Para Teresa
Sumário
Lista de imagens e tabelas Prefácio PARTE UM — RUPTURAS
1. A cidadania estranhada Reputação pública e cidadania no cotidiano Cidadanias específicas Tratando o desigual desigualmente A história como argumento sobre o presente PARTE DOIS — DESIGUALDADES
2. Nações in/divisíveis Formulações comparativas A indivisibilidade francesa A restrição americana A inclusão brasileira 3. Limitando a cidadania política Os surpreendentemente abrangentes direitos coloniais Restrições com a Independência Um grande passo de volta à oligarquia A urbanização e a equiparação de direitos 4. Restringindo o acesso à propriedade fundiária Propriedade, personalidade e legitimidade civil Terra, trabalho e lei O emaranhado colonial da posse da terra Reforma agrária nacional, escravidão e trabalho livre de imigrantes A Lei de Terras de 1850
A lei e o mercado de terras se tornam cúmplices de fraude
Ilegalidade, desigualdade e instabilidade como normas 5. Segregando a cidade Centro e periferia Expulsando trabalhadores e administrando a sociedade Autoconstruindo as periferias Direitos sociais para o trabalho urbano Uma cidadania diferenciada PARTE TRÊS — INSURGÊNCIAS
6. Legalizando o ilegal A periferia ilegal Um caso de grilagem no Jardim das Camélias Histórias de origens dúbias As alegações federais de propriedade: sesmarias e índios As alegações de propriedade de Ackel: posse e direitos dos invasores As alegações de propriedade da Adis e do estado de São Paulo
O mau governo da lei 7. Cidadãos urbanos A nova participação cívica A mobilização do Lar Nacional Reinventando a esfera pública
Novos alicerces dos direitos Direitos como privilégio Direitos de contribuidor Direitos por escrito PARTE QUATRO — DISJUNES
8. Os perigosos espaços da cidadania Incivilidades cotidianas In/justiça A fala dos comandos e a fala dos direitos Cidadanias insurgentes e democracias disjuntivas Notas Bibliografia
Lista de imagens e tabelas
FIGURAS 1.1. Centro de São Paulo sendo desenvolvido, modernizado e gentricado, c. 1955; vista do viaduto do Chá (à esq.) e avenida São João (à dir.) 1.2. Jardim das Camélias sendo autoconstruído na periferia da zona leste de São Paulo, 1980 1.3. Jardim das Camélias, mais ou menos do mesmo ponto de vista da gura 1.2 depois de outros dez anos de autoconstrução e urbanização, 1990. 1.4. Lar Nacional no começo, 1973 1.5. Lar Nacional 33 anos depois, 2006 1.6. Lar Nacional, casa de José Raimundo: modelo original de casa geminada, com adição apenas de portão e garagem, 1996 1.7. Lar Nacional, casa de Antonio ao lado: idêntico tipo de casa transformada por autoconstrução, 1996 5.1. Anúncio de casa própria, folheto de vendas, Lar Nacional, c. 1969 5.2. Vendendo a casa dos sonhos, folheto de vendas, Lar Nacional, c. 1969 5.3 Perspectiva do bairro proposto, folheto de vendas, Lar Nacional, c. 1969. 8.1. Protesto no Lar Nacional (2003). Moradores fundadores, da segunda e da terceira gerações se organizam contra despejo MAPAS 3.1. Resultado do primeiro turno da votação de 2002 nas eleições presidenciais por distritos eleitorais em São Paulo 5.1. Distritos do município de São Paulo, 2000 5.2. Expansão da área urbanizada, região metropolitana de São Paulo, 1905-77. Os contornos mais fortes delineiam o município de São Paulo; os mais claros, a região metropolitana 5.3. Crescimento populacional por distrito, municipalidade de São Paulo, 1950-60 e 1990-2000 5.4. Renda média de chefes de família em salários mínimos, região metropolitana de São Paulo, 2000 5.5. Seis distribuições da desigualdade urbana por subprefeituras, município de São Paulo, 2000-2
TABELAS 3.1. Direito de voto: população, eleitorado e votantes, Brasil, 1821-2002 3.2. Taxa de analfabetismo tot al, nas populações rurais e nas urbanas, Brasil, 1872-1999 3.3. População urbana, Brasil, 1872-2000 5.1. Crescimento populacional: municipalidade e região metropolitana de São Paulo, 1872-2000 5.2. Propriedade domiciliar: domicílios classificados por posse dos ocupantes, municipalidade de São Paulo, 1920-2000
PARTE TRÊS INSURGÊNCIAS
6. Legalizando o ilegal
O que significa esta frase: “Para os amigos, tudo; para os inimigos, a lei”? Para os inimigos a lei. É, eu me lembro muito bem, quando eu vim para São Paulo — isso faz trinta e poucos anos —, que lá no Norte, na Bahia onde eu morava, tinha uns fazendeiros. A primeira coisa que eles faziam com os lhos era mandar os lhos para as capitais, para estudar direito, estudar, ser professor, ser professora. Mas mais era direito, porque lá na Bahia, por exemplo, eu conheço lá tipo Antônio Carlos Magalhães, e outros, que tudo que tem de riqueza hoje, foi através de conseguir fazendas, muitos lá têm até através de usucapião mesmo, que conseguiu ganhar ação de usucapião, através do direito. E os coitadinhos lá da roça, isso quando não mandava alguém — o jagunço, lá e tal — dar sumiço no cara, e sumia, esse tipo de coisa. É, o direito, para se enricar e ferrar com os outros.
Zé, líder comunitário no Jardim das Camélias
As periferias urbanas de São Paulo se desenvolveram, assim como a maior parte do Brasil, de acordo com a norma articulada por Zé: como uma arena de conitos por terra na qual as distinções entre ocupação legal ou ilegal são temporárias e as relações entre elas, perigosamente instáveis. Nesse contexto, a lei costuma produzir complexidades processuais e substantivas insolúveis; essa irresolução jurídico-burocrática sempre dá início a soluções extrajudiciais; e essas imposições políticas inevitavelmente legalizam usurpações de um tipo ou de outro. Dessa forma, a legislação fundiária promove conitos, não resoluções, porque estabelece os termos pelos quais as transgressões serão seguramente legalizadas. Por isso é um instrumento de desordem calculada por meio da qual práticas ilegais produzem as leis e soluções extralegais são introduzidas clandestinamente no processo judicial. Nessa situação paradoxal, a própria lei é uma forma de manipulação, complicação, artifícios e violência pela qual todas as partes — públicas e privadas, dominantes e dominadas — buscam seus interesses. Das muitas consequências desse mau governo da lei, existe uma que representa mais que uma perversão oportunista: para o subalterno na periferias, legalizar o ilegal é a forma pela qual eles se tornam cidadãos urbanos por meio da apropriação do solo mesmo da cidade. Este capítulo investiga um caso de fraude fundiária no assentamento do Jardim das Camélias como forma de análise desses processos de (i)legalização. Meus objetivos são, em primeiro lugar, apresentar um relato etnográco de um extraordinário conito por terras; em segundo, mostrar como esse conito sintetiza a luta dos moradores pela inclusão na cidade legal e os mobiliza para criar organizações de base que dão forma e substância a uma nova cidadania; em terceiro, examinar
a relação entre a lei e a sociedade que ele revela. O caso mostra que a terra nesse bairro periférico tem estado em litígio há não menos que quatrocentos anos. Essa demonstração estabelece que as periferias urbanas devem sua formação a uma reiteração contemporânea de antigas relações de terra, trabalho e lei que já apresentamos, ou seja, de políticas fundiárias destinadas a ancorar e disciplinar certo tipo de força de trabalho e de ilegalidades que precipitam a ocupação e a legalização de reivindicações de posse. Entretanto, a investigação também revela que, embora as fraudes atuais em torno da terra repitam esses velhos padrões, fazem isso com uma diferença inesperada. Em vez de subverter a cidadania, como em tempos passados, a ilegalidade residencial gera uma insurgência de direitos políticos e civis entre os pobres urbanos, que aprendem a usar a lei para legitimar suas reivindicações de terra e que por isso competem em arenas legais das quais têm sido excluídos. Assim, meu argumento é que, para as classes trabalhadoras das periferias autoconstruídas, a moradia ilegal instaura a oportunidade de legitimar a propriedade da terra não só por meio da legalização das reivindicações, mas também por um novo tipo de participação na lei e uma nova cidadania participativa que exigem inclusão total. Essas extraordinárias mudanças derivam de duas condições contrastantes. Por um lado, embora a lei cotidiana permaneça uma carga a ser enfrentada, os pobres urbanos aprenderam, sobretudo através de lutas pela propriedade de suas casas, como usar suas complicações para obter vantagens legais e extralegais. Nesse sentido, eles perpetuam o mau governo da lei, mas em benefício próprio. Neste capítulo, vou me deter nessa consequência. Por outro lado, essas mobilizações políticas e legais ajudaram a gerar uma nova Constituição e medidas relacionadas que se aplicam diretamente às suas experiências residenciais nas periferias. Essas inovações geram novas oportunidades para distribuir recursos de forma mais igualitária e fomentar o exercício da cidadania democrática. No próximo capítulo, me concentrarei nesse resultado. Vou desenterrar a história desse caso fundiário por razões estratégicas. Como opõem interpretações sobre a origem dos direitos, disputas pela terra são explicitamente batalhas sobre o signicado da história. Em seu âmago legal existe a busca de um título, uma busca por origens que ustiquem ou desmontem alegações. Assim, logo descobri que ninguém poderia entender a disputa em questão sem retroceder no tempo. Os próprios litigantes, advogados, juízes, moradores e os trapaceiros estudam essas genealogias para embasar seus argumentos presentes na autoridade da história, que nesse caso começa em 1580. Eles operam sob um pressuposto básico dos direitos de propriedade em muitas sociedades de que os precedentes históricos conferem legitimidade. Isso não é necessário. Uma das opções é dizer que a necessidade presente sobrepuja os precedentes, uma posição, por exemplo, que ativistas da Igreja Católica e do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra assumiram nas disputas de terra no Brasil. Como veremos, no entanto, os litigantes costumam adotar uma estratégia fundamentada na história: usam a lei para fornecer origens históricas verossímeis a suas alegações. Mesmo assim, a maioria acaba sendo bastante ambígua, e muitas propositalmente falsas. Se a busca pelas origens tem como objetivo descobrir precedentes que justiquem uma série de
reivindicações para subverter outras, minha pesquisa das origens tem também algum intento corrosivo. Vou estabelecer essa cção legal para desmascarar não só o apelo à história nesses casos como também o que permanece sendo o princípio central na formação jurídica acadêmica brasileira no tocante à ideia da lei e de sua explicação por função, ou seja, que o fundamento social da lei como instituição é o seu papel na manutenção da coesão social. De acordo com essa visão, a lei serve à ordem essencialmente ao resolver conitos, reforçando a conformidade às normas e estabelecendo clareza nas relações, em geral com base em noções do que é certo, justo e bom; e sua incapacidade para fazer isso é o resultado de fatores alheios à sua natureza, como a incompetência, a corrupção e a política. Assim, numa discussão acerca da lei brasileira, Shirley (1987: 89) atribui suas disfunções a uma “lacuna entre o direito formal e o aplicado [que] é real em todos os países, mas no Brasil alcançou proporções quase surrealistas”. A formação jurídica em geral atribui as incapacidades das instituições legais à lacuna que Shirley eleva a um conceito analítico. Estudantes de direito aprendem que a lei formal se fundamenta na lógica cientíca dos valores legais transcendentes e liberais, quase sempre corrompidos pelos interesses do mundo real. Essas visões das leis são funcionalistas, pois armam que, quando a lei processa um conito, tanto a lei como o conito canalizado favorecem a coesão. Esse funcionalismo caracteriza também a antropologia clássica do direito. Assim, Schapera (1955: xxv) justica por que ele exclui os “muitos subterfúgios empregados para contornar a lei” de seu manual da lei dos Tswana ao armar que os próprios nativos poderiam se ressentir da “inclusão do que são, anal de contas, abusos da lei e não parte da própria lei”. 1 É claro que antropólogos de diversas vertentes teóricas têm descrito esses chamados aspectos extrínsecos dos sistemas legais. Mas, em uma observação astuta que continua válida até hoje, Nader (1965: 21) escreve: “A maior parte da inclusão dessas funções extralegais na literatura antropológica tem sido anedótica. [Elas] não pretendem ilustrar a lei, e sim são exemplos do que deveria ser incluído em qualquer verdadeiro estudo etnográfico da lei”.2 Inuenciada por Marx, Foucault e estudos legais críticos, a antropologia subsequente rejeita essa visão essencialista e funcionalista da lei. Em vez disso, seus estudos focam a lei como um sistema de poder, tomando os múltiplos interesses que a mobilizam, sua incoerência na prática e sua racionalidade como um tipo de discurso. Esses estudos conrmam a observação de Foucault (2007: 230) de que “a existência de uma proibição legal cria em torno dela um campo de práticas ilegais”, assim como a crítica de Marx às injustiças da lei. 3 No caso em questão, gostaria de enfatizar não apenas que a lei produz ilegalidade e injustiça, mas também que a ilegalidade e a injustiça produzem a lei. Ademais, embora seja previsível que a lei gere caos, com frequência isso se faz por propósitos estratégicos que pouco têm a ver com a justiça. O estado de direito tem tanto a ver com essas produções como com objetivos de probidade, clareza e resolução. Com certeza, a lei precisa promover esses ideais, caso contrário seu arbítrio comprometerá a possibilidade da justiça. No entanto, a compreensão de que múltiplos interesses informam sua aplicação e sua elaboração evita a suposição de que a lei é justa (ou democrática) sem a investigação das formas pelas quais um específico estado de direito se liga a um regime de cidadania.
O caso do conito de terra que analiso apresenta um papel historicamente especíco da lei, que provoca conitos e, assim, a torna produtiva. Aplicada dessa maneira, nem a lei nem os conitos têm chance de resolver problemas na rede mais ampla das relações sociais, como supõe o funcionalismo. Ao contrário, operacionalizada através de conitos, a legislação fundiária brasileira perpetua a dominação, legitima a usurpação, acentua a desigualdade e promove a instabilidade de forma regular e previsível. Esses processos submergem quaisquer ideais de justiça que o sistema legal brasileiro apregoe, transformando-o em mau governo. Estaremos, portanto, obrigados a repensar a lei se o litígio for sobretudo uma forma de perpetuar e obscurecer disputas, em vez de resolvê-las? Meu argumento ressalta a intenção e a norma, pois a legislação fundiária no Brasil produz tanta confusão em seus próprios termos que podemos desconar não apenas de incompetência e corrupção, mas principalmente da força de um conjunto de intenções a respeito de sua elaboração e aplicação diferentes das que têm por objetivo a justiça e uma resolução justa. No que se segue, portanto, minha principal preocupação é com as consequências teóricas e sociológicas da eliminação, do modelo explanatório, de tudo aquilo que é disruptivo. Não duvido de que possam existir na lei modelos utópicos nem de que, de fato, sejam desejáveis, mas sim de que as distopias da lei sejam externas à sua elaboração. A PERIFERIA ILEGAL
O assentamento das periferias urbanas perpetua a grande agência histórica da ocupação de terras no Brasil: é a ilegalidade que a torna possível. A própria ilegalidade dos lotes residenciais nas periferias torna a terra acessível aos que não podem pagar os altos preços de compra ou de aluguel das residências legais. De modo signicativo, essa ilegalidade residencial acaba provocando um confronto com as autoridades legais em que os moradores em geral conseguem, depois de longa e árdua batalha, a legalização de suas precárias reivindicações. Assim, a moradia ilegal é uma forma comum e, em última análise, conável de as classes trabalhadoras urbanas terem acesso à terra e à moradia e transformarem suas posses em propriedades. Por isso, as periferias urbanas de São Paulo e de outras cidades brasileiras normalmente se desenvolvem por meio de dois processos no que se refere à lei: um de ocupação ilegal, que as abre aos assentamentos, e outro, concomitante, de legalização do ilegal. O primeiro sustenta um padrão de segregação do centro à periferia, porque o desenvolvimento do centro é sobretudo legal e o da periferia, ilegal, de uma forma ou de outra. O segundo erode esse padrão, ainda que muito lentamente. Vale a pena repetir que essa relação instável, porém produtiva, entre o ilegal e o legal se cristalizou primeiro no começo da colonização como uma estratégia das elites agricultoras, que a aperfeiçoaram como forma de surrupiar patrimônio real e que resultou em grandes ganhos. Mas depois de quatro séculos de uso, e em especial nas décadas recentes, essa estratégia se tornou onipresente. Assim, tanto nas famílias brasileiras mais ricas quanto nas mais pobres, encontramos posses legais de terras que são na origem usurpações legalizadas.4 Seja comprando, seja ocupando terras nas periferias, a maioria das pessoas parece entender esse
paradoxo central da ocupação da terra. Não estou sugerindo que os moradores justiquem a posse como um passo para a legalização. Embora alguns posseiros e suas organizações tenham entendido que legalizar o ilegal é uma boa aposta de longo prazo e tenham aprendido a manipular essa lição da história tão bem quanto os ricos que sempre o zeram, a maioria dos moradores das periferias não é de invasores. Eles pagam pelos lotes residenciais achando que suas prestações vão comprar a dignidade e o respeito de ter um imóvel, são enganados, não conseguem uma escritura e sofrem muito em consequência disso. Na verdade, minhas entrevistas mostram que mesmo os que conseguem articular a aposta na legalização cam moralmente indignados diante da possibilidade de serem considerados invasores. Eles rejeitam de modo categórico qualquer sugestão de terem procurado intencionalmente uma transação de terra ilegal. Além disso, argumentam que, além das desvantagens morais da ocupação de terras como primeiro passo deliberado para a propriedade, existem razões econômicas: a legalização de posses de terras leva tempo demais para atender seu objetivo de deixar um legado para os lhos. Como Paulo avaliou na reunião da associação de moradores, os residentes “não querem morar de graça”. É por uma questão de orgulho e de autoestima que eles pagaram por seus terrenos. O fato de terem feito isso está na base de suas exigências de direitos integrais à propriedade. Em termos objetivos, porém, permanece o fato de que as classes trabalhadoras normalmente só ganham acesso à terra porque ela é ilegalmente ocupada, desenvolvida e vendida. Embora a distinção de quem pagou pela casa e quem não pagou — entre o autoconstrutor e o favelado — seja clara para os moradores, o estatuto jurídico da ocupação do terreno é muito mais complicado. O problema é que, a despeito de se comprar ou invadir um lote residencial, as duas opções sempre levam a alguma forma de moradia ilegal ou irregular. Os que invadem ou tomam posse do terreno não têm direitos legais a ele, embora a lei tenda a reconhecer que eles são donos de suas construções e permita sua realocação se os residentes forem despejados. Os que compram os lotes, e portanto têm alguma reivindicação legal de posse, em geral percebem que sua atitude foi prejudicada pelas formas ilegais pelas quais os incorporadores vendem os terrenos — desde a pura e simples fraude até o não cumprimento no fornecimento dos serviços urbanos básicos exigidos po lei. Vítimas de vendas irregulares, eles são ameaçados de invasão pelos que alegam ser donos da terra e são então ameaçados de despejo. A situação legal de uma propriedade depende inicialmente de como ela foi zoneada. Em 1915, a Lei Municipal 1874 primeiro dividiu São Paulo em quatro zonas: central, urbana, suburbana e rural. Uma legislação posterior estabeleceu as exigências para o desenvolvimento em cada uma delas. Essa categorização inicial contribuiu de maneira signicativa para o desenvolvimento ilegal das regiões mais afastadas da cidade, pois criou uma dicotomia persistente entre uma zona central denida por um perímetro urbano e o restante. A maioria das regulamentações de planejamento e construção se aplicava apenas à região central. Quando os pobres começaram a se mudar para as periferias, depois dos anos 1940, os terrenos não eram considerados urbanos, e seu desenvolvimento era em grande parte não regulamentado. Assim, o zoneamento municipal criou
uma dicotomia entre o desenvolvimento na região central, que era urbana, regulamentada e legal, e o crescimento nas periferias, que não era. A legislação especicava, por exemplo, que, para uma rua ser legal dentro do perímetro urbano, tinha de ter certas dimensões e infraestrutura mínimas. Porém, para facilitar o desenvolvimento dos trajetos de carro e de ônibus até as regiões mais distantes, uma lei de 1913 contornou essas exigências ao permitir a criação de “ruas particulares” nas zonas rural e suburbana às quais não se aplicariam os códigos urbanos. Os incorporadores usaram essa possibilidade para disponibilizar novas terras para vendas lucrativas, abrindo essas ruas particulares na orla do perímetro urbano em expansão. Quando as periferias foram ocupadas, esse perímetro urbano se expandiu de forma progressiva por meio de nova legislação e anistias que zonearam novamente os terrenos. Nesse processo, incorporou muitas ruas particulares que não atendiam às exigências do zoneamento rural e eram, portanto, ilegais de acordo com as regulamentações. Assim, como vimos antes, uma nova legislação criou novas camadas de ilegalidade. Todas elas exigem favores executivos (isto é, políticos) para criar exceções, tratamento especial e anistias. Mas essas ações em geral não equipavam os loteamentos de infraestrutura urbana. Ao contrário, deixavam os moradores em circunstâncias legais e materiais precárias que tornavam improvável a obtenção de um título legal. 5 Quando a terra é absorvida pelo perímetro urbano, sua situação legal depende de como está loteada, alienada, e de como foi adquirida, o que signica essencialmente se por meio de venda ou posse. Por lei, parcelas dos terrenos urbanos só podem ser incorporadas quando estiverem subdivididas em lotes. Códigos municipais e federais regulamentam os loteamentos dos terrenos urbanos (sobretudo a Lei Federal 6799/1979), que estabelecem exigências físicas, entre as quais tamanho mínimo do lote, conexões para serviços e espaços abertos para circulação do tráfego e serviços comunitários, assim como regulamentações burocráticas, que estipulam os procedimento para registrar o loteamento e alienar o terreno. Essas exigências foram por sua vez fundamentadas no modo burocrático de aquisição de terras estabelecido pelo Código Civil Brasileiro (de 1916 e rearmadas no de 2002: artigo 1245), por meio do qual uma propriedade é adquirida “mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis”. Todas as transações referentes à propriedade devem ser assim registradas para que os relevantes direitos legais sejam obtidos. Essas transcrições são reguladas pela Lei de Registros Públicos (6015/1973), que estabelece as formalidades que constituem o sistema de registros públicos privado, labiríntico e venal dos cartórios brasileiros. 6 Seu imenso poder burocrático lhe é conferido pelo Código Civil, que estabelece que transações imobiliárias não transferem propriedade ou direitos relacionados a não ser a partir da data em que são transcritos em livros legalizados de registro: ou seja, “os que não registram não são donos”, como diz o ditado. A plena propriedade de um terreno urbano, portanto, exige um título legalmente registrado, uma escritura, de um lote num loteamento legalmente registrado. Qualquer coisa menos que isso põe em risco a propriedade. De acordo com a denição dos códigos regulatórios, as pessoas compram lotes de quatro tipos de loteamentos, que em geral coexistem no mesmo bairro: legal, irregular, clandestino e fraudulento.
O tipo mais raro dos quatro, um loteamento legal, preenche todas as exigências físicas e burocráticas. Um loteamento irregular é — ou melhor, parece ser — de propriedade legítima e registrado por seu incorporador, mas de alguma forma viola as exigências para o parcelamento da terra. Um loteamento clandestino é aquele que não está lavrado no registro de bens imobiliários, embora o próprio terreno possa ser propriedade legítima de seu incorporador. Um loteamento fraudulento, ou grilado, é aquele vendido por um grileiro, que nge ter um título legal da terra usando de um vasto repertório de fraudes. Embora em geral combine aspectos de diversos tipos, um loteamento ilegal é classicado de acordo com sua infração mais grave. Assim, enquanto os três tipos ilegais violam as leis de planejamento, o loteamento grilado enfrenta problemas adicionais porque foi incorporado, e até mesmo registrado, com base em documentos fraudulentos. É dicílimo saber o quanto São Paulo é ilegalmente ocupada e construída. Embora as tipologias possam ser claras, uma pesquisa histórica em títulos de terras demonstra que a prova usada para alegar propriedade legal é contestável e não conável. Como as estimativas disponíveis não levam em conta uma investigação histórica caso a caso (uma impossibilidade), devemos portanto considerá-las com ceticismo. Uma das estimativas mais sugestivas para construção residencial calcula a diferença entre o número de domicílios levantado pelo censo nacional e o número registrado no Cadastro Territorial e Predial de Conservação e Limpeza ( TPCL), o registro ocial de construções urbanas da municipalidade. Enquanto o censo conta todas as unidades residenciais, o TPCL registra apenas as que são supostamente legais. Assim, como demonstra Caldeira (2000: 235) para o censo de 1991, a discrepância entre as duas medidas sugere a extensão das construções ilegais. Caldeira constatou que nos distritos centrais, onde os mais ricos vivem principalmente em prédios de apartamentos, a diferença entre as duas era de menos de 5%. Em dois dos bairros mais ricos, Cerqueira César e Jardim América, por exemplo, era de 1,2% e 1,9%, respectivamente. Esses números indicam que a construção no centro da cidade é quase toda legal. O contraste entre esse centro legal e as periferias não poderia ser maior. Caldeira (2000: 236-7) calculou que nas periferias mais pobres de 1991 — um agregado de 28 distritos — a discrepância entre as construções residenciais legais e ilegais era de 164%. Ou seja, havia 1,6 unidade residencial não registrada e presumivelmente ilegal para cada unidade registrada. Em Guaianazes, o distrito que teve também o mais alto crescimento populacional da cidade entre 1980 e 1991, a diferença era de 433%, uma proporção de mais de quatro para uma! As estimativas da quantidade de terras ocupadas sem um título seguro são ainda mais duvidosas, pois a complexidade histórica é muito maior. Em 1981, o Departamento de Planejamento Municipal calculou que São Paulo tinha 3567 loteamentos ilegais, compreendendo mais de 1,2 milhão de lotes residenciais e correspondendo a aproximadamente 21% da área total da municipalidade. Em 1990, o mesmo departamento, sob uma diferente administração, estimou que a porcentagem de ocupação ilegal de terras era de 9% da área total (Rolnik, Kowarick e Somekh s.d.: 94-5). Cálculos da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo (Sehab), responsável pela regularização das habitações, propõem que em 2003 havia cerca de
3 mil loteamentos ilegais, abrigando 3 milhões de moradores e ocupando 20% das terras da municipalidade (Resolo 2003: 25). Ora, é improvável que em apenas uma década tantos casos de ilegalidade possam ter sido resolvidos para reduzir à metade a área ilegalmente ocupada. É também improvável que esse número dobrasse outra vez na década seguinte, sobretudo uma vez que a taxa anual de crescimento populacional de São Paulo declinou nesses anos. Talvez seja o caso de considerar que a extensão de habitações ilegais tenha permanecido relativamente inalterada desde 1981. Mas talvez seja mais provável que, mesmo que as autoridades saibam dos 3 mil loteamentos ilegais na São Paulo contemporânea, muitos mais pudessem não ter chamado a atenção e muitos outros tivessem de ser reclassicados como ilegais se seus títulos fossem investigados em minúcias. Assim, enquanto alguns funcionários dizem que “é possível armar que entre 60% e 70% dos moradores do Município encontram-se hoje em uma situação que contraria os modelos de apropriação e organização do espaço contidos nas normas jurídicas vigentes” (Rolnik, Kowarick e Somekh s.d.: 90), e que outros armem que o número está mais próximo de 30%, só posso atestar com absoluta convicção que é um número alto. A moradia ilegal não é só uma incerteza estatística. É também uma experiência vivida de complexa ambiguidade, mesmo que muitas de suas consequências sejam brutalmente precisas. Quando compram um lote num loteamento ilegal, as pessoas não conseguem obter um registro legalizado até que corrijam a infração. Contudo, pode demorar décadas até mesmo para se descobrir um problema, porque eles só podem pedir uma escritura quando terminam todos os pagamentos pela propriedade, uma formalidade burocrática que auxilia muitos golpistas. A lei brasileira não prevê instrumentos de garantia por terceiros credenciados da legitimidade do título, a serem usados antes da transferência de dinheiro para o vendedor do imóvel, como as formas americanas do depósito em juízo (escrow) e do seguro de escritura (title ensurance). Em vez disso, regulamenta a transação imobiliária não quitada com um contrato promissório que estabelece os termos de pagamento e obriga o vendedor a transferir o título depois da quitação. Quando e se anal entendem seus apuros legais, os moradores em geral percebem que seu investimento está em risco, que suas reivindicações estão emaranhadas em desventuras burocráticas e que suas famílias estão ameaçadas de despejo. Em 1979, Caldeira (1984: 70) descobriu que, entre as famílias que haviam comprado terrenos no Jardim das Camélias, 57% tinham quitado os pagamentos, embora apenas 16% tivessem declarado possuir uma escritura denitiva de seus lotes. Mas mesmo essas declarações não podem ser aceitas sem contestação, pois muitos moradores simplesmente se recusam a admitir que suas propriedades, adquiridas com tanto sacrifício, não estão seguras. Disseram-me muitas vezes que “deve ter alguns problemas por aqui, mas está tudo em ordem com o meu lote”, e me mostraram documentos para provar isso. A diculdade é que incorporadores de diversos tipos, especialmente grileiros, costumam apresentar aos compradores resmas de registros de transações de boa-fé — por exemplo, recibos de vendas, comprovantes de impostos, levantamentos do terreno e protocolos para registro preliminar — baseados em fraudes ou irregularidades ainda encobertas. Os moradores podem até obter
documentos de quitação com base nesses registros, que em última análise são irregulares e estão sujeitos à contestação por outros supostos proprietários. Esses títulos comprometidos ou contratos promissórios não são inteiramente inválidos, pois podem ser usados para estabelecer a boa-fé da vítima da fraude, um status judicial crucial nas lutas dos pobres em disputas de terra. Mesmo assim, não estabelecem um título legítimo e privam os compradores de seu sentimento de posse. Esse subterfúgio exemplica o que continua a ser a estratégia fundamental de golpistas de terras de todos os naipes, agora adaptados às circunstâncias da urbanização de massas: o uso de complicações como meios para a fraude. Inspirando-se nas intrincadas formalidades da própria legislação imobiliária urbana e de sua burocracia de assinaturas, selos, carimbos e cópias notariais, eles forjam seus golpes dentro das próprias leis que infringem. Tentam todas as fachadas legais e burocráticas possíveis para cobrir suas operações com um manto de legalidade, às vezes tão bem tramado que enganam advogados e juízes, sem contar o pessoal humilde suscetível à intimidação por documentos que parecem ociais. Como resultado, em geral é extremamente difícil determinar a situação legal de um terreno comprado nas periferias, ou a distribuição das condições de propriedade em um bairro, sem uma exaustiva pesquisa de títulos de cada um dos lotes. Os grileiros se apoiam nessa diculdade, sabendo não só que as pessoas são ingênuas e que as informações de que elas dispõem sobre as propriedades não são conáveis, mas também que uma pesquisa normal do título provavelmente não revelará nenhuma fraude, pois, por exemplo, documentos legalmente inscritos num registro cartorial podem ser baseados em documentos falsos ou irregulares em outro. O caso a seguir ilustra esse estratagema. Há muito tempo, foi ocupada uma área de 30 hectares ao longo de uma das margens do rio Tietê, em São Paulo, na periferia nordeste da cidade. Em 1987, Y vendeu o terreno para Z, que registrou a venda no 7 o Cartório de Notas de São Paulo. Esse cartório baseou sua transcrição no registro de transferência da propriedade naquele mesmo mês no 17 o Cartório de Registro de Imóveis de São Paulo. Esse registro arma que a terra pertencia a um casal nascido na década de 1860, casado em 1890 em Santos e que morava em 1986 em Guarulhos, perto de São Paulo, e que naquele ano era proprietário da terra por procuração de Y. O problema é que em 1986 o casal já estava morto havia muitas décadas, de acordo com certidões de óbito registradas no 19o Cartório de Registro Civil de São Paulo. Se escavarmos mais fundo, vamos descobrir a fraude original: o 17 o Cartório de Imóveis baseou seu registro num título transcrito em 1986 no cartório de uma pequena cidade no estado do Paraná, que atesta que um certo X se apresentou como portador de uma procuração do casal para vender o terreno a Y — a propósito, um advogado. Imagino que os tribunais vão levar muitas décadas para concluir que Z e a propriedade do casal foram fraudadas por X e Y, que saíram de cena com um monte de dinheiro, isso se Z (que pode ter representado outros compradores) não for cúmplice da fraude ou se as alegações do casal de velhos não forem elas mesmas ilegítimas, e nenhuma dessas situações é inconcebível. Em todos os casos, aposto que, dadas as complicações legais envolvendo qualquer uma dessas possibilidades, os ocupantes vão acabar cando com o terreno — se conseguirem mobilizar-se e demandar que o governo legalize sua usurpação devido a “interesses sociais”, como
permitido pela nova Constituição federal. Mesmo que um intrépido pesquisador sobreviva à caça aos papéis nesses casos, em geral é difícil determinar quem é dono do quê debaixo dessas camadas de complicações. Por isso, como no próximo exemplo, essas disputas costumam ser impossíveis de decidir no tribunal. Em vez disso, cam circulando para sempre pelo sistema burocrático, à espera de provas mais conclusivas porém inexistentes sobre os méritos das partes litigantes. Desnecessário dizer que essa irresolução serve ao interesses dos golpistas, pois esses casos geralmente são resolvidos por meio de onerosas manobras políticas e extrajudiciais, como acordos e anistias periódicas, nas quais as instituições executivas e legislativas do governo intervêm para declarar que o sistema judicial capitulou e anulam u conjunto de reivindicações de propriedade em favor de outro. Inevitavelmente, essas intervenções legalizam a usurpação, e portanto insinuam práticas ilegais e extralegais na conduta da lei. Além do mais, são versões contemporâneas de antigas práticas que inspiraram incontáveis operações fundiárias ilegais. Assim, como lembrou um deputado da Assembleia Constituinte estadual de São Paulo de 1935 aos colegas, durante debate sobre uma emenda para dar títulos legítimos aos que reivindicavam terras sem que pagassem os impostos estaduais sobre propriedade, existe uma perversa e bem conhecida correlação entre fazer a lei e infringir a lei. “A política de terras de S. Paulo”, queixou-se ele, “foi, sempre para evitar os grilos futuros, revalidar os grilos passados” (Henrique Bayma, Assembleia Constituinte de São Paulo 1935: 228), mostrando assim que as diferenças entre legal e ilegal nessa área de grandes consequências sociais são conceitualmente frágeis, não categóricas e temporárias. Talvez pelo simples fato de constatar a norma, contudo, essa observação não teve efeito nas deliberações da Assembleia. UM CASO DE GRILAGEM NO JARDIM DAS CAMELIAS
Para entender a vitalidade dessa política fundiária e sua importância para a formação das periferias, vou analisar um exemplo de fraude fundiária no Jardim das Camélias. O caso envolve 207 famílias que adquiriram lotes entre 1969 e 1972, mas que não conseguiram obter seus títulos legais porque os lotes foram vendidos de forma fraudulenta. É um exemplo do tipo de grilagem e do consequente caos legal que atormentam milhões de moradores das periferias de São Paulo. Primeiro vou resumir a cronologia da disputa pela terra desde que os moradores se enredaram, e depois analisar as várias alegações de propriedade cujas contradições tornam o caso judicialmente insolúvel e cujas complicações se estendem, retrocedendo até o século XVI. Em 1969, um homem chamado Rafael Garzouzi, ou “o Turco” ou “o Libanês”, como é chamado pelos moradores, apareceu no ainda esparsamente ocupado Jardim das Camélias. Usando sua empresa imobiliária, a Adis Administração de Bens S. A., ele abriu algumas ruas de terra, montou um escritório no local, cercou onze lotes de seis por vinte metros e começou a vendê-los. Para os compradores ele mostrava um plano para desenvolver todo o bairro e certicados para a área que haviam sido registrados no cartório competente. Apresentava um contrato promissório que comprometia os compradores com prestações mensais por períodos de dois a dez anos e que
garantia que a Adis forneceria os recibos e uma quitação depois do pagamento nal. Com esses documentos em mãos, o comprador poderia registrar sua aquisição e transferir a titularidade do imóvel para o seu nome. Entre as muitas coisas que a Adis não contou aos clientes, contudo, foi que, embora as assinaturas do contrato fossem reconhecidas em tabelionato, seu plano de arruamento e loteamento não tinha sido aprovado pelas autoridades competentes — nem poderia ser. O plano não só violava as leis municipais de planejamento como também, o mais grave, desfigurava um plano já aprovado em 1924 para a mesma área em nome de José Miguel Ackel. No início dos anos 1970, o espólio de Nadime Miguel Ackel, irmão de José Miguel, abriu processo contra a Adis para retomar os onze lotes que alegava serem seus. A Adis contra-atacou, armando que possuía os direitos legítimos de propriedade desses lotes desde 1958, e de seus predecessores, desde 1890, de uma enorme porção de terra que incluía os lotes. A Adis exigiu compensações, alegando que o espólio de Ackel tinha na verdade usurpado esses direitos ao incorporar o plano de loteamento de 1924 e vender cerca de setenta lotes desde então. A Adis manipulou com maestria a burocracia judicial de forma que os processos de uma e outra parte circulassem pelo sistema legal durante muitos anos, sem efeito. Mas a empresa usou esse tempo para lotear o resto do bairro e vender outros 233 lotes, parte dos quais rebatizou de Vila Tyrol. Vendeu ainda duas grandes áreas para sócios, que as lotearam para vender como Jardim Ocidental e Jardim Eliane. A área agora tinha quatro nomes distintos e planos de loteamentos com lotes em diferentes localizações e de dimensões abaixo do padrão, além de ruas irregulares — e tudo isso facilitava a venda do mesmo lote mais de uma vez. O plano de 1924 foi assim completamente desgurado por múltiplas camadas de incorporações contraditórias e um sempre crescente número de terceiros com alegações de propriedade. Além disso, em resposta à contestação de Ackel, a Adis e seus sócios lançaram uma campanha de intimidação: contrataram capangas que demoliam construções, derrubavam cercas, construíam novas cercas de acordo com os diferentes tamanhos e localizações dos lotes, e dessa forma negavam acesso aos que não tinham comprado dos seus patrões. 7 Os moradores reagiram de várias maneiras. Muitos contrataram advogados que apareceram no bairro oferecendo seus serviços e que desapareciam assim que recebiam os adiantamentos por seu honorários. Alguns foram enganados por vendedores ambulantes de documentos que batiam de porta em porta armando representar as incorporadoras ou até mesmo a prefeitura. Outros ignoraram a situação, acreditando que seus lotes eram legais. Finalmente, desconadas de ilegalidades de todos os lados, em 1972 cerca de oitenta pessoas organizaram uma Associação de Amigos do Bairro para defender seus interesses coletivamente. Elas buscaram o aconselhamento de um grupo de advogados liados à Universidade de São Paulo, à Igreja Católica e a partidos políticos de esquerda e que eram conhecidos por seus trabalhos com outras organizações de base. Esse relacionamento acabou sendo duradouro, pois um desses advogados, Antônio Benedito Margarido, continua dedicado ao caso desde então. Quando se iniciou a disputa jurídica, em 1972, o estado de São Paulo interveio alegando que, na
verdade, era o dono da terra e ordenou o sequestro judicial dos onze lotes. O espólio de Ackel abriu novo processo em 1973 contra a Adis e o estado para retomar todos os 207 lotes que reivindicava, ao qual a Adis respondeu com outro processo e o estado, com uma ordem de sequestro para todo o loteamento em 1975. Esse edital ordenou que os moradores fizessem todos os pagamentos restantes numa conta de poupança no banco estadual, monitorada pelo tribunal, até a resolução da disputa pela propriedade. Até hoje, contudo, a disputa continua pendente. Essa irresolução judicial signicava que os moradores tinham que completar os pagamentos sem receber nenhuma prova de propriedade, que não poderiam vender seus lotes de forma legal e que nem o loteamento nem qualquer de suas construções poderiam ser regularizados. Mesmo assim, não ouvi falar de nenhum morador que tenha interrompido seus pagamentos. Aliás, todos os que conheço pessoalmente quitaram suas dívidas na conta em juízo, embora eu tenha sido informado de que alguns preferiram continuar pagando à Adis. 8 A ação do estado signicava que a Adis receberia poucos pagamentos. Como o edital de sequestro não a impedia explicitamente, a Adis reagiu entregando aos moradores avisos de despejo para intimidá-los a quitar seus pagamentos acumulados. Durante esse período, contudo, a associação do bairro e seu advogado aprenderam como usar o sistema legal para evitar o despejo. O advogado demonstrou, caso a caso, que os moradores estavam depositando os pagamentos em juízo regularmente na conta do estado, e o tribunal anulou os procedimentos de despejo. Quanto mais casos Margarido vencia, mais moradores passavam a depositar seus pagamentos em juízo. Finalmente, essa estratégia complicou as atividades da Adis no Jardim das Camélias até o ponto de desativação. Porém, como me disse um morador, “essa [estratégia legal] resolveu o problema de não ser despejado, mas não o problema da escritura [individual], não, nem da regularização do loteamento”. Além disso, não importa a quem tenham feito os pagamentos, o dinheiro desapareceu. A Adis evitou a ação judicial o quanto pôde, até anal desaparecer do bairro, e a conta bancária em juízo também parece ter desaparecido em algum ralo da burocracia governamental. Talvez quando — se acontecer — a disputa jurídica for resolvida, os depósitos bancários reapareçam como prêmio aos sobreviventes. Antes de Margarido, nenhum outro advogado representando os moradores tinha conseguido vencer os grileiros. Na melhor das hipóteses, conseguia estabelecer um acordo extrajudicial em que seus clientes, em pânico, pagavam para cancelar os procedimentos de despejo; na pior, seus clientes foram despejados. O despejo havia acontecido, por exemplo, em 1988 para um grupo de moradores de 59 casas na Ocupação Pirandello, quando outro grileiro moveu uma ação de despejo contra eles. Eles não haviam seguido a estratégia legal da associação e desconaram do presidente e do advogado, porque estavam “negociando” abertamente com a Adis. Esse grupo preferiu ser representado por um advogado do Partido dos Trabalhadores (PT), que era liado ao Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Ele me disse pessoalmente que por princípio se recusava a negociar com “criminosos” — referindo-se aos grileiros — e a manipular “detalhes técnicos” legais em favor de seus clientes porque essas tecnicalidades sempre tinham respaldado os governos
burgueses e humilhado os pobres. Ele alegava ser um político, não um técnico. De qualquer forma, até onde consegui saber ao questioná-lo, ele não sabia muito sobre as táticas e técnicas da legislação fundiária. Não surpreende que seus clientes tenham perdido a causa no tribunal. Eles foram despejados num dia de chuva num confronto tenso com uma unidade da cavalaria da Polícia Militar. Com os cavalarianos se preparando para avançar, eles concordaram em sair e receberam permissão para retirar seus pertences. Muitos sentavam-se aos prantos nas calçadas, em meio às suas coisas molhadas e destruídas, enquanto seu advogado dava uma entrevista sobre injustiça à TV Globo. Em contraste, Margarido, o advogado da associação, convenceu seus clientes a conter o medo até o dia do julgamento. Então, em cada audiência, ele desaava a Adis a provar a propriedade em denitivo e demonstrou que isso não poderia ser feito em nenhum caso. Além disso, argumentou que os moradores não tinham desonrado seus contratos nem invadido os lotes, mas sim eram compradores de boa-fé que estavam efetuando todos os pagamentos, como requisitado pelo tribunal, até a resolução da disputa. Como resultado dessa estratégia legal, Margarido forçou a Adis a pedir adiamentos ou a retirar as ações legais. No nal, depois de gastar uma considerável quantia em taxas judiciais, a Adis perdeu ou abandonou todos os casos. Fui testemunha do desenvolvimento dessa nova abordagem legal entre os moradores durante o processo de despejo contra a Ocupação Pirandello. Famílias de dezesseis dos 75 lotes concordaram em ser representadas por Margarido e seguir a orientação jurídica da associação. Os outros se recusaram e continuaram com o advogado do PT/MST. Numa reunião em uma das casas, Margarido apresentou a estratégia da associação a essas dezesseis famílias. Em seguida o presidente reapresentou o plano “em palavras simples”, que consistia em “fazer um contrato com o grileiro e assim deixar de ser um invasor e, sim, um comprador; depois começar a pagar e depois parar de pagar, depositando em juízo até ele provar ser o proprietário legítimo do loteamento, o que ele não podia fazer. Essa é a estratégia da associação com seu advogado”. Como previsto, essas dezesseis famílias não foram despejadas, enquanto as outras foram. Além disso, alguns anos antes a associação havia denunciado o desguramento feito pela Adis do plano de loteamento de 1924 ao departamento de registros da prefeitura, que ordenou que a empresa pagasse por um novo levantamento e pela regularização do plano. Como a associação esperava, o novo plano foi regularizado, mas não pôde ser registrado em nome da Adis. Esse fracasso comprometeu publicamente o argumento de propriedade da Adis. Além disso, a regularização desmembrou cada lote da área maior reivindicada por Ackel e pela Adis. Identicou cada um com as medidas e localizações exatas para propósitos tributários e atribuiu a cada um deles um número de cadastro de imposto individual — um importante reconhecimento dos direitos e deveres dos moradores como proprietários, não como posseiros, ao pagarem os impostos devidos pelo imóvel. Como resultado dessas estratégias legais combinadas, a associação aprendeu como desarmar seus inimigos por meio de confrontos legais e como elaborar um dossiê de documentos ociais para provar suas reivindicações. No nal dos anos 1980, seus participantes ainda não
tinham os títulos de seus lotes, mas não estavam mais sob o risco de serem despejados. Essa habilidade com as regras do jogo fundiário foi uma conquista pioneira de protagonistas de classe baixa numa disputa por terras. Contraria a norma de que, mesmo quando juridicamente representados, os pobres são vencidos nos confrontos diretos com especuladores e barões da terra. A associação deveu o sucesso desse caso à habilidade de seu presidente, José Nogueira de Souza, e de seu advogado para chegar a um novo entendimento da lei e de sua burocracia como recurso estratégico a ser explorado em favor dos pobres. Com essa abordagem, eles superaram a visão essencialista que há muito caracteriza a relação de deferência, alienação e subordinação dos pobres em relação à lei. Essa postura aceita as explorações do sistema legal feitas pela burocracia e pelas classes superiores como corrupções externas daquilo que consideram em si a corporicação de princípios de justiça a serem venerados, de procedimentos estabelecidos que devem ser seguidos à risca, e de conhecimentos complexos e axiomas morais que são competência dos letrados, pois só por estes podem ser compreendidos, ou mesmo — em movimentos revolucionários ou milenaristas — de ideologias políticas a serem rejeitadas por completo. 9 Apesar de a vitória não ter sido denitiva, o sucesso da associação até agora constitui uma nova relação com a lei por parte de sua vítima tradicional, uma relação que pode ser identicada como um oportunismo estratégico, por considerar a lei um recurso regido não por princípios xos, mas pelas circunstâncias. Com efeito, essa inovação redistribui para as classes baixas uma estratégia legal aperfeiçoada pelas elites no período colonial. A intervenção do governo federal completou o imbróglio legal da disputa no Jardim das Camélias. O governo federal também alegou ser proprietário das terras, que considerava patrimônio federal, e se recusou a reconhecer a validade de qualquer transação ou procedimento judicial em relação à área da qual fora excluído, negando assim de fato a maior parte da história legal do conito nos últimos séculos. A intervenção federal obstruiu e confundiu todas as ações judiciai tomadas até então para esclarecer a propriedade: suspendeu as demarcações e os processos legais em andamento e impediu que a cidade e o estado expropriassem, legalizassem ou de qualquer forma regularizassem as terras em disputa. Em 1975, o caso foi ao Supremo Tribunal Federal ( STF), o único tribunal com poder de julgar um conito entre os governos federal e estadual. Para prosseguir, no entanto, primeiro deveria haver uma avaliação de cada reivindicação, discriminando os vários interesses de propriedade públicos e privados na área. Como resultado, o caso denhou n o STF por falta de provas, recursos e, provavelmente, de coragem para decidir qual entre a infinidade de reivindicações tinha mais fundamento. Com o passar dos anos, as principais partes no conito optaram por estratégias extrajudiciais. Em 1983, a Adis e o espólio de Nadime Miguel Ackel assinaram um acordo para extinguir seus processos um contra o outro — embora isso não tivesse efeito nos que também envolviam o estado. Ackel concedeu os 207 lotes em disputa para a Adis, que por sua vez concedeu um número equivalente a Ackel em outras áreas do Jardim das Camélias. Líderes da comunidade consideraram que o acordo não passou de um pacto entre ladrões para estabelecer uma frente unida contra a
atividade cada vez maior de posseiros no bairro. Mesmo assim, um ano depois a Sociedade de Amigos do Bairro assinou um acordo com ambos. Os termos do acordo de 1983 seriam aceitos se, em contrapartida, eles suspendessem os processos de despejo, prometessem não mais processar membros da associação no futuro, concordassem que os que tivessem quitado os pagamentos em uízo haviam cumprido seus contratos e aceitassem inúmeros outros pontos que asseguravam a tranquilidade dos moradores. Por que cada uma das partes aceitou esse acordo extrajudicial, chamado solução “amigável” para a disputa? A Adis e Ackel queriam ter o máximo possível de reconhecimento de suas reivindicações de posse, e os moradores queriam determinar um proprietário claro a quem pudessem efetuar os pagamentos em troca do recebimento do título legal. Eles estavam querendo pagar; na verdade a sua moralidade exigia um pagamento para distingui-los dos posseiros. A questão era: pagar a quem? A essa altura, os moradores também se mobilizaram politicamente para atuar além dos limites do bairro. A associação recolheu assinaturas pedindo uma audiência com o governador Franco Montoro. Argumentou que, como primeiro governador eleito democraticamente depois do governo militar, ele deveria sentir-se obrigado a se reunir com os moradores e ouvir suas preocupações. A petição foi entregue ao governador através da mediação de um deputado estadual, Marco Aurélio Ribeiro, bem conhecido na zona leste por seu trabalho em assuntos locais e que também empregava o advogado da associação, Margarido, em seu gabinete. José Nogueira, o presidente da associação, se lembra de “ter lotado três ou quatro ônibus com moradores” para se encontrar com Franco Montoro no “palácio do governador”, que eles “ocuparam com pessoas humildes”. Durante a reunião, contudo, nenhum morador falou. O caso foi apresentado pelo advogado e pelo deputado, que pressionaram o governador a aceitar a solução amigável que as partes locais haviam assinado como forma de resolver os conitos de terra no Jardim das Camélias. Esse acordo exigia que tanto o governo estadual como o federal renunciassem a seus interesses nas propriedades. Embora tenha negado o pedido, o governador instruiu o procurador-geral a formar uma comissão para analisar o problema de disputas de terra semelhantes em toda a periferia leste da cidade. Os moradores se sentiram exultantes pelo fato de sua mobilização ter produzido efeito nos altos escalões do governo. A comissão dos procuradores do estado se reuniu regularmente durante os anos seguintes, com a ocasional participação de líderes do bairro. Em 1986, a comissão concluiu, nas palavras do procurador-geral, que “a já caótica situação jurídica da área, abandonada por tantos anos à ganância dos ‘grileiros’, se tornou praticamente insolúvel dada a sua complexidade procedimental, caracterizada pela simples habilitação de enorme número de réus originários e de seus sucessores”. Diante da impossibilidade de uma solução judicial, a comissão propôs uma resolução “através de atos político-administrativos” com base em um decreto presidencial que abjurasse dos interesses do governo federal em favor do estado de São Paulo. Por sua vez, o estado renunciaria em favor de acordos amigáveis, como o do Jardim das Camélias, onde possível; ou, se não, expropriaria as terras em disputa e a concederia aos moradores. 10 Embora dois governadores de estado tenham assinado acordos para formar uma comissão mista
estadual e federal para tratar dos detalhes dessa proposta, nenhuma ação foi tomada em nenhum nível de governo. Quando indagados a respeito, os moradores resmungam sobre falta de vontade política e corrupção, mas não parecem muito surpresos depois de vinte anos de confusão. A associação do bairro continua buscando “acordos amigáveis” entre novos grileiros e novos moradores na área e desenvolvendo outras estratégias, que vamos examinar nos próximos capítulos. Enquanto isso, em toda a cidade de São Paulo, e na verdade em todo o Brasil, as transações fraudulentas de terra mantêm-se inabaláveis sob a cobertura da complexidade processual, ou seja, sob a cobertura da lei. HISTÓRIAS DE ORIGENS DÚBIAS
O sistema legal brasileiro apresenta um modo ad hoc de irresolução em que pessoas de todos os tipos, algumas intencionalmente criminosas, ainda que não a maioria, buscam obter vantagens por meio do uso proposital de táticas e poderes da lei para inuenciar uma burocracia facilmente manipulável. Como construção legal, no entanto, o sistema é inoperante e contraditório demais, e confuso em seus próprios termos para atribuir essas características apenas à corrupção, à incompetência ou à manipulação individual — embora a formação jurídica faça exatamente isso, em geral apresentando a lei como uma ciência em que a ambiguidade, a opacidade, a indecisão, a instabilidade e coisas do gênero apareçam somente como corrupções. 11 A disfunção previsível e constante da lei em casos como os que examino indica um modo mais sistêmico de irresolução. Sugere que o sistema legal incorpora habilmente intenções de perpetuar irresoluções judiciais através de complicações legais. Por essa mesma razão, a lei facilita fraudes e estratagemas. Como vimos, não são apenas a imperícia ou a prática desonesta do direito que geram essa complicação. O uso legal da lei também cria “complexidade procedimental praticamente insolúvel”, como admitiu o procurador geral do Estado, e costuma fazê-lo em conflitos importantes. Dessa forma, o uso legal da lei legaliza a usurpação. Apesar de a irresolução legal com certeza promover a corrupção, sugiro ainda que ela tem uma consequência mais profunda para a sociedade brasileira: é também um meio de governo que sistematicamente produz a irresolução para uma sociedade na qual a irresolução é um meio de governo. Há, claro, outros tipos de governo no Brasil, e até existem resoluções judiciais. A ambiguidade legal, ademais, não precisa implicar incerteza administrativa. No entanto, quanto mais importante a disputa, em especial envolvendo a terra, menos provável que se chegue a um acordo. As classes dominantes usam a lei para adiar tanto quanto possível decisões judiciais nas quais elas tenham de se submeter às incertezas da justiça. Preferem engendrar manobras legais para manter os conitos abertos e burocraticamente amarrados até conseguir garantir uma solução extrajudicial e política. Para essas elites, ir aos tribunais para um julgamento pode ser um ato de desespero, pois signica que esgotaram suas redes de poder e favorecimentos para encontrar soluções. No entanto, ir aos tribunais contra os que não conseguem manipular o processo judicial é uma oportunidade de mostrar seu domínio.
O fato de os moradores do Jardim das Camélias e seus advogados terem aprendido a orquestrar esse processo para evitar decisões e acionar soluções extrajudiciais signica nada menos do que o fato de eles estarem redenindo a arena legal. Não estão mudando as regras do jogo, mas usandoas para contestar a exclusividade de seus jogadores estratégicos. Assim, as pessoas invocam as complicações da lei não só para propósitos fraudulentos, mas também para levar o conito a uma arena legal como forma de mantê-lo sem resolução porém contido, controlando-o dessa maneira até ser encontrada a vontade política para sua solução. Ao perpetuar o conito, portanto, a irresolução jurídico-burocrática pode ser politicamente funcional, mas não no sentido funcionalista.12 Para mostrar a força contemporânea da irresolução e da usurpação na lei, vou desemaranhar a teia de reivindicações de propriedades imobiliárias no Jardim das Camélias. Essa história nos leva mais uma vez às fundações coloniais do Brasil e revela até que ponto tanto a ocupação territorial quanto a legislação fundiária se desenvolveram a partir da necessidade de legalizar direitos usurpados — no início para aumentar as fortunas dos colonizadores brasileiros contra as do governo português e, depois da Independência, para consolidá-las. Ao rastrearmos os argumentos dos litigantes até o passado, descobrimos que nesse caso o chamado grileiro não é a única parte a usar a lei para construir origens históricas e que será difícil realmente determinar quais origens são as menos dúbias.13 As alegações federais de propriedade: sesmarias e índios
O governo federal alega ser dono das terras do Jardim das Camélias porque elas se encontram dentro dos limites dos antigos aldeamentos indígenas de São Miguel e Guarulhos, estabelecidos por concessão real de terras em 1580 e ocialmente extintos em 1850. Encontrei dois argumentos que comprovam essa reivindicação. Um deles defende que a Lei de Terras de 1850 e sua subsequente legislação incorporaram as aldeias indígenas criadas pelas sesmarias ao patrimônio nacional. Todas as constituições federais, com exceção da primeira, rearmaram essa incorporação. A primeira — a Constituição republicana de 1891 — situou as terras indígenas sob o patrimônio de cada um dos estados, uma decisão revertida na Constituição de 1934. O segundo argumento do governo federal aceita que pela primeira Constituição os estados adquiriram direitos em 1891 para antigos aldeamentos indígenas declarados abandonados e vagos, ou terra devoluta, mas alega que as terras em questão nunca estiveram nessa categoria. Defende que o governo nacional reteve essa propriedade porque tem arrendado essas terras para não índios desde o século XVII através de numerosas intervenções executivas e legislativas. Diversos contra-argumentos têm sido levantados em oposição a essas reivindicações. Alguns avaliam que os estados adquiriram direitos reais às terras dos índios em 1891 que não podem ser invalidados por constituições subsequentes. Outros mantêm que, apesar de ter interesses de propriedade, o governo federal não tem direitos sobre elas, pois nunca discriminou, como exigido, as terras indígenas remanescentes das propriedades privadas. De qualquer forma, o ponto
importante é que todas essas posições apresentam aspectos juridicamente plausíveis que nem mesmo o STF parece capaz de resolver. Esse impasse deriva diretamente do legado do caos legal que o Brasil pós-colonial herdou do sistema português de concessão das terras reais, um dos quais era o aldeamento dos índios de São Miguel e Guarulhos. Como já nos aprofundamos nessa “trama invencível” no capítulo 4 para desenterrar as regras básicas para usurpação que estabelecia, resta especificar o caso de São Miguel. Estabelecida por nativos guaianás por volta de 1560, a aldeia logo foi transformada por missionários jesuítas num aldeamento-modelo proposto nas Regras de Governo. Em 1580, os esuítas obtiveram para a aldeia uma sesmaria de mais ou menos 26 mil hectares, transformando-a numa reserva ocial de índios cristianizados.14 Os jesuítas não pretendiam apenas separar os convertidos e as terras necessários para ensinar-lhes os modos da civilização por meio da agricultura. Também esperavam receber patrocínio legal da Coroa, de forma que a concessão protegesse os índios da escravidão e suas terras da invasão de colonizadores próximos à vila de São Paulo em expansão. Mesmo assim, os índios perderam tanto a liberdade como suas terras. Não surpreende que essas apropriações tenham ocorrido sob a cobertura da lei, e elas oferecem uma lição de como a ambiguidade e a complicação legal servem a práticas ilegais e como essas práticas, por sua vez, produzem mais leis. A escravização desses índios cristianizados foi uma caricatura legal. Primeiro o governo local se arrogou o controle sobre suas questões seculares e depois criou ambiguidades legais e complicações processuais relacionadas a responsabilidades do trabalho coletivo que permitiam sua escravização de fato. 15 Motivado pela mistura usual de ouro, cobiça e expansão, usurpou também as terras indígenas por meio da legalização de atos ilegais. Primeiro houve as invasões abertas da terra. Depois, no começo do século XVI, o governo concedeu de forma legal sesmarias aos colonizadores que ilegalmente incluíam as terras indígenas. Essas “irregularidades”, como os funcionários as descreviam, caram sem solução por meio século, até 1660, quando a Câmara Municipal conseguiu se autorizar a distribuir terras dentro da reserva para os colonizadores, “desde que estes não fossem prejudicados” (citado em Bomtempi 1970: 64). Apesar dessa contradição, estavam assim uridicamente regularizadas as concessões irregulares e eram criadas mais algumas. Em 1679, um uiz de apelação veio a São Paulo “em diligência de correição”, como era chamado o procedimento, para tratar de descompassos entre a lei no papel e a lei na prática. Considerando o problema das terras, ele apenas reescreveu a segunda para caber na primeira ao reconhecer ocialmente o que a Câmara já havia usurpado, isto é, a sua autoridade sobre o aldeamento dos índios e o direito de distribuir suas terras sem restrições. Ele ainda ordenou à Câmara que obrigasse todos os invasores da reserva a pagar um imposto anual, regularizando assim suas posses ao convertê-las e arrendamentos e transformando sua condição de meros invasores de terras públicas na de arrendatários juridicamente reconhecidos. Esses arrendamentos, chamados aforamentos, conferiam aos beneciados o direito de usufruto da terra que era tanto alienável quanto hereditário. Como eram muito mais fáceis de conseguir do que concessões reais, e como deram início a um mercado
privado de direitos sobre a terra, eles capacitaram a Câmara a dispor de forma rápida e legal das terras indígenas remanescentes — todas supostamente invioláveis pelo ainda válido título de sesmaria. De tempos em tempos, a Coroa tomava nota dessas evidentes contradições. Mas sempre deferia a resolução em favor de medidas temporárias que indiretamente reconheciam a validade dos arrendamentos, como sua declaração de 1703 de que apenas seu representante tinha autoridade para recolher os aluguéis. Quando a Coroa anal invalidou a determinação da Câmara sobre a reserva em 1733 e ordenou que a terra fosse devolvida aos nativos, a Câmara alegou que durante mais de um século havia acumulado apoio legal de inúmeras administrações regionais, coloniais e reais para suas políticas fundiárias. Como qualquer grileiro esperto, a Câmara trouxe seu dossiê de documentos reunidos (títulos de sesmarias, registros de impostos, levantamentos de terra, aforamentos e assim por diante) para respaldar sua posição e, por meio de complicações processuais, conseguiu travar o litígio até 1745. A essa altura, a Coroa abandonou o caso, tendo determinado que a apropriação das terras indígenas era irrevogável porque havia poucos índios restantes para recuperá-las. Assim, a genealogia das reivindicações do governo federal da propriedade de enormes áreas nas periferias contemporâneas de São Paulo tem de fato uma história antiga, baseada na incorporação de assentamentos indígenas ao patrimônio nacional. Uma sondagem dessa história demonstra, contudo, que, quando o governo usa essa reivindicação para barrar as lutas dos moradores do Jardim das Camélias para obter títulos legais para seus lotes residenciais, o faz com base em séculos de usurpação através da legalização de atos ilegais. As alegações de propriedade de Ackel: posse e direitos dos invasores
A origem das reivindicações da família Ackel no Jardim das Camélias pode ser rastreada até o período de confusão ainda maior iniciado com a abolição das sesmarias, em 1822. Durante toda uma geração, como vimos, até a Lei de Terras de 1850, não se conseguiu chegar a nenhum acordo legal para substituir a alienação de terras públicas. O efeito foi atravancar a ocupação com mais uma camada de caos: tornando ilegal a posse, o único meio de obter terras, automaticamente se transformaram todas as aquisições subsequentes em atos de usurpação. Como foi estabelecido na análise do capítulo 4 sobre a contradição aparente da lei no que se refere à posse ilegal e à usucapião, o problema fundamental é que todas as constituições federais e códigos civis do Brasil criaram condições nas quais os posseiros podem adquirir direitos de propriedade legítimos das posses que ocupem continuamente e usem de modo produtivo. Essa possibilidade de transformar posses em propriedades é há muito a principal causa da violência e da usurpação fundiárias endêmicas nas terras no Brasil, assim como a principal motivação para os grileiros desenvolverem seus repertórios de enganações. A usurpação de terras do assentamento dos índios de São Miguel e Guarulhos é um desses casos. Em algum momento entre 1822 e 1850, os pais de Gabriela Fernandes estabeleceram uma
grande posse dentro do assentamento indígena. Quando se casou com Felisbino Santana, Gabriela recebeu um lote de 243 hectares como dote. Quando ela morreu, em 1886, essa terra havia sido registrada na paróquia local e legalizada nos termos da Lei de Terras de 1850, e seus quatro lhos a herdaram em partes iguais. Em 1924, um dos lhos vendeu seu lote de 60,73 hectares para José Miguel Ackel e um sócio. Um ano depois, Ackel comprou a parte desse sócio, desenvolveu um plano para dividir a terra em cerca de mil lotes, registrou o loteamento aprovado como Jardim das Camélias e pôs os lotes à venda. O empreendimento foi um fracasso. Sem dúvida atraiu poucos compradores porque na época São Miguel Paulista era um subúrbio distante e sem ligação com São Paulo, sem empregos ou transporte conveniente para outros locais. Foi só no nal dos anos 1930 que essa situação começou a mudar, com a instalação de serviços de ônibus e trens e algumas pequenas fábricas. Durante esse incipiente período de crescimento, José Miguel vendeu 207 de seus lotes ao irmão, Nadime Miguel, uma venda transcrita no 7 o Cartório de Registro de Imóveis de São Paulo em 1935. Assim, a propriedade de Ackel no Jardim das Camélias se origina da venda de terras indígenas usurpadas e da legitimação de reivindicações de posse. Sua história mostra que, a despeito de seus títulos e registros, a reivindicação de Ackel não difere das dos outros litigantes porque revela uma estratégia da lei que todos partilham em suas origens: o uso de uma mistura de costume, fraude e complicação legal para transformar a mera posse da terra — por invasão, arrendamento, proclamação ou até mesmo aquisição — em propriedade. Se a história de Ackel ressalta a importância do costume nessa estratégia, a última reivindicação que consideramos expõe uma fraude. As alegações de propriedade da Adis e do estado de São Paulo
As origens da reivindicação da Adis no Jardim das Camélias também levam em consideração a do estado de São Paulo. Elas estão no centro de um dos mais conhecidos e complexos casos fundiários na história do Brasil, o que constitui, é preciso reconhecer, uma grande distinção. Pelo fato de sua complexidade parecer interminável, não posso dizer que a compreendo totalmente ou que a descrição a seguir está isenta de distorções ou de erros. Está claro, no entanto, que não existe uma versão que não seja distorcida, pois é a distorção que no caso estrutura o uso da lei. Suas manipulações legais foram projetadas para criar relatos múltiplos e plausíveis, ainda que discordantes e falhos, em relação às quais a noção da verdade jurídica se dissipa e a possibilidade de resolução só aparece nas imposições da política conjuntural. Assim como outros litigantes, os principais argumentos da Adis são genealógicos: ela justica sua reivindicação apresentando uma árvore genealógica supostamente legítima. Traça sua linhagem até 1890, através de sete gerações de direitos de propriedade, todos certicados por documentos registrados que por sua vez se referem a documentos anteriores para conferir legitimidade à sua reivindicação. Mas, quando examinamos essa genealogia de propriedades, torna-se evidente que a Adis e seus predecessores vêm criando origens ilícitas, ainda que não totalmente falsas, ao longo de todo esse tempo. 16
Já vimos que, quando o governo imperial promulgou a Lei de Terras de 1850, a intenção não era apenas estabelecer meios legais para regulamentar títulos de terra e evitar novas invasões de território público. Pretendia também usar a política fundiária para trazer imigrantes europeus ao Brasil, de início como trabalhadores livres para substituir os escravos nas fazendas, e depois como colonizadores livres em suas próprias terras. Para essa nalidade, o governo republicano provisório doou 50 mil hectares de terras supostamente devolutas para o engenheiro Ricardo Medina, divididas em partes iguais em cada lado do rio Tietê, a leste de São Paulo. A região sul dessa enorme concessão incluía São Miguel Paulista e na verdade tudo o que hoje é a zona leste da cidade. O contrato com Medina dependia de várias condições. Ele teria de fundar uma colônia agrícola com quinhentas famílias em cada lado do rio Tietê; em cada colônia, construir um centro com farmácia, hospital, escola e manufaturas para processar a produção agrícola; fazer o levantamento da área às suas próprias custas para discriminar as terras sem dono daquelas já adquiridas por outros e sobre as quais ele não tinha direito; pagar um preço xo por essas terras, que ele não poderia revender aos imigrantes; e completar o levantamento da terra e a aquisição em um ano e terminar o assentamento e a construção da primeira colônia em dois anos. O não cumprimento de qualquer dessas condições invalidaria o contrato. Nesse caso, contudo, o beneciado caria com a metade das terras cedidas segundo os termos do contrato e a outra metade seria restituída ao governo. Seis meses depois de ter recebido o contrato, Medina transferiu sua concessão, com todas essas condições, para o Banco Evolucionista, que ele havia fundado — um dos muitos bancos de desenvolvimento precários a que as novas políticas fundiárias deram origem. No entanto, o banco não conseguiu colonizar as áreas no prazo estipulado e perdeu o contrato. Mas conseguiu realizar o levantamento da região sul, pela qual ofereceu um pagamento, mas não discriminou as terras devolutas das que não o eram. Por essa razão, o governo republicano deu ao banco um título de 25 mil hectares em 1892. Embora esse ato tenha estabelecido os direitos de propriedade do banco, a transação estava sujeita a todas as condições da concessão original. 17 Um ano depois, o Banco Evolucionista hipotecou seu título pendente para outro banco, o Banco de Crédito Real do Brasil, que executou a hipoteca quando ele mesmo faliu, em 1900. Embora o novo detentor do título também tenha falido, em 1909 seu presidente, Eugênio Honold, comprou esse título num leilão público por ocasião da liquidação do banco. Honold, por sua vez, vendeu o título para a companhia imobiliária Predial, em 1917. Nesse ínterim, contudo, outros credores do Banco Evolucionista abriram processo para receber parcelas de seus bens. O estado de São Paulo também interveio, alegando que, conforme a Constituição de 1891, era o estado e não o banco defunto o dono das terras vacantes em questão. O caso foi ao Supremo Tribunal, mas sua decisão em 1928 pareceu complicar mais do que resolver a disputa: a Corte conrmou a validade dos direitos rescisórios do Banco Evolucionista à metade das terras adquiridas sob a concessão original de 1890. Mas calculou essa área como sendo de 12500 hectares e não de 25 mil hectares, porque o outorgado só tinha medido, discriminado, pagado e, portanto, adquirido os direitos referentes a essa porção. Também determinou que o estado de São Paulo havia adquirido direitos sobre a outra
metade com base no mesmo contrato. A Corte designou o estado e não o governo federal como a parte com direito à reversão, argumentando que, na época em que o banco rompeu o contrato, as provisões da Constituição haviam concedido as terras sem donos aos estados. Assim, o Supremo reconheceu que o banco e o estado tinham direito a 12500 hectares ideais cada um, sujeitos às mesmas exigências originais de separar as terras com dono das terras sem dono. 18 Essa decisão teve dois efeitos principais. Primeiro, deu uma origem legal aos interesses de propriedades do estado de São Paulo em lugares como o Jardim das Camélias, em toda a periferia leste da cidade. Segundo, o reconhecimento da Corte do título do banco, embora reduzido à metade em termos ideais, permitiu que seus sucessores continuassem a usar os títulos em transações bancárias e de negócios. Como as terras nunca foram discriminadas e existiam muitos sucessores, o título foi envolvido, sempre de forma ambígua e às vezes fraudulenta, em inúmeras transações. Assim, quando a Predial fez a venda, em 1958, para Nagib Jafet, um ex-presidente da Adis, uma cláusula do contrato armava que o vendedor “não responde pela evicção de direito”. No mesmo espírito, Jafet fez a venda para Garzouzi em 1966, que transferiu a venda para a Adis quando se tornou seu único acionista, em 1968. Dessa forma, durante cem anos uma innidade de bancos, empresas do ramo imobiliário e terceiros têm usado esse título para fechar incontáveis transações de propriedades — algumas envolvendo o próprio título e muitas apenas pedaços de terra, mas todas fundamentalmente comprometidas por sua natureza condicional. Os negociantes desses itens de fetiche têm conado em duas coisas para perpetuar suas transações: suas complicações acumuladas e a fraude. As complexidades do título mantêm sua força ao impedir que os tribunais resolvam a disputa de qualquer pessoa individual sem resolver o pacote todo. Como essa tarefa é praticamente impossível, os tribunais nunca decidiram pelo cancelamento do título, fazendo que as oportunidades para a grilagem se multipliquem. É signicativo a esse respeito que a decisão do Supremo em 1928 tenha lamentado a existência de decisões da justiça local paulista e da justiça federal reconhecendo o domínio pleno e denitivo do Banco Evolucionista sobre as terras em questão, porque tais sentenças, eivadas umas de uma incompetência manifesta, proferidas outras sobre ações possessórias e em relação a terceiros, não podem constituir caso julgado oponível na espécie”. (Citado em Pereira 1932: 113)
Em outras palavras, o Supremo admitia que, mesmo quando disputas por terra chegam aos tribunais, as decisões judiciais a respeito da propriedade podem ser suspeitas. Parece que a única solução para essa mixórdia legal especíca é regularizar, por intervenção extrajudicial, cada hectare contido no título de forma que ele perca força por não ter objeto, isto é, terras não reivindicadas ou de propriedade ambígua. A comissão de procuradores do estado que se reuniu para examinar o problema em 1986 chegara exatamente a essa conclusão, recomendando nada menos que um decreto presidencial para resolver as disputas de terra no Jardim das Camélias. Ao investigar a perpetuação do título do Banco Evolucionista, encontrei dezesseis tipos diferentes de fraude. Algumas são ostensivas, como falsicação de documentos, adulteração de marcos de limites, corrupção de funcionários e destruição de documentos de registro. Outras são sutis,
estratagemas de longo prazo que usam a lei para estabelecer precedentes a favor do grileiro. Um grileiro, por exemplo, usa documentos falsicados relativos a um pedaço de terra como forma de abrir um processo para retomar a posse contra um cúmplice, que faz o papel de ocupante ilegal. Este último se defende de maneira pouco convincente e é expulso da terra. Resultam disso tudo muitas ações no Tribunal e uma série de precedentes que constituem uma espécie de urisprudência, a qual o grileiro apresentará mais tarde para respaldar suas alegações de propriedade. Talvez a fraude mais notável tenha ocorrido bem no começo. Quando executou a hipoteca do Banco Evolucionista, o Banco de Crédito Real alegou ter adquirido imóveis descritos numa “carta de adjudicação” extrajudicial. O problema é que a hipoteca só podia se referir aos direitos condicionais aos hectares ideais, não a direitos plenos a terras especícas — um detalhe que do meu ponto de vista também condena as alegações de propriedade tanto federais como estaduais. No entanto, a tal carta incluía um levantamento que definia uma área de 21600 hectares. Essa transformação mágica de ideal em real e de condicional em pleno é um exemplo de um tipo de golpe de hipoteca muito popular entre golpistas bem relacionados. De uma forma ou de outra, o grileiro obtém documentos que lhe dão o direito a terras vagas ou idealmente denidas. Ele hipoteca essas terras a um sócio como garantia para um empréstimo que propositalmente não paga. Como a execução requer um inventário de bens, o sócio contrata um agrimensor para produzir uma descrição da propriedade hipotecada impossível de vericar devido a sutis omissões técnicas. Esse levantamento vai compor uma carta de acordo privado ou de leilão para a liquidação da dívida, a partir da qual a negociação é resolvida juridicamente. Como os documentos agora são parte de um procedimento judicial, os grileiros têm pouca diculdade em obter a escritura de terras que podem nem sequer existir, mas que foram por eles denidas a partir de uma rede de operações perfeitamente legais. Nos documentos da Adis e de seus predecessores, essas hipotecas alquímicas, essas cartas de acordo e esses levantamentos aparecem muitas vezes nas origens de suas reivindicações. O MAU GOVERNO DA LEI
Depois de quatrocentos anos de assentamento, uma coisa é certa: ninguém tem um título incontestável de terras no Jardim das Camélias — nem, na verdade, de enormes áreas do Brasil. Como resultado, a despeito das muitas reivindicações em contrário, simplesmente não existe um dono indiscutível de quem os moradores possam receber uma escritura incontestável de qualquer dos 207 lotes cuja história disputada rastreei. Cada litigante no conito usou a lei para criar uma versão dessa história que desse a suas reivindicações uma origem plausível. Essas origens são invenções da lei, literalmente cções legais. O governo central primeiro criou um santuário legalmente inviolável para os índios de São Miguel e depois, em várias encarnações de governos coloniais, imperiais e federais, legalizou sua usurpação. Parece inegável que, embora o governo federal possa ter adquirido interesses dominiais na área, não existem direitos plenos porque ele nunca diferenciou as terras indígenas residuais das terras de outros tipos de propriedade. Assim, o
governo não tem um título registrado publicamente das terras que supostamente adquiriu e, em uma dessas satisfatórias reviravoltas da história, não pode provar a propriedade em termos de sua própria Lei de Registros Públicos. Nesta questão da prova, a lei parece clara, como argumenta Pereira (1932: 121), citando a famosa opinião de Azevedo Marques: “A União, os estados e os municípios, quando adquirem ou alienam [terras], estão subordinados ao direito comum. Não há lei alguma que os dispense. Tanto assim que eles exigem a escritura, sempre que adquirem”. A situação do estado de São Paulo e do Banco Evolucionista é semelhante: seus interesses continuam atados às condições não preenchidas do contrato de Medina de 1890, e não estão registrados. Embora as reivindicações da família Ackel e da Adis sejam resguardadas por títulos e registros, estes foram adquiridos de forma espúria. Os títulos se originam da venda de terras indígenas usurpadas e da legalização de posses de invasores. Ironicamente, a reivindicação da Adis tem mais reconhecimento ocial em registros de impostos, registros públicos e decisões judiciais, mas só porque foram fraudadas de forma mais habilidosa e ambiciosa. Então, qual reivindicação tem mais mérito legal? Uma resposta denitiva parece impossível, não só por conta da importância da ilegalidade em cada reivindicação como pela instável relação entre o legal e ilegal. De fato, o estudo da história tem mostrado que a usurpação é um dos principais impulsos da ocupação territorial brasileira e que a própria legislação fundiária se desenvolveu em grande medida da estratégia de legalizar usurpações por meio de manobras extrajudiciais. Durante o período colonial, o direito fundiário se tornou uma arena de contestação do governo português, que a complicou ao ponto de sua inativação. Era, assim, um meio de obter autonomia para a colônia. No entanto, esse modo de resistência foi também de hegemonia local: a complicação legal conferia aos conitos fundiários a vantagem extralegal da elite agricultora, que podia tornar legal o ilegal. Na época, como agora, as posses de terras ajudaram o acesso de colonizadores pobres à terra, e eram reconhecidas como legítimas com base em direitos consuetudinários caso fossem ocupadas de forma produtiva. Embora essa mistura de costume e lei tenha ajudado os humildes, também permitiu em proporção ainda maior que golpistas (muitos da elite da sociedade) dissimulassem suas fraudes numa rede de transações legítimas. Assim, a apropriação ilegal se tornou uma forma básica de aquisição, e a ilegalidade, uma condição comum de organização social em todos os níveis da sociedade brasileira. A partir disso, a necessidade universal de transformar posses ilegais e usufrutuárias em propriedades imobiliárias desenvolveu a grande arte da complicação legal. Durante séculos, portanto, as irresoluções orquestradas pela própria lei incentivaram as posses, já que também criaram a conança em sua legalização. Nesse processo sacramentado pelo tempo, práticas ilegais produzem leis, soluções extralegais são incorporadas ao processo judicial e a lei é conrmada como canal estratégico de desordem. Nessas circunstâncias, a lei tem pouco a ver com a noção de uma regulamentação neutra ou justa. Ao contrário, assegura uma norma diferente: a manutenção do privilégio entre os que possuem poderes extralegais para manipular a política, a burocracia e o próprio registro histórico. Nesse sentido, a irresolução legal é um meio de governo
eficaz, ainda que perverso. Como vimos repetidamente, esse mau governo da lei tem força tremenda na história do Brasil. De modo paradoxal, transformou a legalização do ilegal e a obstrução nas funções básicas da própria lei. Não há dúvida de que esses atributos caracterizam a prática do direito no Brasil. Rerome aqui sobretudo, mas não exclusivamente, ao direito civil e ao administrativo brasileiros. Mas as aplicaria de forma mais genérica à construção da lei brasileira como um sistema de legislação regulatória de normatização de comportamento. O sistema legal é tão tortuoso que “fazer com que as coisas aconteçam” de acordo com a letra da lei se transforma num sofrimento burocrático. Já apresentei muitas provas de que essa obstrução é uma função do projeto e não uma falha ou corrupção do sistema legal e sua burocracia. Por um lado, é um recurso empregado para paralisar conitos até que uma solução extrajudicial possa ser encontrada, rechear a usurpação com camadas de complicações para mantê-la lucrativa para os usurpadores até que sua utilidade se gaste ou que ela se torne um fato consumado, para humilhar adversários com menos poder de manipulação do sistema, forçando-os a se submeter à lei, e subjugar cidadãos. Quando desejam esses objetivos, os brasileiros aplicam a letra da lei — “para os inimigos, a lei”, como ensina a máxima; e para manter a potência desse recurso, produzem uma quantidade extraordinária de leis e de litígios. 19 Por outro lado, exatamente pelo fato de o uso da lei gerar complicações e atrasos, todos sabem que é muito mais eciente fazer alguma coisa extralegal ou ilegal e apostar na legalização disso mais tarde do que tentar cumprir todos os requisitos legais e burocráticos desde o início. Nesse contexto cultural, as pessoas só obedecem voluntariamente à lei quando lhes é conveniente. Por isso o senso comum considera os que seguem a letra da lei “para amigos” como ingênuos, tolos ou impotentes. 20 Como resultado desses valores e dessas práticas, manobras em torno da letra da lei se tornaram aceitas como forma normal de fazer negócio para conseguir tanto transações excepcionais como cotidianas. Essas manobras em geral são romantizadas como “jeitinhos”, uma destreza em conseguir que as coisas aconteçam forçando, deturpando, criando atalhos e circundando os requisitos burocráticos do processo legal. Enquanto as pequenas transgressões mal são notadas, porque mantêm em movimento as transações da vida cotidiana, as grandes esperam a legalização que resulta do uso de patronato e de poder político para garantir anistia executiva ou legislação usticativa. Ademais, cada selo, carimbo ou assinatura nessa cultura legal de obstrução e transgressão, cada requerimento que estabeleça mais uma camada de burocracia legal, cria uma nova oportunidade não só de desconança, mas de fraude e usurpação — instituindo, por sua vez, outro exemplo de mau governo da lei, com um novo ciclo de legalização do ilegal. Essas componentes do mau governo da lei — ilegalidade normativa, emaranhados burocráticos, estratagemas legais, a lei para os inimigos, soluções extrajudiciais e segura legalização de práticas legais — têm sido instrumentais na transformação das áreas rurais de São Paulo em periferias urbanas. Possibilitaram que especuladores transformassem áreas desoladas em um eldorado de lucros, exatamente porque as condições ilegais dos loteamentos realizados tornaram a terra acessível aos brasileiros pobres, viabilizando o sonho da casa própria que vendiam, e mantiveram
produtivamente voláteis os mercados de terra que criaram. No entanto, esse mau governo da lei gerou um resultado inesperado. A propriedade residencial disciplinou as classes trabalhadoras, como supunham os ideólogos da industrialização, mas, em vez de produzir os trabalhadores dóceis e higiênicos que imaginaram, a propriedade residencial os politizou: as mesmas condições precárias, legais e materiais, que tornaram possíveis as periferias autoconstruídas, estimularam seus construtores construtores a organizar associações associações de d e bairro bairro como forma forma de d e superar essas desvantagens. de svantagens. O Jardim das Camélias é um exemplo típico disso. Para as classes mais baixas, organizações de base fomentaram novos tipos de participação na lei, concentrando-se nas suas experiências difíceis na vida urbana das periferias. Para a maioria das pessoas, o cerne dessas diculdades envolvia a segurança de seus lares e a luta para obter um título legal para seus lotes. Como veremos no próximo capítulo, uma série de questões acerca do bairro e da cidade se expandiu para além desse cerne doméstico e se tornou a substância de demandas sem precedentes pelos direitos de cidadania. Mas foi a partir desse cerne que se desenvolveu uma mudança de importância fundamental e generalizada: nos últimos trinta anos, essas lutas produziram um grande aumento, entre os pobres urbanos, da expectativa de que, como cidadãos, eles não só têm direitos legais como seus problemas podem ser equacionados em termos dos direitos e da dignidade da cidadania democrática mais que por outros meios, como o patronato, o favor ou a revolução. Essa expansão mudou o escopo do sistema legal. No curso de uma geração, brasileiros pobres se tornaram estrategistas legais cada vez com mais frequência e ecácia. Um caso em questão é uma audiência num tribunal em 1989, na qual Ezequiel, um dos pioneiros do Jardim das Camélias, contestou uma ação de posse para despejá-lo de seu lote residencial. Eu assisti a toda a audiência. Ezequiel foi chamado para testemunhar sobre a história de sua residência no bairro, e o advogado da Associação dos Moradores apresentou provas de que ele não era um posseiro, mas sim um legítimo comprador do seu lote. Pedreiro de prossão e pai de família, Ezequiel era um dos fundadores da associação e frequentava regularmente as reuniões de domingo. Mas eu nunca o ouvi fazer perguntas ou comentários durante as discussões coletivas sobre os conitos pelas propriedades, e jamais tinha conversado com ele sobre seus desenvolvimentos legais. Depois da audiência, perguntei a Ezequiel o que tinha acontecido. Eu queria saber o quanto ele havia entendido daquilo que se passara nos cerca de quinze minutos anteriores, envolvendo quase somente o juiz, o promotor e o advogado da associação, além do advogado da parte litigante, numa linguagem difícil de captar para pessoas sem formação jurídica. Além disso, ninguém — nem o advogado de Ezequiel — tinha “traduzido” os procedimentos ou explicado o resultado. Ezequiel olhou para mim com grande seriedade ao responder minha pergunta: “Bem, parece que foi bom. A lei é linda, não é, porque chama a verdade. Ela funciona para nós. Eu cono no doutor Margarido [seu advogado]. Tudo vai dar certo porque nós temos direitos e queremos o que é direito”. Ficou claro para mim que Ezequiel não tinha entendido muito, a não ser que o resultado não era uma tragédia — provavelmente porque seu grupo de apoio (advogado, o presidente da associação e eu) ainda estava de bom humor depois da audiência. Quando z essa pergunta à mulher dele, ela
me apresentou um sorriso puro para expressar que concordava com a resposta do marido. Mas o que me impressionou foi a apropriação dos direitos civis por Ezequiel, ou seja, sua convicção de que tinha poderes subjetivos que se originavam do fato de ter direitos objetivos na lei, de que esses poderes triunfariam, e de que a relação entre o direito subjetivo e o objetivo era “linda”, não porque “funcionava”, mas porque era moralmente “direito”. Mais tarde, enquanto tomávamos um café, o presidente da associação me explicou a audiência com mais detalhes. Vinte e cinco anos antes, Zé Nogueira tinha chegado a São Paulo vindo do Nordeste aos treze anos de idade, com a educação formal que teria por toda vida: três anos de ensino fundamental. Mas, como era inteligente, disciplinado e dedicado, fora promovido numa indústria têxtil, passando de trabalhador infantil a chefe de seção. Tornara-se também perito nos conitos de terra no Jardim das Camélias. Acompanhou toda a documentação e seu desenvolvimento e havia reunido um grande arquivo de registros históricos. Na verdade, ele tinha aprendido tanto que agora era pago como assessor do advogado da associação, responsável pela pesquisa da situação física e legal de lotes residenciais em casos de conitos de propriedades em seu bairro e em muitos outros. Zé explicou que o juiz havia questionado Ezequiel para conrmar sua moradia de longo prazo e atitude de boa-fé como comprador do lote residencial; que o advogado requisitara um investigador designado pelo tribunal para avaliar o lote e pesquisar todas as reivindicações de posse referentes a ele (isto é, as de Ezequiel, do governo federal, do estado de São Paulo, da Adis e de outro “incorporador” no bairro) com o objetivo de estabelecer um título denitivo; que os custos do perito seriam pagos pelo estado e não por seu cliente; e que o juiz tinha concordado com esses requisitos como procedimento-padrão em tais casos sem estabelecer nenhuma determinação dos méritos desse caso em particular. Como resultado, Zé concluiu com prazer que o juiz tinha mandado o caso “para o espaço”, onde continuaria por um longo tempo, pois o investigador não conseguiria estabelecer um título denitivo e porque a inevitável apelação do estado e da União mandaria tudo para “Brasília” — ou seja, para o espaço sideral do Supremo Tribunal na capital, “onde seria perdido em pilhas e mais pilhas de casos que cam juntando poeira nos corredores da Justiça”. As novas apropriações estratégicas da lei que Ezequiel e Zé expressam nesse caso ao mesmo tempo solapam e perpetuam o clássico mau governo da lei. Fica claro que os moradores das periferias aprenderam a usar as complicações da legislação de modo a amarrar conitos de terra para sua própria vantagem. Por meio de suas associações e seus líderes, muitos desses novos participantes do jogo legal já conseguiram derrotar os incorporadores vigaristas e o governo em seu próprio jogo, usando a lei para não serem vítimas. Porém, ao aprender a gerar irresoluções legais, eles perpetuam a premissa do jogo de que a irresolução permite que aqueles que têm mais poder transformem o ilegal em legal através de meios extrajudiciais, um poder que até agora lhes falta. Assim, eles evitaram o despejo, mas não legalizaram suas posses. É razoável pensar que o sistema legal poderia, anal, mudar sob o peso desse tipo de engajamento: um tal aumento nesse tipo de participação poderia tornar as soluções extrajudiciais
para conitos legais incômodas ou radicais demais para beneciar qualquer das partes, e o mau governo da lei que elas mantêm terminaria. Mas esse resultado só parece possível com o tipo de paralisia completa que o atual sistema consegue evitar ao permitir que as pessoas utilizem a irresolução e a ilegalidade para angariar benefícios de várias espécies. No entanto, outra mudança na relação dos pobres com a terra — expressa no sentido híbrido dos direitos e da dignidade do cidadão e na mistura da compreensão moral à compreensão textual do direito, manifestados por Ezequiel — também se enraizou nas periferias urbanas. Essa transformação está gerando um estado de direito diferente, que examinaremos a seguir.
7. Cidadãos urbanos
Em 1972, um ocial de justiça de São Paulo foi ao Jardim das Camélias para noticar os moradores de que uma ação de reintegração de posse fora emitida contra eles, ordenando uma ação de despejo. Foi a primeira indicação que os moradores tiveram de que seus contratos eram fraudulentos e suas propriedades estavam em risco. Uma multidão se reuniu nas ruas quando a notícia se espalhou. Quando essa multidão encontrou o funcionário que entregava suas noticações de casa em casa, os homens o atacaram. Eles o derrubaram, espalharam seus papéis e expulsaramno do bairro. Ele voltou com a polícia, que prendeu vários agressores. Os moradores zeram uma passeata até a delegacia para exigir que eles fossem libertos. Muitos mais foram presos. Nas semanas seguintes, os moradores do bairro formaram uma associação para lutar contra o despejo e contrataram um dos advogados que apareceram de repente no Jardim das Camélias oferecendo seus serviços jurídicos. Pouco depois, no entanto, o advogado foi baleado, assassinado ao sair de uma das casas do bairro. Como me contou um dos moradores: Naquela época foi uma guerra, guerra total [entre nós e os grileiros]. A lei não existia. Você não achava os seus direitos. A lei deles [dos grileiros] era a força, a violência… A gente não tinha conhecimento nenhum, naquela época, a gente era leigo realmente na questão, aí quando começou. Nós não sabíamos nada sobre direitos. Só sabíamos bater no oficial de justiça.
Trinta e um anos depois, outro ocial de justiça veio ao Lar Nacional para anular o documento de posse da casa de um morador por conta de uma discrepância nas medições. Um tribunal havia emitido recentemente esse título como concessão de propriedade em virtude de usucapião. Organizados por sua associação de bairro, os moradores tinham passado mais de dez anos requerendo essa validação ao tribunal. Foi o primeiro caso de retorno dos recônditos do sistema de ustiça, julgado e executado de forma favorável. O tribunal ordenou a emissão de um novo título em nome do morador, com o zoneamento do local e o número do imposto. Agora, um ocial municipal (“um scal do Departamento de Finanças”) queria o cancelamento porque as medidas registradas no título não batiam com as do arquivo do Departamento de Engenharia. Os moradores sabiam por quê: os incorporadores da área tinham superposto tantos planos de loteamento ao longo dos anos em seus esforços para usurpar terras e enganar compradores que nenhum correspondia às construções de fato. De acordo com requerimento feito pelo advogado da associação, porém, o tribunal havia designado um avaliador ocial para cada caso de usucapião a m de criar um
planejamento preciso para o local, que se imporia a todos os outros planos e deniria as reais condições de ocupação originais para cada título finalmente emitido. Aguiar, um diretor executivo da Sociedade dos Amigos do Bairro ( SAB), tinha acompanhado esses casos através daquele sistema bizantino de justiça por mais de uma década e todos os casos legais de conitos no bairro por mais de três décadas. Como resultado, ele me disse: “Nós aqui da Sociedade, todos preparados, já estávamos esperando que isso [esse tipo de contestação] fosse acontecer cedo ou mais tarde”. Por isso a associação havia emitido uma ordem para todos os moradores: “Não entre em polêmica e não discuta com qualquer ocial que aparecer na sua porta; mande vir para cá [a Sociedade]”. Quando o scal armou que “a casa do morador estava errada, nós sabemos que não porque nós estamos com o [novo] título dele, homologado pelo juiz; e o juiz só homologou através do perito que é o olho da justiça”. Armado com esse conhecimento, Aguiar enfrentou o ocial usando a linguagem jurídica, desaando-o a apresentar um documento melhor do que o título e a documentação homologados pelo tribunal, que, segundo seu argumento, reverteriam a decisão do juiz. Além disso, desaou o funcionário a “procurar a justiça”, ou seja, encontrar exatamente o que os tribunais haviam decidido nesse caso e para que efeitos, e o que a lei estipulava. Depois, explicou minuciosamente ao funcionário o que ele encontraria se quisesse encarar toda aquela encrenca. Elucidou o propósito e as consequências da usucapião e apresentou documentos dos arquivos da sociedade mostrando que as primeiras plantas tinham sido canceladas por ordem do tribunal e substituídas pelo novo título. Dessa forma, ele rechaçou as alegações do funcionário de que as medições estavam erradas pelo fato de os moradores terem ocupado lotes alheios. Depois de mais ou menos uma hora dessa conversa em termos jurídicos, o ocial foi embora, admitindo que sua alegação de fato não tinha “mérito”. Nem ele nem nenhum outro scal do Tesouro voltaram para retomar a questão.1 O que aconteceu com os moradores das periferias urbanas nessas três décadas que converteu sua violência num diálogo jurídico e transformou sua reação em pró-ação? Suas lutas para legitimar suas residências próprias, seus lares construídos e seus bairros, para refutar acusações de invasão e para validar sua posição de construtores da cidade produziram um envolvimento sem precedentes com a lei que tornou seus líderes conantes o suciente para enfrentar ociais de justiça com argumentos legais. Essa experiência também gerou uma nova cidadania urbana entre os moradores, baseada em três processos centrais. O primeiro criou uma nova esfera pública alternativa de participação, através da qual eles exigiram suas necessidades em termos de direitos — direitos de cidadãos que contemplavam suas práticas urbanas e constituíam uma agenda de cidadania; o segundo forneceu uma nova compreensão da fundamentação desses direitos e de sua dignidade como portadores de direitos; e o terceiro transformou a relação entre o Estado e o cidadão, gerando novos arcabouços legais, instituições participativas e práticas de tomada de decisão. Este capítulo analisa tais processos, e o faz enfatizando os conitos de terra no Lar Nacional, porque, mais do que outros fatores, as difíceis condições de moradia ilegal motivaram as pessoas a estabelecer novas articulações da cidadania. Elas demandaram participação total na cidade legal,
uma inclusão que se fundava na apropriação do próprio solo da cidade através da autoconstrução. A soma desses esforços criou uma nova fonte de direitos de cidadania: a experiência da classe trabalhadora de sofrer a cidade e de construir a cidade. Produziu novos tipos de cidadãos e criou alternativas às relações clientelistas de dependência. Devo ressaltar que a concepção mais antiga de cidadania diferenciada ainda está vigente e é muito importante. Porém, ao trazer as condições urbanas dos pobres sob o cálculo de direitos de cidadão, as mobilizações das periferias deram início a uma nova concepção. Embora emaranhada com o passado, ainda assim essa nova cidadania é uma evolução sem precedentes da democracia no Brasil. A inclusão que reivindica abrange a invenção de uma nova sociedade, não apenas a perpetuação da antiga. A NOVA PARTICIPAÇÃO CÍVICA
Para acompanhar a emergência de uma nova cidadania urbana nas periferias de São Paulo na década de 1970, precisamos mapear as condições existentes da cidadania da classe trabalhadora em que se desenvolveu essa alternativa. No nal da década de 1960, quando inúmeros bairros periféricos como o Jardim das Camélias e o Lar Nacional estavam sendo criados, a repressão da ditadura chegava à sua intensidade máxima. Usando de censura, vigilância, repressão e violência, o regime militar controlou todas as instituições e expressões de cidadania estabelecidas. Mantinha o sistema de cidadania diferenciada em uma esfera pública brutalizada, que negava aos cidadãos uma participação independente tanto em organizações políticas como civis, e eliminou formas organizadas de oposição que não as autorizadas. Em resumo, os militares subjugaram todos os espaços de cidadania que conseguiram identificar e invadir. Em relação à cidadania política, tanto o tamanho do eleitorado como o número de votantes aumentou de forma signicativa nos anos de regime militar no Brasil. Como mostrou o capítulo 3, esse aumento foi causado em grande medida pela intensa urbanização no período de 1950 a 1980 e a consequente redução do analfabetismo entre as populações urbanas. Como resultado, um número cada vez maior de residentes urbanos ganhou direitos políticos e passou a votar. Em São Paulo, onde esses processos correlatos estavam entre os mais acelerados, 34% da população municipal votou nas eleições legislativas de 1970, comparados com 24% em termos nacionais. 2 Além disso, entre as eleições de 1970 e 1978, houve um aumento de 83% do nível de participação nos votos dos moradores dos distritos mais pobres da cidade (área VIII) (de 9% para 16% do total de votos), enquanto os bairros mais ricos (área I) viram sua participação declinar em 20% (de 11% para 9%). No entanto, o voto obrigatório não signica que a população da cidade participou ativamente do sistema eleitoral ou que teve seus interesses representados por ele. Primeiro, porque a maioria continuou sem cidadania política. Segundo, porque os que tinham direitos não podiam votar para cargos executivos e só podiam escolher entre dois partidos, um que apoiava o regime militar (Arena) e outro de oposição consentida (MDB). Essa restrição tornou a escolha e a independência no debate político quase impossíveis. Além do mais, esses partidos reservaram sua atividade política
popular sobretudo para épocas de eleição, tentando atrair eleitores de formas tipicamente clientelistas, que prometiam benefícios em troca de votos. 3 Entre os paulistanos com direitos políticos, muitos reagiram a essa cidadania política manipulada se recusando a legitimá-la: embora fossem obrigados a votar, invalidavam seus votos em protesto. Nas eleições de 1970, o número de votos em branco ou nulos dos eleitores municipais chegou a quase 34% para candidatos ao Senado e 40% para a Câmara. Além disso, como observa Lamounier (1980: 72-3), a porcentagem de votos inválidos aumentou progressivamente da área I para a área VIII, ou seja, dos bairros centrais mais ricos para os periféricos mais pobres. Embora os moradores de todas as áreas protestassem invalidando seus votos, os que moravam nas periferias mais pobres o faziam em maior número. Assim, ca evidente que, embora nunca tantas pessoas tenham conquistado direitos políticos como no início dos anos 1970, a grande maioria da classe trabalhadora paulistana não encontrou nem uma participação mais signicativa, nem uma representação ecaz na esfera de cidadania política estabelecida. Os trabalhadores pobres foram também barrados do acesso à cidadania social e civil nos anos em que foram pioneiros nas periferias urbanas. Sua condição de moradores ilegais, empobrecidos, sem estudo e sem títulos para suas casas os alienou da lei, minou o acesso a seus direitos e subverteu o desenvolvimento de uma cidadania civil nos lugares tradicionais de suas realizações na lei, na propriedade e na educação. Importantes instituições civis — como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Associação Brasileira de Imprensa (ABI), vários grupos de direitos humanos, comitês para anistia e movimentos estudantis — continuaram a existir de forma clandestina ou sob estrita vigilância. Muitos pressionaram o governo militar a manter princípios de liberdade e justiça, mas a participação da classe trabalhadora nesses grupos era mínima. As exceções eram dois tipos de organizações de bairros, as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), da Igreja Católica, e as Sociedades de Amigos de Bairro ( SABs). Estas últimas se desenvolveram em três fases. Sua origem pode ser traçada até uma organização fundada por prossionais liberais paulistanos e elites empresariais em 1934, a Sociedade dos Amigos da Cidade.4 Tal qual outras associações de elite fundadas nesse período (como o Idort, já discutido anteriormente), essa organização se ocupava da condução e da administração do rápido crescimento industrial de São Paulo. Durante as duas décadas seguintes, inspirou a criação de organizações semelhantes nos bairros das crescentes periferias. No entanto, dedicavam-se muito menos ao planejamento urbano e à engenharia social de longo prazo do que à exigência de melhorias urgentes nos serviços locais das autoridades municipais, normalmente através do patrocínio de líderes e partidos políticos. Quase todas se transformaram em organizações clientelistas. Essas organizações de melhorias em bairros tiveram uma expansão considerável pelas periferias de São Paulo nos anos 1950, sob a tutela de Jânio Quadros, deputado populista (1950), prefeito (1953), governador (1954) e presidente (1960). Quadros foi muito bem-sucedido na mobilização de apoio popular ao denunciar as miseráveis condições de vida nas periferias. Ele estimulou os
bairros da classe trabalhadora com a formação de centenas de comitês eleitorais, que conseguiram grandes vitórias. Para consolidar sua base eleitoral, Quadros e seus partidários transformaram muitos desses comitês em SABs. Nessa segunda fase de desenvolvimento, as SABs funcionavam explicitamente como posto de troca de votos por benefícios nanciados por fundos públicos, providenciando uma articulação organizada mas totalmente clientelista entre as periferias pobres e o aparato governamental. Em 1970, havia oitocentas dessas SABs clientelistas registradas na região metropolitana de São Paulo, 88% das quais fundadas a partir de 1955. Quando tomaram o poder, os militares impuseram um modelo uniforme de organização nas SABs e substituíram o partido que as patrocinava. Essa substituição perpetuou o clientelismo das SABs, mas sob condições autoritárias de tomadas de decisão e representação que alienaram muitos moradores das SABs existentes e desestimularam sua fundação em novos bairros. A terceira fase do desenvolvimento das SABs começou nesses novos loteamentos das crescentes periferias nos anos 1970. Marca uma mudança básica em sua natureza, que descrevo na próxima seção. Em termos de cidadania social, o Estado continuou a oferecer aos trabalhadores urbanos a ilusão de participação de massa por meio de direitos trabalhistas enquanto restringiam o acesso real aos poucos que exerciam prossões ocialmente reconhecidas com carteira assinada e liação sindical. Um estudo (Camargo e outros, 1976: 105) estimou que, em 1970, apenas 5% da população das periferias, onde morava a maioria da classe trabalhadora, participava de sindicatos prossionais. As autoridades militares e seus representantes controlavam tanto sindicatos como fábricas, forçando obediência à estrutura organizacional que impunham (em essência, uma versão da Consolidação das Leis de Trabalho de 1943) e com uma constante supervisão e aplicação de vários graus de coerção. Sindicatos foram excluídos dos processos decisórios de reajustes salariais, perderam o direito à greve e sofreram frequentes intervenções do governo para a destituição de líderes eleitos. Mesmo sob essas duras condições, grupos de oposição dentro das fábricas e de sindicatos prossionais continuaram a existir e a protestar. Contudo, conforme essas organizações da classe trabalhadora perderam suas liberdades básicas, autonomia e eciência para realizar suas exigências, perderam também a participação ativa dos trabalhadores. Tornaram-se inócuas como espaços de cidadania. O efeito da repressão do Estado nos aspectos político, civil e social da cidadania era assim o de drenar o interesse popular da esfera pública militarizada, fraturar organizações civis, obstruir a centralização de conitos e mobilizações e contaminar as relações públicas com o medo e a desconança. Como consequência, tendia a isolar as pessoas em suas casas, famílias e bairros, connando-os aos vínculos locais. A evisceração dos domínios públicos estabelecidos de cidadania criou, contudo, uma possibilidade paradoxal, a do desenvolvimento de uma esfera de independência exatamente nesses espaços interiores e, do ponto de vista da autoridade central, remotos. De fato, a única instituição interessada nessa possibilidade era a Igreja Católica, que renovou sua missão evangélica dirigindo-se ao público desses espaços. Foi, portanto, em contraste com a alienação da urna de votação, da SAB clientelista, das sedes dos sindicatos e das fábricas que a
vida doméstica nos bairros que brotavam nas periferias distantes se tornou o foco do compromisso da classe trabalhadora. Foi lá, organizados ao redor da vida social da casa, para além do Estado imediato, dos partidos e das sanções de empregadores, que surgiram os novos espaços de participação cívica e avaliação coletiva. O desenvolvimento de SABs no Lar Nacional e no Jardim das Camélias ilustra essa emergência. Exemplica as mudanças apresentadas pelos chamados novos movimentos sociais e pelas organizações das periferias na construção de uma cidadania urbana. De várias maneiras, porém, as SABs desses bairros se desenvolveram de formas distintas. Essas diferenças indicam que não foi apenas um caminho que levou à construção de uma nova forma de participação cívica, mas sim vários que se juntaram para produzir uma grande fundação para a insurgência de uma nova cidadania. 5 As duas SABs que tenho acompanhado foram fundadas em 1972, quando moradores dos dois bairros descobriram que estavam sendo ameaçados de despejo. Mas a SAB do Jardim das Camélias se desenvolveu de acordo com o modelo clientelista patrocinado por várias SABs já estabelecidas no distrito de São Miguel Paulista. Seu primeiro presidente foi um quadro da Arena que cortejava os políticos da cidade e apoiava os militares; ele organizou a SAB segundo as normas do governo e estabeleceu uma estrutura de comando hierárquica, agindo sem muita consulta aos seus membros. A SAB tinha um único foco, o conito de terras, e sua principal atividade era defender os moradores contra ações de despejo. Em 1980, porém, novas formas de atividades associativas e “reivindicatórias” proliferaram no Jardim das Camélias. 6 Quase todas de início se desenvolveram fora da organização da SAB. Um proeminente morador do bairro, que foi presidente da SAB, me descreveu as realizações dessas atividades. Cada uma delas resultou de uma mobilização de moradores: Há trinta anos, quando nós fundamos a Sociedade dos Amigos das Camélias, em junho de 1972, não existia pavimentação nas ruas, não existia escola estadual, nem creche. Hoje, temos dois grupos escolares estaduais, temos a creche municipal, temos o Posto de Saúde estadual, temos um EMEI, que é uma escola infantil municipal, e temos o CADI, que chama Centro de Acompanhamento e Desenvolvimento Infantil, que é estadual também. Lá onde era o lixão, que saía fogo lá para queimar o lixo, hoje é o Parque que já existe nome, chama Parque Primavera. Esperamos, é mais uma luta que nós vamos fazer, para ter aí um lazer para os bairros vizinhos — Jd. das Camélias, Pedro Nunes e Jd. Arco Íris —, se beneciar daquele aterro sanitário que era antigamente um lixão. E além disso nós temos uma igreja católica, que nós zemos aqui no bairro, que não existia. Temos aí a maioria das ruas tudo pavimentada, com asfalto, tudo direitinho, rede de esgoto em todas as ruas, redes de água em todas as ruas, luminárias públicas, luz para todas as casas. Tudo isso, quando eu vim morar aqui em 1970, não existia nada disso. Daí para cá que começamos a lutar para ter esse desenvolvimento que temos nesta gleba hoje.
Essas mobilizações por melhorias no bairro foram organizadas pela Comunidade Eclesial de Base (CEB) da igreja católica local, fundada cinco anos depois da SAB, pelo núcleo local do Partido dos Trabalhadores ( PT) e por um grupo de moradoras. 7 Entre os dois últimos, a maioria participava ativamente da CEB, mas não da SAB. O ponto-chave é que a SAB só começou a fazer parte desses movimentos depois que a CEB subverteu o modelo de organização clientelista e autoritário da SAB ao eleger seus próprios membros como presidente e diretores em 1981. Esses membros
implementaram o modelo de deliberação coletiva da CEB, com ações diretas e não clientelistas, e evitaram endossar candidatos a cargos públicos. A essa altura, a SAB reconstituída colaborava com a CEB na organização e na mobilização do bairro. Conseguiu envolver muitos moradores na abrangente campanha de movimentos reivindicatórios descritos anteriormente, mesmo enquanto o principal objetivo continuava sendo os conitos fundiários. Como se lembra o primeiro presidente d a SAB renovada: “[Essas melhorias] são fruto de luta dos moradores do bairro, da Sociedade de Bairro, da Igreja Católica. A gente sempre vê os movimentos junto na Igreja Católica com os Movimentos do Bairro… Toda luta que existia no bairro, a gente estava junto”. Essa SAB inspirada pela CEB continuou sendo a articuladora das organizações e lutas do bairro mesmo depois que o grupo de mulheres se desfez e a própria CEB deixou de ser uma força mobilizadora, em meados dos anos 1980. Embora esses grupos tenham se unido, nessa década surgiram diferenças entre eles quanto à usticativa das exigências. Especialmente pronunciada na SAB era uma diferença fundamental entre argumentos apoiados nas necessidades ou nos direitos — uma diferença que se tornou evidente para mim nas entrevistas, nos documentos e em reuniões de grupo no Jardim das Camélias e em outros bairros. A CEB e os que ela inspirava justicavam as exigências dos movimentos sociais com base nas necessidades. Seguindo a Teologia da Libertação, argumentavam que as necessidades sociais dos pobres superavam outras justicativas por mais recursos, inclusive as dos direitos e precedentes legais. 8 Nos anos 1980, essa justicativa apoiada nas necessidades perdeu força tanto nas SABs como nas CEBs. Ela podia ter fornecido um apoio moral aos moradores para ações iniciais, mas cou claro que sua rejeição nos tribunais e nos órgãos públicos era custosa. Funcionava com os políticos, mas só a partir do estabelecimento de relações clientelistas no velho estilo que só compensavam de forma irregular, inadequada, não conável, e, quando funcionava, isso só ocorria em épocas de eleição. Além disso, quanto mais os moradores aprendiam sobre os conitos de terra, mais se tornava óbvio que essas relações jamais resultariam em seus títulos. Nunca produziriam o respeito e os direitos reconhecidos universalmente de proprietários, mas sim os manteriam dependentes dos favores de outros como meros posseiros. Uma mudança crucial ocorreu nos movimentos e organizações sociais urbanos quando os moradores começaram a entender suas necessidades sociais como direitos de cidadãos e a gerar argumentos apoiados nesses direitos para justicar suas exigências. Muitas inuências contribuíram para essa mudança, para tornar possível aos moradores considerar que suas necessidades seriam mais bem atendidas não só alegando direitos existentes, mas também inventando novos direitos que surgiam de suas lutas políticas e legais especícas sobre práticas reais — na verdade, ao considerar esses novos direitos como objetivo dessas lutas. Meu interesse não é tanto investigar a história desses processos, porém, mas a saliência dos direitos nessas lutas e a natureza de sua conceituação e argumentação.9 Os argumentos baseados nos direitos motivavam os moradores das periferias não só porque forneciam uma estratégia com a qual lutar contra as grandes desigualdades e deciências que
enfrentavam em sua vida na cidade. Os discursos de revolução armada também fazem isso. Esses argumentos tinham apelo porque ofereciam uma estratégia de contrapor (não favorecer) a ilegalidade e a marginalização por meio de demonstrações de competência (“conhecer seus direitos”) e negar a humilhação através da dignidade da participação na esfera pública como portadores de direitos. Em parte, os argumentos por direitos fazem isso exatamente porque seu meio, a lei, tem uma aura bem-aceita de legitimidade e poder sociais. Ademais, embora ao longo da história a lei seja uma forma de humilhar os pobres, as leis trabalhistas de Vargas deram às classes trabalhadoras urbanas uma noção de dignidade através dos direitos, ainda que restringissem sua realização. Mais importante ainda é que os argumentos por direitos dos movimentos sociais urbanos transcenderam uma referência especíca à lei e passaram a signicar uma mudança na subjetividade. Ou seja, a articulação era como uma performance que muda o status dos atores, nesse caso, de simples súditos que historicamente tinham seus direitos negados, a quem o Estado e suas elites não reconheciam como cidadãos nacionais com direitos intrínsecos, a cidadãos que passaram a ter direitos a despeito de outros atributos. Dito de forma diferente, os argumentos baseados em direitos constituíram seus proponentes como portadores do direito a direitos e tão merecedores dessa distinção quanto qualquer outra classe de cidadãos. Nessa performance, eles produziram uma transformação na compreensão da própria cidadania brasileira de grandes consequências sociais, da distribuição de privilégios a categorias especícas de cidadãos a uma distribuição do direito a direitos a todos os cidadãos. Os argumentos envolvendo o “direito à cidade” dos movimentos sociais urbanos corporicaram as lutas dos moradores por esse reconhecimento de serem cidadãos portadores do direito a direitos. Essa mudança na subjetividade do cidadão não foi nem linear nem isenta de contradições. Continua emaranhada com as usticativas da necessidade, das relações clientelistas e da racionalidade do tratamento especial. Mas as mobilizações das periferias articularam, em várias modalidades, uma cidadania participativa fundamentada no direito a direitos. O restante deste capítulo vai estudar essas articulações. A mobilização do Lar Nacional
Os moradores do Lar Nacional fundaram sua SAB em 1972 — legalmente registrada como Sociedade Amigos do Parque Novolar —, depois da chegada de ociais de justiça para executar uma ação de reintegração de posse de uma enorme porção de terra que incluía o bairro. Os moradores caram chocados. Como seu loteamento poderia ser parte de uma disputa legal entre duas partes de que eles nunca tinham ouvido falar e que armavam ser os legítimos proprietários de seus terrenos? Como poderiam estar sujeitos a um processo legal sobre o qual nada sabiam e no qual nem mesmo o nome da incorporadora Lar Nacional Ltda., de quem eles tinham comprado seus lotes de boa-fé, era mencionado? Como poderiam estar sendo despejados sem ao menos serem informados da ação do processo pelas partes? Mesmo assim, os ociais de justiça noticaram os moradores de que os tribunais haviam decidido pela retomada, por um dos litigantes, dos terrenos
que incluíam seus lotes, e que essa decisão signicava o despejo de quaisquer ocupantes não autorizados.10 Os ociais de justiça, contudo, também caram surpresos, como apontaram em seu relatório, ao encontrar um bairro com casas habitáveis chamado Lar Nacional, pois o mandado udicial não fazia menção a “casas e benfeitorias existente na gleba diligenciada”. Por isso, nas palavras dos ociais, “certicamos mais que deixamos de proceder à evacuação das referidas casas […], aguardando providências dos exequentes quanto a isso”.11 Nesse ínterim, o vencedor do processo, Humberto Reis Costa, disse aos moradores que eles não seriam despejados se recomprassem seus lotes. Os moradores caram indignados com essa proposta e se recusaram. Mas Reis Costa instalou uma patrulha de policiais militares de folga para aumentar o peso de sua oferta. Essas patrulhas impediam que pessoas se mudassem para casas que haviam comprado da empresa Lar Nacional Ltda. e que ainda não tinham ocupado, e ameaçavam quaisquer opositores com violência. De acordo com moradores que entrevistei, Reis Costa simulou diversos despejos para aterrorizá-los ainda mais, contratando ociais de justiça corruptos para atuar fora do horário de trabalho e despejar moradores com quem já tinha feito acordos. A violência eclodiu durante o despejo da família de um homem que, sem que ninguém soubesse, tinha “ido para o outro lado”. Depois desse incidente, os líderes da resistência passaram a ser ameaçados de forma regular e às vezes eram agredidos pela patrulha. A maioria dos moradores continuou pagando suas prestações à Lar Nacional Ltda., por temerem que a empresa pudesse despejá-los caso não honrassem seus compromissos. Apesar disso, a empresa logo abandonou seu posto avançado no bairro, forçando os moradores a se deslocarem a outro escritório para realizarem seus pagamentos. Mais ou menos dezoito meses depois, a Lar Nacional Ltda. desapareceu sem deixar vestígios, sumindo com os registros originais das aquisições dos moradores. 12 Logo depois dos primeiros confrontos com Reis Costa, os moradores organizaram uma SAB. Foi sua primeira organização. À diferença do Jardim das Camélias, no entanto, eles foram estimulados a fazer isso por uma CEB de um loteamento próximo, à qual não eram liados. Como nenhuma igreja fora construída no bairro, essa CEB foi organizada por uma freira de outro bairro e mantinha reuniões num barraco improvisado. Por iniciativa própria, a CEB aconselhou os moradores a organizar uma SAB e contratar um advogado, e os ajudou a fazer as duas coisas. Inicialmente, a nova SAB realizou reuniões com a CEB, e muitos de seus membros — inclusive a maioria dos diretores eleitos — juntaram-se a esta última. Quando a participação na SAB aumentou, até incluir todas as 210 famílias do Lar Nacional, a instituição alugou uma casa no bairro, e depois de alguns anos a comprou. Seus membros contribuíam mensalmente para manter as atividades da SAB e pagar pela sede, motivados por interesses próprios e coletivos. “Nós contribuíamos porque era uma coisa para a gente”, disse-me um dos membros, “e eu queria estar perto, sempre participando [da Sociedade], para saber dos meus negócios. Eu nunca tinha tido uma casa, a única oportunidade era essa, então a gente tinha que estar sempre ali.”13 Assim, desde sua criação, a SAB e a CEB partilharam membros, líderes, interesses e ações. A CEB organizava suas reuniões e suas missas na nova sede da SAB, enquanto membros da SAB ajudavam a
pagar pela construção da igreja da CEB com contribuições mensais. Quando a SAB mobilizava moradores para uma ação reivindicatória, a CEB fazia o mesmo. Esse reforço mútuo durou cerca de uma década, até ocorrer uma cisão no início dos anos 1980. Segundo membros da SAB, a CEB cou com inveja de seus sucessos e começou a programar eventos ao mesmo tempo, “para repartir e levar o pessoal”. Seus membros se dissociaram, encerrando o relacionamento próximo. Assim como no Jardim das Camélias, três fatores contribuíram para a ruptura, embora eu não tenha conseguido estabelecer uma causa principal. Primeiro, as justicativas apoiadas nos direitos se tornaram predominantes na lógica dos protestos da SAB, desalojando os argumentos baseados nas necessidades e, com eles, a autoridade moral da CEB. Segundo, como a democracia se tornou uma exigência nacional e a ditadura ampliou as liberdades políticas, o interesse das pessoas pelo porto seguro da Igreja diminuiu. Finalmente, a CEB recolheu-se em preocupações religiosas mais explícitas, enquanto a SAB continuou suas ações de bairro. 14 Entre as mobilizações da SAB, as que envolviam conitos de terra continuaram sendo prioritárias. Durante os anos 1970, elas eram praticamente seu único foco, como quando Reis Costa usou sua vitória de 1972 num tribunal de segunda instância para aterrorizar moradores com inúmeras ações de reintegração de posse e despejo (ver nota 10). Juridicamente, nenhum despejo poderia ser executado até que o Supremo Tribunal julgasse o caso. Mesmo assim, Reis Costa fazia petições nos tribunais locais para a retomada de vários lotes, para divulgar essa ação e usar isso a m de intimidar os ocupantes a pagar pela terra. Quase todos recusaram, insistindo que já tinham pagado para a Lar Nacional Ltda. e voltando-se para a SAB em busca de defesa legal. A SAB já havia contratado e demitido diversos advogados, alegando ter sido enganada por todos, antes de consultar o Centro Acadêmico Onze de Agosto da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, em 1976. Essa associação de estudantes de direito estava cando conhecida nas periferias por sua adesão às CEBs e a grupos de direitos humanos para a realização de trabalho jurídico eciente em favor dos moradores. O centro acadêmico designou o estudante de direito Antônio Benedito Margarido para o caso, assim como para o conito no Jardim das Camélias. Desde então ele continua sendo o principal advogado das duas SABs. Margarido acabou vencendo todos os confrontos legais contra Reis Costa, utilizando a mesma estratégia legal inovadora que usou contra os grileiros do Jardim das Camélias, discutida no capítulo anterior, ou seja: convencendo os tribunais a rejeitar o processo em bases formais ou a forçar Reis Costa a retirar o processo por não conseguir provar os méritos de sua reivindicação de propriedade. Embora não tenha conseguido os títulos dos moradores, a estratégia evitou os despejos. 15 Igualmente importante foi ter criado um excepcional envolvimento dos membros da SAB com os procedimentos da lei. Alguns se tornaram assistentes de Margarido e, com efeito, adquiriram formação jurídica e uma linguagem para enfrentar instituições cívicas e políticas. Durante anos, eles conduziram extensas pesquisas em arquivos de departamentos municipais, tribunais e cartórios a respeito de títulos de terras, mapas regionais, planos de loteamentos, registros de levantamentos e assim por diante, tudo para desacreditar a alegação de Reis Costa, desvendar a emaranhada história
dos títulos no bairro e comprovar suas próprias reivindicações como compradores de boa-fé. Eles também montaram seus próprios arquivos com documentos relevantes na SAB. Para obter acesso a essas instituições, zeram lobby diretamente com líderes políticos (governador, prefeito, deputados e vereadores) e burocratas. Apresentavam seu dilema, exigiam que os funcionários reconhecessem sua urgência e argumentavam que era direito deles investigar o caso. Em muitas ocasiões eles se reuniam com promotores para comunicar os resultados de suas pesquisas e contestar erros de registro. Também levaram funcionários ao Lar Nacional para participar de reuniões na SAB, ouvir diretamente seus membros e conhecer a situação em primeira mão. O trabalho jurídico que realizaram foi aprender, informar e argumentar. Uma das líderes e pesquisadora mais ativa, Arlete Silvestre, me contou como aprendeu sobre os tribunais: Para dizer a verdade, eu não conseguia nem distinguir um tribunal de outro; não sabia nem o que signicava Quinta Vara, Sexta Vara. Não sabia nada disso. Eu era uma dona de casa com um lho bebê. Mas eu fui aprender, com o sr. Francisco, aquele senhor de cor, que era membro da Sociedade e na época era um dos diretores. Ele trabalhava no Fórum Central. Servia café no Fórum. Mas ele sabia. Ele era muito inteligente; sabia muita coisa. Ele me ensinava. Sexta Vara é assim, assim. O que é essa sigla? É Suplente Federal. E isso daqui? É a Terceira Vara Cível. Aonde ir para arquivar esse tipo de documento ou falar com tal pessoa? Então eu fui aprendendo com ele. Eu só tenho diploma de oitava série agora. Primário só. Primário praticamente. Não tinha nada. Então fui aprendendo as coisas depois que eu entrei na Sociedade. Até o Toninho [Antônio Margarido, advogado da Sociedade] falou que queria que a gente fosse falar na Faculdade de Direito [da Universidade de São Paulo], que eles iam fazer acho que tese, negócio de terra e tudo. Fui eu, o sr. Francisco e o sr. Aguiar. Eu falei, ‘Toninho, o que eu vou falar?’. Eu nunca entrei numa faculdade! ‘Você vai falar exatamente o que se passou aqui, como foi, como não foi.’ Então, eu fui dar aula na Faculdade.
Em 1982, ocorreu uma importante mudança de liderança na SAB: numa eleição, uma equipe de três mulheres cou com os cargos mais altos, comandada por Silvestre como presidente. Essas mulheres transformaram a SAB, de uma associação centrada quase exclusivamente nos problemas fundiários, em uma entidade que organizava atividades educacionais, recreacionais e reivindicatórias. Sob sua liderança, a SAB se tornou um centro de vida social no bairro. Instituía cursos de capacitação e patrocinava eventos com recreações organizadas para pessoas cujo cotidiano variava pouco entre o trabalho e a casa. Também expandiu consideravelmente o escopo de ações reivindicatórias para melhorias no bairro. Para a educação de adultos, as mulheres organizaram cursos de alfabetização, datilograa e costura. Receberam ajuda do estado para o primeiro e investiram em equipamentos para os dois últimos. Para o lazer e para arrecadar fundos para os projetos da SAB, elas organizaram bingos, bailes, festas comemorativas e uma chopada anual. Para os ovens, elas organizaram bailes e abriram um clube desportivo. Criaram ainda uma pré-escola, onde mulheres que trabalhavam podiam deixar os lhos por meio período, a qual incluía leite pela manhã, almoço e às vezes um programa de vacinação. Arrecadar recursos para essa pré-escola foi a primeira campanha reivindicatória das mulheres em nível municipal. O movimento inicial foi dirigido ao alto: elas procuraram o governador do estado, Franco Montoro. Foram vê-lo no Palácio do Governo para presenteá-lo com um cartão de Natal da associação do bairro. Quando, depois de muita insistência, ele anal as recebeu, Silvestre se apresentou: “Olha, eu sou Arlete Silvestre, fiquei como Presidente da Sociedade e sou dona de casa,
e estou reivindicando a minha casa. Estou lutando pelas necessidades das crianças do bairro. E falei tudo sobre nossos direitos como cidadãos honestos”. Elas saíram com uma carta pedindo ao administrador regional que providenciasse os recursos para a pré-escola, inclusive material para revestir o quintal da SAB. O alvo seguinte foi o prefeito, Mário Covas, que Silvestre descreveu como “meio abrutalhado” e “difícil de chegar nele, passar pelos assessores”. Então elas resolveram adotar uma “estratégia de guerrilha” quando tinham algum assunto urgente: elas o seguiam nos eventos públicos, “se plantavam” no seu caminho e solicitavam um encontro. Silvestre lembra: Eu me plantei ali e quei. Ele falou: “Dá licença”. Eu falei: “Eu preciso falar com o senhor”. “Tá, dá licença.” “Eu preciso falar com o senhor.” Aí ele gritou: “O que você quer? Eu preciso inaugurar isso daqui”. Eu falei: “Eu quero uma audiência com o senhor”.
Muitas vezes foram bem-sucedidas. Na primeira audiência com Covas, Silvestre recorda que ele falou: “Mas a senhora é teimosa.” “Eu falei assim: ‘O senhor tem uma casa?’. Ele falou: ‘Tenho’. Eu falei: ‘Eu também tenho, mas querem despejar a gente. O que o senhor acha?’ ‘Então nós temos que procurar’”. Através de Covas, elas tiveram acesso aos funcionários e a registros de muitos departamentos municipais e, assim, a recursos para o bairro, dados de pesquisas e novos argumentos para sua luta pelos terrenos. Com esse tipo de confronto direto, a SAB mobilizou moradores — em especial mulheres — para abordar funcionários públicos em instituições da prefeitura e exigir melhorias no bairro. Suas campanhas incluíam água potável encanada, redes de esgoto, pavimentação de ruas, iluminação nas ruas, melhores serviços de ônibus e uma clínica de saúde. E o que é notável: todos os objetivos foram alcançados. A única exceção foi não ter resolvido o conflito de terras e conseguido o título definitivo de seus lotes residenciais para os moradores. A estratégia típica da SAB para uma mobilização é escrever uma solicitação ocial (devidamente assinada, carimbada e registrada), anexá-la a uma petição com as assinaturas dos moradores do bairro e organizar uma caravana de moradores para entregar a petição diretamente à mais alta autoridade relevante.16 A entrega costuma implicar a ocupação do gabinete de alguém e a recusa a sair até ser ouvido. Para um encontro com o prefeito, a SAB emprega uma caravana de ônibus; para se reunir com um chefe do Departamento de Águas e Esgotos, um ou dois ônibus. O processo de estratégias de mobilização que testemunhei exige sempre decisões para deliberação inicial pelos diretores e depois apresentação à assembleia de moradores para aprovação pelo voto. Quando perguntei a Arlete Silvestre como a SAB justicava suas demandas por serviços urbanos, ela respondeu com um argumento baseado em direitos: A gente falava: “Sim, é um direto nosso de ter uma água que você bebe e não vai fazer mal. É um direito nos so de ter luz nas ruas à noite”. Porque eu acho que como cidadã eu tenho direito. Eles não falam que eu tenho direito de reivindicar as coisas como cidadã? Uma vez que você paga os imposto, paga tudo direitinho, acho que tem que pedir.
Além disso, os moradores sempre insistiam em que queriam pagar individualmente pelos serviços, se necessário. Como explicou uma das líderes, “tudo o que a gente falava, a gente falava que a gente assumia, desde que não fosse muito caro, se eles parcelavam”. De fato, os moradores tiveram de pagar dos seus bolsos pelo asfalto das ruas, por ligações individuais de água e esgoto, almoço
para a equipe médica da clínica de saúde (para mantê-los visitando aquela localidade distante) e um extra exigido pelos empregados de cada provedor de serviço. Em troca desses pagamentos, a SAB exigia o direito de inspecionar os trabalhos públicos, cobrar responsabilidades dos fornecedores e convocar a imprensa para publicar quaisquer negligências percebidas, o que às vezes acontecia. Assim, ao articular e justicar suas exigências, a SAB enfatizava os direitos dos moradores como cidadãos incondicionais, cidadãos contribuintes e cidadãos consumidores — uma fundação mista de direitos que analisarei em breve. As mulheres dominaram a liderança da SAB nos anos 1980. Quando as mais proeminentes deixaram os cargos, principalmente por razões de saúde, e os homens voltaram a ocupar os cargos mais altos, a maioria das atividades que as mulheres haviam inaugurado terminou. Silvestre observou que, “como os homens trabalhavam, eles chegava à noite e não tinham aquela vontade de estar participando [das atividades da SAB]”. Mais uma vez, os conitos de terra não resolvidos se tornaram quase a única preocupação. A participação em eventos e reuniões da SAB também declinou na década de 1990. Embora alguns lhos dos pioneiros tenham se tornado membros regulares e alguns tenham assumido papéis de liderança, muitos moradores da primeira geração se queixam da falta de interesse dos mais jovens. Nessa decadência, a SAB do Lar Nacional contrasta com a do Jardim das Camélias, que continuou desenvolvendo novas atividades, recrutando membros e líderes (ainda que os mais velhos se retirassem, porque “cada vez que eles vão conseguindo alguma coisa, eles vão se desinteressando das outras coisas”) e conclamando mobilizações em torno de diversos temas. No entanto, a desmobilização de que os pioneiros do Lar Nacional se queixam pode ser menos signicativa do que imaginam. Para começar, nas diversas reuniões regulares da SAB a que compareci na última década, no segundo domingo de cada mês, a frequência continuou estável, em geral entre cinquenta e setenta pessoas. Como também reconhecem os antigos moradores, “antes não existia nada, então nós tínhamos que correr o tempo todo; agora não temos tanta necessidade”, porque quase todos os objetivos das mobilizações da SAB foram alcançados — “conseguimos muito”. A grande exceção é a posse denitiva dos terrenos, que permanece o foco principal dos encontros de domingo. Além disso, como veremos mais tarde, quando o conito por terras explodiu com potência renovada na primeira década do século XXI e um despejo de massa se tornou iminente, o bairro mais uma vez se mobilizou de forma decisiva. É comum o caso de moradores das periferias terem vivenciado diversas desmobilizações e remobilizações em seus bairros nas últimas quatro décadas. Por isso, em vez de enfatizar que os movimentos sociais urbanos têm declinado pelo fato de se desmobilizarem regularmente, faz mais sentido entender seu campo de participação política como uma mobilização não contínua que é institucionalizada: organizações baseadas na moradia criaram uma esfera de cidadania local que envolve diretamente os cidadãos na administração de suas atividades coletivas e os mobiliza quando necessário. Por isso, a capacidade de remobilização indica a força dessas associações cívicas.
Reinventando a esfera pública
Essa esfera pública de participação é nova e insurgente por diversas razões. Desenvolveu-se em grande medida fora dos domínios estabelecidos da cidadania disponíveis às classes trabalhadoras, em contraste com o universo restrito da cidadania social getulista e com a repressiva esfera pública da ditadura militar. Com efeito, as próprias condições urbanas de segregação e desigualdade nas periferias tornaram possível esse processo: a localização remota permitiu certa liberdade, que cava fora do ambiente de trabalho e fora das vistas, para inventar novos modos de associação, ao mesmo tempo que a ilegalidade motivou os moradores a exigir inclusão com base na propriedade, na infraestrutura e nos serviços da cidade legal. Essas exigências não foram afuniladas pelas instituições estabelecidas de partidos políticos, sindicatos e SABs. Em vez disso, as classes trabalhadoras das periferias investiram em formas novas e reinventadas de organização — CEBs, novas SABs e outros grupos e mobilizações de bairro — nas quais o critério de incorporação é a residência, e a agenda essencial é a articulação de reivindicações por recursos. Como já armei, essas reivindicações não costumavam ser feitas com base em clientelismo, camaradagem ou bajulação — não eram barganhadas com assessores políticos como troca explícita de apoio por benefícios. Ao contrário, uma nova esfera de associações surgiu nas periferias, nas quais os moradores reivindicavam recursos como uma questão de direitos à cidade, sem a necessidade de um toma lá dá cá por apoio. Esses argumentos apoiados no direito aos direitos estruturaram uma esfera cívica categoricamente diferente daquela baseada nos tratamentos especiais a partir dos direitos trabalhistas da formulação de Vargas ou do clientelismo da política de patronato. O fato de esta última continuar a existir no Brasil (assim como nos Estados Unidos) não quer dizer que a cidadania brasileira não tenha mudado ou que essa mudança não tenha alterado a forma como o clientelismo funciona. As duas são incontestáveis. No entanto, essa certeza não nos leva a esperar que o clientelismo e o particularismo tenham desaparecido ou que vá desaparecer. Para distinguir as circunstâncias de cidadania daquelas de clientelismo, é necessário analisar o undamento das reivindicações por benefícios por um lado e, por outro, a sua provisão. A questão não é se as pessoas aceitam uma pilha de tijolos de um candidato aspirante (quem não aceitaria?) ou se votam nesses candidatos que fazem a doação (uma escolha racional de interesse). Nem parece útil multiplicar categorias analíticas de clientelismo como forma de medir se os interesses são mais ou menos “esvaziados de seu conteúdo político”, como se interesses (sem mencionar o fornecimento de recursos governamentais) pudessem ser apolíticos.17 A questão a considerar é se existem alternativas para controlar e restringir trocas diretas e forçadas de recursos por apoio político. A esfera de participação cívica que as organizações de bairro criaram estabeleceu essa alternativa. Não substituiu totalmente outras formas de troca entre o Estado e a sociedade, mas introduziu uma alternativa expansiva. Em termos objetivos, exigiu que os políticos competissem pelo apoio, que não era garantido nem quando eles faziam as doações. Em termos subjetivos, permitiu que os membros percebessem que suas necessidades podiam ser satisfeitas sem dar algo em troca (seus votos, liberdade de escolha, dignidade), mas sim
reivindicando algo sem precedentes para as classes mais baixas: a participação nas novas associações cívicas dos bairros permitiu que os moradores exigissem o reconhecimento, da parte do Estado, de seu valor, em termos de direitos, como cidadãos que se tornaram partes interessadas da cidade como construtores urbanos, proprietários, contribuintes e consumidores. Essa demanda não implica nenhum tipo de toma lá dá cá. Mas seu embasamento na participação e nos direitos é inteiramente diferente daquele que caracteriza a lógica do favor entre patronos e clientes. Vamos examinar as fundações de cada uma delas na formação dessa esfera pública. O novo coro cívico dos moradores, com frequência liderado pelas mulheres mais articuladas, formulou novas estratégias de mobilização. Elas desenvolveram projetos de assistência mútua e de autoajuda para melhorar condições de vida que o Estado não supria. Nesse sentido, suas atividades reivindicatórias, associativas e educacionais enfrentaram a ausência e a negligência do Estado como provedor de serviços essenciais para o bem-estar dos cidadãos. Nesse confronto, surgiu uma sociedade de associações e cidadãos muito mais autônoma, que desaou a concepção de sociedade brasileira que o governo modernizante e desenvolvimentista de Vargas e os subsequentes governantes patrocinaram. Essa concepção pressupunha que as massas brasileiras eram silenciosas e formadas em grande parte por cidadãos ignorantes, incapazes de tomar decisões competentes por conta própria e que precisavam ser conduzidos à modernidade por uma elite esclarecida e seus planos de desenvolvimento. Na formulação insurgente, os moradores das periferias imaginam que seus interesses derivam de sua própria experiência, não dos planos do Estado, que são bem informados e competentes para tomar decisões a respeito desses interesses, e que suas próprias organizações podem articulá-las. Consideram essa experiência organizada a base de um exercício de cidadania por meio do qual podem participar e ser responsáveis por instituições da sociedade, do governo e da lei que produzem as condições da vida urbana. Essa nova forma de participação, administração e mobilização dos cidadãos envolve também um diferente processo de decisão. Iniciada de maneira pioneira nas organizações das CEBs e do PT e desenvolvida nas associações e mobilizações de bairro, esse processo de deliberação é direto, de baixo para cima e consultivo; evita desacordos, enfatiza o consenso e pressupõe indivíduos conscientes. Baseia-se numa demanda pela equiparação de direitos que domina as atividades locais da CEB, da SAB e do PT. Essa equiparação estabelece ao mesmo tempo um reconhecimento e uma imposição de igualdade incongruente com diferenças individuais e luta para nivelá-las como modo de criar um sentido local de comunidade e solidariedade (Durham 1984; Caldeira 1988). Tal demanda por direitos iguais não apenas embasa reivindicações especícas de acesso a recursos e instituições em favor dos seus membros, mas também tem como objetivo a produção de acesso, igualdade e dignidade universais. Dessa forma, a esfera pública da cidadania insurgente implica um projeto particular de justiça social e fomenta uma imaginação democrática especíca, centrada na equiparação, e não na diferenciação. Ressalto que essa nova cidadania participativa não substituiu a antiga formulação, em que a cidadania é um meio para distribuir desigualdades e diferenças. Ao contrário, as duas coexistem e se enfrentam no mesmo espaço social da cidade.
Finalmente, além de desbravar novas relações verticais entre o Estado e o cidadão, as associações de bairro criaram novos tipos de confederações horizontais de cidadãos por toda a cidade e mais além. Essas organizações translocais fortaleceram de maneira considerável o desenvolvimento de uma esfera cívica autônoma de cidadania. De modo geral, elas cresceram a partir de problemas conjunturais para se transformar em questões temáticas. Isto é, problemas especícos que incitaram os bairros começaram a mobilizar confederações de organizações locais à medida que os moradores das periferias perceberam que a maior parte deles enfrentava problemas semelhantes. Como consequência, eles estabeleceram contatos interbairros com moradores que haviam se tornado competentes num problema especíco e com associações que queriam partilhar táticas e pesquisas. Essas alianças se desenvolveram sobretudo em torno de três temas: condições urbanas, custo de vida e direitos humanos. Em meados dos anos 1970, organizações locais preocupadas com habitação, conitos fundiários, infraestrutura, serviços e administração se confederaram em diversos movimentos em toda a cidade, alguns dos quais se tornaram também nacionais, incluindo a União dos Movimentos de Moradia, o Movimento Nacional de Luta pela Reforma Urbana e a Confederação Nacional das Associações de Moradores. 18 Protestos contra os aumentos no custo de vida e a insuciência do salário mínimo se expandiram dos bairros para a cidade, para o estado e para a organização nacional nos anos 1980, reunindo milhões de assinaturas por várias iniciativas nesse trajeto. O Primeiro Encontro Nacional do Movimento do Custo de Vida, em 1979, reuniu mais de duzentos representantes da cidade e de confederações estaduais. Esse movimento foi pioneiro em novas estratégias de mobilização, no que foi chamado de nova pedagogia da cidadania. Patrocinava teatro de rua, grupos de jovens, petições de porta em porta, comissões de fábrica e produções musicais, além de fóruns de discussão e debates. Esses novos métodos de participação cívica contribuíram de forma signicativa para o desenvolvimento de uma nova compreensão, entre os pobres urbanos, de que necessidades socioeconômicas fundamentais poderiam ser repensadas em termos dos direitos humanos dos cidadãos. De fato, a linguagem dos direitos humanos se tornou um idioma geral da cidadania durante esse período. A violação dos direitos humanos pela Polícia Militar uniu organizações de bairros e organizações religiosas numa ampla campanha para divulgar informações sobre direitos, denunciar suas transgressões, criar arquivos de dados e publicações relevantes, promover cursos de conscientização dos direitos e fornecer serviços jurídicos. Centros para a defesa dos direito humanos surgiram nas periferias e promoveram conferências pela cidade, para “defender os direitos do povo” e “mobilizar os cidadãos para exercerem seus direitos”. Embora sua prioridade fosse a violência policial, essas organizações desenvolveram uma abrangente compreensão dos direitos humanos como realização tanto individual como coletiva das necessidades básicas sociais, civis, econômicas e culturais. Promoveram os direitos humanos, em resumo, como a essência da própria cidadania. Com esse olhar retrospectivo sobre a história, podemos ver que o novo vínculo horizontal entre
cidadãos organizados os preparou para participar de forma maciça e sem precedentes na elaboração da Constituição de 1988. Essa mobilização transformou os cidadãos insurgentes das periferias em protagonistas-chave numa luta nacional pela natureza da nova carta para a sociedade brasileira. Eles lutaram não só para tornar a Constituição formalmente democrática. Sua campanha mais signicativa transformou o papel “do povo” em sua elaboração: eles insistiram em ter participação direta no esboço da Constituição. Seu objetivo era assegurar a encarnação de suas experiências — seus conitos, necessidades, direitos e perspectivas como classes trabalhadoras urbanas modernas do Brasil — como fonte básica de direitos substantivos e de justiça social. Ao lado de seus compatriotas do campo, sua batalha foi, em essência, pela imaginação democrática da Assembleia Constituinte (1986-8) eleita pelo voto popular direto. 19 A articulação dessa vox populi tinha quatro aspectos fundamentais, elaborados por todo o Brasil por milhares de grupos de cidadãos dos mais variados tipos e níveis de associação. Em muitos casos, resultou da convergência de movimentos de cidadãos e de organizações não governamentais que forneciam assistência legal, com a participação de advogados alternativos que conformaram os problemas sociais especícos apresentados pelos movimentos em iniciativas legais. Nesse processo, os movimentos se educaram na construção estratégica da lei. O primeiro aspecto era educar a população quanto ao processo constitucional e os poderes por meio de debates públicos (seminários, comitês, fóruns e sessões plenárias) e publicações. O segundo teve como foco a eleição à Assembleia de candidatos comprometidos com a inclusão de uma agenda de iniciativas populares em suas deliberações. O terceiro desenvolveu essa agenda de dois modos que transformaram de maneira fundamental os trabalhos internos da Assembleia e seu projeto constitucional. Organizações de cidadãos mobilizados geraram as chamadas propostas de emendas como principal instrumento de participação popular na elaboração da Constituição. Para substanciar cada iniciativa, lançaram um abaixo-assinado para assegurar o maior número de assinaturas possível. Além disso, quando a Assembleia se reuniu, eles lutaram para que as regras internas da casa garantissem que essas emendas populares fossem devidamente consideradas. Por m, organizações populares de cidadãos monitoraram o progresso da Assembleia e zeram pressão pela aprovação das emendas por elas patrocinadas. O aspecto mais notável nessa insurgência da cidadania de massas foi seu sucesso na conguração da Constituição. O momento decisivo aconteceu quando a Assembleia aprovou o artigo 24 de seu regimento interno, que permitia a apresentação de propostas de emenda ao Projeto de Constituição, desde que subscrita por 30 000 (trinta mil) ou mais eleitores brasileiros, em lista organizada por, no mínimo, 3 (três) entidades associativas, legalmente constituídas, que se responsabilizarão pela idoneidade das assinaturas.
Durante a convenção, organizações de cidadãos submeteram um total de 122 emendas populares que se qualicavam nesses termos. Combinações de 288 diferentes organizações plenárias patrocinaram essas iniciativas, representando milhares de grupos em todo o Brasil que tinham debatido, articulado e validado cada petição. Dessas organizações plenárias, cerca de 14% eram de
associações de empregadores, sinal de que todos os setores da sociedade brasileira se beneciaram das novas formas de participação que as mobilizações populares alcançaram. As 122 propostas foram apoiadas por mais de 12 milhões de assinaturas. Algumas tinham mais de 700 mil. Essas assinaturas representavam cerca de 12% do eleitorado, uma proporção enorme se considerarmos as extensas exigências formais para documentar cada assinatura e todas as despesas não subsidiadas envolvidas.20 Grupos de cidadãos que patrocinavam emendas lotaram as galerias do Congresso nos dois anos da convenção, produzindo um formidável grupo de pressão. Embora poucas de suas emendas tenham sido aprovadas na íntegra, eles viram a substância de muitas de suas propostas incorporadas em artigos do esboço inicial da Constituição feito pela Assembleia e raticadas em sua versão nal. Muitas dessas iniciativas diziam respeito a formas de garantir a participação da sociedade organizada na administração das atividades do governo e dos cidadãos. O artigo 29 da Constituição, por exemplo, instrui os municípios a adotar leis orgânicas que atendam “os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos”: entre outros, “cooperação das associações representativas no planejamento municipal” e “iniciativa popular de projetos de lei de interesse especíco do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado” (art. 29.12 e 13). Como resultado, muitas municipalidades aprovaram constituições que requerem que os cidadãos participem do desenvolvimento de orçamentos anuais, ordenam a realização de debate público para o planejamento urbano e criam conselhos consultivos de cidadãos em questões de bem-estar socioeconômico. São, sem dúvida, inovações na democracia participativa. Outras emendas populares que se transformaram em princípios constitucionais e leis estatutárias se referem às condições dos pobres urbanos, inclusive as de posse de terra, saúde e direitos da criança. São inovações na justiça social.21 Discuto algumas dessas iniciativas em planejamento e propriedade, ambas centrais para o desenvolvimento da cidadania urbana, no próximo capítulo. Aqui, vou enfatizar que a esfera da participação cívica insurgente iniciada nos bairros empobrecidos autoconstruídos das periferias, na ilegalidade e na desigualdade, gerou uma transformação nacional da cidadania. A corrente de mudanças foi do local para o nacional. Não só práticas locais de cidadãos pobres urbanos se tornaram fontes do direito constitucional. Elas também levaram à criação de uma carta constitucional que ao mesmo tempo assume e estabelece que as massas do Brasil, “silenciosas e retrógradas” apenas quarenta anos antes, tenham se tornado um corpo de cidadãos participativo e organizado. Além disso, essa reorganização da sociedade aconteceu fora dos espaços limitados que o governo nacional dos ditadores militares havia imposto. Assim, quando a ditadura se “descomprimiu” no nal dos anos 1970, não foi na verdade essa “abertura” controlada que permitiu à sociedade se reorganizar democraticamente — embora historiadores e cientistas políticos em geral adotem os termos da própria descrição que o regime faz de sua “liberalização”. 22 Ao contrário, a ditadura foi forçada a reconhecer o que já havia acontecido. Quando abriu as válvulas
de pressão para descomprimir, descobriu que a sociedade já tinha passado a novas práticas de cidadania local, que logo se materializaram em novas formas de participação nacional. Essa cidadania participativa marcou de forma tão forte o desenvolvimento de uma imaginação democrática entre os moradores das periferias que, quase dez anos depois da Assembleia Constituinte, ainda percebi um fenômeno léxico chocante em minhas entrevistas. Uma mulher do Lar Nacional me disse: Muitas vezes é bonito você ler, olha, eu tenho esse direito. Se você pegar a Constituinte para ler — eu li várias partes —, você olha assim e fala: nossa, será que isso é conto de fadas mesmo? É verdade? Você não sabe. Se eu não utilizei, eu não sei se aquilo que está escrito, se ela funciona mesmo… Mas eu já tenho conhecimento de falar, olha, aquele lá conseguiu através da lei tal.
Primeiro pensei que esse uso de “Constituinte” fosse um erro idiossincrático de sintaxe. Mas, depois de transcrever inúmeras entrevistas feitas em ambos os bairros, percebi que essa mudança de termos é coerente: quando os moradores falam sobre a Constituição, eles geralmente usam a palavra “Constituinte”. Isto é, referem-se ao texto da carta nacional pelo nome da agência que a produziu. Essa iteração da agência — a agência deles — dene para mim o espírito da cidadania insurgente. NOVOS ALICERCES DOS DIREITOS
Por que você acha que tem direitos? Bom, uma parte é que nem a gente estava falando. Eu sou uma pessoa honesta, graças a Deus. Sou trabalhador. Não roubo de ninguém. Faço as minhas obrigações em casa, com a minha família. Pago meus impostos. Mas hoje eu penso o seguinte: eu tenho direitos porque a Constituinte [a Constituição] me dá esses direitos. Mas eu tenho que correr atrás dos meus direitos, porque se eu não for correr atrás dos meus direitos, eles não vão cair do céu. Do céu cai chuva. Mas você tem que correr atrás. Você pode morar aqui cinquenta anos. Você pode ter suas coisas. Mas, se você não correr atrás, como é que você vai fazer os seus direitos?
Morador do Jardim das Camélias desde 1970, membro da SAB, trabalhador da indústria têxtil aposentado
As esferas públicas de cidadania surgidas nas periferias do Brasil forçaram o Estado a responder às suas novas condições urbanas reconhecendo novos tipos e fontes de direitos dos cidadãos. Esses direitos dizem respeito a questões de escopo e substância que as leis e instituições existentes no Estado costumavam negligenciar. Nesse sentido, desenvolveram-se às margens das suposições estabelecidas de governança: referiam-se aos novos espaços coletivos e pessoais da vida diária dos pobres nas periferias urbanas; consideravam mulheres e crianças tanto quanto aos homens; estabeleceram o dever de fornecimento de serviços da parte do Estado. Sem dúvida, a maior inovação histórica desses direitos é que eles iniciam uma reconceituação: seus defensores começaram a concebê-los como atributos da cidadania em geral e não de categorias especicamente diferenciadas de cidadãos, como trabalhadores com carteira assinada. Assim, a emergência de novos públicos participativos em bairros como o Jardim das Camélias e o Lar Nacional não apenas expandiram a cidadania substantiva para novas bases sociais. Também criaram um novo
entendimento e novas práticas de direitos. Porém, como sugere a armação acima, esses fundamentos dos direitos continuam sendo uma mistura de formulações novas e antigas. Quando perguntei aos moradores dos bairros por que achavam que tinham direitos e baseados em quê, eles invocavam de forma sistemática um amálgama de três concepções. Eles falam sobre direitos como privilégios de categorias morais e sociais especícas (ou seja, “Eu sou um trabalhador honesto”), como derivações de seus interesses na cidade (“Eu pago meus impostos”), e como escritos na Constituição (“A Constituinte me dá direitos”). Em outras palavras, apresentam um híbrido de direitos como tratamento especial, direitos de contribuidor e direitos por escrito. Além disso, essa tipologia tem uma organização temporal, indicada nas estratégias empregadas pelos moradores em seus conitos de terra e habitação. O primeiro tipo se apresenta praticamente como o fundamento excludente dos direitos em reminiscências históricas dos períodos anteriores aos assentamentos nas periferias (1930-40) e durante sua primeira fase (1940-70). O segundo aparece junto com as primeiras discussões de direitos referentes às mobilizações dos bairros até a nova Constituição, do nal dos anos 1960 até 1988. O terceiro surge depois da Assembleia Constituinte e continua misturado com os outros dois em discussão. Isso não quer dizer que as pessoas nunca se referiam às constituições e às leis anteriores. Mas, quando alguns ocasionalmente o faziam, era para reclamar que, com exceção dos direitos trabalhistas, aquelas cartas não se aplicavam a eles. Nessas três formulações, as pessoas usam o mesmo conceito para descrever a realização de seus direitos. Falam de procurar seus direitos ou “correr atrás deles”. Contudo, fazer isso em geral signica algo diferente em cada caso, com resultados distintos. A concepção dos direitos como privilégio de certos tipos de cidadãos tem sido, de formas variadas, a base do sistema de cidadania diferenciada. Enquanto isso perdurar, a cidadania permanece sobretudo como forma de distribuir e legitimar a desigualdade. Nas periferias pós-Constituição, porém, essa concepção enfrenta um conceito insurgente de direitos gerais fundamentados em textos, ou direitos por escrito. Essa concepção propõe que os cidadãos tenham um valor incondicional em termos de direitos, que não depende de suas posições sociais ou morais e, portanto, cria condições para a realização de uma cidadania mais igualitária. O conceito de direitos das partes interessadas ou de contribuidor propaga de forma ambígua os dois sistemas de cidadania, porque, embora abrangente, exclui alguns moradores. Mas, como enfatiza a autodeterminação e as realizações dos cidadãos-contribuidores, tanto individual como coletivamente, tende a promover uma cidadania de “autoconstrução” universal, e portanto tem um tipo de agência igualitária ausente do paradigma diferenciado. Nas periferias contemporâneas, essas três conceituações de direitos permanecem vitais e misturadas no desenvolvimento da cidadania. Direitos como privilégio
Para a maioria dos moradores das periferias de hoje, o sentido de direitos como tratamento especial se refere, em última análise, ao tipo de direitos trabalhistas e de bem-estar social
inicialmente estabelecidos na legislação social de Vargas. No entanto, apenas os poucos moradores que tinham de fato empregos com registro em carteira em prossões legalizadas — ou, com mais frequência, cujos pais tinham —, e que como resultado participaram integralmente nos sindicatos trabalhistas, falam sobre o sistema de cidadania de Vargas como uma distribuição de direitos aos trabalhadores. Para os demais, seu sentido de cidadania no período anterior e inicial das periferias se resume a uma identicação nacional vivenciada através de eventos e símbolos públicos (a língua portuguesa, o futebol, a bandeira, o Carnaval, o próprio Vargas e assim por diante), mas tem pouco signicado como reconhecimento e distribuição de direitos. Com certeza eles discutem benefícios especícos, como salário mínimo, aposentadoria e férias, mas em geral não usam a categoria “direitos” para articulá-los. Para eles, essa cidadania do tratamento especial tem uma ênfase diferente: eles a descrevem como uma distribuição da desigualdade e da injustiça. Um morador mais velho do Lar Nacional esclarece esse aspecto ao se referir aos pais (mais ou menos no período de 1930-70): O cidadão era um cara, na época dos meus pais, muito bom de grana. É verdade. O cidadão era o chique, era o rico. Ele era o do no do comércio, o dono de uma rma… O trabalhador não era cidadão não. Isso não existia. O trabalhador era um peão. Peão, peão, peão toda vida. Meu pai veio para São Paulo como um simples agricultor e morreu como um servente de obra. Mas ele cumpriu suas obrigações, cumpriu todos os seus deveres. E, quando ia a algum lugar e precisava de algum direito, ninguém tratava como cidadão. Eles tratavam como um marginal, como se fosse um lixo. Eu vi isso e vivi isso também. A injustiça me deixava com muita raiva.
O paradigma de cidadania que esse homem descreve produz o paradoxo que ele denuncia: os brasileiros podem considerar alguns brasileiros como “cidadãos”, que têm direitos, e outros brasileiros como “marginais”, que não os têm — uma distinção que só faz sentido no sistema de cidadania diferenciada, que trata alguns brasileiros como se não fossem cidadãos porque, por razões que nada têm a ver com sua cidadania nacional, a eles são negados esses direitos. Em seu estudo do Jardim das Camélias do nal dos anos 1970, Caldeira (1984: 224-35) notou que os poucos moradores que usavam a categoria “direito” o faziam em três modalidades. Hoje, todo mundo fala em direitos. No entanto, os três modos que Caldeira analisou persistem, ainda que com signicados adicionais. A palavra “direito” aparece tanto no singular como no plural. No singular, denota um direito especíco (direito de), em geral um direito civil ou político, como o direito ao voto ou à greve. No plural, signica a condição de ter direitos. Na pesquisa de campo de Caldeira, a forma no plural sempre se referia aos direitos trabalhistas e de seguridade social de Vargas. Na minha pesquisa de campo, os moradores ainda tendem a se referir sobretudo aos direitos socioeconômicos quando falam em ter direitos no plural. Mas a base desses direitos não mais deriva — ou pelo menos não apenas — do sistema de leis trabalhistas de Vargas. Tanto no singular como no plural, os moradores da época e os atuais costumam pensar que ter direitos depende de uma terceira modalidade de direito, ou seja, a de “ser direito” ou “andar direito”. Esse modo continua a se referir a uma condição moral de retidão, como Caldeira descreveu originalmente. O trabalhador aposentado articula essa relação na declaração de abertura
desta seção: ter direitos depende de ser direito, e ser direito é uma questão de alcançar certos status, em essência os de ser bom trabalhador, provedor da família e pessoa honesta. Aqueles que têm direitos de cidadão os merecem porque são moralmente bons e socialmente corretos nesses termos reconhecidos de maneira pública. Da mesma forma, os que não conseguem ser moralmente direitos — criminosos, invasores, desviantes (por certo uma categoria que pode ser expandida) — merecem não ter direitos. Por extensão, a lógica dessa cidadania do tratamento especial também produz o julgamento a priori de que os que não têm direitos — os pobres, por exemplo — devem ter fracassado moralmente. Esses dois pensamentos negativos permitem que brasileiros pressuponham que outros brasileiros carecem de direitos em relação a si mesmos e que portanto não têm deveres em relação a eles, se de uma forma ou de outra os consideram marginais. Assim, o acesso ao direito nessa conceituação como tratamento especial depende de duas condições. Por um lado, as pessoas pensam que têm direitos porque mantêm status reconhecidos e legalizados pelo Estado. Por outro, o Estado só confere esses direitos às pessoas direitas. As leis estabelecem as duas condições. A Constituição de 1937, por exemplo, criou um duradouro constructo de marginalidade e exclusão sociais em relação ao desemprego e ao trabalho informal. 23 No entanto, ter ou não ter direitos não é só uma determinação da lei. Na teoria, os direitos legais podem estar disponíveis a todos os trabalhadores (como propôs o populismo de Vargas), mas só podem ser adquiridos e realizados pelos que os merecem em termos de atributos pessoais especícos (ou seja, se tiverem sido alfabetizados ou registrados numa prossão). Para a maioria da classe trabalhadora, portanto, as exclusões de cidadania diferenciada em geral parecem resultar menos de causas políticas e jurídicas que de fracassos pessoais. Essa despolitização perpetua a legitimidade de direitos de cidadania excludentes ao culpar o excluído por não tê-los. Antes de analisar melhor essa contradição, é importante notar que, pelo fato de esses direitos só poderem ser adquiridos pelos cidadãos direitos, os que precisam usá-los “têm de correr atrás de seus direitos”. No contexto da cidadania de direitos especiais, a frase onipresente “procurar seus direitos” signica não apenas conhecer quais direitos se ligam a um status especíco. Acima de tudo, signica ter de provar às autoridades apropriadas que você possui o status certo e merece os direitos correspondentes a ele. Caldeira (1984: 233-4) considerou que essa prova constava de três componentes no primeiro período das periferias. Meu trabalho de campo mostra que esse “procurar seus direitos” tem desenvolvido novos signicados e novas práticas desde então. No entanto, os componentes que Caldeira identicou permanecem fundamentais para a negociação da cidadania sempre que o tratamento especial é predominante. Em primeiro lugar, as pessoas precisam descobrir que direitos elas têm. Há 25 anos, não era fácil obter essa informação, o que normalmente requeria a ajuda de alguém instruído, em geral um “patrão bom”, um funcionário do sindicato ou um trabalhador mais antigo. Em segundo lugar, o requerente tem de mostrar às autoridades que fornecem os benefícios dos direitos que é “pessoa honesta” com “cha limpa”, não algum tipo de marginal. Em terceiro lugar, para se qualicar, o requerente precisa “pagar pelos direitos”, como “cumprir obrigações” e “contribuir para a
aposentadoria e o sistema de previdência”. Assim, ouvi com frequência o argumento de que “as pessoas têm direitos porque pagou por eles”. Nesse contexto, pagar tem um signicado menos econômico do que moral. Isto é, pagar é a principal forma de estabelecer que o requerente tem valor pessoal, pois supõe-se que apenas pessoas honestas e trabalhadores registrados podem pagar. Por isso os recibos comprovam que uma pessoa não é um marginal e que deve ter o direito em questão. Mas essa prova não é só uma questão de ter o recibo certo, embora a papelada seja essencial. Um quarto e obrigatório componente é que, para ser agraciado com um direito, o status e o comportamento corretos do requerente devem ser reconhecidos pelo provedor, normalmente um burocrata, funcionário público ou empregador. Esse reconhecimento pessoal é exigido não só pelo fato de os direitos de tratamento especial sempre dependerem da identicação de subconjuntos de status dentro do status geral do cidadão. Isso é necessário, sobretudo, porque a aplicação da lei no Brasil raramente é segura ou rotineira. Em geral deve ser requerida através da intervenção pessoal de alguém em condições de reconhecer a idoneidade e os justos méritos do requerente. A necessidade desse pedido pessoal exacerba a batalha dos pobres para correr atrás de seus direitos. Sempre os põe na defensiva, força-os a encontrar a pessoa certa para interceder a seu favor, torna incerta sua dignidade e seu respeito e faz com que reconheçam sua inferioridade. Em consequência, provar o próprio valor para encontrar os próprios direitos é sempre frustrante e por vezes impossível para eles. Por isso não surpreende que ser “tratado como lixo” seja uma razão ouvida com frequência para explicar por que as pessoas desistem de perseguir seus direitos. Ademais, no contexto da cidadania diferenciada, o pobre costuma ver a frase “vá procurar os seus direitos” ogada em seu rosto como uma ameaça desdenhosa quando acusam os outros de violação ou negligência dos seus direitos. A mensagem é clara: a busca pelos direitos será em vão; por isso, nem tente, aceite o que aconteceu ou tente uma resolução extralegal. A personalização dos direitos signica que seu exercício depende do arbítrio, não do dever, de alguém em posição de poder para reconhecer o mérito pessoal do requerente e garantir seu acesso ao direito. Esse poder de arbitragem converte direitos em privilégios, no sentido de que se torna um privilégio obter o que por lei é um direito. Um direito cria um dever quando torna alguém vulnerável aos poderes legais de um requerente. Nesse sentido, isso confere poder ao requerente. Quando dependem de intervenção, juízos e mediação pessoais, essas relações se tornam legalmente subvertidas. Em termos hohfeldianos, o aprovador agora tem o poder de decidir quando se aplicam os direitos e ainda assim nenhum dever de torná-los disponíveis. Ele não assume responsabilidade pelo poder legal do requerente, e por isso ganhou imunidade. Por sua vez, o requerente está vulnerável para o exercício desse poder, desprovido do direito de determinar sua direção. Por isso ele sofre de uma incapacidade que só pode ser superada por uma intercessão pessoal. Quando isso ocorre, o requerente exerce seu direito apenas como um favor da pessoa que o garante. Num sistema de direitos de cidadania assim baseado na imunidade de alguns e na incapacidade de outros, os direitos se tornam relações de privilégio que atuam sem a obrigatoriedade do dever para
com aqueles que não têm o poder de impor suas reivindicações. Os desprivilegiados não têm direitos e são vulneráveis ao poder de outros. Os privilegiados vivenciam a cidadania como um poder que os liberta das reivindicações de outros, deixando-os livres de deveres legais e isentos de responsabilidade legal. Essas relações de privilégio e desprivilégio simbolizam a formulação dominante da cidadania brasileira. Dessa forma, uma cidadania de tratamento especial cria relações de imunidade e vulnerabilidade que envolvem privilégios e falta de poder na mediação dos direitos. A “procura dos direitos”, assim, envolve o pobre num exercício perverso de cidadania que os que desfrutam de imunidade e privilégios contornam: não só perpetua, mas também legitima a distribuição da desigualdade por fazer com que trabalhadores individuais defendam um tratamento especial para si próprios e a desqualicação de outros como forma de conrmar seus méritos especícos e obter a duras penas reconhecimento, respeito e recompensas. Nessa troca, induz o pobre a aceitar a legitimidade da distribuição de cidadania de tratamento desigual como forma justa de compensar, se não recompensar, desigualdades preexistentes. Dessa forma, a experiência vivenciada da cidadania diferenciada transforma os pobres em defensores da máxima de Rui Barbosa em relação à justiça. 24 Faz com que aprovem as desigualdades compensatórias do privilégio que se obtêm pela legalização de mais privilégios. Em minhas entrevistas nos bairros, pedi aos moradores que me explicassem a máxima de Rui Barbosa, e dissessem se concordavam ou não com ela, e sob quais circunstâncias. A frase desconcertou algumas pessoas, que tendiam a se confundir com seu jogo de palavras semelhantes. Mas para muitos, como os advogados a quem perguntei, queria dizer que um tratamento desigual é uma forma de compensar desigualdades preexistentes, especialmente entre os pobres. Outros captaram uma implicação que nenhum dos advogados notou: eles observaram que sua lógica compensatória também legitima os direitos das elites a tratamento especial. Entendiam que, como um princípio social geral, ela também justicava um tratamento desigual para as medidas preexistentes de desigualdade da elite (isto é, sua superioridade), ainda que resultasse na legalização de mais privilégios. Um dos moradores comentou que “você vê que o rico é tratado desigual da pessoa que é pobre juridicamente. Lá dentro [na prisão], você vê se uma pessoa da periferia é presa, se alguém vai deixar uma televisão para ele lá, que nem cou para o outro, que nem ficou lá, esse banqueiro que foi preso”. Ainda assim, esse morador assume uma posição contraditória. Depois de condenar tal esquema da justiça por perpetuar os privilégios da elite, ele usa essa lógica para justicar o direito a um tratamento especial para compensar as desigualdades na sua própria classe. Observei essa contradição em muitos outros moradores, expressa da mesma forma, por homens e mulheres, em relação aos direitos especiais das mulheres de se aposentar cinco anos antes dos homens: Acho justo. Porque se você for analisar, uma dona de casa que trabalha fora, ela trabalha dobrado. Quando eu chego em casa do meu serviço, eu vou fazer o quê? Tomo banho, assisto uma televisão, co ali sentado e tal, ou vou no boteco tomar uma cervejinha. O que que a mulher faz? A mulher chega, vai fazer janta, vai limpar a casa, vai arrumar a cozinha, vai lavar roupa, vai
passar. Ela trabalha dobrado, se você for analisar a questão. Então por isso que eu acho que deveria ser até mais tempo [do que cinco anos] para aposentar antes do que o homem. A gente sente muito, ainda existe muita discriminação no trabalho da mulher.
Como quase todos os homens e mulheres que discutiram esse assunto comigo, esse morador não pensa em mudar as relações sociais de gênero e trabalho, sem falar de seu próprio comportamento, como forma de mudar essa discriminação. Em vez disso, quer manter as leis discriminatórias através da permissão de um privilégio compensatório legal que recompense as mulheres por seu trabalho extra, deixando intocadas as causas da desigualdade. A maioria dos moradores tem opiniões igualmente confusas ou contraditórias a respeito de vários tipos de direitos. Eles dão alguma versão da igualdade universal constitucional, como: “A Constituinte fala que todos são iguais; não importa que seja branco, preto, japonês. Está aqui no Brasil, é igual”. Porém muitos aceitam uma ação armativa para negros na educação, foros especiais para a Polícia Militar e tanto compensações como restrições especiais para mulheres (ou seja, licença-maternidade, aposentadoria antecipada e trabalhos impróprios). 25 Muitos argumentaram que analfabetos não deveriam ter direitos políticos porque não têm independência e não saberiam como votar; que as crianças deveriam ter direitos especiais mas que as realmente problemáticas poderiam perdê-los, e car submetidas a custódia; e que, “mesmo que os criminosos sejam cidadãos, eles não merecem direitos”. 26 Em geral, todos concordavam ainda que “pessoas honestas, bons trabalhadores e contribuintes têm que ter direitos” e que “os criminosos, os vagabundos e os invasores, não”. Os mesmos moradores que dizem numa frase que “hoje, para mim até um bandido é um cidadão”, e em outra dizem que “nós se consideramos cidadão porque [somos] pessoas honestas”. Quando discutimos as muitas desigualdades sociais existentes no Brasil, muitas os afetando diretamente, ninguém tinha problemas em legalizar novas desigualdades na forma de direitos de tratamento especial como forma de retificar desigualdades existentes. Esses pioneiros de uma cidadania urbana insurgente e participativa continuam assim a perpetuar elementos-chave do regime de cidadania diferenciada que os discrimina e ao qual se opõem de várias formas. Em geral eles aceitam o princípio de que as desigualdades sociais existentes justicam mais tratamento desigual como forma de compensação. Ao fazer isso, também legitimam a reprodução de mais desigualdades e privilégios por todo o sistema social. Direitos de contribuidor
No entanto, a conceituação de direitos que permanece amarrada a um tratamento especial enfrenta dois novos entendimentos dos direitos do cidadão nas periferias. Estes surgiram quando os moradores desenvolveram as novas esferas participativas de cidadania. Essa coexistência cria uma fundação misturada e às vezes instável para o desenvolvimento da cidadania. A primeira a surgir está relacionada com o que chamo de direitos de contribuidor ou da parte interessada. Uma vez que os direitos pelos quais os trabalhadores “pagaram” sob o antigo regime eram sobretudo direitos trabalhistas, os direitos de contribuidor constituem um grupo diferente, de nova substância e
signicado ético. Eles compreendem os “direitos à cidade” que foram fundamentais na mobilização de novas práticas de cidadania nas periferias — direitos a serviços públicos, infraestrutura e moradia que se referem à vida urbana como condições de habitação da cidade. Eu os chamo de direitos de contribuidor porque os moradores os apresentam como reivindicações legítimas com base em suas contribuições à própria cidade — à sua construção através das casas e dos bairros que ergueram, à administração da cidade via pagamento de impostos e à economia da cidade através do consumo. São direitos de partes interessadas porque os moradores fundamentam sua legitimidade na apropriação da cidade através desses meios. Os direitos de contribuidor/parte interessada são, portanto, baseados em três identidades sem precedentes para a maioria da classe trabalhadora: as de proprietário de imóvel, de pagador de impostos e de consumidor de massa. Essas identidades se encaixam numa agência de autodeterminação muito diferente da embutida nos direitos trabalhistas supridos pelo Estado. Porém, como nem todos os brasileiros partilham esse status, eles também perpetuam de forma ambígua alguns elementos de cidadania como tratamento especial. A identidade fundamental organizadora do pacote de direitos de contribuidor é a de proprietário de imóvel. Para a maior parte das pessoas, isso motiva tanto suas reivindicações quanto seus deveres em relação à cidade. Para a maioria, suas identidades como pagadores de impostos e consumidores também se desenvolvem em torno de pré-requisitos da propriedade, pois eles pagam taxas e impostos por seus lotes, construções e serviços residenciais, e porque muito de seu consumo consiste na aquisição de suas casas. O capítulo 5 mostrou que a porcentagem de casas próprias nas periferias é bastante alta, variando entre 70% e 90%, conforme mensurações diversas. No Lar Nacional, chegou a 87% das 185 casas que pesquisei. Por isso a identidade de proprietário da casa predomina nos bairros das periferias. Contudo, no que diz respeito à propriedade fundiária, a propriedade exclui posseiros e locatários. Embora sejam em pequeno número entre os moradores da maior parte das periferias (cerca de 10% na média), observamos que a distinção entre o proprietários e os outros é crucial tanto para a economia moral quanto política da residência. A divisão entre dono e posseiro é especialmente antagônica. Poucas vezes ouvi proprietários do Jardim das Camélias dizerem que os moradores das ocupações de lá têm direito à cidade. Em sua maior parte, eles os veem com desprezo, como aproveitadores. Tampouco ouvi muitos moradores posseiros da Vila Joia se referirem aos serviços urbanos como direitos seus, embora isso esteja começando a mudar como resultado de novas medidas constitucionais. Ademais, a maior parte dos moradores ressalta seu status como compradores de terra de boa-fé exatamente porque seus títulos sob litígio os ameaçam com o estigma da invasão. Como uma das pioneiras armou a respeito de seu lote: “Estou lutando por aquilo que é de meu direito. Então não está assim, invadiu e cou, como se fosse invasor. Alguns acham que nós somos invasores. Mas nós não somos invasores. Todo mundo tentou comprar aqui [e por isso] tem um respaldo pelo menos em lei”. Outra pioneira recordou que, durante a violência dos despejos no início dos anos 1970, ela entrou na la com outros moradores para pagar suas prestações. “Mas eu tenho que pagar”, ela declarou a alguns
capangas que tentavam desorganizar a fila. “A casa é minha, eu comprei.” Exatamente pelo fato de seus títulos estarem sob suspeita, os moradores querem pagar as taxas de moradia como prova de sua propriedade. Durante muitos anos, contudo, eles não conseguiram fazer isso, dispondo apenas de notas promissórias sobre as quais fundamentar seus direitos de posse e sua distinção dos posseiros. De todas as taxas que os moradores pagam, a principal se refere à taxa de propriedade, o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano). Esse imposto depende do registro de cada lote nos arquivos municipais, com suas medidas exatas, nome do proprietário, número de identicação e valor de avaliação. Devido a práticas fraudulentas de incorporadores que superpõem os planos, títulos e vendas dos lotes, todos esses requisitos foram registrados de forma errada e contestados em praticamente todos os lotes nos dois bairros pesquisados por mim. Todos requerem uma complexa batalha jurídica e burocrática para serem reticados. Em consequência, os lotes não foram individual ou corretamente desmembrados das parcelas maiores de terra durante décadas, e as contas de impostos anuais eram imprecisas e inadas de forma grosseira. Mesmo que fossem entregues, os moradores não podiam pagá-los, e um vigarista imobiliário de plantão tentava despejá-los. Além disso, em parte por não estarem pagando o IPTU, os moradores tinham de pagar taxas especiais pela instalação de serviços e de infraestrutura. Como resultado desse emaranhado de problemas, uma das batalhas jurídicas mais signicativas travadas pelos moradores era a de receber uma conta anual exata por seus lotes individuais. Embora eu tenha ouvido alguns moradores resmungarem que a regulamentação signicava pagar impostos, a maioria exibe essas contas como uma medalha de honra atestando o reconhecimento legal de seus direitos de propriedade. Mesmo que não resolva de fato seus problemas de títulos, esse documento propicia uma base sólida para exigir o reconhecimento público de sua posição como partes interessadas da cidade. Para eles, é uma declaração de que são donos da terra da cidade, constroem seu entorno e contribuem com fundos para o seu governo. Esse sentimento de ter interesses no município não se limita a donos de lotes nas periferias. Os posseiros também são proprietários de suas casas, muitas das quais são bem equipadas e mobiliadas. Além disso, a maior parte dos moradores paga uma série de impostos e taxas como consumidores, incluindo o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e o Imposto sobre Produto Industrializados (ICMS e IPI). E outros ainda pagam imposto de renda. Um morador de uma área ocupada na Vila Joia (que conseguiu obter a maior parte dos serviços urbanos em 1985) assim definiu a sua percepção sobre os direitos do consumidor: No tempo da ditadura, as pessoas achavam que não deveriam reclamar das coisas. Hoje, qualquer coisa que você compra que dá errado, você vai lá reclamar. Você compra uma coisa e está quebra da, você vai reclamar; a conta da luz vem alta, você vai reclamar; a água está alta, você vai reclamar. Tudo, todo esse tipo de coisa, o pessoal reclama hoje. Ninguém fica sem reclamar.
Desse modo, ainda que sem dúvida a identidade de acionista seja mais forte entre os proprietários de imóveis, os moradores costumam ver a casa própria, o pagamento de impostos e o consumo como provas de seus interesses na cidade. Essa convicção não só rearma suas exigências por direitos à cidade. Também dá aos moradores o sentido de serem cidadãos da cidade, para
muitos a primeira compreensão substantiva de sua cidadania e da agência dessa cidadania. “Se ele paga os seus impostos, ele é um cidadão e deve ser respeitado aonde quer que ele vá” é uma armação que ouvi com frequência em várias versões. Não surpreende que o sentimento de ser um cidadão urbano esteja diretamente ligado às exigências dos moradores de que os funcionários públicos os respeitem. O raciocínio é direto, como explicou o ex-presidente da SAB no Jardim das Camélias: Tem lugar que você ainda chega hoje, aqui nas repartições públicas, o pessoal atende a gente, parece que a gente é um lixo. Não é certo. Por exemplo, você vai na Prefeitura, você é um munícipe. Você é um contribuinte da Prefeitura… Porque queira ou não queira ele [o funcionário] está sendo pago com o nosso dinheiro. Quem que paga o funcionário da Prefeitura, de onde que vem o dinheiro? Vem arrecadado do povo. Nós é que paga IPTU, ICMS, é IPI, é não sei o quê, e Imposto de Renda. Tudo a gente. Tudo é dinheiro do povo. Então se é dinheiro do povo, quem está pagando para ele é o povo. Então nada mais certo de que eles atender o povo bem.
Assim, no conceito de direitos do cidadão como parte interessada na cidade, o munícipe merece respeito não por ser um honesto trabalhador ou trabalhadora ou provedor da família. Não é preciso provar nenhum atributo moral pessoal para um funcionário ou ter isso reconhecido pelo Estado para “encontrar seus direitos”. Os cidadãos urbanos encontram seus direitos ao exigi-los. Eles persistem, como munícipes, sem depender do toma lá dá cá de favores ou deferências. Essa mudança de atitude resulta da convicção de que os cidadãos urbanos conquistaram seus direitos e respeito construindo a cidade e pagando suas contas. Assim como substituem Constituição por Constituinte para enfatizar sua nova agência de cidadania, eles também exigem seus direitos com base na autodeterminação, nas realizações e na independência conseguidas. Os direitos de contribuidor promovem assim uma cidadania baseada numa agência inteiramente diferente da dos direitos trabalhistas patrocinados pelo Estado da cidadania diferenciada. Enquanto uma é fundamentalmente determinada pelos outros, a agência da cidadania urbana é autoconstruída. Essa autoconstrução da moradia, de si mesmo e do cidadão nas periferias é ao mesmo tempo individual e coletiva. Sua agência é individual porque se refere a realizações individuais. Mas estas últimas se tornam inteligíveis e poderosas em seu signicado sobretudo como expressões da grande narrativa social dos assentamentos nas periferias, cada um reiterando uma parcela de um drama coletivo de segregação e insurgência. Assim, embora nem todos nas periferias possam reivindicar essa agência autoconstruída da mesma maneira, esta envolve a maioria dos residentes por se referir à própria construção das periferias e porque tanto proprietários como posseiros avaliam suas vidas tendo como referência esse desenvolvimento. Mais adiante teremos de examinar até que ponto essa agência continua a envolver as gerações seguintes, se os projetos includentes de longo prazo de casa própria, emprego e família que organizaram as periferias se tornam menos disponíveis. No entanto, é evidente que os que se veem como construtores das periferias conseguem direitos e respeito porque, em contraste com a cidadania diferenciada, eles se transformam em munícipes generalizados (ainda que não universais), igualitários (ainda que não iguais) e coletivos (sem serem despersonalizados). Assim,
como construtores da cidade, pagadores de impostos e consumidores, esses cidadãos urbanos inverteram o argumento do verdadeiro interesse que os liberais dos séculos XIX e XX usaram para excluir os pobres do Brasil dos direitos de cidadãos. Em vez disso, usam esse mesmo argumento, apresentando-o em termos um pouco diferentes para justificar seus direitos à cidadania plena. Direitos por escrito
Antes d e 1988, não era escrito, não era claro. Antigamente você falava: eu tenho direito, mas não estava comprovado em lei na Constituição. […] Antigamente muito era fora da lei. Você podia fazer o que quisesse. Não tinha ninguém para estar cobrando aquilo. Hoje está em lei tudo aquilo que eu posso fazer. Hoje você tem um livro [a Constituição] que você pode ir lá ver, olha, eu posso fazer isso, posso fazer aquilo. Eu tenho direito perante a lei jurídica, que aquilo eu posso estar usufruindo, daquele bem. A Constituinte fala mais direito, o direito assim, mais do cidadão mesmo. A lei está escrita. Eu posso ali pesquisar na lei. Olha, eu posso estar usufruindo desse bem. Moradora de segunda geração do Lar Nacional Eu acho que por mais analfabeto que seja a pessoa, tem que saber os seus direitos na Constituinte. Tem dúvida, tem lá, a lei do País, a Constituinte. Você tem que chegar lá e ler o que signica. Não sabe, procura uma pessoa que sabe. […] É o conhecimento da Constituição que dá esse direito para você lutar pelos seus direitos. Morador pioneiro do Jardim das Camélias Em algumas ocasiões, vi pessoas em reuniões do bairro tirando da bolsa ou do bolso de trás da calça uma edição concisa da Constituição Cidadã para argumentar. Com mais frequência, ouvi gente se referindo ao que “diz na Constituinte”. Essa referência à Constituição e aos códigos legais derivados garante a segunda nova compreensão dos direitos que surgem nas periferias, que se baseia no conhecimento do texto. Para os moradores, os direitos fundamentados no texto são evidentes, claros, acessíveis e, acima de tudo, cognoscíveis exatamente por estarem escritos para que todos vejam. As pessoas têm acesso a eles de três maneiras. Elas os leem em edições baratas da Constituição de 1988, impressas em papel-jornal e disponíveis em qualquer banca de jornal. Alguns, como a mulher que fez a primeira declaração acima, fazem essa consulta on-line. Muitos utilizam também novas instituições governamentais associadas a inovações na Constituição, cujo objetivo é democratizar o acesso e a informação sobre direitos como uma questão de política pública, e fazê-los funcionar para os cidadãos ao simplicar a burocracia legal. Por isso, os moradores frequentam tribunais de pequenas causas, o Poupatempo, o Procon e diversos departamentos da administração pública que agora são mais numerosos e acessíveis nas periferias. Como explicou um morador, essas instituições constituem “uma fonte aonde você vai e consegue um retorno porque você dá entrada; hoje, você consegue esse retorno”. Não é pouca ironia histórica
que essa conança nos direitos por escrito tenha transformado as classes populares de São Paulo em entusiasmados positivistas, não tão distantes do positivismo da “Ordem e Progresso” que veneravam alguns dos construtores da nação do século XIX. A pedra angular desse novo fundamento dos direitos é o acesso ao conhecimento. Se no passado era quase impossível para um pobre conhecer seus direitos sem a intervenção de um superior, hoje o acesso à informação é praticamente imediato. É comum nas periferias contemporâneas ouvir as pessoas falarem sobre a lei em termos de textos pesquisados. Se têm um problema, procuram o texto legal que estabelece seus direitos. Um dos moradores, por exemplo, comprou um forno de micro-ondas, o qual apresentou defeito. Ele procurou o escritório local do Procon para saber de seus direitos de acordo com o Código de Defesa do Consumidor (1992). Os atendentes lhe deram uma cópia do código e também explicaram quais aspectos se aplicavam. Quando perguntei por que ele não tinha ido direto à loja, ele respondeu que eles não assumiriam nenhuma responsabilidade até entenderem que ele conhecia os seus direitos. Quando anal apresentou seu caso ao vendedor, com sucesso, ele tinha nas mãos uma cópia do código. Os moradores sentem-se particularmente orgulhosos de seus conhecimentos do texto legal quando lidam com o governo. Outro morador, excepcionalmente bem articulado no uso da linguagem jurídica, explicou que “quando eu vou nesses departamentos aí, que eu começo a falar com eles, como eu estou falando com você, eles já percebem que eu sei das coisas e que não adianta querer me enganar”. O acesso ao conhecimento da letra da lei propiciou às classes populares uma conança sem precedentes em suas lutas para conquistar direitos e respeito de cidadãos. Combinado com o sentimento de serem partes interessadas na cidade, esse acesso fornece uma forma efetiva de desaar a cultura de deferência que dominava as práticas de cidadania diferenciada. O seguinte diálogo entre três moradores do Lar Nacional ilustra essa superação: M.: É que antigamente a pessoa tinha medo, tinha vergonha, de procurar os seus direitos, hoje não. A.: Hoje ela luta mais. P.: Hoje a pessoa já é bem mais esclarecida. Então o pessoal sabe que existe os direitos dele e ele á não tem aquele receio que ele tinha antigamente. […] Hoje a pessoa tem até mais segurança pelo próprio conhecimento. Sabe que existe aquilo que vai proteger ele e é por isso que exatamente ele vai procurar o direito. M.: Hoje a gente acha resposta daquilo que a gente tem vontade de saber. Você vai, procura e tem a resposta. Há pouco tempo atrás, você procurava e ninguém interessava. A.: Tinha pouco acesso às informações. Hoje tem mais informação. Hoje você pode até estudar. Por exemplo, você está à procura de uma coisa, um direito. Vai estudar para ver se existe realmente. Essa sensação de segurança no conhecimento não signica que os moradores não tremam perante a lei. Muitas vezes fui com eles a tribunais para audiências sobre seus conitos pela terra. Quando discutíamos o evento depois, eles costumavam mostrar medo. 27 Sem dúvida, o estilo
inquisitorial dos procedimentos dos tribunais brasileiros impõe deferência. Mas os encontros não parecem produzir um sentimento de impotência. Ao contrário, embora sintam medo, os moradores em geral saem entusiasmados por “terem sido chamados ali na frente do juiz”. O mesmo homem que me disse que estava “bambo” expressou essa alegria quando disse também: Foi ali [na audiência] que eu achei que eu estava existindo na coisa [o conito], que eu existia mesmo. Porque enquanto você não for chamado lá, você acha que você é um joão-ninguém, você não existe. Você só vai saber quando você é reconhecido, quando você vai lá. Poxa vida, eu fui chamado, então eu sou lembrado aqui, então está bom.
O acesso ao texto da lei e o sentido de poder que isso traz têm mudado fundamentalmente o signicado de “procurar seus direitos” para os cidadãos da classe trabalhadora. Hoje, eles não apenas dizem enfaticamente que “uma pessoa tem o direito de procurar por seus direitos”, ressoando com precisão a noção de justiça de Hannah Arendt (1958). O ponto importante, com que todos concordam, é que, “se você procurar hoje, você sempre acha”. Eles têm certeza desse resultado porque os direitos que procuram são acessíveis, demonstráveis, tangíveis, detectáveis e estão escritos no texto. Esses moradores veteranos de muitas batalhas sabem que conhecer seus direitos não garante a justiça. Mas, como um diretor da SAB do Lar Nacional observou: “Se conhecer as leis, não dá para conhecer a justiça”. Além disso, a justiça que procuram não é apenas de direitos sociais e de leis trabalhistas. Os direitos por escrito agora se referem a outros tipos, inclusive direitos de propriedade, de consumo, pessoais, humanos e ecológicos. Entre as mudanças mais signicativas nesse âmbito está uma maior atenção aos direitos civis, que, com vimos, estão entre os aspectos mais problemáticos da cidadania brasileira. Em discussões sobre o que signica buscar seus direitos, moradores costumam dar exemplos de seus verdadeiros conitos como proprietários de imóveis e como consumidores. Mas essas questões de propriedade e posse também iniciaram uma preocupação mais abrangente com os direitos civis, em particular com o direito geral à justiça como o direito civil essencial aos direitos. Com menos frequência, suas ilustrações incluem exemplos de conitos interpessoais e infrações privadas envolvendo uma brecha no direito legal e na responsabilidade em condutas interpessoais, como uma disputa entre vizinhos por causa de um muro ou entre familiares por questões de insultos (o que o direito americano chama de torts). Essas mudanças indicam que os moradores estão começando a incluir mais de suas vidas sociais e relações pessoais “sob a lei”, que eles não querem a lei apenas “para os inimigos”, mas também para si próprios, para suas famílias, amigos e concidadãos. Em grande parte, essa importantíssima mudança depende de os cidadãos conceberem sua cidadania como meio de estabelecer uma base comum e parâmetros iguais entre si. Por sua vez, essa comensurabilidade depende de sua noção de que seus status como cidadãos têm um valor absoluto, igual e incondicional em direitos, não baseado no valor de mercado individual ou em qualquer outro status. Nessa avaliação, os direitos se tornam universalmente igualitários, mais que diferenciados. Há muito a indicar que o profundo envolvimento das classes populares urbanas com a Constituição de 1988 e seus direitos por escrito está criando condições para esse tipo de avaliação.
Embora a Constituição contenha muitos dispositivos para tratamento especial, a maioria dos moradores a considera uma carta que estabelece direitos iguais. Embora os direitos de contribuidor sejam também igualitários para a maioria, como argumentei antes, em última análise distinguem os não contribuidores. Essa ambiguidade é especialmente visível em discussões sobre direitos aos serviços de saúde, assunto vital nas preocupações populares. Mas, nesse aspecto da cidadania, o entendimento popular da Constituição como carta pela igualdade universal é também evidente, como ilustra um morador mais antigo do Jardim das Camélias: Eu me lembro muito bem quando o INPS [Instituto Nacional de Previdência Social] era na parte trabalhista [dos direitos]. Você ia num hospital, até aqui mesmo em São Miguel, você tinha que levar a carteira para provar que você pagava o INPS para você ser atendido. Não tinha, não era atendido. Hoje você vai no pronto-socorro aí para ser atendido, não importa, não quer saber se você paga INPS, ou se você não paga impost o. Você vai lá e é atendido. Eu acho o seguinte: como a Constituinte claramente fala que os direitos são iguais, eu acho que independentemente de você ser contribuinte ou não ser contribuinte, você tem que ser tratado bem, entendeu. Se você paga, ou se você não paga, você tem que ser tratado bem. Não importa se você nunca pagou. Se fala que é igual, é igual.
As equiparações promovidas pelos direitos por escrito nesses casos parecem combinar as agências dos direitos como tratamento especial e dos direitos de contribuidor, pois os moradores as veem como produto tanto do novo Estado democrático como das mobilizações dos cidadãos. O poder de ambos se combina na Constituição para transformar a lei num recurso para os cidadãos, a despeito das diferenças. Surge assim um novo agente na cidadania brasileira. É o cidadão anônimo, uma situação que quase não tem utilidade no regime de cidadania diferenciada. Entre as classes populares, portanto, o novo fundamento dos direitos no texto da Constituição enfrenta o antigo regime ao introduzir o anonimato como condição e a igualdade como resultado das práticas de cidadania. No entanto, o desenvolvimento da cidadania nas periferias permanece contraditório: os moradores apoiam a igualdade anônima dos cidadãos, mas ao mesmo tempo defendem que vários tipos de desigualdade social justicam a legalização de tratamentos desiguais. Ainda assim, combinados à nova participação cívica, esses novos entendimentos dos direitos sustentam o crescimento de medidas signicativas de cidadania igualitária. A igualdade da inclusão que esse crescimento exige é insurgente, mesmo que tenha de abrir a cotoveladas o seu caminho no sistema existente. É insurgente porque a reivindicação ao direito aos direitos de cidadão não é pequena; ela já pressupõe a totalidade dos direitos possíveis. Daí o reconhecimento desses cidadãos como partícipes dos direitos aos direitos criar uma oportunidade radical para refazer a cidadania brasileira na direção de uma sociedade democrática.
PARTE QUATRO DISJUNÇÕES
8. Os perigosos espaços da cidadania
A democracia brasileira avançou de forma signicativa nas últimas duas décadas. Na verdade, tem sido pioneira em inovações que a situam na vanguarda do desenvolvimento democrático do mundo. No entanto, exatamente quando a democracia se enraizou, novos tipos de violência, injustiça, corrupção e impunidade aumentaram dramaticamente. Essa coincidência é o paradoxo perverso da democratização do Brasil. Como resultado, muitos brasileiros sentem-se menos seguros sob a democracia política que alcançaram, seus corpos mais ameaçados pela violência cotidiana do que pela repressão da ditadura. Além disso, ao mesmo tempo que uma geração de cidadãos insurgentes democratizou o espaço urbano, criando um acesso sem precedentes aos seus recursos, um clima de medo e incivilidade passou a permear os encontros públicos. Esses novos estranhamentos produzem o abandono do espaço público, a forticação das residências, a criminalização dos pobres e o apoio à violência policial. Essas condições debilitam a democracia. Erodem uma esfera pública inegavelmente ampliada pela nova participação popular na formulação da lei. Apesar das mobilizações legais que deram forma à Constituição de 1988 e continuam a desenvolver seus princípios participativos, as instituições da Justiça — em especial os tribunais e a polícia — se tornaram ainda mais desacreditadas com a democratização. Em vez das glórias que lhe foram antecipadas, os brasileiros vivenciam uma cidadania democrática que parece ao mesmo tempo se erodir com sua expansão, uma democracia às vezes capaz e outras vezes tragicamente incapaz de proteger o corpo de seus cidadãos e de produzir uma sociedade justa. Pesquisadores já estudaram os efeitos de muitas dessas contradições na sociedade brasileira, na forma de violência, abuso policial, segregação, privatização, mau governo da lei, racismo e doença. 1 No entanto, explicar a relação dessas contradições com o processo de democratização em si continua sendo difícil. A diculdade é evitar descartá-las como externalidades, desrespeitando as intenções democráticas, ou predeterminando antídotos inspirados em idealizações de certas democracias do Atlântico Norte. Uma vez que a extraordinária democratização global dos últimos quarenta anos aconteceu esmagadoramente fora dessa região, em sociedades de culturas muito diferentes, tal convergência de modelos parece tão pouco teoricamente convincente quanto empiricamente improvável. Sua mera sugestão choca muitos proponentes da democracia na América Latina e em outros lugares como um novo imperialismo do Atlântico Norte. Se, como penso, nem a convergência nem o descarte constituem explicações adequadas, a teoria democrática
deve ser repensada em termos das novas condições que caracterizam a atual insurgência mundial de cidadanias democráticas. Entre essas condições, é especialmente a convivência de políticas democráticas com a violência e a injustiça sistemáticas contra os cidadãos que revela essas limitações de método e de teoria. Em muitas regiões do mundo, não só na América Latina, um aumento de violações da cidadania civil na forma de violência urbana, de corrupção e de descrédito do Judiciário parece acompanhar uma democracia política cada vez mais ampla. Com efeito, esse emaranhado se tornou um problema refratário nas democracias emergentes em todo o mundo. 2 Na democracia brasileira, é um processo especialmente amargo. As vitórias de Lula e do PT em todos os níveis governamentais nas eleições de 2002 pareceram um retumbante triunfo da política democrática e de uma cidadania insurgente de justiça social. Mas, depois de apenas três anos, sua administração e seu partido foram cercados por escândalos de corrupção de magnitude sem precedentes. Cada um parece pior do que o anterior; cada um revela redes de políticos usando a corrupção não só para car ricos, mas também para governar; todos eles se estendem pelo sistema político inteiro. 3 Até o momento, mais de 20% do Congresso e de muitos outros políticos em todos os níveis do governo já foram implicados — 112 senadores e deputados federais (60% pertencente à coalizão do PT) e centenas de prefeitos só no esquema das ambulâncias. Três importantes ministros foram forçados a renunciar, assim como os diretores executivos do PT de São Paulo. Apesar de o Supremo Tribunal Federal ter condenado, em 2012, 25 dos 38 réus envolvidos no mensalão, nenhum dos condenados começou a cumprir pena e muitos estão recorrendo. Embora o Congresso tenha aberto procedimento de impeachment contra mais de 75 membros, só conseguiu revogar os direitos políticos de quatro deles. Mais dois renunciaram. Outros já foram inocentados por votações secretas no Congresso, apesar das evidências, e o restante continua apostando no mesmo destino, enquanto a maioria concorreu despreocupadamente à reeleição em 2006. O presidente Lula se declara absolutamente ignorante de qualquer corrupção em sua administração, o que, pode-se pensar, faz com que pareça cúmplice ou incompetente. Mesmo assim, sua própria reeleição estava assegurada, pois se encontrava bem à frente nas pesquisas. Na verdade, ele não conseguiu resistir ao apelo do populismo quando afirmou, desafiador, que “as urnas os absolverão [os petistas acusados de corrupção]”. 4 Ao mesmo tempo que o sistema político da democracia no Brasil parece falido e tanto o povo como o Judiciário se mostram insensíveis à interminável e impune corrupção, a violência urbana foi invadida pelo terror do crime organizado. Primeiro no Rio e depois em São Paulo, cartéis criminosos, ou comandos, organizaram grandes rebeliões em prisões, durante as quais denunciaram as condições infernais do sistema prisional, exigiram justiça e mataram rivais. Suas organizações se espalham para os bairros mais pobres, onde, ao mesmo tempo que dirigem o tráco de drogas, também fornecem serviços sociais que o Estado negligencia. Desde maio de 2006, o Primeiro Comando da Capital (PCC) paralisou São Paulo diversas vezes, atacando delegacias de polícia, edifícios do governo, bancos, ônibus e prisões. Quase duzentos policiais, guardas, supostos membros de gangues e inocentes foram mortos, muitos executados sumariamente. Essas
insurreições revelam grandes fracassos do Estado e de seu sistema de justiça na aplicação da lei, na proteção de cidadãos, no respeito aos direitos dos presos e no desenvolvimento de políticas de segurança que não a truculência. E os brasileiros já perceberam a ironia de tanto o Congresso como os comandos sustentarem o crime organizado. Os dois usam a mesma linguagem de direitos. Os dois desonram a democratização.5 Para sua enorme frustração, essa falta de legitimidade mostra aos brasileiros que a democracia política não gera necessariamente um estado de direito democrático, e que sem justiça democrática a democracia se desgasta. A democratização no Brasil está em um ponto crítico. Não conseguiu superar a violência e a impunidade que laceram todos os grupos sociais. Ao mesmo tempo, contudo, essas contracongurações não evitaram a consolidação de medidas signicativas de democracia e de inovações democráticas. Acima de tudo, não evitaram a legitimação da cidadania democrática em seu sentido mais amplo e sua adoção como a linguagem na qual os mais diversos setores da sociedade, inclusive o crime organizado, estruturam seus interesses. No momento, nem a democracia nem sua contraparte prevalecem no Brasil. Enraizadas porém apodrecidas, elas continuam emaranhadas, e surpreendentemente sobrevivem uma à outra. Neste capítulo, faço uma análise de três contradições da cidadania civil a m de entender esse emaranhado. De formas distintas, elas demonstram uma característica fundamental da democratização: as igualdades da cidadania democrática sempre produzem novas desigualdades, vulnerabilidades e desestabilizações, assim como os meios para contestá-las. Dessa forma, os direitos iguais dos cidadãos de se associarem geram organizações de capacidades e poderes desiguais. À medida que os cidadãos perseguem seus interesses, esses grupos são postos em confronto um com o outro na arena da cidadania. Assim, a igualdade da cidadania se torna a fundação sobre a qual uma nova desigualdade é construída e contestada. 6 Se assim é, resulta que as contradições da cidadania são internas e não incidentais ou externas à teoria da democracia. Também deve ser o caso de essas contradições e disjunções signicativas serem inevitáveis no desenvolvimento de todas as democracias, estabelecidas ou emergentes. Por isso, se não podemos considerar anormal o desenvolvimento democrático do Brasil por ser disjuntivo, o problema a investigar são as especificidades de suas contradições em relação à sua expansão. Os três exemplos que vou analisar são as incivilidades cotidianas, a injustiça judicial e os manifestos de organizações criminosas. Minha escolha se explica porque as antigas formulações de cidadania diferenciada persistem, e esses exemplos corporicam um confronto entre o insurgente e o diferenciado que cria espaços inerentemente instáveis e perigosos da cidadania no Brasil contemporâneo. Não há dúvida de que a cidadania insurgente rompe fórmulas estabelecidas de governo, de concepções de direito e de hierarquias de lugares e privilégios sociais. No processo, erode práticas entrincheiradas de dominação e deferência que conferem ao cotidiano a impressão de ordem e segurança. Contudo, essas desestabilizações produzem fortes reações. Alguns tentam rearmar antigos regimes de ordem enquanto outros amaldiçoam sua persistência, agora tornada mais evidente porque confrontada. Novas desigualdades, injustiças e discriminações surgem ao lado
de novos meios de combatê-las. Devo ressaltar que existem muitas causas para o aumento da violência e da injustiça e que meu objetivo não é apresentar uma explicação global ou completa. Prero mostrar que a democratização provoca alguns tipos de conito social, inclusive a violência, especícos às desestabilizações que inevitavelmente traz para os regimes sociais e espaciais entrincheirados. A democratização não é responsável por toda a desestabilização e violência no Brasil contemporâneo, pois outros importantes processos de mudança social — como a urbanização e o neoliberalismo — também são agentes desestabilizadores. Cada um desses processos traz seus próprios tipos de ruptura, e todos se emaranham uns com os outros. Nem estou sugerindo que a principal razão para o Brasil ter se tornado mais democrático e violento tenha sido um choque entre elites entrincheiradas e cidadãos insurgentes. São muitos os fatores que favorecem o processo, e meu objetivo não é reduzir a análise a qualquer um deles, mas considerar sua mistura complexa e incendiária. Apresentados dessa forma, meus exemplos mostram que os espaços híbridos de cidadania democrática no Brasil produzem uma esfera de mudança social na qual o legal e o ilegal, o legítimo e o criminoso, o justo e o injusto, e o civil e o incivil reivindicam o mesmo fundamento moral dos direitos de cidadania por meio de práticas sociais contraditórias. Com certeza essa conjunção de opostos é perversa. Porém, ao longo deste livro, tenho demonstrado uma estrutura profunda de intimidade entre o legal e o ilegal na sociedade brasileira. Não deixa de ser razoável propor, portanto, que a conjunção atual reitera essa relação em novos termos, ou seja, nos termos que se tornaram a atual linguagem da legitimação pública: a cidadania democrática. Essa condição pode até exaurir a democracia brasileira. Mas, por enquanto, ela indica a consolidação de uma linguagem comum de uma medida democrática que não tem precedente histórico — uma nova comensurabilidade que confronta a esfera pública mais antiga de cidadania, baseada em valores muito diferentes. Mostra ainda as limitações da teoria democrática fundada em concepções estreitas, embora totalizantes, da política e indica as vantagens da visão antropológica que considera as condições vividas e contingentes de cidadania — ainda que confusas e disjuntivas — como uma maneira de entender melhor as formas contemporâneas do processo democrático. 7 INCIVILIDADES COTIDIANAS
Vou voltar às performances da cidadania em encontros públicos cotidianos com que este livro começou. Se civilidade é um código de comportamento associado à participação na vida pública de um paradigma especíco de cidadania, podemos dizer que a incivilidade ofende seus princípios e rompe suas práticas. Romper as suposições quanto aos paradigmas da cidadania não é uma abstração, pois tem efeitos individuadores que se impregnam sob a pele das pessoas. Além disso, num encontro de cidadanias antagônicas, a civilidade de um aparece ao outro como incivilidade. Assim, a incivilidade pode ser tão fundada em princípios quanto a civilidade. No entanto, mesmo que paradigmas de cidadania possam ser contrários, seu desenvolvimento raramente é dicotômico. Assim como diferentes formulações de cidadania em geral se emaranham, suas in/civilidades
também podem se misturar. 8 Como vimos repetidas vezes, a formulação da cidadania diferenciada no Brasil enfatiza ideologias de inclusão universal que na verdade mascaram — no sentido de tornar menos reconhecível — sua maciça distribuição desigual de direitos e recursos. Assim, sua civilidade acentua a inclusão, a acomodação, a ambiguidade e a heterogeneidade como idiomas de relação social, expressos numa variedade de ideologias nacionalistas (“democracia racial”, por exemplo), instituições culturais (como o Carnaval) e convenções sociais (entre elas, o jogo de classicação de raças). Quando a cidadania insurgente atropela a cidadania diferenciada, essas formulações dominantes de inclusão se desgastam, e as desigualdades que recobrem se tornam intoleráveis. Cada vez mais exauridas, elas são substituídas nas relações do dia a dia por incivilidades jogadas na cara e estéticas agressivas — rap e funk, não samba — que expressam novas polarizações de classe, de raça e de direitos. Vista dessa perspectiva, a incivilidade parece necessária como idioma público de profunda mudança democrática. Na argumentação anterior, observei que os encontros entre anônimos em las de banco exprimem cálculos expressivos sobre as distribuições relativas de poder e igualdade que põem em relação o status de cidadão e o signicado de outras identidades sociais (de classe, raça, gênero, idade e assim por diante). O exemplo que analisei apresentava um confronto entre um homem branco de classe mais alta (“Eu autorizo”) e uma mulher negra de classe mais baixa (“Isso é um espaço público e eu tenho meus direitos”) que envolveu duas cidadanias e suas civilidades. Descrevi uma como entrincheirada e a outra como insurgente. A segunda exigia direitos iguais no espaço público e para ele, transformando as identidades várias daqueles que esperavam na la numa identidade equivalente. Essa igualdade de direitos negava o valor de outras categorias sociais como forma de determinar privilégio. O entrincheirado tentava armar essas categorias como norma nas relações públicas. No contexto das las de banco, a insurgente e sua nova civilidade triunfaram — embora tenha sido expressa com alguma contradição (“Você só manda na sua cozinha e na sua mulher”). Mesmo assim, ainda que continuem sendo a norma pressuposta para muitos daqueles antes privilegiados, os hábitos do regime entrincheirado da cidadania perderam a ecácia na determinação do desfecho de encontros nesse tipo de espaço público. Esse resultado costuma ser bem diferente na interface dos espaços privados ou privatizados, compondo as contradições da cidadania contemporânea no Brasil. Um exemplo é o trânsito. Os carros concedem aos motoristas poder, agência e oportunidade imediatos, recursos em geral utilizados no Brasil sob condições de anonimato, dominados pela estética da velocidade, e pouco supervisionados, embora as normas na direção sejam supostamente disciplinadas por regras.9 Atrás da direção, na clausura de seu espaço privado, motoristas fazem performances públicas com base em suposições privadas a respeito dos encontros públicos. Infelizmente, essas performances são perigosíssimas. Se formos acreditar nas campanhas de segurança no trânsito dos anos recentes, elas resultaram em mais acidentes envolvendo veículos e pedestres do que em qualquer outro lugar do planeta. Nesse contexto, os cálculos de agência e de poder levaram regularmente à negação de
direitos e à recusa de deveres e, ao contrário, a tentativas de imposição de privilégios que pressupõem a impunidade e frequentemente provocam tragédias. O paradigma da cidadania diferenciada prevalece. Igualmente comuns, porém mais ambíguos, são os encontros em espaços de circulação em prédios de apartamentos, tanto nos saguões de entrada como nos elevadores. Nesse caso, as interações não se dão entre anônimos, mas sim entre pessoas que se conhecem numa variedade de relações de emprego ou de serviço. Em edifícios de classe média, fervilham essas relações, nas quai os moradores dos apartamentos (proprietários ou locatários) estão em permanente troca com trabalhadores domésticos (faxineiras, cozinheiras, babás e motoristas), além de prestadores de serviços (instaladores, mantenedores, trabalhadores de construção, entregadores e atendentes) e da equipe do edifício (zeladores, porteiros, seguranças e faxineiros). Eles propiciam à classe média uma experiência da diversidade da sociedade brasileira em casa, em termos que devem ser previsíveis e controlados por essa razão. Para muitos da elite, essa intensa socialização doméstica e urbana estabelece a referência das relações interpessoais a partir da qual eles fazem generalizações a respeito das complexidades raciais e de classe da sociedade brasileira. Na minha experiência, os moradores de apartamentos tendem a esperar que esses encontros sigam as convenções de privilégio e deferência características das relações entre patrão e empregado — sempre, de preferência, com um agradável e ambíguo domínio do jogo de cena que camua os duros fatos dos baixos salários e das longas jornadas de trabalho. 10 No entanto, cada vez mais esses empregados esperam ser tratados, se não (ainda) com melhores salários e condições de trabalho, ao menos como cidadãos iguais nos espaços públicos do prédio. Eles rompem as expectativas de deferência não com um confronto verbal direito, mas com novas práticas espaciais, que produzem ao mesmo tempo novas proximidades e novas incivilidades nas relações sociais. Esse drama cotidiano surge pelo fato de a organização habitual do espaço doméstico, para todos menos as famílias mais pobres, corporicar as segregações, agora desaadas, da cidadania diferenciada. Com base na organização da casa de classe média, os apartamentos no Brasil são divididos em três zonas funcionais independentes: a social, a íntima e a das áreas de serviço. Esse planejamento reete a divisão entre os patrões, que ocupam as áreas íntimas e sociais do apartamento, e os empregados, que trabalham e às vezes moram na área de serviço. Essa divisão é uma norma da vida social, pois até mesmo famílias modestas de classe média empregam o trabalho barato das classes mais baixas para limpar, cozinhar e cuidar das crianças. Com exceção de um cômodo com múltiplos propósitos, a copa, as três zonas são mantidas separadas. Na verdade, as convenções dos edifícios exigem que corredores isolem uma área da outra. 11 Esse princípio de separação de classes e funções ca claro no planejamento da zona de serviços dos edifícios, que te dois componentes: um sistema de circulação para o edifício e uma área de serviço para cada apartamento. Esta consiste de cozinha, lavanderia, espaço de trabalho e quarto(s) e banheiro para a(s) doméstica(s) que morar(em) na casa. O princípio organizador dos dois componentes é uma separação controlada para garantir o mínimo de contato informal entre as classes do patrão e da
empregada, com a exceção da copa, enquanto os empregados circulam pelo edifício e cumprem suas funções. 12 Essa necessidade de separação gera a convenção, até onde sei exclusiva da arquitetura brasileira nas Américas, de que todos os edifícios de apartamento, com exceção dos mais pobres, devem ter dois sistemas de circulação independentes. Eles começam na rua com duas entradas, uma social (às vezes chamada de “nobre”) e uma de serviço, de preferência em lados diferentes do prédio. Acima de tudo, cada uma leva ao seu próprio elevador. Correspondendo a cada elevador, o apartamento deve ter entradas separadas para as duas classes de moradores: uma porta social na frente e uma porta de serviço no corredor correspondente. Em prédios mais modestos para classe média, onde o corredor de serviço é eliminado para poupar espaço, a necessidade social de manter dois sistemas de circulação produz uma situação sobrecarregada de sentido: os dois elevadores e as duas portas do apartamentos cam lado a lado. Assim, a patroa e a empregada podem ter de esperar o elevador untas, mas devem subir e descer separadamente — tradição que ainda acontece, embora seja hoje contestada por lei. Dessa forma, a arquitetura designa o lugar de cada um e reforça diariamente relações sociais de privilégio e deferência. A utilização dessa circulação em duas pistas deveria ser assimétrica e hierárquica, como a ordem social que mantém. Enquanto a classe serviçal não pode usar a entrada e o elevador nobres, o “nobres” podem usar os dois, de acordo com regras de etiqueta: eles devem usar a rota de serviço ao sair com o cachorro, transportar pacotes, voltar de exercícios ou se estiverem “sujos”. A presença desses normas assimétricas (e, claro, não escritas) de circulação em todos os prédios de apartamentos perpetua assim um regime difundido de diferenciação social. A desigualdade persiste de maneira palpável nas relações sociais do Brasil não só pelo fato de os privilegiados insistirem em manter seus direitos de tratamento especial. Persiste também porque continua a estruturar os hábitos corporificados e as práticas espaciais do cotidiano. Nos últimos anos, no meu prédio de apartamentos de classe média em São Paulo, essa organização de lugar social e sua diferenciação foram rompidas. Hoje, a maioria das empregadas domésticas usa o elevador social, não só ao chegar e ir embora, mas também durante o dia, quando saem a serviço. Existe agora uma placa dentro do elevador social que anuncia com letras em negrito a lei que proíbe qualquer discriminação no “acesso aos elevadores deste edifício”. Essa lei de 1996 exige a placa em todos os elevadores sociais. Em vista disso, no meu prédio o elevador social ca mais lotado, com patrões e empregadas em pé lado a lado, olhando uns para os outros de forma oblíqua pelos espelhos. Alguns patrões são favoráveis a essa norma. Alguns puxam conversa com a classe serviçal. Mas os “olás” não desfazem o mal-estar da maioria diante da nova proximidade desses corpos diferentes no espaço cotidiano. Para os patrões, essa proximidade é inquietante por ser uma legalidade imposta. É uma proximidade que não podem controlar ou escolher vivenciar, como as elites sempre têm feito nos tipos “aceitáveis” de misturas corpóreas entre classes e raças no Carnaval, no sexo e na criação de lhos. Para os empregados, é desconfortável porque eles sabem exatamente o que estão fazendo: transgredindo os códigos sociais dominantes de lugar e privilégio
com suas táticas espaciais, e o estão fazendo, o que é importante, com uma subjacente ameaça de sanções legais. Como uma espécie de contrapartida, percebi que alguns patrões agora adotam transgressões semelhantes: eles tomam o elevador social com seus cachorros — para registrar, sem dúvida, sua opinião de que todo o sistema social de distanciamento e distinção “foi lançado aos cães”. Essa nova confusão aumenta ainda mais na rua. Aqui, para muitos moradores a subversão do código de lugar e privilégio dos edifícios parece reetir uma ruptura mais ampla nas relações sociais da própria cidade. Muitos no prédio agora vivem com medo da rua com seus elementos de crime e de violência. Avaliações da segurança do prédio feitas há alguns anos levaram a maioria dos moradores a decidir em assembleia que ter duas entradas na rua, uma de cada lado do prédio, tornava o imóvel vulnerável a assaltos. Por isso votaram por eliminar o sistema dual de circulação, fechando a entrada de serviço. De início, tentaram manter as separações com duas portas no portão de segurança que foi instalado na frente do prédio. A entrada social foi colocada ao lado de uma pequena guarita, a partir da qual o porteiro dirige todo o trânsito, com um sistema de portas duplas para criar um “curral de contenção” para maior segurança. Do outro lado era posicionado um portão para a entrada de carros e uma única porta de serviço ao lado. As empregadas domésticas, que já haviam abandonado a antiga entrada de serviço, continuaram a usar a entrada social. Mas todos os outros empregados ou prestadores de serviços tinham de usar a nova entrada de serviço, a sete metros de distância. No entanto, logo cou claro que o porteiro não podia supervisionar adequadamente os que queriam entrar por lá por causa da distância. Isso fazia com que primeiro ele os admitisse e depois os questionasse na guarita. O procedimento foi considerado inseguro. Por isso, a porta de serviço foi fechada e todos tinham de usar a entrada social. A essa altura, os moradores estabeleceram a regra de que todos os fornecedores de serviços vindos de fora tinham de andar da entrada social até a garagem, e percorrer todo o trajeto até a parte de trás do prédio para chegar ao caminho original de circulação de serviço. Contudo, é claro que muitos simplesmente cortam caminho pelas áreas sociais do prédio para chegar ao elevador de serviço. De vez em quando, o síndico do edifício reabre a nova porta de serviço para tentar manter alguma separação, só para fechá-la outra vez depois de queixas quanto à de falta de segurança. O resultado dessas deliberações aitas relacionadas à segurança, separação, igualdade e hierarquia é que, embora os moradores agora possam ter uma sensação maior de segurança física com a entrada de serviço fechada, muitos se sentem socialmente agredidos. É certo que algun aplaudem a ruptura da discriminação espacial no prédio. Mas, mesmo que só alguns armem especicamente que seus direitos à propriedade privada foram violados, muitos sentem de forma geral que seu status e a qualidade de vida que dele depende decaíram. Eles resmungam sobre a “confusão” de pessoas circulando pelo espaço, do “aspecto decadente”, da “perda de valor” e até do “mau cheiro” do elevador social. No entanto, eles sempre dividiram seu espaço residencial com os serviçais. O que mudou é que agora têm de fazer isso em termos que não podem ditar, termos que
estabelecem novos tipos de proximidade e distância. Ambos desarranjam os pressupostos espaciais. Percebi dois componentes principais do sentido de deslocamento dessa elite. Um tem a ver com a incapacidade de manter uma ordem espacial de privilégio em relação à ordem social que emerge nas periferias. A outra está relacionada com a erosão do tipo de distinção de status simbólica e cotidiana que foi composta exatamente para ser mostrada em público e que as elites estão acostumadas a usar para conrmar seu conceito de lugar social. Meus vizinhos registram essas duas preocupações com exemplos em diferentes escalas: eles têm medo de serem assaltados “por marginais da periferia”; cam aborrecidos com a mistura das áreas de serviço e social; reclamam das pichações em spray por todas as paredes como uma desguração de seu bairro feita por “delinquentes da periferia” — na verdade, como uma armação imediata e agressiva das periferias bem na cara deles.13 Nesses exemplos, o foco é a proximidade imposta que os faz sentir-se apartados do espaço público da cidade e ainda por cima aprisionados em suas casas por suas próprias medidas de segurança. Outros exemplos parecem caricaturas de queixas sociais: alguns cam ofendidos porque suas empregadas domésticas chegam para trabalhar carregando bolsas de grife falsicadas e vestindo jeans da moda e camisas adornadas com personagens da Disney, roupas parecidas com as que eles usam. 14 A irritação pelo fato de esses pequenos símbolos de distinção terem sido usurpados parece insignicante. Mas isso representa uma percepção maior de que os membros das classes mais baixas agora têm acesso não apenas ao saber de consumo qualicado que torna essas coisas valiosas para as elites, mas também às próprias coisas. A maioria desses casos mapeia os sinais familiares dos ressentimentos cotidianos pelas igualdades de direitos, de conhecimento e de agência que a expansão da cidadania democrática urbana vem produzindo. Como histórias de deslocamento, eles expressam uma dissonância entre o fato e o sentimento. Não há dúvida de que os pobres forçaram as elites a reconhecê-los como cidadãos com direitos substanciais na formação do futuro da cidade e do país. Em 1933, apenas 3,7% dos brasileiros tinham cidadania política. Essas elites comandaram o desenvolvimento do Brasil moderno de forma absoluta. Apenas 55 anos depois, 57% — ou seja, 91% dos adultos — tinham direito ao voto no Brasil na primeira eleição para presidente depois da ditadura militar (tabela 3.1). Para os que estavam acostumados a mandar, os novos fatos da cidadania mudaram o mundo social de forma inimaginável no curso de uma só geração. Além disso, essa transformação não se dá somente nas urnas. Da administração à moradia, da infraestrutura ao consumo, os cidadãos insurgentes do Brasil penetraram os espaços urbanos e até mesmo os espaços pessoais que as elites usavam para exercer seu domínio com segurança total. Como era previsível, muitas elites veem essa nova proximidade como uma intrusão — aliás, uma violação —, e sua resposta é criar novos tipos de distanciamento. Do ponto de vista da democratização, essas respostas parecem novas incivilidades, pois afrontam suas crescentes igualdades e agências. O desenvolvimento desse ciclo da elite assumiu diversas formas de privatização e abandono em São Paulo. Motivadas pelo medo e pela desconança, as elites recuaram no tipo de contato pessoal cotidiano que tornou seu estilo de dominação famoso por sua
congenialidade e ambiguidade. Em vez disso, desenvolvem um conjunto de novas barreiras físicas e sociais, que Caldeira (2000) e outros (Fix 2001, por exemplo) analisam. Por um lado, elas mostram um desdém explícito. Esse modo de pensar culmina em criminalizações racistas das classes mais baixas, que se opõem aos direitos humanos e apoiam a violência policial. Por outro lado, elas se resguardam em clausuras residenciais e comerciais, protegidas por seguranças particulares e vigilância de alta tecnologia, que criam novas segregações do espaço urbano. Essas estratégias de afastamento produzem uma paisagem urbana desestabilizada. Embora os avanços da cidadania insurgente sejam visíveis por toda a cidade, o mesmo acontece com as rejeições interiorizantes e privatizantes a eles. Ao mesmo tempo, por exemplo, que os bairros na periferia exibem muitas melhorias em infraestrutura e em recursos sociais, as construções tanto lá quanto em toda parte estão cobertas de equipamentos de segurança. Mesmo com o governo local investindo em novas instalações culturais (museus, parques e teatros, por exemplo), as famílias de classe média não frequentam os parques e as praças de seus bairros, que por conta disso acabam se deteriorando, preferindo espaços em clubes, centros comerciais e residências particulares. Dessa forma, a cidade parece simultaneamente renovada e decadente. Ademais, ao mesmo tempo que a cidade constrói um metrô eciente, grande parte das classes médias trocam o transporte público por veículos individuais em que cada vez mais se escondem atrás de vidros escuros e carrocerias à prova de balas. Esses contrastes — entre investimento público e privatização da rotina, renovação e decadência, acesso democrático e interiorização elitista — se tornaram ubíquos em São Paulo e explícitos na experiência urbana habitual. 15 No ponto extremo da privatização se encontram os novos enclaves residenciais forticados nos quais algumas elites se isolaram. Ao expandir áreas da periferia metropolitana, elas construíram ilhas muradas de riqueza cercadas por novos assentamentos de favelas. Embora relativamente poucos em número, esses enclaves são de grande signicado público por justapor “as mais chocantes paisagens de coexistência de pobreza e riqueza” na cidade, como descreve Caldeira (2000: 254-5). Com base em suas pesquisas em diversos enclaves, ela conclui que: No contexto de crescente medo do crime e de preocupação com a decadência social, os moradores não mostram tolerância em relação a pessoas de diferentes grupos sociais […]. Em vez disso, eles adotam técnicas cada vez mais sosticadas de distanciamento e divisão social. Assim, os enclaves forticados […] constituem o cerne de uma nova maneira de organizar a segregação, a discriminação social e a reestruturação econômica em São Paulo. Diferentes classes sociais vivem mais próximas umas das outras em algumas áreas [isto é, enclaves e favelas], mas são mantidas separadas por barreiras físicas e sistemas de identicação e controle. […] [Esse] processo de ostensiva separação social cristalizado nas últimas décadas pode ser visto como uma reação à ampliação [do próprio] processo de democratização, uma vez que funciona para estigmatizar, controlar e excluir aqueles que acabaram de forçar seu reconhecimento como cidadãos.
Em meu estudo sobre Brasília (1989: 310-4), concluo que, embora não haja uma correlação simples entre política e formato urbano, a criação de enclaves de elite não deixa de ser ecaz para certos tipos de regime político e ordem social. Essas fortalezas são hoje em dia tanto centros inteiros de cidades (o protótipo modernista do Plano Piloto de Brasília, por exemplo) como os enclaves forticados (também modernistas) encontrados na maioria das grandes cidades. Nessas paisagens
urbanas, o projeto modernista segrega as populações das cidades ao eliminar formas urbanas e arquitetônicas características das ruas como um espaço público de livre acesso e ao dividir a vida urbana em zonas distintas e homogêneas. O resultado é que a sociabilidade heterogênea da vida pública no espaço aberto quase desaparece: ele é esvaziado e sua multidão, separada em dois espaços públicos: um interior para as elites, que frequentam os espaços restritos de residência, trabalho, comércio e recreação que exigem privilégios previamente estabelecidos, e um ao ar livre para o trabalhador pobre, que, além do trabalho, não tem lugar nos lugares modernistas. Trata-se de uma ordem urbana que interioriza alguns e que remove ou mantém outros sob vigilância. Esses deslocamentos não apenas segregam o espaço como também alteram a natureza do público que o utiliza: as elites do Plano Piloto de Brasília e os enclaves murados de São Paulo não mais se veem como partícipes de uma vida social pública urbana ao ar livre, enquanto as classes populares se veem marginalizadas, se não criminalizadas. Em Brasília, esses resultados não foram intencionais, pelo menos não de início. Derivaram de contradições fundamentais, porém não examinadas entre as estratégias arquitetônicas do modernismo e suas intenções políticas (ambas autoritárias e igualitárias) para revigorar a sociedade urbana. Em São Paulo, esses resultados são intencionais. As elites e seus arquitetos usam a forma e o planejamento modernistas porque, livres da ilusão igualitária, entendem claramente seus poderes de segregação. O Plano Piloto é excepcional porque, na escala de uma cidade inteira, está livre do tipo de espaço público e de multidões urbanas que exigem mediações das diferenças sociais. Por isso, suas separações sociais parecem predominantemente rígidas e inegociáveis. Os enclaves forticados de São Paulo são fragmentos de Brasília. No entanto, estão numa cidade que é muito mais complexa, com inevitáveis multidões nas calçadas e ruas congestionadas com toda espécie de vida urbana. A sociedade brasileira, que pode ser quase inteiramente evitada nos espaços vazios de Brasília, não pode ser evitada nos de São Paulo. Embora as elites tentem se distanciar o máximo possível nas duas cidades, as múltiplas camadas e o acúmulo das formas urbanas de São Paulo forçam a maioria a se misturar. As contaminações cotidianas da diferença ocorrem de forma inescapável. Como resultado, o público urbano de São Paulo em geral é tenso, frequentemente grosseiro e por vezes violento. Mas continua vivaz. Os confrontos, insultos, desafios, a desconfiança e as desavenças entre pessoas com diferentes concepções de direitos e privilégios forjam as incivilidades que se tornaram rotina na vida diária paulistana. Mas essa incivilidade, com todos os seus desprazeres, é também uma admissão pública de que as ordens dominantes de cidadania que antes administravam com boas maneiras os encontros de diferenças estão ruindo sob o desao de novos termos. É a voz aguda da resistência de alguns e a insistência de muitos de que um novo tipo de proximidade social, baseada na igualdade de direitos do cidadão, não poderá ser revertido. Nos espaços vazios de Brasília, pode ser possível evitar essa percepção. Em São Paulo, as incivilidades da vida diária lembram seus moradores de que não é. Esse atrito gera outra expressão de antagonismo às mudanças da cidadania democrática, mais
sutil que os muros e a interiorização, mas ainda assim signicativa: a nostalgia. De conversas do dia a dia a opiniões em programas de entrevistas, os problemas atuais de São Paulo são em geral avaliados em termos de uma saudade de como a cidade era “antes”. Não é só a antiga elite social que se recorda de como era passear pelo centro da cidade, ir a teatros e até andar de ônibus. Muitos críticos da cidade contemporânea evocam imagens de um antigo espaço urbano em que os diferentes habitantes de São Paulo “se davam tão bem”, no qual suas diversidades sociais, étnicas e raciais tinham pouca expressão organizada porque eram subsumidas nas identicações comuns do trabalho e do progresso que uniam todos os paulistanos sob o estandarte de que “São Paulo não pode parar”. 16 Nessas evocações nostálgicas, existe pouca violência para tumultuar os prazeres da mistura de públicos e a industriosidade da sociedade heterogênea das ruas. Essas comparações permitem que os críticos apresentem a violência e a injustiça contemporâneas como algo sem precedentes. Mas sua nostalgia não percebe um ponto crucial: apesar dos novos modos e da intensidade atuais, a violência sempre foi endêmica na constituição da sociedade brasileira. Em geral formuladas por críticos da democracia, essas visões nostálgicas sugerindo o contrário ignoram duas condições que tornaram possível a “paz das ruas” como idioma público de interação. Em primeiro lugar, essa paz era mantida por um regime de cidadania discriminatório e repressivo, que garantia que todo mundo conhecesse seu lugar e respondia com severidade a ameaças de desordem. Como tenho mostrado neste livro, as persistentes negações de direitos, alienações do sistema legal e condições de ilegalidade expuseram muitos brasileiros regularmente à repressão, à violência e à injustiça. Na verdade, o regime de cidadania diferenciada sempre acomodou altos níveis de violência pública e privada, impunidade, descrédito judicial, abuso policial, corrupção, transgressões e privatizações da justiça e da segurança (basta pensar no coronelismo), além da violência estrutural da subnutrição, da saúde pública abismal e de todas as reduções das oportunidades de vida que a pobreza traz. Com efeito, a violência e a repressão sistêmicas dessa cidadania nunca foram postas em dúvida — exatamente como Washington Luís, governador do estado de São Paulo e futuro presidente, conrmou durante sua campanha em 1920 numa observação famosa atribuída a ele: “A questão social é um caso de polícia”. Em segundo lugar, essas características brutais da sociedade brasileira na verdade têm sido disfarçadas há séculos por um arsenal de ideologias bem conhecidas de inclusão que as elites brasileiras têm usado para criar projetos nacionais: o nacionalismo da mistura racial, o populismo baseado no trabalho urbano, a modernização patrocinada pelo Estado, o planejamento desenvolvimentista e modernista e a formulação da própria cidadania diferenciada — tudo isso usado, como vimos, para produzir identicações com o Estado-nação que são universalmente includentes na incorporação de cidadãos à nação, porém de uma desigualdade gigantesca na distribuição de direitos e recursos entre eles. Essas ideologias de inclusão são ainda complementadas por convenções culturais de sedução que conferem às relações pessoais de gênero, raça e de diferenças econômicas um verniz de acomodação cúmplice, um sentido de intimidade que obscurece porém mantém desigualdades fundamentais: rero-me a ambiguidades sedutoras
produzidas através de artifícios de jeitinho, malícia, malandragem, ginga, jogo de cintura e mineirice, universalizadas nas instituições do samba, do Carnaval e da capoeira — todas elas celebradas na cultura brasileira, mas que não é meu propósito descrever aqui. 17 Meu argumento é, antes, o de que essas ideologias e convenções de inclusão só recentemente se tornaram menos convincentes, desacreditadas pela insurgência da cidadania democrática e suas novas agências. O problema da sociedade brasileira contemporânea é que, embora as desigualdades da distribuição perdurem, seus efeitos obscurecedores perderam a ecácia. Essa exaustão expõe cada vez mais os fatos inegáveis da desigualdade “para brasileiro ver”. Os inegáveis exageros de violência, de injustiça e de corrupção no atual período de democracia política podem assim ser considerados nos seguintes termos: as desigualdades grosseiras continuam, mas os pactos políticos e culturais que as mantinham estão desgastados. Esse esfolamento de uma pele social transforma cidade e sociedade. Produz crueza, indignação e exagero. Já sugeri que as profundas mudanças democráticas corporicadas nesse processo produzem necessariamente incivilidade como idioma público de resistência e insistência. Ainda que já esperada, a questão é: o que impede essa incivilidade de chegar a extremos, como acontece hoje? Haverá algum freio ecaz sem um sistema de justiça digno de crédito? IN/JUSTIÇA
A polícia tem um colaborador próximo na manutenção da sociedade que Washington Luís retrata: um Judiciário persistentemente remoto, formalista e surpreendentemente inecaz. A violência policial e a cumplicidade do Judiciário no Brasil são pilares de um sistema de justiça que apoiou com rmeza o regime de cidadania diferenciada em sua propagação da desigualdade. Esse sistema inclui os tribunais, os advogados, a polícia e as prisões. Em cada uma dessas instâncias está em questão o direito a uma justiça que garanta a realização de todos os direitos. Esse direito determina se os cidadãos têm acesso a seus direitos em casos de litígio e se o acesso implica um tratamento justo e não só a aplicação da lei. Em outras palavras, um sistema de justiça eciente deve levar em conta o problema de que nem sempre o que é estritamente legal é justo, e vice-versa. Sendo o direito a todos os outros direitos e ao sentido de justiça que legitima a própria lei, a justiça é o direito civil crucial. Assim como as instituições mais associadas ao seu exercício, o sistema udiciário constitui o elemento que dene a esfera civil da democracia. Nessa esfera, os tribunais têm a principal responsabilidade de garantir o direito à justiça. Esse imperativo molda todo o sistema judiciário e é o cadinho do tipo de lei sem o qual não existe democracia. Por isso, quando cidadãos percebem que falta aos tribunais o comprometimento com o seu direito à justiça, o sistema udiciário como um todo ca desacreditado. Essa deslegitimação não subverte apenas os direitos civis, mas todo o projeto democrático. Por isso, o engajamento dos tribunais nesse projeto é decisivo para a democratização do Brasil. O problema histórico do Judiciário brasileiro é que todas as constituições têm dispositivos mais ou menos adequados para o devido processo formal e para os direitos civis fundamentais à vida, à
liberdade e à propriedade — dispositivos diretamente inspirados, como já vimos, nas constituições francesas e americana. No entanto, na prática, os tribunais têm protegido de forma constante apenas a propriedade, e somente certos tipos de propriedade, uma negligência evidente no caso das disputas de terra no Jardim das Camélias, que vêm se arrastando sem decisão pelos tribunais há quarenta anos. A questão não é só que os cidadãos brasileiros não costumem usar os tribunais para proteger direitos civis não econômicos. É também o fato de os tribunais brasileiros não estimularem tal uso por não terem uma tradição de defendê-los. Em vez de propiciar uma rigorosa proteção udicial à vida e à liberdade contra infrações pelo Estado, os tribunais tendem a aceitar a privação desses direitos, isso quando chegam a considerá-los — como ilustram os fracassos na contestação da censura governamental, das detenções ilegais, das confissões sob coerção e das mortes causadas pela polícia. O que tem faltado de forma patente na tradição judicial brasileira é a noção de que os tribunais protegem os direitos dos cidadãos de maneira geral, e o direito à justiça em especial. As falhas do Judiciário a esse respeito são lendárias. Como eu e outros já discutimos muito essa questão (1999, por exemplo), só preciso fazer algumas observações para estabelecer os pontoschave. Para usar um exemplo cotidiano, as empregadas domésticas podem encontrar com facilidade advogados que abram processo contra condomínios que tentem negar seu acesso ao elevador social. No entanto, todo mundo sabe que esses casos nunca serão concluídos num tribunal. Em vez disso, circularão eternamente pelo sistema judicial, saltando de um adiamento técnico a outro, isso se chegarem à consideração de um juiz. Assim, o estatuto estampado nos elevadores sociais pode encorajar os serviçais, mas jamais obrigará os patrões. Se estes últimos quiserem arcar com o incômodos legais e a guerra de classes resultante, eles vão impor a discriminação sem temer penalidades judiciais.18 Essa irresolução também incita os desonestos. Quando tomou posse em 2005, o presidente do Judiciário do estado de São Paulo declarou que só os tribunais de apelação tinham 550 mil casos à espera de julgamento! 19 O efeito dessa inecácia judicial é duplicado. Por um lado, os brasileiros não podem ter como certo que as instituições do Estado assegurem seus direitos. Por outro, quando seus direitos são violados, não podem conar nos tribunais para a solução do problema. Quando comentam sobre o Judiciário, os moradores das periferias invariavelmente o descrevem como uma instituição remota e não conável, protegida por formalidades burocráticas impenetráveis e privilégios corporativos. Sentem que os juízes têm poderes extraordinários, mas são independentes demais porque só respondem à própria corporação. Essa combinação de atributos produz os piores resultados possíveis: na maior parte dos casos, o Judiciário é visto como uma instituição “sem força”, incapaz de impor a lei e proteger direitos. E, quando age, parece arbitrário e ensimesmado, mais preocupado com as formalidades da lei do que com a justiça. Mesmo assim, as pessoas não menosprezam o sistema legal para realizar seus interesses. Ao contrário, a insurgência da cidadania democrática resultou num uso da lei sem precedentes, de maneiras que vão muito além da tradicional estratégia de manipular formalismos legais para neutralizar resoluções judiciais. Esse novo uso, porém, traz exigências igualmente sem precedentes
ao sistema de justiça. O resultado é que a democratização intensicou suas incapacidades, multiplicou seus abusos e amplificou o problema da impunidade. Com base nos dispositivos da Constituição Cidadã, por exemplo, muitos estados instituíram ouvidores judiciais para escutar reclamações de cidadãos contra as polícias civil e militar. A maioria deles estava instalada dentro de departamentos de segurança pública, isto é, no próprio aparato policial. Mesmo assim, em seus primeiros três anos de funcionamento, o ouvidor de São Paulo recebeu o surpreendente número de 30319 reclamações (e 119 elogios) de indivíduos, organizações de direitos humanos e outras, incluindo acusações de tortura, assassinato, extorsão e abuso de autoridade. Depois de uma revisão interna, cerca de metade das reclamações foram descartadas e metade encaminhada para as unidades da polícia em questão para que fossem tomadas as medidas necessárias. Da mesma forma, escritórios de ouvidores foram instalados para monitorar outras áreas da administração pública, entre as quais a saúde, a educação e o sistema prisional. Até agora, o estado de São Paulo conta com 129 dessas ouvidorias, cujas linhas telefônicas são intensa e permanentemente solicitadas. Além disso, pressionadas por exigências populares por responsabilidade e armadas com uma nova autoridade constitucional, legislaturas federais e estaduais instituíram muitas comissões parlamentares de inquérito ( CPIs) durante a última década, baseadas em audiências públicas segundo o modelo judicial, dotadas de amplos poderes de intimar testemunhas, buscar provas e emitir mandados. Embora os tribunais tenham invalidado alguns desses mandados, ainda assim as CPIs conseguiram gerar bastante cobertura da mídia e apoio do público para suas investigações do crime organizado, várias delas tendo se concentrado, inclusive, na corrupção dentro do Congresso e do Judiciário.20 Mas o que, devemos perguntar, resulta de todo esse esforço para provocar ação judicial e reforçar os direitos dos cidadãos? Na maior parte dos casos, impunidade. As provas de que a maioria das violações civis e criminais continua impune são abundantes. Vamos examinar os homicídios, os crimes mais bem documentados. A Human Rights Watch (1991) relatou que 1681 trabalhadores rurais foram mortos no Brasil entre 1965 e 1990. Desses casos, apenas 26 foram a julgamento e quinze resultaram em condenações. Não se sabe, além do mais, se algum desses condenados cumpriu pena. A conclusão, no entanto, é clara: pistoleiros de aluguel matam com quase total impunidade. O mesmo acontece com a polícia. O evento emblemático de violência policial nos anos 1990 foi o massacre de 111 presos na Casa de Detenção de São Paulo, em 1992. Várias investigações provaram sem margem de dúvida que, embora os presos tivessem se revoltado, as vítimas foram executadas de forma sumária depois de terem se rendido. Em consequência disso, um promotor civil prestou queixa contra o comandante da operação, o coronel Ubiratan Guimarães, e um promotor militar fez o mesmo contra 120 policiais por diversos crimes, inclusive homicídio. Mesmo assim, depois de uma década, houve apenas um julgamento, o do comandante, que não teve maiores consequências: em 2001 ele foi condenado pelo tribunal do júri a uma pena de 632 anos, mas vivia em liberdade e, cinco anos depois, conseguiu ser absolvido com um recurso ao Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo. Além do mais, mesmo acusado, o coronel
Ubiratan candidatou-se à Assembleia Estadual em 1996, ressaltando seu papel na repressão da rebelião e usando o número 14111 em sua candidatura. Foi eleito como suplente, acabou assumindo e foi reeleito em 2002 com mais de 56155 votos, um ano após a sentença condenatória e durante o trâmite do recurso. Os outros 120 policiais acusados nunca foram a julgamento e a maioria continua trabalhando na Polícia Militar. Em relação aos ouvidores da polícia, os resultados não são menos impressionantes. Das 3806 reclamações de cidadãos acatadas em 1998 em São Paulo para investigações, 1942 destinavam-se à polícia civil. Destas, somente 134 (6,9%) foram de fato investigadas e trinta (1,5%) resultaram em punição, através de penalidades administrativas (rebaixamento e advertência, por exemplo) ou de acusações formais. Isso não signica julgamento ou prisão — os dados a respeito não estão disponíveis, talvez por serem poucos os casos. Embora as CPIs tenham chamado a atenção nacional com seus dramas jurídicos, o resultado é quase sempre o mesmo: tudo “acaba em pizza”, e as disputas são esquecidas. Depois de descobrir uma corrupção estupenda, a CPI do Judiciário só conseguiu mandar um juiz para a prisão, Nicolau dos Santos Neto (o “Lalau”). Ele foi condenado a 26 anos de prisão em 2006, mas cumpria sua condenação em prisão domiciliar desde 2007 em sua mansão no bairro de elite do Morumbi. Só em março de 2013 a prisão domiciliar foi cassada. Além disso, quase uma década depois, uma reforma judicial abrangente continua praticamente na estaca zero. Embora investigações de uma CPI sobre crimes bancários tenham levado o governo a fechar diversos bancos particulares na última década por enriquecimento ilícito e outras violações, nenhum executivo dos bancos chegou a ir a julgamento, muito menos a ser preso. 21 A inescapável conclusão para os brasileiros é a de que reina a impunidade. As deciências do sistema judicial criam a inabalável crença de que os cidadãos não podem fazer cumprir seus direitos, de que essa incapacitação legal encoraja a criminalidade e de que os tribunais não conseguem arbitrar as relações sociais de forma a impor sanções aos poderosos e aos agentes do Estado. Por isso, os cidadãos mantêm a expectativa generalizada da impunidade ou do abuso por parte do sistema judicial. Do ponto de vista do Judiciário, seus fracassos em alcançar uma justiça efetiva significam que a maioria dos brasileiros o evita ao reivindicar seus direitos, preferindo voltarse para instituições executivas e legislativas. Signicam também que o Judiciário tem sido lento no enfrentamento das transformações da sociedade contemporânea. De todas as instâncias do governo, o Judiciário continua sendo a mais resistente ao vendaval das mudanças democráticas. Seus fracassos têm aleijado a democracia política do Brasil pelo estabelecimento de um estado de direito não democrático. Será que devemos nos surpreender pelo fato de muitos cidadãos apoiarem a violência policial ou forças de segurança particular como uma aposta mais certa por justiça? Se a maioria dos brasileiros considera o Judiciário ineciente na proteção de seus direitos e distanciado de suas necessidades sociais, esse isolamento foi um projeto institucional. O cargo do uiz foi projetado para ser inexpugnável à inuência externa: o cargo é preenchido por concurso público ou nomeação, não por eleição popular; a carreira institucional garante imobilidade, promoções automáticas e salário irredutível; o cargo torna-se vitalício após dois anos no posto, e é
imediato para os cargos em tribunais superiores. Além disso, a autonomia e a estabilidade do cargo estão diretamente associadas a princípios de equilíbrio e imparcialidade estabelecidos no cerne da urisprudência brasileira. Esses princípios pregam que “a inércia é, para o juiz, garantia de equilíbrio, isto é: de imparcialidade” (Calamandrei, citado em Silva 1992: 506). Essa ideia é sintetizada para todos os estudantes de direito na máxima romana de que nemo iudex sine actore (não há juiz sem autor), com a interpretação de que o Judiciário não pode agir sem uma provocação formal. O que se ensina é que, para ser equilibrado, o juiz “deve conservar […] uma atitude estática” (ibid.), esperando que outros o abordem com problemas a serem resolvidos. Como não podem ser ativistas de nenhuma espécie, a relação dos juízes com a mudança social, como juiz, tem de ser nula. No entanto, o princípio da inércia e seu pressuposto de imparcialidade não estão isentos de suposições acerca da relação entre o direito e a sociedade, embora estas permaneçam não declaradas. Pode-se interpretar o princípio como se referindo a ações provocadas por agentes alheios ao tribunal. Estimulados dessa forma, os juízes poderiam divulgar que estão interessados em receber certos tipos de casos ou a considerar os casos à mão sob a luz de suas circunstâncias sociais incorporadas. Ao que tudo indica, então, o que impede os juízes brasileiros de serem ativistas ou construtivistas não é uma noção de agência que, anal de contas, pode ser entendida de várias maneiras. O que acontece é que os juízes estão atados por uma tradição de formalismo legal, que a urisprudência brasileira justica como uma “ciência da lei” (derivada dos pensamentos jurídicos romano, napoleônico e alemão), mas que se desenvolveu, como argumentei, como forma de usar a lei para manipular e complicar conitos em favor de soluções extrajudiciais. Por essas razões, o espaço interpretativo dos juízes se encolhe até desaparecer: por um lado, seu escopo de provocação está restrito a procedimentos do tribunal; por outro, seu escopo de jurisdição é limitado a aplicar leis aos casos que têm em mãos. Esse legalismo apresenta consequências signicativas na relação do Judiciário com a sociedade: ele reconhece apenas o Estado e suas codicações como fontes legítimas do direito — rejeitando o precedente judicial vinculativo —, e exige apenas a lógica da coerência legal para justicar as decisões. Assim, os juízes não podem interpretar casos a partir de decisões prévias ou do contexto histórico e social. A rejeição ao precedente judicial como fonte do direito — e portanto da doutrina do stare decisis — signica que casos semelhantes muitas vezes recebem diferentes julgamentos. Tribunais em quaisquer níveis de jurisdição, por exemplo, podem considerar inconstitucional um ato legislativo, um modelo de revisão difusa adotado em 1891 a partir da Constituição dos Estados Unidos. No entanto, o tribunal só pode fazer isso no contexto de adjudicação de um conito concreto no qual o ato seja aplicável. Sua decisão só afeta o caso especíco. Como a lei em questão continua válida, outro tribunal pode decidir um caso semelhante apoiado em sua própria análise. Uma vez que suas decisões não têm efeito vinculante, os juízes não podem ser acusados de produzir uma lei quando determinam que um ato viola a Constituição. Eles estão apenas decidindo que um estatuto não pode ser aplicado numa situação especíca de “caso concreto”. Tanto em revisões constitucionais
como em decisões em todos os domínios do direito, casos idênticos podem e com frequência são decididos de forma diferente por diferentes juízes. Do ponto de vista do Judiciário, esse modelo idiossincrático cria para cada juiz uma independência quase total e elimina conitos potenciais de doutrina e disputas entre instâncias do governo. Contudo, para os cidadãos, como vou mostrar adiante, isso cria um Judiciário cujas decisões parecem imprevisíveis e arbitrárias, nas quais os juízes têm poderes individuais extraordinários praticamente incontestáveis.22 Como a mobilização popular pela democracia afetou esse Judiciário? A nova Constituição cristaliza três processos que contestam o modo como ele considera a justiça e se relaciona com a sociedade: a legitimação de novas fontes do direito, inovações do princípio constitucional e um movimento de crítica legal alternativa. Vou me concentrar nos dois primeiros. 23 Todos forçam o Judiciário a enfrentar a contradição e portanto contestam sua complacência, embora o processo seja lento e os resultados, incertos. Como descrito no último capítulo, mobilizações de base de cidadãos conseguiram pressionar a Assembleia Constituinte a aceitar novas fontes do direito embutidas em sua própria experiência social. Fizeram com que a Assembleia reconhecesse que muitas leis existentes eram intoleravelmente desatualizadas, em especial no Código Civil (1916) e no Comercial (1850), porque impunham normas rejeitadas pela maioria dos brasileiros e desconsideravam práticas sociais contemporâneas. Ao acatar essas emendas populares, a Assembleia admitiu que as experiências sociais dos cidadãos — em especial de brasileiros de classe baixa com moradia, propriedade, emprego e casamento — estavam em tamanha contradição com a legislação existente que exigiam uma reformulação por meio de novos direitos e princípios constitucionais. Com essas inovações, a Constituição reconheceu novas fontes do direito nas práticas sociais dos cidadãos. Muitas dessas inovações constitucionais criam mais problemas do que resolvem. Os críticos têm condenado a nova Constituição por sua imobilizante dependência de regulamentação, pela inclusão de direitos sociais irrealizáveis, pela confusão de legislação de princípio com legislação ordinária e pelo excesso de detalhes em seus 250 artigos e inúmeros parágrafos. Em particular, a maioria de suas inovações tem pouco impacto porque só existe como princípio. Não são autoexecutivas e exigem uma legislação complementar para entrar em vigor, legislação que o Congresso “hesita” em aprovar.24 Em 1990, o então ministro da Justiça estimou que a Constituição exigia a aprovação de 285 leis ordinárias e 41 leis complementares para implementar totalmente seus dispositivos (citado em Rosenn 1990: 778). Poucas foram aprovadas desde então, e sempre com diculdade. 25 Dessa forma, os dispositivos da Constituição para novos direitos sociais, que garantem a maior parte dos benefícios imagináveis, se arrastam por falta de leis e políticas executáveis. Pode-se concluir com acerto que a Assembleia conseguiu responder a mobilizações de base porque sabia muito bem que grande parte das exigências socialmente progressistas que incorporou na Constituição teria pouco efeito sem a improvável aprovação de uma legislação complementar. Assim, interesses entrincheirados no Congresso conseguiram frustrar a ousadia da Constituição por meio de uma inação calculada.
Por essas razões, a Constituição Cidadã costuma ser comparada com um exercício temporário ou transitório, mais uma conciliação de forças políticas em conito do que uma Carta funcional. 26 Acho que falta um ponto crucial nessa avaliação. Sem dúvida, não é uma revisão da Constituição que a torna um agente de transformação. O poder da Constituição Cidadã é, acima de tudo, o de ter se originado e se envolvido em extraordinárias reivindicações populares por democracia. Sem dúvida, esse contexto gera ao mesmo tempo conito social e confusão, que, exatamente por serem transformadores, foram expressos na Carta. Mas os que o descartam parecem não entender o poder paradoxal da própria confusão, em especial para o Judiciário, no contexto das grandes mobilizações pela democracia. Penso que a nova Constituição é um poderoso agente de mudança precisamente porque, ao exigir tantas redenições, ela tem o potencial de gerar uma confusão signicativa num sistema legal que precisa ser chacoalhado em seu cerne. Ademais, fornece inúmeros novos recursos e procedimentos e às vezes provê a legislação complementar de verdadeiras inovações para fazer ustamente isso. Em relação ao Supremo Tribunal, por exemplo, a Constituição (artigo 103) expandiu de maneira considerável o número e os tipos de partes habilitadas a exigir um controle abstrato de constitucionalidade — ou seja, uma revisão da constitucionalidade de uma lei ou política que não exija um litígio especíco num caso concreto em que se aplique. Sob as Constituições anteriores, apenas o procurador geral, representando o Executivo, estava habilitado a fazê-lo. Agora, quase qualquer grupo de interesse organizado pode transformar uma questão de direitos — por razões de “ação ou omissão” — em um conito constitucional no mais alto nível do Judiciário. 27 É o caso da innidade de petições recebida pelo Supremo Tribunal tratando da constitucionalidade da política econômica e da legislação relativa, a começar pelo infame Plano Collor I, de 1990. Desde então, tem se tornado cada vez mais difícil para o Supremo Tribunal permanecer indiferente a controvérsias políticas em questões de política econômica. 28 Mas essa nova autoridade judicial é muito problemática. Examinemos os poderes de mandado de injunção que a Constituição (artigo 5, LXXI) concede aos tribunais para implementarem direitos sempre que a ausência de uma regulamentação torne seu exercício impraticável. Esse dispositivo radical pode parecer uma solução para a inação do Congresso, mas, na verdade, apenas permite que os tribunais informem à parte delinquente que ela deve iniciar medidas corretivas para assegurar os direitos do requerente em trinta dias. Não lhes dá o poder de obrigar a formular legislação nem de alocar fundos para efetivar as ordens judiciais. Além disso, dada a enorme lacuna de legislação, pede aos juízes que pesem questões de extraordinário impacto político e econômico. Não surpreende que, mesmo diante de petições frequentes, os tribunais se mantenham relutantes em admitir esses recursos. Fica claro neste e em muitos outros casos que as inovações da Constituição exigem muitas experimentações e reformulações. Mesmo assim, a inação do Congresso e a confusão constitucional levaram a um resultado imprevisto: conferiram poder ao Judiciário em detrimento do Congresso. Com efeito, as ambiguidades, as contradições e os novos recursos da Constituição incitam a abertura de litígios —
montanhas deles —, e essa possibilidade oferece, aos movimentos de base e de juristas e advogados militantes oportunidades sem precedentes para combater a complacência judicial. Assim, a inação do Congresso expôs ao ataque o Judiciário, forçando-o a considerar as novas contradições e redenições da lei. Tais considerações necessariamente provocam uma erosão no monopólio do Legislativo de fazer leis, não só aumentando a autoridade do Judiciário como oráculo da lei, mas também o forçando a repensar a teoria, o método e o escopo dos critérios judiciais. Ao mesmo tempo, politizam os tribunais ao pressioná-los a expandir seus horizontes para além das fontes tradicionais da lei para justicar deliberações. Como resultado, o Judiciário ca exposto à sociedade e à crise. Gostaria agora de focar esse turbilhão nos problemas de terra e moradia ilegal que têm sido fundamentais para a insurgência de novos movimentos de cidadania nas periferias urbanas. Uma das emendas populares por eles apresentadas à Assembleia gerou a seção de política urbana da Constituição. O artigo 182 estabelece que o objetivo das políticas urbanas é “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. Para realizar esse objetivo, estabelece que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”, cujo desenvolvimento é obrigatório para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. Além disso, o artigo determina que os governos locais possam promover a função social das terras urbanas por meio de expropriações, parcelamentos compulsórios e taxação progressiva. O artigo 183 cria a usucapião urbana como forma de resolver o apuro das moradias ilegais que atinge a tantos brasileiros pobres. Permite que os moradores de pequenos loteamentos residenciais urbanos (250 metros quadrados ou menos) obtenham um título de propriedade original se puderem provar cinco anos de moradia constante sem uma oposição legítima. Esses dois artigos se tornaram o fundamento para uma série de atos legislados, regulamentações e iniciativas de planejamento que transformaram a política urbana do Brasil num instrumento de justiça social de considerável abrangência e inovação. Durante mais de uma década o Congresso Nacional discutiu a regulamentação exigida para denir com mais precisão o conceito de função social e os mecanismos para sua implementação. Finalmente, em 2001, o Estatuto da Cidade ganhou forma de lei federal. Essa legislação incorpora conceitos desenvolvidos pelos movimentos de cidadãos urbanos (por exemplo, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana) e várias administrações locais (sobretudo do PT). É um fato notável na história da legislação e nas políticas urbanas não apenas no Brasil, mas também em todo o mundo, por ao menos quatro razões. A primeira é por denir a função social da cidade e da propriedade urbana em termos de um conjunto de diretrizes de natureza substantiva. A segunda é que, a partir desse fundamento, o estatuto estrutura suas diretrizes do ponto de vista dos pobres, a maioria dos residentes urbanos, e cria mecanismos para reticar alguns dos padrões mais evidentes de ilegalidade, desigualdade e degradação na produção do espaço urbano. Estabelece, dessa forma, a igualdade social como um objetivo fundamental do planejamento urbano e transforma o
planejamento num instrumento para justiça e igualdade social. A terceira razão é que o estatuto requer que os planos diretores e as políticas locais sejam desenvolvidos e implementados com uma ativa colaboração popular. A quarta é que o estatuto não é estruturado como um plano total (como no paradigma de Brasília), mas sim como uma série de instrumentos legais inovadores que permitem às administrações locais realizar e fazer cumprir a função social da propriedade urbana. Não há dúvida de que o Estatuto da Cidade é resultado dos movimentos de cidadania insurgente iniciados nos anos 1970. É uma importante indicação das maneiras pelas quais a democratização ncou raízes na sociedade brasileira e de como as experiências de base de administração local, invenção jurídica e mobilização popular abriram espaço na lei.29 Entre essas inovações democráticas da política urbana, a usucapião urbana (artigo 183) afeta diretamente o Judiciário. Esse processo de transformar a posse de terra sem poderes legais de propriedade em posse legal com direitos de propriedade é inteiramente uma questão judicial de litígio entre partes privadas (individuais ou coletivas). As terras públicas continuam inelegíveis. Em comparação, a expropriação por razões de função social converte a terra privada em pública mediante indenização. Assim, a expropriação é um processo ativado pelos gabinetes executivos do governo e depende de sua vontade política e de suas condições econômicas. O artigo 183 entrou em vigor em 1990. Nesse ano, as SABs do Jardim das Camélias e do Lar Nacional começaram a experimentá-lo como estratégia para resolver suas disputas de terra. Fui autorizado pelo tribunal competente de São Paulo — o de Registros Públicos — a observar a adjudicação de casos de usucapião urbana. Durante seis meses, divididos em períodos de três meses em anos consecutivos, compareci regularmente ao tribunal, que teve a generosidade de me permitir examinar casos, assistir a audiências e acompanhar debates entre juízes. Ao mesmo tempo, segui os casos de moradores que eu conhecia nos dois bairros, preparados pelo advogado das duas SABs, Antônio Margarido. O número de moradores que requereram direitos de propriedade com base no artigo 183 aumentou gradualmente de um punhado no início para cerca de 150 no Jardim das Camélias e setenta no Lar Nacional em 2005. Dessa forma, fui capaz de avaliar a judicialização dessas disputas de terra nas duas pontas. Fiquei decepcionado com os resultados. Como uma inovação da democracia impulsionada pelos cidadãos, o artigo 183 de fato propiciou a moradores da classe baixa oportunidades sem precedentes para acessar os tribunais e se valer do direito civil. Conduziu também o drama social da moradia ilegal nas periferias para os tribunais, como jamais acontecera. No entanto, embora 44 moradores do Jardim das Camélias e quatro do Lar Nacional tenham agora recebido títulos denitivos fundamentados na usucapião urbana, todos vivenciaram um processo judicial caprichoso, complicado, injusto e insuportavelmente lento. Para os moradores do Jardim Nacional, não foi nada menos que aterrorizante. Nos primeiros dez anos, não aconteceu muita coisa. Os casos se arrastavam de uma ou outra forma, segundo condições que pareciam absurdas e arbitrárias. O tribunal de Registros Públicos tem duas instâncias em São Paulo, a Primeira e a Segunda Varas, de jurisdições, status e poder
idênticos. Cada uma dispõe de três juízes e um cartório aliado, que prepara os documentos de cada caso. Os casos são distribuídos aleatoriamente entre os juízes. Contudo, ocorreram diferenças importantes entre os dois tribunais e dentro de cada um. A Primeira Vara encontrou formas de aperfeiçoar o processo, e a Segunda, de complicá-lo. Por razões que para mim permanecem obscuras, a equipe da Primeira tentou simplicar procedimentos judiciais, eliminar o excesso de burocracia e minimizar as exigências técnicas. A da Segunda não fez isso. Seria uma questão de circunstância, de personalidade ou de biograa individual? A Segunda Vara exigiu, por exemplo, que os advogados apresentassem um histórico de vinte anos dos registros judiciais de cada nome associado a uma petição para determinar se o lote em questão havia sido invadido. A pesquisa envolvida era espantosa, em grande parte porque muitos requerentes eram homônimos. Um juiz exigiu declarações de renda e de bens por escrito, com assinatura reconhecida em cartório nos casos em que o requerente demandava uma renúncia de despesas legais — procedimento difícil para os que não sabem escrever muito bem. Em 1992, três dos juízes foram transferidos. Dois de seus substitutos consideraram que o período de cinco anos de elegibilidade não era retroativo, mas que deveria ser contado a partir da Constituição de 1988. Em consequência, rejeitaram as petições que lhes foram atribuídas como inelegíveis. Os moradores afetados tiveram de esperar mais um ano e começar tudo de novo. Mesmo que suas petições sobrevivessem a essa e a outras barbaridades processuais e fossem declaradas de boa-fé e aptas do ponto de vista burocrático, a maioria dos moradores na verdade não conseguiu quase nada. Como exigido por lei, os juízes rotineiramente noticavam o governo federal sobre cada caso. A União intervinha então na maioria deles, reivindicando propriedade com base, como já vimos, nos direitos de reversão das terras localizadas nos antigos aldeamentos indígenas de São Paulo. Se mantidos, esses direitos invalidavam as petições. Os advogados apelavam, exigindo que a União provasse sua propriedade. Esses apelos iam ao Supremo Tribunal, onde permaneciam sem solução. Ainda assim, houve raras surpresas que mantiveram a esperança dos moradores. Em 1992, por exemplo, depois de dois casos do Jardim das Camélias terem recebido julgamento favorável na vara local, os funcionários da burocracia judicial federal entraram em greve. Quando anal voltaram ao trabalho, o período estatutário para intervenções federais nos casos havia expirado. A União protestou, mas o juiz que presidia o caso ignorou o pedido. Em vez disso, com certa satisfação maldosa, ele emitiu dois títulos originais em nome dos moradores e deu ordem para que fossem registrados. Por um bom tempo, foram esses os únicos casos “de sucesso” no bairro. Em outra ocasião, um juiz parou de noticar os promotores federais, adjudicando as petições como se o governo federal não tivesse nenhum interesse. Ele me disse que queria “ver o que acontece se a União apelar”, porque duvidava que o governo conseguisse provar a propriedade. Quando perguntei sobre essa tática para outro juiz da vara, ele deu de ombros: “Não sei, eu vejo isso de forma diferente. Cada um tem a sua interpretação”. No nal das contas, alguns casos não noticados escaparam do radar da União e outros não. Seja como for, não muito depois disso, o
uiz em questão abandonou o cargo e foi trabalhar para o setor privado. Logo se tornou evidente que a intervenção federal seria um obstáculo intransponível à aplicação do artigo 183 para milhões de brasileiros pobres que moravam nas periferias de muitas cidades, em terras que foram outrora aldeias indígenas, já há muito extintas. Em 1996, Antônio Margarido e eu apresentamos um relatório ao ministro da Justiça, apontando o absurdo dessa situação na zona leste de São Paulo. Examinamos os aspectos legais, históricos e sociais do problema, argumentamos que o Judiciário não poderia resolvê-los e recomendamos que a União emitisse uma ordem executiva abrindo mão dos interesses federais nesses casos de usucapião. Sem dúvida apoiado em inúmeras avaliações semelhantes, o procurador geral fez exatamente isso em 2000. Embora se aplique apenas a terras dentro dos antigos assentamentos indígenas de São Miguel e Guarulhos, a Súmula n o 4 tem efeitos futuros e retroativos. Comemorações pipocaram nos bairros, prevendo que casos com ulgamento favorável nos níveis locais porém parados na instância federal em Brasília logo voltariam para a sentença final e a concessão dos títulos. Para os moradores do Jardim das Camélias, foi o que de fato aconteceu. Os casos começaram a voltar às suas origens, embora de forma lenta e imprevisível. Como não havia outros conitos signicativos a resolver com relação aos lotes residenciais, os juízes locais concediam títulos denitivos à medida que os casos passavam por suas mesas. Para o Lar Nacional, no entanto, poucos casos voltaram, pois poucos haviam saído do tribunal local para serem enviados a Brasília em apelação. Além disso, o processo de reintegração de posse da terra que incluía o Lar Nacional, apresentado em 1966 e vencido em 1972 por Humberto Reis Costa, criou uma complicação a mais para sua adjudicação. 30 Ou seja, Reis Costa alegou em cada caso que a decisão de 1972 lhe tinha garantido a posse denitiva e a retomada dos direitos aos lotes. Seu protesto mandou os casos ao Tribunal de Justiça de São Paulo. Até 2000, só um punhado deles tinha sido julgado ali. Em todos os casos à exceção de um, os juízes do Tribunal de Justiça determinaram por unanimidade que a empresa Lar Nacional, e portanto os moradores que haviam comprado lotes da companhia, não eram, de fato, partes interessadas na ação original de reintegração de posse. Assim, Reis Costa não havia conquistado direitos sobre esses lotes. Aliviadas dessa carga, as petições voltaram para as varas, onde, julgadas favoravelmente, foram contestadas pelo governo federal e enviadas a Brasília. Quando a União saiu do caminho, essas poucas petições anal foram mandadas de volta e, em 2003, quatro resultaram em títulos de usucapião definitivos. O que ninguém havia previsto era que a celebrada Súmula no 4 livraria das pendências em Brasília não só os casos de usucapião, mas também todos os outros em que a União alegava propriedade sob os mesmos argumentos. Assim, quando os casos de usucapião começaram a voltar para os tribunais de Registros Públicos, a ação de reintegração de posse de 1966-72 também retornou à sua jurisdição original, a Sexta Vara Cível, Foro Central de São Paulo, para retomar sua trajetória normal. Como o Supremo Tribunal Federal não julgou o mérito de nenhum desses casos, devolvendo-os por motivos de ordem técnica, isso signicava a execução da sentença original sem considerar o intervalo de trinta anos. Quando a ação anal aterrissou em 2003 na mesa da juíza
Gabriela Fragoso Calasso Costa, da Sexta Vara Cível, ela cou, como arma sua ordem de execução (despacho proferido em 29 de julho de 2003, processo número 000.66.901520-9/001), chocada pelo fato de os vencedores terem esperado 37 anos para receber seus legados devidos. Para ela, “a reintegração de posse apenas não ocorreu em virtude de óbice judicial”. Ela argumentou que o atraso entre o julgamento e a execução tinha “acarretado inúmeros prejuízos aos embargados [ou seja, aos herdeiros do espólio de Humberto Reis Costa]” e que havia desacreditado a Justiça brasileira. Ao determinar a execução do “mandado de evacuando”, porém, a juíza se apoiou na decisão de uma câmara (a Quinta Câmara Cível) do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que havia determinado, em um único caso, que os moradores do Lar Nacional eram partes interessadas na ação de reintegração de posse e, portanto, estavam sujeitos a seu julgamento. Majoritariamente, as outras câmaras do tribunal haviam entendido que os moradores não foram parte. Com base nesse único caso, ela acusou os moradores de desconsiderarem de modo intencional o “Poder Judiciário”, usando “manobras judiciais” de vários tipos ao longo dos anos (usucapião e outras ações defensivas, por exemplo) para “impedir a execução do mandado de evacuando”. Essas manobras só “demonstra[vam] que os embargantes [isto é, os moradores] pretendem perpetuar as discussões travadas em torno do loteamento Parque Lar Nacional, de forma infinita, situação que não pode ser tolerada […] [e que] gera enorme instabilidade no mundo jurídico”. Seu despacho declarava que os moradores eram “invasores” a quem faltava “boa-fé” em suas aquisições e que não tinham direitos aos lotes em litígio. Com uma penada, a juíza determinou o despejo de um bairro inteiro, todos os 210 lotes — menos os quatro que já haviam recebido títulos por conta da usucapião urbana. Esses a juíza excluiu. Mas o que, perguntaram os moradores, havia de diferente naqueles quatro lotes? Nada, a não ser uma escolha aleatória no processo judicial de usucapião. Mas a juíza não apenas “devolveu” todos os outros terrenos para os herdeiros de Reis Costa: numa última volta do parafuso, ela também concedeu as casas. Depois de 35 anos de construção do Lar Nacional, os moradores tinham seis semanas para sair ou seriam despejados à força. Descrença, agonia e pânico tomaram conta do bairro. Advogados do espólio de Reis Costa anunciaram que apenas o pagamento dos lotes e das casas evitaria o despejo. Os moradores juraram morrer defendendo suas casas, lutando contra a polícia. Em uma semana a SAB os mobilizou numa resistência organizada, apoiada em três estratégias. O advogado Margarido deu início a ações legais para impedir o despejo. As que foram submetidas aos tribunais superiores num esforço para contornar a juíza distrital foram rejeitadas como “prematuras”, pois não tinham esgotado todas as possibilidades na corte mais baixa; as endereçadas a Tribunal do 6 o Distrito Civil foram negadas ou ignoradas pela juíza. Depois de algumas semanas, Margarido parecia ter chegado a um beco sem saída legal. A maioria dos moradores achava que a juíza distrital era corrupta; eles não tinham outra explicação. A SAB designou um morador para ngir negociações com o espólio “para conhecer o inimigo”. Na primeira reunião, ele relatou que uma das advogadas tinha dito que achava que os
moradores tinham de pagar porque todos eram “invasores” que haviam “morado de graça por todos aqueles anos”. A missão exploratória revelou ignorância, ódio de classe e preços incrivelmente altos.
Figura 8.1. Protesto no Lar Nacional (2003). Moradores fundadores, da segunda e da terceira gerações se organizam contra despejo . (Foto de James Holston.)
A estratégia política da SAB teve duas vertentes. Eu organizei uma ataque na mídia, com a ajuda do Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo. Enviamos comunicados a rádios, televisões e jornais e conseguimos que repórteres desses veículos fossem ao local. Organizamos também uma manifestação de massa uma semana antes do despejo, com porta-vozes (a maioria aliada ao PT) do gabinete da prefeita, da Câmara Municipal e da Assembleia Estadual. Para o evento, os moradores cobriram as fachadas das suas casas com plástico preto e marcharam pela rua principal em protesto (gura 8.1). Durante essas seis semanas, o drama recebeu extensa cobertura da mídia, inclusive importantes editoriais que apresentavam o caso como emblemático do “problema da Justiça no Brasil” (“Despejo de um bairro”, O Estado de S. Paulo, 24 de agosto de 2003, A3). A segunda estratégia política foi invocar o artigo 182 e o Estatuto da Cidade para convencer a prefeita a expropriar a terra por razões de “interesse social” e então devolvê-la aos moradores. Depois de consultas a vereadores do PT, representantes do estado e a seus advogados, a SAB apresentou o caso ao secretário de Habitação da cidade e pediu que conseguisse que a prefeita emitisse a chamada Declaração de Interesse Social ( DIS) para a expropriação. A apenas doze dias do despejo, em 27 de agosto, o secretário concordou em tentar e esboçou uma sequência de eventos: a declaração de intenções da prefeitura de expropriar suspenderia o despejo; uma vez que a prefeitura tivesse feito um depósito pela terra, a jurisdição do caso seria transferida para outro tribunal; a prefeitura teria dois anos para indenizar o espólio de Reis Costa, e este pagamento o reconheceria de uma vez por todas como legítimo proprietário; a prefeitura depois venderia os
terrenos de volta aos moradores “por um preço justo” e com termos favoráveis. Assim que a terra se tornasse pública por expropriação, contudo, todos os casos de usucapião pendentes seriam extintos. Até então, parecia que os casos prosseguiriam normalmente. Quando perguntei aos moradores o que achavam de pagar por seus lotes outra vez, eles responderam que aquilo não estava certo. Mas sentiam que a expropriação faria da prefeitura a única e denitiva proprietária, de quem eles poderiam comprar os lotes com segurança. Devido à sobreposição de títulos na área, qualquer compra de Reis Costa continuava sendo arriscada. Ainda por cima, a prefeitura pediria um preço usto. Mas a contradição entre expropriação e usucapião ainda os inquietava. Não estava claro se eles continuariam a pagar por esta última ou não. Na reunião seguinte da SAB, o advogado Margarido os aconselhou a continuar. Os ânimos se agitaram por já terem investido tanto numa estratégia sem saída e depois ainda terem de investir mais ainda. Eclodiu um pandemônio de desacordos. De repente, dois homens começaram a se agredir sicamente. Ainda que a ordem tenha sido afinal restabelecida, o dissenso e a desconfiança proliferaram na semana seguinte. Mesmo assim, as várias facções trabalharam juntas para organizar a manifestação, o que levou quase todos às ruas para carregar cartazes e ouvir políticos fazendo discursos vibrantes. Em um momento de clímax, um assessor jurídico da prefeitura chegou e disse à multidão que a prefeita Marta Suplicy assinaria o decreto. Muitos gritaram e choraram. O bairro estava salvo. Mas o que o assessor não disse foi que, por razões técnicas, o decreto não poderia ser preparado antes da data do despejo. A questão era se o juiz aceitaria a intenção da prefeitura de cuidar do caso. A prefeita apresentou um pedido formal ao tribunal e ao espólio de Reis Costa. Embora fosse melhor negócio receber o pagamento da prefeitura que sofrer todo o caos e os custos do despejo, o espólio adiou sua resposta até a tarde anterior ao dia D. Poucas horas antes da meia-noite, a juíza cancelou sua ordem. A DIS foi emitida cerca de seis semanas depois. O que os moradores não perceberam em seu entusiasmo foi que, embora intitulado “Declara[ção] de interesse social, para desapropriação”, o documento na verdade propunha dois cursos de ação: “Ficam declarados de interesse social, para serem desapropriados judicialmente ou adquiridos mediante acordo, os imóveis de propriedade particular, situados no Distrito de Sapopemba [no Lar Nacional]” (Decreto n o 43937, 9 de outubro de 2003, grifo do autor). Em fevereiro, a prefeitura anunciou uma mudança de curso, alegando falta de fundos. Não haveria desapropriação, só uma facilitação da negociação direta entre os moradores e o espólio de Reis Costa para a compra dos lotes. A prefeitura tentaria obter empréstimos baratos de bancos privados, embora não garantisse nada. Os moradores se sentiram traídos. A prefeitura os estava obrigando a fazer o tipo de acordo com um suposto proprietário a que eles haviam resistido por trinta anos. Além do mais, não oferecia nenhuma forma de proteção legal. Eles organizaram um comitê no intuito de voltar a mobilizar políticos para pressionar a prefeita a restabelecer a expropriação. Nada funcionou. As autoridades que se manifestaram em agosto pareciam abandonar o bairro. Os moradores se sentiram desmoralizados. “Tem tanta gente em São Paulo que invadiu e depois se deu bem conseguindo os direitos de propriedade. E nós, que
pagamos? Nós, não. Isso é justo?” A Secretaria de Habitação fez pressão para que os moradores negociassem com o espólio. De acordo com eles, o representante do espólio foi brutal: “Não interessa quem não tem dinheiro; não quero saber das velhinhas. Não há escolha. Vocês pagam ou vão para a rua. O problema é de vocês”. Os moradores desconaram de corrupção. De fato, a grande maioria não tinha dinheiro para pagar o que o espólio exigia. A maior parte seria despejada. A SAB desenvolveu uma nova estratégia: “Deixar todas as portas abertas”. Seriam seguidos o processo judicial de usucapião urbana e o processo de negociação, ainda que um contradissesse o outro. O primeiro se tornara ainda mais absurdo desde a ordem de despejo: a Primeira Vara está negando todas as petições que lhe foram designadas aleatoriamente enquanto a Segunda aprova todas! Ao mesmo tempo, a SAB garantia ao espólio que os moradores estavam prontos a negociar assim que recebessem títulos denitivos que provassem sua propriedade. Embora os dois lados se reúnam de vez em quando para discutir os termos, essa estratégia opera pela complicação e pela protelação. De sua parte, o espólio periodicamente submete uma petição para restabelecer o despejo. Em novembro de 2004, um novo juiz da vara aceitou o pedido. Mais uma vez o terror assolou o bairro. No entanto, o ocial de justiça encarregado da execução concordou, em off , em adiar o despejo até depois do Natal. A essa altura, Margarido tinha demonstrado que a ordem incluía, de modo errôneo, parte do Lar Nacional que obtivera regularização legal em 1986. Reconhecendo seu erro, o uiz suspendeu a ordem. Misteriosamente, não foi republicada. Desde então, as negociações vêm se arrastando dos dois lados — em especial depois que o PT perdeu a prefeitura (a maioria dos moradores do Lar Nacional votou contra) e todos os departamentos trocaram seu pessoal em 2005. Em julho, Margarido soube que o tribunal tinha mais uma vez ordenado o despejo. Dessa vez, contudo, o juiz não só não excluiu os terrenos com o título nal de usucapião como também deixou de publicar o edital no Diário Ocial . Em termos técnicos, aquilo não tinha validade sem a publicação, mas o juiz já havia enviado a ordem à polícia militar. O bairro se mobilizou. A SAB resolveu enviar Margarido para argumentar com o juiz, que “reconheceu os erros” e rescindiu a ordem. No entanto, quatro dos moradores em melhor situação aceitaram verbalmente a última oferta do espólio: o terror de um iminente despejo estava fazendo efeito. Numa reunião da SAB, os quatro foram acusados de traição e quase apanharam. Sob intensa pressão, eles renunciaram ao acordo. Em seguida a SAB articulou três condições para a recompra: a venda só se referiria aos terrenos e não às casas, às quais o espólio deveria reconhecer que não tinha nenhum direito; o espólio precisaria apresentar provas da posse definitiva; e o preço da compra deveria ser justo. Como que em resposta, mais uma juíza nova na Sexta Vara Cível reemitiu a ordem de despejo. Mas seu despacho (de 9 de setembro de 2005) parecia conter uma diferença. Depois de declarar que “é certo que a reintegração de posse se impõe”, ela apresentou um “contudo”: “Contudo, ao longo destas quatro décadas houve sentenças favoráveis a inúmeras pessoas para que elas se mantenham na posse dos lotes que ocupam”. Em vista disso, ela deu ao espólio cinco dias para apresentar os nomes de todos contra os quais o despejo não poderia ser executado, de forma a
poder seguir adiante com os outros. Deu também prazo de 48 horas para a prefeitura rever o caso, presumivelmente para estimulá-la a agir. Serão tais estipulações provas de que os tribunais (ou essa juíza em particular) desenvolveram uma nova sensibilidade ao histórico social desse conito e de sua relação com a lei? Será que elas indicam uma tentativa de aplicar a lei de forma a considerar as mudanças das condições sociais, tornando o Judiciário mais aberto às reivindicações da sociedade por accountability , mais anado com as histórias de injustiça que estruturam as relações sociais, mais adeptos de fazer justiça e não apenas impor leis? Será que sugerem que os tribunais estão abrindo espaço para interpretações sociais e não só cientícas no exercício dos critérios judiciais? Talvez um pouco. Mas podem também indicar uma atualização no repertório do terror judicial que os moradores vivenciaram por muitas décadas. A essa altura, não posso explorar nenhuma das possibilidades porque o espólio nunca apresentou seu levantamento, e a ordem de despejo parece ter expirado mais uma vez. Para os moradores do Lar Nacional, compradores da classe trabalhadora de boa-fé que foram enganados sem terem cometido nenhum erro, que foram repetidas vezes desapontados e abandonados pelo governo, que sofreram a arbitrariedade de incontáveis manobras e idiossincrasias judiciais, “é certo […] contudo”, que esse terror vai retornar. A FALA DOS COMANDOS E A FALA DOS DIREITOS
O terror judicial frequentemente imposto aos cidadãos brasileiros torna o caso seguinte de emaranhamento da democracia e de seus contrários apenas um pouco menos surpreendente. Rero-me ao uso da linguagem da cidadania democrática, dos direitos e da justiça por notórias organizações de criminosos, pretendendo representar suas próprias organizações e intenções. 31 Esse uso oferece uma estranha prova de legitimidade generalizada do discurso democrático na sociedade brasileira. Esses “comandos” criminosos se originaram no início dos anos 1990 como coletivos dentro de prisões estaduais do Rio de Janeiro e de São Paulo. De início, eles se formaram em grande medida para defender os direitos dos prisioneiros dos terrivelmente abusivos sistemas prisionais. Essa defesa era essencial para o recrutamento e a organização de seus membros. Hoje, porém, eles comandam grandes transações no tráco de drogas, na extorsão e em outras ações criminosas, tanto dentro como fora das prisões. Para eterno constrangimento das autoridades, essas atividades são coordenadas de dentro das prisões por meio de uma rede clandestina de telefones celulares. Encravados também em alguns dos bairros periféricos mais pobres, eles dominam certa parcela de território urbano com um regime que distribui tanto execuções sumárias como fraldas, leite, medicamentos e empregos, mesclando terror com serviço público. Nessa combinação, não são muito diferentes do próprio Estado.32 Regularmente, esses cartéis criminosos lançam de surpresa ataques muito bem coordenados contra entidades governamentais que eles armam cometerem crimes contra prisioneiros. Eles se consideram em guerra contra o aparato de segurança do Estado, e seus alvos são em especial pessoas e propriedades do sistema judicial, com assassinato de policiais, funcionários de presídios e
uízes, e com patrocínio de “megarrebeliões” nas prisões. Em São Paulo, o PCC também já atacou o transporte público, queimando ônibus vazios em campanhas de violência que paralisaram várias vezes a cidade em 2006. A violência que exercem contra renegados e membros de comandos rivais é excepcionalmente brutal. Eles não apenas matam. Torturam e mutilam, decapitam, evisceram e queimam — embora o PCC seja também conhecido por oferecer aos condenados a escolha de um “kit suicídio”. Às vezes os comandos fazem pronunciamentos públicos, em geral durante uma rebelião em uma prisão, um ataque à cidade ou uma operação policial. Curiosamente, essa fala dos comandos toma a forma de declarações de direitos. Justicam o crime e o terror com a racionalidade da cidadania. Assim, em 24 de fevereiro de 2003, o Comando Vermelho emitiu uma declaração à cidade do Rio de Janeiro impondo o fechamento do comércio em nome da justiça. Concluía da seguinte forma: ENTÃO BASTA, só queremos os nossos direitos e não vamos abrir mão pois o comércio tem que permanecer com as portas fechadas até a meia-noite de terça-feira (25/2/2003), e aquele que ousar abrir as portas será punido de uma forma ou de outra [;] não adianta, não estamos de brincadeira, quem está brincando é a política com esse total abuso de poder e com essa roubalheira [;] que o judiciário passe a esvaziar as prisões e agir dentro da lei antes que seja tarde. Se as leis foram feitas para serem cumpridas porque este abuso? 33
Os comandos com frequência justicam seus maciços atos de violência pública como a única maneira de chamar atenção para os agrantes maus-tratos aos prisioneiros. Em agosto de 2006, o PCC raptou um repórter e um assistente da TV Globo. Só libertou os dois ilesos depois que a Globo transmitiu um videoclipe em que um homem encapuzado lia um manifesto protestando contra os abusos do Regime Disciplinar Diferenciado ( RDD) de confinamento solitário: Como integrante do Primeiro Comando da Capital, o PCC, venho pelo único meio encontrado por nós para transmitir um comunicado para a sociedade e os governantes. A introdução do Regime Disciplinar Diferenciado [RDD] pela Lei 10.792/2003 […] inverte a lógica da execução penal. É coerente com a perspectiva de eliminação e inabilitação dos setores sociais redundantes [ou seja, dos prisioneiros] […] conferindo à pena de prisão o nítido caráter de castigo cruel. O Regime Disciplinar Diferenciado agride o primado da ressocialização do sentenciado vigente na consciência mundial desde o ilusionismo [sic] e pedra angular do sistema penitenciário, a LEP [Lei de Execuções Penais]. Já em seu primeiro artigo, traça como objetivo […] [que] qualquer modalidade de cumprimento de pena em que não haja constância dos dois objetivos legais, castigo e a reintegração social, com observância apenas do primeiro, mostra-se ilegal, em contradição à Constituição Federal. Queremos um sistema carcerário com condições humanas, não um sistema falido, desumano, no qual sofremos inúmeras humilhações e espancamentos. Não estamos pedindo nada mais do que está dentro da lei. […] que se faça justiça em cima da injustiça que é o sistema carcerário, sem assistência médica, sem assistência jurídica, sem trabalho, sem escola, enm, sem nada. […] O Estado Democrático de Direito tem a obrigação e o dever de dar o mínimo de condições de sobrevivência para os sentenciados. Queremos que a lei seja cumprida na sua totalidade.34
O que podemos entender desses apelos aos direitos, à justiça e ao estado democrático de direito pelo crime organizado? O que eles sugerem sobre a democracia brasileira, sua trajetória e as transformações sociais que induz? Deveríamos considerá-las indicativas de algo a respeito dessas questões? Ou deveríamos considerá-las com ceticismo, como nada mais do que tentativas descaradas de dissimulação e zombaria? Confesso que não tenho resposta segura a essas perguntas,
ao menos não com respeito às visões mais profundas dos membros dessas organizações criminosas. Além disso, só posso discutir o discurso público, pois é quase impossível realizar uma pesquisa etnográca organizada dentro desses comandos, e as entrevistas são evidentemente pouco conáveis. O que posso fazer de mais produtivo é analisar essa fala dos comandos através de uma triangulação, situando-o em relação ao paradigma histórico da cidadania brasileira que a democratização desestabiliza, e avaliar essa desestabilização no que se refere à violência. Meu objetivo nesse mapeamento não é apresentar uma história desses cartéis criminosos nem atribuir seu crescimento apenas às injustiças da cidadania diferenciada, embora estas sejam um fator importante. Tampouco penso que a abordagem desses problemas vá encerrar a criminalidade e a violência desses comandos, embora o respeito aos direitos dos presos possa eliminar uma importante motivação para a adesão a eles nas prisões. Meu mapeamento mostra que, mesmo nas perversas fronteiras mais distantes da sociedade brasileira — nos comandos e nos esquadrões da morte da polícia —, criminosos e polícia usam uma linguagem semelhante de cidadania democrática insurgente como padrão de avaliação para explicar sua violência assassina. Esse deslizamento entre o legal e o ilegal é um desenvolvimento profundamente paradoxal para a democracia política. Mas, como tenho mostrado neste livro, as produções do legal e do ilegal há muito vêm sendo processos recíprocos no Brasil, uma simbiose fundamental para a perpetuação da cidadania diferenciada. Será que devemos nos surpreender que agora as duas partes partilhem a legitimação da fala dos direitos? O paradigma da cidadania diferenciada perdura porque os lugares históricos de sua produção — o mau governo da lei, a ilegalidade como norma de residência, a restrição da cidadania política e da educação, a violência do Estado, o servilismo e assim por diante — continuaram poderosos sob todos os tipos de regime político. Também mostrei que essa história assombra o presente de duas maneiras. Ela tanto perpetua o passado como fornece oportunidades para sua desestabilização. Assim, embora as formas e funções da cidadania diferenciada tenham produzido as periferias urbanas, a experiência de sua autoconstrução ativou erupções de uma cidadania insurgente exatamente nos pontos de apoio da diferenciação. Essa experiência da cidade subverteu o antigo regime de cidadania mesmo quando o perpetuou em novas formas de segregação espacial e social, quando os moradores adquiriram direitos políticos, tornaram-se proprietários de imóveis e consumidores modernos, ganharam direitos à cidade, criaram novas esferas de participação e de compreensão de seus direitos e transformaram a lei numa vantagem. Porém, não poderíamos esperar que essa cidadania urbana insurgente fosse estável em sua expansão. Também ela apresenta lacunas por onde desmorona. Exatamente devido à persistência das antigas fórmulas de cidadania diferenciada, novas incivilidades e injustiças surgem com a democratização. Daí o emaranhado do diferenciado e do insurgente ter efeitos contraditórios. Ele corrói a coerência de categorias normalizadas de dominação que davam à vida cotidiana seu sentido de ordem e segurança. Se não zesse isso, não haveria consequências. Mas uma das consequências é provocar reações violentas que solapam as novas práticas e instituições
democráticas, algumas com o objetivo de restaurar os velhos paradigmas da ordem. Essas reações são articuladas em torno dos lugares históricos da diferenciação entre os cidadãos e moldam de forma distinta as condições que caracterizam esse período contraditório da democratização do Brasil, o que inclui a violência criminosa e policial, a incivilidade em encontros públicos, a criminalização dos pobres, a indignação diante da impunidade, grandes conitos de propriedade, novas privatizações da segurança e apoio popular a medidas violentas de controle social. Elas não geram esses atributos sozinhas, existem outros fatores e tipos de desestabilização. Mas, na medida em que esse embate entre cidadanias provoca uma mudança democrática, a democracia traz seus próprios tipos de violência, que irrompem onde ela desestabiliza formulações mais antigas de ordem e repressão. Emblemáticos dessa instável mistura de novas e antigas formulações de cidadania não são apenas os altos níveis de violência cotidiana, tanto dos criminosos como da polícia, mas também a sensação combinada de violação, impunidade e indignação que provocam. Tanto já foi escrito sobre essa violência que só preciso observar que a criminalidade violenta vem aumentando no Brasil de forma contínua desde o início da década de 1980, até um ponto em que, em meados dos anos 1990, as taxas de homicídio na maior parte de suas regiões metropolitanas estavam entre as mais altas do mundo. Ressalte-se que a polícia cometeu cerca de 10% dos homicídios na região metropolitana de São Paulo nos últimos quinze anos, e por isso é corresponsável pelos altos níveis de violência. 35 Em 2006, 50% dos moradores da cidade de São Paulo e 35% da população do estado haviam sido agredidos; 80% conheciam uma vítima de crime violento; 84% desses crimes ocorreram em espaços públicos da cidade. Entre as vítimas, só um terço comunicou o fato à polícia. Do 1,2 milhão de crimes registrados na polícia entre janeiro e junho de 2006, menos de 13% resultaram em alguma investigação policial. O descrédito da polícia entre os cidadãos é tão evidente quanto o dos tribunais. A combinação de democracia, violência, injustiça e impunidade satura a experiência contemporânea com uma difusa sensação não só de perversidade e instabilidade como de indignação. Para os principais agentes da violência cotidiana — a polícia e as quadrilhas —, essa ira é a voz de suas respostas às desestabilizações do presente, que, para a polícia, subverte a ordem social que eles aceitavam tacitamente, e, para os criminosos, expõe os clamorosos fracassos dessa mesma ordem. Os dois tipos de violência aparecem como reação ao seu desfecho percebido. A violência policial surge como recurso para restabelecer essa ordem; a violência criminosa aparece como consequência de seu esboroamento. Vamos examinar as diversas declarações públicas da polícia e dos comandos, feitas em reação às suas percepções do presente, para substanciar esse argumento. Veremos que todas se referem aos direitos democráticos e ao estado de direito e, além disso, que todas as ressignificam para justificar a violência. Só que o fazem de formas opostas e talvez com finalidades opostas em jogo. Durante a transição para a democracia eleitoral, em meados dos anos 1980, o movimento pelos direitos humanos que havia originado a anistia para presos políticos mudou o foco para defender os
direitos humanos de presos comuns. O movimento denunciava com vigor o abuso policial e expunha a degradação das prisões brasileiras, condenando, em outras palavras, o regime histórico de cidadania que era o cotidiano normal para a polícia. Como muitos já analisaram — ninguém de forma tão lúcida quanto Caldeira (2000) —, a reação da polícia contra as campanhas pelos direitos humanos foi imediata e violenta. A seguir, tem-se uma passagem do Manifesto da Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo, dirigida à população da cidade em 4 de outubro de 1985 e distribuída entre as unidades da polícia. Os chefes zeram essa declaração num momento crucial da democratização. Ela foi divulgada no auge da campanha das primeiras eleições diretas para prefeito desde a ditadura, e durante um período em que o primeiro governador eleito, Franco Montoro (1983-7), tentava reduzir o uso de força letal pela polícia. Como era previsível, os delegados atacaram essa iniciativa, criticando o projeto de direitos humanos e aqueles que o apoiavam: Os tempos atuais são de intranquilidade para você e de total garantia para os que matam, roubam, estupram. A sua família é destroçada e o seu patrimônio, conseguido à custa de muito sacrifício, é tranquilamente subtraído. E por que isto acontece? A resposta você sabe. Acreditando em promessas, escolhemos o governador errado, o partido errado, o PMDB. Quantos crimes ocorreram no seu bairro e quantos criminosos foram por eles responsabilizados? Esta resposta você também sabe. Eles, os bandidos, são protegidos pelos tais “direitos humanos”, coisa que o governo acha que você, cidadão honesto e trabalhador, não merece.
Em sua argumentação, a polícia invoca os direitos humanos de acordo com o paradigma histórico da cidadania diferenciada, na qual direitos e justiça são privilégio de certas categorias, em essência privilégios dos que têm o poder e os recursos para manipular o sistema legal. De acordo com essa lógica, direitos humanos para criminosos não são mais do que “privilégios de bandidos” — como define a expressão popularizada nesse período e que Caldeira (2000: 340-6) analisa. Se a justiça e os direitos são privilégios e se a maioria dos cidadãos brasileiros não tem acesso a eles, claro que é um ultraje propiciá-los aos criminosos. Em termos da minha análise de cidadania, portanto, os delegados de polícia usam a ordem diferenciada da cidadania para solapar a cidadania insurgente. Para eles, a “solução” não é condenar essa ordem exigindo que os direitos humanos estejam disponíveis para todos os brasileiros como atributos absolutos de sua cidadania. Em vez disso, usam a ordem histórica para condenar a democracia e seus direitos humanos por incitar a violência criminal e para justicar a violenta repressão de civis suspeitos de crimes — que se agravou progressivamente, nesse período, de pouco mais de quinhentos assassinatos em 1989 para 1470 em 1992. Essa mesma lógica ca clara nas políticas dos governadores de estado, sob cujo comando funciona a polícia militar. Assim, quando o número de mortes pela polícia começou a subir de forma considerável em São Paulo depois de 1989, como resultado dessas políticas, o secretário estadual de Segurança Pública, Luís Antonio Fleury Filho, declarou: “O fato de este ano terem ocorrido mais mortes causadas pela PM signica que ela está mais atuante. Quanto mais polícia nas ruas, mais chances existem de um confronto entre marginais e policiais […]. No meu ponto de
vista, vista, o que a população quer que r é que a polícia polícia chegue che gue junto”. ju nto”.36 Tanto os delegados de polícia como os governadores invocam o fundamento moral dos direitos e a dignidade dos cidadãos como forma perversa de negá-los. Consideram-nos como algo indisponível à maioria, de modo a justificar sua constante negação. Como não está disponível para a maioria, não deveria estar disponível para os criminosos. Mas quem são os criminosos? Antes de serem condenados, são suspeitos. Como a polícia costuma ver os pobres como suspeitos de algum crime, a maioria é suspeita e não deve ter direitos humanos por uma questão de segurança. Essa lógica da segurança, portanto, incita a cidadania a solapar a democracia, para desarticular sua linguagem de valores insurgentes e de medidas comuns. Se aceitarmos os inúmeros casos de acusações de abuso policial e corrupção em todo o Brasil como provas, documentadas desde o início da democratização por organizações de direitos humanos e cidadãos brasileiros, esses esforços para representar a violência policial como forma de tirar a sociedade do caos e limitar as reformas da polícia e das prisões foram bem-sucedidos. 37 No entanto, a polícia não cou inteiramente imune à democracia. Uma década depois do citado manifesto dos delegados, a Polícia Militar do Estado de São Paulo se sentiu obrigada a mudar sua imagem pública. Adotando novas iniciativas, como um policiamento comunitário, a PM tentou reverter sua reputação como instituição que, com regularidade, abusava dos cidadãos. Em 2001, desenvolveu uma nova página na internet que apresentava a instituição e as ações da polícia em termos de cidadania democrática: A Constituição de 1988 trouxe um novo conceito que se fortaleceu na nossa sociedade: cidadania. As pessoas caram mais conscientes de seus direitos, mais exigentes em relação às Instituições, e isso foi um convite aos que desejam servir bem a revisar suas posturas. A questão não era só de expandir os serviços, mas também de atitude […]. Com a nova ordem estabelecida, algo mais era necessário do que apenas nos colocarmos na posição dos clientes e imaginar novos produtos […]. Foi um convite para uma mudança cultural […]. Era necessário mudar de um modelo burocrático […] para um novo modelo, o gerencial, que foi introduzido na Polícia Militar do Estado de São Paulo através de um Programa de Melhoria de Qualidade. Seu objetivo é se aproximar mais da população via a melhoria melhoria dos serviç s erviços os prestados à população. 38
Nessa declaração, a polícia anunciou um novo modelo de operação e de identidade institucional regido pelas regras constitucionais de uma cidadania democrática insurgente. O trecho indica a legitimidade que essa cidadania adquiriu. Além disso, o modelo apresenta os cidadãos como clientes exigentes e a segurança pública como produto oferecido pela polícia. Sua lógica organizacional mistura assim as racionalidades legal e mercadológica, unicadas por uma noção gerencial — uma embalagem que indica que a polícia militar também seguiu o movimento neoliberal de democratização global dos anos 1990. Mas, se a polícia militar mudou seu discurso e até mesmo aspectos de sua organização, o mesmo não se pode dizer de suas práticas repressivas. Apesar dos esforços para reformar a polícia unicando algumas de suas operações, instituindo uma ouvidoria, criando o policiamento comunitário e exigindo que os ociais recebessem treinamento em direitos humanos, a polícia de São Paulo continua matando civis em números muito altos por todo o estado: 807 no ano de 2000 e
703 em 2001. Como revelam as investigações conduzidas pelo ouvidor da polícia, a maioria dos que foram mortos não tinha antecedentes criminais (Cunha 2000). O fato de essas violações continuarem apesar das boas intenções para controlá-las indica a resistência desses limites à democratização do Brasil. Sugere ainda outra perversidade: como deixam claro minhas entrevista com brasileiros de todas as classes sociais, e como analisou Caldeira (2000, 2002), as mortes pela polícia costumam corresponder às expectativas de cidadãos frustrados com a inecácia do sistema udiciário, que não acreditam na possibilidade de segurança numa sociedade com imensas desigualdades. Nesse contexto, muitos cidadãos veem as mortes pela polícia como uma realização de seu direito à segurança. Gostaria de voltar a outro indicador do limite com o qual comecei, com as declarações públicas de grupos criminosos baseados nas prisões, que combinam as racionalidades do crime, da justiça e da revolução. A despeito de sua brutalidade, mesmo esses cartéis criminosos não conseguem agir sem a linguagem da cidadania democrática insurgente. Eles falam em justiça, direitos e estado de direito da mesma forma que os relatórios de direitos humanos, apresentando-se como vítimas de desigualdades sociais, abusos e violência entrincheirados, dos quais eles, cidadãos brasileiros, são vítimas vítimas de seu própri próprioo sistema sistema históric históricoo de cidadania nacional. Quando Quand o indagado em uma audiência no Congresso no 2001 se era o líder do PCC, Marcola respondeu: “Sou uma pessoa que luta pelos seus direitos. Li o Código Penal e a Lei de Execuções Penais e sei que sou violentado em todos os meus direitos. […] Então, doutor, cadê o Estado? […] Nesse contexto, o que é a sociedade para mim? […] O PCC se revolta contra a hipocrisia” (citado em Caros Amigos 10 (111) 2006: 26) . O estatuto do PCC (1993) — pois esses comandos têm estatutos de fundação — junta esse discurso por direitos ao da revolução e do crime e termina com um grito de batalha: “Em coligação com o Comando Vermelho — CV e PCC iremos revolucionar o país dentro das prisões e nosso braço armado será o ‘Terror dos Poderosos’ opressores e tiranos que usam o Anexo de Taubaté e o Bangu 1 do Rio de Janeiro como instrumento de vingança da sociedade […]. Liberdade, Justiça e Paz!!!”. 39 A declaração do CV para a cidade do Rio de Janeiro que mencionei no início, e reproduzo a seguir exatamente como publicada, usa um explícito discurso de direitos, cidadania e estado de direito para apresentar suas exigências. Depois de denunciar “o terror [que o governo] vem praticando nas comunidades carentes”, afirma: Então já está na hora de reagir com rmeza e determinação e mostrar a essa política nojenta e opressora que merecemos ser tratados com respeito, dignidade, e igualdade, porque se isso não vier a acontecer, não mais deixaremos e causar o caos nesta cidade, pois é um absurdo tudo isso is so continuar acontecendo acontecendo e sempre ficar ficar impune. Também o judiciário vem fazendo fazendo o que bem entende entende de seu poder […] porque com total tota l abuso abus o de poder está violando todas t odas as leis contituídas e legais e até mesmo os Advogados são alvos da hipocrisia e do abuso, e nada podem fazer, então se alguém tem que dar um basta nesta violência este alguém terá que sermos nós porque o povo não tem como lutar pelos seus direitos, mas sabe sab e claramente quem quem está lhe roubando rouba ndo e mass massacrando acrando e isso é o que import importa, a, pois já foi o tempo t empo que bandido eram das favelas e estavam atrais das grades de uma prisão, pois, hoje em dia, que se encontra morando numa favela ou está atrais das grades de uma prisão são nada mais nada menos que pessoas humildes e pobres, e nosso presidente Luiz Inácio Lula da Silva e o país só conta com o senhor para sair dessa lama pois será que existe violência maior que roubarem os cofres públicos e matar o povo a mingau, sem o salário mínimo decente, sem hospitais, sem trabalho e sem comida, será que esta violência dará certo para acabar
coma violência, pois violência gera violência, será que entre os presos deste país existe um que tenha cometido um crime mais hediondo do que matar uma nação de fome e na miséria. Então BASTA só queremos os nossos direitos […]. Se as leis foram feitas para serem cumpridas porque este abuso?
Não é minha intenção romantizar essas declarações. Elas foram feitas por criminosos cujas vidas se afundam na insanidade pessoal de uma violência especialmente cruel e aterrorizante. E foram feitas, além disso, para justicar essa violência. Ainda que esses comandos mereçam créditos pela introdução de alguma proteção dentro das prisões — em especial reduzindo os estupros — e da educação dos presos quanto aos seus direitos, esse domínio é feito com base em outros tipos de violência violência dentro den tro e fora das prisões. prisões. Ademais, Ade mais, apesar de suas exigências por um estado de direito democrático, não há nada de democrático em suas organizações paramilitares, que “não admite rivalidades internas, disputa do poder na liderança do Comando” (artigo 12). Sob esse aspecto, pode-se argumentar que elas são como muitos outros grupos da sociedade civil. Mas sua ordenação draconiana obriga também que os membros em liberdade façam contribuições mensais sob pena de “morte sem perdão” (artigo 7). Se os comandos começaram com a ira dos revolucionários, hoje se dedicam também ao grande negócio do narcotráco e da extorsão fora das prisões. Em outras palavras, continuam sendo violentos grupos criminosos. Mesmo assim, sua linguagem é surpreendente, não só pelo uso da fala dos direitos como pelo contraste com o manifesto dos delegados de polícia, que também são indivíduos violentos usticando a violência. O manifesto da polícia nega a legitimidade democrática como estrutura de referência da cidadania. Solapa a nova democracia do Brasil ao advogar práticas violentas e ilegais. Para os delegados, a lei continua sendo, como sempre foi, “para os inimigos”. Em contraste, os comandos disparam sua indignação contra os abusos históricos desse mau governo da lei e a apresentam nos termos da nova democracia e do seu projeto de justiça social. Essa indignação é a dos brasileiros pobres contra a qualidade indigna da cidadania brasileira. Se, no passado, os oprimidos encontraram expressão em movimentos religiosos milenaristas, hoje eles têm uma voz secular que se expressa na fala dos direitos. O mais notável nessas falas do crime e dos direitos é que, mesmo nesse extremo perverso da sociedade, a cidadania democrática insurgente se tornou a linguagem comum e o discurso moral para justicar o ilegal assim como o legal. Essa nova comensurabilidade se refere à cidade e à nação como uma esfera pública na qual todos os cidadãos têm direito a uma participação justa. As reivindicações dos pobres por direitos — inclusive as dos comandos — no que diz respeito a essa substância pública constituem sua compreensão de um novo projeto democrático de cidadania. Além disso, essa nova fala dos direitos que os pobres articulam sugere que a lei, que os vem oprimindo há séculos, se tornou algo íntimo de seu sentido de pertencer ao público, algo que as pessoas querem para si mesmas, não mais “para os inimigos”, mas para os cidadãos. Só podemos concluir que essa mudança na cultura da lei promete ser fundamental para o desenvolvimento da democ de mocraci raciaa brasileira. brasileira. A perversidade dessa democracia continua a ser a de ainda não ter concretizado uma justiça
social signicativa e um estado de direito igualitário. Contudo, o Brasil nunca teve nenhum dos dois sob qualquer regime. É tarde demais para os membros dos comandos evitarem um destino terrível. Mas ao menos eles nos dizem, mesmo que não consigam nos mostrar, que os brasileiros zeram da justiça social e do estado de direito as aspirações centrais de sua democracia, e que os cidadãos brasileiros, mesmo nos extremos, descobriram nesse projeto de cidadania um campo comum. CIDADANIAS INSURGENTES E DEMOCRACIAS DISJUNTIVAS
As democracias que não conseguem proteger o próprio corpo do cidadão ou produzir uma cidade justa são, hoje, muito mais numerosas do que as que conseguem fazê-lo, ainda que a promessa dessas realizações constitua boa parte do apelo democrático. Para entender o que está em ogo nesse problema, alguns (eu inclusive) trabalharam o argumento de Bobbio (1989: 155-6) de que a democracia contemporânea se desenvolve “acima de tudo por meio de [sua] extensão para além da política para outras esferas”. Com isso, ele ressalta “a transferência de democracia de uma esfera política (em que o indivíduo é considerado cidadão) para a esfera social (em que o indivíduo é considerado multifacetado)”. Em um inuente ensaio, O’Donnell (1992: 49) escreve que a consolidação democrática requer “a extensão de relações democráticas semelhantes em outras esferas [não só a política] da vida social”; e, em outro (1993: 134), ele argumenta que “mesmo uma denição política da democracia (tal como recomendada pela maioria dos autores contemporâneos, a qual adoto aqui) não deveria deixar de levantar a questão da extensão em que a cidadania é realmente exercida em um dado país”. Ainda que essa questão não seja denitiva para ele, é “politicamente relevante”, porque “a inefetividade do estado-enquanto-lei” produz “cidadania de ‘baixa intensidade’” e “áreas marrons” em novas democracias, nas quais os direitos do cidadão são sistematicamente violados, e porque essas condições de cidadania têm consequências terríveis para a democracia. Só discordo da limitação desse tipo de avaliação “à teoria política da democracia política” (1993: 134) e a democracias emergentes. Produzidas na ciência política e nas relações internacionais, a maior parte das avaliações da democracia contemporânea não reconhece a centralidade de algo mais que cidadania política e as liberdades civis a ela vinculadas. Em vez disso, a maioria se concentra na transformação de sistemas políticos — na mudança do regime, competição eleitoral e suas precondições — e nas operações de governo que são marcos da democracia do Atlântico Norte. Essas considerações são por certo fundamentais. Estabelecem que uma maioria de países (63%) se tornou agora democrática no sentido de que são democracias eleitorais e têm vivido esse processo, no nal do século XX, num ritmo nunca antes experimentado. 40 No entanto, esse tipo de foco político não consegue explicar de maneira adequada, se é que consegue, o tipo de disjunções da cidadania que analisei no Brasil e que prevalecem entre a maior parte das democracias emergentes — ou seja, a coincidência da política democrática com a violência disseminadas e a injustiça contra os cidadãos. Essa disjunção se tornou uma condição tão global da democratização
contemporânea quanto as eleições livres. Esses processos problemáticos signicam que a realização da democracia para a maioria dos cidadãos exige mudanças sociais e culturais que não se encaixam na limitada compreensão clássica da política. O que elas sugerem é que, embora necessária, a democracia política não é suciente para garantir a cidadania civil e social e para produzir um estado democrático de direito. Sem esses dois elementos, a realização da cidadania democrática continua inecaz, e a própria democracia política perde legitimidade como forma de governo. Portanto, o problema das concepções políticas estreitas da democracia é que não conseguem analisar as próprias contradições que caracterizam os processos democráticos contemporâneos em todo o mundo e que solapam democracias políticas existentes de fato. Pelas mesmas razões, as histórias dessas democracias exigem uma revisão de muitas suposições sobre a democratização que se tornaram padronizadas. Demonstram ao mesmo tempo a insuciência da política democrática para realizar a cidadania democrática e as limitações da teoria democrática baseada apenas na política eleitoral para a compreensão do problema. Além disso, como essa nova democratização está maciçamente fora do Atlântico Norte, elas indicam as inadequações da teoria democrática amparada na história e na cultura do Atlântico Norte para entender o alcance e a prática de uma democracia global. 41 Mais do que uma política especíca ou um cenário montado com instituições, atores e roteiros, preferi enfatizar duas perspectivas: a primeira é que a realização da cidadania é a questão central, não a colateral, da democracia; e a segunda é que os processos e as práticas que denem a cidadania são inerentemente disjuntivos — não cumulativos, lineares ou distribuídos de maneira homogênea entre os cidadãos, mas sempre uma mistura de elementos progressivos e regressivos, desequilibrados, heterogêneos e corrosivos. Nessa visão, a democracia está necessariamente ligada a uma concepção mais ampla de cidadania, que vai além da esfera política, e sua avaliação está vinculada às complexidades das realizações da cidadania em contextos históricos especícos. Essa complexidade de história e etnograa, de experiência e instituição e de performance e roteiro constitui o que considero um exame antropológico, no qual o acesso à infraestrutura (como eletricidade e rede de esgoto) e à segurança pessoal é tão importante na análise de uma democracia quanto o direito de voto. Por isso, ressalto que a extensão da democracia para os aspectos civis, socioeconômicos, legais e culturais da cidadania é tão essencial para o conceito de democracia moderna como sua extensão para a esfera política. Será que essa abrangência torna a democracia inatingível? Como totalidade, sem dúvida. Tenho proposto, contudo, abandonar a ideia de democracia como projeto totalizante, argumentando, ao contrário, que aquilo que é produtivo numa democracia é a sua condição de incompletude e de contradição, sua aposta em estar sempre inacabada. O que está em jogo então nas disjunções da democracia contemporânea é justamente a concepção da política. Desde que a Política de Aristóteles estabeleceu a distinção, o cânone na teoria social ocidental constituiu a política como uma esfera de interesse que exclui o domínio dos assuntos domésticos. Como nos lembra Agamben (2002: 9-20), Aristóteles distingue o domínio da
política, a pólis, como “o viver segundo o bem” do doméstico, do oikos, que se refere ao “simples viver”. Estudiosas feministas (Okin 1992; Pateman 1989, por exemplo) há muito observaram que esse domínio jurídico-político é denido em oposição ao domínio doméstico e familiar — à residência, à família, à reprodução e às necessidades pessoais da vida diária — e por isso impede a participação das pessoas identicadas com ele: mulheres, crianças, serviçais, trabalhadores. Contudo, a política não exclui esse domínio doméstico por simples omissão. A pólis atua sobre o oikos connando-o à custódia do chefe da casa, o pai de família, como sua única autoridade. Essas diferenciações estabelecem o conjunto básico de oposições que caracteriza os dois domínios nos quais se divide a vida social no mundo clássico. A política constitui o domínio da cidade ou da cidade-Estado como uma associação de cidadãos formada por homens livres adultos, iguais na condição de membros, e igualmente obrigados pelas leis que formulam conforme administram a cidade. O doméstico é o domínio da administração da casa, cujos assuntos e membros são governados de forma hierárquica por uma autoridade paternal. De uma forma ou de outra, essas oposições do pensamento clássico informam as conceituações dicotômicas pelas quais a política tem sido congurada desde então, entre público e privado, político e pessoal, Estado e família, rua e casa, estado de direito e ausência de lei, jurídicoconstitucional e biológico e assim por diante. Claro que já houve um coro de críticas atacando essas dicotomias, inclusive a de Marx (2010: 42) quanto ao projeto de emancipação política ancorado na “cisão do homem em público e privado”, a contestação feminista de que “o pessoal é político” e sua recusa em considerar que as mulheres, na condição de cidadãs, não são “como os homens”, das leituras táticas de Certeau (1984) das práticas da vida cotidiana da cidade e da reconceituação de Foucault (1978, 1991) da política como biopolítica, na qual questões de poder de soberania giram cada vez mais em torno da administração da vida biológica das populações. Essas e outras críticas marcam a politização do oikos e seus assuntos privados, domésticos, pessoais, cotidianos, laborais, sexuais e biológicos como uma mudança decisiva no desenvolvimento da modernidade, transformando as ordens clássicas do social nas modernas. Se é possível armar que a cidadania clássica também politizava a “mera vida” cotidiana ao conná-la ao domínio do lar e a seu chefe, ela não o fazia para assegurar a sujeição e a servidão do cidadãos, reduzindo suas vidas ao mero mínimo. Ainda que equivocado, Aristóteles considera sua organização um meio “natural” de fomentar a prosperidade, a educação e a tranquilidade entre os residentes da pólis. Mas o que distingue muitas cidadanias modernas — como este livro mostrou para o caso brasileiro — é exatamente esta intenção: elas apresentam uma política de diferenças legalizadas para reduzir a vida da grande maioria de seus cidadãos a uma desigualdade e uma miséria persistentes. O fato de esses cidadãos reduzidos manterem sua dignidade pessoal, seu riso e sua música sem dúvida é uma mostra da resiliência humana. Mas é também uma estratégia de dominação. Qualquer um que tenha jantado com as elites e depois pisado nas favelas de suas cidades ou em suas fazendas entende a profunda ecácia dessa politização da vida cotidiana, que reduz as condições de vida ao mínimo, mas sempre permitindo certas vitalidades. Como estratégia
de dominação, o emprego dessas cidadanias diferenciadas tanto priva a maioria dos cidadãos de seu bem-estar físico quanto diminui sua posição como cidadãos. Em 1972, quando os moradores do Jardim das Camélias bateram no ocial de justiça, a maioria dos cidadãos estava sendo sistematicamente privada de direitos políticos, sem acesso à educação, excluída da propriedade legal, forçada a condições de habitação segregadas e frequentemente ilegais, alienada da lei e por ela vitimada, e incorporada ao mercado de trabalho como serviçais. Essas condições são uma perpetração e não uma omissão de um tipo especíco de cidadania, que as elites brasileiras consolidaram ao longo do século XIX como resposta à formação da nação brasileira e ao m da escravidão, uma cidadania desde o início universalmente includente na aliação e maciçamente desigual na distribuição. Entre seus aspectos-chave, demonstrei que a ilegalidade tem sido indispensável tanto para sua formulação como para seu exercício, e portanto para a constituição da própria comunidade política do Brasil. A ilegalidade não é só uma condição difundida de vida residencial que muitos cidadãos são obrigados a sofrer, com todas as consequências que observei para a sua cidadania. É também uma técnica política dominada pela elites, que a usam para constituir um poder legítimo, na qual atos ilegais têm em vista uma legalização conável e previsível. Longe de manter distantes o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o público e o privado, e o político e o doméstico, esse regime de cidadania se baseia na administração de suas interseções. Sob o signo da cidade, contudo, os mesmos fatores que produziram esse regime entrincheirado mobilizam uma insurgência de cidadãos. As mesmas forças que de fato fragmentaram e dominaram os pobres rurais, reduzindo sua existência a “meras vidas”, incitam os pobres urbanos a exigir uma vida de cidadão. No entanto, não é na fábrica ou nas salas de sindicatos ou nas urnas de votação que eles articulam essa exigência com mais força e originalidade. É no domínio do oikos, na zona da vida doméstica, tomando forma nas remotas periferias urbanas em torno da autoconstrução de residências. É uma insurgência que começa com a luta pelo direito a uma vida cotidiana na cidade merecedora da dignidade de cidadão. Do mesmo modo, suas demandas por uma nova formulação de cidadania são concebidas em termos de moradia, propriedade, encanamento, creches, segurança e outros aspectos da vida cotidiana. Seus líderes são os “meramente cidadãos” do regime entrincheirado: mulheres, trabalhadores braçais, favelados, semianalfabetos e, acima de tudo, aqueles cujas famílias têm posses precárias de suas casas e que mal conseguem assegurar um lote residencial numa região distante dos centros de elite. Esses são os cidadãos que, no processo de construir seus espaços residenciais, não apenas constroem uma grande e nova cidade como, sobre essa fundação, a constituem como uma pólis com uma diferente ordem de cidadania. Muitas cidades no hemisfério Sul do planeta vivenciam hoje movimentos semelhantes de cidadania insurgente. Na verdade, nesses tempos de urbanização global, é provável que a base para essas novas cidadanias seja a cidade autoconstruída, como a que estudei em São Paulo. Mas, se este estudo demonstra como uma cidadania insurgente pode irromper nas próprias fundações do entrincheirado, mostra também que o insurgente inevitavelmente se atola no passado que herda
assim como o enfrenta. Esse emaranhado ao mesmo tempo corrói o antigo regime e perverte o novo. Faz do presente etnográco em que as cidadanias insurgentes e suas novas democracias devem fincar raízes para que floresçam um terreno instável, porém vital.
Notas
1. A CIDADANIA ESTRANHADA 1. A origem dessa máxima é discutível. Muitos dizem que é amplamente usada no Brasil para ser atribuída a alguém em particular. Quando é atribuída a alguém, costuma ser a Getúlio Vargas, ou diz-se que ele a popularizou. Mas às vezes é atribuída ao presidente Artur Bernardes (1922-6), perto do final da Velha República, e diz-se que Vargas teria se apropriado da frase. Variações incluem “Aos amigos, tudo: aos inimigos, o rigor implacável da lei”; e “Aos ricos, o favor da lei; aos pobres, o rigor da lei”. A interpretação de Roberto DaMatta (1979), no contexto de sua análise do papel da lei na constituição da sociedade brasileira, se tornou a mais influente. Discordo de DaMatta em diversas questões-chave, como argumento na discussão adiante sobre a lei e na nota 10. 2. Na eleição de 1989, Collor, um membro da alta elite nordestina, ridicularizou o slogan de Lula. Argumentou que esse slogan demonstrava que Lula era incompetente para exercer a Presidência, pois o mais alto posto exigia qualidades especiais e não apenas as dos brasileiros comuns, que obviamente não eram qualificados para o trabalho. 3. Em uma declaração amplamente divulgada, por exemplo, o ministro da Fazenda Guido Mantega armou que “quase já se pode armar” que o Brasil é um país de classe média, por causa do aumento do poder aquisitivo da “classe C”, que está “no meio” entre as classes A e E e que agora compreende mais de 50% da população ( Folha de S.Paulo, 12 de maio de 2010, por exemplo). Certamente é um uso inovador de “quase”, considerando-se que os restantes mais de 49% dos brasileiros pertencem às classes D e E. 4. Se tanto a antropologia como a história consideram a prática e a experiência como modalidades básicas de investigação, voltaram-se a elas para estudar a vida e a lógica social dos que não produzem documentos escritos diretamente — povos tribais, camponeses, subalternos, os pobres e assim por diante. De forma geral, supõem que elas sejam, além disso, menos enviesadas pela teoria como evidências da vida e dos conitos sociais (em comparação, por exemplo, com conceitos como classe e ideologia). Embora historiadores sociais como E. P. ompson, Eric Hobsbawm e Eugene Weber se valessem da antropologia, eles articularam uma justicativa teórica precoce para sua conança na “experiência”. Por exemplo, ver omas (1963) e ompson (1963). Desde então, muito foi escrito sobre os problemas de se considerar a experiência como prova da história. Considero muito útil a crítica de Scott (1992) a esse respeito. 5. No último capítulo, discuto os pedestres e o tráfego de automóveis como questões relacionadas à cidadania. 6. Baseio meu uso das ideias de poder e de responsabilidade no esquema correlativo de relações sociolegais de Hohfeld (1978). Tanto a tradição do direito civil (descendente da lei romana e dominante na Europa e na América Latina) como a do direito consuetudinário (anglo-americana) reconhecem essas relações de formas um tanto diferentes. A primeira arma que a lei objetiva é a regra à qual os indivíduos devem se conformar, e o direito subjetivo é o poder de um indivíduo que deriva da regra. A segunda usa a noção de reticação, que envolve concessão de poder, armando que onde houver um direito deve haver uma reticação. Para uma comparação útil das tradições do direito civil e do direito consuetudinário, ver Merryman (1985). 7. Os exemplos históricos são abundantes. Um dos mais conhecidos é a destruição feita pela polícia e pelos militares, em geral por meio de massacres, de quase todos os movimentos sociorreligiosos urbanos e rurais do século XIX e início do século XX (Canudos e Contestado, por exemplo). É normal que estratégias legais desenvolvidas para os mesmos fins se mostrem igualmente eficazes. Assim, para desbaratar movimentos trabalhistas, a legislação permitiu a rápida deportação de imigrantes “indesejáveis” (isto é, líderes trabalhistas) e transformou em crime a propagação de certas ideias. Da mesma forma, quando confrontados por disputas graves, os governos locais e federal têm suspendido direitos constitucionais com regularidade. A mão de ferro da oligarquia aprendeu cedo a governar na República usando as luvas do constitucionalismo liberal. Discuto algumas dessas estratégias de governo mais adiante. 8. Gostaria de especicar o meu uso do termo “elites”. Todos os termos sociológicos que descrevem grupos de pessoas sofrem de imprecisão quando comparados a especicações históricas exatas. No entanto, essa denotação é em geral especíca a ponto de tornar uma comparação impossível exceto em estudos de pouca abrangência. Por isso, em vez de esbanjar termos denotativos, prero especicar a conceituação dos poucos que uso. Assim como em outras nações de imigrantes, o status de elite no Brasil é muito menos
uma questão de ascendência e de suas tradições que de riqueza, privilégio e prestígio. Enquanto tal, as elites brasileiras têm sido muito bem-sucedidas ao prolongar seus poderes absorvendo recém-chegados bem-sucedidos, a despeito de suas origens nacionais e, de forma signicativa, de raça. Dessa forma as elites perpetuam a vitalidade das classes altas, mesmo quando mudam as fontes de riqueza e prestígio. Em relação ao meu tema, as elites estabeleceram o sistema de cidadania diferenciada para beneciar a si mesmas com direitos exercidos como privilégios. Na minha análise, as elites são portanto as que se beneciam de categorias historicamente privilegiadas com relação à distribuição de direitos. Por exemplo, as elites governantes estabeleceram o alfabetismo como exigência da cidadania política numa sociedade formada em sua maioria por analfabetos. Os que criaram e ocuparam essas categorias privilegiadas em geral são os endinheirados. Contudo, também faz sentido falar de elites por extensão dentro de outros grupos — como trabalhadores de elite — exatamente para se referir aos que ascendem a categorias privilegiadas de direito. Como veremos no capítulo 5, o regime historicamente dominante de cidadania diferenciada se modernizou na primeira metade do século XX exatamente ao absorver um pequeno número de brasileiros das classes trabalhadoras entre as novas massas urbanas em suas práticas e privilégios. Governantes populistas generalizaram a retórica dessa absorção, ainda que limitando de modo estrito sua realização. 9. Rero-me a Méndez, O’Donnell e Pinheiro (1999). Ao menos como termo implicando um argumento, a “(in)operância da lei” é uma concepção errônea da lei em seu papel específico no Brasil e em outros países da América Latina. 10. Embora DaMatta (1979: 178-9) arme que no Brasil “temos as duas noções [do indivíduo e da pessoa] operando de modo simultâneo”, sua análise as dicotomiza: “devendo a pesquisa sociológica localizar os contextos onde o indivíduo e a pessoa são requeridos. No caso especial do Brasil, tudo indica termos uma situação onde o indivíduo é que é a noção moderna, superimposta a um poderoso sistema de relações pessoais”. Vejo as duas como coincidentes no desenvolvimento da cidadania e da lei desde o início do Estado-nação brasileiro. DaMatta argumenta que “a oposição indivíduo/pessoa é sempre mantida [em formações sociais como a brasileira] […] e a pessoa é mais importante que o indivíduo […] [e como resultado] continuamos […] com todas as diculdades para a criação das associações voluntárias que são a base da ‘sociedade civil’”. Meu argumento é que o sistema legal (assim como outros sistemas de relações públicas e privadas) dissolve um no outro o tempo todo. 11. Ver meus ensaios em Holston (1999) quanto ao argumento de que as cidades contemporâneas são lugares notáveis do surgimento de novas formas de cidadania que desestabilizam a forma do pertencimento nacional. Meu ensaio de 2001 também defende que uma das consequências signicativas da globalização da democracia em áreas urbanas é o desenvolvimento de novas cidadanias urbanas entre cidadãos marginalizados em democracias emergentes e de residentes não cidadãos em democracias estabelecidas. 12. Em seu estudo clássico de 1950, Marshall (1977) entende que cada um desses elementos consiste em direitos especícos e nas instituições mais relacionadas a seu exercício. O autor deniu o componente político da cidadania como constituído desses direitos e das instituições necessárias à participação no exercício do poder político, tanto como eleitor quanto como membro de um corpo eleito. Por “civil” ele se refere aos direitos e às instituições (os tribunais, os advogados e a polícia) necessários para a liberdade e a justiça. O termo “social” se referiria, por sua vez, aos direitos a padrões mínimos de bem-estar econômico, garantidos pelo Estado, e aos direitos à cultura e à história partilhadas (o que ele chama de “herança social”). 13. Embora me sinta em débito com Marshall pela indicação do caminho para a expansão da análise da cidadania para além da institucionalização política, não concordo com sua perspectiva histórica em pelo menos cinco pontos. Primeiro, ele explica o desenvolvimento da cidadania britânica como uma sequência de três estágios que se expandem progressivamente e de forma cumulativa do civil para o político e o socioeconômico ao longo de três séculos. Sua história é a história de uma expansão homogênea. Ao contrário, vejo o desenvolvimento da cidadania e da democracia sempre como algo disjuntivo. Ambas se expandem e se desgastam, progridem e regridem de formas complexas. Segundo, não vejo a sequência histórica em três estágios que Marshall situa como a norma do desenvolvimento. Na verdade, embora possa ser uma descrição precisa em alguns casos, como no da GrãBretanha, em geral não é. A difusão, a progressão temporal e a substância da cidadania variam substancialmente com o contexto histórico e nacional. Na maioria das democracias emergentes, inclusive na do Brasil, os direitos políticos e socioeconômicos se desenvolvem bem antes dos direitos civis, e de qualquer forma não em sequências distintas ou lineares. Assim, o aspecto da sua progressão temporal em geral difere da sequência proposta por Marshall para a Grã-Bretanha e precisa ser avaliado em cada caso. Terceiro, Marshall sempre tratou a cidadania como nacional, como enraizada na unidade do Estado-nação. Como já argumentei em outro trabalho (Holston e Appadurai 1999), essa suposição é equivocada em alguns casos e cada vez menos convincente em muitos outros. Ademais, como argumento aqui, a cidade continua crucial para o surgimento de novas formas de cidadania. Quarto, Marshall analisa o exercício dos direitos coletivos exclusivamente em termos de classes sociais. Hoje ca mais evidente do que quando ele escreveu que grupos baseados em identidades marcadas por diferenças e no pertencimento cultural reivindicam também direitos, e que as reivindicações desses grupos contestam a teoria liberal de uma cidadania neutralizadora das diferenças. Por m, quando chega a discutir isso, ele trata o ilegal como uma aberração, algo externo à construção e ao funcionamento da lei, enquanto eu o considero como fator central. 14. Como já foi observado, nem os contratualistas nem os revolucionários franceses que eles inuenciaram pretendiam que a alegação de nascimento livre fosse um fato ou uma verdade histórica. Era antes uma reivindicação teórica, uma hipótese necessária e
uma forma radical de legitimar uma nova ordem política. Minha citação das constituições francesas aqui e no próximo capítulo recorre à compilação de Anderson (1908). 15. Ver em especial o livro 5 de Ética a Nicômaco , em que Aristóteles (1962: 118) argumenta que uma distribuição justa aloca a parte certa à pessoa certa, de forma que “a igualdade será a mesma, tanto para as pessoas quanto para as coisas, porque a relação (a razão no sentido matemático) que existe entre estas últimas — as coisas a partilhar — é a mesma que existe entre as pessoas. Com efeito, se as pessoas não são iguais não receberão partes iguais” [extraído da edição brasileira Ética a Nicômaco . São Paulo: Abril Cultural, 1973]. A versão de Barbosa (1999: 26) no discurso a estudantes de direito em 1921 (publicado como Oração aos Moços) enfatiza essa noção de partes alocadas em um regime de desigualdade proporcional: “A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nessa desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade”. 16. Até 1985, todas as constituições brasileiras desde a fundação da República estipulavam que cidadãos analfabetos não podiam se registrar para votar e que apenas eleitores registrados podiam votar. O artigo 295 do atual Código de Processo Penal mantém, a brasileiros que concluíram curso superior, o direito a prisão especial, em cela separada dos demais presos (e em geral mais bem equipada), em caso de ser preso, até antes da condenação denitiva. Um perito no sistema prisional que consultei achava que a data do estatuto original conferindo a forma atual desse artigo era de mais ou menos 1970. Embora eu tenha vericado que esse não era o caso, o perito acrescentou que “antes, esse direito era costumário na medida em que não era necessário explicitar o óbvio”. Quando perguntei às elites sobre esse assunto, de maneira geral obtive justicativas semelhantes: pessoas de alto nível cultural deveriam poder escolher quando e onde se misturar com os de nível mais baixo (durante o Carnaval, por exemplo), mas não podiam ser forçadas a fazê-lo, em especial no connamento de uma prisão. Recolhi várias explicações para esse fato, que iam de privilégios senhoriais a problemas de contaminação, da proteção dos membros de classes mais altas da inevitável desforra daqueles das mais baixas, até a sincera incredulidade quanto à necessidade da pergunta. 17. Para manter democracia e liberalismo separados nesta discussão, aponto aqui ao menos quatro dimensões de desenvolvimento histórico do liberalismo. (1) O liberalismo apareceu como crítica à fundação divina ou naturalizada da sociedade política, ou seja, como crítica ao poder político como extensão de hierarquias supostamente naturais entre homens e mulheres ou entre reis e súditos. (2) Surgiu também como proposta para uma organização especíca do social, corporicada de forma mais abrangente na noção de autorregulação e articulada numa variedade de conceitos de efeito revolucionário no que se referia ao desenvolvimento da sociedade civil como esfera de relações sociais não reguladas pelo Estado, à dicotomia público/privado, à prioridade do justo sobre o bem, às relações intersubjetivas autodisciplinadoras e assim por diante. Essa ênfase na autorregulação também informa as outras duas dimensões do desenvolvimento histórico do liberalismo. (3) O liberalismo oferece uma concepção do indivíduo como centro de direitos, do eu de que o indivíduo é dono numa relação de proprietário e de direitos naturais que pertencem ao indivíduo a despeito do Estado, e que limitam os poderes deste último. (4) Por m, o liberalismo se torna sinônimo do capitalismo e de uma teoria econômica baseada nas prioridades de um mercado autorregulador, regido por uma “mão invisível” sem a necessidade de intervenção estatal. O surgimento da democracia moderna depende e está emaranhado em vários desses desenvolvimentos, mas com uma diferente agenda de cidadania. Nesse sentido, os Estados-nações imperial e republicano no Brasil podem ser considerados liberais, mas não democráticos. 18. Essas diferenças podem ser traços culturais, como a língua ou práticas religiosas, ou ainda concepções do que é certo ou errado, como heterossexualidade e reivindicações indígenas por terras. Exemplos atuais incluem cidadãs muçulmanas francesas que exigem o direito de usar o véu nas escolas públicas, fundamentalistas americanos que querem que as escolas públicas ensinem o “design inteligente” como ciência, e a maioria francófona no Quebec, que exige que qualquer empresa com mais de cinquenta funcionários funcione em francês e quer tornar ilegais os sinais comerciais que não incluam o idioma. Ver Benhabib 2002; Galeotti 1993; Ong 2003; Taylor 1992. 19. Ver Hale 2002; Kymlicka 1995; Minow 1990; Postero 2007, bem como as referências citadas na nota precedente. 20. Existem hoje inúmeros e importantes trabalhos que historicizam o desenvolvimento dessas cidadanias, como Kettner 1978; Smith 1997; Shklar 1991; Brubaker 1992; Pateman 1989. Eles mostram de que modo conceitos como a igualdade como equivalência (equality as sameness), a neutralidade processual, a equiparação de direitos e a aplicação uniforme da lei se desenvolveram a partir de conflitos em torno da regulamentação de diferenças e de igualdades sociais. 21. Para a discussão comparativa do próximo capítulo, é relevante a observação de que a cláusula de isonomia da Constituição dos Estados Unidos não proíbe a legalização de distinções e classificações baseadas em diferenças entre os cidadãos. A questão que os americanos debatem está antes nas formas em que as distinções podem ser legalizadas. Esse problema gera conitos intermináveis. A extensão na qual o conceito norte-americano de igualdade entre os cidadãos permite a diferenciação é tema de tamanho dissenso que os tribunais criaram uma jurisprudência de “exame estrito da matéria” (“ strict scrutiny ”) para determinar se a legalização de uma prática discriminatória (como a ação armativa para veteranos e minorias) é constitucional. Esse teste pergunta, por exemplo, se a prática serve a algum objetivo de interesse social que não pode ser alcançado de outra forma e se foi talhado de forma a evitar uma discriminação generalizada. A mim parece vital, para a qualidade democrática da justiça, que a legalização da diferença permaneça
como questão aberta, ainda que profundamente problemática, e potencialmente disponível para propósitos especícos, embora contenciosa o bastante para exigir reexames contínuos. Para a cidadania brasileira, contudo, a legalização da diferença na distribuição de direitos tem sido uma norma fundamentalmente não problemática. 2. NAÇÕES IN/DIVISÍVEIS 1. Tanto em Portugal como em suas colônias, a Coroa portuguesa tornou ilegais a importação, a posse e a reprodução de qualquer material impresso associado às revoluções francesa e americana. Mesmo assim, consta que líderes do movimento de Independência no Brasil de 1789, a chamada Incondência Mineira, passaram esses textos de mão em mão e os recitavam de cor. Na verdade, a Coroa baseou o julgamento e a execução de um deles, Tiradentes, em parte sob a acusação de ele ter traduzido uma edição francesa da Constituição americana. Outro incidente que permaneceu importante para a Independência do Brasil foi o encontro e a correspondência entre José Joaquim da Maia, estudante brasileiro da universidade francesa de Montpellier, e omas Jefferson, então representante junto ao governo francês. Ver Luz 1977; Costa 1977: 23-6 e 53-77 para mais informações sobre os envolvimentos de brasileiros com as revoluções e subsequentes desdobramentos nacionais. Para uma discussão sobre a literatura estrangeira lida pelos brasileiros no período da Independência, ver o estudo de Burns do conteúdo de duas bibl iotecas no Brasil. 2. Em uma importante questão, contudo, o governo central reservou aos judeus franceses um impedimento especíco: recusou-se a assumir as dívidas comunitárias judaicas quando nacionalizou os décits de todas as outras corporações dissolvidas em 1793. Como resultado, os judeus tiveram de restaurar suas organizações comunitárias como comissões especiais para cobrar impostos destinados a liquidar seus débitos pré-revolucionários. E continuaram pagando até a década de 1860. 3. Foi assim que deputados das Antilhas invocaram a igualdade universal da Declaração dos direitos do homem e do cidadão para defender a revogação das restrições ao comércio colonial. Mas se negaram terminantemente a aplicar esses mesmos direitos aos seus escravos negros (Schama 1989: 498). 4. Depois da Abolição, a administração colonial tentou governar impondo novas exclusões e responsabilidades substantivas a cidadãos ex-escravos (Dubois 2004). Mas o Estado preferiu reverter a história transformando esses cidadãos de novo em escravos a apoiar essa contradição do princípio revolucionário da indivisibilidade da cidadania. Como argumentou um dos administradores, substituindo um princípio pétreo por um preconceito especíco, “a verdadeira liberdade do homem civilizado não foi feita para os negros das colônias francesas” (411). A Abolição só foi conseguida em 1848. 5. Ver a excelente argumentação de Brubaker (1992: 89-91) sobre a presunção de vínculo e sua limitação do princípio de ascendência no desenvolvimento da Revolução Francesa. 6. Essa contextualização é articulada, por exemplo, nos escritos revolucionários de Abbe (Emmanuel-Joseph) Sieyès, que escreveu o esboço inicial da Declaração dos direitos do homem e do cidadão . Amálgama de ideias de Locke e de Rousseau sobre o contrato social, esses trabalhos também inuenciaram bastante a Constituição de 1791. É exatamente essa divisão conceitual do Estado-nação em um Estado político de cidadãos abstratos e uma sociedade civil de indivíduos privados que Marx ataca em seu famoso ensaio “Sobre a questão judaica”, em que analisa o projeto de emancipação judaica durante a Revolução Francesa para revelar as limitações, se não as contradições, da emancipação política de modo geral, quando baseada na “cisão do homem em público e privado”. Marx observa que a revolução alcançou uma emancipação política da religião deslocando-a da lei pública do Estado para os direitos privados da sociedade civil. A religião se torna o assunto privado dos indivíduos, cuja inviolabilidade é garantida pela cidadania política. Sua crítica a esse deslocamento é bifurcada. Primeiro, em sua visão, os direitos privados da sociedade civil, os chamados direitos do homem, não são mais do que direitos de interesse próprio, “egoístas” e isolantes por natureza. Segundo, como arma o artigo 2 da Declaração , o “objetivo” da cidadania política se tornou a preservação desses direitos privados. Assim, ele conclui que “a cidadania, a comunidade política, é rebaixada pelos emancipadores à condição de mero meio para a conservação desses assim chamados direito humanos e que, portanto, o citoyen é declarado como serviçal do homme egoísta; […] por m, […] não o homem como citoyen, mas o homem como bourgeois é assumido como o homem propriamente dito e verdadeiro”. Para Marx, essa “emancipação política de fato representa um grande progresso; [mas] não chega a ser a forma denitiva da emancipação humana em geral” (2010: 50, 41; grifos do original). 7. Minha discussão da cidadania no Código Civil de 1804 e a posterior expansão do jus soli se baseia em Brubaker 1992: 85-113. 8. Os notórios exemplos da discriminação por dívidas dos judeus e do status desigual das mulheres em questões de propriedade e herança foram eliminados em meados do século. 9. Dois anos depois, acusada de inúmeros crimes contra a Revolução, de Gouges foi guilhotinada por seu “delírio […] por ter se esquecido das virtudes próprias de seu sexo”, como explicava um relato da época (citado em Gutwirth 1993: 23). Ver também Landes 1988. 10. Embora cidadãos passivos estivessem mais para sujets que para citoyens no sentido de Rousseau, mesmo quando ligado a “passivo” seu uso nega o “sujeito” ao definir uma relação uniforme e não gradativa com o Estado, em especial em termos de igualdade perante a lei.
11. Ver a argumentação de Joan Scott (1996) a respeito dessa data surpreendentemente tardia para o sufrágio feminino. O ideal do sufrágio universal igual continua a incomodar a sociedade francesa, embora hoje o conito seja de certa forma diferente: as pessoas agora debatem o direito ao voto dos estrangeiros não nativos que residem no país em condições legais (trabalhadores convidados e ex-colonos, por exemplo). 12. Em geral a cidadania era negada também aos “mestiços” nascidos livres por conta da “regra de uma gota”, que designa pessoas com qualquer “sangue ruim” como integralmente pertencentes à categoria racial rejeitada. 13. O raciocínio subjacente ao princípio do direito de nascença era semelhante ao jus soli na França, ainda que mais radical porque não condicionado pela ascendência: o simples fato de nascer nos Estados Unidos (ou sob sua jurisdição) era prova suciente e a melhor garantia de que uma pessoa havia recebido uma criação americana, participado de sua cultura e portanto se tornado ligada a seus valores, acima de tudo ao autogoverno republicano. Essa socialização permanece sendo a qualificação fundamental para a cidadania. Assim, a principal exigência para a naturalização é a residência durante um número estabelecido de anos. No entanto, até a aprovação da Décima Quarta Emenda, a aplicação desse direito de nascença para estabelecer tanto as cidadanias locais quanto as nacionais e a noção de até que ponto uma condicionava a outra, eram temas de intensos debates e confusão. 14. Meu relato dos debates a respeito dessas exclusões deve muito ao estudo de Kettner (1978) — extraordinário em argumentos e detalhes — do desenvolvimento da cidadania americana desde as origens inglesas até a Guerra Civil. 15. A primeira Lei de Naturalização de 1790 limitava a admissão a “homens brancos livres”. Sua substituição em 1802 restringiu o acesso a “pessoas brancas livres” e estabeleceu diretrizes federais para imigração que continuaram vigentes até 1952. Nesse ínterim, os casos de destaque se referiam à extensão da categoria de brancura aos supostamente não brancos. Em 1899, a lei da naturalização incluiu uma “Lista de raças” que especificava os que eram considerados brancos para propósitos de admissão. 16. Ver Cohen 1982: 78-134 para uma discussão da remoção do Oeste, seus fundamentos legais e a legislação de loteamento. 17. Por exemplo, guardiões federais administravam a educação dos índios, suprimiam sua liberdade religiosa, dirigiam-nos a atividades econômicas (principalmente agricultura e pecuária), regulavam seu comércio, retinham seus bens “sob custódia” e “protegiam-nos de seus próprios apetites” (negando-lhes bebidas alcoólicas, por exemplo). 18. Assim, na Questão de Heff (1905), a Suprema Corte declarou inconstitucionais as leis federais de proibição de álcool ao concluir que os índios se tornavam cidadãos plenos logo após aceitarem as terras loteadas e não depois do prazo de garantia de 25 anos; o Congresso respondeu rapidamente com o Burke Act (1906), que ludibriou Heff suspendendo a cidadania de concessionários até que o período de garantia expirasse para índios considerados “incompetentes”; e, em U.S. v. Nice (1916), uma Suprema Corte diferente derrubou Heff ao decidir que a cidadania indígena afinal não era incompatível com a tutela. 19. Minha discussão sobre esse conito deriva principalmente de Kettner (1978: 287-333), Porter (1918) e Williamson (1960: 22341). 20. Os estados alegavam soberania em questões de sufrágio. Como resultado, a história de suas qualicações é complexa, pois os estados aprovaram ou rejeitaram restrições de propriedade imobiliária ou mobiliária, impostos, residência, educação e religião, além de raça. Das treze colônias originais, todas tinham qualicações de propriedade — imobiliária ou mobiliária — para o sufrágio antes da Guerra da Independência, forçando homens brancos pobres a lutar para obter o direito ao voto como uma distinção de suas cidadanias. Depois da Independência, o desenvolvimento das restrições ao sufrágio masculino para cidadãos foi semelhante de maneira geral: primeiro uma qualicação a partir de bens de raiz, depois uma alternativa em bens móveis, e por m uma substituição em pagamentos de imposto ao estado ou ao condado por ambos os tipos de propriedade. Como quase todos os homens adultos estavam sujeitos a essa taxação, o sufrágio para contribuintes era quase um direito universal para os brancos. Contudo, em 1826, quatro das colônias tinham também abandonado o pagamento de impostos e, ao nal da Guerra Civil, ele havia sido revogado em todas menos em três — ainda que taxas de votação tenham mais tarde sido introduzidas em alguns estados. Ademais, depois de 1817, nenhum novo estado entrava na União se tivesse algum tipo de qualicação por propriedade imobiliária ou por pagamento de impostos. Assim, os cidadãos brancos do sexo masculino gozavam do sufrágio universal sem qualicações, a não ser residência e maioridade, em alguns estados no primeiro quartel do século XIX e em quase todos até a metade do século. Ver Porter 1918: 91-111 e Williamson 1960. 21. Porter 1918: 148. Estrangeiros também tinham direito ao voto em seis estados em 1860, embora nenhum permitisse o mesmo a negros ou índios. A Suprema Corte da Pensilvânia decidiu em 1853, por exemplo, que mesmo que negros nascidos livres pudessem ser cidadãos, nem “a população negra da África [nem] os aborígines de pele vermelha da América” poderiam ser aceitos ainda “na parceria política” (citado em Kettner 1978: 316). 22. Em 1872, por exemplo, o importante deputado liberal Francisco Belisário Soares de Souza (1979: 127) criticou o discurso de outro parlamentar defendendo o sufrágio universal para os cidadãos brasileiros. Souza deniu aquilo como “um discurso inçado de ideias francesas; dessas que imaginam o mundo inteiro imerso em trevas até a revolução de 89 e que nele jamais raiaria a liberdade sem a enfática declaração dos direitos do homem, grande irrisão nas vésperas das tremendas catástrofes que nesse mesmo país iam submergi-los [os franceses] por tantos anos”. 23. Havia duas pequenas exceções que também permanecem atuais. A cidadania jus soli era negada somente no caso de lhos
nascidos no Brasil de um pai estrangeiro que aqui residisse “por serviço de sua Nação”; e a jus sanguinis se tornou incondicional apenas no caso do lho de pai brasileiro que tivesse nascido num país estrangeiro enquanto aquele lá estivesse “em serviço do Império”, mesmo se nunca estabelecesse residência no Brasil (artigo 6). 24. Discute-se se o Estado colonial brasileiro considerava os índios vassalos ou nações contra as quais era possível se fazer “guerras justas” (comunicação pessoal, Manuela Carneiro da Cunha). Tendo a acreditar na primeira, embora reconheça que, em meio às montanhas da legislação colonial a respeito dos índios, existam referências ocasionais denindo-os como “nações”. Contudo, a prova comparativa do verdadeiro tratamento é inequívoca: o governo federal dos Estados Unidos concluiu cerca de 389 tratados com nações indígenas antes de se converter a uma política de assimilação, no final do século XIX; o Estado colonial brasileiro concluiu dois e, como Estado independente, nenhum. 25. A importância dessa inclusividade para o desenvolvimento de um entendimento brasileiro da identidade nacional não pode ser subestimada. Nos Estados Unidos, muitos americanos brancos excluem negros e índios de papéis fundamentais na história americana. A recente introdução do Mês da História Negra no currículo de escolas públicas para corrigir esse problema demonstra sua enormidade. Os brasileiros não precisam dessas lições. Quando indagados sobre “o que faz do Brasil, Brasil”, brasileiros de todas as classes em geral apresentam alguma versão da narrativa das três raças: eles avaliam que a cultura e a história do Brasil se desenvolveram a partir da interseção das “raças” africana, indígena e europeia (normalmente os asiáticos cam de fora). Na minha experiência, porém, eles em geral acrescentam um pouco de zombaria consigo ao descrever essa combinação como uma mistura daquelas que se supõem ser as piores características de cada uma dessas raças. 26. Alguns anos depois da Independência, o ocial naval inglês Henry Lister Maw fez uma descrição precisa de um aspecto desse mau governo da lei num relato de suas explorações no norte do Brasil: “nas partes da Província do Pará a força faz o direito, e o poder e o interesse, muito mais do que a justiça, formam a administração prática da lei. O imperador pode promulgar leis, e o presidente [da província] ordens, mas o branco isolado é ele próprio um imperador, e muito mais absoluto do que d. Pedro no Rio de Janeiro. […] O imperador declarou livres a todos os súditos índios: os brancos ainda os caçam para escravizá-los. Onde então se acha o poder? Aonde a autoridade absoluta?” (1829: 434). 27. Caio Prado fala com perspicácia sobre essa combinação de obsessão e desconança: “Todas estas limitações da autoridade do governador são consequência do sistema geral da administração portuguesa: restrições de poderes, estreito controle, scalização opressiva das atividades funcionais. Sistema que não é ditado por um espírito superior de ordem e método, mas reexo da atividade de desconança generalizada que o governo central assume com relação a todos seus agentes, com presunção muito mal disfarçada de desleixo, incapacidade, desonestidade mesmo em todos eles. A conança com outorga de autonomia, contrabalançadas embora por uma responsabilidade efetiva, é algo que não penetrou nunca nos processos da administração portuguesa” (2011: 328). 28. Ver Cope 1994 para uma análise da mistura de raças no México colonial e Knight 1990 para a situação pós-colonial. Para outros países latino-americanos, ver ensaios em Graham 1990. Especialmente útil para o estudo das políticas raciais e sociais no Brasil no período entre 1870 e 1940 são os textos de Skidmore (1990 e 1993 [1974]); ver também Schwarcz 1993. Os colombianos e venezuelanos se aproximaram do Brasil na pregação de mistura de raças durante o século XIX, embora não antes disso. Ver Wade 1993 para a Colômbia. 29. Embora aprovadas, as propostas de Bonifácio não foram incorporadas ao esboço da Constituição feito pela Assembleia. Quando o imperador Pedro I dissolveu a Assembleia poucos meses depois, a Constituição Imperial promulgada no ano seguinte não continha nenhuma menção aos índios. 30. Ver Skidmore 1993 [1974] e Schwarcz 1993 para estudos a respeito da inuência das teorias raciais europeias e brasileiras sobre a produção científica e cultural no Brasil entre 1870 e 1930. 31. Assim, em 1889, às vésperas da República, o destacado crítico José Veríssimo escreveu no Jornal do Commercio: “Estou convencido […] de que a civilização ocidental só pode ser o trabalho da raça branca, e que nenhuma grande civilização pode ser construída com povos miscigenados. Como nos asseguram os etnólogos […] a mistura de raças é facilitada pela prevalência do ‘elemento superior’ aqui. Por isso mesmo, mais cedo ou mais tarde, ela vai eliminar a raça negra daqui. Quando a imigração […] aumentar, irá, pela inevitável mistura, acelerar o processo de seleção” (citado em Skidmore 1990: 12). 32. Entre as muitas categorias ambíguas de brancura no Brasil, um exemplo é o “branco da terra”. Essa expressão designa pessoas de ascendência miscigenada que se tornaram, por meio de seu sucesso individual, social e culturalmente brancas, de todo assimiladas pela raça branca e “puricadas”, ainda que traços fenotípicos de outros destinos raciais permaneçam evidentes. Um famoso exemplo dessa redenição cultural de raça aconteceu quando o grande romancista Machado de Assis morreu, em 1908. Em seu obituário, José Veríssimo referiu-se a ele como “mulato”. O político abolicionista Joaquim Nabuco cou tão escandalizado que lhe escreveu para protestar que “O Machado para mim era um branco e creio que por tal se tomava; quando houvesse sangue estranho, isto em nada afetava a sua perfeita caracterização caucásica” (citado em Skidmore 1990: 30). 33. Gomes (2000: 40) aponta as duas únicas exceções: a Coroa portuguesa considerou necessário assinar tratados de paz em 1691 e em 1791 com dois grupos indígenas. Nenhum dos tratados evitou o futuro extermínio desses grupos e a absorção de suas terras por rancheiros.
34. A legislação indigenista do século XIX que discuto pode ser encontrada na útil compilação organizada por Cunha (1992). Ainda se contestava se o Estado brasileiro (colonial ou imperial) reconhecia que os índios tinham direitos primordiais de propriedade além da ocupação de suas terras por “dádiva de Deus”. Cunha (1992: 15) argumenta que “existe, claramente expresso, o reconhecimento [do Estado] da primazia do direito dos índios sobre suas terras” e cita a Carta Régia de 1808 como prova. Sem dúvida Bonifácio pensava assim. Mas vejo isso e a legislação relacionada como algo aberto a uma maior ambiguidade de intenção e interpretação — uma visão adotada pelos muitos juristas brasileiros que argumentaram em posições opostas, todos com conhecimento e brilho, ao longo de séculos. Por essa razão, posso ler a Carta de 1808 como a expressão de outro fundamento lógico. A Carta usa uma linguagem de restauração ao patrimônio da Coroa — “que no território novamente resgatado das incursões dos índios botocudos, ou ainda outros quaisquer, considereis como devolutos todos os terrenos que, tendo sido dados em sesmarias anteriormente, não foram demarcados, nem cultivados até a presente época” — exatamente porque a Coroa reivindicava título legal a todo o território por conta da “descoberta” de Cabral em 1500 e havia distribuído esse território por concessão sob esse argumento depois de 1532 em capitanias e, posteriormente, em sesmarias. Com a legislação de 1808, portanto, a Coroa está reivindicando suas terras, cujos direitos os índios haviam usurpado com ocupações não autorizadas. Por que outra razão seria utilizada uma linguagem de restauração? A despeito da leitura que se faça, questões de direitos de terras dos índios e o status jurídico das terras indígenas têm sido desde um joguete nas mãos dos juristas brasileiros, que conseguem extrair posições contraditórias da prosa densa da lei da Coroa. No nal, contudo, os detalhes técnicos do argumento jurídico eram menos importantes do que a conclusão óbvia: mesmo se os índios tivessem esses direitos primordiais, estes se extinguiram quando os índios com esse direito deixaram de existir. 35. Cunha (1992: 20) cita diversos exemplos em que o governo federal na verdade seguiu essa provisão ao conceder a propriedade de terras em aldeias indígenas extintas. 36. A Lei de 27 de outubro de 1831 estabeleceu a autoridade dos Juízes de Órfãos nessas questões, aplicando as provisões do século XVI, que as Ordenações Filipinas (Livro 1, Título 88) definiam para essas cortes. 37. Ofício Provincial de 25 de fevereiro de 1858, citado em Cunha 1992: 253-4. 38. A opinião do próprio Chalhoub (2011: 44-56) é igualmente importante: sob o risco de reproduzir uma “teoria do escravocoisa”, o status legal dos escravos como coisas não deve ser levado a signicar que fossem incapazes de ações autônomas, meros retransmissores passivos dos valores de seus proprietários. Seu estudo de conitos e casos de tribunais envolvendo escravos no Rio do século XIX demonstra que os escravos exerciam uma complexidade de agências conflitantes e muito particular. 39. Os escravos mineiros, barbeiros, músicos ou artesãos, por exemplo, em geral viviam longe de seus mestres e podiam manter uma pequena parte de seus rendimentos para seus próprios propósitos. 40. Uma delas foi a Lei do Ventre Livre, que em 1871 conferiu a liberdade a todos os lhos nascidos subsequentemente de mulheres escravas. Embora sinalizasse que sem uma reprodução doméstica a escravidão aos poucos desapareceria do Brasil, acabou se mostrando perversa e ineficaz. Como o senhor podia reter o filho da escrava sob seus serviços até os 21 anos de idade, a lei resultou numa nova forma de escravidão por não regular as condições sob as quais esses “escravos livres” viviam e trabalhavam. 41. Sobre cartas de alforria, ver Chalhoub 2011, Karasch 1987 e Mattoso 1986. 3. LIMITANDO A CIDADANIA POLÍTICA 1. O título 67 das Ordenações Filipinas estipulava essas instruções eleitorais (em Jobim e Costa Porto 1996: 12-3). As constituições e a legislação eleitoral brasileiras discutidas aqui são encontradas em duas valiosas compilações: Jobim e Costa Porto 1996 e Campanhole e Campanhole 2000. Também útil é o estudo de Costa Porto (2002) das eleições brasileiras, no qual reúne extensas passagens da lei e do processo eleitoral. 2. Copiando uma nota de rodapé de Laxe ([1868] 1962: 19 n. 3), Faoro (1975: 184) repete o erro do primeiro ao atribuir a origem do método de qualicação do caderno ao Alvará de 12 de novembro de 1611. Na verdade, como reproduzida em Jobim e Costa Porto (1996), esse alvará não menciona nenhum “caderno”. Até onde posso determinar, o fundamento legislativo desse método parece ser a Regra de 10 de maio de 1640, seções 2 e 3. Laxe (ibid.) observa ainda que, de acordo com o Provimento de 8 de maio de 1705, “não eram qualicados os mecânicos operários, degredados, judeus e outros que pertenciam à classe dos peões”. Embora tenha procurado na Biblioteca Jurídica da Universidade de São Paulo, não consegui localizar tal cláusula para conrmá-la como fundamento legislativo para essas exclusões. 3. Ver Neves e Machado (1999: 66-84) para um debate sobre esse movimento constitucional em Portugal e seus efeitos no Brasil, e Berbel 1999 para uma discussão mais ampla da participação do Brasil nas Assembleias Constitucionais portuguesas. 4. Os encarregados de organizar as eleições usaram a população estimada de 1808 para determinar que um total de 72 deputados, distribuídos proporcionalmente entre as províncias, representaria os 2323286 brasileiros livres. Desse total, 67 deputados foram de fato eleitos (Costa Porto 2002: 23). 5. É relevante um comentário sobre a exclusão de “criados de servir”, isto é, empregados domésticos ou serviçais. Não há dúvida de que isso privava um grande número de cidadãos do Brasil imperial da participação política. Em seu estudo clássico de debates
sobre o direito de voto na Inglaterra do século XVII, Macpherson (1962: 282-3) argumenta que o termo “serviçal” se referia a todas as pessoas que trabalhassem por salário a serviço de outra — como aconteceu em debates em torno do sufrágio por toda a Europa até o nal do século XIX. Esses assalariados eram em grande medida excluídos do direito de voto porque se supunha que a dependência econômica aos seus empregadores comprometeria sua capacidade de assumir decisões políticas responsáveis. Assim como na maior parte das categorias sociais, contudo, termos como “criado” eram usados de forma bem mais ambígua na América Latina. Ademais, no Brasil, “criado de servir” era restrito a empregados domésticos, a maioria dos quais não recebia salários. Meu argumento é o de que, embora a categoria incluísse muitos cidadãos (além dos escravos), que tinham desse modo os seus direitos políticos negados, a maioria dos assalariados tampouco seria qualicada. De qualquer forma, durante o século XIX, nos dois lados do Atlântico, exigências específicas de rendimentos vieram para substituir ambiguidades de classificações sociais na concessão de direitos políticos. 6. O propósito do sistema eleitoral durante o Império não era escolher um governo, pelo menos em termos de poderes executivos. Em vez disso, o imperador escolhia o partido político para formar um gabinete e esse partido organizava as eleições. Os presidentes das províncias tinham um papel fundamental nessa organização. Eram indicados diretamente pelo imperador e usavam todos os seus poderes para favorecer o sucesso de seu partido, inclusive a distribuição de cargos e o uso de fraude eleitoral. Assim, as eleições serviam para garantir apoio parlamentar para o gabinete e para o partido no poder. Durante o Império, foram implementados cinco sistemas eleitorais diferentes. A nalidade de cada mudança no sistema era a mesma: assegurar a representação de partidos minoritários na Assembleia Nacional de forma que o partido escolhido pelo imperador para compor um gabinete e organizar as eleições não tivesse todos os assentos. Ainda assim, das dezesseis legislaturas eleitas durante o Segundo Reinado (1840-89), cinco foram unanimemente constituídas por um partido, e uma delas teve um único deputado oposicionista (Nicolau 2002: 25-6). 7. A Constituição imperial oferecia um simulacro de liberdade religiosa. O capítulo que garantia os direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros arma, no artigo 179, seção 5, que “ninguém pode ser perseguido por motivo de religião, uma vez que respeite a do Estado [denida no artigo 5 como católica apostólica romana], e não ofenda a moral pública”. No entanto, o artigo 5 proíbe outras religiões de quaisquer expressões públicas de seu local de culto, e o artigo 95 nega a seus membros o direito político de ser eleito representante. Nos períodos colonial e imperial, a Igreja Católica Romana exerceu inuência forte e direta sobre a cidadania política, especicada na lei eleitoral: as assembleias de votantes se baseavam na residência paroquial; o número de eleitores alocados em cada paróquia se igualava ao número de “fogos” ali encontrados, cuja lista era axada nas portas das igrejas; as eleições eram realizadas dentro da igreja da paróquia, depois da missa, com o padre da paróquia sentado ao lado direito do presidente da junta eleitoral; e assim por diante. Essas práticas só se encerraram em caráter ocial com os sentimentos relativamente anticlericais da Lei Saraiva em 1881 e com a Constituição da República em 1891. 8. Nicolau (2002: 11) sugere que a legislação eleitoral entre 1824 e 1842 limitou a votação de analfabetos porque a cédula de voto tinha de ser assinada. No entanto, como citado acima, cláusulas especícas permitiam que analfabetos votassem com a ajuda de um encarregado da junta eleitoral, uma prática em efeito desde as primeiras eleições no Brasil. Além disso, a reforma eleitoral de 1 o de outubro de 1828 reiterava que a cédula tinha de ser “assinada no verso, pelo mesmo votante ou por outro a seu pedido” (artigo 7). Também no sentido de restringir fraudes eleitorais, o decreto 157 de 4 de maio de 1842 exigia uma lista prévia de votantes qualicados, proibia o voto por procuração e eliminava a cédula assinada. Embora tenha fracassado como prevenção à fraude, esta última medida tornou mais fácil a votação de analfabetos qualificados. 9. Souza publicou seu estudo sobre o sistema eleitoral do Império em 1872, quando era deputado na Assembleia Nacional. Como liberal, ele argumentava de forma apaixonada contra o sufrágio universal como um direito natural, definindo-o como “o instrumento cego e doce de todos os despotismos” (1979: 129). Ele apregoava uma reforma eleitoral que impusesse qualicações como alfabetismo e taxa de votação como forma de identicar os votantes mais aptos. Mesmo assim, seu estudo é por certo o melhor escrito por um contemporâneo acerca do sistema eleitoral. Além do mais, é um excelente exemplo do grande interesse mantido pelas elites brasileiras em relação aos acontecimentos da Europa e da América do Norte. O estudo demonstra um conhecimento detalhado tanto dos sistemas políticos e eventos nessas regiões como de seus principais lósofos políticos, invocando-os como forma de analisar os problemas do Brasil. É também emblemático da rme tradição entre os escritores brasileiros de se concentrar mais na análise da doutrina do que na análise empírica, o que signica que contém poucas mas ainda assim preciosas descrições de eleições e eleitorados brasileiros especícos. Embora os “eleitores” fossem também “votantes”, o relatório ministerial de 1870 usado por Souza distingue os dois nos registros. Desse modo, a soma resulta no número total de cidadãos ativos. 10. É difícil obter estatísticas eleitorais precisas e sistemáticas anteriores a 1932, quando foi criado um sistema de justiça eleitoral com tribunais estaduais e federais para assumir a responsabilidade pelo registro de votantes e pelas eleições. Antes de 1932, essa responsabilidade era descentralizada e sujeita a tanta corrupção que muita informação eleitoral foi perdida, mal registrada ou adulterada de forma irrecuperável. Entre 1937 e 1945, ademais, não houve eleições. Assim, com efeito, só depois de 1945 o sistema de justiça eleitoral organizou dados eleitorais conáveis. Por essa razão, as estatísticas eleitorais da tabela 3.1 anteriores a 1945 devem ser vistas como uma aproximação. 11. Os primeiros incluem Costa (1985: 23) e Nelson Werneck Sodré, citado em Costa Porto (2002: 115); os segundos, Carvalho (2001 e 1988), Costa Porto (2002) e Faoro (1975).
12. O estudo de Mircea Buescu é um dos poucos que tentam desagregar votantes da população total (citado em Costa Porto 2002: 115-6). Ele colheu amostragens de registros eleitorais entre os anos 1870 e 1875 em várias paróquias na cidade do Rio de Janeiro. Dos 135896 residentes que estudou, somente 6743 eram registrados como votantes, ou seja, 5% do total e 6% da população livre. No entanto, quando subtraiu o número de escravos (18,7%), de mulheres livres (30%) e de menores de 25 anos de idade (27%) da população total, descobriu que esses 6743 votantes registrados correspondiam a 20,4% da população adulta do sexo masculino. 13. O sufrágio universal masculino surgiu, por exemplo, na Alemanha e na Prússia em 1849, embora na Alemanha só tenha se tornado efetivo em 1866 e na Prússia fosse um direito proporcionalmente repartido entre três classes. Na Espanha, foi instituído pela primeira vez em 1868, depois revogado, e em 1890 instituído em denitivo. A Áustria universalizou o sufrágio masculino em 1872, e a Bélgica, em 1893. As Leis da Reforma Inglesa de 1832, 1867 e 1884 expandiram o sufrágio para homens adultos de forma progressiva até se tornar universal em 1918. As mulheres inglesas obtiveram o direito de votar dez anos depois. Os suecos estenderam esse direito de forma signicativa para os homens em 1866 e o universalizaram tanto para homens como para mulheres em 1918. Na Itália, o sufrágio quase universal para homens foi implantado em 1912. Em Portugal, a lei de reforma eleitoral de 1918 universalizou o sufrágio masculino, abolindo restrições anteriores aos analfabetos. Mas o preconceito contra o recurso a auxílio público perdurou em toda a Europa, e homens que recebiam assistência pública ou estivessem falidos em geral não tinham cidadania política. 14. O direito de voto dos analfabetos teve uma longa tradição durante o Império português, que sofreu de graves deciências de mão de obra tanto em casa quanto no exterior. A explicação mais simples de por que os analfabetos adquiriram direitos políticos talvez seja que, nas longínquas colônias, muitos homens que se qualicavam por suas realizações ou por nascença como “homensbons” — a base tradicional da representação estamental portuguesa — eram analfabetos. 15. A palavra “cabalista” vem de “cabalar”, conspirar, intrigar, esquematizar. Como seu cognato em inglês, “cabal”, deriva do nome da losoa judaica, a cabala, que se baseia em interpretações esotéricas das Escrituras hebraicas. Não encontrei a etimologia do signicado eleitoral da palavra “fósforo”. O dicionário Novo Aurélio menciona “intruso, penetra” como um dos signicados de “fósforo”, atribuído à fala popular no estado de São Paulo, embora nem eu nem os paulistas que interpelei tenhamos ouvido a palavra usada nesse sentido. Pode ser também que o significado tenha uma referência mais icônica, em que o dublê eleitoral surja com uma identidade específica apenas por um breve instante antes de desaparecer, como a chama de um fósforo. 16. O espírito da irresponsabilidade e dos estratagemas legais talvez tenha começado nas próprias instâncias superiores da política brasileira, com o poder imperial. Entre outros aspectos, a Constituição imperial é notável por ter criado “o Poder Moderador”, além dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. É “delegado [esse quarto poder] privativamente ao imperador, como chefe supremo da nação, e seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a manutenção da Independência, equilíbrio, e harmonia dos mais poderes públicos” (artigo 98). Aprofundando a denição desse Poder Moderador, o artigo seguinte contém o que provavelmente é a frase mais notória da Constituição: “A pessoa do imperador é inviolável e sagrada: ele não está sujeito a responsabilidade alguma”. 17. Entre os documentos necessários para provar o rendimento anual estavam, por exemplo, para proprietários de terras, um título registrado legalmente com o preço de compra anotado e uma avaliação ocial da propriedade; para locatários, um contrato especicando o valor do aluguel e pelo menos um ano de recibos; para os que recebiam rendimentos por serviços prossionais ou comerciais, certificados de rendimento e impostos pagos e um registro comercial atestando os investimentos de capital. 18. Em países que mantinham exigências de alfabetização, a revogação dessa prática ocorreu na seguinte ordem: Uruguai (1918), Colômbia (1936), Venezuela (1946), Bolívia (1952), Chile (1970), Peru (1980) e Brasil (1985). 19. A Revolução de 1930 suspendeu o censo nacional programado para aquele ano, que não foi concluído até 1940. Como resultado, muitos dados demográcos do início dos anos 1930 não se encontram disponíveis. Embora eu tenha conseguido calcular o número de votantes na eleição presidencial de 1930, na qual Júlio Prestes derrotou Getúlio Vargas mas nunca assumiu o cargo, o tamanho do eleitorado permanece um mistério. Os dados relevantes não fazem parte do arquivo do Tribunal Superior Eleitoral, cujos registros começam em 1932. Gostaria de agradecer à Biblioteca do Tribunal e ao Gabinete do Presidente da República pelo auxílio nessa pesquisa. 20. A emenda constitucional 25, aprovada em 1985, acabou com a privação do direito de voto aos cidadãos analfabetos. Modificou o artigo 147 da Constituição de 1967 (em sua versão alterada de 1969), ao requerer legislação posterior para determinar “a forma pela qual possam os analfabetos alistar-se eleitores e exercer o direito de voto”. Quando se restabeleceu a democracia no Brasil em 1988, depois de mais de vinte anos de governo militar, a Constituição Cidadã instituiu o “sufrágio universal” (artigo 14). Continuando a tradição de constituições brasileiras anteriores, tornou obrigatórios tanto o registro como a votação para cidadãos de dezoito a setenta anos. No entanto, no que pode ser considerado uma validação parcial da desqualicação anterior, as duas práticas foram tornadas voluntárias para os analfabetos. 21. A antropóloga Teresa Caldeira (1980: 81-115; 1984: 235-46) estudou a votação no Jardim das Camélias, um bairro na periferia da zona leste de São Paulo, no início da “abertura” do regime militar, em 1978. Em entrevistas com moradores, documentou muito bem a sensação geral de ressentimento e ceticismo em relação à política sob a repressão e o reduzido valor que atribuíam a seu voto. Mas registrou também que moradores que haviam ganhado direito ao voto no período posterior a 1945 tinham uma forte noção de
si mesmos como cidadãos políticos, e que essa noção estruturava suas opiniões quanto ao regime militar. Iniciadas uma década depois, minhas entrevistas sobre aquele período no mesmo bairro confirmaram esses sentimentos. 22. O problema dos votos nulos ou em branco é complexo demais para ser discutido aqui. Nas duas eleições presidenciais seguintes, em 1994 e 1998, o número aumentou para 19% em ambas. Nas eleições para o Congresso, foi ainda mais alto: 41% em 1994 e 20% em 1998. Entretanto, nas eleições presidenciais de 2002 esse número caiu para 10% no primeiro turno e para 6% no segundo. Parece que essas últimas eleições despertaram o compromisso do eleitor de uma forma não alcançada pelas duas anteriores. Não somente foram mais generalizadas, com todos os cargos federais e estaduais na disputa (exceto prefeitos e vereadores), como também foram a primeira a empregar urnas eletrônicas em todas as disputas, o que pode ter estabelecido um padrão mundial por sua simplicidade e eficiência. 23. Discute-se bastante hoje em dia se o voto deve permanecer obrigatório ou se tornar opcional. Sou a favor do primeiro por várias razões. Pode-se adotar o argumento teórico de que numa democracia o Estado não só tem o dever de se apresentar à legitimação pública através de eleições. Um Estado democrático tem também o direito de ter seu governo legitimado ou reformado dessa maneira, pois governar sem legitimidade eleitoral é antidemocrático. Por isso, se o Estado tem o direito, o público tem o dever de participar do processo político de legitimação ou reformulação. O registro histórico também é revelador. Num país de desigualdades tão vastas e sistêmicas, o voto obrigatório com sufrágio universal é uma das poucas instâncias da equiparação de direitos e deveres entre todos os cidadãos instituídas com rigor. De fato, foi justamente quando o voto era opcional, entre 1881 e 1932, que o sistema político se mostrou mais excludente (tabela 3.1). O voto opcional não era o principal fator de exclusão, mas teve papel importante. Além disso, a igualdade do sufrágio obrigatório é de fato aplicada, o que é em si uma raridade no Brasil e, por isso, um importante exemplo do aperfeiçoamento do estado democrático de direito e do combate à impunidade que o assola: a reforma eleitoral de 1965 estabeleceu que, além de multas para os que não votam ou se registram, um eleitor que não pagar a multa ou não se justicar legalmente não pode obter passaporte ou carteira de identidade, concorrer a empregos ou ter promoções no serviço público e fazer empréstimos em instituições públicas. Os cidadãos brasileiros precisam apresentar comprovante de que votaram, pagar uma multa, ou se justificar. 24. O capítulo 7 analisa essa participação popular no esboço da Constituição. 25. Acredito que as pessoas conavam em mim porque na época eu já era bem conhecido no bairro. Claro que elas poderiam ter me dito o que achavam que eu queria ouvir, embora eu considere que desenvolvi um bom ouvido etnográco que não me deixa ser enganado. De qualquer forma, os resultados da eleição sugerem fortemente que eles de fato votaram na candidata do PT. 26. No segundo turno da eleição, realizado cerca de um mês depois, Lula obteve 48% dos votos e Serra, 46%. A margem da vitória anterior de Lula quase desapareceu porque Serra manteve sua força no eleitorado dos distritos centrais e venceu em outros nove distritos no norte e no leste, para um total de 21. A chave para a vitória, no entanto, foi que nos vinte distritos em que Lula venceu, todos nas mais distantes periferias, vivia a maioria dos eleitores (56%). Nesses distritos periféricos, o rendimento médio mensal de um chefe de família em 2000 era de 900 reais. Nos distritos de Serra era de 2,7 mil reais. Como o Seade (2004c: 48) concluiu depois de analisar esses dados, “a eleição foi decidida pelos que tinham menos, os despossuídos ”.
4. RESTRINGINDO O ACESSO PROPRIEDADE FUNDIRIA. 1. Locke, Segundo tratado, seção 27. Na tradição inglesa, Overton ( An Arrow against All Tyrants , 1646) havia estabelecido o preceito de ser o proprietário de si mesmo um pouco antes de Locke, derivando disso direitos civis e políticos. Ver Macpherson (1962: 137-42, 197-221) para as duas teorias do direito de propriedade. Embora alguns autores discordem dos aspectos da análise de Macpherson do “individualismo possessivo”, há pouca dúvida quanto à centralidade do direito de propriedade no desenvolvimento da cidadania moderna. 2. Assim argumenta Hegel na Filosoa do direito , que é apenas na posse de propriedades que “eu, como vontade livre, me torno objetivo para mim mesmo na posse e, portanto, pela primeira vez real” (1997: §45). Como tal, a propriedade é […] a forma pela qual eu dou à minha vontade uma personicação (1967: §46A [não incluso na ed. bras.]). Por isso, “a base lógica da propriedade deve ser encontrada não na satisfação das necessidades mas sim na substituição da personalidade” (1967: §41A [não incluso na ed. bras.]). Para Hegel, o sentimento de senhorio de si produzido pela propriedade não é um dado natural. Em vez disso, “a existência que esta vontade [de que algo deva ser meu] assim adquire implica a possibilidade da sua manifestação a outrem [o reconhecimento por outros]” (1997: §51). 3. Ver Waldron (1988: 343-89) para uma discussão sobre a justicativa da propriedade privada como direito da personalidade em Hegel. Embora considere que o vínculo entre a propriedade privada e o desenvolvimento ético de uma pessoa seja “bastante obscuro”, Waldron argumenta que os hegelianos “estabelecem uma relação entre o respeito à propriedade e o respeito às pessoas” e também sonda “importantes relações entre a existência da propriedade privada e elementos como a autoarmação individual, o reconhecimento mútuo, a estabilidade da vontade e o estabelecimento de um senso apropriado de prudência e responsabilidade” (47). Ele diferencia as abordagens hegeliana e lockiana da propriedade, em especial com respeito às implicações de ausência de
propriedade. Em Locke, a sociedade não tem obrigação de subsidiar aqueles sem propriedades de terra ou de coisas. Eles pertencem “à casa pobre” e por isso perdem seus direitos de cidadãos. Ao contrário, a abordagem de Hegel é distributiva: “Se o argumento funciona, ele estabelece, não só que a propriedade privada é moralmente legítima, mas também que, nas palavras de Hegel, ‘todos devem ter propriedade’” (4). 4. Existe alguma discordância quanto a essa consequência na teoria de Locke, na medida em que as pessoas sempre têm em si mesmas um direito de propriedade. Estou convencido da posição de Macpherson (1962: 231) de que, embora Locke enfatize a igualdade natural de direitos, ele também argumenta que a igualdade inicial de direitos naturais não pode sobreviver à diferenciação da terra. “Uma vez que todas as terras estejam ocupadas, o direito fundamental de não ser sujeito à jurisdição de outrem é tão desigual entre proprietários e não proprietários que difere em espécie, não em grau: os que não têm propriedade são, reconhece Locke, dependentes, para seu próprio sustento, dos que têm propriedade, e são incapazes de alterar suas próprias contingências. […] Dito de outro modo, o indivíduo sem nenhuma posse de coisas perde aquela plena condição de propriedade de sua própria pessoa que era a base de sua igualdade de direitos naturais.” 5. Ver também Holston 1991a para um estudo da autoconstrução como estética usada pelos construtores de casas para expressar ao mesmo tempo suas realizações no mundo e suas intenções íntimas, uma representação que eles caracterizam com termos como “personalidade”. Não acredito que a propriedade fundiária seja absoluta ou unicamente necessária para o desenvolvimento do senhorio de si, da autorrealização, do reconhecimento mútuo, do respeito como cidadão e assim por diante. Na minha visão, um indivíduo pode desenvolver essas características de outras formas. No entanto, é um fato histórico e cultural que, sob a notável e abrangente inuência do liberalismo, muitos Estados e sociedades estruturam suas noções de desenvolvimento social e do tipo de pessoa mais bem qualicado para a cidadania em termos da aquisição e conservação da propriedade, em especial da terra e da casa própria. Algumas outras realizações, direitos ou relações poderiam ter constituído oportunidades para esse entendimento, mas nenhum costuma ser mais sistemático que a propriedade. Por isso, na maior parte do mundo moderno, no Brasil inclusive, a propriedade pode ser considerada necessária no sentido de não ter havido substitutos igualmente valorizados. 6. Meu colega e professor de direito José Reinaldo de Lima Lopes, da Universidade de São Paulo, me recorda que, “como bom brasileiro positivista”, Beviláqua também era, assim como muitos de sua geração, credor do evolucionismo ético e social de Herbert Spencer. 7. O fato de a Coroa ter ou não dispensado as terras indígenas dessa reivindicação a um título original é uma questão complexa. Como em todas as questões relacionadas à terra, parece haver indícios de apoio de ambos os lados ao argumento. Cunha (1992) sugere que a Coroa reconhecia os direitos senhoriais originários dos índios à própria terra. Sou cético quanto a isso — pelo menos quando a história é compreendida mais como processo do que como série de pontos descontínuos no tempo —, pois a Coroa não tinha dúvidas quanto ao seu “direito de conquista” e expulsou os índios dessas terras de uma forma ou de outra sem perdão. Como mostrou o capítulo 2, a Coroa fez isso até poder considerá-las “vazias”, sem oposição. Ademais, as próprias denições de terra como “vazias”, “ocupadas” ou “devolutas” eram extraordinariamente complicadas e contestadas, como discuto no restante deste capítulo. Ver nota 43. 8. Nenhuma concessão de terra e nenhuma lei fundiária foram uniformes em suas exigências, por exemplo. Algumas concessões especicavam limites de tempo (eles próprios determinados irregularmente) para vários propósitos, outras não; algumas regulamentações eram retroativas, outras anulavam a retroatividade. As descrições mais úteis que encontrei dessa confusão legal foram a de Lima (1988) para o período colonial, e a de Silva (1996) para a metade do século XIX. 9. As primeiras concessões de terras, por exemplo, em geral usavam disparos de echas como unidade de medida. Ver Bomtempi (1970: 52) para outros exemplos. 10. Durante o século XVIII, por exemplo, a Coroa decretou legislação em 1702, 1711, 1755, 1770 e 1795 ordenando que os sesmeiros no Brasil medissem e registrassem suas terras até determinada data, sob pena de perder suas concessões. Em todos os casos, a maioria dos sesmeiros ignorou a ordem. Como resultado, cada lei tornou ilegal um novo conjunto de propriedades. O tempo todo, porém, a Coroa continuou a garantir novas sesmarias nas áreas já ocupadas, sem declarar ilegal nenhuma das concessões existentes. 11. Assim, em alguns lugares e sob algumas condições, mas não outras, a legislação requeria a aprovação das concessões pela câmara municipal em 1713, levantamentos prévios de terras em 1753, e limitações de tamanho em 1795. O princípio de que não existem lacunas nas leis está sacramentado no atual Código Civil em sua introdução, artigo 4. 12. Costa (1985: 28) observa que, ao longo do século XVIII, cerca de 1,7 mil brasileiros estudaram em Coimbra. 13. Em relação à terra, posse signica posse física por vários meios, incluindo a ocupação e o cultivo, distinguindo-se da propriedade. A lei civil brasileira tem enfatizado historicamente essa diferença, fundamentada no direito romano e nas teorias dos juristas alemães Ihering e Savigny. Em termos gerais, considera a propriedade um poder jurídico ou uma carga de direitos que incluem uso, lucro, alienação e indenização, que não precisam ser exercidos para continuar válidos. Considera a posse um poder factual que deve ser exercido de forma ativa. A propriedade inclui a posse como seu efeito, mas a causa da posse nem sempre é a propriedade; um ladrão, por exemplo, tem a posse mas não a propriedade dos bens roubados, um arrendatário tem o usufruto mas não a propriedade, e assim por diante. Em termos de sua aquisição, o atual Código Civil (artigo 489) classica como justa a posse
“que não for violenta, clandestina ou precária”, e injusta em caso contrário. Faz ainda outra distinção, baseada em critérios subjetivos, entre posses adquiridas em boa ou em má-fé. Ver Nascimento (1986), Levenhagen (1982) e Viana (1985) sobre essas distinções. 14. Esses direitos não devem ser confundidos com a lei consuetudinária que se desenvolvia na África na mesma época como uma categoria residual de práticas legais indígenas não assumidas pelos governos coloniais (ver Moore 1989). Ao contrário, para Portugal e suas colônias o próprio costume era denido na legislação. Parte da reforma jurídica do marquês de Pombal, a Lei da Boa Razão de 1769 denia direitos consuetudinários pelos seguintes requisitos: “de ser conforme as boas razões […] que constituem o espírito das minhas [do rei] leis” sem contradições dessas leis, e idade de mais de cem anos (citado em Lima 1988: 54). Era opinião unânime que a prática de se apossar e ocupar terras para cultivo estava de acordo com os critérios de racionalidade e tempo, mas as posições se dividiam quanto à sua contradição da regra de que a terra no Brasil só podia ser adquirida por meio da concessão de sesmarias. Sobre a Lei da Boa Razão, ver Miranda (1928: 68-71) e França (1977: 518-21). 15. Em 1845, o presidente da província de Minas Gerais, uma das mais populosas, relatou que 44% de suas terras eram reivindicadas como posses, 36% como sesmarias, e 20% permaneciam não distribuídas (citado em Dean 1971: 610). Dean faz a interessante observação de que a abolição da primogenitura na década de 1830 pode também ter estimulado a expansão das reivindicações de terra, quando proprietários de terra organizavam expedições para obter posses para cada um de seus filhos. 16. Hirschman (1977) descreve o desenvolvimento desse éthos na origem da Europa moderna, e Shklar (1991), na república americana. 17. A. C. Tavares Bastos, por exemplo, publicou um minucioso estudo em 1867 sobre as políticas fundiárias e de imigração dos Estados Unidos, que discuto neste capítulo. 18. Mais uma vez Bonifácio se mostra socialmente progressista e politicamente conservador. Ao mesmo tempo que advogava uma reforma agrária radical, ele reescreveu as leis eleitorais (instrução n o 57 de 1822) para negar direitos políticos a quase todos os trabalhadores assalariados. Ver capítulo 3. 19. A pequena propriedade como política de desenvolvimento nacional atraiu inúmeros advogados entusiasmados, cujos argumentos apaixonados só tiveram efeito bem mais tarde no século. 20. Duas dessas propostas vieram de Carlos Augusto Taunay e do senador Nicolau Vergueiro, ambas discutidas em Silva (1996: 105-7). Taunay observou em 1834 que projetos de colonização europeia não conseguiram resolver o problema trabalhista nas fazendas porque os imigrantes com algum recurso compravam seus próprios escravos. Por isso recomendou a importação de imigrantes livres como “mão de obra nua”, sem nenhum recurso além de seu trabalho e, acima de tudo, sem lhes garantir terras grátis. No início da década de 1840, Vergueiro fundou uma companhia privada para promover um novo tipo de colonização que alocava imigrantes em fazendas como meeiros. Nos vinte anos seguintes, esse esquema criou 67 colônias e obteve algum sucesso em trazer nova mão de obra para as plantações de café de São Paulo, que se expandiam. Funcionava como um sistema de servidão por dívidas. Famílias pobres europeias assinavam contratos que as obrigavam a trabalhar nas plantações até pagar os custos subsidiados de suas passagens e manutenção. O objetivo do plano de Vergueiro era reter imigrantes no serviço nas fazendas pelo maior tempo possível, sem poderem recorrer a um mercado de trabalho livre. Em última análise, as inúmeras restrições e contradições formuladas no sistema para atingir seu objetivo provocaram seu colapso. Ver a análise desse fracasso em Costa (1985: 94-124). 21. O relato mais detalhado da inuência das teorias de Wakeeld no Brasil é de Smith (1990). Ver também Dean (1971: 613-4), Carvalho (1981: 40), Lima (1988: 83-5) e Silva (1996: 99-105). Wakeeld se tornou conhecido nas décadas de 1830 e 1840 e foi citado no trabalho de John Stuart Mills como uma autoridade em colonização. Ele foi notoriamente criticado por Marx, que dedicou o último capítulo de O capital a derrubar suas teorias sobre “a manufatura de trabalhadores assalariados nas colônias”. Marx (1968: 890) não apenas ridicularizou os motivos de Wakeeld: “Que horror! O bravo capitalista importou da Europa com seu bom dinheiro seu próprio concorrente em carne e osso! É o m”. Ele também desmantelou os argumentos de Wakeeld e transformou o restante para seus próprios propósitos: “Grande mérito de E. G. Wakeeld é ter descoberto não algo novo sobre as colônias, mas a verdade, as colônias, sobre as relações capitalistas na mãe-pátria. […] De início, descobriu Wakeeld, nas colônias, que, a propriedade de dinheiro, de subsistência, de máquinas e de outros meios de produção não transformam um homem em capitalista, se lhe falta o complemento o trabalhador assalariado, o outro homem que é forçado a vender-se a si mesmo voluntariamente. Descobriu que o capital não é uma coisa, mas uma relação social entre pessoas, efetivada através de coisas” (884-5). 22. A proposta do Conselho expressa claramente a inuência de Wakeeld: “Um dos benefícios da providência que a Seção tem a honra de propor a Vossa Majestade Imperial é tornar mais custosa a aquisição de terras […]. Como a profusão em datas de terras tem, mais que outras causas, contribuído para a diculdade que hoje se sente de obter trabalhadores livres é seu parecer que de agora em diante sejam as terras vendidas sem exceção alguma. Aumentando-se, assim, o valor das terras e dicultando-se consequentemente a sua aquisição, é de esperar que o imigrado pobre alugue o seu trabalho efetivamente por algum tempo, antes de obter meios de se fazer proprietário” (Bernardo de Vasconcellos e José Cesario de Miranda Ribeiro, citado em Lima 1988: 84). 23. Minha discussão da lei de 1842 e da subsequente Lei de Terras de 1850 deriva de minha leitura dos debates originais nos anais
da Câmara dos Deputados do Brasil (1843 e 1850) e sua descrição em Dean (1971), Lima (1988) e Silva (1996: 95-9,141-65). Os cafeicultores do rico Vale do Paraíba, no Rio de Janeiro, apoiaram a medida porque eram os que mais precisavam de novos trabalhadores. Os fazendeiros das decadentes regiões de produção de açúcar do Nordeste e os que plantavam café nas regiões fronteiriças de São Paulo e Minas Gerais se opuseram, pois precisavam menos de novos trabalhadores e, portanto, acreditavam que seu dinheiro beneficiaria mais a produção no Vale do Paraíba. 24. Para serem consideradas válidas, as sesmarias existentes tinham de atender plenamente os termos de suas concessões, incluindo levantamento e registro legais. As que não atendiam — quase todas — precisavam de uma revalidação e estavam sujeitas a multas caso não fosse feita em seis meses e a consco em seis anos. Além disso, as terras não cultivadas seriam taxadas. A lei reconheceu que as invasões de terras da Coroa (posses) podiam ser validadas sem restrição ao tamanho se ocupadas e cultivadas antes de 1822 e, se mais recentes, somente em limites estritos de área. No entanto, proibia novas concessões de sesmarias — exceto ao longo das fronteiras do Brasil e para reservas indígenas — e se negava a validar novas posses. 25. Os registros indicam que o número de escravos africanos importados ao Brasil caiu muito em poucos anos antes de cessar de todo: de cerca de 54 mil em 1849, o número caiu para 23 mil no ano seguinte, 3 mil no seguinte e para apenas setecentos em 1852 (Graham 1968: 164). 26. Usando dados populacionais do censo de 1860, por exemplo, Tavares Bastos (1939: 63-7) argumentou em 1867 que a imigração espontânea “não é absolutamente incompatível com a escravidão […] era, sim, incompatível com o tráfico de africanos”. 27. De fato, embora revertida depois, o Parlamento havia aprovado em 1830 uma lei que proibia gastos federais em colonização estrangeira. Handelmann (1982: 349) ilustra a desvantagem comparativa da imigração brasileira narrando as atribulações dos colonizadores alemães em São Pedro de Alcântara, na província de Santa Catarina. Depois de terem se assentado em terras doadas pela Coroa, foram forçados a comprá-las de particulares locais, tendo concluído que seria menos dispendioso, menos violento e menos inseguro do que apelar ao governo central pela prot eção legal de suas concessões. 28. Handelmann (1982, v. 2: 347) cita — sem atribuir autoria — um “relatório ocial” de 1850 que recomenda os pequenos proprietários “como a mais poderosa forma de fomentar a imigração”. Dean (1971: 618) cita uma reveladora passagem nos debates parlamentares da revivida lei de reforma de 1850. “Os Estados Unidos devem ser tomados como modelo nessa questão”, argumenta um deputado de Minas Gerais. “A introdução de trabalhadores livres no [Brasil], mesmo que não venham temporariamente escravizados [uma referência ao modelo wakeeldiano de 1842], sempre é útil; o que desejamos é que nossas terras tenham valor, que haja alguém para cultivá-las, e que nossos proprietários tenham rendimentos […] o que desejamos são terras cultivadas e aumento da produção.” 29. O texto integral da Lei de Terras de 1850 que uso está incluído como apêndice em Pereira (1932). A lei produziu muitas novas e importantes conciliações com os proprietários. As sesmarias estavam aptas a ser validadas mesmo se contassem com um cultivo incipiente e não atendessem a nenhum outro termo de sua concessão original. Posses produtivas podiam ser legalizadas a despeito do tamanho. Ademais, foram recompensados com a adição de terras contíguas da Coroa, até o limite máximo da maior sesmaria outorgada originalmente na área. Talvez no mais signicativo apaziguamento da ansiedade dos posseiros, a lei permitia que os que não atendessem às exigências da legalização continuassem “de posse” das terras usadas de forma produtiva. No entanto, perderam as áreas não produtivas de suas concessões e todos os direitos de propriedade das produtivas. Em outras palavras, a lei fazia clara distinção entre propriedade e posse, porém reconhecia que a posse produtiva sem título gerava direitos limitados de ocupação. Por m, para grande decepção dos que queriam usar a reforma agrária para nanciar a imigração, a lei eliminava a taxação anual da terra proposta no projeto de lei anterior. 30. Em relação ao levantamento nacional de terras e à venda de terras públicas, o historiador jurídico Lima (1988: 67) observa que a Lei de 1850 “nada mais é do que um decalque das leis da terra adotadas nos Estados Unidos, cujo surto de prosperidade e civilização certamente maravilhou os nossos legisladores”. Em seu trabalho de 1867 sobre imigração no Brasil, Tavares Bastos (1939: 78) cita um estudo francês do caso americano, num exemplo pertinente de formulação comparativa de um Estado-nação: “‘A lei americana das terras públicas tornou-se em essência uma lei europeia de emigração’. Tal é o modelo que adotaram os estadistas do Brasil pela excelente lei de 18 de setembro de 1850 [Lei de Terras]”. 31. Tavares Bastos argumentou que “o máximo proveito do Estado, cumpre repeti-lo, não consiste na quantia da venda, mas no aumento da produção e da riqueza pela apropriação e exploração das suas terras”. Além disso, “pretender que por si só o sistema de venda das terras nacionais bastasse para atrair aos Estados Unidos os emigrantes do velho mundo seria uma apreciação incompleta e inexata sem se computar a inuência das liberdades individuais, das franquezas locais, da descentralização, do ensino popular, e todas essas molas que constituem o mecanismo da democracia moderna” (1939: 84-5, 59). 32. A Lei de Terras de 1850 estabeleceu um preço mínimo de meio real e um preço máximo de dois réis por braça quadrada de terra pública, dependendo da qualidade e da localização. Tavares Bastos (1939: 83-4) comparou o preço por acre em diversos países. Averiguou que na época os Estados Unidos haviam xado um preço de 1,25 dólar (cerca de 2500 mil-réis) por acre de terra nacional, enquanto no Brasil um acre custava entre 413 réis e 1653 mil-réis. 33. Para se qualicar, os colonos tinham de usar a terra de forma produtiva durante cinco anos e pagar uma taxa de 26 dólares.
Imigrantes estrangeiros precisavam declarar sua intenção de se naturalizar. O Homestead Act encerrou décadas de debates entre grupos que disputavam, assim como no Brasil, concepções sobre a terra e o trabalho no desenvolvimento nacional. É uma história bem contada em Robbins (1976: 92-298) sobre as alianças regionais e ideológicas em constante mudança no assentamento do Oeste americano, opondo os interesses das fazendas do Sul aos das indústrias do Leste, especuladores de terra contra pequenos fazendeiros independentes, nativistas do movimento Know-Nothing contra advogados da imigração, democratas do Sul contra novos republicanos. O ato foi um triunfo para os que promoviam “terra livre, solo livre e trabalho livre” como a melhor forma de consolidar a democracia americana. Porém, como analisa Robbins, as repetidas concessões de terras de grandes dimensões do governo para interesses corporativos (madeira e estradas de ferro, por exemplo) e para propriedades individuais minaram seu princípio de terra para os sem-terra. 34. De acordo com a pesquisa de Tavares Bastos (1939: 86-7), o governo americano vendeu quase 147 milhões de acres de terras nacionais entre 1787 e 1858, 80% (118 milhões) entre 1833 e 1858. A renda total com as vendas chegou a 185 milhões de dólares, cerca de 2,6 milhões por ano. Em comparação, entre 1859 e 1865, o governo brasileiro tinha conseguido vender meros 210600 acres, com uma renda total de 85,7 mil dólares, cerca de 12,2 mil por ano. Enquanto mais de 2,6 milhões de pessoas imigraram para os Estados Unidos entre 1850 e 1857 (cerca de 377500 por ano), apenas 120500 rumaram ao Brasil no período de 1855 a 1862 (cerca de 15 mil por ano). 35. O governo federal manteve sua autoridade sobre as terras públicas nos territórios federais (como o Acre) e em reservas indígenas, embora seu controle da terra em aldeias indígenas “extintas” fosse vigorosamente contestado pelos estados. Como documenta Silva (1996: 295-300), isso reafirmava sua administração dessas terras, criando burocracias federais entre 1906 e 1911 para patrocinar novas colonizações e proteger assentamentos indígenas existentes. A legislação que autorizava essas iniciativas reproduziu muitos problemas da Lei de Terras de 1850. Os títulos denitivos de propriedade da terra pública, por exemplo, só foram outorgados a colonos que pagaram todos os custos à vista. Embora os lotes fossem chamados de “homesteads” (em inglês no original) e fossem hereditários, não podiam ser alienados ou usados como garantia. Essas complicações técnicas, essas limitações financeiras e esses conflitos políticos na prática anularam as iniciativas federais. 36. Essa migração para a cidade é claramente indicada pelo número de moradores estrangeiros na cidade de São Paulo e pela taxa de crescimento anual de sua população total. Ambas chegaram ao auge na década de 1890, quando a taxa de crescimento alcançou extraordinário patamar de 14% ao ano devido ao inuxo de imigrantes estrangeiros. A presença deles na cidade chegou ao máximo de 55% da população em 1893 (Seade 2004: 9; Fausto 1984: 10). 37. A propriedade entêutica é associada aos serviços feudais e a alodial, aos mercados de commodities modernos, nos quais a propriedade da terra é livre de obrigações para qualquer um investido de direitos superiores. 38. Citado em Lima (1988: 76). A discussão de Silva (1996) da implementação da Lei de Terras de 1850 é especialmente útil. Ela também traça as consequências da transferência, pela Constituição republicana de 1891, de terras públicas para os governos de estados. Outras discussões incluem Carvalho (1981), Porto (1965) e Pereira (1932). 39. Relatos do período são repletos de exemplos desse tipo de violência por causa da terra. Ver Silva 1996. 40. O uso do termo “grilagem” e de outros assemelhados para indicar fraude fundiária tem etimologia duvidosa. Embora seja de uso absolutamente contemporâneo, a maioria dos brasileiros que indaguei a respeito não oferecem sugestões. Algumas vezes, contudo, ouvi duas possibilidades. Ambas se referem aos hábitos do grilo e ao desenvolvimento do mercado imobiliário depois de 1850. A primeira é uma analogia: embora o requerente vigarista apresente montanhas de documentos para substanciar sua reivindicação a um pedaço de terra, seu título válido é tão difícil de encontrar como um grilo que a gente escuta. A segunda é técnica: para fazer um documento parecer velho e autêntico, os vigaristas os guardam em uma gaveta com grilos. Consta que seus excrementos amarelam o papel, embora eu não tenha testado esse método. 41. O direito consuetudinário americano diferencia a posse adversa (correspondente à usucapião) da servidão, e também da servidão prescritiva. Essas diferenciações não existem na lei brasileira. Enquanto a usucapião (tanto nos Estados Unidos como no Brasil) resulta num título de propriedade completo, a servidão só cria direito a certo uso da terra e não tem efeito no título subjacente. Ademais, toda servidão é criada por acordo expresso ou implícito entre os proprietários da terra para que um dos donos faça uso da terra do outro. A posse adversa ou usucapião é hostil. 42. Lima (1988: 91-112) cobre debates durante a década de 1930. Em 1931, um decreto interpretou que o Código Civil de 1916 (artigo 67) determinava que as terras devolutas eram inelegíveis para usucapião. Contudo, a Constituição de 1934 contrariou esse decreto ao não excluir as terras públicas do seu artigo 125, que permite a usucapião de até dez hectares de terras usadas de forma produtiva para brasileiros sem outra propriedade. Esse artigo foi reproduzido literalmente na Constituição de 1937 (artigo 148), com alterações na Constituição de 1946 (artigo 156) e na emenda constitucional n o 10 de 1964 (artigo 6). A Constituição de 1946 acrescentou um parágrafo que legitima explicitamente a posse de terras devolutas de até 25 hectares. A emenda de 1964 manteve esse parágrafo e aumentou o máximo para cem. O destino das terras devolutas permaneceu nesse estado de contradição até a Constituição de 1988 (artigo 188) incluí-lo — com ambiguidades diferentes, mas não em menor número — no princípio de que “a destinação das terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária”.
43. Esse segundo sentido foi também complicado pelo problema das terras indígenas “tornadas vazias” pelas conquistas e pelas aldeias indígenas “extintas” por conta da suposta falta de índios identicáveis. Embora houvesse desacordo (ver nota 7), a visão dominante determinou que essas terras fossem devolvidas à Coroa como proprietária do território do Brasil. Ainda que contestado, esse sentido de que o Estado era dono das terras devolutas por “aquisição original” se entronizou na Consolidação das Leis Civis (1867, artigo 586), que serviu como Código Civil até 1916. Como argumentou Teixeira de Freitas, o autor da Consolidação, “terras devolutas têm adquirido o Estado por título originário, que se tem chamado direito de conquista” (citado em Lima 1988: 91). 44. Tanto os governos estaduais quanto o governo central tentaram exercer, a intervalos regulares de algumas décadas, um maior controle sobre a propriedade privada da terra, legislando novas regras para a transcrição, o registro e a emissão uniformes de títulos. A tentativa seguinte foi o Registro Torrens, de 1890, criado pelo governo federal provisório da nova república. Em deferência aos interesses dos proprietários rurais, porém, tornou o registro voluntário para as propriedades rurais (embora, estranhamente, obrigatório para as urbanas) e, como resultado, o Registro não teve efeito algum. Ver Silva (1996: 233-6). Depois veio o Código Civil de 1916, que turvou ainda mais o problema da documentação da propriedade imobiliária ao instituir a validade tanto dos contratos privados como de títulos públicos para transações imobiliárias, dependendo de seu valor. Depois disso, a questão passou por decretos e estatutos adicionais, de modo similar às convoluções legais a respeito das terras devolutas. 45. O termo “bugreiro” vem de “bugre”, designação genérica e pejorativa do índio selvagem. Deriva do francês bougre , que, de acordo com La Grande Larousse, se refere a um indivíduo que não é respeitado ou respeitável e que pode ser usado como xingamento (do latim Bulgarus , “búlgaro” e, por extensão pejorativa, “herético” e “sodomita”). Vianna (1933: 114) compara o bugreiro contemporâneo com seu predecessor, o mameluco, o mestiço que séculos antes percorria o interior em busca de escravos índios e de ouro: “O mameluco antigo assalta para escravizar; o de hoje, mais cruel e positivo, é meramente exterminador: varre e limpa a floresta tropical da sua sevandijaria americana”. 46. A essa altura do texto, Vianna (1933: 115) cita outra passagem de Monteiro Lobato: “[O grileiro] opera as maiores falcatruas; falsica rmas, papéis, selos, falsica rios e montanhas; falsica árvores e marcos; falsica juízes e cartórios; falsica o el da balança de emis, falsica o céu, a terra e as águas; falsica Deus e o Diabo. Mas vence. Divididas as glebas em lotes, vendem-nos os grileiros à legião de colonos que os seguem como urubus pelo cheiro da carniça. Cinco, dez anos depois, a or do café branqueia a zona e a incorpora ao patrimônio da riqueza nacional”. 5. SEGREGANDO A CIDADE 1. Teresa Caldeira me levou ao Jardim das Camélias em 1987. Ela havia conduzido um intensivo trabalho de campo no bairro entre 1978 e 1982, que serviu de base para sua pioneira etnograa de 1984. Estive pela primeira vez no Lar Nacional alguns anos depois com o presidente da associação de bairro do Jardim das Camélias, cujos moradores o haviam convidado para aconselhá-los em aspectos legais e organizacionais de seus conflitos de terras . 2. Uma lei municipal de 1915 dividiu São Paulo em zonas central, urbana, suburbana e rural (ver capítulo 6). Importantes estudos de ciências sociais continuaram a usar as zonas suburbana e rural nos anos 1970 para descrever o desenvolvimento de São Paulo. Por exemplo, embora Langenbuch (1971) fale de periferia e de “periurbano”, ele usa principalmente subúrbios, rural e arredores. Contudo, na metade da década o termo “periferia” e o conceito de urbanização periférica se tornaram onipresentes nos mais importantes estudos acadêmicos e governamentais. Exemplos incluem Camargo e outros (1976), Bonduki e Rolnik (1979), Seplan (1979), Kowarick (1980) e Caldeira (1984). 3. Historicamente, o sinal mais signicativo daquela vida eram ruas pavimentadas, e sua existência distinguia com nitidez o urbano do rural por boa parte da história do Brasil. Comunidades rurais (isto é, aldeias, povoados, fazendas e roças) não tinham ruas, mas estradas e caminhos. Apenas assentamentos classicados como urbanos (cidades e vilas) tinham ruas. Contudo, a pavimentação para transportes modernos mudou essa distribuição física e lexical, e o signicado central de “urbanizado” se expandiu para incluir infraestruturas adicionais. Ainda assim, muitos bairros das periferias de São Paulo ainda contam com áreas não pavimentadas, e o asfaltamento continua sendo um dos principais objetivos da mobilização das comunidades. 4. Diversos estudos ignoram as concepções jurídicas e políticas do espaço e da sociedade no Brasil, muito embora o censo nacional as empregue para classificar e analisar populações urbanas e rurais. 5. A municipalidade de São Paulo ( MSP ) compreende 96 distritos numa área de 1509 quilômetros quadrados, de acordo com o censo de 2000 (mapa 5.1). Segundo esse mesmo levantamento, sua população era de 10,4 milhões de habitantes. A região metropolitana de São Paulo (MESP) compreende 39 municipalidades numa área de 8051 quilômetros quadrados e contava com 17,8 milhões de habitantes em 2000 (mapa 5.4). Sua principal municipalidade é a de São Paulo, que é também a capital do estado. A legislação estadual e federal (1973-5) criou as regiões metropolitanas para propósitos de planejamento. 6. Esses distritos são: Alto de Pinheiros, Campo Belo, Consolação, Itaim Bibi, Jardim Paulista, Moema, Morumbi, Perdizes, Pinheiros, Santo Amaro, Vila Andrade e Vila Mariana ( IBGE 2000) (mapa 5.1). 7. Esses vinte distritos mais pobres são: Anhanguera, Brasilândia, Capão Redondo, Cidade Tiradentes, Grajaú, Guaianazes,
Iguatemi, Itaim Paulista, Jaraguá, Jardim Ângela, Jardim Helena, Lajeado, Marsilac, Parelheiros, Pedreira, Perus, São Rafael, Sapopemba, Vila Curuçá e Vila Jacuí (mapa 5.1). 8. Existe um consenso universal entre historiadores urbanos de que os padrões condensado e disperso são os que melhor descrevem, em sucessão, o crescimento de São Paulo do nal do século XIX até pelo menos os anos 1990. Além das referências citadas, minha discussão aqui se beneficiou de Caldeira 2000 e Rolnik 1997. 9. Morse (1970: 302) observa que, entre 1935 e 1939, 96% dos 285 mil imigrantes ao estado de São Paulo eram brasileiros. 10. As brutais diferenças de moradia nesse período foram descritas em um inventário de duzentos domicílios conduzido em 1942 por Donald Pierson, antropólogo americano dos quadros da Escola Livre de Sociologia e Política de São Paulo. Ele pesquisou cem domicílios em três bairros ricos (Higienópolis, Jardim América e Pacaembu) e cem em três bairros pobres (Bixiga, Canindé e Moóca). Cada domicílio abrigava uma única família. Nas áreas pobres, os cem domicílios abrigavam 447 pessoas em 43 construções. Nas áreas ricas, os cem domicílios eram distribuídos entre cem casas, uma família em cada, abrigando 548 pessoas. Em termos de instalações sanitárias, Pierson contou um total de 48 toaletes, muitas delas em guaritas externas, que atendiam a cem famílias pobres, enquanto 334 toaletes acomodavam o mesmo número de famílias ricas. Ele descobriu ainda que os cem lares ricos tinham um total de 226 salas de banho, enquanto os cem lares pobres tinham doze. Entre os primeiros, 190 tinham água quente; entre os últimos, três. No Bixiga, em 55% dos domicílios sem banheiros faltavam também banheiras para tomar banho. A porcentagem de proprietários também variava drasticamente. Nos bairros ricos, os residentes eram donos de 86 das cem residências pesquisadas; nos pobres, apenas sete (Pierson 1942: 206, 223 e tabelas 16-7). 11. Os principais eventos foram o Primeiro Congresso de Habitação (Instituto de Engenharia, 1931) e a Jornada de Habitação Econômica (Idort 1941). Os dois resultaram em vários trabalhos, muitos dos quais foram publicados na Revista do Arquivo Municipal . Uma edição especial da revista (Idort 1942) publicou 37 textos e palestras da Jornada. O Idort também tinha sua própria publicação, a Revista de Organização Cientíca , que apresentou muitos artigos sobre habitação (em especial nos números 125-36) e sobre outras forças-tarefas que tinha organizado, inclusive uma sobre a “organização cientíca do trabalho” e outra sobre “a organização cientíca da administração municipal”. Elas enfatizavam a necessidade do fordismo na produção, o gerenciamento moderno do trabalho, treinamento prossional, incentivos trabalhistas, salários mais altos e outras formas de incrementar o bemestar e a produtividade da força de trabalho como forma de expansão industrial, riqueza nacional e tranquilidade social. Agradeço a Ronaldo Rômulo Machado de Almeida e a Maria Teresa de Morais Pinto Furtado por seu auxílio na pesquisa dessas instituições e de suas publicações. 12. Duas citações de artigos do Idort demonstram o teor do ataque: “A maioria da população das grandes cidades vive em condições que degradam a dignidade humana e causam um dano físico e moral irreparável. As estatísticas de mortalidade e de morbidade demonstram o perigo biológico dos atuais bairros anti-higiênicos do proletariado” (Oliveira 1943: 17); e “Precisamos acabar, para sempre, com o cortiço, que é a fonte de imperfeição, o ambiente intoxicador e corr ompido, e que no entanto, ainda entre nós, é o abrigo do pobre. Os cortiços são os criadores dos maus elementos para a sociedade, dos males e vícios que degeneram as classes pobres; são os centros das epidemias e das enfermidades contagiosas” (Penteado 1943: 21). 13. Os títulos e as citações aqui e a seguir provêm das duas fontes relacionadas na nota 11. 14. Como deniu um economista do Idort: “O mundo precisa de consumidores, que equilibrem a produção em grande escala. O ideal social da incorporação do proletário à sociedade moderna confundiu-se assim com o do surgimento econômico da massa das populações” (Dodsworth 1942: 5). 15. Para um estudo muito bem ilustrado do plano, ver Toledo (1996). O plano não surgiu do zero. A primeira reforma urbana intensa ocorreu sob o prefeito Antônio Prado (1899-1911), deslocando pessoas e atividades do centro para as suas bordas, transferindo mercados, alargando ruas, remodelando praças e removendo “serviços” como a prostituição. Administrações subsequentes continuaram esse tipo de reconstrução. 16. Ver Langenbuch (1971) para as primeiras especulações imobiliárias nas zonas afastadas de São Paulo e Stiel (1984) para a história do transporte na região. 17. Camargo e outros (1978: 54-5) relatam que, em meados dos anos 1970, 80% dos empréstimos garantidos pelo Banco Nacional de Habitação (BNH) foram para requerentes de classe média e alta. 18. Em todo o Brasil, os institutos de bem-estar social produziram um total de apenas 124024 unidades, e a Fundação da Casa Popular, 16964 durante esses anos. Ver Azevedo e Andrade 1982; Bonduki 1998, 1994: 100-1; Grupo de Arquitetura e Planejamento 1985. 19. Em vista de suas consequências obviamente deletérias para a habitação de baixa renda, a motivação da decretação e da renovação da Lei do Inquilinato é um enigma. Além do apelo populista de um suposto controle dos aluguéis, Bonduki (1998, 1994: 102-3) argumenta que o Estado queria estimular investimentos de capital na indústria. Por essa razão, quis desencorajar investimentos em imóveis para aluguel. Também sugere que sua intenção era reduzir o custo da indústria na ampliação da força de trabalho (já que o aluguel era um item usado no cálculo dos salários) e assim aumentar a taxa de acumulação e lucro do capital privado. Embora seja difícil provar essa armação, não há dúvidas de que boa parte da legislação designada para “ajudar os pobres”,
promovida por Vargas e pelas sucessivas administrações, teve consequências contraditórias que, em si mesmas, não eram necessariamente desvantajosas. Pelo contrário, possibilitaram que os regimes ao mesmo tempo fortalecessem sua legitimidade popular alegando serem defensores dos trabalhadores e consolidassem sua base econômica beneficiando os industriais. 20. Muito foi escrito sobre a organização e a resistência da classe trabalhadora durante essas décadas. Em relação à habitação e aos aluguéis, considero bastante úteis os artigos encontrados em Kowarick (1994) e a tese de doutorado não publicada de Paoli (s.d.). 21. Uma inuente análise da relação entre autoconstrução, exploração e acumulação de capital se encontra em Oliveira (1972), embora muitos armem que os empregadores se beneciaram com o desenvolvimento da autoconstrução como uma “solução” para a moradia dos trabalhadores. 22. De acordo com o censo de 1950 (IBGE 1950-2000; Sempla 1992), todos os bairros do centro histórico e as primeiras periferias industriais perderam população ou caram estagnados entre 1940 e 1950. Nos primeiros, por exemplo, a taxa de crescimento populacional anual foi de –1% na Sé e na Santa Igênia, e de –2% no Bom Retiro. Nas periferias, foi de –2% no Brás e de –1% na Moóca. Ao mesmo tempo, o crescente centro de elite ganhou população. Assim, Jardim Paulista, Pinheiros e Jardim América tiveram taxas de crescimento anuais de 6%. Mas, no que então eram as periferias distantes, o crescimento foi espetacular. A Vila Maria registrou 14% na década, e a Vila Prudente, 12%. Mesmo nos limites do município, em regiões escassamente povoadas que se transformaram em bairros densamente autoconstruídos nas décadas seguintes, o crescimento foi bem alto: 14% em Guaianazes e 12% em São Miguel Paulista. Ver mapa 5.3. 23. Segundo a Seade (2004c), essa distribuição continua irrefutável mesmo depois de sessenta anos de desenvolvimento periférico. Nos distritos mais longínquos, de 30% a 33% da população em 2004 tinha menos de quinze anos de idade. No anel periférico seguinte e ainda mais distante, esse segmento era de 25% a 29%. Nos distritos centrais, variava entre 12% e 14%. 24. Camargo e outros (1976: 36) observam que em 1970 a lotação média por ônibus no horário de pico em São Paulo era de 130 passageiros, o dobro da capacidade máxima oficial. 25. Sobre essa estética da autoconstrução, ver Holston 1991a. 26. No auge das vendas no Lar Nacional, entre 1967 e 1972, o salário mínimo foi reajustado seis vezes por lei nacional para acompanhar a inflação. 27. Ocorria com frequência que compradores não conseguissem fazer seus pagamentos. Moradores dos dois bairros me contaram que duas opções eram comuns. Em uma, o incorporador chegava a um acordo para que o comprador endividado saldasse o débito com novos prazos e pagando juros. Os incorporadores preferiam essa opção porque os custos de realojamento eram signicativos. Se esses custos fossem mais baixos ou se não houvesse acordo, o incorporador expulsava o comprador. Para evitar perda total, o comprador tentava vender sua parte no lote a alguém que assumisse os pagamentos. Em ambos os casos, os incorporadores obtinham lucros vendendo o terreno de novo, cobrando taxas de transferência para um novo comprador ou ganhando juros sobre os pagamentos. 28. No Lar Nacional, os anúncios armavam em negrito que o “preço xo” de 23500 cruzeiros novos não seria reajustado. Se assim fosse, calculo que um bom pagador teria saldado a dívida em sete anos. No entanto, as letras miúdas no contrato incluíam a informação de que o preço poderia ser reajustado “apenas pelos custos, por atacado, dos materiais de construção (quando houver)”, sem especificar as regras dessa determinação. 29. É difícil calcular esse lucro. Estimo que quando a companhia desapareceu, em 1974, a imobiliária Lar Nacional tinha recebido cerca de 17 mil cruzeiros novos (em valores de 1969) para cada lote de 125 metros quadrados. Sem dúvida um bom lucro para os quinhentos lotes que havia incorporado. 30. A média de casas próprias em 2000 era de 58% em distritos da zona central — 69% no rico Jardim Paulista — e de 71% nos bairros das periferias do leste e do sul. Era de 73% nos distritos da zona oeste, que concentram muitos dos bairros mais ricos. Na Cidade Tiradentes, um dos distritos mais pobres, na fronteira leste, era de 86%. Nos distritos do meu trabalho de campo, a porcentagem de casas próprias era de 69% na Vila Jacuí em 2000 (16% de residências alugadas), 70% em 1991 (22% alugadas) e de 60% em 1980. Este último dado é de São Miguel Paulista, que na época incluía boa parte da Vila Jacuí. Em Sapopemba era de 73% em 2000 (16% alugadas), 70% em 1991 (20% alugadas) e 52% em 1980. Este último dado é de Vila Prudente, que então incluía Sapopemba ( IBGE 1950-2000, censos demográficos de 2000, 1991 e 1980). 31. A residência em cortiços também se expandiu. Mas é muito difícil medi-los, mais ainda que a residência em favelas, porque sua existência ca oculta atrás da fachada de outros tipos de habitação. Como resultado, a estimativa varia muito. Mesmo assim, concorda-se que o número de cortiços cresceu drasticamente em número entre 1991 e 2000, tanto nos distritos centrais como nos periféricos. O censo calculava em 24168 o número de domicílios “em cômodos” — o que indica uma residência num cortiço — em 1991 e 42246 em 2000, um aumento de 75%. 32. IBGE 2000: v. São Paulo, tabela 3.3.9.20. 33. Nos períodos colonial e imperial, a assistência social era provida de forma privada por vários tipos de associações, instituições de caridade e irmandades religiosas. Não existia um componente de cidadania denido legalmente em termos socioeconômicos. Uma exceção era o direito à educação básica para todos os brasileiros, estipulado na Constituição imperial — que era, contudo, um direito
sem substância. De qualquer forma, esse item foi eliminado da Constituição republicana, que, de acordo com o liberalismo ortodoxo das elites políticas, não fazia menção a quaisquer direitos sociais. São muitos os estudos sobre o período de Vargas e sua reformulação do Estado e da sociedade. Além das fontes comuns, colhi informações na tese de doutorado não publicada de Maria Célia Paoli (s.d.). Devo observar que um dos aspectos desse período que não estou discutindo, ou seja, a ascensão do PT como movimento trabalhista décadas depois, originou-se em parte do legado das estruturas trabalhistas de Vargas. Concordo com French (1992), Keck (1989) e outros nesse aspecto. Mas essa história do trabalhismo não é o meu foco. 34. Entre 1888 e 1920, 73% dos imigrantes italianos foram para São Paulo, assim como 71% dos espanhóis, 35% dos portugueses e 59% das demais nacionalidades (Vilela e Suzigan 1973: 268). 35. Como escreve Paoli (s.d.: 118), o novo Estado “reconheceu os direitos de participação social e política apenas como um problema legal e administrativo. Assim formulada, a questão social sob a égide do Estado incorpora as reivindicações da classe trabalhadora, mas elimina qualquer conotação de luta ou conquistas: incorpora as exigências dos empregadores para cercear as ações dos trabalhadores, mas retira seu poder privado de disciplinar a força de trabalho; e incorpora o debate parlamentar, mas nega a existência de uma política representativa”. Ver também Duarte 1999. 36. Ver Garcia (1982) para propaganda, censura e espetáculo na era Vargas. Weinstein (1996) examina a educação vocacional e cultural dos trabalhadores nos anos 1940. McCann (2004: 19-40), no entanto, argumenta que a programação de rádio imposta por Vargas era ineficaz na moldagem da música popular e, através dela, da cultura nacional popular. 37. Ver Dias (1962: cap. 3) para uma discussão dessas reivindicações. As mais importantes leis trabalhistas incluem a Lei dos Dois Terços (1930); a Lei de Sindicalização (1931 e 1934); a Regulamentação do Trabalho Feminino e Infantil (1932); os decretos que limitavam a jornada de trabalho a oito horas no Congresso e na indústria (1932); os decretos que criaram as convenções coletivas de trabalho e as Comissões Mistas e Juntas de Conciliação e Julgamento (1932); os decretos que regularam as aposentadorias, as pensões e as garantias em caso de acidente de trabalho (1934); e a Constituição de 1934, que instituiu repouso semanal e férias remuneradas. As leis trabalhistas dos regimes de Vargas foram primeiro decretadas e, em geral, legisladas muitos anos depois. 38. Os trabalhadores também não tinham acesso a um contrato legal caso exercessem uma prossão regulamentada, mas seus empregadores se recusassem a classicá-los como tais. Fischer (1999) faz a importante observação de que muitos tipos de documentos legais se tornaram primeiro indicadores de “cidadãos merecedores” entre a população urbana do Brasil durante a era Vargas. Além da carteira de trabalho, incluíam cédulas de identidade, certidões de nascimento e casamento e contratos de aluguel. 39. Paoli (s.d.), Weinstein (1996) e Wolfe (1993), por exemplo, documentam muitas formas de resistência patrocinadas por sindicatos independentes e outras organizações. O Partido Comunista do Brasil [atual Partido Comunista Brasileiro] criou uma frente nacional em 1935 — a Aliança Nacional Libertadora — envolvendo bairros e células ocupacionais que propunham um novo tipo de participação popular em temas urbanos (habitação, saneamento e transporte), além do trabalho, e marcou presença nas periferias que se desenvolviam. Em meados dos anos 1940, o Partido Comunista criou também Comitês Democráticos e Populares nas periferias para fornecer uma nova base para a organização dos trabalhadores. O regime de Vargas reprimiu com brutalidade essas ações populares e partidárias sempre que pôde, e sob a cobertura da lei, em especial em meados dos anos 1930 e durante a Segunda Guerra Mundial. Paoli (s.d.: 287-8) faz um impressionante relato dessa violência, mostrando como sindicatos foram esmagados e tiveram seus registros conscados; jornais foram censurados e fechados; centenas de estrangeiros “indesejáveis” (líderes sindicais na maioria) foram expulsos do país; trabalhadores militantes, intelectuais, ociais das Forças Armadas e soldados foram presos e torturados; e parlamentares, aprisionados. Sob essas condições, não se materializou uma formulação alternativa de cidadania. 40. “O trabalho é um dever social. O trabalho intelectual, técnico e manual tem direito à proteção e solicitude especiais do Estado” (artigo 136). O artigo 139 atava ainda mais fortemente a moralidade, a legalidade e a cidadania ao trabalho: “A greve e o ‘lock-out’ são declarados recursos antissociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional”. 41. O censo de 1940 indica o tamanho dessa divisão no estado de São Paulo. Cerca de 1,5 milhão de pessoas tinham empregos na agricultura. Entre os 853339 moradores economicamente ativos em ocupações não agrícolas, mais ou menos metade tinha empregos na indústria. A outra metade (424852) subsistia “em condições de inatividade ou em atividades mal denidas”. Dessa forma, no máximo 18% da força de trabalho do estado poderia ter tido acesso aos direitos trabalhistas pelas suas categorias prossionais. Os números verdadeiros provavelmente eram bem menores, ainda que por certo fossem maiores na cidade de São Paulo. Em 2002, cerca de 60% dos paulistanos economicamente ativos trabalhavam com contratos no setor formal com carteiras assinadas. No entanto, essa porcentagem despenca nos distritos mais pobres, mais afastados e mais populosos das periferias, onde não passa de 3% da população trabalhadora (mapa 5.5d). 42. Paoli (s.d.: 237-310) documenta em detalhe esses abusos da lei. Dois de meus absurdos favoritos são a lei que permitia que os empregadores especicassem o que constituía uma “justa causa” para demissão ou perda de benefícios e a que determinava que trabalhadores envolvidos em alguma reclamação trabalhista fossem suspensos do trabalho sem pagamento durante todo o período do julgamento.
6. LEGALIZANDO O ILEGAL 1. Exemplos semelhantes dessa espécie de entendimento funcional da lei aparecem no espectro teórico e regional da antropologia clássica, como ênfase na manutenção do controle social através do costume (Malinowski 1926; Radcliffe-Brown 1933), na arrumação da desordem social (Llewellyn e Hoebel 1941), na produção da coesão social por meio de conitos (Gluckman 1956), no esclarecimento de disputas (Gulliver 1963) e no encorajamento à conciliação e à ambiguidade moderadora (Nader 1963). Mesmo num estudo pioneiro da “lei como politicamente ativa”, Barnes (1961: 193) conclui que, embora as “instituições jurídicas [em que não existem tribunais] […] na verdade forneçam as regras pelas quais as lutas [políticas] são conduzidas […] a lei pode assim mesmo ser considerada uma coerente e arraigada série de regras aplicadas de forma imparcial”. Uma exceção é o texto provocativo porém negligenciado de Leach (1963), em que ele argumenta, tanto contra os funcionalistas partidários como contra os funcionalistas opositores de Malinowski, que nas sociedades primitivas a lei serve para proteger privilégios. 2. Ver Nader 1965: 18-21 para amostras de uma etnografia mais antiga. 3. Ensaios em Starr e Collier (1989), por exemplo, sugerem que sistemas legais criam conito; a legislação é uma arena de lutas entre facções (Vincent 1989); a chamada lei costumeira é uma invenção do colonialismo (Cohn 1989 e Moore 1989); as disputas podem ser usadas para promover harmonia como uma estratégia política especíca (Nader 1989); e o discurso legal pode introduzir hierarquia em relações presumidamente igualitárias (Greenhouse 1989; ver também Santos 1988). Meu próprio trabalho (1989 e 1991) ressalta a ilegalidade como fonte do direito, uma condição que Coutin (2000) encontra também na lei de imigração dos Estados Unidos. Merry (1990) revela o quanto a linguagem e os procedimentos legais alienam a “consciência legal” quando transformam problemas sociais em jurisprudência. Em resumo, a antropologia do direito subverteu suas próprias origens. Além disso, muitos desses estudos enfatizam que a lei não só é disruptiva como é incoerente na prática. Defendo um ponto um tanto diferente: longe de ser incoerente, o sistema legal brasileiro estabelece as complicações técnicas e o seu caos de forma brilhante, e com nalidades estratégicas. 4. Para um relato etnográco dos sentidos da moradia ilegal nas periferias de Brasília e de seus ciclos de usurpação e legalização, ver Holston 1989: 257-99. 5. Ver Rolnik (1997) para uma discussão dessa legislação. 6. O termo “cartório” se refere genericamente a todos os tipos de escritório judicial que registram e documentam transações com o propósito de lhes atribuir autenticidade e fé pública. Inclui os escritórios de notários, de escreventes de tribunais e de registros públicos e se refere também aos locais onde esses serviços são realizados e arquivados. O termo pode ter sido usado de forma mais restrita para diferenciar o complexo sistema de registros públicos, incluindo aqueles destinados a indivíduos particulares, corporações, propriedades imobiliárias, títulos e documentos. Os cartórios pertencem e são operados por um tabelião que tem concessão vitalícia do governo. Cada um conta com funcionários especializados que registram transações dentro de sua esfera de autoridade em livros legalizados e que autenticam cópias dessas transcrições para uso em outros locais. Todos os atos e acordos devem ser registrados para ter signicado legal — daí a noção de uma ordem social feita de selos, lacres e carimbos. Ver Silva 1967 e França 1977 para as diferenças terminológicas; Batalha 1984: 13-26 para uma análise histórica do sistema de registros públicos; e Batalha 1984: 455-66 e Rodrigues 1987: 400-9 especificamente para estudos sobre o registro de imóveis. 7. Um problema importante é que cada incorporador subdividiu a terra em lotes de diferentes tamanhos, alguns de seis por 24 metros e outros de seis por vinte metros, passando por cima do plano de 1924, que parcelava a terra em lotes de dez por quarenta metros. Esses lotes menores atravessavam tanto ruas existentes quanto algumas planejadas, superpondo-se uns aos outros e anulando qualquer correspondência entre o plano de 1924 e a ocupação real, e tornando portanto a regularização impossível. O governo pareceu ignorar essas incorporações, pois continuou a avaliar os impostos das propriedades com base em lotes de dez por quarenta. Desnecessário dizer que os moradores se recusaram a pagar impostos sobre quatrocentos metros quadrados quando tinham apenas 120 ou 144 metros quadrados. 8. A diligência com que os moradores continuaram a fazer os pagamentos durante esse período confuso não se deveu apenas à recomendação de seu advogado de garantir o status de compradores de boa-fé perante os tribunais. Ela é consequência, também, da importância que esses trabalhadores conferem à distinção moral e social da propriedade de um imóvel. Eles não queriam ser acusados de invasão. 9. As exceções importantes na relação em geral alienada das classes trabalhadoras com a lei são as leis e os tribunais trabalhistas instituídos por Vargas. Como observado no capítulo anterior, contudo, essa institucionalização dos direitos trabalhistas absorveu trabalhadores sem autonomia ou igualdade e os deixou, em última análise, com pouco mais que frustrações e divisões. 10. Telex enviado por Feres Sabino, procurador geral do estado de São Paulo, a Leonel João Carvalho de Castro, diretor da Secretaria do Patrimônio Federal, em agosto de 1986. Arquivos do autor. 11. Embora alguns antropólogos brasileiros, em especial Roberto DaMatta, venham argumentando há muito tempo sobre a importância da ambiguidade na vida social brasileira, existem poucas pesquisas sobre a sistemática irresolução em outras áreas do Direito. Uma exceção é o estudo de Caldeira (2000: 138-57) da ambivalência legal em torno da violência policial. Ver em especial o clássico estudo de DaMatta de 1979. Embora ressalte relevância da ambiguidade, DaMatta apresenta essa ambiguidade como aquilo
que fracassa em alcançar seja um, seja outro polo das nítidas dicotomias estruturais que organizam sua análise das relações sociais, como casa/rua, pessoal/interpessoal, público/privado e hierárquico/igualitário. De minha parte, considero a ambiguidade e a irresolução como aspectos produtivos das relações sociais. 12. Minha concepção da lei aqui não é reicada, funcionalista ou conspiratória. Ao atribuir intenções, objetivos e motivos à lei, não estou invocando uma entidade supraindividual ou um tema histórico coletivo como “lei”. Rero-me a textos, procedimentos, práticas e instituições especícos, explicitamente envolvidos com a regulação das relações sociais e com as pessoas que as usam. Essa regulação é, além disso, em grande parte fundada numa consideração de intenções. Assim, as intenções de que falo não estão pairando no ar nem ocultas, sendo atribuíveis a atores especícos, incluindo legisladores, juízes, advogados, litigantes, grileiros e criminosos. Por isso enfatizo a explicação intencional e não funcionalista, delineando entre as duas a seguinte distinção: a primeira responde pelo comportamento ao se concentrar em suas consequências pretendidas, sem desconsiderar aquelas não pretendidas; a segunda explica ações individuais derivando-as das consequências efetivas, supostamente benécas ou autorreguladas, de padrões agregados de comportamento. 13. Os argumentos que analiso são apresentados em vários documentos legais como títulos, registros, arquivos de tribunais, acordos reconhecidos em cartório e relatórios técnicos. Foram também expressos pelos envolvidos, em geral com mais paixão do que precisão. Sou muito grato a Antônio Benedito Margarido por partilhar comigo seu arquivo desses documentos e por me ajudar a entendê-los. Consultei também os arquivos da Associação de Bairro do Jardim das Camélias e estudos históricos locais, como Bomtempi 1970. 14. A carta de concessão original foi escrita em 12 de outubro de 1580 por Jeronymo Leitão, “capitão da capitania de São Vicente”, e registrada na Câmara Municipal de São Paulo em 26 de agosto de 1622. 15. A Coroa baixou, por exemplo, uma lei contraditória em 1596 sobre a liberdade de índios convertidos na qual declarava que “nem terão gentios, por não se enganarem, parecendo-lhes que servindo aos moradores podem car cativos nem se poderão servir deles por mais tempo do que dois meses”. Quando os jesuítas protestaram contra a agrante compra e venda desses índios, a câmara municipal conseguiu em 1612 que o desembargador proibisse as autoridades religiosas “de proceder contra os moradores que vendiam índios forros porque, ainda que fosse criminosa tal prática, a competência para coibi-la era da justiça secular”. Essa medida nada mais fez que estabelecer a autoridade da Justiça de não fazer nada — a não ser talvez se admirar com a magia da linguagem jurídica (citado em Bomtempi 1970: 46, 48). 16. A suposta genealogia da armação da Adis se tornou folclórica no Jardim das Camélias por causa de uma carta aberta que a empresa fez circular entre os moradores em junho de 1972, no auge da violência pela terra. Sem dúvida involuntariamente cômica, apresentava uma história detalhada e com uma fachada de legalidade de seus direitos de propriedade e depois lamentava estar sendo lesada por grileiros que atuavam na área. Alertava os moradores quanto aos “falsos títulos que os autênticos ‘grileiros’ exibem [e que] não passam de misticação para acobertar uma aventura temerária de usurpação”, e recomendava que vericassem as “origens” de seus “direitos legítimos” nos cartórios pertinentes. 17. Um relato do contrato de Medina e de alguns dos subsequentes conitos legais em torno dele pode ser encontrado em Pereira (1932: 105-26). Pereira é da opinião de que nem Medina nem o banco tinham direito à metade das terras. Argumenta que, depois de perdida a concessão por não constituir a primeira colônia, os termos de rescisão não mais se aplicavam. 18. A decisão do Supremo Tribunal está transcrita em Pereira (1932: 110-5). 19. Em capítulos anteriores, observei que a volumosa produção de lei se tornou uma estratégia de governo nos tempos coloniais nos dois lados do Atlântico. O crítico social pernambucano Miguel do Sacramento Lopes Gama (1837: 1) notou a popularidade dessa estratégia no auge do Império: “O espírito rixoso e demandista [pela abertura de processos] parece ser uma das paixões dominantes do nosso Brasil, e creio que em nenhum outro país […] aparece tanta demanda como entre nós”. 20. Dois exemplos chamaram minha atenção recentemente. Um homem que conheço no Jardim das Camélias recebeu pelo correio uma multa de trânsito por excesso de velocidade, registrada por uma câmera oculta. Mas a fotograa mostrava claramente que o veículo infrator não era dele: tratava-se de um carro diferente, com placa diferente. O homem inocente apelou da multa, submetendo uma fotograa da traseira do seu carro ao Departamento de Trânsito para comparação, bem como cópia do seu certicado de propriedade. Seu protesto foi negado sem explicação. Para fazer nova apelação, ele primeiro teria de pagar a multa. Porém, uma agência facilitadora de trâmites com a burocracia governamental sugeriu que, com um pequeno “pagamento” propriamente aplicado, o problema seria resolvido. Ele me confessou que a agência fez com que se sentisse tolo por não ter oferecido dinheiro no início e que ele, o cidadão honesto, agora teria de pagar mais ainda. O segundo exemplo envolve um grupo de dezoito amigos de classe média que comprou uma porção de terra numa área de proteção ambiental perto de São Paulo para construir casas de m de semana. Querendo “fazer a coisa certa”, eles seguiram todos os requisitos legais e ambientais para que seu projeto de incorporação fosse aprovado. Mais de quinze anos depois, contudo, seus planos permanecem no papel, nas prateleiras de uma variedade de gabinetes governamentais. Enquanto isso, por todos os lados de sua propriedade brotaram condomínios residenciais. Quando interpelados, esses vizinhos logo sugeriram duas formas para conseguir a aprovação em curto tempo: subornar autoridades locais ou contratar posseiros para ocupar o terreno, construir alguns barracos e destruir suciente vegetação para desqualicar o terreno como proteção ambiental.
Um morador do Lar Nacional me explicou esse senso comum numa conversa sobre a obediência à lei: “Se você anda na linha, alguém vai dizer ‘olha, ele faz tudo certinho, não vai conseguir nada na vida’. Alguém vai bater o carro no dele em alta velocidade porque ele parou no sinal vermelho”. 7. CIDADÃOS URBANOS 1. O fato de só os membros mais ativos das organizações de bairro demostrarem competência no uso da linguagem jurídica está além da questão dos meus argumentos sobre a nova cidadania. Embora não costume entender o complexo raciocínio jurídico envolvido e não seja capaz de produzi-lo, a maioria encaminha esses problemas aos que sabem fazer isso — ou seja, seus líderes comunitários e advogados — em vez de expressar suas frustrações de forma violenta. Lideranças e arquivos comunitários constituem um recurso coletivo que os moradores, enquanto grupo, constroem e utilizam individual e coletivamente quando necessário. Assim, a linguagem jurídica entre eles é publicizada, generalizada e se to rna conhecimento público. 2. Os dados eleitorais de São Paulo foram extraídos da detalhada análise de Lamounier (1980) das eleições municipais de 1970, 1974 e 1978, e em particular das tabelas 4, 19 e 20. Esse estudo usa, assim como muitos outros nos anos 1980, uma subdivisão da municipalidade em oito “áreas homogêneas”, desenvolvida pelo Departamento de Economia e Planejamento do estado para facilitar comparações (Seplan 1977). Essa subdivisão toma a renda familiar média como critério básico de classicação, correlacionada a outras seis variáveis para estabelecer conjuntos de distritos que têm mais semelhanças entre si. Essas outras variáveis são instalações sanitárias, água potável encanada, densidade populacional, crescimento populacional, mortalidade infantil e uso residencial dos imóveis. Essa correlação com o rendimento familiar gera um total de oito “áreas homogêneas”, em que a área I tem as melhores condições socioeconômicas e a área VIII é a pior da cidade. 3. Ver F. Cardoso (1980) sobre os partidos políticos durante esse período. 4. Diversas fontes discutem o desenvolvimento das SABs até os anos 1970. Meus argumentos são extraídos principalmente de Singer (1980), Moisés (1978), Moisés e outros (1981). Ver também Alvarez 1993. Organizações afro-brasileiras em São Paulo — inclusive fraternidades negras do século XIX — também têm mobilizado seus membros de forma sistemática para lutar por melhorias urbanas (ver Andrews 1991). 5. Minha ênfase aqui é na cidadania urbana e na mobilização nos bairros, não nos novos movimentos sociais em si, sobre os quais existe uma extensa e bem conhecida literatura. Sobre movimentos sociais em São Paulo, ver Singer e Brant (1980), R. Cardoso (1983) e, em inglês, Kowarick (1994). Para um resumo e estudos de casos da América Latina, ver Oxhorn (1999) e Escobar e Alvarez (1992). Conheci as histórias das SABs e de outras atividades coletivas no Lar Nacional e no Jardim das Camélias a partir de entrevistas com participantes e de documentos originais que possuíam. Informações adicionais e conrmatórias sobre o Jardim das Camélias vêm de Caldeira 1984 (que de forma sucinta localiza a SAB no contexto maior do distrito) e 1990 (que discute o alcance das atividades dos bairros e em especial a participação das mulheres). 6. Para traduzir o termo “reivindicar”, usado constantemente pelos novos movimentos da classe trabalhadora para se referir a demandas baseadas no reconhecimento de direitos, e que não tem equivalente em inglês no uso comum, recorri, na versão original do livro, ao neologismo “revindicatory”. 7. As CEBs começaram a criar raízes nas cidades brasileiras no início dos anos 1970, depois de clérigos inuentes terem pregado a criação de organizações eclesiásticas locais que se dedicassem às necessidades dos pobres das periferias urbanas, empregassem exegeses bíblicas para analisar seus problemas sociais e se tornassem o fundamento de um novo “catolicismo do povo” no Brasil. As CEBs forneceram um espaço social alternativo, sob a proteção da Igreja, para uma variedade de atividades coletivas e politizadas que se desenvolveram dentro de um discurso religioso, em Clubes de Mães, grupos de discussão, cursos educacionais, aquisições coletivas e mobilizações pelas causas de bairros. Em seu auge, no início da década de 1980, havia cerca de 80 mil CEBs em todo o Brasil. O grau de politização da religião que desenvolveram foi uma fonte de conitos para a Igreja Católica. Em geral, evitavam uma identicação partidária explícita. No entanto, muitas CEBs de São Paulo se identicaram abertamente com o PT, que por sua vez se tornou conhecido como o “partido das CEBs”. Para um estudo panorâmico sobre as CEBs, ver Camargo, Muniz e Pierucci 1980. Um estudo mais abrangente se encontra em Azevedo 1987. Um trabalho partidário importante no debate sobre a politização das CEBs como uma “Igreja dos oprimidos” pode ser encontrado em Frei Betto 1981. 8. Ver Heller (1976) para a teoria da necessidade em Marx — e a economia política socialista e ação revolucionária a ela vinculadas —, que ela apresenta em termos de conitos entre as necessidades do capital e do mercado e as necessidades sociais do povo (da “humanidade socialmente desenvolvida”) na determinação de questões de produção, distribuição e bem-estar social. 9. Não conheço nenhuma história completa das fontes intelectuais que respondem pelo triunfo dos discursos baseados em direitos no Brasil. Sem dúvida essa história examinaria o surgimento global do discurso dos direitos nos anos 1970 como componente central da democratização e, um pouco mais tarde, da promoção internacionalmente patrocinada dos direitos humanos dirigida a países como o Brasil sob a ditadura. Além disso, investigaria a inuência de certas correntes globais sobre intelectuais brasileiros de esquerda com afiliações populares, em particular os do PT, e sobre intelectuais da oposição à ditadura de forma geral. É
importante o impacto do trabalho de Antonio Gramsci na legitimação da democracia sobre a revolução no Brasil e na insistência de que a democracia deve transformar a sociedade e a cultura e não apenas o sistema político. Para uma discussão sobre “a virada gramsciana”, ver Dagnino 1988, embora a esquerda no Brasil normalmente desconasse dos “direitos burgueses” e tivesse pouco a dizer sobre os fundamentos dos direitos no pensamento marxista. Mais importante para a “guinada para os direitos” nos movimentos sociais urbanos foi a inuência do trabalho de Henri Lefebvre (1968a, 1968b) sobre “o direito à cidade” e “a vida cotidiana” como arenas para a luta política, o de Manuel Castels (1972, 1983) sobre a “questão urbana e os movimentos sociais” e o de David Harvey (1973) sobre “a justiça social e a cidade”. Essas ideias conquistaram a imaginação de planejadores, arquitetos, advogados e cientistas sociais, que promoveram os movimentos sociais urbanos e acabaram se tornando líderes de ONGs e de governos locais. Ademais, eu ressaltaria a importância dos argumentos liberais clássicos em defesa do estado de direito e do respeito aos direitos à propriedade e à cidadania política, que também acomodaram a ampla coalizão contra a ditadura e ajudaram a legitimar os direitos como a moeda corrente de um projeto nacional de democratização. 10. Com base em meus estudos de registros de tribunais, o conito pela terra no Lar Nacional parece ter as seguintes origens: alguns aspectos dessa genealogia permanecem inescrutáveis, o que não surpreende, dada a natureza das camadas de fraudes envolvidas. Ainda assim, como um apanhado geral, não é improvável. Quatro partes reivindicavam a propriedade de grandes porções de terra na região que incluía a subdivisão do Lar Nacional: Lar Nacional Ltda., Pérola de Sá Franco, Humberto Reis Costa e João Boaventura Fernandes Pereira. A primeira registrou sua aquisição da terra de José omaz de Sant’ana em 1967 no 9 o Cartório de Registro de Imóveis. Essa transação se baseou na aquisição de Sant’ana, registrada em 1926, no 3 o Cartório, comprada de Benedito José de Assis. Este último detinha o registro mais antigo que pude encontrar, inscrito nos arquivos da arquidiocese de 1889. Sant’ana vendeu em 1972 uma parcela da terra a Pérola de Sá Franco, que parece se sobrepor à que vendeu ao Lar Nacional Ltda., embora as duas transcrições tenham sido registradas no mesmo cartório. A reivindicação de Reis Costa se apoia na “divisão amigável” de uma parcela gigantesca, registrada no 11o Cartório em 1952. Como o fundamento da propriedade dessa divisão não aparece no registro, esse acordo amigável logo levanta suspeitas minhas por ser uma estratégia comum dos grileiros. De qualquer forma, a parte de Reis Costa no negócio incluía a propriedade de André de Jesus, que parece datar da década de 1880 e inclui a área do Lar Nacional. Finalmente, em 1966, Fernandes Pereira comprou a mesma propriedade — de André de Jesus — de Fausto Rodrigues Tavares, que armava ter adquirido os direitos de herança àquelas terras dois anos antes e que também era um dos gerentes (e talvez sócio) da Lar Nacional Ltda. Em 1966, Fernandes Pereira abriu um processo contra Reis Costa, que contra-atacou. Embora o primeiro tenha vencido na Sexta Vara Cível, um tribunal de segunda instância reverteu a decisão em 1972 e concedeu a posse ao segundo. Contudo, antes de Reis Costa poder completar a execução, a União e o estado de São Paulo intervieram. Os dois reivindicavam a posse legítima porque a terra estava numa aldeia indígena extinta disputada por ambas as partes. Como resultado, o caso foi ao Supremo Tribunal de Brasília, onde se arrastou sem nenhuma decisão pelos trinta anos seguintes. 11. Datado de 16 de outubro de 1972 (arquivos do autor), esse relatório é um documento judicial contendo uma lista das 210 casas encontradas pelos funcionários. Especica os nomes de 193 ocupantes e observa que dez eram locatários — supõe-se que outros 183 fossem proprietários. O relatório list a as outras dezessete casas como desocupadas. 12. Inicialmente a Lar Nacional Ltda. reagiu à ação de posse entre Fernandes Pereira e Reis Costa preenchendo uma petição para excluir da ação as suas terras na área, cerca de 221 mil metros quadrados. Argumentou ser uma terceira parte na disputa, e portanto devendo ser excluída do julgamento, e, ademais, ter direitos legítimos de propriedade. O tribunal aceitou esse argumento, mas só garantiu parte da petição: apesar de ter excluído outras áreas reivindicadas pela empresa, recusou-se a fazer o mesmo para o bairro chamado Lar Nacional. Em vez disso, decidiu que a reivindicação de propriedade da empresa a essa área de 96478 metros quadrados era questionável. Embora não tenha determinado quais reivindicações dessa terra não eram duvidosas, a decisão deixou o bairro sujeito à ação de reintegração de posse de Reis Costa. 13. Em termos econômicos, o Lar Nacional é um bairro misto de classe trabalhadora típico das periferias de São Paulo. Num levantamento de 121 casas (todas ocupadas pelos proprietários) feito em 2004 na principal área da disputa de propriedade, encontrei o seguinte perfil entre seus chefes de família: 51% estavam envolvidos em algum tipo de atividade econômica e 49% não estavam. Entre os primeiros, 36% estavam legalmente registrados em suas atividades econômicas, 32% eram trabalhadores autônomos, 10% eram trabalhadores não registrados e 14% viviam de bicos. Em relação à renda, 77% recebiam cinco salários mínimos ou menos, 47% ganhavam três ou menos e 5% ganhavam mais de oito. Quase todas as casas no Lar Nacional têm várias pessoas que contribuem com a renda familiar, ainda que o número em cada uma delas dificilmente permaneça estável por muito tempo. 14. No início dos anos 1980, diversos fatores se combinaram para despolitizar as CEBs de forma geral. Estes incluem a promoção da ortodoxia religiosa pelo Vaticano e sua reprovação da “Igreja do Povo” e da Teologia da Libertação no Brasil, o fraco desempenho do PT nas eleições de 1982 e os sucessivos conitos locais quanto à natureza da missão evangelizadora. Essa despolitização esfriou as relações entre as CEBs e as SABs em São Paulo. Ver Della Cava (1989) para uma discussão a respeito. 15. No levantamento de 121 casas feito em 2004, encontrei os seguintes níveis de participação na SAB e de representação legal entre os chefes de família: 96 são membros da entidade, vinte não são, e cinco não se incluem nas categorias por uma ou outra razão. Do total, 107 (88%) armam participar de reuniões da SAB. Assim, os participantes incluíam onze não membros. Para defender seus
interesses de propriedade, 94 (78%) haviam contratado um advogado e dezoito não o zeram — eu não dispunha de informação sobre os nove restantes. Dos 94 proprietários residentes legalmente representados, 91 haviam contratado Margarido, o advogado da SAB. Dos dezoito que disseram não ter advogado, quase a metade deu como razão a impossibilidade de pagar as despesas legais. Um armava possuir um título legal, dois não tinham nenhuma documentação de seus lotes, dois disseram não saber da disputa e dois alegaram estar muito confusos. Eu só posso denir um deles como “caronista”, pois considerava o problema como uma questão coletiva e achava que assim se beneciaria dos esforços legais dos outros. O que se dizia proprietário legal era o único morador entre os 116 que respondeu ter de fato comprado de Reis Costa. Os demais tinham comprado da incorporadora Lar Nacional (81) ou dos que haviam comprado da empresa (34). De todas as 185 casas pesquisadas quanto ao status da posse no Lar Nacional, 87% eram ocupadas pelos proprietários, 6% por locatários, 2% tinham uso comercial e as restantes 5% não forneceram informações. Não havia nenhum caso de posse. 16. As mobilizações da SAB sempre insistiam em falar com funcionários mais graduados. “A gente ia lá, queria conversar com a pessoa direto. A gente não queria conversar com secretário, ou algum outro, porque a gente já tinha sofrido tantas coisas assim que eles engavetavam. Então a gente acaba ficando esperto; quer falar com a pessoa mesmo”, explicou-me o ex-presidente. 17. Robert Gay (2006: 207-l2) propõe “trocas densas, ralas, disfarçadas e negadas” para aprimorar o conceito de clientelismo. Concordo com Gay em que a democratização no Brasil criou formas políticas híbridas e que “as denições de manuais de clientelismo tendem a ser simplist as e furadas” (197). Pode ser, como ele argumenta, que em seu caso de uma favela no Rio de Janeiro a recusa do clientelismo da associação do bairro só tenha produzido outra forma de clientelismo disfarçada de cidadania democrática, que se resume a uma “clientelização da democracia” (212). Ainda assim me parece difícil conceber uma política de cidadania, menos ainda livre do clientelismo, se o critério é que “obras públicas sejam esvaziadas de seu conteúdo polít ico” (211). Na verdade, na medida em que as práticas de cidadania envolvem direitos e os direitos envolvem poder, as duas coisas estão sempre emaranhadas a complexas relações de troca. Na próxima seção vou mostrar que a cidadania diferenciada do Brasil, com seus direitos de tratamento especial, converte sistematicamente direitos em privilégios e deveres em favores, mas que sua cidadania insurgente reage a essa conversão. 18. Sobre movimentos de moradia e de administração urbana, ver Silva 1990; Bonduki 1992. 19. Duas organizações plenárias foram em grande parte responsáveis pela coordenação nacional de iniciativas populares para a Constituição: o Movimento Nacional pela Participação Popular na Constituinte, lançado no Rio de Janeiro no começo de 1985, e o Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte, ambos iniciados em São Paulo no mesmo período. A história dessa participação popular na Assembleia é relatada em Michiles e outros (1989). Minha discussão deriva dessa fonte e da participação das SABs do Jardim das Camélias e do Lar Nacional. 20. A representatividade das 12265854 assinaturas pode ser vista de duas formas. As regras estabeleciam que cada eleitor poderia assinar um máximo de três emendas populares, restrição que suscita duas interpretações: ou cada assinatura representa um cidadão eleitor, ou cada eleitor assinava o máximo de três propostas. A primeira hipótese resulta em 12 milhões de cidadãos signatários, ou 18% do eleitorado. A segunda resulta em 4 milhões de signatários, ou 6%. Como as petições usaram os dois métodos de coleta de assinaturas, é razoável dividir a diferença e considerar que 12 milhões de assinaturas representam 12% do eleitorado. 21. Quanto a novas formas de associação e de participação democrática, ver Avritzer 2002 (para uma análise comparativa na América Latina) e 2004 (para ensaios sobre São Paulo). Para uma discussão do orçamento participativo, ver Abers 1998 e Santos 1998; e para novas iniciativas democráticas no planejamento urbano, Caldeira e Houston 2005. Em seu trabalho a respeito de esquadrões da morte e assassinatos de crianças de rua, Scheper-Hughes (2006) discute as mobilizações contra essa violência daqueles inspirados pelos novos direitos constitucionais e pela legislação de proteção às crianças. Ver Fraser 1990 sobre a vitalidade democrática de públicos múltiplos. 22. Ensaios em Stepan 1989 apresentam uma boa amostra. 23. Ver discussão no capítulo 5. 24. A máxima de Barbosa é: “Justiça consiste em tratar igualmente o igual e desigualmente o desigual na medida de sua desigualdade”. Ver capítulo 1 para uma discussão. 25. Normalmente, as pessoas justicavam a ação armativa argumentando que “se não tivesse uma cota, os negros jamais entrariam na universidade”, como disse um dos moradores. Contudo, dois membros da SAB do Lar Nacional que se identicavam fortemente como negros eram contra qualquer forma da medida. 26. Ver Caldeira 2000 para uma análise da rejeição aos direitos humanos para criminosos e o apoio à violência policial. Ver também o próximo capítulo. 27. Como explicou um dos moradores do Jardim das Camélias: “Eu me senti como cidadão. Mas me senti ali com medo também. Para dizer a verdade, você ca todo bambo, porque eu nunca enfrentei um Tribunal. Eu imaginava, se eu fosse um bandido eu acho que eu ia car tranquilo, porque o mal eu já z… Mas como você é um cidadão honesto, você ca constrangido ali. Quando o cara é honesto ele fica com medo. É verdade.
8. OS PERIGOSOS ESPAÇOS DA CIDADANIA 1. Parte do trabalho sobre tais tópicos inclui Adorno 1995; Arantes 2000; Caldeira 2000; Chevigny 1995; Fix 2001; Holston 1991b; Holston e Caldeira 1998; Paixão 1988; Paoli 1982; Pinheiro 1983: Scheper-Hughes 1992; Telles 2004; Zaluar 1985, 2004. 2. Devo lembrar ao leitor que, quando digo civil, não me rero às clássicas distinções liberais entre Estado e não Estado, entre sociedade política e sociedade civil, entre público e privado, nem a quaisquer dicotomias que normalmente derivam da divisão Estado/não Estado. Emprego o termo “civil” para especicar o aspecto dos direitos, práticas, instituições e valores de cidadania que diz respeito tanto à liberdade e à segurança individuais quanto à justiça como meios para se alcançar todos os outros direitos. Dessa forma, a cidadania civil relaciona sociedade e Estado de forma ambígua, não dicotômica: diferencia a sociedade do sistema político ao defender a primeira de abusos deste último; no entanto, também integra os dois ao utilizar o poder do Estado para enfrentar relações de desigualdade e de dominação dentro da própria sociedade e moldar as pessoas em certos tipos de cidadãos. 3. Em 2005-6, os seguintes escândalos atingiram muitos no governo, em especial políticos do PT e aliados de outros partidos. Grandes propinas envolvendo jogo, serviços de correio, propaganda eleitoral e programas de merenda escolar, alguns com pagamentos ilegais remetidos a contas bancárias no exterior. Mas tudo isso cou em segundo plano em comparação com duas corrupções sistemáticas no Congresso: o pagamento de “mensalões” aparentemente feitos pelo PT com fundos públicos a integrantes da coalizão no Congresso para assegurar seus votos, e o esquema de comissões da “máa dos sanguessugas”, no qual deputados federais e senadores adicionaram emendas ao orçamento da União autorizando a compra de ambulâncias superfaturadas para quase quinhentas prefeituras. Houve também revelações de abuso de poder (um dos quais derrubou o todo-poderoso ministro da Fazenda) e de corrupções vulgares (um militante do PT foi apanhado no aeroporto com rolos de dinheiro não declarado do partido enado nas cuecas). 4. O Estado de S. Paulo , 22 de agosto de 2006, A6. De início, a reação do PT às acusações de corrupção foi negar tudo e acusar “a elite” de tentativa de golpe. Quando a máa das ambulâncias foi exposta, contudo, os éis ao partido começaram a justicar a corrupção como algo natural à política — um jogo sujo que as elites sempre jogaram muito bem — e/ou aceitável como prática do PT porque — como “o povo” sabe — os fins eram “nobres”. Justificativas populistas ou expedientes eram abundantes na mídia impressa, por exemplo, durante a semana de 21 de agosto. 5. Quando foi perguntado ao então líder do PCC, Marco Willians Herbas Camacho (vulgo Marcola), durante um inquérito no Congresso, se o PCC nanciava a eleição de representantes, ele respondeu: “Não. É mais fácil comprar depois que eles são eleitos”. Caros Amigos 10 (111), 2006: 28. 6. Esse tipo de conito entre cidadãos ca especialmente claro em democracias (em geral rotuladas como liberais) em que o Estado está comprometido com uma Constituição que confere aos cidadãos direitos formalmente iguais, mas está muito menos comprometido em prover-lhes meios iguais para concretizar esses direitos. Como resultado, as desigualdades de classe convertem as igualdades formais da cidadania em diferenças substantivas, à medida que os que têm recursos sociais e econômicos para tirar proveito de seus direitos formais superam os que não os têm. Assim, os pobres desorganizados em democracias liberais são normalmente cidadãos formais sem muita cidadania substantiva. Ver Bendix (1977: 122-6) para mais detalhes a respeito. 7. A possível exaustão da democracia que prenuncio não deve ser confundida com as atuais corrupções do PT, que certamente afetarão sua legitimidade como partido político. Mas a cidadania insurgente não depende do PT nem, na verdade, de partidos como sua única fonte de embasamento político. Tem sua própria vitalidade e fadiga. Para entender esses processos, uma abordagem antropológica problematiza a cidadania ao expandir seu estudo para além de concepções estreitas e totalizantes da política. Vejo essa visão alinhada à proposta de Rabinow (2005: 41) para uma antropologia que “invente formas de observar e analisar como vários logoi estão sendo atualmente reunidos em formas contingentes”. 8. Em seu trabalho sobre cidadania, civilidade e violência, Balibar (2001: 15) nos lembra a utilidade do termo “civilidade” para se referir a condições nas quais “a política como participação coletiva nos assuntos públicos é possível”. Uso o termo “incivilidade” para denir a armação não violenta mas ainda assim acintosa dos discriminados que, produzindo tais condições, tanto é urgente quanto é difícil. Emprego o termo para me referir ao emaranhado de cidadanias no momento em que a igualdade é uma ameaça real, quando os que a exigem ameaçam as desigualdades existentes e os que são privilegiados por ela se sentem ameaçados. 9. Discuto de forma mais abrangente a esfera do tráfego e sua relação com o planejamento urbano e a cidadania em outro trabalho (1989). Ver também O’Donnell (1988) para uma reveladora discussão sobre o tráfego de carros e a privatização do espaço público em São Paulo. 10. Ver Goldstein (2003) para um estudo etnográco da “estética da dominação” entre empregadores de classe média e empregados domésticos de classe baixa no Rio de Janeiro. 11. Trato do desenvolvimento dessa organização tripartite de espaço doméstico e sociedade em outro trabalho (1989: 174-82). 12. O leitor poderá imaginar que a porcentagem de moradores de classe média e alta de São Paulo com empregados domésticos que dormem em casa deve ser pequena e estar encolhendo, e como resultado as dependências de empregadas de seus apartamentos seriam agora usadas principalmente como depósitos. As duas suposições seriam falsas. O trabalho doméstico continua generalizado nessas residências e as empregadas continuam dormindo nas casas, em especial as babás. Todas as residências de classe média têm
dependências de serviço com pequenos quartos para domésticas. Tudo isso continua muito atual. Essas dependências não são projetadas como armários. Mesmo que algumas sejam usadas como depósito, os brasileiros nunca deixam de reconhecê-las e de reconhecer a ordem socioeconômica da distância íntima que elas simbolizam no coração da residência. 13. As pichações se tornaram onipresentes em São Paulo nos últimos anos. Invariavelmente, os pichadores são jovens das periferias. Eles transcendem seus bairros de origem escrevendo seus nomes nas paredes da cidade inteira, num roteiro repetitivo e verticalizado que a maior parte dos moradores condena como feio, ininteligível e criminoso. Invadem todos os tipos de espaço, em especial as superfícies que parecem menos acessíveis. Suas transgressões marcam toda a paisagem urbana, de forma que os cidadãos não podem deixar de vê-las. Dessa forma, os pichadores contestam a privatização motivada pela segurança de São Paulo e criam um novo visual público na cidade que arma a presença das periferias e suas desigualdades. Essa manifestação acintosa é seu objetivo, embora a maioria dos paulistanos a considere uma prova da deterioração do espaço urbano e de seu público. 14. Para identidades de consumidores de classe média em São Paulo, ver O’Dougherty 2002. 15. Também relacionado à privatização que considero aqui é o tipo de privatização em geral associado ao neoliberalismo, que também se enraizou no Brasil com a democratização política. Discuto esse processo em Caldeira e Holston (2005). Ele envolve uma nova lógica de gestão e planejamento sociais que substitui projetos de modernização patrocinados pelo Estado. A esse respeito, a privatização signica várias coisas: vender empresas do Estado (inclusive de serviços básicos) para interesses privados e cortar subsídios estatais para a produção nacional; desfazer alguns direitos sociais da legislação trabalhista corporativista; contratar empresas privadas para oferecer serviços sociais que o Estado costumava prover (de merendas escolares a prisões), e implica a contratação, com dinheiro público, de ONGs para desenvolver políticas que as agências do governo costumavam elaborar. Esse tipo de privatização desmonta a noção de que o Estado é o produtor direto da esfera pública por meio da indústria, serviços públicos e sociais de propriedade e administração estatais. Condiciona as privatizações da cidade descritas aqui cortando fundos públicos para governos municipais e exigindo que os cidadãos utilizem investimentos privados para o desenvolvimento urbano, com as duas coisas estimulando as pessoas a recorrer à segurança particular e às fortificações para lidar com seus temores do crime e da violência. 16. Ver Paoli e Duarte (2004) para a expressão problemática da diversidade e Meyer (1991) para a ideologia do progresso em São Paulo. 17. Para tais convenções de ambiguidade e subterfúgio, ver Meyer e Montes (1985) sobre jeitinho; Yudice (1994) sobre samba; e DaMatta (1979) sobre o Carnaval e a malandragem. 18. Um dos proprietários do meu prédio cou quase dez anos sem pagar o condomínio. Com taxas acumuladas, multas e juros, ele nos deve — aos demais que precisam pagar pelo seu uso do prédio — mais do que o valor do apartamento. O prédio abriu um processo em conjunto há oito anos, mas ele não parece preocupado. É um prossional na manipulação do sistema de justiça: é advogado e tem sua própria firma para as sessorá-lo. 19. O Estado de S. Paulo, 7 de dezembro de 2005. Uma regra comumente usada pelos advogados é que um litígio no Brasil leva em média quinze anos para transitar pelos tribunais. Disputas de terra em geral requerem, como nos meus casos, muito mais. Mas é difícil ser preciso quanto a estatísticas judiciais, pois raramente são informatizadas ou integradas. 20. As informações sobre o ouvidor da polícia de São Paulo vêm de Cunha (2000). Devo acrescentar que existem muitos juízes e promotores dedicados que lutam bravamente contra privilégios corporativos entrincheirados e jurisprudências legalistas para tornar o sistema judicial mais justo. O Ministério Público também se transformou em uma instituição de promotoria encarregada de defender o interesse público. Ver ensaios em Vigliara e Macedo Júnior (1999) e em Sadek (2000). Em 1997, foi convocada uma CPI federal para investigar a ocorrência de corrupção no Judiciário com o objetivo nal de promover uma reforma abrangente nos tribunais. Como era de esperar, muitos juízes se recusaram a testemunhar ou a cooperar. Mesmo assim a CPI descobriu inúmeros casos de corrupção tão colossal que conquistou um reconhecimento público que nem o Judiciário poderia negar. 21. Em relação a crimes urbanos em geral, de todos os incidentes registrados pela polícia civil em 1993 (389178), só 20,4% resultaram nos procedimentos de investigação policial necessários para uma ação judicial. Durante a última década, essa proporção variou entre 17% e 21%. Em 1993, foi de apenas 73,8% para crimes de morte, embora par a o tráco de drogas tenha chegado a 94,4% (Seade, dados não publicados). Apesar de eu não dispor de dados sobre o número de conitos que de fato chegam a julgamento, supõe-se que esse número seja baixo. Além disso, uma condenação não signica necessariamente pena de prisão, o que é mais raro ainda para policiais e para réus da classe média. 22. No sistema legal de controle de constitucionalidade difuso dos Estados Unidos, uma determinação de inconstitucionalidade tem efeitos erga omnes: invalida a lei ou o ato administrativo em questão e estabelece um precedente, além de interferir no caso em questão. No direito consuetudinário, um precedente pode envolver uma nova questão jurídica ou uma interpretação de um estatuto existente. Nos dois casos, sob a doutrina de stare decisis, esse precedente servirá como padrão para decidir futuros casos a ele vinculados ou que dele se distingam, a não ser que haja razões evidentes de reversão e de estabelecimento de um novo precedente. Dessa forma, tal doutrina ao mesmo tempo permite que os juízes “façam direito” em resposta a novas questões legais e sociais, e os refreia no uso de seus poderes para fazê-lo. 23. O movimento do direito alternativo se contrapõe ao positivismo jurídico dominante no Brasil, contestando seu foco no
Estado como única fonte do direito e sua visão das normas legais como autorreguladoras. O direito alternativo vem se desenvolvendo ao longo das últimas duas ou três décadas em algumas faculdades de direito, especialmente nos estados do Sul e em Brasília, inspirado por estudos legais críticos internacionais, pelo pluralismo legal e pelos movimentos sociais urbanos. Rejeita a posição doutrinária de que só existe uma lei unicada, a do Estado, que essa lei não tem falhas nem contradições e que os juízes devem aplicar leis sem tentar acomodar as circunstâncias sociais. Em vez disso, o movimento argumenta que, para fazer justiça, a lei deve ser fundamentada e interpretada tendo-se em conta as relações sociais contemporâneas como fonte vital de direitos. Dessa forma, enfatiza que as normas legais não podem jamais ser dissociadas do conito social e que novos tipos de reivindicações de direitos estão sempre se processando a partir de conitos coletivos. Em geral praticados em comunidades à margem do Estado, esses conitos resultam em novas normas de comportamento consensual, que são incorporadas a práticas sociais tradicionalmente excluídas das considerações legais formais. Assim, o direito alternativo propõe uma relação dinâmica entre a lei e a sociedade, na qual a lei do Estado é continuamente reformulada de acordo com a mudança social. Juristas aliados têm criado organizações importantes de assistência legal. Em São Paulo, elas incluem o Centro de Estudos Direito e Sociedade, da Universidade de São Paulo, e o Instituto Pólis. Trabalhos que inspiraram o movimento incluem Santos (1977) e Lyra Filho (1982). Três volumes editados muito úteis são Falcão (1984), Sousa (1990) e Arruda (1991). Ver também Faria (1991). 24. O artigo 7, parágrafo XI, por exemplo, confere aos trabalhadores urbanos e rurais o direito de “participação nos lucros [de seus empregadores], ou resultados, desvinculada da remuneração, e, excepcionalmente, participação na gestão da empresa, conforme definido em lei”. Como esse artigo nunca foi regulamentado, o direito não é aplicável, a não ser de forma voluntár ia. 25. As mais signicativas são as leis que criam um novo Ministério Público (1993), o Estatuto da Cidade (2001, ver mais adiante neste capítulo), um novo Código Civil (2002-3) e a reforma da previdência social (2003-5). 26. Entre os comentários em inglês, por exemplo, Przeworski (1991: 84) chama isso de temporizing [contemporização], e Rosenn (1990), de transient [transitório]. 27. Ainda que o Supremo Tribunal conserve poderes de uma revisão ao mesmo tempo difusa e abstrata, a Constituição tornou esse trabalho de alguma forma mais administrável ao limitar sua jurisdição como o tribunal da última apelação para casos que levantem questões constitucionais. 28. Os artigos 170 a 192 denem uma ordem econômica que as políticas governamentais parecem com frequência contradizer. Corporicando novos direitos sociais, o artigo 170 estabelece: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por m assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social”. Itens subsequentes denem princípios como “defesa do consumidor”, “defesa do meio ambiente”, “redução das desigualdades regionais e sociais” e a “busca do pleno emprego”. Este último enunciado torna inconstitucionais as políticas de reajuste? O preceito de existência digna invalida o salário mínimo atual? Muitos juristas acreditam que sim. O problema é que só o Judiciário pode resolver esses conitos. A não ser que esses dispositivos sejam eliminados da Constituição, os tribunais acabarão sendo forçados a intervir nessas questões de política pública e a adotar interpretações da lei com base na ética e não apenas no mérito técnico. 29. Ver Caldeira e Hoslton (2005) para uma análise do Estatuto da Cidade que não cabe neste espaço. Nós mostramos que, como era previsível, suas inovações na democratização do desenvolvimento urbano também produziram contradições. Ao mesmo tempo que requer participação do cidadão, o Estatuto também permite que poderosas corporações e interesses imobiliários adotem essas mesmas inovações para competir com os pobres organizados na proposição de iniciativas urbanas. O resultado é contraditório. Nós mostramos, como exemplos, que os mesmos instrumentos da lei são usados para gerar novas formas de equalização e de segregação espaciais, e, dessa forma, tanto promovem quanto solapam a expansão da cidadania democrática. 30. Ver cap. 7 e cap. 7, n. 10. 31. Teresa Caldeira e eu desenvolvemos juntos a análise da violência e do uso perverso de discursos democráticos de direitos que se segue. Ver Caldeira (2006) para sua interpretação dessas questões. 32. Os comandos mais importantes são o PCC (Primeiro Comando da Capital ), de São Paulo, e o CV (Comando Vermelho), do Rio. Em São Paulo, outros incluem a Seta Satânica, o CRBC (Comando Revolucionário Brasileiro da Criminalidade) e o TCC (Terceiro Comando da Capital). 33. Este e outros manifestos que discuto foram publicados nos principais jornais brasileiros (como O Estado de S. Paulo, Folha de S.Paulo e Jornal do Brasil ) e podem ser consultados em seus arquivos on-line. O trabalho mais útil sobre a história e a organização do PCC que encontrei foi uma coletânea de artigos e entrevistas publicadas numa edição extra da revista mensal Caros Amigos (28 de maio de 2006). 34. Depois da transmissão de TV, o manifesto foi publicado nos jornais (14 de agosto de 2006). Alguns trechos repetem quase literalmente partes do relatório sobre o RDD emitido em 2003 pelo Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária do Ministério da Justiça. 35. Ver nota 1 para uma amostra da pesquisa. Durante esse período em São Paulo, a taxa de homicídios estava em torno de 65 por 100 mil habitantes ao ano. Mas, entre homens jovens com idades entre quinze e 24 anos, alcançava a extraordinária taxa de 247 por 100 mil habitantes em 2002 (ver mapa 5.5a)! Para uma discussão sobre a violência policial e seu apoio pela opinião e pelas políticas
públicas, ver Caldeira e Holston 1999 e, em especial, Caldeira 2000 e 2002. O ano mais letal da ação policial na região metropolitana de São Paulo foi o de 1992, quando a polícia militar matou 1301 civis, incluindo 111 na Casa de Detenção. Nesse mesmo ano, a polícia de Los Angeles matou 23 e a de Nova York, 27 (Chevigny 1995: 46, 67). Depois de intensa pressão internacional, o número de mortos caiu para 183 em 1996. Mas subiu outra vez para mais de quinhentos em 2000, e permanece nesse nível. Os dados para 2006 são do Ibope (Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística), publicados em O Estado de S. Paulo (28 de agosto de 2006, A1, C1, C3). 36. Luiz Antonio Fleury Filho, Folha de S. Paulo, 28 de novembro de 1989. Fleury foi eleito governador em seguida (1991-5). O governador do Rio de Janeiro, Marcello Alencar, também “falou grosso”, desumanizando explicitamente os cidadãos como suspeitos de crimes. Alguns dias depois de a polícia ter matado treze suspeitos de tráco de drogas na favela de Nova Brasília, o governador fez o seguinte pronunciamento: “Esses criminosos violentos se transformaram em animais […]. Eles são animais. Não podem ser vistos de outra forma. É por isso que os encontros com eles não podem ser de uma forma civilizada. Essas pessoas não têm que ser tratadas civilizadamente. Eles têm que ser tratados como animais” (11 de maio de 1995, citado em Cavallaro 1997: 10). Nunca foi provado que os mortos eram traficantes de drogas, e logo ficou estabelecido que algumas das vítimas não eram de forma alguma criminosos. 37. Os Comaroff (2004) descrevem um espetáculo diferente porém similar de reordenamento na África do Sul pós-colonial: não exatamente de violência policial, mas de encenação do crime e do castigo pela polícia, visando estabelecer, ou restabelecer, representações plausíveis de ordem social e da lei num mundo onde o Estado é incapaz de assegurar uma coisa ou outra. 38. “Qualidade na Polícia Militar do Estado de São Paulo”, Polícia Militar do Estado de São Paulo . Disponível em: . 39. Reproduzido em Caros Amigos, Edição Extra, PCC, 28 de maio de 2006, 5. Em 1995, um dos fundadores do PCC, Misael Aparecido da Silva, escreveu um manifesto (o “Partido do Crime”) articulando a identidade do comando. Juntamente com o estatuto, tornou-se leitura obrigatória para a iniciação na organização. O manifesto combina as racionalidades do crime e da revolução sob a bandeira da justiça, mostrando uma fusão de cartéis criminosos, política anticapitalista, ações terroristas e partidos revolucionários encontrada em organizações subversivas no mundo todo — por exemplo, ANC, IRA, Panteras Negras, Farc e grupos jihadistas —, embora, como reconhece o PCC, seus membros ingressem e permaneçam no grupo enquanto criminosos. O manifesto arma: “O covarde, capitalista e corrupto […] sistema criou o Partido [o PCC]. O Partido é parte de um sonho de luta; hoje somos fortes onde o inimigo é fraco. A nossa revolução […] começou no sistema penitenciário e o objetivo é maior, revolucionar o sistema governamental, acabar com este regime capitalista, em que o rico cresce e sobrevive massacrando a classe mais carente. Enquanto crianças morrerem de fome, dormirem na rua, não tiverem oportunidade de uma alfabetização, de uma vida digna, a violência só se tornará maior. As crianças de hoje […] que se humilham por uma esmola, no amanhã bem próximo, através do crime, irão com todo ódio, toda rebeldia, transformar seus sonhos em realidade, pois o oprimido de hoje será o opressor de amanhã. O que não se ganha com palavras se ganhará através da violência e uma arma em punho. Nossa meta é atingir os poderosos, os donos do mundo e a justiça desigual; não somos criminosos por opção e sim somos subversivos e idealistas” ( Caros Amigos, 28 de maio de 2006, 12). 40. Organizações internacionais de defesa usam critérios padronizados de pesquisa de procedimentos eleitorais e liberdade política para chegar ao número de democracias eleitorais no mundo. Como discuti mais detalhadamente em outro trabalho (Hoston 2006), sou crítico dessa abordagem eleitoral. Contudo, uso esses dados para entender tanto a importância das eleições como suas limitações na avaliação da democracia. Essas pesquisas indicam que a democracia política se rmou em solos muito variados desde meados dos anos 1970. Com base, por exemplo, em dados que a Freedom House (1978-2001) tem reunido desde 1972 em pesquisas anuais em todo o mundo sobre direitos políticos e liberdades civis, calculo que o número de democracias eleitorais mais que dobrou no último quarto de século. Se excluirmos países com uma população de menos de 1 milhão de habitantes, o número triplicou. Durante esse período, cerca de 76 países deixaram de ser não democráticos para se tornarem sistemas políticos democráticos. Em 1972, havia 52 democracias eleitorais, equivalentes a 33% dos 160 Estados-nação soberanos do mundo. Em 2000, o número subiu para 120 democracias em 192 Estados, ou 63% do total, com um ganho líquido de 68 Estados democráticos. Se foram necessários duzentos anos de mudança política desde a Era das Revoluções para gerar cinquenta Estados democráticos até 1970, foram necessários apenas mais vinte anos para gerar outros cinquenta. 41. Para discussões mais aprofundadas sobre as limitações de se aplicar modelos de democracia do Atlântico Norte ao Sul póscolonial, ver Holston e Caldeira 1998 para o Brasil; Comaroff e Comaroff 1997 para o Sul da África.
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CORTESIA DO AUTOR
JAMES HOLSTON nasceu em Nova York. Completou seu doutorado em antropologia em 1986, na Universidade Yale, onde também estudou losoa e arquitetura. Atualmente é professor de antropologia na Universidade da Califórnia em Berkeley. Dele, a Companhia das Letras publicou A cidade modernista: Uma crítica de Brasília e sua utopia (1993) .
