Agenda Metropolitana - Mirta Soijet

Agenda metropolitana Santa Fe-Paraná

Consejo Asesor Colección Ciencia y Tecnología: Hugo Quiroga, Cristóbal Lozeco, Gonzalo Sozzo, Humberto Occhi, Gustavo Menéndez 

Coordinación editorial: Ivana Tosti Corrección: Lucía Bergamasco Diseño de interiores: Analía Drago © Mirta Soijet, 2011.

© Secretaría de Extensión, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina, 2011. Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723. Reservados todos los derechos. 9 de julio 3563 (3000) Santa Fe, Argentina.  Telefax:  Telefax: (0342) 4571194 [email protected]  www.unl.edu.ar/editorial Impreso en Argentina Printed in Argentina

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Agenda metropolitana Santa Fe-Paraná

Mirta Soijet

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Prólogo Capítulo 1  Áreas Metropolitanas y Ciudades Intermedias.  Visión integral del Territorio 1. Introducción 2. Grandes ciudades en el proceso de urbanización mundial 3. Algunas notas sobre el futuro urbano de nuestro planeta 4. Bases del concepto histórico de la intermediación urbana 5. Relacionar áreas metropolitanas y ciudades intermedias 6. Conclusiones Capítulo 2 Las ciudades y su Hinterland en el marco de las prácticas metropolitanas 1. El sistema microregional 2. Ciudad de Santa Fe 3. Ciudad de Paraná 4. Estrategias de desarrollo compartidas Capítulo 3 La construcción del territorio. Proyectos (infra) estructurales de integración 1. ¿Qué es construir el territorio? 2. La problemática metropolitana. Área metropolitana  y región metropolitana 3. El área metropolitana Santa Fe–Paraná: su existencia 4. El área metropolitana Santa Fe–Paraná: su reconocimiento 5. Problemáticas 6. Conclusiones Capítulo 4 Gestión del riesgo en el Área Metropolitana Santa Fe – Paraná: características y configuración en un área interjurisdiccional 1. Introducción

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2. Algunas consideraciones acerca de los cambios políticos institucionales en relación a la gestión del riesgo en los ’90: problemáticas observadas a escala provincial, municipal y comunal. 3. La importancia de la consideración de la gestión del riesgo a partir de los compromisos asumidos en la comunidad internacional 4. A modo de cierre

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Capítulo 5 Normativa urbana y territorial en el Área Metropolitana Santa Fe – Paraná 1. Introducción. 2. El marco normativo 3. La solución de los problemas metropolitanos 4. Reflexiones finales

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Capítulo 6  Vivienda social en la configuración urbana del Área Metropolitana Santa Fe – Paraná 1. Los inicios: primeras manifestaciones de la problemática y su abordaje 2. La cuestión de la vivienda social: el derecho ciudadano  y la responsabilidad estatal 3. El producto construido: procesos dictatoriales y recuperación democrática 4. La consideración del problema en clave neoliberal: “soluciones habitacionales” de los ’90 5. La vivienda social y el proceso pos 2001 6. Conclusiones

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Capítulo 7 Delimitación del área metropolitana desde la perspectiva del Marketing 1. Introducción 2. Conceptos preliminares 3. Las áreas comerciales 4. Naturaleza de la compra interurbana 5. Modelos de gravitación comercial para la determinación de áreas comerciales 6. Comentarios finales

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Capítulo 8 Los observatorios urbanísticos como herramientas para la gestión del territorio 1. Introducción 2. Los observatorios hoy  3. Reflexiones finales

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Prólogo Artemio Pedro Abba* Esa histórica relación entre organización social y territorio tuvo fases muy marcadas que acompañaron los procesos de sedentarización de la población vinculada a los cambios económicos–productivos. En esa línea se van desarrollando instalaciones temporarias o permanentes que adaptan el soporte físico natural, pero también requieren la formación de una institucionalidad. Entendido en el marco de la distinción entre dos dimensiones diferentes de la ciudad, lo que los antiguos romanos denominaban cívitas y urbs , la cívitas es la institución, la reunión y los problemas de los ciudadanos entre sí, la “urbe” es el escenario físico, lo material. Según Fustel de Coulanges no hay que imaginar que la urbe antigua se construía como las actuales, por la acumulación progresiva de casas y gente, como decían los antiguos romanos, una ciudad no era tal si al crecimiento de las estructuras físicas no se lo completaba con la organización política de ese grupo social (Coulanges, F. de, 1864). En el ámbito de los estados nacionales o protonacionales se originaron luchas locales de burguesías comerciales urbanas que produjeron la incipiente institucionalidad de esos asentamientos humanos. Se trató del reconocimiento  Investigador y Coordinador General de Programa Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana, Centro de Investigaciones Hábitat  y Municipio, Facultad de Arquitectura, Diseño y *

Urbanismo, Universidad de Buenos Aires y responsable del Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires.

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de formas de institucionalidad jurídico–administrativa subnacionales que podían tener o no un nivel intermedio (provincia) con diferentes competencias y grados de autonomía. Esa partición del territorio continúa aún hoy con sucesivas reformas que fueron adaptando ese soporte organizacional a los cambios socioterritoriales. Pero esas lentas adaptaciones en muchos de los casos no fueron suficientes para contener las tremendas transformaciones que devienen de los procesos demográficos, ambientales y tecnológicos que las revoluciones agrícolas e industriales originaron. En cada estado nación existen, de acuerdo a su propia evolución institucional, diferentes niveles de gobierno y autonomías con un particular esquema de reparto de competencias y recursos. Existiendo genéricamente el nivel nacional y de 1 a 3 niveles subnacionales (provincial, regional y local). En el caso de la región urbana Santa Fe–Paraná se presenta un tipo particular de proceso de metropolización en el que se conurban dos aglomeraciones muy próximas geográficamente pero separadas por la fricción ejercida por un accidente geográfico que las mantuvo como sistemas urbanos autónomos en toda su historia. Las obras de interconexión mediante un túnel subfluvial que datan de aproximadamente 4 décadas y el propio crecimiento de ambas ciudades cabeceras, y sus respectivos hinterlands, hicieron emerger un nuevo sistema urbano interprovincial bi-nuclear. Este proceso de metropolización, de tipo funcional (muy semejante al caso de Corrientes–Resistencia), presenta un alto grado de interjurisdiccionalidad que dificulta la gestión coordinada de las debilidades y oportunidades emergentes de esta nueva escala del fenómeno. Sin embargo, y a partir de los proyectos complementarios de interconexión vial y ferroviaria, el proceso asociativo se fue acelerando y resultó imprescindible incorporar el nivel metropolitano como una escala de conocimiento y gestión socioterritorial. Por este motivo el trabajo del “Observatorio Metropolitano Santa Fe– Paraná” es un aporte fundante para el futuro de ambas ciudades. El avance alcanzado, que se refleja en esta obra, muestra desde diferentes abordajes un proceso de indagación y reflexión de un alto grado de madurez que para mí es muy grato comentar. • El primer capítulo: “Áreas metropolitanas y ciudades intermedias. Visión integral del territorio”, ensaya una revisión polemizadora de aquel deslum-

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bramiento de los investigadores urbanos en el siglo XX con las grandes ciudades, que asociaron esa dimensión con el destino urbano de la sociedad contemporánea  Opuesta a esa visión el autor propone poner la atención en el importante rol de las ciudades medias en el sistema urbano mundial y su creciente peso relativo en los sistemas urbanos nacionales. .

Frente a la definición clásica, de tipo cuantitativo y jerárquico, propone el concepto de ciudad intermediaria por su rol de vincular el sistema urbano con el ámbito local y rural del territorio. Esta visión sin embargo no es planteada de manera excluyente, se postula que “las áreas metropolitanas y ciudades intermedias son conceptos que se solapan y se necesitan mutuamente para ser plenos”. • El análisis denominado: “Las ciudades y su hinterland en el marco de las prácticas metropolitanas”, hace un recorrido exhaustivo por los rasgos estructurantes de las ciudades cabeceras de la hipotética metrópolis interprovincial. El análisis comprende desde el soporte físico (natural y construido), y las actividades y organización social de ambas ciudades. Se hace especial énfasis en la gestión urbana y el marco normativo, su evolución y situación actual, resaltando aquellos antecedentes en los cuales se considera la escala supramunicipal y/o metropolitana. Por otra parte en el tercer capítulo se hace una recopilación histórica de las estrategias de desarrollo compartidas, tanto a escala local como metropolitana, sub–nacional y supranacional, en las que ambas ciudades estuvieron involucradas. Es predominante en la histórica relación de Paraná y Santa Fe la cuestión estratégica de la vinculación que tal como se expresa en el estudio surge de la particular situación geográfica de la microregión. Pero tanto en los antecedentes normativos o planes, así como en las estrategias de desarrollo compartidas se agregan una serie de temas comunes que sin duda deberán encontrar un espacio compartido de resolución. Postulando finalmente que, si bien, el reconocimiento de esta particular realidad metropolitana ha trascendido el ámbito estrictamente académico para convertirse en una preocupación política que debe ser debidamente abordada desde el aspecto técnico, y de los acuerdos entre ambos municipios y provincias, sin duda el complejo tema de la gobernabilidad metropolitana —que debe resolver no sólo la conexión física sino la creación de canales de diálogo y de espacios estables que trasciendan temporalmente los períodos de las gestiones, para arribar a estrategias concertadas— no encuentra aún

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implementación concreta en el área metropolitana Santa Fe-Paraná, pero sí un escenario favorable de potenciación recíproca con la consecuente redefinición de su rol a nivel nacional e internacional. • El capítulo “La construcción del territorio. Proyectos (infra)estructurales de integración”, puede considerarse un capítulo aglutinador de la propuesta de trabajo. En el texto se abordan las diferentes miradas sobre el fenómeno en estudio, el espacio metropolitano interprovincial Santa Fe–Paraná sintetizado en el interrogante “sobre la existencia de la cosa”. Se identifican las dimensiones fundantes de los rasgos asociativos presentes y potenciales: un territorio que condiciona y a su vez es una oportunidad, compartir un punto nodo de la red subcontinental de flujos económicos, la gran potencialidad de la fusión y el cambio de escala del mercado de consumo y de capacidades de producción de bienes y servicios. Una dimensión apoyada por el eje histórico central de las obras de interconexión, pero pensada como “construcción del territorio” y no solamente como una pieza de la infraestructura económica regional. Se apunta a la gestión conjunta de esta vocación asociada, apoyándose en la incipiente institucionalidad preexistente y planteando posibles maneras de acrecentarla en relación con los desafíos que se deberán enfrentar. El nuevo rol potencial de la “metrópolis alternativa”, región urbana interprovincial bi– nuclear, de alto protagonismo a nivel nacional y subcontinental, está ligado a esa condición metropolitana. • En la “Delimitación del área metropolitana desde la perspectiva del Marketing” (capítulo 7), se intenta definir el ámbito geográfico de influencia comercial de una de las cabeceras. Para ello se revisan los avances históricos de la disciplina, una rama de la economía espacial y diferentes técnicas disponibles para abordar el caso en estudio. Se parte de postular la dificultad para utilizar modelos de aplicación universal, y la necesidad de incorporar las características específicas de la oferta y la demanda local. Siguiendo ese camino metodológico se realiza un ejercicio de aproximación a los alcances de la centralidad de Santa Fe respecto de su entorno urbano rural, definiendo un radio de influencia que adopta un comportamiento esperable en una región bipolar. Mientras hacia el este, hacia la otra cabecera (Paraná), sólo alcanza 14 km. hacia el arco norte–oeste–sur varía entre 200 y 66 km.

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Este resultado remarca la singularidad del caso estudiado que denota el fenómeno de la bipolaridad contigua, producto de un crecimiento en ambas orillas que tardíamente supera la fricción espacial original. La situación actual y los proyectos de interconexión en curso ameritan repensar la región urbana como de una potencial bipolaridad asociada modificando fuertemente su protagonismo en el sistema urbano nacional y regional. • En “La vivienda social y su impacto en la conguración de las localidades del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná”, se hace un análisis histórico del tema. Efectuándose una periodización que diferencia cuatro etapas claves de esa interrelación, especificando los tipos morfológicos predominantes y su incidencia en la estructuración de la región urbana. En la primera mitad del siglo XX las actuaciones en materia de vivienda social, por su pequeña escala y baja densidad, se integraron a los procesos de suburbanización en las ciudades cabeceras y del entorno urbano inmediato. Desde los ’70 al presente en cambio la problemática habitacional se agudiza y las intervenciones adoptan mayor escala, generando rupturas con el tejido social y el soporte de servicios urbanos. Primero en la etapa Fonavi con conjuntos habitacionales con densidades altas e intermedias y en las últimas décadas las tipologías de baja densidad y con patrones de localización dispersa intercaladas con asentamientos irregulares. Esta problemática obliga a repensar la cuestión desde una perspectiva urbana, que no puede eludir la dimensión metropolitana en la que el mercado habitacional comienza a funcionar, pensando la vivienda no como un objeto aislado sino como una configuración de servicios (Yujnovsky, O., 1984). • En “Planicación territorial y gestión de riesgo en el área metropolitana Santa Fe–Paraná” se presenta el estado de situación de una dimensión fuertemente presente en la región, como lo demuestran los recurrentes eventos de desastres registrados. El área se describe como “un territorio altamente dinámico y cambiante, producto en parte de las particularidades hídricas y geomorfológicas que lo distinguen de otras áreas metropolitanas: las ciudades capitales se encuentran enfrentadas y unidas por uno de los corredores hídricos más importantes del mundo: el río Paraná y su valle de inundación, por lo tanto existen amenazas o peligrosidades de índole natural que generan riesgos y condiciones de vulnerabilidad en la población y sus actividades”. Sin embargo el planeamiento, debido a que los eventos de desastre registran una aleatoria variabilidad temporal (y por lo tanto un bajísimo grado

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de predictibilidad), los considera como un hecho aparte: hay una respuesta al evento y no la consideración del riesgo. Ésta parece ser la gran dificultad que está trabando la incorporación real de los avances en el conocimiento de la problemática y la adopción de medidas tanto estructurales como no estructurales. Una visión regional de la cuestión constituye el camino para mejorar la sostenibilidad ambiental entendida “como la posibilidad de que la dinámica del desarrollo avance en armonía con la dinámica de los ecosistemas” (Wilches–Chaux, G., 2007). Sin embargo la realidad descripta muestra un tratamiento fundamentalmente submetropolitano y enfocado más a respuestas a las contingencias que a una verdadera incorporación del riesgo a la planificación territorial. • El capítulo “La normativa urbana territorial en el área Santa Fe–Paraná”, si bien hace una exhaustiva recopilación y análisis crítico de las normativas urbanas y edilicias que tuvieron y tienen vigencia en la región, va mas allá reflexionando sobre la cuestión de las problemáticas supralocales y su grado de institucionalidad. En materia de normativas se registran, con ciertas asincronías, etapas que coinciden con la evolución del pensamiento urbanístico en el país. En general se produjeron cambios en la segunda mitad del siglo XX con la emergencia las de tipologías que intentan la renovación urbana y el aumento de densidades (torres), en muchos casos asociadas a visiones higienistas, de las áreas centrales y ejes estructurantes de las ciudades. El impacto fue, en general, de una fuerte segmentación (Diez, F. E., 1969), ocasionando rupturas morfológicas y distorsiones con el soporte infraestructural. El análisis se encamina, finalmente, a rastrear las áreas problema interjurisdiccionales tanto a nivel de las aglomeraciones como de la potencial metrópolis bi–nuclear. Frente a la postura de las autoridades de ir enfrentando las cuestiones a medida que emerjan como obstáculos al desarrollo urbano, los autores proponen adoptar una visión anticipatoria que aproveche las ventajas del análisis multiescalar y la dimensión de los recursos de ambas orillas del Paraná, que al superar las barreras físicas, se potencian mutuamente. • Finalmente en “Los Observatorios Urbanísticos como herramientas para la gestión del territorio. Apuntes sobre el estado de la cuestión”, se hace un análisis de las diferentes modalidades adoptadas por este medio de acercamiento a la

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realidad urbana tan difundido en las últimas décadas. Se registran diferentes orígenes y trayectorias, desde las iniciativas de las ciudades de la CEE a la propuesta de UN–Hábitat, y se consideran desde las coordenadas e intereses del propio desarrollo local de este instrumento (Observatorio Urbanístico del  Área Metropolitana de Rosario, Observatorio Urbanístico de la Región Rosario y Observatorio del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná). El relevamiento de casos recorre el nivel internacional, latinoamericano y nacional sistematizando los marcos conceptuales y procedimientos desarrollados, diferenciando sesgos más cuantitativos o cualitativos, el énfasis es mayor o menor en la dimensión espacial o en el abordaje multidisciplinar. Es destacable como se va construyendo, a partir de una postura adoptada, la metodología de selección y tratamiento de la información que permite el pasaje buscado de los datos duros al conocimiento de los fenómenos urbanos y territoriales. Se afirma que “los procesos que responden a causas naturales, sociales y culturales ocurren diferencialmente en el espacio, y la búsqueda de explicaciones y de comprensión de los lugares y acontecimientos en un contexto espacial es central”. Este modo de abordar los fenómenos urbanos y territoriales coincide con el concepto de análisis socioterritorial que desarrolla Horacio Torres, en sus trabajos sobre el Área Metropolitana de Buenos Aires, donde encuentra cabida un consistente conjunto de hipótesis que reivindican la naturaleza interactiva de las relaciones sociales y las estructuras espaciales (Abba, A. P., 2006).

También se analiza la situación real en materia de disposición de diferentes tipos de información en el país valorando en especial la accesibilidad a las fuentes de información geográfica, estadística y los registros administrativos. Por otra parte, se destaca la importancia en materia de herramientas de procesamiento y análisis de la información de las nuevas tecnologías aportadas por los sistemas de información geográfica. Finalmente, se define una postura referente a la función de los Observatorios Urbanos “como instrumentos capaces de realizar un monitoreo continuo y la construcción de series cartográficas georreferenciadas que permitan la comprensión de los procesos de construcción social del territorio”. Esta forma de abordaje propuesta se manifiesta elocuentemente en el trabajo desarrollado por el “Observatorio del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná”, cuya producción se ha compilado en esta obra.

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Bibliografía  Abba, Artemio Pedro (2006): “Región metropolitana  Wilches-Chaux, G. (2007): Lo local-municipal como de Buenos Aires: el legado de Horacio Torres” en unidad de gestión. Medio Ambiente y Urbanización . IIED-AL. Nº 67, pp. 113-126.  Summa+, Nº 78, Buenos Aires. Coulanges, Fustel de (1864): La antigua ciudad: un  Yujnovsky, Oscar (1984): Claves políticas del probestudio de la religión, el derecho, las instituciones de lema habitacional argentino, 1955/1981 , Grupo Editor Latinoamericano. Grecia y Roma , París, Durand. Diez, Fernando E. (1969): Buenos Aires y algunas constantes en las transformaciones urbanas , Editorial Belgrano.

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Capítulo1  Áreas Metropolitanas y Ciudades Intermedias.  Visión integral del territorio Arquitecto–Urbanista Josep Maria Llop Torne* 1. Introducción Un título con estos dos conceptos juntos puede llevar a una conclusión previa precipitada: que se planteen o vean como dos conceptos dicotómicos u opuestos. Este artículo intenta aportar elementos de definición y criterios de interpretación para entender esos conceptos como elementos concurrentes e interconectados, en un espacio híbrido de intersección, o lo que es lo mismo verlos como contradictorios y complementarios a la vez. Puesto que consideramos que ambas concepciones ligadas han de permitir una mirada más integral del territorio. Sí y sólo sí se combinan y solapan y se combinan para entender fenómenos que coexisten en las formas urbanas y sobre todo en la escala de tipo territorial de las ciudades del mundo. En primer lugar, mirando hacia lo global, voy a apuntar que los actuales procesos territoriales y urbanos no tienen sentido sino se ven en relación al amplio espacio planetario. Donde se desarrollan las relaciones cotidianas, funcionales más intensas, más allá, no sólo de los ámbitos municipales sino también e incluso de los límites “urbanos”. La ciudad real es un ente en red, * Director Programa Internacional UIA–CIMES  y Cátedra UNESCO Ciutats intermèdies.

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físico y virtual, que supera las jerarquías, de las tallas o de los tamaños de población, de las ciudades para abarcar gran parte del territorio del planeta. Ello puede producir un “deslumbramiento” de las miradas sobre lo urbano, tal vez por una observación demasiado amplia y poco centrada. Aunque como se verá justificada, por la realidad de los grandes focos de lo urbano, las grandes ciudades, que por cierto son únicas. Si son únicas porque emergen con “logo” especialmente en los medios de comunicación de masas por encima siempre de las ciudades menores. En segundo lugar, hacia lo local, creo que necesitamos una atención mucho más focalizada y precisa de los procesos que se dan en otros tipos de asentamientos, que no son los de las grandes ciudades. Puesto que en las ciudades menores vive la mayoría de la gente, las vamos a definir como “ciudades intermedias” y con el acrónimo de CIMES.1 En particular porque el concepto se refiere y contiene en sí mismo un nuevo papel de lo urbano, a escala mundial del proceso de urbanización, su rol de intermediación. Frente a las funciones de centralidad y singularidad de las grandes ciudades, las CIMES ofrecen también otras, diversidad e intermediación, mucho más próximas a la realidad urbana integrada a sus territorios. Por ello vamos a ir bajando la escala de nuestra mirada, desde las grandes ciudades, megalópolis y áreas metropolitanas, al nivel de la intermediación urbana. Para mejorar la visión del proceso de urbanización de nuestro planeta.  Y en función de las nuevas miradas mejorar nuestras ideas y sus acciones, a favor de una urbanización más rica, igualitaria, sostenible, pero sobre todo mucho más diversa. No sólo las tendencias más divulgadas de usar el concepto de “aglomeración” y, relacionado con él, de “áreas metropolitanas”, como tópico para interpretar los fenómenos urbanos, son suficientes para entender la urbanización actual. Habrá que ver las nuevas formas urbanas del siglo XX como los procesos, no mirando siempre “hacia adentro” de las ciudades, para verlas desde los centros o centralidades. Habrá que verlas mucho caso polarizadas como es el caso de los grandes núcleos urbanos. Sin embargo, están fuertemente conectados funcionalmente con otros núcleos de menor entidad o menor tamaño. En esa relación de red y/o trama urbana. Sobre todo en las áreas metropolitanas europeas que más que en América tienen una continuidad física de sus tramas urbanas. Consecuentemente con modelos más densos urbanos pero también con áreas municipales menores. Pensemos que para los más de 16.000 municipios de los poco más de 20 estados latinoamericanos hay casi 100.000 municipios en los 27 estados de la Europa Unida. Entendiendo que el proceso de urbanización mundial es tan amplio, pero sobre todo tan diverso, que no puede ser sólo entendido desde los tópicos de la cultura urbanística y geográfica al uso. Puesto que si se mira tanto el

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volumen (más del 60 % de la población “urbana” vive en ciudades menores de 1 millón de habitantes) como la diversidad de este conjunto, amplio de ciudades, puesto que hay casi 9.000 ciudades de más de 50.000 habitantes y además hay casi 19.000 núcleos urbanos de más de 10.000 habitantes y casi 168 millones de núcleos humanos de todo tipo.  Por ello los conceptos de aglomeración y de área metropolitana no son suficientes. Y mucho menos el conjunto de los conceptos que miran hacia las escalas mayores de las formas urbanas del planeta. Nos referimos a los conceptos siguientes, que vamos a citar no de un modo exhaustivo solo a modo de ejemplo, como Ciudad Global (Saskia Sassen y otros) o Ciudad Mundial, Metrópolis, Megalópolis y Meta polis (de Jean Gottmann y otros), “Urban Field” o campo urbano que se liga al de “Broadcare City” de Wright, o “Edge Cities” de Joel Garreau, entre otros, pasando por las críticas más directas al modelo de urbanización de gran escala, efectuadas por Eduard Soja (Soja, 2008) o por François Archer (Archer, 2005). En que manifiestan la superación de las formas clásicas del siglo pasado de entender la constitución de lo urbano. Pero si miramos más allá, del espacio urbano constreñido, los componentes de las redes urbanas y territoriales, ligado por flujos con infraestructuras y ampliamos el espacio de la mirada de las formas urbanas, entrando en esos espacios del ámbito “rural” que están conectados y forman parte del espacio urbanizado actual los conceptos de las grandes escalas de la urbanización son poco o nada operantes. Necesitando mirar además el amplio y diverso conjunto de ciudades, que están en medio, que son medias o intermedias. No sólo de talla, sino porque han de relacionar o intermediar entre los procesos derivados de la urbanización–globalización y sus territorios. Este amplio conjunto tiene dimensiones mucho más diversas que no pueden ser interpretadas por esos conceptos. Por ello hay que entrar las dimensiones ambientales en la red de flujos y sus relaciones. Ser y estar intermedio proponemos otro concepto el de “ciudades intermedias”. Es como mirar “hacia fuera” desde lo urbano construido hasta los espacios conectados. Las relaciones de intermediación y/o de conexión son claves. 2

2. Grandes ciudades en el proceso de urbanización mundial El actual proceso de gran concentración urbana y de urbanización extensiva e intensiva del mundo, especialmente en países en desarrollo, así como los fuertes desequilibrios regionales, que están ligados al mismo, requieren de un cambio de óptica en los análisis y en las propuestas urbanísticas y de gestión de las políticas urbanas.

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La aceleración del proceso de urbanización mundial, en las últimas décadas, consolida un modelo de concentración desigual de la población, que genera, sobre todo en ámbitos regionales de menor tradición urbana y en áreas con sistemas urbanos poco articulados o poco descentralizados, problemas de desequilibrio territorial. La polarización de estos crecimientos ha dado lugar a un grupo limitado, pero muy visible, de mega–polis y/o las grandes metrópolis mundiales, que deben ser vistas más como elementos singulares de las aglomeraciones urbanas o asentamientos humanos, con sus grandes problemas de congestión, ambientales, sociales y urbanísticos. Estos problemas en determinados ámbitos, sobre todo en países en desarrollo, son muy difíciles de paliar, ya que se suman a ellas población de otros núcleos y/o son fruto del éxodo rural. Aunque hay que contraponer que estas ciudades que se han dado en llamar “globales” (Saskia Sassen, 2000) tienen sus grandes ventajas, como generar unas economías de aglomeración y de atracción por variedad (Fujita y Krugman, 1995), que tiran del modelo de desarrollo económico de los países. Por ejemplo, la ciudad de New York en el año 1997 tenía un PIB equivalente a Suiza o Bélgica. La concepción de las ciudades como centros de focalización urbana, cultural, económica y de los flujos de información, del mundo actual es un hecho, que larvado en pleno siglo XX se proyecta en el siglo XXI. En muchos de los foros y debates internacionales la proyección de la luz, más que las sombras, de las grandes ciudades está muy presente. Pongamos como ejemplo la Cumbre de Berlín del 4 al 6 de julio del 2000, en la “Conferencia Global sobre el Futuro Urbano —URBAN 21—”.  En la misma las grandes ciudades se destacaron con claridad (Hall Peter y Pfeiffer Ulrico, 2000). Éstas se destacan no sólo por sus magnitudes socioeconómicas, históricas y geográficas, sino también por algunas razones simbólicas, que están en la base de la interpretación de esa realidad. No de la ficción de las imágenes urbanas que proyectan. En esa línea, como ejemplos, podemos citar las imágenes contradictorias pero en todos los casos deslumbrantes: desde la fascinación no disimulada, por la “luz urbana”, del cineasta Luís Buñuel, hasta las imágenes dramáticas de la película de  Metrópolis   de Fritz Lang (1929). Posiciones distantes pero siempre fuertes en la cultura urbana. Estas notas o pistas explican, en gran parte, que en las organizaciones internacionales y en ámbitos académicos o profesionales se hayan también concentrado los estudios, análisis, y debates de las propuestas en torno a las grandes ciudades. Casi olvidando de los otros niveles de las ciudades del mundo. Excepto en el concurso denominado “Celebración de las ciudades”, realizado entre 2002 y 2005, en el marco de la Unión Internacional de Arquitectos, a instancia de su entonces Presidente, el Arquitecto Jaime Lerner, 3

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ex “Prefeito” de la ciudad Brasileña de Curitiba. Hegemonía mediática de esas grandes urbes que sigue aunque, en los análisis de la Unidad de Población de la ONU (HABITAT), se den datos que reejan que la mayoría de población urbana del planeta vivía, a finales del siglo XX, y vivirá en el XXI, en ciudades de tamaño medio y pequeño (Ver la gura). No obstante, la potencia y fascinación de las grandes ciudades son determinantes en la cultura urbana mundial. Aunque también se anoten los grandes problemas ambientales y de pobreza urbana que ellas contienen o en algún caso generan. Así hay que citar que ellas concentran gran parte de la pobreza urbana, y que a principios de siglo XXI Daniel Biau, Director Ejecutivo de UN–HABITAT de Naciones Unidas, advertía que contenían en “slums” o asentamientos informales unos 900 millones de personas, casi la tercera parte de la población urbana del planeta. Pero todo ello forma parte de la mixta, compleja, y contradictoria realidad, entre sus potencialidades y problemas. En las grandes ciudades se incuba una realidad que vamos describir con los rasgos siguientes: • Ciudades, muy complejas, potentes y poli–céntricas, diferentes de las otras ciudades siempre con más de un centro funcional y simbólico, fruto de procesos históricos en contextos geográficos concretos (Concentración). • Ciudades–aglomerada, densas y/o diversas y únicas, en algunas zonas regionales determinadas, que concentran funciones especializadas, drenando incluso la población de otras ciudades, de sus zonas de influencia y sus zonas rurales, fruto del proceso de absorción territorial (Hinterlands ). • Ciudades foco de grandes ujos globales y regionales, ujos de todo tipo, transporte, movilidad, financieros y de información (Telecomunicaciones). • Ciudades de centralidad mundial y con hitos globales, fruto del marcaje simbólico y de la concentración de funciones especializadas (Globales). Podrían servir este conjunto de cuatro rasgos genéricos como una definición marco. Fruto del combinado de varias formulaciones teóricas, que van desde las del geógrafo Peter Hagget (Hagget, 1994) a otros estudiosos. Esta formulación general y descriptiva requiere de una separación de las ciudades de mayor tamaño, las megalópolis, para visualizar mejor dichos rasgos. Sabemos que a finales del siglo XX había casi unas 300 ciudades mayores de 1 millón de habitantes, de ellas solo 9 o 10 tenían más de 10 millones. Esas “mega” ciudades eran: ciudad de México, Tokio, Sao Paulo, New York, Shangai, Los Ángeles, Calcuta, Buenos Aires, Bombay y Beijing. Nos referimos a un grupo, ordenado, que podría ser más amplio, pero que puede ilustrar ese conjunto.

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Pero en crecimiento —puesto que la proyección hacia el 2025 cifra en 27 ese grupo—, esas ciudades tienen las características siguientes: • Reejan fuertes tendencias de aglomeración, superando los ámbitos del municipio y también de lo urbano. Ocupando espacios regionales. Son ejemplos de aglomeraciones urbanas: las litorales a lo largo de los “Water Front” como Boston–New York–Baltimore o como Tokio–Yokohama–Nagoya–Osaka. También las conectadas por unas potentes redes de transporte, por ejemplo la del EUROSTAR de la red ferroviaria entre Londres–Lille–París. • Generan un gran impacto y/o huella ecológica, ya que la huella que dejan, sobre el espacio territorial que nutre esas ciudades, es inmensa. Abarcando una dimensión supra urbana y territorial. Generando un gran reto, en el camino de la aplicación de las Agendas 21, en desarrollo de la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, pero también en su gobierno. • Acentúan la crisis de gobernabilidad mundial, dado que su fragmentación y su poli centrismo, no está exenta de una fuerte segregación espacial y/o social en su espacio residencial. Acentuada por la gran magnitud o tamaño de esas áreas urbanas con graves problemas. Lo que obliga a buscar más formulas de gobernabilidad, gestión y administración descentralizada. • Cristalizan y combinan una crisis socio–cultural, que se puede describir en múltiples facetas, pero que quisiéramos concretar en la dimensión espacial, ya que la fragmentación social y el poli centrismo físico determinan también una dispersión simbólico–monumental. En especial, en los niveles de los instrumentos de planificación, gestión y de proyecto, esa dispersión obliga o faculta para acentuar una cultura técnica del “proyecto puntual”, que oculta o enmascara las dimensiones estructurales. Olvidando las formulaciones más generales, en que una parte es sólo si lo es en relación al todo. Esa dispersión simbólica genera una confusión cultural sobre la identidad local. • Constituyen muy complejos sistemas funcionales, que para conocerlos se deben analizar y tratar en múltiples dimensiones, compuestas de variables no  jerárquicas, las complejas redes de servicios urbanos y su gestión, las pautas de movilidad y sus intensidades, pero también los horarios y los ritmos urbanos. Las imágenes y símbolos derivados del uso publicitario y cinético del espacio urbano, los nuevos lugares, llamados “no lugares”, derivados de las relaciones fruto de los flujos modernos y de los espacios de las nuevas tecnologías, entre otros. Son ciudades vivas durante 24 horas. • Son grandes escenarios de transformación urbana, que se expresan en las oportunidades formales y funcionales de las grandes piezas urbanas, como son los grandes espacios obsoletos de la industria de la era pos industrial. Esos espacios a remodelar, fruto del no uso de las grandes infraestructuras y similares, ofrecen grandes oportunidades de proyectos (Béclarida, 1990) de reutilización, substitución, renovación o transformación en suma. 20

Todas esas líneas de definición y/o de acotación de las grandes ciudades, megalópolis o metrópolis, no están exentas de una necesaria matización, ya que ellas son el fruto de la acumulación histórica, de largos procesos en el tiempo y en el espacio físico, de formaciones de naturaleza social, con una cultura concreta dentro de un modelo socioeconómico dominante, en una determina sociedad y sobre un lugar geográco. De ahí que ellas sean el escenario específico de la globalización mundial. Y que concentren no sólo economías de escala de aglomeración, sino también las derivadas de las ventajas de la variedad del mercado, que aportan las sinergias de los flujos de información y financieros internacionales. Ahí está su hegemonía. Sin embargo, también hay que comentar que la mayoría de esas ciudades está creciendo en el hemisferio sur (ver “Ciudades del Sur: la atracción de la urbe” CORREO DE LA UNESCO, Nº 246 de julio de 1999). Por ello su análisis debe someterse a los nuevos conceptos interpretativos, que muy bien planteó el geógrafo brasileño Milton Santos (Santos, 1985) del “tiempo social”, propio de la dimensión cultural de lo urbano, y del “tiempo espacial”, propio de esos lugares diferentes, que contextualizan las afirmaciones más genéricas, antes ofrecidas como referentes. Y también Henry Lefebre (Lefebre, 1974) les aplica el criterio del análisis de la “práctica espacial” de cada formación social. No sólo queremos decir que la definición de las ciudades no está sujeta a teorías universales, aplicables automáticamente, sino que es importante encontrar otros elementos definitorios, que sean más operativos para la orientación de su mejora mediante la gestión urbana. Pero si todo ello produce un cierto “deslumbramiento” inmediatamente hay que avisar y advertir que esas ciudades, las megas y las metrópolis, no son “uniformes” (Paquot, et al., 1996), son todo lo contrario son “únicas”. Si consideramos las grandes ciudades, por encima de 1 millón de habitantes, son más de un centenar y menos de 300. Sin embargo, no son ni las más numerosas ni son universales, ya que no están presentes en todas las regiones urbanas del planeta. Tampoco son uniformes, pero lo que sí, insisto, son: únicas. Como luego veremos, ésta es una de las características que no pueden tener el resto de ciudades, de menor talla, que aunque son casi 10 veces más, en número que aquéllas y contienen mayor número de habitantes urbanos, y además aunque son más diversas no son únicas. Veamos sino los datos globales aproximados de la población urbana del planeta hacia el 2009 en base a estadísticas de la ONU. La población urbana, aunque sólo en las ciudades más visibles, aquellas de más de 100.000 habitantes, en base a una muestra de 2.695 ciudades, se concentra en un número de ciudades pequeñas y/o intermedias que resulta ser el 90 % en las ciudades menores al millón de habitantes (ver el cuadro).

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Figura Evolución de la población urbana según la dimensión del núcleo 2.000.000 1.800.000

  s   e 1.600.000    t   n   a    t    i 1.400.000    b   a    h 1.200.000   e    d   s 1.000.000   e   n 800.000   o    l    l    i   m 600.000 400.000 200.000 0 1970

1980

1990

10 millones o más

De 5 a 10 M.

De 500.000 a 1 M.

Menos de 500.000

2000

2010

De 1 a 5 M.

Fuente: Elaboración propia a partir de UNITED NATIONS (2002), World urbanization prospects: The 2001 revision

Cuadro:* Cities

Developed World

Developing World

Total+%

SMALL CITIES 100.000–500.000

1127

912

2039

INTERMEDIATE 500.000–1 M

95

284

379

PARCIAL

1222

1196

2418=90%

BIG CITIES 1–5 M (millions)

61

193

254

LARGE CITIES +5 M (million)

4

19

23

PARCIAL

65

212

277=10%

 TOTALES

1287

1408

2.695=100%

* Información elaborada por el autor, a partir de la muestra de 2.695 ciudades. Ver el libro “State of the World’s Cities 2008/2009–Harmonious Cities” UN–HABITAT, 2008 (páginas 12 y 17). Dato de ciudades en la década de los ’90. La clasificación es igual a la que ofrece la fuente citada. Aunque no se esté de acuerdo con esta clasificación. Dado que entendemos que las ciudades menores de unos 500.000 habitantes y mayores de 100.000 habitantes no son ciudades pequeñas. De 10.000 habitantes o más hay unos 150.000 núcleos urbanos en el mundo. Ello da la dimensión e importancia de las ciudades medias  y/o intermedias, que con una mirada internacional, clasificaríamos entre 50.000 y 1 millón de habitantes (son casi unas 9.000 en todo el mundo).

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3. Algunas notas sobre el futuro urbano de nuestro planeta Nuestro aporte quiere abrir una nueva mirada hacia los procesos de urbanización mundial en especial las perspectivas que ésta ofrece si se observa el grupo mayoritario de ciudades menos visibles y solitarias, las ciudades medianas o mejor intermedias. Como ya hemos dicho, son las más numerosas y las que mayor cantidad de población urbana contienen. Además, en mayor grado que las grandes tienen una dimensión universal y una relación con el territorio más estrecha y directa. Son el grupo de la diversidad local universal. Para lograr esta nueva mirada, iremos bajando puntos de vista para acercarlos a las escalas intermedias de la urbanización mundial, intentado dejar claro: “el reconocimiento desde abajo de la inexistencia de la homogeneidad”.  Para que quede explícito que la diversidad es local, tiene una dimensión universal y además está en las escalas intermedias de la urbanización mundial. En primer lugar, queremos señalar como punto de partida del documento, antes citado, titulado como “Informe Mundial sobre el Futuro Urbano URBAN 21”, que sirvió de base para la Conferencia Global sobre el Futuro Urbano URBAN 21 y la Declaración de Berlín del 6 de julio del 2000. Estos trabajos se hallan recopilados en el libro citado (VER NOTA 3) y se pueden consultar en una versión en español (*). En esos documentos de trabajo, consultados para esta presentación, se insiste en la previsión de un planeta urbano, para este siglo XXI, y se centra en las alternativas políticas para la mejora del proceso de urbanización mundial. Nuestro interés va más allá de las consideraciones generales, sobre este proceso, y acepta el reto de poner en relación las grandes ciudades, las megas y/o también las grandes metrópolis, con las redes de ciudades intermedias. Aquellas ciudades, pequeñas, medianas y grandes, en su talla y tamaño, que realizan funciones de mediación o de intermediación entre los territorios donde están situadas y los procesos globales. Intentando dejar claro que no sólo es la dimensión cuantitativa, de sus poblaciones urbanas y de sus magnitudes superficiales y de otro tipo, la cuestión clave. Siendo ellas importantes, hay que pensar en otras dimensiones, como las relativas a las formas urbanas y su articulación con el territorio, el medio o “milieu”, donde esas ciudades se inscriben. Porque la dimensión de la urbanización supera al ámbito de lo urbano y puede intermediar con las dimensiones rurales y naturales, y por supuesto territoriales de cada región. Por ello, las ciudades que intermedian son más universales, de mayor grado de diversidad y pueden influir en los procesos de globalización, que la extensión del fenómeno urbano genera para mejorar la urbanización de nuestro mundo. El debate de esa conferencia dio lugar a una declaración cuyo comienzo expresaba: “Reunidos en Berlín del 4 al 6 de julio de 2000, en la Conferencia Global sobre el Futuro Urbano —URBAN 21—, hacemos pública esta decla 4

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ración como una contribución a la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas ‘Estambul + 5’”; ella concluía con una nota optimista: “Estamos entrando en un milenio urbano. Las ciudades, que siempre han sido motores de crecimiento económico y cunas de civilización, están afectadas en la actualidad por cambios ingentes. Millones de hombres, mujeres y niños afrontan esfuerzos diarios para sobrevivir. ¿Podemos cambiar esta realidad? ¿Podemos ofrecer a la gente la esperanza de un futuro mejor? Creemos que si aprovechamos las  fuerzas positivas de la educación y del desarrollo sostenible, la globalización y las tecnologías de la información, la democracia y el buen gobierno, el fortalecimiento de la mujer y de la sociedad civil, podremos construir realmente ciudades hermosas, ecológicas, con desarrollo económico y justicia social” .

 Asimismo, en dicho informe se dice: “Justo después del milenio, otro gran hito humano será superado: por primera vez en la historia, la mayor parte de los seis mil millones de habitantes del planeta vivirán en las ciudades. Entre el año 2000 y el 2025, la población urbana del mundo se doblará desde los 2.4 mil millones (en 1995) hasta los 5 mil millones; los habitantes urbanos crecerán desde el 47 % hasta alcanzar más del 61 % de la población mundial (Naciones Unidas, 1988, 1996). La mayor parte de este crecimiento explosivo se producirá en las ciudades del mundo en desarrollo. La población urbana en su conjunto se doblará entre el 2000 y el 2025 en América Latina y en el Caribe, en Asia y en África, sobre todo en África, donde la población crecerá un 5 % cada año, doblándose cada 13 años. La ONU predice que en el año 2015 habrá 358 “ciudades millonarias”, con más de un millón de habitantes, de las que al menos 135 estarán en Asia. Y que de las 27 “mega ciudades”, con más de diez millones de habitantes, 18 estarán en Asia. Es aquí, en las explosivas ciudades de algunos de los países más pobres del mundo, donde se encuentra el reto principal. Este reto debe ser afrontado localmente, mediante la gestión del crecimiento espacial y de sistemas de transporte eficientes. También, ha de ser afrontado globalmente, mediante el suministro de energías renovables como una condición previa para la supervivencia, y a través del crecimiento del reciclaje para vencer carencias de otra forma insuperables. Un enorme reto, sin duda, pero también un enorme espacio de mayor libertad y más oportunidades para el desarrollo, mientras la gente abandona sus tradicionales vínculos con la tierra y el dominio total de la lucha diaria por la comida”. Pero esta reflexión es muy genérica. Luego veremos que el proceso de urbanización es mayor en las escalas menores de ciudades. Y además es de menor amplitud que la pronosticada en las escalas mayores. Lo que nos envía a una observación de los niveles urbanos, más cercanos al territorio, a los lugares

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concretos, y nos permite aportar una reflexión con una mirada más cercana a las escalas “menores” de la urbanización. Creo del todo punto necesario bajar de nivel o mejor dicho aumentar la escala del análisis. Por ello considero que es muy importante bajar hasta las ciudades pequeñas y medias del mundo. O aún mejor mirar hacia las ciudades que siendo de tamaño o talla mediana tienen funciones de mediación e intermediación entre los territorios, donde ellas están ubicadas, y las redes, flujos, ciudades, y procesos de mayor escala, que hoy están condicionados por la globalización o mundialización económica, cultural y política del mundo. Y así acercar el análisis y fruto de él las propuestas de actuación, a los territorios y sus pobladores. Ampliar el campo de visión del mundo y de su urbanización, viendo más allá de la escala urbana, ya que son esas ciudades las más ligadas a los espacios rurales, naturales, y territoriales en suma. Por ello creo que es importante hablar de las ciudades intermedias.

4. Bases del concepto histórico de la intermediación urbana Durante la década del 50 y principios de los ’70, los gobernantes europeos desarrollaron una serie de políticas y medidas destinadas a resolver los problemas ocasionados por los desequilibrios territoriales. Tal vez el caso paradigmático fue el desarrollado en Francia, en que las ciudades medianas o viles moyennes  estaban destinadas a resolver los problemas de diferencias de rango. Partiendo de la base de que con su fortalecimiento se produciría un crecimiento, que por efectos multiplicadores se extendería a su hinterland  territorial. Este hecho incidiría en la construcción de una red urbana más equilibrada, que podría permitir parar o moderar el fuerte crecimiento de las grandes metrópolis urbanas. Se trataba, por tanto, de emprender una serie de medidas planificadas externamente, y realizadas aún con perspectivas muy centralistas, que reaccionaban frente a los problemas surgidos en las grandes ciudades y frente una cierta tendencia a la “desertización” de buena parte del territorio. Las políticas de bienestar incidían también en el papel que las ciudades medianas podían jugar con relación a las grandes metrópolis urbanas. La inversión en equipamientos y servicios sociales había de permitir “calificar” suficientemente estas ciudades, para llegar a una “alternativa” a las otras. En este marco, el concepto de ciudad mediana tenía un fuerte componente cuantitativo. El peso demográfico de una ciudad determinaba la jerarquía de ese asentamiento y su clasificación, dentro de una red urbana regional, nacional y/o estatal. La crisis de mediados del ’70 produjo, sin embargo, un cambio significativo, tanto en la orientación de las políticas territoriales, como en el papel y concepto de la ciudad mediana. Las políticas de desarrollo regional pasaron a incentivar la inversión promoviendo el desarrollo 25

endógeno y buscando una más gran articulación entre los objetivos locales y los nacionales. En consecuencia, y para llevar a cabo esta tarea, se optó por una estrategia descentralizadora. Los cambios económicos, sociales y espaciales que se fueron produciendo desde mediados de los ’70 incidieron también en la transformación del concepto de “ciudad mediana”. La reorganización del sistema productivo produjo un cambio en la estructuración y funcionamiento del territorio, que pasó del modelo jerárquico (de los lugares centrales de Christaler) a un modelo de organización mucho más flexible, en forma de red de geometría variable, al que se reere Dematteis en sus estudios (Dematteis, 1991). La dimensión geográfica en este nuevo modelo de organización del espacio pierde peso enfrente de las estrategias y políticas desarrolladas en el ámbito local, por tal de situarse en esta nueva red, que poco a poco supera los ámbitos regionales y estatales para devenir una red urbana mundial. Es en ese período cuando el concepto de ciudad mediana pasa a convertirse en el de ciudad intermedia. El nuevo concepto introduce el componente cualitativo, que hoy define mucho más que los criterios cuantitativos de las ciudades. El nuevo concepto, tal como apuntaba Gault, “sublima la importancia de los aspectos más dinámicos, la noción de estrategia de un lugar a conquistar, de un espacio a construir, de una posición a ocupar, de un papel de intermediación entre los hombres y los capitales, de sinergia a desarrollar”. Las ciudades intermedias, ya no medianas, desarrollan un papel fundamental en la estructuración topológica del territorio, ya que realizan funciones de intermediación entre los grandes centros de decisión (las más grandes metrópolis nacionales y mundiales o globales) y amplias áreas rurales, incluso urbanas. Las nuevas lógicas de organización territorial en red favorecen la capacidad, que estos tipos de asentamientos presentan, en la integración y articulación de amplias áreas territoriales. La ciudad intermedia no viene condicionada ni definida por la cantidad de población que alberga (talla o tamaño), sino más bien por las estrategias desarrolladas por la conciencia de ciudad. En definitiva por la capacidad de articular los agentes y los recursos locales y/o territoriales en las políticas desplegadas, así como en buena medida por la voluntad de querer ser una “ciudad intermedia”.

5. Relacionar áreas metropolitanas y ciudades intermedias El concepto de “área metropolitana” no es nuevo. Pero, es más reciente y menos usado internacionalmente el de “ciudad intermedia”. Para ponerlos en relación y sacar conclusiones vamos a recorrer un espacio de definiciones y entre sacar de ellas sus intersecciones. 26

a) Área

Metropolitanas: veamos, por ejemplo, la denición clásica de Área Metropolitana de Peter Hagget (Geografía una síntesis moderna: 371 y 372): “Como resultado de este problema internacional, y desde luego intranacional, se están estandarizando las definiciones de los asentamientos humanos. Una definición de las áreas metropolitanas del mundo enunciada por el demógrafo Kingsley Davis abarca 12 páginas, incluyendo 2 páginas a la descripción de casos difíciles. En Estados Unidos el concepto de la Standard Metropolitan Statistical Area  (SMSA, Área Estadística Metropolitana Estándar) fue introducido en 1960 de modo que las áreas metropolitanas puedan definirse de un modo realista utilizando tres criterios. En primer lugar, un criterio de población: cada SMSA debe incluir una ciudad central con una población superior a los 50.000 habitantes. Normas especiales permiten que las ciudades contiguas (es decir, aquellas que se hallan directamente adyacentes entre sí) y las ciudades cercanas (separadas por no más de 32 km o 20 millas) puedan fusionarse. En segundo lugar se tiene presente el carácter metropolitano de un área. Por lo menos un 75 % de la fuerza de trabajo de la región debe emplearse en actividades no agrícolas. Otros criterios sobre la SMSA se relacionan con las densidades de población, con las tasas entre las fuerzas de trabajo no agrícolas de los condados que forman la unidad. Por último, la integración de las áreas que constituyen la SMSA se tiene también en cuenta. Los condados se integran con el condado que tiene la unidad central si el 15 % de los trabajadores, que viven en él se desplazan a dicha ciudad. Esta medida de integración puede suplementarse con otras medidas basadas en el área de mercado para las suscripciones a periódicos, ventas al detalle, transporte público y similar. A pesar de su aparente globalidad, las definiciones de SMSA no han solucionado todavía completamente el problema de los límites urbanos. Continúan buscándose definiciones mejoradas que utilicen grupos de condados y datos relativos a las personas que diariamente se desplazan a su puesto de trabajo en la ciudad y los geógrafos están trabajando para hallar un modo de establecer comparaciones internacionales entre ciudades. No tan solo las áreas metropolitanas, sino también las pequeñas poblaciones pueden resultar difíciles de definir”. Esta es una definición clara y sencilla que advierte del problema clásico de los límites; la siempre frecuente separación del límite de lo urbano con los límites organizativos–administrativos de cada entidad local.  Junto a un tema colateral, la necesidad o no, según la cultura urbana de cada país, de que las formaciones metropolitanas tengan continuidad física entre los núcleos y/o los espacios urbanizados y/o construidos. Y por ello se acerquen al concepto de aglomeración muy usado, por ejemplo en Francia, para la organización de niveles supra locales o inter municipales de gestión y/o de gobierno territorial. Siendo en todas ellas comunes la referencia a un ente central, una ciudad de un cierto tamaño, y a un sistema de relaciones que construyen la forma

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de metrópolis. Aunque esa forma y ese sistema no estén ligados al concepto de mayor tamaño que en la cultura urbana internacional han adoptado este tipo de ciudades. Las áreas metropolitanas son más un sistema de integración y de relaciones funcionales y simbólicas de un conjunto de núcleos urbanos y sus espacios vinculados. Esta definición ofrece un amplísimo campo de acción al concepto metropolitano. Y sin embargo no resuelve problemas base de este tipo de entidad urbana cuando se usa para la mejora de la visión (y gestión) integral del territorio. Estos problemas son los siguientes: el problema de la delimitación de sus límites y en función de ello el ámbito de la organización de gestión; la trampa de mirar más hacia dentro o hacia la “ciudad unidad central”, en palabras de Pierre Hagget, que hacia el sistema de relaciones que construye esa centralidad, o sea una cierta obsesión centrípeta; la dicultad derivada de la dispersión administrativa y política de lo local o municipal, que dificulta la construcción de los recursos y de las competencias, de un ente metropolitano centralizado; la propia denición base que tiene un criterio tan laxo que permite la identificación metropolitana demasiado fácilmente pero sin ayudar a construir conexión. Enunciados estos conceptos críticos, a partir de una de las definiciones más clásicas de “área metropolitana”, debemos pasar a la definición de “ciudades intermedias” (miren que se formula en plural). b) Ciudades intermedias: en uno de nuestros trabajos (Bellet y Llop, 2008),  junto a la geógrafa Carmen Bellet, para la revista Geocrítica , usamos esta denición de ciudades intermedias: “La delimitación del objeto de estudio con rígidos criterios de cantidad resultaría totalmente infructuosa. Las ciudades se consideran intermedias no sólo con arreglo a tallas demográficas y dimensiones determinadas (coherentes con su contexto geográfico), sino, sobre todo, con relación a las funciones que desarrollan: el papel de mediación en los ujos (bienes, información, innovación, administración, etc.) entre los territorios rurales y urbanos de su área de influencia y los otros centros o áreas, más o menos alejados. Funciones de intermediación entre los espacios locales/territoriales y los espacios regionales/ nacionales e, incluso, globales. El adjetivo intermedio/intermediario, cuyo empleo se inició en los medios académicos a mediados de los ’80, dilata el signicado de la denominación a la que sustituye: ciudad media   (Gault, M, 1989; Bolay, J.C., et al ., 2003). La dimensión, la talla demográfica y la extensión física eran las variables que contribuían mayormente, en la delimitación/definición de ciudad media, variables que actualmente se consideran demasiado rígidas y estáticas. Por el contrario, intermedio/intermediario introducen tres nuevas dimensiones:

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• Añaden la idea de que el potencial e importancia de la ciudad no dependen tanto de su talla demográfica como del modo en que ésta se articula con el resto de elementos del sistema: la capacidad de crear relaciones y tejer una red, así como las características de las mismas. • Dan valor e introducen aspectos más dinámicos y estratégicos que incorporan nuevas posibilidades para la autoafirmación, el reforzamiento de la ciudad–región y la apertura/consolidación a otros niveles: regional, nacional e incluso, internacional. • Suponen la sustitución del sentido estático y notablemente jerarquizado que otorgaban las teorías más clásicas al concepto de sistema urbano por una nueva idea más abierta, dinámica e interactiva (Dematteis, G., 1991). Resulta curioso que un concepto que sólo podemos definir vagamente sea una realidad prácticamente universal: donde existe una mínima armadura urbana, hay ciudades intermedias. Suponen realidades diversas, muy extendidas y presentes en todos los contextos, pero considerablemente menos visibles que las que configuran las grandes aglomeraciones urbanas. Ante la presencia global, poderosa y mediática de estas, hallamos la presencia, más discreta y sigilosa, de las ciudades intermedias. Se trata de asentamientos que descubrimos cuando observamos el territorio a escalas más concretas. Son las otras ciudades. Las ciudades tranquilas que contrastan, con viveza, con la imagen de ritmos frenéticos de las ciudades globales y las grandes aglomeraciones urbanas. Presencia discreta y sigilosa (no aislada) que las convierte en menos visibles, menos presentes, a no ser que exista un observatorio adecuado o, en ausencia de éste, un observador eficaz.  Y ésta es, precisamente, una de las finalidades del proyecto CIMES (Ciudades Intermedias y Urbanización Mundial): conseguir que estas ciudades sean más visibles y presentes, destacando las características y los elementos transversales y comunes a la vez que considerando su diversidad”. Esa denición entra en campos más funcionales así: “La ciudad media–intermedia no puede definirse sólo por su tamaño o talla demográfica. Tan o más importante es el papel y la función que la ciudad juega en su territorio más o menos inmediato, la influencia y relación que ejerce y mantiene en éste y los flujos y relaciones que genera hacia el exterior. Algunas de las características que ayudan a definir el rol que una ciudad media/intermedia juega en su territorio, en una escala local/regional: - Centros servidores de bienes y servicios más o menos especializados para la población del mismo municipio y de otros municipios (asentamientos urbanos y rurales), más o menos cercanos sobre los que ejerce cierta influencia.

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- Centros de interacción social, económica y cultural. “El corazón económico de amplias áreas rurales en las ciudades del Tercer Mundo” apuntaban Hardoy y Satterhtwaite (Hardoy y Satterhtwaite, 1986). - Centros ligados a redes de infraestructuras que conectan las redes locales, regionales y nacionales e incluso, algunas, con fácil acceso a las internacionales (como en el caso de las ciudades medias de las periferias metropolitanas). Son nodos que articulan flujos, puntos de referencia y de acceso a otros niveles de la red. - Centros que suelen alojar niveles de la administración de gobierno local y regional a través de los cuales se canalizan las demandas y necesidades de amplias capas de la población. La descentralización administrativa y gubernamental a estos niveles, a estas escalas, lleva consigo una mejor compresión del medio sobre el cual desarrollar proyectos y medidas más acordes con la realidad y necesidades del propio medio. Otras características, también muy generales, hacen referencia a su propia escala y a ésta en relación con asentamientos urbanos mayores: - Sistemas más equilibrados y sostenibles (por razones de escala) que ejercen relaciones más equilibradas con su territorio, aunque algunas, sobre todo en áreas del Tercer Mundo ejercen como centros de explotación de amplias áreas rurales o explotaciones de los recursos naturales y humanos de su área de influencia. Por su escala pueden, en principio, mantener relaciones más armónicas, relaciones más abiertas y equilibradas con su territorio. - Centros más fácilmente gobernables, más gestionables y controlables que permiten en principio una mayor participación ciudadana en el gobierno y gestión de la ciudad. - Asentamientos con escales más humanas y aprehensibles que ayudan al ciudadano a identificarse más con su ciudad, ciudades a las que les es relativamente fácil tener una identidad propia (aunque ello sea más difícil en el caso de ciudades medias o intermedias en el área de influencia de una metrópoli). - No tienen los problemas medioambientales que presentan las megaciudades y ello se convierte en un claro potencial, en una importante baza a jugar de cara al éxito social y económico y proyección de la ciudad. - Presenta menos conflictividad social y acarrean menores costos sociales. - Menor diversidad social y cultural, se produce lo que podríamos llamar cierta endogamia social. - Menor competitividad económica frente a la metrópoli que tiende a concentrar las funciones superiores del sistema. - Mayor dificultad de acceso a los principales flujos de información y capital.

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Hasta ahora hemos hecho referencia, tan solo, a las características y definición de la ciudad media/intermedia en relación a su propio territorio y región. Estaríamos trabajando por lo tanto a escalas más o menos locales y regionales sobre las cuales se desarrolla la gestión urbana y territorial diaria. Pero debe también hacerse mención de los cambios que se suceden a otras escalas. Los procesos de mundialización han implicado una profunda reestructuración de la  jerarquía urbana planetaria que ha tendido a su simplificación, tal como muestran los estudios del geógrafo italiano Giussepe Dematteis, antes citado. Esta definición es forzosamente muy amplia porque la realidad y dimensión en número y en población de este conjunto es mucho mayor que el anterior. Debe entenderse esa doble condición de estar en medio y ser intermediario. Lo que conduce la misma a tener un interés mayor hacia el sistema de relaciones que une, no sólo los elementos urbanos del conjunto, sino también y mucho más expresamente las funciones de intermediación, o de integración y los elementos del territorio también integrado. Así todos los elementos menos densos y centrales, como el paisaje, lo ambiental, y los flujos serán objeto de esta definición. Las ciudades intermedias lo serán si están ejerciendo activamente de centros, o mejor dicho nodos, para romper la jerarquía territorial, de un sistema de relaciones de unas muy variadas dimensiones y naturaleza. Ahí en esta amplitud y flexibilidad está la debilidad de esta definición pero a su vez la potencia que sólo podrá construirse en cada lugar o en cada territorio. Esto envía a pensar más lo local y en la descentralización, y en los conceptos del desarrollo endógeno, que se ligan a esta filosofía urbana y territorial. Los potenciales que definan esas realidades diversas son parte de una definición que no quiere organizar ese territorio de un modo ordenando  jerárquicamente, desde un centro, sino que quiere entenderlo y mirarlo mejor para potenciarlo, desde sus propias condiciones. Las ciudades intermedias son y serán el verdadero universo de la diversidad local y, por ello, el espacio de construcción de las condiciones endógenas de desarrollo humano. Pensamos esta definición como una construcción colectiva y abierta más que como un concepto neutro. Fruto de la red de profesionales de la ciudad del Programa de trabajo internacional de la UIA  como desde la Cátedra UNESCO, que desde la Universidad de Lleida, coordina a 8 universidades (4 de América Latina, 3 Europeas y 1 Egipcia). 5

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6. Conclusiones • Todo lo dicho nos puede llevar a un conjunto de líneas de reexión y a una conclusión. • Áreas–Ámbitos–Límites: el problema principal de la aplicación de estos conceptos en la gestión y la política urbana es el del límite, entre lo urbano funcional y los ámbitos de administración. Tema clásico para las áreas metropolitanas. Pero esto también es difícil para las ciudades intermedias. Por ello debemos dejarnos llevar a unas definiciones, que tanto Milton Santos como otros, han calificado de una “geometría variable” (Llop, 2010). • Aglomeración–Continuidad: esa observación ha estado superada por el criterio laxo de definición, americano, de áreas metropolitanas, centrándolas hacia la ciudad central. Aunque el concepto de “aglomeración” europeo sea más complejo porque en él se incluye implícitamente la continuidad construida o urbanizada del área metropolitana. • Concentración–Congestión: en muchos casos este par, que calica uno de los rasgos de la urbanización mundial, no se incluye en sus definiciones. Ello ofrece una cierta inoperancia al obviar el problema de la congestión. Puesto que una definición a partir de criterios de concentración y de relaciones funcionales, que se traducen en flujos de todo tipo, sin incluir los costes y disfunciones de la congestión, es más neutra que operativa. Ahí, en esta dimensión está la importancia de integrar las relaciones territoriales de interconexión o de intermediación, en esa mirada “hacia a fuera”, está la fuerza y amplitud operativa de las ciudades intermediarias. • Centralidades–Proximidad: por ello frente a la denición, digamos que, hacia adentro de las áreas metropolitanas y de sus funciones de centralidad como uno de los valores o de los paradigmas que están organizado la teoría del urbanismo moderno. Hay que oponer, de un modo híbrido, es decir complementario y contradictorio a la vez, los valores de proximidad. No sólo en su acepción de base social de cercanía, sino también en su dimensión funcional y técnica. Pues la proximidad ofrece no sólo centralidad, de menor intensidad y diversidad en áreas metropolitanas o ciudades mayores, sí ofrece también centralidad por cercanía. Pero ofrece menores costes de congestión, con todo tipo de valores añadidos. Ésta es una oportunidad de integración de los valores de la intermediación urbana y territorial. Ello nos fuerza a pensar en una definición cualitativa y a incrementar el interés de la misma en potenciar algunos de los valores urbanos siguientes: - De accesibilidad universal y criterios de diseño para todos. - De habitabilidad básica y prioridad de las infraestructuras. - De sostenibilidad urbana y social en la urbanización. - De armonía en los criterios de diseño urbano.

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• Intermediación–Integralidad: este criterio de mirada hacia afuera de las ciudades intermedias. Incluye una mayor atención hacia los territorios del entorno. Forzando de entrada una mirada más interesada y necesitada de una visión integral del territorio. Y por ende hacia más integración de factores de mediación territorial y prioridad en la definición de las redes. Este tema es clave para mejorar el nexo entre la ciudad y territorio. • Urbanización–Descentralización: por dos grandes motivos estratégicos, del proceso de urbanización mundial, integrar ambos conceptos, en sus espacios de intersección es clave porque hay un mayor crecimiento de las ciudades intermedias, medias y pequeñas (un 4.87 % anual). Frente a un menor crecimiento de las áreas metropolitanas y de las grandes ciudades. En ambos espacios urbanos se encuentra una mayoría no sólo de población sino especialmente del monto de las economías de sus países. Por ello y por la relación entre desarrollo y descentralización con la libertad de acción y de iniciativa de las personas, pensar en términos de más calidad de vida por la incorporación de los actores y sus acciones (Carta Derecho a la Ciudad). Estos dos criterios nos acercan a la necesaria articulación de los procesos de urbanización con los de descentralización.  Las áreas metropolitanas y ciudades intermedias son conceptos que se solapan y se necesitan mutuamente para ser plenos. 17

Notas  Acrónimo utilizado en el programa de trabajo UIA– CIMES (Unión Internacional de los Arquitectos) sobre ciudades intermedias (www.paeria.es/cimes).  Según los datos para 1980 de François Moriconi– Ebrad (1993): L’Urbanisation du Monde!, Anthropos, París, p. 139. 1

2

 “Informe mundial y Declaración de Berlín sobre el futuro urbano–URBAN 21”. Traducción al español de José Manuel Rodríguez Álvarez, y revisión de José Manuel Canales Aliende, Ed. Fundación Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2000. 3

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Capítulo 2 Las ciudades y su hinterland en el marco de las prácticas metropolitanas Arq. Mgter. Mirta Soijet Colaboradora: Victoria García (estudiante FADU UNL), búsqueda y actualización de información Presentación El presente documento tiene por objeto describir aspectos diversos de las localidades del sistema micro–regional focalizado en las ciudades de Santa Fe y Paraná, particularizando en las principales características de estas ciudades cabeceras y en los antecedentes que dan cuenta de su vocación de definir estrategias de desarrollo compartidas. Ha sido desarrollado como una síntesis y se ha basado para ello en una serie de documentos que se mencionan al pie.

1. El sistema microregional 1.1 Reconocimiento Plantear la perimetración de este fenómeno identificable a partir de la unitariedad que le imprimen ciertos procesos y tan particular a la luz de la complejidad de las situaciones reconocibles,1 requiere decidir previamente cuáles

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son las variables que van a permitir percibir y cuantificar las interrelaciones que lo definen como tal. En ese sentido puede recurrirse a información que de cuenta de la continuidad física de la urbanización, de las interacciones que caracterizan el comportamiento del fenómeno en las distintas escalas o niveles de aproximación, como así también de las acciones que, en un marco de estrategias compartidas, se propongan los actores sociales o políticos involucrados.2 Si consideramos cada uno de esos aspectos en forma aislada habrá de resultar difícil reconocer en lo que se ha denominado Área Metropolitana Santa Fe–Paraná, su condición de tal, dado que las aglomeraciones que responden a las ciudades centrales tienen lógicas de crecimiento propias y particulares. Tampoco conforman un mercado de trabajo unitario pero son mercados de actividades productivas complementarios que han comenzado a ser mensurados estadísticamente, ya que la “Encuesta Permanente de Hogares” en su cuestionario aplicado a partir de 2003 incluyó la pregunta referida al lugar de trabajo fuera de la ciudad (y de la provincia) solo en los casos de 7 ciudades entre las que se incluyen las de Paraná y Santa Fe para cuantificar movimientos interurbanos diarios relacionados al trabajo. Se puede reconocer que ambas cumplen funciones en forma conjunta y solidaria en el tramo medio del Corredor Bioceánico Central y se ha incorporado la denominación de Área Metropolitana Santa Fe–Paraná en el escenario territorial regional (Mercosur). Sin embargo, el problema común es el destino, proyecto y gestión del área insular intermedia: un espacio de frágil geografía (insular y valle de inundación) que no admite un proceso de urbanización tradicional pero se constituye en el espacio potencial y fundacional para la integración. Se cuenta entonces, por un lado, con un conjunto de rasgos que le imprimen su carácter metropolitano y que, en sus similitudes, habilitan al estudio de muchos de sus aspectos como parte de una misma realidad. Por otro lado, se presentan aquellos que hacen del fenómeno un hecho especialmente singular -siendo su geografía y bipolaridad los más destacados- y aquellos otros rasgos que caracterizan a cada aglomeración por separado sin resultar extensibles a la totalidad del territorio. Frente a este contexto complejo, se procede a un desglose particularizado de las variables y características intervinientes, a los fines de arribar a un panorama completo de las condiciones dadas, en tanto bases necesarias para posteriores abordajes analíticos y esbozos de posibles directrices o acciones de desarrollo.

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1.2 El medio geográfico El ámbito territorial se extiende atravesando el Valle Aluvial del Paraná que es una cubeta sedimentaria de gran extensión longitudinal con ancho variable entre 15 y 30 km, que comprende no sólo el canal principal del río, recostado en esta zona sobre su margen izquierda, sino también cursos menores, islas y lagunas, emergentes en períodos de aguas bajas y normales. La margen derecha (Santa Fe) es baja, y por lo tanto inundable en períodos de aguas altas, la margen izquierda (Entre Ríos) es alta, y está conformada por la barranca. Los suelos son heterogéneos y las coberturas vegetales son de la formación del espinal en el área continental y el bosque en galería en el área insular y el borde fluvial. Santa Fe es una extensa llanura que debido a su planicie, hace difícil el escurrimiento de las aguas, con la correspondiente formación de lagunas, arroyos y bañados. Paraná se encuentra sobre una barranca viva elevada sobre la línea de ribera. Una particularidad de los arroyos interiores es que sus cauces, a medida que se dirigen a su desembocadura en el Río Paraná, se ahondan rápidamente entre paredes cada vez más altas y verticales. Un círculo de 50 km de diámetro con epicentro en las ciudades centrales permite cuantificar un 50 % de tierra y una cifra similar de islas, bañados y cursos de agua. Este ámbito se reconoce como el valle ocupado por inundaciones periódicas e incluye diversas islas y bancos, con cursos y lagunas interiores, desarrollándose el llamado albardón costero por el lado santafesino (eje de la RP Nº 1).

1.3. Delimitación Dado que se cuenta a priori  con ciertos antecedentes3 al respecto, el proyecto “Observatorio Área Metropolitana Santa Fe–Paraná” ha establecido una perimetración para Santa Fe, abarcando completo el departamento La Capital siendo los distritos integrantes: Emilia, Cabal, Llambi Campbell, Campo  Andino (o San Pedro) Nelson, Laguna Paiva, Arroyo Aguiar, Recreo, Arroyo Leyes, Montevera, Santa Fe, San José del Rincón, Santo Tomé y Sauce Viejo. En el caso de Entre Ríos es el departamento Paraná particularizado en los distritos Espinillo, Quebracho, Sauce y Antonio Tomás.4 Dada la extensión del fenómeno y las condiciones disímiles que relacionan cada núcleo incluido en la delimitación, es posible efectuar una aproximación

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que podemos denominar “multiescalar” a partir de ciertas categorías referidas a: la región metropolitana, los ámbitos diferenciados dentro de ella: aglomerado, anillo intermedio y centros terminales, y los corredores de carácter metropolitano que vinculan a nivel interno y con el resto de la región y el país. Puede entonces referirse a la presencia de una Región Metropolitana:5 en tanto ámbito urbano–rural que reconoce la relación con núcleos urbanos diferenciados internos a la delimitación definida por los centros terminales. La categoría “aglomeración/conglomeración” se corresponde con la aplicación de informaciones estadísticas en general y censales en particular a las que se agregan consideraciones geográficas como la noción de continuidad. Esa situación se ve dicultada o casi impedida por las características del territorio: la presencia de un gran río y la conexión lineal materializada sobre una franja de escaso ancho y de frágil estabilidad. Es por eso que en función de la definición del concepto que requiere de la persistencia física además del funcionamiento como unidad de trabajo con flujos cotidianos, esta aproximación habrá de considerarse en forma autónoma para cada una de las ciudades centrales. Se configuran como expansiones a lo largo de los corredores de comunicaciones que han alcanzado centros menores preexistentes. La región metropolitana

Esquema de conectividad vial actual y potencial

Referencias: Centros terminales Ciudades centrales Ciudades anillo intermedio Corredores metropolitanos

Referencias: Nuevo puerto de Santa Fe  Sistema viario existente Viario en ejecución  Alternativas de enlace físico

Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia

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El Gran Santa Fe (como área “ampliada” establecida por el INDEC y de uso habitual) está conformado para Santa Fe —incluyendo áreas identificables por sus particularidades como La Guardia y Colastiné— por Santo Tomé y Sauce Viejo con Villa Adelina (como expansión sur), Recreo (expansión norte), San  José del Rincón (expansión este) y Arroyo Leyes. El gran Paraná por Paraná, San Benito, Colonia Avellaneda y Sauce Montrull (expansión este) y Oro Verde (como expansión sur). Éstos constituyen espacios de descentralización y de desborde de usos especializados, además de vivienda permanente y nisemanal: áreas industriales y aeropuerto en Sauce Viejo, facultades y escuelas agrotécnicas en Oro Verde y cementerio y actividades recreativas en San Benito, etc. En relación a la interacción entre ambos, resulta interesante mencionar que un operativo censal significativo como lo es el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda en 2001 reconoció a Santa Fe–Paraná entre los aglomerados binucleares aplicando para ellos un formulario específico con el objeto de medir la intensidad de las interrelaciones, indagando sobre la población que reside en la ciudad y trabaja en la otra. Los resultados pueden no resultar significativos de la vinculación ya que la cuestión laboral constituye tan solo una de las motivaciones de los desplazamientos. La categoría correspondiente a “Corredores troncales metropolitanos” se relaciona con un fenómeno complejo y singular de extensión lineal en general vinculado a particularidades territoriales (que comprende situaciones vinculadas a la singular geografía del área, tendencias a la localización de espacios interurbanos de actividades específicas a lo largo de ejes infraestructurales viales, fluviales y ferroviarios). Estos ejes se definen en las componentes jerárquicas infraestructurales de conexión que convergen radio concéntricamente a las ciudades centrales y consolidan las expansiones mencionadas anteriormente. El anillo intermedio (entre el aglomerado y los centros terminales) se encuentra conformado en forma predominante por pequeñas localidades de base eminentemente rural, que han generado en los últimos años servicios a la ciudad central y a los centros terminales vinculados al turismo. Se agrupan en este anillo alrededor del aglomerado e internamente a la ronda de ciudades terminales: Santa Rosa de Calchines y Cayastá en el dpto. Garay,  Arroyo Aguiar, Candioti, Llambi Campbell, Campo Andino y Candioti, Constituyentes y Campo Crespo en el dpto. La Capital, Empalme San Carlos, San José, San Agustin, Franck, San Jeronimo Norte, Las Tunas, San Carlos Norte, Matilde, San Carlos Sud y Pujato Norte en el dpto. Las Colonias y en el dpto. San Jerónimo Desvio Arijon, todos de de Santa Fe; y El Palenque, Villa Urquiza, La Picada, Sauce Pinto, Aldea María Luisa, Villa Fontana, Villa Gobernador Luis F. Etchevehere, Tezanos Pinto, Pueblo General San Martin,  Aldea Santa Maria, Aldea San Rafael, Aldea Santa Rosa Sosa , Cerrito, Va. Li-

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bertador San Martín–Estación Puigari en el dpto. Paraná de Entre Ríos, Aldea Valle María, Aldea Brasilera, Aldea Protestante, Colonia Ensayo, Aldea Salto,  Aldea Spatzenkutter, Aldea San Francisco, General Racedo, General Alvear, Paraje La Virgen y Estación Camps en el dpto. Diamante de Entre Ríos. La denominación “Centros o aglomeraciones terminales” se corresponde con la estructuración urbano–territorial en su dimensión regional. Se trata de fenómenos significativos de polarización que dan lugar a concentraciones urbanas de magnitudes significativas que van de los 8.000 a más de 30.000 habitantes localizados radialmente en una constante de distancia/accesibilidad/tiempo respecto a la ciudad central (entre 50 y 70 km) y fuertemente conectadas a través de rutas consolidadas. Se listan Coronda, San Carlos Centro, Esperanza, Nelson–Laguna Paiva y Helvecia en Santa Fe y las localidades de la R Nº 32 en Entre Ríos: Diamante, Crespo, Seguí, Viale, María Grande, Hasemkamp, Hernandarias. Superficies detalladas en hectáreas consideradas en un diámetro de 50 km Superficie total Área de ríos, islas, lagunas y bañados Área remanente Área urbanizada del remanente

196.250 has. 100.424 has. 95.826 has. 16.393 has.

Fuente: elaboración propia del proyecto en base a la lectura de la imagen satelital

Evolución poblacional absoluta y relativa de cada centro y del aglomerado Gran Santa Fe Santa Fe (1) Santo Tomé Recreo (2) San José del Rincón (3) Sauce Viejo con Villa Adelina (4)

1991 348.325 43.928 7.626 4.738 2.641 407.258

2001 368.369 58.104 10.643 7.963 6.492 451.571

Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda 1991 y de Población, Viviendas y Hogares 2001

40

Gran Paraná Paraná San Benito Colonia Avellaneda Oro Verde Sauce Montrull

1991 207.041 2.788 1.045 804 285 211.936

2001 235.931 6.472 2.658 2.106 420 247.587

1-Incluye Alto Verde, Colastiné Norte, Colastiné Sur y La Guardia 2-Incluye loteo Ituzangó San Cayetano 3- En el Censo 1991 San José del Rincón formaba parte de Santa Fe 4- Sauce Viejo (4703 Hab) y Villa Adelina (1789 Hab). En el censo 1991 Sauce Viejo figuraba como localidad separada y Villa Adelina integra parte del Gran Santa Fe

1.4 Población Enmarcado en el objetivo de dar cuenta de las características y lógicas de interactuación sociales, y con la limitación de la disponibilidad de datos referidos específicamente a los aglomerados capitales de provincia, se presenta una selección de cuadros6 de los resultados publicados por el programa “Encuesta Permanente de Hogares (EPH)” que se realiza en forma conjunta por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y la Dirección e Instituto Provincial de Estadística de Entre Ríos y Santa Fe respectivamente. Cuadro 1. Evolución anual de las tasas de actividad y de desocupación La tasa de actividad económica muestra la proporción de la población que trabaja y que busca activamente trabajo sobre la población total de un determinado lugar geográco, en el caso que nos ocupa: los aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe.7  A lo largo de todo el período —excepto en el inicio y el final y hacia los años 1998/99— la tasa de actividad económica es superior en el Gran Santa Fe que en el Gran Paraná. Y en la mayoría de los momentos este mayor valor está afectado por una mayor proporción de desocupados en la capital santafesina. En efecto, salvo los dos primeros años del período (1974 y 1975) la tasa de desocupación en el Gran Santa Fe es superior en todas las ondas de octubre y segundos semestres de año a la del Gran Paraná. Cabe destacar que en el aglomerado urbano que contiene a la capital entrerriana se registra un pico que alcanza los dos dígitos (11,0 %) en octubre de 1989, año en que tiene lugar en el país una crisis por hiperinflación. Luego desciende a valores de un dígito y vuelve a tomar valores iguales o superiores

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al 10 % desde 1995 —año de la crisis financiera internacional denominada “efecto tequila”— hasta el 2º semestre de 2003. En el 2º semestre de 2004 la tasa de desocupación desciende por debajo de ese umbral (8,6 %) luego de nueve años consecutivos por encima. En el Gran Santa Fe la tasa de desocupación tiene valores superiores al 10 % en octubre de 1985 y 1988 y luego desde 1990 hasta el final del período analizado; llegando a superar el 20 % en octubre de 1995, 2001 y 2002 (éstos últimos fueron los años de mayor crisis en la última década en el país). Una de las razones que pueden explicar estas diferencias son las características propias de cada aglomerado respecto a su perfil productivo y la confirmación de la mayor dinámica económica de Santa Fe que, en sus vaivenes determina, también, mayor cantidad de desocupados.

Evolución tasas de actividad. Aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe. 1974-2004 40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 Gran Paraná

 

Gran Santa Fe

Evolución tasas de desocupación. Aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe. 1974-2004 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988

Gran Paraná

42

Gran Santa Fe

  e   r    b    9  u    8   t    8  ,    9  c    5    1   O    3   e   r    8   b   u    7    8   t  ,    9  c    6    1   O    3   e   r    7   b   u    3    8   t  ,    9  c    6    1   O    3   e   r    6   b   u    5    8   t  ,    9  c    5    1   O    3   e   r    b    5  u    9    8   t  ,    9  c    5    1   O    3   e   r    b    4  u    8   t    7  ,    9  c    3    1   O    3

   0    6  ,  ,    8    7    3    3    6    4  ,  ,    9    7    3    3    3    7  ,  ,    7    7    3    3

  e   r    t   s   e   m    3  e    6    0   S  ,    0   °    4    2   2    4

   9    2  ,  ,    7    6    3    3

  e   r    2   b   u    5    0   t  ,    0  c    7    2   O    3

   1    3  ,  ,    8    7    3    3

  e   r    b    1  u    0   t    5  ,    0  c    9    2   O    3

   9    1  ,  ,    7    7    3    3

  e   r    b    0  u    0   t    6  ,    0  c    8    2   O    3

   3  ,    7    3

  e   r    b    9  u    3    9   t  ,    9  c    9    1   O    3

   5    8  ,  ,    8    8    3    3

  e   r    8   b   u    8    9   t  ,    9  c    7    1   O    3

   3    5  ,  ,    8    8    3    3

  e   r    7   b   u    5    9   t  ,    9  c    6    1   O    3

   5    0  ,  ,    6    8    3    3

  e   r    6   b   u    3    9   t  ,    9  c    6    1   O    3

   4    0  ,  ,    7    6    3    3

  e   r    b    5  u    0    9   t  ,    9  c    6    1   O    3

   9    1  ,  ,    6    6    3    3

  e   r    b    4  u    5    9   t  ,    9  c    4    1   O    3

   0    7  ,  ,    5    7    3    3

  e   r    3   b   u    3    9   t  ,    9  c    4    1   O    3

   2    8  ,  ,    5    7    3    3

  e   r    2   b   u    6    9   t  ,    9  c    6    1   O    3

   6    6  ,  ,    6    8    3    3

  e   r    1   b   u    3    9   t  ,    9  c    4    1   O    3

   0    1  ,  ,    6    9    3    3

  e   r    0   b   u    7    9   t  ,    9  c    4    1   O    3

  e   r    b    3  u    8   t    0  ,    9  c    4    1   O    3

 .    4   a   0    d   0   n   2    O   y  .    l   a   3   u   0    t   n   0   u   2    P   e   r    H   t   s    P   e    E   m  .   e   o   S    d   a   r    °   e   2  .   m  a   o   u    l   n   g   i   a   t   r   n   o   o   C   p    d   H   a   P    d    i    E   v  .    i    t    2   c   0   a   0   e   2    d    a   4   s   7   a    t    9   a    l    1   s   e   o    d   ñ    1   n   A    ó   e   o   r   r    i   c   b    d   l   u   u   a   o   t   u   v   c    C   E   O

  e   r    2   b   u    4    8   t  ,    9  c    5    1   O    3   e   r    1   b   u    9    8   t  ,    9  c    4    1   O    3   e   r    0   b   u    6    8   t  ,    9  c    5    1   O    3   e   r    9   b   u    7    7   t  ,    9  c    5    1   O    3   e   r    b    8  u    7   t    1  ,    9  c    6    1   O    3   e   r    b    7  u    7   t    6  ,    9  c    6    1   O    3   e   r    6   b   u    0    7   t  ,    9  c    7    1   O    3   e   r    5   b   u    2    7   t  ,    9  c    7    1   O    3   e   r    4   b   u    2    7   t  ,    9  c    9    1   O    3

  e   r    t   s   e   m    4  e    0   S    6  ,    0   °    1    2   2    4

   e

  o    á    F    d    n    a   a    a    t   r    r    n   e  o    a    a   n   m    P    S   s   o  a    n    n   o    l    a    r    r    d    g   b   r    a    A  u    G    G   a   r   e   m  r   s   o   o   i   o   e    l   a   r    í    i    g    F   e   c    R   a   t   n   a   n    i    l   e   v   r    t   a   i    l   n    t    t   o   r   n   a   o   e    P    E    S   T   d

  e   r    b    9  u    8   t    0  ,    9  c    1    1   O    1

   2    6  ,  ,    9    7

  e   r    8   b   u    8   t    9  c    5  ,    1   O    7

   6  ,    8    0  ,    1    6

   2    0  ,  ,    3    3    4    4

  e   r    7   b   u    8   t    9  c    3  ,    1   O    5

   8    1  ,  ,    9    9    3    3

  e   r    6   b   u    8   t    9  c    4  ,    1   O    5

   6    0  ,  ,    9    9    3    3

  e   r    b    5  u    8   t    4    9  c  ,    1   O    8

   0    1  ,  ,    9    0    3    4

  e   r    b    4  u    8   t    2    9  c  ,    1   O    4

   8    1  ,  ,    6    8    3    3

  e   r    b    3  u    8   t    5    9  c  ,    1   O    4

   3    9  ,  ,    6    8    3    3

  e   r    2   b   u    8   t    9  c    8  ,    1   O    5

   2    3  ,  ,    0    3    4    4

   9    8  ,  ,    7    8    3    3    8    6  ,  ,    5    7    3    3    0    1  ,  ,    9    8    3    3    8    3  ,  ,    1    0    4    4    0    9  ,  ,    9    1    3    4    2    2  ,  ,    0    0    4    4    5    3  ,  ,    1    9    4    3    0    3  ,  ,    9    9    3    3

  a    d   n  .    O   4  .    0    l   a   0   u   2    t   n   y   u   3    P   0    H   0    P   2    E   e   r  .    t   o   s    d   e   a   r   m   e   e    S   m   o    l    °   g   2  .   a   a   r   u   o   n   p   i    t   n   n   o    ó    i    C   c   a   H   p   P   u   E   c   o  .   s   2   e    d   0    0   e   2    d    a   4   s   7   a    t    9   a    l    1   s   e   o    d   ñ   n   A    ó   e    i   r   c   b   u   u    l   o   t   v   c    E   O

  e   r    1   b   u    8   t    9  c    1  ,    1   O    4   e   r    0   b   u    8   t    9  c    1  ,    1   O    2   e   r    9   b   u    7   t    9  c    2  ,    1   O    2   e   r    b    8  u    7   t    7    9  c  ,    1   O    3   e   r    b    7  u    7   t    6    9  c  ,    1   O    3   e   r    6   b   u    7   t    9  c    2  ,    1   O    4   e   r    5   b   u    7   t    9  c    2  ,    1   O    5   e   r    4   b   u    7   t    9  c    7  ,    1   O    8

  e   r    t   s   e   m    4  e    0   S    6    0   °  ,    2   2    8

   4    9  ,  ,    0    1    1    1

   6    6  ,  ,    8    6

  e   r    t   s   e   m    3  e    0   S    3  ,    0   °    6    2   2    1

   8    1  ,  ,    7    3    1    1

   5    6  ,  ,    9    6

  e   r    2   b   u    4    0   t  ,    0  c    5    2   O    1

   6    1  ,  ,    0    6    2    1

   5  ,    5    0  ,    1    7

  e   r    b    1  u    0   t    7  ,    0  c    7    2   O    1

   1    3  ,  ,    0    7    2    1

   0    6  ,  .    8    6

  e   r    b    0  u    0   t    5  ,    0  c    3    2   O    1

   6    7  ,  ,    5    4    1    1

   8  ,    5

  e   r    b    9  u    3    9   t  ,    9  c    3    1   O    1

   8    4  ,  ,    3    2    1    1

   0    0  ,  ,    9    6

  e   r    8   b   u    0    9   t  ,    9  c    0    1   O    1

   3    5  ,  ,    3    1    1    1

   8    3  ,  ,    8    5

  e   r    7   b   u    2    9   t  ,    9  c    2    1   O    1

   8    2  ,  ,    6    2    1    1

   2    1  ,  ,    4    3

  e   r    6   b   u    7    9   t  ,    9  c    0    1   O    1

   0    7  ,  ,    6    5    1    1

   0    1  ,  ,    3    3

  e   r    b    5  u    2    9   t  ,    9  c    3    1   O    1

   5    6  ,  ,    0    5    2    1

   5    5  ,  ,    5    3

  e   r    b    4  u    9   t    8    9  c  ,    1   O    8

   8    4  ,  ,    5    0    1    1

   0    7  ,  .    5    4

  e   r    3   b   u    9   t    9  c    5  ,    1   O    7

   9  ,    7    4  ,    1    8

   2    8  ,  ,    5    7    3    3

  e   r    2   b   u    9   t    9  c    1  ,    1   O    7

   3  ,    6    2  ,    1    7

   9    4  ,  ,    4    5

  e   r    1   b   u    9   t    9  c    6  ,    1   O    5

   2  ,    0    1  ,    1    7

   8    5  ,  ,    5    5

  e   r    0   b   u    9   t    9  c    7  ,    1   O    8

   1  ,    7    1  ,    1    6

   e

  o    á    F    d    n    a   a    a    t   r    r    n   e  o    a    a   n   m    P    S   s   o  a    n    n   o    l    a    r    r    d    g   b   r    a    A  u    G    G   a   r   e   m  r   s   o   o   i   o   e    l   a   r    í    i    g    F   e   c    R   a   t   n   a   n    i    l   e   v   r    t   a   i    l   n    t    t   o   r   n   a   o   e    P    E    S   T   d

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Cuadro 2. Composición de la población ocupada por rama de actividad La inserción de cada localidad en la dinámica de la economía difiere por múltiples factores aunque ambas reflejan su condición de capitales provinciales y un porcentaje importante de población ocupada en el área administrativo o técnico–estatal. En el periodo 1974–2004 puede observarse cambios que explicarían las diferencias y la continuidad de mayores tasas de desocupación en el aglomerado Gran Santa Fe respecto a Paraná, desde 1977 hasta el final del período analizado. Las cifras de 1994 y 2004 permiten apreciar una caída constante de la participación de la población ocupada en la Industria Manufacturera en ambos aglomerados urbanos respecto al total, así como el crecimiento (aunque en mucha menor proporción) de la rama de Servicios Financieros, Bienes Inmuebles y Servicios a Empresas. Las ramas de actividad que muestran fluctuaciones a lo largo de la etapa y que tienen un mayor peso relativo en Paraná son Actividades Primarias, Construcción (excepto el último momento seleccionado) y Servicios Comunales, Sociales y Personales. Ésta última rama nuclea en el Gran Paraná a casi la mitad de la población ocupada en las ondas de octubre de 1984 y 1994. La rama Comercio, Restaurantes y Hoteles mantienen siempre una mayor proporción de ocupados en el Gran Santa Fe que en el Gran Paraná, con una participación porcentual que varía en valores cercanos al 20 %. En ambos aglomerados la rama Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones concentran más trabajadores en el período inicial y final de las fechas seleccionadas.

44

  n   e    i   s    b   s   a   a   o    d   a   m   n   c   a   s    i    f    R   a    i   c   s   m   e    %   %   %   %   %   %   %   %   a   a   r    R   p    7    3    2    8    8    0    2    8    t   s  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,  ,    O   y   e    7    1    3    0    1    0    1    0   s   o    i   c    i   v   r   e    S

 ,   s   y   s   e   e    l   s    l   a   e   a   n    l   n   u    i   a   o    %   %   %   %   %   %   %   %   m   c   s  ,    0  ,    9  ,    4  ,    3  ,    7  ,    6  ,    5  ,   r    2   o   o   e    3    0    9    3    9    1    6    2    C    S    P    4    4    4    4    4    4    4    4  .  .    B   v   r  ,  .   e   s   n    S   a   a   s   n   y   e    i   r    F    b   e   p  .   u   v   m   %   %   %   %   %   %   %   %   r    E    2   e   m  ,    1  ,    5  ,    1  ,    3  ,    5  ,    5  ,    0  ,   n    S    I   a    3    3    4    3    5    7    7    9  ,   e    t   r   o   p   s   n   a   r    T

Cuadro 2 Aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe. Población ocupada por rama de actividad (valores relativos). Onda Octubre 1974, 1984 y 1994 y 2° semestre de 2004.

 .   c   a   c   y    i  .   n   c   u   a    %   %   %   %   %   %   m   %   %   m    l   o    4  ,    3  ,    9  ,    4  ,    8  ,    2  ,    9  ,    3  ,    A    C    6    6    4    5    4    4    6    6

  s   e    t  ,   s   o   n   a   e    i   r   c   r   u    l   e    %   %   %   %   %   %   %   %   a    t   e    t   o    6   m   s    H  ,    1  ,    0  ,    4  ,    0  ,    0  ,    3  ,    6  ,   o   e    6    0    0    4    0    6    2    2    C    R   y    1    2    2    2    2    2    2    2

  a   c    i   m    ó   n   o   c   e    d   a    d    i   v    i    t   c   a   e    d   a   m   a    R

  n    ó    i   c   c   u   r    t   s    %   %   %   %   %   %   %   %   n   o    9  ,    4  ,    3  ,    9  ,    6  ,    4  ,    1  ,    4  ,    C    6    5    6    5    8    8    8    9

  a    i   r    t   s   u    d   n    I

  a   r   e   r   u    t   c   a    f    %   u    %   %   %   %    4   n    3  ,    9  ,    9  ,    7  ,    %  ,    %   %    8   a    4    2    0    6  ,    1    3  ,    5  ,    M   1    2    1    1    8    1    6    8

  s   e    d   a    d    i   v    i    t   c    A

  s   a    i   r   a    %   %   %   %   %   %   %   m   %    i   r    8  ,    8  ,    3  ,    3  ,    3  ,    7  ,    1  ,    8  ,    P    1    0    0    0    1    0    1    0   s   o    d   a   p   u   c    %   %   %   %   %   %   %    O   %    l    0  ,    0  ,    0  ,    0  ,    0  ,    0  ,    0  ,    0  ,   a    0    0    0    0    0    0    0    t    0    0    0    0    0    0    0    0   o    1    0    T    1    1    1    1    1    1    1   e

  e

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   F    F    á    F    á    F   o    d   a   a   n    t   a   n    t   a    t    t   a   a   n   r   a   n   n   n   r   r   a   a   a   a   a   a   e    á    á   m   n    S   n    S    P    S    P    S   o   r   a   n   r   a   n   n   n   n   n    l   a   a   a   a   a   a    g   a   r   a   r   r   r   r   r    A    P    G    P    G    G    G    G    G

   4    7    9    1   o   e   r    d    b   o   u    í   r    t   e   c    P    O

   4    8    9    1   e   r    b   u    t   c    O

   4    9    9    1   e   r    b   u    t   c    O

  e   r    t   s   e   m   e    4    S    0    °    0    2    2

Nota: Para posibilitar una comparación entre todos los períodos se realizaron los siguientes agrupamientos: Actividades Primarias incluye: Agricultura, Ganadería, Caza, Silvicultura y Pesca y Explotación de Minas y Canteras. Industria Manufacturera también incluye Electricidad, Gas y Agua. Servicios Comunales, Sociales y Personales comprende a Administración Pública, Defensa y Seguridad Social, Enseñanza, Servicios Sociales y de Salud, Servicios Comunales y Sociales y Servicio Doméstico. Referencias de Gráficos: 1: Actividades Primarias 2: Industria Manufacturera 3: Construcción 4: Comercio, Restaurantes y Hoteles 5: Transporte, Almacenaje y Comunicaciones 6: Servicos Financieros, Bienes Inmuebles y Servicios a Empresas 7: Servicios Comunales, Sociales y Personales 8: Otras Ramas y Ramas No Bien Especificadas

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Cuadro 3. Población ocupada según escalas de ingreso Los resultados publicados referidos al ingreso de la población ocupada tienen la limitación de no n o poder compararse por tener distintas presentaciones. En octubre de 1974 se aprecia la más alta diferencia entre los ingresos de la población ocupada de Paraná y del Gran Santa Fe. Se hace la salvedad que en el primero de los aglomerados se registra un porcentaje muy alto de No Respuesta (8,9 %) en relación al segundo (1,8 %). En ese momento más del 50 % de los ocupados en Paraná tenía ingresos por debajo de los l os $ 1801 (pesos ley), mientras que en el Gran Santa Fe dentro de dicho rango había un 40 % del total. En el tramo de los $ 1801 a $ 3500 se concentraba en Paraná el 29,5 % de los ocupados y en el Gran Santa Fe el 42,1 %. Sólo el 10,6 % de los ocupados de Paraná integraba el tramo de $ 3501 y más; en el Gran Santa Fe había un 14,9 % de ocupados en este tramo superior de ingresos. En esta diferencia podría estar incidiendo el mayor grado de formalidad de las relaciones laborales de la Industria Manufacturera, que como vimos anteriormente tenía un peso específico en dicho año que no volvió a repetirse en períodos posteriores. En octubre de 1984 sigue la tendencia en el aglomerado de Paraná a concentrar más población en los niveles de ingreso más bajos (27,3 % frente a 24,3 % en el Gran Santa Fe en las escalas 1 a 4); con una leve diferencia en las escalas 5 y 6 y también en las más altas 7 y 8, aunque en éstas últimas la mayor proporción de ocupados corresponde al Gran Santa Fe. En octubre de 1994 las diferencias relativas entre los dos aglomerados tienden a disminuir hasta casi desaparecer en los deciles de ingreso más altos (7 y 8), pero contrariamente al inicio de la etapa, ahora es en el Gran Santa Fe donde se registran los mayores niveles de No Respuesta (14,8 %) y el Gran Paraná alcanza el 6 %. La importante cuota de No Respuesta podría deberse a que los estratos más altos se niegan a declarar sus ingresos, lo que podría afectar la situación relativa descripta. Esta variable podría complementarse con los niveles de  jerarquía laboral.

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Cuadro 3 Aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe. Población ocupada por escala de ingresos (pesos ley). Octubre 1974. Escala de ingresos (en pesos ley)  Aglomerado Total Hasta 1201 a 1501 a 1801 a urbano Ocupados 1200 1500 1800 2400 Paraná 47.927 11.690 6.205 6.342 6.719 100,0% 24,4% 12,9% 13,2% 14,0% Gran Santa Fe 89.407 14.423 8.789 12.705 17.939 100,0% 16,1% 9,8% 14,2% 20,1%

2401 a 3500 7.421 15,5% 19.673 22,0%

3501 a 5000 3.115 6,5% 7.989 8,9%

más de 5000 1.988 4,1% 5.352 6,0%

Sin ingresos 189 0,4% 884 1,0%

Desconocido 4.258 8,9% 1.653 1,8%

Nota: los valores absolutos inferiores a 5.000 tienen un coeficiente de variación superior al 10 %. Fuente: INDEC - DEC de Entre Ríos e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

Aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe. Población ocupada por escala de ingresos. Octubre 1984.  Aglomerado urbano Paraná

Total Total Ocupados 55.364 100,0% Gran Santa Fe 117.084 100,0%

Escala de ingresos 1 2 3 5.547 2.799 2.673 10,0% 5,1% 4,8% 10.721 7.193 2.692 9,2% 6,1% 2,3%

4 4.119 7,4% 7.817 6,7%

Sin 5 6 7 8 ingresos 12.215 13.069 6.011 6.496 700 22,1% 23,6% 10,9% 11,7% 1,3% 25.273 27.329 14.315 14.225 1.297 21,6% 23,3% 12,2% 12,1% 1,1%

Desconocido 1.735 3,1% 6.222 5,3%

Nota: los valores absolutos inferiores a 5.000 tienen un coeficiente de variación superior al 10 %. Fuente: INDEC - DEC de Entre Ríos e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

Aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe. Población ocupada por ingreso total individual. Octubre 1994  Aglomerado urbano Paraná

Total Ocupados 66.604 100,0% Gran Santa Fe 134.405 100,0%

Deciles 1 a 4 19.248 28,9% S/D 24,2%

Deciles 5 a 8 28.060 42,1% S/D 39,0%

Deciles 9 a 10 12.215 22,1% S/D 21,0%

Sin ingresos 922 1,4% S/D 0,9%

Ingresos parciales y NS/NR 4.018 6,0% S/D 14,8%

Nota: los valores absolutos inferiores a 5.000 tienen un coeficiente de variación superior al 10 %. Fuente: INDEC - DEC de Entre Ríos e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

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Cuadro 4. Ingreso total familiar de los hogares (ver cuadros y gráficos anexo 4) Otra perspectiva de la relación entre los ingresos de la población lo da la publicación de la escala de ingresos Total Familiar, que comienza a publicarse en la década de 1990. En octubre de 1994 se aprecia que en los deciles más bajos de ingreso (1 a 4), casi igual porcentaje en el ingreso en el Gran Paraná hay mayor proporción de personas; en el extremo de los deciles más altos de ingreso (9 y 10) es el Gran Santa Fe quien lleva la delantera tanto en proporción de personas como de ingresos. Hacia el 2º semestre de 2004 los valores relativos son muy parecidos en ambos aglomerados, con un mayor porcentaje de personas en el estrato bajo (deciles 1 a 4) que en el período descripto anteriormente.

Cuadro 4 Aglomerados Gran Paraná y Gran Santa Fe. Hogares según escala de ingreso Total Familiar (valores relativos). Octubre 1994.  Aglomerados Gran Paraná % de personas Escala de deciles 33,4 1a4 44,1 5a8 22,6 9 y 10 91,8 Hogares con Ingresos 1,7 Hogares SIN Ingresos Hog. Ing. Parciales y NS/NR 6,5

Gran Santa Fe % de ingresos % de personas 30,8 15,5 44,1 37,7 25,0 46,8 80,0 3,3 16,6

% de ingresos 15,1 37,4 47,6

Fuente: INDEC - DEC de Entre Ríos e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

Hogares según escala de ingreso Total Familiar Familiar (valores relavos). 2° semestre 2004.

Escala de deciles 1a4 5a8 9 y 10 Hogares con Ingresos Hogares SIN Ingresos Hog. Ing. Parciales y NS/NR

 Aglomerados Gran Paraná % de personas 36,2 41,8 22,091,8

Gran Santa Fe % de ingresos % de personas 36,8 16,2 41,0 39,1 22,2 44,6 99,5 0,5 —

% de ingresos 15,6 37,2 47,1

 — Valor cero Fuente: INDEC - DEC de Entre Ríos e IPEC de Santa Fe, Encuesta Permanente de Hogares.

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Se pretende determinar las características de la población económicamente activa en los aglomerados urbanos Gran Paraná y Gran Santa Fe entre 1974 y 2004 con información de la población ocupada, la proporción de trabajadores por rama de actividad y por escala de ingresos, y las tasas de actividad y de desocupación. En el caso analizado el contexto presentado se verifica por las mayores inequidades en la distribución de la riqueza que se da a partir de los años 1996/97. Decrece el ingreso de los grupos más carenciados y crece el porcentaje de población en ellos. La media de los ingresos más altos muestra crecimiento. En ambos aglomerados la distribución del ingreso, que parecía haber mejorado para los estratos más bajos entre los ’70 y ’80, ofrecía bajo el sistema de la convertibilidad un cierto bienestar con un crecimiento sostenido del PBI a nivel nacional y provincial, un mercado de trabajo que asomaba con demanda de mano de obra y que luego inicia un proceso de estancamiento. Detrás de estas cifras es posible asociar que el desarrollo económico no es homogéneo, ni sostenido, por el contrario las diferencias son una forma más de atestiguar las desigualdades en las condiciones de vida de ambos aglomerados. Se reconoce además que hay una pobreza arraigada, falta de oportunidades económicas y de un acervo de activos adecuado, factores que, por sí solos, están frenando el crecimiento. A esto se agregan otras dimensiones como son la subocupación, la precarización del empleo, la terciarización, el cuentapropismo, la desocupación, son los umbrales en una caída que refleja la vulnerabilidad y la pérdida de integración social. Otra última cuestión significativa es el perfil de Santa Fe vinculado a la industria manufacturera (a pesar del peso del empleo vinculado a su condición de capital provincial) y al área de servicios en Paraná.

2. Ciudad de Santa Fe La ciudad de Santa Fe de la Vera Cruz, capital de la provincia de Santa Fe, es cabecera del departamento La Capital y se ubica en el sector centro–este de la República Argentina, a orillas del río Salado y de la laguna Setúbal, ambos tributarios del río Paraná. Los límites del municipio son mayoritariamente uviales: al este y al oeste los mencionados río Paraná y río Salado al norte limita con la ciudad de Recreo; y al sur comprende el territorio entre el riacho Santa Fe y su confluencia con el río Salado y las islas adyacentes hasta el Paraná. Un rasgo a destacar en relación a la jurisdicción territorial del municipio es que si bien ésta se aproxima a un total de 25.800 hectáreas, por sus mencionadas particularidades geográficas, alrededor del 65 % de su superficie constituye

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suelo prácticamente no apto para urbanizaciones ni construcciones tradicionales, estando en buena parte conformado por ríos, lagunas y bañados. Pertenece a la región geográfica llamada llanura pampeana y a la zona del Litoral, por lo que presenta una disponibilidad de recursos naturales que le permite integrarse fuertemente a los procesos económico–productivos del país. El clima, de características mediterráneas, definido como templado pampeano, se caracteriza por la inexistencia de cuatro estaciones bien delimitadas, arrojando una temperatura media anual estimada en 19 ºC y temperaturas promedio próximas a los 12 °C en invierno y 26 ºC en verano. En el marco de estas franjas promedio, se desarrollan altas temperaturas 30–36 ºC en la temporada estival, con un elevado porcentaje de humedad que se mantiene a lo largo del año. La ciudad de Santa Fe está sometida a montos de precipitaciones abundantes, decrecientes de noreste a sudoeste y con distribución casi regular durante el año. El promedio anual de precipitaciones que se registra es de 990,3 mm. El mes de mayor aporte es marzo, con un valor de 138,6 mm.

2.1 Aspectos Económicos 8 Santa Fe y su zona debieron originariamente su producción de riqueza a la explotación de la actividad ganadera, agrícola y forestal en las tierras que la rodean, a la industria frigorífica y posteriormente alimenticia. A partir de los años 60, con antecedentes en los ‘50, se genera en la ciudad un desarrollo industrial sostenido (particularmente de la manufacturera) en el marco de la segunda etapa de industrialización por sustitución de importaciones, que implica —al igual que en el resto del país— una redefinición de la estructura económica y social que impacta estructuralmente en los centros urbanos. Paralelamente en su área de influencia inmediata ( hinterland ) se desarrolla la actividad de la cuenca lechera, de importancia tanto para el mercado interno como en la participación en el Mercosur. Se desarrolla asimismo un cinturón verde frutihortícola, actividades apícolas, avícolas, cultivos granarios y actividad pecuaria. Por otra parte, en muchos de los centros poblados próximos a la ciudad central tienen lugar importantes actividades industriales que venden su producción en el país y en el extranjero, como en el caso del parque industrial de Sauce Viejo que constituyó un sustancial polo de desarrollo industrial y continúa, actualmente, operando como tal bajo decisiones políticas orientadas a reforzar esta tendencia.

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Más allá de las grandes firmas empresarias, en general Santa Fe y su región se caracteriza por la prevalencia de un tejido empresario con fuerte presencia de pequeñas y medianas empresas. Un rasgo que no puede omitirse con respecto a las actividades en la ciudad es que, además de ser un importante centro financiero —evidenciado en la presencia de numerosas entidades bancarias— y sitio de un considerable desarrollo de la actividad comercial, como capital político–administrativa de la provincia posee un fuerte desarrollo del sector público en todos sus niveles que garantiza un nivel básico de actividades administrativas y de control, es decir, de actividad económica estable generada a partir de la administración del Estado Provincial. Esto produce un ingreso a nivel estadual que resulta una ventaja significativa en momentos de recesión económica, fijando un piso de flujo económico para el consumo que el sector privado no siempre está en condiciones de garantizar. Dentro de este espacio económico que puede describirse como polinuclear con cabecera en el conurbano de Santa Fe, la ciudad, además de su rol administrativo, se constituye en el centro más importante de la zona como proveedor de servicios comerciales, médico–asistenciales, educativos, financieros y bancarios. El producto bruto geográfico de la provincia de Santa Fe es aproximadamente del 8 %. Para el año 2003, el censo económico (2004/2005) reconoce cerca de 10.000 locales industriales en la provincia. 2.2 Población El “Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001”, establece un total de 368.369 habitantes: habiendo registrado una tasa de crecimiento del 5,8 % en el período intercensal 1991–2001 para la ciudad capital. Sin embargo, varias de las localidades del conglomerado indican un sostenido incremento intercensal que ronda entre el 20 y casi el 90 %.9 Sobre esta dinámica de crecimiento, la población estimada al 30 de junio de 2009 asciende a un total de 385.044 habitantes.10 Considerando el mencionado fenómeno de conurbación que la ciudad encabeza, el Aglomerado Gran Santa Fe estaría conformado por 451.571 habitantes, de acuerdo al “Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001”. Se debe tener en cuenta en relación a la dinámica demográfica que, como ciudad central, Santa Fe es receptora de migrantes de los territorios del norte y oeste de la provincia y de otras provincias del noroeste e incluso de países limítrofes, rasgo que inevitablemente incide en la conformación de su po-

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blación, en la oferta de mano de obra no calificada (que se incrementa) y en las demandas de salud, vivienda, educación, infraestructura urbana, entre otras, a las que debe atender el gobierno local.  Asimismo, Santa Fe recibe cotidianamente población que trabaja en ella pero reside en otra localidad, es decir un importante flujo de personas que ingresan y salen de la ciudad, pero que durante su permanencia utilizan sus servicios. “La Encuesta Permanente de Hogares” en su onda del segundo semestre de 2004 señala que más de la mitad de la población residente ocupada lo está en Servicios Comunales, Sociales y Personales (42,5 %) y en Comercio, Restaurantes y Hoteles (22,6 %) y que el 22 % de la población de mayores ingresos percibe el 47,1 % del ingreso. La población con necesidades básicas insatisfechas detectadas en las localidades del aglomerado por el Censo 2001, suman unas 64.833 personas, afectando aproximadamente a un 14,03 % del total poblacional de las localidades involucradas. Dicho registro reere a una condición anterior al fuerte período de crisis post 2001 —evidenciado en todo el país y con un especial énfasis en el Gran Santa Fe— que sin duda incrementa su dimensión. En este sentido, y según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, un 36 % de la población del Gran Santa Fe se encontraba bajo la línea de pobreza y un 17,1 % bajo la de indigencia en el segundo semestre del año 2003. Dichos valores se redujeron en los últimos años alcanzando cifras de un 5,2 % en lo referido a indigencia y un 14,8 % a pobreza en el primer semestre 2009.11 2.3 Equipamientos de salud y educación

La ciudad de Santa Fe cuenta con 33 centros de salud de atención en medicina general de dependencia provincial, 6 hospitales y 2 policlínicos.12 En materia de salud pública, implica un gran aporte la firma —con fecha 22/04/2009— del contrato para la construcción de la primera etapa del nuevo Hospital Iturraspe de la ciudad de Santa Fe, instalación regional de alta complejidad a emplazarse en el norte de la misma. La red de atención integral de la salud que busca materializar el gobierno provincial se completa por un lado, en el marco del segundo nivel de atención a la salud, con el proyecto para el Centro de Especialidades Médicas Ambulatorias de Santa Fe (CEMAFE, con convocatoria a licitación firmada el 20/11/2009), establecimiento destinado a atender a las prácticas de alta complejidad que puedan desarrollarse en el ámbito ambulatorio con emplazamiento en el sector céntrico de la ciudad; por otro lado, en lo que respecta a Atención

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Primaria de la Salud, se prevé la construcción de cinco Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS) dispersos en la planta de la ciudad. La información del censo 2001 señala que un 58,8 % de la población residente en la ciudad de Santa Fe cuenta con algún tipo de cobertura por obra social y/o plan de salud privado o mutual, porción de la población que a su vez es representativa del 44,4 % del total del departamento La Capital (que posee casi un 58 % de su población con cobertura) y reflejo de la situación a nivel departamental y provincial (con un porcentaje levemente superior al 58 % de la población con cobertura). La educación pública se encuentra extendida en los niveles inicial, medio y superior a través de numerosos establecimientos educativos, a los que se suma una serie de instituciones privadas, en su mayoría confesionales católicas. La ciudad cuenta con 73 jardines de infantes, 110 escuelas primarias comunes diurnas, 14 escuelas primarias comunes nocturnas, 11 centros educativos de nivel primario para adultos, 40 escuelas de enseñanza media, 10 escuelas de enseñanza media privadas transferidas, 3 escuelas de enseñanza media transferidas, 13 escuelas de enseñanza media para adultos, 17 escuelas de educación técnica, 4 escuelas técnicas transferidas, 3 escuelas de educación técnica privadas transferidas, 3 ex escuelas técnicas, 2 escuelas normales y centros de nivel superior transferidas, 3 escuelas privadas con nivel medio y superior transferidas, 14 escuelas especiales, 2 escuelas especiales transferidas, 2 escuelas de artes visuales, 3 organismos musicales, 6 centros de educación física, 1 centro de perfeccionamiento técnico docente (educación física), 11 centros de capacitación laboral, 1 centro de formación profesional transferido, 31 centros de alfabetización y 26 talleres de educación manual independientes. 13 Como complemento de la formación obligatoria, funcionan diversas instituciones con una amplia oferta académica, entre los cuales se destaca el Liceo Municipal y una serie de institutos de educación terciaria no–universitaria públicos y privados. Funcionan en la ciudad 3 universidades, 2 de las cuales son públicas y de acceso libre y gratuito. La Universidad Nacional de Litoral cuenta con 9 facultades, 1 Instituto Superior, 4 Escuelas Universitarias y diversos Institutos científico–tecnológicos, abarcando con sus 33 carreras de pregrado, 46 de grado —a las que se suman posgrados y carreras a distancia— la formación en todas las ramas de las Ciencias, en Humanidades y Tecnología; y la Universidad Tecnológica Nacional, donde se estudian más de 26 carreras de grado —Ingenierías— y un número importante de carreras cortas y de posgrado; más una tercera de gestión privada que es la Universidad Católica de Santa Fe con sus 7 facultades. La UNL recibe alrededor de 25 mil alumnos de los cuales 11.000 provienen de localidades que no pertenecen al departamento La Capital de la provincia

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de Santa Fe y se encuentra asimismo preparada para albergar a estudiantes de diversas latitudes. En la UTN concurren algo más de 2.600 estudiantes de los cuales 500 son del interior del país. Un rasgo a destacar en tanto fortaleza de la ciudad es la presencia de centros de investigación de los más prestigiosos del país, tanto en número como en calidad de investigadores y programas, dependientes del Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). El nivel superior universitario reúne alrededor de 41.400 alumnos en distintas disciplinas, de lo que deriva casi un 9 % de la población que asiste o ha asistido a una casa de altos estudios.14 Estos equipamientos definen un rol de la ciudad vinculado a las actividades culturales y educativas de máximo nivel que la posicionan como un polo científico–tecnológico capaz de brindar servicios para el sector productivo estatal y privado e inciden en su base económica. 2.4 Urbanización e infraestructuras La ciudad, fundada por Juan de Garay en 1573, se desarrolla a partir la localización asociada al puerto que define su emplazamiento inicial y se extiende según la conformación en damero continuo, jerarquizado por la secuencia de bulevares de ronda. El tejido en su morfología, no obstante, muestra las particularidades propias de las ciudades de reciente formación:15 heterogeneidad tipo–morfológica, presencia de fragmentos segregados, alta incidencia de las infraestructuras económicas, procesos de reconversión de grandes usos parcelarios obsoletos y procesos incipientes de expansión suburbana. Las obras vinculadas a la defensa hídrica resultan condicionantes de esa expansión que se ha visto acelerada por conjuntos habitacionales gestionados desde el Estado con posterioridad a los dos grandes eventos–catástrofe de 2003 y 2007. Su área “interior” está delimitada por la circunvalación Mar Argentino (RN Nº A007). En la actualidad, el trazado de esta avenida llega hasta el hipódromo de las Flores, donde se prevé el nudo vial de enlace con la RP Nº 70. El soporte infraestructural en materia de rutas y autopistas se materializa en una vasta red que garantiza la conexión de la ciudad con el resto de las ciudades de la provincia y del país. La RN Nº 168 es la conexión entre los dos polos metropolitanos, salvando la distancia de 25 km entre Santa Fe y Paraná. Constituye el vínculo con la Mesopotamia Argentina y es una vía vital en la ruta comercial este–oeste (intersección del eje central bioceánico) y norte–sur del Mercosur, siendo por ello foco de importantes intervenciones, como la ya emprendida transformación en autovía de la RN Nº 168, entre el Río Colastiné y el acceso hasta el túnel sub–uvial

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Uranga–Sylvestre Begnis, con fecha de nalización para septiembre–octubre del año 2010. Esta obra realizada con fondos provinciales sobre jurisdicción nacional, se propone la optimización de las condiciones del tránsito en el mencionado tramo de la RN Nº 168 que, además de formar parte del Corredor Bioceánico Central, es la única vía de ingreso y egreso a Santa Fe desde el cardinal este. En el sector comprendido entre La Guardia y el acceso al puente sobre el río Colastiné la ruta pasó a tener cuatro carriles en lugar de dos. Por otro lado, el acceso a Colastiné sur desde Santa Fe, que tenía doble sentido de circulación, ahora tendrá sentido único. Como vía de salida se construyó un puente a alto nivel que cruza la R Nº 168 y tiene doble sentido, hacia Santa Fe y Paraná, quedando así definido el enlace. Si bien el puente de mayor envergadura —526 metros de luz— que contempla la obra se encuentra sobre el Río Colastiné, el proyecto involucra una serie de trabajos adicionales posteriores que consisten en: tres puentes aliviadores más (Nº 9, Nº 10 y Nº 11), puentes auxiliares (aliviador Nº 9 norte y sur), construcción de la segunda calzada, repavimentación de la existente, ejecución de banquinas pavimentadas, iluminación y señalización. Continuando con la descripción de los principales ejes conectores, la RN Nº 19 llega a la ciudad desde Córdoba —que dista 340 km— atravesando importantes ciudades de la provincia santafesina. Actualmente se encuentra en construcción el proyecto para la autovía sobre la R Nº 19, conexión estratégica que beneficia a los departamentos La Capital, Castellanos y Las Colonias. Esta transformación en autovía entre las ciudades de Santo Tomé y Frontera, obra totalmente a cargo del Gobierno Provincial, tendrá como resultado —estimada su conclusión para fines del año 2010— una vía de dos carriles por mano, que beneficiará a una importante región productiva de Santa Fe, además de contribuir a la mejora en la circulación y a la agilización del tránsito en el corredor bioceánico, punto clave en el crecimiento de la Región Centro y la Comunicación con el Mercosur. La RN Nº 11 conecta, hacia el Norte, con el noreste santafesino y las provincias argentinas de Chaco y Formosa (y desde éstas con la República de Paraguay), y hacia el sur, con el Aeropuerto de Sauce Viejo y la ciudad de Rosario, manteniendo en este tramo un trazado paralelo al de la autopista “Brigadier López”. Ésta última comunica también Santa Fe y Rosario, permitiendo continuar hacia el sur por la RN Nº 9 y arribar a la ciudad de Buenos Aires. La RP Nº 1 se extiende hacia el noreste de la provincia hasta la ciudad Reconquista y de allí a Chaco; y la RP Nº 70 comunica la ciudad con Esperanza y Rafaela. La Estación Terminal de Ómnibus Gral. Manuel Belgrano funciona como puerta de acceso a todo el litoral argentino y a los países de su límite oriental.

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58 empresas de transporte con una amplia cobertura geográfica aseguran un movimiento constante de pasajeros y visitantes. El enlace ferroviario desde y hacia la ciudad, está constituido por las líneas del ex ferrocarril General Bartolomé Mitre (trocha ancha) y del Ferrocarril General Manuel Belgrano (trocha métrica). La red Belgrano cargas, operada en forma estatal, une Buenos Aires con Santa Fe y se extiende hasta Resistencia–Barranqueras hacia el norte, y hacia La Quiaca por el noroeste hasta llegar a Chile y Bolivia (habilitación de la bitrocha San Francisco– Santa Fe, mediante). La línea del ex ferrocarril Mitre comunica a la ciudad con el resto del centro y norte del país y con Buenos Aires. En cuanto a transporte de cargas, la totalidad de la línea está concesionada a la empresa Nuevo Central Argentino (NCA), siendo el mayor transportador de cargas en el país. La infraestructura existente del sistema ferroviario —en buena parte desmantelado durante los años 90— significa una valiosa logística para cualquier estrategia de desarrollo de la región, por lo que su reactivación o refuncionalización resulta aún una cuestión pendiente. El acceso aéreo se realiza a través del aeropuerto de Sauce Viejo, que ha sido desde su origen en 1955 la estación aérea tanto para Santa Fe capital, a pesar de encontrarse bajo jurisdicción de otro municipio no aledaño, como para sus localidades vecinas y el Gran Paraná. Ubicado a aproximadamente 15 km al sudoeste de Santa Fe, recibe vuelos de Aerolíneas Argentinas y Sol Líneas  Aéreas, provenientes de la Capital Federal y Rosario.

2.5 Gestión urbana y marco normativo. Proyectos 16 El área a cargo de la ordenación territorial en el Municipio de Santa Fe es la Secretaría de Planeamiento Urbano, una de las ocho que integran el Departamento Ejecutivo Municipal. El gobierno de la ciudad propone actualmente emprender sus acciones encuadradas en el nuevo modo de gestión que instala el Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad bajo la premisa de la participación ciudadana y la construcción colectiva de las políticas de Estado. Este mecanismo se puso en práctica en casos como la consulta participativa que involucró a la ciudadanía en la discusión sobre los lineamientos del Plan Urbano, y la implementación del presupuesto participativo, herramienta orientada a realizar obras —propuestas por los actores implicados— para resolver problemas específicos o para desarrollar actividades de interés comunitario (polideportivos, centros de salud, puesta en valor de barrios). El Plan de ordenación vigente es el Plan Director de la Ciudad de Santa Fe (Ordenanza Nº 7871/80) que data de 1980 y constituye el más antiguo de

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los instrumentos regulatorios en vigencia con que cuenta la municipalidad en materia de planificación urbanística, planteando entre otras determinaciones de zonificación y ordenamiento de usos, una tendencia de crecimiento hacia el este de la estructura urbana. No obstante la necesidad de revisión y adecuada actualización de normas, debe reconocerse su importancia relativa considerando que la normativa urbana referida a la ciudad física (Reglamentos de loteos y subdivisiones del suelo, de zonificación y de edificaciones privadas) halla su marco de referencia en este instrumento. A manera de avance en la materia, está presente la aspiración a generar nuevos elementos legales tendientes a la redacción —a mediano plazo— de un Código Urbano–Ambiental integrado del que ya se conoce una nueva zonificación, que introduce un conjunto de modificaciones a la normativa existente bajo los conceptos rectores de desarrollo y consolidación —material y simbólica— del espacio público y de ambiente urbano sobre el cual el espacio público se concreta, y se encuentra en una primera etapa de aplicación. 2.5.1 El Plan Urbano Santa Fe Ciudad.

Municipalidad de Santa Fe (2008)

Si bien las normas urbanísticas más antiguas y aún vigentes no contemplan el establecimiento de acuerdos con municipios implicados en temas comunes, en planes de ordenamiento territorial más recientes empieza a observarse un interés creciente por integrar a sus bases conceptuales la dimensión metropolitana y la resolución de las problemáticas que le son propias. “El Plan Urbano Santa Fe Ciudad” se inscribe en el segundo de los cinco ejes propuestos por “El Plan de Desarrollo Santa Fe Ciudad” referido al planeamiento Urbano Ambiental y se alinea a favor de una continuidad con las elaboraciones anteriores, reconociendo —además del Plan Director y del cuerpo normativo producido por el Concejo Deliberante y el Ejecutivo municipal— una serie de documentos como antecedentes de su formulación: • Plan Estratégico para la ciudad de Santa Fe (1998–99, 2001). Tuvo un desarrollo acorde con las metodologías de participación ciudadana consideradas válidas en su momento, avanzando en la instancia de diagnóstico y proposición de ejes generales de desarrollo para la ciudad, es un instrumento que al proponerse flexible en su propia concepción puede ser asimilable a las necesidades actuales. • El Informe del PROCIFE (Programa de Cooperación Interinstitucional Frente a la Emergencia, 2004–05). Constituye la primera parte del plan de ordenamiento territorial y determinación de criterios urbanísticos básicos para el proceso de reconstrucción de la ciudad de Santa Fe que el Poder

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Ejecutivo Municipal comenzara a elaborar por instrucción del Consejo Municipal de la ciudad en el marco de la pos crisis hídrica de 2003. El mismo fue elaborado de manera integrada por universidades e instituciones académicas de la ciudad y la región, y constituye un documento central de referencia al brindar importantes elementos diagnósticos y elementos técnicos válidos en el presente. • El Plan Urbano Santa Fe 2010. Visión de la ciudad y Plan Urbano. Publicado y difundido en el año 2007, es el antecedente más próximo en el tiempo en materia de planicación. Desarrollado en gran medida sobre las bases conceptuales sentadas por el informe del PROCIFE, delinea en uno de sus apartados una serie de cuestiones que hacen a la integración metropolitana. “El Plan Urbano Santa Fe Ciudad”, dentro del apartado “Pautas para el desarrollo y ordenamiento de la ciudad”, establece como una de las tres dimensiones básicas de análisis definitorias de ejes de trabajo específicos a la dimensión geopolítica, la cual atiende a las relaciones urbano–territoriales con especial consideración de la construcción de espacios políticos de escala supra– urbana y regional, debiendo considerar la articulación interjurisdiccional con distintos organismos estatales y actores privados tanto nacionales como, eventualmente, internacionales. Se define en el eje de trabajo Metropolización y articulación territorial. En cuanto a programas de acción —de dirección autónoma— pensados para compatibilizar las demandas sociales con las sistematizaciones propias del Plan, el Programa 1 denominado “Escala Metropolitana”, incluye una serie de temas cuyo tratamiento deberá realizarse entre las autoridades políticas de un área que abarca al menos a los centros urbanos del conglomerado Gran Santa Fe, con posibilidades de extenderse hasta alcanzar la ciudad de Paraná y la región según la temática a abordar: - Nuevo Puerto y articulación ferro–urbanística de escala urbana y regional. - Parque Comercial y zona de Actividad Logística Sauce Viejo. Puerto Seco.  Área Intermodal de Cargas (vial, ferroviaria, Aeropuerto Sauce Viejo, Nuevo Puerto) en articulación con el Parque Industrial de Sauce Viejo y al Área Industrial de Santo Tomé. - Corredores urbano–territoriales (viales, ferroviarios, uviales): RN Nº 19, 11, 168, 70 y la RP Nº 1. Puertas de ingreso a la ciudad. - Áreas Productivas: a) de Relocalización Industrial (Av. Tte. Loza y Circunvalación Oeste); b) Parque Productivo Orientado en Recreo; c) Parque Tecnológico Industrial (al sur de la RP Nº 70 entre RN Nº 11 y Circunvalación Oeste). Fortalecimiento del Polo Científico Tecnológico de CONICET–UNL (Parque Tecnológico Litoral Centro).

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- Conexión vial Santa Fe–Santo Tomé y Santa Fe–Paraná. - Ronda ferroviaria y reactivación: a) Ramal Laguna Paiva–Santa Fe; b) Ramal Belgrano Cargas–sistematización urbana del ferrocarril. - Circuitos turístico–recreativos. - Áreas de Actividad Logística: Nodo Norte (Área Industrial) y Sur (Av. Mar  Argentino y Varadero Sarsotti). Nodo Este (La Guardia). - Reserva Natural isleña Río Coronda. - Desarrollo urbano–ambiental del Noroeste (Humedales de la Laguna Setúbal). Equipamientos especícos: Nuevo Hospital Iturraspe, CENASFE, Molino Lupotti, Molino Marconetti. - Planes de viviendas y equipamientos varios. Si bien aún existen dificultades para afrontar en forma conjunta —superando los límites municipales o comunales— los problemas y potencialidades comunes, algunos intentos significativos pueden observarse en proyectos como el puente Santa Fe–Santo Tomé, incluido dentro de los proyectos del gobierno provincial,17 y el Tren urbano Metropolitano propuesto desde el Municipio. La propuesta de un Tren Urbano Metropolitano —de trascendental impacto en la reactivación de los circuitos económicos locales y el descongestionamiento de los accesos a la ciudad y las rutas dentro del AM— involucra decisiones municipales, provinciales y nacionales, al estar planteado en una escala metropolitana y un armado interjurisdiccional. El Gobierno Municipal maneja la posibilidad de que el ferrocarril funcione dentro de la planta urbana bajo la hipótesis de tres líneas de penetración: una desde el oeste, procedente de Santo Tomé (Ferrocarril Mitre) y dos desde el norte procedentes de Recreo y Laguna Paiva (Ferrocarril Belgrano). La posibilidad de contar con un tren de estas características se articula con otros proyectos ya impulsados desde la Provincia en conjunto con el Municipio, como la reconstrucción del molino Franchino bajo funciones culturales y educativas, la restauración del edificio ferroviario popularmente conocido como “La Redonda” en las inmediaciones del Parque Federal y la inauguración de obras en éste último. Un paso fundamental en este ordenamiento de la infraestructura ferroviaria es la firma, con fecha 16/12/2009, del Convenio Municipio de Santa Fe–  ADIF,18 que permitirá dar nuevos destinos a los bienes en desuso y obtener recursos económicos para reactivar ramales o crear nuevas conexiones. El nuevo servicio ferroviario debería orientarse, básicamente, al servicio de pasajeros de larga, media y corta distancia, mientras el transporte de cargas quedaría subordinado a la demanda que origine el futuro puerto, ya que la nueva estación fluvial deberá ser alimentada desde la ronda ferroviaria.

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Otro de los grandes proyectos de impacto regional es el Nuevo Puerto de Santa Fe, que contempla la acción convergente de distintas jurisdicciones del Estado y de particulares en pos de una obra de alta incidencia geopolítica en el marco de un proceso de reposicionamiento territorial de la ciudad. La localización prevista es la intersección del corredor bioceánico Porto  Alegre–Coquimbo y la Hidrovía Paraguay–Paraná, en línea con el Aeropuerto, el Parque industrial y el proyectado polo comercial y logístico de Sauce Viejo (en el PEP Santa Fe) y la ciudad de Paraná. 2.5.2. El Plan Estratégico Provincial 19

 Además de su histórica función política y administrativa, el rol de la ciudad a nivel provincial se ve potenciado al identificarse como sede de uno de los cinco nodos que establece el Plan Estratégico Provincial vigente, basado en una nueva modalidad de organización territorial a partir de la regionalización provincial, que incluye descentralización, planificación estratégica e instancias de participación ciudadana y concertación. Su diseño asume el formato de cinco regiones que se reconocen dentro de límites dinámicos atendiendo a las particularidades de sus escenarios correspondientes e incorporan los mencionados nodos, materializaciones del Estado ahora territorializado, entendidos como núcleos de articulación, concentración, distribución y redistribución de capacidades, información y recursos. El Plan se estructura según tres líneas estratégicas con sus correspondientes conjuntos de programas —cuatro por cada una— que contienen a su vez proyectos provinciales y proyectos regionales, según su naturaleza y alcance. El Nodo Santa Fe junto con la Región 3 a la que representa (del sector centro de la provincia, abarcando los departamentos de San Justo, sur de San Javier, Garay, Las Colonias, La Capital y parte de San Jerónimo), son actualmente destinatarios de un total de 36 proyectos regionales, algunos de ellos ya mencionados y de impacto altamente positivo para la ciudad, encuadrados en los distintos programas transversales a todo el Plan. Dentro de la Línea I denominada “Territorio Integrado”, el “Programa Santa Fe conectada y accesible”, involucra los proyectos de: - Reconversión Portuaria de Santa Fe. - Autovía RN Nº 11 y continuación autovía RN Nº 19: En tanto encrucijada de escala continental, ambas rutas desempeñan un rol jerárquico en la estructuración del territorio. La transformación en Autovía de la R Nº 11 busca ampliar la capacidad del corredor desde Santa Fe hacia el norte mediante la incorporación de una nueva calzada de rodamiento de dos carriles, paralela a la existente. La obra, que supera los límites de la región, se proyecta en tres etapas: la primera vincula Recreo–San Justo, la segunda San  Justo–Reconquista y la tercera Reconquista–Florencia. El proyecto en actual 60

ejecución de continuación de la autovía RN Nº 19 consiste en la ampliación de la capacidad del corredor desde Santo Tomé hacia el oeste mediante la incorporación de una nueva calzada de dos carriles al norte de la existente. - Autovía RP Nº 70: estructura la zona oeste de la Región 3 conectando el núcleo de la producción regional del departamento Las Colonias con las rutas nacionales y con la Hidrovía Paraná Paraguay a través del puerto de Santa Fe. Una primera etapa del proyecto comprende la ejecución de una nueva calzada paralela a la existente entre la RN Nº 34 y su intersección con la RN Nº11, correspondiendo 63 km a la región 3 de los 80 km totales. - Autovía RN Nº 168: Conexión interprovincial Santa Fe–Paraná: además de la Autovía RN Nº 168 incluye la nueva vinculación vial y ferroviaria entre las dos provincias, cuyas obras complementarias se extienden a los accesos urbanos a Santa Fe, las conexiones intermodales con el Puerto de Santa Fe y las obras de mitigación de impacto ambiental correspondientes. Si bien las propuestas aún no se han desarrollado con precisión por parte de la Provincia de Santa Fe, Entre Ríos ha avanzado con mayor definición en estudios preliminares e hipótesis de localización. - Nueva conexión vial Santa Fe–Santo Tomé. - Reactivación del ujo de cargas en el Aeropuerto Sauce Viejo: al poseer vinculación directa a los corredores estructurales de la Región 1, la RN Nº 11, la Autopista Rosario–Santa Fe y el Ferrocarril General Belgrano, el aeropuerto cuenta con la potencialidad de transformarse en un nodo multimodal de transporte. El “Programa Calidad Ambiental” contempla dos proyectos: “El Plan de manejo de islas y delta (orientado al ordenamiento ambiental del territorio a través del Plan Estratégico Integral para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná —PIECAS—”, en el marco de acuerdos entre Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe) y “El Plan de cuidado medioambiental”. Dentro del “Programa redes para el desarrollo territorial” integrante la Línea III, Economía del desarrollo, la planificación del área metropolitana está contemplada en uno de sus proyectos: consolidación del Área Metropolitana Gran Santa Fe explicita la necesidad de abordar un conjunto de temas y problemáticas (gestión del riesgo hídrico, tratamiento de residuos sólidos urbanos, gestión conjunta del sistema de transporte público, sistematización de la prestación de servicios públicos, gestión de temas ambientales) desde la planificación conjunta del área metropolitana y el emprendimiento de obras en forma asociativa. Si bien no abarca la región metropolitana, resulta significativo que esboce dos alternativas para definir el formato jurídico de esta planicación: la conformación de un ente de planicación supramunicipal de escala metropolitana o la configuración de ámbitos operativos específicos a una o varias problemáticas en cuestión. 61

3. Ciudad de Paraná La ciudad de Paraná, capital de la Provincia de Entre Ríos, se encuentra ubicada sobre la margen izquierda del río Paraná, a 31 43´ de L.S. y a 60 32´ de L.O, en la Mesopotamia argentina. Es asimismo cabecera del departamento homónimo, que dista unos 470 km de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital federal del país, y unos 25 km de la vecina ciudad de Santa Fe. El ejido municipal tiene como límites al norte y oeste al río Paraná y el río Paracao, al sur el arroyo Los Berros y al este el arroyo Las Tunas; abarcando una superficie de 137 km2. Se trata de una zona surcada por arroyos y de relieve irregular que conforma una llanura ondulada con diferencias máximas de nivel de 40 m aproximadamente, con la característica presencia de las barrancas cercanas al río Paraná, respecto del cual alcanza un nivel máximo de 85 m. La cota IGM varia entre 98,15 m y 16,14 m en su punto mas bajo. Su clima pampeano fuertemente influido por el entorno fluvial —también definido como húmedo mesotermal— arroja una temperatura promedio anual de 18,3 ºC, con máximas/mínimas de 33 ºC/18 ºC en verano, y 18 /7 ºC en invierno, llegando en ocasiones a valores extremos que superan los 40 ºC en verano y valores por debajo del cero en invierno. La precipitación media anual es de 1024 mm, concentrándose en el semestre que va de octubre a marzo el 70 % del total, y los vientos son suaves y moderados como los que caracterizan a la región en general.

3.1 Aspectos económicos Las características económicas de Paraná en la actualidad contienen rasgos de la gran diversidad de actividades que —en distintos momentos de su historia— motorizaron el crecimiento de su economía. En el mapa económico actual aparecen actividades primario–extractivas y de producción y servicios vinculadas a la ganadería. En el mismo orden se verifica la existencia de servicios a la producción agrícola originados en el proceso de expansión de la agricultura desplegado a partir de mediados del siglo XIX. La actividad industrial, por su parte, se reconoce en algunos establecimientos relativamente grandes, impulsados por el proceso de sustitución de importaciones, numerosos establecimientos pequeños y medianos, desarrollados como servicios propios del proceso de urbanización y —por último— la industrialización promovida por vía del asentamiento promocional en el parque industrial. 62

Sin embargo, el rasgo dominante en la configuración de las particularidades económicas de la ciudad está dado por su rol político e institucional. La dinámica cotidiana de la ciudad está fuertemente ligada a la intensa vida relacionada a la administración pública, dado que Paraná, como capital provincial, centraliza el funcionamiento de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y  Judicial, con un peso significativo en términos ocupacionales. De este modo Paraná se perfila actualmente como una ciudad proveedora de servicios, con fuerte peso de la actividad pública. En cuanto al turismo, de carácter eminentemente receptivo interno y recreacionista, convoca a visitantes atraídos por el atractivo natural y su borde costero, y por ser sede de diversos eventos (deportivos, convenciones, etc.) que contribuyen a dinamizar el sector. La creciente toma de conciencia del gran potencial turístico de Paraná derivado, entre otros aspectos, de su privilegiada localización frente al río, ha orientado la planificación a identificar a esta actividad como uno de los principales vectores para su desarrollo. El producto bruto geográfico de la Provincia de Entre Ríos es de aproximadamente el 2 %. Para el año 2003, el Censo económico reconoce aproximadamente 2.700 locales industriales en la provincia. 3.2 Población

Los datos oficiales obtenidos a partir del Censo 2001 señalan un total de 235.931 habitantes, habiendo registrado una tasa de crecimiento del 12,25 % en el período intercensal 1991–2001. Representa un 74,2 % del total departamental, el cual al mismo tiempo concentra un 27,5 % de la población total a nivel provincial. La proyección para la ciudad estima 300.105 habitantes en el año 2010. Como toda capital de provincia, Paraná participa del fenómeno de la migración intraprovincial, siendo foco de atracción de los migrantes del interior y a la vez expulsora de población, particularmente juvenil. Considerando el fenómeno de conglomeración que la ciudad encabeza, el Aglomerado Gran Paraná estaría conformado por 247.587 habitantes, de acuerdo al “Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001”. La “Encuesta Permanente de Hogares” en su onda del segundo semestre de 2004 señala que más de la mitad de la población ocupada lo está en Servicios Comunales, Sociales y Personales (46,6 %) y en Comercio, Restaurantes y Hoteles (22,36 %).y que el 22 % de la población de mayores ingresos percibe el 44,6 % del ingreso.

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El índice de Necesidades Básicas Insatisfechas revela en esta ciudad la existencia de 25.762 habitantes con NBI, cifra que representa el 10,9 % de su población total, porcentaje inferior al que corresponde al Departamento Paraná (11,3 % de la población con NBI) y que revela una situación de la población en su conjunto más favorable que la del total de la provincia (17,6 % de la población con NBI).20

3.3 Equipamientos de salud y educación La ciudad de Paraná es sede de dos Hospitales Provinciales de Alta Complejidad

(general–adultos y materno–infantil) que son referentes y reciben derivaciones del interior de la provincia; un Hospital Provincial Neuropsiquiátrico; un Hospital Geriátrico y un Hospital Militar con alcance Regional. Se encuentra en proceso de construcción (compra de terreno y licitación) un nuevo hospital polivalente de mediana complejidad en la zona sur de la ciudad, que se convertirá en un centro de referencia regional y contribuirá a descomprimir el actual sistema de prestadores de salud de la ciudad capital. Habiéndose realizado la firma del Convenio para su construcción y dotación de equipamiento con fecha 20/03/2009, se prevé la inauguración de sus instalaciones en un plazo de entre 24 y 30 meses. En cuanto a la Atención Primaria de la Salud (APS) se encuentran, distribuidos en diferentes zonas de la ciudad, 22 Centros de Salud y un Hospital de baja complejidad que dependen de la Secretaría de Salud de la Provincia; dos Postas sanitarias y un hospital de día (general) dependientes de la Municipalidad. Por otra parte, en la actualidad un 63,8 % de la población residente en la ciudad de Paraná cuenta con algún tipo de cobertura por obra social y/o plan de salud privado o mutual, porción de la población que a su vez es representativa del 77,12 % del total del departamento Paraná (que posee un 61,6 % de población con cobertura), índices que están reflejando una cobertura satisfactoria dentro de la ciudad central,21 considerablemente superior a la situación de la provincia (51,3 % de al población con cobertura). En el aspecto educativo la ciudad cuenta con Instituciones que abarcan los distintos niveles de enseñanza: Nivel Inicial, Nivel Primario, Nivel Medio con diversas especificidades, Nivel Terciario, formación a Nivel de grado y posgrado, así como numerosos centros de educación formal y no formal para adultos. Para el año 199722 se registraban en la ciudad 9 establecimientos de educación común y 2 artísticos (danzas y artes visuales) en el ámbito estatal, y 6 establecimientos en el orden privado. La propuesta de formación a nivel de grado y posgrado más convocante es la de la Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER) a través de sus cinco 64

unidades académicas en Paraná y su asentamiento en Oro Verde, Verde, con una oferta académica que incluye 8 carreras de grado y demás posgrados y maestrías.  Asimismo, la Universidad Tecnológica Nacional (Facultad Regional Paraná) ofrece un importante programa de capacitación en diferentes ramas de la Ingeniería a través de 4 tecnicaturas, 3 carreras de grado y carreras y cursos de posgrado. La oferta académica queda completa, dentro de su jurisdicción, por la Universidad Universidad Católica Argentina (UCA–Sede Paraná), que implementa en dos facultades y un instituto las áreas disciplinares humanísticas como Psicología, Educación y Derecho y, en forma reciente, con la Universidad  Autónoma de Entre Ríos (UAdER) (UAdER) que cuenta con 3 facultades en Paraná Paraná y una en Oro Verde, Verde, con una amplia oferta académica que se aproxima a las 80 opciones de estudio entre tecnicaturas, profesorados, traductorados y licenciaturas. Esta Universidad está gestionando el proyecto y la construcción de un campus al sur de la ciudad.  Además de esta estructura estru ctura académica académ ica propia, propia , resulta result a relevante relevan te la oferta ofer ta educativa a nivel regional dentro de la cual se destaca la Universidad Nacional del Litoral, que cumple un rol no menospreciable en la formación de los profesionales de la ciudad de Paraná Paraná y zonas aledañas. En Paraná se registra una cifra de 78.065 habitantes (32,8 % del total de la ciudad) que acceden a algún nivel educativo, siendo los niveles terciario y universitario concentradores del 13,4 % de la población alfabetizada, con lo que se alcanza una tasa que se aproxima a la de la ciudad de Rosario, una de las más altas del país.23

3.4 Urbanización e infraestructura Se puede referir al proceso de conformación de la ciudad en relación a las características del medio natural, en particular a las cuencas de los arroyos y las barrancas ribereñas que permite resumir una suerte de dialéctica entre esas barreras físicas que imposibilitaban la continuidad y obras de infraestructura inf raestructura que la restablecían. Esto no implica desconocer fenómenos típicos de agregación, pero con notables discontinuidades sumado a procesos de extensión a lo largo de los ejes de conexión territorial. La presencia del río Paraná ha operado, tanto históricamente como en la actualidad, como un factor determinante en el desarrollo de la ciudad permitiendo el abastecimiento confiable de agua, la utilización con fines de navegación, turismo, pesca y recreación. Los arroyos como sistemas de escurrimiento naturales insertos en la trama, implican factores favorables y desfavorables para la calidad de vida de su población. Al tiempo que su valor morfológico caracteriza áreas con fuerte contenido paisajístico y recreativo,

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pudiendo eventualmente constituir pulmones dentro de la mancha urbana, que por causas de diversa índole han devenido en focos con distintos niveles de degradación. Resultan particulares particula res en esta ciudad la localización localizació n de áreas de precariedad precariedad urbana a lo largo de los cursos de agua, en sectores centrales como también en un cordón periférico definido por conjuntos habitacionales. Grandes e importantes equipamientos urbanos se encuentran en proceso de refuncionalización por inversión privada destacando el hipódromo para centro comercial, la fábrica de cemento y la playa Los Arenales para barrios privados. Merecen destacarse las gestiones de urbanización —en trámite— de grandes vacancias urbanas como son las tierras adquiridas en 1996 para extender el parque ribereño y los terrenos del Ejército Argentino, al sur de la ciudad que podrían absorber la capacidad de crecimiento por 50 años. El esquema de rutas que confluyen a la ciudad de Paraná, configura un buen sistema jerarquizado de vínculos territoriales que se despliegan en abanico relacionando a la ciudad a distintas escalas: con toda su área de inuencia (en la que conforma un esquema radio–céntrico de poblaciones a una distancia entre 40 y 60 km) y con importantes centros departamentales, provinciales y nacionales como Corrientes, Santa Fe y Capital Federal, e internacionales como la República Oriental del Uruguay y el sur de Brasil. Dentro de los accesos y enlaces que soportan la integración y potencian la relevancia centralizadora de la ciudad se destacan: La RP Nº 11, que comunica Paraná con Diamante–Victoria–Gualeguay. Constituye el acceso a la ciudad desde Buenos Aires y Rosario (por Brazo Largo y el Puente Rosario–Victoria respectivamente), atraviesa Oro Verde Verde para nalmente, dentro del casco urbano, articularse con Av. Ramírez: la “ronda” del macrocentro urbano y principal eje conector intraurbano norte–sur atravesando áreas totalmente consolidadas. La ex RP Nº 131 une Paraná con Nogoyá y atraviesa todo el centro de la Provincia de Entre Ríos, eslabonando en su recorrido asentamientos menores que se hallan en el área de inuencia de la ciudad de Paraná y a San Benito en el entorno inmediato. La RN Nº 18 nace sobre la traza de Avenida Almafuerte, importante eje vertebrador central de la extensión este del área urbana de Paraná. Esta ruta conecta Paraná con Villaguay en el centro de la Provincia, Provincia, pasando por Viale y Concordia, la segunda ciudad de la Provincia. Más adelante, se abren la R Nº 12 que conduce a la Paz y a la capital correntina, y la R Nº 127 que se dirige a Federal. El acceso Norte atraviesa una zona de chacras y conecta directamente con  Avenida  Avenida de Circunvalación Circunvalación y la salida del túnel subfluvial, subfluvial, constituyéndose constituyéndose como nexo importante en la agilización del tránsito regional y del Mercosur. Mercosur.

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El vínculo de mayor intensidad del sistema se establece a través del túnel subfluvial entre Santa Fe y Paraná, concentrando un fuerte intercambio diario de personas, actividades, bienes y servicios. Dada la vital importancia de éste último, todos los Planes que se fueron formulando tratan en forma apartada la reformulación del vínculo con la ciudad de Santa Fe —correspondiente a la ya tratada RN Nº 168—, eje en el que la superposición de escalas despliega una situación especialmente problemática cuya resolución se torna ineludible. Si bien las antes descriptas obras en la ciudad de Santa Fe sobre la ruta en cuestión implican una mejora considerable, el sistema continuaría siendo deficitario principalmente en referencia al túnel, cuya capacidad operativa podría verse colmada. En este complejo contexto, se plantea como propuesta —considerando la ubicación del Nuevo Puerto de Santa Fe Fe en un punto cercano al canal de navegación y el nuevo cruce con Santo Tomé y de allí hacia las autopistas a Rosario y Córdoba— la ubicación de la cabecera de una nueva conexión vial (puente Santa Fe–Paraná) Fe–Paraná) en el borde oeste de la ciudad, cuya factibilidad debe ser integralmente estudiada. La posibilidad de que la conexión sea de carácter ferrovial aporta mayores ventajas para el desarrollo económico de la región al multiplicar las opciones modales de trasporte, permitiendo en un radio de escasas distancias la intermodalidad de los transportes transpor tes viales, ferroviarios, fluviales y aéreos, por la cercanía de esta conexión con dos equipamientos aeroportuarios. En cuanto a los avances sobre so bre el nuevo puente, por decreto provincial se conformó en noviembre de 2009 una Unidad Especial de Proyecto para llevar adelante los estudios necesarios en la Provincia de Entre Ríos, integrando a Paraná como cabecera provincial de la región. El servicio ferroviario en la Mesopotamia, anteriormente efectuado por el Ferrocarril Nacional General Urquiza, fue concesionado a América Latina Logística en el año 1998 y limitado en sus servicios, funcionando actualmente el transporte de carga. En 2008 se formalizó la creación de la Unidad Ejecutora Ferroviaria Ferroviaria de Entre Ríos (UEFER), destinada a recuperar y mejorar la infraestructura ferroviaria en la provincia, generando las condiciones para que la operación de redes ferroviarias, tanto de pasajeros como de carga, mejoren su eficiencia. En lo referente al transporte aéreo, la ciudad cuenta con el Aeropuerto General Justo José de Urquiza, de primera categoría, ubicado a 10 km al sureste del centro de la ciudad de Paraná, sirviendo a la Provincia de Entre Ríos y al área del AMSFP. AMSFP. Su operación es de cabotaje y realiza mayoritariamente vuelos directos a Aeroparque Buenos Aires, algunos a Córdoba y el último servicio incorporado —a parir de enero de 2010— hacia Mar del Plata, reservando los vuelos internacionales sólo para aquellos de carácter oficial. Actualmente sólo la línea aérea LAER L AER (Líneas Aéreas de Entre Ríos) opera en forma regular

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y LADE (Líneas Áereas del Estado) con vuelos semanales a Buenos Aires y al sur del país que utiliza las instalaciones militares. La actividad fluvial se caracterizó históricamente por la presencia de dos puertos importantes imp ortantes como co mo lo fueron el de Bajada Grande y el Puerto Nuevo, que actualmente se encuentran inactivos. Finalmente, Finalmente, la utilidad del modo automotor de pasajeros se desarrolla en la Estación Terminal Terminal de Ómnibus de la ciudad, equipamiento trasladado y construido a fines de los años 80.

3.5 Gestión 3.5 Gestión urbana y marco normativo. Proyectos 24 La Secretaría de Planificación e Infraestructura es la repartición del Municipio de Paraná encargada del planeamiento urbano de la ciudad. Vinculada a la Secretaría de Planificación e Infraestructura a través de algunos de sus proyectos, aparece la Secretaría de Medio Ambiente. El Código Urbano, con antecedentes en las Ordenanzas Nº 6538 y Nº 6348, fue sancionado, promulgado y publicado por Ordenanza Nº 7933, enunciando su intención de poner en práctica los objetivos contenidos en el Plan de Ordenamiento de 1978, con vigencia sólo formal. En el período 2000–2002 fue sometido a revisión por parte de la Comisión Revisora del Código, acción que pone de manifiesto la voluntad de alcanzar la eficientización del instrumento normativo superando el desajuste entre éste y las circunstancias circunstancia s reales de la ciudad. Como resultado de este trabajo se promulga su actualización por Ordenanza Nº 8563 – Decreto 1886/05 (publicado en 2006), que ja sus objetivos generales en: denir mediante las disposiciones en materia de tejido urbano la configuración de la ciudad con una imagen “ribereña “ribereña”, ”, volcada al río, acorde a sus condiciones morfológicas y resaltando sus potencialidades paisajísticas; controlar la extensión hacia el interior del territorio y a lo largo de las vías de acceso y penetración a la misma; favorecer la ocupación hacia el norte, noreste y oeste, y de piezas urbanas en desuso; promover la consolidación de la trama incorporando áreas vacantes carentes de servicios y equipamientos; y revalorizar las áreas correspondientes a los arroyos que surcan la planta urbana. Otros antecedentes de esta formulación se reconocen expresamente en: - Apoyo Técnico a la Gestión urbana. Arqs. Soijet, Caballero, Bielsa. Año 1991. - Desarrollo Turístico del borde Costero. CFI. Lic. Isabel Sendón y Arq. Roberto Bullone. Año 1991. - Propuesta de Desarrollo Territorial del Área Periurbana. C.f.i. Arq. EnriEnriqueta Sagastizabal. Años 1993–1994. 68

- Borde Costero–normativa urbana. CFI Dres. Graciela Siede, Jorge Daneri.  Año 1994. - Relevamiento y Propuesta del Arbolado urbano. Convenio UNER – Facultad de Ciencias Agropecuarias - Municipalidad de Paraná. - Propuesta Conjunta del Colegio de la Agrimensura de Entre Ríos y Cámara de empresas inmobiliarias de entre ríos. - Jornadas de la Ciudad de la Regional Oeste del Colegio de Arquitectos de Entre Ríos. - Plan estratégico de Desarrollo de Paraná (PEDEP).

3.5.1 El Plan Urbano Paraná se proyecta 

La vocación del área de planificación se propone en este completo trabajo que intenta recoger y articular propuestas que definan los borradores de un Plan. El Plan expresa esos lineamientos y desarrolla programas que delinean y representan la estrategia, y propuestas concretas en tanto objetivos particulares, en pos de un desarrollo equilibrado y consensuado con los sectores públicos y privados en un encuadre estratégico y participativo. De los cinco programas que lo integran —ciudad metropolitana, ciudad–río, ciudad–barrios, ciudad vital e infociudad— el primero se propone, bajo una visión integral que reconoce la “escala ampliada” de la ciudad y sus desafíos, lograr la inserción territorial de Paraná fortaleciéndola a partir de las ventajas que le brinda un desarrollo concertado con otras localidades de su entorno. Se pueden definir dos niveles de aproximación en la posición de Paraná dentro de esta escala de inserción. La primera, con las ciudades del hinterland  que se constituyen como espacios de descentralización y de desborde de determinados usos y la segunda con Santa Fe, en función de consabidas y muy activas interrelaciones productivas, de servicios, etc. Resulta necesario dar cuenta de la existencia de problemáticas metropolitanas que requieren una atención conjunta e integral, lo que plantea avanzar en la maduración de nuevas formas de gestión que permitan articular estos asuntos comunes. Para ello, deben abordarse distintos ejes de actuación que potencien la capacidad estructurante y vertebradora del sistema, entre los que se destacan las infraestructuras de conexión. Este tema es abordado detalladamente en el “Programa Ciudad Metropolitana”, que desarrolla en diferentes ítems una serie de proyectos orientados a optimizar la conectividad vial de la ciudad, equilibrando y reforzando las interrelaciones con el sistema de red territorial y con la propia estructura urbana, tales como: - Acceso Norte–Oeste: cruce a distinto nivel en nodos RP Nº 132 (circunvalatoria microregional) con cruce RN Nº 12 y Nº 18.

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- Acceso Este: cruce a distinto nivel en nodos circunvalación–calles de conexión. - Cruce a distinto nivel en nodos RP Nº 32 – RN Nº 127. - Mejoramiento de RN Nº 12 hasta cruce con RN Nº 27. - Cruce a distinto nivel en nodo Acceso Norte Gdor. Héctor Maya. - Nueva traza de tramo RN Nº 12 (norte) a RN Nº 18 Acceso Norte. Duplicación de traza existente en Acceso Norte desde circunvalación hasta Gdor. Héctor Maya. - Nueva traza de camino costero. - Acceso Oeste–Sur: mejoramiento de la calle Juan Báez. - Acceso Este–Sur: nueva traza de tramo circunvalación de RN Nº 18 a RN Nº 12 (sur). - Acceso Sur: nueva traza de circunvalación. - Duplicación de traza existente en RN Nº 12, tramo ejido de la ciudad de Paraná. - Acceso Oeste: nueva traza de costanera. - Nueva traza y obras complementarias conexión con nuevo puente a Santa Fe. - Obras complementarias. Sistematización funcional del tránsito pesado. Otro de los proyectos que trasciende los límites de la ciudad, dentro del propósito de crear ámbitos adecuados para encarar proyectos conjuntos, es la  Agencia de Desarrollo Metropolitana, como una de las formas de afrontar la actual exigencia de consolidar el territorio y sus comunidades como un único espacio logístico de proyecciones estratégicas; que se completa en “Algunas propuestas sobre el Área Metropolitana intermedia Santa Fe–Paraná” con el planteo de posibles programas para relacionar los componentes urbanos del área Santa Fe–Paraná: gestión portuaria, integración ferroviaria, optimiza ción de la conectividad en la escala metropolitana y del transporte público, “Mercado Común” por complementación de hinterlands productivos y programación/proyectación de los grandes equipamientos compartidos. 3.5.2 El Plan Estratégico Territorial

En Entre Ríos se han establecido las bases conceptuales para la formulación de un “Plan Estratégico Integral de Desarrollo Sustentable” en pos de un abordaje de los principales ejes temáticos inherentes a la planificación de la provincia en términos infraestructurales y de desarrollo y ordenación territorial. Gran parte de las provincias participan, asimismo, del “Plan Estratégico Territorial” (PET), impulsado desde el Gobierno Nacional como uno de los tres procedimientos25 destinados a instrumentalizar la Política Nacional de

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Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PNDT) del año 2004. A los efectos de realizar las tareas vinculadas al Plan, se crea en diciembre de 2004 —por decreto Nº 1824— la Subsecretaría de Planicación Territorial de la Inversión Pública perteneciente al ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. El Avance 2008 del PET, 1816–2016 Argentina del Bicentenario, se fundamenta en la advertencia de las diferencias y los desequilibrios territoriales y la emergencia de áreas periféricas u olvidadas como deuda a asumir y transformar mediante la planificación apoyada principalmente en el desarrollo de las infraestructuras necesarias para el bienestar popular. Parte del convencimiento que el desarrollo de la infraestructura implica una inversión rentable a la vez que se comporta como uno de los principales motores de la economía.26  Al hacer explícita su búsqueda de consenso para el despliegue territorial de la inversión pública, una convocatoria institucional por parte del gobierno nacional a los gobiernos provinciales operó como plataforma de trabajo entre los equipos técnicos de las dos jurisdicciones —aunque, salvo un par de casos, no han sido implementados mediante mecanismos o instancias participativas—27 a fin de arribar a la formulación de modelos actuales y modelos deseados de territorio.

4. Estrategias de desarrollo compartidas 4.1 Escala local En buena medida los antecedentes que se exponen están vinculados antes y ahora, al afianzamiento de la conexión física entre ambas ciudades. Esta claro: de no mediar el río, la existencia de este fenómeno no se discutiría. Los puentes resultan construcciones que suscitan profunda atracción por las sugerencias que despiertan: a lo resistente, a lo estético y simbólico, a lo funcional, a lo cultural e histórico, a lo estratégico, a lo defensivo. Indagaciones recientes en la prensa, fundamentalmente en medios gráficos,28 han permitido dar cuenta de una serie de gestiones que, desde la segunda década del siglo XX, apuntaban a formalizar el proyecto y la construcción de un puente entre Paraná y Santa Fe. El mismo se plantea como carretero y ferroviario y las iniciativas están avaladas tanto desde el sector público como desde las fuerzas vivas y permiten traslucir lo que el término comporta: unión, comunicación, continuidad, seguridad, dominio y desafío.

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4.2 Escalas Área Metropolitana – Región Metropolitana El reconocimiento de un “espacio metropolitano” por parte de Paraná y Santa Fe y sus respectivas provincias, se ha hecho presente en una serie de instrumentos técnicos y gestiones de tipo político, efectuados bajo enfoques más bien estratégicos que dan cuenta del interés históricamente presente de crear nexos entre ambas ciudades. En 1956 se origina la “Comisión Interprovincial Pro–Túnel”, conformada por entidades empresarias de ambas provincias a favor de la construcción de la obra. La “Declaración de Sauce Viejo” (1960) es un acuerdo entre los gobernadores Uranga y Silvestre Begnis para la ejecución de la obra. Luego de una sucesión de leyes de ambas provincias queda aprobado el Tratado interprovincial para Túnel Subfluvial “Hernandarias”, inaugurado en 1969. En la “Declaración de Santa Fe” (1998), los gobernadores Obeid y Busti garantizan las vías de comunicación entre Paraná, Santa Fe y sus zonas de influencia por su valor estratégico regional como alternativa complementaria y no competitiva con Rosario–Victoria, e instrumentan la planicación del desarrollo regional estratégico. El “Convenio Ente Interprovincial Túnel Subfluvial Hernandarias–Universidad Nacional de Córdoba” (1999) define un proyecto para la nueva conexión física Paraná–Santa Fe en el marco de un informe de estudios realizados por el Instituto Superior de Ingeniería de Transporte sobre el uso del túnel y sus perspectivas. Mediante la “Declaración de Paraná” (1999), los gobernadores Obeid, Mestre y Busti garantizan tomar las medidas para lograr terminar la autovía Paraná–Santa Fe e iniciar estudios para la localización de un Centro Intermodal de Transferencia de Cargas. El “Convenio para la integración y el desarrollo de Santa Fe y Paraná” (2000) propone un marco para el accionar eficiente para una mejor calidad de vida a partir de la competitividad del conjunto. Asimismo, se constituye el Comité de Coordinación y se definen objetivos de trabajo. La “Agencia de Planicación Área Metropolitana Santa Fe–Paraná” (2005) implica el reconocimiento de un área aglomerada de localidades más pequeñas y diferenciadas jurisdiccionalmente que ameritan la consideración de esa escala de planificación. Así lo entendieron las Secretarías de Planeamiento de ambos municipios, la Corporación para el Desarrollo de Paraná y el Foro de Santa Fe (entidades no gubernamentales) para definir la creación de esta Agencia. Se trata de una entidad de político–técnica de integración voluntaria, público–privada y permanente, que posee un Comité Ejecutivo y vocalías, en un número flexible de forma de permitir incorporaciones en el futuro. Su principal objetivo instrumental es el de elaborar las bases de un

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Plan Maestro Conceptual de Desarrollo para el Área que posibilite la convocatoria a los estamentos públicos, técnicos y comunitarios para consensuar sus actuaciones futuras sobre el sector en beneficio de la consolidación de esta área metropolitana binuclear incipiente. Hasta el momento no tuvo implementación. Sin embargo, es claro que no se han desarrollado las herramientas que permitirían su concreto abordaje dado que la mayoría de los problemas de las ciudades integrantes del aglomerado, y especialmente los de la ciudad central, siguen resolviéndose dentro de sus propios límites municipales o comunales. Desde el punto de vista de los actores privados y en lo que hace a la integración regional, posiblemente el hecho más abarcativo lo constituyó en 1996 la constitución del llamado Foro para el Desarrollo de la Ciudad de Santa Fe y la Región, iniciativa que reunió a las más representativas entidades empresarias, a municipios, órganos legislativos locales, entidades de profesionales y organismos del quehacer académico. En este ámbito y teniendo como encuadre los acuerdos institucionales, los sectores privados han llevado adelante un interesante proceso de discusión e identificación de los temas centrales a desarrollar, en el que han participado activamente tanto las entidades del área metropolitana, como también las entidades empresarias del lado entrerriano.29 La Constitución de la Provincia de Entre Ríos reformada en 2009 avala la integración de los municipios en organismos de carácter regional, pudiendo realizar gestiones y celebrar acuerdos en el orden internacional respetando las facultades de los gobiernos federal y provincial (Art. 242).

4.3 Escalas Subnacional – Supranacional En la escala que se suele denominar macroregional, se debe considerar dos espacios sub–nacionales de integración que permiten potenciar la cooperación entre Estados próximos, que comparten profundos vínculos históricos, promoviendo además un espacio de competitividad y oportunidad conjuntas. Por una parte, la creación de la CRECENEA (Comisión Regional de Comercio Exterior del Noreste Argentino) en junio de 1984 por las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa, Misiones, Entre Ríos y Santa Fe a fin de impulsar la integración del NEA con los estados fronterizos vecinos, cuya primera propuesta concreta tiene lugar en 1988 con el “Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil”, que da comienzo a la elaboración de planes de trabajo conjunto con los estados del sur de Brasil (Mato Grosso do Sul, Paraná, Río Grande do Sul y Santa Cata 73

rina, nucleados en la CODESUL) dando origen al único pacto subregional que antecede al MERCOSUR, reconocido en 1995 por las presidencias de  Argentina y Brasil como instrumento regional apropiado para la integración conformándose en ese mismo año el Foro Permanente de Gobernadores del CRECENEA–CODESUL y diversos Grupos de Integración Temática. Por otra parte, el Tratado de Integración Regional suscripto el 15/08/1998 por los Gobiernos de las provincias de Santa Fe y Córdoba, fue constitutivo de la Región Centro de la Argentina, al cual posteriormente, el 06/04/1999, adhiere el Gobierno de la Provincia de Entre Ríos. Este proyecto regional entre las tres provincias encuentra su marco institucional a partir de la reforma constitucional de 1994, que sienta las bases para la conformación de regiones dentro de la organización política del territorio nacional. En el orden provincial de Santa Fe el antecedente jurídico se encuentra en la Ley 10975 que, aunque en una concepción no integral, no deja de ser un dato a tener en cuenta para cualquier estrategia de carácter regional. La Región Centro plantea un nuevo esquema para la concreción de la obra pública, basado en la articulación interregional y la integración por el Corredor Bioceánico con los países del Mercosur —que desde 1991 integra a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en pos de la ampliación de sus respectivos mercados nacionales— y la comunidad andina. Como antecedente institucional también es necesario destacar la constitución, en el año 1998, del Comité de Seguimiento del Corredor Bioceánico Central Este–Oeste, Porto Alegre (Brasil)–Coquimbo (Chile), foro al que se sumó la Provincia de San Juan, junto a los estados provinciales de Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos. Para finalizar, es preciso mencionar que si bien el reconocimiento de esta particular realidad metropolitana ha trascendido el ámbito estrictamente académico para convertirse en una preocupación política que debe ser debidamente abordada desde el aspecto técnico, y de los mencionados acuerdos entre ambos municipios y provincias, sin duda el complejo tema de la gobernabilidad metropolitana —que debe resolver no sólo la conexión física sino la creación de canales de diálogo y de espacios estables que trasciendan temporalmente los períodos de las gestiones, para arribar a estrategias concertadas— no encuentra aún implementación concreta en el AMSFP, pero sí un escenario favorable de potenciación recíproca —con la consecuente redefinición de su rol a nivel nacional e internacional— que permite pensar en un futuro promisorio.

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Notas  Esta diversidad presenta dos niveles de aproxi- reunían 922.519 personas de los 5.000.0000 de mación. Por un lado, las distintas denominaciones habitantes del Bajo Nervión que no se organizan en  y caracterizaciones que los fenómenos urbanos el esquema metropolitano tradicional (continuidad complejos e interjurisdiccionales reciben a partir de urbanización y mercado de trabajo común). de la generalización de aportes teóricos particu- 3 La aproximación al tratamiento del fenómeno larizados (constelación, ciudad región, galaxias metropolitano fue desarrollada con anterioridad metropolitanas, archipiélagos urbanos) y, por otro, por el equipo de trabajo de la UNL a cargo del prolas múltiples situaciones derivadas de la necesidad fesor Arq. Adrián Caballero y explicitada en el libro de abarcar y compatibilizar un fenómeno físico Especulaciones sobre Urbanismo y Ciudad (1996). materializado, que en algunos aspectos desarrolla Se optaba allí por omitir cualquier perimetración procesos comunes, prácticamente unitarios con establecida a partir de indicadores tradicionales una división político–jurisdiccional que lo frag- para definir la conveniencia de establecer en menta y que agrega a la tradicional circunstancia torno al núcleo bipolar una zona delimitable y de varios distritos, la instancia de encontrarse en redelimitable en coincidencia con problemáticas territorios de dos provincias.  y circunstancias de desarrollo. Lo interesante de  El caso de Bilbao Metrópoli 30 es interesante en aquella postura es la posibilidad de no reducir la este sentido: la región de Bilbao pretende posicio- mirada a la verificación basada en los indicadores narse como metrópoli de servicios avanzados que clásicos y tradicionales sino apuntar a una visión difunda conocimiento e innovación y rentabilice estratégica basada en la capacidad del área para proyectos regionales en el Arco Atlántico. Por ello poner en acto proyectos. Asimismo, otros equipos se ha conformado bajo esta denominación para de trabajo bajo su dirección aportaron en este instalar un plan de revitalización completo para la sentido a través de “Un problema de planificación coordinación, ejecución y promoción de proyec- física. El conglomerado urbano del Gran Santa tos estratégicos que integre actores públicos y Fe” ficha de la UCSF, 1978 y de la producción privados. Lo integran 30 municipios que a 1997 del Convenio SSPyCG de la Provincia de Santa 1

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Fe –CFI–FAPyD (UNR): “Extensión metropolitana que tienen un presidente. Las localidades menode Rosario. Proceso de formación y dinámica de res son gobernadas por Juntas de Gobierno que originalmente constituían una instancia delegada transformación”, 1991. 4 La división político jurisdiccional. La Provincia de de la administración provincial, con designación Santa Fe está dividida en departamentos y cada política de su presidente, pero a partir de 2002 uno de ellos en distritos. Ambos niveles tienen la Ley 9480 establece la elección por sufragio colindancia de límites y no tienen una autoridad universal, secreto y obligatorio de los ciudadanos ejecutiva de la que estén a cargo. Cada distrito domiciliados en la jurisdicción para integrar la puede estar constituido por áreas rurales y centros Junta, cuyos miembros están a cargo del Gobierno urbanos. La mayoría tiene un solo centro (cabecera de la misma. del distrito) pero algunos de ellos cuentan con La organización político institucional de la Provincia de Entre Ríos está definida por la Constitución Promás de uno. En cuanto a los gobiernos locales, la provincia  vincial y la Ley 3001 o “de Municipios”. Establecen de Santa Fe establece, a través de sus leyes que todo centro de población que tenga más de  y de acuerdo a la cantidad de habitantes que 1500 habitantes y 75 km2 de superficie será poseen, a qué poblaciones se las administrará considerado Municipio. Por su lado la Ley 7555 como municipios y a cuáles como comunas. Esta es la que define los Centros Rurales de Población clasificación se plasma en dos leyes provinciales: como extensiones territoriales con una población Ley 2756: “Ley Orgánica Municipal” y la Ley 2439: superior a 200 habitantes. Los Municipios tienen entre sus diversas atribuciones aquellas vinculadas “Ley Orgánica Comunal”. En el nivel de gobierno local existen los Municipios al desarrollo y ordenamiento del territorio. de 1ª (más de 200.000 hab.) y de 2ª categoría (de 5 Este concepto, al igual que el de “aglomeración” 10.000 a 200.000 hab.) y las comunas (menos de habían sido considerados, para Santa Fe, en el 10.000 hab.). Sólo los municipios tienen autono- antecedente mencionado de 1996 definiéndolo mía, ya que las Comunas están sujetas a controles como un nivel de núcleos urbanos diferenciados del Gobierno Provincial. Los municipios tienen un perimetrales a la aglomeración. El presente trabajo intendente y un Consejo Municipal. Las Comunas utiliza esta idea a partir de la necesidad de ampliar una Comisión Comunal elegida por los vecinos.  y mejorar la noción tradicional de área metropoliLa Provincia de Entre Ríos se organiza político tana al fenómeno expansivo de la bipolaridad con administrativamente dividiendo su territorio en las mismas categorías. Departamentos sin poder Ejecutivo ni Judicial, 6 La información de estos cuadros es el resultado pero representados en las Cámaras de Senadores de la indagación realizada, a pedido de la autora,  y Diputados provincial por legisladores. Los Depar- por el Sr. Claudio García. 7 tamentos se subdividen en Distritos.  El concepto de aglomerado urbano tiene un En el nivel de gobierno local existen los Municipios sentido dinámico, ya que la superficie de área de 1ª y de 2ª categoría. Ambos tienen autonomía se ajusta al crecimiento urbano. En términos para dictar sus propias cartas orgánicas y definir urbanísticos está definido por un conjunto de presupuestos y reciben coparticipación provincial  jurisdicciones que tienen un comportamiento unisegún su tamaño. Los municipios de 1ª tienen un tario y cuyos problemas sólo se pueden abordar presidente municipal y un Consejo Deliberante, los con la participación del conjunto. En términos esde 2ª son gobernados por Juntas de Fomento, las tadísticos están vinculados a la envolvente censal

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que abarcan áreas urbanas aledañas a la que se eros avances” en AAVV: Observatorio Urbanístico considera central y que se supone interactúan con  Área Metropolitana Santa Fe– Paraná, número 02, una movilidad demográfica permanente. Se les FADU UNL, Santa Fe. 17 antepone el vocablo “gran”.  El P.E.P. Santa Fe detalla a propósito de este 8  Basado en Plan Estratégico Santa Fe Siglo XXI. proyecto de articulación entre ciudades que la Prediagnóstico. Documento de Trabajo . Munici- traza seleccionada tendrá lugar al sur del Puente palidad de la Ciudad de Santa Fe. Cap. 2 y Cap. Carretero, contando con cuatro carriles —dos en 5, 1998. cada sentido— preparados para absorber tránsito 9  A modo de ejemplo de esta disparidad entre ciu- de cargas y de pasajeros, y enlazará el sistema de dad cabecera y conurbación, pueden mencionarse circunvalación de Santa Fe con la costanera sur los incrementos poblacionales de Monte Vera en de Santo Tomé, en cuya área urbana las obras un 26,6 %, Recreo en un 30,58 %, Santo Tomé contemplarán, además de la remodelación de su 32,65 %, Arroyo Leyes 40,15 % o Sauce Viejo costanera para resolver los accesos a la nueva con un 87,96 %. conexión vial, la sistematización de los enlaces 10  INDEC (2001): Población estimada al 30 de con las RN Nº 11 y Nº 19.  junio de cada año según tasa de crecimiento 18 Administración de Infraestructuras Ferroviarias, intercensal 1991/2001 por localidad. responsable de los bienes transferidos desde el 11  INDEC, Encuesta permanente de hogares. ONABE Por Decreto 752 y Res. 1413 que compleLínea Histórica de Pobreza e Indigencia (2003 tan la Ley Nacional 26352 de febrero de 2008 19 en adelante).  Basado en el Plan Estratégico Provincial Santa 12  INDEC–IPEC. Año 2000. Fe, Cinco Regiones, una sola provincia, Gobierno 13  Datos extraídos del sitio web del Gobierno de la de la Provincia de Santa Fe, año 2008. 20 ciudad de Santa Fe. Área educación.  INDEC, 2001: 14  INDEC–IPEC. Máximo nivel de alfabetización – Provincia de Entre Ríos según departamento, alcanzado según Censo 2001. Población urbana municipios y juntas de gobierno. Hogares y po y rural de 15 años o más, según departamentos blación: total y con Necesidades Básica Insatis y grupos de edad. fechas (NBI). 15  Este concepto es usado por la Arq. Isabel – Provincia de Entre Ríos según departamento. Martínez de San Vicente, en “La naturaleza arqui- Hogares y Población: total y con Necesidades tectónica de las ciudades de reciente formación”, Básicas Insatisfechas (NBI). Cuaderno del CURDIUR Nº 6  en alusión a la confor- 21 Porcentajes en base a datos del INDEC, 2001. mación o profunda transformación que se produce – Departamento Paraná, Provincia de Entre Ríos. como consecuencia de los cambios en el sistema Población por cobertura por obra social y/o plan productivo que marca del ingreso de Argentina de salud privado o mutual según sexo y grupos en los mercados internacionales, en las últimas de edad. décadas del siglo XIX cuando evolucionan desde la – Provincia de Entre Ríos. Por departamento, ciudad instrumento de la conquista o asiento del Municipios y Juntas de gobierno. Población por poder a su condición de ciudad como instrumento cobertura por obra social y/o plan de salud privado de puesta en producción del territorio. o mutual según sexo y grupos de edad. 16  Para ampliar recurrir a: Bertuzzi, Ma. Laura 22 Según la Estadística Censo escolar–Relevamien(2009): “Normativa del Área Metropolitana. Prim- to Anual 1997–Dirección Planeamiento Educativo– Pcia. de Entre Ríos. 77

 INDEC, 2001. 24  Basado en Código Urbano del Municipio de Paraná, Ordenanza Nº 8563, Subsecretaría de planificación y gestión del desarrollo, Municipalidad de Paraná, Paraná, Entre Ríos, 1ª Edición 2006; Paraná se proyecta, apuntes para el Plan Urbano, Subsecretaría de planificación y gestión del desarrollo, Municipalidad de Paraná, Paraná, Entre Ríos, versión 2007. Para ampliar recurrir a: SOIJET, Mirta “Antecedentes de un reconocimiento normativo institucional del AM para el caso Gran Paraná”, en AAVV Observatorio Urbanístico Área Metropolitana Santa Fe– Paraná, Santa Fe, octubre 2009, número 03. 23

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 La tríada está constituida por el PET, el SIVAT (Sistema de Información, Vinculación y Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial) y un Proyecto de Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. 26  Extractado de Soijet, Mirta (2009): La evolución de las políticas territoriales según los modelos históricos de Estado en Argentina desde la segunda mitad el siglo XX , trabajo monográfico de doctorado en Ciencias Sociales. 27  Ídem. 28  Realizadas por la Arq. C. Mariana Melhem en el marco de sus actividades de investigación. 29 Datos extraídos del Plan Estratégico Santa Fe  Siglo XXI. Prediagnóstico. Cap. 3. 2008. 25

Fuentes Bertuzzi, María Laura (comp.) (2005): Ciudad y ur- Municipalidad de Paraná (2003): Paraná se proyecbanización. Problemas y Potencialidades , Santa Fe, ta, apuntes para el Plan Urbano, Paraná. Municipalidad de Santa Fe (1998): Plan Estratégico Ediciones UNL, Unidad F., autor Miguel Rodriguez. Bertuzzi, María Laura (2008): “ Antecedentes de la  Santa Fe Siglo XXI. Prediagnóstico. Documento de Definición de un Reconocimiento Normativo–Institu- Trabajo, Santa Fe. cional del Área Metropolitana para el Caso GranSan- Rodríguez Miguel (2005): “El gobierno de la ciudad: ta Fe”. Normativa y gestión en áreas y regionesme- el municipio y la comuna. El gobierno y los procesos tropolitanas, VOLUMEN 3, Santa Fe, Ediciones UNL, de participación” en Bertuzzi María Laura (comp.) 1851–913X. Observatorio Urbanístico Área Metropo- (2005): Ciudad y urbanización. Problemas y Potencialidades, Santa Fe, Ediciones UNL. litana Santa Fe–Paraná. Caballero Adrián y otros (1978): “Un problema de- Soijet, Zamateo, Rodriguez y Melhem, (2008): planificación física. El conglomerado urbano del Gran- Primer avance en la lectura de imágenes. Universidad Nacional del Litoral. VOLUMEN 1. Santa Fe. 1851– Santa Fe”, en Ficha de la UCSF , Santa Fe. Caballero Adrián, Soijet Mirta, Bertuzzi María Lau- 913X. Observatorio Urbanístico Área Metropolitana ra, Mántaras Marcelo, Rodríguez Miguel, Tonini Santa Fe–Paraná. Raúl (1998): “Directrices Metropolitanas”, en Caba- Soijet, Mirta (2009): ”Antecedentes de la Definillero Adrián y otros: Especulaciones sobre Urbanismo ción de un Reconocimiento Normativo–Institucional  y Ciudad, Santa Fe, Ediciones UNL. Censos Naciona- del Área Metropolitana para el Caso Gran Paraná”. les de Población y Vivienda 1991 y de Población, Vi- Normativa y gestión en áreas y regiones metropoli viendas y Hogares 2001. http://www. indec.mecon. tanas. Universidad Nacional del Litoral. VOLUMEN 3. Santa gov.ar/webcenso/index.asp# Abada Ediciones (2009): “Comentario editorial” en Fe. 1851–913X. Observatorio Urbanístico Área Me79 Aguilo Miguel (2008): “Forma y tipo en el arte de tropolitana Santa Fe–Paraná. construir puentes” en Revista Arquitectura Viva Nº Soijet, Visintini y Rausch, Arroyo Leyes en el Esquema Metropolitano Santafesino, en Arroyo 124, Madrid, Abada Ediciones. Convenio SSPyCG de la Provincia de Santa Fe Leyes: Planificación Urbana y Desarrollo Turístico, –CFI–FAPyD–UNR (1991): Extensión metropolitana Bagnera, Paola (compiladora). Ediciones Unversidad de Rosario. Proceso de formación y dinámica de trans- Nacional del Litoral, Santa Fe, 2010. Soijet, Mirta (2009): “Segundo avance en la lecformación, Rosario, Separata. Gobierno de la Ciudad (2008): Plan Urbano Santa- tura de imágenes”. Universidad Nacional del Litoral. VOLUMEN 2. Santa Fe. 1851–913X. Observatorio Fe Ciudad , Santa Fe. Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2008): Plan Urbanístico Área Soijet, Mirta (2009) El Observatorio Urbanístico Área Metropolitana Santa Fe–Paraná. Estratégico Provincial , Santa Fe. Municipalidad de Paraná (1998): PEDEP. Plan Es- Universidad Nacional del Litoral. VOLUMEN 2. Santa tratégico de Desarrollo de la Ciudad de Paraná. Pro- Fe. 1851–913X. Observatorio Urbanístico Área Metropolitana Santa Fe–Paraná.  yecto de Documento Diagnóstico , Paraná. 79

 Artículos periodísticos “El nuevo puente unió ambas orillas del Colastiné en la Ruta 168”, publicación on line LT10 Digital, Santa Fe, diciembre de 2009. Disponible en: http://  www.lt10digital.com.ar/home/index.php?acc=ns_ fa&id=76691&id_s=28. “Ruta 168: En agosto quedaría inaugurada”, publicaciónon line Sin Mordaza noticias, Santa Fe, diciembre de 2009. Disponible en: http://www.sinmordaza.com/  noticia.php?id_noticia=79959 “Binner inaugura un tramo de autovía en la Ruta 168”, diario El Litoral , Santa Fe, julio de 2008. Disponible en: http://www.ellitoral.com/index.php/  diarios/2008/07/23/politica/POLI-03.html “Avanza la autovía sobre la ruta 19”, 5 Regiones, Órgano de difusión del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Santa Fe, septiembre de 2009. “Un tren urbano para integrar el Área Metropolitana”, Santa Fe, agosto de 2009. Disponible en: http://www. elsantafesino.com/la-region/2009/08/10/8300 “Luz verde para ordenar y utilizar toda la infraestructuraferroviaria”, diario El Litoral, Santa Fe, diciembre de 2009. Disponible en: http://www.ellitoral.com/  index.php/diarios/2009/12/17/metropolitanas/AREA01.html

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Sitios web Crecenea LitoraL: http://www.crecenea.org.ar/  Gobierno de la Provincia de Santa Fe: http://www. santafe.gov.ar/  Hemeroteca digital Fray Francisco de Paula Castañeda. Archivo de la Provincia de Santa Fe: http://www. hemerotecadigital.gov.ar/  INDEC: http://www.indec.mecon.gov.ar/  Ministerio del Interior: http://www.mininterior.gov.ar/  Municipalidad de Santa Fe: http://www.santafeciudad. gov.ar/  Nómina de Establecimientos Educativos en http://educacion. santafe.gov.ar/escuelas/establecimientos.xls

Capítulo 3 La construcción del territorio. Proyectos (infra) estructurales de integración.* Arq. Mgter. Mirta Soijet El presente trabajo intenta dar cuenta del fenómeno metropolitano Santa Fe–Paraná, panorama socio–territorial especialmente complejo a partir de los componentes, las problemáticas y los procesos de desarrollo que lo definen como tal, dentro del cual habrá de reconocer las interacciones que caracterizan el comportamiento de los actores sociales y políticos involucrados, en las distintas escalas o niveles de aproximación, como así también de las acciones que se propongan, en un marco de estrategias concertadas.

1. ¿Qué es construir el territorio? La idea de “construcción” de un espacio conlleva el hecho de selección, de modelación, de configuración, de ordenamiento y de montaje de sus elementos constituyentes, estructurados todos en función de una serie de estrategias previamente definidas. Los materiales elementales son las actividades y sus relaciones y los ámbitos físicos donde éstas se desarrollan. * Síntesis de una serie de trabajos propios o desarrollados en coautoría con los Arqs. Adrián Caballero, Máximo Melhem, María Laura Bertuzzi,

C. Mariana Melhem, Miguel Rodríguez y Gastón W. Grand.

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Pero la verdadera construcción del espacio requiere, sin dudas, de decisiones y gestiones activas de los habitantes y sus representantes hacia un n: el de comprender, en todos los niveles, que un desarrollo concertado aporta beneficios pero necesita instancias previas de maduración de las reflexiones a través de la formación de recursos humanos, de la definición de problemáticas comunes, del estudio de las mismas, de la definición de su marco normativo y político–jurisdiccional. La definición de proyectos y su gestión, la integración de propuestas del ámbito privado, la contemplación de situaciones imprevistas y efectos no deseados, la definición de prioridades, habrán de constituir la agenda como listado de puntos a ser debatidos y actividades previstas en un cronograma consensuado y coherente.  Asimismo, la particular estructura de este espacio, deberá incorporar el monitoreo de su proceso de conformación–transformación, de las contribuciones en materia de ordenamiento integral y de gestión sobre bases consensuadas que asegurarán, finalmente, convertir en hechos las potencialidades del área y asegurar su sustentabilidad.

1.1 ¿Qué particularidades tiene este territorio? Puede referirse a la historia regional en la que se rescatan algunas peculiaridades distintivas. Sin embargo la precisión disciplinar lo encuadra en la geografía histórica porque es el problema el que delimita el territorio (o los territorios). En particular, los elementos que se rescatan de esa historia regional son: • Su condición de ciudades intermedias, eminentemente administrativas (del sector público). • La estrecha vinculación con el río Paraná y sus potencialidades y, en particular, la presencia de un vasto territorio insular ubicado entre las dos grandes ciudades del sistema (Santa Fe–Paraná). • La condición (histórica, actual y potencial) del sector como encrucijada de transportes terrestres y fluvio–marítimos. • La singular situación de proximidad de los dos principales centros urba nos de la región y la muy consolidada y reciente interacción entre ambos, particularmente en términos de residencia, empleo y servicios. • La conuencia de varias representaciones políticas de las cuales hay 4 principales: los gobiernos municipales de las 2 ciudades centrales y los gobiernos provinciales, lo que implica que rijan diversas legislación y normativa.  Asimismo se deben reconocer grandes cambios en el contexto (los nuevos escenarios) que inciden decisivamente y con distinto signo en el comportamiento de la región, lo que a su vez exige una redefinición de aquellos elementos de la denominada “historia regional”. 82

• La memoria del agua: que anega las tierras bajas santafecinas y aísla las barrancas entrerrianas. Dicho reconocimiento señalaría los siguientes aspectos. • El tan discutido pero al parecer inevitable proceso de globalización de la economía (en particular, dentro de rasgos más amplios y abarcativos), dicha globalización implica tanto para la escala nacional como para la local, una creciente adaptación y ajuste a reglas “globales”, en simultaneo con una creciente necesidad de establecer presencias protagónicas en ámbitos más vastos y complejos. • El rol catalizador y dinamizador que dentro de este cuadro de situación, tienden a asumir las aglomeraciones urbanas a partir de cierta magnitud crítica. • La presencia y consolidación de proyectos, dentro de inevitables vicisitudes y vaivenes. • La integración (económica) de escala subcontinental, para el caso especí fico del denominado Mercosur, para el cual esta micro–región presenta una posición sugestivamente atractiva y estratégica. • Los nuevos circuitos económicos también derivados de los procesos anteriormente descriptos y en particular la denición en la década de los ’90, de los denominados corredores bioceánicos, una de cuyas alternativas encuentra en la conexión Santa Fe–Paraná una de sus rótulas decisivas. Se trata, en síntesis, de reconocer la necesidad y asumir el compromiso de desplegar un entramado de carácter social y urbano: empleo, salud, educación, vivienda, servicios, transporte, etc., que haga sustentable el desarrollo previsto y ofrezca un progresivo aumento en la calidad de vida de sus habitantes.

1.2 La descripción del área Las ciudades de Santa Fe y Paraná, ambas capitales provinciales, reconocen cada una la presencia de un área aglomerada de localidades mas pequeñas y diferenciadas jurisdiccionalmente. Pero, a su vez, estas aglomeraciones urbanas se encuentran separadas al tiempo que articuladas por un territorio insular de una intrincada y singular geografía.

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Ciudad central: en este caso particular el término aparece duplicado y remitido a Santa Fe (369.589 habitantes) y Paraná (237.968 habitantes). Estas ciudades le confieren al área “ampliada” su denominación: Aglomerados Gran Santa Fe y Gran Paraná, en el primer nivel y Área o Región Metropolitana Santa Fe–Paraná en el segundo.  Aglomerado: es el ámbito que reconoce centros conurbados (continuidad física) y funciona como unidad de trabajo con flujos cotidianos. El Gran Santa Fe está conformado para Santa Fe por Santo Tomé, Recreo, San José del Rincón, Arroyo Leyes y Sauce Viejo con Villa Adelina (454.238 habitantes) y el Gran Paraná por Paraná, San Benito, Colonia Avellaneda, Sauce Montrull y Oro Verde (247.310 habitantes).1 Constituyen espacios de descentralización y de desbordde usos especializados además de vivienda permanente y finisemanal: áreas industriales y aeropuerto en Sauce Viejo, facultades y escuelas agrotécnicas en Oro Verde y cementerio y actividades recreativas en San Benito, etc. Región Metropolitana: es un ámbito urbano–rural que reconoce la relación con núcleos urbanos diferenciados perimetrales a la aglomeración. Cada localidad tiene su mercado laboral propio y la vinculación se instala en torno a las infraestructuras y las actividades económicas.En la Región de Paraná la demarcación considera a (mencionando sólo municipios y Juntas de Gobierno de primera categoría) Villa Urquiza, Cerrito, Hasenkamp, María Grande, Tabossi, Viale, Seguí, Crespo, Villa Libertador San Martín, las Aldeas María Luisa, Valle María, Protestante y Diamante, y la de Santa Fe agrega los distritos ubicados entre el aglomerado (Santo Tomé, Sauce Viejo, Recreo, Monte Vera, Arroyo Leyes y San José del Rincón) y Coronda, San Carlos, Esperanza y Helvecia.

2. La problemática metropolitana. Área metropolitana  y región metropolitana Las nociones de metrópoli y área metropolitana se originan a principios del siglo XX,2 en referencia a los dinámicos y potentes procesos de crecimiento urbano presentes en las grandes ciudades europeas y norteamericanas. El reconocimiento y estudio de los procesos de metropolización,3 determinará el avance de distintas disciplinas sobre la morfología, la estructura social, la base económica, las áreas de influencia de las metrópolis así como la jerarquía de centros dominantes y subdominantes, entre otras cuestiones. En este contexto la metrópolis estaba definida por una serie de indicadores que referían a la “dimensión poblacional y a la complejidad del asentamiento

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en términos de infraestructura física, dotación de servicios e infraestructura económica”4 y venía caracterizada por una cierta unidad y cohesión, al menos físicas. Estos conceptos tradicionales5 fueron posteriormente interpelados ya que dejaban fuera la difusión de actividades en el territorio y la constitución de una dinámica que se independizaba de la contigüidad material (Castells, 1974) sustentada en los cambios de los modos de producción. Estos rasgos, ignorados por los enfoques tradicionales, expresan claros atributos de las metrópolis contemporáneas y quedan evidenciados por la extraordinaria difusión de la urbanización, el crecimiento continuo y la extensión hacia la periferia de los conglomerados urbanos, el aumento de la movilidad, el crecimiento del policentrismo, la constitución de redes y por los cada vez más marcados procesos de concentración económica y social. Dentro de la extensa literatura que trata de comprender y explicar estos procesos,6 interesa destacar en el marco de este escrito la distinción que realizan (Borja y Fiori, 2003) entre aglomeración y región metropolitana. Entienden a la primera como el “área metropolitana clásica, la ciudad central y su periferia, el continuo urbano, el área de los desplazamientos cotidianos” cuya gestión (local–supramunicipal) vendría dominada por la organización de los servicios, los proyectos sociales y de desarrollo urbano de pequeña y mediana escala. La segunda —la región metropolitana— viene definida como una “geometría variable pero que requiere un territorio estable de concertación” y está caracterizada por su discontinuidad, policentrismo y por la necesidad de una mirada estratégica. Su gestión (que podría coincidir con los ámbitos departamentales o provinciales) necesitaría la coordinación entre los agentes intervinientes y de los grandes proyectos metropolitanos (sobre todo infraestructurales), los “esquemas de coherencia” y la consecución de un desarrollo urbano equilibrado.

3. El área metropolitana Santa Fe–Paraná: su existencia En trabajos anteriores (Caballero y otros, 1998)7 se sostenía que la ciudad de Santa Fe y su extensión territorial se encuentran en el límite de lo que podría ser considerado una metrópoli tradicional ya que algunos de sus indicadores están por debajo de los umbrales determinantes para acceder a dicha condición. En su escala aglomeración es decir, el área con continuidad física e interdependencia funcional, el subsistema estaría constituido por la ciudad central —Santa Fe— y los núcleos urbanos de Santo Tomé, Sauce Viejo, Recreo, Monte Vera, Rincón y Arroyo Leyes. La ciudad central representaba en 1998 el 96 % del total poblacional del aglomerado evidenciando su notable peso relativo con respecto al total de la aglomeración.

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Durante el estudio y en la escala ciudad territorio (o “región metropolitana”), tomó una especial importancia la relación con la aglomeración de Paraná. Esta inclusión modificó fuertemente cualquier hipótesis inicial de investigación, estableciéndose entonces la posibilidad de sumar a la existencia de la aglomeración de la ciudad de Santa Fe y sus núcleos urbanos menores, la entidad de un nivel de interacción con la aglomeración de Paraná, definiendo una “metrópoli binuclear”, con especiales características. Resulta necesario entonces, recurrir a una noción más flexible definida como una “zona gris”,8 cuyos límites serían más imprecisos y estarían en concordancia con la escala, pertinencia y posibilidad de determinados problemas o proyectos. Se trata de un área referida a un mercado elástico que puede incluir o excluir a las distintas localidades del aglomerado Santa Fe–Paraná, de acuerdo a los intereses estratégicos que se definan. Cabe añadir que la presencia de indicadores no convencionales que se registraron durante el desarrollo del trabajo9 flexibilizan los umbrales referidos, acercando a Santa Fe y su aglomerado a la condición metropolitana contemporánea, condición de la cual participarían la ciudad de Paraná y su aglomerado (en la citada metrópoli bi–nuclear). Estas observaciones, realizadas en los años 1996–98 se ven hoy ratificadas por la continuidad de los procesos mencionados. En síntesis, se podría afirmar que el aglomerado Santa Fe se acerca sostenidamente hacia la condición metropolitana (tradicional) registrando además la existencia de muchos de los indicadores no tradicionales. La ciudad de Paraná está más lejos del concepto tradicional de metrópoli pero registra igualmente indicadores no tradicionales. Cualquier incertidumbre respecto del ajuste de estas ciudades a la referida condición se ve subsanado al considerarlas como integrantes del sistema bi–nuclear de dos centros dominantes o como constitutivas —indistintamente— de la mencionada “zona gris”. La escala de la región–metropolitana (o ciudad–territorio) estaría entonces integrada por estas ciudades y los núcleos urbanos vecinos a ambas, cuestión que nos interesa particularmente en función de este trabajo y las interpretaciones que devendrán del mismo.

4. El área metropolitana Santa Fe–Paraná: su reconocimiento  Apoyados a nes de los ’90 por un proyecto subsidiado por la Secretaría de Extensión de la UNL se mantuvo contacto sostenido con las oficinas municipales y provinciales de las ciudades de Santa Fe y Paraná, avanzando sobre la problemática metropolitana que se presentaba como una preocupación científica pero no técnica ni política. Hoy, es posible sostener que esa desatención va en retroceso. El discurso político ha incorporado al “área metropolitana” 86

a sus proyecciones10 y que igual situación se verifica en las diversas oficinas técnicas vinculadas a estas cuestiones.11 Sin embargo, este proceso tiene aún muy poco sustento en el conocimiento concreto y sistemático del área. Trascendiendo la escala local, la existencia de esta metrópoli bipolar está definitivamente reconocida. Esta afirmación se sustenta en la consideración de abundante literatura en donde ambas ciudades son tomadas en conjunto y donde el enfoque de una unión estratégica se da por hecho, quizá más por su conveniencia, que por su obviedad. Entre otros documentos12 interesa particularmente destacar el denominado “Una Visión Estratégica del Transporte en la Argentina”,13 donde el Consejo Interprovincial de Ministro e Obras Públicas (CIMOP), ante la “falta de una planificación estratégica y una política de transporte para la Nación”, lleva adelante una producción consensuada de estrategias coordinadas que buscan lograr el “desarrollo armónico y equilibrado de todas las regiones y de la inserción Argentina dentro del Mercosur”. En este contexto se sostiene que un territorio de futuro más equilibrado e integrado se funda en percibir hacia donde se supone que evolucionará la organización del territorio con la apertura económica, la integración regional Mercosur–Chile y Bolivia, las privatizaciones, etc. Estas proyecciones ubican a la ciudad de Buenos Aires (ciudad global y perteneciente al sistema mundial de ciudades), a las metrópolis regionales y a las ciudades intermedias, como claves de este escenario. Las ciudades que nos ocupan (Santa Fe y Paraná) conforman en conjunto una de las diez metrópolis regionales y son así reconocidas como una unión en términos de planificación e integración urbano–territorial.  Así la existencia y oportunidad de considerar el área metropolitana Santa Fe–Paraná aparece mucho más madura en los ámbitos de la interpretación y planificación nacional, que en los ámbitos provinciales y locales respectivos, con el peligro que conlleva una determinación externa potente y autónoma que no tenga contraparte en el auto–reconocimiento local. Podríamos afirmar que la paulatina convergencia de las preocupaciones científicas, técnicas y políticas (con sus distintos grados de madurez) coadyuvan a la superación de lo que Bachellard deniera como el “obstáculo epistemológico”, es decir que la capacidad de poder concebir y entender a estas dos ciudades como una unión las ubica en un horizonte cognoscitivo y proyectual superador de la actual fragmentación, permitiendo entender la fortaleza que esta concepción (urbana y territorial) significa en el escenario regional, nacional e internacional. Sin embargo, y para introducir una nueva instancia de cuestionamiento, los términos asociados a lo metropolitano suelen seguir sonando ajenos para caracterizar estas ciudades intermedias (con problemáticas de tales) interrelacionadas…

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5. Problemáticas Por lo expuesto resulta necesario reconocer la existencia de cuestiones metropolitanas que requieren una atención conjunta e integral y ello plantea avanzar en la maduración de nuevas formas de gestión que permitan articular estos asuntos comunes. Se trata de lograr la inserción de estas ciudades en un esquema interjurisdiccional que fortalezca las ventajas que le brinda un desarrollo concertado con otras localidades de su entorno. Deben posicionarse, pero también acondicionarse y por que no potenciarse, en función de las transformaciones del territorio en el que están insertas y por su condición de pertenencia al corredor central del Mercosur (reforzado por las propuestas de la Región Centro y del Crecenea). La comunidad de la región enfrenta el desafío de definir una estrategia de desarrollo y resulta imprescindible identificar el terreno sobre el cual apoyarla. En ese sentido, es claro que las posibilidades de refundación del modelo de desarrollo para ese ámbito territorial se asienta sobre la propia historia socio– productiva, si bien resignificada a partir de ciertas novedades de contexto, ya anteriormente señaladas. Se podrían enunciar una serie de posibles programas y cuestiones tendentes a definir un área que debe complementarse internamente y, a su vez, como producto de esa integración, conformarse como una “unidad” que se proyecta hacia afuera como un mercado competitivo. Cada uno de estos programas apuntan prioritariamente a una de las cuestiones, a la otra o a ambas, y son las atinentes a la gestión portuaria, la integración ferroviaria, los cruces viales, la actividad logística y sus servicios complementarios, la conformación de un mercado común por complementación de hinterlands productivos, la programación/proyectación de los grandes equipamientos compartidos y sobre todo la optimización de la conectividad y del transporte público en la escala metropolitana. Deben abordarse ejes de actuación vinculados a:

5.1 El sistema territorial–ambiental 5.1.1 Gestión ambiental

El sistema infraestructural que vincula a Santa Fe14 y Paraná atraviesa íntegramente el valle de inundaciones del río Paraná —generando una barrera al escurrimiento del agua— mediante el trazado de la RN N° 168, conexión que se completa con varias obras de arte de gran porte.15 Este sistema infraestructural actúa además como catalizador de diversas actividades (fundamentalmente residencia y servicios) localizadas a lo largo de su recorrido y anexas a la RP Nº 1 que a su vez consumen suelo y lo consolidan por medio de rellenos y 88

defensas que ocupan aún más el valle de inundación. Este proceso se ha visto incentivado con la consolidación del Corredor Bioceánico Central del Mercosur, que coincide en un tramo con estas infraestructuras. Esta superposición en la misma traza de la R N° 168 de las conexiones urbana e interurbana con el recorrido del denominado “corredor bioceánico” establece una problemática cuya criticidad (ambiental y funcional) deberá ser cuidadosamente considerada, máxime cuando se instala sobre un territorio de extrema fragilidad caracterizado por la erosión del río, inundaciones, rellenos, etc.  Además de la problemática del sistema hídrico del Río Paraná, resulta prioritario atender las dificultades vinculadas específicamente a la cuenca de los Ríos Salado (en Santa Fe) y Paracao (en Paraná) y a la profusión de arroyos en las mismas plantas urbanas y fuera de ellas, con los efectos de riesgo, degradación física y marginalidad social que provocan. 5.1.2 Gestión de infraestructuras

La evolución del sistema infraestructural debería sustentarse en un plan de desarrollo estratégico a ser asumido desde la perspectiva de la construcción de la región metropolitana (atravesada por el corredor central bioceánico), por lo que tendría que requerir de una solución política inédita que integre las capacidades de gestión de ambos gobiernos provinciales y de las principales ciudades involucradas. • Portuaria El proceso tecno–productivo contemporáneo ha hecho que los puertos de las ciudades de Santa Fe y Paraná —de importante rol productivo y significativo en el pasado— resulten hoy obsoletos. No es nuevo el debate sobre la definición, localización e instalación de un puerto importante en el área. Periódicamente toma fuerza alguna opción en detrimento de otras y se avanza en estudios que parecen resolverlo. Aún así, el tema sigue abierto y posiblemente ello se deba a la ausencia de estudios objetivos16 que sustenten la rentabilidad de la operatividad en cada caso. Y esta cuestión se constituye en una vacancia importante para la definición del rol del área que se debería atender, apuntándose en un principio a un estudio integral de modalidades, logística, cantidad, periodicidad de transporte de la producción de ambas provincias.17  Ambas provincias tienen, además de la coordinación de las áreas de planeamiento, ámbitos específicos sean públicos o mixtos que deberían participar de este debate: el Instituto Portuario de Entre Ríos, la Coordinación de Puertos, la Dirección Gral. de Transporte Multimodal y de cargas de la Provincia de Santa Fe, la Unidad Preparatoria proyecto de reconversión del Puerto de Santa Fe y el Ente Administrador del Puerto de Santa Fe–Diamante.

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En realidad el punto de partida esencial de ese debate radica, no tanto en la localización de un puerto en alguna de las ciudades, sino en la necesidad de que en el punto de la intersección de la Hidrovía con el cruce de un corredor vial central, se instale un adecuado equipamiento portuario de tipo general. Pero ese mismo punto es amplio y no se circunscribe a la dimensión urbana (obviamente incluye a Paraná y Santa Fe); en realidad como gura, el punto tiene dimensión territorial y podríamos representarlo esquemáticamente como un círculo de aproximadamente 50 km de diámetro en el que se ubican como ciudades puertos tanto Paraná como Santa Fe y aun Diamante. Las preexistencias portuarias parecen poco consistentes: Santa Fe por obsolescencia; Paraná por insuciencia; Diamante por limitaciones funcionales y territoriales. Esta suerte de indeterminación, debería poder superarse como cuestión decisiva para el destino de estas ciudades y la región que las contiene reconociéndose, además de los requerimientos específicos propios de las infraestructuras portuarias, la ubicación de las posibles áreas de transferencia, las incidencias urbanísticas de las nuevas demandas de accesibilidad, de atravesamiento , etc. (que tanto para Santa Fe como para Paraná históricamente han sido muy graves), como también los mismos impactos sobre el frágil sistema ecológico de sustentación. • Ferroviaria Se podría pensar que un futuro positivo instalaría la necesidad de establecer conexiones regionales de escala sub–continental; dicho de otro modo, el uso de la capacidad de aprovechamiento e integración de las comunicaciones ferroviarias existentes con Paraguay, Brasil y Uruguay. Las dificultades presentes del sistema (diferente trocha, pendiente del túnel, construcción de un puente vial o alternancias de paso imposibles de pensar en un cruce ya saturado) hacen difícil imaginar una adecuada vinculación este–oeste. Sin embargo, los mismos requerimientos permiten ingresar finalmente una breve consideración de la “cuestión intermodal” y de allí la posibilidad de radicar en estas ciudades o en su espacio intermedio empresas de “logística de transporte”, radicación que justamente, por sus posiciones relativas tanto en el territorio como en relación con las infraestructuras existentes, contribuirían a la construcción del espacio: su integración, conexión, etc.

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• Cruces viales. Actividad logística. Servicios complementarios Se constituye en una problemática central, ya que resulta decisiva como factor de gestión de la vía de conexión entre los centros conectados, considerando la creciente interacción reconocible entre ambos (Santa Fe y Paraná) y sus respectivas dinámicas urbanas en situación actual expansiva, y conlleva la consideración de las futuras capacidades colmatadas del túnel, de la construcción del nuevo puente, pero además y como condición urgente, la resolución integral del sistema de acceso y atravesamiento de ambas ciudades. La conexión física vial que vincula a los dos centros atravesando el territorio de este área fluvial es la mencionada RN N° 168 (junto a las obras complementarias que forman parte del esquema conectivo) con sus actuales problemáticas de concentración de actividades diversas atraídas por las condiciones de accesibilidad y de superposición de tránsitos correspondientes a distintas escalas: urbana, interurbana, regional y nacional. • La nueva conexión  Abordar esta cuestión supone la optimización del sistema de infraestructuras conectivas (corredores viales y puente) entre Santa Fe y Paraná, tomando como objetivo prioritario la reducción significativa de los actuales valores de fricción del espacio entre ambos centros urbanos y sus respectivas aglomeraciones. El fundamento de la necesidad de esta operación infraestructural se debe dirigir fundamentalmente a su consideración como componente clave de la consolidación de la integración física entre ambas aglomeraciones urbanas, requerimiento a su vez decisivo en el proceso de conformación de una dimensión metropolitana, como nueva jerarquía resultante de dicha integración. De dicha consideración del proyecto se deriva otra argumentación complementaria referida, en este caso, a la factibilidad de la ejecución de un puente en el sentido de que es necesario contar con una concentración significativa de población (interconectada) y de actividades intercambiables que se comporten como usuarios de alta frecuencia de la obra construida. Dicha condición es obvio que se cumple ampliamente para este caso de la conexión Santa Fe–Paraná. Habrá que considerar en la decisión de localización, los impactos derivados del posible aumento de la presión de los sistemas artificiales sobre el frágil y vulnerable sistema natural (fluvial e isleño), particularmente en ciertas posiciones donde si bien el estrangulamiento del valle fluvial acorta la distancia entre las costas firmes, también por la misma razón aumenta considerablemente el riesgo del drenaje, sobre todo en los momentos de creciente. El planteo que aquí se expone se ubica en problemáticas propias del ordenamiento territorial con vista a propuestas dirigidas al desarrollo regional equilibrado e integrado. Su enfoque se instala desde una visión metropolitana de las aglomeraciones urbanas incluidas hacia una formación que denomina-

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ríamos “red de ciudades”, que involucra centros urbanos menores próximos y complementarios a la concentración metropolitana (Santa Fe–Paraná). En términos de unidad de análisis, ésta reconoce como campo prioritario o dominante al definido por las cuestiones de conectividad, cuya manifestación física se instala a su vez en las componentes (físicas) infraestructurales de movimiento y transporte. Por último el territorio de la observación y de aplicación de las propuestas se establece en lo que podríamos reconocer como una microregión comprometida, identificada y marcada por el recorrido de la conexión Santa Fe–Paraná y los atravesamientos concomitantes y superpuestos a dicha conexión. El interés primordial que el “proyecto del territorio” deposita en la forma física del mismo se explica en que dicha forma es asumida como expresión sintética de esa complejidad multidimensional. Es así como resulta posible afirmar que la forma física del territorio que nos ocupa —esas porciones de las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, separadas y unidas por el río Paraná, que se extienden en un círculo de 100 km que tiene como epicentro las ciudades de Santa Fe y Paraná— contiene, en un sentido no sólo metafórico, la historia socio–económica y cultural de la comunidad que la construye y la habita. Cabe preguntarse, ahora, cuáles son las partes relevantes, los elementos de esa estructura espacial que se pretende proyectar (o, mejor: respecto de cuyas posibilidades de ser proyectada se pretende indagar en el curso de este trabajo). Es posible reconocer tres componentes: el sistema ambiental, el sistema infraestructural (en particular, de las infraestructuras de la movilidad) y el sistema de los asentamientos residenciales y productivos. En todos ellos —huelga decirlo— ha incidido la voluntad conformadora del ser humano, más allá de que en este específico sistema ambiental sea posible hallar importantes áreas en las que dicha voluntad se expresa con liviandad y ligereza extremas. Es evidente que será el sistema de las infraestructuras (y en especial, como queda dicho, el subsistema de las infraestructuras de la movilidad) el protagonista de relieve de la presente obra. Sin embargo, es oportuno señalar las posibilidades que se entrevén en este caso para un co–protagonismo del sistema ambiental, siempre y cuando el mismo logre ser asumido como vehículo “para diseñar el territorio, para darle forma, para dotarlo de legibilidad; para conferir una comprensibilidad al territorio” (Secchi, 1996). En el marco del presente trabajo, hablar de disciplina (o disciplinas) del proyecto debería servir para resaltar aquello que esos distintos saberes técnicos tienen en común, más allá de sus notorias diferencias de objeto: es decir, el interés en la proyectualidad, precisamente; la voluntad de pregurar y jar anticipadamente algunas de las condiciones de existencia de determinados órdenes espaciales (los edicios, las ciudades, los territorios); en denitiva, la aspiración —e incluso la utopía de “diseñar el futuro”— (Balducci, 1991). Y dicho señalamiento de continuidades y homogeneidades —dentro de ciertos 92

límites— debería servir, a su vez, para potenciar un enfoque y una perspectiva proyectuales del territorio, así como para alentar el uso de ciertas técnicas proyectuales en el manejo del mismo. En otras palabras, se trata de potenciar la asunción del territorio como un problema de proyecto. La prefactibilidad de este nuevo enlace dependerá de los requerimientos de vinculación regional pero involucrará necesariamente estudios en cada ciudad (particularmente en Paraná, donde se ubicará una cabecera) que van más allá de la red de accesos, cobrando especial interés la localización de grandes equipamientos e infraestructuras (portuarias, aeroportuarias, logísticas, etc.) y la relación con las áreas urbanas involucradas, en las que la red de accesos deberá ser funcional al atravesamiento pero también evitar mayores fragmentaciones y segregaciones urbanas. En esto las circunvalaciones constituyen todo un tema a tomar en profundidad. La evaluación urbanística de este tipo de operaciones, pensadas desde diferentes lógicas dominantes, como la ingenieril, la inmobiliaria, la geopolítica, la ambientalista, la humana en relación a la calidad de vida, etc., nos otorgaría valores muy variados y aun contradictorios, y además imprescindibles de considerar para poder a su vez trasladar esta evaluación, a la justificación del territorio definido para la localización del proyecto. En el despliegue de estos juicios valorativos, lo primero que habría que instalar es el reconocimiento de que la intervención infraestructural de acceso al enlace físico además de cumplir su cometido específico debería servir a las ciudades internamente en su proceso de integración y descubrir nuevos frentes urbanos, totalmente expuestos, definiendo nuevos tramos y espacios articuladores. El planteo de localizar este proyecto en la traza conceptual prevista, tanto por la obra misma de cruce como por la inmediata accesibilidad al nuevo puerto, a la circunvalación de Santa Fe, evitando el recalentamiento de la actual traza de la R Nº 168 y por ende su aprovechamiento también para usos turísticos, supone una decisión que incluye una connotación de alta potencialidad urbanística local y regional. Esto significa que la operación de colocación y construcción de un puente y sus servicios complementarios pueden constituir en sí mismos una significativa porción rehabilitada de territorio que va más allá de su significado específico funcional de conexión vial como respuesta a una problemática de transporte, podrá además exponerse como gestión fundacional del proceso de renovación y rehabilitación urbano territorial. Este conjunto de argumentaciones urbanísticas parecen poder justificar los esfuerzos y complicaciones tecnológicos y los posibles mayores costos de la localización pretendida. Una operación de las características de la que se propone aparece tal vez como la única y gran oportunidad sustentable de construir territorio.

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5.2 El sistema socio–económico 5.2.1 Mercado común por complementación de hinterlands productivos

El reconocimiento de las periferias de ambas ciudades con producciones primarias de consumo diario y la posibilidad de optimizarla en calidad, cantidad e identidad en vistas al mercado interno y externo. 5.2.2 Programación/proyectación de los grandes equipamientos compartidos

Se trata del reconocimiento de la sustentabilidad del territorio para la localización y explotación de inversiones tanto en ámbitos “abandonados” —por la industria, por los ferrocarriles, por los puertos, por el receso de actividades— como en espacios residuales, áreas infrautilizadas, inaccesibles y por ello al margen de operaciones inmobiliarias, con el objeto de identificar necesidades y posibilidades de desarrollos de grandes “contenedores” con funciones acordes a la escala metropolitana. Conjuntamente se debería alentar el desarrollo de políticas de integración funcional y de usos del suelo desde las diferentes jurisdicciones para su compatibilización. Refiere al tratamiento de las políticas de empleo, residencia, funciones —la isla como espacio recreativo—. Este sistema puede ofrecer atractivos —turísticos, de servicios— más allá de la interacción local a ciudades como Rosario, Córdoba, Buenos Aires y es justamente en esta condición que reside el núcleo del desarrollo específico de este Proyecto. 5.2.3 Dinámica poblacional

En muchos casos, como consecuencia de la falta de tratamiento integral de las problemáticas anteriores, emergen carencias relacionadas generalmente con asentamientos de población marginal, en áreas no aptas por inundación, desmoronamiento, en zonas de intercambiadores de tránsito vehicular, en sectores contaminados, en áreas de defensas, etc. con el consecuente riesgo que estas vulnerabilidades significan para sus habitantes y la comunidad toda. Tampoco pueden obviarse las problemáticas derivadas de las carencias de infraestructuras y servicios en vastas áreas de las ciudades cabeceras y de sus aglomerados que muchas veces contribuyen a la generación de áreas degradadas o a la contaminación ambiental.

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5.3 Las instituciones: legislación y gestión 5.3.1 Planificación y gestión metropolitana.

Finalmente cabe considerar que las formas de planificación y gestión vigentes en las distintas localidades (y jurisdicciones) manifiestan muy diversos grados de maduración en cuanto a sus políticas urbanas y de gestión. El conocimiento de estas situaciones constituye el primer paso para tender a conseguir una gestión metropolitana integrada, una mejor articulación en las decisiones estratégicas del AMSFP. Las problemáticas señaladas —que definen a este fenómeno urbano–metropolitano— se encuentran aún a la espera de soluciones y proyecciones aptas que deberán ser ineludiblemente pensados para el conjunto de las localidades integrantes. Esto significa que las localidades del área metropolitana Santa Fe–Paraná deben conformar un mercado interno en condiciones de pensar, conciliar, gestionar y sostener propuestas —“el proyecto posible”— capaces de operativizar y reflejar el cambio, garantizando su competitividad dentro del panorama regional. Bajo esta línea de acción, en 2005 se formalizó una Agencia de Planicación Metropolitana cuyo desarrollo aún se encuentra en estado incipiente. Se trata de una entidad de político–técnica 18 de integración voluntaria, público– privada y permanente. Tiene un Comité Ejecutivo y vocalías, en un número flexible de forma de permitir incorporaciones en el futuro.

6. Conclusiones  Asumir, en cualquiera de las escalas presentadas, la condición asociativa de las localidades para su gobierno y gestión a futuro implica aprovechar la oportunidad de potenciar y complementar recursos. Una gestión concertada no sólo significa economía de medios sino también conseguir un territorio más competitivo en relación a la red de las ciudades existentes. Para esto es necesario producir nuevas miradas, saltar el obstáculo epistemológico que nos impide superar las connotaciones negativas de la “metrópolis” para pasar a ver su poder como oportunidad diferencial. Tres puntos para ese objetivo que deben señalarse son: • comprender un marco epistemológico renovado en el cual las ciudades y sus territorios se convierten en agentes activos de sus políticas de desarrollo (o al menos en sujetos no pasivos en relación a las políticas sectoriales que los atraviesan); • producir nuevas miradas contando con datos actualizados y operativos para la toma de decisiones en entornos que se vuelven más previsibles a partir de su conocimiento; 95

• generar nuevas formas de gestión más inclusivas que no sólo permitan mejorar las decisiones sino que aseguren la concertación entre actores sociales y proyectos, planes y programas de distintas escalas. El compromiso como docentes e investigadores refiere al sostenimiento de un observatorio del área como aporte concreto al objetivo de comprender, proyectar y gestionar mejor nuestras ciudades en un entorno en transformación permanente y como contribución hacia poder comprender más cabalmente nuestros propios procesos.

Notas 1

 Todos los valores según “Censo Nacional de difusión de la urbanización entre metrópolis que Población, Vivienda y Hogares 2001”. INDEC. se irán consolidando a partir de la segunda mitad MECON. del siglo XX. 2  En el contexto de América del Norte, La Oficina 4 Caballero, Soijet, Bertuzzi, Mántaras, Rodríguez del Censo de EE.UU. reconoció distritos metropo-  y otros (1998): Especulaciones sobre urbanismo litanos en 1910, en 1921 se crea en Montreal la  y ciudad, Santa Fe, Ediciones UNL. Comisión Metropolitaine como órgano político para 5 Sostenidos en la década del ’60 por autores tales la gestión metropolitana. En el contexto europeo, como H. Blummenfeld, H. Boskoff, A. Ardigo, W. Otto Wagner presentó la conferencia Die Grosztadt H Whyte, entre otros. Algunos de los términos y conceptos utilizados (dictada en 1911 en EE.UU.) tomando al caso de Viena, e igualmente en los años iniciales del siglo para hacerlo son: urban sprawl (Whyte, 1958); se realizó el concurso para el plan del Gran Berlín ciudad difusa (Indovina, 1990); ciudad dispersa para seis municipios independientes. Capel, H. (Monclús, 1998); ciudad región (Delgado, 1998); La Cosmópolis y la ciudad. Ediciones del Serbal. ciudad sin confines (Nel.lo, 1998); hiperciudad Barcelona, 2003. (Corboz, 1995); metápolis (Ascher, 1995); mega3  Nos referimos a procesos tales como el creci- lópolis (Gottman, 1957); galaxias metropolitanas miento de áreas periurbanas, la extensión de los (Manzagol, Coffy et Chearmur, 2001), archipiélamovimientos pendulares diarios alrededor de las gos urbanos (Ferrâo, 1998), metrópoli discontínua grandes ciudades, la urbanización policéntrica y la (Font, 1997). 6

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 Caballero, Soijet, Bertuzzi, Mántaras, Rodríguez  y otros. Op. cit. 8  Esta idea puede entenderse como una modalización (por mayor proximidad) de la escala ciudad territorio que incluye en la mayoría de los casos a los aglomerados de Santa Fe y a Paraná y que se asocia por interés a otros núcleos urbanos para hacerse más fuerte. 9  Estos son: un alto grado de interrelación entre los centros urbanos del sistema metropolitano (entre sí y la ciudad central); una cierta capacidad de autogestión del área para asumir emprendimientos infraestructurales de magnitud (túnel subfluvial, defensas, autopista SF–P); la existencia de pro yectos de escala metropolitana en ejecución o tratamiento (Circunvalación oeste, megamercados, traslado y reconversión del área del Puerto de SF); un aumento en la madurez metropolitana; la evolución de la capacidad tributaria del área; la existencia de desbordes de alta especificidad funcional; el avance en articulaciones institucionales y administrativas entre distintas jurisdicciones gubernamentales. Publicados en Caballero, Soijet, Bertuzzi, Mántaras, Rodríguez y otros. Op. Cit 10  Así lo atestiguan una serie de convenios firmados entre distintos agentes desde el advenimiento de los gobiernos democráticos, dentro de los cuales destacan la creación de la Comisión de Estudio sobre la problemática del Área Metropolitana del Gran Santa Fe (1995); la Declaración de Santa Fe (1998); el Convenio para el proyecto de una nueva conexión física Santa Fe–Paraná (1999); la Declaración de Paraná (1999); el Convenio para la Integración y el desarrollo de Santa Fe y Paraná (2000) y el Acta Acuerdo de Cooperación para la Integración del Área Metropolitana Santa Fe– Paraná (2004). En casi todos estos convenios han participado funcionarios de los niveles provinciales  y municipales de Santa Fe y Entre Ríos. 11   El INDEC–IPEC considera a las localidades censales de Gran Santa Fe y Gran Paraná desde 7

1991, y aplica a Santa Fe–Paraná un formulario específico para aglomerados binucleares en el año 2001. En las oficinas técnicas municipales es posible acceder a planimetría y cierta información del “área metropolitana Santa Fe–Paraná”, aunque con desigual grado de desarrollo; en Santa Fe, desde 1999 y en Paraná, desde la realización del Plan Estratégico. 12  Caben mencionar por su claridad en primer lugar la publicación Desarrollo sustentable en el territorio argentino Perspectiva de Desarrollo Humano, publicada por la Fundación Hernandarias  y autores varios.  Editorial Docencia. Buenos

Aires, 2002. En ella se incluyen como principios orientadores para el desarrollo del territorio: su “consolidación [...] en el espacio  del Mercosur”, “potenciar la competitividad de ciudades y regiones” y “redefinir [...] y fortalecer los sistemas urbanos” en función de garantizar un desarrollo integrado y equilibrado entre los espacios centrales, semiperiféricos y periféricos. Con relación al sistema urbano básico se propone el “control  y acondicionamiento de las áreas metropolitanas regionales o en vías de metropolización [que constituirían el nivel siguiente inferior a el AMBA  y la Región Metropolitana de Buenos Aires] “En este caso pueden mencionarse el Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran Tucumán, Gran La Plata, Mar del Plata, Resistencia–Corrientes, Neuquén Cipolletti, Paraná–Santa Fe”. En el mismo documento se sostiene que el desarrollo de un sistema urbano policéntrico —que reviste fundamental importancia para disminuir las inequidades inter e intraregionales— deberá ser central en las decisiones políticas e inversiones públicas o privadas, que deben propender a desarrollar el atractivo de las Metrópolis Nacionales, entre las que se incluye a Santa Fe–Paraná. En segundo lugar los documentos “El territorio argentino en escenarios de futuro. Una sintética  visión prospectiva en el marco de una reflexión

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estratégica” y “El espacio del Mercosur. Redes transnacionales de integración. El sistema de transporte”, ambos de autoría de un reconocido especialista en la problemática territorial, el Dr. Juan A. Roccatagliata Miembro De la Academia Nacional de Geografía, funcionario por concurso de la Presidencia de la Nación y funcionario de la Secretaría de Transporte de la Nación. 13  Una Visión Estratégica del Transporte en la Argentina. Horizonte 2010. Consejo Interpro vincial de Ministros de Obras Públicas. CIMOP. Buenos Aires. 14  Y también la propia ciudad de Santa Fe y su aglomerado. 15  Estas son: el túnel subfluvial en la llegada a Paraná, los aliviadores en todo el recorrido, el puente sobre el río Colastiné y el Puente Oroño en el ingreso a la planta urbana de Santa Fe.

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 La Provincia de Santa Fe cuenta con financiamiento convenido con el Fonplata (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata) por U$S 25,9 millones a los efectos de: realización de los estudios de factibilidad técnica, económica, financiera, ambiental y legal que permitan determinar las reales posibilidades y conveniencia de readecuar y/o ampliar la actual infraestructura del Puerto Santa Fe y para ejecución de los trabajos y obras. Fuente Portal de la Provincia de Santa Fe. 17  Existen antecedentes como el Estudio integral referido a la problemática de los corredores de transporte en la provincia de Entre Ríos, Convenio entre la ULN y el Gobierno de la Provincia de Entre Ríos, 1998. 18  En esta etapa cada entidad aporta la producción de sus respectivos cuadros técnicos. 16

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tencialidades del territorio Santa Fe–Paraná para fines turísticos” esarrollado por el siguiente equipo Directores Soijet, Mirta/Melhem, Maximo. Investigadores Principales: Arq. Caballero, Adrián Ángel, Ing. Pusineri, Graciela, Arq. Rodríguez, Miguel Sergio, Dr. Rondina, Homero, Arq. Tonini, Raul Jose, Arq. Melhem, Mariana, Ing. Barbagelata, Eduardo, Arq. Mansur, Osvaldo, Arq. Carreras, Leonardo Estudiantes colaboradores: Roda, Bruno; Yost, Debora; Monton, Andrea; Bassi, Marina; Schauvinhold, Ivana; Stechina, Sebastian; Slavner, Adrian; Chiossone, Valeria; Pallotti, Federico; Lizzi, Federico; Amore, Diego; Alaluf, Diego. PICT 2004 “Observatorio Urbanístico del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná. (AMSFP) Construcción de un sistema de información continua y monitoreo permanente para la generación de nuevos conocimientos técnicos con aplicación a las problemáticas urbano– territoriales del área” desarrollado por el siguiente equipo Director: Dr. Floriani, héctor. Investigadores: Dra. Martinez de San Vicente, Isabel, Arq. Soijet, Mirta, Arq Rodriguez, Miguel Sergio, Arq. Tonini, Raul Jose, Arq. Melhem, Mariana, Arq. Bagnera, Paola, Arq. Mantovani, Graciela. INDEC. DEC “Encuesta permanente de hogares”. Ondas entre 1974 y 2004.

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Capítulo 4 Planificación territorial y gestión de riesgos en el área metropolitana Santa Fe–Paraná Arq. Valeria Gramaglia  y Prof. Ma. Laura Visintini 1. Introducción  Aunque existe mayor consideración hacia el tratamiento de los riesgos en el nivel local, que podemos relacionar con los episodios de inundación ocurridos en los últimos años en la región, hay razones vinculadas a la ocupación del territorio, a las nuevas formas de urbanización, y la conformación político– institucional fragmentada del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná, por las que podemos decir que se verifica todavía, en la gestión del riesgo y la planificación urbano–territorial, la ausencia de una mirada hacia el “conjunto del sistema”, donde la implementación de soluciones parciales se transforman en nuevos factores de riesgo de desastres (Herzer, 2003). Desde distintos trabajos desarrollados en el marco del “Observatorio Urbanístico Área Metropolitana Santa Fe–Paraná”, la problemática del riesgo se aborda desde las dos facetas vinculadas a la temática: por un lado, el conocimiento de los riesgos, explorando algunos de los procesos y factores fundamentales que intervienen en su construcción histórica; y por otro, la gestión del riesgo en cuanto a dimensionar los desafíos que enfrenta en un ámbito interjurisdiccional.

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Tanto para el primer aspecto como para el segundo, en cuanto al análisis de los procesos que conguran los riesgos en el Área Metropolitana Santa Fe–Paraná, se está trabajando desde una perspectiva que entiende al riesgo como un concepto complejo, que incluye tanto dimensiones objetivas como subjetivas. La noción de riesgo1 se relaciona con la probabilidad de resultados imprevistos o consecuencias poco anticipables, que se derivan de decisiones, omisiones o acciones de grupos sociales. Natenzon (2000) plantea que para una mejor estimación del problema, el riesgo debe ser analizado en sus distintas dimensiones: peligrosidad, vulnerabilidad, exposición e incertidumbre. Esta última implica inseguridad por falta de conocimiento o bien por la complejidad/inestabilidad del sistema empírico estudiado, dimensión entonces que se relaciona directamente con la manera en que es tratado el tema en los ámbitos de poder institucional. En lo que respecta al conocimiento de la gestión de los riesgos, nos referimos a la serie de tareas, acciones y decisiones de carácter político que tienen incidencia sobre la población y las actividades que organizan un ámbito territorial determinado. Las instituciones públicas son para la sociedad moderna los organismos que pueden resolver determinadas necesidades sociales y en función de ellas desarrollan sus prácticas. Cuando los objetivos no se cumplen y la población se encuentra más expuesta, la vulnerabilidad social frente a eventos extremos se incrementa y se amplifica por la propia práctica institucional (Natenzon, C; Viand, J., 2005). Por otra parte, el llamado “tercer sector”, principalmente las ONGs, se suman en este proceso puesto que también gestionan en y con la población aspectos sociales, económicos y políticos, en la coordinación de aquellos derechos tutelados y no respetados por los poderes públicos. En esta presentación entonces, prestamos especial interés sobre la consideración de la relevancia y la complejidad de la gestión de riesgos en la planificación urbano–territorial. El Área Metropolitana Santa Fe–Paraná (AMSFP), en relación con las condiciones naturales del sitio en el que se emplaza, tiene características muy particulares. Se trata de un territorio altamente dinámico y cambiante, producto en parte de las particularidades hídricas y geomorfológicas que lo distinguen de otras áreas metropolitanas. Las ciudades capitales se encuentran enfrentadas y unidas por uno de los corredores hídricos más importantes del mundo: el río Paraná y su valle de inundación, por lo tanto existen amenazas o peligrosidades de índole natural que generan riesgos y condiciones de vulnerabilidad en la población y sus actividades.2 La mayor parte de las localidades que la integran se enfrentan a inundaciones periódicas, producidas por diferentes causas: los desbordes ocasionados durante la crecida de los ríos y arroyos, anegamientos por lluvias, y otros procesos como la erosión de márgenes en el caso de la ciudad de Paraná. 104

No obstante, desde la perspectiva del riesgo como una construcción social,3 y del ambiente4 como una categoría social, se piensa en una relación entre sociedad y naturaleza construida históricamente: “cada sociedad ha tomado un ambiente para su desarrollo, como ámbito del cual extraer recursos y como lugar donde construir su propio hábitat”. (Natenzon, C.; Bocero, S.: 2007:66). Por lo tanto, entendemos que estas configuraciones ambientales particulares no son suficientes para explicar las diferentes situaciones de desastres que han afectado a la región, sobre todo en los últimos 30 años. Brevemente podemos señalar que la modalidad de ocupación del territorio y las nuevas formas de urbanización, el marco regulatorio, la organización productiva, la formulación de políticas públicas y la planificación del desarrollo son factores que han modificado y potenciado las características de ese riesgo, y son algunos de los elementos que en su complejidad, deben ser tenidos en cuenta a la hora de comprender y abordar la gestión de riesgos desde una perspectiva integral en la administración de los territorios.

2. Algunas consideraciones acerca de los cambios políticos institucionales en relación a la gestión del riesgo en los ’90: problemáticas observadas a escala provincial, municipal y comunal Es importante considerar el contexto político económico en el que se desencadenan las últimas situaciones de desastre en la región. Durante la década del ’80 el país atravesó primero un período de crisis que dio lugar en la década siguiente a diversos cambios en la estructura organizativa del Estado que implicaron fuertes reestructuraciones tanto en el sistema político como en el económico; la llamada Reforma del Estado bajo el modelo neoliberal iniciada en los ’70 y profundizada en los ’90, produjo entre otras consecuencias desempleo y subocupación, la descentralización de la administración pública y la reestructuración de la misma (Rodriguez, C., 2006). Se puede entonces afirmar, que el neoliberalismo como modelo de gestión y desarrollo contribuyó en los procesos de reconfiguración territorial y política en los que también entran en juego las condiciones y características de la gestión del riesgo. La dirigencia política de las provincias de Santa Fe y Entre Ríos durante ese período, acompañaron estos procesos, y su repercusión fue dispar según las diferentes potencialidades y desarrollo de las distintas regiones. (Alonso, L., 2006) Refiriéndonos específicamente al problema de las inundaciones, estas nuevas modalidades de la gestión pública se vieron reflejadas en algunos casos en la organización institucional: el reordenamiento y a la vez achicamiento de algunas dependencias según las jerarquías verticales del gobierno, generaron 105

una delegación de funciones a las comunas locales, que en algunos casos, manifestaron incapacidad para operar y enfrentar problemas. Un ejemplo, es la descentralización de Vialidad Nacional y luego Provincial, un área clave en materia de infraestructura vial y comunicacional con competencia interjurisdiccional. Vialidad Provincial traspasa parte de sus funciones a las comunas con las que había convenios concertados, como por ejemplo el mantenimiento de las defensas con las maquinarias de éstas. A su vez, a través de los convenios de coparticipación, las comunas solicitan trabajos o actuaciones como ente supervisor a Vialidad Provincial, provocando en determinadas situaciones la confusión acerca de las responsabilidades de la actuación expresada generalmente en las situaciones de emergencia. Otro ejemplo fue la desaparición de algunas estaciones del sistema alerta hídrico, situadas a diferentes niveles de los cursos del río, perdiéndose el registro y control de la situación de las cuencas aguas arriba. también resaltar las dificultades de municipios y comunas para enfrentar los gastos de mantenimiento de las estaciones de bombeo o el sostenimiento del plantel de maquinarias para el mantenimiento de defensas. Por otra parte, como señaláramos más arriba, se suma a esta dinámica el crecimiento urbano de los centros del aglomerado de Santa Fe impulsado en parte por la construcción del anillo defensivo por el este y casi todo el oeste que protegiera a las localidades de las crecidas del Paraná en la ciudad de Santa Fe, obra que formara parte de un “Programa de Rehabilitación para la Emergencia de las Inundaciones”. Las defensas fueron programadas por parte del gobierno nacional desde el año 1992, y financiadas por este en un 60 %, y las provincias el 40 % restante. Las obras se concretan hacia 1994 hasta el km 7,8 de la RP Nº 1. Estas obras se realizan en un contexto político–económico con acceso al financiamiento externo a través de los llamados “créditos blandos”.5 El objetivo era defender los cascos urbanos y la RP N° 1, no obstante el programa deja de funcionar en el año 2000 aunque siguen existiendo obras en garantía. La conjunción de varios factores motivaron entonces el incremento de población en la zona de la Costa: la cercanía con la ciudad de Santa Fe, la sensación de seguridad que este anillo generó en la población sumado a un prolongado período sin crecidas extraordinarias, el mismo fomento por parte de autoridades locales otorgando servicios de agua y electricidad, del sector privado, particularmente el inmobiliario, que comenzó a lotear terrenos ubicados en áreas de riesgo hídrico y con déficit de desagües.

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Obra de desagües. San José del Rincón

Foto: Castro, H.; Visintini, M.L; Schmidt, C; Combin, D.; Levrino, J.P; Resek, M.; Gatti, G. (2008): “Las condiciones de riesgo ambiental en los pueblos de la costa”. En Proyecto de Extensión de Cátedra. Facultad de Humanidades y Ciencias. UNL. Informe final. Fecha: 16/7/2007 (durante la creciente)

Es decir, que la expansión urbana de la zona de la costa se fue produciendo sin tener en cuenta la capacidad de sostenimiento, las condiciones ambientalmente frágiles y para ello, las posibles alternativas a implementar para el ordenamiento territorial: “El tejido resultante es una mezcla de loteos preexistentes, débilmente regulados, actividades productivas y nuevos loteos cuya imagen es asimilable a la suburbia, articulada en este caso particular por el eje de la RP Nº 1” (Soijet, M., 2005:39). Revisando algunas de las acciones directas (que modifican o actúan sobre las crecidas), y las indirectas (que modifican la susceptibilidad a ellas), observamos que entre los años 1990 y 2003, respecto a las primeras, existe una escasa valoración de las condiciones hídricas a las que está expuesto el territorio: se restringen al mantenimiento de canales y a reconstrucciones y mantenimiento de los paredones y terraplenes. En lo que respecta a las segundas, se puede decir en términos generales que las comunas de San José del Rincón y Arroyo Leyes, cuentan con ordenanzas de regulación de la planicie de inundación y control de urbanización;6 no obstante, no poseen sistemas de alerta y prevención, procesos de relocalización, muy escasas o nulas técnicas y prácticas constructivas adaptadas a la inundación (Castro, H.; Visintini, M.L y otros, 2008). La situación del caso de Paraná y otras localidades de Entre Ríos también se caracteriza por el desarrollo de medidas estructurales como la construcción de obras de defensa. Por las particularidades topográficas de la ciudad, los trabajos 107

más significativos fueron la estabilización de barrancas y defensa costera realizados hacia 1999 a través de convenios con el Gobierno Nacional y bancos internacionales, en el marco del “Proyecto de Protección contra Inundaciones” (PPI). Para la ejecución del PPI, la provincia designa a la Sub–Unidad Provincial de Coordinación para la Emergencia de las Inundaciones–SUPCE ENTRE RÍOS. El objetivo de este tipo de préstamo era prevenir los efectos de las crecientes que afectan márgenes, zonas bajas y barrancas de nuestros principales ríos y sus tributarios, mediante obras de protección y estabilización. También contempla, cuando se justifica, las necesarias obras complementarias a las de protección y estabilización como son los desagües pluviales, las interferencias con conductos sanitarios, estaciones de bombeo y otras (Soijet, M.; Bertuzzi, M.L., 2006:35). Otras acciones dentro del mismo programa, fue la ejecución del Tramo II de estabilización de las márgenes del Arroyo Antoñico, ubicado entre Puente Eva Perón (calle Florencio Sánchez) y Puente Estrada (calle Anacleto Medina). El proyecto tenía como objetivos: estabilizar el pie de la barranca, evitar la degradación del cauce, controlar los desagües pluviales en la parte superior de la barranca, estabilizar las pendientes comprometidas (bajada Urquiza y bajada 25 de Junio) y de esta manera, contribuir a la integración urbana. Implicaba 2.800 m de saneamiento del arroyo, para el cual se requirió la realización de conductos tricelda (entre Bajada Urquiza y Puente Laprida), diferentes canales revestidos, bajadas a las diferentes calles, protección de bases en Puerto Blanco, salto con disipador, paso por el colector cloacal (entre Puente Estrada y Puente Laprida), encauce de descargas pluviales, reacondicionamiento de pasarelas. No obstante, según informantes calificados, se trabajó pero no se terminaron algunos tramos de obra. Arroyo Antoñico. Paraná

Foto: Soijet, M. (2004)

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3. La importancia de la consideración de la gestión del riesgo a partir de los compromisos asumidos en la comunidad internacional La situación presentada anteriormente plantea la necesidad de cambios frente a un contexto internacional y nacional que se orienta hacia otras perspectivas en la consideración de la gestión del riesgo lo que supone modificaciones en las acciones en las distintas escalas gubernamentales.  A inicios del 2000, la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD),7 instalada en el Sistema de Naciones Unidas, da un nuevo impulso para la reducción de las condiciones de riesgo orientado a garantizar la sustentabilidad de los procesos de desarrollo. La Estrategia EIRD se centra en un cambio conceptual que va de la protección de los peligros al manejo del riesgo a través de la incorporación de la prevención y reducción del riesgo de desastres al proceso de planificación del desarrollo. En este sentido, en la Conferencia Mundial para la Reducción de Desastres en Kobe (Japón) en 2005, 168 Estados suscribieron el Marco de Acción de Hyogo 2005–2015,8 como el marco de política global que define las prioridades y orienta las acciones para la reducción de los desastres.  Así en Argentina tanto organismos de gobierno como organizaciones no gubernamentales han asumido compromisos para incorporar la temática de la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) y dar cumplimiento a las Prioridades del Marco de Acción de Hyogo. Se ha señalado que uno de los desafíos que se debe asumir, es avanzar hacia la reducción de cada uno de los factores de riesgo, considerando que algunos de ellos se vinculan con: • Formas de organización del territorio con bajo grado de adaptación. • Modalidades de producción que presentan condiciones de vulnerabilidad en relación al sistema nacional de asentamientos humanos. • Elevado nivel de incertidumbre en las inversiones a raíz del desconocimiento o del escaso dimensionamiento de las condicionantes que inciden en la seguridad de las mismas. De modo que, tanto desde el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable como del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, se expresan lineamientos y desarrollan programas que tienen como objetivo integral la reducción del riesgo de desastres. Entre ellos pueden mencionarse: • El Programa de Ordenamiento Ambiental del Territorio. Subsecretaría de Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2005.

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• El Programa Nacional de Prevención y Reducción de Riesgos y Desastres y Desarrollo Territorial. Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD). Ministerio de Planicación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2005–2006. • El Plan Nacional Federal de los Recursos Hídricos (PNFRH). Consejo Hídrico Federal (COHIFE) y Subsecretaría de Recursos hídricos (SSRH). Secretaría de Obras Públicas. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2006. • El Plan Estratégico Territorial. Subsecretaría de Planicación Territorial de la Inversión Pública. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2008. Cabe destacar que el Informe Nacional sobre la Implementación del Marco de Acción de Hyogo del período 2007–2009,9 señala que si bien institucionalmente el compromiso es fuerte, y se ha involucrado en ello el Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), lo cierto es que las limitaciones presupuestarias y, en algunos casos, dificultades técnicas derivadas, hacen que estos programas recién se estén consolidando. Sobre la incorporación de elementos de la reducción del riesgo de desastres en la planificación y la gestión de los asentamientos humanos se valora el compromiso institucional asumido, sin embargo los logros no son amplios ni considerables. Se menciona además que los planes de vivienda social impulsados desde el estado así como también por diversas ONGs, contemplan en sus programas la implementación de códigos de construcción adaptados a las nuevas exigencias para la Reducción de Riesgos de Desastres. Por otra parte, se destaca la aprobación del Plan Estratégico Territorial con alcance nacional que involucra a los asentamientos humanos. Pero, en algunos casos, los indebidos controles pueden derivar en efectos no deseados. De modo que se hace necesario alcanzar con los controles otras cuestiones también como las viviendas de nivel medio o alto, que a veces no asumen este tipo de responsabilidades. En cuanto a los procedimientos habilitados para evaluar el impacto del riesgo de desastres de los principales proyectos de desarrollo, especialmente de infraestructura, se aporta que se han alcanzado logros considerables, pero con limitaciones reconocidas en aspectos de importancia, tales como los recursos financieros y/o las capacidades operativas Es decir, los procedimientos están habilitados, pero no siempre se cuenta con el personal técnico suficiente para la evaluación, monitoreo y control. En otros casos, la limitación proviene de decisiones políticas que aprueban excepciones por diversas razones que podemos calificar de “difusas”.

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Esto obliga entonces a concientizar sobre la necesidad de limitar las excepciones a casos extraordinarios y absolutamente evaluados con participación comunitaria, como por ejemplo, a partir del desarrollo de la Planificación Estratégica Participativa. En el panorama del estado actual de la gestión del riesgo en el Área Metropolitana Santa Fe–Paraná cabe destacar algunas de las medidas implementadas en las diversas escalas relacionadas como ser: • La formulación de un “Plan Hídrico de la Provincia de Santa Fe” impulsado por el Ministerio de Asuntos Hídricos (2007). • La creación de la Subsecretaría de Protección Civil —reemplazando a la Subsecretaría de Emergencia— que depende del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe (2007). • El desarrollo del “Plan Estratégico Provincial” desde el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado de la Provincia de Santa Fe (2008). • Además podemos señalar la implementación en el 2007 del “Plan Urbano de la Municipalidad de Paraná” y en el 2008 del “Plan de Desarrollo” y del “Plan Urbano Santa Fe Ciudad”. Con relación a la Gestión de riesgos, en el 2008 se crea el Sistema Municipal de Gestión de Riesgo de la ciudad de Santa Fe. • El desarrollo del Programa “Gestión del Riesgo de Desastres por Inundaciones en la Provincia de Santa Fe” a partir de la cooperación técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (2009). En efecto, entre las principales iniciativas de incorporación de la gestión del riesgo en el proceso de desarrollo urbano y territorial, se destacan la implementación de una propuesta de gestión pública tendiente a la descentralización. En el ámbito de la provincia de Santa Fe se haría en cinco nodos o regiones, debido a la gran extensión del territorio provincial, proceso que es fortalecido mediante la constitución de Juntas Locales (Municipales o Comunales). Este proceso implica la dotación de mayores competencias a municipios y comunas, promoviendo una efectiva aproximación del gobierno provincial a la ciudadanía y al territorio, al tiempo que se establecen las condiciones para el desarrollo local. En el contexto de la gestión de riesgos, esta nueva estructura de gestión exige la revisión del Plan Provincial de Emergencia y una integración de los Planes locales, además fortalece la implementación de sistemas de alerta temprana. También se implementó la delimitación de distritos para favorecer la descentralización física y funcional del Estado municipal en la ciudad de Santa Fe. Igualmente se identificaron experiencias importantes tales como el aprovechamiento del sistema de información geográfico perteneciente al Sistema de Catastro e Información Territorial del que dispone la provincia de Santa Fe

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para apoyar la toma de decisiones y la utilización de los radares meteorológicos que tienen cobertura en la Provincia.10 También se reconoce la importancia en otros ámbitos como la inclusión de la temática del riesgo hídrico en los contenidos escolares a partir del “Proyecto Aula–Ciudad” de la Secretaría de Cultura de la Municipalidad de Santa Fe. No obstante, se destaca la necesidad de fortalecer los mecanismos de intercambio de experiencias e información, e integración mediante proyectos regionales desde una visión del área como parte integral de una cuenca, así como también la sistematización de experiencias, el fortalecimiento de las redes existentes o promoción de nuevas que faciliten el encuentro entre actores. Relacionado a lo anterior, podemos decir que la gestión del riesgo ha estado impulsada en la región después de la catástrofe del 2003 por una compleja red de actores sociales entre los que se destaca especialmente la participación de ONGs y las agencias de cooperación internacional que han apoyado y desarrollado un gran número de proyectos que no han sido debidamente sistematizados y coordinados, y en los que se encuentra una amplia base de aprendizaje para recuperar. Se destaca también la importancia de la producción técnico– científica que se desarrolla desde la Universidad Nacional del Litoral a través de diferentes proyectos de investigación y extensión provenientes de sus distintas facultades. Respecto a la provincia de Entre Ríos es importante mencionar que cuenta con normas vigentes relacionadas al tema hídrico. Sin embargo, éstas persiguen intereses particulares que no favorecen la conformación de un marco de gestión integral. En cuanto a la regulación del régimen de Aguas la provincia posee: un Código de Aguas establecido por Ley Nº 9172 de 1998 y su Decreto Regla mentario Nº 7547 de 1999; la Ley N° 8534 de regulación de la construcción de obras de endicamiento para defensa y manejo de aguas; la Ley N° 9008 que establece el régimen de demarcación y definición de líneas de ribera y mapas de zonas de riesgo hídrico en los ríos Paraná, Uruguay e internos navegables de la provincia; la Ley Nº 9064 de Riquezas Naturales del Subsuelo (Aguas Termales) y otras que refieren a las autorizaciones de perforaciones. Es por ello que se hace necesario realizar una revisión y adecuación de estos instrumentos legales para generar un conjunto de normas integradas. En el caso de la Municipalidad de Paraná, en las formas de intervención todavía se opera en base a un enfoque limitado de la gestión del riesgo que se concentra en la atención inmediata durante la emergencia. Las acciones de prevención y de mitigación se elaboran en función de la lógica de las obras, como por ejemplo, a partir de la optimización del sistema de defensas y drenajes. Esto significa que las acciones son puntuales y se reducen a dar respuestas frente a la emergencia a partir de prácticas de tipo asistencialistas y que pudieran restituir el funcionamiento mínimo del área afectada sin llegar

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a conformarse un modelo de acción integral permanente. Por otra parte, no se han detectado medidas relacionadas a la aplicación de normativas de ordenamiento territorial, al perfeccionamiento de sistemas de alerta y a la elaboración de mapas de riesgo. Frente a este enfoque limitado, se puede decir que en la actualidad se realizan acciones de articulación de municipios de la cuenca del Paraná que suponen un cambio de perspectiva. Tal es el caso, por ejemplo, de la conformación de una red tendiente a consolidar los vínculos de cooperación e intercambio. Con ello, se puede fortalecer la gestión local de los problemas asociados a las crecidas del río Paraná. Entonces, se reconoce que si bien se han logrado avances en la implementación de estrategias de gestión del riesgo, definidas sobre todo por el tipo de riesgos, por ejemplo riesgo hídrico, con resultados positivos, se encuentran dificultades para integrar y articular la implementación de dichas estrategias en un entorno con multiplicidad de riesgos, actores, sectores y actividades, como es el caso del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná que demanda varios niveles de análisis, intervención y coordinación. Sobre todo, se encuentra dificultad para la representación y consideración comprensiva y sistemática de los procesos generadores de riesgo, su caracterización, identificación de actores y por lo tanto la definición de estrategias de intervención. Es decir, encontramos pocas acciones relacionadas con la identificación del riesgo, que comprende la percepción individual, la representación social y la estimación objetiva. En parte ello explica que la gestión se concentra en la manifestación del riesgo (enfoque correctivo), como ser a través de la implementación de proyectos para la profundización de lagos reservorios y manejo de excedentes hídricos; manejo y mantenimiento de obras de mitigación del riesgo y de los sistemas de desagües pluviales, equipamientos para emergencias entre otros. Debe recordarse que la gestión del riesgo como proceso social implica la coordinación y concertación permanente entre grupos de interés (públicos y privados) y con otras políticas y prioridades sectoriales del desarrollo urbano. En este sentido, se identifican dificultades para ajustar las políticas de gestión del riesgo a la dinámica impuesta por dichas relaciones entre actores e instancias del desarrollo.  Además, notamos que existe la tendencia hacia la “instrumentalización” de la gestión del riesgo, es decir, hacia la producción sistemática de instrumentos como cartillas, folletos, planes, etc. como un fin y no como un medio para el logro de objetivos de reducción y control del riesgo. En consecuencia la gestión institucional se concentra y especializa en componentes y tareas que generan sus propios productos sin preocupación de la interrelación con las demás instancias y políticas.

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Entre las principales limitaciones se señala también que la normativa ha reaccionado detrás de los hechos y en general solo considera al riesgo hídrico. En efecto existe en Santa Fe un antecedente de un proyecto de normativa de re–zonificación para áreas de riesgo de 2003 que apuntaba a perfeccionar y actualizar, a la luz de los acontecimientos, la Ordenanza 8813/86 conocido como Reglamento de Zonificación. Sin embargo el incumplimiento de las normativas existentes, la falta de control y de concientización se presentan como las cuestiones salientes en relación a la situación de hecho.

4. A modo de cierre En vistas a lo ocurrido en las décadas precedentes y de cara a la visión integral que demanda la gobernabilidad de un área metropolitana como unidad de gestión, se considera imprescindible atender a la sostenibilidad ambiental “entendida como la posibilidad de que la dinámica del desarrollo avance en armonía con la dinámica de los ecosistemas, de manera que se reduzca el riesgo de desastre” (Wilches–Chaux, G., 2007:118), de manera tal que la dimensión riesgo y su gestión queden incorporados de manera expresa y transversal en el planeamiento urbano, es decir que el tema no se limite a un enunciado de buenas intenciones o, lo que es peor, a una atención en la emergencia sino que esté vinculado estrechamente con los procesos de desarrollo. Es decir, resulta imprescindible que exista una estrategia integral de gestión del riesgo a inundaciones, en virtud de reducir las incertidumbres, esto significa, por un lado una evaluación integral del territorio, para luego poder, por ejemplo, instrumentar planes de ordenamiento del uso del suelo, sobre todo de tierras fiscales y vacantes para evitar la especulación inmobiliaria a través de la reglamentación según áreas de riesgo hídrico, incorporar alternativas constructivas, desarrollar infraestructura adecuada, conocer e instrumentar mecanismos de financiamiento y transferencia de fondos para la coordinación de acciones como los mecanismos de alertas, planes de contingencia, evacuación y contención de víctimas; en otras palabras, un plan/programa destinado a identicar y controlar los factores y condiciones del riesgo existentes en el territorio (gestión remedial o compensatoria), o que puedan surgir en el futuro como resultado de la ejecución del plan o de otros factores (gestión prospectiva) (Wilches–Chaux, G., 2007). De allí la importancia de avanzar en la producción de conocimientos desde el ámbito del Observatorio Urbanístico Área Metropolitana Santa Fe–Paraná y a partir de la interacción con la gestión pública que permita una mejor estimación del riesgo para actuar sobre la incertidumbre articulando con los objetivos del desarrollo.

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Notas  Desde la propuesta de análisis de la sociedad Santa Fe, según las ordenanzas Nº: San José del moderna de la Teoría Social del Riesgo  de Ulrich Rincón, 363/97 y 298/96; Arroyo Leyes: 5/97 y 10/97, 2/96, respectivamente. Beck (1986). 2  Nos referimos a las inundaciones como la ame- 7 La Estrategia Internacional de Reducción de naza de tipo natural más importante en el área por Desastres (Las Américas) dependiente de la Orla cantidad de impactos y desastres registrados. ganización de las Naciones Unidas, tiene como No obstante, no son excluyentes de otras amena- misión el fortalecimiento de las comunidades a través de la concientización de la importancia zas que puedan generar nuevos riesgos. 3  Considerar al riesgo como una categoría social de la reducción de desastres como componente implica pensar que su construcción involucra la esencial para el desarrollo sustentable. De este forma de organización de la sociedad en cuanto modo se aspira a reducir los impactos humanos, a sus normas, valores, creencias, junto a una es- sociales, económicos y ambientales ligados a la tructura política, socioeconómica y jurídica. (Beck, aparición de amenazas de origen natural y tecnológico. Ver: http://www.eird.org/. El sitio web de la 1993; Giddens, 1990). 4  “La naturaleza es sociedad, en tanto la primera oficina central de la EIRD es: http://www.unisdr.org/ es aprehendida a través del pensamiento humano, (Internacional Strategy for Disaster Reduction). la interpretación de las leyes de la naturaleza son 8 Disponible en http://www.crid.or.cr/digitalizacion/  modelos creados por el hombre en su continuo in- pdf/spa/doc16049/doc16049.htm tento de conocer para transformar. Estos modelos 9 Disponible en http://www.eird.org/perfiles-paises/  son históricos y por ello cambiantes” (Galafassi, perfiles/images/Argentina.pdf  10 Radar de la E.E.A INTA–Paraná Paraná, ubicado G., 2002:30). 5 A través de las llamadas rondas de negociación en Oro Verde, que tiene una cobertura total de 60 % se establecen los procedimientos para la acredita- del centro–norte de la Provincia y que funciona artición de los fondos, en este caso, es un convenio culadamente con los radares de las E.E.A Pergamino de préstamo entre el BIRF y el Gobierno Provincial. (Buenos Aires) y E.E.A Anguil (La Pampa) integrados al Sistema Meteorológico Nacional y apoyando a su (Castro, H. y otros, 2008) Basados en normativas vigentes en la ciudad de  vez un sistema provincial de alerta temprana. 1

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Capítulo 5 Normativa urbana y territorial en el Área Metropolitana Santa Fe–Paraná Magister Arq. María Laura Bertuzzi  y Arq. C. Mariana Melhem. “Lo que es importante es que el hecho de que las conversaciones sean sobre temas puntuales de una agenda común —una agenda metropolitana— y que sean hasta cierto  punto informales —digo hasta cierto punto— porque las conversaciones las tienen en definitiva funcionarios del gobierno. Eso responde a una estrategia. No es una omisión, no es falta de organicidad, sino que es una estrategia. En general se comprende que la constitución de áreas metropolitanas es una construcción política a partir de contingencias concretas. Desde determinadas necesidades emergentes se amerita su tratamiento, más que de la constitución de órganos, cuerpos, institutos. En la medida en que sea necesario ir construyendo esos instrumentos, aparecerán”.

 Arq. Julio Arroyo1

1. Introducción. La constitución de aéreas metropolitanas obedece a dos modalidades clásicas: la centralización de decisiones en una autoridad general y la descentralización sectorial (por actividades), formalizada en entes u órganos especializados. Esta última puede ser complementada también con organizaciones colectivas que toman decisiones generales cuya función es coordinar y/o condicionar a los entes sectoriales.2 Ejemplos de estas dos modalidades son la Greater London

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 Authority (GLA) cuya función es coordinar las áreas de mayor importancia estratégica relativas a la ciudad de Londres y 32 bouroughs y la l’Entitat del Transport   interactuando con la  Mancomunitat de Municipis de l’Area  Metropolitana de  Barcelona que coordinan sectorialmente (transporte) y en

general (mancomunidad de municipios) el desarrollo del área metropolitana de Barcelona. Estas modalidades generalmente promovidas por las ciudades centrales de cada área metropolitana se han ido complejizando en el tiempo sobre todo con la relativamente reciente recuperación de la dimensión territorial de las ciudades y sus entornos. En este sentido se pueden verificar promociones por parte de los gobiernos de nivel superior (provinciales, nacionales o supranacionales) de políticas de integración de las problemáticas comunes de las localidades que irrumpen en las dinámicas ya instaladas, complejizando problemas y administraciones. En otras palabras, los gobiernos provinciales, nacionales o supranacionales (la Comunidad Europea, por ejemplo), promueven agendas y gestiones que involucran a las áreas metropolitanas y a las regiones metropolitanas generando nuevas situaciones con las que éstas deben vincularse. Es así que surgen nuevas asociaciones desfasadas del área o región metropolitana convencional. Por ejemplo, para el territorio francés, se ha realizado una reforma normativa apoyada en la ley de ordenación y desarrollo sostenible del territorio de 1999, la ley de aglomeraciones o de fortalecimiento y simplificación de la cooperación intermunicipal —contemporánea a la anterior— y la ley de solidaridad y renovación urbana, correspondiente al año 2000. Este nuevo marco normativo ha producido la aglomeración de varias comunidades urbanas de diverso tamaño que funcionan con un doble perímetro: el pequeño (ciudad central y periferia inmediata) y el grande que incluye a la región urbana, áreas rurales y centros secundarios. Sus competencias obligatorias remiten a cuestiones tales como planificación territorial, desarrollo económico, vivienda e integración urbana , mientras que las competencias opcionales refieren a red viaria, parques, saneamiento, agua, medioambiente y equipamientos. Se rigen por un consejo de la aglomeración que puede proponer nuevas competencias y la constitución de la aglomeración se rige por un contrato que adopta su expresión territorial en un esquema de coherencia. Se podría entonces afirmar que área y región metropolitana 3 son definiciones extremadamente necesarias y evidentemente útiles no sólo en términos de gobernanza,4 sino también en relación a la proyección de los territorios en el tiempo, es decir a su proyecto, a lo que la ciudad quiere ser. En este punto es donde estas dos condiciones comienzan a hibridarse con otras organizaciones tales como la de la aglomeración que ejemplificábamos con el caso francés. En otras palabras, la coordinación de acciones y la conformación de una visión

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común (incluso la metropolitana o la metropolitana bi–nuclear que fueron inicialmente aplicadas hipotéticamente al caso Santa Fe–Paraná) forman parte hoy de una complejización de los modelos urbanos clásicos en un territorio que ha adquirido un gran protagonismo y que pretende ganar coherencia en el tiempo. En un escrito anterior5 se afirmaba que si bien Santa Fe y Paraná se van acercando sostenidamente a la condición de metrópoli (verificable en indicadores tradicionales y no tradicionales) es mucho más interesante el ejercicio de pensarlas como tales que el de verificar su coincidencia con un estándar de metrópoli tradicional establecido por ciertos indicadores de cantidad de población, actividad económica, complejidad funcional, etc. El desafío consiste en la definición de estrategias que las vuelvan más atractivas como espacios de inversiones, más equilibradas ambientalmente pero sobre todo más justas, amables y equitativas para con sus ciudadanos. Al ser Santa Fe y Paraná las ciudades cabeceras de los aglomerados de dos capitales de provincia, separadas 25 km una de otra, el reto de coordinar proyectos infraestructurales, programas ambientales, políticas de producción es indudablemente difícil pero evidentemente deseable tanto como superación de la acción en solitario, así como estrategia de posicionamiento regional. Entonces se definían gestión ambiental, infraestructuras y gestión socio–productiva como campos de deseable concertación instando a saltar —al menos a modo de ejercicio— el obstáculo epistemológico que implica no ver las posibilidades de una condición metropolitana incipiente o, dicho de otro modo un “proyecto metropolitano” por más futuro que este sea.

2. El marco normativo En relación a la normativa vigente, Santa Fe, Paraná y las demás ciudades de sus aglomerados se rigen por ordenanzas muy convencionales. Particularmente Santa Fe ha mantenido en vigencia tres ordenanzas de diseño clásico. Siendo estas: la Ordenanza N° 8813 (sancionada el 3/1/1986 y promulgada el 27/6/1986) o Reglamento de Zonificación, la Ordenanza N° 7279/76 o Reglamento de Edicaciones y posteriores modicaciones y la Ordenanza Nº 10115/96 de Patrimonio Cultural Histórico Artístico. La primera establece un “zoning” convencional que divide a la ciudad en áreas a las que les otorga usos y capacidades constructivas. El modelo espacial de este “zoning” (con un factor de ocupación total –FOT establecido entre 0,2 y 6,3 respecto de la superficie el lote) es un área central muy densificada que afecta al sector delimitado por los bulevares, parcialmente extendido a áreas

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peri centrales y en áreas intermedias y periféricas con densidades menores. Resulta así una pirámide altamente densificada en el centro y mucho menos densa a medida que nos alejamos del mismo. Esta ordenanza que a la fecha contaría con 24 años de vigencia, ha sido modificada por la actual administración mediante una nueva ordenanza que mantiene (y en algunos casos aumenta) la densificación en el área central pero promueve también la densificación por “corredores”, es decir de ciertas avenidas históricamente estructurales de la ciudad en las que se permite el aumento edilicio, de manera tal de estimular el desarrollo de un esquema dendrítico de un núcleo con filamentos cada vez más contundentes en su materialización. Entre ellos se desarrollaría, un tejido más bajo, de escala barrial. La Ordenanza N° 7279/76 o Reglamento de Edificaciones, que se ha enunciado en segundo término regula el modo en que se debe construir en la ciudad. Hemos tenido oportunidad de compartir profesionalmente varias charlas respecto de este reglamento con quien fuera el Director de Arquitectura y Urbanismo de la Municipalidad de Santa Fe entre 1968 y 1974, Arq. Alì Viri. La nueva ordenanza reemplazó a una anterior vigente desde 1938 e inspirada en la normativa porteña tomando esta vez como referencia la reglamentación de la ciudad de Córdoba. La inspiración del nuevo Reglamento de Edificaciones provenía del deseo de renovación de una generación de arquitectos formados en otras ciudades, que veían en su Santa Fe natal inercias y dinámicas mínimas, a sus ojos eternizadas. Dicha ordenanza promovía la construcción de torres exentas (con perímetro libre), semitorres (con tres lados libres), y edificios en altura entre medianeras, premiando con mayor capacidad constructiva a quienes edificaron las innovadoras torres y semitorres, sin reparar quizá en un catastro excesivamente fragmentado, en parcelas estrechas, en dinámicas inmobiliarias conservadoras, factores todos que habrían de inhibir por mucho tiempo la emergencia de la deseada renovación urbana. Paradójicamente el tejido anhelado habría de llegar muchos años más tarde, con la reactivación de la inversión inmobiliaria que se inició a finales de los años ’90, poniendo en evidencia las limitaciones de la infraestructura disponible (sobre todo redes) para satisfacer las necesidades de la potencial ciudad de alta densidad. Tras 35 años de vigencia el Reglamento de Edificaciones también se encuentra en revisión. Finalmente la Ordenanza Nº 10115/96 de Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico, que cuenta con 14 años, tuvo el mérito de conformar un paraguas de protección a las edificaciones de más de 85 años de antigüedad. Operativamente las modificaciones de las edificaciones protegidas son elevadas —cuando la edificación tiene valor patrimonial— al área de patrimonio de la municipalidad, que trabaja conjuntamente a una comisión consultiva integrada por

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representantes de varias instituciones del medio,6 involucradas con la historia patrimonial y cultural y con el ejercicio de la construcción. Los efectos de la aplicación de la referida ordenanza y de las recomendaciones de la comisión pueden verse hoy en la ciudad. El principal problema que se evidencia es la coexistencia de una ciudad preocupada por su patrimonio (de baja densidad en la gran mayoría de las piezas y/o el paisaje urbano) y la ciudad emergente, esa imaginada por las ordenanzas de edificación y zonificación aludidas, que al menos en el área central refieren a un modelo de alta densidad. Hoy la Ordenanza Nº 10115 se halla en revisión, dado que el modelo urbano requiere también una urgente reconsideración. Este proceso de revisión se hace en el marco del desarrollo del “Plan Urbano Santa Fe Ciudad” (2008), el cual se sustenta en elaboraciones anteriores realizadas por la gestión precedente, retomada por las actuales autoridades municipales.7 Para trascender la mera interpretación del referido documento, hemos requerido la colaboración de dos funcionarios municipales integrados a la Secretaría de Planeamiento, el coordinador del Plan Urbano, arquitecto  Julio Arroyo y el Doctor Adolfo Rojas integrante de la Asesoría Legal de la misma. Dentro de los ejes denidos por el Plan Urbano, y según una entrevista realizada con el Arq. Julio Arroyo, es evidente que por lo menos uno de ellos alcanza la dimensión metropolitana y constituye una agenda de temas que pueden ser de tratamiento común referidos al aglomerado Gran Santa Fe e incluso la conurbación Santa Fe Paraná. La gestión del plan se organiza en 8 programas de trabajo (1 de escala metropolitana y 7 de escala urbana) y los temas del referido programa de escala metropolitana son: • El nuevo puerto y la problemática ferrovial urbana y regional. • La logística de cargas en la ciudad. • El desarrollo de corredores urbano–territoriales viales, ferroviarios y uviales, es decir la avenida de circunvalación oeste, en su conexión con la R Nº 70 y las obras en las RN Nº 19 y 168. En este mismo campo, existen también expectativas expresadas por el municipio respecto de las RP Nº 1 y Nº 2 sobre las cuales no tiene acción directa, pero cuyo mejoramiento tendría impacto sobre la ciudad y su aglomerado. • Las vinculaciones con la Administración de Infraestructura Ferroviaria (ADIF) para relevar las necesidades locales y el Proyecto de Ronda Ferroviaria para circunvalar la ciudad y el área metropolitana,8 que incluiría no sólo la reorganización del transporte de cargas, sino también la eventual reactivación del tránsito de pasajeros del FFCC Belgrano en distancias cortas, en los ramales Recreo–Santa Fe, Sauce Viejo–Santa Fe y Laguna Paiva–Santa Fe. Esto debe relacionarse al interés del gobierno de la Provincia por desplazar

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algunos organismos del estado a la ciudad de Recreo, lo que aumentaría significativamente la demanda de movilidad y contribuiría a la viabilidad del proyecto. En tal sentido se están realizando estudios para la recuperación de las trazas que muchas veces han sido intrusadas. • La estación de pasajeros de la ciudad para la larga distancia no sería la del FFCC Belgrano, sino la del FFCC Mitre —al sur de la planta urbana— ya que la primera presenta grandes problemas de accesibilidad ferroviaria por el atravesamiento del viario. Para la estación Belgrano se ha pensado en un tren urbano, mediante el cual se podría llegar incluso al propio puerto. • La nueva conexión vial Santa Fe–Santo Tomé.  A manera de paréntesis, los otros programas del Plan Urbano son: • Circuitos turísticos recreativos • Áreas productivas (en la escala local, se está desarrollando un distrito Pimes en teniente Loza y Avenida de Circunvalación oeste, para la relocalización de usos dispersos y no admitidos en ejido municipal, apoyo al Parque Tecnológico). • Generación de tres puntos de transferencias de cargas para eliminar el tránsito de los vehículos pesados dentro de la ciudad (una en el distrito Pimes, otra en el extremo sur, sobre la avenida Mar Argentino y la última en la intersección de las RN Nº 168 y R Nº 1). • Reserva natural isleña sobre el río Coronda. • Desarrollos sectoriales (en Guadalupe NE la urbanización de humedales de la Laguna Setúbal, que involucra a las comunas de Monte Vera y a la Municipalidad de Laguna Paiva); Desarrollo de equipamientos por parte de provincia tales como el Nuevo Hospital Iturraspe, Molino Lupotti y planes de vivienda, etc.). En esos casos, ante la autonomía de la provincia, el municipio está tratando de participar en la toma de decisiones de localización y el impacto urbano que generan. Volviendo al argumento que venimos desarrollando, las demás localidades del aglomerado Santa Fe presentan menor complejidad pero, en esencia están reguladas por instrumentos de naturaleza similar: una ordenanza que atiende a la urbanización y otra que refiere a la edificación. Este tema ya se ha desarrollado en trabajos anteriores9 pero a modo de síntesis podríamos decir que las que presentan instrumentos normativos más elaborados son Santo Tomé, San José del Rincón y Monte Vera. Santo Tomé está regida por un Plan Director aprobado por Ordenanza Nº 818/79, que forma parte integrante (como sección de normas urbanísticas) del Reglamento de Edificación. Por tanto, regula tanto la construcción de inmuebles como la urbanización. Igual que Santa Fe divide a la ciudad en zonas (22 distritos) y elige, al momento de proyectar la edificación, las tipologías

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de torres (con perímetro libre) para la alta densidad. Generacionalmente el Plan Director es contemporáneo a la normativa de la ciudad de Santa Fe y son aplicables similares reflexiones a las que hacíamos antes. Posiblemente el indicador más interesante de la existencia de dinámicas metropolitanas es la existencia de las más recientes Ordenanzas Nº 1337/87 que dene los Clubes de Campo y 2390/03 que crea la modalidad de urbanizaciones con la denominación de Barrios Cerrados generadas para resolver la instalación de grandes equipamientos deportivos y urbanizaciones gestionadas por instituciones e inversores destinadas a población mayoritariamete de la ciudad de Santa Fe, que encontraron espacios propicios para su desarrollo en la jurisdicción de Santo Tomé, a partir de la construcción de la autopista Rosario–Santa Fe. San José del Rincón, de manera similar a Santa Fe y Santo Tomé se rige por varias ordenanzas que determinan la forma de la ciudad. El Reglamento de Edificaciones y Procedimientos (ver la Ordenanza N° 298/96) incluye el Plan urbano, los usos y edificación (parte II y III), y los loteos y urbanizaciones (parte I). Ordenanzas complementarias10 definen el plano de zonificación del distrito San José del Rincón y los requerimientos exigidos para cada zona. Recientemente se ha implementado una Plan Estratègico para la ciudad, el cual establece ajustes al marco normativo vigente. Con Arroyo Leyes y Santa Fe esta localidad comparte la situación de grandes áreas de tierra urbana, suburbana o rural que se encuentran en sectores con cota inferior a 16 Instituto Geográfico Militar11 (IGM) protegidas de las inundaciones mediante terraplenes de defensa. Los terraplenes no coinciden con los límites de las localidades, con lo que estas estructuras se convierten también en un tema que exige al menos algunos acuerdos básicos. Monte Vera también cuenta con un Plan urbano cuya implementación es reciente. Las demás localidades12 —con algunas particularidades— fijan ordenanzas básicas respecto de la edificación y a la urbanización, según el modelo establecido por el Decreto Nº 7317/67, de la Dirección General de Planeamiento Urbano del Gobierno de la Provincia de Santa Fe. El mismo decreto estimula la creación de planes reguladores para cada localidad, de manera que modalicen lo determinado genéricamente por él, aunque en muy pocas ocasiones han sido realizados. Los contenidos enunciados por el citado decreto buscan articular el desarrollo urbano (de cualquier “especialización funcional”) con el paisaje y las infraestructuras. Para ello propone ordenar: la división del suelo, las vías de comunicación, las redes de servicios, las redes de medios de comunicación.  Además de reconocer la necesidad de la “inserción armónica del hecho urbano en el paisaje natural”, se observan los requisitos de permeabilidad, amenazas

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de inundación, suelos de relleno, contaminación, zonas de amortiguación en las barrancas, protección de los vientos, entre otras. Respecto de los usos se distingue, como principales a los residenciales, de circulación e industrial y como subsidiarios a los usos complementarios de los anteriores. Para el uso residencial, se estimula la elección de tierras aptas, aunque se permite la subsistencia de áreas ya consolidadas; para el uso circulatorio, la continuidad y el conocimiento de la topografía de la ciudad; para el uso industrial, la radicación concentrada y la sanidad. Para cerrar el análisis de la normativa vigente, podríamos concluir que en general, la mayoría de las localidades del aglomerado Santa Fe, incluso la propia ciudad cabecera han ido resolviendo los problemas urbanos desde el concepto de que la urbanización y la edificación son prioritarios y casi excluyentes, al pensar en el desarrollo de la ciudad. Han sido los planes urbanos recientes los que han comenzado paulatinamente a iluminar ciertos intereses estratégicos cuyo diseño y gestión son optimizados al pensarse en escalas metropolitanas o territoriales. Para el caso de Paraná, el marco normativo existente no ha hecho explícitas asociaciones colaborativas de escala aglomeración o región metropolitana. Los instrumentos vigentes se concentran en el desarrollo urbano–arquitectónico de la ciudad central y su gestión. El Código Urbano (1997), sancionado, promulgado y publicado por Ordenanza Nº 7933, enuncia su intención de poner en práctica los objetivos contenidos en el Plan de Ordenamiento y si bien no queda claramente explícito en la norma, podría suponerse que se trata de aquel de 1978 que cita entre sus antecedentes junto a las Ordenanzas Nº 6538 y Nº 6348. Se define a sí mismo como “instrumento normativo necesario para ordenar el espacio, las construcciones y los usos en la ciudad”. Divide a la ciudad en distritos con características de homogeneidad funcional. “Denomínase distrito a una porción de la trama urbana determinada especialmente por el presente Código a los efectos de regular para los mismos, magnitudes, usos, parcelamientos, etc., generando ciertas características de homogeneidad”. Incorpora como áreas de protección patrimonial a sectores muy significativos de la ciudad con algunos parámetros normativos importantes preestablecidos y determinando además una escala nueva en grados de intervención para los inmuebles que se encuentren en ellos. Su actualización se establece cada dos años, siendo la última realizada en 2007. Otros instrumentos normativos son: el Reglamento de Edicación (en proceso de revisión y actualización) y la Ordenanza Nº 7305, de Preservación del Patrimonio. Esta se acoge al régimen instituido por la Ley Nacional Nº 12665 de crea ción de la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Históricos. 126

Prevé la confección de un “Catálogo Oficial” integrado por los bienes que se declaren de “interés municipal”, previa notificación a los titulares del mismo, quienes sí “aceptan las condiciones” de la norma lo manifestarán a través de un convenio con la Municipalidad a los fines de la preservación.  A los propietarios les alcanza la prohibición alterar las formas, sustancias y todo lo que haga al valor o identidad sin la previa consulta o autorización municipal; la obligación de comunicar cualquier cambio de situación jurí dica, de titularidad o ubicación del bien susceptible de afectarlo; debiendo denunciar cualquier riesgo que amenace su integridad (art. 5º). Por su parte, al Municipio le corresponde la obligación de prestar asesoramiento técnico, mano de obra y/o aportes económicos para el mantenimiento del bien (art. 4º). Además por supuesto de otorgar la desgravación impositiva proporcional al nivel de protección comprometido (art. 5º bis). Resulta importante destacar los esfuerzos por establecer mecanismos de descentralización con el objetivo de organizar desde el municipio tareas, equipos y recursos humanos a nivel geográfico, para hacer más eficientes las prestaciones y racionalizar los recursos, coordinar actividades de distintas áreas municipales, planificar teniendo en cuenta los déficit y las carencias, organizar la estructura comunitaria para que los esfuerzos sean direccionados y lleguen más eficazmente a la comunidad y medir resultados y efectividad de las políticas aplicadas. Existe el antecedente de las delimitación de Áreas Operativas (AOP) en 2006 que dividía la ciudad en 10 distritos y en la actualidad se han definido 4 sectores. En lo que refiere al Gran Paraná en sus diferentes escalas de aproximación reconocemos las siguientes dimensiones que comprenden normativas de escala provincial y acciones de concertación o acuerdos para el desarrollo de problemáticas referidas, sobre todo, a la conectividad: • Región Metropolitana  Dimensión denida por la concertación y el policentrismo, la competencia de acciones refiere a los grandes proyectos metropolitanos relacionados a la infraestructura, la coherencia territorial y al equilibrio del desarrollo urbano. Predomina la idea de un planeamiento estratégico y la gestión puede ser intermunicipal, supramunicipal y también puede suponer la concertación entre distintos niveles del estado y la generación de marcos de concertación público–privados. En nuestro caso está remitida al cruce Santa Fe–Paraná (nodo) y a la conformación de una red de centros intermedios que pueden quedar integrados complementariamente comprometidos funcionalmente con alguna armación paradigmática: posición estratégica para un subsistema conectivo del Mercosur.

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• En la dimensión Metropolitana  Obedecen a procesos promovidos en el ámbito de las propias ciudades centrales que debieron demandar o diseñar herramientas apropiadas para lidiar con la gran complejidad que presentaba la creciente conectividad. Este nivel está conformado por la “integración selectiva” de las ciudades de Santa Fe y Paraná y sus respectivas aglomeraciones. • En la dimensión del Aglomerado Gran Paraná  Denido por la ciudad central y su periferia inmediata es decir, el continuo urbano y el área de los desplazamientos cotidianos, la competencia de acciones refiere a servicios comunes tales como agua, transportes, policía, etc. y a proyectos sociales y de desarrollo urbano hasta la mediana escala, tales como vivienda, renovación urbana, renovación de áreas obsoletas. Las decisiones y acciones se basan en el principio de redistribución (e igualdad de oportunidades respecto de las localidades de la aglomeración más desfavorecidas) y estarían perfiladas según los principios del planeamiento regulador. La gestión en este nivel es local, intermunicipal y hasta supramunicipal organizada representativamente. La ciudad más un entorno inmediato con interacciones de continuidad física y/o funcional. Espacio de descentralización y de desborde: universidad en Oro Verde, ciudad dormitorio del área industrial y cementerio en San Benito y Colonia Avellaneda, recreación nisemanal en Villa Urquiza. • En la dimensión urbana  El territorio del ejido, ámbito de jurisdicción del Municipio. En lo referente a la escala provincial, la Constitución reformada en 2009, establece (art. 75) que podrá integrarse regionalmente celebrando acuerdos, con facultades de crear órganos administrativos de consulta y decisión, sujetos a la aprobación legislativa y fomentará la creación de regiones o microrregiones dentro de su territorio, atendiendo características de comunidad de intereses, afinidades poblacionales y geográficas, para posibilitar un desarrollo económico y social sustentable. La Provincia de Entre Ríos se organiza político administrativamente dividiendo su territorio en Departamentos. Los Departamentos se subdividen en Distritos. En el nivel de gobierno local existen los Municipios de 1ª y de 2ª categoría.  Ambos tienen autonomía para dictar sus propias cartas orgánicas y definir presupuestos y recibir coparticipación provincial según su tamaño. Los municipios de 1ª tienen un Presidente Municipal y un Concejo Deliberante, los de 2ª son gobernados por Juntas de Fomento, las que tienen un Presidente. Las localidades menores son gobernadas por Juntas de Gobierno que originalmente constituían una instancia delegada de la administración provincial,

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con designación política de su presidente, pero a partir de 2002 la Ley 9480 establece la elección por sufragio universal, secreto y obligatorio de los ciudadanos domiciliados en la jurisdicción para integrar la Junta cuyos miembros están a cargo del Gobierno de la misma. La organización político institucional de la Provincia de Entre Ríos está definida por la Constitución Provincial recientemente reformada y la Ley 3001 o “de Municipios” en proceso de actualización en función de los lineamientos constitucionales. Establece que todo centro de población que tenga más de 1.500 habitantes y 75 km2 de superficie será considerado Municipio. Por su lado la Ley 7555 es la que define los Centros Rurales de Población como extensiones territoriales con una población superior a 200 habitantes. Los municipios tienen entre sus diversas atribuciones aquellas vinculadas al desarrollo y ordenamiento del territorio. Una característica definitoria para el tema que nos ocupa es que los territorios municipales (ejido) y/o de Centros Rurales de Población no son colindantes. En cuanto al Régimen Municipal establece que (art. 240) los municipios tienen, entre otras, las competencias de regular, disponer y administrar, en su ámbito de aplicación cuestiones en torno a planeamiento y ordenamiento territorial, vialidad, rutas y caminos, apertura, construcción y mantenimiento de calles, planes edilicios, control de la construcción, política de vivienda, diseño y estética urbana, plazas, paseos, edificios públicos y uso de espacios públicos, tránsito y transporte urbanos, protección del ambiente, del equilibrio ecológico y la estética paisajística. Pueden ejercer acciones de protección ambiental más allá de sus límites territoriales, en tanto se estén afectando o puedan afectarse los intereses locales, preservación y defensa el patrimonio histórico cultural, artístico y arquitectónico y concertación con la Nación, las provincias y otros municipios y comunas, convenios interjurisdiccionales, pudiendo crear entes o consorcios con conocimiento de la Legislatura. Si bien, como hemos visto, la constitución provincial posibilita la asociación entre municipios y el Régimen Municipal, establece competencias para que cada uno disponga de las herramientas necesarias para su regulación, lo cierto es que en el caso que nos ocupa, San Benito, Colonia Avellaneda y Oro Verde, son relativamente jóvenes y con poco personal especializado, o mejor dicho, con personal a cargo de una diversidad de áreas, que no les permiten desarrollar a pleno estas funciones con una cierta previsión y terminan resolviéndose en la coyuntura del día a día. Se trata de instrumentos mucho más nuevos que los descriptos para el caso Santa Fe, aunque quedan aún por integrar otras herramientas que respondan a las demandas interjurisdiccionales, como más adelante se verá.

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3. La solución de los problemas metropolitanos Existe una clara postergación, al menos en términos proyectuales o estratégicos de la dimensión metropolitana, tal como explicábamos en la introducción, por parte de muchas localidades a la que debe agregar una cierta desconfianza respecto de la misma, dado que muchos funcionarios comunales piensan mucho más en las ciudades cabeceras como una amenaza para su desarrollo que como aliadas para decisiones estratégicas que pueden beneficiarlas. De igual manera, las ciudades cabeceras maniestan hasta el momento una cierta indiferencia (menor en el caso de Paraná) tanto respecto de las opiniones como de la potencial presión que las localidades menores pueden ejercer junto a ellas con relación a decisiones y proyectos urbano–territoriales.  A estas desconfianzas mutuas se debe agregar la competencia de signos políticos clásica en el contexto nacional y la tremenda desinteligencia entre los distintos niveles del estado, a la que volveremos al final de este escrito. Sin embargo existen al día de hoy problemas metropolitanos (en una definición amplia) que no están plenamente reconocidos en el marco normativo pero que se manifiestan cada vez con mayor contundencia. ¿Cómo se resuelven? Para contestar a esta pregunta debemos remitirnos a la cita del inicio, que intentaremos explicar a continuación, retomando la entrevista realizada con los funcionarios de la municipalidad de Santa Fe, de San José del Rincón y con funcionarios de localidades integrantes del conglomerado Paraná: San Benito y Colonia Avellaneda. Según la visión de algunos de los funcionarios de Santa Fe, cuando los problemas involucran a dos localidades del área metropolitana, los vínculos entre ellas se formalizan mediante contactos directos, canales de diálogo múltiples que se activan en función de las necesidades de cada problemática. Hasta el momento existen convenios previos a la actual gestión entre las ciudades, y no ha habido necesidad de generar nuevos convenios. Para el caso de la nueva conexión vial Santa Fe–Santo Tomé el diseño está a cargo de Vialidad Nacional, pero se realiza una consulta permanente con los municipios de ambas ciudades, sobre todo en relación a los impactos de las cabeceras en la ciudad. Con Paraná se ha trabajado sobre las múltiples trazas de la conexión que generaría el nuevo puente Santa Fe–Paraná. Santa Fe entiende que las opciones para ella deben ser estudiadas en función de que ocuparían tierras bajas, con gran compromiso hídrico. Sería necesario complementar el proyecto del puente con proyectos de regulación de ingreso de agua a la ciudad (por ejemplo, la regulación del arroyo Potrero), fundamentalmente por los efectos erosivos generados por la velocidad de ingreso del agua. En ese caso, ciertas áreas podrían ser urbanizadas pero con estrategias especiales. Respecto de este

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tema Paraná debe definir dónde quiere la ubicación de su puente (al sur de la ciudad o paralelo al túnel aguas arriba) y Santa Fe, cómo se moverá respecto de la regulación del ingreso del agua. Esto se ha venido discutiendo hasta el momento en reuniones específicas. Otros temas que se han ido resolviendo de manera similar son la ubicación del nuevo repositorio de residuos común para varias localidades y el transporte de pasajeros para el cual se han aplicado normas existentes que regulan paradas y recorridos internos y paradas de las líneas interurbanas. También se trabajó sobre la posibilidad de que las líneas interurbanas de media distancia ingresen por las vías de circunvalación de la ciudad y en cercanías a la terminal se desprendan. Fijada esta estrategia de trabajo, en donde los problemas van determinado la agenda, los funcionarios municipales reconocen sin embargo la existencia de ciertos temas que deberían ser abordados en escala metropolitana de forma perentoria y anticipada a la urgencia derivada de la eclosión de los problemas. Estos serían: • El mantenimiento de las defensas hídricas. • La aplicación de la Ley Provincial Nº 11730 que determina que áreas pueden urbanizarse tomando como principal determinante la cota del suelo.13 • La atención a la emergencia social, que implica la relocalización de población en malas condiciones ambientales, falta de servicios, sin prestación de salud, con precariedad en la propiedad, etc. con especial protagonismo y responsabilidad por parte de la Secretaría de Desarrollo Social de la Municipalidad de Santa Fe. • La articulación con ciudades tales como Monte Vera, en donde se observa una tendencia a localización de población permanente, o Esperanza que tendrá una gran ganancia en conectividad con la terminación de la avenida de circunvalación oeste. Reflexiones similares caben para las ciudades de San Carlos y San Jerónimo. Cruzando el Paraná, y de acuerdo a sondeos realizados con funcionarios municipales de localidades del aglomerado Paraná, para los funcionarios de Colonia Avellaneda y San Benito,14 los problemas que deberían trabajarse en forma conjunta y completarían la agenda de temas metropolitanos —sin cerrarla, por supuesto— obedecen a dos grandes temas: el ambiental y el habitacional. El primero puede ejemplificarse con la situación del Arroyo Las Tunas (que constituye el límite jurisdiccional entre Paraná y San Benito) que compromete a estas dos localidades y a Colonia Avellaneda, dado que está sufriendo las consecuencias de la contaminación del Parque Industrial de Paraná. A ello se suma que los puentes que lo cruzan (vial y ferroviario)

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provocan —al contar con una sección de paso de las aguas insuficiente— frecuentes inundaciones de agua contaminada sobre el territorio de Colonia  Avellaneda. Una situación similar se produce en la cuenca del arroyo Seguí, que presenta conflictos de saneamiento que involucran a las localidades de San Benito y Colonia Avellaneda dada la indeterminación de la responsabilidad de su control y limpieza. Respecto del tema habitacional, en el ejido de Colonia Avellaneda están proyectadas 600 nuevas viviendas, lo que implicará la incorporación de 2.400 personas provenientes de otras localidades. El plan que financia las viviendas de interés social (fondos nacionales–Plan Federal) incorpora cloacas para todo el municipio, sin incluir la necesaria ejecución de cordón cuneta, obra que en el mejor de los casos deberá asumir el municipio.  Para la ejecución del pavimento debió solicitarse a la Nación un subsidio que permita afrontarlo dado que tampoco estaba incluido.  Las referidas viviendas se realizarán en dos terrenos, 400 viviendas en uno y 200 en el otro, con opción para duplicar su número, llegando a construirse 1200 viviendas. El terreno lindero a los adquiridos para esta operatoria, fue comprado por un privado con fines especulativos —aprovechando la infraestructura proyectada para el barrio, y plantea un loteo con dimensiones de lotes poco apropiadas para la zona.  A estas cuestiones se debe agregar que al día de hoy el equipamiento sanitario de Colonia Avellaneda es insuficiente para satisfacer sus necesidades, por lo que sus habitantes recurren a San Benito en caso de urgencias, ya que este municipio cuenta con guardias permanentes y con equipamientos de mayor complejidad. De igual modo las escuelas de Colonia Avellaneda (primaria, secundaria y bachillerato para adultos), reciben población escolar de San Benito y alumnos repitentes de Paraná. Este breve punteo de temas creemos que pone en evidencia que al día de hoy es posible verificar la existencia de problemas interjurisdiccionales de carácter metropolitano que deberían ser incluidos lo antes posible en agendas de trabajo conjuntas entre las ciudades centrales y sus aglomerados y entre Santa Fe y Paraná y sus aglomerados, al menos en relación a grandes equipamientos e infraestructuras, como en cuanto al cuidado del ambiente y del paisaje. En conclusión, para el caso Santa Fe, el actual Gobierno de la Ciudad, mantiene hoy la concepción estratégica de resolver los problemas metropolitanos en la medida en que estos se presentan, integrándose a la mesa de concertación o promoviendo discusiones, con los distintos niveles del estado y con las diversas jurisdicciones, en lugar de constituir programas, institutos, u organismos que burocratizarían su accionar. La contracara de esta estrategia es que quizá, promover la visión concertada previa a la presentación de los problemas concretos permitiría trabajar con más tiempo, fijar estrategias a

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largo plazo y estimular la conformación de una visión común compartida y concertada respecto del futuro de la ciudad y las localidades próximas, tal como sosteníamos en la introducción. Uno de los intentos más recientes de articular acciones de planificación concertada es el Plan Estratégico Provincial de Santa Fe, que divide a la provincia en cinco regiones y que con el objetivo de alcanzar un mayor equilibrio territorial, mayor calidad social y desarrollo económico, establece programas y proyectos (estos últimos a escala provincial y regional) que se concretarán en cada Región. La ciudad de Santa Fe constituye el nodo de la región 3. Si bien la problemática metropolitana no es prioritaria en este nodo, se reconoce la existencia del conglomerado Gran Santa Fe. En la actualidad se ha conformado el Consejo de Planificación estratégica de Nodo Santa Fe, el cual fijará —tomando la agenda formulada en las Asambleas Ciudadanas— la jerarquización de los programas y proyectos a implementar. En tal sentido debe señalarse que el coordinador15 del Nodo ha asumido el compromiso de articular algunas acciones interjurisdiccionales tales como el plan de agua potable para La Guardia–Colastiné (Santa Fe), San José del Rincón y Arroyo Leyes, así como la promoción de acciones conjuntas entre ciudades vecinas pertenecientes al área metropolitana Santa Fe. En el caso de Paraná la normativa e instrumentos de planificación concertada ha evolucionado mucho más y se encuentra un paso por delante de Santa Fe, aunque su implementación dista todavía mucho de ser satisfactoria, tal como se desarrollara anteriormente.

4. Reflexiones finales Las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, las ciudades de Santa Fe y Paraná se encuentran lejos de la situación de las ciudades de países centrales con alto grado de renovación y gran disponibilidad de recursos económicos para afrontar proyectos y obras estructurales. Por el contrario, sus recursos son limitados y sus dinámicas lentas. Sin embargo los escasos recursos municipales pueden ser compensados con las inversiones provinciales o nacionales. Esa relativa compensación económica adolece de un acompañamiento político que someta a los proyectos y programas de nivel supralocal que afectan a las ciudades a consulta o discusión. Por ese motivo llegan a las ciudades de los dos aglomerados paquetes cerrados en diseño y ejecución que van desde grandes obras viales a barrios de vivienda social. Aquí se presentan entonces dos cuestiones fundamentales: una es la generación de espacios de discusión entre los diversos niveles del estado y otra es la conformación de políticas concertadas entre ciudades próximas (de todos los rangos) para capitalizar

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al máximo el beneficio de obras como las que a título de ejemplo se han mencionado. Pero debe quedar claro que para hacerlo, es menester discutir estrategias concertadas y a futuro, de modo tal que las políticas generales se adapten a los requerimientos locales y logren concretar un principio básico de la economía, invertir bien. Nos parece necesario destacar algunos temas y prácticas que serían centrales en la discusión metropolitana tanto para la ciudad de Santa Fe como para la ciudad de Paraná y que pasamos a subrayar. • La conformación de nuevas centralidades y el reemplazo de la idea de competencias entre localidades por la idea de complementariedad entre localidades.16 • El diseño estratégico de los grandes conectores viales (por ejemplo la RP Nº 1, RN Nº 168, circunvalación oeste, RP Nº 11) pues estos no constituyen sólo espacios de circulación sino verdaderos espacios de conectividad y urbanidad, por lo que su diseño debe ser resuelto como un espacio urbano y no un mero conductor de flujos mecánicos. • La implantación equilibrada de grandes equipamientos urbanos (intercambiadores de flujos, equipamientos sanitarios y escolares). • La promoción de la isotropía espacial y social, que permita que los territorios se equilibren a partir de la idea de igualdad de derechos de los ciudadanos. • La defensa y recuperación de las trazas y equipamientos ferroviarios entendidos como marcas históricas e identitarias del territorio. El mantenimiento de la continuidad y de la publicidad es esencial. • La coherencia ambiental, con especial énfasis en acuerdos interjurisdiccionales que protejan cuencas, corredores ecológicos, paisajes agrícolas, etc. • La concreción del acceso a la centralidad, especialmente a partir de la recuperación de las trazas ferroviarias urbanas para trenes urbanos y/o metropolitanos. • La integración entre actores privados y públicos (diálogo inter–niveles) y entre actores locales y nacionales o internacionales. • El ejercicio de una gobernanza que efectivamente reemplace las visiones unidireccionales y desde arriba, por concertaciones y discusiones horizontales y democráticas. • La evaluación y monitoreo permanente de los procesos. • En términos normativos es claro que las tres escalas supra–urbanas denidas para Paraná deberían serlo para la ciudad de Santa Fe, estableciendo una cierta coherencia temática pero sobre todo de criterios si es que en algún momento la consideración de la región metropolitana o la condición de metrópoli bi–polar llega a prosperar.

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En ese contexto se pueden señalar como temas que son de necesaria regulación conjunta entre los dos aglomerados: • Regulación coordinada respecto del río Paraná y cuenca tanto en su calidad ambiental como en su condición de vía de comunicación. Particularmente esta regulación debería tener su correlato en las áreas urbanas (arroyos, riachos, lagunas). • Complementariedad de roles y equipamientos de los diversos núcleos urbanos (de modo tal de evitar la duplicación de equipamientos, sobre todo metropolitanos). • Regulación concertada de la capacidad portante de las distintas localidades respecto de la posibilidad de recibir conjuntos de vivienda a gran escala, tomando en cuenta además la capacidad de brindar equipamientos e infraestructuras eficientes. • Acuerdos respecto de una nueva conexión entre ambos aglomerados que fije no sólo su regulación sino también una estrategia a futuro. • Coordinación de criterios y normativas en relación al transporte y tránsito interurbano, con regulaciones similares incluso en el interior de los aglomerados y con establecimiento de tarifas que estimulen la integración. • Establecimiento de políticas coordinadas respecto de la rehabilitación de ramales ferroviarios y búsqueda de una máxima integración tanto tecnológica como funcional. • Regulación de la cooperación y equilibrio en relación a servicios médicos, educativos, culturales. • Fortalecimiento normativo y programático del mercado laboral y las ca pacidades instaladas de los conglomerados. • Normativa coherente referida al cuidado de los recursos naturales y culturales, con particular interés en la promoción del turismo sustentable. • Establecimiento de pautas de seguridad coherentes y complementarias en ambos conglomerados. Finalmente, si bien este listado no pretende ser exhaustivo ni excluyente, se dejan señaladas algunas cuestiones que ameritarían una legislación coordinada y que complementan los temas antes planteados. La generación de acuerdos y políticas concertadas en las escalas aglomerado, área y región metropolitana quedan aún por construirse pero ofrecen un horizonte de gran interés prospectivo.

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Notas  El Arq. Arroyo es el actual coordinador el Plan Urbano de la ciudad de Santa Fe. 2  Este tema se ha desarrollado más exhaustivamente en el artículo “Normativa del Área Metropolitana. Primeros avances”, Bertuzzi, María Laura. Observatorio Urbanístico Área Metropolitana Santa Fe–Paraná. FADU UNL. Enero de 2009. Nº 2. ISSN 18519121. 3  Siguiendo a Borja y Forn la diferencia entre los niveles metropolitanos de aglomeración y región metropolitanas radicaría en la naturaleza de los asuntos de su competencia y en la complejidad de su gestión. Para el primero (nivel aglomeración, definido por la ciudad central y su periferia inmediata es decir, el continuo urbano y el área de los desplazamientos cotidianos) la competencia de acciones refiere a servicios comunes tales como agua, transportes, policía, etc.; y a proyectos sociales y de desarrollo urbano hasta la mediana escala tales como vivienda, renovación urbana, renovación de áreas obsoletas. Las decisiones y acciones se basan en el principio de redistribución (e igualdad de oportunidades respecto de las localidades de la aglomeración más desfavorecidas) y estarían perfiladas según los principios del planeamiento regulador. La gestión en este nivel es local, 1

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intermunicipal y hasta supramunicipal organizada representativamente. Para el segundo (región metropolitana, definido por la concertación y el poli centrismo), la competencia de acciones refiere a los grandes proyectos metropolitanos relacionados a la infraestructura, la coherencia territorial y al equilibrio del desarrollo urbano. Predomina la idea de un planeamiento estratégico y la gestión puede ser intermunicipal, supramunicipal y también puede suponer la concertación entre distintos niveles del estado y la generación de marcos de concertación público–privados. 4  De acuerdo a la definición del Diccionario de la Real Academia Española, la gobernanza es el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. Se ubica en un nuevo paradigma cognitivo que ya no toma al Estado como el único referente de gobierno de una sociedad, sino como uno de sus actores. 5  Ver Soijet Mirta y Bertuzzi, María Laura:  Saltando el obstáculo epistemológico. El desafío metropolitano para las ciudades de Santa Fe, Paraná y sus

aglomerados en Revista Polis Nº 9. Año 9. Revisa ciudad de Santa Fe —Ing. Mario Barletta— firmó de la FADU UNL, año 2006, ISSN 1514–6464. un acta en donde se constituye la Unidad Santa 6  Comisión Municipal de Defensa de Patrimonio Fe Ciudad (integrada por personal de la ADIF y Cultural de la ciudad de Santa Fe. personal de la Municipalidad de Santa Fe), con el 7  El Concejo Municipal de la ciudad mediante la cometido de fijar una plan de trabajo en la EstaResolución N° 9644 del 22/05/2003 instruyó al ción Belgrano que incluye la urbanización de tierras poder Ejecutivo Municipal para elaborar un plan de desafectadas del uso ferroviario y la elaboración de ordenamiento territorial y determinación de crite- un plan ferro–urbanístico, entre otros temas. Para rios urbanísticos básicos para encarar el proceso más abundamiento ver la edición digital del diario de reconstrucción de la ciudad de Santa Fe, tras El Litoral del 20 de marzo de 2010. la inundación del río Salado, producida en 2003. h t t p : / / w w w . e l l i t o r a l . c o m / i n d e x . p h p /   Entre 2004 y 2005 el ProCIFE, elaboró una primera diarios/2010/03/17/metropolitanas/AREA-01.html parte del referido plan, actualizando el diagnóstico 9 Bertuzzi, María Laura: Normativa del Área Metrodelineado anteriormente en Plan Estratégico Santa  politana de Santa Fe. El marco normativo de Fe siglo XXI y estableció las bases conceptuales las localidades del área metropolitana. Obserpara un plan urbano y de ordenamiento territorial. vatorio Urbanístico Área Metropolitana Santa Entre 2005 y 2007 el equipo de la Secretaría de Fe–Paraná, FADU UNL, octubre 2009, Nº 03. Planeamiento y Patrimonio de la Municipalidad de ISSN 1851-913X. Santa Fe, completó el Plan Urbano para la ciudad 10 057/06, 058/06, 068/06 y 070/060 11 publicado y difundido en 2007.  Hoy Instituto Geográfico Nacional (IGN). El ProCIFE es el Programa de Cooperación Inte- 12 Arroyo Leyes, Recreo, Sauce Viejo. rinstitucional Frente a la Emergencia integrado por 13  Varias comisiones intersectoriales vienen la Universidad Nacional del Litoral, la Universidad trabajando en la delimitación de las áreas estaCatólica de Santa Fe, la Universidad Tecnológica blecidas por la ley para las localidades del nodo Nacional Regional Santa Fe, el Instituto Nacional Santa Fe. del Agua, el Ceride–Conicet y la Universidad 14 Colonia Avellaneda y San Benito son municipios Nacional de Rosario. colindantes entre sí y con Paraná. Ubicándose El Plan Estratégico referido no logró avanzar más hacia el este y sudeste de la ciudad capital de la allá del Documento Diagnóstico del Plan Estraté- provincia de Entre Ríos. gico Santa Fe siglo XXI, elaborado en 2002. En el 15 El Dr. Carlos Iparraguirre. marco de ese plan se elaboraron instancias parti- 16 Un tema a regular es el establecimiento de áreas cipativas comunitarias de las cuales se obtuvo el industriales ya que Sauce Viejo, Recreo y Laguna mencionado documento diagnóstico. Este insumo Paiva hoy presentan áreas o proyectos de áreas fue tomado por el ProCIFE para la elaboración de industriales en un radio muy cercano y con una su trabajo. demanda moderada. 8  El 18 de marzo de 2010, a sólo dos días de la  versión inicial de este escrito, el intendente de la

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Bibliografía Bertuzzi, María Laura (2009): “Normativa del Área Campo y 2390/03 que crea la modalidad de urbaniMetropolitana de Santa Fe. El marco normativo de zaciones con la denominacion de Barrios Cerrados. las localidades del área metropolitana”. Observatorio El Reglamento de Edificaciones y Procedimientos (ver Urbanístico Área Metropolitana Santa Fe–Paraná , la Ordenanza N° 298/96) incluye el Plan urbano, los usos y edificacion (parte II y III), y los loteos y urbaSanta Fe, FADU UNL, Nº 03. ISSN 1851-913X. Borja, Jordi y de Forn, Manuel (1990): Barcelona y nizaciones (parte I). el sistema urbano europeo: ciudad, estrategía, territoDe San José del Rincón rio. Barcelona. Ayuntamiento de Barcelona. De Forn, Manuel y Borja, Jordi (1992):  “Políticas Ordenanzas complementarias que definen el plano para las ciudades europeas”. Revista Estudios Terri- de zonificación del distrito San José del Rincón y los requerimientos exigidos para cada zona Decreto No toriales nº 39, Madrid, MOPT. De Forn, Manuel (2005): Estrategias y territorios: 7317/67, de la Dirección General de Planeamiento los nuevos paradigmas. Barcelona, Diputación de Urbano del Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Barcelona. Ponencias II Jornadas UGYCAMBA (2001): “Go- De la ciudad de Paraná bernabilidad en la Región Metropolitana de Buenos Código Urbano (1997), sancionado, promulgado y Aires”, Buenos Aires, Ediciones Facultad de Arquitec- publicado por Ordenanza No 7933 Reglamento de Edificación (en proceso de revisión tura, Diseño y Urbanismo – UBA. Soijet, Mirta y Bertuzzi, María Laura (2006):  y actualización) “Saltando el obstáculo epistemológico. El desafío Ordenanza No 7305, de Preservación del Patrimetropolitano para las ciudades de Santa Fe, Paraná monio.  y sus 137 aglomerados”, en Revista Polis, Santa Fe, Constitución de la Provincia de Entre Ríos  (reformada en 2008) FADU UNL, Nº 9. Año 9, ISSN 1514–6464. Soijet, Mirta (2009): “Antecedentes de un recono- Ley Orgánica de Municipios de Entre Ríos cimiento normativo institucional del AM para el caso 3001. Gran Paraná”. Observatorio Urbanístico Área Metro- Ley Nacional No 12665 de creación de la Comisión  politana Santa Fe–Paraná , Santa Fe, FADU UNL, Nº Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Históricos. 03. ISSN 1851-913X.

OTRAS FUENTES

Pagina web: http://www.parana.gov.ar/digesto/

Normativas de la ciudad de Santa Fe Reglamento de Zonificacion, Ordenanza N° 8813 (sancionada el 3/1/1986 y promulgada el 27/6/1986) Reglamento de Edificaciones y posteriores modificaciones (Ordenanza N° 7279/76) Ordenanza No 10115/96 de Patrimonio Cultural Histórico Artístico. “Plan Urbano Santa Fe Ciudad” (2008)

Entrevistas a funcionarios y personal Técnico de los municipios del conglomerado Santa Fe - Santa Fe, Santo Tomé, San José del Rincón - y de localidades integrantes del conglomerado Paraná - San Benito y Colonia Avellaneda.

De la ciudad de Santo Tomé Plan Director (aprobado por Ordenanza No 818/79) Ordenanzas No 1337/87 que define los Clubes de

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Capítulo 6 La vivienda social y su impacto en la configuración de las localidades del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná Arqs. Paola Bagnera, Sebastián Inglese, Mariana Melhem y Raúl Tonini La vivienda social en tanto operación de carácter masivo y fuerte impacto urbano, congura diversos modos de construcción de ciudad. Dicha conguración adquiere particulares características en el contexto de las localidades que integran el Área Metropolitana Santa Fe–Paraná. Es generada mayoritariamente por el Estado en sus diversas administraciones —nacional, provincial y municipal— pero también por organizaciones de la sociedad civil —cooperativas, empresariales, sindicales, etc.— dando cuenta de modelos urbanos diferenciados que permiten su reconocimiento contemporáneo en la estructura urbana del AMSFP. Las tradicionales configuraciones de “ciudad jardín” o los modelos de mayor densidad o concentración vertical, así como los de sesgo intermedio, caracterizan el panorama hasta mediados del siglo XX, materializando respuestas vinculadas por lo general a acciones inclusivas en la ciudad. Dichas acciones, se tornan cada vez más diferenciadas y autónomas hacia los años 60, configurando los “enclaves” habitacionales propios de los años 70 y parte de los ’80. Del mismo modo, la ausencia o desequilibrado desarrollo de las políticas habitacionales, impactan notoriamente en lo urbano, definiendo y consolidando una “ciudad informal”, asociada a la precariedad urbana y habitacional. La

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configuración de las primeras villas o asentamientos informales es datada por lo general en torno a los ’30, coexistiendo con un fuerte proceso migratorio hacia los principales centros urbanos, junto a unas incipientes y puntuales políticas habitacionales. Este proceso forma parte de todo el período, incluso en aquellos momentos en donde la respuesta habitacional oficial fue sólida y continua, tornándose en muchos casos objeto de “intervención”: entendida desde la erradicación en los procesos dictatoriales, como factible de ser resultado de operaciones de “integración” a partir de la recuperación democrática, o como escenario de “mejoramiento” en las últimas décadas.

1. Los inicios: primeras manifestaciones de la problemática y su abordaje Las realizaciones y debates de las primeras décadas del siglo, cuando la problemática de la vivienda popular comienza a manifestarse y a ser abordada por diversos actores e instrumentos, tiene su epicentro en la Ley de Casas Baratas (1912) y su comisión homónima (CNCB, 1914–1944). Esta fase, denida como la “alternativa radical” (Lecuona, 2002:153), si bien incorpora nuevos instrumentos y modalidades de acceso a la vivienda, no implica un quiebre sustancial en los modos de producción de “vivienda obrera” que hasta el momento se manifestaban. De origen católico y con espíritu benefactor, el texto de la ley presentado por Cafferata incluye inicialmente el accionar en el marco de la ciudad de Buenos Aires y recién a partir de 1934 comienza a extenderse su accionar al resto del territorio nacional. De este modo, se conforman las Comisiones Provinciales de Vivienda Popular promovidas por la Comisión Nacional de Casas Baratas, que dota a Santa Fe de una organización especíca en 1938, con el objetivo de la construcción de viviendas, manifestándose como un “cuestionamiento al criterio centralista de construir viviendas en las grandes ciudades”. 1 Sin embargo, en uno y otro caso, sus acciones no exceden por lo general el plano propositivo. Durante esos años, se sancionan las principales leyes provinciales en Santa Fe vinculadas al abordaje de la cuestión de la vivienda y la creación de organismos pertinentes de ejecución y gestión (Santa Fe, Ley 2607/38 - Dirección Obras Públicas de la Provincia). Por su parte, Entre Ríos define su propio consejo muy tardíamente y ante la práctica desaparición de la Comisión. En Paraná, unos años antes se habían verificado acciones habitacionales promovidas por la beneficencia católica. “El Círculo Católico Obrero de Paraná” existía desde 1895, y en 1927 inaugura su sede con sala de cine. A través de la Unión Popular (o Patronal, se han hallado ambos términos) Católica Argentina (UPCA), con quien estaba articulado, construye en Paraná grupos de ‘casas baratas’ entre 1922 y 1926”. 2 Un grupo

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de 22 viviendas implantado en la intersección de calle Rosario del Tala y Bv.  Alsina, en Paraná, es inaugurado en 1922 y construido a partir de la colecta popular realizada por la Unión Popular Católica Argentina.3 Esta primera fase, si bien inicialmente abogaba por viviendas unifamiliares definidas como “construcciones aisladas o en pequeños grupos con jardines” (Primer Proyecto Ley Cafferata, 1912), no tardó en complejizarse, evidenciándose la discusión entre vivienda individual o colectiva que dominó el debate urbano arquitectónico por entonces. Por su parte, la “alternativa socialista” (Lecuona, 2002:185) se dene con el accionar de las cooperativas autogestionarias, que por fuera de la órbita estatal, configuran las primeras aproximaciones colectivas a la intervención en la problemática. Durante el año 1931 se establecen una serie de acuerdos entre el Municipio de Santa Fe —en manos de su interventor Raúl Cruz— para la construcción de Casas Baratas en la ciudad. Las mismas, localizadas en áreas del sur, centro y norte de la ciudad definen un modo de ocupación a partir de prototipos unifamiliares con pequeños recesos y prototipos por lo general pintorescos. Las mismas fueron acciones promovidas por el Municipio y desarrolladas por grupos económicos como la “Empresa Constructora de Casas Baratas para empleados y obreros Adolfo Levene”,4 el “Hogar Propio Municipal”,5 o el “Centro de Pequeños Propietarios de Santa Fe”.6 Estas intervenciones, reconocibles aún en la estructura urbana santafesina, dan cuenta de una modalidad intersticial de ocupación, definiendo en ciertos casos, pequeños fragmentos cualificados de ciudad. Posteriormente, la intendencia de Zapata Gollán atiende cuestiones referidas a la higiene pública, ejerciendo un “riguroso control de las casas de inquilinato”,7 clausurando muchas por inhabitables y emplazando a la mayoría de los conventillos existentes a efectuar mejoras; estas prácticas se llevaban adelante mediante resoluciones del D.E. afrontando (…) personalmente la responsabilidad de la decisión; esto le valió también algunas enemistades de familias relevantes de la ciudad, que tenían gran prestigio y vinculaciones importantes (…) Estos proyectos vieron la luz en forma de ordenanzas pero no alcanzaron a llevarse a la práctica; obviamente todas estas medidas despertaron malestar en los propietarios rentistas, en la medida en que el sentido de “bien de uso” que Zapata asignaba a la vivienda como sustento conceptual de estas reglamentaciones, no estaba asumida en la mentalidad de la época y la idea de la propiedad privada y como absoluta e irrestricta era prevaleciente” (Collado, 1997). Estos incipientes planteos forman parte de las preocupaciones de la época,8 pero no logran materializarse en acciones transformadoras concretas. La construcción de la modernidad en el país es uno de los aspectos protagónicos que ordenan paralelamente la configuración de la ciudad y ciertas

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producciones en torno a la vivienda social. Este aporte que desde la cuestión habitacional se genera en torno a la aparición y consolidación de la arquitectura moderna, se evidencia en una serie de trabajos iniciales, centrados por lo general, en la producción habitacional en los grandes centros urbanos. En el caso local, las operaciones refieren a pequeños conjuntos o viviendas unifamiliares en general de alquiler o compra a través de líneas crediticias específicas. En este sentido, se destaca el Conjunto 25 de Mayo en Santa Fe, donde 28 unidades habitacionales son resueltas como vivienda colectiva en un planteo de patio central y un lenguaje moderno que marca una impronta aún reconocible en la ciudad desde su inauguración en 1938.

Figura 1 y 2 Conjunto 25 de mayo, Santa Fe

Foto: Maira Valdivieso (CAI+D “La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

2. La cuestión de la vivienda social: el derecho ciudadano y la responsabilidad estatal Estas primeras manifestaciones cuya presencia numérica resulta acotada y su impacto urbano es reducido ya que se inserta habitualmente en el trazado preexistente, alcanza su mayor desarrollo como producción de vivienda masiva en el país, con cifras inéditas y modelos urbanos claramente reconocibles, a mediados del siglo XX —sobre todo a partir de 1946 y durante los dos primeros gobiernos de Perón—. La Administración Nacional de la Vivienda (1945), conformada a instancias de la Secretaría de Trabajo y Previsión, se convierte en el órgano que estructura y anticipa el accionar durante los años siguientes en el país. Con la asunción de Perón al gobierno, la Administración pasa a depender del Banco Hipotecario Nacional, principal órgano de intervención habitacional en el territorio nacional, hecho que encuentra en Santa Fe y Paraná ejemplos paradigmáticos. 142

En el caso santafesino, la Villa Bancaria “Evita” o el plan ejecutado en Gua dalupe, reproducen una conguración de baja densidad: viviendas individuales definiendo cierto esquema de “ciudad jardín” a partir de modelos pintorescos de reminiscencias neocoloniales, denominados “chalet californiano”. Estas operaciones directas protagonizadas por el Banco Hipotecario Nacional y en articulación con diversos actores locales,9 configuran una materialización urbano arquitectónica que se repite en las operaciones crediticias individuales. La estrategia de intervención del peronismo, implicaba la implantación intersticial de estos emprendimientos, ya sea si consideramos a los conjuntos generados por las intervenciones directas, como aquellas gestionadas mediante los créditos hipotecarios individuales. El otro modo tradicional de abordaje de la vivienda social durante el peronismo —esta vez bajo un esquema de vivienda colectiva— se da a partir de la implantación de tipologías y lenguajes modernos, materializando una diferente configuración del tejido urbano tradicional, pero encontrando habitualmente en el entorno que se inserta ciertas claves de articulación contextual, ya sea a partir del mismo trazado como de la presencia de equipamientos significativos.10 Estas son las razones —además de su localización en la planta urbana— a partir de las cuales seguimos reconociendo como intersticiales las operaciones de este tipo son verificables en el tejido urbano pero no se configuran como enclaves residenciales. El monoblock Gral. Paz en Santa Fe, da cuenta de esta implantación, definido como una placa inserta en una manzana triangular definida por las calles Necochea, Gral. Paz y Córdoba, que configura una planta baja libre evidenciando las búsquedas de la modernidad santafesina. y culminada en la década siguiente. Una particular característica de este proceso es el abordaje integral de la cuestión. Así como en los grandes centros urbanos fue habitual la implantación de equipamientos significativos de diverso tipo (educativos, sanitarios, etc.) en articulación con los emplazamientos residenciales, en todas las operaciones se verificó un abordaje de la problemática en términos urbano arquitectónicos, donde la definición en torno a la localización de las implantaciones y su posterior materialización ponían en el centro de la discusión tanto al suelo urbano y su apropiación, como a la tipología arquitectónica y su materialización. En este sentido, vale destacar la generación de ciertas acciones de compra o expropiación de suelo urbano que inician un proceso que muchas veces es culminado o retomado años o décadas después, verificándose una permanencia de esa asignación de uso residencial social.11

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Figura 3 Villa Bancaria, Santa Fe

Figura 4 Monoblock Gral. Paz, Santa Fe

Foto: Sebastián Inglese (CAI+D “La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

Por entonces, el Gobernador de Entre Ríos, Dr. Héctor Maya, planteaba que: “la vivienda económica es motivo de nuestras preocupaciones y conamos en que pronto hemos de poder comenzar las obras una vez que terminen los estudios previos de los materiales a emplearse y los terrenos en que se edificará. Procuraremos obtener viviendas confortables, de dos y tres habitaciones, baño, cocina–comedor, al menor costo posible, ya que ellas tienen como propósito contribuir a desterrar el rancho de los suburbios de nuestras ciudades. Para esta planificación hemos destinado cinco millones de pesos con los cuales esperamos poder construir cerca de mil casas individuales y separadas, en todas las localidades de la Provincia, en forma proporcional a la población y sus necesidades” (Boletín Ocial, 1947). En Paraná, el accionar del peronismo en materia habitacional se limitó a la implantación de baja densidad, definiendo un tejido residencial cuyo agregado edilicio adquiere las mencionadas características pintorescas neocoloniales. La Junta Administradora Autónoma de la Vivienda (creada por decreto Nº 1943 del Ministerio de Obras Públicas en 1948) menciona la construcción de 60 viviendas construidas y adjudicadas en Paraná hacia 1950, así como la ejecución de viviendas en localidades del interior como Diamante, Rosario del Tala, Basavilbaso, Gualeguaychú, Concepción del Uruguay y Colón. Del mismo modo, localidades del interior santafesino y asimismo las integrantes del conglomerado de la ciudad capital —Santo Tomé, Recreo, etc.— dan cuenta de implantaciones de barrios y viviendas aisladas que configuran la imagen urbana característica de la vivienda social en esta época. En Paraná, vale mencionar la presencia de las casas para empleados penitenciarios —hoy Barrio San Martín—, destacándose la escala resultante, así como la homogeneidad del conjunto, aún claramente manifiesta.12 144

Estas operaciones se suman a las emprendidas por el Banco Hipotecario Nacional mediante acciones directas. “En 1948, la Administración Nacional de la Vivienda, dependiente del Banco Hipotecario Nacional, estableció un acuerdo con el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Mendoza, al que luego adhirieron las de Córdoba, San Juan, Santa Fe, San Luis, Entre Ríos y Tucumán, consistente en que la institución ejecutaría y financiaría primero las obras, para luego adjudicarlas a su costo de terminación mediante préstamos individuales de fomento (Gaggero, Garro, 1996:36). La acción directa del Banco Hipotecario Nacional adquiere un importante impulso, lo que se manifiesta claramente en los indicadores de producción de vivienda. En este sentido, cabe destacar que, considerando el período 1948–1954, se verifica la construcción —en proceso de terminación— del Barrio Presidente Perón de 216 en Santa Fe, la terminación de la Casa Colectiva en Paraná (de 36 unidades habitacionales) y en la misma ciudad, el proyecto del Barrio Paraná con 98 unidades habitacionales (Memorias del Banco Hipotecario, en Gag gero, Garro, 1996). En la actual estructura urbana paranaense resulta reconocible el conjunto de viviendas del Barrio La Floresta, destinado a los obreros del Frigoríco Municipal, inaugurado por entonces. El conjunto está conformado por cuatro chalets (uno por esquina) y casas tipo cajón, con alero sobre el porche y techo plano, en cada una de las cuatro cuadras que conforman la manzana. Dentro de la misma área, se inserta la Escuela Bazán y Bustos, por lo que podría suponerse que se trató de un proyecto que articulaba vivienda y escuela en un claro gesto de urbanización (industria–vivienda–escuela). En diferentes sectores de la ciudad, pueden descubrirse grupos de cuatro a diez viviendas, de la misma raigambre tipológica, que podrían pertenecer a la operatoria del Banco Hipotecario. Calle Plumerillo cuenta con una buena cantidad de viviendas, que se realizaron casi al mismo tiempo, localizadas en el entorno de la Feria. Otro caso es el que se localiza sobre calle Laurencena y Ramírez norte, que por su proximidad con Puerto Nuevo, pueden haber sido promovidas para los empleados portuarios. Por otra parte, resultan numerosos los ejemplos resueltos en todo el territorio del área metropolitana —incluyendo no sólo las ciudades cabeceras sino localidades intermedias e incluso comunas y municipios de menor rango— que mediante la operatoria crediticia del Banco Hipotecario acceden a la vivienda. Dichas intervenciones, mayoritariamente resueltas en términos de las mencionadas respuestas neocoloniales, son distinguibles intersticialmente en el damero, sin conformar grupos o fragmentos homogéneos como los mencionados conjuntos o barrios, pero dando entidad a una imagen urbana característica, consolidada hacia la mitad del siglo XX.

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Figura 5 Barrio San Martín, Paraná

Figura 6 Barrio Floresta, Paraná.

Foto: Mariana Melhem (CAI+D “La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

Los momentos posteriores a la fuerte intervención estatal de mediados de siglo, registran procesos y búsquedas proyectuales diversas. En este momento, fundamentalmente hacia la década de los ´70, incorporan en las organizaciones administrativas provinciales, las primeras conformaciones de organismos específicos en el tema. En el caso entrerriano, en 1958 se produce la creación del Instituto Autárquico de Planeamiento y Vivienda, mientras que en Santa Fe, el mismo se genera en torno al año 1961 (Ley 5485/61),13 luego transformado en Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo (Ley 6990/71).  A este período corresponde en Paraná el Barrio San Roque, el que presumiblemente se hizo para dar respuesta habitacional a los afectados por las inundaciones de 1959.14

3. El producto construido: procesos dictatoriales  y recuperación democrática La década del ’70, no solamente se encuentra signada por los vaivenes político–institucionales que refieren a la presencia de las dictaduras militares en Argentina y su derrotero vinculado a la claudicación de los derechos ciudadanos básicos, sino que —en relación a lo mismo— se produce un quiebre en la consideración de las políticas habitacionales y su resultante urbano arquitectónica. La acción de las instituciones provinciales y el financiamiento a través del FONAVI (Fondo Nacional para la Vivienda, Ley 19829/72) caracterizan un panorama que configura masivamente el territorio del área metropolitana Santa Fe–Paraná. Junto a esta manifestación, se produce una creciente consolidación

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de asentamientos precarios, cuya aparición data —al igual que en el resto del territorio nacional— de las primeras décadas del siglo y cuya localización irá consolidando el área oeste de la ciudad de Santa Fe y en Paraná en el área de quintas desde el noreste y hacia la salida del túnel subfluvial, así como hacia el suroeste conformando un “anillo” que rodea a la ciudad entre bulevares. El FONAVI se constituyó en una política centralizada que —sobre la base de una contribución del 5 % sobre sueldos y salarios a cargo de los empleadores, más un 20 % sobre los aportes previsionales de los trabajadores autónomos (Ley 21581/77)— ejecutó acciones en todo el territorio nacional, sobre todo en las capitales provinciales y localidades de mayor rango. El territorio santafesino se fue configurando durante estos años, a partir de la implantación de grandes enclaves residenciales en la periferia urbana. Para la realización de estos grandes conjuntos, fue necesario generar tierra urbana en los bordes y áreas adyacentes, junto a las vías de comunicación territorial. La localización de los emplazamientos deviene de la posibilidad de “tierra disponible”, de bajo costo inicial —sin atender por tanto, los costos urbanos que conlleva la extensión o los costos sociales que implican los desplazamientos y desarraigos de las poblaciones destinatarias—. Durante la segunda mitad de la década del ’70 y la década del ’80, se ma terializan este tipo de operaciones, mediante políticas de vivienda “llave en mano” ejecutadas por grandes empresas constructoras, en las que se priorizó una mayor densidad edilicia, por sobre la calidad de las viviendas resultantes y sus condiciones de habitabilidad y perdurabilidad. Estos conjuntos habitacionales de alta densidad, definieron un gran impacto en la estructura urbana ya que, por ejemplo en el caso de Santa Fe, tres con juntos FONAVI de la época —El Pozo, Centenario, Las Flores— totalizaban más de 4.000 viviendas.15 Se caracterizaban por la utilización de diversas tipologías, como la placa, el bloque, o la vivienda individual; así como fue cada vez más frecuente la articulación de diversas tipologías en el mismo conjunto. La construcción de los mismos, en la que primaban los tiempos, se realizó con materiales y técnicas no adecuadas para el sitio, y con la utilización de sistemas constructivos prefabricados pesados de hormigón armado; que sumados a la repetición de una misma célula base en diferentes posiciones y el tratamiento homogéneo de las orientaciones repercutía en la habitabilidad de dichas viviendas. Durante este período, se realizaron también conjuntos de menor densidad que rondaban entre las 25 y las 400 viviendas en diferentes localizaciones, con sistemas constructivos tradicionales y con diferentes tipologías. Algunos conformados por bloques y viviendas individuales, localizados en los bordes y otros, mediante la utilización de torres en cercanías del área central. En Paraná, la mayor parte de los conjuntos habitacionales de este período, fueron producto de concursos nacionales y regionales de proyecto. Se definen

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implantaciones cuyas tipologías bloques, placas y tiras de una o dos plantas, como se verica por ejemplo en Barrio Consejo, Treinta y Tres Orientales,  AATRA —telefónicos—, Lomas del Mirador, Rocamora II, Paraná V —500 viviendas—, etc.). La mayoría de estos conjuntos cuentan con equipamiento escolar y de salud. El principal hecho es que la convicción anterior de que el acceso a la vivienda es un derecho cuyo ejercicio debe ser garantizado por el Estado —tal como lo enuncia nuestra Constitución en su art. 14—, se interrumpe a partir de entonces. “La política anterior al FONAVI, se basaba en la convicción de que la producción masiva de vivienda apoyaría el desarrollo de la industria de la construcción y beneficiaría al conjunto de la economía, tanto por la generación de empleo como por la vinculación con otros sectores ligados a la construcción y al proceso de comercialización (…) Estas posiciones son las que se confrontan con la crisis de 1970, momento en el cual se revisan estos enfoques y en el campo de la vivienda se ponen en fuerte cuestionamiento las políticas hasta aquí impulsadas” (Falú, 20045:55). Esta revisión a la que alude Falú, se centra en los procesos vinculados a diversos modos de aproximación a la problemática que comienzan a manifestarse en el ámbito disciplinar o extradisciplinar, o que son el resultado de consensos internacionales:16 la revisión de las respuestas centralizadas, carentes de diversidad, inadecuadas en términos de diseño arquitectónico y resultantes tecnológicas, ausentes de relación con las características regionales, culturales, climáticas o geográficas de los sitios y población destinataria. Estos replanteos no alcanzan a evidenciarse con fuerza en el ámbito local, ya que coinciden en Argentina con la presencia de la dictadura militar y su aval de parte de ciertos sectores de la sociedad civil bajo la forma de grupos de poder económico, principales beneficiarios de las políticas implementadas. En este sentido, los movimientos sociales vinculados a demandas de tierra y vivienda, los grupos cooperativos evidenciados en ciertos barrios periféricos relativos a la producción de respuestas habitacionales alternativas, no superaron el plano de acciones puntuales de escasa reproducción.

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Figura 7 FONAVI Centenario, Santa Fe

Figura 8 FONAVI Rocamora, Paraná

Foto: Paulo Cardenal (PCI AECID), 2008.

Foto: Paola Bagnera (CAI+D “La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

4. La consideración del problema en clave neoliberal: “soluciones habitacionales” de los ´90 En alguna medida, la recuperación de la democracia retoma la vigencia del debate disciplinar en torno a la temática y los replanteos mencionados en torno a los resultados de intervenciones anteriores. La participación social, la arquitectura vernácula, el uso de tecnologías apropiadas, la “apropiación” como valor en sí mismo, la superación de la idea de vivienda como producto para ser concebida como proceso, evidencia planteos alternativos —generados desde ONGs, ámbitos universitarios o acciones generadas desde los propios habitantes— a las políticas e intervenciones oficiales. Sin embargo el accionar oficial, se centró en la continuidad de las políticas habitacionales precedentes, a través del FONAVI. La consolidación de la idea de estado promovido desde la última dictadura militar, hace su eclosión en torno a los ’90, con un paulatino y sostenido retiro de la intervención estatal de la idea de la vivienda como “derecho” ciudadano.  Asimismo, las sucesivas privatizaciones de las empresas de servicios públicos repercutieron aún más en las deterioradas condiciones de vida de los sectores de menores recursos económicos, que manifestaron un notorio crecimiento en la década. Las ONGs o grupos organizados de habitantes para la concreción de su vivienda, es un signo del momento a partir de la búsqueda alternativa de recursos para su concreción. El desplazamiento del Estado de las acciones vinculadas a garantizar el acceso ciudadano a la vivienda, se evidencia en los ’90 en un apoyo a la realización de vivienda para aquellos grupos sociales con capacidad económica. De este modo, fue notorio el crecimiento del accionar 149

de organizaciones intermedias como gremios, cooperativas o mutuales, que se manifestó en el desarrollo de acuerdos para la construcción de viviendas con aportes de los Institutos Provinciales. En cambio, aquellas organizaciones sociales (movimientos de desocupados o trabajadores informales) u ONGs que desarrollan su accionar vinculados a sectores pobres —como “Los sin techo”, “Canoa” o Cáritas— fueron quienes evidenciaron una mayor complejidad en la obtención de un apoyo estatal y fundamentalmente desarrollaron tareas de autogestión de recursos con un fundamental apoyo en este sentido de la cooperación internacional o la articulación con programas nacionales de empleo precario. Pero el hecho más distintivo de este período se produce en el año 1992 con la descentralización de los fondos del FONAVI. A través del Pacto Federal se completa dicha descentralización hacia las provincias a partir de la Ley 24130/92, mediante una distribución de cupos,17 otorgando a los organismos provinciales la facultad de administrar, distribuir y aplicar los recursos que se les transferían automáticamente. La Subsecretaría de Vivienda de la Nación se reservó solamente la capacidad de auditar a las Direcciones Provinciales a fin de verificar la correcta utilización de estos fondos. Esta descentralización produjo una mayor productividad en los institutos provinciales y la realización de numerosos planes habitacionales en las localidades más pequeñas de los aglomerados mediante las operatorias de “administración comunal”. En cuanto a los prototipos utilizados, por un lado tenemos la densificación en áreas centrales con torres y por el otro los prototipos de viviendas individuales (desarrollados en planta baja o en dúplex) para las áreas periféricas de la ciudad central o para las localidades menores que componen el aglomerado, realizados generalmente por administración delegada. Paralelamente surgen en esta década los programas de mejoramiento de barrio (generalmente con financiamiento externo). Si bien estos programas están direccionados a la provisión de infraestructuras, también intervienen con acciones de mejoramiento sobre la vivienda existente, y al ser programas de rehabilitación no tienen el efecto negativo de las otras modalidades de intervención que implican relocalizaciones y/o segregación de la población. En los ’90, la “línea” de la pobreza urbana se consolida y territorializa en el “borde oeste” santafesino. Los sectores poblacionales asentados en el mismo —y por lo tanto vinculados al sistema del río Salado— sufren las consecuencias de la radicación en áreas de baja cota y deficientes calidades ambientales. Es importante destacar que en esos casos, no se trata de “villas” sino que se evidencia por lo general —y a pesar de las características de precariedad y marginalidad mencionadas y la consecuente materialización a partir de instancias de autourbanización y autoconstrucción— una cierta continuidad física y social con los sectores urbanos próximos (verificables en la continuación del trazado, la

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modalidad de subdivisión e incorporación del agregado edilicio, las características del tejido, etc.). Por otra parte, se manifiestan ciertos “límites” territoriales precisos en algunos casos debido a la presencia de equipamientos, infraestructuras o elementos significativos, entre otros. Si se considera el conjunto de la ciudad, se verifican situaciones de pobreza urbana “intersticiales”, dada la ocupación de espacios vacantes en áreas pericentrales e interiores. En la zona norte de la ciudad, por su parte, donde conviven pequeños asentamientos con espacios productivos (quintas, pequeños productores agrícolas) con emprendimientos residenciales, si bien poseen cotas más aptas para urbanizar, la carencia de equipamientos y de servicios, y por tanto la manifestación de su precariedad urbana, es notoria.

5. La vivienda social y el proceso pos 2001 El nuevo siglo genera un nuevo impacto en términos de recursos y programas disponibles, luego de un panorama de consolidada ausencia estatal, producto que desde fines del año 2001 hasta el 2003 las obras públicas estuvieron prácticamente paralizadas por los efectos de la crisis económica, la devaluación y la consiguiente redeterminación de precios producto de la inación generada por la variación del tipo de cambio. Desde la derogación de la Ley de Convertibilidad (enero 2002) a junio de 2002 la suba del costo de la construcción fue de más del 50 %, las cuotas del FONAVI quedaron jas y la recaudación a la vez disminuyó, por lo tanto se produjo un rápido desfinanciamiento de los organismos provinciales.18 Ante este panorama de iliquidez, un acuerdo entre el gobierno Nacional y las Provincias, permitió desviar hasta un 50 % de los fondos coparticipables de Fonavi hacia rentas generales, restándole al sistema aún más posibilidades de construcción de viviendas. Esta situación se modica a partir de la implementación del Plan Federal de Viviendas (2004) promovido por el Gobierno Nacional a partir de una diversidad de subprogramas y donde mayoritariamente se desarrolla la línea de Construcción de Vivienda Nueva. La misma implicó un accionar masivo bajo la modalidad de un crecimiento extensivo de baja densidad, generando una fuerte impronta en las ciudades cabecera y sus núcleos conglomerados. Se trata de una respuesta cuyos objetivos se centraron en la reactivación de la actividad productiva y el empleo. La falta de articulación y planificación urbana habilitó una localización periférica de estos conjuntos que significaron un crecimiento de la mancha urbana hacia las periferias de la mayor parte de las localidades del territorio metropolitano. En el caso de la ciudad de Santa Fe, las mismas se insertaron particularmente en la zona norte, careciendo de articulaciones con otras partes o elementos estructurantes de la ciudad. Asimismo, se implantan barrios del Plan Federal en localidades del conglomerado santafesino: Monte Vera, Sauce Viejo y Santo Tomé, ocurriendo lo mismo en el paranaense, con San Benito o Colonia Avellaneda, por ejemplo. Se define una ocupación extensiva del territorio, definiendo implantaciones de viviendas unifamiliares de baja densidad, con una repetición extrema del mismo prototipo arquitectónico. Este modo de ocupación territorial no difiere de las características que por lo general

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adopta la implantación del Plan Federal en cualquier ciudad del país, sin que se registre ningún cambio en las estrategias locales motivados por la particular coyuntura de exposición al riesgo del caso santafesino. Por el contrario, su aplicación da cuenta de una serie de aspectos que exponen la inadecuabilidad del planteo: la ocupación de áreas extensas de suelo, en una ciudad que carece en gran medida de tierra urbanizada o en condiciones aptas para serlo, la convierte en una estrategia no sólo perjudicial para la actual ocupación y habitabilidad del conjunto, sino para el futuro mismo de la ciudad. La condición de riesgo de la ciudad —claramente evidenciada en las inundaciones de 2003 y 2007— evidencian en clave de las intervenciones habitacionales, una serie de acciones vinculadas a la relocalización de grupos poblacionales en áreas periféricas del norte de la ciudad en emplazamientos habitacionales carentes de condiciones básicas de habitabilidad (Cruz Roja en Loyola, 29 de abril I, 29 de abril II, etc.). En este período también se desarrolla, en el marco del Programa Federal de Viviendas, el Subprograma “Mejor vivir” que representa una innovación como abordaje al déficit cualitativo. Este programa incorpora acciones de recuperación del parque de viviendas deficitario existente, pero manteniendo el modelo de intervención de obra pública licitada a empresas constructoras. La cantidad de “soluciones” de este programa fue mínima si lo comparamos con la cantidad de viviendas construidas por el Plan Federal en su línea de construcción de Vivienda Nueva. Nueva. La producción de vivienda en el AMSF-P (incluyendo en este sentido a las localidades locali dades de Santa Sant a Fe, Paraná, Oro Verde, Verde, San Benito, Ben ito, Recreo, Recreo , Santo Tomé, Tomé, Sauce Viejo, Rincón y Arroyo Leyes) totaliza unas 6168 viviendas desde el inicio del Programa Federal de Viviendas en sus diversas líneas de trabajo.19

Figura 9 Plan Federal de Emergencia, Santa Fe

Foto: Belén Pennisi, Tesis Tesis de grado FADU-UNL, 2010.

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Figura 10 Plan Federal de Construcción de Vivienda, Paraná

Foto: Sebastián Inglese (CAI+D “La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

6. Conclusiones La lectura de las manifestaciones de vivienda social en el concierto de las localidades del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná, Fe–Paraná, evidencia ciertas lógicas de comportamiento común que, más allá de las particularidades locales de cada contexto, permite una aproximación a ciertos elementos conclusivos vinculados a algunos aspectos centrales. • Acerca de la localización y las localidades involucradas: las décadas iniciales del siglo XX que coinciden con las primeras aproximaciones a la problemática —siempre centradas en las ciudades cabecera: Santa Fe y Paraná— y dan cuenta de una localización pericentral o más bien periférica de las implantaciones residenciales, que conforman hoy las áreas intermedias de nuestras ciudades. Hacia mediados de siglo, las políticas habitacionales promueven de localizaciones intersticiales, ya sea a partir de la intervención directa como mediante la operatoria mayoritaria de construcción a partir de créditos hipotecarios. Existe por entonces una mayor apertura al considerar las “localidades destinatarias”, ya que no son sólo priorizadas las ciudades cabecera sino otras localidades intermedias o de menor rango. En cambio, las políticas FONAVI desarrolladas durante la dictadura dictadur a y los primeros años de democracia, centralizan centrali zan su accionar en Santa Fe y Paraná, Paraná, condicionando condicio nando la localización de los emplazamientos a la obtención de “tierra barata”, barata”, que por lo general eran áreas de borde o periféricas, llegándose incluso a “generar tierra urbana” urbana” mediante operaciones de relleno de áreas no urbanizables. La fase descentralizada del de l FONAVI FONAVI en torno a los ’90 incorpora incorpo ra localidades de menor rango en el interior provincial y aprovecha ciertas coyunturas para la inserción de unidades en áreas pericentrales o intersticiales. La localización periférica prima en las últimas intervenciones pos 2004, aun en localidades pequeñas con mayor facilidad a suelos aptos. •  Acerca de la modalidad de crecimiento urbano: el crecimiento intensivo de baja densidad domina el panorama local hasta la década del ’60, dede niendo una inserción urbana adecuada con la preexistencia construida. La implementación de los Planes FONAVI a partir de la década de los ’70, da cuenta de una mayor densificación de las respuestas habitacionales, definiendo en muchos casos la figura de “enclave residencial” y separándose notoriamente de la trama y tejido circundante. La alta y baja densidad conviven en los ’90, junto a un crecimiento acelerado de la urbanización precaria en los bordes urbanos, en condiciones de escasa habitabilidad, mientras que la baja densidad configurada como viviendas unifamiliares, predomina en las intervenciones de los últimos años, a partir de la cual la ciudad crece a partir de “fragmentos residenciales” de escasa articulación entre sí y desprovistos de los equipamientos e infraestructuras necesarias para la “construcción” “construcción” de ciudad. 153

• Acerca de la confguración del área metropolitana: la perspectiva de un pro-

blema a ser abordado desde la lógica metropolitana y no desde la gestión comunal o municipal de cada localidad que la integra, comienza a vislumbrarse recién en los últimos años. Probablemente dicho reconocimiento obedece más a situaciones o problemáticas evidentes —tales como la insuficiencia de suelos aptos, el aprovisionamiento de servicios a los conjuntos localizados en el límite de los lo s ejidos municipales de origen que mantienen relaciones de mayor proximidad y pertenencia con municipios linderos, o la relación entre la oferta de suelo accesible y las posibilidades laborales de la población, etc.— que a una concientización política acerca del abordaje metropolitano de la problemática. Un aspecto a señalar en este sentido es la situación de extrema vulnerabilidad hídrica de la capital santafesina, que conlleva la necesaria mirada al entorno metropolitano que conforma a los efectos de evaluar posibilidades de inserción habitacional y planificar acciones concretas de crecimiento urbano. Sin embargo, y más allá de las causas que originan este abordaje, vale destacar que tanto problemáticas comunes como posibilidades conjuntas de gestión parecerían vislumbrase como los ejes de trabajo “metropolitanos” “metropolitanos” en los próximos años, relacionados con la resolución habitacional en el área metropolitana Santa Fe–Paraná. Fe–Paraná.

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Notas única entidad oficial de este tipo, ha excluido la El Litoral, miércoles 18 de mayo de 1938. 2  Al respecto, consultar: Musich, Melhem, Soijet, posibilidad de aparición de otro organismo más caSantiago (2004): Patrimonio Arquitectónico de pacitado” (Acosta, 1944:24, citado en Gutierrez, R.; Gutman, M., 1988:87). Entre Ríos, Paraná. 3  Doce, Jonson, Musich (2000–01): Inventario Pa- 9 En el caso de la Villa Bancaria Evita, por ejemplo, la gestión es realizada por un grupo de 43 trimonio Arquitectónico de Paraná, CFI, Paraná. 4  Toledo,  Toledo, Vázquez, Zárate (s/f (s/f): ): “Casas Baratas: 3 de empleados de la Casa Central del Banco Provincial cré dito a dicho febrero 3579, Santa Fe” en Inventario Patrimonio de Santa Fe, quienes solicitaron un crédito Banco para la construcción de viviendas. viviendas. El Banco Arquitectónico Historia III, FADU UNL, Santa Fe. 5 se articula con el BHN que otorga el préstamo y El Litoral, miércoles 28 de agosto de 1931. 6 termina planteándose como una gestión de 38 El Litoral, sábado 29 de agosto de 1931. 7  Cita de la autora: “Aquí “Aquí cabe mencionar menc ionar una viru- empleados del BPSF y 5 del BHN quienes se orgalenta campaña desatada por la prensa (en especial nizan en dos comisiones —Compra y presupuesto; por el diario El Orden) sobre esta cuestión, iniciada Administración y Control— para llevar adelante el poco tiempo antes de asumir la Intendencia Zapa- proceso (Vidoz, Hechim, 1994). ta; se destacan titulares tales como: ‘Un verdadero 10 Por lo general, la presencia de equipamientos suplicio es, a veces, la vida en los inquilinatos de comunitarios (deportivos, recreativos, educativos, sanitarios o comerciales) se define como una Santa Fe’, etc.”. 8  La preocupación por la vivienda individual o “articulación” con la situación urbana preexistencolectiva, la casa propia o de alquiler, pero sobre te, insertándose en situaciones estratégicas de adquiriendo una escala significativa, todo la fuerte crítica al accionar de la CNCB fue  vinculación o adquiriendo evidenciado por referentes en la cuestión como refiriendo al barrio y no limitándose al conjunto W. Acosta “La obra de la comisión no ha aportado habitacional. solución alguna al problema de la vivienda obrera 11 Tal es el caso, por ejemplo, del Barrio Evita en ni a su estudio. Ha sido técnicamente nula y Santa Fe, que iba a ser construido “en los terrenos socialmente perjudicial, perjudicial, pues su existencia, como expropiados recientemente, que limitan con la 1

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prolongación de Avenida Costanera al este; vías del F.C.N. General Belgrano, al sud y al oeste, y la calle Regis Martínez al norte; comprenderá un total de 190 viviendas independientes, más 96 departamentos en monoblocks, que permitirán albergar a 1144 personas” (El Litoral, 8 de junio de 1950). Si bien dicho proyecto no se concreta, el sitio definido fue destinado años después a la construcción de los monoblok de la costanera santafesina. 12  “Dentro del Plan quinquenal de 1950, se menciona para la provincia de Entre Ríos un total de  viviendas construidas de 301, 301, con un aporte aporte de $ 10.057.000 por parte de la Nación y 6.000.000 por parte de la Provincia. En el apartado referido a cárceles, se menciona en Paraná la Colonia Penal Regional con un barrio de casas para empleados (Bº San Martín)”, El Litoral, 8 de junio de 1950. 13  Definido en principio como Instituto Provincial de la Vivienda. 14  Esta inundación de gran magnitud, dejó bajo baj o las aguas, por el desborde de ambos ríos, a Concordia  y buena parte del del sur entrerriano. entrerriano. 15 Barrio Centenario (1289 Viv.), Barrio El Pozo (1472 viv.), Barrio Las Flores (1500 Viv.) fueron realizados desde el año 1976 al 1985. Fuente: Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo, Provincia de Santa Fe. 156

La Conferencia Mundial sobre los asentamientos humanos HABITAT I (Vancouver, 1976) plantea la necesidad de políticas que “pongan foco en el rol central de los recursos humanos como agente del desarrollo”, recomendando cuestiones como: la necesaria articulación y contacto con los habitantes por parte de planificación y planificadores, la participación comunitaria en la definición de los asuntos de sus vecindarios, la adecuabilidad de las respuestas habitacionales en función de las necesidades manifestadas por la población, etc. 17  Para la provincia de Santa Fe era de 5,65 % y para la de Entre Ríos el 3,90 % del total nacional. 18  Diario La Capital, 7 de mayo de 2002. 19  PVCARITAS (Programa de Viviendas Cáritas Argentina), PFCV (Programa Federal de Construcción de Viviendas), EH (Programa Federal de Emergencia Habitacional), RI y RII (Programa Federal de Reconversión FONAVI I y II), PFSH (Programa Federal de Solidaridad Habitacional), PROMHIB (Programa de mejoramiento habitacional e insfraestructura básica), PFMV (Programa federal de Mejoramiento de Vivienda Mejor Vivir). Fuente: Ministerio de Planificación Federal, agosto 2010. 16

Bibliografía  AA.  AA . VV (s/f): Inventario Patrimonio Arquitectónico, de adopción tecnológica para viviendas, Córdoba, Archivo Historia III - FADU UNL. Santa Fe. CEVE, FAUD, UNC.  Acastello, M.; Bagnera, P. (2008): (2008): “Las estrategias- Gutiérrez, R.; Gutman, M. (1988): Vivienda: ideas habitacionales en Santa Fe: la adecuabilidad de las  y contradicci contradicciones ones (1916–1956), (1916–1956), Resistência, Resistência, Instituto Instituto respuestas post catástrofe hídica y su impacto en la Argentino de Investigaciones de Historia de la Arquiconstrucción de la ciudad” en Programa de Actualiza- tectura y del Urbanismo. ción en Hábitat y Pobreza Urbana , FADU UBA. La Capital, Capital, 7 de mayo 2002. Rosario. CAI+D (2009–2011): “ La vivienda social y su aporte Ministerio de planificación Federal, Federal , Inversión a la configuración urbana: políticas y acciones en el Pública y Servicios. Página web: http://www.miplan.  Área Metropolitan Metrop olitanaa Santa Fe–Paraná” Fe–Pa raná” (1930 a la gov.ar, agosto 2010. actualidad), Santa Fe, FADU UNL. Musich, W.; Melhem, M.; Soijet, M.; Santiago, Collado, A. (1997): “La defensa de los intereses L. (2004): Patrimonio Arquitectónico de Entre Ríos , ciudadanos en la Intendencia de Agustín Zapata Paraná, Subsecretaría de Cultura, Consejo General Gollán. Santa Fe /1932–1934”, Revista América Nº de Educación. 13, Centro de Estudios Hispanoamericanos, Santa Poder Ejecutivo Provincia de Entre Ríos (1947): Fe, El Litoral. Mensaje del Gobernador de Entre Ríos Dr. Héctor Falu, Ana (2003): “Revisión crítica de las políticas ha- D. Maya al dar cuenta a la Honorable Asamblea Lebitacionales y el rol del Estado. De los ’70 ’ 70 al 2000” gislativa de su primer año de gobierno. Publicación en GATANI, M.; FERNÁNDEZ, E. (2004): Procesos Oficial.

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Capítulo 7 La delimitación del área metropolitana Santa Fe–Paraná desde la perspectiva del marketing Mgter. Mgter. Graciela Kosiak de Gesualdo Mgter. Mgter. María Rosa Sanchez Rossi 1. Introducción Los espacios metropolitanos son ámbitos de actuación en el marco de una aglomeración urbana abarcativa de varias ciudades. Además de un conjunto de relaciones territoriales, también se generan en ella interacciones sociales y económicas. En el caso de las ciudades de Santa Fe y Paraná, Paraná, además de ser las capitales de las provincias de Santa Fe y Entre Ríos respectivamente, se trata de un núcleo logístico a nivel continental generado por el corredor bioceánico central y la Hidrovía Paraná–Paraguay a partir del cual se constituyen circulaciones e intercambio de productos. La única conexión entre ambas ciudades —separadas por el río Paraná— es el túnel subuvial Hernandarias, construido constru ido en la década del ’60 como primer vínculo vial de la Mesopotamia con el resto del país. En la actualidad, el túnel se encuentra al límite de su operación. Por ello, se está trabajando en diversos proyectos proyectos que contribuirán al mejoramiento de la conexión interprovincial:

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• Autovía RN Nº 168 desde Santa Fe hasta el túnel subuvial Hernandarias. • Un puente como nueva vinculación vial entre las dos provincias. • Conexión ferroviaria entre ambas provincias. La planificación conjunta del área metropolitana y el emprendimiento de obras en forma asociativa son acciones esenciales a ser encaradas en conjunto por estas localidades. El formato jurídico para conformar el área metropolitana tiene dos alternativas: a) la conformación de un ente de planicación supra municipal de escala metropolitana o b) la configuración de ámbitos operativos específicos a una o varias problemáticas en cuestión. Cualquiera de las dos alternativas requiere de una interacción entre las jurisdicciones involucradas y el consenso de los actores intervinientes.1 El presente artículo aborda el análisis del área metropolitana desde la perspectiva del marketing. Se intenta delimitar el área comercial de la ciudad de Santa Fe, mediante la aplicación de modelos de gravitación comercial y como paso previo al estudio empírico que permitirá profundizar la demanda en el área metropolitana. Cabe aclarar que el artículo toma como eje de análisis a la ciudad de Santa Fe por disponer de mayor información y experiencia en su estudio.

2. Conceptos preliminares De acuerdo con la Asociación Argentina de Marketing (AAM), el Marketing es una ciencia socioeconómica que estudia las relaciones de intercambio, entre consumidores y productores de bienes servicios e ideas, desarrollando modelos, procesos y herramientas, para la satisfacción de necesidades y deseos, con el fin de crear valor para las partes. Uno de los conceptos claves para esta disciplina es el de Mercado. Si bien puede definirse como el lugar físico o virtual en el que se produce la relación de intercambio, desde la perspectiva del marketing, este concepto aparece como muy acotado y difícil de operacionalizar. Es por ello que se define a partir de los elementos que determinan su existencia. De allí que se conciba al Mercado como “conjunto de personas, individuales u organizadas que necesitan un producto o servicio determinado, que desean o pueden desear comprar y que tienen capacidad (económica y legal) para comprar”.2 Si no se reconocen todos los requisitos mencionados, no resulta posible la transacción de intercambio. En otras palabras, si hay mercado, hay intercambio.

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El comportamiento global del mercado se exterioriza y se mide por medio de la demanda, que es la formulación expresa de los deseos y necesidades de los consumidores en función de su poder adquisitivo. En todos los casos, la definición del mercado de un producto debe basarse en el consumidor. Lo que caracteriza fundamentalmente a un mercado y hace que exista es su capacidad de compra. Conviene, por tanto, saber cuántas personas componen un mercado, qué ingresos tienen, cuál es su nivel de vida, cómo gastan sus recursos, dónde se localizan los potenciales de compra más altos y cómo se puede medir la capacidad de compra. Para determinar la estructura del Consumo/Demanda, se deben utilizar indicadores socioeconómicos y de nivel de vida así como también disponer de información acerca de la distribución del gasto familiar y la predisposición al consumo.  Además del nivel de posesión y de la distribución de los gastos en distintos productos, es necesario conocer la distribución geográfica del poder adquisitivo, es decir, delimitar la capacidad de compra de las distintas zonas o territorios. Esto lleva al concepto de área comercial.

3. Las áreas comerciales Las preferencias de los consumidores en el proceso de selección de diferentes alternativas de compra son las que definen los límites geográficos de las áreas comerciales. Estos límites no son uniformes para todas las compras que el consumidor realiza y quedan definidos en última instancia por el grado de implicación que ésta presente para el individuo y el tipo de bien de que se trate, lo que da lugar a los distintos actos de compra del consumidor. Existen distintas formas de definir qué se entiende por área comercial. La literatura sobre el tema plantea definiciones que pueden ser agrupadas según el abordaje que se haga, ya sea desde la óptica de la oferta o desde la óptica de la demanda.

3.1 La óptica de la Oferta “Un área comercial es una zona o territorio geográfico que presenta características económicas homogéneas, con un centro urbano principal que atrae la mayor parte de la actividad comercial de la zona ”.3

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Ortega Martínez (1990) la define como el área geográfica de la que provienen los clientes de un negocio. También se la suele considerar como una zona cuyo tamaño está normalmente determinado por los límites dentro de los cuales la misma constituye una zona económica, en términos de volumen de negocios y costos para una empresa o un grupo, para comercializar bienes o servicios. Para Applebaum (1966) el área comercial de un establecimiento es una región nodal, es un todo que contiene: 1) un foco (el establecimiento); 2) la morfología (la forma, el tamaño y las arterias de movimiento); 3) los esta blecimientos de la competencia; 4) los componentes internos (casas, barrios, grandes áreas urbanas) y 5) los límites externos. En el mismo sentido de zona geográfica, Tagliacarne (1973) define al área comercial como el espacio geográfico cuya población se dirige con fuerte preponderancia a una localidad importante del citado espacio, para la adquisición de artículos de uso no corriente. García Lahiguera (1987) indica que el área comercial es una zona territorial extensa en la que los habitantes de los diversos núcleos de población gravitan, normal y preferentemente, en lo que respecta a las adquisiciones de cierto tipo de productos, sobre un centro urbano dotado de un equipamiento comercial amplio y bien abastecido. Para Casares y Rebollo (1987) cuando se habla de área comercial se hace referencia a un área geográfica, delimitada por condiciones estructurales del mercado (marco geográfico, demanda, heterogeneidad, comportamiento de compra del consumidor) y por el merchandising–mix   (producto–servicio, comunicación, distribución física). A estos dos grupos de factores habría que agregarles la situación y comportamiento de la competencia. Para Huff (1964), un área comercial es una región geográfica que contiene clientes potenciales, para quienes existe una probabilidad superior a cero de que puedan realizar las compras de una determinada categoría de productos o servicios que son ofrecidos por una empresa en particular o por un conjunto de ellas. La Asociación Americana de Marketing la define como un área cuyo tamaño está normalmente determinado por los límites en que es rentable para un establecimiento o grupo de establecimientos vender y/o entregar un producto o servicio. Para Huff (1964), esta definición proporciona poca información acerca de la naturaleza del área comercial, pues parece indicar que es la unidad de marketing la que configura el contorno del área comercial más que el comportamiento de compra de los habitantes que en ella residen. Según Medina Orta (1997) “si bien esta puntualización de Huff parece oportuna, dado que son las preferencias de los consumidores los que delimitan las áreas comerciales, también no es menos cierto que la extensión de la oferta comercial

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delimita las oportunidades de compras de los consumidores, por lo que en la definición de área comercial deben recogerse tanto aspectos concernientes a la oferta comercial geográfica como relativos al comportamiento espacial del consumidor.” Por lo tanto, considerando las definiciones que explican qué es el área comercial desde el punto de vista de la oferta  se rescatan las siguientes características comunes: • Lugar geográco • Comercialización de bienes o servicios • Factores internos y externos condicionantes • Rentabilidad por la venta de bienes o servicios dentro del área 

3.2 La óptica de la Demanda Para Gist (1971), la conformación de un área comercial se debe esencialmente a dos factores: la naturaleza del producto ofertado por los minoristas y la percepción que el consumidor tiene del acto de compra. El conocimiento de estos dos factores es necesario para entender los límites de las áreas comerciales ya que el tipo de productos ofertado por los minoristas dependerá, en primer lugar, de la viabilidad económica de la actividad comercial en un entorno geográfico determinado, hecho que condicionará la extensión de la oferta comercial dado que será necesario un determinado umbral de demanda para que una actividad pueda ser rentable. En segundo lugar, la percepción del consumidor dependerá del tipo de producto, puesto que la compra de distintos bienes proporciona diferentes grados de utilidad al consumidor. Mediante la conjunción de estos dos factores a los que habría que agregar la propia orografía, las áreas comerciales adoptan una determinada forma. Stern y El–Ansary (1992) definen el área comercial desde dos puntos de vista complementarios entre sí, comprador o demanda y vendedor u oferta: a. Desde la perspectiva del comprador, el área comercial comprende la región geográfica dentro de la cual el mismo puede esperar, razonablemente, encontrar bienes y servicios a precios competitivos; b. Desde el punto de vista del vendedor, se trata de una zona cuyo tamaño está generalmente determinado por los límites dentro de los cuales es económicamente rentable para una empresa, comercializar o distribuir bienes y/o servicios. Finalmente, considerando estos dos puntos de vista, se ha rescatado la denición propuesta por De Juan Vigaray (1998:40) en la que conceptualiza al área comercial como “una zona en la que se pueden abrir puntos de venta

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porque cuenta con clientes suficientes para la viabilidad del proyecto, y porque éstos, además, están atraídos por los establecimientos allí localizados para satisfacer sus necesidades”. Esto significa que a las características señaladas con anterioridad se incorpora la existencia de clientes suficientes que esperan encontrar una oferta de bienes y servicios a precios competitivos para la satisfacción de sus necesidades.  Autores como Casares y Rebollo (1987) y De Juan Vigaray (1998), señalan la existencia de factores de oferta y factores de demanda que determinan la conformación de áreas comerciales. Dentro de los factores de demanda que determinan la preferencia de los consumidores por ciertos formatos comerciales, se encuentran: • Población y nivel de consumo • Hábitos de consumo y de compra  • Teoría de la satisfacción de la demanda  • Teoría de la renta Con relación a los factores de oferta, se pueden destacar los siguientes: • Competencia  • Imagen de los establecimientos comerciales • Cambios en el entorno urbano • Distancia  • Accesibilidad a los centros comerciales Según el Atlas Comercial de España (1963) se entiende por área comercial a un espacio geográfico cuya población se dirige, con fuerte preponderancia, a una localidad importante en el citado espacio para la compra de artículos de uso no corriente. La localidad sobre la cual gravita la población del área comercial para hacer compras se llama cabecera de área o núcleo central. Un área comercial es una especie de “provincia comercial”. Siguiendo con el símil, la cabecera de área  jugaría el papel de “capital” de esa provincia comercial. Los habitantes de la zona comprendida dentro del área comercial acuden a un municipio de la misma, la cabecera, a hacer compras de bienes de un cierto valor, que no se adquieren todos los días y que requieren una cuidadosa elección. Los consumidores de un área concreta se desplazan preferentemente a su cabecera y no a otro núcleo, en razón a diversas causas, como son el tiempo de viaje o calidad de las comunicaciones y el equipamiento comercial. “Las áreas comerciales pueden tener o no una o varias subáreas comerciales. Estas son zonas geográficas cuya población acude para hacer ciertas compras a un determinado núcleo urbano —cabecera de subárea—, mientras que a su vez, toda la subárea es atraída por la cabecera de área, que tiene un grado mayor de intensidad y especialización comercial”.4 164

4. Naturaleza de la compra interurbana La tendencia a desplazarse para la compra de bienes o servicios, ya sea dentro de una misma zona comercial o bien en otras áreas o subáreas, ha ido en incremento debido a diversos factores vinculados con la mejora en los sistemas de transporte e infraestructura como así también la mayor importancia que ha tomado la afectación de ingreso discrecional para las actividades lúdicas y de ocio en general. Desde un enfoque económico tradicional se considera que los consumidores se comportan de manera racional al hacer efectiva la compra de bienes y servicios, sin tener en cuenta los aspectos sicológicos y sociológicos del individuo o el territorio específico en el que se efectivizan las compras. Sin embargo, desde la Sociología, la Psicología y el Marketing se incorporan elementos vinculados a comprender los comportamientos agregados de la sociedad y las razones que llevan a una persona a adquirir un bien determinado.  Asimismo, los economistas regionales y urbanos han incorporado componentes espaciales a los modelos tradicionales de comportamiento del consumidor, dando origen al estudio sobre áreas o centros comerciales. Con esta mirada macroeconómica, la unidad de análisis son las áreas comerciales y el estudio es de utilidad para la planificación de la oferta minorista en cada ámbito geográfico por parte de los gobiernos municipales y para entender el comportamiento especial de compra de una determinada población, ya sea en sus desplazamientos intra o interurbanos. Es preciso tener en cuenta que esta movilidad de los consumidores tiene consecuencias económicas y sociales, dado que el gasto comercializable que se desplaza hacia otras zonas, áreas o ciudades incide en forma directa en los ingresos del comercio minorista del área de origen del consumidor, impactando en la estructura comercial tanto en términos de rentabilidad como de empleo. “Cuando los consumidores perciben que los componentes de la oferta comercial de los establecimientos no satisfacen sus necesidades entonces pueden considerar comprar fuera de su entorno geográfico” (Cruz y Mujica, 1987), produciéndose desplazamientos de compra dentro de la ciudad, de unas áreas a otras, como en contextos interurbanos. En este último caso surgen procesos de compra interurbana, cuyo análisis se enfoca en estudiar los factores que permitan comprender cómo el consumidor de un municipio —normalmente pequeño— selecciona otro de mayor tamaño para realizar parte o la totalidad de sus compras.  Al momento de definir el concepto de comprador interurbano existen propuestas de autores, que pueden ser categorizadas según la variable central que utilizan para la conceptualización. Un grupo de autores entre los que se encuentran Darden y Perrault (1976), Guy (1990) y Herrmann y Beik (1968), centran la definición de comprador interubano teniendo en cuenta que se haya 165

realizado una compra fuera del municipio en un período de tiempo dado: el último año, los últimos dos años, los últimos seis meses. Otros autores, tales como Reynolds y Darden (1972), Hawes y Lumpkin (1984), plantean como relevante para definir al comprador interurbano, considerar la frecuencia de compra y distinguen entre no compradores, compradores ocasionales y compradores frecuentes. Medina Orta (1998) propone un modelo general de patronazgo interurbano que plantea un marco de análisis con variables explicativas y su influencia en la respuesta de comportamiento del consumidor, según se resume en el gráco siguiente:

Figura 1

Fuente: Medina Orta. Revista Distribución y Consumo N° 42. Año 1998. “Los hábitos de compra del comprador interurbano español”.

El modelo relaciona cuatro grupos de factores explicativos con diversos tipos de comportamientos del consumidor interurbano: decisión de compra fuera del municipio, frecuencia de compra y flujo de gasto evadido. Los factores influyentes están vinculados entre sí y juegan en forma conjunta en la decisión del comprador cuando decide trasladarse y comprar fuera de su lugar de residencia.

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5. Modelos de gravitación comercial para la determinación de áreas comerciales En años más recientes se destaca la formulación de modelos que abordan el tema desde una mirada microeconómica, focalizando el estudio de las características del consumidor como variable explicativa de la compra interurbana (Bellenger y Hirschman (1978), Bromley y Thomas (1995), Darden y Perrault (1976), Guy (1990), Hawes y Lumpkin (1984), Herrmann y Beik (1968), Lillis y Hawkins (1974), Papadopoulos (1980), Reynolds y Darden (1972), Riecken y Yavas (1988), Samli y Uhr (1974), Samlin, Riecken y Yavas (1983), y Thompson (1971a; 1971b). En general, para situaciones de grandes agregados, como es el caso de las áreas comerciales de un país o región (donde el punto de origen está constituido por el conjunto de consumidores de un municipio y el punto de destino es el conjunto de todos los centros comerciales del municipio cabecera de área), los “Modelos de Reilly y Huff” resultan más adecuados que los “Modelos Logit”. Este último es más eficaz, sin embargo, en situaciones de menor agregación (en donde, por ejemplo, se consideran gravitaciones de consumidores o familias sobre un centro comercial individual). El municipio, la provincia, la región, la comunidad y otras divisiones de carácter político y administrativo son divisiones territoriales que en muchos casos carecen de sentido económico, a diferencia de las áreas de mercado. Este problema de la delimitación de los mercados, independientemente de las divisiones político–administrativas existentes, se lo planteó por primera vez el profesor Reilly, de la Universidad de Texas, en 1931.  A lo largo de los años se han desarrollado modelos basados en formas funcionales y variables endógenas y exógenas diversas, dando lugar a verdaderos grupos o “familias” de modelos. Los trabajos de Reilly (1931) y Converse (1943, 1949), pioneros en la materia, han constituido piezas fundamentales en el estudio de la demanda desde su vertiente espacial y aún hoy son referenciados por la literatura y considerados como trabajos especialmente significativos, a pesar de las limitaciones a que se encuentran sujetos (Medina Orta, 1997), sobre todo las vinculadas al concepto de uniformidad del territorio, en el que descansan sus principales postulados. En el intento de superar algunas de las limitaciones de los modelos planteados nace una nueva generación de modelos, siendo el más importante el Modelo de Huff, quien fue el primero en “sugerir que las áreas de mercado eran complejas, continuas y probabilísticas, en lugar de las áreas geométricas indicadas por la teoría del lugar central, que no se solapaban” (Craig, Ghosh McLafferty, 1984). La aportación de Huff, de carácter eminentemente versátil

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permite el desarrollo de generalizaciones mediante la incorporación de nuevas variables así como utilizaciones diversas en el ámbito de la planificación comercial de establecimientos minoristas (Medina Orta, 1997). Estos modelos gravitatorios son el fundamento de los llamados Modelos de Interacción Espacial, cuyo objetivo es modelizar todo movimiento o comunicación sobre el espacio resultante de un proceso de decisión; esto implica un origen, un destino y el movimiento resultante de la elección que hace el origen del destino. Se trata de modelos, todos ellos, muy útiles para explicar el comportamiento de los individuos ante situaciones de elección y tienen muchos campos de aplicación: las migraciones, los desplazamientos para hacer las compras o por causa de servicios administrativos, sanitarios, financieros, etc. Los estudios sobre comportamiento espacial de compra del consumidor y la atracción que generan las áreas comerciales han tomado en las décadas del ´80 y ´90, un auge importante expresado en la cantidad de investigaciones tendientes a conocer las causas de su formación, el comportamiento de los compradores y las características de los negocios que las forman. Este interés creciente por comprender mejor el proceso de compra interurbana ha dado lugar al surgimiento de diversas teorías, las que en general toman como referencia a las tradicionales de Reilly (1931), Converse (1949) y Huff (1964). “Los modelos gravitacionales y de interacción espacial constituyen la génesis del estudio de la compra interurbana, dado su interés por delimitar el comportamiento espacial de los consumidores” (Laguna, 2007). Estos modelos agregados se estructuran a partir de las características de los centros de mercado en estudio, incluyendo fundamentalmente como componentes básicos el tamaño del mercado y la distancia geográfica entre el origen y el destino de las compras. Como complemento de este análisis se genera otro marco teórico en la literatura científica sobre distribución comercial, centrado en el comportamiento del consumidor de forma individual, más que en el comportamiento agregado de los mercados, base del enfoque macroeconómico en el que se basaron Reilly, Converse, Huff y otros. Surgen así, como alternativa a los modelos de interacción espacial, los modelos que descansan en el principio de elección discreta del consumidor individual, y cuyos principales exponentes son Mc Fadden (1974) y Fotheringham (1983), entre otros.

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5.1 Aplicación de modelos gravitatorios deterministas para la delimitación del área comercial de la ciudad de Santa Fe “Santa Fe, la capital de la provincia es la cabecera comercial de una amplia zona comprendida entre Arocena por el sur, San Justo por el norte, Rafaela por el oeste  y Paraná por el este, razón por la cual el Gobierno de la ciudad trabaja para aprovechar ese potencial y consolidar a Santa Fe como uno de los polos comerciales más importantes de la región”.5

En función de lo analizado anteriormente, se ha considerado pertinente aplicar los “Modelos de Reilly y de Converse”, tomando como ejemplo real ilustrativo a la ciudad de Santa Fe. Para ello, se la considera cabecera de área y las localidades señaladas como subáreas atraídas por la misma, actuando como sus límites. 5.1.1 Teoría Gravitacional Minorista de Reilly 

Enunciado “Dos ciudades atraen compradores de artículos específicos (de compra no habitual) de cualquier población ubicada en las cercanías del punto límite aproximadamente en razón directa al censo de la población de las dos ciudades e inversamente al cuadrado de las distancias que median entre ambas ciudades y la población intermedia ” (Reilly, 1931:9).

Hipótesis La Ley de Reilly parte de dos importantes supuestos: Las dos áreas competitivas son igualmente accesibles desde la carretera más importante. Los comerciantes que se ubican en esos dos centros ofrecen mercaderías igualmente atractivas. El autor ignora otros factores o los considera constantes. El razonamiento en el que se basa es el siguiente: los consumidores son atraídos por la población más grande porque existe una cantidad mayor de facilidades de compra, lo cual justifica el mayor tiempo de viaje.

Figura 2 Representación gráfica de la Ley de Reilly  A

C

D A-C 

B

DB-C 

Fuente: Adaptación de Serrano (1990), citada por De Juan Vigaray (1998)

169

En términos matemáticos se tendría: N

n

V  A =   P        D B-C           A        V   B

  P  B       D A-C    

donde: V  A = actividad comercial absorbida por la ciudad A y que proviene de una ciudad intermedia C  (más pequeña que A y B  y ubicada entre ambas) que es atraída por A. V B = actividad comercial absorbida por la ciudad B y que proviene de C. P  A = población de A. P B = población de B . C B-C = distancia entre B  y C . D  A-C = distancia entre A y C . N, n = dos exponentes a estimar, que ponderan el factor población y el factor distancia, respectivamente. N = exponente que indica la tasa de incremento del comercio externo atraído por una ciudad a medida que la población de dicha ciudad aumenta; n = exponente que indica la tasa de disminución del comercio externo atraído por una ciudad a medida que disminuye la población de dicha ciudad. Reilly identificó empíricamente las incógnitas N y n, encontrando para el exponente N el valor de 1, aceptando la hipótesis de proporcionalidad directa entre la población de una ciudad A y la cantidad de ventas que realizan los vendedores de A a los compradores de la ciudad intermedia C. Mientras que n toma valores comprendidos entre 1,5 y 2,5 (como resultado de aplicar logaritmos a la anterior expresión) es 2. Reemplazando los valores de N y n —por 1 y 2 respectivamente— resulta la siguiente ecuación (I) que conduce a la ya citada ley de atracción del comercio minorista.  V     =   A      V  B    

 2 

 P      D B-C       A     D      P     B       A-C    

Esperanza está aproximadamente a 40 km de la ciudad de Santa Fe (ciudad  A) y a 60 km de Rafaela (ciudad B). Santa Fe tiene una población de aproximadamente 400.000 habitantes, mientras que Rafaela tiene 100.000. Utilizando la fórmula de Reilly:  V     =   A      V  B   

170

 2 

  400.000      60    =         40   100.000            

9,0

El “Modelo de Reilly” predice que los clientes que viven en Esperanza gastan aproximadamente $9,00 en Santa Fe y solamente $1,00 en Rafaela. 5.1.2 La derivación de Converse

Dos décadas más tarde, Converse (1949) desarrolló leyes adicionales a las de gravitación del comercio minorista y, aunque responden a los mismos objetivos, se adaptan mejor a situaciones más concretas como, por ejemplo, en el caso de una pequeña ciudad y un gran centro metropolitano. De esta manera, revisó la Ley de Reilly para determinar los límites del área comercial de una ciudad, es decir, para determinar un punto de indiferencia para los consumidores entre dos ciudades.

Figura 3 Punto de Ruptura de Converse A

C

B

Punto de Ruptura o Indiferencia Fuente: Adaptado de Serrano (1990) por Juan de Vigaray (1998).

De esta manera se puede calcular la inuencia de dos ciudades o centros comerciales sobre las poblaciones que se encuentran entre ambas. La formulación de Converse, conocida como el punto de ruptura DA-C o DB-C, según desde qué ciudad se calcule, proporciona la distancia hasta donde una u otra ciudad ejercerán su atracción. Matemáticamente se expresa: SI

V  A = 1

, entonces:

V   B

D  A-C =

d  1+  P B           A      P 

y 

D B-C =

d      1+    A   P     P B     

171

donde: d  = distancia entre la ciudad A y la ciudad B  a lo largo de la vía principal. D  A-C  = punto de ruptura o indiferencia desde la ciudad A a la ciudad C D B-C  = punto de ruptura o indiferencia desde la ciudad B a la ciudad C P  A = población de la ciudad A. P B =   población de la ciudad B . Huff (1964) establece así que existe un punto de indiferencia intermedio entre ambos centros, cuyos habitantes se sienten igualmente atraídos por sendos polos de atracción. Esta modificación de la Ley de Reilly es la que hace posible definir el área comercial de una ciudad por el simple cálculo y conexión de los puntos de ruptura entre ella y cada una de las ciudades competidoras en la región. En base a las fórmulas estudiadas, se procede a su aplicación al caso de Santa Fe para cada uno de los límites: • Oeste . Una ciudad como Santa Fe con una población de 400.000 habitantes atraería a gente desde una distancia 2 veces mayor que a la ciudad de Rafaela con 100.000 habitantes. Si las ciudades están separadas por 100 kilómetros, el punto de indiferencia para la ciudad más grande es de 67 kilómetros y para la ciudad más pequeña es de 33 kilómetros.  • Sur. La ciudad como Rosario con una población de 1.000.000 habitantes atraería gente desde una distancia casi 2 veces mayor que a la ciudad de Santa Fe con 400.000 habitantes. Como las ciudades están separadas por 170 kilómetros, el punto de indiferencia para la ciudad más grande es de 104 kilómetros y para la ciudad más pequeña es de 66 kilómetros. • Norte. La ciudad como Santa Fe con una población de 400.000 habitantes atraería a gente desde una distancia 2 veces mayor que el conglomerado urbano conformado por Reconquista-Avellaneda con 100.000 habitantes. Si las ciudades están separadas por 325 kilómetros, el punto de indiferencia para la ciudad más grande es de 217 kilómetros y para las segundas, de 118 kilómetros. • Este. Con la aplicación estricta de la fórmula, Santa Fe con una población de 400.000 habitantes atraería a consumidores desde una distancia muy similar a la ciudad de Paraná con 270.000 habitantes. Como las mismas están separadas por 25 kilómetros, el punto de indiferencia para la ciudad de Santa Fe sería de 14 kilómetros y para la ciudad de Paraná, de 11 kilómetros. Si bien a nivel téorico es posible aplicar la derivación de Converse como se realizó en los casos anteriores, se considera que carece de sentido este punto de ruptura dado que ambas ciudades constituyen un área metropolitana con “doble cabecera” atendiendo al enfoque planteado en esta publicación.

172

Un segundo aporte de Converse (1949) es la definición de una fórmula que permite predecir la proporción de las compras de una ciudad (B) que son captadas por ella misma, realizándose por tanto en sus establecimientos y la proporción de esas compras que escapan de dicha población y se realizan en una ciudad distinta (A). A partir del estudio del comportamiento de compra de los consumidores de más de 100 núcleos poblacionales y aplicando la Ley de Reilly, una vez conocidos Va, Vb, Pa y Pb, se resuelve dicha ecuación, siendo la incógnita d. De esta manera, se demuestra que la distancia entre ambas ciudades alcanza habitualmente valores próximos a 4, definiéndose éste como el factor inercia–distancia.6 Los resultados de diversos estudios apoyan la siguiente fórmula:  2 

V  A =   P       4        A         V   B

  P  B    d    

donde: V  A = tanto por ciento de las ventas que realizan los establecimientos de la ciudad A a habitantes de B . V B  = tanto por ciento de las ventas del comercio minorista conservado en la ciudad B . P  A = población de la ciudad A. P B = población de B . d = distancia  4  = factor de inercia (en millas) o valor modal representativo de la distancia. 7 = Factor de inercia en kilómetros. Ejemplos numéricos  A) La ciudad de Santa Fe cuenta con una población cercana a 400.000 habitantes, en tanto que Rafaela ronda los 100.000 habitantes, siendo la distancia entre ambas de 100 km. Aplicando la fórmula anterior, se obtiene:  V     =   A      V  B    

 2 

  400.000    x  7    = 0,02        100   100.000            

Este resultado indica que por cada $1,00 que se gasta en Esperanza, solamente $0.02 se realizan en Santa Fe. B) La ciudad de Santa Fe cuenta con una población cercana a 400.000 habitantes, en tanto que Paraná ronda los 270.000 habitantes, siendo la distancia entre ambas de 25 km. Aplicando la fórmula anterior, se obtiene:

173

 V   A    =      V   B      

 2 

  400.000   x   7     = 0,12         25   270.000            

Este resultado nos indica que por cada $1,00 que se gasta en Paraná $0,12 se realizan en Santa Fe. Sin embargo, la conformación de un área metropolitana limita la validez en la aplicación de esta fórmula. Conviene aclarar que si la localidad B estuviese inuida por dos ciudades,  A y D, en lugar de una sola, A, el factor de inercia sería 8. En general, dicho factor es múltiplo del número de zonas de atracción a que está expuesto el núcleo urbano B (Converse, 1949). Ejemplos numéricos:  A) La ciudad de Santa Fe cuenta con una población cercana a 400.000 habitantes, en tanto que Esperanza ronda los 40.000 habitantes, siendo la distancia entre ambas de 40 km. Considerando la influencia que puede tener Rafaela sobre esta última, se aplica la fórmula anterior, obteniendo: V  A = V   B

 2 

400.000 x   8     = 0,40    40.000  40    

Este resultado indica que, por cada $1,00 que se gasta en la ciudad de Esperanza, $0,40 se realizan en Santa Fe. B) La ciudad de Santa Fe cuenta con una población cercana a 400.000 habitantes, en tanto que San Justo ronda los 24.000 habitantes, siendo la distancia entre ambas de 100 km. Aplicando la fórmula anterior pero considerando que la localidad más pequeña también puede estar influenciada por el conglomerado urbano Reconquista-Avellaneda, obtenemos:  V     =   A      V  B    

 2 

  400.000    x  8    = 0,11        100   24.000            

Este resultado indica que por cada $1,00 que se gasta en San Justo, $0,11.se realizan en Santa Fe. C) Considerando el caso de la localidad de Arocena cuya población ronda los 2.000 habitantes y que está influenciada por las ciudades de Santa Fe y Rosario, aplicando la fórmula anterior, se obtiene:

174

V  A = V   B

 2 

400.000 x   8    = 3.94 57     2.000      

Este resultado indica que por cada $1,00 que se gasta en Arocena, casi $ 4.- se realizan en Santa Fe. En síntesis, con el objetivo de obtener las unidades de estudio para la posterior realización del trabajo de campo sobre los flujos de compra, se aplicó la formulación de Converse (1949), derivada de la ley de gravitación del comercio al por menor desarrollada por Reilly (1931), conocida como el punto de ruptura o equiatracción (DA-C). Esta ley trata de establecer un punto de indiferencia para los consumidores entre dos ciudades y proporciona la distancia desde un punto de indiferencia a la ciudad A, es decir proporciona los límites teóricos del área comercial. Esta ley trata de establecer un punto de indiferencia para los consumidores entre dos ciudades y proporciona la distancia desde un punto de indiferencia a la ciudad A, es decir proporciona los límites teóricos del área comercial. Con la aplicación estricta de las fórmulas, el punto de indiferencia se calculó entre Santa Fe y las ciudades de mayor población, por el este respecto a la ciudad de Paraná (270.000 habitantes), capital de la Provincia de Entre Ríos; por el norte, las ciudades de Reconquista-Avellaneda (100.000 habitantes); por el oeste, la ciudad de Rafaela (100.000 habitantes) y, por el sur, respecto de la ciudad de Rosario (1.000.000 habitantes). Considerando que la población de la ciudad de Santa Fe corresponde a 400.000 habitantes y que su distancia por carretera a la ciudad de Paraná alcanza los 25 km. se determinó que el punto de indiferencia hacia el este se ubica a 14 km de Santa Fe (comuna de San José de Rincón); hacia el oeste, 67 km (Humboldt); hacia el norte, 217 km. (Calchaquí) y por el sur a 66 km. de esta ciudad (Arocena).

175

Figura 4 Límites teóricos del área comercial de Santa Fe

6. Comentarios finales En la distribución comercial, el proceso de aglomeración de la oferta minorista da lugar a la configuración de distintas zonas comerciales en un determinado territorio, en tanto que, el proceso de formación de preferencias de los consumidores se concreta en la atracción que ejerce cada zona comercial sobre ellos. La elección de un método para analizar los fenómenos de atracción comercial y determinar las áreas correspondientes no es una tarea sencilla. Cada modelo presenta sus aportes teóricos y posibilidades de aplicación a situaciones concretas y es imposible elegir un modelo como ideal y válido para aplicar a todos los casos. La característica de aplicabilidad a un espacio y a un tiempo determinado, es una particularidad propia de los datos espaciales, y por tanto parece más adecuado plantear que existen modelos más o menos apropiados que otros, según la realidad que se va a estudiar. La elección de un modelo para su verificación empírica requiere analizar no sólo su efectividad técnica, sino también la disponibilidad de recursos para la implementación. El uso de técnicas estadísticas para la estimación de los modelos de interacción espacial sólo puede realizarse si existen datos pertinentes de las áreas de mercado que se estudian.  Además de los modelos teóricos, para determinar los límites del área comercial de una determinada zona geográfica, pueden aplicarse métodos empíricos, 176

muy relacionados con la comprensión del proceso de decisión de compra del consumidor. De Juan Vigaray (1998:70) los describe como “encuestas sobre los hábitos de compra y la importancia de los flujos de gastos correspondientes, dirigidas a los propios consumidores o a conocedores de los hábitos de compra de los habitantes de una localidad”. El origen de estos métodos proviene de ciertas dificultades para la aplicación de los modelos teóricos analizados a casos reales y concretos. Como los compradores no actúan siempre de la misma forma ni utilizan criterios exclusivamente racionales, los resultados de su aplicación no consideran la influencia de situaciones particulares de compra. Por consiguiente, Tres Palacios (1998) sostiene que, para analizar en profundidad la atracción comercial de un área determinada, es necesario realizar un estudio empírico sobre el comportamiento de elección de los comercios y los hábitos de compra. El procedimiento a seguir es el inverso al planteado a nivel teórico: primero hay que conocer el comportamiento real de los consumidores para estimar luego los factores o variables que lo determinan. En la práctica, para determinar el área de atracción de un centro comercial se realizan encuestas dirigidas a consumidores. Cuando se trata de delimitar áreas comerciales mayores, las encuestas se orientan a expertos (Casares y Rebollo, 1996). En definitiva, el carácter determinista de los modelos utilizados en este traba jo aconseja ampliar la investigación empírica más allá de los límites señalados por éste, lo cual motiva estudiar los flujos comerciales en la totalidad de las localidades. De esta manera, a partir de la información resultante del trabajo de campo, se podrá determinar la amplitud del área comercial de Santa Fe ya que, tal como sostiene Tres Palacios (1998), parece ser la única vía para definir con detalle las atracciones comerciales de cada área en particular y reflejarlo a partir de la construcción de un modelo de patronazgo interurbano.

Notas 1 2

Documento Ocial sobre Nodo Santa Fe.

Comercial: una aplicación al Anuario Comercial de

 Santesmases Mestre, M. y otros: Marketing.

España. Instituto R. L. Klein, Madrid, junio 2000.

Conceptos y Estrategia , Pirámide, Madrid, 2004,

5 Chemes, Jose María, Secretario de la Producción

p. 132.

del Gobierno de la ciudad de Santa Fe.

3

6

tos y Estrategia , Pirámide, Madrid, 2004, p. 142.

de la distancia son millas, si se transformase a km

4

debería ser 7.

 Santesmases Mestre y otros: Marketing. Concep Chasco Lafuente, Pedro: Modelos de Gravitación

 El factor se supone 4 cuando la unidad de medida

177

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180

Capítulo 8 Los observatorios urbanísticos como herramientas para la gestión del territorio apuntes sobre el estado de la cuestión Dra. Isabel Martínez de San Vicente

1. Introducción Desde mediados de la década de los ’80 del pasado siglo, y con mayor énfasis en la ya cumplida primera década del presente, los agentes locales (tanto públicos como privados) se han visto obligados a desempeñar un rol creciente en el diseño y ejecución de políticas de ordenamiento territorial. Para operar en estos nuevos escenarios han debido recurrir a nuevas formas de análisis, de propuesta y de gestión, para las cuales se requiere contar con un conocimiento continuamente actualizado del territorio y la ciudad; saberes capaces de articular las diversas formas de acción con las de la administración y gobierno de la ciudad. En ese marco, le corresponde a la investigación reflexionar sobre la simultánea y coherente crisis de la unitariedad del pensamiento sobre la ciudad y el territorio, sobre la modificación de ciertas condiciones generales de la sociedad que nos plantean la necesaria fragmentariedad y multidisciplinariedad de las escalas de la planicación y de sus estructuras de gestión; profundizar en la comprensión de la forma que adquieren los procesos de construcción del territorio y la ciudad y avanzar en la maduración teórica y metodológica y en la formulación de proyectos que apunten a la transformación positiva o al control estratégico de esos procesos en términos espaciales. 181

Ezquiaga 1 plantea la necesidad de promover una visión heurística de los planificadores, que “guarda relación con el concepto de situación introducido por el pensamiento fenomenológico para expresar el compromiso con las circunstancias o la implicación personal activa que se establece con los problemas naturales, culturales y sociales”. Desde esta perspectiva, vamos a partir de una afirmación que de tan obvia merece la pena retomarse permanentemente al afrontar el análisis crítico de la aplicación de políticas y planes en nuestra región en las últimas décadas: la aplicación de instrumentos técnicos debe corresponderse con las particulares formas de hacer política —urbana— de la realidad que se intenta transformar. De otro modo, “la adopción de prácticas desarrolladas en otras sociedades con otros sistemas políticos y otros intereses, asegura que esas prácticas van a ser evitadas o ignoradas, o “colonizadas” con otros significados”.2 Se convierte en un punto central, entonces, proveer el conocimiento crítico y a la vez operativo de los procesos actuales de construcción del territorio y de su relación con el instrumental disponible para su transformación, imprescindible para poder realizar ajustadamente estas operaciones de selección, adaptación, o eventual creación de instrumentos: ampliar la escala de análisis “recuperando el territorio”, ya que resulta evidente que el diseño y la gestión de políticas y planes urbanos, requiere insoslayablemente de la comprensión de los procesos que rigen su transformación. La evolución experimentada por el debate disciplinario en torno a nuevos problemas y por ende, a nuevos desarrollos teóricos y metodológicos para abordarlos, hace necesario un conocimiento profundo de esas lógicas, y requiere a su vez de nuevas interpretaciones de las profundas mutaciones sociales y espaciales que conllevan los cambios experimentados por la economía y la sociedad en las últimas décadas, así como de los rasgos propios que adquieren en los sistemas urbanos específicos. Se requiere también profundizar en el conocimiento de los múltiples agentes que intervienen en la aceleración o desaceleración de esos procesos, y profundizar en una serie de herramientas que esos mismos agentes impulsan o predisponen para su control o para su puesta en marcha: los cuerpos norma tivos, las políticas sectoriales —de transporte, de vivienda, de localización de actividades productivas—, las políticas ambientales, las políticas impositivas, para citar sólo algunas. Herramientas cuya perdurabilidad en el tiempo supera, en general, a los objetivos y demandas de quienes las impulsaron. Nos encontramos, indudablemente ante un período de grandes transformaciones en el plano económico, tecnológico y social. La posibilidad de adecuarse a los períodos de cambio requiere siempre de un componente de adaptación e innovación social, y esto concede un rol especial a las comunidades locales, ya que ellas han desempeñado históricamente un importante papel en la

182

aceptación o el rechazo social a los grandes cambios, en particular en los de índole tecnológica. Por su parte el vertiginoso desarrollo de las nuevas tecnologías de información y comunicación, han redefinido el territorio a partir de las nuevas nociones como las de flujos o redes, que complementan las tradicionales nociones de “lugares” y generan visiones más flexibles respecto a la idea de región. Dentro de este escenario, la producción e intercambio de información se han convertido en una actividad social compleja, de carácter constructivo, que tiene la capacidad de generar un ciclo constante de nuevos conocimientos/ nueva información a partir de una información inicial. Resulta impensable hoy, en síntesis, articular políticas urbanas de corto y mediano plazo, sin apelar a una sólida plataforma de conocimiento de las transformaciones en curso en un entorno territorial. El surgimiento de los Observatorios Urbanos como nuevas herramientas para el conocimiento de la ciudad y el territorio, es el resultado de la necesidad de sistematizar el conocimiento existente, y usar esta base sistematizada para explorar nuevas áreas del conocimiento. Es importante aclarar, sin embargo, que no se trata de herramientas “neutrales”: el dato en estado bruto, adquiere relevancia sólo cuando sirve a la reflexión sobre una realidad concreta, convirtiéndose en información (respondiendo el quién, el qué, el dónde y el cuándo), que puede ser procesada para producir conocimiento (respondiendo al cómo), y a la comprensión de estos fenómenos (respondiendo al por qué). Es así que, bajo la denominación de Observatorios Urbanos se agrupan hoy un sinnúmero de iniciativas llevadas adelante en sedes académicas e institucionales. Asentadas sobre bases epistemológicas —y por lo tanto metodológicas— diversas, merecen ser analizadas a los efectos de caracterizar la operatividad de los Observatorios en los que hemos venido trabajando en estos años.3  Aunque su utilidad puede aparecer, en algunos casos, casi un “asunto de récords” —el Observatorio más “eficiente” es el que acumula la mayor cantidad de indicadores—, su desarrollo ha estado marcado por dos concepciones bien denidas, que hoy parecen estar en la búsqueda de una síntesis: una que hace énfasis en la utilización de parámetros cuantitativos (descripción del fenómeno mediante el recurso a indicadores matemáticos y estadísticos), y otra que prioriza la visión “humana” del territorio, incluyendo en esta última corriente los enfoque espaciales y los institucionales, sociales o políticos. En la primera, el enfoque cuantitativo es mucho más que la mera introducción de las matemáticas y la estadística. Se apoya en una concepción teórica, de la cual los indicadores cuantitativos constituyen el lenguaje que permite que ésta se exprese. La introducción de mediciones y de análisis estadísticos equivalen a “certezas” que los enfoques cualitativos no pueden proporcionar.

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En la segunda concepción, la dimensión espacial es predominante y se constituye en una constante en los diversos Observatorios que la comparten, aun dentro de énfasis disciplinarios variados. Si bien el elemento en común es la búsqueda de elementos de regularidad que permitan observar, clasificar, explicar y comparar, en este segundo enfoque se parte de considerar que los procesos que responden a causas naturales, sociales y culturales ocurren diferencialmente en el espacio, y la búsqueda de explicaciones y de comprensión de los lugares y acontecimientos en un contexto espacial es central.4 Intentaremos avanzar en esta presentación, hacia el estado de la cuestión en torno a la construcción de Observatorios, a través de un breve recorrido sobre la estructura, el enfoque y los contenidos desarrollados por algunos, entre la gran cantidad de experiencias que hoy se agrupan en torno al concepto. Para ello se ha indagado en ciertos casos que actualmente se encuentran en funcionamiento o en construcción, tanto a nivel internacional como nacional, registrando el tipo de información que monitorean, sus objetivos, los agentes que intervienen, su pertinencia, sus formas de difusión, en el convencimiento de su creciente utilidad como herramientas para la gestión del territorio. El recorte es intencional, y puede parecer por momentos un tanto descriptivo, ya que se trata de un primer avance de una investigación en curso que revela cada vez más nuevas facetas. Es por ello que se han seleccionado algunos ejemplos que responden a la segunda concepción que se ha hecho mención.

2. Los observatorios hoy  Resulta destacable, como se ha dicho, la acelerada difusión de los Observatorios Urbanos, los cuáles cobran pertinencia en las últimas décadas, y se han vuelto “necesarios” bajo diversas condiciones políticas y culturales. Temporal y espacialmente el comienzo de tales experiencias puede situarse en algunos países europeos hacia las últimas décadas del siglo XX, en parte por la necesidad de la intervención pública estatal de posicionar a cada ciudad/área/ región metropolitana en el sistema internacional de ciudades y por otra parte, por encontrarse en un proceso de crisis en cuanto a la intervención pública tradicional, en lo que respecta a la planificación urbana. En los primeros años de este siglo, la Comunidad Económica Europea ha generado el mecanismo de “Urban Audit”, constituido por una serie de encuentros de seguimiento de un proyecto piloto de recolección de estadísticas comparables e indicadores para ciudades europeas. El primer encuentro de “Urban Audit” se realizó en el 2003, para 15 países de la Comunidad, y en el 2004 el proyecto se extendió a los 10 nuevos miembros, más Bulgaria, Rumania y Turquía.

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El segundo proyecto de “Urban Audit” se desarrolló en 2006–2007, e involucró a 321 ciudades europeas en los 27 países de la Unión Europea, junto con 36 ciudades adicionales en Noruega, Suiza y Turquía. La recolección de datos en profundidad tiene lugar cada tres años, pero existe una recolección anual para un número menor de variables. En el 2008, se reunieron en Bruselas más de 200 representantes de las ciudades pertenecientes al proyecto, para discutir el estado de las ciudades europeas. A través de internet se puede acceder a una base de datos en la cual cada localidad es valorada según 300 indicadores que incluyen criterios demográficos, sociales, económicos, de participación ciudadana, educación, medio ambiente, transportes, tecnología, cultura y ocio.  Actualmente, una parte del proyecto incluye la puesta a punto de un Atlas Urbano, que proveerá a las ciudades con herramientas para el monitoreo y el análisis espacial, para la planificación del desarrollo. El Atlas proveerá cartografía digital detallada a bajo costo, para asegurar que los planificadores urbanos tengan a su disposición los datos más actualizados disponibles sobre ocupación y uso del suelo, infraestructura y transporte público entre otros. Se espera que todas las ciudades europeas estén cubiertas por el “Atlas Urbano” para el 2011. Los Observatorios Urbanos son asimismo un instrumento utilizado por UN–Habitat para impulsar los procesos de desarrollo urbano sostenible. Por medio de éstos, se ponen en marcha foros permanentes de discusión y concertación entre los actores pertinentes, para evaluar y monitorear las políticas públicas urbanas, y a partir de este ejercicio participativo, formular sugerencias y posibles correcciones de ruta a las esferas gubernamentales. El esquema ideal propuesto como referencia por UN–Habitat es una red de Observatorios Urbanos Locales (LUOs), que alimente y contribuya con el Observatorio Urbano Nacional (NUO). La red de Observatorios Urbanos Nacionales en todo el mundo, a su vez, aportaría elementos de análisis y reflexión al Observatorio Urbano Global (GUO), ya instalado dentro de UN–Habitat. El GUO se reporta anualmente a la Asamblea General de Naciones Unidas sobre la situación de las ciudades del mundo, y para lo cual espera producir los informes en estrecha articulación con esta red de observatorios urbanos, en diversas dimensiones geográficas. El GUO certifica la participación de un LUO o NUO en la red de Observatorios Urbanos, siempre y cuando se cumpla con un conjunto determinado de requisitos. A cambio de esta certificación, el GUO brindará el apoyo técnico requerido por el observatorio e incorporará sus aportes a la producción de los informes globales. UN–Habitat reconoce a los indicadores urbanos como un conjunto de instrumentos de gestión que permiten identificar la realidad urbana, y servir

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de base para la formulación de políticas, programas y proyectos que la mejoren en forma continuada y sostenible, construido sobre dos ejes de análisis: los Objetivos de Desarrollo del Milenio (“mejorar sustancialmente, hasta el año 2020, las condiciones de vida de por lo menos 100 millones de personas que viven en asentamientos precarios”) y la Agenda Hábitat. Si bien están perfectamente definidas las acciones que se requieren para poner en marcha un Observatorio Urbano y que UN–Habitat/ ROLAC viene realizando reuniones en el país para conformar una red de laboratorios5 existen aún algunas dificultades operativas derivadas de instancias burocráticas del Organismo. Como rasgos comunes a estos observatorios, puede decirse que funcionan básicamente, como un yacimiento de información. Apoyados en las herramientas que proveen las nuevas tecnologías, permiten montar un sistema para el registro, permanente, continuo y sin límites, de datos cuantitativos y cualitativos, que en su sistematización producen “capas” de información, permitiendo cruces y combinaciones en relación a una unidad territorial. Intentan construirse como espacios de información para el monitoreo permanente del territorio que se lleva a cabo por medio de una serie de herramientas que hacen posible la construcción de un ámbito de información cuantitativa y cualitativa sobre el territorio en cuestión. Estimulados por la potencia de estas nuevas tecnologías, los Observatorios Urbanos nacidos bajo esta idea se han constituido en fuentes generadoras de datos e informaciones, pero en la actualidad, muchos de ellos han ido evolucionando hacia nuevas maneras de interpretar los fenómenos urbanos de los que se ocupan, derivando hacia nuevos enfoques, que incorporan el componente espacial e institucional de manera más evidente.

2.1 Los observatorios urbanos en algunos países de América Latina 6 En este punto se hará un breve análisis de algunas experiencias latinoamericanas seleccionadas en el curso de esta indagación, para revisar luego las potencialidades de las experiencias en curso en nuestro país. La diversidad de situaciones —ciudades de dimensiones y complejidad sumamente diversas, distintas inserciones institucionales, diferencias presupuestarias, disparidad en la disponibilidad de información— a la que se suman los distintos enfoques metodológicos, ha ido llevando a que los Observatorios, nacidos con la vocación de comparar indicadores supuestamente homogéneos, hayan ido separándose de la intencionalidad inicial, y tomado caminos diversificados, enriqueciéndose algunas veces, y fragmentándose, otras.

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Desde nuestra propia experiencia,7 hemos trabajado en el análisis de algunos casos significativos, ya sea por el enfoque adoptado, ya sea por la importancia de la ciudad en la que se insertan, ya sea por las analogías o aportes que pueden realizar a nuestro trabajo. Somos conscientes de que su representatividad está dada por nuestros intereses, y que los mismos son solo la “punta del iceberg” de procedimientos de conocimiento de la realidad urbana cada vez más amplios y difundidos. Dentro de los países que han respondido más masivamente a las directivas de las Naciones Unidas se encuentra Méjico. En ese país, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio ha constituido una Red Nacional de Observatorios Urbanos, como proyecto inscripto en el acuerdo celebrado entre SEDESOL–UN–Habitat, a través del “Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)” denominado “Asistencia preparatoria para la instrumentación de la Agenda Hábitat para la superación de la pobreza urbana en México”. 8 La Red Nacional en México cuenta con 38 observatorios urbanos consolidados y otros 2 de reciente creación. Dentro de la Red Nacional ya han surgido propuestas de ajustes de los indicadores, y demandas de incorporación de indicadores locales, a través de la interacción con otros observatorios y de mesas de discusión en la materia, proceso por el que están atravesando hoy en día la mayor parte de los Observatorios Urbanos en Latinoamérica. Cada observatorio propone y construye sus indicadores urbanos, de acuerdo a sus propias propuestas de crecimiento y desarrollo de condiciones sociales, aparte de las que propone SEDESOL. Esto diculta el análisis comparativo entre todos los observatorios, pero enriquece el conocimiento de la realidad local. Los avances generales en materia de proyectos y propuestas están a disposición del público en general en un sitio de difusión de la red, el mismo es: http://dgduweb.sedesol.gob.mx. En un apartado de este sitio se encuentran los proyectos y propuestas que han generado los observatorios. En su construcción y desarrollo, la parte académica desempeña un rol fundamental. En Chile los observatorios analizados son de escala y alcance nacional, dada la organización unitaria del país. La primera idea de realizar un observatorio surgió desde la iniciativa de establecer un sistema de información sobre estadística urbana. Para ello, se contrató a la Pontificia Universidad Católica de Chile para realizar un proyecto piloto. Este proyecto luego derivó en el Observatorio de Ciudades UC, que se orientó, en la actualidad, a dar respuesta a servicios académicos, y a la producción de información disponible en soportes TIC, orientada al mercado público, privado, académico y organizaciones ciudadanas.  Actualmente la iniciativa de mayor envergadura está en manos del Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. En este

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observatorio se concentra toda la información sobre los asentamientos urbanos. La información es publicada en Internet y cualquier usuario puede tener acceso a por lo menos cuatro formatos diferentes: el comportamiento local en comparación del nacional, el perfil específico de cada ciudad, los indicadores sociales a través de mapas y el análisis complejo de indicadores, el cual es recomendado a los centros de investigación. Cada usuario puede mezclar los indicadores de su interés, para el análisis particular. Merece destacarse que este Observatorio es público y abierto, entrega información para que cada ciudadano, estudiante, técnico, profesional, del sector público o privado, pueda evaluar acciones y políticas urbanas que respondan a sus necesidades e intereses. Se contribuye así a dotar a la comunidad nacional de un espacio de información objetiva, en permanente actualización y perfeccionamiento. El sistema proporciona acceso a más de 200 indicadores disponibles para las comunas con más de 5.000 habitantes y para las ciudades del país. Los indicadores se encuentran organizados en áreas temáticas, y se representan a escala comunal, de ciudad y de manzana. Los ejes en los que se organizan los indicadores disponibles son: Demografía; Economía; Edicación y Uso del Suelo; Infraestructura; Inversión y Gestión Pública; Medio Ambiente Urbano; Percepción Ciudadana; Servicios; Sociedad; Transporte; Vivienda. Contiene también una sección de documentos sobre temas urbanos de interés, elaborados por profesionales del MINVU, y por actores de los sectores público y privado nacional e internacional. Por último, el archivo de Instrumentos de Planificación Territorial (IPT), presenta tres tipos de información: Programa de Actualización de IPT nanciados por el MINVU en el período 2002–2007; Planes Reguladores en formato SIG: Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU) y Planes Reguladores Intercomunales y Metropolitanos vigentes; Archivo Nacional IPT: planos y ordenanza de Instrumentos de Planificación históricos y vigentes a nivel nacional. El MINVU promueve, asimismo, la aplicación de programas y proyectos que apunten hacia la integración social, la competitividad y la sustentabilidad, en la sección de Buenas Prácticas. Esta sección presenta iniciativas públicas, comunitarias, del sector privado, y mixtas, que mejoran la gestión pública en sus diferentes niveles territoriales; perfeccionan la organización y la acción comunitaria y del sector privado, y democratizan y hacen más efectiva la gestión del desarrollo. En la sección de Información Georreferenciada, se muestra información urbana asociada a lugares específicos al interior de las comunas y ciudades. Se incluyen líneas de inversión y áreas de aplicación de programas del MINVU, así como información proveniente de otras instituciones, que puede servir de apoyo a la toma de decisiones de acción pública y privada. 188

Otra experiencia chilena que merece ser mencionada la constituye el Observatorio de Vivienda y Ciudad radicado en el Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile (INVI), una iniciativa que comenzó en el año 2005 como un espacio de conversación y reflexión sobre las problemáticas urbanas, reuniendo entre sus asistentes a personas provenientes de diferentes organizaciones. A partir de ese espacio el año 2006 se concentró en avanzar en torno a la profundización de los contenidos tratados, intentando consolidar un diagnóstico mas claro sobre la evolución de la ciudad, poniendo especial énfasis en los aspectos culturales y sociales en su impacto en el plano urbano. En este caso, el Observatorio es definido como “una práctica de observación e interpretación de los conflictos sociales, como una práctica legitimada por la participación de una cantidad importante de actores, y no como una recolección de indicadores”.9

2.2 Los observatorios en Argentina En nuestro país, los Observatorios analizados han sido desarrollados, en su mayoría, por especialistas provenientes de universidades nacionales o de organismos estatales de investigación vinculados, contando con financiamiento y dirigidos por referentes en materia de urbanismo, así como también con el apoyo de algunas ONGs. Si es posible hacer una clasificación funcional al análisis, pueden identificarse —siempre dentro de la segunda concepción a que se ha hecho mención en la Presentación—, dos grandes grupos: aquéllos observatorios con énfasis en la territorialización de la información, que utilizan Sistemas de Información Geográfica, y aquéllos que se nutren de información provista por organizaciones sociales, e instituciones públicas y privadas. 2.2.1 Los Observatorios y la territorialización de la Información

Los Observatorios del primer grupo, aquellos que manejan variables espaciales, pasibles de observación y registro cartográfico presentan, en general, ciertas diferencias con respecto al enfoque y al tipo de información que manejan, distanciándose en algunos aspectos de los indicadores de seguimiento de la  Agenda Hábitat, que se subdividen sectorialmente en: generalidades, socioeconómicos, vivienda, servicios, ambientales, gestión local, transporte. En un intento de identificación de las experiencias más recientes respecto del primer grupo, nos encontramos con los casos de Córdoba, Mendoza, Buenos Aires, Rosario y Santa Fe–Paraná, así como un proyecto incipiente en la ciudad de Resistencia, Chaco.10 En la ciudad de Córdoba, el observatorio extiende su cobertura a la jurisdicción del municipio de la capital. Está a cargo del Instituto de Investigaciones 189

en Administración Pública de la Universidad Nacional de Córdoba, el cual depende de rectorado e involucra a las Facultades de Cs. Económicas, Arquitectura y la Escuela de Geografía. Recientemente, el Instituto de Planificación del Área Metropolitana (Iplam), ha avanzado notablemente en la producción de información georreferenciada sobre la región cirundante. Si bien no ha adquirido aun el “status” de Observatorio, está construyendo las bases para su puesta en marcha. La ciudad de Mendoza, cuenta con un incipiente Observatorio de Desarrollo Urbano, creado desde el Colegio de Arquitectos de dicha ciudad y con el objetivo de considerar la búsqueda de respuestas alternativas a los fenómenos de fragmentación urbana y territorial que esa provincia comienza a reflejar.11  A diferencia de los casos anteriores, se lo plantea como un espacio de participación abierto a la comunidad de arquitectos y extensiva a otros ámbitos profesionales vinculados o preocupados por dichas problemáticas, más que como un banco de información. En el caso de Buenos Aires, la experiencia más signicativa, por su alcance geográfico, por la cantidad y el tipo de información que maneja, es la del  Atlas Ambiental, enciclopedia virtual que contiene información actualizada, en cientos de gráficos animados, mapas y fotos de toda el área metropolitana. Es la primera investigación de este tipo que se publica online ; se trata de un proyecto de la Agencia de Promoción Científica y Tecnológica de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la Nación (SECYT) y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCAB A), realizado por el Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) a través del Centro de Investigaciones Geoambientales CIGA del Museo Argentino de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia” (MACN) y por la Universidad de Buenos Aires (UBA) a través de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FADU). Asimismo, ha recibido apoyo de otras instituciones oficiales como la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y de empresas privadas como Esri, Aeroterra y Aguas Argentinas. La información del Atlas Ambiental de Buenos Aires, se organiza en tres grandes áreas temáticas: Unidades de Paisaje (denidas según aspectos naturales), Unidades Temáticas (Geoformas, Subsuelo, Aguas, Suelos, Aire, Biota, Urbanización, Población, Conformación, Transporte, Servicios, Producción, Patrimonio, Gestión) y Mapas.12 Desde la misma Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires funciona un Sistema de Información Territorial para el  Área Metropolitana de Buenos Aires (SIT/AMBA) aplicando tecnología SIG. El proyecto SIT/AMBA se ha enfocado desde la óptica de la planicación, y su área de aplicación fue inicialmente la denida para el Área Metropolitana de Buenos Aires por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC)

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como Unidad Estadística Estándar (1991). Actualmente ha extendido sus límites a 42 unidades, y ha desarrollado un SIG para el Área Metropolitana de Buenos Aires disponible en distintas escalas y unidades de análisis, tanto catastrales como censales, implementado en entorno PC, bajo soporte ARC/ INFO y ArcView de Esri. En Rosario, el Observatorio Urbanístico del Área Metropolitana de Rosario se inicia en el período 1999–2002, por nuestro equipo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional de Rosario13 y posteriormente amplió su alcance a un área denido por los Departamentos Rosario, San Lorenzo, Constitución, Caseros e Iriondo de la Provincia de Santa Fe, tomando la denominación de “Observatorio Urbanístico de la Región Rosario”.14 Parte del grupo responsable integra el equipo que se ocupa de la construcción del Observatorio del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná,15 y un proyecto de investigación16 sobre la Provincia de Santa Fe en su conjunto, desarrollando de este modo sobre un territorio más amplio, la línea de los Observatorios urbano–territoriales llevada adelante hasta el momento.  Actualmente, nos encontramos abocados a profundizar el estudio comparativo de los procesos de transformación y de consolidación de los tejidos urbanos ocurridos en ambas áreas metropolitanas en las últimas décadas. Desde nuestro equipo de trabajo, tanto el Observatorio del Área Metropolitana de Rosario AMR como el del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná —AMSFP—, se piensan a partir de indicadores y variables no tradicionales que explicarían los procesos de conformación de dos áreas metropolitanas bien diferenciadas en una multiplicidad de aspectos, que al mismo tiempo comparten una realidad administrativa e institucional común, ya que ambas se encuentran localizadas en la Provincia de Santa Fe. La primera está constituida por una ciudad “madre”, que concentra cerca del 80 % de la población, una serie de centros menores sumamente dinámicos en sus aspectos poblacionales y productivos, y la mayor actividad económica de la provincia. La segunda, marcada por la existencia de dos centros urbanos principales, —Santa Fe y Paraná, ambas ciudades capitales de sus provincias respectivas—, un alto grado de interrelación entre ellos, la existencia de desbordes de alta especificidad funcional, el avance en articulaciones institucionales y administrativas entre distintas jurisdicciones gubernamentales. La hipótesis que guía la tarea en curso es que la continuidad de producción de conocimientos sistemáticos sobre el fenómeno metropolitano para el ámbito regional, requiere de la formulación de indicadores que faciliten comparaciones para la mejor comprensión de los fenómenos y sus procesos de transformación espacial. Desde los Observatorios del Área Metropolitana de Rosario y el Área Metropolitana Santa Fe–Paraná se han ido produciendo una relevante cantidad

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de información organizada según cinco ejes o dimensiones, —la dimensión ambiental, la de la disposición de los usos en el territorio, la dimensión infraestructural, la sociodemográfica y la de los instrumentos de planificación. El propósito de estos proyectos es profundizar en el conocimiento de las relaciones entre las transformaciones de las estructuras físicas y las transformaciones de la estructura socioeconómica; relevar las principales dinámicas del  Área a través de la elaboración de un registro de datos con referencia geográ ca; interpretar tales dinámicas y las tendencias de localización en términos de nuevas demandas relacionadas con el soporte físico. En términos de resultados se intenta reconocer la permanencia de las reglas básicas con que se produce el territorio, la permanencia de patrones de organización del espacio urbano y regional, superando la simple enunciación de similitudes y diferencias para encontrar interpretaciones explicativas de procesos en desarrollo y de aquellos previsibles a futuro. Se abre así la posibilidad de reflexionar sobre temas tales como el rol de las infraestructuras existentes y/o proyectadas, la disponibilidad de suelo, las condiciones medio–ambientales; los niveles de consolidación de la planta urbana y por lo tanto la necesidad de prever nuevas infraestructuras; la apa rición de nuevos patrones de urbanización, para mencionar sólo algunos de los temas abordados. Resulta relevante en esta etapa avanzar en la construcción de una matriz de análisis que permita realizar comparaciones en cada una de las dimensiones planteadas, construcción que permite a su vez generar herramientas de gran utilidad para la definición de políticas de reequilibrio territorial. La posibilidad de constituir un ámbito de producción y reflexión donde confluyan aportes multidisciplinares sobre la temática, para compartir, difundir y vincular experiencias, podrá permitir a estos Observatorios constituirse en referentes para el intercambio con otros equipos, incorporarse a redes interuniversitarias e inter “ciudades” ya constituidas, o generar las condiciones que permitan crearlas; estimular procesos consultivos para identicar e integrar las necesidades y oportunidades de información urbana; contribuir en la capacitación de los actores urbanos en relación a la recolección, gestión y utilización de la información urbana para políticas sectoriales; propiciar informaciones y análisis objetivos a todos los actores urbanos para que participen en los procesos de toma de decisión con respecto a las políticas urbanas y su implementación; compartir informaciones, conocimiento y experiencias con otros estudios urbanos, utilizando tecnologías e infraestructuras apropiadas para cada caso. *También aspiran en su desarrollo, a conformar una plataforma de recepción y continuidad de estas tareas en las administraciones públicas, mediante la consulta de indicadores disponibles y coordinados, la realización de actividades de interacción entre agentes y el acceso a nuevas tecnologías de información. 192

Con respecto a la tecnología utilizada, desde nuestros Observatorios Urbanísticos se trabaja con la aplicación de Sistemas de Información Georreferenciada (GIS), que si bien pueden ser analizados desde múltiples perspectivas, su interés en nuestro caso reside en que nos permiten trabajar en la construcción de un sistema de información continua y monitoreo permanente. La multiplicidad de instancias jurisdiccionales, provinciales y municipales (ciudades centrales) determina una tarea heterogénea en la búsqueda de contactos y sus niveles de formación técnica, las características y formatos de su información, las decisiones referentes a la política de difusión y la posterior estandarización de la misma. 2.2.2 Sobre las fuentes y la disponibilidad de información

Todos los Observatorios de este primer grupo, dependen fuertemente de la disponibilidad de fuentes de información confiables y accesibles. En tal sentido, se han registrado significativos avances en la predisposición de información en nuestro país, tanto geográfica como estadística. Con respecto a la información geográfica, actualmente existen cientos de fuentes de información geográca disponibles en la web. Distintos tipos de organizaciones, públicas o privadas, levantan a diario en la red, mapas, imágenes y datos asociados a lugares, que pueden prestar valiosa ayuda para un analista. Bajo las premisas de permitir a toda la comunidad contar con una herra mienta de base para la información general y la toma de decisiones basadas en criterios espaciales homogéneos se conformó en 2004 y se está desarrollando en Argentina el PROSIGA (Proyecto Sistemas de Información Geográfica Nacional de la República Argentina) cuyo objetivo básico es “establecer un Sistema de Información Geográfica para la República Argentina con intervención directa de múltiples actores generadores y/o usuarios de información geoespacial, vinculándolos mediante una estructura nodal de intercambio de datos a través de redes públicas y privadas”. El PROSIGA (integrado originalmente por el Instituto Geográfico Nacional; la Secretaría de Energía  de la Nación; la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires)17 consolida la información geográfica argentina, sobre la base del Sistema de Información Geográfica del IGM.18 La información que dispone el IGM tiene el valor de su continuidad en décadas de “monopolio” de disponibilidad de información, pero requiere de actualización y sistematización en muchas áreas del país, de mayor detalle y precisión en las escalas de análisis, como así también mecanismos de gestión de venta donde se reconsidere la política del manejo de la información. Lo que es realmente valorable del PROSIGA es, en primer lugar, su carácter de construcción colectiva (ya que se permite la incorporación de cualquier institución que desee publicar su información mediante la firma del Conve193

nio de Incorporación) y, en segundo lugar, que los esfuerzos están orientados hacia el desarrollo y la implementación de estándares comunes (Normas y Estándares para Datos Geográcos) para la disponibilidad de datos digitales, incorporando tecnologías interoperables. En la Provincia de Santa Fe se ha creado la Infraestructura de Datos Espaciales de Santa Fe–IDESF, que intenta vincular el conjunto de políticas, estándares, procedimientos y recursos tecnológicos que faciliten la producción, obtención, uso y acceso de información geográficamente referenciada de cobertura provincial. Pretende reunir los datos geográficos provinciales para su uso en los procesos de toma de decisiones, de manera coordinada y teniendo en cuenta las necesidades de los usuarios. El objetivo final es desarrollar servicios de información geográca facilitando a los usuarios su acceso y uso. La IDESF se compone de un Comité Coordinador integrado por funcionarios de los Ministerios de Gobierno y Reforma del Estado y de Economía, cuya función es el trazado de políticas y toma de decisiones respecto a: promoción, difusión, capacitación, normatización y alcances de la misma. Un Comité Técnico conformado por profesionales y técnicos de los diferentes organismos de la Administración Pública Provincial (APP) propone normas y estándares, acuerdos interjurisdiccionales, desarrollos informáticos vinculados a la información geográfica, modos de gestión de metadatos y fundamentalmente sugiere estrategias de descubrimiento, acceso y uso de la información. Este servidor de Datos Espaciales tiene como objetivo promover el uso de una base geográfica común de la Provincia, consistente con la Ley 10547 y de los sistemas de información geográfica en el ámbito del Gobierno Provincial. Se trata de un servidor de datos geográcos: límite provincial, de departamentos, de distritos y de localidades, rutas, ferrocarriles, manzanas y ejes de la planta urbana de ciudades, entre otras, los que se pueden visualizar y descargar. Los archivos para descarga tienen formato reconocido por software específico, comúnmente conocidos como software SIG (Spring, Arc View, MapInfo, Grass,  ArcInfo, GvSig, entre otros). Cada capa se acompaña con datos descriptivos que refieren al origen, tipo, formato y otras características técnicas, lo que permite al usuario hacer una evaluación previa de la información disponible. Se intentará incorporar progresivamente a este servidor la información geográfica básica y temática que satisfaga las necesidades mínimas de un gran número de usuarios. Los benecios de contar con una Infraestructura de Datos Espaciales serán apreciables en los distintos ámbitos de gestión, en la medida en que exista la voluntad política y la capacitación técnica para usarlos.  Aun a pesar de los significativos avances en la materia, tanto en la escala nacional como provincial, todavía muchos otros organismos desarrollan sus

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propias bases cartográficas digitales sobre las que luego volcarán los datos que producen: las áreas de Catastro Provinciales, el Instituto Nacional del Agua, las áreas de estadística provinciales a partir de programas del INDEC, etc., lo que provoca a menudo duplicación de esfuerzos y problemas de visualización vinculados a la utilización de diferentes formatos o georreferencias. Asimismo, es necesario señalar que el acceso a esta información, por parte del usuario y/o interesado legítimo no es todavía fácil. En algunos casos por los costos pero en los más, por la falta de criterios claros respecto a su difusión. Con respecto a la información estadística, a mediados de los ´90 se comenzaron a disponer productos digitales comercializados por el INDEC con algunos datos de cada provincia, cuya fuente fueron el Censo de Población 1991 y el Económico de 199, territorializados por municipio. El Censo 2001 fue posible de ser trabajado con las planillas proporcionadas por los CDs “Provincia X. Censo 2001” publicado por el IPEC.  Ahora se dispone del CD de la base usuarios del Censo 2001 a través del programa RADATAM. Este producto es fruto de un convenio INDEC– CELADE. La disponibilidad es casi irrestricta y sus resultados se brindan por frecuencia o por cruzamiento de variables. El Nivel Geográfico de la salida puede ser total por provincia o por departamento/partido, fracción y radio censal. Por ello es posible obtener información sobre unidades geográficas menores al departamento (fracciones y radios censales) que han permitido superar las limitaciones que presentaba el tratamiento por distrito (constituido por áreas urbanas y rurales) de los anteriores. Los tipos de unidades de análisis son viviendas, hogares (persona o grupo de personas que viven bajo un mismo techo y comparten los gastos de alimentación) o personas y los procesos disponibles son frecuencias, cruces, pirámides, promedios y medianas y conteo de atributos. A su vez, los datos se encuentran agrupados según grupos de variables: variables referidas a la vivienda —ubicación geográca, características constructivas, servicios de infraestructura—; variables referidas al hogar —características habitacionales, equipamiento del hogar; variables referidas a la población —situación conyugal, situación educativa, actividad económica, fecundidad. Ciertas limitaciones en el uso de la información disponible, son debidas a una tradición fragmentada de las formas de organización, donde cada campo disciplinar opera como celda autorreferente, con sus propias unidades de análisis y sus instrumentos específicos, la información territorial proveniente de los diferentes campos no encuentra todavía una base de integración para que sea posible una lectura del territorio en su complejidad, resultando asimismo una dificultad mayor para los investigadores a la hora de conformar una base integrada de información, como es el caso de nuestro proyecto. Muchas administraciones se muestran excesivamente cautelosas con respecto a la accesibili-

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dad a sus propios registros, cuya información es en ocasiones suministrada a los investigadores “a cuenta gotas”, luego de insistentes tramitaciones, dificultando el curso programado de la investigación. Esta dificultad se intenta superar con el proyecto del Observatorio, buscando en primera instancia la información existente y luego creando una base común conformada por unidades territoriales que para nuestro caso son los radios censales, para construir así un espacio donde las disciplinas aportan sus saberes, pero también las diferentes administraciones, con el aporte de sus registros específicos, confluyan en aras de construir una base de información integral sobre el territorio. 2.2.3 Los Observatorios Sociales e Institucionales

En el actual estado de avance de la investigación, se ha extendido el relevamiento a los denominados Observatorios Sociales e Institucionales y Observatorios Sociales. En este momento sólo puede hacerse una mera enunciación basada en fuentes secundarias, ya que aún no se han sostenido entrevistas con los actores involucrados, como ha sido en el caso de los analizados en la primera parte de este punto. Entre ellos, se destacan, el Observatorio Urbano Local–Buenos Aires Metropolitana (OUL–BAM), continuador del Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires (OIMBA) que ya ha cumplido 2 años de existencia, tiene como ámbito de desarrollo el Centro de Investigación Hábitat y Municipio (CIHaM) de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) la Universidad de Buenos Aires (UBA), y que acredita una sostenida experiencia de monitoreo de los avances y retrocesos de la institucionalidad en la Buenos Aires Metropolitana.19 El proyecto apunta a estudiar los avances y/o retrocesos de la institucionalidad de los procesos de gobierno y gestión en la región metropolitana Buenos Aires (RMBA) a través del registro y análisis de las acciones de los actores gubernamentales y no gubernamentales que operan en la región. Otro ejemplo a mencionar, es el Observatorio Institucional de la Región Rosario, producto de un proyecto de investigación enmarcado en la convocatoria a Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica Orientados (PICT–O) cofinanciados por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y la Secretaría de la Producción de la Municipalidad de Rosario. El objetivo general de este Observatorio es brindar un espacio de información, asistencia y análisis de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) de la región Rosario, facilitando información actualizada mediante una base de datos de las OSC.  Asimismo, dentro del sitio de la Municipalidad de Rosario, se radica el Observatorio Social, que forma parte del proyecto “Ciudades y ciudadanos/ as por la inclusión social” perteneciente a la Red nº 10 del Programa Urb–

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 AL. Si bien el proyecto prevé la implementación de observatorios sociales y sus respectivos consejos consultivos en cada una de las ciudades socias activas, desarrollando un sistema de información georeferenciado que de cuenta de la multidimensionalidad de los procesos de inclusión–exclusión social, por el momento, la información disponible consiste básicamente en proyecciones realizadas por la Dirección General de Estadísticas de la Municipalidad de Rosario en base a datos del “Censo Nacional 2001” y a la “Encuesta Permanente de Hogares”. En la Universidad Nacional del Litoral, funciona un Observatorio Social, que a su vez promueve la integración de la Red de Observatorios Universitarios. En el marco del “III Congreso Nacional de Extensión”, se convocó a los Observatorios Universitarios a participar del Foro de Observatorios Universitarios. Este espacio de discusión tuvo como objetivo principal establecer una red de información, intercambio, experiencias y colaboración mutua entre los Observatorios de todo el país.20

3. Reflexiones finales La disponibilidad de información hace posible la aspiración a lograr un conocimiento continuo y total de todas las ciudades observadas, y eso supone la disponibilidad de una poderosa herramienta. Las posibilidades que se abren ante los potenciales usuarios–observadores son infinitas, y por lo tanto se requiere de una gran capacidad de selección y articulación entre datos cuantitativos y datos cualitativos para poder producir nuevos conocimientos. Sin embargo, las herramientas sólo demuestran su utilidad en la habilidad de quién las utiliza, y en la precisa vocación de producir un determinado “producto”.  Así, algunos de los programas elaborados para “rankear” y comparar los indicadores de calidad de vida de las distintas ciudades dentro de un país, o de los sistemas de ciudades entre diversos países, fueron descubriendo, a medida que territorializaban los análisis en unidades más pequeñas, que las mayores disparidades se encontraban en el interior de cada ciudad.  Al avanzar en las interpretaciones referidas a las dinámicas de desarrollo, se refuerzan las hipótesis sobre las que se sustentan los Observatorios Urbanos: el valor del monitoreo permanente y de la construcción de series cartográficas georreferenciadas, para la comprensión de los procesos de construcción social del territorio. En ese marco, el trabajo llevado a cabo pretende contribuir al afianzamiento de las posibilidades que los recursos territoriales tienden de aportar a un proceso de desarrollo apoyado principalmente en las iniciativas y los recursos locales.

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Notas 1

José María Ezquiaga (1998): ¿Cambio de estilo cimiento de la geografía, la economía y la antropoo cambio de paradigma? Reflexiones sobre la logía. Estas máquinas de pensar intentaban moscrisis del Planeamiento Urbano , Departamento trar la interrelación de las diferentes áreas de las de Urbanística y Ordenación del Territorio, ETSAM, ciencias sociales, que por entonces comenzaban a UPM, Nº 2, Primavera 1998. fragmentarse. Geddes estaba también interesado 2 Richard Batley (1996): “Political control of urban en el estudio de la relación de los individuos con su planning and managment” Chapter 7-Nick Devas y entorno. Creyendo firmemente en la necesidad de Carole Rakodi (editors) en Managing fast Growing sintetizar el conocimiento volcó todas sus energías Cities. New approaches to urban planning and en el desarrollo de un museo localizado en 1892 management in the developing world , Longman en la luego famosa Outlook Tower. Este primer UK, p. 179. Observatorio no estaba destinado a expertos en las 3 Este artículo es una profundización de la investiciencias del territorio, sino a que el ciudadano cogación que presentáramos en la ponencia titulada mún tuviera una comprensión de las posibilidades Observatorio Urbanístico del Área Metropolitana de sus propias ciudades y participara activamente  Sa nt a Fe–P ar an á. BI D 17 28 /O C. AR – PI CT en la planificación de las mismas. 21728, presentada por Soijet Mirta; Martínez de 5 En ese sentido se ha participado por invitación San Vicente Isabel; Floriani Héctor y Becarias: en la reunión desarrollada en el ámbito de la Arq. Gisela Rausch, Prof. Ma. Laura Visintini, Subsecretaría de Tierras para el Hábitat Social con al IV Seminario Internacional de Ordenamiento funcionarios de la ONU para la conformación de  Territorial/ Instituto de Cartografía, Investigación una red de Observatorios, 21 de junio 2007.  y Formación para el Ordenamiento Territorial (CI- 6 En el estado actual de nuestra investigación FOT)/ 2007. Mendoza, Argentina. —en curso—, se ha analizado la experiencia de 4 Se puede considerar que el primer Observatorio Méjico a través de la información secundaria diUrbano moderno en el sentido de este segundo sponible, y la experiencia de Chile mediante visitas enfoque, se inicia con las “thinking machines”  y entrevistas personales a los Observatorios que tridimensionales de Geddes, que sintetizó el cono- se mencionan, en un viaje realizado a Santiago

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de Chile por nuestro equipo de investigación en 14  Convocatoria PICT–Orientado de la Agencia noviembre de 2009. Nacional de Producción Científica y Tecnológica 7  Ver Nuevas Herramientas para la gestión del ANPCYT dependiente de la Secretaría de Ciencia, territorio. La experiencia de los Observatorios  Tecnología e Innovación Productiva SECYT de la Urbanísticos , ponencia presentada por Martínez Nación en Convenio con la Municipalidad de Rode San Vicente Isabel, Floriani Héctor, Tamburrini sario a través de su Secretaría de la Producción Ma. Cristina y Soijet Mirta, en el VII Bienal del Co- que tiene a su cargo el Plan Estratégico Metroloquio de Transformaciones Territoriales del Comité politano PEM (2005–2007). PICTO 13–20309. Académico de Desarrollo Regional. AUGM. 2008 SCYT–CURDIUR–UNR 15 Curitiba, Brasil.  Proyecto: “Observatorio Urbanístico del Área Me8  Observatorios Urbanos Locales. Experiencia mexi- tropolitana Santa Fe–Paraná”, BID 1728/OC–AR cana e internacional Universidad de Guanajuato PICT 2004 21728. Sede: Oficina Estudios Urba– Centro de Investigaciones Humanísticas – Licen- nos, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, ciatura en Desarrollo Regional. Temas de desarrollo Universidad Nacional del Litoral. local y regional en México – Linda Arizbeth González 16 Proyecto PIP, CONICET: “Transformaciones en el Medina y otros. Méjico, 2009. sistema urbano territorial. La provincia de Santa 9  Entrevista del Profesor Rubén Sepúlveda, miem- Fe en los umbrales del siglo XXI”. Sede: CURDIUR. bro del INVI – UNC. F.A.PyD. UNR. 10  Implementacion de sistemas de monitoreo terri- 17 Al que luego se han ido anexando una gran cantoriales para la definición de estrategias acertadas: tidad de municipios, universidades y organismos los observatorios urbanos en el Conurbano Resist- públicos nacionales y provinciales, tales como el encia Corrientes. Scornik, Carlos y otros. Municipio de Malvinas Argentinas; el ENARGAS; 11  www.camza.org.ar  el ETISIG Chaco, el INDEC; la Municipalidad de 12  www.atlasdebuenosaires.gov.ar  Junín; la Municipalidad de Luján; la Municipalidad 13  Observatorio Urbanístico Área Metropolitana de de Viedma; la Universidad de La Punta; la Administración de Parques Nacionales; el Centro Rosario (CONICET; ANPCYT 1999, 2002).

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Argentino de Cartografía; la Municipalidad de Rosario; la Municipalidad de La Plata; el SENASA; la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación; la Universidad Católica de Salta, la Universidad de Catamarca; la Universidad del Salvador, entre otros. 18  En el año 2004 se empieza a plasmar lo que sería el futuro proyecto PROSIGA, mediante un acuerdo de cooperación técnica entre el Instituto Geográfico Militar, la Secretaría de Energía de la Nación, la Secretaría de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentos de la Nación y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y se da comienzo a la Fase 1 del proyecto. En el 2006, con la incorporación de nue vos actores, el proyecto se consolida y se procede a reformular los objetivos perseguidos a partir de la incorporación de la tecnología IDE y el avance hacia la conformación de la Infraestructura Nacional de Datos Espaciales de la República Argentina. En el 2007 promovido y organizado por el proyecto se realiza la Primera Jornada sobre Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina (IDERA) con el slogan “El Desafío es la Integración”, en las instalaciones del IGM ( Actualmente I.G.N. “Instituto Geográfico Nacional” según Decreto Presidencial 554/2009) en la ciudad de Buenos Aires. En el

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2008: promovido y organizado por el proyecto y el ETISIG (Equipo de Trabajo Interinstitucional en Sistemas de Información Geográfica) Chaco, se realiza la Tercera Jornada sobre Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina en la Universidad Nacional del Nordeste, en la ciudad de Resistencia, Chaco, y en el mismo año se realiza en la Segunda Reunión General del proyecto en la ciudad de San Luis, donde se analizan los logros alcanzados durante el año y se establecen las bases para las actividades y tareas a desarrollar en el año 2009. OIM es una herramienta digital que apunta a la difusión (y discusión) del trabajo de investigación encarado por el urbanista Artemio Pedro Abba y su grupo de investigación en el Centro de Investigación Hábitat y Municipio (CIHaM) de la FADU de la UBA. 20 Los Observatorios que asumieron el compromiso de integrar y trabajar para extender esta propuesta son: el Observatorio Pyme Regional y el Laboral de la Universidad Nacional de Quilmes; el Observatorio Comunicacional de la Universidad Nacional de Entre Ríos; el Observatorio Cultural de la Universidad Buenos Aires; el Observatorio Permanente de las organizaciones de la Socie19

Bibliografía dad; el Observatorio de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Salta; el Observatorio del Sur de la Universidad Nacional de Rosario; el Observatorio Social de la Universidad Nacional de La Matanza; el Observatorio Económico Territorial de la Universidad Nacional del Litoral; el Obser vatorio Urbanístico del Área Metropolitana Santa Fe–Paraná de la Universidad Nacional del Litoral; el Observatorio Social de la Universidad Nacional del Litoral.

Batley, Richard (1996): “Political control of urban planning and managment” Chapter 7-Nick Devas y Carole Rakodi (editors) en Managing fast Growing Cities. New approaches to urban planning and management in the developing world , UK, Longman, p. 179. Ezquiaga, José María (1998): “¿Cambio de estilo o cambio de paradigma? Reflexiones sobre la crisis del Planeamiento Urbano” , Madrid, Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio, ETSAM, UPM, Nº 2. Martínez de San Vicente, Isabel; Floriani, Héctor; Tamburrini, Ma. Cristina y Soijet Mirta   (2008): “Nuevas Herramientas para la gestión del territorio. La experiencia de los Observatorios Urbanísticos” , ponencia presentada en el VII Bienal del Coloquio de  Transformaciones Territoriales del Comité Académico de Desarrollo Regional. AUGM, Curitiba, Brasil.

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