaciones, lo que suele llevar a su abandono y eventual demolición. Esta obsolescencia, considerada como una de las grandes patologías urbanas, caracteriza al anillo periérico del centro de muchas de las grandes ciudades. El enómeno, denominado denom inado “eecto picarón”, picarón”, se observa en orma de un anillo de deterioro ísico y sitios eriazos producto de la demolición de edicaciones obsoletas —a veces aectadas también por catástroes, como terremotos terremotos— — rodeando distritos centrales muy dinámicos. Los intentos por revertir este proceso, con diversas políticas y proyectos de renovación y mejoramiento urbano, han demostrado en general resultados limitados. Su maniestación son los sitios eriazos, las estructuras ísicas deterioradas, el mercado inmobiliario deserticado o los usos degradantes y con poca capacidad de renovación. Especial atención requiere la obsolescencia ísica menos visible, la cual, por sus características morológicas, se produce en gran cantidad de pasajes al interior de las manzanas. La obsolescencia uncional se dene como la incapacidad de un edicio de cumplir la unción original para la cual ue construido, lo que deriva en su adaptación y sustitución. El caso más común son las viejas ábricas y estaciones de trenes en medio de la ciudad, las que, debido a los cambios tecnológicos, muchas veces deben adaptarse acogiendo otras unciones. Este enómeno suele aectar edicaciones de envergadura, simbolismo y muchas veces de gran valor histórico, lo que amenaza vulnerar el patrimonio arquitectónico. La obsolescencia uncional recuentemente deriva en el abandono del inmueble o en adaptaciones para ejercer unciones degradantes, que eventualmente producen una gran obsolescencia ísica, lo que nalmente conduce a la demolición. Sin embargo, ya en la década de los 60, tanto en Europa como en Estados Unidos y Canadá, se realizan reciclajes de estas estructuras para adaptarlas a nuevos usos, para lo cual se privilegian las actividades de uso público, como museos, centros culturales, comerciales o de exposiciones. Así, también se las puede considerar como un capital potencial para el proceso de recuperación de un sector. Finalmente, la obsolescencia económica es un proceso mediante el cual un inmueble deja de ser rentable en su orma ísica actual, pues el terreno en el que está construido ha incrementado de tal orma su valor que resulta más rentable demolerlo, cambiar su destino o densicar. Esto se produce cuando el mercado procura un uso más intensivo de las externalidades de un lugar determinado, y termina provocando el reemplazo de


193

la estructura original y/o del destino del inmueble. El proceso se inicia con una gran presión por el cambio de vivienda a comercio, servicios ser vicios u ocinas, seguida por el reemplazo de las viviendas uniamiliares por edicaciones de mayor altura que orezcan una densicación signicativa, aunque a veces el cambio de uso no tiene lugar y se densica directamente. Es el caso, por ejemplo, de la construcción de edicios de ocinas o de vivienda en sectores residenciales que han incrementado considerablemente su valor. Este proceso suele implicar un cambio signicativo en la morología de la ciudad. Las edicaciones en altura reemplazan a las casas uniamiliares de uno o dos pisos. En ciudades de baja densidad, como es el caso de Santiago, el incremento de la densidad generada por esta transormación, en general, se considera positivo. El problema radica en el modo en que se lleva a cabo, y en la debilidad de los instrumentos de planicación que la rigen, ya que este proceso no reconoce ni patrimonio ni historia, y literalmente puede destruir trozos de ciudad. También es importante replantear la estructura de modo que ésta sirva de soporte para acoger mayores fujos vehiculares, requerimientos de estacionamientos, y una nueva vida peatonal con sus propias necesidades de espacios públicos. En cualquiera de los casos mencionados, la obsolescencia requiere un proceso de adaptación que sea capaz de reconocer las potencialidades y debilidades del ento rno para, a partir de ellas, lograr una regeneración que sea sustentable en el tiempo. Repoblamiento y recuperación de centros urbanos: ¿para qué? Extensión versus densicación

La pregunta ¿para qué recuperar y repoblar los centros urbanos? apunta a un debate de larga data, que a grandes rasgos puede reducirse a una opción de desarrollo urbano ejemplicada por dos modelos: el europeo y el norteamericano. Mientras el primero privilegia por muchos años la densidad al interior de la ciudad e invierte grandes sumas en transporte público, el segundo opta por la extensión en baja densidad con la construcción de carreteras expeditas. Al respecto, respecto , Rojas (2004) orece una malla donde compara com para seis elementos e lementos de costo para ambas alternativas. De acuerdo con su análisis la alternativa más eciente sería la opción por el centro, ya que sólo dos de los aspectos analizados implican costos superiores para la alternativa céntrica que para la periérica. El primero es el costo unitario de construcción, que es relativamente alto para edicios de alta densidad o en altura. Y el segundo es la planicación, que en los centros urbanos tiende a ser compleja y cara, por la necesidad de considerar estructuras existentes, regímenes complejos de propiedad de la tierra, eventuales reasentamientos, y de di-

194


rimir confictos de intereses entre los participantes. Al contrario, los terrenos periéricos son de planicación relativamente sencilla y barata, generalmente no plantean problemas especiales y las negociaciones entre los interesados son relativamente directas. Pero los restantes cuatro aspectos representan ventajas para la alternativa de desarrollo céntrico. El primero se reere al costo del suelo, donde la alta densidad del centro compensa los altos costos de la tierra. El segundo es el aprovechamiento de recursos públicos y privados existentes, que este tipo de desarrollo orece amplias oportunidades de aprovechar y de incrementar, bajando los costos de los servicios públicos. Tercero, si bien los costos de inversión y operación de los servicios sociales por hogar son similares para ambos tipos de desarrollo, la alta densidad implica menores costos de acceso. Finalmente, y en cuarto lugar, tanto la inversión como la operación y el mantenimiento de la inraestructura y del transporte público por hogar son relativamente baratos para este tipo de desarrollo céntrico. La malla analítica que orece Rojas es validada por el estudio “Imperativo de la recuperación urbana: algunos costos de la expansión”, realizado en Santiago de Chile, en 1987, por Ureta et al. En este estudio se concluye que incorporar a un habitante en la perieria de la ciudad es 17 veces veces más caro que incorporarlo incorporarlo en el centro (363 U S$ contra 6.488 US$), lo que se debe undamentalmente undamentalme nte a los altos costos de la inraestructura, el equipamiento equipamient o y los servicios que se deben construir (Figura Nº 3). Este estudio es uno de los undamentos que sustentan la política de repoblamiento que se inicia en Santiago en 1990. Centro

Perieria

Abastecimiento agua potable

45

236

Evacuación aguas servidas

12

98

0

12

112

161

9

234

1788 17

741

Salud

0

237

Educación

0

4.100

113

1.361

72

49

Equipamiento

185

5.747

Total

363

6.488

Evacuación aguas lluvias Abastecimiento energía eléctrica eléct rica Vías de acceso y circulación ci rculación Inraestructura

Vigilancia policial Deportes y recreación


195

También es importante También i mportante mencionar la transormación t ransormación cultural que actualmente experimentan varios países de la región, donde los centros urbanos se están volviendo atractivos para una nueva cultura urbana que busca equipamientos más diversos, mixtura social, pluralidad etaria y cercanía a los centros culturales. Así, actualmente conviven los dos modelos habitacionales: hay interés, por un lado, por habitar perierias cada vez más alejadas, conectadas a la ciudad por carreteras, pero que orecen casas uniamiliares con grandes jardines cercados; y por el otro, por vivir en el centro rodeado de amenidades urbanas. Las inmobiliarias que realizan proyectos residenciales así lo entienden y orecen productos que responden a ambas demandas: cercanía al centro pero con jardines (e incluso piscina) aterrazados que permiten goz ar del paisaje urbano, y contacto con la naturaleza. Repoblamiento y recuperación de centros urbanos: ¿para qué? El nuevo habitante urbano

Al igual que las estructuras productivas, urbanas y económicas, la amilia y los hogares también han cambiado signicativamente en los últimos años. La incorporación de la mujer al mundo laboral, los matrimonios tardíos y la disminución del número de hijos son sólo algunas de las transormaciones sociales que han alterado la tradicional estructura nuclear de los hogares. Actualmente abundan los hogares no tradicionales, especialmente en las zonas céntricas: parejas sin hijos, grupos de amigos, personas solas, madres o padres solteros con un hijo. En estos casos, pero también en las amilias nucleares más tradicionales, hay cambios importantes en los roles, unciones y actividades domésticas. Respecto de los cambios de hábitos, Gausa y Salazar (1999) identican una serie de actividades que antes se hacían al interior del hogar y que ahora son realizadas en el espacio urbano: por ejemplo, el lavado de ropa, tomar desayuno o celebrar los cumpleaños. Y por el contrario, hoy es cada vez más recuente que se trabaje en la vivienda. Según Nordstrom y Riddestrale (2000), la tradicional separación entre placer y trabajo empieza a desaparecer, y la distinción clásica entre casa y ocina pierde importancia. Estos autores sostienen que, si actualmente el 70% o incluso el 80% del trabajo se realiza con la mente, éste pasa a ser un proceso que no se detiene, que dura 168 horas por semana. Postulan que las personas no dejan de pensar al salir de la ocina y que mucha gente trabaja incluso mientras duerme. Asimismo señalan que la actual es una sociedad de límites diusos y compuesta de híbridos nunca antes imaginados (por ejemplo,

196


correo y electrónica, empresa y Estado o inormación y ocio), donde el trabajo ya no es un lugar sino una actividad. También, ante la pregunta ¿para quién repoblar y recuperar los centros ur También, banos?, es importante señalar que la población urbana de más edad tiende a concentrarse en los centros o pericentros de las ciudades. En el caso de Montevideo, Santiago de Chile y Guayaquil, por ejemplo, las comunas con mayor proporción de adultos mayores son aquellas que rodean las comunas centrales de la ciudad. La importancia de este punto es que, dependiendo de su ubicación en la ciudad, será más o menos diícil para una persona mayor el acceso a los servicios urbanos. En este sentido, la concentración de este grupo etario en el centro de la ciudad podría considerarse una de las pocas ventajas naturales del grupo rente a la competencia por los benecios urbanos. Este aspecto es especialmente importante cuando se considera la posibilidad de que al repoblar se produzca un proceso de gentrifcation o aburguesamiento que expulse a estos habitantes. Más aún, el aburguesamiento podría debilitar el apoyo político y ciudadano a los procesos de repoblamiento y, en última instancia, convertir a los barrios históricos en distritos secundarios: ya sea por la construcción de segundas viviendas, o por su consolidación como sectores o áreas turísticas con escasa población residente. Por ello cobra vital importancia monitorear su evolución, así como promover que mantengan, al menos en parte, una porción de su población original. La nueva pobreza urbana

Al contestar contesta r la pregunta pregun ta ¿para quién quié n repoblar y recuperar los centros urbanos? surge también el concepto de nueva pobreza urbana, que en muchos casos se sitúa en las áreas céntricas de las ciudades. Entre las transormaciones sociales de este nuevo siglo, surge un nuevo tipo de pobreza, así como nuevas características del enómeno. En los últimos años, la preocupación por la pobreza carencial se centra ahora en una pobreza de violencia y segregación que se ha denominado “nueva pobreza urbana”. Hasta mediados del siglo pasado se considera que la pobreza es básicamente un problema de ingresos, que impide el acceso a una canasta básica de consumo. Desde esta perspectiva los esuerzos por superar la pobreza se centran en aumentar los ingresos de las personas. En los años 60 hubo un primer cambio de enoque, en el cual se entiende la pobreza como un conjunto de necesidades básicas insatisechas (NBI).


197

Bajo esta mirada las políticas de vivienda se orientan a la satisacción de necesidades básicas, a saber, la materialidad de la vivienda, el acceso a los servicios públicos, la densidad del hogar, la escolaridad y la dependencia de las ayudas públicas. Producto de las transormaciones de la sociedad posordista y de su impacto en las ciudades, a saber, el traslado desde la inner city hacia los suburbios, a nes del siglo XX surge una población poblaci ón pobre marcada por el desempleo, de sempleo, la dependencia depe ndencia asistencial, asistenc ial, la delincuencia, la deserción escolar, la inactividad y la segregación. Tironi (2003) la denomina nueva pobreza urbana, y aclara que muchas veces ésta tiene un componente de “guetización”, esto es, la concentración espacial del grupo, la homogeneidad social del área y la percepción de segregación. Según el autor, la pobreza actual posee una calidad de vida material signicativamente mejor que la pobreza de décadas pasadas, pero al costo del deterioro sistemático de su calidad de vida social. A pesar de todos los logros materiales, entre la población de menores ingresos existe una percepción de desencanto y desigualdad. Atrás quedaron los problemas de higiene y saneamiento de los asentamientos irregulares de la década de los 80 y 90, donde las necesidades prioritarias eran el pavimento, la luz, el agua potable y el alcantarillado. En la actualidad, los problemas son otros: la escasez de equipamientos y servicios, el hacinamiento al interior de las viviendas, y una amplia percepción de inseguridad producto del alcoholismo, la drogadicción y el pandillismo que aectan a ciertas áreas de la ciudad. Estas nuevas características de la pobreza y las nuevas perspectivas para enrentarla sugieren un cambio en el rol de los arquitectos, de los planicadores urbanos y, en general, de los constructores del hábitat. Repoblamiento y recuperación de centros urbanos: ¿cómo? Políticas y programas

Mientras los asentamientos inormales periéricos han estado a cargo de los Programas de Me joramiento de Barrios Barrio s (PMB) (PM B) y la migración rural urbana de programas masivos de soluciones mínimas, el despoblamiento y deterioro de los centros urbanos debe enrentarse con Programas de Repoblamiento y de Recuperación Urbana. El primer paso en este tipo de programa consiste en interrumpir el círculo vicioso del mercado característico de las áreas centrales: a los consumidores no les atraen estos sectores, por su deterioro; los inversionistas no pueden revertir el proceso individualmente; los gobiernos locales reciben menos ingresos; la inversión y el mantenimiento son escasos; aumenta el deterioro. Al parecer existe consenso en asignarle al Estado este rol, el que pasa a ser determinante como gatillador de los procesos de recuperación urbana.

198


La experiencia indica que el Estado debe asumir inicialmente los costos, llevar a cabo una serie de inversiones que son requisito para detonar la renovación de algunas piezas de la ciudad: por ejemplo, mejorar la inraestructura, el espacio público, los servicios urbanos y el transporte público, e incluso, llevar a cabo proyectos emblemáticos y/o intervenciones ejemplicadoras. Más aún, Rojas (1999) aclara que estas intervenciones tienen un orden y unos plazos precisos, que de no cumplirse pueden invalidar la operación. Ejemplo de ello sería la entrega de subsidios habitacionales a quienes postulan a una vivienda sin que previamente se haya consolidado una oerta adecuada, o la construcción de viviendas económicas sin asegurar la provisión de equipamiento residencial apropiado. Ello puede redundar en una deslegitimización por parte de la población, en una pérdida de conanza por parte de los inversionistas, en mal uso del espacio público y del equipamiento existente y, eventualmente, en el racaso del proyecto. Variables de desarrolllo urbano desarro

Obsolescencia

Preservación

Retorno económicos de privados Inversión privada

Retorno por impuestos

Inversión pública

Estado de la edicación

Desempeño inerior al promedio de desarrollo urbano de la ciudad Desempeño superior al promedio de desarrollo urbano de la ciudad


199

En la Figura Nº 4 se esquematiza el proceso de obsolescencia, que va aumentando paulatinamente (las barras grises hacia abajo) hasta que se logra revertir el proceso a partir de una inversión pública (las barras de color hacia arriba). El esquema señala que los procesos de obsolescencia se inician y van aumentando hasta ocupar los casilleros en gris. Luego, a raíz de una inversión pública (primera barra de color) y de la continuidad contin uidad de esta inversión (tres barras de color el segundo año) se empiezan a generar barras positivas año tras año, hasta que el Estado empieza a disminuir su participación, dejando que el proceso se sustente por su propia dinámica. Una segunda condición, que puede considerarse requisito para consolidar la renovación o recuperación de zonas deterioradas, es lograr el repoblamiento del sector que se busca intervenir. Más aún, se considera deseable que el repoblamiento incluya mixtura uncional y social. Social, en el sentido que consiga incorporar a habitantes de mayores recursos que los grupos empobrecidos que habitan los centros en proceso de obsolescencia, bajo la lógica que éstos tienen la posibilidad de atraer nuevos recursos al área; y uncional, en el sentido que orezca a estos nuevos habitantes una vida urbana rica y atractiva capaz de competir con la oerta residencial de la perieria suburbana de la ciudad. A su vez es esta mixtura la que atraerá nuevas unciones, actores y actividad en los centros generando un proceso virtuoso de inversión y benecios. En la Figura Nº 5 se resumen algunas características necesarias en los proyectos de revitalización de centros urbanos. R eq u i e r e n

Componentes de un Proyecto

Fases de un Proyecto

Actuación concertada conc ertada de actores: - público - comunidad organizada - promotores (inmobiliarias) - consumidores

- Mejoramiento de los servicios de utilidad pública - Mejoramiento de servicios municipales - Mejor accesibilidad - Mejor espacio público - Ampliación y mejoramiento mejorami ento del equipamiento urbano

- Creación de las bases de recuperación - Promoción de la inversión privada - Fase sostenible

Por su parte, los problemas más recuentes detectados una vez que el proceso de renovación y repoblamiento se echa andar son dos: el primero es el gentrifcation aburguesamiento ( gentrifcation ), que tiende a desplazar a los habitantes de menos recursos del sector; y el segundo es la destrucción del cuerpo construido tradicional y su reemplazo por nuevas edicaciones que responden a

200


tipologías constructivas ajenas al sector. Mientras el primer enómeno puede ser especialmente perjudicial para los grupos más débiles que suelen habitar los centros urbanos, la destrucción de los edicaciones puede redundar en la pérdida de identidad del barrio, y la consiguiente pérdida de memoria urbana. El caso de Santiago de Chile La ciudad y la comuna

El caso de Santiago es muy similar a lo que se ha descrito en términos genéricos para América Latina. El proceso de obsolescencia obsolescenci a y despoblamiento de su centro comienza con un explosivo crecimiento urbano y una gran dispersión espacial de la vida urbana gracias al automóvil. La población de la ciudad de Santiago ha tenido un aumento sostenido, mientras la población de la comuna central ha decrecido. De hecho, en 1940 la población de la ciudad era de 952.000 y la de la comuna de 444.000 habitantes, es decir, representaba el 47% de la población de la ciudad. En el censo de 2002, la población de la ciudad había crecido a 5,4 millones de habitantes, mientras mient ras la de la comuna había decrecido a poco más de 200.000 habitantes, lo que representaba ahora un 4% de la población de Santiago. Sin embargo, este proceso no ha sido parejo para toda la comuna. La variación poblacional entre los censos de 1992 y 2002 señala que el sector más aectado por el proceso de despoblamiento es el del sur oriente del territorio comunal, con pérdidas poblacionales de más del 36%. En general, el sector al sur de la Alameda —el eje estructurante de la ciudad— se ha despoblado más que el sector norte. También se destacan algunos sectores en los cuales la población ha aumentado, como com o por ejemplo, el sector de la Plaza Brasil y el sector comprendido entre Portugal, Alameda, Santa Rosa y Av. Matta, lo que refeja los eectos del plan de repoblamiento que se ha venido realizando desde 1990 hasta la echa. Al analizar anali zar la edad de la población poblac ión se ve que el despoblamiento d espoblamiento tampoco ha sido un proceso homogéneo en términos tér minos de grupos etarios. Como Com o se aprecia en la Figura Nº 6, el grupo de los 60 y más ha disminuido muy poco, mientras que para los grupos entre 20 y 39, y de entre 40 y 59, la disminución poblacional ha sido muy importante, aunque prácticamente se detiene en el último período intercensal (entre 1992 y el 2002). Por último, el grupo de 0 a 19 años, de niños y jóvenes, es aquel que más disminuye y, aunque la curva cambia de pendiente en 1992, el grupo continúa perdiendo población entre 1992 y 2002. Estos resultados pueden explicarse por los cambios demográcos y las transormaciones culturales respecto de la amilia descritos anteriormente.


201

300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 0 a 19

1952 20 a 39

1960 40 a 5 9

1970

1981

1992

2002

6 0 y m ás

En 1990, se realiza la Primera Convención de Santiago, la cual, junto con el análisis de las propuestas técnicas, dan por resultado un documento que sirve de Plan Director para el crecimiento comunal, en el que se orienta la elaboración de un “Plan de Desarrollo Comunal” denominado “Propuesta de Desarrollo para la Renovación de Santiago”. En esa ocasión se denen tres temas básicos de preocupación: el rol residencial de la comuna; las actividades de servicio, comercio e industria y la calidad de vida de la población, y se empiezan a elaborar diversas líneas de acción. En los primeros días del plan se dene que se trata “de la densicación de sectores urbanos y de la consolidación de áreas residenciales con despoblamiento” …en aras de… “mejorar la calidad de vida y el hábitat urbano”. Se estima que la recuperación y el ortalecimiento del rol residencial de las áreas centrales deprimidas de las ciudades pueden generar benecios sociales, económicos y ambientales a su comunidad, por medio de una integración a la planicación de los usos de suelo de un modelo eciente de gestión urbana, que asocie estratégicamente al sector privado, al gobierno nacional y al municipio, para revertir la espiral de deterioro que aecta a estas zonas. El plan se inserta en el Plan Regulador Metropolitano Metropolitano de Santiago (PRMS) de 1994, cuyos lineamientos estratégicos consideran: establecer límites máximos de crecimiento urbano; elevar densidades urbanas y limitar el crecimiento de

202


la ciudad en extensión; asegurar una accesibilidad equitativa para el uso del territorio y oportunidades; mejorar las condiciones de vida de los residentes y también del medio ambiente. Para la realización del Plan de Repoblamiento se crea la Corporación para el Desarrollo de Santiago (CORDESAN), (CORDE SAN), institución de derecho privado, con personalidad personalidad jurídica y sin nes de lucro. Sus objetivos especícos incluyen: “Organizar, promover, planicar, coordinar y ejecutar proyectos para el desarrollo urbanístico, económico y social de la comuna, mediante acciones de diseño, remodelación, renovación, rehabilitación, reconstrucción, edicación, arborización, descontaminación, prevención del deterioro urbano y conservación del patrimonio arquitectónico. Elaborar estudios, trabajos de investigación y planes experimentales, con el objeto de impulsar el desarrollo de la comuna. Servir de enlace entre las empresas adherentes, las entidades nancieras y la municipalidad. Evaluar los resultados de las acciones desarrolladas. Financiar o prestar asesoría técnica a actividades de estudio e investigación ejecutadas por otras instituciones” (SECPLAN, 2004). Pero quizás lo más novedoso de la CORDESAN es haber servido de enlace entre el sector público, el sector privado y la comunidad. Por otro lado, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) crea un nuevo subsidio habitacional dirigido a la demanda, para ser utilizado en la compra de vivienda nueva en sectores de renovación previamente determinados. Este subsidio de renovación urbana, al igual que el subsidio tradicional, reconoce tres tramos, con un aporte estatal inverso al valor de la vivienda (a mayor costo de la vivienda, menor subsidio). El subsidio de renovación urbana tiene ventajas mayores que el subsidio tradicional, ya con él se busca incentivar la construcción en estos sectores (Figura Nº 7). La idea de estas medidas es renovar y repoblar la comuna de Santiago, recuperando su rol residencial prioritario y ortaleciendo su identidad barrial tradicional, como una manera de construir un centro urbano metropolitano atractivo, eciente y humano. La CORDESAN inicia su acción respondiendo a tres preguntas. Ante la primera pregunta ¿Quién quiere vivir en el Centro? el municipio, por medio me dio de su Unidad de Vivienda, abre la “Bolsa de demanda”, un registro de personas interesadas en vivir en la comuna, a quienes asesora con inormación sobre los planes más convenientes para adquirir vivienda de acuerdo con su realidad económica. Con esto logra asegurarse un volumen de compradores potenciales. Ante la segunda pregunta ¿Quién quiere vender su propiedad? la CORDE CO RDE SAN se encarga de localizar sitios y propiedades susceptibles de recibir un proyecto inmobiliario nuevo y crea un registro llamado “Banco de terrenos”. Gestiona la transacción entre


203

los propietarios interesados en vender y las inmobiliarias interesadas en comprar, o participa directamente en la compra haciendo uso de sus atribuciones especiales. Finalmente, ante la tercera pregunta ¿Quién quiere construir viviendas?, y a partir de la inormación obtenida de la Bolsa de demanda y del Banco de terrenos, se busca a una empresa constructora o inmobiliaria dispuesta a construir vivienda en los terrenos orecidos, para lo cual se rma un convenio de acción conjunta denominado Convenio de Repoblamiento. En la implementación del Plan de Repoblamiento se distinguen tres etapas. En la ase inicial, entre 1992 y 1994, se identica la demanda habitacional, para lo cual se realiza una caracterización socioeconómica, y se construye el perl del nuevo residente, en unción de su poder adquisitivo y de sus exigencias respecto del tipo de vivienda, que se expresan como estándares técnicos mínimos. Con este propósito se realiza un proyecto habitacional piloto llamado “Esperanza”, que permite denir la oerta que se busca omentar situándola situándola entre los US$ 14.000 y US$ 25.000. Vivienda hasta US$ 41.667

Renovación urbana

Vivienda hasta US$ 27.778

Renovación urbana

Vivienda hasta US$ 38.889

Renovación urbana

Tradicional T radicional

Tradicional T radicional

Tradicional T radicional 0

Crédito privado máximo

0 0 0 , 5

0 0 0 , 0 1

Ahorro postulante mínimo

0 0 0 , 5 1

0 0 0 , 0 2

0 0 0 , 5 2

0 0 0 , 0 3

0 0 0 , 5 3

0 0 0 , 0 4

Subsidio estatal

El resultado de la implementación de esta primera ase del programa es la construcción de 3.582 unidades de vivienda nueva en 12 proyectos inmobiliarios. Con esto se logra revertir el proceso de decadencia observado durante las últimas décadas. Ello tiene dos eectos notables: primero, se despierta el interés del sector privado no cooperativo por acceder a la Bolsa de

204


demanda, lo que genera uertes presiones para participar en el sistema de enlace; y segundo, para la creciente demanda por vivienda se amplía el espectro de precios que alcanzan los US$ 42.000 por unidad. La segunda etapa de implementación del programa, de 1995 a 1996, es la ase de ajuste. La Bolsa de demanda decide diversicar la oerta disponible en un rango mayor de precios, incluyendo viviendas de hasta US$ 42.000. Para consolidar el interés empresarial, el operador inmobiliario inmobilia rio debe cancelar a la CORDE C ORDESAN SAN un derecho de acceso a los postulantes registrados en la Bolsa de demanda. Estos ingresos se destinarían al nanciamiento de una adecuada campaña de imagen local para promover el éxito de las operaciones. Además, la CORDE CO RDESAN SAN comienza a operar como un auténtico aut éntico agente promotor inmobiliario, y le exige a las empresas el pago de un porcentaje sobre el valor de las viviendas que vende directamente. Esta orma de operar imprime un componente de calicación ante la demanda, que deriva en velocidades de venta superiores a las de construcción. Hacia el término de esta ase, en 1996, se han construido 2.226 viviendas nuevas en un total de 9 proyectos inmobiliarios. La tercera etapa, de 1997 a la echa, corresponde a la l a ase de consolidación. A partir de 1997 19 97,, el sector inmobiliario emprende en orma decidida la generación de oerta habitacional de diverso rango en la comuna de Santiago, sin intervención directa directa ni del municipio ni de la CORDE SAN. Esta última se limita a continuar con la labor de promoción y a establecer nuevos convenios de asesoría inmobiliaria y promoción de proyectos habitacionales, excluyendo los compromisos de compraventa. Desde entonces, un gran número de empresas comienza a operar en el mercado habitacional de la orma tradicional, es decir, adquiriendo terrenos y construyendo una oerta residencial que se orece a los compradores mediante la promoción privada, sin recurrir a la Bolsa de demanda ni a la asesoría de la CORDESAN ni para adquirir terrenos, ni para la denición del producto habitacional. En la Figura N° 8 aparecen las atenciones prestadas por la CORDESAN, CORD ESAN, y se muestra esta disminución. disminución. Programas Asociados

Es importante recalcar que el Plan de Repoblamiento contó además con una serie de acciones y programas complementarios complementar ios que reorzaron su acción. Entre 1992 y el 2001 es posible identicar al menos los siguientes siete programas asociados: - Incentivo al repoblamiento y mejoramiento de la identidad barrial - Desarrollo de centro de servicios - Mejoramiento del espacio público - Aumento de la calidad ca lidad de vida e integración int egración al desarrollo desa rrollo - Recuperación medioambiental del espacio urbano comunal


205

- Mejoramiento de la seguridad ciudadana - Valorización del patrimonio patrimo nio urbano y arquitectónico arquit ectónico Los resultados

Se calcula que se han aprobado 236 edicios, de los cuales la CORDESAN ha participado en 197 convenios de proyectos. En total se construyen 26.560 unidades de vivienda, vivien da, y una supercie total de 1.911.678 m². Por otro lado, el número de sitios eriazos en la comuna ha disminuido claramente: en 1990 los sitios eriazos sumaban más de 100 ha, en 1995 habían disminuido a 76 ha y en 2001 a 31 ha (Contreras, 2005). Sin embargo, aunque entre el censo de 1992 y el del 2002 la const rucción de viviendas aumenta en un 23,8%, la población disminuye de 230.977 a 206.044, es decir en un 10,8% (Figura Nº 9). La disminución de la población comunal acompañada del aumento en la construcción de vivienda puede deberse a cambios demográcos (hay muchos departamentos para una persona, o para amilias con pocos hijos) o uncionales (hay departamentos que no se usan como residencia, sino como taller o segunda vivienda).

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 19 9 2

19 9 3

Fase I

1994

19 95

19 9 6

Fase I I

1997

1998

1999

Fase I I I

2 00 0

2 00 1

2 00 2

2 0 03

206


Pero más allá de los resultados, que podrían haber sido mejores en cuanto al repoblamiento, es preocupante el cambio morológico que produce la construcción de torres que superan los 14 pisos de altura, y que colindan con casas tradicionales de uno o dos pisos. Este proceso conlleva un deterioro visual y de asoleamiento, así como una pérdida de calidad ambiental y de identidad de las zonas de renovación. De hecho, la mayoría de los edicios nuevos presentan una nueva relación con el espacio público. públ ico. La interacción entre la edicación edicació n y la acera o la calle no está bien lograda, y a veces consiste en muros impenetrables que protegen y aíslan a los conjuntos habitacionales de su barrio. Es por ello que queremos terminar este artículo recordando la encrucijada que presentan las áreas céntricas de las grandes ciudades. Tras surir procesos de obsolescencia ísica y uncional durante largo tiempo, estos sectores son ahora objeto de grandes inversiones que amenazan con destruirlas. Surgen al menos tres consideraciones que justican la l a importancia importan cia de observar y monitorear de cerca este proceso: proce so: la magnitud m agnitud de los recursos comprometidos, la vulnerabilidad de algunos grupos aectados y la importancia de proteger el patrimonio arquitectónico en riesgo. El proceso en marcha tiene la capacidad de transormar proundamente la estructura social y ísica de las áreas céntricas y, en denitiva, de las ciudades y de la cultura urbana. Esto puede entenderse como una amenaza o como un potencial, lo que una vez más viene a conrmar la urgencia de concebir un sistema que permita seguir el proceso de cerca.


207

Bibliograía citada - Celade. Adultos Mayores en América Latina y El Caribe. Santiago: CELADE, 2001. - CEPAL. Alojar el desarrollo. Una tarea para los asentamientos humanos, Santiago: CEPAL LC/L.906, 1995, 28 de Septiembre. - Contreras, Y. Dinámica inmobiliaria en el programa de repoblamiento: un análisis a los eectos urbanos y sociales. Casos de estudio: barrios Brasil y Yungay. Tesis de Magíster en Desarrollo Urbano, Ponticia Universidad Católica de Chile, 2005. - Gausa, M. y Salazar, J. Singular housing: el dominio privado. Actar, 1999. - Greene, M. y Soler, F. Santiago: de un proceso acelerado de crecimiento a uno de transormaciones. En: De Mattos, C. , Ducci, M.E., Rodríguez, A. y Yáñez, G. (Editores) (Editores) - Nordstrom, K. y Riddestrale, J. Funky Business. Madrid: Prentice Hall, 2000. - Rojas, E. Old Cities, new Assets. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 1999. - Rojas, E. Las Ciudades de América y el Caribe en el Inicio del Siglo XXI. Los desaíos de la competitividad y la inclusión social. Santiago: Ponencia en Facultad de Arquitectura y Bellas Artes, Ponticia Universidad Católica de Chile, 2001. - Rojas, E. Volver al Centro. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 2004. - SECPLAN. Santiago, Programa de Repoblamiento. Santiago: Departamento de Documentación TécnicaCatastro SECPLA, 2004. - Tironi, M. Nueva pobreza urbana, vivienda y capital social en Santiago de Chile, 1985-2001. Santiago: Programa de Estudios Desarrollo y Sociedad, Universidad de Chile, RIL editores, 2003. - Ureta, A., Musalem, L., Domeyko, J., Hoer, M. y Sostín, N. Imperativo de la recuperación urbana: Algunos costos de la expansión. Santiago: SECPLAN, Municipalidad de Santiago, 1987.

Tema T ema 2

Recuperación de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezas Ana María de la Jara p. 209 / 216

210


Recuperación de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezas Ana María de d e la Jara 1

El mejoramiento de numerosos barrios en la mayoría de las ciudades de nuestro país es hoy una necesidad evidente que nadie discute. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) ha diseñado un programa especialmente con ese n, “Quiero mi Barrio”, que conrma lo señalado. Los investigadores de Sur Proesionales, Alredo Rodríguez y Ana Sugraynes, nos han orecido un riguroso estudio donde nos muestran las múltiples acetas y aristas del complejo problema de “los con techo” y la urgencia de hacernos cargo de él. Las causas de que haya muchos barrios de vivienda social que requieran requie ran ser mejorados son diversas. Tienen que ver con el crecimiento económico del país, la agudización de las desigualdades y los proundos cambios socioculturales que han venido aparejados. Pero a nuestro juicio, las causas se encuentran particularmente en la política urbana y habitacional del MINVU entre los años 80 y 2000, que creó inmensos barrios de vivienda social, donde miles de amilias de chilenos chile nos han vivido mal. Viviendas y barrios que no ueron diseñados para el desarrollo de la vida amiliar y la vida social, que se crearon simplemente como soluciones habitacionales, y que al poco tiempo se convirtieron en atentados a la convivencia amiliar y social. El estudio de Rodríguez y Sugraynes nos muestra, por ejemplo, que en los sectores de Santiago con mayor densidad de vivienda social existen más denuncias de violencia intraamiliar, mientras que no sucede lo mismo respecto de los robos con violencia e intimidación. Las cientos de miles de amilias que han ocupado estas viviendas, tras ver cumplido el sueño de la casa propia, han pasado luego por la gran rustración de tener un nuevo sueño: cambiarse a un barrio mejor. No quieren seguir viviendo en barrios estigmatizados, barrios donde arriesgan su vida amiliar y el desarrollo sano de sus hijos e hijas. No quieren seguir padeciendo una convivencia barrial de inseguridad y exclusión cotidiana. Hacernos cargo de este problema como sociedad signica en primer lugar modicar proundamente las políticas urbanas y de vivienda social; reconocer que no se puede dejar el desarrollo urbano sólo en manos del mercado; que no se pueden construir viviendas sin pensar en la vida amiliar que se desarrollará en ellas ni en los barrios que se constituirán.


211

Pero también tenemos que hacernos cargo de los barrios que ya existen. Ello implica llevar lle var a cabo modicaciones muy proundas, estructurales, a las cuales no pretendemos reerirnos en este trabajo. Sólo queremos llamar la atención sobre las limitaciones de las acciones que hoy se emprenden, con lo que se pretende aportar estrategias sólo de mejoramiento de los barrios, una intervención que no producirá los cambios radicales que podrían lograrse con programas que enrentaran los problemas estructurales. Sin embargo, aun así se justica trabajar en el mejoramiento de los barrios porque urge actuar, en el corto y en el mediano plazo, y aceptemos entonces entonce s que los resultados esperados serán sólo de mejoramiento de los barrios, no serán la solución al problema en toda su complejidad. En ONG Cordillera, tras varios años de trabajo en el desarrollo de la vida social y en el mejoramiento de la convivencia en barrios de vivienda social, hemos llegado a algunas certezas que quisiéramos quisiéramos dar a conocer en este artículo. En primer lugar, para mejorar los barrios es necesario que las políticas públicas se planteen el reconocimiento del barrio como la unidad de trabajo, en la cual se desarrollarán los planes, programas y proyectos propuestos por estas políticas. Esta armación que aparentemente resulta obvia, no ha sido así en la concreción de los programas y servicios sociales orientados por el desaío de lograr una mejor ocalización. Desde las instituciones públicas, tanto del gobierno central como de los gobiernos locales, la unidad de trabajo ha sido determinados proyectos, dirigidos generalmente a personas o amilias, pero que sólo a veces apuntan a los barrios. No son programas en los cuales se piense el barrio como espacio de desarrollo, de vida cotidiana de amilias y comunidades; se piensa en términos de metas a lograr, y éstas se relacionan con los problemas especícos que se busca enrentar en cada programa social, sin considerar para nada los eectos, positivos y negativos, que la intervención pueda tener en la vida del barrio. En nuestra experiencia, para emprender cualquier proyecto de trabajo social ha sido undamental partir por un diagnóstico de la situación general del barrio, que comprenda aspectos como la vida social que se desarrolla en él, las relaciones y los problemas de convivencia amiliar y vecinal, la vigencia de las organizaciones sociales y la conanza que en éstas tienen los vecinos, la pro-actividad de los dirigentes, el cuidado que niñas y niños reciben de la comunidad; en otras palabras, el diagnóstico consiste en el estado del capital social del barrio. Esto nos permite plantearnos de qué manera el proyecto que vamos a realizar puede aportar al desarrollo de la vida del barrio y al mejoramiento de la convivencia social. Lo que proponemos es que las políticas sociales se desarrollen con un “enoque de barrio”, que se planteen desde una mirada desde la cual se pueda evaluar el aporte que la ejecución del plan, programa o proyecto hará a la vida social del barrio.

212


Otro aspecto básico, muy relacionado con el anterior, es la perspectiva integral que debe tener cualquier proyecto que se realice en el barrio. La ocalización, como estrategia de elección de usuarios o beneciarios de las políticas sociales, ha limitado este enoque integral, al reducir las intervenciones a las limitadas ronteras de cada proyecto. En algunos casos, la selección ocalizada de beneciarios de los programas ha incluso contribuido a destruir tejido social. Por otra parte, en general observamos que los servicios a la comunidad prestados por el municipio y los proyectos sociales realizados desde el municipio no se tocan entre sí, que cada uno interviene de acuerdo con sus propios enoques, ritmos y tiempos. Menos aún se produce la coordinación indispensable con programas del gobierno central, de universidades o de instituciones de la sociedad civil. Así se pierde un gran potencial en el mejoramiento de la vida social de los barrios, debido a los programas realizados aisladamente y en tiempos antojadizos. Si las intervenciones que atienden problemas y necesidades sociales se realizaran integralmente podrían realmente contribuir a me jorar la convivencia social. so cial. Para trabajar con enoque de barrio, las instituciones tienen que estar en los barrios. La escuela, las iglesias, el municipio, el consultorio, la policía, los partidos políticos, las ONGs deben tener presencia constante en los barrios. Actualmente esto no es así, como consecuencia de los enoques que han adoptado los programas sociales. La creación de tejido social requiere un activo social que contribuya al desarrollo social y cultural de las comunidades. Las personas y amilias que viven en los barrios de vivienda social no cuentan con recursos sucientes para producir la movilización social que exige el desarrollo de capital social. Por otra parte, sólo si están en el barrio, de modo sistemático y por períodos prolongados, las instituciones podrán contar con un diagnóstico actualizado de la situación del barrio, de sus problemas y necesidades, así como de sus posibilidades, al plantear oportunamente nuevas iniciativas y propuestas que aporten a su desarrollo. En este sentido, es indispensable que la presencia de las instituciones en los barrios se haga realidad con la participación de monitores de terreno capaces de comprender la realidad, con un proundo compromiso social y con habilidades para motivar la animación social, asumiendo que el protagonismo lo deben tener los vecinos. Reconocer los elementos positivos del barrio es también indispensable para dinamizar la vida social. Investigar sobre la historia del barrio, identicar los intereses de grupos y sectores, incorporar los recursos locales al trabajo, son todos elementos que deben estar muy presentes, ya que con esto no sólo se contribuye a la actibilidad de las


213

propuestas de trabajo, sino que se le da sustento al desarrollo de éstas. Esto signica, de alguna manera, abrirse a los códigos de la cultura local, dialogando y escuchando mucho a los actores del barrio. El ortalecimiento de las organizaciones vecinales y sectoriales de cara a sus comunidades es clave. Las organizaciones y dirigentes necesitan recuperar reconocimiento y liderazgo entre los vecinos, y autoestima para retomar la conducción de los barrios con propiedad. Los barrios necesitan dirigentes y organizaciones que sean capaces de vincularse con los vecinos, de acoger sus problemas y necesidades cotidianas. Es indispensable que las organizaciones sociales rompan las estrechas paredes de su crecimiento hacia adentro, donde se centran ce ntran en ejecutar proyectos, y se constituyan en reales conductores de la vida social de sus barrios. Es valorable que estas organizacio nes administren las sedes y canchas de los barrios, que postulen a proyectos para mejorar la inraestructura y adquirir equipos, entre otras unciones, pero ésa no es su misión principal. Observamos que la mayoría de los dirigentes consumen sus recursos y energías en obtener proyectos, dejando de lado la realización de actividades con la comunidad —aquellas que promueven la cercanía y el encuentro entre los vecinos— y la búsqueda de solución a los problemas diversos que aectan a la mayoría. Entre sus objetivos, los programas de mejoramiento de barrio deben incluir una labor de ormación orma ción en la acción de dirigentes y líderes sociales que les permita a estos renovar el e l enoque con que trabajan y apuntar más a la animación social que a la administración de bienes. En barrios ormados por condominios de vivienda social se debe invertir en organizar a los copropietarios para que puedan regular su convivencia y la administración de los bienes comunes . En los condominios de vivienda social la convivencia es aún más crítica que en las villas y los barrios donde no hay copropiedad. Esto se debe, por una parte, al hacinamiento y al diseño urbanístico deciente de la mayoría de los condominios sociales construidos entre 1980 y 2000 y, por otra parte, a la total desorganización de los copropietarios, quienes han habitado esos conjuntos habitacionales desconociendo que deben regirse por un régimen de copropiedad. Respecto del primer punto, es tarea del MINVU abordarlo —como problema estructural— en orma creativa y diversa, buscando soluciones apropiadas a cada situación. En relación con la organización de los copropietarios, es indispensable y a la vez diícil lograrlo, porque los copropietarios de vivienda social han instaurado una orma de vida colectiva que prescinde de los derechos y deberes que ello implica; es imprescindible imprescindibl e porque de lo contrario, la convivencia en estos condominios pasa a ser regulada por la ley del más uerte, con los consiguientes abusos que eso conlleva. La actual legislación de copropiedad debe también modicarse con el n de acilitar la organización de los propietarios de viviendas de este tipo.

214


El establecimiento de instancias de refexión, debate y toma de decisiones de organizaciones y líderes comunitarios (mesas barriales), con capacidad de interlocución y negociación con institucioness municipales, del gobierno central y de iniciativa privada es clave para lograr un institucione real empoderamiento de los vecinos mediante un proceso de reapropiación de la conducción del barrio por parte de los líderes y organizaciones. Estas instancias deben ser apoyadas en su constitución e inicios de uncionamiento, de modo que incorporen prácticas positivas, como la planicación y evaluación de programas de trabajo, la rendición de cuentas, la negociación con autoridades e instituciones y la resolución de confictos. Estas instancias pueden verse perjudicadas con prácticas indebidas realizadas por uncionarios de las instituciones que asumen como su contraparte, como el incumplimiento de acuerdos ya suscritos o el establecimiento de relaciones de clientelismo con algunos de los dirigentes. Como estas son situaciones que se producen recuentemente, es preciso considerarlas al diseñar los proyectos de mejoramiento de barrios, de manera de que se pueda abordar oportunamente el problema. El desarrollo barrial debe ser pensado y debatido por la comunidad con actores políticos, técnicos y autoridades. Talleres, seminarios, oros sobre temas diversos que aectan directamente a los vecinos enriquecen la vida social del barrio y contribuyen a que sus habitantes vayan construyendo sus propios puntos de vista sobre cómo abordar estos asuntos, y resolver adecuadamente sus problemas o necesidades insatisechas. Temas como la atención de salud, la calidad de la educación en la escuela del barrio, los problemas medioambientales del sector, el transporte, la seguridad ciudadana, pueden ser tratados en instancias de refexión y debate, en actividades de aprendizaje y comprensión colectiva de los problemas, y constituir un gran aporte para los procesos participativos de mejoramiento de los barrios. Incrementar la vida social y el uso de los espacios públicos del barrio por parte de los vecinos es sin duda un desaío prioritario para desarrollar el tejido social, la asociatividad, la participación, el empoderamiento. En los barrios, un síntoma que muchas veces refeja el deterioro de la vida social consiste en que los vecinos no se conocen entre sí, no se hablan, se relacionan lo mínimo posible. Se imaginan que la interacción con sus vecinos puede ser una uente de conficto, o al menos, perciben que relacionarse con los vecinos sólo les traerá problemas. Así, los espacios públicos —pasajes, calles, esquinas, plazas, canchas— son paulatinamente paulat inamente abandonados abandonado s para la vida social de los vecinos y pasan a ser lugares de tránsito rápido, o son usados para ejercer actividades que generan inseguridad. Una manera de enrentar este desaío, que ha resultado muy beneciosa, es la realización de actividades culturales, deportivas y comunitarias en que participen distintos sectores poblacionales. Estas actividades, junto con contribuir a la buena convivencia, permiten que se recupere el uso de los espacios públicos para actividades sociales que a su vez sirven al desarrollo personal, amiliar y comunitario de vecinas y vecinos.


215

Una orma signicativa de dinamizar la vida barrial son los programas de trabajo con niñas, niños y adolescentes en sus lugares naturales de encuentro, como la cancha, el pasaje, la plaza. Estas actividades que contribuyen al desarrollo aectivo y cultural de niños, niñas y adolescentes, adolescent es, a su vez potencian el desarrollo barrial incorporando activamente a un actor social cuyo escenario natural son los espacios públicos del barrio. Lograr que las niñas, los niños y los jóvenes sean actores sociales del barrio signica ganar aliados para enriquecer la vida social así como el mejoramiento y mantenimiento de los espacios y la inraestructura pública. Finalmente, un último aspecto, pero no por eso de menor importancia: en los barrios de vivienda social debe haber mayor inversión pública para mejorar y mantener mante ner los espacios públicos (aunque sean privados como en las copropiedades), que aportan a la seguridad, la estética, el ocio y la entretención, el desarrollo de la identidad y la autoestima de los vecinos. Ello resulta sustentable cuando los vecinos asumen con propiedad estos mejoramientos en los espacios públicos, los cuidan y administran, se preocupan de mejorar su estética y realizan actividades culturales, de celebración o deportivas como las ya mencionadas. De allí que sea undamental que este mejoramiento sea realizado como parte de un proceso de refexión, debate y negociación entre vecinos, organizaciones sociales e instituciones públicas, en un proceso donde se establezcan a la vez instancias de conducción barrial autónomas que den sustentabilidad a los mejoramientos logrados.

216


Bibliograía general2 - Bolívar, T. Compiladora, Guerrero, M. y Rosas I. Barrios en transormación. Prácticas de rehabilitación, revitalización y reasentamiento. CYTED. Red XIV.b Viviendo y Construyendo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad Central de Venezuela, Fundación Charles Léopold Mayer para el progreso de la humanidad FPH, Caracas, 2006. - Brakarz, J. Ciudadesparatodos: la experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios. Washingtonn D.C.: Banco Interamericano del Desarrollo, 2002. Washingto - Greene, M., Arriagada, C. y Durán, L. Vivienda básica y mejoramiento de barrios: un estudio comparado de dos líneas de acción complementarias. Santiago: CPU, 1991 - Hidalgo, R. La especialización de la base económica y sus implicancias en los programas de mejoramiento de barrios en el gran Santiago. Revista de Geograía Norte Grande, 1996, Nº 23, p.31-40. - Mejía, J. Re-densicación de vivienda en terraza de barrios en ladera y periera: mejoramiento integral: ordenamiento del espacio público y alternativa de gestión. Medellín: Universidad Ponticia Bolivariana, Escuela de Arquitectura y Diseño, 2005. - Rodríguez, A. y Sugraynes, A. Los con techo, un desaío para la política de vivienda social. Santiago: Ediciones Ediciones SU R, 2005. - TIR TIRONI, ONI, M. Nueva pobreza urbana, vivienda y capital social soci al en Santiago San tiago de Chile, 1985-2001. Santiago: Programa de Estudios Desarrollo y Sociedad, Universidad Universid ad de Chile, RIL RI L editores, 2003.

Tema T ema 3

Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansión de Santiago María José Castillo y equipo 9x18 p. 217 / 234

218


Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansión de Santiago 1 María José Castillo 2 y equipo 9x18 3

La Facultad de Arquitectura de la Universidad Católica, en conjunto con la Fundación Rodelillo, apoyan una línea de trabajo tendiente a desarrollar proyectos de mayor integración social al interior de los barrios pericentrales de Santiago, con viviendas de mayor tamaño, e incorporando a las amilias en el proceso de construcción. El proyecto piloto 9x18 es la validación práctica de años de experiencia académica en el tema. La estrategia consiste en la construcción de una nueva vivienda para los allegados en los lotes donde habitan precariamente, sin necesidad de adquirir un terreno nuevo en la perieria perieria.. Esto permite destinar el monto total del subsidio a la vivienda aprovechando las inraestructuras existentes, y mantener a la población en su comuna de origen ortaleciendo las redes sociales. Nueva política habitacional chilena La política habitacional chilena cuenta con un sistema nanciero estable y exitoso de acceso a la vivienda, con una gran participación del sector privado en la construcción masiva de viviendas. Esto ha contribuido a disminuir a la mitad el décit habitacional con una producción anual de 120.125 vivien das sociales en el país en los últimos 16 años 5. Sin embargo, se han presentado los siguientes problemas: el parque habitacional construido en las últimas décadas no ha beneciado a los más pobres; la morosidad en el pago de los créditos es de aproximadamente 50%; y los habitantes, generalmente de conjuntos de gran escala, no cuentan con


apoyo para el desarrollo de la vida en comunidad ni para la superación de sus condiciones de pobreza. Debido a los problemas detectados, surgió la necesidad de ajustar la política habitacional. La nueva política habitacional del año 2002, y en especial el programa “Fondo Solidario de Vivienda”, promueve la construcción de conjuntos de menor tamaño, exige que los proyectos consideren un plan de acompañamiento social y no contempla crédito hipotecario. Asimismo, propone que los beneciarios participen en el proceso de construcción de su vivienda al entregar un núcleo inicial que los mismos habitantes se encargan de ampliar. El programa mencionado se dirige a amilias que se encuentran bajo la línea de pobreza, y su nalidad es la construcción de una vivienda de 30 m2 iniciales, ampliable a un mínimo de 50 m 2 totales. El monto del subsidio es de 280 UF 6 (US$ 9.700), el aporte mínimo del beneciario es de 10 UF (US$ 346) y se admite el aporte de terceros. Los postulantes deben organizarse en grupos de 10 amilias como mínimo y deben asesorarse por una Entidad Organizadora 7 (Municipios, Fundaciones, Cooperativas, Consultoras). La nueva política habitacional del año 2002, en especial el Fondo Solidario de Vivienda, representa una oportunidad para impulsar proyectos innovadores. En eecto, este programa omenta la renovación, densicación y rehabilitación en áreas urbanas, así como la exploración de nuevos tipos de vivienda. El proyecto piloto que presentamos a continuación se inscribe en los lineamientos de este programa, vigentes en 2003. Sin embargo, en julio de 2006 el gobierno de la presidenta Bachelet anunció nuevos ajustes. Teniendo como ejes principales el mejoramiento de la calidad y la integración social 8, el énasis de la nueva política está en aumentar la supercie construida y promover la densicación predial, entre otras medidas. Por lo tanto, la política habitacional se enrenta a dos desaíos complementarios a la disminución del décit. dé cit. En primer lugar, garantizar la calidad de las viviendas, y en segundo lugar, promover la integración social. Para garantizar una mejor calidad, el programa “Fondo Solidario de Vivienda” aumenta la supercie mínima exigida a 38 m 2 y

219

220


la supercie ampliable a 55 m 2, y eleva el monto del subsidio a 370 UF (US$ 12.818) para las zonas urbanas. En cuanto a acilitar la integración social, se crea un subsidio a la localización. Estos ajustes en la política habitacional inciden directamente en la viabilidad y replicabilidad del proyecto, tal como veremos más adelante. Poblaciones 9x18, el enómeno enómeno de los allegados y la escasez de suelo urbano En los últimos años Santiago ha surido una expansión desmedida. De 49.347 hectáreas de supercie en 1991, ha pasado a tener 61.396 hectáreas en el año 2000. El consumo anual de suelo de 1.339 hectáreas promedio en Santiago es muy superior al de las décadas precedentes (Ducci y González, 2006). Esto sin contar que la modicación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago de noviembre de 2003 agrega 90.000 hectáreas para el desarrollo urbano en el área metropolitana. En primer lugar, de estas 61.396 61.39 6 hectáreas, 6.250 —equivalentes a 216.300 lotes— corresponden a 466 poblaciones compuestas por lotes de 162 m 2, con 9 m de rente por 18 m de ondo, ubicadas en los alrededores del centro de Santiago, construidas durante los años 1970 y 1980 (Vergara y Palmer, 1990). Estos lotes, que corresponden al 10% de la supercie actual de Santiago, han quedado en una ubicación privilegiada dentro de la trama urbana, integrados a las redes de transporte, servicios y equipamiento (Figura Nº 1).


221

El Estado se benecia al invertir en cascos urbanos deteriorados y subutilizados, al ahorrarse los costos sociales, de urbanización y equipamiento que conlleva la erradicación de población hacia las perierias. Algunos de los benecios be necios son: - Uso de la urbanización existente: redes de alcantarillado, agua potable y electricidad. - Uso del equipamiento urbano y comunitario existente: establecimientos educacionales, recreacionales recrea cionales y de salud. - Localización urbana privilegiada: ahorro en los tiempos de viaje, acceso a los servicios de la ciudad, mejor acceso al empleo. - Mantenimiento y desarrollo de actividades productivas al interior de la vivienda o en el barrio debido a la mejor centralidad. - Seguridad ciudadana. - Integración social: mantenimiento y reorzamiento de las redes sociales existentes. Además, las poblaciones 9x18 presentan importantes valores del hábitat popular que nos interesa intere sa rescatar: - El nivel de arraigo, expresado en redes sociales consolidadas. - La capacidad de densicación expresada en orma espontánea aunque precaria. precaria. - La riqueza de la expresión constructiva popular y su proceso de consolidación progresiva. - El potencial para convertirse en un hábitat de gran riqueza espacial, urbana y social. El segundo aspecto relevante tiene relación con los procesos sociológicos que han surgido en la perieria de Santiago. En las poblaciones 9x18 existe por lo menos una amilia de allegados por lote, integrada a la comunidad e interesada interes ada en radicarse en el lugar. Generalmente son parientes de los propietarios, en su gran mayoría hijos que ya han ormado su propia amilia y que viven al ondo del lote en condiciones precarias 9. Multiplicado este proceso, genera al interior de la manzana unos campamentos invisibles desde el espacio público. Para acceder a una vivienda propia y ormal, los allegados se enrentan a dos opciones:

222


- Ser erradicados a nuevas viviendas en la perieria de la ciudad. - Invadir terrenos deshabitados para conormar campamentos ilegales, proceso conocido como “las tomas de terreno” 10. Sin embargo, en una gran mayoría optan por permanecer viviendo precariamente donde están, privilegiando privile giando los benecios de una localización central y con mejor equipamiento, manteniéndose ligados a la red social a la cual pertenecen. Aun cuando adquieran una vivienda nueva en la perieria, es usual que vuelvan a la población de origen y que arrienden la nueva propiedad. Esto se explica porque históricamente las políticas de vivienda han seguido generando poblaciones periéricas con lotes más pequeños, de hasta 60 m 2, lo que se ha traducido en una concentración de los pobres en grandes extensiones urbanas, mal equipadas y con escasas posibilidades de renovación. El número de lotes 9x18 existentes en Santiago nos indica que existen 216.300 oportunidades de densicar, respondiendo al interés de los allegados por permanecer en los lotes en los que viven. Si comparamos esto con las más de 200.000 viviendas sociales construidas en Santiago entre los años 1980 y 2000, vemos la importancia de generar políticas públicas que acojan esta realidad. En tercer lugar, se calcula que el décit actual es de 543.542 viviendas. El 39,9% de los requerimientos de nuevas viviendas a nivel nacional se concentra en el gran Santiago (216.777 unidades). De éstos, los correspondientes a los allegados suman 177.364, 177.364, cira que representa el 81,8% de la demanda. La mayoría se localiza en comunas centrales de Santiago (MINVU, 2004). Otro actor determinante es la escasez de suelo urbano para la construcción de viviendas sociales. Actualmente el precio del suelo en Santiago es demasiado elevado para construir en el costo establecido por los programas habitacionales. Por lo tanto es urgente buscar alternativas de proyectos viables económicamente. Proyecto piloto 9x18 El proyecto piloto 9x18 es una alternativa a la expansión de la ciudad y a la escasez de suelo urbano. Las viviendas en los lotes 9x18 son el resultado de un proceso: a partir de la entrega inicial de un terreno, los habitantes se han hecho cargo de la construcción de su vivienda con subsidios estatales o por autoconstruc autoconstrucción. ción.


223

El proyecto propone otra etapa de consolidación de este proceso con la construcción de una segunda vivienda en el mismo lote. La estrategia de radicación consiste en incorporar un nuevo suelo en altura, mediante la construcción de una losa de hormigón que permite al allegado recibir una vivienda independiente en segundo y tercer piso. La construcción de esta vivienda para los allegados en el lote donde habitan precariamente, sin necesidad de adquirir un terreno nuevo, permite destinar el monto total del subsidio a la vivienda. Además, con c on esto se mantiene manti ene a los habitantes habitant es en su comuna de origen, orig en, impulsando impul sando con co n ello el desarrollo de las poblaciones transormando áreas incompletas de la ciudad en barrios de más calidad. Los allegados se transorman en propietarios bajo la modalidad de la Ley de Copropiedad. Gestión del proyecto piloto en Huechuraba El proyecto piloto 9x18 “Renovación de las Poblaciones mediante la Radicación de Allegados” es el resultado de la colaboración entre la Universidad Católica y la Fundación Rodelillo para el emprendimiento amiliar. Universidad Católica: Anteproyecto

A partir de la experiencia académica iniciada con la investigación y publicación del libro “El lote 9x18”, seguida de talleres de proyectos, prácticas de obra, investigaciones y tesis, la Ponticia Universidad Católica realizó una propuesta de renovación urbana en la comuna de Huechuraba (Aguiló, Arteaga y Pedraza, 2002). La gestión ue desarrollada por arquitectos arquitec tos y proesionales del área social en relación directa con los pobladores y sus organizaciones vecinales para ormular una imagen objetivo del desarrollo uturo de sus barrios. Este anteproyecto, bautizado por los pobladores como “Huechuraba 2010”, aludiendo a la celebración del Bicentenario de la Independencia, es el capital semilla aportado por la universidad para el desarrollo del proyecto en asociación con otras entidades proesionales (Figura Nº 2). El anteproyecto se presentó al “Fondo Solidario de Vivienda” del MINVU, y su aprobación quedó sujeta a su actibilidad económica y a la elaboración de un plan social acorde con los lineamientos del programa.

224


Fundación Rodelillo

Fundación Rodelillo es una entidad privada sin nes de lucro que trabaja en el desarro llo y ortalecimiento integral, y por la sana inserción social, de las amilias emprende doras de zonas urbanas de bajo nivel socioeconómico. Actualmente mantiene dos centros que atienden a 400 amilias en las comunas de La Granja y Quinta Normal. Su metodología amiliar de superación integral aborda cinco líneas estratégicas: dinámica amiliar y recreación; educación; trabajo y capacitación; salud preventiva; y vivienda. El acompañamiento psicosocial dura 18 meses, durante los cuales se aborda a la amilia en una dimensión personalizada, grupal y comunitaria. Entre esas líneas, la vivienda es un tema undamental, y los allegados uno de los ocos principales de su trabajo, aspecto que coincide con la estrategia de radicación propuesta por la Universidad Católica. Convenio Universidad Católica-Fundación Rodelillo: Proyecto piloto

En el marco de la nueva línea de subsidios del “Fondo Solidario de Vivienda”, la Dirección de Extensión y Servicios Externos y el Programa de Políticas Públicas de la Universidad Católica junto a la Fundación Rodelillo, ejecutaron el proyecto piloto. Ambas instituciones se asociaron para implementarlo en la comuna de Huechuraba, retomando el anteproyecto desarrollado por la universidad. El paso siguiente sería aplicarlo, con todos los ajustes derivados de la experiencia piloto, en las comunas donde Rodelillo mantiene centros de atención. En esta sociedad, la universidad realizó la asistencia


técnica del proyecto con el apoyo económico de la Fundación Invica, y la Fundación Rodelillo ue la Entidad Organizadora que patrocinó al grupo de amilias participantes. A esta iniciativa se sumó también el estudio jurídico Cariola, Diez, Pérez-Cotapos Pérez-Cot apos y Cía. Ltda. y se contó con el apoyo técnico de la Empresa Constructora Brotec S.A. En la comuna de Huechuraba, las diez primeras amilias obtuvieron el subsidio habitacional en 2003, y las diez viviendas del proyecto piloto “Radicación de Allegados” se terminaron de construir en julio de 2004 (Figura Nº 3). Durante el proceso se exigieron trámites que no estaban contemplados, debido a lo cual la adjudicación nal de todas las viviendas no se realizó hasta diciembre de 2006. Descripción del proyecto piloto en Huechuraba Ajuste económico y técnico del proyecto piloto

La actibilidad económica del anteproyecto “Huechuraba 2010” ue estudiada junto a la Constructora Brotec S.A. Éste consistía en la construcción de una estructura que llamamos “de soporte” en hormigón y perles de acero y la habilitación de 30 m 2 en el tercer piso de la estructura.

225

226


Los arquitectos y Brotec S.A. trabajaron juntos en el diseño técnico y constructivo del proyecto piloto denitivo, y esta colaboración resultó undamental para limitar el costo de construcción al nanciamiento estatal y al aporte de terceros. Como este aporte adicional nalmente no se obtuvo, Brotec S.A. asumió los costos no contemplados en el presupuesto inicial, debido a los lazos de cooperación que tiene con Fundación Rodelillo (340 UF por amilia: 280 UF subsidio, 10 UF ahorro y 50 UF aporte Constructora Brotec S.A.). S.A.). En esta etapa de ajuste se denió la construcción de la envolvente (conjunto de los paramentos de cierre de la vivienda) completa en segundo y tercer piso, y se reemplazó la estructura de acero por tabiquería metálica liviana. Descripción del proyecto piloto

Se propuso una vivienda a partir de dos sistemas estructurales independientes: una losa de hormigón armado de 32 m 2 (8,9 m x 3,6 m), apoyada sobre un marco rígido de 6 pilares y, sobre esta especie de “mesa” “me sa”,, una estructura estructu ra de perles de acero liviano livi ano de dos pisos. Tanto los elementos de hormigón (pilares, vigas y losa tralizada) como los de cierre perimetral (tabiques y techumbre) son preabricados y de dimensiones adecuadas a los espacios reducidos de los lotes, de modo que el montaje se pueda realizar lo más rápidamente posible. (Figura Nº 4). Esta doble condición benecia al propietario y al allegado. El primero gana un nuevo techo para uturas ampliaciones (terraza techada de 31,7 m 2 ), y el allegado recibe un suelo en altura para su nueva vivienda, de 26,7 m 2 en el nivel de acceso (segundo piso) y 29,7 m 2 en el nivel superior (tercer piso), con lo que se completa 56,4 m 2 de supercie inicial. Con esta propuesta, el allegado recibe una vivienda propia con acceso independiente. El propietario libera el espacio ocupado por construcciones provisionales y recibe el terreno despejado o techado para terrazas o ampliaciones de la casa original. El proyecto considera que la amilia participante intervenga en el proceso como parte de la apropiación y la consolidación de su hábitat. Se distinguen dist inguen dos etapas principales principale s de posibles intervenciones posteriores: Terminacione T erminacioness - Consolidación de la tabiquería interior del tercer piso - Pintura - Cielos y revestimientos interiores


227

228


Modicaciones y/o ampliaciones - Ampliación de la cocina co cina - Construcción de un balcón-galería en segundo y tercer piso - Intervenciones en la achada principal según modulación estructural, apertura de nuevos vanos, cambio de revestimientos - Ocupación del primer piso por parte del propietario: ampliación de su vivienda, taller, patio techado, etc. El proyecto de Radicación de Allegados en la comuna de Huechuraba es pionero al construir 10 viviendas de 56,4 m 2 y al duplicar la supercie exigida por el programa “Fondo Solidario de Vivienda”,, al orecer una planta libre que las amilias participantes Vivienda” participante s pueden completar a su gusto y según sus necesidades. La experiencia demuestra que cuando los propietarios inician un proceso de ampliación y mejoramiento de su vivienda, paralelamente comienza un proceso de mejoramiento del barrio con intervenciones en las achadas y en los cierros. Plan de Acción Social

El Programa “Fondo Solidario de Vivienda” contempla el diseño del acompañamiento social de las amilias participantes. El Plan de Acción Social, exigido por las autoridades para la ejecución del proyecto habitacional, tiene como objetivo general lograr que las amilias accedan a una vivienda digna y reciban apoyo integral en los siguientes ámbitos: dinámica amiliar, crecimiento personal, inserción social y acción comunitaria protagónica en el cuidado de su entorno. Se realiza un diagnóstico de cada situación amiliar y grupal. Se impartieron los siguientes talleres de capacitación al grupo de beneciarios: - Comunicación amiliar - Derechos de los niños y jóvenes - Preparación de la navidad - Cuidados de la salud - Aspectos legales legale s - Redes sociales y comunitarias - T Taller aller integrado integ rado de vivienda y expresión expre sión de aectos - Mantenimiento de la vivienda - Ampliación de la vivienda vivi enda y cuidado del medio m edio ambiente - Resolución positiva de confictos - T Taller aller de cierre cie rre y evaluación El plan contempló actividades durante todo el proceso de proyecto, construc-


229

ción y adjudicación de las viviendas. De esta orma, Fundación Rodelillo acompañó a las amilias y las preparó para enrentar el cambio de vivienda y los nuevos compromisos que adquirieron con ella. Evaluación del proyecto piloto e impacto en las políticas públicas Evaluación técnica y económica

Durante la construcción del proyecto piloto, nos enrentamos a la dicultad de construir en el ancho completo del lote de 9 m, debido a la necesidad de excavar junto a los medianeros de los vecinos. Además, el replanteamiento replanteamient o del proyecto también consideró disminuir los costos para ajustarse al presupuesto disponible disponible de 290 UF U F (280 UF U F de subsidio y 10 UF de ahorro). En eecto, para la aplicación masiva de la intervención era necesario que el proyecto se ajustara a los recursos de nanciamiento estatal y al ahorro de las amilias, sin aporte de terceros. De esta manera, se lograría que otras empresas privadas se interesaran en reproducir el proyecto. El nuevo diseño consistió en reducir el rente de la edicación a 8 m, eliminar la habilitación del segundo nivel, y entregar sólo el tercer piso habitable, al que se le incorporó el baño y la cocina. El nuevo proyecto tenía una supercie de 31,5 m 2 en tercer piso entregado en primera etapa, 28,8 m2 de ampliación en segundo piso y 28,8 m 2 de ampliación en primer piso para el propietario. El presupuesto presupue sto de esta nueva solución ue de 370 UF —a pesar de que su supercie resultó menor que la del proyecto construido—, producto del reuerzo de la estructura en segundo nivel. Esto, sumado a la reticencia de los postulantes a tener la supercie inicial en tercer piso, nos indicó que la mejor solución seguía siendo construir la envolvente completa como en el proyecto piloto original. Hasta ahora, el costo del proyecto piloto, que excedió el monto del subsidio, ha impedido reproducir el proyecto. Sin embargo, el nuevo ajuste de la política habitacional de julio de d e 2006, 200 6, aumenta aum enta el e l monto mont o a 370 UF para los proyectos que se postulan post ulan desde de sde el 2007 en zonas urbanas. Con este aumento de subsidio, se exige una mayor supercie y se exige un segundo dormitorio. Cabe señalar que la supercie del proyecto piloto es todavía superior a esta nueva exigencia. En la actualidad, el costo del proyecto piloto tal como ue construido —de 340 UF—, se inscribe en el presupuesto disponible, que asciende a 380 UF, considerando 370 UF de subsidio y 10 UF de ahorro.

230


Modicación a la normativa

A partir de la experiencia piloto, la Universidad Univers idad Católica Católi ca y la Fundación Rodelillo gesg es11 tionaron modicaciones a la normativa a n de fexibilizar el diseño de la vivienda social dirigida a las amilias allegadas. El 16 de marzo de 2004, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo aprobó un aumento de la altura edicada y del porcentaje de adosamiento para viviendas nuevas en poblaciones existentes. existente s. Además, con estas modicaciones se permite aprobar el permiso de construcción y la recepción nal de este tipo de proyecto como "obra menor", lo que simplica considerablemente los trámites municipales. Pero todavía quedaban temas pendientes. La obtención del permiso y la recepción de las viviendas vivien das construidas irregularmente por los propietarios deberían también declararse como "obra menor", lo que ocurrió nalmente en enero de 2006. Los nuevos cambios a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción permiten regularizar ácilmente las viviendas de los propietarios, condición indispensable para acogerse a la Ley de Copropiedad. Las modicaciones logradas en el ámbito normativo constituyen un gran avance, pues este tipo de intervenciones pueden transormarse en políticas de vivienda que permitirán renovar totalmente las poblaciones para convertirlas en barrios consolidados. Evaluación social y lecciones aprendidas

Durante el desarrollo del proyecto tuvimos algunas dicultades. Primero, se presentaron problemas en la selección de las amilias originales del proyecto, pues algunas tenían problemas legales de tenencia de la vivienda; segundo, las construcciones hechas por los propietarios no contaban con los permisos correspondientes; y tercero, las desavenencias entre parejas retardaron la obtención de rmas y documentos. Todo esto demoró los trámites de adjudicación y provocó molestias en las amilias beneciarias, porque las viviendas estaban construidas pero no podían ser habitadas legalmente. Consideramos que estos problemas se podrían evitar con un adecuado proceso de selección del grupo de benecia-


231

rios. Un aspecto importante es que los títulos de dominio estén en orden y se exija que las construcciones existentes cuenten con los permisos correspondientes o se ajusten a la normativa vigente. También es undamental contar con amilias bien avenidas, de modo que todas las personas que legalmente deban concurrir a la rma de los instrumentos eectivamente lo hagan. Además, las amilias deberían reunir un monto de 20 UF como aporte mínimo, a n de ortalecer su compromiso con el proyecto y a la vez cancelar los gastos administrativos. A pesar de las dicultades mencionadas, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo calicó el Plan de Acción Social de Fundación Rodelillo como el mejor del “Fondo Solidario de Vivienda” presentado en 2003, cuando cu ando ue aprobado el proyecto. Aspectos legales, evaluación y medidas propuestas

El diseño de los instrumentos legales constituyó un desaío para la puesta en marcha del proyecto. Se desarrolló un modelo legal basado en la copropiedad inmobiliaria que permite la adjudicación de unidades independientes al propietario y allegado. Fue necesario diseñar los instrumentos que permitieran alcanzar dicho objetivo. Para este eecto, el propietario cede al allegado parte de los derechos en el inmueble (en este caso un 1%), ormándose una comunidad entre ambos. Los allegados pagan por el terreno ocupado, suscribiendo una cesión de derechos que les permite adquirir derechos del inmueble a título oneroso. Finalmente, en la partición, el monto del subsidio se incorpora a la comunidad, permitiendo incrementar la parte que corresponde al allegado, de modo que la nueva unidad le pueda ser adjudicada sin necesidad de nuevos pagos al propietario. La cesión de derechos no signica un menoscabo del patrimonio del propietario. Esta gura constituye una innovación en el ámbito de la vivienda social en Chile y permite llevar adelante proyectos de densicación con los modelos legales adecuados. Con la experiencia del proyecto piloto se descubrió que varios procedimientos podrían simplicarse si se tomaran medidas legales y administrativas que es necesario proponer a los organismos correspondientes. Así, para aplicar masivamente masivame nte el proyecto es undamental obtener la declaración de gratuidad de los trámites necesarios que resultan bastante costosos (por ejemplo, pago de derechos municipales, honorarios notariales, impuestos, solicitudes de inscripciones y archivo de planos en

232


el Conservador de Bienes Raíces, eventuales trámites judiciales). Mientras no se declare esta gratuidad, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo debería acilitar, de acuerdo con la normativa vigente, la exención del pago de derechos municipales para los permisos de edicación. Además, en los matrimonios celebrados bajo el régimen de sociedad conyugal en Chile, el marido es quien administra los bienes comunes. Esto constituye un obstáculo, especialmente para las mujeres que están separadas de hecho. Por lo tanto, sería necesario que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo diundiera el decreto supremo mediante el cual, para todo eecto relacionado con este proyecto y la adquisición de la unidad enajenable, la mujer casada bajo ese régimen se considere “separada de bienes”. Subsidio a la localización

Como ya se dijo, en julio de 2006 el gobierno de la presidenta Bachelet anunció algunos ajustes a los programas habitacionales, habitacionale s, entre los que se cuenta un subsidio a la localización. Esta medida, que el proyecto Radicación de Allegados ha promovido desde sus inicios, es una excelente herramienta para renovar las poblaciones. Exige como condición que los terrenos estén ubicados al interior del área urbana, tengan acceso a todos los equipamientos básicos (educación, salud, transporte), y que el 60% de los postulantes residan en la comuna. El Subsidio Dierenciado a la Localización premia la buena ubicación de la vivienda y con ello promueve la integración social, incentivando soluciones habitacionales insertas en barrios y ciudades. El monto de este subsidio se ja según un actor del avalúo scal de los terrenos y la densidad del conjunto habitacional, con un tope de 150 UF por vivienda. La única restricción que tiene es que la vivienda construida no se puede vender durante 15 años, desde su inscripción en el Conservador de Bienes Raíces. El subsidio permite nanciar la compra del terreno para emplazar los proyectos del “Fondo Solidario de Vivienda” en zonas mejor ubicadas y para habilitar terrenos bien localizados pero que requieren obras complementarias, como mejoramiento del suelo, tratamiento de pendientes, drenajes y sistemas de evacuación de aguas lluvias, rellenos, actibilización sanitaria o eléctrica, demoliciones y despejes, etc. En el caso de los lotes 9x18, al proyecto le convendría que este subsidio permitiera cancelar la cesión de derechos del sitio de los propietarios, lo que incentivaría la densicación y generaría procesos de mejoramiento en las viviendas de los propietarios, lo que contribuiría a la renovación de los barrios. Permitiría también tambi én asegurar la actibili-


233

dad de las instalaciones de servicios básicos —agua, alcantarillado y electricidad— procedimientos que en el proyecto piloto se demostró que eran complejos y costosos. Conclusiones El desarrollo del proyecto piloto ha conrmado el potencial que tienen los lotes 9x18 para dar cabida a más de una vivienda. La construcción de la losa en altura posibilita incorporar, en el marco de la Ley de Copropiedad, el espacio aéreo como un bien transable, lo que abre grandes posibilidades para la densicación y renovación de estas poblaciones. Sin embargo, la intervención caso a caso demostró ser más compleja de lo previsto. Con la experiencia del proyecto piloto descubrimos que varios procedimientos se podrían simplicar si los organismos correspondientes tomaran las medidas legales y administrativas propuestas por el proyecto 9x18. Además, la tramitación municipal debe acompañar ágilmente todo el proceso, ya que el procedimiento se alarga con la obtención de la Ley de Copropiedad para cada sitio. La realización del proyecto demostró la necesidad de que el proceso de selección del grupo de beneciarios sea especialmente riguroso: se debe exigir que los títulos de dominio estén en orden y que las construcciones existentes cumplan con la normativa. Además, las amilias deberían reunir un monto de 20 UF como aporte mínimo, a n de ortalecer su compromiso con el proyecto y a la vez cancelar los gastos administrativos. Para la implementación territorial sería conveniente generar alianzas estratégicas entre los actores involucrados: Entidades de Gestión Inmobiliaria Social, municipios, empresas constructoras; a la vez que detectar y/o ormar gestores vecinales para el desarrollo de los barrios (líderes vecinales, miembros de comités de allegados, etc.), que se incorporen al trabajo. También es necesario sensibilizar a las empresas de servicios básicos para apoyar la densicación predial en barrios populares. Esta línea de trabajo es un aporte al desarrollo de la vivienda social en nuestro país. Las investigaciones y propuestas realizadas en el ámbito académico pueden constituir la base para el uturo desarrollo de proyectos proesionales.

234


Bibliograía citada - Aguiló, D., Arteaga, G. y Pedraza, R. Soportes para la densicación: Renovación de poblaciones periéricas en Santiago, Santiago, ARQ, 2002, 2002, Nº 50, p. 40-43. 40-43. - Castillo, M.J. Renovación de las poblaciones mediante la radicación de allegados: una alternativa a la expansión de Santiago de Chile, Inormes de la Construcción, Consejo Superior de Investigaciones Cientícas de Madrid, 2004, Vol. 56, Nº 491, p. 7-17. - Ducci, M.E. y González, M. Anatomía de la expansión de Santiago, 1991-2000, Santiago. Donde estamos y hacia donde vamos. Santiago: Alexander Galetovic editor, Centro de Estudios Públicos, 2006. - Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Camilo Arriagada Luco coordinador, El décit habitacional en Chile: Medición de requerimientos requerimientos de vivienda vivienda y su distribución espacial. espacial. Santiago: MINVU, 2004. - Vergara, F. y Palmer, M. El Lote 9x18 en la l a encrucijada encrucijad a habitacional de hoy. Santiago: Sa ntiago: Facultad de Arquitectura y Bellas Artes, Ponticia Universidad Católica de Chile, Editorial Universitaria, 1990.

Tema T ema 4

Desarrollo de metodología para prevenir la ocurrencia de patologías en las viviendas sociales Francisco Prado p. 235 / 246

236


Desarrollo de metodología para prevenir la ocurrencia de patologías en las viviendas sociales Francisco Prado 1

Las ocurrencias de patologías en vivienda social tienen una incidencia inciden cia considerable aun cuando se trate de un problema que objetivamente pueda ser menor. Lo anterior es generado por las características propias de la vivienda, sus niveles de terminación y por las costumbres de uso del grupo objetivo que la habita. Con la nalidad de minimizar el riesgo de ocurrencia de patologías en vivienda social se presenta a continuación la metodología utilizada para la ejecución del estudio “Metodología para prevenir la ocurrencia de viviendas sociales” realizado por la Ponticia Universidad Católica de Chile a solicitud del Instituto de la Construcción en el cual se aborda el problema de las patologías desde un punto de vista integral que va desde las consideraciones para un correcto diseño hasta las observaciones para su ejecución, pasando por los temas del uso de materiales adecuados y su control en obra. Antecedentes Anteceden tes Generales Gener ales En Chile la vivienda social está denida por la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (OGUC) en su Título 6, Capítulo 1, Artículo 6.1.2 como “la vivienda económica de carácter denitivo, cuyo valor de tasación no sea superior a 400 unidades de omento, salvo que se trate de condominios condominio s de viviendas sociales en cuyo caso podrá incrementarse dicho valor hasta en un 30%”. Sin perjuicio de lo anterior y dado lo transversal de los temas analizados en el presente estudio, se entenderá por vivienda social toda aquella vivienda que pueda recibir subsidio por parte del Estado, lo cual será justicado por las soluciones técnicas utilizadas en el desarrollo del presente artículo. Lo anterior hace de éste un conjunto amplio de inmuebles los que pueden ir desde la Vivienda Social Dinámica sin Deuda hasta otras viviendas de supercie no superior a 140 m 2 (DFL N° 2), pasando por algunas que se generen por renovación patrimonial u otro proceso susceptible de postular a subsidio estatal. El Instituto de la Construcción generó el proyecto denominado “Metodología para prevenir la ocurrencia de patologías en las viviendas sociales” el cual ue postulado a los Fondos Concursables de Inversión e Innovación de Chile Innova, para contribuir en la mitigación de este problema aún pendiente y de esta manera mejorar la calidad de las viviendas en Chile.


237

Para llevar a cabo la etapa inicial el Instituto recopiló y clasicó Inormes de posventa de más de 30.000 viviendas construidas con posterioridad al año 1997 (por dierentes empresas constructoras), además recopiló los resultados de algunos otros estudios realizados anteriormente por el MINVU, la Corporación Habitacional de la Cámara Chilena de la Construcción, la Fundación Chile, el Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile, entre otros entidades. Toda esta Toda e sta inormación in ormación ue analizada y compilada compi lada en e n el Inorme de Avance Técnico Nº 1 (IAT Nº1 ), proceso luego del cual se detectaron de tectaron cuatro grandes grupos de problemas o patologías, patolog ías, a saber: por condensación, por ltraciones a través de la envolvente, en instalaciones sanitarias y en terminaciones. Cabe destacar que, si bien existen otros grupos de patologías, éstos no ueron considerados ya que no son relevantes, no son de alta recurrencia o corresponden a temas resueltos por otras instancias (como pueden ser por ejemplo las instalaciones eléctricas y el rol scalizador que cumple la Superintendencia de Electricidad y Combustibles SEC). La Dirección de Extensión Extensión en Construcción de la Escuela de Construcción Civil (DECON U C) y la Dirección de Servicios Externos de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos (SEREX UC), ambas de la Ponticia Universidad Católica de Chile (PUC), en alianza con la Universidad del Bío-Bío, ganaron el concurso por el cual se solicitó el desarrollo de dicha metodología. El trabajo se desarrolló en un año calendario con la colaboración directa de más de 30 proesionales generando así una instancia multidisciplinar de trabajo y desarrollo. Una vez que la Pontica Universidad Católica de Chile es seleccionada como ganadora del proceso de licitación, le es entregado el IAT Nº 1, el cual se transormará en el punto de partida para la Investigación. La inormación entregada corresponde en grandes rasgos a recopilación de datos, análisis, diagnóstico, diag nóstico, criterios de selección y lineamientos para el desarrollo del trabajo uturo, vale decir, el que comenzamos a detallar en este momento. La inormación reerida a cada grupo de patologías, por las razones anteriormente expuestas, venía agrupada de la siguiente manera: - Estudio Nº 1: Patologías por condensación - Estudio Nº 2: Patologías por ltraciones a través de la envolvente - Estudio Nº 3: Patologías en instalaciones sanitarias - Estudio Nº 4: Patologías en terminaciones - Estudio Nº 5: Método certicación voluntario Este último estudio tendría tendría como nalidad nalidad utura generar un Sello de Calidad

238


al cual podrán postular voluntariamente las dierentes empresas en cada una de las etapas del proyecto, generando de esta manera un seguimiento seguimie nto integral al proceso. Objetivos del estudio El presente documento tiene como nalidad dar a conocer la metodología utilizada para ejecutar el estudio anteriormente identicado. El objetivo general de la investigación es prevenir la ocurrencia de las patologías más relevantes en las viviendas sociales, a partir de la inormación entregada por el Instituto de la Construcción. Adicionalmente , los objetivos especícos Adicionalmente, espe cícos de la investigación investigació n encomendada encome ndada a la l a Universidad, y que se verán expuestos en este artículo, son: - Diagnóstico de las causas de ocurrencia de las patologías más recurrentes. - Diseño de soluciones técnicas coherentes con los estándares de calidad y con los costos del mercado que permitan prevenir la ocurrencia de las patologías identicadas. - Diseño de las herramientas de diusión que permitan obtener y mantener en el tiempo tiem po las viviendas sociales acorde a los estándares denidos. Metodología de trabajo Diagnóstico

En esta primera parte del estudio los esuerzos se concentraron en el trabajo con la base de datos; el orden, la validación, la identicación y la caracterización de las variables ueron el norte a seguir. Dado que la inormación provenía desde distintas entidades, tanto los ormatos como las denominaciones entregadas en cada caso eran disímiles. En este escenario, una “no conormidad” (como se le denominó a las solicitudes de reparación por parte de los habitantes de un inmueble) para una empresa podía estar codicada como “Filtración por marco de ventana” y para otra entidad como “Filtración en ventana”. Por lo anterior, luego del ordenamiento inicial, se realizó una identicación y caracterización de cada una de las variables denidas, unicando criterios, conceptos y tolerancias. Para esta labor, en alguno de los casos, se requirió de largas reuniones y charlas que permitieran ir dilucidando cuál es el tema de ondo, cuál es el requeri miento del habitante y nalmente cuál es la patología. Es en ese momento en que se verica que muchas de las no conormidades, aunque estaban codicadas de distinta manera, correspondían a la misma inquietud. Las bases


239

de datos requerirían entonces con urgencia una unicación para realizar un análisis correlativo, una comparación comparació n o una simple adición de las cantidades. Para esta labor se debió denir un patrón que permitiera cualicar el requerimiento. Fue entonces cuando surge la necesidad de denir el nombre de las patologías patolo gías que representan cada uno de las no conormidades resultantes. La Real Academia de la Lengua Española (RAE) dene patología como “el conjunto de síntomas de una enermedad”, por lo cual deberíamos apuntar a determinar la enermedad de origen para sanar el síntoma que detecta como un problema el habitante en su vivienda. En pos de lograr la determinación de la enermad causante se realizan un conjunto de pasos metodológicos, los cuales se detallan a continuación: - Cruce de variables de la base de datos: en la cual se usionan, renombran, o eliminan las variables según corresponda. - Recopilación bibliográca a nivel nacional e internacional del tema, deniendo el estado del arte y sus aristas más relevantes. Con esta inormación disponible se realizan: - Jornadas de trabajo, a las cuales se invitan a participar a más de 200 personas relacionadas al tema, las que incluyen arquitectos, constructores, proyectistas de ins talaciones, proveedores de materiales, etc. A cada uno de estos se les aplica una encuesta en la cual se les solicita que, según su experiencia proesional, identique y jerarquice las variables entregadas. Adicionalmente a lo anterior se le solicita que, según su experiencia como habitante, identique identique y jerarquice otras variables entregadas. De esta manera se cuenta con inormación relevante de la cual se puede extraer datos que permitan realizar un ranking de los temas considerados como más recurrentes o más importantes. - Visitas a terreno, que permiten contrastar la inormación entregada por los asistentes y la experiencia del equipo de investigadores, además de validar nuevas técnicas y tecnologías para su posterior análisis o aplicación. Una vez realizado el análisis de toda la inormación disponible disponibl e se tuvo un diagnóstico preliminar. Para entregar un diagnóstico anado se debía entonces vericar el nombre de cada una de las patologías identicadas, el cual uera claricador del problema de origen, sucinto y de ácil comprensión por cualquier persona. Esta labor dio paso a un documento llamado Resumen Ejecutivo en el cual se volcó en ormato de matriz la inormación de cada grupo de patologías (humedad, instalaciones y terminaciones) entregando: nombre de la patología, descripción de la incidencia en cada una de las cuatro etapas del proyecto (diseño, materiales, proceso

240


constructivo, mantenimiento y uso) además de una jerarquización de la importancia de cada unas de estas etapas (de 1 a 3). El Resumen Ejecutivo describe abreviadamente toda la inormación relevante de cada patología en cada una de las etapas de un proyecto, además de jerarquizar la incidencia de cada una de éstas lo cual es muy importante al momento de la creación de las soluciones técnicas para la superación de dicha patología. Se puede observar en éste que la existencia de una patología no tiene una única razón sino que tiene pesos especícos variados en cada etapa, diseño, ejecución y mantenimiento, según sea la patología analizada. El listado denitivo de las 42 patologías analizadas por el estudio se entrega en el Cuadro N° 1. Diseño de Soluciones

La elaboración de soluciones técnicas adecuadas no sólo pasa por identicar correctamente cada una de los elementos que inciden en la existencia de la patología, sino también en contar con un nivel de requerimiento a cumplir. El estándar denido para la no ocurrencia de cada patología, en concordancia con el nivel de precio del mercado, marca el límite inerior del requerimiento ya sea en orma cualitativa o cuantitativa. Para la denición de los estándares requeridos se realizan una serie de pasos los cuales se detallan a continuación: - Recopilación de los estándares existentes en la Normativa Chilena, OGUC, los denidos por el SE RVIU y todos los que delimitan los requerimientos a nivel nacional. - Recopilación de estándares denidos internamente por las empresas constructoras y los gestores inmobiliarios participantes en el proyecto de investigación como parte de su experiencia basados en el arte del buen construir desarrollada en los años. - Recopilación de los estándares requeridos por los abricantes de algunos materiales para la correcta colocación de sus productos, accesorios o arteactos. - Recopilación de los estándares existentes a nivel internacional reeridos a la patología en estudio o a otra similar que entregue inormación relevante. Al volcar ordenadamente la inormación recopilada en los puntos anteriores en una tabla se obtiene la Matriz de Exigencias. Esta matriz contiene el con junto de todos los requerimientos requerimi entos correspondiente correspondie nte a cada patología, el estándar aplicable en este estudio estudi o estará en un punto intermedio de ésta y vendrá dado por la intersección entre las expectativas expecta tivas de satisacción del cliente y el precio posible de pagar por la solución a aplicar.


241

Por otra parte, si se toma cualquier patología y se comienza a separar en cada uno de los elementos constituyentes que tienen incidencia en la existencia de ésta se puede realizar el siguiente ejercicio: se tiene por ejemplo la siguiente patología “Filtración por sello perimetral en arteacto de tina”, ésta tiene los siguientes elementos constituyentes: arteacto sanitario, muros de connamiento y sello (como material en sí). Para estos elementos las propiedades requeridas son: plomo, alineamiento, materialidad del revestimiento, dimensiones del vano, elasticidad, capacidad unguicida, etc. Cuando se ordena esta inormación en una matriz, se designan prioridades y tolerancias de cada una de las propiedades especicadas se genera la Ficha de la Patología. Ésta corresponde a un embudo invertido (de izquierda a derecha) que comienza con la patología y se va ampliando en cada uno de los distintos niveles de detalle hasta llegar al máximo nivel de especicidad, los rangos de cada parámetro y sus tolerancias aceptadas. Herramientas de Diusión

Como se indicó anteriormente, desde un inicio el estudio tenía contemplado la ejecución de herramientas de diusión que dieran a conocer los resultados obtenidos, en pos de minimizar la real ocurrencia de las patologías analizadas para las viviendas sociales, una de las máximas del estudio es acilitar el acceso a las conclusiones del mismo. Si bien la propiedad intelectual del trabajo está resguardada se permite la reproducción total o parcial de los contenidos del estudio haciendo reerencia a las uentes según corresponda. Para la denición de las herramientas se debió tener especial cuidado del grupo objetivo al cual van dirigidos, de esta manera el lenguaje, len guaje, la gráca y la inormación entregada entrega da deben ser claras, directas y ajustadas. El exceso de inormación puede hacer que al momento de la entrega el receptor pierda el rumbo de su búsqueda, por el contrario, la alencia de ésta hará del estudio un trabajo sin consistencia ni justicaciones adecuadas a las decisiones tomadas. Se han denido tres ormas de diundir el trabajo: una Guía Técnica, un Manual de Uso y Mantenimiento y una Página Web, cada una de las cuales tiene un grupo objetivo denido según como se muestra en el Cuadro N° 2. La Guía Técnica para la Prevención de Patologías en Viviendas Sociales es un documento impreso a color con ormato de archivador. La nalidad de esto es permitir la actualización (reemplazando páginas cuando corresponda), la reproducción (otocopiando o escaneando las páginas por separado), el traslado (retirando las páginas concernientes a una patología en particular) y en general todas las posibilidades de

242


E s tu d i o

Có d i g o

Nombre Fundaciones y radieres:

H1

Ascensión capilar por sobrecimiento. sobrecimient o.

H2

Ascensión capilar por radier.

T1

Fisuras en radieres.

T2

Falta de horizontalidad en radieres. Losas y muros:

a s e u r G a r b O

H3

Filtración en albañilería de bloques.

H4

Filtración en albañilería de ladrillos.

H5

Filtración de muros de estructura de madera o acero.

T3

Fisuras en revestimientos exteriores e interiores de mortero de cemento.

T4

Fisuras en losas y cielos rasos.

T5

Falta de horizontalidad en losas. Techumbres y hojalatería:

H6

Filtración en cubierta.

H7

Filtración en hojalatería. Cielos alsos y tabiques:

T6

Deormación de tabique autosoportante.

T7

Deormación estructura cielo also, suras en cielo y deterioro. Revestimiento de piso:

T8 s e n o i c a n i m r e T

Deterioro de pavimento. Pinturas:

T9

Deterioro de pinturas interiores en muros y tabiques.

T10

Deterioro de pinturas exteriores en muros y tabiques.

T11

Deterioro de pinturas en cielo. Puertas y ventanas:

H8

Filtración y estanqueidad en puertas y ventanas.

T12

Inltración de aire en marcos de puertas y ventanas.

F13

Deterioro de hojas de puertas y ventanas.


Estudio

Có d i g o

Nombre Arteactos y sellos:

s a i r a t i n a S s e n o i c a l a t s n I

n ó l i a c i a c s f n r e e d p n u o S C

I1

Estanque WC deectuo deectuoso. so.

I2

Tina deectuosa.

I3

Receptáculo de ducha deectuoso.

I4

Filtración Filtraci ón por sello de WC.

I5

Filtración por sello perimetral de tina.

I6

Sello posterior de lavamanos deectuoso. Grierías, accesorios y fttings:

I7

Griería deectuosa.

I8

Fijación de griería deectuosa.

I9

Conexión deectuosa entre tting y estanque.

I10

Conexión deectuosa de griería ducha.

I11

Filtración Filtraci ón por desagüe de tina. Redes:

I12

Filtración en llave de paso de baño.

I13

Filtración en cañerías.

I14

Baja presión de agua.

I15

Ruidos en la red de agua potable.

I16

Ruidos en la red de alcantarillado.

I17

Rotura de tapa de cámara.

I18

Obstrucción en red de alcantarillado.

I19

Cámaras y registros inaccesibles. Condensación en muros:

H9

Condensación supercial en muros. Condensación en cielos:

H10

Condensación supercial en cielos.

243

244


diusión posibles. El objetivo de la Guía es entregar todas las consideraciones técnicas que se deben tener en cuenta para la no ocurrencia de las patologías en cada una de las etapas de un proyecto (diseño, materiales y ejecución), además de entregar las recomendaciones para la preventa (garantizando la mantención de las condiciones antes de la entrega al propietario por parte de la empresa). El lenguaje y la gráca están enocados para el uso por parte de los proesionales del rubro de la construcción por lo cual se tienen dibujos técnicos y tablas de doble entrada. Grupo Objetivo Pro roye yect ctis ista tass

Prov Pr ovee eedo dore ress Co Cons nstr truc ucto tore ress Pr Prop opie ieta tari rios os

Guía Técnica Manual de Uso y Mantenimiento Página Web

El Manual de Uso y Mantenimiento para una Vivienda Sana es un documento impreso a color que está especialmente destinado al propietario o habitante del inmueble, por lo anterior la gráca y el lenguaje son de ácil compresión, recurriendo a croquis, guras y símbolos cuando es necesario. La inormación aquí entregada está destinada al correcto uso (de la vivienda y sus partes) y las etapas de mantenimiento necesarias de realizar en la vivienda. Asimismo, se especican cuáles son las labores que se pueden ejecutar por parte del habitante, cuáles requieren de la asesoría de un especialista entregando ent regando además un calendario con las recuencias de realización de cada una, ya sea semestral, anual o bianual (Calendario de Mantenimiento). Con la nalidad de hacer más ácil la comprensión de la inormación se han identicado algunas alertas o preguntas recuentes que se puede hacer el propietario, además de un glosario con términos que puedan resultar conusos o de diícil lectura por parte de este grupo objetivo. La Página Web es una herramienta de diusión integral, en la dirección www.viviendasana. cl se ha incluido toda la inormación de las herramientas detalladas anteriormente anterio rmente separadas en distintos ambientes para acilitar la navegación. En cada uno de los ambientes se puede descargar íntegramente íntegrament e los archivos correspondientes a las herramientas ya descritas, en ormato PDF listas para imprimir por ambas caras en ormato carta. El ambiente azul contiene todo lo concerniente a la Guía Técnica mientras el verde todo lo correspondiente al Mantenimiento y Uso de la Vivienda. En la zona central de color celeste se accede a la inormación del Sello de Calidad del sistema de certicación voluntaria.


245

Conclusiones En el presente estudio se analizó integralmente la edicación de viviendas sociales la cual está compuesta por una cadena de pasos que termina con la habitación y mantenimiento del inmueble. El diseño, como etapa inicial, deberá considerar entonces recomendaciones para cada una de las etapas posteriores, a saber: los materiales, la ejecución, el control y nalmente su uso y mantenimiento. Podemos observar que la vivienda social, por sus características propias de niveles de terminación, orma de uso, mantenimiento u otros, está más expuesta a la ocurrencia de patologías en la edicación. Adicionalmente éstas se ven agravadas por el número de habitantes y por lo ajustado de los presupuestos amiliares, lo cual en ocasiones diculta las reparaciones y los mantenimientos periódicos. Una de las conclusiones más importantes de este trabajo de investigación es que un número no menor de patologías se produce por no realizar adecuadamente las labores que deberían ejecutarse o por el olvido de la realización de una tarea especíca dentro del proceso integral (desde el diseño a la materialización). La solución para estos casos corresponde entonces a un anado chequeo de las labores necesarias de realizar, tanto en la actual normativa como en los estándares. En la gran mayoría de los casos los procedimientos y las técnicas por todos conocidas cumplen con los requerimientos y deberían dar una solución adecuada. Por lo anterior es que adicionalmente a los documentos generados se han creado las Cartillas de Control las cuales corresponden a un conjunto de tablas (separadas por patología y por etapa) que detallan cada uno de los pasos identicados en la Guía Técnica (tanto por el código de la patología como por el numeral de inciso). Para acilitar la lectura y trabajo con ambos documentos es que los grupos de patología se han codicado como se indica: H las patologías de humedad, I las de Instalaciones y T las de terminaciones. En gran medida las soluciones constructivas nacionales cumplen con los estándares denidos, los materiales y los procedimientos entregan soluciones aplicables de muy buena manera a la edicación, pero los problemas se presentan al momento del incumplimiento de los protocolos denidos por los abricantes o proveedores de materiales, quienes cada día denen sus requerimientos más detalladamente.

246


Bibliograía general2 - MINVU. MIN VU. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones Construcciones (OGUC). Santiago: MINVU, 1992. - MINVU. Reglamento de Instalaciones de Agua Potable y Alcantarillado (RIDDA). Santiago: MINVU, 2007. - CORM CORMA. A. Manual de Construcción de Viviendas en Madera. Madera. Santiago: CORMA, 2004.

Tema T ema 5

Procesos inormales y componentes constructivos María José Castillo, Nicolás Rebolledo p. 247 / 259

248


Procesos inormales y componentes constructivos María José Castillo 1, Nicolás Rebolledo2

Esta presentación se plantea como una refexión indagatoria, abierta y en curso, a partir del trabajo docente realizado en conjunto durante los últimos dos años por el Laboratorio de Componentes Constructivos3 y el Laboratorio de Vivienda 4 de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Nacional Andrés Bello. El trabajo docente y de investigación se ha realizado a partir de los lineamientos trazados por el proyecto de acultad que considera la búsqueda de nichos de innovación en el diseño y la arquitectura que permitan generar vínculos con temáticas relevantes para el desarrollo del país. Aprender de las poblacione p oblacioness Chile cumple este año 100 años de política habitacional. Desde la primera Ley de habitaciones obreras de 1906 que buscaba asegurar condiciones higiénicas para la vivienda popular, hasta la nueva política de 2002 que busca orecer una alternativa de vivienda a los sectores más pobres de la población al entregar una vivienda sin deuda, nuestro país ha puesto en marcha diversas acciones para dar solución al problema. Sin embargo, en orma paralela y/o complementaria a las soluciones entregadas, los sectores marginados de los programas de ayuda ociales —ya sea porque no pueden cumplir con los requisitos exigidos por la institucionalidad o bien han recibido una solución de vivienda que no cumple con las necesidades de sus amilias— han utilizado una serie de herramientas para tener un techo donde dormir, que van desde tomas ilegales, ocupaciones de terrenos insalubres o riesgosos, hasta el desarrollo de procesos de autoconstrucción y ampliaciones irregulares. Estas diversas maneras de vivir en emergencia trasladan el problema del décit habitacional desde una dimensión cuantitativa a una cualitativa. Según lo planteado por Alredo Rodríguez y Ana An a Sugranyes: Su granyes: “Desde “D esde 1985, el Estado chileno ha centrado su


249

política de nanciamiento habitacional en la disminución del décit acumulado, y lo ha logrado. (…) La conclusión inevitable del resultado de veinte años de una política exitosa de nanciamiento de vivienda social es que la cantidad por sí sola no basta, porque los eectos urbanos —segregación, ragmentación— y los eectos sobre las amilias o las personas —inseguridad, diícil convivencia, hacinamiento— crean nuevos, caros y serios problemas a la gente, a la sociedad y al Estado. Los temas de la calidad del entorno de los conjuntos habitacionales, de la fexibilidad de las unidades de vivienda, de la convivencia entre los residentes, de la localización, el diseño –entre otros- siguen ausentes en los predicados de la política habitacional” (Rodríguez y Sugranyes, 2004). Reconociendo esta realidad, hemos querido comenzar esta investigación observando en terreno la aplicación de las políticas habitacionales, aquellas concebidas como la provisión de viviendas-masivas-seriadas, y cuáles han sido las estrategias de los propios habitantes para adaptarlas a sus necesidades especícas, personalizando sus hogares al aplicar diversas lógicas constructivas. También hemos investigado la manera en que la producción inormal del hábi También tat, tanto desde su gestión como desde su dimensión constructiva, ha consolidado las poblaciones a lo largo de los últimos 50 años, partiendo de la hipótesis de que un gran porcentaje de la construcción del hábitat popular es autogestionado y autoconstruido. Aprender del sistema sist ema de objetos ob jetos Más allá de toda la complejidad que el tema de la vivienda reviste en términos sociales, normativos, de políticas públicas y de manejo territorial, nos ha interesado especialmente la aproximación a él mediante la investigación y la propuesta tecnológica. Desde este punto de vista, reconocemos la necesidad de un cambio de paradigma en la producción de inraestructuras para vivienda social. Aunque en él se asuma la condición de producto de consumo-masivo-seriado que caracteriza a la vivienda, se considera que también debe incluirse esa necesidad que tienen los habitantes de apropiarse del objeto ísico para personalizarlo y adaptarlo a requerimientos fuctuantes como la perectibilidad, la modicación del programa arquitectónico y la adaptabilidad contextual. Condición que hoy, pensamos, está lejos de cumplirse. Para develar espacios de innovación en el diseño y la tecnología, tanto en la producción como en la adaptabilidad de las viviendas, hemos empezado por observar lo que ocurre en el mundo

250


de la producción de objetos industriales de uso cotidiano, lo que nos puede dar algunas pistas sobre las posibilidades de las plataormas tecnológicas disponibles. Actualmente , la producción de conguraciones fexibles en base a componente Actualmente, componentes, s, como las zapatillas, los computadores, los teléonos móviles / celulares, los automóviles o las bicicletas, han logrado responder a un problema tecnológico similar. Esta producción debe responder en orma eectiva y rápida a una demanda que, a pesar de ser masiva, es a la vez segmentada, porque los requerimientos son especícos para cada usuario. Las distintas conguraciones de un mismo producto pueden pues responder a distintos requerimientos, ya sea redistribuyendo, intercambiando o alterando sus partes. Según lo planteado por Heskett (2005: 159), “las conguraciones fexibles de los productos industriales se llevan aún más allá con la introducción de unidades modulares, lo que signica romper la estructura general de un producto en componentes uncionales esenciales y en elementos de interaz, los cuales se agrupan en unidades modulares estándar, con la consiguiente posibilidad de añadir más elementos opcionales. Este establecimiento de sistemas modulares, en base a componentes relacionados, desplaza la atención desde el producto acabado, como punto de partida conceptual esencial, hacia el diseño de procesos, dentro de un concepto de sistemas generales”. ¿Cómo incorporar esta condición productiva entre las variables del proceso de diseño arquitectónico de la solución habitacional y al mismo tiempo tiem po apoyar los procesos inormales de autoconstrucción? ¿Cómo permitir que, entre estos dos procesos, haya una coordinación orientada a mejorar la calidad del producto nal? Si nos aproximamos al problema de la vivienda social considerándolo un proceso continuo de construcción, el cual, a partir de un producto inicial deciente, se ve complementado en el tiempo, podremos pensar que el proyecto de arquitectura ya no es sólo un problema de diseño de un objeto tipológico replicable centrado en las ormas, sino que más bien es el proyecto de un sistema abierto constituido por componentes constructivos de diversa naturaleza y unción centrado en el usuario, reconociendo la necesidad de la vivienda-masiva-seriada de adaptarse a realidades complejas a partir de coordinarse con la introducción de elementos ajenos provistos por la autoconstrucción. Así, hemos h emos visto estos procesos ya no sólo como un u n conjunto con junto de objetos singulares, sino más bien como la evidencia de un sistema de producción espontáneo de elementos de distinta naturaleza y en constante modicación, que comparten lógicas de gestión, plataormas tecnológicas y necesidades comunes.


251

Problemas y oportunidades En esta primera etapa de trabajo de los laboratorios, y en un aán por encontrar líneas de investigación y oportunidades de diseño que permitan mejorar estos procesos y mejorar la calidad, hemos analizado en terreno esta realidad construida, tanto desde la adaptación y/o descoordinación entre lo entregado y lo autoconstruido, como desde los modos inormales en que se han ampliado o modicado las estructuras iniciales. También, T ambién, en algunos algu nos casos, hemos intentado proponer propon er ciertas hipótesis h ipótesis proyectuales. proyectuale s. La primera línea indagatoria consiste en observar obse rvar en terreno la relación entre la inraestructura de vivienda proporcionada por las políticas públicas y la adaptación contextual de ésta (Cuadro N° 1). Ampliación de la vivienda social dinámica Dierencias detectadas entre las construcciones planifcadas y las autoconstruidas tras la entrega de la VSDsD en Santiago . Camilo Palma, Jorge Oyarzún. Seminario de investigación 2 do semes-

tre 2005 – 1er semestre 2006, UNAB. Se estudian siete tipos de proyectos nanciados por el Estado y las ampliaciones propuestas en ellos. Se hace luego una comparación entre los planos que se tienen del proyecto proyecto y lo que realmente se ha construido en el terreno. El objetivo de este ejercicio era conocer si las lógicas de diseño del proyecto ormal coincidían en algo con la realidad construida, y en qué. Por ejemplo, en la Figura N° 1 se aprecia que la ampliación diseñada en el proyecto ormal se pensó a partir de un programa básico supuesto sin terminar, y en términos de supercie adicional. Esta propuesta no considera la limitación de la solución inicial ya que considera sacar el techo, elemento de mayor complejidad de la vivienda. Esto se constata en terreno donde la ampliación autoconstruida sigue el sentido común y amplía la misma supercie propuesta, pero en primer piso ocupando todo el jardín y dejando la casa sin luz por su lado posterior. Es evidente que el proyecto propuesto no unciona como detonante de ampliaciones posteriores, ya que en el diseño se pierde el valor “dinámico” asignado en la gestión. En ninguno de los siete casos estudiados las ampliaciones siguen la planicación inicial. Esto pone en evidencia que la descoordinación entre las plataormas tecnológicas (la construcción tradicional y la autoconstrucción) resulta en una pérdida de calidad de la vivienda, no sólo en términos constructivos sino también programáticos y de conort.

252


Además nos interesó observar obs ervar cómo se modicaba modic aba el entorno de los lo s habitantes que eran erraer radicados de un campamento y trasladados a una villa de vivienda social nueva, y qué estrategias empleaban para adaptarse a la nueva vivienda (Cuadro N° 2). Los casos estudiados en los cuadros N° 1 y N° 2 pusieron en evidencia que los requerimientos de diseño no consideran la adaptabilidad contextual de las soluciones de vivienda, ya que la ampliación se entiende sólo como una adición de supercie y no como una complementación inormal del diseño. Así se constata que existe una sostenida descoordinación entre los diversos elementos que componen el sistema de construcción del hábitat popular. Por una parte, los productos ormales que genera la política habitacional son pensados sólo desde la tipología y no existe realmente una aproximación al sistema en el cual se inserta la vivienda, tanto en términos de requerimientos programáticos como de coordinación modular con los elementos de autoconstrucción autocons trucción con los cuales se amplía la construcción ormal inicial. Por otra parte, los programas habitacionales no han reconocido del todo los procesos inormales o, dicho de otro modo, esta capacidad de “producción social del hábitat” (Romero y Mesías, 2004) que tienen los sectores populares. En consecuencia estas construcciones quedan en una condición de ilegalidad, porque su calidad material resulta sólo de la realidad cultural que las genera, a saber, la de unos habitantes que carecen de apoyo técnico, recursos sucientes y materiales de buena calidad, de modo que estas construcciones son decientes en términos de habitabilidad y seguridad. En síntesis, los esuerzos del Estado y los de los habitantes no se coordinan y los recursos se desaprovechan. Ante esta descoordinación son los propios habitantes quienes ponen en marcha algunas estrategias de adaptación.


253

Erradicación de campamentos De la toma de Peñalolén a las “c asas Chubi*”: Formas de adaptación al cambio de condiciones habitacionales .

Rubén Peralta, Iván Guzmán. Seminario de investigación 1 er semestre 2006,

UNAB. El estudio consistió en hacer un seguimiento del traslado de diez amilias desde la toma de Peñalolén hasta una villa con vivienda nueva construida según los criterios del Estado. El seguimiento se centró en dos temas: primero, en la comparación de los programas arquitectónicos, para lo cual se hizo el levantamiento de ambas viviendas, la antigua, de la toma, y la nueva, de la villa; y segundo, en la clasicación de los componentes de la vivienda autoconstruida que posteriormente se reutilizaron en la nueva situación. Respecto de la distribución programática, se constata que al principio hay una drástica reducción de supercie (casi a la mitad). La ampliación se realiza según lo previsto, sin embargo, como el terreno es pequeño, se construye en el antejardín, contraviniendo la norma. El mobiliario y los arteactos no caben en la nueva vivienda por lo que se resitúan mediante la superposición de los programas. Los habitantes reutilizan los componentes de la vivienda de emergencia, algunos de los cuales sirven para construir tabiques e incluso como entrepiso. Esto maniesta una oportunidad de reciclaje y una necesidad, la que se busca satisacer mediante la reutilización de algunos materiales. La gran cantidad de componentes de las autoconstrucciones desmontadas que no son utilizados por sus dueños en la nueva vivienda incrementan la oerta en el mercado inormal de elementos de segunda mano, así como la reventa de viviendas de campamentos, completas o por partes, que posteriormente serán reutilizadas como ampliaciones. * Viviendas correspondientes a las cinco villas que recibieron a las amilias de la toma, bautizadas popularmente popularmen te como los caramelos car amelos “Chubi” “Chu bi” por su tamaño y sus colores c olores radiantes. radi antes.

Durante la amplia búsqueda y la posterior observación de viviendas autoconstruidas en las poblaciones de Santiago, se reveló que las lógicas aplicadas en la práctica de la autoconstrucción se repetían. En la búsqueda de principios que posteriormente pudiesen sistematizarse como antecedentes proyectuales, planteamos la pregunta: ¿cuál es la plataorma tecnológica sobre la cual se originan estos productos inormales?, entendiendo como plataorma tecnológica al conjunto de sistemas y procedimientos empleados a la hora

254


de realizar una obra recurriendo a la autoconstrucción. Sistematizando las estrategias de autoconstrucción mediante la categorización de los sistemas constructivos se puede contribuir a mejorar la habitabilidad y el orden del conjunto (Cuadro N° 3). La principal lección que extraemos de esta indagación es que este modelo de gestión inormal asociado a una mejor tecnología abre la posibilidad de sistematizar y estandarizar los requerimientos de los distintos usuarios. Con el tiempo se podría concebir una tipología de ampliación que podrían desarrollar técnicamente técnicamente los expertos. De este modo se abre un espacio nuevo para la asistencia técnica, con la posible introducción de un producto estándar para la ampliación de este tipo de viviendas, dada la gran cantidad de conjuntos ormados por estos bloques que hay en Santiago —más de 100.000 unidades de vivienda (Rodríguez y Sugranyes, 2004)—. De hecho, sólo entre 1992 y 2003 se construyeron 133.959 departamentos de vivienda básica tipo C en todo el país (Greene, 2006), que podrían demandar el mismo tipo de producto. Frente a la oportunidad descrita en el punto anterior, se estudió en terreno si había elementos estándar que sirvieran para ampliar las viviendas. La evidencia estaba a la vista: la mediagua 5, hoy, junto con servir de vivienda de emergencia, ha sido utilizada como elemento preabricado de ampliación (Cuadro N° 4). Así, cuando lo necesitan, los habitantes recurren de todos modos a la mediagua. Pese a su calidad deciente, es decir, aunque no sea una solución del todo satisactoria, cuesta poco y es fexible (se puede montar, desmontar y trasladar, y por lo tanto se puede vender cuando cuan do ya no se la necesita), y por lo mismo resulta asequible para muchas amilias. Al igual que en el caso anterior, esto abre una oportunidad de innovación que puede explorarse desde el diseño y la creación de un componente constructivo de ampliación concebido con la lógica de la venta masiva y que, a dierencia del caso anterior, pueda ser instalado por el mismo usuario, sin ser experto.


255

Plataorma tecnológica y sistemas de gestión inormal Ampliacioness en Ampliacione e n vivienda social en altura, el caso Los Quillayes. Quilla yes.

Nicolás Vicente, Seminario de

investigación 1 er semestre 2006, UNAB. Para avanzar en esta línea indagatoria escogimos un caso que uese representativo del problema, y luego estudiamos una tipología estándar que se repitiese, y que, por su rigidez no oreciera muchas alternativas alte rnativas para la ampliación. Así A sí se eligió la villa “Los Quillayes”, Quillayes”, un conjunto de vivienda social construido en los años 80, compuesto por bloques independientes de 3 pisos, con 15 departamentos de 37 m 2 cada uno. Aunque el proyecto no incluía la posibilidad de ampliar la supercie de la vivienda, casi todos los departamentos se han ampliado, tanto con intervenciones ormales —es el único caso de ampliación ormal de vivienda social en altura en Chile (Tapia, 1999; Rodríguez y Sugranyes, 2004) —, como mediante la autoconstrucción. El estudio consiste en la realización de un catastro de 5 bloques donde se identica: la cantidad de ampliaciones realizadas, los materiales utilizados, los procedimientos constructivos empleados, el programa arquitectónico arquitectónico,, las ormas de nanciamiento y las lógicas de gestión. De los casos estudiados, casi el 80% se había ampliado de un modo similar, instalando volúmenes que sobresalen de las achadas y conectados a los departamentos por los vanos de las ventanas, cuyos antepechos ueron demolidos. Estos cuerpos sirven indistintamente como ampliación de la habitación adyacente o como un recinto nuevo. En su dimensión constructiva, se identican tres dierentes plataormas tecnológicas: • Plataorma precaria : Autoconstrucción con elementos recolectados y reutilizados, realizada sin ninguna asistencia técnica. El sistema constructivo es la carpintería. • Plataorma artesanal : Autoconstrucción con conocimientos básicos de construcción tradicional. A la carpintería se suma la albañilería. • Plataorma ormal : Ampliaciones realizadas con materiales convencionales y cumpliendo con solicitaciones estructurales. A la carpintería y a la albañilería se suman el corte de metales y la soldadura. Las tres plataormas tecnológicas identicadas se adosan de igual orma al volumen original. Los propietarios emplean distintos métodos para conseguir una ampliación ampliaci ón con la misma supercie y el mismo volumen, pero con dierencias radicales de calidad, seguridad y habitabilidad. Es patente el esuerzo de los habitantes por sistematizar un proceso de gestión colaborativa, de modo que existe un mayor número de ampliaciones construidas con materiales convencionales. También T ambién se observa obser va la intervención inter vención de microempresarios microempre sarios que ejecutan las obras, y una coordinación vecinal que incluso regula algunos aspectos, como el largo del voladizo y el usuructo común de algunas estructuras.

256


Sistemas preabricados de ampliación Utilización de mediaguas como componente constructivo de ampliación . Gean Carlo Vera. Semi-

nario de investigación 1 er semestre 2006, UNAB. Se estudiaron 20 casos de la comuna de Lo Espejo, donde se distinguen tres ormas de utilizar la mediagua: • En segundo piso para ampliar la supercie de la vivienda. • Instalada al fondo del sitio para acoger a los allegados o para contar con unidades indepen-

dientes cuando hay amilias distintas en un mismo sitio. • Instalada como un elemento elevado con una estructura independiente con el n de liberar el

suelo en primer piso y poder disponer de un recinto que se pueda usar local comercial. Eectivamente los usuarios adaptan la mediagua como un componente constructivo para la ampliación que, en la mayoría de los casos, conserva su orma y sólo modica su posición respecto de la construcción principal. Es interesante además constatar que existe un mercado de primera y segunda mano en el cual se arma y se desarma la mediagua en repetidas ocasiones, con mano de obra que no necesariamente es experta.

En esta última línea, y poniendo a prueba ciertas hipótesis constructivas, consideramos que sería interesante explorar la creación de sistemas constructivos para viviendas de emergencia desde su dimensión tecnológica. Este interés radica, por una parte, en el posible empleo masivo de un elemento preabricado de este tipo (barato, ácil de trasladar, de montar y desmontar, de traspasar, comprar y vender) en los procesos inormales de construcción del hábitat popular (particularmente en las ampliaciones), como ocurre con la mediagua, y por otra, porque sus requerimientos de diseño llevan al límite la búsqueda de una ecuación costo / calidad conveniente, en el sentido de lograr una habitabilidad mínima con espacios y recursos mínimos. En vista de lo anterior, desarrollamos una línea de proyectos que jó sus objetivos en la búsqueda de nuevas plataormas tecnológicas que pudiesen abrir oportunidades de diseño (Cuadro N° 5). Hacia una aproximación disciplinar que permita innovar Pensamos que para innovar hay que tener una aproximación disciplinar que complemente lo realizado durante estos años. Es necesario construir un enoque interdisciplinario donde la capacidad proesional de los arquitectos y constructores permita enrentar los desaíos que surgen en los sectores de bajos recursos. Esto supone un


257

Hipótesis proyectual: Sistema constructivo para viviendas de emergencia a partir del reciclaje de residuos industriales

Idea: Sebastián Ogno, Seminario de investigación 1 er semestre 2005. Taller de arquitectura 2 do semestre 2005. Desarrollo: Ignacio Moyano, Daniel Fuenzalida, Michelle de Dompierre, Alvaro Vega, Francisco Ossa, Michael Landskron, Bárbara Reyes. Práctica de Laboratorio de Diseño Industrial 1er y 2do semestre 2006, UNAB. Pro Pro.. Alejandro Soa (URO1.ORG) Gran parte de los sistemas constructivos existentes en el mercado inmediato (nacional y latinoamericano) son creados sin coordinación a partir de la creación de sus partes, las que se materializan en plataormas tecnológicas disponibles. En nuestro contexto constructivo, la precariedad tecnológica —en el ámbito de la arquitectura, y no así, por ejemplo, en aquellos ámbitos productivos más relevantes de Chile— limita las posibilidades de desarrollar sistemas que aporten en el contexto mundial contemporáneo. Así, este proyecto busca reconstruir la base de su desarrollo a partir de las virtudes de las plataormas tecnológicas existentes —para la industria de la construcción— aprovechando aquellas vinculadas a otros procesos industriales que cuentan con una plataorma de mejor nivel técnico. Entonces, en el desarrollo de este sistema constructivo, decidimos comenzar utilizando residuos de insumos industriales, entendien entendiendo do que éstos son materiales que resultan de procesos técnicos más elaborados, y que además son productos que poseen un valor agregado posible cuyo ciclo útil se puede prolongar. Vinculado a la l a silvicultura, si lvicultura, una de las áreas productivas más importantes del país, el proceso productivo de un periódico comporta varios procesos que a su vez requieren diversos insumos; éstos se transorman en residuos de interesantes propiedades tectónicas, que es posible utilizar en el campo de la construcción de la arquitectura. En particular, el interés de trabajar con la industria del periódico tiene que ver con la magnitud y la constancia de su proceso productivo, lo que garantiza una cantidad y un stock de residuos suciente como para satisacer la demanda que puede impulsar la utilización del sistema constructivo. Las claves para el desarrollo de este proyecto se basan en la elección de los tres residuos más importantes del proceso de producción de periódico, a saber, los tubos de cartón alrededor de los cuales se enrolla el papel que será impreso; las planchas de aluminio que son la matriz de impresión de cada una de las páginas del periódico; y las mantas de goma que imprimen una y otra vez el papel (Figura N° 2).

258


trabajo que va más allá que diseñar ormas: se trata de integrar complejidades cuyos tiempos de ejecución están relacionados con la evolución de las amilias, con actividades productivas dentro del hogar, con un proceso de construcción permanente del hábitat, con dierencias en las posibilidades económicas entre las distintas amilias y, en general, con la alta de recursos. Las tecnologías de la construcción popular podrían potenciarse incorporando la innovación de materiales y la comercialización provenientes de una industria de componentes constructivos que aprovechara los canales de distribución actuales y, que desarrollara productos que se puedan integrar al proceso inormal. Este desarrollo tecnológico debe necesariamente abrir nuevas alternativas que permitan mejorar el desempeño y mejorar la ecuación costo / calidad. Si se entiende el proceso de construcción del hábitat popular como un sistema abierto, se debe vincular a los diversos agentes comprometidos para poder realizar estas posibles innovaciones. Los actores que deben estar coordinados son, en primer lugar, los habitantes, a los que hay que escuchar, observar y estudiar, y entender sus necesidades, hasta convertirlos en clientes; luego, el sector industrial, y esto no sólo desde la responsabilidad social, sino a partir de buscar oportunidades al interior de su diversa plataorma técnico-productiva; el sector académico, entendido como el motor de la innovación en tanto productores de conocimiento, que podría integrar en sus programas de investigación, docencia y extensión, las complejidades teórico prácticas del tema; las ONGs, coordinadoras de la demanda, quienes, abriéndose a nuevas tecnologías, permiten mejorar sus productos y servicios aprovechando el canal que han construido; y por último el Estado, quien debe necesariamente integrar en sus políticas una dimensión cualitativa, más allá de una posición asistencialista, con incentivos a la innovación en este campo, buscando incorporar las variables de diseño en el control de calidad de los productos que promueve y en el sistema de licitación de sus proyectos.


259

Bibliograía citada - Heskett, J. El diseño en la vida cotidiana. Ed. Gustavo Gili, Barcelona, 2005. - Greene, M. y Fuentes, P. Rehabilitación de Bloques de Vivienda Básica. Construcción de casa, comunidad y barrio. Santiago, agosto 2006. Disponible en Internet: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles69827_recurso_1.pd - Rodríguez, A. y Sugranyes, A. El problema de vivienda de los “con techo”. Eure, 2004, Vol. XXX, nº 91, p.53-65. - Romero, G. y Mesías, R. La participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción social del hábitat, Red XIV.F Tecnologías Tecnologías sociales y producción social del hábitat CYTED, CYTED , México, D.F., 2004. - T Tapia, apia, R. et e t al. “Ampliación de viviendas vi viendas básicas en e n conjuntos habitados”. II Seminario Internacional Me jorHab, Habyted, Habyt ed, Cyted, Universidad de Valparaíso: 78-104, 1999.

Capítulo 4

LA EXPERIENCIA INTERNACIONA INTERNACIONAL L p. 263 / 319

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

263

Introducción / Capítulo 4 La experiencia internacional El debate internacional coincide en que Latinoamérica está entrando en una “nueva generación urbana de políticas de vivienda”, en la cual se incluyen más decididamente las diversas dimensiones que tiene el problema del diseño integral de la vivienda social. Desde la perspectiva de este libro, adentrarse en algunas experiencias de la región nos permite considerar la importancia de reconocer la especicidad de los procesos constructivos realizados a partir de las políticas habitacionales habita cionales dirigidas a los grupos de población pobla ción que, debido a sus ingresos limitados, no logran acceder a una vivienda digna. Más que como un objeto ísico terminado, la vivienda debe entenderse como un proceso social. Todos debemos reconocer que, pese a ser un bien sujeto a transacciones comerciales, la vivienda, y especialmente la social, es mucho más que una mercancía, es un bien que satisace una necesidad humana básica, y por ende, su valor de uso es prioritario. En consecuencia, la política habitacional y todos los actores comprometidos deben incorporar los siguientes principios: es un proceso antes que un producto; es un problema integral antes que un problema técnico; y por último, requiere propuestas integrales antes que soluciones parciales. Una propuesta integral incluye a la vivienda, por cierto, pero también al barrio, la ciudad y el territorio, así como a los actores sociales e institucionales, y apunta al proceso en términos cualitativos. Por el contrario, las soluciones parciales consideran una localización (un suelo disponible), un programa arquitectónico, un diseño y una tecnología constructiva, y apuntan al objeto con un enoque cuantitativo. Es undamental sentar las bases de una red internacional de trabajo que sea capaz de “comprender teóricamente” el hábitat popular y “actuar directamente” sobre él. Cada experiencia es un proceso distinto, con sus propios plazos, recursos y actores. Sin embargo, la sistematización y el intercambio de avances en la materia permiten anar las propias metodologías y poner una batería de experiencias comparables a disposición de los especialistas. Es precisamente en estos aspectos en los cuales se pretenden adentrar los trabajos que presentamos en esta sección, donde la lectura del problema en el contexto latinoamericano, y el caso de Venezuela Venezue la en particular, pueden contribuir a contextualizar la experiencia chilena y con ello ayudar a su comprensión y al establecimiento de nuevas estrategias de intervención.

Tema T ema 1

Desarrollo urbano y habitacional en América Latina y el Caribe Rodrigo Jordán, Jeannette Plaut, Maximiliano Carbonetti p. 265 / 285

266


Desarrollo urbano y habitacional en América Latina y el Caribe Rodrigo Jordán1, Jeannette Plaut Pla ut2, Maximiliano Carbonetti 3 El presente artículo refexiona acerca del desarrollo urbano y habitacional en el ámbito de América Latina y el Caribe. En primer lugar se enmarca el contexto general, y luego se describen las tendencias y desaíos que se observan dentro de la gestión, las posibles hipótesis que explican el desempeño en éste ámbito de la labor del sector público. Por último, a modo de propuesta, se identica una alternativa de estrategia integral para el desarrollo urbano y habitacional, junto a una serie de opciones de política y herramientas técnico-operativas con aptitud de generar no sólo un desempeño más integral, eciente y sostenible del gobierno, sino un involucramiento más óptimo de los demás sujetos en la gestión de ciudades. Escenario y contexto en la región Un análisis realista del desarrollo urbano y habitacional parte de reconocer y valorar una serie de cambios que se han provocado en la relación entre el Estado, la sociedad y el mercado y que no sólo marcan sino condicionan un nuevo panorama contextual en la gestión, ejecución, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en la materia. Esta serie de cambios surgió a raíz de la globalización del sector económico nanciero desde de la década de los años setenta a nivel mundial, y que mantiene una uerte relación con el sustrato territorial tanto de los países desarrollados como en los en vías de desarrollo. Ello se debe a que dicho proceso a pesar de tener impactos multidimensionales, presenta una recurrente uerza en tres ámbitos-procesos económicos: la apertura comercial, la apertura nanciera y el mercado laboral. En estos ámbitos, además del propio rediseño del rol, unciones y estructuras del Estado (proceso incompleto por los desaíos políticos y representativos que comprende), la globalización del sector económico nanciero ha traído consigo una alta movilidad de capital nanciero (volatilidad), la conormación de bloques de integración económico-comerciales a nivel regional y el pereccionamiento y diusión de los sistemas de inormación. Dentro de este contexto se pueden identicar una serie de avances y de desaíos pendientes en los tres ámbitos pro-


pios del desarrollo sostenible, concepto acuñado precisamente en el transcurso de los sesenta dando “compañía” pero especialmente alertando a la consolidación del proceso de la globalización. Dichos ámbitos son el económico, el social y el ambiental. El Cuadro Nº 1 presenta dentro de los mencionados ámbitos, un balance con los principales procesos, avances y desaíos identicados. Análisis crítico de la situación actual ¿Dónde estamos?

Una de las principales lecciones aprendidas por parte de los organismos internaciona les que contribuyen a través de acciones de cooperación técnica con los gobiernos de América Latina en materia de desarrollo urbano y habitacional, dice relación con un desaío-debilidad que experimentan algunos países: la rágil comprensión sectorial o incompleta de los problemas urbanos. Ésta no ha acilitado la incorporación y capitalización de la valiosa inormación acumulada por los dierentes actores que intervienen en los subsistemas urbanos (públicos, privados, ciudadanos entre otros), junto a sus particularidades regionales y locales. A ello, se agregan desaíos-debilidades que también obstaculizan un eciente y sostenible desempeño de las intervenciones y procesos urbanos de los gobiernos que se detallarán a continuación. Estos desaíos-debilidades son en primer lugar, el anacronismo institucional, uncional y operativo de las actuales arquitecturas de gestión del desarrollo urbano y habitacional que existe en los países. La conjunción de intereses creados, tanto del sector público como del privado impide visualizar los aspectos complejos de los problemas urbanos, que en el caso de abordarlos, demorarían la concreción de dichos intereses. Por lo tanto, una mejoría de las intervenciones urbanas requerirá, además de mayor conocimiento, una voluntad decidida para superar dichos intereses o bien una nueva lógica de gerenciamiento público y de gestión de intereses en conficto que logre compatibilizar armónica y ecientemente los intereses del sector público con los del sector privado en esta materia. En segundo lugar, existe una alta de visión estratégica de la gestión del desarrollo urbano que pueda vincular simultáneamente los valores-objetivos de habitabilidad con los de uncionalidad previendo impactos y externalidades que las intervenciones urbanas puedan generar. Cabe precisar que la habitabilidad reere a la calidad de vida en las ciudades y la satisacción de necesidades materiales e inmateriales que orece el medio urbano; comprende aquellos aspectos que contribuyen al aumento y “valo-

267

268


Dimensión

Procesos, avances y desaíos

Balance económico

Control macroeconómico uerte en gran parte de los países de América Latina (AL), pero pe ro acompañado de grados de vulnerabilidad vulnerabi lidad institucional. Crecimiento y diversicación de exportaciones, pero mayor dinamismo de importaciones. Importantes fujos de inversiones, pero concentrada en pocos países, e incluso dentro de éstos, en especiales áreas urbanas, principalmente metropolitanas. Perl exportador extractivo e industrias ambientalmente sensibles.

Balance social

Reducción leve de la pobreza (casos de México Mé xico y Brasil), pero deterioro de la distribución del ingreso, lo cual impacta en la inequidad. Esto último ha generado alteraciones en las pirámides de estraticación, dando lugar a nuevos tipos de pobreza, ligada ya no a necesidades básicas insatisechas o acceso a bienes y servicios urbanos, sino a capacidad de compra y al empleo y los ingresos. Aumento leve del gasto social, pero con baja ocalización. Incremento del desempleo y la inormalidad, en las ciudades, consolidación de asentamientos ilegales. Respeto a la equidad de género, diversidad étnica y cultural. Expansión de la migración internacional, pero, asimismo, de importantes fujos poblacionales internos a los países (desplazamiento interno) por cuestiones de desarrollo, especialmente especialme nte de inmigrantes ilegales, lo cual cambia el patrón del tradicional éxodo “campo-ciudad”.

Balance ambiental

Consolidación del proceso jado en la Agenda 21 en países desarrollados como en países en vías de desarrollo. Países desarrollados: adaptaron planes ambientales existentes a los propósitos de las AG 21. En América Latina y el Caribe se advierte alta de gestión de entidades nacionales y regionales, dicultando las transerencias a los gobiernos locales para contar con inormación y ondos adecuados. Una característica propia: las ciudades de la región tomaron iniciativa directa respecto a la consideración de la variable medioambiental. Países con experiencias en gestión local ambiental: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. Tendencia T endencia a la inclusión de la perspectiva del desarrollo sostenible, antes que sólo parámetros ambientales en la gestión local.


ración” del capital humano, social y natural de las comunidades urbanas 4. Por su lado, la uncionalidad comprende niveles de productividad y rentabilidad social, ambiental y económica, de los recursos humanos y nancieros que aseguren economías de aglomeración, de escala e internas, y la “valoración” creciente de los activos ísicos, (equipamientos, inraestructura) y activos humanos para el desarrollo sostenible (trabajo) 5. Esta alta de visión estratégica de la gestión del desarrollo urbano contrasta con el actual contexto de creciente colaboración e involucramiento del empresariado local en diversas intervenciones del desarrollo urbano clásicamente asignadas al sector público: dotación de vivienda, inraestructura, servicios públicos (agua, y saneamiento) a través de distintas modalidades de cogestión público-privada, ya sea privatización, concesiones o “BOT” (construcción, operación y transerencia por sus siglas en inglés) entre otras. En consecuencia, la alta del mencionado carácter estratégico y de impactos ha impedido hasta el momento, por ejemplo dos aspectos de suma relevancia: - Una evidente y necesaria relación entre la gestión de proyectos urbanos-habitacionales urbanos-habitacion ales con acceso a diver diversos sos atributos o “capitales urbanos” 6, tales como espacios productivos, servicios públicos, equipamiento en general, inraestructura y opciones crediticias para los grupos de menores capacidades nancieras y económico-productivas. - Una coherente y lógica redistribución de los benecios y de las cargas que genera el mismo desarrollo urbano como aquellos impactos que surgen a propósito de las intervenciones y proyectos urbanos a modo de externalidades, tanto tant o positivas como negativas, y que aectan a distintos sectores poblacionales. Especícamente no se ha introducido hasta el momento en la agenda de los gobiernos, la necesidad de identicar, valorar y medir los impactos y externalidades como consecuencia de las intervenciones urbanas, ni mucho menos alternativas, enoques ni herramientas que permitan una valoración y capitalización de los impactos positivos para grupos poblacionales con bajos niveles de calidad de vida, en materia de ingresos, pero con mejoras en sus entornos barriales, sus espacios públicos, e inraestructuras entre otros. Como se podrá advertir, las dimensiones que aectan principal y directamente a los ciudadanos y sus entornos urbanos

269

270


tienen una relación estrecha estrech a no sólo con la alta de comprensión integral de los problemas urbanos sino además con la alta de visión estratégica y de impactos reales en la calidad de vida urbana. Por estas razones, el presente documento intenta contribuir a la refexión especialmente en estas dimensiones que son las que condicionan más uertemente el quehacer y las dinámicas ciudadanas y la calidad de vida en la ciudad. Algunas hipótesis de respuesta

El conjunto de refexiones antes mencionadas pueden eectivamente ser interpretadas a través de un análisis crítico y prospectivo a la vez. En eecto, se pueden deducir tres ideas básicas, ormuladas a modo de hipótesis las cuales dicen relación con: Principio de intervención sistémica y operatoria estratégica e integral

El primer desaío a enrentar y superar en el tema de la gestión es la estructura y operatoria sectorial de las intervenciones urbanas y territoriales. Sin desconocer los logros alcanzados en algunos países —especialmente en Chile—, en sectores claves (vialidad, disminución del décit cuantitativo de vivienda entre los más sobresalientes), tampoco se puede olvidar la no resolución adecuada de otros problemas asociados, lo que empeora la situación urbana general. Algunos ejemplos son la congestión vehicular por allas en la vialidad secundaria sec undaria y empalmes empalme s locales de autopistas, la desarticulación de los barrios aectados por las inraestructuras urbanas, la baja calidad de las viviendas y su entorno barrial en los proyectos de vivienda social, las condiciones de riesgo de asentamientos ilegales entre otros. En este sentido, y siguiendo con el ejemplo de las autopistas urbanas, es conveniente que una política urbana exija el mismo esmero y cuidado en el diseño de dichas obras de inraestructura, como en las orientadas a la provisión de soluciones habitacionales con consideración no sólo de su entorno urbano, social y ambiental, sino previendo los correspondientes impactos negativos y positivos que se generen a causa de la ejecución de distintas obras de ingeniería. Para ello, se hace necesario activar procesos de inormación y participación ciudadana para incorporar a la comunidad y otros interesados; previendo por ejemplo, procesos e impactos antes que sucedan los cambios de uso y valor de suelo urbano, que la vialidad generará en los entornos 7. Para una integración adecuada de las dierentes partes del sistema urbano, no basta con crear “comités de coordinación intersectorial”, sino una instancia técnica de alto nivel, con capacidad de diseño urbano y transporte y poder de decisión.


271

El enoque sistémico exige además entender la indivisibilidad entre la ciudad y su territorio de infuencia regional. En Chile, América Latina y el mundo, la tradicional dicotomía urbano-rural ha perdido validez, por lo que la separación de competencias en ministerios “urbanos” (vivienda, obras públicas urbanas) y “rurales” (agricultura, minería) reere a un actual anacronismo institucional que requiere ser atendido con urgencia. Relatividad y evolución de los “capitales urbanos”

El segundo desaío se relaciona con la relatividad y evolución de los capitales urbanos valorados por las amilias en sus entornos urbanos, que varían según circunstancias de vida, dinámicas económico-productivas entre otros actores. En eecto, las amilias en situaciones socioeconómicas diversas priorizan de modo dierente los atributos de calidad, ubicación y tenencia de la vivienda, las que se modican si su situación económica cambia. En este sentido, la gestión habitacional y de barrios debe contribuir a los cambios en materia de movilidad social que las amilias puedan experimentar y no obstaculizarlo, por su esencial aporte a través del ahorro, la capitalización y la seguridad que provee. Contrario a este concepto, se ha advertido que diversas experiencias de políticas habitacionales sociales en América Latina parecieran hasta el momento, guiarse por un prototipo de amilia que demanda una sola tipología de vivienda en cuanto a calidad, localización y tenencia. Si bien algunas de dichas experiencias —la chilena incluida— se sustentan con sistemas de nanciamiento relativamente ecientes, sus desarrollos se centran en esquemas de producción masiva de viviendas similares que no refejan ni diversidad, situaciones, problemáticas ni potencialidades que presentan las ciudades. Aparte de su lejana ubicación y precario equipamiento, equipam iento, mantienen manti enen estas opciones op ciones habitacionales como problema básico lo reducido de los terrenos, lo cual obstaculiza que la amilia crezca y su hogar se amplíe y progrese de acuerdo al proceso de desarrollo y capitalización que se experimenta, perdiendo utilidad y aumentando su obsolescencia como inmueble. Especícamente en Chile no se puede ignorar que las necesidades de vivienda han aumentado, se ha diversicado la demanda y las opciones de política enrentan la necesidad de un rediseño conceptual junto con la identicación de mecanismos complementarios de nanciamiento habitacional. En la misma línea, por ejemplo, algunos países de América Latina que mantienen un nivel de desarrollo de importancia como Chile, Argentina, Brasil y México, podrían proundizar o bien pereccionar el enoque de gestión en la provisión de viviendas sociales terminadas, amplias, de buena calidad y en barrios equipados. Si así uera, para equilibrar el mayor costo, se debería sacricar su ubicación y construirse en te -

272


rrenos baratos y alejados; pero, si se analizan en proundidad las necesidades de las amilias y se orecieran opciones, ellas preerirían exactamente lo contrario, vale decir, un terreno de buen tamaño y cercano, haciendo ha ciendo el ahorro a través de una construcción construcció n progresiva. Esta modalidad de gestión habitacional está lejos de ser una quimera o una opción de política propia de los países más desarrollados. Por el contrario, cuando se incorpora e involucra a la amilia en la toma de decisiones (cuándo y cómo construir), dándole apoyo técnico, créditos adecuados y servicios, ha dado resultados satisactorios, como lo demuestran los casos de Sao Paulo, algunas ciudades nicaragüenses y otras latinoamericanas. Adicionalmente, convendría analizar la integración al mercado social de la opción de viviendas usadas y otras de precio mayor, que permitirían a las amilias acompañar su progreso económico con cambios de casa, preeriblemente, en el mismo vecindario. Otra opción válida en esta línea, la constituyen las medidas de renovación y mejoramiento de viviendas, y urbanizaciones subsidiadas en deterioro, aunque convendría que incluyese además de la regularización patrimonial, la posibilidad de cambio en el trazado y en el tamaño de los lotes, a pesar de ser estrategias de diícil y costosa implementación. Los allegados en el caso chileno son un caso claro de la relatividad de las prioridades y necesidades de las personas. Ante la opción de una vivienda subsidiada propia —aparte de estar uera de su alcance—, el “allegado” sin recursos económicos ni empleo estable, entiende que una vivienda de tales características carac terísticas terminaría alejándolo de sus opciones laborales, por lo que opta por arrendar una habitación en casa de parientes o conocidos, con una red social que lo apoyará eventualmente en caso de apuro, generándole una red de vínculos para conseguir trabajos especícos en el lugar. Este es un claro ejemplo de la necesidad de contemplar el actor de la dinámica económica urbano-barrial. En el pasado, los “allegados” se ubicaban en conventillos en el centro de Santiago, y sólo se iban a la perieria al conseguir trabajo; actualmente los conventillos tienden a ir desapareciendo con la renovación urbana de la cual es objeto el centro de la capital, por lo cual, la casa de parientes o amigos es la opción más conveniente. Como se mencionó, aun cuando un conjunto de logros en Latinoamérica en la superación de condiciones de precariedad (acceso a servicios urbanos básicos, equipamiento comunitario, solidez en las viviendas) sea evidente, es necesario considerar y analizar también las dicultades —a modo de externalidad negativa o eecto colateral—, que puede generar una medida como la de la ormalización habitacional, ya no para grupos poblacionales como los “allegados”, sino para otros ciudadanos y amilias que mantienen un mejor estándar de vida que estos últimos. Este mejor estándar se maniesta en materia de acceso a bienes y servicios urbanos,


273

pero también puede experimentar, como ya se apuntó en el Cuadro Nº 1, una inestabilidad laboral y de ingresos económicos. Para grupos poblacionales como éstos, la entrega de una vivienda puede generar paradójicamente, impactos adversos en la calidad de vida de la misma, ya que puede empobrecerla más o marginalizarla, porque se altera su estructura de gastos condicionándola más de lo que estaba. Es necesario entonces considerar estas dicultades y desarrollar mecanismos pertinentes para atender estas situaciones. Más que una ormalización uniorme a través de una oerta habitacional estandarizada, las intervenciones públicas en la materia, deberían promover procesos participativos que, junto con superar las condiciones de precariedad habitacional, permitiesen generar tipologías habitacionales integrales en unción de distintos requerimientos y modos de habitabilidad. La precariedad habitacional y las opciones laborales, comunitarias y sociales, en ambos contextos, tienen especicidades y requerimientos particulares que deben ser abordados con estrategias dierentes, pero bajo parámetros de valores de desarrollo, integrados en cuanto a habitabilidad y uncionalidad 8. Hacia un nuevo contrato social de la ciudad

Se observa la necesidad de un nuevo “contrato social urbano” para el uso y usuructo equitativo de la ciudad y su territorio, con iguales obligaciones, derechos y oportunidades para todos. Este concepto se presenta como una opción válida para lograr una organización y gestión urbana territorial sostenible, desde un punto de vista de lógica y operatoria interna como de impactos externos. En lenguaje económico, este contrato debería asegurar que las externalidades positivas del desarrollo urbano y habitacional se internalicen en benecio de todos, con compensaciones adecuadas por las externalidades negativas, pero bajo un esquema de ocalización hacia los sectores más vulnerables. Por ejemplo, las principales externalidades que está generando el desarrollo urbano en Chile, provienen de las mejoras en la accesibilidad, las inraestructuras y las comunicaciones, gracias a inversiones hechas para aumentar la competitividad de una economía globalizada, pero que generan oportunidades también para los ciudadanos, aunque éstas permanecen no aprovechadas en todo su potencial. Oportunidades de desplazamiento, inormación y gestión mejoradas, abren opciones de empleo e ingreso, incluyendo el trabajo inormal, logro importante en períodos períod os de alto desempleo. Las mejoras viales, la expansión de las líneas del Metro y su programada

274


conexión con buses a taria única, acilitan el acceso a otros nes importantes, como la recreación, socialización y esparcimiento. Adicionalmente, gran número de las propiedades urbanas están aumentando de valor por la mejora de la accesibilidad, lo que trae tanto benecios como problemas, y no en orma igual para todos 9. Un análisis proundo y crítico a la vez de experiencias de políticas públicas latinoamericanas de desarrollo habitacional y de promoción de barrios, muestra que algunas de ellas constituyen, sin duda, propuestas innovadoras en materia de política social, con una riqueza y complejidad acorde con las complejidades y desaíos que plantea actualmente la pobreza urbana. Algunas experiencias presentan un diseño que pretende incidir integralmente tanto en aspectos materiales (entrega de bienes o servicios que permiten dar solución a carencias o necesidades de inraestructura, capacitación laboral, asistencia técnica entre otros) como en aspectos no materiales (disposición de las personas y grupos rente a su situación de vida buscando cambios, la expansión de capacidades y el ortalecimiento organizacional e institucional). La compaginación de estas dos dimensiones complementarias requiere fexibilidad en sus plazos y ormas de intervención, no estandarizadas y adecuadas a las situaciones particulares; requiere operadores experimentados y sensibles, capacitados en una gestión no tradicional de proyectos urbanos habitacionales, y coordinación entre actores y dierentes niveles de acción y de compaginación y negociación de intereses (Saborido, 2005). Sin embargo, no ha sido extraño que esta concepción innovadora en la teoría entre en contradicción en la operatoria práctica, ya que la articulación entre estas dimensiones es compleja y desaía los clásicos mecanismos de los programas sociales en la mayoría de los países de Latinoamérica. Se ha visto que algunos procesos de intervenciones urbanas y habitacionales han experimentado la mencionada comprensión sectorial o visión incompleta de los problemas urbanos. Por ejemplo, algunas estrategias establecen plazos de duración, perentorios y jos, lo cual diculta el seguimiento y la medición de impactos y externalidades causadas, o bien centran su oco especícamente en la provisión de vivienda, prescindiendo de otros satisactores del desarrollo urbano


275

como lo son el empleo y el ingreso, los espacios públicos, la inraestructura y el equipamiento comunal, la regularización predial, y los de tipo ambientales, entre otros aspectos. Antes que pretender que la precariedad habitacional y la pobreza sean enómenos congelables en un determinado período catastral o de querer “erradicarlas”, se trata más bien de crear condiciones en los asentamientos, para provocar procesos de desarrollo desde adentro, es decir, desde las personas y sus comunidades, consolidando sus capacidades y capitales endógenos. En este sentido, la noción de estrategia en construcción, como un proceso continuo de ajuste y negociación para mejorar las condiciones de vida y la calidad residencial en las múltiples dimensiones que la componen, podría resultar más conveniente y eciente en orden a generar resultados sostenibles en el tiempo. Abre la posibilidad de denir distintas ases para la operación de las políticas públicas como alternativa a la idea de término denitivo, aprovechando mejor la experiencia, haciendo un uso más eectivo de los recursos invertidos. En otros planes o programas, el actor de plazos de la administración política de turno, condiciona también el desempeño eciente y sostenido de las intervenciones, más aún cuando las mismas están integradas por “capítulos” que activan procesos de capital social o activos intangibles, los cuales por naturaleza son de largo plazo. Esta dinámica desvirtúa el enoque integrador que puede distinguir a las iniciativas dando muestras de debilidad intrínseca de la institucionalidad que lo ejecuta, ya que los avances sectoriales o parciales son insucientes para avanzar hacia la solución de la precariedad habitacional y la pobreza en su real e íntegra complejidad. Luego de analizar planes, programas y proyectos similares no sólo hay que preguntarse: ¿es pertinent e poner término a las medidas?, ¿se lograron los objetivos planteados?, ¿qué sucede entonces con los grupos poblacionales o territorios (barrios) no alcanzados por la estrategia que también requieren atención?; sino que también conviene preguntarse: ¿qué ha sucedido con las amilias que egresaron del Programa o Plan?, ¿ha mejorado su situación reduciéndose eectivamente sus niveles de pobreza? O bien, ¿su condición antes de la ejecución del Programa o Plan no ha cambiado demasiado?, ¿se establecieron mecanismos de monitoreo a dichas amilias y sus barrios? ba rrios? Y, ¿cuál ha sido el desempeño de la estrategia en materia de impactos en nivel de vida, de movilidad social, de generación de espacios productivos y oportunidades? Es así como surge la necesidad de generar una mayor racionalización y coordinación entre los diversos programas o intervenciones, evitando la lógica del “borrón y cuenta nueva” en la oerta pública que desaprovecha la experiencia acumulada y capacidades instaladas. Existen experiencias de gestión pública y de gestión mixta valiosas, que duplican esuerzos y muchas veces, la dispersión en la operación de gestión de proyectos e intervenciones, impide que las iniciativas se consoliden y los impactos lleguen a producirse en los grupos más desaventajados.

276


El propósito de contribuir a la superación de la pobreza de un importante conjunto de áreas urbanas de Latinoamérica a través de la gestión de proyectos de desarrollo urbano y habitacional, es un desaío altamente exigente que requiere diversos instrumentos de inserción laboral (mecanismos de desarrollo productivo local) y social (activación del capital social) para obtener resultados concretos, por lo que es esperable y necesario un alto grado de prueba como parte de un proceso cualitativo de “lenta maduración”. La uerte presencia de la variable territorial en algunos planes y programas observados permite pensar en un mejor aprovechamiento de la intervención para desatar procesos más contundentes de desarrollo local y desarrollo urbano. El barrio, pensado como unidad base, puede articularse a una red mayor de actores e iniciativas, a distintas escalas, para avanzar desde allí hacia una idea integrada de ciudad. La intersectorialidad y la acción descentralizada y participativa constituyen todavía enormes desaíos para la política social. Una propuesta operativa de ejes estratégicos de intervención urbana La reuncionalización de centros y centralidades urbanas a lo largo de América Latina y el Caribe, las implicancias descritas al nivel de la ejecución de proyectos de desarrollo urbano y habitacional al nivel de los barrios y la agudización de las condiciones de pobreza y precariedad en los países de América Latina y el Caribe entre otras variables, evidencian la necesidad de ocalizar, especialmente, la atención del análisis y las propuestas en el logro simultáneo de mejores estándares de habitabilidad y uncionalidad urbana, como los principales ejes estratégicos y prioritarios de acción pública. En eecto, la atención centrada en la habitabilidad y la uncionalidad uertemente ligadas con los impactos en la calidad de vida urbana ur bana y barrial, han permitido identicar cinco ejes especialmente prioritarios de intervención int ervención urbana para enrentar con decisión la pobreza y la precariedad de las ciudades de América Latina y que han dado lugar a la denición de una Agenda Urbano-Regional Sostenible. Los ejes con sus correspondientes objetivos principales son: - Producción y mejoramiento del acceso al suelo: ampliar las posibilidades que hoy tienen los sectores pobres para acceder al suelo urbano, analizando alternativas innovadoras en materia de acceso, habilitación y titularización jurídica eectiva, toda vez que activa mecanismos de gestión para evitar la ociosidad de este recurso urbano. - Provisión y acceso a servicios básicos de inraestructura: proporcionar servicios, en especial aquellos de agua potable y saneamiento, a los barrios donde viven los


277

hogares más vulnerables. Interesa no sólo la perspectiva del décit al nivel de redes como al nivel de calidad en la prestación del servicio, sino además desde la capacidad de gestión y operación de los gobiernos y el empresariado involucrado, en la dotación y el acceso a los barrios más postergados en la ciudad. - Mejoramiento de la calidad habitacional y construcción de nueva vivienda: pereccionar los mecanismos de la gestión habitacional para que la población que carece de viviendas o habita de manera precaria, pueda acceder a alojamientos que satisagan las exigencias básicas de conort, seguridad y salubridad; buscar promover ormas de intervención para mejorar los estándares al nivel de calidad y cantidad, no sólo a través de la dotación de unidades nuevas, sino de otras modalidades de gestión habitacional como la del mejoramiento urbano, mejoramiento integral en zonas de tugurios, entre otras, pero siempre desde una perspectiva integral combinando prestaciones materiales como inmateriales. - Dotación y mejoramiento del espacio público barrial: contribuir, a través de la dotación y habilitación de espacios públicos a escala vecinal, local y de la ciudad, al ortalecimiento del sentido de pertenencia, la convivencia social y la integración de los sectores más pobres a la sociedad urbana, avoreciendo la acumulación de capital social. - Provisión de espacios para el desarrollo de actividades productivas y generación de empleo e ingresos: proveer espacios y acilidades para que los sectores pobres urbanos puedan desarrollar actividades productivas e incrementar sus ingresos desde sus mismos barrios y con relación a otras áreas de la ciudad, ortaleciendo y pereccionando este tipo de actividad. La promoción de políticas de generación de empleo y de aumento o estabilización de rentas urbanas, permite hacer rente a los niveles de desempleo, reconociendo el rol del gobierno municipal en la dimensión económica productiva barrial. Una simple mirada a los ejes de intervención urbano-habitacional, da cuenta del potencial que traen consigo a las áreas urbanas, como “plataorma territorial”, al momento de la denición de políticas públicas y procesos de desarrollo local desde una perspectiva integral y no sectorializada. Sin embargo, existen otras cuatro dimensiones ya no temáticas, sino operativas, que hacen que la gestión urbana logre niveles consistentes de “sostenibilidad interna”. Estos ejes operativos son la dimensión normativa-regulatoria; el nanciamiento de los planes y proyectos; la institucionalidad y la participación e involucramiento ciudadano.

278


De estos ejes, el que cobra mayor relevancia en estos tiempos es el del nanciamiento, público y privado, en materia de inraestructura y vivienda. Se entiende que la inraestructura y la vivienda vivien da de gestión público-privada, constituye un actor básico para el desarrollo económico y reducción de la pobreza y la precariedad urbana, especialmente en América Latina, donde la tasa de urbanización se ubica en torno al 75% y se genera un alto porcentaje del PI B. En este sentido, conviene reconocer que un esuerzo scal para la movilización de recursos adicionales como medida única, no soluciona el décit de recursos para el nanciamiento de la inraestructura y la vivienda, sino que se requiere de un sector privado activo en materia de inversión en sectores económicos públicos y de un aparato gubernamental con un modelo de gestión, de regulación, normativa y de monitoreo, que brinde y asegure en el tiempo, un “clima óptimo” para los empresarios interesados. Esta perspectiva o enoque de política de desarrollo urbano y habitacional, mantiene como núcleo una serie de supuestos, pero que son también objetivos a lograr: - Conormación de un Estado “acilitador”, que garantice el uncionamiento eciente de los mercados y organizaciones comunitarias. - Concentración de acciones en torno a la oerta de actores; tierra y capital (nanciamiento) consistentes, a mediano plazo, con el logro de mayor coherencia entre expansión urbana y dotación de inraestructura adecuada. - Máxima consideración a las articulaciones que existen entre la producción de vivienda y los objetivos económicos, sociales y ambientales del desarrollo (especialmentee las inversiones en la construcción del hábitat para la reduc(especialment ción de la pobreza y la generación de empleo e ingreso). Este rediseño o enoque alternativo de política urbana y habitacional supone un tránsito commodity del concepto de vivienda como un bien ( commodity ) provisto por el mercado, a otro o tro donde, sin desmerecer su valor como activo económico, se reconoce que la vivienda tiene una signicación mayor de carácter económico, e conómico, social, cultural y amiliar, que nace del derecho a acceder a una opción habitacional, adecuada a las necesidades y posibilidades de cada hogar. Es así como este enoque de desarrollo habitacional, amplía la tradicional prestación del satisactor “vivienda social” a otras dimensiones complementarias, tales como la producción, los mercados, el nanciamiento, la tenencia segura, la inraestructura, la tierra y los servicios relacionados entre otros elementos. En el corto plazo, un enoque de políticas de esta óptica se traduce en: - La incorporación explícita de alternativas de nanciamiento para el mejoramiento y ampliación de vivienda, reconociendo los problemas cualitativos crecientes en el décit habitacional.


279

- Atención a los aspectos de la oerta oert a como complemento a los subsidios a la demanda demand a a partir de la existencia de una base empresarial y tecnológica motivada y capacitada para operar en el mercado de viviendas de bajo costo. Ampliación de mercados. - Aseguramiento de disponibilidad de tierras a niveles compatibles compati bles con las necesidades y costos de la vivienda social. Diseño de una política de suelos organizada en torno al cobro por plusvalías generadas por inversión en inraestructura y a programas de mejoramiento y densicación. - Implementación de programas de mantenimiento y recuperación de viviendas y de espacios comunitarios que apunten a disminuir la obsolescencia y deterioro del parque de vivienda y equipamiento. - Aseguramiento, más allá de la fexibilidad en los diseños, de activar procesos que contribu yan a la movilidad habitacional de los sectores populares. - Aplicación de subsidios a la compra de vivienda usada y la generación de un mercado secundario de viviendas sociales. El Cuadro Nº 2 presenta algunas ideas en torno a este enoque, partiendo de objetivos de gestión determinados y llegando a identicar algunas opciones de políticas viables para el mejoramiento de la calidad de vida urbana, a partir de la implementación de intervenciones en el eje prioritario de la vivienda. Factores de condicionamiento y viabilidad de un enoque alternativo de gestión Es posible, de acuerdo a lo antes delineado, identicar, al menos en orma general, una batería de actores de condicionamiento y de viabilidad de los procesos y proyectos de gestión urbana y habitacional, que incorporen las perspectivas antes planteadas. En este sentido, a continuación se presentan y explican, sintéticamente, el conjunto de dichos actores. - Identicación e involucramiento eectivo de los “sujetos” del desarrollo urbano, con potencialidades en materia de superación de la pobreza y precariedad urbana, generando una Ecuación de Cogestión, basada en derechos y obligaciones de los sujetos. - Este actor de viabilidad permitirá saber sobre quiénes se intervendrá, con quiénes se podrá contar para un involucramiento involucramie nto de acuerdo a sus derechos y obligaciones, y con quiénes se deberá negociar para redirigir acciones, energías y recursos. Es aquí donde se denen dene n los “sujetos de desarrollo para la superación de la pobreza y precariedad urbana”. Conviene observar las actitudes que muestran estos sujetos, pero a la vez —lo que es más importante, por su potencialidad—, las aptitudes de los mismos,

280


Algunos ejemplos de opciones de políticas en materia de gestión habitacional Objetivo Específco 1

– Aumentar cuantitativa y cualitativamente la provisión de nuevas viviendas en un marco de nueva gestión habitacional. Opciones de Política

Objetivo General:

Mejorar el nivel de gestión habitacional, previendo más y mejores viviendas y mejorando el parque habitacional existente.

– Incorporar la “habilitación social” – Incorporar en la implementación la perspectiva de la “construcción social del hábitat” hábitat”.. – Promover la densicación urbana y predial. – Integrar la vivienda social con la política urbana. – Mejorar la conectividad con la urbe, en especial con relación a las uentes de trabajo. – Asegurar una mayor heterogeneidad social en los barrios residenciales. – Adecuar los estándares están dares y considerar procesos progresivos de construcción. – Dierenciar la oerta con una mejor ocalización. – Fortalecer el papel municipal como articulador entre el Estado, el sector productor y la demanda. – Asegurar un nanciamiento viable y sostenible para los hogares. – Favorecer la movilidad habitacional para una buena utilización del parque habitacional existente. Objetivo Específco 2

– Normativa: promoción inmobiliaria. inmo biliaria. Usos U sos del suelo. su elo. Nuevos Nue vos emprendimientos. Oerta y demanda. Opciones de Política

– Promocionar “consultoras” inmobiliarias sobre la base de proyectos urbano- territoriales (alianzas estratégicas en orma de consorcios) – Promover normativas especícas que avorezcan la densicación, extensión y satelización en el marco de la expansión metropolitana bajo ciertos parámetros y condiciones de urbanización y provisión de inraestructura mínima – Favorecer una oerta de actores para la construcción habitacional principalmente suelo y nanciamiento


281

tanto para su inserción, su consolidación (considerando todos los aportes que los mismos puedan hacer) como para la adaptabilidad de sus roles, en los procesos y proyectos de la gestión estratégica, dirigida a la superación de la pobreza y la precariedad urbana. Esta identicación clara de sujetos y capacidades trae consigo un importante grupo de ventajas, por ejemplo: trabajar sobre la base de un planteo realista que optimiza la potencialidad de las unciones del conjunto de sujetos de desarrollo por medio de una valorización de sus unciones puntuales; incorporar a la ciudadanía como verdadero sujeto plausible de generar compromiso y hábitos, respecto al sentido cívico en general, y al mejoramiento del propio nivel de vida en particular; engendrar un proceso que base su sostenibilidad en benecios directos y concretos, en la calidad de vida del grupo poblacional y territorial, tanto en lo tangible como en lo intangible, así también como en la asunción de los costos y externalidades negativas que los procesos de desarrollos generan, entre otros aspectos. Implementación de mecanismos de gestión y regulación que aseguren sostenibilidad institucional, nanciera y en materia de gobernabilidad y participación

La necesidad de incorporar este tipo de mecanismos que aseguren una sostenibilidad integral surge en parte, por el compromiso que los gestores urbanos mantienen respecto al sustrato poblacional-territorial sobre el cual se interviene, y que se caracteriza undamentalmente por sus niveles agudos de vulnerabilidad social. Aspectos como la composición multidisciplinaria y cualicada en la alta dirección de las instituciones de gestión urbana, la evaluación por resultados, los espacios participativos son algunos elementos que contribuyen a la sostenibilidad integral. El nivel de articulación —al nivel de accionar, acultades y recursos— de la institucionalidad institucion alidad diseñada para ejecutar los procesos para aliviar la pobreza, respecto a la institucionalidad local como la exigencia de eciencia en el desempeño que se le quiera otorgar, son aspectos que conviene no soslayar, no sólo por sus implicancias en los niveles de legitimidad ciudadana, sino además, porque determinan el grado de conabilidad institucional a la hora de acceder a líneas de crédito en instancias nacionales o internacionales. En este sentido, una mayor sostenibilidad nanciera vendrá dada cuanto mayor sea la capacidad de las instituciones y de los sujetos intervinientes, en captar distintas uentes de recursos, y no limitándose a unas pocas. Asimismo, el aporte de la ciudadanía —objeto y sujeto de los procesos de desarrollo local para aliviar la pobreza— ya sea en recurso tiempo, trabajo o dinero, contribuye a generar un segundo tipo de capital a considerar y valorar.

282


Incorporación eectiva de instrumentos especícos de gestión

Este instrumental alcanza principalmente a cuatro tipos de herramientas de pereccionamiento de la gestión: indicadores de situación, de gestión y de desempeño, instrumentos especícos de gestión urbana, evaluaciones de impacto (humano, social, económico, am biental) y la valoración e implementación de iniciativas territoriales ísicas y no ísicas o intangibles (inormación, cultura ciudadana). Integralidad y operatividad

Conviene que estas características “impregnen” los procesos y proyectos especialmente en tres niveles o dimensiones, a saber: institucional (entre distintos sectores y niveles del gobierno local o instituciones gubernamentales involucradas); de objetivos de gestión (“intervenciones multipropósito”) y territorial (entre los demás proyectos y planes que se implementan en los distintos sectores de la ciudad orientados hacia distintos objetivos de desarrollo). Respecto a la integración en el ámbito territorial, la experiencia ha señalado la importancia que el gobierno local extienda, conceptual y operativamente, los procesos, proyectos y planes que aectan a un área o barrios especícos de la ciudad, a otros procesos, proyectos y planes que se desarrollan en áreas o barrios cercanos o colindantes, e, incluso, hacia aquellos que, por una determinada actividad, tengan una vinculación uerte con la que se está interviniendo. intervi niendo. La eectiva integración territorial debe no sólo expresarse en los planos, sino —y principalmente— en la dinámica real de las actividades inherentes inhe rentes a los procesos y proyectos, como por ejemplo, la importancia de consolidar esta cualidad, en acciones tendientes a integrar territorialmente barrios tugurizados tugurizados con el área urbana ormal, junto con el diseño del sistema de transporte público local, o la denición de las rutas de recolección de residuos por parte de las empresas concesionarias de este servicio urbano. Voluntad política y liderazgo colectivo para conducir procesos que tienen como “población objetivo de compromiso” a sectores vulnerables con previsión de los impactos de las intervenciones

Uno de los desaíos a los cuales se ha tenido que enrentar la gestión urbana ur bana en general, y especialmente aquella que se orienta bajo la planicación estratégica, es la ne cesidad de superar la cuasi natural “adhesión” de las iniciativas urbanas con el líder promotor de la estrategia mayor. Este desaío no invalida la idea de contar con un líder eectivo, que oriente las acciones a escala urbana, siempre y cuando, este liderazgo se “sostenga” en


un apoyo colectivo mayor, mediante acciones y mecanismos de participación ciudadana oportunos y eectivos. Este último requerimiento se vincula a la necesidad de catalizar procesos que activen el capital social ciudadano, como herramienta he rramienta de involucramiento de sectores socialmente vulnerables en estos procesos. Las condiciones propias de los grupos objetivo de las políticas de superación de la pobreza y precariedad urbana, muestran que la jación de objetivos, pero, principalmente, de metas de carácter cuantitativas y cualitativas, justican y demandan la implementación de evaluaciones y cuanticación de impactos y externalidades, especialmente en las dimensiones de la vulnerabilidad que se maniestan a escala barria l. Estas evaluaciones permitirán advertir, junto a la batería de indicadores antes señalada, las brechas que podrían darse respecto a lo prejado y a lo logrado. Sin embargo, surgen otros aspectos de relevancia: el primero, recuerda que se interviene sobre un actor subjetivo (las personas) y sobre un actor objetivo (el territorio); y el segundo, que es posible lograr resultados en orma de activos tangibles e intangibles en las áreas urbanas con deciencias en materia de calidad de vida. Dos aspectos que obligan a considerar proundamente los tipos de impactos que surgirán; en este sentido, las evaluaciones de impacto urbano y de impacto económico serían condiciones necesarias, pero quizás no sucientes a la hora de evaluar el conjunto de resultados que se tienen por delante10. Planicación y gestión como marco político: “sistema “sis tema inteligente de intervenciones urbanas”

La necesidad de orientar los procesos urbanos no sólo hacia mejores estándares de habitabilidad y uncionalidad, sino también hacia la productividad, muestra que la “arquitectura” de gestión y de planicación debe caracterizarse por una combinación virtuosa entre consistencia y fexibilidad, tanto en el ámbito conceptual como operativo. Ahora bien, si la dinámica de gestión urbana se encuentra “sustentada” por un eciente y prospectivo instrumental de planicación urbana, que le sirva en las distintas etapas de los procesos y proyectos, una herramienta integral, que incorpore los mencionados objetivos de gestión urbana (habitabilidad, uncionalidad, productividad), junto al de superación de la pobreza y la precariedad urbana, es la propuesta de un “sistema inteligente de intervenciones urbanas”. urbanas”. Este sistema

283

284


implica un mecanismo analítico-operativo que recoja y reconozca, bajo la integralidad de la acción, los anteriores actores de gravitación y viabilidad de la gestión urbana y habitacional, buscando, mediante su quehacer, la construcción y sostenimiento de una ciudad con mejores niveles de equidad en la totalidad de los barrios y los ciudadanos. Refexiones nales La ciudad, como hábitat y emplazamiento del desarrollo humano, como expresión del desarrollo económico y social, como espacio para la satisacción de múltiples necesidades y deseos humanos, como generación de recursos y cultura, como espacio de pertenencia e identidad territorial a través de sus barrios, ba rrios, orece una oportunidad para articular las estrategias de superación de la pobreza y la desigualdad social como objetivos universales de una política urbana. Se trata entonces de acciones en barrios y territorios precarios, que se articulan con otros barrios y territorios de la ciudad (en su dimensión ísica y simbólica), como unidades que orman parte de un todo en red, donde lo que pasa en un lugar, aecta e importa al resto del sistema. Cualidades de los procesos de gestión urbana, que se reconocen reconoce n bajo los nombres de “integralidad por objetivo” (acciones multipropósito) e “integralidad territorial”. Se trata de aprovechar las potencialidades y ventajas de la vida en la ciudad y el crecimiento económico, para orecer mejores condiciones y elevar la calidad de vida para todos, en ciudades cada vez más inclusivas, equitativas, sostenibles y democráticas. Este enoque multisectorial, descentralizado y participativo, que se complementa con un enoque estratégico y previsor de impactos y externalidades, con oco en la escala urbana como lugar propicio para intervenciones integrales, se enrenta con un sistema público y una lógica de gestión de proyectos y procesos urbanos, sectorial y centralizada, que se agrega al predominio de objetivos materiales y metas cuantitativas, en detrimento y desvalorización de dimensiones cualitativas, simbólicas e inmateriales de la pobreza, menos visibles y más diíciles de abordar, pero no menos importantes impor tantes ni reales. reale s. Todos Todos ellos, son debilidades propias del sistema político y administrativo vigente en gran parte de los países de América Latina, pero que constituyen, con una adecuada ade cuada voluntad política y técnica, oportunidades para enrentarlas y asumirlas como desaíos pendientes.


285

- Saborido, M. El Programa Chile Barrio: Lecciones y desaíos para la superación de la pobreza y la precariedad habitacional. Santiago: Programa Chile Barrio, 2005.

- Camagni, R. Economía urbana. Barcelona: Antoni Bosch Editor, 2005. - Jordán, R. y Simioni, D. (Comp.) Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) – Cooperazione Italiana, División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, Libros CEPAL, 2003. - Jordán, R. y Simioni, D. Guía de Gestión Urbana. Santiago: Santi ago: Comisión Económica Econó mica para América Latina y el Caribe (CEPAL) – Cooperazione Italiana, División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, Manuales CEPAL, 2003. - Urb Al Europeaid – Ajuntament De Lleida. Instrumentos de redistribución de la renta urbana. Proyecto Común de la Red URB AL 7. Barcelona: Espai Grac, 2004.

Tema T ema 2

La política de vivienda para Venezuela Federico Villanueva p. 287 / 294

288


La política de vivienda para Venezuela Federico Villanueva 1

Las antiguas políticas de vivienda del Estado venezolano intentaron superar el décit habitacional y, particularmente, el relativo a la población de escasos recursos económicos, sin lograr su objetivo. Apenas llegaron a ocuparse de las capas medias ineriores en la estraticación de ingresos, mientras la mayoría de la población urbana se ha visto obligada a construir los barrio s de ranchos en los que hoy viven casi 13 millones de personas, poco más de la mitad de la población total del país. Desde marzo de 1999 hasta enero de 2001 se ejecutó exitosamente en Venezuela, no sin las dicultades propias de los procesos sociales de transormación, una política de vivienda ajustada a las necesidades habitacionales del país, establecida estable cida por el organismo rector del Estado (CONAVI), para entonces dirigido por la arquitecta urbanista Josena Baldó. Desde 1989 Venezuela contaba con una de las condiciones esenciales para enrentar exitosamente el problema de la vivienda: la disposición, por Ley, del 5% del presupuesto ordinario del Estado para inversión en vivienda y la creación del ahorro obligatorio equivalente al 3% de los sueldos y salarios para el mismo n. En concordancia con la transormación estructural de la política, la nueva Ley de Vivienda elaborada en CONAVI, promulgada y reglamentada entre nes de 1999 y mediados de 2000, entre muchos otros avances direcciona estos ondos a la atención de los sectores sociales tradicionalmente postergados. Concretamente, a más del 90% de la población que hoy no puede acceder a la vivienda sólo por sus propios medios. Así, establece que el Fondo de Aportes del Sector Público (FASP nutrido nut rido por el 5% del presupuesto) es de solidaridad social, para emplearse totalmente en programas no reproductivos y en subsidios directos a la demanda individual (hasta 11.500 dólares por amilia) inversamente proporcionales al nivel de ingresos ami liares, mientras que el Fondo Mutual (aporte y propiedad de más de 2 mi llones de ahorristas) es para la capitalización individual, básicamente mediante créditos que generen intereses pasivos reales positivos. Establece, también, seis programas para desarrollar la política habitacional: atención a los pobladores de la calle; habilitación ísica de zonas de barrios; ampliaciones, mejoras y remodelaciones de casas y apartamentos existentes en barrios y urbanizaciones populares; rehabilitación ísica de urbanizaciones populares; nuevas urbanizaciones y viviendas de desarrollo progresivo; y nuevas urbanizaciones y viviendas completas.


289

No se trató, simplemente, de ormular una nueva política de vivienda para recticar el tradicional papel del Estado, atendiendo ahora a la nueva demanda de un hábitat adecuado para los ciudadanos de menores ingresos. Se trató, sobre todo, de una política para saldar la deuda social con las personas de bajos ingresos que, en su mayoría y sin mayor asistencia por parte del Estado, construyeron una parte sustantiva de las ciudades venezolanas y padecen las decientes condiciones de urbanización de los barrios donde residen. El principio que orientó la política de vivienda era el de servir al pueblo. Su ob jetivo general gen eral era atender a las amilias de bajos ingresos en sus particulares parti culares necesidades habitacionales. Se denió como “vivienda” al medio ambiente construido, que incluye tanto las edicaciones residenciales como la urbanización con sus áreas públicas, servicios de inraestructura y equipamientos comunales, así como la articulación de esa urbanización dentro de la estructura urbana o rural donde se localice. De este modo se contribuye a deslastrar la política de vivienda del limitado enoque tradicional que mide sus resultados sólo en número de unidades habitacionales producidas por año, privilegiando la estructuralmente insuciente promoción pública de nuevas viviendas. Este enoque unilateral, por una parte, ignora la contribución de los agentes no gubernamentales, como los promotores privados, las organizaciones sin nes de lucro y, sobre todo, los propios pobladores de bajos ingresos en la construcción de su hábitat. Cuestión grave en un país donde casi 75 años de promoción pública de viviendas ha producido directamente apenas 700.000 unidades y, sumando las de promoción indirecta, hasta un millón, mientras los pobladores han producido 2,4 millones de unidades en desarrollos no controlados durante el mismo período. Por otra parte, el enoque unilateral unila teral de número de nuevas unidades producidas por año obvia la realidad indiscutible de que el principal problema habitacional, tanto culitativa como cuantitativamente, está en la ciudad que existe y no en su crecimiento. Con la mitad de la población del país residiendo en barrios con condiciones subnormales de urbanización y con el uerte deterioro de buena parte del parque habitacional en zonas tradicionales de ciudad o producido por promoción pública, el centro de la atención habitacional a los pobladores de escasos ingresos no es la simple producción de nuevas unidades. Aun en la atención habitacional a la unidad privada de residencia, los estudios realizados por CONAVI demostraron que el denominado décit acumulado de viviendas en Venezuela, estimado en 1.620.000 unidades, comprende un millón de casos de necesidades individuales de ampliaciones, mejoras o remodelaciones de unidades existentes, rente a la eectiva necesidad de sólo 620.000 nuevas unidades.

290


Estas son sucientes razones para sustituir, como se hizo en una acertada política de vivienda, el paradigma de número de nuevas unidades construidas, por el más apropiado paradigma de atención habitacional a las amilias (e individuos), en ormas que van desde la dotación de obras de estructuración urbana, espacios públicos, inraestructuras y equipamientos comunales en zonas de barrios existentes hasta la construcción de nuevas urbanizaciones y viviendas, pasando por la rehabilitación de sectores tradicionales de ciudad y otras urbanizaciones populares, asistencia técnica y nanciera a las ampliaciones, mejoras o remodelaciones individuales de unidades habitacionales existentes, o construcción de residencias colectivas de distinto tipo para pobladores de la calle. La política nacional de vivienda desarrollada entre 1999 y 2000 por la dirección de CONAVI reconoció el papel acilitador que debe desempeñar un Estado moderno, en el campo habitacional, para obtener éxitos importantes. El problema de la vivienda presenta una dimensión, una complejidad y una heterogeneidad tales que requiere del concurso de todos los venezolanos para su solución. En consecuencia, los organismos públicos de vivienda deben actuar como acilitadores de la actividad de otros organismos públicos relacionados indirectamente con el sector, de todas las instituciones y empresas privadas, las organizaciones no gubernamentales, los sectores proesionales y académicos, así como las comunidades organizadas y las amilias, capaces de concurrir con sus propios intereses y modos de actuar a la solución de los problemas de vivienda del país. En cuanto a la conormación del sector público para participar en la atención habitacional, los programas de vivienda pueden y deben descentralizarse al máximo, transriendo todo tipo de recursos a las gobernaciones y al poder municipal y, más allá, a las comunidades organizadas. Todo este potencial se reconoce en la Política Nacional de Vivienda planteada por CONAVI en 1999, así como en la nueva Ley de Vivienda y su reglamento, estableciéndose estableciéndose canales concretos de participación. Especícamente, en el caso de las comunidades populares organizadas, tradicionales protagonistas de la corriente principal en la producción del hábitat residencial del país, les permiten actuar, por primera vez ocialmente, como administradores delegados de los ejecutores públicos de vivienda. Contando con el necesario apoyo técnico proesional, seleccionado por ellas mismas o por concurso público abierto, las comunidades populares organizadas pueden transormarse en cuentahabientes de la República, plenamente responsables de desarrollar un contrato llave en mano, para producir la urbanización de una zona de barrios existentes, la rehabilitación ísica de una urbanización popular existente, o un nuevo desarrollo de urbanización y viviendas. El estímulo a la mejor participación de los diversos agentes potencialmente movilizables para la atención habitacional no se limitó a crear las orientaciones generales y el marco legal y organizativo, sino que se concretó en asistencia técnica, capacitación y obra ejecutada.


291

Aparte del de l sostenido apoyo a las comunidades populares organizadas, organizada s, incluyendo las primeras ormas de desarrollo de atención habitacional por autogestión de los Pueblos Indígenas, se prestó asistencia técnica a dos cohortes de autoridades regionales y municipales, con sus cuadros técnicos, para desarrollar los nuevos programas, iniciándose también el Programa Nacional de Pasantías Universitarias para el Hábitat Popular con ocho universidades, entre muchas otras actividades potenciadoras de la capacidad de diversos agentes habitacionales. En 15 meses de disposición eectiva de recursos por el CONAVI se desarrollaron 106 proyectos de construcción o remodelación de albergues o viviendas vivien das colectivas para atender a 14.173 ciudadanos, entre niños de la calle, ancianos, indigentes y damnicados, en distintas ciudades del país y con una inversión de 25 millones de dólares. En el mismo lapso se comprometieron 163 millones de dólares para la ejecución de distintas ases de proyectos de habilitación ísica (urbanización) en 247 zonas de barrios del país, donde residen 376.772 amilias. En todos estos casos se iniciaron, y en algunos se pereccionaron ormas de autogestión comunitaria de los proyectos, mientras que sólo en este programa de habilitación se realizaron más concursos abiertos de proyectos proesionales de diseño que los acumulados en la historia de la república, incorporando a proyectistas de alta calicación al trabajo directo con las comunidades populares, en una prounda transormación del signicado social de disciplinas como la planicación urbana, el diseño urbano, la arquitectura y la ingeniería. Mediante mejoramientos, ampliaciones y remodelaciones de sus viviendas individuales existentes se atendieron en aquellos 15 meses a 6.665 amilias, con una inversión de 28 millones de dólares. Una inversión de 162 millones de dólares permitió prestar atención habitacional a 203.217 amilias, mediante la rehabilitación (acondicionamiento de áreas comunes, espacios públicos, inraestructuras y otras dotaciones) de las urbanizaciones populares y zonas tradicionales donde hace años residen. En algunos casos avanzados comenzó a implementarse la autogestión comunitaria de este programa. Por otra parte, en el mismo lapso de 15 meses y principalmente a través de los ejecutores públicos nacionales, regionales y municipales, aunque iniciándose los primeros casos de autogestión comunitaria, comunitar ia, se atendió la necesidad de nuevas viviendas de 63.747 amilias de ingresos amiliares mensuales ineriores a 1.000 dólares, con una inversión de 660 millones de dólares. Para amilias de ingresos superiores, hasta 2.800 dólares mensuales, a través del sector privado

292


se otorgaron en 1999 y 2000, 25.500 créditos hipotecarios con 417 millones de dólares del Fondo Mutual de Ahorro Habitacional obligatorio, dependiente técnicamente del CONAVI y nancieramente del Servicio Autónomo de Fondos Integrados de Vivienda (SAFIV). Organismo éste creado en la nueva Ley de Vivienda para optimizar la administración de ondos de asistencia habitacional con deicomisos únicos de inversión y un sistema de convenios y deicomisos de administración por proyectos, reduciendo al mínimo los burocráticos gastos operativos de los ejecutores. En resumen, en 20 meses de gestión y 15 de disposición de ondos (1.038 millones de dólares de aporte del Estado y 417 millones de dólares del ahorro obligatorio parascal) se prestó atención habitacional de distinto tipo (que en algunos casos suponía continuar prestándola con nuevas y mayores inversiones hasta completar su objetivo), empleando todo tipo de agentes y recursos disponibles en la sociedad venezolana, a 3.258.346 ciudadanos (14% de la población total). De ellos, el 87% recibió atención habitacional en ormas no convencionales: residencias colectivas para pobladores de la calle, habilitación ísica de barrios, ampliaciones y mejoras de viviendas existentes o rehabilitación de urbanizaciones populares. Estos programas de atención habitacional no convencional comenzaron a construirse por primera vez en escala masiva nacional como ormas sociales de “hacer vivienda” a partir de 1999, mientras que la experiencia del Estado y la sociedad venezolana en materia de producción masiva de nuevas urbanizaciones y viviendas populares data de 1928. De allí que en la etapa 1999-2000 de aplicación de la nueva política de vivienda todavía se destinó el 63% de la inversión pública en vivienda a nuevos desarrollos y que la inversión pública en ampliaciones, mejoras y remodelaciones de viviendas existentes sólo representase el 4% rente a lo invertido en construir nuevas viviendas. Sin embargo, lo programado por el equipo que dirigió el CONAVI en 19992000 para saldar en 20 años la deuda social en materia de vivienda, suponía revertir estas proporciones, destinando el 67% de la inversión total a ormas no convencionales de atención habitacional, mientras que las inversiones en ampliaciones, mejoras y remodelaciones individuales de viviendas existentes equivalían al 44% de la inversión total, pública y del ahorro habitacional, en todo tipo de nuevas urbanizaciones y viviendas. También, en el breve período También, perío do de gestión al rente de la política polít ica de vivienda del país, se produjeron otros avances legales y técnicos. Entre ellos, el proyecto


de ley para la regularización de la tenencia de la tierra por los habitantes de los barrios y urbanizaciones populares, la elaboración de planes sectoriales y especiales para la mejor incorporación de zonas de barrios dentro de las estructuras urbanas y la construcción de modelos computarizados de inormación habitacional para la planicación de inversiones en vivienda, el seguimiento de la ejecución de programas y proyectos, el sistema de elegibilidad y registro de beneciarios individuales y la administración de grandes proyectos, así como la producción de una amplia inormación aerootogramétrica digitalizada e imágenes satelitales georeerenciadas de zonas de actuación habitacional. La conjunción de la resistencia de viejos intereses creados dentro del sector vivienda con el surgimiento de nuevos intereses con visiones limitadas y unilaterales en el campo habitacional, determinaron la interrupción de la gestión que se adelantaba hasta inicios de 2001 en CONAVI. No obstante, y sin obviar el peso que otorga dirigir la gestión pública, la política de vivienda aquí resumida existió en la obra y actuaciones de muchos antes de convertirse en Política de Estado y, una vez ortalecida, continúa con los esuerzos de muchas comunidades populares movilizadas hacia su empoderamiento. En la cumbre mundial de HABITA HA BITATT II, cuando cuan do a algunos de los que impulsaban impulsaba n la nueva política de vivienda les correspondió presentar la mejor práctica venezolana en materia de asentamientos humanos, seleccionada entre las 100 mejores del mundo en los 20 años anteriores, se resumió esa política en dos aspectos undamentales: promover la autogestión de las comunidades populares y colocar los más avanzados y calicados recursos técnicos y proesionales disponibles por la sociedad al servicio de esas comunidades. En eso creemos y así actuamos.

293

294


Bibliograía general2 - Arteaga, E. La vivienda popular pop ular en América Améri ca Latina. Caracas: FUN F UNDACOMU DACOMU N/ N/ILD ILDIS, IS, 197 1979. 9. - Baldó, J. La ley de vivienda de 1999. Un paso importante en la dirección correcta. En: BOLÍVAR Teolinda, Compiladora. Voces solidarias. Contribución a la participación para el diseño, Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad Central de Venezuela, Consejo Nacional de Vivienda, Misereor, Caracas, 2001. - Martínez, L. Evolución y realidad de la vivienda. Caracas: Ocina Central de Inormación, 1965. - Pérez, R. Derecho y propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas. Caracas: Universidad Central de Venezuela: Fondo de Cultura Económica, 1979. - Roe, A. Un método de análisis análi sis del problema de la vivienda en zonas urba urb anas aplicable en Venezuela. Caracas: Banco Obrero. Ocina de Programación y Presupuesto. Centro de Inormación y Documentación, 1969. - Ugalde, L. La intervención del Estado y el problema de la vivienda. Caracas: Centro de Estudios Urbanos, Urb anos, 1977. 1977.

Tema T ema 3

¿Puede establecerse complementariedad entre el saber proesional y técnico y el saber constructivo popular para habilitar las edicaciones de los barrios? Teolinda T eolinda Bolívar p. 295 / 319

296


¿Puede establecerse complementariedad entre el saber proesional y técnico y el saber constructivo popular para habilitar las edicaciones de los barrios? Teolinda T eolinda Bolívar Bol ívar1

Las interrogantes que en permanencia nos hacemos al intentar contribuir a la mejora del hábitat y vivienda de los barrios urbanos caraqueños nos han llevado, una vez más, a refexionar y analizar la cuestión de la complementariedad entre el saber proesional técnico y el saber popular constructivo. Tenemos muchos años tratando de comprender el mundo de Tenemos los barrios urbanos caraqueños, un medio ambiente construido trui do que desde auera semeja murallas de ladrillo-cemento cubiertas con láminas metálicas. El conjunto de estos barrios, la ciudad-barrio 2, representa un desaío colectivo que se maniesta en un territorio construido en terrenos más o menos escarpados, que caracterizan el medio natural de la metrópoli caraqueña. Este proceso, y lo que ha sido capaz de crear, lo hemos llamado “la magia de las innitas privaciones”. Sobre ese complejo y sorprendente resultado refexionaremos en la primera parte de este escrito. Partiendo de tal situación —permanentemente en proceso de transormación—, en la segunda parte abordaremos la mejora de la casa de barrio, generalmente autoproducida. Aunque existen muchas ormas de atender la cuestión cue stión que nos ocupa, nos detendremos en una de las maneras de hacerlo. Al respecto nos interrogaremos sobre la posibilidad de una búsqueda de complementariedad de los saberes, tanto de quienes han autoproducido esas edicaciones, como de los proesionales universitarios dispuestos a participar en los procesos de mejoramiento. Creemos que este es un enoque distinto y hasta opuesto a otros, entre ellos los más practicados, y que por tanto puede suscitar cierta polémica. Fundamentamos este trabajo tanto en investigaciones —unas de vieja data y otras recientes— como en prácticas académi-


297

cas en las que hemos participado desde la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Nuestra manera de acercarnos ace rcarnos a los barrios ha estado marcada por una relación de mutuo respeto de saberes con los habitantes hacedores, en la búsqueda de establecer un diálogo. Tal vez, sin saberlo, hemos practicado la dialógica (Martín, 2006). Nos parece necesario recordar también que a través del tiempo hemos intentado el trabajo en equipo, algunas veces sin tener conciencia de por qué lo hacíamos. Esto nos llevó a trabajar en equipos interdisciplinarios, multidisciplinarios y/o transdisciplinarios. Un camino donde ue apareciendo la necesidad de compartir conocimientos y de explorar, junto con los propios hacedores, ormas de trabajo que pongan en práctica la complementariedad de saberes, superando las dierencias entre el docto y los hacedores. Tal vez nuestra presentación Tal presentación en este evento chileno, organizado por tres acultades de arquitectura, entre ellas la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, permita llegar a vislumbrar caminos donde la obligación de hacer, por urgente necesidad, dé paso a una producción y construcción conjunta de proesionales, técnicos y expertos con habitantes hacedores. Así contribuiremos a hacer posible lo que hasta ahora parecía

298


una utopía. Para ello se requieren actitudes propias a lo que se quiere hacer, tanto de los interventores proesionales, como de los que han autoproducido sus hogares. Necesitamos hacer nuestra tarea con amor, no por la obligación de realizarla; y dejando que el tiempo sea el requerido —sin apresuramientos, pero sin lentitudes innecesarias—. Es como modelar con arcilla tratando de que el resultado material sea una obra cada vez más acabada y que satisaga las expectativas del o de los creadores o autores. En nuestro caso es modelar, remodelar, o hacer edicaciones para que sirvan de digna morada de seres humanos. El autor de estas edicaciones no será una persona, sino un colectivo que aprecie lo que hace, que tenga querencia por lo que ha producido, como describieran su amor por el barrio algunos habitantes de Aguachina, comunidad del suroeste de Caracas (Bolívar y Baldó, 1996). Muchas veces el conjunto heterogéneo y heteróclito del medio ambiente construido de los barrios urbanos guarda tesoros que no hemos tenido tiempo de descubrir, analizar y valorar. Estamos todavía a tiempo de refexionar sobre lo que decimos y extraer lecciones que dejen su impronta en las ormas de habilitar las casas y otras edicaciones de los territorios populares contemporáneos. Que la complementariedad de saberes se pueda realizar valorando el medio ambiente construido cons truido de la ciudad-barrio. La magia de las innitas privaciones En los albores del siglo XXI, en las ciudades venezolanas dominan los barrios que nacieron de un rancherío, en terrenos la mayor parte de las veces ajenos a sus poseedores. De esta proeza inesperada y colectivamente realizada por millares de personas y amilias venezolanas y también extranjeras quiero contar mi versión, extraída de las muchas historias de vida de los protagonistas que he tenido la oportunidad de conocer directa o indirectamente. En algunos casos, también he podido ser testigo de la increíble transormación de conjuntos de ranchos, que apenas tenían unas trochas mal construidas, sin agua corriente, sin energía eléctrica. Unos diez años más tarde he tenido que detenerme a preguntar a las personas que encontré, si se trataba del mismo barrio que vi nacer. Esta producción de viviendas ha sido realizada por hombres, mujeres y niños que necesitaron un hogar urbano y no encontraron otra orma de proveérselo que asumiendo su autoproducción. Construyeron con sus manos, apenas con los recursos económicos de sus ya limitadas entradas y las ayudas del Estado y otros agentes que pudieron obtener, en largos e impredecibles procesos, de los cuales se sabe el comienzo pero no cuando terminarán. Hoy los ba-


299

rrios constituyen la sorprendente obra donde vive alrededor de la mitad de la población urbana venezolana. Cuando aquellos hombres y mujeres excavaban las laderas de los cerros que rodean la capital venezolana para hacer el banqueo o pequeña terraza donde posarían el “pie de casa” que poco a poco convertirían en una vivienda, nadie hubiera podido imaginar que estaba iniciándose la obra constituida por la ciudad autoproducida, la ciudad-barrio. Una ciudad en la ciudad, hecha en condiciones de extrema precariedad. La orma de hacer las casas, las técnicas constructivas empleadas, los di seños resultantes, etcétera, tienen sus orígenes en prácticas ancestrales, en la vivienda vivien da autóctona, en la vivienda campesina y sus re-codicaciones e incluso en las intervenciones del Estado para la mejora sanitaria, como lo ue la “vivienda rural” del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. También debemos considerar la posible infuencia de las casas que existían en las orillas de los pueblos y ciudades del país de principios del siglo XX. Cada ocupante empieza limpiando el terreno; es como hacer la roza para luego sembrar, en nuestro caso, una casa. Cuando se trata de un terreno en pendiente la adaptación a éste es perecta. Excavan con un pico y una pala y por supuesto con las manos y se adhieren al terreno como la for al tallo. Los hacedores van ocupando los terrenos. Donde no se les desaloja, veremos primero un rancherío y con el paso del tiempo un barrio. La roza conlleva a un conjunto de ranchos o edicaciones en lugar del sembradío del campo. Las casas de barrios, en una sucesión inesperada e inédita, producto de millares de decisiones individuales y/o amiliares, cubren poco a poco los terrenos de las perierias urbanas y a veces otros que encontraron baldíos y nadie se opuso a su apropiación. Como dice el arquitecto Alredo Cilento, son “casas que germinan”. Cada casa o edicio que hoy vemos en cualquiera de los tantos barrios urbanos contiene la memoria de vida de sus diversos habitantes constructores. Durante años sus hacedores no sólo viven en precariedad, sino que también viven en una construcción permanente. Mi tesis de doctorado analiza esta característica de la obra de los barrios, de ahí su título: La production du cadre bâti dans les barrios à Caracas… un chantier permanent! (París, 1987a). Estas refexiones quieren destacar que los barrios urbanos no podrían existir sin los saberes y motivaciones de aquel colectivo de hombres y mujeres dispuestos a los mayores y largos sacricios para vivir en las ciudades, para producir algo que les perteneciera y con lo que pudieran identicarse. Desde nuestra percepción, los barrios y sus edicaciones contienen en esencia

300


la uerza que transmite la satisacción de una necesidad obligación; alcanzar los deseos y las aspiraciones de amilias que sólo han dispuesto de su propia mano de obra. Podríamos decir que todos estos elementos se han convertido en la magia de las innitas privaciones. Al analizar en detalle las crónicas de vida de los que hacen o dirigen la construcción de sus casas comprendemos cómo nancian la obra material. Los barrios de hoy y las edicaciones que los conorman han nacido de una querencia y con el sello indeleble de las privaciones. ¿Cuántas veces no tendrían que comer mal o muy poco para asegurar la compra de elementos imprescindibles a la casa en realización? Tal vez para cualquiera de nosotros, acostumbrados a otras lógicas, sea diícil entenderlos; no obstante, sin esas vidas de aceptación, de sacricios cotidianos e incluso tal vez de resignación, no existirían los conjuntos de edicios que conorman los barrios urbanos. Esta obra tiene un gran valor para sus propietarios y para la sociedad. Obviamente los barrios presentan deectos de construcción, carencias de vialidad y transporte, de cloacas, acueductos, electricidad pública y domiciliaria y de equipamientos undamentales. Algunas veces se han levantado en terrenos cuya adecuación para la construcción asequible a amilias de bajos ingresos resultaría muy costosa y por esto se habla de reubicación y desalojo. Es una obra producida por el pueblo con la sabiduría e inteligencia colectiva y con el tesón que lo caracteriza. Las casas de barrios son un mensaje de arraigo de la Venezuela urbana; no obstante, a los ojos de algunas personas pertenecientes a otros sectores sociales, representan la provisionalidad. Una parte de la ciudad que espera sustituirse. Los años han pasado y la idea de eliminarla —por dierentes motivos que sería largo de explicar— es imposible a corto, mediano e incluso a largo plazo. Los barrios se establecieron para quedarse; ahora se impone la necesidad de llevarlos a la calidad ambiental requerida en la actualidad y lograr su aceptación jurídica. La existencia de éstos constituye una transgresión, pues se han producido al margen de leyes y reglamentaciones urbanas, y sin embargo, han generado con la práctica un derecho alternativo, un derecho “ocial paralelo”, como lo señalamos en otra publicación (Ontiveros y Bolívar, 2000). Mucha tinta ha sido utilizada para que se cambie la política de mejoras que enmascara la idea de su provisionalidad, y es probable que aún tengamos que esperar para su total reconocimiento y habilitación integral. Esto implica realizar estudios rigurosos para subsanar sus carencias y valorizar lo existente, tanto en lo material como en lo social y espiritual. Como lo hemos expresado tantas veces, creemos imprescindible la cooperación de los técnicos y proesionales para la valorización del territorio construido y llevarlo así al nivel de urbanización y servicios que requieren como calidad de vida los seres humanos que lo habitan.


Consideramos que los programas de mejoramiento de los barrios han dado un salto cualitativo al haber sido aceptados como parte de las ciudades en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, dictada en 1987. Basándose en ella, en la última década del pasado siglo el entonces Ministerio de Desarrollo Urbano contrató la realización de planes especiales para ciertas ciudades, entre ellas el área metropolitana de Caracas. Este último proyecto, cuya realización estuvo coordinada por los arquitectos-urbanistas Josena Baldó y Federico Villanueva (Mindur, 1994), constituye un aporte signicativo en el camino del reconocimiento y valorización del territorio construido de los barrios capitalinos. La esperanza de una vía undamentada en lo existente, que tenga como protagonistas a los habitantes y que introduzca todos los recursos proesionales necesarios, sin mezquindades ni subestimaciones a sus moradores, es muy importante en la historia de los barrios urbanos. Tenemos e en que esta orma de mejorarlos permitirá vencer, lo más rápidamente posible, los usos y costumbres de los políticos venezolanos que “intercambian” obras ísicas y ayudas sociales por votos. Dicen que la esperanza es lo último que se pierde y nosotros apostamos a salir airosos en tiempos que son clave para la transormación de los barrios y sus hacedores. En esta historia de los barrios venezolanos, y principalmente de los caraqueños, nuestro interés undamental ha sido orecer un pequeño aporte a partir de nuestras indagaciones y colaborar con quienes los han hecho posible o que viven en ellos, entre éstos los niños que corretean por sus callejuelas y escalinatas y encuentran escondrijos y lugares para divertirse sanamente. Pretende también ser un homenaje a sus primeros habitantes, y a aquellos hacedores que ya nos han dejado y que en algún momento nos abrieron su corazón al contarnos las anécdotas de hacer una casa o un barrio para ellos y para otros. Cuántas crónicas que sumadas nos permiten entender cómo se construyó la parte de la ciudad de los barrios. Una orma de asegurar las viviendas para la población venezolana, que en menos de cien años pasó de tres millones a los 24,5 millones que hoy tenemos. Compartir con algunos alguno s de esos hacedores ese camino, que para mí como arquitecto es es alucinante, me ha exigido y me exige un gran respeto y solidaridad con los protagonistas y con todos aquellos humildes y anónimos constructores de ciudades. Ellos continúan alimentando la crónica, que en las circunstancias actuales no parece tener n.

301

302



Buscando la complementariedad de saberes Ante la imposibilidad imposibil idad de ignorar esa e sa obra colectiva que son los barrios urbanos, desde hace ya aproximadamente medio siglo el Estado venezolano ha puesto en práctica múltiples ormas de atender su mejora. Sin embargo, a través del tiempo tiempo las posturas de quienes han tenido en sus manos la denición de una política de Estado al respecto han sido diversas e incluso contradictorias. Como ejemplo, siempre recordamos lo que se hizo durante la dictadura de Marcos Pérez Jiménez, en los años cincuenta: el gobierno estaba decidido a acabar con los conjuntos de viviendas precarias autoproducidas, a lo cual se le llamó guerra a los ranchos. En aquel momento éstos eran pocos y la construcción de viviendas desde el Estado, signicativa. La política consistía en la reubicación de las amilias que vivían en e n ranchos, en las barriadas de entonces, a edicios de apartamentos, construidos en los terrenos ocupados por los barrios. A los nuevos edicios se les llamó “superbloques”, enormes construcciones que aún existen, pero rodeadas de ranchos 3. Durante la democracia (1958 hasta la echa), en cada período presidencial se han tomado opciones diversas. En 1969-70 tuvimos la oportunidad de participar en la creación del Programa de Urbanización y Equipamiento de Barrios, adscrito al Banco Obrero, ente encargado de la política de vivienda para la época. Algunos años más tarde esta institución ue transormada en el Instituto Nacional de Vivienda, el cual a su vez, según inormaciones, ormará parte del nuevo Ministerio para la Vivienda y Hábitat. Para no hacer muy larga esta relación, queremos aludir a dos intentos importantes en el gobierno presidido por Hugo Chávez Frías desde 1998. Como lo explica Federico Villanueva (2006), en dos oportunidades, 19992000 y 2004-2005, se emprendió una política pública para habilitar los barrios, cuyo énasis estaba en la participación organizada de los habitantes y el aporte de proesionales y técnicos preparados para cumplir cabalmente las diversas tareas correspondientes al trabajo de habilitar los barrios urbanos. En ambas oportunidades el programa ue suspendido. Durante este período de gobierno los programas y proyectos relativos a la mejora o creación de viviendas se han caracterizado por la alta de continuidad. Cada nuevo equipo

303

304


de dirección parece subestimar el esuerzo de sus antecesores, sin tomar en cuenta que al detener algunos programas también se perturban los procesos de organización de los habitantes de barrios, y éstos se ven aectados. Es bueno resaltar que en general las intervenciones del Estado venezolano con miras a habilitar los barrios urbanos han puesto el énasis en la dotación de vialidad vehicular y peatonal, en los servicios inraestructurales y en equipamientos colectivos. Pocas veces se le ha dado prioridad a atender la mejora de las unidades habitacionales. Tal vez se ha partido de la idea de que ésta es una cuestión que debe ser resuelta por las amilias. A pesar de esto, son diversos los casos en los que las mejoras de las edicaciones habitacionales han contado con la participación del Estado. Es también necesario decir que personalmente hemos deendido y luchado por el reconocimiento de los barrios urbanos (véase Bolívar, 1987a y 1987b, entre las publicaciones más antiguas que recogen este aspecto de mi trabajo). Esta postura se undamenta en los estudios que hemos realizado en este campo, la mayoría como parte de equipos proesionales y en muchos casos trabajando con sus habitantes, así como en los signicativos signi cativos avances y aportes en la cuestión de los barrios que se han venido realizando, especialmente desde hace dos décadas. Entre éstos en rigor hay que destacar los de Federico Villanueva y Josena Baldó, César Martín, Iris Rosas, Rodolo Sancio, Roberto Pérez Lecuna, Daniel Salcedo, Alredo Cilento, Yuraima Martín, Oscar Olinto Camacho, Alberto Lovera, Magaly Sánchez, Esther Wieseneld, Teresa Ontiveros, Yves Pedrazzini, Julio de Freitas, Esther Marcano y Dina Guitián. Sin embargo, no queremos decir con esto que todo barrio autoproducido debe o puede mejorarse. Admitimos que es preciso reubicar partes de barrios caraqueños cuyas condiciones ísicas ponen en peligro la vida de quienes tienen su hogar allí, por ejemplo los que están en terrenos de alto riesgo geológico o en lechos de quebradas y/o ríos, y asimismo aquellos que ocupan espacios necesarios para obras requeridas por el colectivo metropolitano, entre otras razones. En contraposición, hay personas que parten de la premisa de que los barrios deben ser reubicados. Algunos hablan de demolerlos y dejar libres los terrenos. Tal vez en el ondo se busca que los promotores inmobiliarios públicos o privados los utilicen para diversos nes, que raras veces es la construcción de vivienda para los sectores de población de bajos ingresos. Pero independientemente de la solución adoptada, es bueno recalcar que desde hace muchas décadas decimos que hay necesidad de entrar en puntillas en esos territorios autoproducidos para no pisotear e incluso destruir lo que tanto les ha costado crear a sus hacedores. No obstante, en la práctica de la arquitectura y proesiones anes


305

la tendencia es a imponer la supremacía del saber proesional sin tomar en cuenta el conocimiento que lleva en sí misma la obra realizada. Es así como en diversos casos se parte de que los barrios son un territorio construido a cambiar, no a mejorar, tampoco a valorar. Para nosotros, ese complejo medio cons truido es todavía mayormente ignoto, del cual todos tenemos mucho que aprender, aunque conozcamos cada vez más sus deectos y deciencias. Así como destacamos la variedad de ormas que pueden utilizarse cuando se habla de habilitar o mejorar los barrios en su conjunto, decimos igual para sus edicaciones. Al respecto es necesario recordar que nuestra manera de abordar la cuestión de los barrios nos lleva a consi derar lo construido como un patrimonio social. Cada casa, hecha con tanto sacricio y amor por sus propietarios, requiere que los proesionales que van a colaborar en su valorización la vean y diagnostiquen como un objeto complejo, perteneciente a sujetos que viven en Caracas, quién sabe desde cuándo, y que orman parte del mundo urbanizado actual, no sólo de Venezuela sino del mundo. En consecuencia, se hace evidente que tenemos que partir de una hipótesis: todo lo construido individual o colectivamente tiene un valor y un signicado material y espiritual para sus ocupantes —que con recuencia son también sus propietarios— que debe ser tomado en cuenta, aun cuando nuestras primeras observaciones nos lleven a pensar que hay que rehacer completamente todo lo que han creado los habitantes, en diíciles condiciones, a lo largo de sus vidas. A primera prim era vista podemos calicar c alicar lo existente exis tente como un verdadero caos, algo eo y heteróclito que no tiene acomodo. Pero es necesario tener en cuenta, no sólo su valor económico, sino también la cuantía del medio construido en las ciudades venezolanas, así como el arraigo de quienes viven en las casas de barrio, y la querencia que ellos dicen tenerles. Independientemente de la variedad de soluciones que se hayan llevado a cabo, creemos necesario poner sobre el tapete de la discusión la mejora de viviendas con participación proesional pero estimulando la posibilidad del intercambio de saberes. Fundamentamos este acercamiento en nuestros antecedentes investigativos, e igualmente en nuestro interés de intervenir en la habilitación del patrimonio habitacional existente en los barrios caraqueños y en una experiencia académica que orma parte del trabajo de investigación llevado a cabo por el Centro Ciudades de la Gente, de la Escuela de Arquitectura Carlos Raúl Villanueva de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FAU), de la cual extraemos los dos casos a los cuales nos reeriremos más adelante.

306


Antes de proseguir consideramos co nsideramos necesario ne cesario introducir una nota metodológica acerca de la experiencia académica en la cual undamentamos nuestra investigación-acciónintervención en el barrio Julián Blanco de Caracas, cuyos objetivos principales son el conocimiento de las casas de barrios con miras a determinar, con sus habitantes, los problemas ísicos que presentan para poder realizar propuestas de mejoramiento, según los recursos económicos disponibles. A principios de los años ochenta, oche nta, cuando realizábamos una investigación en el barrio barr io Santa Cruz de Las Adjuntas en Caracas (CEU, 1980), 198 0), logramos una orma de reconstruir las historias de edicación de las viviendas de barrios conjuntamente con los hacedores habitantes para aquel momento. Participamos en la investigación la proesora arquitecta Iris Rosas y quien escribe. Años después, Iris Rosas realizó otras importantes investigaciones sobre las edicaciones de barrios, cuyos resultados están contenidos en su tesis de doctorado (Rosas, 2005). En éstas participaron estudiantes de arquitectura en calidad de pasantes académicos. Desde 1996, respondiendo a una solicitud de algunas amilias del barrio Julián Blanco, Iris Rosas y sus alumnos de una materia optativa sobre barrios inormales iniciaron diagnósticos de varias viviendas que orman vecindarios —también llamados condominios horizontales—, los cuales ueron realizados junto con sus ocupantes, por lo cual se les denominó “autodiagnóstico de vivienda”. A partir de 1999, la arquitecta Mildred Guerrero continuó este trabajo en la misma materia optativa, extendiéndolo a otros barrios caraqueños. A cada amilia se le entregaba una carpeta con los planos, y en algunos casos se les hacía una propuesta de ampliación o mejora segú n los deseos y aspiraciones de las amilias. Años más tarde (2003), tratando de valorar los resultados obtenidos y de ampliar el número de amilias atendidas, Mildred Guerrero propuso e inició un consultorio, al cual nos reeriremos más adelante. Para este trabajo obtuvo un nanciamiento del Servicio Latinoamericano, Asiático y Aricano de Vivienda Popular (Selavip), lo que dio la oportunidad de que estudiantes de arquitectura trabajaran con ella como pasantes remunerados. Esta práctica tiene en cuenta la actual búsqueda de poner en práctica el diálogo de saberes para tener una mejor posibilidad de comprensión de la complejidad humana, como se reere Pena-Vega (2005) con relación a la enseñanza superior en Francia. A partir parti r de los elementos ele mentos mencionados m encionados y el avance de esta experiencia, exp eriencia, pensamos que podía ser oportuno realizar una primera lectura de la misma desde el ángulo de la complementariedad de saberes. A la par, intentaremos responder ciertas interrogantes, por ejemplo: ¿qué nos dicen algunas de las experiencias de mejoras de vivienda que actualmente están en proceso? o ¿qué podemos leer de aquellos ejercicios docentes sobre áreas públicas o semipúblicas en barrios?


307

Algunas pistas para el diálogo

En las indagaciones de los últimos tres años asumidas desde el Centro Ciudades de la Gente, en las cuales undamentamos este análisis, logramos obtener algunos recursos económicos para mejorar varias viviendas. Decidimos que en lugar de una simple intervención teníamos la oportunidad de realizar una investigación-acción-intervención. Es decir, no dejar pasar esa oportunidad única para observar lo que sucede cuando se actúa directamente en tratar de mejorar una casa. A casi dos años de haber empezado, creo que teníamos razón, pues en este proceso se revelaron ciertas pistas que han tenido la uerza de llevarnos a esta refexión. Algunas veces, al no salir s alir bien lo programado, y por el e l contrario aparecer más y más dicultadicu ltades, cuando parecieran cerrarse los caminos, encontramos respuestas a interrogantes que nos hicimos hace ya años y que sin darnos cuenta olvidamos. En ocasiones, tenemos la impresión de haber racasado en nuestro intento de valorizar lo construido. En esta experiencia para mejorar varias casas de barrio sin tener los sucientes medios económicos, aprovechamos recursos proesionales y docentes de nuestra Escuela de Arquitectura Carlos Raúl Villanueva que pensábamos podían subsanar algunas de las necesidades a satisacer, tanto en el proyecto como en las obras. En el barrio partimos de la existencia de un equipo ormado por habitantes del sector, organizados en la Asociación Civil Fuerza Promotora del Barrio Julián Blanco, que contribuimos a crear como parte del trabajo comentado dos o tres proesores que veníamos trabajando con éstos desde hace varios años y habitantes interesados en resolver problemas de sus viviendas. La intervención debía centrarse en unas cuantas casas que creíamos podían ser mejoradas con poca inversión, al alcance de los recursos disponibles. Sin embargo, encontramos algunas edicaciones que de viviendas tienen sólo el nombre; endebles ranchos que requieren ser sustituidos por viviendas convenientes a la vida de los seres humanos que las habitan y que probablemente las han edicado. Para una experiencia como la que contamos se requiere apoyo económico más allá del que nosotros podemos obtener para hacer investigación. Además, una investigación cuyo énasis es la mejora de las condiciones ambientales de las casas de barrio no puede obtener nanciamiento de la universidad. Es bueno comentar que en general el nanciamiento a este tipo de investigación es pasado por alto cuando el Estado asigna recursos a las universidades, y éstos deben distribuirse internamente internament e entre las numerosas y diversas investigaciones consideradas prioritarias. En este camino, y al cerrarse las puertas de ocinas del gobierno nacional y local, que también insistentemente tocamos, decidimos buscar apoyo en la empresa privada y obtuvimos un pequeño aporte de la Fundación Polar y otro de Selavip, que es administrado por la asociación ya mencionada.

308


La proesora arquitecta Mildred Guerrero asumió la coordinación de esta intervención, con el apoyo permanente de la autora de este ensayo. Esta proesional creó un Consultorio Experimental de Atención a la Vivienda, directamente nanciado por Selavip. Con los resultados del diagnóstico preliminar de unas 40 viviendas se escogieron 16 edicaciones, cuyas amilias recibirían un crédito reembolsable que podía ser de 500 dólares estadounidenses y en tres casos hasta de 3.000. Más de la mitad de estas edicaciones orman parte de lo que en Venezuela se conoce como “condominios horizontales” horizontale s” —que no son otra cosa que un grupo de viviendas contiguas— y unas tres en otras áreas pero en el mismo barrio. De este proceso puede verse el inorme de avance enviado a Selavip y a la Fundación Polar en septiembre de 2005, que titulamos: “Contribución a la mejora habitacional de dieciséis amilias en el barrio Julián Blanco de Petare Norte, Caracas, Venezuela” (Bolívar, Guerrero, Janse y Moncada, 2005). En esta ocasión, como ya dijimos, nos interesa hacer un primer análisis teniendo como objetivo principal lo relativo a la incorporación y el intercambio del saber proesional y técnico que se ha maniestado como elemento clave en la experiencia académica. Se revela con gran nitidez que rente a una situación tan precaria, tanto por el estado de las construcciones como por los ingresos amiliares, uno no encuentra qué hacer con los pocos recursos disponibles. Al principio los estudiantes e studiantes de arquitectura junto junt o con los proesores arquitectos arquite ctos guías llegaban con sus ideas de lo que es una vivienda conveniente, y determinaban los deectos de las que visitaban, con lo cual se iba elaborando una lista de las intervenciones prioritarias. Aunque se hablaba con los habitantes, no hubo el tiempo y tal vez la conciencia, el conocimiento y la disposición para establecer un diálogo que permitiera conrontar las prioridades de un proesional con las de la gente que vive en esas casas. Como proesional, cada uno de nosotros tiene sus lógicas y prioridades, pero, a nuestra manera de ver, es necesario llegar a acuerdos, de lo contrario se impone la propuesta dominante, casi siempre la del proesional. Aunque en la práctica constructiva se haga lo que los dueños de la casa consideran apropiado y más necesario al momento que viven. Y es precisamente este desencuentro el que impide que el conocimiento proesional apoye el indiscutible conocimiento empírico de los pobladores para encontrar juntos un camino que garantice, no sólo el rescate y valorización del patrimonio construido de los barrios, ba rrios, sino también la idoneidad de uturas construcciones. La gente de los barrios construye sin un proyecto a largo plazo. Su vida de subsistencia y del día a día los lleva a cambiar de prioridades, bien sea porque aparece una urgencia (enerme-


309

dad, muerte), pero también para satisacer algún deseo de comprarse un arteacto que se les hace necesario para la vida de privaciones y de encierro en un barrio capitalino. Acerca de esto puede consultarse un análisis reciente sobre las prioridades en las compras de la gente que vive en barrios (clases D y E) (El Nacional, 2006: A-14). Este es un primer asunto a refexionar para poder llegar a una cooperación entre saberes. Si no estamos dispuestos a aceptar que nuestras lógicas proceden de un mundo donde todo lo undamental, y a veces incluso los caprichos, está satisecho, no podremos llegar a la comprensión de lo que se necesita para establecer un diálogo con habitantes de barrios con miras a alcanzar la complementariedad de saberes. Si vamos al barrio y no hacemos un esuerzo para aceptar que hay cosas que nos pueden parecer inverosímiles, pero que esa es la realidad y lo verdadero para los que viven ahí, ese diálogo, paso previo a un entendimiento de las principales partes involucradas, será imposible. De allí que compartamos las palabras de la arquitecta Yuraima Y uraima Martín: La mayoría de las actuaciones proesionales en los asentamientos auto construidos evidencian una visión ragmentada y parcelada de la realidad, por lo que es necesario abordar sus procesos analíticos desde perspectivas epistemológicas, teóricas y metodológicas alternativas que nos permitan entender que el lugar auto construido es el producto de una determinada estructura ísica, económica, política, social, cultural; del acontecer de la vida en un territorio especíco y de unas relaciones contextuales también especícas. Son estas dimensiones y sus articulaciones lo que constituye y congura el objeto de estudio en sí, por lo que necesitamos indagar también en su naturaleza constitutiva, en sus dierentes maniestaciones espacio-temporales, incorporando los componentes cualitativos inherentes al lugar (Martín, 2006: 22-23). Del aula al barrio

Seguidamente introduciremos algunos ejemplos por medio de los cuales pueden percibirse más claramente ciertos elementos que nos alejan de, o contradicen, la posible complementariedad de saberes. El primero se reere a un ejercicio académico de diseño que estudiantes de la Escuela de Arquitectura Carlos Car los Raúl Villanueva realizó real izó en el barrio barr io Julián Blanco, apoyándose en el e l trabajo investigativo del Centro Ciudades de la Gente. En éste se trataba de dar respuesta a la alta o la indenición de espacios públicos, semipúblicos o semiprivados en un sector del barrio. Aunque pensamos pensa mos que es lógico que allí deben existir exist ir espacios libres públicos o semipúblicos, semipúblic os,

310



311

aún no contamos con los estudios respectivos, adecuados a las particularidades de los barrios caraqueños, laberínticos y peligrosos. El estudiante con sus proesores y asesores casi siempre encuentran buenas soluciones, pero que algunas veces sólo toman en cuenta la dotación ísica, dejando de lado aspectos como su mantenimiento y apropiación para otros usos, entre ellos algunos perjudiciales perjudiciale s a la convivencia cotidiana, además, hay que tomar en cuenta la escala. Por ejemplo, no es lo mismo un pequeño espacio de descanso en medio de una de esas interminables escalinatas, que hacer una plazoleta que podría servir para toda la población del barrio, situada por tanto en la convergencia de vías. Al querer dotar los barrios de espacios libres públicos se corre el riesgo de imponer nuestros criterios, pues tratamos de hacer lo deseable sin tomar en cuenta los proundos cambios que se requieren en la sociedad en general y en particular en los territorios autoproducidos. Hay que situarse en la “cultura de urgencia”, como la llaman Pedrazzini y Sánchez (1992), reriéndose a los barrios capitalinos. Al nalizar el ejercicio académico, los estudiantes y proesores presentaron las propuestas desarrolladas en el barrio. Los habitantes veían los planos y las maquetas que contenían las propuestas, y seguramente soñaban con aquellas cosas bellas, pero uera de su realidad. Al ponernos ponern os en contacto co ntacto con la realidad, opinamos que aortunadamente todo quedó en proyectos académicos que no podían realizarse, no sólo por no disponer de nanciamiento sino porque hubiera sido una orma de crear más caos dentro de lo que ya consideramos un caos. Algunas veces esos bellos espacios propuestos como lugares de encuentro se convierten en basureros o se los apropian vecinos más “vivos” o aprovechados, que también ejercen dominación, o los bandidos y/o “malandros” de barrio. Para las amilias, mantener o vigilar esos espacios es una carga más y ésta se convierte en un nuevo problema. ¿Cómo podrían los habitantes de un callejón evitar que a la larga esos lugares se conviertan en sitios de peligro mortal? Es evidente la necesidad de buscar nuevas ormas de gobernanza que partan de una eliz convivencia entre vecinos y que en orma realista supere la inseguridad que vivimos en la ciudad, especialmente grave en los barrios. Desde nuestro punto de vista, en la capital venezolana no existen recomendaciones sobre los elementos a tomar en cuenta cuando se interviene en la habilitación de veredas, callejones, escalinatas, espacios residuales, etc. Se impone la necesidad de establecer reglamentaciones al respecto, elaboradas con los vecinos, que tengan como base sus usos y costumbres, y que además hagan sugerencias de cómo pueden ser

312


las ormas de gestión de esos espacios. Son indagaciones necesarias para que los planicadores y proyectistas dispongan de elementos reales para realizar proyectos bien concebidos. Esta experiencia nos revela que la inadecuación de los proyectos proesionales en barrios urbanos no descansa solamente en la responsabilidad de quienes los conciben, sino también en la alta de investigaciones interdisciplinarias que puedan llegar a resultados, en diálogo con los habitantes, y que sirvan como guía a los que van a intervenir, sean estudiantes o proesionales, que no tienen ni el tiempo ni la preparación para hacer todas las investigaciones que se requieren. En este sentido, hay que tener en cuenta los lapsos académicos, característicamente muy limitados, que además no permiten conormar equipos interdisciplinarios o transdisciplinarios para abordar exitosamente una tarea tan compleja como lo es la planicación para barrios urbanos. Como se desprende de lo que decimos, he aquí un proyecto de comple mentariedad de saberes sa beres que espera para realizarse y estamos seguros será de gran utilidad en la habilitación de los barrios caraqueños. Como segundo ejemplo, pasaremos ahora a exponer sucintamente la historia de dos casos de viviendas en proceso de mejoramiento, las cuales son parte de las dieciséis viviendas que conorman la experiencia en la cual está involucrado el Centro Ciudades de la Gente. La primera se reere a una casa con muchos años de construida (Bolívar, 1987a) 4. Encontramos que ésta presenta un grave problema de humedad y tal vez riesgo de deslizamiento en condiciones excepcionales, acrecentado con el paso de los años y la densicación del barrio. El sitio donde está ubicada recibe las aguas de lluvia de muchas otras viviendas que están más arriba, además de las de la propia casa. La primera solución que se nos ocurrió ue levantar la casa un piso, y dejar una planta libre para los drenajes. Esta idea ue desarrollada con un joven ingeniero estudiante de arquitectura, colaborador del proyecto. En el momento nos pareció que esto era lo correcto. Se realizaron algunos bocetos y se habló con la amilia. Los interlocutores de esta última no rechazaron la solución, pero tampoco maniestaron entusiasmo. El tiempo pasaba y la amilia se impacientaba por llegar a una denición. Se mostraban desanimados y algunas veces incluso parecían deprimidos.


313

La dueña de la casa tenía una oerta de préstamo de aproximadamente seis millones de bolívares. ¿Qué signicaba realizar la propuesta de cambiar la vivienda para un primer piso? Se necesitaba reubicar transitoriamente la amilia y perder lo construido. Seguimos pensando en otra solución, pues sentíamos que la respuesta no era del agrado de sus habitantes, tampoco era actible de inmediato y menos con los pocos recursos disponibles. Entonces el tiempo ayudó y apareció otra que surgió del diálogo y de la actitud de los arquitectos interventores. En conversaciones con los arquitectos un hijo de la dueña dijo que él tenía una idea de lo que querían, y la expresó en un croquis basado en lo existente. Los arquitectos insistieron en los problemas a resolver, principalmente humedad, alta de ventilación e iluminación. Entonces se llegó a un anteproyecto ante proyecto con estimación de costos que resultó satisactorio a todos los involucrados. El proceso constructivo lo asumió la misma persona que hizo el croquis, quien dejó su trabajo y se ha dedicado a remodelar la casa. Aunque todavía to davía está en proceso, la vivienda tiene ya otra apariencia. aparie ncia. Poco a poco han ido haciendo el baño, construyendo un balcón y lo último que están haciendo es subir las paredes con bloques de ventilación. También está previsto recanalizar las aguas de lluvia para que no penetren en la casa. Esperamos que en un uturo próximo se les dé la solución colectiva a partir de un proyecto para toda la escalera, que en realidad es semiprivada y cuando mucho semipública. Con las mejoras que se están eectuando se resuelven algunos de los problemas, incluyendo el temor a ser robados por la propia gente del barrio: tal vez los “malandros” o malhechores pero también gente más pobre que ellos, o adictos a la droga. La amilia está eliz con el resultado que están logrando, a pesar de que todavía altan propuestas de reorzamiento estructural para evitar colapso en caso de un terremoto. Este caso evidencia la necesidad de establecer un diálogo de saberes. La actitud del proesio nal en este proceso ha sido muy importante, así como la comprensión de quien será beneciado. Consideramos que este caso ilustra muy bien las dicultades de un diálogo entre proesionales y hacedores. A nuestro juicio, es necesario estudiar las dosis de las técnicas o ormas de construcción ormales que pueden ser absorbidas en el proceso constructivo popular sin introducir rechazos o perturbaciones indeseables en el todo. Asimismo: ¿hasta dónde pueden y quieren los proesionales aceptar el reto de contribuir al mejoramiento de las construcciones de barrios populares caraqueños sin negar la ética proesional, pero modicando sus ormas de actuación en el proceso?

Al asumir el beneciado, en este caso el hijo de la dueña de la casa, la dirección de la construcción y ser también albañil, se ha resuelto el problema construc-

314


tivo; el resultado nal está garantizado. Además, el aporte monetario recibido rinde más. Con este ejemplo pareciera revelarse que las lógicas de la autoproducción de viviendas tienen en e n sí mismas una gran uerza, y al pretender introducir mecanismos y procesos de la construcción ormal se racasa, a menos que se pueda y se quiera hacer bajo contrato de compañías constructoras. Con esta última órmula los costos evidentemente serán muy altos, teniendo en cuenta la ganancia de las empresas y que las amilias no incluyen este rubro en los costos de producción. La gran lección es la necesidad de darnos cuenta de la complejidad humana que se maniesta en la manera de habitar cuando la propia población, haciendo a la medida de sus posibilidades, construye ciudad (AAVV, 1995). Si desde las universidades, a través de nuestras refexiones basadas en prácticas concretas como las que estamos realizando, no llamamos la atención sobre la cuestión del ejercicio proesional y la dominación del saber, no vamos a lograr acercarnos a propuestas que se adapten al complejo mundo de los barrios autoproducidos y la necesidad de aportes proesionales y técnicos, a esa complementariedad de saberes de la cual partimos. Sobre la cuestión que tratamos es bueno evocar los trabajos que se realizan en Francia, donde el eminente sociólogo Edgar Morin interviene en el proceso. En éstos se maniesta la necesidad de reormar la ormación en la enseñanza superior, una reorma que deberá apoyarse en nuevas bases epistemológicas, superando la separación de disciplinas y/o la ausencia de unión entre diversos saberes (Pena-Vega, (Pena-Vega, 2005). La tendencia actual es la especialización, olvidándose de la complejidad de la cual hay que partir y que muchas veces se omite. Es necesario desarrollar nuevas aproximaciones orientadas hacia la multidimensionalidad de los problemas y las ormas de intervenir que han sido escogidas. Reiteramos, hay múltiples enoques en la mejora del medio ambiente construido de un ba rrio. No obstante, si nos contamos entre los que consideran la producción de viviendas de los barrios como cultura (Rosas, 2005), es imprescindible detenerse a analizar la autoproducción como una orma de intervención que requiere la complementación de saberes y no la dominación por parte de los proesionales o dejar que los hacedores sigan haciendo con aciertos y errores y gastando algunas veces más de lo que es realmente necesario. Para nalizar con las ilustraciones introduciremos un segundo caso de una vivienda precaria, hogar de varias amilias, que requiere reemplazarse. La construcción actual tiene treinta años.


315

Desde hace casi una década hemos buscado ayudar a esta amilia, pues en diversas ormas no los ha pedido. La pareja dueña de la casa actual es una gran colaboradora y ha sido clave en la cooperación establecida a lo largo de los años de trabajo universitarios-habitantes. En el año 2000, cuando la entonces presidenta del Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi), arquitecta Josena Baldó, visitó el barrio en la ocasión de un oro internacional, la comunidad le pidió ayuda y ésta les prometió crear una Ocina Local de Asistencia Técnica (OLAT), a través de la cual se atenderían 30 viviendas que conormaban tres condominios. El proyecto se empezó pero lamentablemente hubo cambios en la institución y con éstos se eliminó la OLAT que ya se había iniciado, lo cual ilustra la alta de continuidad a la que nos hemos reerido. La gente quedó decepcionada y nosotros no sabíamos qué hacer. Sólo podíamos mantener la solidaridad y buscar ayudas de parte del gobierno. Como lo dijimos antes, no lo logramos a pesar de nuestras diversas solicitudes. Entretanto, la amilia siguió buscando y aprovechó las dádivas de la alcaldía correspondiente: recibió un aporte en materiales, con los cuales construyó un muro que limita la parcela en una de sus partes. El muro construido no recibió asesoramiento técnico y lo hizo un albañil sin mucho conocimiento del ocio. Ellos tenían como “proyecto” que el muro les sirviera como base estructural de la casa o casas que querían construir. En este caso se contrató a un grupo de ingenieros geólogos y estructurales para que diagnosticaran el muro para ver si se podía utilizar como ellos querían. El resultado ue negativo, pues no hay certeza de la capacidad de soporte y se desconoce la proundidad de la undación y la orma como ue hecha. No obstante, por razones de respeto a los dueños, que consideran el muro como lo mejor o único que tienen, éste se dejó pero sin utilización estructural. En esta situación, ¿qué hacer? El ingeniero estudiante de arquitectura y la arquitecta coordinadora llegaron a una solución donde se sustituiría la casa actual. Para esto se requería reubicar el único baño —proyecto que ya se realizó con parte del préstamo que les corresponde a las tres amilias— y los ocupantes tenían que mudarse. La solución era una edicación de tres pisos. En planta baja estaría la casa de una de las hijas casadas que tiene varios niños y dos pisos para los padres con los hijos menores. Este proyecto se hizo de común acuerdo entre los proesionales y la amilia. El anteproyecto, al ser revisado por la arquitecta, presentó problemas de cruce entre la estructura de la planta baja y la de los dos siguientes pisos. Para resolverlos, los proesores de ingeniería estructural consultados recomendaron rehacer el cálculo.

316


Buscamos la colaboración de la Facultad de Ingeniería Ingenie ría de la Universidad Central de Venezuela y después de algunos trámites trámite s burocráticos logramos que dos ingenieros nos ayudaran bajo ciertas condiciones, entre éstas: que les suministráramos un plano topográco, que no teníamos; que la edicación estuviera en zona estable y que consiguiéramos datos sobre la resistencia del suelo. Todo este proceso ha tardado bastante; tenemos aproximadamente un año dedicados a la compilación de la inormación requerida. Entretanto la arquitecta también tuvo que irse de Venezuela y el nuevo proyecto, un u n pequeño pequeñ o edicio edici o de cuatro pisos, ahora contempla cont empla que los pisos bajos sean ocupados por los padres y los de arriba cada uno por una hija casada. Ya el proyecto Ya proyecto está casi concluido y esperamos que pronto tengamos el cálculo estructural y luego las instalaciones y los cómputos y estimación de precios. A pesar de los retardos hemos aprendido que se puede llegar, con mucho esuerzo y paciencia, a tener un proyecto completo para sustituir una vivienda precaria por un conjunto de edicaciones adecuadas a las necesidades y posibilidades de las amilias. Ahora la cuestión es cómo có mo obtener obt ener el nanciamiento  nanciamiento para hacer hac er la construcción. con strucción. Inicialmente pensamos, con los habitantes organizados en consejos comunales, nueva gura de organización comunitaria reglamentada por una ley, que este caso podía entrar en los programas ociales de sustitución de ranchos por viviendas convenient es. Lamentablemente, el proyecto no se adapta a lo que plantea el programa, pues éste orece una casa tipo, a pesar de que en Caracas no podemos inventar parcelas especiales donde pueda colocarse el prototipo que proponen. Más aún, la densicación como proceso de crecimiento habitacional es una realidad preponderante en nuestra ciudad, como solución adoptada por la gente que no se refeja en la política ocial de sustitución de ranchos citada. Por último, nuestro caso trata de tres unidades habitacionales necesarias, que deben ser localizadas en una misma edicación, en la pequeña parcela de la cual se dispone, mientras que el prototipo es para una vivienda uniamiliar en un terreno plano. En este caso se ve claramente que hay necesidad de complementar los saberes y que se requieren equipos que puedan cumplir los requerimientos exigidos en la construcción ormal, no porque se tenga que obtener un permiso, sino porque sin esto los proesionales no pueden trabajar. Se trata de cuestiones de una mínima responsabilidad y requerimientos que deben cumplirse como parte de la ética proesional. Por ejemplo, al pasar una edicación de un piso a varios hay exigencias que no pueden dejar de cumplirse. Los barrios caraqueños, con sus altos grados de densicación, no pueden tratarse inormalmente, improvisadamente, pues con esto puede empeorarse la situación.


317

Algunas veces, aunque nos provoca obviar ciertos requerimient requerimientos, os, hay que tener en cuenta que la seriedad y responsabilidad en nuestras modestas intervenciones es lo que nos ha garantizado la continuidad y el respeto de los habitantes de barrios caraqueños. Nuevamente llegamos a la conclusión de que sin un trabajo en equipo multidisciplina rio la rehabilitación de las casas de barrio es una misión imposible. A este respecto es lamentable que las OLAT, puestas en práctica experimentalmente entre 1999 y 2000, hayan sido eliminadas y olvidadas en las propuestas gubernamentales. Queremos traer a la memoria que en nuestros años de indagaciones e intervenciones en los barrios siempre se ha impuesto —por la uerza de las cosas— el trabajo en equipo con otras disciplinas y con los propios habitantes. No vamos a decir que esto ue planteado así metodológicamente, sino que más bien lo hemos hecho por intuición. Asimismo, entre las constantes podemos mencionar los trabajos hechos con mucho amor y rigor académico y cientíco pero con una gran carencia de recursos económicos.

318


Conclusiones provisionales La participación académica en los procesos de mejoramiento de los barrios caraqueños es necesaria y puede contribuir a resolver problemas que los autoproductores auto productores con su saber no han podido lograr. Para la academia es importante la intervención en la mejora de las construcciones de los barrios, ya que le permite cooperar en la tarea de mejorar la calidad de vida de las personas que habitan en ella y también ensayar la adecuación de un saber proesional ormal al de los autodidactas diseñadores y calculistas que han producido la ciudad-barrio. La academia podría esorzarse en buscar soluciones interdisciplinarias a problemas concretos en los barrios, y con esto se iría capacitando para que en la enseñanza hubiera complementariedad de saberes y se buscara renar el camino de la especialización a ultranza, que conlleva a una pérdida de la comprensión de la totalidad compleja.


319

Bibliograía citada - AAVV. Hacedores Hace dores de ciudad. Caracas: Universidad Central de Venezuela-Fundación Polar-Consejo Polar-C onsejo Nacional de la Vivienda, 1995. - Bolívar, T. Contribución al análisis de los territorios autoproducidos en la metrópoli capital venezolana y la ragmentación urbana. Revista Urbana, 1998, Vol. 3, Nº 23, p. 53-74. - Bolívar, T. La production du cadre bâti dans les barrios à Caracas… Un chantier permanent! Tesis de doctorado. París: Universidad de París XII, 1987a. - Bolívar, T. Por el reconocimiento de los barrios de ranchos. Boletín Vivienda Caracas, 1987b, Nº 4. - Bolívar, T. y Baldó, J. (compiladoras). La querencia al barrio. En: BOLÍVAR, T. y BALDÓ, J. La cuestión de los barrios. Caracas: Monte Ávila Editores Latinoamericana-Fundación Polar-Universidad Central de Venezuela, 1996, p. 65-71. - Bolívar, T., Guerrero, M., Janse A. y Moncada, B. Contribución a la mejora habitacional de 16 amilias en el barrio Julián Blanco de Petare Norte, Caracas, Venezuela. Inorme de avance. Caracas: Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Urba nismo, Universidad Universid ad Central de Venezuela, 2005. - Centro De Estudios Urbanos (Ceu). Investigación Barrio La Cruz. Documento de Investigación. Caracas: Centro de Estudios Urbanos, Mimeo, 1980. - Martín, Y. Ciudad ormal-ciudad inormal. El proyecto como proceso dialógico. Una mirada a las relaciones entre asentamientos urbanos autoconstruidos y los proyectos que proponen su transormación. Tesis de doctorado. Barcelona: Universidad Politécnica de Cataluña, 2006. - Ministerio De Desarrollo Urbano. Plan sectorial de incorporación a la estructura urbana de las zonas de barrios del área metropolitana de Caracas y la región capital (sector Panamericana y Los Teques). Caracas: Mindur, 1994. - Pedrazzini, Y. y Sánchez, M. Malandros, bandas y niños de la calle: Cultura de urgencia en las metrópolis latinoamericanas. Caracas, Vadell Hermanos, 1992. - Ontiveros, T. y Bolívar, T. Vivienda y acceso al suelo urbano. ¿Institucionalización de un de derecho ocial paralelo? En: Edesio Fernández (coordinador). Derecho, espacio urbano y medio ambiente. Madrid: Instituto Internacional de Sociología, 2000, p. 115-141. - Pena-Vega, A. Prospective pour une autre gouvernance de la connaissance (version provisoire). ParísChina: Mimeo, 2005. - Rosas, I. La cultura constructiva de la vivienda en los barrios del área metropolitana de Caracas. Tesis de doctorado. Caracas: Universidad Central de Venezuela, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, 2005. - Villanueva, F. Intervención Inter vención en la Conerencia sobre la Integración de los Barrios Urbanos. Urb anos. Caracas, 2006, 13 de julio.

LOS AUTORES p. 322 / 325

LOS AUTORES

323

Los autores Carlos Aguirre es constructor civil, titulado en la Ponticia Universidad Católica de Chile. Tiene estudios de posgrado en prevención de riesgos y en preparación y evaluación socioeconómica de proyectos. Proesor auxiliar de la Escuela de Construcción Civil, dicta las cátedras de Preparación y evaluación de proyectos, Impacto ambiental de proyectos y Administración. Ha realizado investigaciones sobre los actores que determinan el precio de los bienes inmuebles, mercados de suelos y vivienda social. Actualmente cursa estudios de doctorado en Gestión Urbana en la Universidad Politécnica de Cataluña. Teolinda Bolívar es arquitecta titulada en la Universidad Central de Venezuela y doctora en Urbanismo de Teolinda la Universidad de París. Proesora agregada de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Ha investigado sobre sob re los barrios de ranchos urbanos en Venezuela, y sobre dierente s aspectos relacionados con este tema. Premio Nacional de Investigación en Vivienda, CONAVI. Premio Nacional del Hábitat “Leopoldo Martínez Olavarría”. Pergamino de Honor de ONU Hábitat. Maximiliano Carbonetti es licenciado en Ciencia Política de la Universidad Católica de Córdoba, Argentina. Master en Desarrollo Urbano, Ponticia Universidad Católica de Chile. Consultor de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). María José Castillo es arquitecta titulada en la Ponticia Universidad Católica de Chile, con estudios de diplomado en Proyectos y Gestión Urbana y en Vivienda Social. Especialista en Cooperación para el Desarrollo de Asentamientos Humanos en el tercer mundo, y doctoranda en Arquitectura y Urbanismo en la Universidad Politécnica de Madrid. Proesora de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Andrés Bello. B ello. Ha desarrollado su actividad proesional en las áreas de diseño, construcción, gestión y docencia, especialmente en vivienda colectiva y vivienda social. Actualmente dirige el Laboratorio de Vivienda donde realiza proyectos de vivienda social y de mejoramiento de espacios públicos en un marco académico y proesional. Renato D’Alençon es arquitecto titulado en la Ponticia Universidad Católica de Chile y proesor auxiliar en Talleres T alleres y Tecnología de d e la Escuela de d e Arquitectura de la Ponticia Universidad Univers idad Católica Catól ica de Chile. Socio S ocio de la ocina D’Alençon–Plaza–Rosso Arquitectos. Obtuvo la beca Fulbright para estudiar en la Universidad de Cornell, Estados Unidos. Ha sido proesor invitado en las Universidades de Chile y Técnica de Berlín. Ha realizado publicaciones en Chile, Alemania, Finlandia y Estados Unidos. Ana María de d e la Jara es trabajadora social, presidenta de la ONG de Desarrollo Cordillera. Forma parte del equipo de proesionales proesionales de esa es a corporación corporación y de la Corporación Corporación GENERA, GE NERA, y ue presidenta de la Asociación Chilena de ONGs Acción. En ONG Cordillera ha participado en diversos proyectos de mejoramiento de barrios y de desarrollo de vida social y cultural en barrios deteriorados. Ha sido proesora de la Ponticia Universidad Católica de Chile y de la Universidad ARCIS. AR CIS. Consultora Consult ora en proyectos de desarrollo social: en Perú, en el Centro Latinoamericano de Trabajo Social, y en Ecuador en UNICEF y en el Instituto Nacional de la Familia. María Elena Ducci es arquitecta de la Ponticia Universidad Católica de Chile, Master en Arquitectura y Doctora en Urbanismo de la Universidad Autónoma de México. Se desempeña como investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Ponticia Universidad Católica de Chile, donde trabaja en temas de

324


desarrollo urbano, pobreza, salud, medio ambiente y vivienda. Asimismo es consultora de diversas instituciones gubernamentales y privadas, y asesora de movimientos ciudadanos que trabajan por el logro de una mejor calidad de vida en las ciudades. Francesca Faverio es socióloga con Master en Sociología de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Actualmente se desempeña como investigadora del equipo del Programa de Políticas Públicas de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Sus principales áreas de investigación son la participación ciudadana, los gobiernos locales, el comunitarismo y la responsabilidad social. Mario Ferrada es arquitecto titulado en la Universidad de Valparaíso. Tiene un postítulo en Restauración de Monumentos y Espacios Urbanos de la U. de Salvador de Bahía, Brasil. Diploma en Historia de la Arquitectura Chilena de la Universidad de Valparaíso. Es doctorando en Arquitectura y Urbanismo en la Universidad Politécnica de Madrid. Forma parte del equipo responsable del Plan Seccional de Preservación de Inmuebles y Zonas de Conservación Histórica de Valparaíso, que modica el Plan Regulador Comunal en relación con el patrimonio, y parte del equipo responsable de la postulación de Valparaíso como Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO. Actualmente desempeña unciones de docencia e investigación como académico en las universidades de Chile y Valparaíso. Rosanna Forray es arquitecta titulada en la Ponticia Universidad Católica de Chile. Master en Ciencias Aplicadas de la Universidad Católica de Lovaina. Doctora en Ciencias Aplicadas, enoque “Urbanismo y Manejo del Territorio”, Universidad Católica de Lovaina. Proesora de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos y del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Pablo Fuentes es arquitecto de la Universidad del Bío-Bío, Master en Conservación y Restauración del Patrimonio de la Universidad Politécnica de Madrid. Candidato a Doctor de la Universidad Politécnica de Madrid. Es proesor de la Escuela de Arquitectura de la Universidad del Bío-Bío y de la Universidad de Los Andes, proesor de Taller de Diseño Arquitectónico, Arquit ectónico, Urbanismo U rbanismo e Historia de d e la Arquitectura en la Universidad de Concepción. Margarita Greene es arquitecta, Master en Sociología de la Ponticia Universidad Católica de Chile y Ph.D. de University College London. Ha trabajado como arquitecta en Leeds, Inglaterra y en Santiago, y ha sido investigadora en University College London, Inglaterra. Es proesora de la Escuela de Arquitectura de la Ponticia Universidad de Chile, donde dicta cursos, dirige proyectos de títulos y tesis de maestría, y lleva a cabo proyectos multidisciplinarios de investigación. Ha sido asesora del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, realizado numerosas consultorías para el gobierno de Chile y para diversos organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales, en Chile y en varios países latinoamericanos. Actualmente es Directora de Investigación y Posgrado de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Rodrigo Hernández es arquitecto titulado de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Es arquitecto consultor para el Fondo de Solidaridad e Inversión Social en el Programa de Habitabilidad Chile Solidario, donde está encargado de diseñar, coordinar y evaluar la implementación de la asistencia técnica a nivel nacional. Realiza una pasantía en el tema superación de la pobreza: “Localizando la Agenda Anti-Pobreza: La Experiencia de Malasia”, Malasia”, patrocinada por el Instituto de Desarrollo Rural (IN (INFRA) FRA) y nanciada por el Programa Programa de Cooperación Técnica de Malasia durante el 2006.

LOS AUTORES

325

Rodrigo Hidalgo es geógrao titulado en la Ponticia Universidad Católica de Chile. Es Doctor en Geograía Humana de la Universidad de Barcelona. Proesor e investigador del Instituto de Geograía de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Ha centrado su labor de investigación en los procesos territoriales vinculados a la conormación de los espacios residenciales urbanos, enocando sus estudios a la vivienda social y a los barrios cerrados. Es editor de la Revista de Geograía Norte e integrante del comité asesor de revistas como Scripta Nova Nova y EU RE. Cecilia Jiménez es arquitecta con posgrado en Historia de la Arquitectura Chilena de la Universidad de Chile. Responsable del proceso de postulación de Valparaíso como Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO. Se desempeñó como arquitecta jee del equipo autor del Plan Seccional “Preservación de Inmuebles y Zonas de Conservación Histórica” incorporado al Plan Regulador Comunal de Valparaíso, que sirvió de base a la nominación del Área Histórica como Bien Cultural ante UNESCO. Fue arquitecta jee del equipo autor de la Elaboración del Primer Expediente para la postulación de “Valparaíso Patrimonio de la Humanidad” ante UNESC UN ESCO. O. Actualmente se desempeña como académica e investigadora de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Valparaíso, y como arquitecta de la Ilustre Municipalidad de Valparaíso. Ricardo Jordán es geógrao titulado en la Ponticia Universidad Católica de Chile con especialización en Geograía Económica y Urbana. Posgrado en Planicación y Gestión Urbano Regional en el Instituto de Estudios Urbanos de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Diplomado en CEPAL-Ilpes de la Organización de Naciones Unidas sobre Desarrollo Económico Regional. Master en Economía Urbana Regional en el Instituto de Estudios Sociales de la Haya, Holanda. Ocial de Asuntos Económicos de División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Catalina Justiniano es arquitecta, titulada en la Ponticia Universidad Católica de Chile, con estudios de diplomado en Gestión Urbana, en Vivienda Social y en Políticas Públicas. Actualmente es coordinadora del Programa de Habitabilidad de Políticas Públicas UC, donde desarrolla estudios, consultorías e investigación en temas de vivienda social, barrio y comunidad, vinculados principalmente con la gestión local en municipios y el sector público. Leonel Pérez es arquitecto, con un Diploma de Estudios Avanzados en Urbanística y Ordenación del Territorio y candidato a Doctor en Urbanismo por la Universidad Politécnica de Cataluña. Estudios en Desarrollo Sostenible Universita degli Studi di Palermo, Italia. Proesor de urbanismo Universidad del Bío-Bío y Universidad de Concepción. Ha publicado diversos trabajos sobre planicación urbana, patrimonio y paisaje y es investigador de proyectos FONDECYT en estos temas. Colaborador del Laboratorio de Paisajes Culturales de Barcelona y del Observatorio Urbano de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Ha sido Asesor Urbanista Ur banista de la Municipalidad Municipal idad San Pedro de la Paz, arquitecto de la Diputación D iputación de Barcelona y del Departamento de Asesoría Urbana de la Municipalidad de Concepción. Jeannette Plaut Pl aut es arquitecta titulada en la Universidad de Chile y proesora de la Facultad de Arquitectura Universidad Andrés Bello. Consultora de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Editora de arquitectura de la revista Ambientes y corresponsal para América A mérica Latina de diversas revistas revis tas de arquitectura arquitect ura a nivel internacional. internaci onal. Francisco Prado es constructor civil y licenciado en construcción de la Ponticia Universidad Católica de Chile, Master en Restauración y Rehabilitación Arquitectónica, Universidad de Alcalá de Henares, Madrid,

326


España. Actualmente se desempeña como Jee del Departamento de Edicación de la Escuela de Construcción Civil de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Coordinador del proyecto Metodología para Prevenir la Ocurrencia de Patologías en Viviendas Sociales. También trabaja en la generación de nuevos medios para la diusión de Docencia de la Edicación, y en la realización de obras relacionadas con este tema, además de proyectos de restauración en arquitectura patrimonial a lo largo de Chile. Nicolás Rebolledo es arquitecto titulado en la Ponticia Universidad Católica de Chile. Proesor de Seminario de Investigación en vivienda y guía de titulación en diseño industrial de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Andrés Bello. Proesor invitado de taller avanzado de la Universidad Técnica Federico Santa María. Miembro de la Cooperativa URO1.ORG, laboratorio de conceptos uturos, el cual, mediante la utilización de herramientas del arte y la tecnología, busca aportar a la transormación cultural de la sociedad a partir de la ormulación y el desarrollo de proyectos de alto contenido innovativo y relevancia social. Rodrigo Tapia es arquitecto, asesor del FOSIS para el Programa de Habitabilidad Chile Solidario y proesor de la Escuela de Arquitectura de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Se ha especializado en vivienda social, tanto en su desarrollo proesional como docente, campo en el que ha realizando distintas asesorías, proyectos, estudios y ha dirigido cursos. Ha ormado parte de la comisión de vivienda del Colegio de Arquitectos, ha participado en la red de Vivienda Saludable de la OPS en Chile, ha integrado comisiones para el mejoramiento de estándares de la vivienda social para el MINVU, y ha integrado equipos proesionales diversos. Actualmente prepara su tesis de Master en Desarrollo Urbano en el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Ponticia Universidad Católica de Chile. Andrea Torres Torres es asistente social y licenciada en Trabajo Social de la Ponticia Universidad Católica de Valparaíso. Trabaja desde hace 10 años en el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), en programas de Desarrollo Social, Nivelación de Competencias Laborales, Un Barrio para mi Familia y Habitabilidad. Actualmente es Encargada Nacional del de l Programa de Habitabilidad Chile Solidario, Soli dario, cuyo cuy o objetivo principal es contribuir al mejoramiento de la calidad y condiciones de vida de las amilias que pertenecen al Sistema Chile Solidario. Luis Valenzuela es arquitecto y Master en Arquitectura de la Universidad Católica de Chile. Doctor o Design de Harvard University. Proesor de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Universidad Católica. Socio de Polígono, una ocina de Arquitectura y Diseño Urbano. Actualmente lidera una serie de proyectos de investigación y publicaciones en diseño urbano en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Universidad Católica. Es Investigador aliado para el Institute o International Urban Development Development - IIUD I IUDS, S, en Cambridge USA (ex Center or Urban Development Development Studies de la Universidad de Harvard). Federico Villanueva es arquitecto y Master en Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Tiene experiencia de más de 30 años en Planes y Proyectos urbanos, vivienda y gestión del desarrollo en instituciones privadas y públicas. Proesor de taller, de estructura urbana y de cursos de maestría en la Universidad Central de Venezuela y en la Universidad de Columbia. Premio Nacional de Investigación en Vivienda. Asesor de diversos programas habitacionales hab itacionales y de transormación de barrios. Ha sido el coordinador de la metodología y de los Planes Sectoriales para la Incorporación de las Zonas de Barrios a la Estructura Urbana de Caracas y de otras grandes conurbaciones.

LOS AUTORES

ÍNDICE DE AUTORES Presentación 7

Alberto Etchegaray Etcheg aray Aubry

Prólogos 10 / 11 12 / 15

Alberto Sato José Rosas Ros as Vera

Introducción 18 / 23

María José Castillo, Rodrigo Hidalgo

Capítulo 1: El palimpsesto de la política de vivienda social 27 29 / 49 51 / 63 65 / 84 85 / 106 107 / 123

María José Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Mario Ferrada, Cecilia Jiménez 2. Rodrigo Hidalgo 3. Luis Valenzuela 4. Pablo Fuentes, Leonel Pérez 5. María Elena Ducci

Capítulo 2: Los desaíos de la participación en la política de vivienda actual 127 129 / 149 151 / 168 169 / 180

María José Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Rosanna Forray 2. Carlos Aguirre, Renato D’Alençon, Catalina Justiniano, Francesca Faverio 3. Rodrigo Tapia, Andrea Torres, Rodrigo Hernández

Capítulo 3: Estrategias de recuperación y revitalización de conjuntos de vivienda social 185 187 / 207 209 / 216 217 / 234 235 / 246 247 / 259

María José Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Margarita Greene 2. Ana María de la Jara 3. María José Castillo 4. Francisco Prado 5. María José Castillo, Nicolás Rebolledo

Capítulo 4: La experiencia internacional 263 265 / 285 287 / 294 295 / 319

María José Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Ricardo Jordán, Jeannette Plaut, Maximiliano Carbonetti 2. Federico Villanueva 3. T Teolinda eolinda Bolívar Bolí var

327

Cien años de política de vivienda en Chile

Recommend Documents