Buenas Práticas Para La Gestión de Resultados

Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición

Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo Libro de Consulta Segunda edición

¡Una oportunidad única para experimentar la GpRD en acción!


Índice Agradecimientos ................................................................................................................................ 4 I. Introducción ................................................................................................................................... 6 El progreso ha sido notable .................................................................................................................................. 6 El paso de la primera a la segunda edición del Libro de Consulta: Tres públicos objetivo ..................... 6 Desarrollo de la segunda edición del Libro de Consulta................................................................................. 7 Criterios para la selección de casos ...................................................................................................................... 7 ¿Qué es la Gestión para resultados de desarrollo?............................................................................................. 8 Términos clave de la GpRD ................................................................................................................................. 9 La GpRD en acción.............................................................................................................................................. 10 Promoviendo el aprendizaje y compartiendo las buenas prácticas de país a país ...................................... 11 II. Buenas prácticas emergentes en la Gestión para resultados de desarrollo para los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior............................................................................12 China: Hacia la planificación estratégica orientada a 14a consecución de resultados................................ 14 Vietnam: Diseño e implementación de la planificación y el monitoreo orientados a la consecución de resultados..............................................................................................................................................................211 Haití: Enseñanzas del Marco de Cooperación Provisional (MCP) de 2004 a 2006 y el MCP prolongado y revisado de 2006 en adelante ........................................................................................................................... 27 Perú: Alerta Miraflores: Gestión para aumentar la seguridad del ciudadano – Lima, Perú ...................... 33 Mozambique: Observatorio de la Pobreza y Asociación de Programas de Ayuda (APA): Diálogo de política, consulta con la sociedad civil y mutua rendición de cuentas de donantes y gobierno ............... 39 III. Buenas prácticas emergentes en la Gestión para resultados de desarrollo para los profesionales técnicos ...................................................................................................................... 45 Chile: Certificado externo de las normas de ISO de los Programas de Mejoramiento de la Gestión en el Sector Público.................................................................................................................................................... 47 Malasia: Gestión Integrada Basada en Resultados: La experiencia de Malasia .......................................... 53 Rwanda: Financiamiento basado en el desempeño en el sector de salud .................................................... 59 Burkina Faso: Gestión basada en el desempeño: Estudio de caso de la Unidad de Monitoreo y Evaluación del PNGT2............................................................................................................................................................. 67 Benin: La experiencia con la Gestión orientada a la consecución de resultados: El caso del Ministerio del Medio Ambiente, Hábitat y Urbanismo...................................................................................................... 75 IV. Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo en la sociedad civil y el sector privado ................................................................................................................................81 Mongolia: El papel de la sociedad civil en la GpRD....................................................................................... 83 Ecuador: Iniciativa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y Geneva Global: “El momento es ahora: La movilización estratégica de las organizaciones contra el tráfico humano en el Ecuador ”.............................................................................................................................................................. 87 Tanzanía y Zambia: Coordinación nacional para mejorar el acceso a Diflucan® .................................... 93

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Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados en el desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición

Aceh y Nias, Indonesia: Resultados logrados usando la reconstrucción comunitaria después del desastre del maremoto de diciembre de 2004 .................................................................................................. 99 V. Conclusiones...............................................................................................................................105

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Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados en el desarrollo: Libro de Consulta – Segunda edición

Agradecimientos

Esta Segunda edición del Libro de Consulta de las Buenas prácticas emergentes en la gestión para resultados de desarrollo es el producto de muchos meses de colaboración y análisis dinámicos. El Equipo del Libro de Consulta (Elizabeth Ashbourne–Gerente Principal de Operaciones, Líder del Equipo; Jeffrey Balkind & Hannah Cooper–Consultores) con sede en el Banco Mundial, desea agradecer a sus socios dedicados, en particular a los autores de casos: Xu Lin (Director General, Desarrollo Nacional y Comisión de Reforma, República Popular China), Wang Mei (Economista Principal, Banco Mundial, Beijing), Carolyn Turk y Rob Swinkels (Economistas Principales de la Pobreza, Banco Mundial, Hanoi) y Doan de Hong Quang (Economista Principal, Banco Mundial, Hanoi) Lisa Campeau (consultora, Banco Mundial), Jeff Franco e Ignacio Soto (Voxiva Inc.), Momade Saide y Virgulino Nhate (Ministerio de Planeamiento y Desarrollo, Mozambique), Cristian Venegas Díaz, (Coordinador Técnico PRODEV, Departamento de Gestión, Dirección de Presupuestos, Gobierno de Chile) y Heidi Berner Herrera (Jefa, División Control de Gestión, Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile), Koshy Thomas (Subsecretario Adjunto, División de Impuestos, Ministerio de Finanzas, Malasia), Louis Rusa (Coordinador Nacional de PPF, Ministerio de Salud), Gyuri Fritsche, (Especialista en Financiamiento de Atención de Salud, Management Sciences for Health, Gobierno de Rwanda), Claude Bationo–Begnadehi (Jefe, Unidad de Monitoreo y evaluación para el Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario–Burkina Faso), Pascal Z. Yaha (Director de Monitoreo de Proyectos, Ministerio de Economía y Finanzas–Benin), Jargalsaikhan Dambadarjaa (Open Society Forum–Mongolia), Timothy Ogden (Geneva Global, Inc.), Daniel Aukerman (Vicepresidente, Programas Internacionales, Interchurch Medical Assistance (IMA), Mavere Tukai, (Gerente Regional Farmacéutico de África Oriental, Tanzanía, (IMA), Heather Lauver, (Subdirectora, Pfizer Inc., Programa Internacional de Filantropía). La información de contacto para los autores de casos se encuentra en www.mfdr.org/Sourcebook. El Equipo del Libro de Consulta también desea agradecer el compromiso indispensable del Panel de Revisión del Libro de Consulta compuesto por: Arne Paulson (BID) Charles Clift (OCDE/CAD–DfID) Gerardo Martínez-Freyssinier (BID) Heather Lauver (Pfizer) Jargal Dambadarjaa (Open Society Forum–Mongolia) Jeff Franco (Voxiva Inc.) Jeffrey Gilbert (Banco Mundial) Lauver de brezos (Pfizer) Martine Stabile (BID) Máximo Pulgar-Vidal (BID) Michelle Gyles–McDonough (PNUD) Momade Saide (Mozambique) Nicole Robillard (Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional) Patricia Rogers (Banco Mundial) Per Bastoe (Banco Asiático de Desarrollo) Roberto García-López (BID)


Ryan Androsoff (Banco Mundial) Timothy Ogden (Geneva Global, Inc.) Elizabeth Ashbourne (Banco Mundial) – Presidente del Panel de Revisión Y muy especialmente al Banco Interamericano de Desarrollo por patrocinar, coordinar y participar en la sesión del Panel de Revisión. El Equipo del Libro de Consulta reconoce con agradecimiento la participación generosa y el asesoramiento de muchos colegas, en particular: Pedro Arizti, Isaac Matzner, Sheila Daunt, Patricia Rogers, Jayme Mendes Dos Santos (Banco Mundial), Robert T. Schreiber & Caroline Hope (consultores), Benoit-Pierre Laramee, (CIDA), Pamela Johnson (Voxiva Inc.), Rachel Seligson Carter (Pfizer), Philip Bastiaenen (Ministerio de Relaciones Exteriores, Países Bajos), Herman Snelder (consultor, OCDE). En particular, el Equipo del Libro de Consulta quisiera agradecer a Elizabeth Ashbourne y a Susan Stout por su sobresaliente orientación, coordinación y asesoramiento, sin los cuales el Libro de Consulta no hubiese sido posible.

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Introducción

I

Introducción

El progreso ha sido notable En el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (celebrado en París en marzo de 2005), los países socios y los donantes multilaterales y bilaterales respaldaron la Declaración de Paris, que compromete a los países y a los organismos donantes a la eficacia de la ayuda, incluyendo el fortalecimiento de cómo administran para resultados en el desarrollo. En concreto, adoptaron un conjunto de acciones (tales como fortalecer el liderazgo y mejorar la capacidad estadística) que les ha ayudado a administrar mejor la ejecución de programas de ayuda, centrándose en los resultados deseados y en el uso de información para mejorar la toma de decisiones – especialmente la concentración en los resultados y el impacto real de los programas, no en los insumos usados o los resultados físicos producidos. La gestión de resultados centrada al nivel de resultados implica que los responsables de las políticas y los profesionales en los países socios y los donantes necesitan evaluar, por ejemplo, si las mejoras se están llevando a cabo en la calidad del aprendizaje en las escuelas y en la reducción de las tasas de deserción, no sólo en el número de aulas construidas o en la cantidad de libros de texto distribuidos. Necesitan evaluar si los caminos construidos conducen al empleo y a los mercados a través de la regeneración económica, no sólo en cuántos kilómetros de carreteras se pavimentaron en un proyecto dado; y necesitan ser capaces de adaptar sus políticas y programas cuando la evidencia demuestra que no se están logrando los resultados deseados. La primera edición del Libro de Consulta, publicado en marzo de 2006 como un producto del Esfuerzo Colaborativo OCDE-CAD sobre la Gestión para resultados, proporcionó casos emergentes de este enfoque. La primera edición se estructuró alrededor de un conjunto de principios centrales que fueron adoptados en la Segunda Mesa Redonda sobre Gestión para resultados de desarrollo (celebrado en Marrakech, Marruecos, en febrero de 2004). Unos veinte casos ilustraron cómo los países y los organismos donantes estaban administrando para resultados. Los casos se organizaron en tres grupos: al nivel nacional, al nivel sectorial y al nivel específico de proyecto/programa.

El paso de la primera a la segunda edición del Libro de Consulta: Tres públicos objetivo La gestión para resultados de desarrollo (GpRD) requiere de la participación y el compromiso de todos los socios y profesionales para el desarrollo: desde el liderazgo político comprometido a un sector público fuerte, a una sociedad civil empoderada. Por consiguiente esta segunda edición del Libro de Consulta está estructurada para abarcar a tres públicos objetivo: 1) los políticos con poder de decisión y los cuerpos directivos; 2) los profesionales técnicos e institucionales; y 3) la sociedad civil y el sector privado. El nuevo Libro de Consulta les permite a los lectores observar la GpRD en acción. Presenta 14 casos nuevos seleccionados de las Iniciativas Regionales de Aprendizaje Mutuo (IAM) de OCDE/CAD – talleres regionales en los cuales los países trataron sus experiencias con la gestión para resultados de desarrollo, así como otras fuentes. Cada caso se considera un caso sobresaliente o innovador de GpRD en la práctica. No todos los casos presentan obras completas – de hecho, el énfasis está en mostrar procesos eficaces y exitosos. Los casos muestran que los tres grupos deben estar plenamente comprometidos si es que la GpRD ha de evolucionar de palabras y protocolos a los hechos concretos y de los planes del plan maestro a la realidad de la implementación. Cada caso se divide en cinco secciones, permitiéndoles a los lectores acceder a las áreas de interés específico y a comparar los enfoques en todos los casos. Las cinco secciones son: i) Introducción – estableciendo el contexto, es decir, ¿por qué se decidió usar un enfoque de GpRD? ¿De dónde viene el ímpetu?; ii) Aplicación – ¿Cómo es


la GpRD en funcionamiento? ¿Cómo se traducen los objetivos de política a un marco de resultados? Una vez se ha logrado la participación, ¿cómo se sigue para adelante?; iii) Solución de problemas – temas importantes que surgieron durante la ejecución y estrategias de mitigación; iv) Resultados – ¿Qué se logró con el uso de un enfoque de GpRD? ¿Se puede repetir el proceso? ¿Qué herramientas pueden usar los lectores para ejecutar un marco de GpRD similar en sus países?; y v) Conclusión – ¿A dónde irá el proyecto/programa de aquí en más?

Desarrollo de la segunda edición del Libro de Consulta El Esfuerzo Colaborativo OCDE/CAD en la Gestión para resultados de desarrollo es una plataforma para compartir las buenas prácticas emergentes de los donantes y los países socios y para promover el aprendizaje mutuo en el área de la GpRD. El año pasado el Esfuerzo Colaborativo incluyó en su programa de trabajo las Iniciativas de Aprendizaje Mutuo (IAM) de la GpRD. Las IAM fueron una serie de cuatro talleres regionales organizados en Singapur, Burkina Faso, Uganda y Uruguay para recoger y difundir las lecciones prácticas de la experiencia del país con la GpRD. En 2006, estas IAM reunieron a funcionarios de más de 40 países socios que han estado aplicando los conceptos y los principios de la GpRD en la planificación de su desarrollo y sistemas de ejecución. La mayoría de los casos en la Segunda edición del Libro de Consulta se elaboraron a partir de las presentaciones en las IAM. Cada IAM nominó varios casos para que fueran considerados. Posteriormente, unos 25 casos fueron examinados por el Panel de Revisión del Libro de Consulta (comprendido de representantes de países socios, donantes, la sociedad civil y el sector privado). Todos los casos aceptados para el Libro de Consulta fueron publicados en el sitio Web de GpRD; los casos que no se aceptaron también se encuentran en el sitio Web pero en otra sección (www.mfdr.org/Sourcebook) y serán considerados para su posible inclusión en ediciones impresas posteriores del Libro de Consulta. La GpRD eficaz necesita incluir a los actores fuera de los organismos del sector público estrechamente definidos – aquellos de la sociedad civil, del sector privado, institutos académicos e instituciones de capacitación. Muchos de estos actores se encuentran en los países y en organismos regionales—y es allí en donde el nuevo Libro de Consulta busca promover el conocimiento de las prácticas actuales. Además de los casos que provinieron de los programas de las IAM, se buscaron casos de una variedad de organizaciones que usan la GpRD en su trabajo de desarrollo. Estos casos ayudan a ampliar el alcance del diálogo al agregar apreciaciones importantes sobre cómo el sector privado administra para resultados y cómo la sociedad civil percibe los temas emergentes. Este enfoque más amplio demuestra la importancia del intercambio de información entre una variedad de grupos y organizaciones y destaca las enseñanzas extraídas de la implementación de la GpRD que trasciende a los actores institucionales usuales.

Criterios para la selección de casos El Panel de Revisión utilizó los siguientes criterios para la inclusión en la edición impresa de la Segunda edición del Libro de Consulta: • Solidez y contenido – ¿Es este un buen ejemplo de GpRD? ¿Contribuye al conocimiento actual? ¿Introduce nuevas ideas y demuestra un enfoque nuevo? • Credibilidad y perspectivas – ¿Existen perspectivas realistas para mayor implementación del marco de resultados (al nivel nacional, sectorial, o de programa/proyecto)? ¿Existe evidencia de que el enfoque es repetible en otro sitio? • Estratificación – ¿Aprovecha el caso o complementa los casos presentados en la Primera edición del Libro de Consulta? ¿Ofrece variedad regional o contextual? • Formato y público objetivo – ¿Responde a las necesidades de uno de los públicos objetivo?

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Introducción

•

Solución de problemas – ¿Demuestra el caso evidencia convincente de identificación de problemas y presentación de soluciones?

¿Qué es la Gestión para resultados de desarrollo? La Gestión para resultados de desarrollo (GpRD) es una estrategia de gestión que se centra en el uso de información sobre resultados para mejorar la toma de decisiones. La GpRD incluye el uso de herramientas prácticas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo de progreso y la evaluación de resultados. El programa de resultados tiene sus raíces en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Cuando la comunidad internacional acordó centrarse en abordar siete aspectos específicos de la pobreza, surgió la pregunta inevitable: ¿Cómo sabremos si hemos tenido éxito? Estamos a la mitad de la meta de la fecha establecida para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. ¿Estamos logrando avances? ¿Están alcanzando los resultados los países y los donantes? ¿Puede la ayuda extranjera cumplir con su cometido? ¿Están los gobiernos respondiendo a las prioridades de sus ciudadanos y demostrando cómo están gastando sus contribuciones tributarias? La necesidad de mayor eficacia y rendición de cuentas de la gestión para resultados de desarrollo está cambiando la manera en cómo los países socios y los organismos de desarrollo colaboran. Los ciudadanos tanto en los países socios como en los de los donantes están exigiendo un mejor desempeño de las intervenciones de desarrollo. El concepto de GpRD se basa en las teorías del cambio en el desarrollo y la gestión del cambio. Está centrada en los conceptos de: Concentración en las metas: El establecimiento de metas claras y resultados proporciona metas para el cambio y oportunidades para evaluar si los cambios se han dado. Causalidad (o “cadena de resultados”): Diversos insumos y actividades conducen lógicamente a productos, resultados e impactos. El mejoramiento continuo: La medición periódica de los resultados proporciona la base para ajustes (cambio táctico y estratégico) para mantener los programas al día y para maximizar sus resultados. Fuente: Documento Temático de Monitoreo y Evaluación: Tercera Mesa Redonda Internacional sobre GpRD, Vietnam, 2007. La GpRD puede verse a través de tres lentes principales: 1) el nivel de país/macro; 2i) el nivel (micro) del sector o proyecto/programa específico; y 3) como un desafío administrativo al nivel de organización. •

La gestión de resultados a nivel de país requiere sistemas sólidos de planificación, planes de asistencia estratégicos y una presupuestación eficaz que refuerza la ejecución de los planes acordados. La gestión para resultados de desarrollo al nivel de proyecto/programa comienza con un cambio en la fase de concepto. En lugar de centrarse en las cantidades de insumos, los gerentes de proyectos o programas comienzan pensando acerca de las metas y los objetivos finales del proyecto/programa de desarrollo e identificando los medios para alcanzarlos. El centrarse e informar simplemente sobre los insumos y los resultados (como suele hacerse todavía en muchos lugares) es un enfoque limitante. Por lo tanto, los profesionales necesitan establecer puntos de comparación (descripciones cuantitativas del statu quo), articular objetivos claros (¿por qué emprender el proyecto/programa? ¿Qué se espera lograr?) y especificar los indicadores de monitoreo (maneras prácticas para medir el progreso y el desempeño). El proyecto/programa entonces se administra dentro de una estructura que es suficientemente flexible para permitir cambios y ajustes, según evoluciona el proyecto/programa.


•

Al nivel de organización general de la gestión, el enfoque de la GpRD representa un cambio fundamental al nivel de política, especialmente en la forma de pensar, actuar y administrar dentro del sector público acerca de lo que se necesita hacer para lograr los beneficios. Esto a su vez tiene implicaciones para muchos otros aspectos de la gestión, por ejemplo, en los mecanismos existentes de rendición de cuentas y de recompensa, así como la manera en como el gobierno se relaciona con sus ciudadanos. Los componentes macro de la GpRD involucran un liderazgo sólido de parte del liderazgo político y del personal administrativo superior de un país que actúan como un catalizador para el cambio de cultura. Ellos crean incentivos que conducen a un cambio en el comportamiento organizacional y cultural.

La gestión para resultados de desarrollo también revisa los temas en cuanto a la oferta y la demanda de información. Por ejemplo, ¿cuánta información/datos estadísticos tiene disponible un país, una organización o un proyecto? ¿Están usando los encargados de adoptar las decisiones información sobre el proyecto para la toma de decisiones? ¿Se retroalimenta la información del proyecto/programa/departamento en las decisiones acerca de los proyectos/programas/departamentos? ¿Hay interés en la información? ¿Cómo se está usando?

Términos clave de la GpRD El primer capítulo de la primera edición del Libro de Consulta suministra información adicional sobre los conceptos y los principios clave de la GpRD. Para llegar a una comprensión común, las siguientes son definiciones de los términos clave que se usan en el examen de la GpRD—y se encuentran en todos los casos. Algunos términos tienen significados similares, mientras otros representan vislumbres o matices de diferencias. Por ejemplo: La gestión para resultados de desarrollo, la gestión orientada a la consecución de resultados, la medición orientada a resultados y la medición de impactos de desarrollo—para algunos profesionales estos cuatro términos son sinónimos, pero para otros representan una diferencia en enfoque.

Insumos: Los recursos financieros, humanos y materiales usados para la intervención de desarrollo (la cantidad y el volumen de dólares de préstamos, la cantidad de funcionarios que trabajan en un ministerio en un programa o proyecto particular, la cantidad de libros de texto entregada a las escuelas).

Resultados: los resultados físicos producidos por la intervención de desarrollo (los kilómetros de caminos pavimentados todo-clima construidos, el número de centrales eléctricas construidas, el número de consultorios construidos y las cantidades de medicamentos distribuidos).

Efectos: El cambio propuesto o no intencional debido directamente o indirectamente a la intervención de desarrollo (¿Condujo la extensión de microcréditos a empresarios nuevos al crecimiento de las empresas en el corto plazo así como en el largo plazo?)

Resultados: Los efectos probables o logrados en el corto y mediano plazos de los resultados de una intervención (¿Se ha mejorado la calidad de vida de la persona? ¿Hay una reducción de la pobreza como resultado de la intervención? ¿Hay una reducción de las emisiones de carbono?)

Impacto de desarrollo: El resultado más amplio del programa a un plazo más largo. ¿Se ha mejorado la vida de la gente? ¿Se ha mejorado la salud pública como resultado de la intervención (por ejemplo, la disponibilidad de medicamentos para combatir el VIH/SIDA; ¿se ha reducido el asma en un país (o en una región/ciudad particular) como resultado de la reducción de las emisiones de carbono?).

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Introducción

Marco lógico: El instrumento de gestión utilizado para mejorar el diseño de las intervenciones, más frecuentemente al nivel de proyecto. Comprende la identificación de los elementos estratégicos (insumos, resultados, productos, repercusión) y sus relaciones causales, indicadores y las suposiciones o los riesgos que pueden influir el éxito y el fracaso. Por lo tanto facilita la planificación, la ejecución y la evaluación de una intervención de desarrollo.

Resultados: Los resultados y el impacto de administrar activamente en pos de resultados sobre una gama amplia de intervenciones de desarrollo.

Cadena de resultados: una intervención que estipula la secuencia necesaria para alcanzar los objetivos deseados comenzando con insumos, hacia actividades y productos y culminando en resultados, impactos y retroalimentación periódica a los funcionarios responsables y a los interesados directos de la sociedad civil.

Marco de resultados: La lógica del programa que explica cómo el objetivo de desarrollo se logrará, incluyendo las relaciones causales y las suposiciones implícitas.

Gestión orientada a la consecución de resultados: Una estrategia de gestión que se centra en los logros de desempeño mediante el uso de indicadores de desempeño clave y el diseño/implementación de sistemas eficaces de monitoreo y evaluación.

La GpRD en acción Los avances logrados en los últimos años en la gestión para resultados muestran de forma más efectiva que el proceso es diverso, adaptativo, creativo e inclusivo. La GpRD como método de gestión del desarrollo está evolucionando rápidamente, según los profesionales aprenden a través de la práctica. La GpRD tanto lo que los países están haciendo para administrar hacia resultados y lo que los organismos de desarrollo están haciendo para medir y monitorear si los recursos que asignan para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico están logrando un cambio. Al nivel de país beneficiario, las instituciones del sector público (ministerios, organismos de línea, etc.) y las agencias de desarrollo están usando estrategias de GpRD para planificar y medir la eficacia de sus organizaciones. Las teorías de cambio en el desarrollo y del cambio de la gestión se refuerzan entre sí en este proceso. Los profesionales de desarrollo están aplicando la GpRD a muchos niveles y en muchos contextos: por ejemplo, los gerentes y el personal en los ministerios nacionales del sector público, las instituciones de desarrollo internacional y los donantes bilaterales están experimentando con diversos enfoques, mientras agregan tanto al conocimiento conceptual como al práctico acerca de la GpRD. Los gerentes de organismos de desarrollo y del sector público son los generadores del conocimiento acerca de las implicaciones de la GpRD y su aplicación práctica dentro de sus áreas de trabajo. Estas experiencias están documentadas en los ejemplos del Libro de Consulta. La experiencia con la primera edición del Libro de Consulta muestra que es útil analizar las prácticas emergentes basadas alrededor de cinco temas: Liderazgo y Rendición de cuentas; Evaluación y monitoreo; Rendición de cuentas y asociaciones; Planificación y presupuestación; y Estadísticas. Estos temas constituyen los elementos centrales para desarrollar la capacidad del país para administrar para resultados.

Liderazgo: Los casos de China, Vietnam, Mozambique, y Lima Alerta Miraflores-Perú muestran cómo el liderazgo eficaz ha demostrado que se puede lograr un cambio clave.


Evaluación y monitoreo: Los casos de Malasia, Haití, y Benin muestran la necesidad de fortalecer los nexos entre los Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza formulación/implementación de presupuestos y los sistemas de evaluación de resultados.

(ERP),

la

Rendición de cuentas mutua: Los casos de Mozambique, Mongolia, Chile, y el Maremoto de Indonesia muestran que para lograr un mejoramiento eficaz del sector público, es necesario desarrollar la responsabilidad del grupo y no sólo la responsabilidad individual, proporcionando incentivos para recompensar la eficiencia y sometiendo estos sistemas al escrutinio externo. También es importante fortalecer el diálogo con la sociedad civil.

Planificación y presupuesto: Los casos de China, Vietnam, Malasia y Benin muestran cuán importante es tener sistemas de presupuestación que refuercen a los sistemas nacionales e infranacionales de planificación y para dirigir los recursos hacia donde las necesidades son mayores.

Estadísticas: Los casos de Ecuador, Burkina Faso y Rwanda muestran la urgente necesidad de fortalecer la capacidad del país para mejorar los datos en todos los organismos centrales (Ministerios de Finanzas, Comisiones Nacionales de Planificación) sobre el desempeño y los resultados ‘en todas las áreas’. No se pueden evaluar los resultados si no se les puede medir—esto es válido en todos los casos.

Promoviendo el aprendizaje y compartiendo las buenas prácticas de país a país Una de las lecciones principales de la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para resultados de desarrollo, fue el extraordinario afán de compartir las buenas prácticas y experiencias comunes. Los países, las organizaciones, los socios en el desarrollo, están aprendiendo las técnicas de la GpRD y las buenas prácticas en la práctica. La capacidad de proporcionar el sentido de experiencias diferentes mientras implementan la GpRD resulta extremadamente valiosa. Estos casos ofrecen ejemplos de proyectos y programas de desarrollo que están implementando las herramientas y las técnicas de la GpRD. No representan cómo hacer, sino que ayudan a hacer conocer el alcance amplio y la aplicabilidad de administrar para resultados en el desarrollo. Los materiales de apoyo adicionales para cada caso se pueden encontrar en el sitio Web del Libro de Consulta: www.mfdr.com/Sourcebook/html. “Una estrategia sin métrica es solamente un deseo, y las métricas que no están alineadas con la estrategia son una pérdida de tiempo” - Emory Powell, Texas Instruments

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Políticos con poder de decisión y personal directivo superior

II

Buenas prácticas emergentes en la Gestión para resultados de desarrollo para los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior

Los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior tienen mucho por ganar de la GpRD. Primero, estos grupos establecen el programa para la gestión del sector público; impulsan el cambio cultural; y la toma de decisiones orientada a resultados. El Banco Asiático de Desarrollo explica: “El rol del liderazgo es esencial no sólo para determinar la dirección y aclarar sistemáticamente las funciones básicas y los objetivos de la organización sino también para modelar el comportamiento y la actitud para apoyar la orientación a los resultados”.1 Segundo, la GpRD ofrece beneficios directos a los políticos con poder de decisión como un “medio para demostrar cómo están atendiendo las necesidades y las inquietudes de sus ciudadanos. De esta forma, puede representar una herramienta potente para aumentar la credibilidad de las instituciones políticas con las correspondientes ganancias políticas en algunas jurisdicciones”.2 La GpRD puede ayudar a los líderes gubernamentales a conceptualizar y comunicar tanto lo que van a hacer y cómo van a hacerlo. La información eficaz hace que los líderes rindan cuentas de lo que logran, apoya al buen gobierno y proporciona un proceso a través del cual pueden asegurarse de que no se han salido del camino y alterar las cosas si es necesario.3 En la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para resultados de desarrollo, el documento sobre el Liderazgo y la rendición de cuentas subrayó que: “Los líderes nacionales enfrentan algunos retos clave al adoptar un programa de GpRD. La aplicación exitosa se basa en la capacidad para crear un liderazgo y una cultura de gestión que está centrada en la consecución de resultados y no sólo en el cumplimiento, o en la implementación de sistemas administrativos y operativos nuevos. Viéndolo desde un punto de vista sencillo, el “Sector Público” es una cultura burocrática administrativa enfocada en la gestión y la medición de insumos, actividades y resultados. Una cultura orientada a la consecución de resultados, sin embargo, pone el énfasis en el logro, el monitoreo y la notificación de resultados. La primera requiere gerentes y líderes públicos que conozcan y apliquen las leyes apropiadas, las jerarquías, los reglamentos y los procedimientos; la segunda requiere gerentes y líderes que diagnostiquen los problemas, diseñen las soluciones, corran riesgos y desarrollen enfoques de ejecución que se puedan adaptar. El liderazgo exitoso involucra una combinación apropiada de maneras nuevas y viejas de operación para asegurar la rendición de cuentas administrativa eficaz combinada con la innovación centrada en resultados y la movilización de recursos e interesados directos”. Esta sección proporciona ejemplos de las buenas prácticas emergentes de políticos con poder de decisión y de personal directivo superior en la gestión para resultados de desarrollo. Los casos destacan:

Por qué la GpRD es importante para los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior Cómo los resultados se realimentan al proceso de toma de decisiones

Banco Asiático de Desarrollo. Una Introducción a la Gestión para Resultados, 2006. Perrin, Bruce. Moving from Outputs to Outcomes: Practical Advice from Governments Around the World. Basado en la Mesa Redonda “Cambiando de los productos hacia los resultados: Implicaciones para la gestión del sector público”, 15-16 de diciembre de 2004. Patrocinado por el Banco Mundial y el Centro para el Negocio del Gobierno del IBM. 3 Tercera Mesa Redonda Internacional sobre Gestión para resultados de desarrollo. Documento temático: Leadership & Accountability: Creating a Culture of Results (Liderazgo y Rendición de Cuentas. Creación de una Cultura de Resultados). 2007. 1 2

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Cómo los objetivos y las estrategias de política general se traducen en un marco de resultados al nivel de producto Los casos ilustran ejemplos de liderazgo del mundo real –donde los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior ha demostrado un compromiso fuerte con la GpRD que ha conducido a un cambio sobre cómo operan sus países, organizaciones e instituciones. Por ejemplo, China está aplicando las herramientas de monitoreo y evaluación en la evaluación de su Undécimo Plan Quinquenal Nacional para el Desarrollo Económico y Social. Con el uso de estas técnicas, los líderes chinos están mostrando un nuevo compromiso e interés en dar seguimiento e informar sobre los resultados de sus planes, preparando las condiciones para la rendición de cuentas y la transparencia. De manera análoga, el Plan de Desarrollo Socioeconómico de Vietnam, que ha sido adoptado a los niveles más altos del gobierno nacional y ahora se está implementando en las provincias más pobres y las regiones fuera de las ciudades principales, usa el seguimiento y la evaluación para documentar y demostrar los resultados. Varios trabajos analíticos de envergadura comisionados bajo el plan de desarrollo, tales como mejorar el régimen comercial de Vietnam para la entrada en la Organización Mundial del Comercio (OMC), cumplieron una función clave al aprovechar la energía e impulso del sector privado con el rigor de la planificación central sólida. El compromiso político con la gestión para resultados de desarrollo se encuentra más allá de las poderosas economías emergentes. A pesar de los retos de desarrollo extremadamente difíciles, Haití, a través de la sólida voluntad política nacional e internacional, ha desarrollado un marco robusto de resultados para el Marco de Cooperación Provisional del país. El compromiso de los políticos con poder de decisión con los resultados no se limita al sector nacional. En Miraflores, un municipio en las afueras de Lima, Perú, el alcalde usa la tecnología de resultados para tomar decisiones importantes acerca de la seguridad de los ciudadanos. Los políticos con poder de decisión y el personal directivo superior están también administrando para resultados a través de su colaboración con la sociedad civil. En Mozambique, los políticos con poder de decisión reconocieron que el diálogo con la sociedad civil sobre los resultados en el desarrollo necesitaba fortalecimiento. Se desarrolló un Observatorio de la Pobreza, coordinando el proceso de monitoreo y evaluación de todas las actividades de reducción de la pobreza y permitiendo la consulta con la sociedad civil en los procesos de desarrollo nacional. El personal directivo superior y los políticos con poder de decisión son catalizadores importantes, cuando no cruciales, al expresar su exigencia de información sobre resultados. Los casos en esta sección demuestran que exigiendo información sobre los resultados, los políticos y los funcionarios de alto nivel promueven mejor documentación, informes y difusión de la información sobre los resultados que son de importancia para los ciudadanos, por lo tanto desencadenando un círculo virtuoso de rendición de cuentas y transparencia. Los siguientes capítulos muestran que la aplicación eficaz de la GpRD también requiere el compromiso y la participación de profesionales técnicos, la sociedad civil y el sector privado.

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Vietnam

China: Hacia la planificación estratégica orientada a la consecución de resultados Mei Wang, (Economista Principal, Banco Mundial); Xu Lin, (Director General, Desarrollo Nacional y Comisión de Reforma, República Popular China)

China ha logrado un crecimiento y progreso social espectaculares (el índice de recuento de la pobreza descendió del 32 por ciento al ocho por ciento entre 1990 y 2006).

Sin embargo, los líderes enfrentan un conjunto de nuevos retos de desarrollo después de décadas de crecimiento económico centrado en el PIB, incluido un aumento constante de desigualdad de ingresos.

En todos los niveles, las instancias de formación de política comprenden que es imperativo introducir la participación, la transparencia y la rendición de cuentas en el trabajo del gobierno. Esto asegura la aplicación eficaz del nuevo método orientado a la consecución de resultados en la planificación y la entrega de desarrollo sostenible y más equitativo. El Undécimo Plan Quinquenal Nacional contiene indicadores integrales de productos y resultados, que se monitorean y evalúan cuidadosamente. La población está bien informada a través de los medios de comunicación y las consultas públicas, que es un avance sin precedentes en China.

Introducción: El logro económico de China en el último trimestre de un siglo (1978-2006) es bien conocido. El PIB de China ha estado creciendo alrededor de diez por ciento por año y su ingreso per cápita ha aumentado seis veces desde 1978. Cerca de 500 millones de personas han salido de la pobreza al nivel de gasto de un dólar al día (WDI, 2006). El índice del recuento de la pobreza (el porcentaje de población que vive en hogares con ingresos por persona debajo del umbral de pobreza) disminuyó del 32 por ciento al ocho por ciento entre 1990 y 2006 (Gráfico 1).

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Gráfico 1. Índice de recuento de la pobreza

30 25 20 15 10 5 0

1990

2000

2003

Fuente: Banco Mundial, 2006

50

Gráfico 2. Índice Gini 45.3 41.1

40

30

20 1980

1985

1990

1995

2000

2005

Fuente: Ravallion y Chen (2004) Banco Mundial, tomado de NBS 2003 Encuestas de hogares rurales/urbanos

1

Sin embargo, como el gobierno chino es muy consciente, China ahora está enfrentando un conjunto de nuevos retos de desarrollo después de décadas de crecimiento económico centrado en el PIB. La desigualdad de ingresos del país ha estado aumentando en forma sostenida, el Índice de Gini está ahora por encima de 40 (Gráfico 2),1 y la demanda de recursos naturales también ha causado creciente inquietud sobre la sostenibilidad del desarrollo económico de China. En 2004, el PIB de China representaba sólo el cuatro por ciento del PIB mundial, pero su proporción del uso mundial de energía era tres veces más grande, y representaba el 28 por ciento del consumo mundial de acero laminado y el 50 por ciento de su uso de cemento (Stiglitz, 2005).

La línea superior aparece sin ajustes del costo espacial de las diferencias del costo de vida y la línea inferior aparece con ajustes.

14

2006


A finales de 2003, para abordar este nuevo y más difícil conjunto de retos, el gobierno chino decidió adoptar una nueva estrategia de desarrollo: “el concepto científico del desarrollo.” Este plan requiere una estrategia integral, coordinada y sostenible centrada a las personas para promover el desarrollo armonioso general de la economía, la sociedad y su gente. Bajo este nuevo concepto, el país se centrará en lograr “cinco equilibrios”: equilibrios entre el desarrollo rural y urbano, el desarrollo interior y costero, el desarrollo social y económico, el desarrollo de la naturaleza y el hombre y el desarrollo nacional e internacional. En resumen, el país busca crecer de una manera más sostenible y equitativa. Este nuevo enfoque, que es más complejo que las estrategias anteriores centradas en el PIB, depende mucho más en la eficiencia y la eficacia del gobierno. Los líderes nacionales comprendieron que es imperativo introducir la participación, la transparencia y la rendición de cuentas en el trabajo del gobierno para asegurar la aplicación eficaz del nuevo concepto de desarrollo y la entrega de desarrollo sostenible y más equitativo. En marzo de 2004, por ejemplo, el Primer Ministro Wen Jiabao destacó que el país debe “acelerar la formación y el mejoramiento de los sistemas para tomar decisiones colectivas sobre temas importantes, para solicitar las opiniones de los expertos, para mantener al público informado y realizar audiencias públicas y para la rendición de cuentas en la formulación de políticas”.2 Además, la crisis del SAR de 2003 aumentó la demanda de la transparencia de la información y la rendición de cuentas dentro del gobierno. Dos funcionarios superiores fueron responsabilizados y despedidos por esconder información de jurisdicción y por su incapacidad de mantener la pandemia bajo control. El Primer Ministro Wen Jiabao desde entonces ha pedido reiteradamente a los departamentos del gobierno de diversos niveles que establezcan sistemas de rendición de cuentas y emprendan actividades de monitoreo y evaluación (M&E) (Wen, 2004, 2005, 2006). En 2005 por ejemplo, el Primer Ministro Wen prometió “aumentar la transparencia del trabajo del gobierno e promover la confianza popular en el gobierno …” y “… establecer un sistema científico para evaluar el desempeño del gobierno y un sistema para evaluar integralmente el desarrollo económico y social”.3

Aplicación: El Plan Quinquenal Nacional para el Desarrollo Económico y Social (PQ) es un documento clave de estrategia del gobierno chino, que fija las prioridades de desarrollo del país en el respectivo quinquenio. Desde el establecimiento de la República Popular en 1949, China ha formulado e implementado diez PQ Nacionales y está ahora implementando el Undécimo PQN (2006-2010). Examen de mitad del período del Décimo Plan Quinquenal Hasta 2003, China no monitoreó o evaluó las actividades conducidas como parte de los Planes Quinquenales. El Departamento de Planificación Estratégica (DPE) de la Comisión de Desarrollo Nacional y Reforma (CDNR), el organismo encargado de preparar los Planes, llevó a cabo un examen de mitad de período del Décimo PQ (20012005). El examen fue un ejercicio integral, incluyendo a cada provincia y Ministerio y recopiló las opiniones de 100 expertos y de 26 funcionarios del DPE a través de un cuestionario. El informe examinó la implementación del Décimo PQ en nueve categorías, como las metas macroreglamentarias y temas del medio ambiente e identificó cinco problemas importantes, incluido el modelo insalubre del crecimiento económico de China. Estos resultados dieron inicio a debates sobre la necesidad de China de emplear un enfoque nuevo de desarrollo y contribuyó al nuevo concepto de desarrollo centrado en las personas. Si bien el examen fue informal y de alcance experimental, el mismo representó un cambio significativo 2 3

"Informe anual sobre el Trabajo del Gobierno" presentado al Congreso Popular Nacional, marzo de 2004. Ibíd., Informe de marzo de 2005.

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Vietnam

en el modo de pensar de las instancias de formación de política chinas más altas. Por primera vez en la historia, los líderes chinos examinaron y divulgaron tanto los aspectos exitosos como los negativos del PQ e incorporaron los resultados y las recomendaciones del examen en el trabajo posterior. Monitoreo y evaluación del Undécimo Plan Quinquenal Habida cuenta del nuevo enfoque de desarrollo adoptado por el gobierno, el Undécimo PQ fue preparado con un “concepto más científico de desarrollo” y “cinco equilibrios” como principios orientadores, para asegurar que el crecimiento económico sea compatible con las limitaciones ambientales y de recursos naturales. Además, para ampliar los beneficios del crecimiento más ampliamente con la mira en crear una sociedad armoniosa. El Plan fue preparado con la participación de diversos niveles de representantes del gobierno, delegados del Congreso Popular Nacional (CPN), expertos científicos y económicos así como ciudadanos chinos comunes. Ochenta individuos fueron recompensados por sus sugerencias, incluido una niña migrante de 12 años de edad quién pidió una indemnización por el trato injusto que recibió en la escuela. Se hicieron unas 34 revisiones al PQ en base a las sugerencias de representantes del CPN y se agregaron contribuciones de alta calidad de los niveles de ministerio y provincial. La naturaleza integral del Undécimo PQ y la participación de la sociedad en la elaboración de la estrategia ha obligado a la CNDR a emprender el monitoreo y la evaluación de forma seria y formal de las actividades descritas en el Plan. Sobre la base del examen de mitad de período del Décimo PQ, la CNDR decidió desarrollar un marco de M&E para el Undécimo PQ y a establecer una metodología de M&E e institucionalizar arreglos para los Planes futuros. Para beneficiarse de la experiencia internacional en esta área, la CNDR comisionó un proyecto de Fondo de Desarrollo Institucional del Banco Mundial para apoyar el esfuerzo.4 El nuevo marco de M&E comprende dos componentes: Primero, se introdujo una matriz de indicadores por primera vez en la elaboración del Undécimo PQ. Esta matriz contiene 22 indicadores con información de base y metas. La introducción de este tipo de matriz fue un mejoramiento considerable; en los Planes anteriores los indicadores estaban incluidos en el texto sin información de base. Entre los 22 indicadores, ocho se definen como obligatorios (como la reducción de consumo de energía por unidad de PIB, total de tierras cultivadas mantenidas y reducción del volumen de emisiones contaminantes principales), que el gobierno está abiertamente comprometido a cumplir. El gobierno ha acordado intentar crear un ambiente favorable para ayudar a alcanzar los puntos de referencia previstos de los otros 14 indicadores; sin embargo, el alcanzar las metas identificadas dependerá principalmente de las fuerzas del mercado. Los 22 indicadores están agrupados en cuatro categorías: crecimiento económico; estructura económica; población, recursos y el ambiente; y servicios públicos y calidad de vida. Seis indicadores se centran en el crecimiento y la estructura económica y 16 indicadores están focalizados en el ambiente, los recursos y desarrollo social. Los responsables de la política se han comprometido a llevar a cabo una evaluación de mitad de período del Plan, a ser examinado por el Comité Permanente del CPN. Segundo, la CNDR ha comenzado a establecer un Marco general de M&E para el Undécimo Plan, que es compatible con la matriz de 22 indicadores, pero de alcance más amplio con diferentes matrices de indicador de insumos y productos. El marco se usará en la evaluación de mitad de período del Undécimo Plan a mediados de 2008. El desarrollo del Marco de M&E siguió un modelo reconocido internacionalmente de “Diez Pasos” (Jusek y Rist, 2004) y fue creado conjuntamente por un equipo de expertos internacionales y nacionales. Entre otras

4

Ver "China: Monitoreo y evaluación del progreso del desarrollo", junio de 2004. TF No. 053678.

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actividades, el equipo examinó las experiencias internacionales de la OCDE y de diversos países en desarrollo y convocó sesiones consultivas con expertos internacionales y nacionales. El modelo se basa en una secuencia de diez pasos o actividades que se consideran fundamentales para establecer un marco de M&E orientado a la consecución de resultados. Por ejemplo, la evaluación de la preparación, enunciada por el primer paso del modelo, reveló que un ambiente político favorable y un campeón bien colocado, el DPE de la CNDR, son factores que repercuten positivamente en el esfuerzo de M&E chino. Sin embargo, el sistema estadístico deficiente actual de China, el conocimiento y la capacidad débil de M&E y la desarticulación entre la planificación y la presupuestación constituyen cuellos de botella. El análisis del equipo recomendó que China no debe apurarse en el desarrollo de un sistema de M&E técnicamente integral. Un marco de M&E básico, operable, que puede fortalecerse con el transcurso del tiempo mientras se mejoran los factores limitadores, debe ser la prioridad. Cuadro 1. Ilustración de los indicadores de producto/resultado del Marco de M&E del Undécimo PQ de China Cinco equilibrios

Metas

Promover la urbanización Equilibrio urbano y rural

Reducir la brecha de ingresos urbana/rural

Indicadores de producto/resultado

Punto de Comparación de 2005 43%

Metas/Puntos de Referencia de 2010

Fuente de datos

47%

12.600.000

45.000.000

Censo de población; 1% Encuesta muestral de población Encuesta de Hogares Rurales y Censo Agrícola

3,22

asd

6,2

asd

Proporción de Urbanización Cantidad de trabajadores migrantes convertidos en residentes urbanos Tasa de crecimiento de ingresos rurales per cápita

Encuesta de hogares rurales y urbanos Encuesta de Hogares Rurales

Regularidad de recopilación de datos Cada 5 años

EHR: anual; CA: cada 10 años Anual Anual

Fuente: Una Matriz de Monitoreo y Evaluación para los Planes Quinquenales de China. Informe del Proyecto IDF (Borrador), octubre 2005.

El cuadro 1 presenta un ejemplo de la matriz de indicadores de producto/resultado. Se seleccionó un conjunto de metas para cada uno de los “Cinco Equilibrios” y a su vez, se estableció un conjunto de indicadores para cada una de las metas. Se seleccionaron casi 70 indicadores candidatos y los indicadores finales se elegirán sobre la base de factores como la idoneidad técnica, la disponibilidad de información estadística y los organismos responsables. Las metas/puntos de referencia pertinente a nivel de ministerios y la consulta con expertos influirán el proceso de selección para las metas/puntos de referencia de 2010. Cuadro 2. Ilustración de los indicadores de Insumos del Marco de M&E del Undécimo PQ de China Cinco equilibrios Equilibrio urbano y rural

Metas Promover la urbanización Reducir la brecha de ingresos urbana/rural

Indicadores de Insumos Políticas y reglamentos del Gobierno Por ejemplo, permitir la matrícula de los hijos de trabajadores migrantes en las escuelas Por ejemplo, eliminar el honorario educativo obligatorio en zonas rurales

Gastos del Gobierno Por ejemplo, composición y distribución del gasto del gobierno central Por ejemplo, transferencias de pagos del gobierno central para cubrir los costos obligatorios educativos en zonas rurales

Asignación de recursos humanos Cuota de personal

Cuota de personal

Punto de Comparación de 2005

06/07/08/09/10

asd

asd

asd

asd

Fuente: Una Matriz de Monitoreo y Evaluación para los Planes Quinquenales de China. Informe del Proyecto IDF (Borrador), octubre 2005.

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Vietnam

El cuadro 2 presenta una ilustración de la matriz de indicadores de insumos. Para el equilibrio urbano y rural, por ejemplo, se identificaron dos metas y se eligieron tres conjuntos de indicadores de insumos para cada meta (políticas y reglamentos del gobierno, gastos públicos y asignaciones de recursos humanos). Esta nueva matriz ayudará a los líderes a comprender mejor la lógica detrás de los éxitos y los fracasos del PQ. También procura aumentar la conciencia del gobierno sobre la importante relación entre la planificación y la presupuestación. La información para el PQ 2006-2010 se recopilará usando los datos del punto de comparación de 2005, que el gobierno actualmente está en el proceso de identificar.

Solución de problemas: Medidas introducidas para asegurar la implementación La transición descrita por el Undécimo PQ del crecimiento centrado en el PIB a un enfoque de desarrollo más equilibrado es una tarea de enormes proporciones para China. Un reto importante para la implementación es cómo asegurar que los diferentes organismos públicos, especialmente los gobiernos locales, actuarán correctamente. Para afrontar el desafío, el gobierno central está centrándose en los indicadores obligatorios y ha introducido una serie de medidas para ofrecer incentivos para la implementación.5 Primero, el Consejo del Estado ha asignado la responsabilidad a las dependencias y departamentos gubernamentales para cada uno de los ocho indicadores. Por ejemplo, la CNDR es responsable de la reducción general del consumo de energía por unidad del PIB y la Administración de Protección del Ambiente del Estado está a cargo de la reducción general del volumen total de emisiones contaminantes principales.

Cuadro 3. Ilustración de la Asignación Provincial: Reducción del Consumo Energético por Unidad del PIB Región

Punto de Comp. 2005

Meta 2010

% de Reducción

Todo el país

Ton. de carbón/ 1,000 Yuan 12.2

Ton. de carbón/1,000 Yuan 20% 9.8

Beijing

8

6.4

20%

Jilin

16.5

11.6

30%

Fujian

9.4

7.9

16%

Gansu

22.6

18.1

20%

Fuente: Ver pie de página 3.

Segundo, las metas para la reducción del consumo de energía por unidad del PIB y la reducción del volumen total de emisiones contaminantes principales se han dividido y asignado a las 27 provincias y cuatro municipios de nivel provincial (ver ilustración en los cuadros 3 y 4)6 basado en criterios tales como nivel de desarrollo económico, estructura de industria y consumo total de energía. Estas metas han sido adicionalmente divididas y asignadas a los niveles inferiores del gobierno y las metas ayudan a rastrear los gastos de las empresas prioritarias. Cuadro 4. Ilustración de Asignaciones Provinciales: Reducción del Volumen de Emisiones de COD y SO2 Unidad: 1,000 ton. Región

Meta 2010

Volumen de Emisiones 2005

% de Reducción

COD

SO2

COD

SO2

COD

SO2

Todo el país

14142

25494

12639

22467

10.6%

11.9%

Beijing

116

191

99

152

14.7%

20.4%

Jilin

407

382

365

364

10.3%

4.7%

Fujian

394

461

375

424

4.8%

8.0%

Gansu

182

563

168

563

7.7%

0.0%

Fuente: Ver pie de página 3.

Tercero, se ha establecido un sistema de información pública para la proporción de tierra cultivada, la reducción del consumo de energía por unidad del PIB y la reducción del volumen total de emisiones contaminantes principales—los tres indicadores obligatorios más importantes para el gobierno. La información de monitoreo sobre estos indicadores, de toda la nación

y para cada provincia se dará a conocer anualmente. 5 Aviso sobre la ejecución de los objetivos principales del Undécimo Plan Quinquenal para el desarrollo nacional económico y social de la República Popular China y asignaciones de tareas por el Consejo del Estado. Documento 2006, No. 29. 6 La asignación para el total de tierra cultivada se está tratando entre los ministerios pertinentes y las provincias respectivas.

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Cuarto, el gobierno central solicitó el Ministerio de Personal que incorporara todos los indicadores obligatorios en el sistema de evaluación del desempeño para las provincias y los ministerios y requirió que los funcionarios principales de todas las provincias usen los tres indicadores obligatorios más importantes.

Resultados: La introducción de los indicadores de producto/resultado con metas y medidas de implementación adoptadas por el gobierno central ha ayudado a fortalecer la rendición de cuentas y a mejorar la transparencia del trabajo del gobierno. Ya se ha publicado la información de monitoreo sobre el consumo de energía por unidad del PIB y el volumen total de emisiones de COD y SO2 durante los seis primeros meses del Undécimo PQ: ninguno de los niveles ha disminuido como se delinea en el Plan, más bien las cantidades han aumentado debido al crecimiento económico. Tal nivel de transparencia en la puesta en práctica del Plan históricamente no tiene precedente en China. La publicidad ha estimulado el debate abierto entre las instancias de formación de política, los expertos y los medios masivos sobre las causas de los fracasos iniciales y las medidas necesarias para seguir adelante. Los gobiernos provinciales, guiados por las señales y los incentivos del gobierno central, también han comenzado a tomar medidas concretas, integrales para asegurar la implementación. El recuadro 1 presenta un conjunto pequeño de las medidas generales introducidas por la Provincia de Zhejiang para el ahorro de energía y la protección ambiental. La provincia también ha desarrollado un conjunto nuevo de criterios de desempeño (en una encuesta de opinión pública) para evaluar a los funcionarios superiores, que incluye preguntas sobre el ambiente, la energía y el apoyo a los pobres. Recuadro 1. Provincia de Zhejiang: Ejemplo de medidas tomadas para asegurar el progreso en el ahorro de energía y la protección del ambiente Se eligieron cien empresas para experimentar los indicadores nuevos para la producción limpia, el ahorro de energía y de materias primas y la utilización integral de los residuos sólidos. Se estableció un sistema de información estadística para monitorear el uso de energía, materias primas, agua y la omisión de contaminantes principales de estas 100 empresas. Para 2007, la tasa de reutilización de agua por estas empresas debe alcanzar el 65% y el 90% de residuos sólidos. El sistema vigilará los esfuerzos de las empresas para transformar los parques industriales existentes a través de la transformación ecológica como el uso integral de los recursos, el aprovechamiento conjunto de la tierra, el tratamiento de desechos concentrado y la compartición de la electricidad. Para 2007, deben haberse establecido diez parques industriales ecológicos demostrativos. En esos parques, más del 70% de las empresas deben pasar el examen de producción limpia o ser aceptadas por el sistema de gestión ambiental ISO14000. La tasa de tratamiento de aguas residuales debe alcanzar el 80%. Las empresas también serán clasificadas por su capacidad para establecer un grupo de arquitecturas y comunidades verdes. Para 2007, el 50% de edificios comerciales nuevos deben cumplir con la norma para el ahorro de energía, como el uso de paredes que ahorran energía, ventanas, sistemas de calefacción y aire acondicionado y utilizar energía solar. Las comunidades verdes deben establecer establecimientos para ayudar a utilizar integralmente las aguas residuales tratadas y el de lluvia y fluvial y para reciclar la basura. Además, las empresas de energía pesada y las de consumo de agua serán estrechamente monitoreadas y se esperará la transformación técnica. Cada trimestre las dependencias gubernamentales responsables informarán sobre el progreso a los funcionarios provinciales en sus áreas respectivas.

Conclusiones: China está preparada para afrontar los retos del desarrollo resultante de su espectacular crecimiento económico a lo largo de tres décadas y seguir adelante hacia la planificación estratégica orientada a la consecución de resultados. Con la meta general de buscar un enfoque de desarrollo equilibrado y sostenible, por primera vez en

19

Vietnam

la historia, China ha introducido indicadores de resultados obligatorios con metas en su nuevo Undécimo Plan Quinquenal y ha adoptado medidas institucionales sistemáticas y transparentes para implementar el Plan. Estos esfuerzos han traído un nivel sin precedentes de la transparencia a la implementación del PQ de China, que está dando lugar a la transformación institucional y de políticas del país. China está también trabajando para crear su primer marco general de M&E del PQ y usará el marco para conducir una evaluación a mitad del período del Undécimo Plan. El marco de M&E, incluyendo indicadores de insumo y de producto, permitirá tanto el monitoreo del progreso de la puesta en práctica del Plan y el análisis de las causas potenciales de éxito y/o fracaso. La experiencia internacional sugiere que el M&E orientado a la consecución de resultados es una herramienta potente para asegurar la eficacia de las políticas de desarrollo de un país y la entrega de resultados tangibles por parte del gobierno. Sin embargo, el desarrollo y la implementación del marco son procesos difíciles y prolongados. Los esfuerzos recientes de M&E nacionales de China ilustra cómo un país grande con poca experiencia de M&E puede establecer un sistema de planificación estratégica orientado a la consecución de resultados basado en mayor transparencia y la rendición de cuentas.

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Vietnam: Diseño e implementación de la planificación y el monitoreo orientados a la consecución de resultados7 Carolyn Turk y Robar Swinkels (Economistas Principales de Pobrezas, Banco Mundial, Hanoi) y Quang Hong Doan (Economista Principal, Banco Mundial, Hanoi)

El progreso económico y social de Vietnam resalta entre los países de Asia Oriental. La tasa de pobreza ha caído de 58 por ciento en 1993 a menos de 20 por ciento en 2004.

El país está pasando por una transformación de gran alcance de una economía planificada hacia el interior a una economía globalizada, basada en el mercado e integral.

La transición de un enfoque de control central hacia un plan de desarrollo económico basado más en el mercado dio lugar a una realización creciente dentro del Gobierno de Vietnam de la necesidad de cambiar de la planificación orientada a metas de producción hacia la planificación para lograr resultados sociales. El debate en el Gobierno y la Asamblea Nacional ha cambiado de un único énfasis sobre el ‘ritmo’ del crecimiento a un debate más amplio sobre la ‘calidad’ del crecimiento. Este cambio refleja la idea que el lograr el crecimiento económico y el desarrollo de infraestructura no son fines en sí mismos, sino que deben traducirse en mejores vidas para la gente. El próximo paso fundamental es monitorear el progreso hacia los resultados deseados, usando un claro y eficaz sistema de M&E nacional.

Introducción: Desde 2001, los procesos de planificación nacionales han experimentado considerables reformas. Tradicionalmente, los proyectos de planes eran secretos, y los debates durante el proceso de redacción en gran parte se daban sólo dentro del gobierno. Sólo se usaban datos de los sistemas de notificación del gobierno para asegurar la dirección estratégica o para informar sobre el progreso pasado. Los últimos cinco años han visto un cambio hacia un nuevo método de planificación que se basa en consultas con una gama amplia de interesados directos y usa datos de encuestas independientes sobre la pobreza y otros resultados sociales.8 Este nuevo enfoque ha ayudado al gobierno a desarrollar un enfoque claro en los resultados en la planificación y el monitoreo del desarrollo a mediano plazo. Esta transformación no ocurrió de la noche a la mañana. Fue el resultado de un período largo de colaboración del gobierno, los donantes y las organizaciones sin fines de lucro (ONG) (la mayoría de la administración de donantes ha sido en el país). El proceso involucró pasos graduales apoyado por los recursos de donantes receptivos y flexibles, en lugar de un único paquete de reformas radicales. Hay dos dimensiones principales a las reformas analizadas en este caso: la introducción de procesos de planificación sobre la base de evidencias, usando consultas y datos de alta calidad y la introducción de los principios aceptados a nivel mundial de M&E.

Aplicación: Vietnam depende tradicionalmente de los Planes Quinquenales de Desarrollo Socioeconómico (PQDSE) para elaborar sus estrategias de desarrollo a mediano plazo, plantear metas de desarrollo e identificar políticas para lograr estas metas. Hasta la producción más reciente del PQDSE 2006-2010, la redacción del Plan se caracterizó por la participación limitada de interesados directos fuera del gobierno. El proceso de planificación en sí estaba limitado a los funcionarios del Gobierno y los borradores de los documentos eran confidenciales. Los planes

Este caso aprovecha el caso "Vietnam: Una estrategia integral para el crecimiento y la reducción de la pobreza", Primera edición del Libro de Consulta de GpRD, página 44. 8 Ver la evolución de la planificación y el monitoreo orientados a la consecución de resultados en el Informe de desarrollo de Vietnam 2007. 7

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Vietnam

contenían demasiadas metas para la inversión y la producción de productos industriales y productos básicos agrícolas, con poco énfasis en los resultados. El punto decisivo en el cambio hacia un enfoque de GpRD involucró una reforma sustancial de planificación, específicamente la preparación y la implementación de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento Integral (ERPCI). La intención del Gobierno de preparar una estrategia integral para reducir la pobreza fue inicialmente anunciada en diciembre de 1999 en la reunión del Grupo Consultivo (GC) con los donantes. Los donantes, alentados por iniciativas más institucionalizadas para introducir los documentos de estrategia para la reducción de la pobreza (DERP), se emprendieron un largo período de apoyo para reformar los procesos de planificación de Vietnam. El primer documento de estrategia para la reducción de la pobreza de Vietnam (DERP) se redactó en Vietnamita por funcionarios y consultores locales, pero el proceso incluyó muchas interacciones con donantes y ONG. Esta colaboración impulsó varias innovaciones en el método de la planificación como un proceso consultivo apuntado hacia la introducción de una orientación hacia resultados en la estrategia. Como parte del proceso de la ERPCI, el Gobierno emprendió una ronda intensiva de consultas con las comunidades pobres que proporcionó retroalimentación sobre el borrador del plan – fue la primera vez que un ejercicio como este había sido parte de un proceso de planificación del gobierno. El Gobierno también solicitó apoyo para fortalecer su capacidad para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). El trabajo colaborativo en algunas áreas temáticas proporcionaron la base analítica para localizar los ODM en un conjunto de Objetivos de Desarrollos de Vietnam (ODV). Estos objetivos y las metas correspondientes formaron la espina dorsal del ERPCI y su marco de monitoreo, asegurando un énfasis en los resultados y sirviendo como un punto de referencia para las directrices de planificación. La ERPCI representó el primer esfuerzo en serio para cambiar de una plantificación operativa concentrada en los insumos, hacia planes orientados a la consecución de resultados formulados en un proceso participativo. La ERPCI fue programada para su implementación en 24 provincias en Vietnam. El proceso de prueba recibió el apoyo decidido de los donantes y las ONG. La retroalimentación de los funcionarios provinciales brindó pruebas sólidas de la relevancia, factibilidad y superioridad del nuevo enfoque de planificación. La puesta en marcha de la ERPCI condujo a cambios en los reglamentos vinculados al nuevo PQDSE 2006-2010. Estos incluyen la Directiva del Primer Ministro 33, instruyendo a los ministerios y a las provincias acerca de cómo preparar el PQDSE 2006-2010 y las directrices posteriores expedidas por el Ministerio de Planeamiento e Inversión que condujo a consultas generalizadas con personas ajenas al gobierno y se centró al logro de resultados sociales como se indica en los ODV. El impulso adicional hacia un enfoque orientado a la consecución de resultados ha venido de las reformas de la administración pública, mayor participación de personas fuera de las estructuras tradicionales en los procesos de formulación de políticas, la revisión de la ley del presupuesto (2002) que requiere mayor transparencia en la información del presupuesto y el uso de Marcos de Gasto a Mediano Plazo experimentales (MGMP). El PQDSE fue aprobado por la Asamblea Nacional en junio de 2006. La introducción de un enfoque en los resultados en el PQDSE 2006-2010 incluyó: El fortalecimiento de la base de la evidencia – Si bien los PQDSE anteriores eran estrictamente confidenciales, las consultas participativas sobre el proyecto de PQDSE 2006-2010 involucraron a los interesados directos de dentro y fuera del Gobierno, tanto a los niveles nacionales y subnacionales. Las consultas incluyeron talleres con funcionarios de las dependencias Gubernamentales locales, el sector privado nacional, las asociaciones locales, las ONG internacionales, las ONG locales, los socios para el desarrollo y los investigadores. Se solicitaron los puntos de vista de las mujeres, de las comunidades y de los funcionarios locales mediante investigaciones intensivas al nivel de la comunidad. A petición del MPI, las ONG locales e internacionales facilitaron algunas de las consultas. El MPI colaboró con estos socios para desarrollar un marco común de consulta basado en el borrador del PQDSE y la experiencia de las ONG en las comunidades pobres. La

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retroalimentación de comunidades pobres en los ejercicios de investigación participativa en 17 sitios en todo el país reveló que las consultas lograron un cambio real en el contenido y la relevancia del Plan. Al reconocer los puntos débiles de los procesos de presentación de informes internos, los planificadores concluyeron que necesitaban datos independientes y fidedignos sobre la pobreza y otros resultados sociales para la planificación. El PQDSE 2006-2010 incluye trabajo de diagnóstico respecto a los retos clave. Además de los datos tradicionales y a veces poco fiables sobre la pobreza y otros resultados sociales recogidos a través de mecanismos de notificación de los ministerios sectoriales, los planificadores han usado datos de gran calidad de la encuesta producidos por la Oficina General de Estadística (OGE)—el producto de diez años de trabajo colaborativo entre donantes y la OGE para implantar encuestas de alta calidad del nivel de vida—para describir los retos de reducir la pobreza. Los institutos de investigación también produjeron estudios usando datos de la OGE a petición del MPI. Concentración en los resultados – la transición de un enfoque de control central hacia un plan de desarrollo económico basado más en el mercado dio lugar a una realización creciente dentro del Gobierno de la necesidad de cambiar de la planificación orientada a metas de producción hacia la planificación para lograr resultados sociales. Esta transición en parte se debió al trabajo en los ODV; las directrices para preparar el PQDSE requirió que los ODV fueran centrales al PQDSE para asegurar una orientación fuerte a los resultados. En consecuencia, el PQDSE 2006-2010 es mucho más equilibrado entre el crecimiento económico y los objetivos de desarrollo social. Algunas iniciativas para la innovación se originaron en los ministerios sectoriales. Por ejemplo, cuando el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) comenzó a preparar su nuevo plan sectorial quinquenal en 2005, se basó en su experiencia anterior con el proceso de la ERPCI. Bajo el liderazgo del Ministro de MADR, los donantes colaboraron intensivamente con el personal del MADR y produjeron marcos lógicos y los marcos de monitoreo orientado a la consecución de resultados para su plan quinquenal. Los resultados fueron presentados en seminarios que generaron gran interés de parte de otros ministerios. Más tarde en 2005, el MPI vinculó el proyecto de PQDSE 2006-2010 a un marco de monitoreo orientado a la consecución de resultados y solicitó ayuda y capacitación de los donantes para esta tarea. Los donantes respondieron conjuntamente, haciendo considerables aportes en este proceso.

Solución de problemas: Retos y soluciones Los planes del Gobierno anteriores consistían de largas listas de metas generales, con poca estructura que mostrara cómo las metas generales se traducían en grupos de objetivos específicos. Si bien se usaban muchos indicadores, a menudo éstos no estaban vinculados a ninguno de los objetivos del plan. Como solución, el nuevo marco de monitoreo rompe con esta tradición y vincula las principales metas generales a un conjunto de objetivos claros y específicos. Cada uno de estos objetivos está vinculado a un insumo/una actividad, indicadores de productos y resultados. Como tal, presenta una ‘cadena de resultados’ (Cuadro 1), proporcionando una base sólida para monitorear los resultados del PQDSE 2006-2010. El marco de monitoreo abarca cuatro pilares de desarrollo: crecimiento económico, progreso social, medio ambiente y gobernanza.

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Vietnam

Cuadro 1: Ejemplo de una cadena de resultados para uno de los objetivos del PQDSE Cambios bajo el control del Gobierno

Cambios fuera del control del Gobierno

Objetivo

Actividad/insumo

Producto

Resultado/impacto

2.2.2 Asegurar el acceso a los servicios de atención de salud para todos

Universalizar la cobertura del seguro de salud

Proporción de personas con seguro de salud; proporción de pobres y casi pobres con seguro de salud gratuito

Proporción de personas que reportan satisfacción con el servicio obtenido con el seguro de salud, por grupo étnico y quintil

Fuente: Marco de monitoreo del PQDSE 2006-2010 La falta de incentivos y de capacidad fueron dos de los retos más importantes al aplicar el nuevo método del proceso de planificación del PQDSE. Los planificadores en los departamentos sectoriales y las provincias no estaban seguros acerca de cuán lejos podían ir en reorientar sus planes sin poner en peligro las perspectivas de la aprobación del plan y estaban preocupados de que la presentación de planes que eran radicalmente diferentes a los formatos anteriores daría lugar a menos financiamiento. En un sistema en el cual los planificadores están acostumbrados a seguir las instrucciones de planificación expedidas por las autoridades de nivel más alto, el compromiso no ambiguo, de nivel central de reformar los procesos de planificación y las estructuras de incentivos es extremadamente importante. Para recalcar la determinación del Gobierno de adoptar un enfoque orientado a la consecución de resultados en el PQDSE 2006-2010, el Primer Ministro expidió la Directiva 33 y el Ministro del MPI publicó la Circular de seguimiento 7681. Estas ordenanzas explícitamente exigían que los planificadores se centrasen en la orientación a resultados del ERPCI incorporando los ODV como componentes centrales del PQDSE. Al desarrollar el marco de monitoreo, el MPI usó principios y conceptos de M&E internacionalmente aceptados para producir un marco de resultados que va más allá de los ODV. La adopción de una fuerte concentración en los resultados exigió aptitudes no utilizadas en el pasado en los planes orientados a insumos. Parte de la solución fue intensificar los programas de capacitación ofrecidos a los funcionarios en planificación participativa orientada a la consecución de resultados, el diseño de sistemas de M&E, y la información. La ERPCI incluyó varios cursos de capacitación para el personal del MPI, otros ministerios sectoriales y el personal en las provincias participantes en el proceso de implementación (complementado mediante sesiones de capacitación fuera de la capital en M&E orientado a la consecución de resultados para planificadores de diversos niveles). Los participantes fueron capacitados sobre cómo mejorar la estructura de los planes, definir objetivos claros y vincular estos objetivos a los indicadores. Se elaboró un manual de planificación para proporcionar orientación básica sobre la aplicación de los principios clave en el método orientado a la consecución de resultados en la planificación. Fue importante la colaboración con actores fuera del gobierno para introducir formas participativas de capacitación y para transferir nuevas aptitudes a los oficiales del gobierno. La colaboración intensiva con las ONG proporcionó pericia específica para organizar las consultas con las comunidades. El MPI trabajó al lado de las ONG en el diseño del marco de investigación para las consultas, ejecutando el trabajo sobre el terreno y analizando los resultados.

Resultados: Cambios en el modo de pensar – En los últimos años, el debate en el Gobierno y en la Asamblea Nacional se ha alejado de un único énfasis sobre la ‘cantidad’ de crecimiento a un debate más amplio sobre la ‘calidad’ del crecimiento. Este cambio refleja la idea de que el logro del crecimiento económico y el desarrollo de infraestructura no son fines en sí mismos, sino que deben traducirse en mejores vidas para la gente.

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Cambios en el contenido del PQDSE – La evidencia usada para apoyar la dirección estratégica del PQDSE ha entregado mejoras importantes en su alcance y contenido. Las consultas jugaron un papel importante en la configuración del PQDSE 2006-2010 final. La influencia en el documento final va desde la ampliación de algunas secciones (género y niños) a cambios estructurales en énfasis (integración de temas de pobreza más allá de los programas focalizados), hasta cambios en el lenguaje del texto (especialmente con respecto a actividades anteriormente descritas como ‘males sociales’). OXFAM reconoció el rol de las consultas comunitarias en mejorar la calidad del PQDSE (Banco Mundial, 2006). El uso de datos cuantitativos y cualitativos de alta calidad en el análisis ha alentado al PQDSE a reconocer a ciertos grupos marginados que no se han beneficiado del crecimiento económico del país. Los análisis anteriores se habían limitado a datos oficiales y eran menos eficaces en describir las privaciones de grupos como las minorías étnicas, las personas con discapacidades y los migrantes rurales-urbanos que enfrentan dificultades en obtener acceso a los servicios sociales y administrativos por razones de su estado de registro. Como resultado, hay un enfoque uniforme en todo el PQDSE para reducir la pobreza al incluir a los más pobres en los planes de crecimiento económico y en asistir a los grupos desfavorecidos mediante la entrega de servicios públicos establecidos. Cambios en los enfoques de M&E – El marco de M&E orientado a la consecución de resultados está estructurado alrededor de los cuatro pilares del PQDSE y tiene puntos fuertes importantes. Primero, el marco incluye un pilar sustancial para medir el progreso en la promoción del buen gobierno. Este desarrollo representa un progreso importante, ya que las tentativas anteriores para medir sistemáticamente los resultados de las reformas de gobernanza fueron débiles. Aunque se habían incluido algunos indicadores de gobernanza en el marco anterior como el monitoreo de la promoción de la democracia local, el progreso se medía normalmente a través de la auto-notificación de las comunas y por consiguiente carecía de comprobación independiente. El pilar de gobernanza compromete al Gobierno a medir el progreso en la mejora de la transparencia y la participación, el fortalecimiento de la descentralización y la administración de recursos públicos. El MPI mostró un fuerte compromiso político con el desarrollo de un marco de monitoreo para el PQDSE 2006-2010 que aplica principios válidos de M&E orientado a la consecución de resultados. Gran parte de la información deberá proporcionarse o comprobarse a través de encuestas independientes, un cambio de la modalidad anterior de depender en los sistemas administrativos para la medición y notificación de resultados. Los donantes que apoyaron el V Crédito de Apoyo para la Reducción de la Pobreza (CARP) (la Comunidad Europea, Australia, Dinamarca, Países Bajos e Irlanda) han subrayado la importancia de un enfoque armonizado y bien coordinado. Este enfoque conjunto ha ayudado a afilar el énfasis en el M&E, dado que la medición de los resultados y el impacto de los programas de desarrollo es una prioridad tanto de los donantes como del Gobierno. El marco de resultados del CARP V consiste de Objetivos de Desarrollo del Programa (ODP) claros e indicadores integrales de resultados. Las medidas de política cubren lo siguiente: (i) Completar la transición a una economía de mercado mediante acciones para mejorar la integración comercial, fortalecer la base de patrimonio neto/capital base de las Empresas Estatales, acelerar la reforma bancaria y mejorar el clima de inversiones; (ii) asegurar la inclusión social y el desarrollo sostenible mediante acciones para mejorar el financiamiento de la atención de salud para los pobres, la calidad de la educación para grupos desfavorecidos y la protección del ambiente; y (iii) construcción de la gobernanza moderna mediante la adopción de un proceso de planificación focalizado en los resultados en el desarrollo, fortaleciendo la transparencia y la administración de los fondos públicos, la simplificación de procedimientos para obtener servicios públicos y la lucha contra la corrupción. Se usan más de cincuenta indicadores para seguir el progreso real. El progreso es

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Vietnam

satisfactorio o sumamente satisfactorio en todas las áreas salvo por la reforma de empresas estatales, que también muestra cierta mejora.

Conclusiones: 1.

Si bien el PQDSE ha sido elogiado por su proceso abierto, mejor contenido y énfasis en los resultados deseados, esta no ha sido una transformación rápida. Los procesos de planificación nacionales establecidos han estado evolucionando desde 2000. Además de la voluntad política de las esferas gubernamentales más altas, se ha necesitado de un paso provisional de un plan “paralelo” y del apoyo sostenido, flexible de donantes administrado en el país para cambiar lentamente de un proceso de planificación cerrado orientado a describir las metas de insumos-productos a un plan ampliamente consultado que se centra en los resultados. Quedan aún retos por sortear en varios niveles, incluyendo la mejora de los nexos entre los Planes y los presupuestos para proporcionar una determinación más detallada de los costos y una mejor correspondencia entre los objetivos y los insumos. Esto requiere la cooperación eficaz entre el MPI, el Ministerio de Finanzas (MdF) y otros Ministerios y organismos responsables de la implementación del PQDSE. Las reformas de la planificación necesitan abarcar los niveles provinciales y subnacionales e incluir los cambios institucionales para fortalecer la planificación espacial.

2.

Es fundamental continuar los esfuerzos para mejorar la rendición de cuentas. La corrupción representa uno de los riesgos más significativos al crecimiento y a la reducción sostenida de la pobreza durante el período del Plan. El Gobierno es plenamente consciente de la amenaza que la corrupción plantea al logro de los resultados del Plan y está altamente comprometido a luchar contra la misma. En 2006, el Gobierno aprobó una ley anticorrupción (que otorga un rol a los medios masivos y a la sociedad civil para asegurar la integridad de los funcionarios del gobierno) y estableció un comité directivo de alto nivel para supervisar la implementación de la estrategia anticorrupción. El Gobierno está planeando ratificar el convenio internacional contra la corrupción a principios de 2007. Se han investigado tres casos destacados de corrupción en gran escala y los autores han sido enjuiciados. Sin embargo, una descentralización mayor en la asignación y en el uso de recursos públicos está potencialmente asociado con un ascenso probable en la corrupción a menos que la descentralización esté acompañada de mayores mejoras en la planificación y en la administración de los recursos públicos, incluyendo una mejor selección y evaluación de la inversión pública y un sistema eficaz de M&E orientado a la consecución de resultados.

3.

El monitoreo orientado a la consecución de resultados es un nuevo concepto en Vietnam. El uso de resultados para el monitoreo del progreso puede conducir a la confusión ya que funcionarios del gobierno no siempre comprenden por qué necesitan medir cosas que están fuera del control del gobierno. Además, el uso de encuestas independientes de hogares o de empresas para medir los resultados es un fenómeno nuevo para muchos funcionarios. Por consiguiente es importante que los funcionarios de gobierno redacten directrices para la aplicación del marco de monitoreo orientado a la consecución de resultados en todos los ministerios y provincias. Estas deben incluir explicaciones claras de la terminología de monitoreo y los conceptos que se están aplicando, la definición de cada indicador, su fuente de datos y las responsabilidades de recopilación y frecuencia. El proceso de redacción requiere una estrecha colaboración entre el MPI y la Oficina de Estadísticas.

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Haití: Enseñanzas del Marco de Cooperación Provisional (MCP) de 2004 a 2006 y el MCP prolongado y revisado de 2006 en adelante Lisa Campeau, (Consultora, Unidad de Licus/Estados Frágiles, Banco Mundial)

Durante muchos años, Haití ha experimentado una inestabilidad prolongada y un lento crecimiento económico, pero la situación está cambiando con un liderazgo más fuerte y un programa de apoyo coordinado de los donantes externos. La gestión para resultados de desarrollo en esta situación requiere muy especialmente de un liderazgo comprometido, consultas amplias con los interesados directos, el diálogo público sobre los resultados e iniciativas sólidas de aumento de la capacidad. La evidencia clara de los resultados iniciales es crucial para un enfoque de GpRD para ganar impulso y revertir la marcada desigualdad de ingresos y la violencia en todo el país. El Marco de Cooperación Provisional de Haití es un buen ejemplo de un programa orientado a la consecución de resultados usado para redactar un plan global para la gestión y la coordinación de la ayuda en un ambiente de seguridad desafiante.

Introducción: La deteriorada situación política y económica de Haití requería un enfoque eficaz y coordinado para la reconstrucción y fomento, de ahí el nacimiento del proceso de gestión para resultados del país, conocido como el Marco de Cooperación Provisional (MCP). La secuencia de los sucesos que conducen al programa de resultados incluye los siguientes pasos: La Resolución 1529 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) ordenó una evaluación rápida para evaluar las necesidades transitorias de Haití. Dado que Haití estaba plagado de conflictos políticos de larga data y desastres naturales, la Resolución 1529 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de febrero de 2004, autorizó el despliegue inmediato y temporero de una fuerza multinacional para evaluar las necesidades humanitarias y de seguridad así como elaborar el plan de acción humanitario de las Naciones Unidas para el país. Los donantes apoyaron al gobierno transitorio a lanzar el MCP, a condición de que previamente se cumplieran ciertas condiciones. Sobre la base de la Resolución 1529 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, se propuso realizar una evaluación conjunta de necesidades en una reunión informal de donantes en Washington, D.C. en marzo de 2004. El objetivo de la evaluación de necesidades fue el de elaborar un programa de reconstrucción y fomento nacional, abarcando tanto las prioridades a corto y a mediano plazo durante un período transitorio de dos años. En esta reunión, el gobierno haitiano y las organizaciones internacionales también acordaron que se necesitarían diversas condiciones previas para elaborar e implementar un marco orientado a la consecución de resultados, incluyendo seguridad, un entorno político estable y suficiente capacidad del gobierno para llevar a cabo el ejercicio. La Resolución 1542 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas autorizó la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y sugirió la formación de una estrategia de desarrollo a largo plazo. Conjuntamente con una misión de estabilización multidimensional, en abril de 2004, el gobierno transitorio recién nombrado en Haití lanzó el MCP. La resolución 1542 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas autorizó una fuerza de seguridad desplegada principalmente para cubrir el proceso de elección, reformar la policía haitiana e implementar un programa de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR). La

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Haití

‘ resolución de Naciones Unidas también instaba a la comunidad internacional a ayudar al gobierno transitorio a diseñar una estrategia de desarrollo a largo plazo que estabilizaría el país y combatiría la pobreza. El gobierno presentó el MCP, que abarcaba el período transitorio de dos años. En julio de 2004, el gobierno transitorio presentó el MCP en una conferencia de donantes en Washington, D.C.

Aplicación: El MCP fue inspirado en ejercicios similares y las enseñanzas de Timor Oriental, Afganistán e Iraq, y siguiendo el modelo de la Evaluación Conjunta de Necesidades de Liberia y el proyecto de nota conceptual de la Misión Conjunta de Evaluación Sudanesa. El proceso de desarrollo del MCP resultó no sólo en el establecimiento de las metas clave de reforma para la reconstrucción y la rehabilitación de Haití, sino también en un fuerte apoyo nacional e internacional al programa en su totalidad. Estos resultados se lograron mediante el uso de los siguientes métodos: Se crearon grupos temáticos o mesas sectoriales para la preparación del MCP. Los interesados directos se dividieron inicialmente en grupos temáticos y posteriormente se convirtieron en mesas sectoriales. Cada mesa sectorial temática fue conducida por un representante del gobierno e incluyó la participación de donantes multilaterales y bilaterales y miembros de los organismos internacionales.

Se elaboró la matriz del MCP centrada en resultados. Se prepararon matrices detalladas de resultados

para cada grupo temático que luego se combinaron en una matriz general de resultados transitorios. El documento resumía las metas específicas de desarrollo, estimados de costos y describía la ejecución de las intervenciones prioritarias durante el período de transición. El plazo del MCP también incluía una superposición de seis meses luego del mandato del gobierno transitorio para poner a la disposición del nuevo gobierno los recursos financieros. Se realizaron consultas y talleres de difusión de información con los multi-interesados directos. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad civil participó en talleres regionales y un Taller de Consulta Nacional para preparación del MCP. Las recomendaciones también se trataron en la capital y en otras tres comunas en todo Haití mediante varios talleres organizados por el gobierno que incluyó a los partidos políticos, la sociedad civil y las autoridades locales. Liderazgo comprometido del Primer Ministro al asumir la presidencia del Comité Conjunto para la Implementación y Monitoreo del MCP con participación de otros representantes del gobierno, interesados directos nacionales y la comunidad internacional. Una Unidad de Ejecución y Seguimiento funcionó como la secretaría del Comité Conjunto, prestando apoyo operativo y supervisando la recopilación y la compartición de la información sobre el progreso de la implementación. La sociedad civil, el sector privado y un grupo de estudios nacional participaron en un comité consultivo para la supervisión y el monitoreo. El rol del comité fue el de asegurar que los programas y los proyectos mantuvieran el curso y hacer que tanto los donantes como el gobierno se hicieran responsables de cumplir con el cronograma para los resultados. El sector privado también estuvo representado en el comité para monitorear la implementación de las reformas de gobernanza económica. Además de estos diversos mecanismos de coordinación, el gobierno y los donantes mantuvieron el diálogo a través de reuniones regulares de coordinación de los donantes en Puerto Príncipe y el exterior.

Solución de problemas: La implementación del MCP 2004-2006 resultó en los siguientes temas, estrategias de mitigación y enseñanzas extraídas, algunos de los cuales están aplicándose al MCP revisado de 2006/07:

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1.

Lecciones sobre capacidad institucional, gestión de proyectos y coordinación de resultados/información

La calidad y cantidad inadecuada de recursos humanos afectaron la implementación del MCP. Una escasez de mano de obra calificada y la falta de incentivos adecuados para atraer, mantener y motivar a los funcionarios públicos ha sido un gran impedimento para la eficiencia del sector público y la implementación eficaz del MCP. Se requieren reformas a mediano plazo y una reestructuración sistémica de más largo plazo de la administración pública para aumentar la eficiencia de los escasos recursos humanos.

Las oficinas de país son necesarias para la toma de decisiones descentralizada de los donantes. Algunos socios externos han fortalecido su presencia en el país para participar mejor en las discusiones diarias y el monitoreo. Sin embargo, la formación de la capacidad institucional sigue siendo un reto que requiere mucha asistencia financiera y técnica tanto del gobierno como de los donantes.

Todavía se requiere el aumento de la capacidad institucional y la asistencia técnica para la implementación eficaz del MCP. Para asegurar la implementación eficaz de un plan orientado a la consecución de resultados se requiere no sólo una estrategia detallada para crear el marco general, sino que también un compromiso con el sistema nuevo. Se ha elaborado un plan de acción para aumentar la capacidad en estrecha colaboración con la oficina del Primer Ministro y actualmente está bajo consideración. Además, si bien existen mecanismos de supervisión, éstos necesitan refuerzo técnico.

Múltiples Unidades de Implementación de Proyectos (UIP) afectaron el aumento de la capacidad y crearon superposición. Para facilitar la implementación de proyectos y asegurar la responsabilidad fiduciaria, los donantes establecieron unidades de implementación de proyectos (UIP), que a menudo se volvieron estructuras paralelas de implementación de proyectos. Tales estructuras en último término obstaculizaron el fortalecimiento institucional, porque el gobierno no recibió los medios para mejorar las capacidades nacionales de implementación, ni tenía la experiencia para coordinar la asistencia externa. Si bien las UIP paralelas todavía se usan en casi todos los proyectos financiados externamente, los socios externos están adoptando medidas para consolidarlas y depender de UIP únicas para coordinar las actividades financiadas por múltiples socios. Los donantes también están planeando crear UIP conjuntas y mecanismos adicionales para fortalecer la capacidad dentro de los ministerios. Se necesitan procesos de coordinación y el establecimiento de puntos focales permanentes. Muchos coordinadores de los comités de supervisión y monitoreo, puntos focales en la fase preparatoria del MCP, no fueron renombrados, lo que atrasó la implementación del MCP. La producción de listas de verificación, un método frecuentemente usado para integrar los temas intersectoriales, no es suficiente para asegurar que la sensibilidad a los conflictos está incorporado en un marco de resultados y que es tomado en cuenta en la implementación de programas. 2.

Lecciones sobre la calidad de los datos de las metas de producto/resultado, monitoreo e información

La insuficiencia de monitoreo y evaluación afectó la información del MCP. Aunque el MCP 2004-2006 incluyó un proceso coordinado para la implementación a nivel de país, los procesos de monitoreo y evaluación todavía se encuentran en una fase inicial. Se necesita información más regular sobre la implementación del MCP, con mejor información sobre los desembolsos de proyectos en relación con las metas acordadas.

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Haití

‘

La falta de datos disponibles repercutió en el desarrollo de metas de resultados del MCP y en el monitoreo de los resultados reales. El conflicto prolongado de Haití afectó la disponibilidad de datos pertinentes necesarios para los indicadores de puntos de comparación. La falta de una política coherente sobre el uso de datos para los indicadores de puntos de comparación ha impactado el monitoreo y la evaluación de la implementación del MCP. Ciertas discrepancias de datos se pueden resolver con la tercera Encuesta de Salud Demográfica en 2006. Además, el gobierno tiene planes de desarrollar una estrategia de perfeccionamiento de las capacidades estadísticas. 3.

Lecciones sobre la vinculación entre la seguridad, la velocidad de la implementación y los beneficios rápidos

Insuficiente conexión entre la preparación del MCP y el despliegue de la MINUSTAH. La MINUSTAH se desplegó en mayo de 2004 después que los grupos temáticos habían redactado el MCP. Si bien los grupos temáticos abarcaron sectores como la Policía, DDR, las elecciones, la justicia y las prisiones en el proceso de desarrollo del marco, hubiese sido beneficioso contar con mayor atención a la vinculación general con el mantenimiento de la paz o los temas de consolidación de la paz, con intervenciones de desarrollo claras incluidas en el MCP. Al final se hicieron vinculaciones entre la misión encargada del mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, MINUSTAH y el MCP, aunque sólo hacia el final del trabajo de los equipos temáticos. Es imperativo obtener resultados inmediatos de implementación y beneficios rápidos. Luego de la finalización del marco de resultados en Haití, tomó de seis a ocho meses establecer los mecanismos de implementación, que funcionaron a diversos grados de eficacia. Se debió haber puesto atención en trazar los proyectos o programas donde el financiamiento estaría disponible de inmediato para el desembolso y donde los resultados inmediatos se podrían haber visto en el primer trimestre. 4.

Lecciones sobre la transparencia, la rendición de cuentas, la comunicación y la difusión de la información

Se necesita mayor atención a la comunicación y a la difusión de información. Si bien se hicieron esfuerzos claros para hacer el proceso del MCP participativo y consultivo, los actores de la sociedad civil sintieron que las ONG locales y otros interesados directos nacionales, como la prensa, no se incluyeron adecuadamente en los grupos temáticos del MCP y en la planificación e implementación posMCP. Además, una estrategia de comunicaciones pudo haber ayudado a formar conciencia acerca del proceso del MCP y manejar las expectativas con respecto a los resultados de la implementación.

Es necesario difundir la información del presupuesto y de las adquisiciones para mayor transparencia y rendición de cuentas. Desde 2004, para asegurar la transparencia y el acceso a la información de interesados directos, el gobierno ha difundido la información sobre las asignaciones presupuestarias y la implementación y los contratos de adquisiciones a través del sitio Web del Ministerio de Finanzas. 5.

Lecciones sobre cómo diferenciar entre las necesidades de asistencia para el desarrollo, el presupuesto y la información

Se necesita una distinción clara entre las necesidades humanitarias y la asistencia para el desarrollo. Si bien las necesidades humanitarias no se presupuestaron específicamente en el MCP, fue difícil para los equipos de evaluación distinguir entre las necesidades humanitarias y las de desarrollo durante la evaluación. Además, como Haití fue afectado gravemente por inundaciones inmediatamente

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después de la conferencia de donantes, se lanzó un Llamamiento Urgente en septiembre de 2004, desviando la atención y la concentración del MCP. Con el tiempo se llegó a un acuerdo que el Llamamiento Urgente abarcaría la ayuda humanitaria, mientras que el MCP abarcaría las necesidades de desarrollo transitorias y a mediano plazo.

Resultados: 1.

Resultados del MCP

Se han logrado algunos resultados, pero mayores desembolsos son aconsejables. Además de crear las condiciones para elecciones libres y justas (celebradas en febrero y abril de 2006), mejorar el acceso de la población a los servicios básicos, rehabilitar la economía en deterioro (después de años de crecimiento negativo) y ser reconocido como apto para alivio de la deuda, también se pueden citar muchos resultados visibles del proceso del MCP de Haití. Algunos de los resultados logrados incluyen la reforma de la policía, la elaboración del documento provisional de la estrategia para reducir la pobreza (DERP), mayor transparencia en el uso de recursos públicos, provisión de electricidad, reconstrucción de caminos primarios y secundarios en todo el país, distribución de semillas y herramientas, mejor acceso a servicios básicos, distribución de materiales escolares y rehabilitación de escuelas.

Los funcionarios de gobierno recién elegidos están ampliando y revisando el MCP transitorio para la coordinación continua de donantes y la eficacia de la asistencia. Sobre la base de los resultados logrados bajo el MCP 2004-2006 iniciado por el gobierno transitorio anterior, el recién elegido Presidente Préval y su administración presentó un MCP de un año ampliado y revisado durante una conferencia de donantes celebrada en Puerto Príncipe en julio de 2006. El programa recibió un sólido apoyo de la comunidad donante y de los representantes de la sociedad haitiana, incluido el Parlamento. El MCP ampliado está enfocado en la infraestructura, la seguridad, la gobernanza, la educación primaria, electricidad y servicios básicos.

El marco del MCP ha mejorado la participación del gobierno con los donantes y los interesados directos nacionales. Haití ha recorrido un largo camino, considerando la falta de mecanismos de coordinación y los nexos deficientes entre el gobierno, los donantes y los interesados directos nacionales del pasado. Existe una voluntad sólida de parte del gobierno y apoyo entre algunos donantes para una mejor coordinación y asignación de prioridades de los recursos. Más específicamente, el gobierno desea mejorar el impacto de los fondos comprometidos bajo el MCP original y el MCP ampliado, aunque no existe consenso sobre cómo avanzar en este tema. El gobierno también ha tomado medidas para avanzar hacia presupuestos orientados a la consecución de resultados en algunos ministerios en conformidad con la Ley Orgánica sobre la Preparación y la Implementación de Presupuestos adoptada en 2004.

Las lecciones del MCP también se aplican a los documentos de estrategia para la reducción de la pobreza (DERP). El MCP sirvió como puente para un documento provisional de estrategia para la reducción de la pobreza (DPERP). Usando un proceso y lecciones similares extraídas del primer MCP, el DPERP describe el plan de consulta del gobierno para la preparación de un DERP completo en 2006/07, con un calendario para las consultas nacionales y locales. 2.

Replicación del MCP

Si bien la creación del MCP fue un proceso eficaz impulsado por el país, resultando en un plan de desarrollo integral, las oportunidades para mejorarlo al repetir un proceso similar podría incluir: i) más coordinación entre la asistencia de emergencia y la de desarrollo para evitar redundancias; ii) un análisis mejorado de la capacidad institucional existente y planes claros para el perfeccionamiento de capacidades; iii) mejor integración de las cuestiones transversales en el desarrollo de metas y el

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Haití

‘ monitoreo de resultados; iv) el desarrollo de criterios más detallados para los interesados directos; y v) la mancomunación conjunta de fondos o el encauzamiento de recursos a través de un único fondo fiduciario o un mecanismo de de transferencia de fondos único para asegurar la eficacia de la ayuda, la transparencia y la información/seguimiento claro de los desembolsos.

Conclusiones: Con la revisión del MCP y la aprobación amplia de diversos interesados directos, los próximos pasos incluyen: 1. Entrega de beneficios rápidos para la aplicación eficaz de los resultados en el desarrollo a más largo plazo

La violencia criminal y política generalizada sigue repercutiendo en la implementación del MCP. A pesar del despliegue de la MINUSTAH con un mandato explícito para restaurar la seguridad, los delitos violentos proliferaron durante el período transitorio. Si bien el mandato de MINUSTAH ha sido extendido hasta marzo de 2007, crear y mantener un ambiente seguro y estable será una meta compleja a mediano plazo. Este objetivo requerirá recursos institucionales y financieros importantes para el desarme y la reintegración, reforma/reestructura de la policía y una reforma de las instituciones de justicia. “Beneficios rápidos” a implementarse con el apoyo de los donantes. Desde su elección, mientras crea credibilidad para conseguir financiamiento externo para Haití, el Presidente Préval ha trabajado implacablemente para apaciguar al país. La nueva administración ha prometido “beneficios rápidos” en el área del desarrollo social y el empleo con el fin de lograr mayor estabilidad. Planes para el diálogo de alcance nacional inclusivo con todas las fuerzas políticas y sociales. Fundamental para la estabilidad política, el plan del gobierno de llevar a cabo un proceso consultivo para la preparación del DERP quizá brinde la oportunidad para un diálogo amplio. La naturaleza de un gobierno multipartidista y la participación de líderes de partidos de oposición en los viajes del Presidente al exterior también ayuda a crear diversidad política y el diálogo. 2.

Mejorar la planificación de resultados y los procesos de implementación para mejorar la prestación de servicios

Los procesos y productos del MCP revisados todavía tienen que ser determinados por el gobierno recién elegido. Como resultado de la elección del nuevo gobierno, la revisión de las matrices y las estructuras de coordinación del MCP están en suspenso. En base a las enseñanzas del MCP provisional, el nuevo gobierno tiene una oportunidad única para mejorar el proceso orientado a la consecución de resultados en Haití. Para el MCP revisado, el gobierno haitiano ha recalcado específicamente la importancia de la armonización de la ayuda, según los principios de la Declaración de Paris de 2005 y en particular la alineación de la ayuda internacional con las prioridades del país. Los desembolsos de monitoreo siguen siendo un reto. Debido a la ausencia de un mecanismo conjunto para administrar los fondos, ha habido una falta de información exacta, oportuna y coordinada sobre los resultados de desembolsos. Las cifras compuestas presentadas en las conferencias de donantes no se han podido comprobar y en el mejor de los casos parecen ser conjeturas. Así las cosas, no existe consenso respecto a los fondos realmente utilizados en el MCP. Sin embargo, sobre la base de resultados reales visibles, todos están de acuerdo en que la utilización de los recursos en la implementación del MCP provisional ha sido sub-óptima. Se ha establecido una unidad especial en el Primature (Célula de Coordinación) para hacer el seguimiento de los desembolsos relacionados con el MCP. El gobierno también ha asignado recursos para reforzar su propia capacidad en este respecto.

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Perú: Alerta Miraflores: Gestión para aumentar la seguridad del ciudadano – Lima, Perú Jeffrey Franco e Ignacio Soto, (Voxiva Inc.)

Este caso demuestra el uso sólido de toma de decisiones basada en evidencia y la gestión para resultados; También muestra el liderazgo y el compromiso político al nivel del gobierno local con una orientación a resultados; y

Es un buen caso de monitoreo público de los resultados. Introducción: Miraflores, uno de los 42 municipios de Lima, Perú, alberga a aproximadamente 100.000 residentes y es un centro animado comercial, residencial y turístico. Miraflores es bien conocido por ideas innovadoras en la gestión citadina, que incluye la introducción de una fuerza policial municipal –el Seranazgo– para complementar a la Policía Nacional peruana. No obstante, en los años noventa, Miraflores experimentó un aumento en el crimen (por ejemplo, robos, asaltos y posesión de drogas) que estaba teniendo un impacto negativo sobre la calidad de vida y amenazaba con obstaculizar el turismo y las actividades económicas. En efecto, más del 70 por ciento de los ciudadanos en la zona metropolitana de Lima clasificó el crimen como el mayor problema de la ciudad. Para las elecciones de 2002, el crimen se había convertido con mucho en la mayor preocupación de los ciudadanos de Miraflores. El Alcalde recién elegido hizo la reducción del crimen y la seguridad de los ciudadanos su prioridad máxima. En base a su experiencia anterior en Miraflores y como un asesor anterior en la zona metropolitana de Lima, el Alcalde sabía que la información buena y oportuna era un factor clave para administrar verdaderamente la seguridad de los ciudadanos1 y cumplir con su promesa. Él quería reemplazar el existente sistema ineficiente basado en papel con un nuevo sistema de gestión que le permitiría a él y a sus empleados municipales centrarse en la reducción del crimen, responder rápidamente a los crímenes reportados e involucrar a los ciudadanos en la seguridad.

Aplicación: Según la ley municipal, el Alcalde preside un Comité de Seguridad del Ciudadano y es responsable de la seguridad de los ciudadanos de Miraflores. Su primera acción oficial después de la elección, fue visitar a los jefes de las dos estaciones de la Policía Nacional ubicadas en Miraflores para recalcar la importancia de trabajar como un equipo y ejercer un efecto multiplicador con información fidedigna para luchar contra el crimen. El municipio también empezó a colaborar con Voxiva, una empresa privada basada en Lima que es un proveedor principal a nivel mundial de soluciones de información práctica para mejorar la seguridad, fortalecer los sistemas de atención de salud y mejorar la prestación de servicios públicos.2 Juntos, diseñaron Alerta Miraflores, un enfoque modelo para manejar el crimen que usa la red de Voxiva y la tecnología basada en teléfono para: Brindarles a los ciudadanos una manera de reportar incidentes a los funcionarios de seguridad locales para que los registren y adopten las medidas correspondientes; Captar datos electrónicamente y mostrarlos en los informes y mapas para permitirle a los funcionarios de seguridad pública localizar las áreas desde dónde están llamando los ciudadanos, definir las prioridades y enviar a los oficiales que están más cerca; 1 El ex Comisionado de la Policía de Nueva York, William Bratton, también recalcó este punto en un informe para el municipio de la zona metropolitana de Lima. 2 Por ejemplo, Voxiva trabajó con la Armada peruana para implementar la aplicación HealthNet de la empresa para apoyar la vigilancia de enfermedades en algunas de las zonas más remotas de la cuenca amazónica. La solución ha sido ampliada por la Armada a todos sus establecimientos y ha sido introducida en cinco países latinoamericanos más.

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Perú

Permitirles a los funcionarios municipales administrar la seguridad de los ciudadanos de manera proactiva, responder más rápidamente y analizar los resultados; y Crear mayor transparencia y responsabilidad por los resultados, promoviendo así mayor participación de parte de los ciudadanos. El número del teléfono central de Alerta Miraflores está desplegado por toda la ciudad. Cuando los residentes lo marcan, se conectan a un sistema automatizado de notificación de incidentes. Ellos pueden conversar con un operador o grabar su mensaje. Cuando una persona llama para reportar una emergencia, los funcionarios confirman los detalles del incidente y despachan de inmediato una unidad policial o una ambulancia. En los casos que no son emergencia, los informes se registran y los funcionarios inician una acción y llaman de vuelta al ciudadano oportunamente. Todos los informes son capturados instantáneamente en una base de datos central en tiempo real que se monitorea 24 horas al día por funcionarios de seguridad en un centro de control. La base de datos incluye informes registrados por los ciudadanos (mediante una interfaz de Respuesta de Voz Interactiva) y por operadores policiales municipales (a través de la interfaz de la Web) quienes reciben la información por otros canales como comunicaciones UHF de radio y de oficiales policiales municipales en el terreno. Actualmente, todos los informes de crímenes en Mirafloresse son registrados en el CitizenNet (un sistema basado en Internet y de respuesta de voz interactiva). El uso de la información por la policía ha reducido el crimen de varias maneras. En los casos urgentes, ellos usan las llamadas para despachar oficiales a la escena y para intervenir apropiadamente. La policía emplea el sistema para clasificar las llamadas que no son de emergencia para asignar los recursos más eficientemente. Y el sistema se usa para identificar los “puntos conflictivos” y las tendencias para planificar enfoques más estratégicos para las áreas problema. El sistema también registra las acciones que la policía u otros funcionarios han tomado (y si el caso está en proceso o ha sido resuelto). Esta información se registra en la base de datos central, que es accesible a cualquier usuario autorizado y aumenta enormemente la transparencia y la rendición de cuentas. Se mantiene un registro histórico continuo de todos los casos reportados que está disponible para ser revisado. Los datos también son examinados por el Comité de Seguridad del Ciudadano, el propio Alcalde y los expertos de análisis de información para buscar tendencias y para implementar iniciativas estratégicas basadas en los resultados. Desde una perspectiva de tecnología, Alerta Miraflores apoya la comunicación integrada a través de canales (teléfono, Web, mensajes de texto y correo electrónico). Los ciudadanos pueden dejar mensajes de voz que se almacenan en la base de datos centralizada en un formato de clip de voz y las autoridades pueden responder por teléfono usando mensajes de texto para las alertas internas. Voxiva también trabajó con el municipio para establecer un Centro de Control que se convirtió rápidamente en el núcleo de las actividades de Miraflores para la “gestión para resultados de desarrollo”. El Centro de Control funciona como un Centro de Datos para la Seguridad del Ciudadano y una sala de situación estratégica.

El gerente de seguridad pública de Miraflores regularmente genera un informe integral de cuadros y gráficos que muestran las estadísticas del crimen por tipo, ubicación, hora del día, el día de la semana y el mes del año. Esta información es accesible en el Centro de Control y se ha usado para reasignar recursos a los lugares y en los tiempos de mayor necesidad así como para justificar recursos adicionales. Cada semana, el Alcalde reúne al Comité de Seguridad del Ciudadano en el Centro de Control y realiza un examen con todas las autoridades pertinentes. Alerta Miraflores proporciona al Comité un conjunto de datos valiosos para el análisis, la toma de decisiones y el monitoreo de las tendencias y los resultados. El Alcalde

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lidera a todos los funcionarios pertinentes en una evaluación de dichos resultados; adoptan decisiones acerca de la estrategia, coordinan las acciones de las fuerzas policiales nacionales y municipales y adoptan las medidas correctivas. El Centro de Control es una herramienta potente de relaciones con la comunidad. Las sesiones de información a la prensa se celebran en el centro y permite al municipio comunicarse de forma más eficaz con la comunidad. Por último, el Centro de Control enfoca y da visibilidad a los datos acerca de los resultados. Ha establecido un sentido de pertenencia entre la comunidad de la solución tecnológica y, lo que es más importante, la apropiación del proceso de lograr resultados. La introducción de Alerta Miraflores ha gozado del apoyo político de alto nivel. Con el uso de este sistema, el Alcalde puede y lo hace de forma regular monitorear personalmente los informes de los ciudadanos. Él lo asume como su responsabilidad para asegurar que los ciudadanos son atendidos adecuadamente y que su protocolo de una “respuesta inmediata a cada informe” se cumple. La eficacia de este monitoreo ha sido notable para la disciplina y la moral.

Solución de problemas: Alerta Miraflores ha resultado ser una herramienta de solución de problemas sencilla y eficaz, apoyando los esfuerzos de un municipio importante para encarar un problema de gran preocupación para sus ciudadanos. Dos áreas adicionales específicas merecen mención. Participación ciudadana: Estaba claro desde el comienzo que un grado alto de participación de los ciudadanos era EL factor de éxito fundamental para este proyecto. La seguridad de los ciudadanos era el problema clave percibido por la gente y la solución dependía de la participación de los ciudadanos junto a Serenazgo, la policía nacional y otras acciones.3 El número de teléfono de Alerta fue ampliamente publicado en toda la ciudad. Se alentó a los ciudadanos a informar cualquier actividad sospechosa. Sin embargo, la falta de financiamiento limitó la campaña para promover el uso del sistema y cómo informar. Como resultado, el municipio tuvo que depender de que se pasara la voz entre la gente, de la cobertura periodística y de la promoción en eventos locales e internacionales. El énfasis se puso en promover la reducción del crimen como consecuencia de la participación de los ciudadanos. El concepto de la participación continua de los ciudadanos para reducir el crimen fue muy eficaz en ganar la aceptación del sistema por la ciudadanía. Innovación tecnológica: Como el socio tecnológico, Voxiva introdujo una serie de innovaciones tecnológicas para abordar problemas específicos. Las innovaciones importantes también han venido del Comité de Seguridad de los Ciudadanos. Un director de una de las Comisarías de la Policía Nacional propuso un enfoque innovador para abordar las inquietudes respecto a la seguridad de parte de los negocios locales. Esto condujo a una asociación entre Voxiva y Visanet, el procesador de las tarjetas Visa, para permitir dispositivos en el punto de ventas que envían alarmas de urgencia silenciosas a Alerta (POS SOS). Se llegó a un acuerdo entre el municipio, Visanet y Voxiva para asegurar la acción policial inmediata y el uso responsable de la alarma por los operadores empresariales. Menos de 3 meses después que Alerta fuese instalado, la Policía Nacional, junto con as fuerzas Serenazgo de Miraflores y San Isidro,4 utilizaron los informes de una POS SOS así Otras maneras de fomentar la participación tal como someter quejas y recibir información individual se implementaron con el uso de un módulo adicional y luego se desarrolló un tercero para ofrecer a los ciudadanos una manera de monitorear los servicios municipales. 4 Un distrito vecino que también es uno de los clientes de Voxiva. 3

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como los informes adicionales de ciudadanos en el sistema Alerta para capturar a dos asesinos. A Voxiva y a Visanet se les otorgó el Premio a la Creatividad Empresarial de 2006 en el Perú por el uso del POS SOS para mejorar la seguridad ciudadana.

Resultados: Aumento de la participación ciudadana: El módulo métrico introducido desde el comienzo fue la reducción del crimen como consecuencia de la participación ciudadana. En total, se han registrado 133.000 informes en Alerta Miraflores desde 2003 con un aumento cada año. El cuarenta y siete por ciento de los informes al sistema son de ciudadanos reportando actividades sospechosas en sus vecindarios. El mapa de SIG al costado muestra los informes de ciudadanos de junio de 2003 a junio de 2006. La distribución de los informes muestra que los ciudadanos en todas las zonas de Miraflores han participado en el sistema de seguridad ciudadana reportando actividades sospechosas en sus vecindarios. Logrando resultados para la ciudadanía: Al mejorar su capacidad para responder rápidamente a los incidentes reportados, ofreciendo retroalimentación oportuna a los ciudadanos; y captando información detallada sobre los crímenes, el municipio está más capacitado para prevenir el crimen y aumentar la seguridad de los ciudadanos. El gráfico al costado fue generado por el sistema Alerta y demuestra una disminución en los robos durante los últimos tres años. De hecho, Alerta Miraflores ha reportado una disminución del 68% en robos desde 2003. En parte, las mejoras han mejorado la eficacia táctica: varios de los informes han hecho posible la aprehensión inmediata de los ladrones. Además, el número cada vez mayor de llamadas de ciudadanos ha fomentado medidas preventivas. Otros resultados han tenido una repercusión sobre la calidad de vida. Por ejemplo, las llamadas de disturbios de ruidos que fueron clasificadas por tipo (ver el cuadro abajo) y localizadas usando el mapeo de SIG Los oficiales municipales analizan los datos de Alerta hizo que el concejo municipal de Miraflores implementara una Miraflores para detectar tendencias diarias, semanales, ordenanza de reducción de ruidos en 2004. Algunos resultados han mensuales y anuales. sido más estratégicos, permitiendo al municipio a mejorar la planificación y la asignación de recursos. En total, los funcionarios municipales calculan que ha habido una reducción del 30 por ciento de asaltos y una reducción significativa del crimen general.

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Suma del número informes, por tipo

total

Tipo

de

‘’Año 2003

2004

2005

2006

Total general

Agresión/robo

2,019

5,857

4,131

2,221

14,228

Accidente

1,273

3,842

3,467

2,599

11,181

Actividad sospechosa

1,480 4,734

9,035 13,944

13,533 16,530

14,667 11,804

38,715 47,012

8,160

13,785

21945

45,821

45,076

133,081

Disturbio de ruido/Vecino Otro Total global

9,506

32,678

Fuente: Alerta Miraflores Alta fiabilidad de los informes: Alerta Miraflores recibe un porcentaje muy bajo de informes falsos. Desde su lanzamiento en 2003, el 98% de los informes registrados por el sistema fueron incidentes confirmados como ruido y accidentes, o actividad sospechosa o delictiva (robo, asalto, posesión de drogas, prostitución y delincuencia). La alta fiabilidad de los informes asegura que el personal municipal dedique su tiempo a responder a casos legítimos. Transparencia e inclusión ciudadana: Cada informe se mantiene en la base de datos, proporcionando tanto a los ciudadanos como al municipio con antecedentes y fomentando la rendición de cuentas. La transparencia del sistema le permite al Alcalde y a su personal a llamar a los ciudadanos para reconocerles por sus informes valiosos o pedirles disculpas en caso de equivocaciones. El sistema es directo y fácil de usar; se han registrado llamadas telefónicas para informar sobre crímenes y otras incidencias por todos los ciudadanos, incluyendo personas de edad y niños. Hay un sentido de confianza renovada y colaboración entre los ciudadanos de Miraflores y la fuerza policial. Gestión de la seguridad: La introducción de Alerta ha servido como catalizador para la gestión mejorada de la seguridad ciudadana. La coordinación entre todos los involucrados es un gran logro: dos organizaciones policiales diferentes y otras fuerzas auxiliares como los bomberos están trabajando como un equipo unificado con un único enfoque, mejorar la seguridad de los ciudadanos y reducir el crimen. Cualquier ayuntamiento latinoamericano estaría orgulloso de este logro. Como dijo un funcionario policial nacional: “Ahora conocemos mejor a nuestro enemigo.” Este tipo de información permite actividades de inteligencia contra pandillas y, en general, un trabajo policial más complejo e informado. Replicabilidad: El éxito del sistema Alerta Miraflores ha llamado la atención como un modelo para otros municipios dentro del Perú y en el exterior. Hasta la fecha, ocho municipios en Lima han contratado la Solución de Seguridad Ciudadana de Voxiva. Dos municipios ya están funcionando con el sistema en Argentina. Una de las soluciones de seguridad ciudadana de la Argentina está bajo la égida de un acuerdo de asociación entre Voxiva y Microsoft para desplegar el Producto CitizenNet de Voxiva en toda América Latina. CitizenNet no sólo es un sistema tecnológicamente innovador sino que también es eficaz en función de los costos. Si bien Miraflores es un municipio relativamente próspero, otras comunidades más pobres como Villa María del Triunfo también lo han presupuestado con éxito y están implantando sistemas similares.

Conclusiones: Alerta Miraflores ha contribuido a mejorar el proceso mediante el cual el Municipio de Miraflores está afrontando el crimen y resolviendo los problemas que enfrentan sus ciudadanos. Ha mejorado verdaderamente la capacidad

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de organización del municipio para reducir la actividad delictiva dentro de sus límites. A continuación se detallan algunas conclusiones a las que se llegó:

La participación de los ciudadanos ha sido un factor fundamental en lograr resultados importantes de desarrollo. La colaboración de todas las organizaciones y los organismos a través del Comité de Seguridad de los Ciudadanos y una alianza pública-privada entre el municipio y Voxiva fueron factores importantes para el éxito. La información oportuna proporcionada por los ciudadanos ha estimulado la mejora de la gestión de las fuerzas de seguridad de Miraflores, tanto en tácticas como en estrategia. También ha ayudado a los funcionarios a traer mayores recursos financieros y equipo. Los datos oportunos, transparentes son útiles para guiar las respuestas y también para proporcionar al municipio con un conjunto de datos robustos para el análisis, la toma de decisiones y el monitoreo de los resultados. Alerta Miraflores ha probado su valor: la combinación de liderazgo eficaz, recursos suficientes y tecnología novedosa ha comprometido a los ciudadanos y continúa contribuyendo a una reducción significativa del crimen en Miraflores. Miraflores ha estado muy dispuesto a compartir su experiencia con otras comunidades en el Perú y América Latina y ha ayudado a fundar una red, “Ciudades Digitales/Comunidades Seguras”, establecida por Voxiva y Microsoft para promover la seguridad ciudadana y los servicios. El municipio está trabajando con apoyo de Voxiva y Microsoft para mejorar sus capacidades analíticas, adoptar herramientas analíticas más potentes y hacer mejor uso predictivo de sus datos actuales e históricos. Por ejemplo, Voxiva participó en el lanzamiento de la plataforma Windows Vista y Office 2007 con Alerta Miraflores. El nuevo Excel de Microsoft es una herramienta analítica potente que los municipios pueden usar para mejorar la calidad de sus informes y las aptitudes analíticas. Miraflores sigue agregando otros servicios para los ciudadanos al conjunto de aplicaciones de Voxiva como módulos adicionales para prestar un apoyo más amplio a la gestión municipal. Por ejemplo, un Módulo de Participación Ciudadana recibe las quejas, las sugerencias y las consultas de los ciudadanos sobre cualquier tema fuera de la notificación de crímenes. Los oficiales deben devolver todas las llamadas dentro de un período preestablecido. Otro módulo, el Módulo Municipal de Servicios, proporciona a los ciudadanos información actual de sus cuentas tributarias cuando introducen su número de Contribuyendo o de identidad. Se siguen desarrollando nuevos módulos para ampliar el acceso de los ciudadanos a los servicios municipales y para apoyar la ampliación del Gobierno Electrónico dentro de Miraflores.

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Mozambique: Observatorio de la Pobreza y Asociación de Programas de Ayuda (APA): Diálogo de política, consulta con la sociedad civil y mutua rendición de cuentas de donantes y gobierno Momade Saide y Virgulino Nhate (Ministerio de Planeamiento y Desarrollo, Mozambique)

El observatorio de la Pobreza de Mozambique demuestra que se puede obtener la medición clara de los resultados.

El Observatorio de la Pobreza estimula el diálogo de política, la consulta de la sociedad civil y la alineación de los donantes y el Gobierno de Mozambique (GdM) alrededor del monitoreo y la evaluación (M&E).

El Observatorio de la Pobreza no sólo constituye los pilares para la participación, sino que también fortalece el eje territorial del país en la implementación de su sistema de M&E de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, como una herramienta para medir los resultados y el diálogo de política. Todos los actores reconocen que su participación es esencial para aumentar la eficiencia y la eficacia de las políticas públicas orientadas hacia la reducción de la pobreza y para fomentar el sentido de propiedad nacional de la estrategia para la reducción de la pobreza mediante la democratización del proceso de toma de decisiones. Les proporciona a los beneficiarios una voz en la formulación de políticas públicas. El Observatorio de la Pobreza de Mozambique ha demostrado que los sistemas de M&E participativos a nivel de país pueden ser un éxito; y (ii) la meta de la mutua rendición de cuentas entre los donantes y el gobierno es posible.

Introducción: El Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Absoluta (ERP), o “Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA),” para 2006-09, la segunda ERP de Mozambique, describe una estrategia para lograr objetivos de desarrollo del país de acuerdo con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y con los objetivos amplios del Programa de Mozambique 2025. El PARPA II tiene por objeto reducir la incidencia de la pobreza de 54 por ciento a 45 por ciento para el año 2009. Actualiza el PARPA I para 2001-05. Incluye la revisión de las estrategias a mediano plazo de algunos sectores, incluido el Programa Estratégico del Sector de Educación para 2005-09, la Estrategia Nacional de Infección por el VIH/SIDA para 2005-09 y el Plan Estratégico para el Sector de la Salud para 2005-10, todos incorporados en el PARPA II y el Programa Quinquenal del Gobierno para 2005-09. El Gobierno de Mozambique (GdM) ha aplicado este concepto en sus relaciones tanto con la sociedad civil y los donantes y de ese modo ha podido ser más eficaz y eficiente en la formulación e implementación de sus políticas nacionales, específicamente al vincular el marco de referencia a nivel macro del país con las políticas sectoriales. El GdM ha vinculado la planificación y el monitoreo con el presupuesto y ha creado mecanismos eficaces para el monitoreo participativo de la pobreza y la coordinación de la ayuda. Esto es un paso importante hacia delante en la gestión para resultados en comparación con el sistema antiguo, en el que había una brecha entre las políticas macro y las sectoriales, sin ningún vínculo transparente con los presupuestos, la participación insuficiente de la sociedad civil y una falta de coordinación y armonización con y entre los donantes. En la secuencia de establecer un sistema inclusivo de M&E del PARPA y después de estudiar la experiencia de otros países, ciertas organizaciones de la sociedad civil solicitaron la creación de un Observatorio de la Pobreza (OP) con el objetivo de facilitar la interacción entre la sociedad civil y el Gobierno en el proceso de toma de decisiones con respecto a actividades de reducción de la pobreza. El GdM respondió positivamente a la solicitud y, en 2003, creó un Observatorio Nacional de la Pobreza como un foro consultivo para tratar los temas relativos a la reducción de la pobreza, que incluye a representantes del Gobierno y la sociedad civil y los socios

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internacionales. Por lo tanto, si bien el impulso inicial de desarrollar un OP vino de la sociedad civil, fue el Gobierno en realidad quien decidió crear este mecanismo. Esta decisión ha conducido a un diálogo fructífero y a un conjunto de acciones armonizadas desde 2003.

Aplicación: El Observatorio de la Pobreza está organizado alrededor de los siguientes principios: (i) la transparencia mutua, (ii) rendición de cuentas recíproca, y (iii) diálogo democrático. Es importante recalcar que las deliberaciones del Observatorio de la Pobreza se tienen en cuenta en la formulación de políticas y en la planificación al nivel nacional y provincial. Esto es crucial para un país que es geográficamente grande como Mozambique. El objetivo del Observatorio de la Pobreza es acompañar y coordinar el proceso de monitoreo y evaluación de todas las actividades propuestas para la reducción de la pobreza basado en los planes estratégicos nacionales y provinciales, incluyendo los informes de la sociedad civil. Estos foros se reúnen al menos dos veces por año durante el ciclo de planificación. La selección de los representantes de la sociedad civil se lleva a cabo por la propia sociedad civil en coordinación con el Gobierno y se consultan las siguientes instituciones: instituciones religiosas, sindicatos de trabajadores, asociaciones del sector privado (gremios, asociaciones industriales); las redes de ONG, las asociaciones científicas y las universidades. Para garantizar la participación eficaz de todos los ciudadanos de diferentes niveles del país en el sistema de M&E, en 2004 los gobiernos provinciales promovieron el establecimiento del Observatorio Provincial de la Pobreza (OPP). Este ejercicio fue un logro considerable en el monitoreo participativo de la pobreza. El Observatorio de la Pobreza, como un mecanismo en curso para el diálogo participativo de política, continua adquiriendo fuerza. Por ejemplo, información significativa de desarrollo, tanto en portugués e inglés, está cada vez más disponible en el sitio Web del Observatorio de la Pobreza (www.op.gov.mz). Con el fin de obtener medidas más claras de los resultados, se incorporaron dos componentes clave en el sistema de M&E del PARPA: (i) el fortalecimiento de los vínculos entre la planificación, la presupuestación y los instrumentos de monitoreo, y (ii) una mejor alineación con el ciclo de planificación en todos los niveles del Gobierno y de la comunidad internacional. Para alcanzar esta meta, en abril de 2004 se estableció una Asociación de Programas de Ayuda (APA) entre el Gobierno y el grupo de donantes de apoyo presupuestario a través de un Memorando de Entendimiento (MdE), que estableció los principios, mandatos y operaciones para la asociación. Actualmente hay 18 miembros y el grupo se conoce como los G-18 o los APA. El MdE aclara el desempeño y los compromisos de información del Gobierno, así como los de los APA. Si bien el GdM tiene que rendir cuentas en base a los términos de su Marco de Evaluación del Desempeño (MED), los APA también han aceptado algunos compromisos específicos. Estas obligaciones son un esfuerzo para implementar eficazmente las inquietudes de la Declaración de Paris a nivel de país y para proporcionar un mecanismo bien estructurado de diálogo y la alineación entre los socios en la reducción de la pobreza. El objetivo general de la Asociación de Programas de Ayuda es contribuir a la reducción de la pobreza en todas sus dimensiones apoyando la evolución y la implementación del Plano da Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA). El APA hace esto de las siguientes maneras:

Crea una asociación basada en el diálogo franco y abierto sobre el contenido y el progreso de la estrategia de reducción de la pobreza de Mozambique según se establece en el PARPA y la operatividad a través del Marco Fiscal a Mediano Plazo (Cenário Fiscal de Médio Prazo - CFMP), el Plan Económico y Social (Plano Económico e Social - PES), que incluye indicadores prioritarios y metas tal como se definen en el MED y el Presupuesto del Estado (Orçamento do Estado - OE).

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Proporciona financiamiento al sector público para la reducción de la pobreza que está claramente y transparentemente vinculado al desempeño. Mejora la eficacia de la ayuda y el sentido de propiedad del país del proceso de desarrollo; reduce los costos de transacción; permite la eficiencia distributiva en el gasto público y lo predecible de los flujos de ayuda; aumenta la eficacia del Estado y la administración pública; mejora el monitoreo y la evaluación (M&E); y fortalece la rendición de cuentas nacional. Los procesos de monitoreo y diálogo siguen un proceso de revisión anual alineado con la planificación, la presupuestación y el ciclo de monitoreo del Gobierno de Mozambique. Los procesos de monitoreo y diálogo usan varios tipos de documentos:

Los documentos de planificación que incluyen los del PARPA, PES, CFMP y OE; Los documentos de monitoreo incluidos la Revisión del PES (a mediados de año), los Informes de Implementación de Presupuestos, la Cuenta General del Estado e informes anuales de auditoría (incluido el Informe del Tribunal Administrativo), una auditoría de Precio Razonable y un informe sobre la evaluación del PFM. Hay dos revisiones conjuntas GdM-APA sobre los programas de ayuda: la revisión anual (después de producida la revisión del PES) y una revisión de mediados de año (antes de la presentación del PES y del OE al Parlamento). La revisión anual se centra en llegar a un criterio conjunto sobre el desempeño, que sirve como base para los compromisos. La revisión de mediados de año centra el diálogo en la planificación y la presupuestación anticipada y el acuerdo sobre el MED. El criterio conjunto sobre el desempeño puede incluir opiniones divergentes si son aceptables a todos los signatarios. En el caso excepcional de que no se pueda llegar a un criterio conjunto, avanzando el diálogo a un nivel cada vez más alto, los criterios se informarán por separado. Además, los APA tienen términos de referencia elaborados que definen la estructura organizacional y las responsabilidades a diferentes niveles para apoyar eficazmente la estrategia de reducción de la pobreza del Gobierno. Además de evaluar el desempeño del Gobierno a través de una concentración en el MED, la Revisión Conjunta del Programa de Apoyo Presupuestario también incluye una revisión independiente del desempeño de los APA medido contra los indicadores en la matriz del MED.

Solución de problemas: Enfrentando los problemas al nivel de política El Observatorio de la Pobreza facilita un diálogo regular entre el GdM y los interesados directos en los objetivos de desarrollo y los problemas de la pobreza. Por ejemplo, en 2004 las organizaciones de la sociedad civil decidieron elaborar un Informe Anual de la Pobreza (IAP) y procedió a presentarlo para ser tratado en el Observatorio Nacional de Pobreza. El IAP contenía cuatro objetivos primarios: identificar la evolución de la percepción de la gente de la pobreza; evaluar el impacto del PARPA más cerca a las comunidades; comprobar el crecimiento y la distribución de la riqueza nacional; y establecer un diálogo abierto acerca de las causas de la pobreza en Mozambique e identificar las maneras para superarlas. Con respecto a la pregunta de apropiación y liderazgo del Gobierno en la preparación del PARPA II, se crearon 22 grupos de trabajo que incluyó la participación del Gobierno, la sociedad civil y los socios internacionales. Estos grupos trabajaron a lo largo del año para producir informes sectoriales para el PARPA y contribuciones para las revisiones conjuntas y las de mediados de año. Se celebraron dos OP a nivel nacional para presentar y tratar las versiones preliminares del documento. Para captar el punto de vista de las provincias con relación al PARPA II, se organizaron nueve OPP. El PARPA II y sus indicadores estratégico de M&E se completó y acordó en junio de 2006. Este proceso resultó ser admirablemente consultivo. El uso del OP en el proceso o la revisión

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del PARPA como un canal para crear un ambiente sano para el diálogo de política, demostró una vez más la importancia de este tipo de foro. El debate sobre un diseño más robusto de los indicadores de M&E para monitorear la eficacia de la asistencia para el desarrollo dio comienzo a una nueva era con el nuevo PARPA. El PARPA II tiene una matriz estratégica y los indicadores del MED utilizados por los donantes para evaluar el desempeño del GdM es un subconjunto de esta matriz estratégica sin crear ninguna imposición al Gobierno por parte de los donantes.1 Esto representa un paso fundamental hacia adelante en cuanto al establecimiento de prioridades, monitoreo de los resultados y la alineación de los donantes a las elecciones de políticas del Gobierno. El desempeño contra los compromisos centrales del MdE se ha vuelto más fuerte que el desempeño contra los compromisos más amplios de la eficacia de la ayuda. Las mejoras son particularmente obvias en las áreas de alineación y armonización, aunque los APA son instados a mejorar lo predecible de los desembolsos dentro del año.

Resultados: Hasta la fecha, además de la creación del primer Observatorio de la Pobreza a nivel nacional, también se han creado nueve Observatorios Provinciales de la Pobreza (OPP). La meta del Gobierno es aumentar este número a once en 2007 y a mantener ese nivel durante unos cuantos años para consolidar la experiencia. El aumento del número de los OPP es un indicador de resultado. Sin embargo, en el área fundamental de gobernanza y reforma del sector público, el MED incluye indicadores de resultados específicos que miden la construcción de un sistema unificado de personal, eficiencia de los tribunales, ampliación de la extensión de la descentralización (aumentando el número de municipios participantes) y la ampliación de las “metas proporcionales” para implementación directa del presupuesto a través del e-SISTAFE (sistema de administración del presupuesto electrónico). En el área de las adquisiciones, los indicadores de resultados incluyen metas para hacer el sistema de adquisición de bienes y servicios del Gobierno más transparente y eficiente. De estos logros, está claro que en verdad está surgiendo un sistema de M&E participativo a nivel nacional. El Observatorio de la Pobreza no sólo constituye los pilares para la participación, sino que también fortalece el eje territorial en la implementación del sistema de M&E del PARPA como una herramienta para medir los resultados y el diálogo de política. Todos los actores reconocen que su participación es esencial para aumentar la eficiencia y la eficacia de las políticas públicas orientadas hacia la reducción de la pobreza y para fomentar el sentido de propiedad nacional de la estrategia para la reducción de la pobreza democratizando el proceso de toma de decisiones. La necesidad de participación en la planificación y en el monitoreo y la evaluación aumenta proporcionalmente según se baja en la jerarquía administrativa-política. Dado que los problemas surgen al nivel local, la eficacia de la intervención política se debe reconocer y monitorear conjuntamente con la población beneficiaria (sociedad civil), los socios internacionales y el Gobierno. Actualmente, el financiamiento de los donantes que depende de los sistemas del país y la coordinación entre los socios internacionales y el Gobierno se está aplicando más ampliamente en Mozambique. El sistema de apoyo directo al Presupuesto del Estado a través de los APA ha mejorado la calidad y el sentido de propiedad de la ayuda extranjera según los principios de la Declaración de Paris. En Mozambique, el apoyo presupuestario representa 30 por ciento de la asistencia total para el desarrollo. En 2005-2006, los miembros de APA proporcionaron aproximadamente treinta por ciento de su asistencia a través del presupuesto ordinario, por lo Para facilitar el logro de las metas del PARPA, el Gobierno ha incitado a los donantes a implementar la Declaración de Paris descentralizando la autoridad a las misiones locales y a respetar las metas definidas: 85 por ciento de la ayuda externa se debe incluir en el presupuesto general (no más del 15 por ciento extrapresupuestario); y 70 por ciento de la ayuda debe estar disponible a tiempo.

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tanto dependiendo de los sistemas del país. El proceso de monitoreo del MED depende principalmente en los ministerios sectoriales y en los sistemas descentralizados de M&E a nivel del gobierno para seguir el progreso de la implementación del PARPA. Se están realizando esfuerzos para fortalecer estos sistemas.

Conclusiones: El Gobierno cree que un diálogo franco y abierto entre todos los actores involucrados en la lucha contra la pobreza es crucial para lograr resultados satisfactorios de desarrollo y fortalecer la joven democracia del país. Los Observatorio de Pobreza, como foros consultivos, desempeñan esta función a todos los niveles y brinda una oportunidad a los interesados directos de la sociedad civil para influir el curso de la implementación de políticas; en otras palabras, los Observatorios de Pobreza les da una voz a los beneficiarios en la política pública. De manera análoga, el Gobierno y los socios internacionales deben usar estas ocasiones para aprender de y revisar su desempeño con respecto a las actividades contra la pobreza. Proporcionar financiamiento al sector público para la reducción de la pobreza que esté clara y transparentemente vinculado a medidas de desempeño es una parte crucial para mejorar la eficacia de la ayuda y darle al país un sentido de propiedad del proceso de desarrollo. La lección clave es que un sistema participativo de M&E a nivel de país puede surgir con éxito. El Gobierno sostiene que el Apoyo Presupuestario es la mejor modalidad de ayuda para mantener un plan de reducción de la pobreza de amplio alcance en un país democrático, económicamente estable como Mozambique. A largo plazo, Mozambique querría reducir la dependencia en la ayuda exterior y aumentar los recursos internos a través del crecimiento económico sostenido, amplio y una mejor recaudación tributaria. Se reconoce que en el futuro inmediato, el país necesitará la ayuda para apoyar su estrategia de reducción de la pobreza. Por consiguiente es importante que los mecanismos de financiamiento de los donantes dependan de los sistemas del país, en lugar de socavarlos, para asegurar la máxima eficiencia. La confiabilidad de los datos al nivel distrital y la necesidad de los responsables de política locales de comprender la dinámica de la pobreza son algunos temas que todavía quedan por encarar.

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III

Buenas prácticas emergentes en la Gestión para resultados de desarrollo para los profesionales técnicos

La gestión para resultados de desarrollo requiere la participación y el compromiso de los profesionales técnicos. El “apoyo decidido de los niveles políticos o administrativos más altos es esencial para proporcionar legitimidad y prioridad … pero a menos que también haya apoyo a través del sistema, en particular al nivel de la gerencia de nivel medio – un enfoque de resultados corre el riesgo de convertirse en un mero ejercicio administrativo en lugar de representar un cambio real en el pensamiento o modo de pensar de los gerentes … en particular, un enfoque orientado a resultados tiene mayores probabilidades de ser pertinente y de ser percibido como útil cuando hay flexibilidad suficiente de tal manera que las áreas programáticas puedan desarrollar un enfoque que es significativo para su propio contexto y cuando todo el personal participa activamente en el proceso de desarrollo”.1 La gestión para resultados de desarrollo incluye un cambio en la cultura de la organización y una orientación hacia los resultados, así como un interés en usar los resultados para la toma de decisiones tanto de parte de los políticos como de la sociedad civil. La implementación de la Gestión para resultados de desarrollo también requiere de técnicas y herramientas. Esta sección intenta proporcionar a los profesionales de la GpRD las buenas prácticas emergentes en cuanto a herramientas, técnicas y metodologías de la GpRD. En concreto,

Resultados en la acción: Pasar de los objetivos de política a los programas Cómo administrar para resultados en un sector (salud, ambiente, educación) o en un ministerio central (finanzas, presupuesto, planificación) Ir más allá de la ciudad capital (cómo mover la GpRD del nivel nacional a las regiones/provincias) ¿Cuáles son algunas herramientas prácticas, métodos, enfoques para la GpRD? Los casos en esta sección dependen de las referencias a herramientas específicas y dirige a los lectores a esas herramientas. Los lectores pueden recurrir a estos casos y aplicarlos en sus situaciones técnicas específicas. Por ejemplo, en Chile, el gobierno busca apoyar y fortalecer su Programa de Mejoramiento de la Gestión mediante la evaluación del impacto sobre las instituciones públicas de implementar la certificación externa independiente del cumplimiento del programa con la Organización Internacional de Normalización (ISO). En Malasia la Gestión Integrada Orientada a la Consecución de Resultados (GBR) está a la vanguardia de la administración moderna del sector público bajo la cual fuertes incentivos – tanto positivos (mediante recompensas financieras por buen desempeño) como negativos (mediante multas y sanciones) ayudan a impulsar la eficiencia del sector público. Los sistemas de M&E claros son el núcleo del complejo sistema de seguimiento de la administración pública de Malasia.

1 Perrin, Bruce. Moving from Outputs to Outcomes: Practical Advice from Governments around the World. Basado en la Mesa Redonda “Cambiando de los productos hacia los resultados: Implicaciones para la gestión del sector público”, 15-16 de diciembre de 2004. Patrocinado por el Banco Mundial y el Centro para el Negocio del Gobierno del IBM.

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Profesionales Técnicos

En Rwanda, la contratación basada en el desempeño en el sector salud tiene como finalidad mejorar el seguro de salud en general. Es un ejemplo excelente de los mismos principios, pero ahora aplicado al nivel sectorial. La evidencia preliminar muestra que el PBC en Rwanda ha logrado mejoras considerables en la prestación de servicios de salud en los distritos clave en y en los alrededores de Kigali. En Burkina Faso, el Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario del Gobierno – Fase 2 (PNGT2) demuestra los esfuerzos realizados para implementar sistemas de monitoreo y evaluación al nivel local. Este programa tiene cobertura nacional y destaca una fuerte voluntad de entregar e monitoreo y la evaluación de los programas de desarrollo a los beneficiarios de las actividades de los programas. Los resultados logrados del programa comienzan al nivel comunitario, teniendo una influencia sobre las políticas y los procesos de toma de decisiones nacionales. Respondiendo a un aumento de presiones ambientales y políticas, los profesionales técnicos implementaron prácticas de gestión orientadas a la consecución de resultados en el Ministerio del Hábitat, Ambiente y Urbanismo (MEHU) de Benin. Debido a este cambio, el MEHU enuncia claramente las necesidades de financiamiento y las prioridades al gobierno central, siendo premiado con un aumento del presupuesto y responde mejor a las necesidades de los constituyentes que sirve. Los profesionales técnicos no operan aislados. Su tarea es implementar las políticas que son adoptadas por sus líderes. Por lo tanto, el enfoque visionario respaldado por los líderes políticos y el personal administrativo superior sólo puede ser eficaz si los sistemas técnicos que soportan estas políticas están diseñados e implementados profundamente. Esto requiere buen seguimiento de la información y la voluntad de hacer correcciones o ajustes a mitad del período cuando sea necesario. La GBR de Malasia es un buen ejemplo de cómo los ajustes a mitad del período realmente se hacen, ya que la información presupuestaria se correlaciona estrechamente con el sistema de seguimiento del gasto. Lo mismo se aplica en los casos de China y de Vietnam.

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Chile: Certificado externo de las normas de ISO de los Programas de Mejoramiento de la Gestión en el Sector Público Cristian Venegas Díaz, (Coordinador Técnico PRODEV, Departamento de Gestión, Dirección de Presupuestos, Gobierno de Chile) y Heidi Berner Herrera (Jefa, División Control de Gestión, Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile)

Para mejorar la gestión de las instituciones públicas de Chile, se aplicó la certificación de normas de ISO a los Programas de Mejoramiento de la Gestión del gobierno.

Los beneficios principales del proceso de certificación comprende la mejora del uso de la información de gestión en el proceso de toma de decisiones; el cambio a una cultura de mejoramiento continuo; y hacer el sistema más transparente ante la sociedad, mostrando la voluntad del gobierno de ser evaluado por una norma internacional. Además, el proyecto tendrá un impacto social positivo que mejora la gestión de las instituciones públicas de Chile en las áreas que repercutirán favorablemente, directa o indirectamente, a los chilenos como usuarios de los servicios públicos. También habrá mayor transparencia: el ‘Pago por el Desempeño’ en todo el sector público es una iniciativa notable que muestra la voluntad del gobierno de ser juzgado por una norma internacional, no sólo por una elaborada por sí mismo.

Introducción: Pasos que condujeron al Programa de Mejoramiento de la Gestión Pública (PMG) Las iniciativas de Chile para mejorar la gestión pública cubren áreas tan importantes como las finanzas, los recursos humanos, los controles internos, la gobernanza electrónica y la descentralización. Para asegurar la asignación y el uso eficaz de los recursos públicos, el Gobierno adoptó el concepto de la presupuestación orientada a la consecución de resultados, en el desarrollo de instituciones para la evaluación de la gestión de la medición del desempeño y la evaluación de los resultados relacionados con el presupuesto. Estas iniciativas comenzaron en los años noventa con el diseño y la implementación de instrumentos específicos—indicadores de desempeño y evaluaciones de programas— que dieron el punto de comparación, comenzando en 2001, para implementar un sistema de control de gestión orientada a la consecución de resultados administrado por la Oficina del Presupuesto Nacional (DIPRES) del Ministerio de Finanzas (MdF). La finalidad del sistema de control administrativo es asignar recursos públicos a los diversos programas, proyectos e instituciones más eficientemente, por lo tanto mejorando la gestión institucional. Este sistema ha proporcionado un modelo para evaluar y monitorear el proceso administrativo del presupuestario, incorporando los conceptos de la presupuestación basada en resultados, que incluye los siguientes instrumentos: definiciones estratégicas, indicadores de desempeño, evaluaciones de programas e instituciones, informes integrales de gestión y programas de mejoramiento de la gestión. Los instrumentos desarrollados, además de estar todos integrados al proceso presupuestario, generan una sinergia derivada de sus elementos de diseño conceptual y los procesos que controlan su implementación. Uno de los instrumentos del sistema de control administrativo chileno es el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), lanzado en 1998, con la promulgación de la Ley No. 19.553.1 Esta ley requirió que cada institución se comprometa anualmente a lograr objetivos de gestión cuyo logro está vinculado a un incentivo monetario para todos los empleados en la nómina de la institución. La ley ya mencionada establece que una vez alcanzados los objetivos de gestión a los cuales se han comprometido en un PMG anual, esos funcionarios 1

Ley 19.553 de febrero de 1998 y Decreto 475 de mayo de 1998.

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Chile

públicos recibirían un aumento salarial al año siguiente. Este aumento sería de 5% si la institución donde trabajan alcanzara el 90% o mejor de sus metas anuales comprometidas. El aumento sería de 2,5% si la institución alcanzara un 75% o mejor y menos de 90%2 y no hay ningún aumento si la institución no alcanza al menos el 75% de sus metas comprometidas.

Aplicación: Descripción del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) El Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) tiene tres períodos de desarrollo claramente definidos, con el logro de los siguientes objetivos de gestión y los compromisos incluidos: 4. 5. 6.

El logro de las metas establecidas sobre la base de indicadores (1998–2000). El logro de los objetivos de los sistemas de gestión establecidos en el Programa Marco Básico del PMG (2001–2004). El logro de los objetivos de los sistemas de gestión establecidos en el Programa Marco Avanzado del PMG, que incluye los requisitos del modelo de certificación externa, como la norma ISO 9001:2000 (2005 hasta la fecha).

1998–2000: Durante el primer año del programa, los objetivos de gestión comprometidos se expresaron en indicadores. Un porcentaje alto de estos se refería a actividades institucionales corrientes, centradas en procesos y con objetivos o metas bastante realizables. Como resultado, los esfuerzos desiguales eran premiados por igual y para la gran mayoría de las instituciones, lograr los objetivos del PMG no requería esfuerzos de gestión que fueran pertinentes o relevantes, que es una situación indeseable para un programa que vincula los incentivos monetarios a las mejoras de la gestión. Los resultados desiguales se explicaban, entre otras razones, por el nivel desigual de la capacidad de gestión en las diversas instituciones y el trabajo técnico insuficiente en la comprobación del logro de los compromisos. 2001–2004: Se incorporaron modificaciones en la formulación y la aplicación de los PMG a partir de 2001 en adelante, con el objetivo de contribuir al desarrollo de áreas estratégicas de la gestión pública. La elaboración del Programa Marco y otros procesos usados anualmente en el desarrollo de los PMG incluye un conjunto de principios o requisitos para este proceso. Estos principios son que los sistemas de gestión incorporados en el programa marco deben ser pertinentes, sencillos, comprensibles, exigentes/comparables, participativos, flexibles y comprobables. El Programa Marco de los PMG tiene 5 áreas para la mejora de la gestión, común a todas las instituciones del sector público (recursos humanos, servicio al cliente, planificación y control administrativo, gestión financiera y género). Cada área consta de sistemas que derivan de las políticas formuladas para la modernización de la administración pública. Estos once sistemas corresponden a lo siguiente: Áreas Recursos humanos Servicio al cliente Planificación y control administrativo Gestión financiera Enfoque al género

2

Sistemas Capacitación Evaluación del desempeño Higiene, seguridad y ambiente de trabajo mejorado Sistema de servicio integral al cliente Gobernanza electrónica Auditorías internas Gestión territorial integrada Planificación y control administrativo Compras del sector público Gestión financiera–contable Enfoque al género

La Ley 19,882 de 2003 modificó el porcentaje establecido en la Ley 19553 de 3% y 1.5%.

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Para cada sistema de gestión incluido en el Programa Marco, se identificaron diferentes etapas para lograr el objetivo del sistema (4 o 6 etapas de desarrollo definidas). Cada etapa se define específicamente con sus contenidos y requisitos de tal manera que, una vez completada, avanza el desarrollo de cada sistema según sus características y requisitos básicos,3 conforme a las normas de un modelo de acreditación. El PMG de cada institución pública consiste en la identificación de la etapa de desarrollo propuesta a ser alcanzada por cada sistema en el Programa Marco cada año. La etapa comprometida constituye sus “objetivos de gestión”. La evaluación de los logros de la etapa comprometida la realiza una red de expertos de las instituciones del sector público que tienen responsabilidad en cada uno de los sistemas. 2005 – Después de cuatro años de aplicación del Programa Marco Básico de los PMG, los resultados obtenidos y la opinión de la gran mayoría de los actores involucrados, mostró que este modelo de implementación del PMG era un instrumento que ayudaba a mejorar la gestión pública. Por consiguiente, se dio un paso nuevo en el desarrollo de los sistemas de gestión del PMG, considerando que en 2004 un número importante de instituciones había llegado a las etapas más altas definidas en el Programa Marco Básico. Este nuevo paso incorpora la certificación de los sistemas de gestión del PMG, aplicando una norma externa que no sólo promovería la excelencia continua, pero también haría los logros de los programas fácilmente reconocibles en la sociedad en general. Por lo tanto, el Programa Marco Avanzado incorpora los objetivos del Programa Marco Básico y los requisitos de la norma ISO 9001:2000, incluyendo etapas nuevas del sistema, cumpliendo gradualmente con un modelo externo de certificación como la norma ISO 9001:2000. El proceso completo de certificación ISO 9001:2000 del PMG se calcula que cubre alrededor de 105 instituciones públicas incluyendo, aproximadamente, 45.000 empleados del sector público. La certificación ISO 9001:2000 es un proceso en que las entidades de certificación acreditadas evalúan los procesos que una organización debe tener para certificar sus sistemas de gestión. La norma ISO establece los requisitos mínimos que se deben lograr para que las organizaciones sean certificadas como que cuentan con sistemas de gestión de calidad, con un énfasis en las mejoras continuas en la operación de estos sistemas. La norma es aplicable a 9 de los 11 sistemas que constituyen el Programa Marco del PMG. La aplicación de esta norma hará a estos sistemas más rigurosos y permitirá la certificación. En la formulación de los PMG de 2006, los sistemas incorporados en el Programa Marco Avanzado son capacitación, evaluación del desempeño, higiene, seguridad y mejor ambiente de trabajo, sistema integral de servicio al cliente, auditorías internas y planificación/control administrativo. Para el proceso de 2007, el PMG incluirá el sistema de compras del sector público. Para fortalecer la implementación del Programa Marco Avanzado, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Gobierno chileno acordaron una cooperación técnica bajo el marco de PRODEV.4 El objetivo de la cooperación técnica es apoyar y fortalecer en el sistema de control administrativo chileno el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG). Esta cooperación técnica consiste de diversos actores que participan y colaboran en diferentes momentos en la formulación y la aplicación del PMG. Los actores son: i) el BID, que suministra la cooperación técnica no reembolsable, ii) DIPRES, que implementa la cooperación técnica, iii) el Instituto de Normalización Nacional, que capacita a los profesionales y los técnicos que trabajan en los institutos públicos, iv) el Contralor General de la República, que verifica los estados financieros de PRODEV, y v) los

Ver el documento: Medios de Verificación PMG 2006 en www.dipres.gob.cl Sistema de Control Administrativo/Programa de Mejoramiento de la Gestión/Formulación 2006. 4 El programa para ejecutar el pilar externo del MTAP para la eficacia del desarrollo (PRODEV), documento GN-2346-5, sitio Web del BID. 3

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Chile

Institutos del Público, que actúan como co-ejecutores de la cooperación técnica que proporciona la capacitación y la certificación del proyecto. La cooperación técnica consta de tres componentes. Componente 1 – Evaluación de Impacto del Programa de Mejoramiento de la Gestión. Componente 2 – Apoyo a instituciones públicas que obtendrán la certificación ISO 9001:2000 para sus sistemas de gestión. Componente 3 – Desarrollo de elementos de apoyo técnico y fortalecimiento de la entidad responsable de la coordinación y el desarrollo técnico y operativo del PMG. La evaluación de impacto del componente del PMG, que será realizada por expertos de evaluación, incluye evaluar los resultados, los resultados de mitad del período y los resultados logrados por el PMG. Se esperan recomendaciones para mejorar el diseño y la gestión del PMG. Se desarrollarán dos fases para apoyar a las instituciones públicas que obtendrán la certificación ISO 9001:2000 de sus sistemas de gestión, a saber: (i) preparación, y (ii) certificación. Se necesita la capacitación de las instituciones públicas participantes. El proceso de certificación incluye auditorías a llevarse a cabo por entidades externas acreditadas. El componente final incluye el desarrollo de elementos de apoyo técnico y el fortalecimiento de la entidad a cargo de coordinar y supervisar el desarrollo técnico/operativo del PMG. Este componente impartirá la capacitación a esta unidad en la aplicación de las normas ISO 9001:2000 aplicadas a los sistemas del PMG. Además, este componente ayudará a la DIPRES a preparar, actualizar y distribuir los manuales de referencia a ser usados por las instituciones públicas que llevan a cabo el proceso de implementación y certificación. Estos manuales documentan todos los requisitos para la certificación ISO 9001:2000, identificando los requisitos técnicos socios con los diversos sistemas del PMG y las directrices con respecto a cualquier excepción.

Solución de problemas: Durante el proceso de certificación de los sistemas de gestión del PMG de los institutos públicos llevados a cabo en 2005–2006, se detectaron los siguientes problemas: i) dificultades en comprender el texto complejo y técnico de la norma, ii) la lenta apropiación del sistema de gestión de calidad dentro de las instituciones; iii) la inquietud por parte de los gerentes responsables de los sistemas cubiertos por las auditorías internas, iv) la falta de procesos de comunicación y socialización dentro de las instituciones; v) la tendencia a desarrollar procedimientos excesivamente complejos, vi) la tendencia a mejorar los procesos de gestión al mismo tiempo que se están implementando en el marco de las normas 9001:2000; y vii) la dificultad de incorporar a todo el personal de la institución en el proceso de certificación. Las dificultades encontradas se abordaron a través de: i) capacitación de los empleados del sector público en las normas ISO asociadas al PMG antes de iniciar el proceso de certificación, así como durante el proceso; ii) implementación de una política de comunicación y socialización del proceso de certificación en la institución; iii) involucrar a un mayor número de empleados en el proceso de certificación; y iv) conseguir el apoyo de consultores externos para simplificar el proceso.

Resultados: Con el desarrollo de PRODEV, se espera lograr los siguientes resultados: i) La certificación ISO 9001:2000, certificación de 58 instituciones públicas, donde cada una tendrá al menos 4 fuera de 11 sistemas de PMG certificados; ii) Evaluación de Impacto de los PMG durante 2001–2005, donde se esperan recomendaciones para mejorar el diseño y aspectos de gestión de los PMG; iii) 698 representantes del gobierno capacitados en los reglamentos ISO; y iv) la preparación de 9 Manuales de Referencia.

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Se espera implementar el proyecto en un período de 26 meses que comienza a partir de la fecha de elegibilidad de este acuerdo. El acuerdo se firmó el 8 de mayo de 2006. La Oficina Nacional de Presupuesto del MdF (DIPRES), a través de su División de Control de Gestión, es responsable de la implementación del proyecto. DIPRES está a cargo de los aspectos técnicos y operativos del proyecto y coordina todas las actividades requeridas durante las etapas de formulación, implementación y evaluación del proyecto. La estructura, operación y administración del proyecto se ha realizado con el marco institucional creado por el gobierno para los PMG. Para esta operación, la División de Control de Gestión de DIPRES servirá como la unidad coordinadora, a través de su Departamento de Gestión, que está compuesto de nueve profesionales con experiencia en el diseño y procesos de implementación de instrumentos públicos de gestión. El departamento es apoyado por otras unidades del MdF en los aspectos administrativos y de contabilidad del proyecto. La División se fortalecerá mediante la contratación de profesionales certificados, asegurando el cumplimiento con las normas ISO. El acuerdo entre el BID y Chile se firmó en mayo de 2006. Los resultados logrados hasta la fecha (ver cuadro abajo) muestra que el elemento más avanzado está relacionado con la capacitación de empleados de DIPRES (15 capacitados). Otro resultado importante es el número de sistemas certificados hasta la fecha (46 sistemas). Con respecto a los manuales de referencia, el Manual para las Compras del Sector Público se preparó en 2006, ya que es el sistema nuevo que ha entrado al Programa Marco Avanzado en 2007. El resto de los manuales serán actualizados en 2007. Todos los empleados del sector público en el Proyecto recibirán capacitación en 2007. Además, durante 2006 se proporcionó apoyo técnico a las instituciones públicas a través de: i) el desarrollo de talleres para analizar la conexión entre los requisitos técnicos de los sistemas del PMG y los requisitos de las normas ISO, ii) la elaboración de los términos de referencia a usarse como un marco para contratar consultores externos para la certificación ISO 9001:2000, iii) el registro del Instituto Nacional de Consultores de Normalización, iv) la asignación de recursos para financiar el 75% del costo de la Certificación, con el 25% restante financiado por cada institución pública. Metas logradas a diciembre de 2006

Compromisos Elemento

totales de proyectos

Evaluación PMG5

de

Impacto

del

No. servicios certificados A

Total programado para 2006

Total completado a diciembre 2006

% completado del programa de 2006

% de Compromisos de Proyectos completados

-

-

1

-

6

-

58

22

22

100%

38%

7

105%

40%

No. servicios certificados B

116

44

46

No. empleados capacitados

698

336

08

0%

0%

10

10

15

150%

150%

14%

11%

públicos

No. empleados de DIPRES capacitados–Red Experta Manuales de referencia

9

7

9

1

La Evaluación de impacto del PMG comenzará con el proceso de contratación de consultores durante el primer trimestre de 2007. La evaluación de Impacto se desarrollará durante 2007. 7 21 Instituciones certificaron 2 sistemas cada una y una Institución certificó 4 sistemas. 8 10 cursos de capacitación se celebrarán entre mayo y enero de 2007. Se capacitarán 297 empleados públicos; el resto recibirá la capacitación durante la segunda mitad de 2007. 9 En diciembre de 2006 se envió el manual de referencia a las instituciones. La versión actualizada de los 6 manuales de referencia existentes estarán a disposición de las instituciones a principios de 2007: Los manuales cubren Capacitación, Higiene/Seguridad y mejor ambiente de trabajo, Evaluación del Desempeño, Auditoría Interna, Servicio integral al cliente, Planificación y Control Administrativo. 5 6

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Chile

Los aspectos clave de la certificación son: i) La participación completa de las autoridades y ii) el uso de especialistas externos que pueden ayudar a implementar el sistema de gestión de calidad dentro de la institución pública.

Conclusiones: Beneficios y riesgos del proyecto Los beneficios principales del proceso de certificación del sistema del PMG son: i) mejora de los procesos y los procedimientos en la institución; ii) mejora del uso de información de gestión en el proceso de toma de decisiones; iii) el cambio a una cultura de mejoramiento continuo; y iv) hacer el sistema del PMG más transparente ante la sociedad, mostrando la voluntad del gobierno a ser evaluado por una norma internacional. Además, las instituciones públicas se modernizarán porque: i) un concepto de "calidad" está fuertemente instalado en la prestación de bienes y servicios; ii) la concentración se pone en las necesidades del "cliente", iii) se reduce la improvisación y la gestión "se profesionaliza"; y iv) el concepto de gestión de calidad se introduce en toda la institución. El proyecto tendrá un impacto social positivo que mejora la gestión de las instituciones públicas de Chile en las áreas que repercutirán favorablemente, directa o indirectamente, a los chilenos como usuarios de los servicios públicos. También habrá mayor transparencia: i) el ‘Pago por el Desempeño’ en todo el sector público es una iniciativa notable que muestra la voluntad del gobierno a ser juzgado por una norma internacional, no sólo por una elaborada por sí mismo. ii) El Certificado Externo de Normas ISO del Programa de Mejoramiento de la Gestión en el sector público no será afectado por los cambios en el gobierno, porque esto forma parte de un acuerdo entre el Congreso y DIPRES. Los riesgos críticos considerados en el proceso de certificación son: i) no contar con apoyo pleno y el liderazgo del Director de la Institución, ii) no conocer y comprender la metodología de las normas ISO, iii) no alinear los procesos con las exigencias de las normas ISO, y vi) no vincular los objetivos estratégicos institucionales con la exigencia de ejecutar el Sistema de Gestión de Calidad de acuerdo a la norma ISO 9001:2000.

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Malasia: Gestión Integrada Basada en Resultados: La experiencia de Malasia Koshy Thomas, (Subsecretario Adjunto, División Tributaria, Ministerio de Finanzas)

“El Sistema Modificado de Presupuestación (SMP) de Malasia brinda mayor flexibilidad administrativa y rendición de

cuentas … funciona a la par de las mejores prácticas internacionales y se está usando en algunos países en desarrollo como un modelo.”(Informe del Banco Mundial (1999) en Gestión del Gasto Público en Malasia: El desempeño de Malasia. El Sistema Integrado de Gestión Basada en Resultados incorpora un marco de macro-planificación a largo plazo a través de la integración horizontal y vertical eficaz para el desarrollo nacional y la formación de capacidad. El Marco Integrado de Gestión del Desempeño, parte de la Presupuestación Basada en Resultados, proporciona datos de partida que permite la medición del progreso comparable y los resultados a intervalos predeterminados. Los datos de desempeño están centrados explícitamente en la medición de áreas de progreso de desempeño tales como áreas de resultados clave (ARC), metas, objetivos, resultados, productos y actividades. Tales datos de desempeño se monitorean contra metas predeterminadas. Un plan estratégico a nivel nacional bien estructurado sienta las bases para los planes al nivel sectorial y de programa y permite a los ministerios y departamentos a establecer los vínculos a las áreas de resultados clave de más alto nivel. Las metas bajo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) normalmente forman parte de dicho marco macro de planificación estratégica. El sistema es fundamental para cubrir las necesidades nacionales de Malasia y los retos de la globalización y la competencia regional.

Introducción: La economía de Malasia funciona muy bien en una región asiática oriental extremadamente competitiva, conducida por una asociación sólida entre la gestión eficiente del sector público y el espíritu empresarial del sector privado. La Gestión basada en Resultados (GBR) es un enfoque de gestión contemporáneo que ayuda a habilitar economías con éxito. Se centra en el logro apropiado y oportuno de metas y objetivos pertinentes mediante la planificación estratégica, la implementación sistemática y el uso de recursos, el monitoreo del desempeño, la medición y la información así como el uso sistemático de información de desempeño para mejorar la toma de decisiones de política y el desempeño del programa en todos los niveles. La GBR pone el énfasis en la importancia de lograr resultados a través de metas y objetivos sistemáticos y declara con claridad cómo deben lograrse los resultados. El enfoque de la GBR se ha usado en muchos países como una herramienta de planificación de desempeño estratégico – y fue introducida en Malasia en 1990 y ahora se está adoptando en varios países como India (Kerala), Filipinas, Namibia, Mauricio, Bhután, Nepal, Bangladesh, Pakistán, Botswana, Vietnam y Sudáfrica, para mencionar algunos. Los primeros años de la GBR provienen del enfoque de la Gestión por Objetivos (GPO) y el Sistema de Presupuestación basado en el Desempeño del Programa (SPDP) desarrollado en los años sesenta, las cuales fueron tentativas tempranas de concentración en el logro de resultados y objetivos. Sin embargo, estos procesos carecían de sistemas detallados para su implementación. En los años setenta, se introdujo el enfoque del Marco Lógico (ML) con el fin de mejorar el seguimiento del proceso. El ML se usó ampliamente en muchos países y organizaciones en los años ochenta y noventa en diversas formas como una herramienta de gestión y planificación. El ML posteriormente evolucionó a las versiones rudimentarias de la GBR, que ha sido usado con

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Malasia

éxito por algunos países para dirigir una planificación e implementación más enfocada de los programas del sector público.

Aplicación: El Sistema Integrado de GBR (SIGBR): Un énfasis en los resultados. A pesar de estos desarrollos tempranos, los enfoques integrados para transformar el sistema de GBR en un sistema integral, dinámico y práctico de gestión del desempeño para su implementación en todo el gobierno eran limitados. Las versiones tempranas de la GBR estaban centradas ya sea en el sistema de presupuestación o en el sistema de desempeño del personal y con mínima o ninguna integración entre ambos. También había una mínima integración entre el desarrollo (programas de inversión del sector público) y los presupuestos de operación en estos países. Además, estos sistemas no reflejaban el hecho que la mayoría de los países en desarrollo cuentan con capacidad limitada de recursos humanos y tecnológicos. En consecuencia, en 1990 se introdujo un sistema de GBR desarrollado a fines de los años noventa basado en el marco de desempeño en el sector público malasio bajo el Sistema Modificado de Presupuestación (SMP).1 Sin embargo, el marco original de desempeño no fue integrado a los presupuestos operativos y de desarrollo ni al sistema de desempeño del personal y creó sólo vínculos limitados entre el desempeño presupuestario, el uso de recursos y la implementación de políticas. Estas brechas se identificaron como eslabones perdidos fundamentales en esta versión del sistema de GBR.2 Basado en las enseñanzas extraídas desde 1990 y las deficiencias identificadas en el sistema original de GBR, en 1999 se desarrolló un Sistema Integrado de GBR (SIGBR) revisado,3 usando un Marco Integrado de Gestión del Desempeño (MIGD). A diferencia de los sistemas comunes de GBR, el sistema de SIGBR toma en cuenta e integra los componentes fundamentales de desempeño como el sistema de Presupuestación Basada en Resultados (PBR) y el Sistema de Desempeño del Personal (SDP), los cuales utilizan el MIGD. El sistema de SIGBR requiere que los directivos dentro del Ministerio y los Departamentos participen activamente en la planificación estratégica del desempeño, en los esfuerzos de consulta y en el logro del consenso con los niveles de gestión más bajos. Este sistema se centra esencialmente en el análisis de las necesidades y los problemas de los clientes y en los resultados en las diversas etapas de la implementación de programas, como la utilización eficaz de recursos (insumos), finalización de actividades, finalización de productos y el logro de resultados/impacto. La piedra angular del Sistema Integrado de Gestión Basada en Resultados es su uso estratégico del enfoque de Programas y Actividades dentro de un marco de macro-planificación a largo plazo. Se centra en la medición sistemática y estructurada del desempeño e incluye la vinculación con la formulación de políticas, la gestión de recursos, el mejoramiento del desempeño del programa y otros factores esenciales de éxito en la gestión del desempeño. El sistema integrado de GBR consta de cinco componentes clave—dos componentes primarios y tres complementarios o de apoyo. Los componentes primarios son el Sistema de Presupuestación Basada en Resultados (PBR) y el Sistema de Desempeño del Personal Basado en Resultados (SDP). Los tres componentes de apoyo son:

Se usa el Sistema de Monitoreo y la Evaluación (M&E) orientado a la consecución de resultados para la planificación sistemática y enfocada de programas, el monitoreo del desempeño, la evaluación del desempeño, la información del desempeño y la utilización de la información para mejorar el programa y la toma de decisiones de políticas. Este factor ayuda a asegurar la planificación sistemática y estructurada del desempeño, la gestión y la medición bajo la GBR y ayuda a forjar vínculos más estrechos entre el uso de los recursos y la implementación de políticas. Rasappan, Arunaselam (1994), “How to measure success”, Khidmat, Kuala Lumpur, octubre, p. 27-29. Rasappan, Arunaselam. (1999), “Budget Reform - Malaysia”, Documento presentado en el Taller sobre Presupuestación y Gestión del Desempeño del Banco Mundial, Washington DC, julio 15-16. 3 Ibíd. 1 2

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El Sistema de Información Administrativa (SIA) se usa para proporcionar la base para un sistema eficaz de apoyo a las decisiones a diferentes niveles de una organización. Un sistema de Gobierno Electrónico (GE) habilitante. Los componentes primarios del SIGBR proporciona el marco necesario para planificar, implementar, monitorear e informar sobre el desempeño organizacional, con vínculos sistemáticos al desempeño del personal. El M&E, el SIA y los componentes de apoyo del GE proporcionan la dimensión dinámica a todo el marco de desempeño. El sistema le da vida a la información estática al establecer las relaciones entre la causa y el efecto, lo cual es importante para las decisiones de asignación de recursos por la Oficina Central del Presupuesto.4 La presupuestación basada en resultados (PBR) es un instrumento de gestión estratégica diseñado para mejorar la gestión de recursos y la rendición de cuentas del sector público. El núcleo del sistema de PBR es el MIGD y se centra principalmente en la medición del desempeño y los vínculos con la formulación de políticas y la gestión de recursos. Está orientado a los resultados de los programas y las actividades emprendidas por las dependencias gubernamentales usando los recursos públicos. Los resultados de la PBR se clasifican bajo diversos componentes de desempeño: insumos, procesos, productos, resultados e impacto. Aunque tradicionalmente se ha puesto demasiado énfasis en los productos y la medición de resultados, la PBR también se centra en la aplicación intencional de insumos y la finalización de actividades, reconociendo la estrecha relación entre el uso de insumos y el desempeño del producto. Diversas dimensiones del desempeño del producto también afectan el resultado deseado del programa o la actividad. Por consiguiente, la PBR mide los resultados logrados en casi todas las etapas del proyecto respecto a la aplicación de insumos, la finalización de actividades, la entrega de productos y el logro de impactos, usando un enfoque único de Escalera de Resultados.5 La PBR conduce al sistema de GBR y se implementa usando el Sistema Modificado de Presupuestación (SMP). El Acuerdo de Desempeño para el MIGD normalmente se prepara usando una herramienta única de lógica del programa llamado el ProLLTM como parte del proceso presupuestario.6 El fuerte énfasis del sistema de PBR en los resultados es evidente en el enfoque y en los componentes estratégicos usados en el proceso de planificación del MIGD. La PBR requiere considerables insumos estratégicos y requiere evaluaciones antes de fijar las metas y los objetivos de cada programa y proyecto. Un buen sistema de presupuestación no sólo debe tener vínculos fuertes entre el uso de los recursos, el logro de productos y los subsiguientes resultados del programa sino que también debe estar estrechamente vinculado con la implementación de políticas. ¿Quién conduce al sistema? La Tesorería conduce la reforma de GBR del sector público y el programa de desempeño usando el Marco Integrado de Gestión del Desempeño como parte del sistema de PBR. Esto permite que el marco de planificación se integre con el proceso de presupuestación, para que los gerentes puedan rendir cuentas de los recursos que se les ha proporcionado. Dado que los programas planificados se conducen a través del MIGD, el capital humano desempeña una función central en el desempeño organizacional y del personal. Estas dinámicas son capturadas en un sistema de monitoreo integrado que forma la base de un SIA integral. Aunque el foco de la medición del desempeño con el SIGBR reside en los resultados (productos, resultados e impacto) y sus diversas dimensiones, también se pone un énfasis igual en el uso y gestión eficaz de los insumos y los procesos de trabajo. 4

La versión malaya del SIGBR ha estado siendo implementada durante los últimos años con el apoyo técnico y de desarrollo de capacidad del Centro para el Desarrollo y la Investigación en Evaluación (CEDRE) de Malasia. CeDRE Malasia es un centro de desarrollo e investigación en Malasia, conduciendo M&E y análisis presupuestario. El centro también sirve como asesor técnico a varios gobiernos en Asia y África sobre el sistema integrado de GBR. 5 Rasappan, Arunaselam (2000), “Moving to Performance-Based Management”, Asia Development Forum Workshop: “Public Expenditure Management: New Processes and Technologies: From Rules To Results: Singapore: June 7-8 6 ProLL es el Modelo de Lógica de Programas y Vínculos desarrollado para la planificación y la evaluación de programas del sector público por Arunaselam Rasappan, instructor/asesor en SPM y evaluación del Gobierno de Malasia desde 1991.

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Malasia

Solución de problemas: Marco Integrado de Gestión del Desempeño (MIGD) El MIGD es obligatorio como el marco de planificación estratégica bajo el SIGBR. Por consiguiente, todos los ministerios y departamentos están obligados a preparar su plan estratégico para la asignación de recursos usando el MIGD como parte del sistema de PBR. El MIGD ha sido diseñado con suficiente detalle para captar información específica en diversos niveles, así como para establecer los vínculos estratégicos entre un nivel y el siguiente. La información está enfocada en resultados en diferentes niveles que son de importancia para los interesados directos pertinentes. La naturaleza integral del MIGD también se centra en las metas a largo plazo que se desglosan en objetivos a corto plazo vinculados al presupuesto. La GBR se suscribe firmemente a la teoría de sistemas que permiten no sólo la integración vertical, sino también la integración horizontal al nivel de programas. Los programas se definen normalmente a los niveles nacionales y sectoriales y los dieciocho componentes en el MIGD malasio ordinario proporciona suficientes detalles del punto de comparación que los gerentes pueden usar para la planificación de programas y la fijación de metas. El MIGD también establece los vínculos necesarios entre los sectores y crea coordinación interinstitucional. Como resultado de la naturaleza integrada del MIGD, este se ha convertido en la herramienta primaria de monitoreo e información del desempeño.

Resultados: Los datos de partida del MIGD permiten la medición del progreso comparable y de los resultados a intervalos predeterminados, los que dependen de la naturaleza del programa que se está midiendo. Los datos de partida se pueden clasificar en datos de perfil y datos de desempeño. Los datos de perfil suministran la información fundamental acerca de la entidad medida y que normalmente no es propensa a modificaciones importantes. Los ejemplos de datos de perfil incluyen información general acerca de la naturaleza de una entidad así como los perfiles de los clientes, los interesados directos, el personal y el presupuesto. Los datos de perfil, tales como la asignación presupuestaria y el personal, pueden cambiar en el curso del año y por consiguiente se deben monitorear e informar periódicamente. Los datos de desempeño están centrados explícitamente en la medición del progreso del desempeño de áreas como áreas de resultados clave (ARC), metas, objetivos, productos, resultados y actividades. Tales datos de desempeño se monitorean contra metas predeterminadas. Un plan estratégico a nivel nacional bien estructurado sienta las bases para los planes enfocados al nivel sectorial y de programa y le permite a los ministerios y departamentos a establecer vínculos a las áreas de resultado clave de nivel más alto. Por ejemplo, las metas bajo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) normalmente forman parte de dicho marco macro de planificación estratégica. Los Sistemas de Desempeño del Personal, de SIA y de M&E deben estar vinculados entre sí. Es necesario establecer líneas claras de rendición de cuentas dentro del MIGD de forma tal que se puedan crear los vínculos entre el desempeño organizacional y el desempeño del personal. El programa de trabajo de un individuo se vincula al MIGD a través del programa de trabajo del grupo resultando en programas más focalizados y eficaces de Desarrollo de Recursos Humanos (DRH) y Gestión de Recursos Humanos (GRH). El Sistema de Desempeño del Personal Basado en Resultados proporciona una mejor base para la planificación y la implementación de DRH/GRH. El M&E y los componentes del SIA deben conducir los vínculos dentro del MIGD para producir información oportuna, exacta y fidedigna tanto para el mejoramiento de programas y la toma de decisiones de políticas. El monitoreo de programas le da seguimiento a los indicadores de desempeño clave (IDC), tanto operativos como orientados a la consecución de resultados, a diferentes niveles de los programas, de forma que se puedan tomar las medidas oportunas y apropiadas para mantener los programas en curso y para asegurar que se alcancen sus objetivos o metas de la manera más eficaz. Los IDC generan informes para interesados directos y para grupos de usuarios específicos incluyendo a la Oficina del Presupuesto, el Gabinete, los Secretarios Permanentes, los

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Directores de Departamento y los Organismos de Donantes y ayuda.7 La información puede agregarse en un sistema de alerta anticipada o panel de información para la gestión, suministrando información útil sobre insuficiencias en la utilización de recursos, gastos superiores a los previstos, variaciones en los logros y la identificación de puntos débiles para que se puedan tomar las acciones correctivas. Este proceso permite que se tomen decisiones oportunas en el financiamiento y la distribución de los recursos, el despliegue de recursos humanos, el ajuste de políticas y el mejoramiento de los programas.

Conclusiones: Es fundamental que la planificación y la implementación de programas del sector público se lleven a cabo de una manera sistemática e integrada. Dada las crecientes limitaciones de recursos que enfrentan los gobiernos y las crecientes exigencias del público de servicios de mejor calidad y más receptivos, los planificadores del sector público deben estar más orientados a la consecución de resultados en la planificación y la entrega de programas para obtener la mejor ‘optimización de los recursos’. El sistema integrado de GBR, con su enfoque integrado al mejoramiento del desempeño, es una solución práctica y comprobada a la planificación sistemática de programas, la implementación, el monitoreo, la evaluación y mejor toma de decisiones de políticas en el sector público. Y Malasia sigue mejorando el sistema integrado de GBR para responder a las necesidades del país. Por ejemplo, la introducción en 2004 de una solución de aplicación computadorizada única, el PPMSTM,8 aumentó la eficiencia del sistema.

7 Se generan iinformes semanal, mensual, trimestral, o anualmente y la frecuencia (y profundidad de los informes) se determina por el nivel de gerentes. 8

El software PPMS fue desarrollado por el CeDRE para el sistema integrado de GBR – ver www.cedre.org.my/ppms.

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Malasia

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Rwanda: Financiamiento basado en el desempeño en el sector de salud Louis Rusa (Coordinador Nacional de FBD - Ministerio de Salud de Rwanda) y Gyuri Fritsche (Especialista en Financiamiento de Atención de Salud - Management Sciences for Health)

El financiamiento basado en el desempeño en Rwanda puede servir de guía para otros países que deseen aplicar esquemas similares. Los elementos esenciales para el éxito fueron el ‘plan extensible’ y el liderazgo sólido y uniforme al nivel más alto en el Ministerio de Salud.

Introducción: Rwanda es uno de los países más pobres en el mundo y tiene un perfil epidemiológico característico del África subsahariana. El rwandés medio vive con menos de US$0,70 por día. El gasto de salud anual per cápita promedia cerca de US$14, del cual los donantes financian más del 40%, el gobierno cerca de un tercio y los beneficiarios contribuyen con aproximadamente un cuarto.1 El financiamiento basado en el desempeño (FBD) es un método de financiamiento sanitario que desplaza la atención de los insumos a los productos – y, con el tiempo, a los resultados – en los servicios de salud. Aunque los insumos son necesarios para financiar los servicios de salud, un énfasis predominante en los insumos no ha logrado entregar los resultados que el país necesita para lograr sus Objetivos de Desarrollo del Milenio. La premisa clave en la asistencia basada en los productos es que “busca tratar los puntos débiles delegando la prestación de los servicios a un tercero bajo contratos que vinculan el pago a los productos o resultados entregados. Por lo tanto, tiene el potencial para mejorar los incentivos y la rendición de cuentas, al tiempo que amplía las oportunidades para la movilización de la financiación privada. El foco se desplaza no sólo de los insumos a los productos, sino también hacia el Santo Grial de los efectos de desarrollo”.2 Rwanda ha incrementado el seguro de salud comunitaria del 7 al 51 por ciento de la población entre 2003 y 2006, conduciendo a un mayor acceso a los servicios de salud. Uno de los desafíos clave que enfrentan los encargados de formular las políticas es garantizar una prestación suficiente de servicios de calidad razonable para satisfacer esta creciente demanda. Las características universales de los servicios de salud en los países pobres son la ineficiencia, una manera poco económica de utilizar los recursos, la mala calidad de los servicios y una fuerza laboral sin motivación. Los instrumentos de financiamiento a disposición de los donantes y Gobiernos parecen incapaces de abordar estas causas centrales de una manera eficaz; prueba de ello es que de los considerables recursos puestos a disposición del sector de la salud en un país como Rwanda, sólo una pequeña porción llega a los centros de salud.3 El financiamiento basado en el desempeño, o ‘pago por desempeño’ o ‘asistencia basada en los productos’, según se lo denomina generalmente, consta de una familia de diversos métodos y enfoques, todos ellos dirigidos, mediante diferentes niveles de intervención, a vincular los incentivos con el desempeño.4 Por ejemplo, en un Cuentas Nacionales de Salud 2003. “Contracting for Public Services; Output-based Aid and its Applications” (Contratando servicios públicos: Asistencia basada en los productos y sus aplicaciones), BM/FMI 2001, página 91. 3 “Paying for Health in two Rwandan Provinces: Financial Flows and Flaws” (Pagando la salud en dos provincias de Rwanda: Flujos y defectos financieros), Andreas Kalk, Jean Kagubare Mayindo et al, Tropical Medicine and International Health, Tomo 10, No. 9 pp 872-878, septiembre de 2005. 4 “Can ‘Pay for Performance’ Increase Utilization by the Poor and Improve the Quality of Health Services?” (¿Puede el ‘pago por desempeño’ aumentar el uso de los servicios de salud y aumentar su calidad?), Rena Eichler, Documento de trabajo para la primera reunión del Grupo de Trabajo para Incentivos Basados en el Desempeño, Center for Global Development. 1 2

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Rwanda

programa de salud en Haití, el Ministerio de Salud de Haití convirtió el 10% del presupuesto histórico de las ONG beneficiarias en una bonificación por desempeño, por alcanzar ciertas metas predeterminadas de desempeño; en Afganistán, los acuerdos de Asociación Basada en el Desempeño celebrados entre el Ministerio de Salud y organizaciones no gubernamentales abarcaron 10 provincias y las ONG pueden recibir hasta el 11% del monto del contrato si se desempeñaban excepcionalmente bien. La contratación y el financiamiento basados en el desempeño están vinculados. La contratación es la ‘herramienta’ que se usa para hacer operativo al financiamiento basado en el desempeño. La bibliografía sobre el financiamiento basado en el desempeño está, por consiguiente, estrechamente vinculada a la bibliografía sobre la contratación, la ‘teoría del contrato’ o la ‘teoría del incentivo’. El financiamiento basado en el desempeño (FBD) tuvo sus comienzos en Rwanda ya desde 2001. Varios factores condujeron a esto: Las ONG que trabajaban en Rwanda allí percibían que, aunque pagaban a los trabajadores de salud un suplemento salarial como ‘bonificación’, los productos de los servicios de salud se estaban estancando y, en algunos casos, aun deteriorando. Otra razón fue que se repitieron experiencias de otros contextos, como un innovador plan piloto de contratación de servicios de salud en Camboya.5 Diversas organizaciones, incluso ONG, que habían trabajado en los planes piloto encontraron maneras nuevas e innovadoras de mejorar el desempeño de los servicios de salud. Esta experiencia se aplicó a Rwanda. En el suroeste de Rwanda, la ONG Memisa/Cordaid comenzó un esquema de FBD en la provincia de Cyangugu en 2001,6 y la ONG HealthNet International comenzó un esquema similar en la provincia sureña de Butare en 2002.7 En 2005, la Cooperación Técnica belga (CTB) comenzó también un esquema de FBD. El ‘modelo Cyangugu’ y el ‘modelo Butare’, aunque con un sistema diferente, resultaron tan eficaces que cuando ambas ONG tuvieron problemas de financiamiento, el Ministerio de Salud decidió financiar la compra de los productos (2004-2006). El Ministerio de Salud decidió extender el financiamiento basado en el desempeño a todos los establecimientos de salud en Rwanda.8 Una revisión que comparó ambos esquemas con un esquema de financiamiento tradicional (basado en los insumos) encontró que el esquema basado en el producto era superior.9 Un documento reciente proporciona una descripción excelente del modelo de FBD rwandés.10

Aplicación: La firme voluntad política y el apoyo del Ministerio de Salud llevaron al Financiamiento Basado en el Desempeño a la fase de implementación. El Ministerio vio al financiamiento basado en el producto como una manera de mejorar la calidad, como un método para contrarrestar algunos de los efectos negativos de los planes de prepago obligatorio en el comportamiento de los proveedores y como una manera para motivar a la mal remunerada fuerza laboral de la salud. Debido a la enorme presión por resultados, sencillamente se carecía de tiempo para http://www.cgdev.org/doc/ghprn/PBI%20Background%20Paper.pdf 5 Para una descripción de la experiencia de contratación de Camboya, véase “Buying Results: Contracting for Health Services in Developing Countries” (Comprando resultados: Contratación de servicios de salud en países en desarrollo), Benjamin Loevinsohn, April Harding, Lancet 2005; 366: 676-81 y “Achieving the Twin Objectives of Efficiency and Equity: Contracting Health Services in Cambodia” (Alcanzar el doble objetivo de eficiencia y equidad: Contratatación de servicios de salud en Camboya), ERD Policy Brief Series No. 6. Banco Asiático de Desarrollo, marzo de 2002. Blushan I, S. Keller S. y B. Schwartz “Improving Government Health Services through Contract Management: A Case from Cambodia” (Mejorando los servicios de salud gubernamentales mediante la gestión de contratos: Un caso de Camboya), Rob Soeters R y F. Griffiths, Health Policy and Planning, 18 (1): 74-83, 2003. 6 ‘Performance-Based Financing and Changing the District Health System: Experience from Rwanda’ (Financiando y cambiando el sistema de salud distrital en base al desempeño: La experiencia de Rwanda), Rob Soeters et al, Boletín de la OMS, noviembre de 2006, 8 (11). 7 ‘Reviewing Institutions of Rural Health Centers: The Performance Initiative in Butare, Rwanda’ (Examinando las instituciones de centros de salud rurales: La Iniciativa de Desempeño en Butare, Rwanda), Bruno Meesen et al, TMIH, Tomo 11, No 8, páginas 1303-1317, agosto de 2006. 8 ‘Política para el sector de Salud’, Gobierno de Rwanda, febrero de 2005. 9 “Comparison of two Output-Based Schemes in Butare and Cyangugu Provinces with Two Control Provinces in Rwanda” (Comparación de dos planes basados en los productos en las provincias de Butare y Cyangugu, con dos provincias control en Rwanda), Global Partnership on OutputBased Aid (GPOBA), Banco Mundial, Robert Soeters, Laurent Musango, Bruno Meesen, septiembre de 2005. 10 ‘Rwanda: Performance-Based Financing for Health’ (Rwanda: Financiamiento basado en el desempeño para la salud), Grupo de Trabajo sobre incentivos basados en el desempeño, Center for Global Development, Miriam Schneidman, Louis Rusa, 20 de octubre de 2006.

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Figura 1. Las tres Fases: Fase 0, los esquemas existentes de FBD; Fase 1, los distritos en los que se introducirá el FBD y Fase 2, los siete distritos de control.

emprender ciclos de planificación largos y meticulosos, con marcos de resultados claros. De hecho, el objetivo abarcador era clarísimo: implantar el FBD, cuanto antes, en todos los niveles del Sistema de Salud rwandés; en el nivel comunitario, en el nivel de centro de salud y en el nivel de hospital de distrito. Un estudio de intervención rigurosa, o ‘plan extensible’ proporcionó una hoja de ruta, incluyendo esquemas cronológicos, para la implementación.11 La USAID, la Cooperación Técnica Belga, el Banco Mundial y las ONG HealthNet International y Cordaid proporcionaron al Ministerio la asistencia técnica para implementar el FBD. Se inició un enfoque colaborativo, que incluía a todos los actores. En la fase de implementación se siguieron los hitos citados a continuación: 1. 2. 3.

4.

El diseño, durante 2005, de un plan extensible nacional, que permitiría una evaluación minuciosa del impacto del FBD sobre los servicios de salud en Rwanda; Un período de 45 días de revisión y comparación de los esquemas piloto de FBD existentes; Dos talleres nacionales en enero de 2006: El primero, un taller de dos días en la capital y el segundo, un retiro de una semana con todos los socios clave con la finalidad de tratar los resultados, la formación de equipos y el plan para los próximos pasos; Un taller nacional de tres días a mediados de febrero de 2006 en Kigali, en el que participaron todos los interesados directos clave, para diseñar un modelo común de FBD. El objetivo final era buscar el punto de confluencia y el logro del consenso entre socios con diferentes modelos; el consenso se estableció usando técnicas como Delphi12 y Six Thinking Hats.™13 El diseño de un modelo nacional de FBD para centros de salud con una opción para una separación de funciones, un diseño de ‘mercado interior’ o ‘casi mercado’ y gobernanza descentralizada a través de comités directivos de nivel distrital. El modelo nacional es una

11 “Proposed Evaluation and Roll-Out plan, Performance Based Contracting Rwanda.” (Evaluación y plan extensible propuestos: Contratación basada en el desempeño en Rwanda), Versión 12, diciembre de 2005, BM y Ministerio de Salud. 12 De ‘Prioritization Process Using Delphi Technique’ (El proceso de asignación de prioridades usando la técnica Delphi), informe oficial por Alan Cline, Carolla Development h t t p : / / www. c a r o l l a . c o m/ wp - d e l p h . h t m 13 ‘Six Thinking Hats’ (Seis sombreros para pensar), Edward De Bono, 1ª edición en rústica corregida y actualizada, Back Bay edit., 1999.

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Rwanda

mezcla entre los dos modelos de FBD más antiguos, basado predominantemente en el ‘modelo Butare’, pero con algunos elementos cruciales del ‘modelo Cyangugu’; 5. Poco después del taller de febrero, el diseño de los modelos de contrato que serían usados por el Ministerio y el Gobierno local; 6. La división de los 23 distritos Fase 0 y Fase 1 en áreas donde los socios proporcionarían asistencia técnica al Ministerio para el plan extensible; 7. Una ‘fase de incertidumbre y transición’: entre fines de febrero y mediados de mayo de 2006, en la que los socios tuvieron que cambiar sus modelos existentes de FBD y elaborar los planes operativos para los nuevos distritos de FBD. 8. Entre mayo y julio de 2006: extensión del nuevo modelo nacional de FBD para los Centros de Salud a 23 distritos. 9. De mediados de mayo a mediados de julio de 2006: un grupo de trabajo técnico redactó un modelo nacional de FBD para los Hospitales de Distrito, pruebas en el campo, modificación y adaptación del nuevo modelo de FBD para hospitales de distrito durante un taller de dos días a mediados de julio. 10. Despliegue del modelo nacional de FBD para los hospitales de distrito desde mediados de julio en adelante. A partir de diciembre de 2006: introducción del nuevo modelo en 23 hospitales de distrito.

Solución de problemas: Los problemas que surgieron durante el diseño y las fases de ejecución fueron: 1.

2.

3.

Criterios divergentes sobre los diferentes modelos y el mejor modelo: los modelos existentes de FBD de Centro de Salud tuvieron partidarios y adversarios, diversos diseños se basaban en preferencias personales en lugar de en la ciertamente escasa o aun ausente base fáctica. La ‘dependencia en la trayectoria’ (path-dependency) parecía determinar las preferencias, en lugar de una lógica sólida o la referencia a la bibliografía publicada revisada por expertos profesionales. Estrategias de mitigación: intentar técnicas de logro de consenso, resaltar los puntos comunes en lugar de las diferencias; apuntar hacia un modelo común de FBD de Hospital de Distrito para trabajar para la normalización de todos los modelos en un futuro cercano; La coordinación es un reto en una fase de implementación ajetreada: mientras que en el segundo trimestre de 2006 se habían realizado 12 reuniones del grupo de trabajo técnico, en el tercer trimestre sólo se realizaron dos reuniones debido a la intensa fase de implementación. Estrategias de mitigación: intentar mantener reuniones regulares y bien documentadas. Desplazar la atención a las áreas de interés común como el Monitoreo y la Evaluación, el análisis de los resultados y la creación de una base de datos nacional de FBD. Asistencia técnica a las autoridades sanitarias distritales y al departamento central de FBD: la insuficiencia de personal en todos los departamentos del Ministerio de Salud debida a las reformas administrativas recientes; sólo 3 técnicos en el departamento central de FBD responsables de realizar los pagos, además de las funciones de establecimiento de políticas, supervisión, coordinación y normativa reglamentaria. Sin ningún personal en los departamentos de salud distritales con ‘comprobación o control’ en su descripción de puesto. Estrategias de mitigación: trabajar con un enfoque de equipo extenso: utilizar personal de todos los organismos involucrados en el FBD para llenar los vacíos. La capacitación de un grupo de instructores maestros, de todos los organismos interesados, en el conocimiento de las técnicas modernas de facilitación y el nuevo modelo nacional de FBD. La creación de una base de datos nacional de FBD, usando la recientemente (junio de 2006) desarrollada red 3G que tiene una cobertura del 90% en Rwanda. Encontrar fondos adicionales para pagar los recursos adicionales—humanos y de otro orden—necesarios para la función de ‘comprobación/control’.

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4.

Despliegue del FBD de manera paralela a la introducción de reformas administrativas de gran alcance: Las reformas administrativas paralelas para que los establecimientos de salud respondan ante la oficina del Alcalde en vez del MS central, la descentralización de la gestión de personal y la creación de una nueva ‘oficina de salud distrital’ con una función política en lugar de una función técnica médica conducen a la confusión y al conflicto de funciones. Estrategias de mitigación: el diseño del nuevo modelo nacional de FBD para centros de salud tiene en cuenta estas reformas administrativas; la separación de las funciones, separando la función de la auditoría (nueva oficina de salud distrital) de la función de reglamentación de calidad (Hospital). Comenzar el Programa Virtual de Desarrollo de Liderazgo y los ejercicios de formación de equipos entre los equipos de salud de los distritos y los de los hospitales.

Resultados: Los elementos esenciales para el éxito fueron el ‘plan extensible’ y el liderazgo firme y uniforme en los altos niveles del Ministerio de Salud. Las mejoras en el desempeño que han sido documentadas en Rwanda luego de la introducción de los incentivos al desempeño para la atención primaria de salud y los productos de servicio para el VIH/SIDA han sido notables. Por ejemplo:

Para el ‘modelo Cyangugu’: los resultados en los indicadores de atención primaria de salud incluyen el aumento del número de nuevos usuarios de 0,31 consultas/cápita/año en 2002 a 0,75 consultas/cápita/año en 2005; el aumento del número de partos institucionalizados, del 27% en 2002 al 40% en 2005; el aumento del porcentaje de niños plenamente vacunados, del 70% en 2002 al 77% en 2005 y el aumento de la tasa de uso de anticonceptivos, del 0,44% en 2002 al 7% en 2005.

Para el ‘modelo Butare’: Los resultados de dos diferentes distritos incluyen: el aumento de nuevas consultas de 0,36 y 0,47 en 2001 a 0,65 y 0,85 consultas/habitante/año respectivamente; de los partos institucionalizados, del 7% y 13% en 2001 al 24% y 39% en 2005, respectivamente, y el aumento del porcentaje de mujeres con entre 2 y 5 vacunaciones antitetánicas, del 32% y 47% en 2001 al 51% y 78% en 2005, respectivamente. Tales mejoras en el desempeño no se han producido por sí solas. Con frecuencia uno se refiere a la así denominada ‘caja negra’ del espíritu emprendedor de la gerencia, que, guiada por una ‘mano invisible’ de incentivos financieros, conduciría a decisiones de gestión correctas y a crear intervenciones de gestión apropiadas para maximizar los beneficios. Sin embargo, esto no ha conducido a un enfoque de ‘laissez faire’ en los exitosos programas piloto de FBD en Rwanda. En Rwanda, los organismos de apoyo ayudaron a los proveedores de servicios en la creación de estrategias fructíferas para estimular la productividad de los centros de salud, ya mediante componentes incorporados en el programa como el ‘plan de negocios’ o mediante la facilitación del intercambio regular entre los proveedores de servicios, en el que los proveedores podían aprender de ellos mismos y emular las intervenciones exitosas. Una extensión a escala nacional podía repetirse, como lo demostró la introducción del FBD en la República Democrática del Congo y en Burundi. Las herramientas esenciales usadas fueron: (i) las visitas de estudio; (ii) la consulta de bibliografía pertinente; y (iii) la celebración de un taller nacional o una serie de talleres a nivel nacional, facilitado por los encargados de adoptar las decisiones (que trajo el convencimiento de políticos y técnicos por igual).

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Conclusiones: El despliegue nacional del FBD en Rwanda ha sido notable. Este es un proceso continuo de implementar lo que se sabe que funciona, examinar los resultados y adaptar el sistema de acuerdo a ello. La descentralización, en un futuro cercano, de los presupuestos del FBD a los distritos introducirá un elemento nuevo que podría ser vital en el éxito de la introducción en toda la nación del FBD. El ‘espíritu emprendedor de la gerencia’ no puede administrarse de forma centralizada. Los próximos pasos importantes para el despliegue nacional incluyen la introducción de una base de datos nacional del FBD que asistirá a los comités directivos distritales y al nivel nacional en la administración del modelo nacional del FBD. 14 La idea básica es hacer que el personal del departamento de salud del distrito y el personal de los hospitales de distrito hagan la entrada de datos a través de Internet, en una base de datos central administrada por un proveedor de servicios profesionales. Esta solución técnica ha sido posible mediante la introducción de tecnología de tercera generación (GPRS) por un proveedor de telefonía móvil. Una cobertura excelente de cerca del 90% de Rwanda por el proveedor de telefonía móvil, permite el acceso a Internet a una velocidad lenta pero razonable con una conexión bastante estable. Esta base de datos permitirá a los usuarios ingresar datos (los resultados de la comprobación de cantidades por la Unidad de Salud Familiar (USF), los resultados de la supervisión de calidad por el hospital de distrito) y a imprimir sus facturas trimestrales para ser tratadas en las sesiones trimestrales del comité directivo del FBD. Es más, la base de datos le ofrecerá la oportunidad al personal del distrito de analizar sus propios resultados de FBD mediante una función incorporada de gráfico Pivot. Además de todo lo anterior, que ayudará al distrito en la administración de los resultados de FBD y en la toma de decisiones alrededor de los pagos y, al nivel nacional en la compilación y comunicación de los resultados, se agregarán los siguientes módulos:

1)

Una interfaz del Sistema de Información Geográfica, que permitirá presentar y analizar datos usando mapas, para uso a nivel nacional.

2)

Un módulo que permitirá a los usuarios a nivel nacional modelar indicadores basados en un presupuesto dado, usando puntos de comparación del año anterior. Tal módulo puede además ser inestimable para los usuarios del nivel de distrito, cuando se descentralice el presupuesto de FBD, lo cual está planeado para un futuro cercano. Los usuarios del nivel de distrito podrían luego decidir usar diferentes valores unitarios para los indicadores, según las decisiones locales, en lugar de decisiones centralizadas, como es el caso actualmente.

3)

Un módulo que permitirá a los usuarios automatizar la redacción de los contratos y sus enmiendas, usando datos almacenados en la base de datos para modelar el crecimiento futuro.

La sostenibilidad del nuevo sistema de FBD rwandés hasta el presente ha sido buena. En primer lugar, está inserta en la nueva política sanitaria nacional; segundo, el apoyo político es sólido; tercero, las compras del gobierno, financiadas por el presupuesto, un paquete básico de indicadores de salud de toda la nación; cuarto, diversos donantes (USAID, BM/MAPA, GF, programa nacional de control de la malaria, programa nacional de control de tuberculosis, etc.) están adquiriendo indicadores de desempeño específicos para VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis, usando el mismo modelo administrativo. El Gobierno, como una demostración de su

14

http://www.FBDrwanda.org.rw, se espera esté en operación a fines de diciembre de 2006.

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compromiso, recientemente ha aumentado considerablemente el presupuesto asignado a adquirir indicadores de salud básicos.

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Rwanda

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Burkina Faso: Gestión basada en el desempeño: Estudio de caso de la Unidad de Monitoreo y Evaluación del PNGT2 Bationo Begnadehi Claude, Socio-economista, (Jefe, Unidad de Monitoreo y Evaluación para el Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario - PNGT2)

El Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario del Gobierno de Burkina Faso – Fase 2 (PNGT2) demuestra sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) que han sido desarrollados localmente. El programa tiene cobertura nacional y destaca una firme voluntad de colocar el M&E de los programas de desarrollo en las manos de quienes se benefician de las actividades del programa. Los efectos logrados del programa se elevan desde el nivel comunitario, teniendo una influencia sobre las políticas y procesos de toma de decisiones nacionales. Es por lo tanto un buen ejemplo de la contribución de ciudadanos locales que conduce a iniciativas nacionales para fortalecer la GpRD.

Introducción: El primer programa del Gobierno de Burkina Faso de Desarrollo Rural Comunitario logró resultados importantes. Consecuentemente, se llegó a un acuerdo entre el Gobierno y sus socios técnicos y financieros1 para financiar una segunda fase, el PNGT2, que oficialmente se inició el 19 de febrero de 2002. Este segundo Proyecto de Desarrollo Rural Comunitario apoya al Programa Nacional para el Desarrollo Rural Descentralizado (PNDRD). Su objetivo primario es formar la capacidad de la gente para que puedan administrar su propio desarrollo sostenible, equitativo y productivo y facilitar la implementación por las comunas rurales. Forma parte de una estrategia integral de reducción de la pobreza elaborada por el Gobierno burkinabé.

El objetivo general del PNGT2 es reducir la pobreza rural rápidamente y promover el desarrollo humano sostenible. Para alcanzar esta meta, el programa tiene tres objetivos específicos: Desarrollar las capacidades de organización y de gestión de las aldeas y de grupos de aldeas; Mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales mediante inversiones productivas e infraestructuras socioeconómicas en las zonas rurales de Burkina Faso; y Preservar y restaurar los recursos naturales de los territorios locales (agua, suelo, vegetación, fauna). La estrategia de la intervención del PNGT2 es “aprender haciendo”. El programa se implementará a lo largo de 15 años en tres fases, cada una de las cuales durará cinco años. El PNGT2 abarca las 45 provincias de Burkina Faso usando dos diferentes modalidades de intervención: directa e indirecta. La modalidad de intervención directa se usa en 26 provincias, mientras las otras 19 provincias usan la modalidad de intervención concertada. En el último caso, el PNGT2 interviene poniendo a la disposición fondos de inversión locales a otros proyectos y programas en gran escala ya implantados en el terreno. El PNGT2 ha hecho un uso integral de las herramientas de monitoreo participativo diseñadas para que las comunidades beneficiarias monitoreen y evalúen la ejecución de las actividades del proyecto. Esto es coherente con el contexto del PNGT2, que se clasifica como un proyecto de “desarrollo descentralizado y participativo (DPD)”. En Burkina Faso, uno de los principios más importantes de la Carta de Política de Desarrollo Rural Descentralizado (LPDRD)2, adoptada en julio de 2002, incluye la responsabilidad completa de las comunidades Los socios técnicos y financieros incluyen al Banco Mundial (IDA), el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (IFAD), el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), y el Organismo Danés para el Desarrollo Internacional (DANIDA).

1

2

LPDRD: el documento de referencia en lo que respecta al desarrollo rural descentralizado y participativo.

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Burkina Faso

del nivel de aldea por la realización de las acciones de desarrollo llevadas a cabo a su nivel. El uso de herramientas de monitoreo participativo contribuye a desarrollar las capacidades de estos interesados directos y mejorar su capacidad de planificar, monitorear y evaluar las actividades. El advenimiento de la gestión basada en el desempeño (GBD) debe acreditarse a la ACDI, el Banco Mundial y algunos otros socios bilaterales y multilaterales. El Gobierno de Burkina Faso adoptó el enfoque después de reconocer su relevancia para el monitoreo y la evaluación de las políticas, proyectos y programas de desarrollo. El deseo de armonizar los instrumentos y métodos de gestión para facilitar la agregación de datos y, en particular, la obligación de informar sobre la gestión de la asistencia oficial para el desarrollo, guió la aceptación total de los principios de la GBD de parte del Gobierno de Burkina Faso.

Aplicación: El PNGT2 desarrolló herramientas de gestión y evaluación participativas (GEP) y las puso a disposición de las comunidades al nivel de aldea (beneficiarios). Estas herramientas de GEP son una parte integrante del mecanismo de monitoreo y evaluación del PNGT2, que tiene dos subcomponentes plenamente complementarios: 1. 2.

El monitoreo del desempeño (ejecución); y El monitoreo de tres áreas de impacto: El impacto socioeconómico, o sea, el impacto en las condiciones de vida, los ingresos y la pobreza en las zonas rurales; El impacto institucional, o el impacto sobre las capacidades institucionales descentralizadas; y El impacto ambiental o ecológico.

El monitoreo y evaluación en el contexto del PNGT2 está diseñado para suministrar información para facilitar la toma de decisiones en tres niveles:

1.

2.

3.

Al nivel del Estado y de los socios técnicos y financieros, para:

Asegurar una adecuada ejecución técnica y financiera; Monitorear los desarrollos con relación a los objetivos establecidos; y Suministrar información a las misiones externas de monitoreo. Al nivel de la estructura de gestión de programas, para:

Monitorear el desempeño de la implementación; y Seguir los resultados producidos por las intervenciones. Al nivel de las comunidades beneficiarias, para:

Participar en la planificación, el monitoreo y la evaluación de los resultados de sus logros.

El monitoreo de la ejecución del PNGT2 permite evaluar periódicamente (cada trimestre):

El progreso de la ejecución física y financiera del proyecto; La medida en que se han logrado los efectos físicos y financieros; y Cualquier dificultad/problema encontrado, medidas correctivas propuestas y ajustes hechos. El monitoreo de impactos tiene como finalidad evaluar en qué medida cada una de las diversas actividades del PNGT2 ha logrado sus objetivos de desarrollo (en términos de los indicadores de impacto primario seleccionados).

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Desde un punto de vista institucional, el monitoreo de la ejecución de programas se lleva a cabo en dos niveles complementarios e interdependientes: central y descentralizado.

El nivel central incluye la Unidad de Monitoreo y Evaluación, integrada por cuatro funcionarios superiores y tres funcionarios de apoyo. Es responsable de centralizar periódicamente todos los datos sobre la ejecución del PNGT2 y de producir informes sobre los progresos del programa. Además, contribuye a la organización y la realización de la evaluación trimestral y los talleres de programación de actividades. Por último, trabaja para desarrollar las capacidades de los interesados directos involucrados en la implementación del sistema de monitoreo y evaluación del PNGT2. El nivel descentralizado consiste de los niveles de provincia y de aldea. − Cada una de las 18 oficinas provinciales de coordinación incluye a un funcionario superior responsable del monitoreo y la evaluación. La colección y el envío de los datos del nivel de aldea al nivel de provincia son realizados por proveedores de servicio, previamente capacitados bajo el PNGT2 como parte de la formación de capacidad comunal para dominar las herramientas de monitoreo participativo (capacitación en cascada). − En el nivel de aldea, se proporciona un mecanismo participativo de monitoreo y evaluación. Se han puesto a disposición de las comunidades herramientas gráficas para permitirles planificar, monitorear y evaluar las actividades de desarrollo en sus territorios. Cada comisión de nivel de aldea (CVGT) ha nombrado a tres de sus miembros para recibir capacitación en el uso de estas herramientas. Una base de datos de monitoreo y evaluación (BDSE), inicialmente desarrollada en MS Access y posteriormente en SQL-Server, debe permitir aprovechar toda la información sobre el progreso del PNGT2. En el PNGT2 se monitorean tres áreas de impacto. Estas áreas son: (i) socioeconómica; (ii) institucional; y (iii) ambiental. En el nivel central, tres funcionarios superiores son responsables de cada una de las áreas de impacto. Se han establecido tres comités de monitoreo nacionales integrados por todos los socios involucrados u ocupados con los impactos, uno para cada una de las tres áreas mencionadas, para participar en la validación de los diversos efectos identificados. Se espera que la Secretaría Permanente del Marco Nacional para la Concertación de los Socios para el Desarrollo Rural (SP/CNCPDR) asuma la propiedad de todos los mecanismos desarrollados por el PNGT2, así como sus resultados, para asegurar su sostenibilidad en el ámbito nacional. El enfoque general para cada una de las tres áreas supone primero preparar documentación metodológica y técnica. Luego, estos documentos metodológicos y técnicos se usan para realizar estudios de referencia, cuyos resultados servirán como puntos de referencia para las evaluaciones futuras. Para hacerlo, se ha definido una batería mínima de indicadores que será actualizada y analizada periódicamente para determinar el impacto del programa en el área pertinente.

Solución de problemas: Las enseñanzas principales son: La población destinataria mostró un interés genuinamente entusiasta en usar las herramientas de monitoreo participativo para monitorear y controlar sus actividades; El uso de figuras e imágenes para simbolizar los diferentes períodos del año y distinguir entre las actividades programadas permitieron a las poblaciones destinatarias asumir rápidamente la ‘propiedad’ de los contenidos de los instrumentos de gestión participativa, lo que también facilitó su uso;

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Las herramientas de GEP son ahora una parte integrante de la vida cotidiana en las aldeas, que han tenido la oportunidad de experimentar con ellas en la acción y de "aprender haciendo"; La capacitación y uso de proveedores de servicios como intermediarios entre el nivel de aldea y el nivel de provincia permitió al PNGT2 proporcionar asistencia práctica a todos las aldeas comprendidas; La calidad de los datos recogidos se garantiza cuando se dota de medios a la gente; El bajo nivel de alfabetización de las personas retrasa el dominio de las herramientas de GEP en algunos poblados; Establecer y parametrizar una base de datos para el monitoreo de proyectos de desarrollo descentralizado y participativo (DPD) ha resultado difícil y complejo; El costo de implementar el mecanismo es alto e incluye la formación de la capacidad de los interesados directos, el monitoreo práctico, la compra de soporte físico de computación compatible y equipo, etc. Paliar las diversas limitaciones requiere recursos sustanciales, en particular para: Proporcionar conocimientos básicos a los interesados directos pertinentes para ayudarles a asumir la propiedad de las herramientas de monitoreo participativo; Evaluar y proporcionar a cada interesado directo los recursos financieros y el equipo esencial para hacer operativo al mecanismo; Poner recursos financieros a disposición de los interesados directos en los niveles central y provincial para garantizar el control de calidad de la información recogida y de ese modo asegurar la credibilidad del sistema en su totalidad; e Identificar y determinar los parámetros para una base de datos sencilla y fácil de usar para el almacenamiento y uso de la información sobre la ejecución del programa. Es más, los dos componentes del mecanismo de monitoreo y evaluación del PNGT2 se implementaron en conformidad con el manual de procedimientos de monitoreo y evaluación. Sin embargo, durante la ejecución del programa se determinó que faltaba un enlace esencial: los resultados intermedios. El monitoreo del desempeño se basa en aspectos cuantitativos y cualitativos de la ejecución del proyecto y el hecho de que el monitoreo del impacto es nacional hace imposible individualizar los efectos imputables estrictamente a las actividades del PNGT2. En consecuencia, fue necesario introducir un mecanismo complementario para identificar estos efectos. La Unidad de Monitoreo y Evaluación, por consiguiente, elaboró una metodología para monitorear estos efectos, cuya implementación apunta a los siguientes objetivos: ▪ Evaluar la medida en que los logros financiados por el PNGT2 contribuyen a alcanzar los tres objetivos específicos del programa; ▪ Generar la información necesaria para evaluar la contribución del PNGT2 a la reducción de la pobreza de las zonas rurales y a la promoción del desarrollo sostenible. El primer estudio sobre los resultados intermedios se llevó a cabo en la primera mitad de 2006.

Resultados: En términos de los resultados o los beneficios, después de cinco años de operación, el mecanismo de monitoreo y evaluación del PNGT2 ha permitido actualizar en forma sistemática la tabla de indicadores de desempeño clave del PNGT2 así como identificar los impactos del programa. Los datos de los principales indicadores de

desempeño, desde el principio del proyecto hasta el 30 de septiembre de 2006, pueden resumirse de la siguiente manera:

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▪ La capacitación de más de 16.000 representantes comunales (cerca del siete por ciento de los cuales eran mujeres) en el dominio y uso de los instrumentos de gestión participativa; ▪ La cobertura eficaz de 3.013 aldeas; ▪ El apoyo al establecimiento de 2.961 CVGT; ▪ El apoyo a la preparación de 2.986 Planes de Gestión de Territorios (PGT); ▪ 5.454.952 horas/persona de capacitación proporcionada a las aldeas destinatarias en diversos temas (instrucción elemental, monitoreo y evaluación participativos, adquisiciones, gestión financiera, técnicas de producción agrícola, etc.); ▪ Firma de 9.234 acuerdos de cofinanciación con CVGT al nivel de aldea; ▪ La transferencia efectiva de CFAF 21.552.778.578 a cuentas de las CVGT para llevar a cabo 15.197 micro proyectos al nivel de aldea, micro proyectos cuya supervisión es proporcionada totalmente por las comunidades beneficiarias; ▪ La firma efectiva de 79 acuerdos con Comités Provinciales de Coordinación Técnica (CCTP); ▪ La transferencia efectiva de CFAF 2.961.466.878 para financiar 299 micro proyectos estructurales; y ▪ El establecimiento de infraestructuras socioeconómicas consideradas económicamente viables y técnicamente valiosas en las siguientes proporciones: − 100 por ciento para infraestructuras sanitarias; 87,5 por ciento para escuelas; 98,6 por ciento para infraestructuras de educación informal; 91,8 por ciento para trabajos de abastecimiento de agua; 93,4 por ciento para las infraestructuras de almacenamiento; y 98,7 por ciento para centros de vacunación; − el 83 por ciento de las tierras aluvionales mejoradas y el 64,91 por ciento de los anillos hortícolas están en uso; y − el 97,5 por ciento de los productores declara que ha adoptado técnicas de conservación del agua y el suelo y de defensa y restauración de suelos (CES/DRS).

Con respecto a las tres áreas de impacto del PNGT2, el progreso desde el 31 de marzo de 2006 puede resumirse de la siguiente manera:

▪ Impacto sobre las condiciones de vida, los ingresos y la pobreza rurales, según los resultados del estudio de referencia realizado en 2004: • El ingreso anual per cápita en las zonas rurales se estimó en CFAF 53.762; • El umbral de pobreza rural se evaluó en CFAF 41.884 (con este umbral, el 41,58 por ciento de los residentes rurales fue clasificado como pobre); • El 55 por ciento de los hogares en zonas rurales tuvo acceso al agua potable; y • Las mujeres tuvieron que viajar un promedio de 1,8 kilómetros para recoger el agua.

▪ Impacto ambiental según los resultados de los estudios de referencia y las evaluaciones: •

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Se observó la existencia de tres tipos de áreas clasificadas: (i) aquellas caracterizadas por una considerable intrusión humana (actividades agrícolas): por ejemplo, en un único decenio (1992-2002), cerca del 30 por ciento del área de Dida clasificado bosque se convirtió en tierras agrícolas; (ii) aquellas donde los desarrollos han sido positivos (regeneración): por ejemplo, en 1992, el 15 por ciento del bosque clasificado Maro fue ocupado por actividades agrícolas, comparado con el cuatro por ciento en 2002, debido a intervenciones del PNGT2; y (iii) aquellas donde la situación ha permanecido inalterada gracias a las acciones de otras partes, como en el caso de los bosques Reserva Nazinga, Parque Nacional KABORE Tambi, etc. Entre 1992 y 2002, un diez por ciento (1.444.316,3 hectáreas) de las formaciones naturales (sabana, estepas, bosques) se convirtió en tierras agrícolas.

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• • •

Ha habido una disminución gradual en las áreas quemadas anualmente por los incendios de malezas (5.818.618,75 hectáreas durante la temporada de cosecha 2001/2002, 5.520.037,5 hectáreas en 2002/2003 y 4.601.668,75 hectáreas en 2003/2004). Ha habido una disminución en el volumen de agua drenada de las cuencas principales entre 2003 y 2004. Las reducciones fueron las siguientes: 1.511,8 millones de metros cúbicos para la cuenca Comoé, 2.799,8 millones de metros cúbicos para la cuenca Mouhoun, 690,5 millones de metros cúbicos para la cuenca Nakambé y 1.473,4 millones de metros cúbicos para la cuenca del Níger. Se observó una mejora en la actividad clorofílica en el Sahel y una disminución en el nivel para la Meseta central y la región central del sur. La situación con relación al área de suelo desnudo permanece inalterada. Ha habido un aumento de la superficie de las masas de agua, de 78.311,3 hectáreas en 1992 a 104.695,54 hectáreas en 2002.

▪ Según los resultados del estudio de referencia de 2004 respecto al impacto institucional: •

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• •

Cerca del 34 por ciento del territorio nacional se estructura alrededor de las CVGT. Casi el 53 por ciento de las CVGT eran funcionales, de acuerdo con los siguientes criterios: (i) la realización de sesiones generales; (ii) la participación en las sesiones generales; (iii) la recaudación de contribuciones estatutarias; (iv) la ejecución de las actividades bajo el programa anual de inversiones; y (v) la realización de reuniones de oficina. El 52 por ciento de los Comités Técnicos Provinciales (CCTP) eran funcionales, sobre la base de los siguientes criterios: (i) la realización de sesiones generales; (ii) la participación en las sesiones; (iii) las contribuciones financieras de los miembros del CCTP; y (iv) la ejecución de las decisiones tomadas por los CCTP. Las evaluaciones de impacto que habrían permitido medir los cambios entre estas instituciones no se han realizado debido al cambio institucional al nivel de aldea. Se ha creado el marco nacional para la concertación de los socios para el desarrollo rural (CNCPDR) y está operativo.

Según los resultados del estudio intermedio No. 1 realizado en 2006 para evaluar los efectos del PNGT2: • Casi todas las infraestructuras socioeconómicas y educativas establecidas tienen comités de gestión. • El acceso de la gente a los servicios sociales básicos ha mejorado como resultado de los esfuerzos de infraestructura en las áreas de la educación básica, la salud y el agua potable. • Es más, las inversiones productivas (tierras aluvionales, áreas o anillos hortícolas, etc.) han permitido a las comunidades a diversificar sus fuentes de ingresos. Asimismo, los resultados obtenidos en las áreas de impacto se difunden entre los encargados de formular las políticas como una herramienta de ayuda en la toma de decisiones. En cuanto al uso de la información, las siguientes acciones son dignas de mención: (i) el envío periódico de los informes del PNGT2 a la Dirección de Investigación y Planificación del ministerio responsable de la agricultura, para fines de consolidación para evaluar el progreso del Programa Público de Inversiones desde un punto de vista sectorial (agricultura, abastecimiento de agua y recursos pesqueros); (ii) el uso de datos del PNGT2 y muchos otros programas por el personal de la Oficina del Primer Ministro para preparar estados del programa y el informe del estado de la nación que el Primer Ministro presenta anualmente al Parlamento burkinabé; y (iii) el envío de informes sobre el monitoreo del desempeño a los socios técnicos y financieros, pero también a los ministerios técnicos que tienen un interés en los resultados del programa (Ministerio de Ambiente y Condiciones de Vida, Ministerio de Economía y Desarrollo, Ministerio de Finanzas y Presupuesto, etc.). En el nivel de ejecución del programa, los diversos

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resultados obtenidos periódicamente se remiten a la administración nacional a través de las Direcciones de Investigación y Planificación de los departamentos ministeriales, así como a los socios técnicos y financieros.

Conclusiones: El mecanismo de monitoreo del PNGT2 permite informar sobre el desempeño del programa. Es adecuado a la modalidad de intervención participativa porque incluye y da poder a los interesados directos, desde el nivel de aldea hasta el nivel central. Las bases de datos provinciales son provistas con datos y actualizadas regularmente. Habida cuenta de los resultados obtenidos por el PNGT2, el Gobierno de Burkina Faso ha expresado su intención de extender la segunda fase en el mayor grado posible a todo el territorio nacional. Los próximos pasos incluyen: 1) un segundo estudio sobre el mecanismo de monitoreo y evaluación realizado en la primera mitad de 2007; 2) en cuanto al impacto institucional, la actual revisión del documento metodológico para tomar en cuenta los cambios relativos al progreso dentro del proceso de descentralización, así como el componente de capital social; 3) la finalización en 2007 de un documento resumido sobre el impacto ambiental para superponer los diversos indicadores que se monitorearon y de ese modo caracterizar la situación con relación a los incendios de maleza, el uso de tierras y la cubierta vegetal en Burkina Faso; y 4) la difusión continua de los diversos resultados obtenidos con respecto a la implementación del mecanismo de monitoreo y evaluación.

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Benin: La experiencia con la Gestión orientada a la consecución de resultados: El caso del Ministerio del Medio Ambiente, Hábitat y Urbanismo Sr. Pascal Z. Yaha (Director de Control de Proyectos, Ministerio de Desarrollo Económico y Finanzas)

Benin, un país que enfrenta serias limitaciones de recursos, ha podido no obstante, usar la Gestión Orientada a la Consecución de Resultados durante varios años, específicamente en el Ministerio del Medio Ambiente, Hábitat y Urbanismo (MEHU). El MEHU trabaja estrechamente con el Ministerio de Finanzas y reporta a él en lo que respecta a la ejecución y el progreso del presupuesto. La Gestión Orientada a la Consecución de Resultados fue adoptada con la meta de permitir a los diversos ministerios de Benin involucrarse directamente en la preparación, implementación, ejecución y el monitoreo y la evaluación del presupuesto de programas en un marco centrado en los resultados. El MEHU enfrentó obstáculos, pudo superarlos y ha demostrado un firme progreso en el desarrollo de sus sistemas de monitoreo de resultados en pueblos y aldeas.

Introducción: Benin adoptó la reforma de Gestión Basada en el Desempeño (GBD) en 1999, a continuación de un seminario del gobierno. El objetivo primario de la reforma es iniciar un proceso de transición gradual, de la gestión de presupuestos basada en recursos a la gestión de presupuestos centrada en los objetivos. Esta transición se logrará mediante (i) una mayor rendición de cuentas del gasto en los ministerios en la preparación, ejecución y monitoreo y evaluación de sus Presupuestos de Programas (PP) en el contexto de la gestión basada en el desempeño; y (ii) el uso estratégico, eficiente y equitativo de todos los recursos públicos con miras a promover el crecimiento y mejorar las condiciones de vida de las personas y de ese modo reducir la pobreza en Benin. Para mejorar la probabilidad de éxito de la reforma, se realizó una fase piloto que incluía al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, al Ministerio de Salud Pública, al Ministerio de Desarrollo Rural y al Ministerio del Medio Ambiente, Hábitat y Planificación Urbana (MEHU). El MEHU adoptó voluntariamente esta reforma en el momento del seminario del gobierno por una variedad de razones. Desde su creación en julio de 1991, a pesar de los esfuerzos propuestos por el gobierno, el MEHU había experimentado graves problemas para hacer progresar sus diversas prioridades. Por ejemplo, más del 86 por ciento de la tierra cultivable de Benin estaba degradada. Los estudios sobre la calidad del aire revelaron que el costo de la contaminación en Cotonou había alcanzado el 1,2 por ciento del PNB de Benin. Las zonas urbanas tendían a observar un mayor aumento de la pobreza y en Benin más del 40 por ciento de la población estaba viviendo en las zonas urbanas (que se prevé ascenderá al 50 por ciento para 2010). Es más, había necesidad de unas 6.000 unidades habitacionales por año en las cinco ciudades más grandes en Benin. Benin también experimentó una producción significativa de residuos sólidos (342.000 toneladas métricas en 1998, el 60 por ciento sólo de Cotonou). Por último, el MEHU reconoció que tenía una capacidad deficiente para la preparación de presupuestos para abordar estos problemas crecientes.

Aplicación: La ejecución de la reforma del presupuesto empezó en 1999 con la preparación del Presupuesto de Programa (PP). Esta herramienta presupuestaria permite establecer las conexiones lógicas entre los objetivos sectoriales, las acciones y los efectos del programa que deben definirse. Los indicadores de desempeño cumplen una función clave en este enfoque, tanto como una herramienta de monitoreo y evaluación (M&E) como información a tener en cuenta para finalidades de asignación de recursos.

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La primera experiencia con la preparación del PP consideró a los Efectos de la Eficacia y los Indicadores de Desempeño como herramientas para la preparación y el monitoreo y evaluación del presupuesto. Los puntos fuertes de esta experiencia inicial fueron (i) la capacidad del MEHU para definir una estructura del programa que reflejase las conexiones entre sus actividades y los objetivos específicos definidos; y (ii) la presentación para cada programa de un marco lógico que entrelaza los objetivos, los proyectos, las actividades y los indicadores. Los puntos débiles incluían (i) el problema de asegurar consistencia entre las políticas y estrategias existentes, los objetivos y los recursos para la implementación; y (ii) la poca fiabilidad del marco de gasto del programa (que abarcaba un marco temporal de un año) al establecer proyecciones para actividades técnicas y financieras.

Solución de problemas: Para abordar estos puntos débiles, en 2002-2003, el PP se usó para elaborar un Plan Estratégico Quinquenal (2002-2006), sirviendo como un marco de referencia para (i) mejorar la fiabilidad de los ejercicios de preparación del próximo PP; (ii) proporcionar al MEHU una base sólida para las acciones de corto, mediano y largo plazo para mejorar la dirección y la eficacia de la intervención del gobierno en el terreno; y (iii) consolidar las políticas subsectoriales existentes y armonizar la estrategia sectorial con los Estudios de la Perspectiva Nacional a Largo Plazo (NLTPS-Benin 2025), el Programa de Acción del Gobierno (PAG) y el documento de estrategia para la reducción de la pobreza (DERP). En consecuencia, los objetivos de política se desglosan en acciones en los PP, que se preparan ahora cada tres años sobre la base del Plan Estratégico y contienen un programa de acciones usadas como la base para seleccionar las actividades a ejecutar. Al mismo tiempo, se lanzó un estudio sobre la auditoría de organización e institucional del MEHU para abordar todas las reformas iniciadas en el país (reforma presupuestaria, reformas administrativas y descentralización/desconcentración). Los resultados de este estudio se tuvieron en cuenta en la preparación del PP. El proceso de preparación del PP se fortaleció mediante la introducción del Marco de Gasto a Mediano Plazo, usado como apoyo presupuestario al DERP, lo que ocurrió por primera vez en el PP para 2002-2004. Sirve como el marco de referencia para la programación de los gastos presupuestarios. Posteriormente, la asignación de presupuestos se ha puesto a disposición del MEHU, que sirve como la entidad que autoriza el pago bajo los auspicios de un Delegado del Contralor Financiero en el Ministerio de Finanzas. Además se tomaron algunas medidas asociadas, no sólo para fortalecer el ejercicio de preparación del PP, sino también para fortalecer todos los mecanismos implantados en el contexto de la reforma presupuestaria. Para hacerlo operativo, el tramo anual para el PP se desglosa en un Plan de Trabajo Anual (PTA), un Plan de Consumo de Asignaciones (PA) y un Plan de Adquisiciones (PA) (ver el Anexo). Para satisfacer los requisitos de la reforma del presupuesto, el MEHU fortaleció su sistema de programación y M&E mediante la creación de (i) unidades especiales, a saber, Unidades de Monitoreo y Evaluación (UME), Unidades de Adquisiciones (UA) y Unidades de Comunicación (UC), integradas exclusivamente por profesionales capacitados y provistas con los materiales y los recursos financieros necesarios; (ii) subunidades dentro de las estructuras técnicas, dedicadas a la programación y M&E y encabezadas por puntos focales reclutados o designados para este propósito; y (iii) el nombramiento de un Supervisor por programa como parte del Consejo de la Oficina del Ministro (ver el organigrama). Las herramientas necesarias para que el sistema funcione son preparadas sobre la base del PP y principalmente incluyen:

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El Plan de Trabajo Anual (PTA) o Plan Operativo Anual, un documento de referencia técnico para la

implementación y monitoreo y evaluación, que incluye las actividades y tareas, su cronograma y ponderación, las partes responsables y las modalidades de ejecución; El Plan proyectado de Consumo de Asignaciones (PCA), que delinea los desembolsos mensuales a realizar para cada proyecto o acción; El Plan de Adquisiciones (PA), que establece la planificación de todos los contratos a adjudicarse en conexión con la ejecución de los diversos proyectos incluidos para el año; Las cartas de misión enviadas por el Ministro a las cabezas de todas las estructuras (administren asignaciones o no) y a todos los supervisores de la estructura (miembros de la Oficina del Ministro) para identificar la misión asignada para el año y los criterios para evaluar su ejecución; Los informes mensuales y trimestrales del estado de la ejecución del PTA; Las cartas de evaluación del Ministro a cada cabeza de estructura, en las que se proporciona una evaluación cualitativa y cuantitativa de las misiones asignadas a ese funcionario para el año (ver el Anexo); y El informe a mediados de año sobre el monitoreo y evaluación del PP, que examina el nivel de la ejecución física y financiera de los diversos programas y el desempeño logrado durante un período de medio año.

Además se tomaron medidas adicionales mediante la ejecución de un Programa de Formación de Capacidad financiado con apoyo presupuestario, que se centró en (i) el reclutamiento y redistribución de personal; (ii) el equipo; (iii) la organización de diversos módulos de capacitación; (iv) la realización de estudios y encuestas focalizados (por ejemplo, un manual de procedimientos de gestión de presupuestos y el establecimiento de un sistema de recopilación de datos estadísticos, análisis, tratamiento y publicación); y (v) la computarización/formación de redes/capacitación (por ejemplo, hubo un aumento del 537 por ciento de la base instalada de computadoras y la red Intranet, con un aumento de 30 microcomputadoras en 1999 a 161 en 2003 – 71 de ellas conectadas a la red de Intranet que ha estado operativa desde 2001). Para asegurar la gestión eficaz del sistema, se han establecido los siguientes marcos de acción concertada: El Consejo de la Oficina del Ministro, que se reúne cada lunes y realiza un examen mensual del PTA del MEHU; Revisiones trimestrales de la ejecución del PTA presididas por el Ministro en persona; Los comités de gestión, que se reúnen cada jueves dentro de cada estructura (revisión semanal del PTA); La Junta Directiva, que se reúne cada dos semanas; Las reuniones mensuales de los superintendentes; y Las reuniones trimestrales del Comité de Programación y Monitoreo de Inversiones (CPMI) del MEHU. Todos estos marcos de acción concertada están sujetos a informes que identifican las tareas e instrucciones, así como las fechas límite para mejorar el desempeño logrado o modificar el enfoque. El DIVI y la Cámara de Cuentas también efectúan auditorías de los informes de ejecución del PP de mediados de año y anuales y formulan recomendaciones que se deben implementar. La ejecución del sistema de M&E del MEHU presentado es posible debido al marco institucional para el monitoreo y evaluación descrito anteriormente, que está compuesto de las unidades y subunidades de Monitoreo y Evaluación y la unidad de adquisiciones bajo la supervisión atenta de la Oficina del Ministro.

Los resultados logrados durante un quinquenio (2000-2004): Administración Triplicación del presupuesto, entre 1999 y 2004, a más de CFAF 29 mil millones en 2004;

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El Plan de Inversión Prioritaria (PIP) del MEHU para 2004 representa el 14,51 por ciento del PIP nacional

(comparado con el 3,9 por ciento en 1999); Se ha preparado una guía sectorial o “KIT” sobre la asociación con las comunas, que indica y describe claramente los tipos de asociación que deben existir entre las comunas y el MEHU; Se llevó a cabo una actualización del Plan Estratégico 2002-2006 para reflejar los cambios en curso (descentralización, desconcentración, reformas del presupuesto y el apoyo a la reducción de la pobreza— ARP); Ha habido un aumento del 537 por ciento de la base instalada de computadoras y la red de Intranet, con un aumento de 30 microcomputadoras en 1999 a 161 en 2003, (71 están conectadas a la red de Intranet que ha estado operativa desde 2001); Se han introducido la gestión estratégica y la adopción de la gestión por objetivos en todos los niveles de las estructuras del Ministerio; Los servicios prestados a la comunidad se han mejorado mediante la creación y la puesta en operación de una oficina de usuarios; La productividad (PIP ejecutado por funcionario) mejoró de CFAF 43,6 millones en 1999 a CFAF 70,5 millones en 2003; y El presupuesto del MEHU para el ejercicio fiscal 2003 había sido ejecutado en más del 95 por ciento al 31 de diciembre de 2003.

Desarrollo ambiental/territorial La ley marco traducida a siete idiomas nacionales (Fon, Baatonu, Adja, Yoruba, Ditamari, Dendi y Peulh); La educación ambiental en las escuelas primarias y secundarias y la experimentación con un paquete didáctico en seis escuelas secundarias piloto desde octubre de 2002; Las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) para todos los nuevos proyectos (78 casos evaluados y 61 evaluaciones de impacto validadas con certificados de conformidad ambiental desde 1997 a 2002); Las auditorías de ciertos subsectores y/o establecimientos industriales (más de 25 fábricas auditadas desde 1997 a 2002); La construcción de dos subunidades para la planta de tratamiento de cieno residual en Parakou; La creación, instalación y equipamiento de las unidades ambientales en los ministerios, con la misión básica de asegurar la inclusión de los aspectos ambientales en las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo (unidades implantadas en cinco ministerios: Transporte, Energía; Finanzas, Comercio, Seguridad y Planificación); La validación de 77 evaluaciones de impacto ambiental; El monitoreo de diez planes de gestión ambiental; El monitoreo y la auditoría de diez unidades industriales; y La capacitación de 172 personas en evaluación ambiental.

Policía Ambiental: o o o o o

12 nuevos oficiales prestaron juramento el 26 de agosto de 2002; 2.664 inspecciones en 2001 (222 inspecciones por mes); 622 inspecciones desde enero a junio de 2002 (103 inspecciones por mes); La organización de Días de Salud Ambiental Mensual (JMES) a partir de marzo de 2000; y Adopción de la estrategia para combatir la contaminación atmosférica en agosto de 2000.

Reglamentación: o

Los Decretos y las Órdenes Interministeriales aprobadas en la República de Benin que establecieron los estándares de calidad del aire, reglamentaron la importación, comercialización y distribución de los

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materiales usados y los bienes de capital, establecieron el porcentaje aceptado de aceite en el combustible de los vehículos de dos ruedas (seis por ciento) y reglamentaron la importación de las sustancias que agotan la capa de ozono y los dispositivos y equipos que usan tales sustancias; La capacitación de 292 mecánicos de automóviles y motocicletas en los departamentos de Benin; La inspección de 4.658 vehículos automotores, en 44 sesiones desde junio de 2003 a de diciembre de 2003; La disminución en el porcentaje de vehículos de cuatro ruedas con elevados niveles de contaminación, del 62 por ciento al 37 por ciento (del 72 por ciento al 43 por ciento para vehículos de dos ruedas) desde 2002 a 2003; La construcción y la observación de 87 marcadores geodésicos de segundo orden para mejorar la densidad de la red de marcadores de primer orden; Ejecución del Proyecto Corredor Verde en los diez distritos urbanos (CU) de Benin; Las campañas de reforestación que resultaron en un millón de siembras desde 1998 a 2001; y El Plan Municipal de Acción Ambiental (PMAE) implementado en 24 ciudades secundarias desde 1997 a 2001 (incluidas 19 ciudades comenzando en 1999) junto con 1.326 micro proyectos (217 de los cuales son proyectos prioritarios implementados para beneficiar a poblaciones rurales).

Planeamiento urbano/saneamiento Caminos y saneamiento: Se han completado caminos y trabajos de saneamiento en 29 ciudades: Kouandé, Bassila, Ouaké, Banikoara, Djougou, Kandi, Savè, Savalou, Glazoué, Aplahoué, Azovè, Comé, Dogbo, Grand-Popo, Bopa, Pobè, Avrankou, Adjohoun, Kétou, Sakété, Dassa-Zoumè, Sakété, Ouidah, Allada, Cotonou, Dassa-Zoumè, Abomey, Parakou y Porto-Novo. Estos trabajos corresponden al pavimentado y drenaje de cerca de 80,404 Km. de caminos, la construcción de 83,267 Km. de desagües y 19,28 Km. de alcantarillas colectoras, el drenaje y el reafirmado de 5,623 Km. de caminos y el pavimentado de 10,672 Km. (Parakou).

Promoción de bienes raíces: o

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El mejoramiento de la tierra periurbana en Abomey Calavi (50 hectáreas) y Agblangandan, en el antiguo campo de tiro (105 hectáreas), para la construcción de viviendas de bajo costo (con agua y conexiones de electricidad, teléfono y caminos primarios y secundarios) por un costo total de cerca de CFAF seis mil millones; Dos promotores de bienes raíces seleccionados por licitación competitiva ocupados en los programas de vivienda en Abomey Calavi: (i) el Grupo BETSAEEL BUILDING (GBB) S.A., SPI1 y SPI 2 (1.100 unidades habitacionales planificadas; 169 unidades comenzadas y 28 completadas); y (ii) el Grupo BENIN KASHER (BK) S.A.R.L., SPI3 (600 unidades habitacionales planificadas; 75 unidades comenzadas y 4 completadas); 2.000 unidades habitacionales planificadas en Agblangandan: cuatro lotes separados adjudicados a dos promotores de bienes raíces mediante una licitación (3.803 unidades habitacionales comprometidas en total); y La finalización de los estudios sobre el proyecto para construir la torre administrativa en Cotonou y la sede de diversas instituciones (Asamblea Nacional, Autoridad Superior Audiovisual y Comunicaciones, Consejo Económico y Social, Tribunal Constitucional, Cancillería Superior, MCRISCBE y Tribunal Superior de Justicia), como parte del Programa Especial para la Rehabilitación de la Ciudad de Porto-Novo.

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Interesados directos El Ministro del Medio Ambiente, Hábitat y Urbanismo proporciona supervisión, actúa como Presidente del Arbitraje de Presupuestos en el Ministerio y Presidente de las sesiones trimestrales de monitoreo; Los Miembros de la Oficina del Ministro (Coordinador de la Gestión Ejecutiva, Coordinador Adjunto de la Gestión Ejecutiva, asesores técnicos), designados como supervisores del programa bajo el PP, son responsables de la aprobación, facilitación y monitoreo; El Secretario General del MEHU actúa como el Coordinador de la Reforma de Gestión Basada en el Desempeño y prepara e implementa el Plan de Adquisiciones (PA); El Director de Programación y Proyección (DPP) se centra en la programación y M&E, la coordinación de la preparación del PP y el PTA y la preparación de los Informes de Desempeño del PP; Los miembros de la Unidad de Monitoreo y Evaluación (reporta directamente al DPP y está encabezada por un equipo de tres especialistas calificados) monitorean la ejecución del PTA y son responsables de las visitas en el terreno para inspeccionar logros físicos; El Jefe de la Oficina de Estadísticas contribuye a preparar los indicadores de desempeño y a medirlos a través de encuestas socioeconómicas focalizadas; Los Directores Centrales y los Directores Desconcentrados producen sus respectivos presupuestos por programas, PTA y PPM con asistencia de sus Puntos Focales (planificadores económicos o estadísticos), quienes son corresponsales con el DPP y la Unidad de Monitoreo y Evaluación; Los Coordinadores de Proyecto y Programa de Desarrollo, o Directores Técnicos, informan mensualmente al DPP acerca del progreso de sus proyectos respectivos usando hojas de monitoreo; El Director de Inspección y Auditoría Interna (DIVI) realiza una auditoría interna del informe de desempeño del PP del MEHU, preparado por el DPP; Los Auditores de la Cámara de Cuentas de la Corte Suprema reciben el Informe de Desempeño y realizan una auditoría externa para la aprobación final o las posibles correcciones; y El Jefe de la Unidad de Comunicaciones del Ministerio divulga los logros del MEHU y realiza encuestas de opinión, usadas para mejorar el desempeño.

Conclusiones: Este programa ha obtenido resultados gradualmente y su éxito es atribuible al apoyo constante al nivel más alto del MEHU (el propio Ministro). Para asegurar la sostenibilidad del sistema, es importante evitar la incongruencia, que puede poner en peligro la participación de los principales interesados en la implementación. Al Secretario General del Ministerio, generalmente en funciones por un período de cinco años, debe dársele la responsabilidad suficiente para servir como el eje operativo en el sistema, a fin de evitar cualquier daño en caso de un cambio de Ministro. La implementación de la reforma presupuestaria posibilitó que el MEHU formase sus capacidades, al permitirle una transición gradual de un presupuesto basado en los recursos a un presupuesto basado en el desempeño. El sistema de M&E efectuó una contribución enorme al éxito del MEHU en este programa, ya que es una herramienta potente para evaluar el desempeño del programa y la toma de decisiones en cuanto a la operacionalización de las estructuras del ministerio. El desarrollo de tal sistema de Presupuesto de Programa es una condición previa esencial para el éxito de la gestión basada en el desempeño.

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IV

Buenas prácticas emergentes de la Gestión para resultados de desarrollo en la sociedad civil y el sector privado

La participación de la sociedad civil en la GpRD promueve la transparencia en el sector público, al estimular una demanda de resultados del sector público por parte de la sociedad civil, la que a menudo al menos reclama expresar la voz de los ciudadanos. Las ONG, las organizaciones comunitarias y el sector privado son todos socios en el desarrollo internacional y tienen un papel importante para desempeñar en la Eficacia de la Ayuda y la GpRD. La sociedad civil estimula y desencadena el compromiso cívico y puede catalizar una cultura de resultados dentro de la población del país en general. También constituyen socios para el desarrollo, al usar la GpRD en su trabajo en los proyectos y programas de desarrollo. Es interesante que la gestión para resultados de desarrollo tiene sus orígenes en el sector privado: “Mientras la GpRD es un concepto nuevo en la comunidad de desarrollo, el concepto central está bien establecido y se ha aplicado en muchas organizaciones públicas y privadas en los dos últimos decenios. Estas otras organizaciones han usado términos como la ‘gestión orientada a la consecución de resultados’, ‘gestión del desempeño’ y ‘gestión para resultados’. El núcleo de estos diversos conceptos es básicamente el mismo… La gestión para resultados tiene sus raíces en las teorías de gestión de negocios, la investigación social aplicada, la evaluación de programas y la gestión de gastos. El enfoque, inicialmente aplicado en organizaciones del sector privado, se trasladó rápidamente al sector público como parte de los esfuerzos de reforma en los años ochenta y noventa.”1 A menudo, sin embargo, el grupo de la sociedad civil no se considera activamente en las discusiones sobre GpRD. Tienden a limitarse a la sección pública. Esta sección destaca algo del trabajo en curso de la sociedad civil y del sector privado en la GpRD. Brinda ejemplos de los lugares en que la sociedad civil y el sector privado están ocupándose activamente de la creación de una cultura de gestión para resultados de desarrollo y/o están ejecutando las técnicas de GpRD a través de su trabajo en el desarrollo internacional. En concreto, los casos demuestran que:

La sociedad civil y el sector privado son socios importantes en el desarrollo internacional y tienen un papel importante que desempeñar en la Eficacia de la Ayuda y la GpRD Es más, “un enfoque de productos [enfoque orientado a resultados] requiere un enfoque estratégico central a la razón de ser del gobierno y directamente conectado a algo que realmente importe a la ciudadanía, como un énfasis en la reducción de la pobreza o en la democracia”.2 En la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para resultados de desarrollo en Hanoi, Vietnam, Kumi Naidoo, Secretario General de CIVICUS, declaró:

Banco de Desarrollo Asiático. “Introduction to Results Management: Principles, Implications, and Applications” (Introducción a la Gestión para Resultados: Principios, implicaciones y aplicaciones) , ADB: 2006, 2 Perrin, Bruce “Moving from Outputs to Outcomes: Practical Advice from Governments Around the World” (Pasar de Productos a Resultados: Consejos prácticos para gobiernos en todo el mundo), basado en la Mesa Redonda “Pasar de Productos a Resultados: Implicaciones para la gestión del sector público”, 15–16 de diciembre de 2004, patrocinada por el Banco Mundial y el Centro para el Negocio de Gobierno de IBM. 1

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La sociedad civil y el sector privado

“El éxito en la gestión de los recursos de ayuda para los resultados en el desarrollo requiere que la sociedad civil no sea sólo un movilizador de grupos e individuos locales, ni aún un “fiscalizador” de los resultados, sino que sea también una parte esencial en la toma de decisiones a todos los niveles. La sociedad civil debe ir más allá de actuar como un catalizador del cambio al nivel local, para incluir el ejercer presión para el cambio en las estructuras de poder y así permitir a los grupos marginados a desempeñar un rol mayor en influir las decisiones que afectan sus vidas”. En Mongolia, por ejemplo, el Foro de la Sociedad Abierta creó un “Diálogo de Desarrollo Nacional” donde los expertos tratan y contribuyen a la evaluación de las políticas económicas nacionales. Los mongoles de diferentes grupos etarios también usaron el Diálogo de Desarrollo Nacional para compartir situaciones y suscitar el debate sobre el futuro de Mongolia. La sociedad civil ecuatoriana, en colaboración con Geneva Global y la USAID, usó un marco simplificado de GpRD en sus esfuerzos para reducir el tráfico humano. Y a dos años del mortífero maremoto en Asia Oriental, las comunidades afectadas están usando la GpRD en sus proyectos de reconstrucción. Estos casos demuestran la propagación de la GpRD más allá del sector público y cómo la sociedad civil y el sector privado están jugando un papel clave en la creación de una cultura de GpRD. Es más, empresas como Pfizer están usando la gestión orientada a la consecución de resultados para mejorar la distribución gratuita de Diflucan en Tanzanía y Zambia. Al usar un enfoque de resultados, Pfizer y su asociado, Interchurch Medical Assistance (Asistencia Médica Interiglesias), han observado un aumento de la información sobre el uso de Diflucan; una mejora en la entrega del producto por todo el país y el aumento del acceso al producto. El caso de reconstrucción comunitaria de Aceh y Nias después del maremoto demuestra cuán vital puede ser la función de la sociedad civil, especialmente cuando el gobierno está abrumado por la magnitud de un desastre de esa magnitud. Las ONG jugaron un papel crucial al entregar productos que lograron un cambio en las vidas cotidianas de las personas que luchan por reconstruir sus hogares y encontrar nuevamente su sustento económico.

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Mongolia: El papel de la sociedad civil en la GpRD Jargalsaikhan Dambadarjaa (Foro de la Sociedad Abierta - Mongolia)

Como resultado de los frecuentes cambios de la estructura orgánica, el pensamiento a corto plazo, la escasa rendición de cuentas de parte de los líderes públicos y la ausencia de sistemas de medición del desempeño, Mongolia ha enfrentado muchos retos en su transición de una economía de planificación centralizada a una economía de mercado. Las iniciativas como el Diálogo de Desarrollo Nacional, el Modelo Piloto de Auditoría Social para la Evaluación y el Monitoreo Participativos, la Encuesta de Monitoreo del Gasto Público del Banco Mundial y el Foro de la Sociedad Abierta (OSF) están ayudando a establecer un diálogo y una visión nacional compartida con éxito para el futuro de Mongolia. El papel activo de la sociedad civil es un factor clave para el éxito de estas iniciativas. Esto requiere la participación informada de los ciudadanos en los procesos de formulación de políticas, la ejecución y el monitoreo de la gestión pública.

Introducción: Durante los últimos 15 años, Mongolia ha experimentado una transición de una economía de planificación centralizada a una economía de mercado. El país ha enfrentado retos en la gestión para resultados debido a estrategias de desarrollo nacional rápidamente cambiantes, la rendición de cuentas mínima de parte de los líderes públicos y cambios impredecibles y frecuentes en los mecanismos de gestión pública tales como la estructura orgánica, el proceso legal y el ambiente administrativo. La caótica cultura organizativa crea incertidumbre y pensamiento a corto plazo por parte del sector privado, lo que a su vez limita el pensamiento estratégico y la inversión importante extranjera y nacional. El bajo rendimiento en el sistema de gestión pública también se debe a la virtual ausencia de cualquier tipo de sistema de medición de desempeño. El hecho de que los oficiales públicos reciban sueldos bajos reduce los incentivos para la eficiencia y aumenta la corrupción. Cuando los funcionarios mongoles informan sobre el progreso de los proyectos del gobierno, la cantidad de dinero invertido es la medida primaria. Este tipo de evaluación refleja una digresión al uso de los métodos de monitoreo de una economía de planificación centralizada, donde el indicador gubernamental primario del desempeño es el número de bienes y servicios producidos. A pesar de estos retos, la sociedad civil de Mongolia ha estado activamente comprometida a la reforma de la gestión pública y sostiene que el país podría crear una transición más exitosa si los líderes y los ciudadanos aunaran eficientemente sus esfuerzos para lograr resultados en el desarrollo.

Aplicación: Un número significativo de organizaciones no gubernamentales (ONG) está comprometido en encarar los temas descritos anteriormente. Una de las organizaciones más conocidas, el Foro de la Sociedad Abierta (OSF, en inglés), tiene como objetivo el apoyar la participación activa de ciudadanos informados en la conformación de las políticas públicas, así como en el monitoreo e implementación del progreso de estos programas. El OSF ha elaborado algunos programas en el pasado y las siguientes secciones demuestran el compromiso de la organización con este tema.

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Mongolia

Planificación de estrategias de desarrollo económico nacional El requisito previo de una estrategia fructífera para el desarrollo económico es el compromiso de los interesados directos del sector privado y de la sociedad civil a delinear una visión compartida del futuro del país. El OSF estableció el “Diálogo de Desarrollo Nacional,” un foro para que los expertos traten regularmente los temas nacionales y contribuyan a la identificación y la evaluación de las políticas económicas fundamentales. Uno de los programas bajo esta nueva iniciativa fue una serie de conferencias y debates conducidas por economistas y dirigidos a los encargados de formular las políticas mongolas y otros en la comunidad política. En 2005, el OSF copatrocinó dos eventos separados en Mongolia que presentaron a dos economistas ganadores del premio Nóbel, Robert Mundell y el profesor Joseph Stiglitz. Los resultados de otro programa, un debate público de las hipótesis de desarrollo nacional futuras, se publicarán como una revista. Mongoles de diferentes grupos etarios y experiencias crearon las hipótesis como artículos a publicarse en formato de revista en todo el mundo en el año 2025. Los contenidos de la revista son sencillos y presentados de una manera entretenida. De igual modo, el OSF patrocinó una página Web para estas hipótesis, lo que inició posteriores discusiones y debates en línea. El tercer programa bajo la iniciativa fue el desarrollo de un portal en la Web, que desde entonces se ha transformado en una de las herramientas principales para llegar directamente al público sobre este tema. En este sitio Web (ver: www.opensocietyforum.mn), el OSF coloca artículos sobre temas de política escritos por economistas destacados y permite a la audiencia de la Web enviar sus propias observaciones.

Solución de problemas: Monitoreo del desempeño de la gestión pública En Mongolia, la etapa inicial de la integración de la medición de la calidad del desempeño en la gestión pública se caracteriza por un cambio de los productos a los resultados. La primera prioridad de la sociedad civil fue recoger toda la información disponible de la gestión del sector público y hacerla accesible a la sociedad; en otras palabras, crear la transparencia de la gobernanza pública. Esta información incluye temas económicos clave, proyectos, procesos de toma de decisiones y las influencias sobre ellos, nombres de las personas involucradas, magnitud de los presupuestos y resultados finales de los proyectos. El OSF apoya esta iniciativa para dar amplio acceso público a los recursos de información acerca de las políticas, las leyes y los reglamentos. Ha creado un espacio físico y virtual para la investigación y el análisis de la calidad de la política y la gobernanza en los campos de desarrollo económico y social. Como resultado de muchos años de propugnación por el OSF y otras organizaciones de la sociedad civil, el Parlamento Mongol adoptó en enero de 2005 la ley de “Radiodifusión Pública de Servicios (PSB)” y el anterior servicio estatal de Radio y Televisión Nacional se transformó en una entidad pública de radiodifusión. La segunda prioridad de la sociedad civil ha sido hacer valer la obligación de rendir cuentas de los funcionarios de los gobiernos locales y central. Para abordar este tema, el OSF inició y desarrolló una coalición de organizaciones para promover procesos de presupuestación abiertos y responsables. Todo el documento de presentación del marco del presupuesto para 2006 se publicó por primera vez en el sitio Web del OSF. Además, el OSF organizó el primer debate público sobre el presupuesto del gobierno con el Ministro de Finanzas, la sociedad civil, las instituciones donantes y los representantes de provincia locales. El OSF también se asoció a la convocatoria a reuniones mensuales sobre la armonización de las actividades de donantes centradas en las empresas de pequeño y mediano tamaño (PYME) y el desarrollo del micro-crédito. Se solicitó a funcionarios relacionados que hicieran los informes de avance en términos de resultados en lugar de

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productos. Por último, se planea un memorando de entendimiento entre el Ministerio de Finanzas, el Comité Permanente del Parlamento y el OSF acerca de la difusión regular de la información detallada del presupuesto, la cooperación en el área de los debates públicos y el análisis de los documentos del presupuesto. Monitoreo de proyectos individuales

Monitoreo de presupuestos de educación secundaria El OSF, en colaboración con el Banco Mundial, analizó el gasto presupuestario del sector educativo en Mongolia, centrándose en el subsector de educación secundaria. Se aplicó el método de Encuesta de Seguimiento del Gasto Público (ESGP), desarrollado por el Banco Mundial para evaluar la transparencia del proceso de presupuestación (por ejemplo, el acceso público a la información del presupuesto). La meta del ejercicio fue identificar el uso indebido de los fondos educativos, que causa retrasos y obstaculiza la entrega eficaz de los servicios de educación en las escuelas urbanas y rurales. Los datos del presupuesto se recogieron de las autoridades locales de educación, 118 escuelas seleccionadas aleatoriamente (representando a un conjunto nacional de más de 700 escuelas) y del Ministerio de Educación. Se prepararon informes analíticos extensos y exhaustivos alrededor de los temas esenciales para la programación de presupuestos de educación, como las leyes y reglamentos del presupuesto educativo, la asignación de fondos (salarios y gastos no salariales por escuelas) y procesos de presupuestación (de presentación, aprobación y desembolso de presupuestos). El informe se usará como base para los debates públicos sobre la transparencia en el sistema de finanzas educativas, que son necesarias para crear conciencia pública y oportunidades de participación. La base de datos compilada bajo esta iniciativa fue la primera colección de información del presupuesto escolar al nivel nacional, que estará a disposición del público en línea. El informe final se publicó en el otoño de 2006, en inglés y mongol. Se espera que los resultados de esta investigación tengan un impacto visible sobre la toma de decisiones del sector de educación, especialmente en el área del gasto de presupuestos participativos en los niveles de escuela, así como alguna repercusión sobre las decisiones de asignación de recursos en el nivel central. Por ejemplo, el estudio muestra que el 80 por ciento de los costos fijos del sistema escolar se gasta en la calefacción de los edificios y el 70 por ciento de los costos variables por estudiante se gasta en los sueldos de los docentes. Este estudio también ayudó al OSF a aprender directamente acerca de la aplicación de las herramientas de investigación de nivel internacional y a ganar pericia en la implementación de estudios de monitoreo del presupuesto. Esta experiencia permitirá al OSF aplicar las mismas habilidades en la investigación de otros sectores sociales (por ejemplo, salud) y a implementar actividades dirigidas a monitorear la asignación y gasto de fondos públicos.

Proyecto de Monitoreo de la Calidad de los Servicios Sociales El OSF inició el Modelo Piloto de Auditoría Social para la Evaluación Participativa y el Monitoreo de la Calidad de los Servicios Sociales recopilando datos pertinentes. El reto clave en la evaluación de los servicios sociales es la falta de buenos estudios analíticos y de evaluaciones sistémicas. Dado que el público tiene información y conocimientos limitados sobre el desempeño de los servicios sociales, no hay una demanda clara de mejora. Para presentar una evaluación de la situación existente y ofrecer opciones de política alternativas, el OSF ordenó un estudio en uno de los distritos de la ciudad de Ulaanbaatar en Mongolia. Songino-Khairkhan (SK) es una área importante de inmigración de Ulaanbaatar. En este distrito, las casas de departamentos y “gers” (casas de nómades) están predominantemente pobladas por migrantes de zonas rurales. La investigación del OSF abarcó temas relacionados con las condiciones de vida, el acceso a la educación, la

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Mongolia

salud y los servicios administrativos en SK. Los problemas importantes incluían: datos censales confusos de diversas fuentes, falta de registro de los migrantes y acceso limitado al agua potable, a las escuelas públicas y a los servicios de policía y salud.

Resultados: La sociedad civil es un participante integral en el monitoreo del desempeño de la gestión pública. El monitoreo de la información debe difundirse a todos los niveles de la sociedad y la comunidad de profesionales de GpRD debe hacer disponibles los datos a sus distritos.

La capacidad de la sociedad para crear un diálogo amplio sobre los efectos de la gestión pública es esencial para el éxito.

La cooperación con las instituciones del gobierno es también importante para asegurar un monitoreo preciso.

Las instituciones multilaterales y bilaterales tienen ricas experiencias en la implementación de sistemas de GpRD.

El monitoreo del desempeño público es posible sólo cuando el gobierno está plenamente comprometido. Los incentivos para la GpRD deben ser creados por la sociedad civil. El monitoreo del desempeño de la gestión pública es un trabajo grande, costoso y a largo plazo. Conclusiones: El OSF está interesado en establecer una comunidad local de profesionales que incluya a los investigadores individuales, los encargados de formular las políticas y representantes académicos, de organizaciones públicas y de las ONG, para centrarse en lograr resultados de desarrollo en toda la nación. El propósito de esta comunidad de la práctica (CoP) será involucrar más eficazmente a las comunidades en la implementación y monitoreo de proyectos. En el desarrollo de este programa, el OSF debe reconocer que es fundamental que cada interesado directo individual contribuya a la evaluación del desempeño de la gestión pública en los niveles local, regional y nacional y que la integración de medidas de desempeño en la presupuestación y gestión públicas debe hacerse sobre una base gradual. Al comienzo, la iniciativa se centrará en temas específicos del programa de desarrollo y la comunidad local será un “órgano de monitoreo de proyectos y programas” (OMPP). La primera acción inmediata será capacitar a las ONG en los conceptos de la gestión orientada a la consecución de resultados y el monitoreo. La capacitación se centrará en la participación comunitaria en la ejecución de proyectos y el monitoreo de proyectos. La CoP tendrá un sitio Web en lenguaje mongol e inglés que se actualizará a diario con información y comentarios de las ONG. Se centrará en los resultados de los proyectos mediante la medición del desempeño y programas relacionados. El sitio Web, un punto de contacto visible, mostrará información bien estructurada con una base de datos creativa y eficaz para evitar el riesgo de convertirse en un espacio de conversación interactiva. Los participantes serían los beneficiarios reales de proyectos internacionales y bilaterales y las sociedades civiles locales. (no comprendo esta oración) Por último, esta comunidad será responsable de incorporar indicadores de desempeño en la creación de proyectos; de examinar cómo se reciben, cómo se incluyen en el presupuesto y cómo se usan los recursos de ayuda; y de identificar a la persona a cargo de medir los resultados finales.

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Ecuador: Iniciativa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y Geneva Global:

“El momento es ahora: La movilización estratégica de las organizaciones contra el tráfico humano en el Ecuador ” Timothy Ogden (Geneva Global Inc.)

La USAID y Geneva Global (contratista) reconocieron que para fortalecer los esfuerzos contra el tráfico humano de la sociedad civil local en Ecuador, las organizaciones locales tenían que crear sus propias metas y objetivos. Para evaluar sus proyectos, incluido el desarrollo de programas contra el tráfico humano, Geneva Global solicita a las organizaciones no gubernamentales (ONG) en los países beneficiarios que usen un marco simplificado basado en resultados – “Necesidad – Programa - Resultados” (NPR) – para asegurar que los gerentes de proyectos han identificado apropiadamente las necesidades locales, definido los resultados previstos y diseñado medios claros para medir el progreso real. La buena gestión de proyectos, usando este enfoque de resultados, jugó un papel vital en permitir a los ejecutores del programa contra el tráfico humano en Ecuador lograr mejores resultados que los previstos.

Introducción: El tráfico de personas es una actividad delictiva que ocurre en todo el mundo. La Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen (UNODC) ha hallado que más de 130 países son fuentes o receptores de personas traficadas. El tráfico de personas ha sido un problema particular en el Ecuador: el país sirve de punto de tránsito para las redes internacionales de tráfico y una fuente de víctimas traficadas internacionalmente y dentro del país. En 2003, la OIT calculó que 5.000 niños en el Ecuador fueron forzados a practicar la prostitución. Sin embargo, como el tráfico es una actividad delictiva, su alcance es difícil de evaluar. Medir el problema del tráfico humano en el Ecuador fue especialmente complicado por varias razones. Primero, no había ninguna terminología común para describir el tema. Además, en las áreas rurales e indígenas, los traficantes explotaban la práctica cultural de colocar a los niños con familiares distantes para aprender habilidades o conseguir acceso al trabajo remunerado, para hacer presa de estos niños lejos de los ojos atentos de sus padres. Por último, aunque el Ecuador fue uno de los primeros países en suscribir un acuerdo internacional que aborda la lucha contra el tráfico humano, “El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Castigar el Tráfico Humano, en particular de Mujeres y Niños” (conocido como el Protocolo de Palermo), el país no tenía un marco jurídico nacional apropiado para tipificar como delito y encausar el tráfico de personas. Como resultado, en 2005, el Ecuador fue calificado como un país de Nivel 3, definido como “no cumple plenamente con las normas mínimas para la eliminación del tráfico humano y no realiza esfuerzos significativos para hacerlo”. En 2005, Geneva Global Inc. y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) celebraron un esfuerzo colaborativo para abordar el tema del tráfico de personas en todo el Ecuador. Geneva Global es una firma de servicios profesionales que proporciona investigación independiente, servicios de asesoramiento y gestión de subvenciones a donantes privados y técnicos que invierten en las naciones en desarrollo del mundo. Para evaluar todos los proyectos que investiga, Geneva Global requiere que las organizaciones no gubernamentales (ONG) usen una versión simplificada del marco de Gestión para resultados de desarrollo (GpRD), para asegurar que los proyectos han identificado apropiadamente las necesidades locales, definido los resultados esperados y diseñado los medios para medir el progreso. Geneva Global denomina a este enfoque “Necesidad – Programa – Resultados” (NPR). En otras palabras, una ONG debe describir las necesidades fundamentales en una comunidad, enunciar un programa que claramente está dirigido a satisfacer esas necesidades y definir los resultados cuantificables esperados para atender la necesidad y sus causas

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Ecuador

fundamentales. Geneva Global aplicó el marco NPR al esfuerzo colaborativo contra el tráfico humano en el Ecuador.

Aplicación: Geneva Global y la USAID reconocieron que para fortalecer los esfuerzos de la sociedad civil local en el Ecuador contra el tráfico humano, las organizaciones locales de la sociedad civil tenían que crear sus propias metas y objetivos. Por consiguiente, estas dos organizaciones convocaron a una serie de reuniones y conferencias con las organizaciones privadas e instituciones del gobierno interesadas. Casi 30 ONG que operan en el Ecuador y tratan diversos aspectos del trabajo infantil, temas del niño y la familia, la educación y el tráfico humano asistieron a las reuniones. Durante estas reuniones y conferencias, las ONG locales fueron capacitadas en los fundamentos del marco de NPR. Los foros también se esforzaron por formar un consenso general sobre el alcance y la definición del tráfico humano en el Ecuador. Este proceso ayudó a asegurar el acuerdo entre las ONG sobre las prioridades programáticas y demostrar la relación entre diversos proyectos propuestos dentro de la iniciativa contra el tráfico humano. Sobre la base de estas sesiones, las ONG individuales pudieron decidir si estaban interesadas en participar en la iniciativa y, en ese caso, aprender cómo proponer un proyecto. Se desarrolló –y seleccionó para el financiamiento por la USAID y Geneva Global– una cartera variada de 11 proyectos de 11 ONG de ejecución. Los proyectos cubrían una base geográfica amplia, con intervenciones divididas en tres esferas de interés: la prevención, el rescate y la rehabilitación y la legislación y el patrocinio legal. El foco principal estuvo en la prevención, especialmente en la instrucción acerca del tráfico. Esta prioridad se estableció porque las organizaciones locales estuvieron de acuerdo en que la sociedad ecuatoriana tenía escaso conocimiento del tema. El éxito a largo plazo requería ayudar a la sociedad a comprender el problema del tráfico, su alcance en el Ecuador y el precio que la sociedad en su totalidad estaba pagando debido al endémico tráfico de personas, especialmente de menores. A continuación aparecen los objetivos acordados (en conjunto para los 11 proyectos) a través de las tres esferas de interés: Prevención Las campañas de prevención de tráfico humano están dirigidas a las personas que corren peligro de ser víctimas de los traficantes, así como a las personas que están en la mejor posición para ayudar a las víctimas potenciales del tráfico. Las intervenciones incluyen talleres de prevención, seminarios de capacitación y el trabajo colaborativo entre las organizaciones. Se acordaron los siguientes puntos de referencia para medir el progreso de los proyectos de prevención de tráfico humano:

Objetivo:

40.000 a 60.000 víctimas potenciales serán instruidas directamente a través de las escuelas, las comunidades y los talleres e indirectamente a través de campañas en los medios de comunicación acerca del riesgo de caer presas del tráfico. Esta difusión de la información sobre cómo identificar y evitar el engaño reducirá significativamente el número de víctimas potenciales que es atraído a situaciones peligrosas.

Objetivo:

10.000 a 14.000 miembros de la comunidad, docentes y líderes serán instruidos acerca del peligro del tráfico humano. Todos estos individuos serán luego movilizados para instruir a otros y evitar que las niñas y mujeres jóvenes sean presa de los traficantes.

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Objetivo:

1.500 a 2.000 víctimas del tráfico humano, individuos en riesgo y proveedores para estos individuos recibirán trabajo y capacitación en habilidades y ayuda económica para proporcionarles opciones para ganar dinero legítimamente, de modo que sean menos vulnerables al tráfico. Rescate y rehabilitación Las víctimas del tráfico humano requieren significativa asistencia psicológica, médica y legal para superar el trauma. Además, el estigma cultural puede obstaculizar su reintegro en la sociedad. Una de las prioridades de la iniciativa de la USAID y Geneva Global es asegurar que las víctimas sean cuidadosamente alimentadas y que se les proporcione atención psicológica constante.

Objetivo:

1.000 a 1.500 niños y mujeres jóvenes víctimas recibirán atención psicológica y médica personalizada para recuperarse del abuso sufrido. Estos servicios, además de la capacitación en habilidades esenciales, permitirán a estos niños y mujeres reintegrarse a la sociedad. Legislación y patrocinio legal Cuando se lanzó esta iniciativa, el Ecuador no tenía la infraestructura para controlar y reprimir la industria del tráfico humano. Las ONG ecuatorianas financiadas por el programa decidieron independientemente que un objetivo clave de la iniciativa sería abogar por la aceptación de la legislación contra el tráfico humano por la legislatura ecuatoriana. Además, planificaron maneras de trabajar junto a los funcionarios policiales y los abogados para que las leyes contra el tráfico humano pudieran ser plenamente implementadas y hechas cumplir.

Objetivo de legislación:

150 a 200 funcionarios y abogados recibirán capacitación en el combate eficaz del tráfico humano a través de la legislación. A la larga, estas intervenciones conducirán a mejoras legales, políticas y culturales en el enfoque del Ecuador hacia el tráfico humano. Habrá esfuerzos para propugnar dentro de la legislatura ecuatoriana la adopción de leyes para hacer cumplir los convenios internacionales contra el tráfico humano que el Ecuador ya apoya en un nivel mundial.

Objetivo de patrocinio legal:

250 a 300 víctimas femeninas del tráfico humano recibirán asistencia legal directa que conducirá a la movilización del sistema de justicia y a más enjuiciamientos.

Solución de problemas: El tráfico humano es una actividad delictiva y hay un conocimiento limitado del alcance del problema general; por consiguiente, una de las dificultades mayores en el desarrollo de iniciativas contra el tráfico humano fue identificar puntos de referencia utilizables y resultados cuantificables. Como consecuencia de la falta general de comprensión acerca del tema, así como de los esquemas para traficar niños sin el conocimiento de sus padres, la educación se convirtió en una prioridad para muchas de las ONG locales. Instruir al público en general acerca de la naturaleza y la estructura del tráfico humano en el Ecuador fue no sólo una estrategia eficaz para abordar el problema; los resultados de los esfuerzos de instrucción se volvieron esenciales para generar futuras encuestas y mediciones que pudieran proporcionar datos fidedignos sobre el éxito de las iniciativas. Para captar estos datos, la mayoría de los proyectos centraron las mediciones en los productos que podrían esperarse razonablemente. Por ejemplo, en lugar de tratar de medir el impacto directo de la instrucción sobre el tráfico, las iniciativas se centraron en la calidad de la instrucción que recibían los individuos. Una medición fue un examen tomado a todos los asistentes al seminario de instrucción después de las reuniones para evaluar su conocimiento y

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Ecuador

comprensión del tema. Estos tipos de mediciones fueron diseñados para dar a los evaluadores una idea cierta del aprendizaje y la comprensión de los asistentes, en vez de proporcionar datos sin sentido, como números de personas asistiendo a talleres o clases.

Resultados: Prevención

Resultados:

71.966 personas fueron instruidas acerca de los riesgos del tráfico humano mediante diversas campañas mediáticas. La meta original fue excedida en un 120%. 251.961 miembros de la comunidad, incluidos maestros y líderes, aprendieron acerca de los peligros del tráfico humano y cómo prevenirlo en sus comunidades. Esta meta fue excedida en un 1.799%. 1.632 víctimas del tráfico humano y sus proveedores recibieron capacitación de aptitudes y orientación para ganar dinero legítimamente. Esta meta fue excedida en un 82%. Un resultado inesperado de esta iniciativa fue la cobertura que recibió en los medios de comunicación. Aunque el tráfico humano no ha sido tratado ampliamente en el Ecuador, el tema está lentamente llamando la atención general. Rescate

Resultados:

2.521 niños y mujeres jóvenes víctimas recibieron atención psicológica y médica personalizadas para recuperarse del abuso sufrido. También recibieron orientación y apoyo para desarrollar aptitudes para convertirse en menos vulnerables al tráfico humano. Esta meta fue excedida en 168%. Legislación y patrocinio legal

Resultados:

En mayo de 2005, gracias al trabajo de grupos de la sociedad civil, incluidas algunas de las organizaciones que implementaban esta iniciativa, el Congreso del Ecuador aprobó la “Ley Reformatoria al Código Penal” para los crímenes de explotación sexual contra menores. Esta ley creó procesos penales y lineamientos de sentencias para diferentes tipos de delitos de tráfico humano (prostitución de menores, explotación sexual, pornografía infantil, turismo sexual, etc.) y fue firmada por el Presidente y publicada en el Registro Oficial en junio de 2005. Esta es legislación sin precedentes en la batalla contra el tráfico de personas. 2.245 líderes sociales recibieron capacitación sobre la Ley Reformatoria al Código Penal y el Código de la Niñez y Adolescencia. También recibieron capacitación sobre el protocolo para denunciar casos de tráfico humano. 131 víctimas del tráfico humano, principalmente mujeres y niños, recibieron apoyo legal de los abogados de las organizaciones participantes. A través de esta alianza, se ha establecido un patrocinio legal eficaz que ubica a los organismos ejecutores participantes como pioneros en patrocinar casos para las víctimas del tráfico humano, en particular los casos de explotación sexual, en los tribunales ecuatorianos. Hasta la fecha, siete casos han sido encausados con éxito por los tribunales y han sentado precedentes en la jurisprudencia ecuatoriana.

Conclusiones: Alianzas estratégicas La USAID y Geneva Global promovieron y cultivaron alianzas estratégicas entre los organismos implementadores y otras instituciones comprometidas en esfuerzos contra el tráfico humano. Uno de los focos principales del personal de Geneva Global en el terreno ha sido promover y facilitar las oportunidades para compartir información y recursos. Además, los organismos implementadores han mostrado creatividad para

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encontrar maneras nuevas y eficaces de colaborar, tanto con otros socios en esta iniciativa como con diversas organizaciones dedicadas a campañas de prevención del tráfico fuera del alcance de este programa. Dichos organismos adoptaron una variedad de métodos, incluida la capacitación de periodistas y otros miembros de los medios de comunicación, para maximizar la exposición y crear conciencia sobre los temas relacionados con el tráfico humano. Relaciones Las relaciones establecidas entre los organismos implementadores y las instituciones locales permitieron el desarrollo de mejores prácticas y un mejor desempeño de intervención. A través de esta iniciativa se ha creado y desarrollado una fuerte red local. Sin embargo, actualmente no existe una red nacional. Aunque hay diferencias en los focos conceptuales y metodológicos dentro de la red actual, la importancia de aumentar el alcance y la influencia de esta red es crucial para un impacto más extenso. El establecimiento de alianzas estratégicas es un modelo que debe repetirse y el aunar recursos y el compartir información son estrategias necesarias para lograr éxito en las áreas donde se han iniciado proyectos y para llevar este modelo a más partes del Ecuador y a otros países. Legislación y retos legales El proceso de interposición de una acción judicial no ha sido fácil a pesar de la aprobación de la nueva ley. Los casos de tráfico humano no son casos individuales, sino que están altamente vinculados a organizaciones criminales y las víctimas, sus familias y las organizaciones de la sociedad civil temen enfrentarse con estas redes del crimen organizado en los tribunales. Además, los ciudadanos y muchos funcionarios encargados de hacer cumplir la ley todavía no tienen el conocimiento apropiado de la ley y su aplicación. La falta de aclaración ha dejado ciertas lagunas jurídicas que pueden explotarse y permiten liberar sin castigo a los condenados. Quedan aún otros retos dentro del sistema judicial y deberán tomarse medidas adicionales antes de que los responsables del tráfico experimenten todo el peso de la ley. El combate al tráfico humano está claramente vinculado a los niveles políticos y operativos del gobierno. La participación de los gobiernos locales, como defensores o líderes en el desarrollo de varias iniciativas, permite y seguirá permitiendo enfocarse en el tráfico humano. Aunque todavía no es posible hablar de una voluntad política clara y definida, es evidente que ciertas administraciones municipales han mostrado un conocimiento básico del tema cuando han participado en proyectos para combatir al tráfico humano. Es importante que los gobiernos locales elaboren políticas públicas dirigidas a los grupos vulnerables, coordinen el trabajo de las instituciones locales y desarrollen definiciones más claras de leyes y reglamentos específicos. Actitudes cambiantes El tema del tráfico humano se ha considerado una norma cultural no difundida en los medios de comunicación y, en gran parte, pasada por alto por la sociedad ecuatoriana. Por los resultados de los proyectos en esta iniciativa, está claro que la alianza de los organismos ejecutores ha tenido impacto sobre las actitudes sociales predominantes, haciendo que muchos reconsiderasen lo que es permisible dentro de la cultura. Sin embargo, el temor a las represalias también ha obstaculizado la capacidad de hablar abiertamente y tratar los temas del tráfico humano. La fuerza y la influencia de la red de tráfico son de gran alcance, lo que ha significado que superar estas normas culturales a menudo tácitas ha resultado un gran reto para los implementadores. Esto es trabajo a largo plazo que requiere una inversión continua para mantener el impulso que se ha establecido. La implementación de nuevas leyes y el debate en los medios masivos nacionales acerca de los temas del tráfico humano son pasos en la dirección correcta. Se necesitará un tiempo considerable antes que pueda sentirse el impacto total de los cambios en las perspectivas culturales.

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Ecuador

Buenas prácticas Hay necesidad de centros especializados para ayudar a las víctimas, así como necesidad de una metodología común para que las intervenciones sean apropiadas. Las brechas en la comprensión cultural de la verdadera naturaleza del tráfico humano, acopladas con la falta de buenas prácticas generalmente aceptadas, ha resultado en que los casos a menudo se sacan del contexto y las intervenciones no son tan eficaces como podrían ser. Sin embargo, diferentes organismos implementadores han aplicado algunos recursos innovadores que serán útiles para las iniciativas futuras. También han aprendido a mejorar la gestión de sus programas y procedimientos de información de resultados. Planificación para el futuro Teniendo en cuenta las condiciones actuales en el Ecuador y el conocimiento obtenido de esta iniciativa novedosa, las condiciones están dadas para un programa más estratégico y coordinado nacionalmente. De los resultados de este proyecto surge claramente que un gran número de estos organismos implementadores ha dado pasos enormes con recursos relativamente pequeños. Para que ellos continúen avanzando con este trabajo, es necesaria la inversión estratégica en todo el país de parte del gobierno nacional y de otras organizaciones de financiamiento. Conclusiones El número real de vidas impactadas por esta iniciativa excede enormemente el número esperado. Los informes de proyectos individuales muestran la capacidad de los implementadores para responder a la demanda dentro de las comunidades donde trabajan. La buena gestión de los proyectos ha jugado un papel vital, permitiendo a los implementadores lograr resultados mayores que los previstos. El impacto a largo plazo de los proyectos es difícil de medir, ya que es difícil evaluar los impactos mediatos. Sí sabemos que muchos profesionales, líderes comunitarios y familias han llegado a una mejor comprensión del tráfico humano y su repercusión en sus comunidades.

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Tanzanía y Zambia: Coordinación nacional para mejorar el acceso a Diflucan® Daniel Aukerman, (V.P.International Program Development and Technical Support, I.M.A)., Mavere Tukai, (Gerente Farmacéutico Regional de África Oriental, Tanzanía,., I.M.A) y Brezo Lauver, (Subdirector, Pfizer International Philanthropy Program).

El Programa de Asociación Diflucan® (Diflucan® Partnership Program) e Interchurch Medical Assistance, Inc. (DPP/I.M.A) aumentó la capacidad nacional para distribuir, entregar y fortalecer los sistemas de gestión de medicamentos en Tanzanía y Zambia. Este programa amplió la cobertura de la disponibilidad del medicamento y promovió la calidad de la atención en dos países y puede repetirse en otros lados. Al comparar la experiencia entre países, en este caso en el área de salud, el proceso de GpRD se refuerza y puede evolucionar en un programa más fuerte con el transcurso del tiempo. El papel del sector privado (como donante) es especialmente valioso en la entrega de medicamentos eficaces a los pacientes y sistemas de M&E necesarios para hacer el seguimiento de la entrega, el uso y que no hayan pérdidas.

Introducción: El Programa de Asociación Diflucan® (DPP, en inglés) es una iniciativa de Pfizer Inc. para hacer disponible en forma gratuita su medicamento fungicida, Diflucan® (fluconazol), para el tratamiento de Meningitis Criptococcósica (MC) y Candidiasis Esofágica (CE), dos infecciones oportunistas asociadas con la infección por el VIH/SIDA. Hasta el verano de 2006, el DPP había tratado a más de 200.000 personas en todo el mundo, lanzado la programación en cuarenta y seis países y entregado cinco millones de comprimidos para ayudar a los pacientes de VIH a vivir más confortablemente. Dada la magnitud del proyecto mundial, la programación del DPP ha solicitado principalmente a los ministerios de salud y a los solicitantes en el país, ordenar, recibir, distribuir y monitorear el Diflucan®. La distribución y el monitoreo del medicamento una vez que Diflucan® llega al puerto depende de los sistemas nacionales y, por lo tanto, limita el alcance potencial del DPP. Efectos tales como una mayor notificación de utilización, mejor entrega de productos a través del país y la ampliación del acceso al producto, que es sistémico y se extiende geográficamente, han sido un reto. En la etapa de diseño del programa, el DPP planificó una ejecución consecuente con los dos primeros principios de la Gestión para resultados de desarrollo (GpRD): 1) centrar el diálogo en los resultados y 2) alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados. El DPP aborda el Objetivo de Desarrollo del Milenio Seis de las Naciones Unidas (UN) para combatir la infección por el VIH/SIDA y el Objetivo Ocho para trabajar a través de alianzas mundiales para el desarrollo.

Centrar el diálogo en los resultados: El DPP plantea tanto un objetivo cuantitativo (ampliar la cobertura de disponibilidad del medicamento a hospitales adicionales), como una meta cualitativa (elevar la calidad de la atención). La MC es nefasta si no se trata, y como las tasas de recaída son tan altas como el 50-60 por ciento, se requiere una terapia de mantenimiento, como Diflucan®, para prevenir su reaparición. La CE contribuye a la desnutrición al causar dolor intenso y dificultad para tragar al comer, contribuyendo de ese modo al progreso de la infección por el VIH/SIDA y a la muerte prematura. En Tanzanía, el DPP colocó metas para la inscripción a instituciones e inscribió a 60 personas en el término de dos años. Interchurch Medical Assistance, Inc. (I.M.A.) capacitó al personal en el manejo de inventarios de medicamentos y en la forma adecuada de recetar, para mejorar la calidad de la atención de los pacientes de infección por el VIH/SIDA. El DPP busca asegurar que Diflucan® se use para condiciones graves relacionadas con el VIH.

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Tanzania & Zambia

La segunda meta del DPP es fortalecer la gestión de medicamentos en los sistemas nacionales de atención de salud mediante capacitaciones y supervisión de apoyo. Específicamente, el DPP se esfuerza por mejorar la capacidad del personal de atención de salud para controlar las infecciones oportunistas y de practicar la buena implementación de programas (es decir, automonitoreo, notificación y gestión racional de medicamentos). El DPP también contribuye directamente al siguiente objetivo nacional: “fortalecer la estructura de atención de salud de Tanzanía mediante la expansión del personal de atención de salud, los establecimientos y el equipo y la capacitación integral en la atención y el tratamiento de personas infectadas por el VIH/SIDA (PLWHA)”.1

Alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados: El incremento de la inscripción y la preparación de sitios nuevos para recibir productos ha sido la primera prioridad del DPP/I.M.A. Aunque el número de instituciones es cuantificable, los métodos de medición de la forma adecuada de recetar y de manejar productos son, en el aspecto cualitativo, más subjetivos. I.M.A. organizó equipos para salir a capacitar en el terreno en Tanzanía. Para el seguimiento del progreso del programa ha sido necesaria una comunicación abierta y frecuente con las instituciones. Los coordinadores nacionales asumieron la responsabilidad de monitorear el flujo del producto dentro de sus zonas de influencia e informar sobre cualquier desvío. Con respecto a la meta secundaria de reforzar la gestión de medicamentos, el DPP/I.M.A. proporciona:

La capacidad de los socios de DPP y las instituciones para abordar las necesidades del sistema de la cadena de producción y distribución;

La capacidad para monitorear y formular recomendaciones para mejorar las prácticas farmacéuticas que, aunque en el contexto de un programa específico, tienen una aplicabilidad más amplia; y La capacidad para entregar calidad de atención y tratamiento para las personas infectadas por el VIH/SIDA que sufren de infecciones oportunistas (el DPP/I.M.A. mide esta meta siguiendo el porcentaje de instituciones beneficiarias que informan).

Aplicación: El enfoque de implementación de I.M.A.: El enfoque de I.M.A se centra en la asociación, en particular con las misiones de la Asociación Cristiana de Salud (o CHA, por Christian Health Association) en el extranjero. La iniciativa de DPP/I.M.A. ha hecho aportes técnicos y operativos para el apoyo farmacéutico para asegurar la disponibilidad de Diflucan®. El trabajo de apoyo del Gerente Farmacéutico Regional ha incluido la difusión de información, la preparación de solicitantes y la ayuda para completar las solicitudes. I.M.A. también ha asesorado sobre los enfoques logísticos, tales como si los hospitales deben organizar un sistema de adquisiciones compartido o adquisiciones individuales no coordinadas, o determinar los requisitos para instituir un sistema de arrastre (pull system) en vez de un sistema de empuje (push system) para volver a encargar el producto. El DPP/I.M.A. tuvo que ajustar los esfuerzos de implementación para reconciliar las diferencias entre los sistemas de distribución de medicamentos en los dos países. En Zambia, la Asociación Cristiana de Salud de Zambia (CHAZ) ha obtenido y distribuido Diflucan® usando su propio sistema de distribución y todo el Diflucan® recibido se almacena en depósitos de la CHAZ y se distribuye a hospitales. En Tanzanía, Diflucan® es distribuido por el Departamento de Almacenes Médicos (MSD), el sistema de distribución nacional manejado por el gobierno. El sistema de adquisiciones nacional de Tanzanía no tiene tanta flexibilidad como el de Zambia.

Directriz Nacional de Tanzanía para la Atención y Tratamiento del VIH/SIDA, del Plan Nacional de Atención y Tratamiento del VIH/SIDA 2003-2008, Ministerio de Salud de Tanzanía.

1

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El monitoreo y la generación de informes es integral en los sistemas de ambos países: Tanzanía: En Tanzanía, el Programa Nacional de Control del SIDA (PNCS) coordina todas las actividades de infección por el VIH/SIDA en el país, incluida la ejecución del DPP. Para que el DPP/I.M.A. promoviese eficazmente un marco de resultados, el trabajo tuvo que hacerse conjuntamente con el PNCS usando los siguientes mecanismos: 1. 2.

3.

4.

Solicitudes de los establecimientos de tratamiento: Las instituciones presentan evidencia de la necesidad al PNCS, que aprueba a los receptores de Diflucan®. Informes de los establecimientos de tratamiento: Se requiere a los hospitales que presenten informes trimestrales al PNCS. Sobre la base de estos informes, el PNCS (trabajando con el MSD e I.M.A) decide la cantidad de Diflucan® a suministrar regularmente a los puntos de atención desde los centros de abastecimientos. Informe sobre los progresos del programa nacional de DPP: Para un mejor desempeño y más frecuente monitoreo del progreso, el DPP ha solicitado que el PNCS compile los informes y las solicitudes cada seis meses. Este informe, junto con un aviso de expedición debidamente llenado, se envía al director del programa DPP en Axios para una revisión inicial. Después de la revisión inicial, Axios envía sus recomendaciones a revisores superiores de Pfizer e I.M.A. para refinamiento y aprobación. Informes de entrega de producto multi-etapa: a) El PNCS declara el recibo de la Guía de Transporte Aéreo y lo comunica al MSD; b) el MSD notifica al PNCS la ubicación del producto después que autoriza el envío con una exoneración de impuestos y coloca el producto en sus depósitos de almacenamiento en todo el país; y c) los hospitales y los depósitos locales del MSD notifican al PNCS cuando las instituciones retiran sus partidas asignadas del depósito.

El marco de información del PNCS tiene algunas ventajas evidentes. El sistema está centralizado y da una perspectiva general del país si todos los insumos son oportunos. Es más, los interesados directos, es decir, las instituciones, los socios del DPP, PNCS y MSD, todos colaboran para alcanzar el mismo objetivo. La naturaleza centralizada de este programa contribuye a vínculos fáciles entre el DPP y otros programas como el despliegue del tratamiento antirretrovírico y el tratamiento de infecciones oportunistas. Las actividades del DPP/I.M.A. en Tanzanía han reforzado los cuatro pasos en el proceso descrito anteriormente: 1.

2.

3.

4.

La capacitación en el lugar de más de quinientos miembros de personal hospitalario en el manejo del DPP ha contribuido a duplicar el número de personal capacitado en el DPP en todo el país en un período de dieciocho meses. La tutoría en el lugar y la disponibilidad continua ha mejorado el número y la calidad de los informes de los establecimientos de tratamiento. El apoyo en el lugar también ha permitido la redistribución de Diflucan® de los establecimientos de consumo lento; por ejemplo, en un año, se redistribuyeron más de 40.000 comprimidos en riesgo de expiración en los establecimientos. El personal de I.M.A. ha facilitado la preparación de los informes nacionales del DPP, consolidando los informes de los establecimientos religiosos, participando en la redacción de informes y organizando el monitoreo por el comité directivo nacional de infecciones oportunistas que supervisa el proyecto. I.M.A. ha organizado reuniones para reunir a los diversos interesados directos del sistema de distribución que forman el sistema logístico nacional de tratamiento antirretrovírico para tratar y proponer maneras de mejorar.

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Tanzania & Zambia

Zambia: En Zambia, la CHAZ ha establecido un sistema de distribución para los productos básicos esenciales apoyados por diversos socios, como el Fondo Mundial para el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (FMSTM). Como un medio de reforzar este sistema y asegurar el acceso de Diflucan® para los hospitales de misión disociados del sistema público existente, el DPP/I.M.A. trabajó con la CHAZ para desarrollar un mecanismo sencillo de suministro, guiado por los informes de consumo de hospitales, para formar una base para la adquisición de nuevos suministros de la CHAZ. Diflucan® se ha entregado a: a) los hospitales públicos a través del Almacén Médico Central del gobierno de Zambia y b) los miembros de CHAZ para todos los hospitales que están bajo el auspicio de la CHAZ. Sin embargo, estos dos programas de DPP/I.M.A. no están vinculados. Dada esta división de la responsabilidad y el deseo del Ministerio de Salud (MS) de administrar su propio sistema, los esfuerzos de coordinación del DPP/I.M.A. se han centrado exclusivamente en instituciones de la CHAZ. Las cuatro etapas básicas de monitoreo en el marco de resultados son similares al enfoque de Tanzanía; sin embargo, unas pocas diferencias del programa de Zambia son notorias: 1. 2. 3.

4.

Solicitudes de los establecimientos de tratamiento: Las nuevas solicitudes van directamente a la CHAZ para su aprobación. Informes de los establecimientos de tratamiento: Los informes mensuales sobre los progresos realizados se presentan a la CHAZ para su revisión. El Informe de Avance del Programa de CHAZ DPP/I.M.A.: En vez de integrar su información en un informe nacional abarcador, las actualizaciones y las solicitudes de reposición de existencias se envían directamente a Axios. Informes de entrega de producto multi-etapa: La comunicación con respecto a la ubicación del producto en el país ocurre estrictamente entre la CHAZ y sus hospitales miembros.

La CHAZ, teniendo autoridad para la toma de decisiones independiente, puede avanzar con la ejecución a su propio ritmo, sin esperar a que se publique el informe del gobierno. La CHAZ también tiene flexibilidad y un tiempo de respuesta rápido. La capacidad para determinar las políticas del programa, tal como la regla “sin informe, no hay producto” para los establecimientos, establece la rendición de cuentas. Para asegurar que la entrega del producto sea fluida, oportuna y eficiente, el DPP/I.M.A. y la CHAZ han creado un modelo centralizado de adquisiciones a través del cual los hospitales reciben capacitación, apoyo técnico y el acceso al Diflucan®.

Solución de problemas: Tanzanía: Los múltiples participantes dentro del sistema tanzano enfrentan desafíos continuos. Ha habido retrasos porque los establecimientos no pueden ir directamente a los distribuidores de Diflucan® para reabastecerse. En cambio, el PNCS debe establecer las cantidades a distribuir a los establecimientos. Para mitigar este reto logístico, el DPP/I.M.A. ha propuesto un nuevo plan mediante el cual los hospitales presentan los informes al MSD en vez de al PNCS o I.M.A. Dado que el PNCS está sobrecargado por las demandas nacionales de la infección por el VIH/SIDA, no cuenta con el personal para procesar los informes de Diflucan® que se originan en las instituciones externas al Ministerio de Salud. Reconociendo estos retos, el DPP/I.M.A se acercó al PNCS para ofrecer asistencia para la implementación del programa nacional. Como resultado, se encargó al DPP/I.M.A. la coordinación de todas las actividades de implementación del DPP para los hospitales de la misión. La actividad de I.M.A., el coordinador del país, es supervisada oficialmente por el PNCS, que también recibe los informes trimestrales del coordinador. El DPP/I.M.A. ha instituido los informes mensuales de los hospitales de misión, un enfoque que es más eficaz

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porque aún los hospitales que no logran informar durante un mes tienen la capacidad para presentar un informe el siguiente mes, que en último término se consolidará en el informe trimestral. El rol de I.M.A. es prestar apoyo asesorando a los hospitales sobre procedimientos de pedido, ya que el proceso de volver a pedir se acopla con la notificación de consumos anteriores. Actualmente, los hospitales sencillamente presentan sus requisitos al MSD. Este proceso se percibe como con un impacto negativo sobre el proyecto porque los hospitales reciben Diflucan®, sea que proporcionen informes o no. I.M.A ha asesorado a los hospitales y al MSD en el proceso de volver a hacer los pedidos. El progreso fue evidente cuando el PNCS, I.M.A y MSD se reunieron para establecer la “norma de la práctica” para la regulación de la oferta de Diflucan® en julio de 2006. Zambia: A diferencia de Tanzanía, la ampliación del DPP en Zambia ha tenido éxito más fácilmente porque la CHAZ tiene propiedad del programa y sirve como el único coordinador del DPP para los establecimientos que administra. La gestión de la farmacia al nivel de establecimiento es a menudo llevada a cabo por personal sin capacitación formal y es un obstáculo enfrentado por el programa zambiano. Por lo tanto, el DPP/I.M.A. se ha centrado en mejorar la buena práctica estándar de farmacias. Se ha recalcado el monitoreo detallado y atento de la llegada y la utilización del producto. Además, la capacitación en la gestión de inventarios se ha integrado en la capacitación del tratamiento antirretrovírico brindada en los establecimientos de la CHAZ.

Resultados: Cuadro 1: Resumen de diez meses de logros con el DPP apoyado por I.M.A en Tanzanía y Zambia

Número de hospitales afiliados Número

de

hospitales

receptores

de

Tanzanía

Zambia

Total

33

28

61

30

24

54

558

28

586

1.602

1.534

3.136

248

454

702

Diflucan® Número de personal de hospital capacitado Número de OC tratados Número de casos de MC tratados

En ambos programas, la meta principal fue aumentar el número de establecimientos que reciben Diflucan®. Cincuenta y cuatro instituciones están recibiendo actualmente el medicamento debido a los esfuerzos del programa. La meta secundaria fue fortalecer el sistema de gestión de medicamentos. En Zambia, el DPP/I.M.A alcanzó con éxito una generación de informes del 100 por ciento para los establecimientos de la CHAZ, como resultado de la clara política “sin informe, no hay Diflucan®”. La CHAZ es también responsable de los inventarios de depósito y distribución, dándole el control del suministro para los establecimientos incumplidores. En Tanzanía, personal inadecuadamente capacitado, la infraestructura deficiente y la negligencia han contribuido a una deficiente generación de informes. Aun con estos desafíos, I.M.A. ha logrado mantener los registros actualizados (se han obtenido informes actualizados de 28 de 32 hospitales, el 87,5 por ciento). A las dificultades para alcanzar el 100 por ciento de generación de informes contribuye el hecho de que la red religiosa no abastece o distribuye de forma independiente. La gestión del suministro de Diflucan® en Tanzanía necesita una revisión minuciosa para establecer un sistema de suministro y generación de informes fácil de usar para promover la participación colectiva en la mejora del acceso a Diflucan®. Para abordar este tema, I.M.A empezó a redactar procedimientos estándar de trabajo para la distribución del producto de los hospitales y el MSD en Tanzanía.

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Tanzania & Zambia

Conclusiones: Más de tres mil pacientes se han beneficiado del DPP sólo en Zambia y Tanzanía. El trabajo con diferentes dinámicas de país y diferentes enfoques dio lugar a varias enseñanzas: 1.

En todas las fases del programa, centrar el diálogo de resultados sobre la integración con los sistemas nacionales, los organismos de desarrollo y otros interesados directos. La asociación y los diálogos son factores clave en la mejora de los proyectos de desarrollo. El trabajo con el sistema nacional puede ser difícil al comienzo, pero tiene más impacto y efectos a más largo plazo. Este enfoque ha sido prometedor, ya que el proceso de generación de informes y pedidos del DPP es más eficiente y la capacitación forma parte del programa de estudios nacional.

2.

Alinear la programación real, las actividades de monitoreo y evaluación con los resultados previstos. Tanto en Zambia como en Tanzanía, el DPP/I.M.A. aprendió rápidamente que la capacidad humana era el mayor reto, desde el nivel de coordinación nacional hasta el nivel de establecimiento. Cada paso de la implementación del DPP se ha enfrentado con la escasez o falta de personal capacitado para la buena gestión de suministros y atención clínica para las personas infectadas por el VIH/SIDA. Dada la conexión fundamental entre los recursos humanos y el logro de resultados, la programación del DPP se centró en el desarrollo de capacidades humanas. La intensidad y la frecuencia de la supervisión de apoyo ha sido eficaz para reforzar las habilidades del personal que trabaja en hospitales de misión, a menudo en áreas remotas y desfavorecidas.

3.

Mantener el sistema de información de resultados sencillo y fácil de usar. En ambos países, la gestión mediante un modelo asistencial logró resultados positivos más allá de los esperados. Aunque viajar de establecimiento a establecimiento supuso mayor esfuerzo del personal del DPP, estas visitas permitieron la capacitación de una mayor cantidad de personal hospitalario y presenciar demostraciones de trabajo en la práctica. El trabajo con los técnicos de farmacia en las instituciones permitió un intercambio directo de experiencias acerca de cómo facilitar el uso del sistema de generación de informes.

4.

Administrar para, no por, los resultados mediante la organización de los recursos para lograr resultados. La dinámica nacional (liderazgo, gestión, organización, equipos y socios) juega un papel clave en el desarrollo y en la implementación de programas. Un énfasis persistente en los resultados, la cobertura ampliada y mejor calidad permitieron que el trabajo en Tanzanía mantuviese una visión a largo plazo, aunque los resultados a corto plazo fueran lentos en aparecer. El DPP/I.M.A. reconoció la necesidad de desplazar los esfuerzos hacia una mayor participación con el Ministerio de Salud. Sin embargo, la eficiencia en Zambia se aumentó ubicando las actividades de monitoreo operativo bajo una unidad de la asociación.

5.

Usar la información de resultados para el aprendizaje de gestión, la toma de decisiones, la generación de información y la rendición de cuentas. El examen de la obtención de resultados menos que óptimos darán a la gerencia la oportunidad para mejorar el sistema general. Los factores clave como la escasez de fuerza laboral, capacidad insuficiente y procesos ineficientes, son susceptibles de corregirse. Cuando la gerencia del programa demuestra capacidad para hacer el trabajo más fácil para los socios institucionales y nacionales, el programa gana confianza y los socios sienten que todos están colaborando para una meta común.

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Aceh y Nias, Indonesia: Resultados logrados usando la reconstrucción comunitaria después del desastre del maremoto de diciembre de 2004 Lisa Campeau, (Licus/Unidad de Estados Frágiles, Banco Mundial) Este caso analiza la reconstrucción de las provincias indonesias de Aceh y Nias luego del maremoto devastador de diciembre de 2004 y el posterior terremoto en Nias en marzo de 2005. El caso se centra en la participación comunitaria en la priorización y secuenciación de las necesidades, la planificación y la ejecución de proyectos y el monitoreo y la evaluación del progreso. Puede aprenderse mucho de los retos de implementar programas de Desarrollo Conducido por la Comunidad (DCC) en Aceh y Nias, incluyendo la necesidad de i) integrar el establecimiento de prioridades y el monitoreo en programas gubernamentales más amplios y ii) mejorar la generación de informes y el seguimiento de los resultados.

Introducción: El 26 de diciembre de 2004, un terremoto en Andaman-Sumatra desencadenó varios tsunamis impresionantes que devastaron comunidades costeras en Indonesia, Sri Lanka, Tailandia, la India y las Maldivas. Uno de los peores desastres naturales en 100 años, el maremoto destruyó la mayor parte de la infraestructura existente en Aceh y Nias, incluidas las casas, los barcos, las escuelas, los dispensarios, las líneas de energía eléctrica, los caminos y los puertos. El desastre requirió la reconstrucción comunitaria en gran escala. Las evaluaciones de daños de Aceh y Nias muestran que la destrucción ascendió a aproximadamente el 100 por ciento del PIB, con 167.000 muertos o desaparecidos y unas 500.000 personas desplazadas de sus hogares. Tres meses después, la provincia de Nias fue golpeada por un violento terremoto que mató a 900 personas, desplazó a 13.500 familias e impactó aproximadamente al diez por ciento de la economía de la provincia del norte de Sumatra. Aceh y Nias eran pobres antes de los desastres y la recuperación en Aceh se complicó con la guerra. Con tal destrucción (aproximadamente 6.400 aldeas en Aceh y Nias fueron afectadas), la priorización comunitaria de necesidades y la autosuficiencia se tornaron fundamentales. La infraestructura institucional de la comunidad estaba ya implantada con cobertura amplia. Antes del maremoto, los donantes y las organizaciones no gubernamentales (ONG) estaban contribuyendo a varios programas de Desarrollo Conducido por la Comunidad1 (DCC). Por consiguiente, ya estaba en funcionamiento una infraestructura institucional que permitió la movilización inmediata para el alivio del desastre y la participación continua en la posterior reconstrucción y luego en las actividades de rehabilitación. Dos proyectos a nivel comunitario en gran escala tenían una red bien adiestrada de facilitadores comunitarios y profesionales para ayudar a las comunidades afectadas por el maremoto a planificar sus respuestas de recuperación: el Proyecto de Desarrollo de Kecamatan (PDK) y el Proyecto de Pobreza Urbana. En lugar de crear instituciones y procesos nuevos, estos proyectos fueron ampliados y extendidos para responder a las necesidades de recuperación urgentes. Los exámenes demuestran que el DCC es menos costoso y más eficiente. La prestación de los servicios a través del desarrollo comunitario cuesta en promedio un 56 por ciento menos que los mismos servicios prestados mediante la contratación ministerial y gubernamental. El DCC está orientado a las

La siguiente definición de Desarrollo Conducido por la Comunidad es tomada de la ‘Caja de herramientas’ para África y el Sitio Web ESSD del Banco Mundial. DCC “es el proceso por el que los grupos de la comunidad asumen el control y la autoridad sobre las decisiones y los recursos en proyectos de desarrollo que afectan a sus vidas. Esto significa transferir el control y la obligación de rendir cuentas de las autoridades centrales a las organizaciones comunitarias en la iniciación, implementación, operación, mantenimiento y evaluación de proyectos de desarrollo, con los organismos desempeñando una función de apoyo. El desarrollo conducido por la comunidad se usa más apropiadamente para la provisión de bienes locales, servicios básicos y la gestión de recursos naturales.” 1

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Indonesia

necesidades locales de infraestructura en pequeña escala y necesidades domésticas. Es también adecuado para la resolución de controversias en áreas en conflicto (por ejemplo, Aceh).

Aplicación: Las comunidades ayudaron en la evaluación preliminar de daños y en la planificación de los programas de reconstrucción prioritarios. Mientras que el ya débil gobierno local fue abrumado aún más por el tamaño del desastre, los líderes comunitarios tenían el conocimiento y la capacidad para ayudar de inmediato en la recopilación y la difusión de información. Los facilitadores del PDK y del Programa de Pobreza Urbana y los aldeanos locales ayudaron a las comunidades a preparar mapas que mostraban el grado del daño en cada pueblo y a planificar los programas de rehabilitación prioritarios. Dos años después del maremoto, los programas DCC también se usaron para la toma de inventarios. El DCC ha ayudado a realinear la programación general de reconstrucción para centrarse en los efectos o resultados reales logrados y aplicar la información de resultados al aprendizaje y la toma de decisiones. Para proporcionar un panorama exacto del estado actual de la reconstrucción de aldeas a través de Aceh y Nias, el PDK está actualmente emprendiendo una evaluación social y de infraestructuras:

1) Los facilitadores locales recopilan los datos. Aunque limitados en habilidades y capacitación, se utiliza a los facilitadores locales del PDK para recoger los datos. Son, en último término, más eficaces que los empadronadores de evaluación externos debido a su capacidad de involucrar a los especialistas pertinentes de la aldea, su sensibilidad a las circunstancias locales y su conocimiento de los factores desencadenantes de conflicto potencial. 2) Las evaluaciones de los resultados repercuten en las futuras asignaciones del gobierno. La información recogida por las comunidades acerca de los efectos reales se usará para influir en el gasto y las asignaciones generales para la reconstrucción de los gobiernos nacional y provinciales en diversos sectores desde el EE07 en adelante. 3) Datos puestos a disposición para un uso amplio. Los datos de la evaluación se pondrán a disposición de las dependencias gubernamentales, los donantes, las ONG, los investigadores y otros y servirá como un recurso para los profesionales de desarrollo, los estudiosos y los funcionarios de gobierno, complementando las bases de datos existentes al nivel de la aldea. 4) Dos tipos de evaluaciones planificadas. i) una evaluación social para proporcionar una “fotografía instantánea” de cada aldea; y ii) una evaluación de infraestructuras.

Solución de problemas: Enseñanzas de la implementación: Velocidad de entrega de los resultados y su calidad

1) Centrarse en la formación de capacidad a largo plazo frente a asegurar la velocidad de la entrega. Los estudios muestran que traer fondos “en presupuesto”2 y apoyar su asignación a través de las estructuras regulares del Ministerio de Finanzas o de Planificación fortalece significativamente la capacidad y la sostenibilidad de los programas al implementarlos mediante el proceso presupuestario. Lamentablemente, en este caso, el usar sistemas “en presupuesto” retrasó significativamente los desembolsos de los proyectos (el presupuesto del gobierno para proyectos de reconstrucción fue aprobado sólo a fines de junio de 2005). Aunque generalmente considerados “más rápidos”, algunos donantes bilaterales y ONG “fuera de presupuesto” sufrieron retrasos debidos a sus propios procedimientos lentos.

2 Los fondos canalizados a través del presupuesto gubernamental son definidos como “en presupuesto”. Los fondos canalizados directamente de los donantes a los programas o proyectos son definidos como “fuera de presupuesto”.

100


2) Uso de proyectos existentes frente a la implementación de proyectos nuevos. Aunque el uso de procesos “en presupuesto” puede haber dado lugar a un proceso de desembolso más prolongado para los proyectos planificados de DCC, los objetivos se lograron igualmente en forma oportuna ampliando proyectos existentes, en lugar de preparar e implementar proyectos nuevos.

3) Asegurar la reconstrucción rápida frente a usar un más prolongado establecimiento de prioridades conducido por la comunidad. Los proyectos de DCC no son un “arreglo rápido”, sino una inversión a largo plazo en tiempo y recursos humanos de un organismo de implementación. En las circunstancias de gran estrés, cuando las necesidades básicas son la prioridad, las comunidades y los individuos vulnerables pierden el entusiasmo por los proyectos participativos a largo plazo en favor de la acción rápida o las donaciones. Algunas necesidades básicas fueron satisfechas temporalmente mediante la operación de alivio; sin embargo, el uso del DCC para otros requisitos de la comunidad llevó más tiempo.

4) Uso de los métodos de adquisición del DCC frente a la compra y contratación del sector público. Aunque el uso de un proceso participativo de DCC puede parecer prolongado, la evaluación de los proyectos de reconstrucción a lo largo de su duración, del comienzo al fin, ha mostrado que el DCC es posiblemente más rápido que otros métodos. Los proyectos implementados por la comunidad pueden saltar los procesos de adquisición complicados usando trabajo local o de nivel comunal y aplicando procedimientos de “comparación de precios” antes que emplear procesos de adquisición internacionales o procesos de “licitación” nacionales. El uso de procedimientos de adquisición sencillos ha sido crucial para asegurar la pronta entrega de proyectos y el enfoque del DCC ha probado tomar menos tiempo que los contratos del gobierno.

5) Asegurar la reconstrucción rápida frente a la recuperación gradual usando la formación de capacidad y la generación de empleo. En Aceh y Nias, muchos pueblos pusieron énfasis en la formación de capacidad y la generación de empleo para las personas e instituciones locales, en lugar de usar mano de obra externa para lograr el desarrollo de infraestructuras. Esto requirió capacitar a personas locales en oficios como carpintería y otras habilidades. Aunque hizo más lento el ritmo de los resultados físicos de la reconstrucción comunitaria, tal proceso no sólo benefició a los aldeanos con la generación de empleo, sino que también aseguró la apropiación de la infraestructura, proporcionando un mayor incentivo a los aldeanos para mantener esas instalaciones.

6) Satisfacer las prioridades de la comunidad frente a seleccionar los proyectos sobre la base de la capacidad de entregar resultados de calidad. Aunque exitosos en para movilizar rápidamente al personal, muchos organismos en Aceh podrían haber logrado resultados de calidad más rápidamente si hubiesen dado prioridad a las solicitudes de la comunidad conforme a sus mejores aptitudes. El PDK sostiene un menú abierto, con una lista de proyectos que abarca diversos sectores y una ONG tiene la oportunidad de seleccionar su proyecto comunitario basada en los puntos fuertes de su organización, en contraposición con elegir proyectos basados en las preferencias de la comunidad. Enseñanzas acerca del uso del DCC para la reconstrucción por desastres

1) Emplear la participación comunitaria frente a implementar las solicitudes de la comunidad y/o administrar sus expectativas. Si bien el programa de DCC en Aceh y Nias tiene posiblemente la participación más amplia de las comunidades en cualquier campaña de recuperación luego de un desastre o conflicto, el uso de este método para una amplia reconstrucción en pequeña escala tiene sus desventajas. La consulta, aunque beneficiosa para las finalidades de “apropiación”, también puede crear expectativas de que se recibirá ayuda en el futuro. Después de incorporar a las comunidades al principio de los procesos de consulta y establecimiento de prioridades, se requiere la difusión de más información sobre los planes de reconstrucción reales, no sólo para manejar las expectativas, sino también con fines de transparencia.

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2) Implementar el establecimiento comunitario de prioridades frente a aplicar procesos de planificación elaborados en forma centralizada. Con demasiada frecuencia los ejercicios de coordinación han estado concentrados en Banda Aceh en lugar de en las comunidades. Aunque la recopilación de datos, el análisis y la difusión para la política y la programación a nivel de la comunidad a menudo pueden ser menos que perfectos, alguna recopilación de datos podría haber sido más exacta de haber estado basada en la comunidad o subdistrito. La recopilación general de datos podría mejorarse mediante la retroalimentación continua que supone consolidar los datos de la comunidad y los centrales y difundirlos luego en la comunidad.

3) Usar la asignación de prioridades y la implementación comunitarias del DCC frente a emplear la planificación y la implementación más amplia del gobierno. Hay una coordinación insuficiente entre la planificación y fijación de prioridades del DCC, conocida como “imaginando la aldea” y el establecimiento de las prioridades más amplias del gobierno para la reconstrucción y la rehabilitación. Hay discusiones en marcha para emplear los métodos de asignación de prioridades de los facilitadores del PDK y de las comunidades de DCC para la planificación más amplia del gobierno. Sin embargo, la transición de proyectos planificados, diseñados y administrados en forma centralizada, a planes y plataformas de gestión del DCC y del gobierno local tomará tiempo.

4) Aceptar el monitoreo y la evaluación de nivel comunal frente al monitoreo y la generación de informes sobre las inversiones generales del DCC a través de todas las comunidades. El PDK usa el monitoreo de nivel comunal colocando información pertinente de la implementación de proyectos (fondos recibidos, costos del proyecto, contribuciones de nivel comunal, etc.). Sin embargo, desarrollar sistemas de evaluación y monitoreo para seguir todas las inversiones a través de un número tan grande de comunidades ha probado ser difícil. El monitoreo y la evaluación es fundamental para mejorar los resultados y asegura las correcciones continuas, simplificaciones de diseños y mejoras. 5) Aceptar las inversiones privadas frente a sólo permitir la reconstrucción de bienes públicos. Los programas de DCC tienen por objeto ayudar en la reconstrucción y la rehabilitación del bien público. Considerando la magnitud de las pérdidas personales en el caso del maremoto, se aceptó el uso de subvenciones de DCC para la recapitalización de los bienes privados y personales perdidos (en lugar del seguro tradicional). La DCC y las subvenciones comunitarias han resultado eficaces para la recapitalización al enfocarse en los grupos vulnerables; sin embargo, no han sido tan adecuados para los proyectos de micro-finanzas. Enseñanzas acerca de los procesos de coordinación, monitoreo y evaluación y generación de informes

1) Centrarse en la planificación estratégica para los resultados proyectados frente a emplear exclusivamente procesos sencillos de intercambio de información. Aunque la coordinación entre los diversos organismos fue adecuada en el corto plazo, las estructuras existentes no eran apropiadas para la reconstrucción a largo plazo. La coordinación de la recuperación fue poco más que un ejercicio de intercambio de información, en contraposición con un proceso que incluyera la planificación estratégica general, la distribución de la responsabilidad y la secuenciación de las acciones prioritarias. No se utilizaron mecanismos o criterios para determinar las funciones de los organismos en temas específicos y consultas de políticas. Aunque evitó la duplicación, dicho proceso de coordinación dejó problemas fundamentales y brechas sin tratar.

2) Usar enfoques con uso intensivo de mano de obra frente a aplicar complicados sistemas de información de resultados. Con más de 300 participantes y 1.500 proyectos en Aceh y Nias, la generación de informes sobre los resultados se volvió particularmente desafiante. Hasta la fecha, no hay ningún sistema integral unificado para recoger, monitorear e informar sobre los resultados. Se creó un

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complejo sistema de información basado en Internet que requiere ingreso de datos sobre los productos o resultados, sin embargo, muchos encontraron al sistema difícil de comprender y cesaron de actualizar su información. Los interesados directos aprendieron la importancia de monitorear los efectos y captar a los socios para el desarrollo, pero también reconocieron que es imperativo contar con un sistema sencillo de generación de informes.

Resultados: A corto plazo: Los programas de DCC representan el 20 por ciento de la cartera general de reconstrucción de las comunidades donantes (US$5 mil millones). Los Programas DCC se ubican en tercer lugar entre los mayores receptores de financiamiento, después de los proyectos de caminos y puentes y de gobernanza y administración (El PDK es principalmente un proyecto de gobernanza que construye infraestructura comunal). Los exitosos resultados de reconstrucción y rehabilitación de DCC han conducido a un mayor financiamiento adicional para el EE07.

A corto plazo: Los proyectos de DCC desembolsaron los fondos antes de lo previsto. Para diciembre de 2006, 18 meses antes de lo previsto, el PDK había desembolsado todos los fondos del proyecto, que sumaban US$65 millones. Se está desarrollando un nuevo esquema de financiación para subvenciones comunitarias adicionales. Los desembolsos ($1,5 mil millones) mediante el programa de desarrollo comunitario son notables, considerando que sólo el 30 por ciento de los fondos ha sido desembolsado de los fondos mundiales de reconstrucción.

A largo plazo: Los programas de DCC produjeron más productos que cualquier otro programa. En agosto de 2006, los productos de la reconstrucción (financiados por el Fondo Fiduciario Multi-Donante) incluyeron caminos, puentes, escuelas, casas, agua/saneamiento, alumbrado público, dispensarios y sistemas de eliminación de desechos.

A largo plazo: Los programas de DCC también contribuyeron a resultados a más largo plazo. Los auditores internacionales encontraron que las tasas de corrupción eran de menos del tres por ciento entre los programas de DCC en los pueblos y las zonas urbanas—muy inferiores a las de la mayoría de los demás proyectos del gobierno que se han auditado.

Duplicación: El DCC puede duplicarse cuando existe un compromiso a largo plazo, en contraposición con la dependencia en los arreglos rápidos para proporcionar la rendición de cuentas instantánea. Los programas DCC pueden ser menos eficaces si no están instalados antes de un desastre, ya que hacen uso intensivo de recursos humanos y requieren asistencia técnica extraordinaria. El DCC requiere una presencia de donantes más activa que los proyectos ordinarios, para establecer precedentes anticorrupción y de libre elección en el terreno, cosa que los consultores contratados por el gobierno rara vez tienen la autonomía para hacer, especialmente en los países en transición, crisis o posconflicto.

Conclusiones: Realizar una evaluación basada en la comunidad y alimentar los datos en un proceso más amplio de generación de informes de resultados. Buenos datos y buena información y comunicación son fundamentales para la planificación de la reconstrucción, la formulación de políticas y resultados de implementación satisfactorios. A pesar de la atención mundial en la reconstrucción de Aceh, no hay ningún sistema integral unificado para recopilar y difundir los datos clave. Sin embargo, el ejercicio de evaluación del DCC debe producir datos valiosos sobre los efectos logrados en Aceh y Nias.

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Aplicar las enseñanzas del DCC y usar procesos participativos para resultados gubernamentales más amplios al planificar, ejecutar, monitorear e informar sobre los resultados. Para una coordinación e implementación eficaces de resultados globales esperados entre diversos grupos de interesados directos se deben establecer procesos, responsabilidades y estructuras claras. Esto requiere cooperación entre los gobiernos provinciales y distritales, los líderes comunitarios, los organismos de implementación y los donantes.

Ampliar los programas de DCC para incluir a personas afectadas por conflictos y a los repatriados. La historia de conflicto de Aceh ha conducido a altos niveles de desconfianza entre las comunidades, el gobierno y el Movimiento Aceh Libre. Los programas de DCC pueden jugar un rol neutral importante para contribuir a la estabilidad y la paz, apoyando la reintegración de los excombatientes en las estructuras y las actividades locales. Incluir zonas más amplias afectadas por el conflicto requerirá la capacitación de los facilitadores de DCC y cabezas comunales en las técnicas de resolución de conflictos.

Pasar de las áreas afectadas sólo por el maremoto a todos los subdistritos en Aceh y Nias. En lugar de centrarse exclusivamente en las zonas afectadas por el maremoto, el próximo paso será asegurar una cobertura más amplia de los servicios sociales en todo Aceh y Nias y la transición de la rehabilitación y la reconstrucción al desarrollo sostenible de más largo plazo. Ahora que la emergencia inicial ha pasado, se necesita mayor coordinación en la formulación y adopción de un plan de desarrollo a mediano plazo, participativo y centrado en resultados. Este plan debe centrarse en las enseñanzas obtenidas de la planificación participativa y el monitoreo comunitarios y en facilitar la cooperación entre la comunidad y sus interesados directos. Los programas DCC siguen desempeñando una función, no sólo en promover las elecciones de inversiones conducidas por la comunidad, sino también en asegurar la gobernanza y la rendición de cuentas a los ciudadanos.

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V

Conclusiones

Expandiendo sobre la Primera edición, la Segunda edición del Libro de Consulta pone el énfasis en la experiencia con la GpRD en acción. Esta edición del Libro de Consulta busca ayudar a los lectores a identificar casos orientados hacia estos tres públicos destinatarios. Los lectores pueden identificarse con una (o más) de las audiencias y seleccionar los casos que sean más relevantes para sus intereses y pericias. Es más, los casos siguieron el mismo formato de cinco partes: Antecedentes, Aplicación, Resolución de problemas, Resultados y productos y Conclusiones, que permite a los lectores hacer referencias cruzadas de los diversos enfoques en todo el libro. Otro componente único del Libro de Consulta fue que los países seleccionaron ellos mismos sus propios ejemplos de buenas prácticas. Los casos fueron presentados en cuatro Iniciativas de Aprendizaje Mutuo regionales y luego evaluados por un Panel de Revisión independiente integrado por donantes, socios del país, la sociedad civil y el sector privado. Muchos de los casos en la Segunda Edición fueron también presentados por los países, tanto en el Mercado de Resultados de la Tercera Mesa Redonda Internacional sobre la Gestión para resultados de desarrollo en Hanoi, Vietnam, (www.GpRD.org/RT3) como en forma de ejemplos de enfoques de vanguardia de GpRD en reuniones individuales. ¿Cuáles son las enseñanzas clave del Libro de Consulta? ¿Cuán repetibles son los casos entre países de diferentes niveles de ingresos y diferentes capacidades institucionales y con antecedentes históricos dispares al ingresar en el campo en rápida evolución de la GpRD? Es importante observar que hay muchos países que pueden mostrar progreso en GpRD que no se mencionan aquí. Algunos de ellos se tratan en el Primer Libro de Consulta, como Brasil, Uganda, Tanzanía y Nepal, donde estos países y sus organismos de línea están mejorando sus sistemas de macro planificación y de medición de resultados. Otros tienen puntos nuevos interesantes para demostrar, como el trabajo en el sector de la salud de Rwanda para mejorar los incentivos para el seguro de salud y la contratación individual basados en el desempeño. El progreso es también evidente en Benin, donde las técnicas de gestión para resultados están mejorando su capacidad de manejo de tierras urbanas, o en el Ecuador, donde están reduciendo la tendencia de los casos de tráfico humano. Otros han tenido que lidiar con programas de recuperación de emergencia, como la Estabilización de Haití o la Reconstrucción del Maremoto de Indonesia y están comprensiblemente centrados en el corto plazo, pero también saben que a largo plazo su capacidad básica para entregar resultados está comprometida.

El tamaño no importa: Existen experiencias exitosas tanto en países pequeños como en grandes al haber adoptado el principio. Los países muy grandes como China y la India están desarrollando programas eficaces de gestión para resultados mediante el fortalecimiento de los gobiernos locales y persistiendo en sistemas de descentralización.

El nivel de ingresos puede afectar los resultados. Los países con más recursos son más capaces de preparar encuestas y desarrollar instituciones que pueden diseñar, implementar y monitorear la eficacia de los programas. También tienden a tener un número suficiente de organismos, tanto en el gobierno como en el sector de las ONG, que pueden monitorear el progreso y solicitar reformas.

Por el contrario, los países que tienen escasos recursos están constantemente apagando incendios y tienen dificultades para dedicar el tiempo que requiere una GpRD eficaz. La gestión para resultados puede ser un

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Conclusiones

elemento importante de los esfuerzos que los estados frágiles hacen para desarrollar sistemas eficaces de gobernanza. No obstante, la tentativa de ahorrar tiempo puede ser muy costosa al final. Los marcos de resultado elaborados con premura pueden terminar atrapando a los funcionarios en un ejercicio fútil tratando de implementar algo que al final termina siendo echado por la borda.

Todos los países necesitan buenos datos. Si bien lograr esto puede constituir un desafío mayor en los países geográficamente grandes, donde los datos de censos y las encuestas son costosos de organizar y que es particularmente todo un reto en los países de bajos ingresos, esta tarea se debe hacer. El apoyo de los socios para el desarrollo de sistemas y datos es crucial. Los casos de Vietnam enh localizar los ODM, la Recuperación de Haití y el lidiar con el crimen local en el Perú, son buenos ejemplos de cuán importantes pueden ser las mejoras en los sistemas de información. Sin capacidad estadística, incluyendo el desarrollo de sistemas tecnológicos, es imposible administrar eficazmente para resultados.1

La participación y la interacción regular con el público es clave para asegurar la responsabilidad por los resultados. El Observatorio de la Pobreza de Mozambique y el Foro de la Sociedad Abierta de Mongolia son buenos ejemplos. Si el gobierno deja afuera a la sociedad civil, la eficacia de la GpRD se minará. La fuerza de la GpRD viene de la acción conjunta, no de medidas separadas tomadas aisladamente.

La capacidad para administrar para resultados existe en todos los países, pero necesita ser liberada. El desarrollo de capacidades para la GpRD (así como el desarrollo sustantivo de capacidades nacionales en general) puede liberar y ayudar a motivar a los recursos humanos existentes y mejorar la rendición de cuentas.

El cambio necesita incentivos. En general, tanto las personas como las organizaciones se motivan cuando ven la evidencia de los resultados. La GpRD requiere un cambio cultural en el comportamiento. Las señales formales e informales son esenciales para hacer realidad el cambio institucional. Encender la chispa del deseo para el cambio requiere de un liderazgo fuerte y comprometido.

La distribución de los ingresos y las desigualdades en el acceso a la infraestructura y los servicios sociales minarán la entrega de la gestión eficaz para resultados en todos los países.

El debate de estos temas seguirá configurando el trabajo entre los países socios y la comunidad de donantes mientras se preparan para el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Ghana en 2008. Los participantes en la Mesa Redonda de Hanoi expresaron su fuerte deseo de un mayor aprendizaje entre países para enfrentar estos temas y otros que puedan surgir en el próximo año. Como foro para tal conocimiento, se está considerando un Libro de Consulta de GpRD anual, dado que los usuarios han indicado que el Libro de Consulta es una herramienta valiosa que brinda una oportunidad para exhibir ejemplos de buenas prácticas en GpRD en una variedad de entornos, así como para poner sobre la mesa los temas pendientes. La Mesa Redonda y el Esfuerzo Colaborativo en la GpRD de la OCDE/CAD propusieron varias posibilidades para la próxima edición del Libro de Consulta que aprovechará esta demanda de ejercicios y eventos de aprendizaje cada vez más especializados entre países y entre socios.

1 En las reuniones de Gobernadores del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional realizadas los días 14 y 15 de abril de 2007 en Washington, D.C., los países aprobaron un plan para acelerar el refuerzo de las capacidades para el acopio de datos en países socios. Esta fue una de las acciones sugeridas por la Mesa Redonda de Marrakech (2004) y reafirmada en Hanoi.

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Buenas Práticas Para La Gestión de Resultados

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