2002 La Circunscripcion Electoral, Peru y La Region Andina

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"La Circunscripción Electoral: Perú y la Región Andi Andina" na"

OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES

CENTRO DE I NVESTI GACI ÓN ELECTORAL

La Circunscripción Electoral: Perú y la Región Andina Fernan Fer nandoTuesta Soldevilla

SERI E: DOCUMENTOS DE TRABAJ O

OFICIN A NACIO NAL DE PROCESOS ELECTORALES

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FERNAN FERNAN DO TUEST TUESTA SO LDEVILLA LDEVIL LDEVILLA LA

"La Circunscripción Electoral: P erú y la R egión Andina" Perú Región Ponenciapresentadapor Fernando TuestaSoldevilla Soldevillaenel" el "Seminario de Discusión, Discusión, Análisis yForma Formación ción enCartografía Electoral Electoral delos los PaísesAndinos" Andinos", realizado en Bogotá Bogotáenabril del2002.

© Oficin O Oficina ficina aN Na acional cional de Proces Procesos os Electorales Electorales,, O N PE Jr Jr. Na Nazzca598 - Lima11, Perú Central Telefónica: (51-1) 315-8080 E-m E-mail: [email protected] [email protected] URL: www.onpe.gob.pe .gob.pe Edición: Impresión: ISBN de delaserie: ISBN de deestenúmero: Depósito Legal: Serie: Documentos de de Trabajo Primera PrimeraEdición Lima, junio del 2002

Centro deInvestigaciónElectoral ALI ArteGráfico PublicacionesS.R.L. 9972-695-11-5 9972-69 -695-12 -12-3 1501142002-2768

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ÍNDICE Pag. 1. La Circunscripcion Electoral: elementos conceptuales

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2.Tipos de circunscripción

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3. Relación entre el tamaño y el número de las circunscripciones

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4. Delim Delimitación de las circunscripciones circunscripciones

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5. La circunscripción electoral en la región andina

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5.1 La elec lección ción del del se senado nado 5.2 Elección lección de la cam camara baja baja 5.3 Elección lección de la ca camara única única

6. El efecto del diseño diseño de la circunscripción: circunscripción: el caso caso peruano peruano 6.1 Una revis revisión ión histór histórica ica 6.2 Los efectos efectos políticos del del dis diseño eño de las circuns circunscripc cripciones iones de 1979 1979 6.3 La distors distorsión ión de la repre repres sentación entación entre entre 1980 1980 y 1990 6.4 Los cam cambios produc producidos idos con con la Constitución Constitución de 1993 6.5 La circu circuns nscr cripc ipción ión electo electora rall única 6.6 Efectos Efectos de la circuns circunscripc cripción ión única sobre sobre los partidos partidos políticos 6.7 La circuns circunscripc cripción ión en la trancis trancisión ión democrá democrática tica 2001 2001

BIBLIOGRAFÍA ANEXO - BIBLIOGRAFÍA SOBRE ELECCIONES EN EL PERÚ

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PRESENT ACIÓN PRESENTA

C

on el presente ensayo el Centro de Investigación Electoral (CIE) de la Oficina Nacio-

rabajo , en la cual se nal de Procesos Electorales (ONPE) inaugura la la serie serie Documentos de t rabajo

presentaránavances avancesdeinvesti investigación gación,, ensayos ensayosysistematizacio sistematizaciones nessobretemaselecto electorales. rales. Esta serie de publicaciones busca contribuir a la divulgación de aspectos referidos a la organización de procesos procesos electorales. electorales. Es nuestro nuestro deseo deseo el difundir difundir y mejorar mejorar la infor informa mación ción y el conocimiento sobre este tema para contribuir a consolidar la democracia en nuestro querido Perú.

Marzo del 2002

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"La Cir Circun cuns scr cripci ipción ón Electoral: Electoral: Per Perú y la Región And Andina" ina" Fernando T uesta Soldevilla Tuesta

S

e suele repetir con insistencia que las elecciones no hacen la democracia, pero lo lo que pocas pocas veveces se señala es que no existe democracia sin elecciones, de la misma manera que no existe democracia sin partidos políticos. políticos. Así, el desarrollo desarrollo de la democrac democracia ia moderna, que es una democracia de masas, ha propiciado una may mayor complejidad complejidad del ejercicio de la políti política ca y, de manera manera particul particular ar,, sus sistemas sistemas electo electorales. rales. Estos Estos están integrados por una serie de elementos (circunscripción electoral, electoral, fórmula fórmula matem matemática, ática, modalidad de voto, barrera mínima) que se relacionan de variada manera entre sí, para conformar sistemas muy particulares, de tal forma que el chileno es diferente al boliviano, és éste te a su vez vez distinto distinto al mexicano, el cual también dista mucho del venezolano, venezolano, en el que si bien bien (en algún momento) tenía similitudes con el alemán en realidad tampoco eran iguales entre ellos. Visto de esta manera, se podría podría señalar señalar que existen existen tantos tantos sistemas elector electorales ales como países en el mundo. Pero, en realidad, éstos se agrupan en general, general, según el princi principio pio de elección elección mayoritaria o el principio de la elección proporcional. En concreto, los sistemas electorales permiten convertir los votos en escaños o puestos de elección. Por lo tanto, configuran configuran un proces proceso o gracias gracias al al cual se permit permite e deterdeter-

minar a los titulares de los cargos unipersonales (presidente, alcalde, etc.) o cuerpos colectivos (parlamentos, (parlamentos, consejos municipales, etc.). De esta esta manera, manera, aplicar un sistema electoral sobre una votación cualquiera, tendrá tendrá una resultante distint distinta a si se aplica otro otro sistema sistema electoral electoral sobre esa misma votación. Esto le confiere, al sistema electoral, electoral, una importancia vital vital en la estructuración estructuración de cualquier sistem sistema a político. político. Por lo lo tanto, tanto, es escoger coger un sistesistema elector electoral al determinado, pasa a convertirse convertirse en una decisión polí política tica de vital importancia para un país. Sin emembargo, si bien bien el sistema sistema electoral tiene tiene efectos efectos en el sistema de partidos, en la gobernabilidad y la legitimidad electoral, también es es cierto que éste e ess condicionado condicionado por factores históricos, pol políti íticos cos y culturales culturales.. En otras palapalabras, el sistem sistema a electoral es también el resultado de un proceso proceso polít político ico y social. No obstante que el sistema sistema electoral es está tá compuesto por una serie serie de elementos, elementos, podemos encontrar encontrar en la circunscripción o distrito distrito electoral quizá quizá el de may mayor or relevancia. Esa es la razón por la que su selección siempre es un tema tema políticame políticamente nte discutido. discutido. Así el presenpresente artículo artículo busca discutir y relevar relevar la importancia importancia de la circunscripció circunscripción n electoral en la confi configuración guración de los sistemas electorales.

elementos s conceptuales 1. La Circunscripción Electoral: elemento Entenderemos por circunscripción electoral a aquel con jun junto de elec lector tores que confo onforrma la base para que sus votos se repartan entre un número determinado de escaños. En consecuencia consecuencia es la circunscripción circunscripción electoral en donde se asignan los escaños a candidatos o partidos que han ganado llas as elecciones elecciones.. Esta Esta particularidad, particularidad, le permite difere diferenciarse nciarse -cuando no se usan usan como sinóelector ales,, que acnimos- de los llamados colegio s electorales túan como repres representantes entantes de alguna alguna colectividad colectividad y tietienen la finalidad finalidad de elegir elegir a uno o má máss funcionarios funcionarios . Si bien pueden haber circunscripciones o distritos sin base base territorial, territorial, generalme generalmente nte la delimitación delimitación de éstas

se realiz realiza a atendiendo a este ccrit riterio. erio. Existen Existen ejemplo ejemploss en donde la circunscripción no tiene una base territorial. En Portugal existe una circunscripción para los portugueses residentes en el extranjero. En Nueva Zelanda existen distritos personales - no territorialesque permiten la representación de los aborígenes de raza maorí. Existen otros casos, co mo los de Bulgaria, Eslovaquia, Croacia, entre otros, en donde se reserva alguna circunscripci circunscripción ón electoral para la represe representantación de minorías étnicas (Vallès y Bosch, 1997: 78). Generalmente, la división por este segundo argumento tiene en cuenta consideraciones administrativas y geográficas geográficas de un país.

2. Tipos de las circunscripciones Las Las circunscripciones circunscripciones electoral electorales es pueden pueden dividir dividirse se,, se se-gún el número de esc escaños años en disputa, en circunscripcircunscripciones uninominales y plurinominales. En el primer caso se disputa un escaño escaño en la circunscripción, circunscripción, en cambio cambio en el segundo se disputan más de un escaño en la cir-

cunscripción. Generalmente Generalmente,, en las llam llamadas adas circunscripciones plurinominales se hace una distinción más precisa. Si se trata de repartir dos escaños, se denomina circunscripció circunscripción n binominal. binominal. En el caso caso de tres, trinominal trinominal y así sucesivamente .

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Por su dimensión y efectos, generalmente las circunscripciones plurinominales se clasifican en pequeñas (entre 2 y 5 escaños), medianas (entre 6 y 10 escaños) y grandes (más de 10 escaños). Los efectos en el sistema de partidos los veremos más adelante. En un país, país, el sistema sistema electoral puede puede designar designar circunscircunscripciones cripciones del mismo mismo tam tamaño. año. Por ejemplo, en Estados Estados Unidos, Reino Unido o Francia, todas las circunscrip-

ciones cionesson uninominales uninominales y, en Chile, Chile, binominales binominales.. Por lo tanto, son sistemas cuyas circunscripciones son uni- formes . Salvo casos excepcionales, como el de Chile, es esto to generalmente generalmenteocurre ocurreenaquellos aquellossistemascuyo principio de d e represent represent ación ación es mayorit ario . En cambio, cambio, en otros otros países como como Ecuador, Costa Rica, Bolivia Bolivia o Perú las circunscripciones circunscripciones son son variables: mayoritariamente plurino plurinominales minalesy, en menor medida, medida, uninominales uninominales.. Por lo general, son países con sistemas cuyo principio de representación representación es pro porcional. por cional.

3. Relación entre el tamaño y el número de las circunscripciones nú- De lo anterior se desprende que un sistema electoral circunscripción, nos da como resultado que el nú- mero esde 100 circunscripci comprende un número determinado determinado de circunscripciocircunscripciocircunscripciones. ones. nes a través de las cuales se distribuye los escaños en d. El t a m a ño de la circunscripción es de 400 o uni o plurinominal. disputa, siendo su t am añ plurinominal. Dees esta ta (plurinominal). Por lo tanto, si dividimos el total de manera, encontramos una relación inversa entre núme- escaños de la cámara (400) entre el tamaño de la ro yt am añ o de las circunscripciones en un sistema elecnú- circunscripción, nos da como resultado que el nú- mero es de 1 circunscripción. toral. Por ejemplo, el número mayor de circunscripciones que puede diseñarse en un sistema, es cuando el t am añ o de la circunscripción es el menor (uninominales) Como se observa a y d son los extremos. En el caso a. o es el menor y el número es y se se establ establece ecela unifo uniformidad. rmidad. el t am añ es el mayor. En el o es el mayor y el número es caso cas o d. el t am añ es el menor. Por ejemplo, si un país tiene una cámara de 400 escaños, En la realidad, el caso a. se presenta en un sistema podría podría presentarse presentarse algun algunas asde estas estas posibili posibilidades dades:: mayoritario con circunscripciones uninominales (Estados Unidos o Francia) y el caso d. en un sistema proa. El t a m a ño de cada circunscripción es de 1 porcional de circunscripción (o distrito) único (Israel o (uninominal). Por lo tanto, si dividimos el total de Perú entre 1992 y 2000). escaños de la cámara (400) entre el tamaño de la nú- Finalmente, dependiendo del tamaño de las circunscircunscripción, nos da como resultado que el nú- mero esde 400 circunscripci circunscripciones. ones. cripciones cripciones,, és éstas tas producen el efecto siguiente: siguiente: cuanto b. El t a m a ño de cada circunscripción es de 2 ma mayor yor es la circunscripción, tanto ma mayor yor es la propor(binominal). Por lo tanto, si dividimos el total de cionalidad. cionalidad. Pero, si en un sistema sistema proporcional proporcional se preo de la sentan un gran número de circunscripciones escaños de la cámara (400) entre el t am añ nú- uninominales, el sistema se acerca al de representación circunscripción, nos da como resultado que el nú- mero esde 200 circunscripci circunscripciones. ones. mayoritaria. Por eso, como señala Nohlen, los cambios c. El t a m a ño de cada circunscripción es de 4 en los tamaños de las circunscripciones electorales pue(tetranominal). Por lo tanto, si dividimos el total de den implicar un cambio del del sistema sistema elector electoral al (Nohlen (Nohlen escaños de la cámara (400) entre el tamaño de la 1981: 107).

4. Delimitación de las circunscripciones Para el diseño de un sistema electoral, el número de circunscripciones circunscripciones estará estará en función función de escoger escoger entre, dividir el territorio territorio nacional nacional en una multipli multiplicidad cidad de circircunscripciones o hacer de él, una sola. Las posibilidades son las siguientes siguientes:: a. Países aísesque utilizan utilizan todo el territorio territorio nacional nacional como circunscripción. Son circunscripción. Son los casos en donde no existe división territorial para fines electorales. Es o de la circunscripción abarca a todecir, decir, el t am añ

número o es dos los escaños en disputa y su númer es 1. A estos países se suele denominar también sistemas electorales con circunscripción o distrito electoral único. Generalmente esto ocurre con países pequeños, en tanto su población: Israel, Bulgaria, Eslovaquia, Guyana, Liberia, Moldavia, Namibia y SierraLeona.

b. Países Paísesque utilizan circuns circunscripciones cripciones espe especialcialmente delimitadas. delimitadas. Generalmente Generalmente usada en sis-

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tema mayoritarios con distritos uninominales. Se trata de delimitar las circunscripciones atendiendo el principio de mantener una relación igual entre representantes y población (un hombre = un voto). Se requiere de un conocimiento muy exhaustivo de la geografía geografía y dem demograf ografía ía del país. Serequiere, por lo demás, un permanente ajuste permanente de los límites límitesde la circunscripci circunscripción, ón, debido a los los procesos procesos migratorios. c. Países aíses que utilizan utilizan la delimitac delimitación ión políticaadministrativa. Generalmente Generalmente utilizado utilizado en sistemas proporcionales en circunscripciones plurinominales. Se trata de asignar un número de escaños a la unidad política-administrativa (provin-

cia, departamento, departamento, es estado tado o región), de acuerdo acuerdo a su tamaño tamaño poblacional. poblacional. Pese Pese a los esfuerzos, esfuerzos, difídif ícilmente se logra mantener la relación representantes y población (un hombre = un voto) de manera ma nera igual en todas todas las circunscripciones. Este proceso de delimitar las fronteras de los distritos o circunscripciones electorales se denomina Delimi- tación de Distrit Distrit os y el ajuste y delimitación periódica y se denomina Redistritación . Este proceso es fundamental en cualquier sistema democrático, pues si las demarcaciones electorales no se ajustan regularmente, se pueden pueden desarroll desarrollar ar fuertes fuertes desproporci desproporciones ones enentre la representación de los diversos distritos o circunscripciones electorales.

5. La circunscripción electoral en la región andina Una revisión de algunos sistemas electorales y dentro de ellos las circunscripciones en los países de la región andina, puede ayudar ayudar a obse observa rvarr los los efectos en el sistema político. 5.1. 5.1. Laelecc elección ión del del sena senado do Hasta la segunda quinquenio de la década pasada, tres países paísestenían parlamentos parlamentos bicamerales, bicamerales,Bolivia, Bolivia,ColomColombia y Venezuela. Este último cambio con la llegada del chavismo. chavismo. Inicial Inicialme mente, nte, má máss allá de las las características características de sus funciones funciones,, la cámara cámara alta o se senado nado tenía tenía como objetivo asegurar la representación de los estados o entidades (departamentos, regiones, etc.), es decir, la representación presentación territori territorial al en contraposición contraposición a la represenrepresentación poblacional poblacional de la cámara baja. Esto Esto hizo hizo que por lo general se estableciera un número igual de escaños para cada una de las unidades que se divide políticamente me nte el país. En Bolivia, sus 27 senadores senadores son distribuidos distribuidos tres por cada uno de los nueve departamentos, es decir, decir, bajo bajo circunscripciones circunscripciones trino trinominales minales.. Venezuela, por su lado, repartía sus 48 senadores senadores en en los los 23 Estados y el distrito federal, como en el caso argentino. Es decir, decir, en circunscripcion circunscripciones es binominales binominales.. Pero, Pero, a diferencia de Bolivia, que, tiene una representación paritaria fija, Venezuela le agregaba algunos escaños compensa compensatori torios, os, por por lo lo que el número número de de senadores senadores era variable. Vale decir, tenía una representación paritaria paritaria de base mínima. Otro Otro es el caso caso de ColomColombia, que establece una representación fija con sus 102 senadores que son elegidos a través del distrito electoral único. Por lo tanto, los senadores no representan entidades territoriales sino al conjunto de la nación, con la particularidad de que existen dos distri-

tos nacionales. Uno en donde se eligen 100 senadores y otro- de alguna manera compensatorio- en donde se eligen dos representantes de las comunidades indígenas. Colombia Colombia tiene tiene un senado senado muy numeroso, numeroso, el mayor de la región, más grande incluso que el argentino que es de mayor magnitud poblacional. Esto se debe en parte, a que la representación no se encuentra encuentra condicionada a su división división territorial. territorial. En los tres casos el principio de elección varía. Bolivia Bolivia establece establece para la la elección de sus senadores senadores una lista incompleta por mayoría relativa. Dos senadores se le asignan al partido mayoritario y uno a la segunda mayoría, ma yoría, al es esti tilo lo me mex xicano. El resultado será una alta desproporción entre votos y escaños, facilitando la construcción de mayorías. En Venezuela, por el contrario, se aplicaba el sistema proporcional bajo el método método de la cifra repartidora o D´hondt D´hondt.. Pero siendo circunscripciones circunscripciones binominales binominales se tendía también también a una alta alta despropor desproporcionali cionalidad dad entre votos y escaños, pero seguramente menor que en el caso cas o boli boliviano. viano. A ello se añadía añadía la asignación de escaescaños senatoriales senatoriales compens compensatori atorios os a trav través és del del mé métod todo o del medio cociente. El caso caso colombiano colombiano estotalme totalmente nte distinto. El distrito distrito único permite el ingreso de un número número alto alto de partipartidos políticos. políticos. El distrito único sin barrera mínima mínima genera también la má máss alta proporci proporción ón entre entre voto votoss y esescaños. caños. La fuerte presenc presencia ia de dos dos partidos polít políticos icos en Colombia (Liberal y Conservador) y el método de padrinazgo de candidaturas, candidaturas, evita evita una importante importante dispersión que propicia la circunscripción electoral única o nacional.

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Cuadro No. 1 Tamaño y Número de las circunscripci circunscripciones ones en la Regió Región n Andina Andina Cámara Única

Paises

Senado

Bolivia

9 trinominales

Colombia

Única única (dos indigenas)

Ecuador

21 Plurinominales Plurinominales (101) esca escaños ños + Única: 20 escaños

Perú*

25Plurinominale Plurinominaless 24 binominales (23 Estados + Distrito Federal)

Venezuela

Cámara Baja

G*

66 uninominales 9 plurinoinales 26 41.9% 33 uninominales 48 (departamentales) 31.6% 32 31.7% 35 29.2% 66 uninominales 6 plurinominales 6 (personalizada) 24 51.3% plurinominales (23 Estados Estados + Distrito Federal) Federal)

M*

D*

20 16 25.8% 32.3% 65 39 25.6% 42.7% 8 61 7.9% 60.4% 13 72 10.8% 60% 60% 7 27 %

11 21.7 %

Notas. Número circunscripciones plurinominales plurinominales G=Grandes, G=Grandes, M=M M =Medianas edianas, P= Pequeñas Pequeñas y porcentaje de escaños en dichas circunscripciones. circunscripciones. (*) Entre 1992 y 2000.

5.2. Elección Elección de la Cáma Cámara ra Baja Al igual que en el el cas caso o del Senado, Senado, las variaciones variaciones entre entre los los países países de la región son muyaltas. Con relación a su representación f ija composición Bolivia tiene una representación de de 130 diputados diputados distribuidos distribuidos a través travésde circunscripciocircunscripciones a nivel departamental en forma proporcional. En cambio Colombia y Venezuela tiene una representa- ción variable , pues el número de sus miembros va creciendo conforme crece la población. Si bien en todos todos los los países países los diputados diputados son elegidos a través de elección directa, bajo el principio de

elección elección propor proporcional, cional, existen existen particularidades particularidades muy significativas. Colombia lo desarrolla a través de las 33 circunscripciones a nivel departamental, utiliza el método de cociente y residuo electoral para asignar los los escaños. escaños. Sin embargo, gracias a la permisividad de la representación de las candidaturas apoyadas por los dos partidos partidos may mayoritarios, oritarios, libera liberales les y conser conser-vadores, vadores, la la dispersión dispersión es detal ma magnitud gnitud que pocos son los que superan el primer cociente. De ello se verán verán favorecidos los los partidos partidos antes nombrados, impidiendo pidiendo una may mayor apertura del sistema parti partidista dista colombiano.

Cuadro No. 2 Sistema electoral parlamentario en la región andina PAISES

Bolivia

Circunscripción S: trinominale trinominales D: uninominales y plrinominales (proporcional personalizada)*

S: Única Única + Única Única indígena Colombia D: Circunscripciones Plurinominales

Forma de candidatura

S: lista cerrada cerraday bloqueada bloqueada D: encircunscripción Plurinominales: cerrada ybloqueada

Voto múltiple S: un voto D: dos votos: votos: 1 voto. Uninominal 1 voto. Plurinominal

S: Lista cerrada y bloquedada Voto múltiple: R: lista cerrada y bloqueda Uno para cada

Sistema de Barrera asignación y/o Tipo de boleta mínima legal fórmula matemática

Varias

S: listaincompleta incompletapor mayoría simple D: 3% en circunscripciones D: D´hodt en circunscripciones plurinominales plurinominales

Circunscripciones Plurinominales+ Única

Lista abierta

Perú

Circunscripciones Plurinominales

Lista cerrada y no bloqueada S: lista cerrada y bloqueada D: en circunscripciones plurinominales:cerraday bloqueada

Voto múltiple: Panachage 1 voto de lista y dentro de ella voto preferencial doble opcional

Simultaneidad Electoral

Sí

Varias

No

S y D: Cociente y residuo mayor (se tiene en cuenta v. Blancos)

Varias

No

Cociente y residuo electoral

Sí

Única

No

D´hodt

Sí

No

S: D´hodt ´hodt (S. Adicionales: medio cociente electoral) Sí (No, 98) D: En corcuncripcione corcuncripcioness Plurinominales (D´hodt)

Cámara

Ecuador

S:binominales Venezuela D: uninominales uninominales y plurinominales (proporcional personalizada)

Forma de votación

Voto múltiple S: un voto Varias D: dos votos: 1 voto Uninominal 1 voto Plurinominal

No**

Notas: S=Senado, D=Diputados(*) Bolivia no tiene escaños excedentes o compensatorios. (**) Se realizan el mismo año. Por ejemplo, en 1998, parlamentarias el 21 de marzo, primera pri meravuelta 21 de mayo mayo ysegunda vuelta vuelta el 21 de junio. junio .

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Fue Venezuela y, posteriormente, Bolivia quienes reformaron sus sistemas sistemas electorales para lla a Cámara Cámara Baja, inintroduciendo el sistema proporcional personalizado, de inspiración alemán. Dicho sistema que combina alrededor de la mitad de las circunscripciones en uninominales y plurinominales plurinominales,, intenta intenta por un lado abrir la la posibilidad de acercar el candidato al elector a través de las uninominales y mantener la relación elector y partido político político en lascircunscripcio circunscripciones nesplurinominales plurinominales.. La otra particularidad particularidad del sistema es es que ofrece ofrece una adecuada adecuada proporcionalidad entre votos y escaños. Entre ambos casos, cas os, existen existen sin em embargo bargo algunas algunas difere diferencias. ncias. El boliboliviano introduce la barrera del 3% de los votos para el ingreso de las listas en la repartición de escaños en las circunscripciones plurinominales, en cambio el venezolano, no. Por su lado este último establece escaños de compensación después de la primera distribución, lo que no ocurre con el el boliviano. boliviano. Ambos, sin e emba mbargo, rgo, utili utili-zan el método D'hondt para la asignación de escaños en las circunscripciones plurinominales. Es decir, se elige el método que premia a la mayoría. El sistema proporcional personalizado es un sistema que puede ser aplicado con especificidades de cada país, manteniendo las cualidades del mismo, como lo han demostrado tanto Bolivia como Venezuela. La diferencia es que las reformas reformas se se efectuaron en tiempos tiempos distintos. Mientras M ientrasel boliviano lo hizo hizo como un proce-

so acumulativo a través de pactos que consolidaron el sistema sistema electoral, en el caso venezolano venezolano el proces proceso o se puso en marcha, cuando ingresaba a su mayor crisis de represe representación ntación partidaria . 5.3. Elección Elección de la cám cámara araÚnica Única Ecuador Ecuador y Perú Perú son los los únicos únicos países países en la Región gión Andina Andina y en Sudamérica, que tienen Cámara Unica y casi el mismo mismo núme número ro de representantes: representantes: 121 121 Ecuador y 120 el Perú. Pero, hasta allí la semejanza y el inicio de las diferencias. Mientras que Ecuador opta por elegir a sus representantes a través de dos tipos de circunscripciones: plurinominales y única, Perú eligió -entre 1992 y 2000- a todos todos suscongresistas congresistas por medio de la circunscircunscripción única (a partir del 2001 en circunscripciones plurinominal plurinominales es a nivel departamental). departamental). Mientras los ecuatorianos buscan balancear los representantes locales ynacionales, los los peruanos sólo sólo se dirigían dirigían a los segundos. Gracias a las características características de sus circunscrip circunscrip-ciones el sistema ecuatoriano tiene un efecto reductor en el sistema sistema de partidos, partidos, en cambio cambio el peruano obse obserrvaba un efecto inverso. El sistema de este último permitía el ingreso al parlamento de agrupaciones muy pequeñas, por lo que incentivaba la atomización. Es decir, decir, la circunscripción circunscripción única, sin barrera mínima legal, produce un efecto contraproducente en el intento de estabil estabilizar izar un sistema parti partidista. dista.

6. El efecto del diseño de la circunscripción: el caso peruano 6.1. 6.1. Una Una rev revis isión ión históric histórica a En el Perú, como se puede observar en el Cuadro 3, hasta 1945 las Cámaras de Senadores y Diputados tenían como base la circunscripción departamental y la provincial respectivamente, con la excepción del unicameral Congreso Constituyente de 1931, que tuvo a todos todos los parlamentarios parlamentarios electos en circunscripciones departamentales. Entre 1950 y 1963, ambas cámaras se elegían en circunscripciones departamentales, siendo las las de diputados diputados másgrandes que las de se senadores. nadores.

La Constitución Constitución de l979, modificó es esta ta situación. Los se senadores, nadores, sesenta sesenta en total, total, debían debían ser ser elegidos elegidos por las las regiones de conformidad con la ley (art.165). Sin embargo, una disposición transitoria, señalaba que mientras termine el proceso de regionalización, los senadores deberían deberían ser ser elegidos por la circunscripción nacional única. El proceso no concluyó, por lo que los senadores siguieron siendo elegidos por la misma circunscripción única. En el caso de los diputados, 180 en total, la elección se realizaba por circunscripciones a nivel departamental.

(cuadro, en la siguient e p ágin a)

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CUADRO CUADRO No.3 No.3 Sistema Sistema electoral, número número de representantes representantes y tipo de circunscripción circunscripción (1919-2001) Año de elección

Sistema electoral

Representantes

Tipo de circunscripción

Elecciones 1919 Elecciones 1924 Elecciones 1929 Elecciones 1931* Elecciones 1939 Elecciones 1945 Elecciones 1950 Elecciones 1956 Elecciones 1963 Elecciones 1978* Elecciones 1980 Elecciones 1985 Elecciones 1990 Elecciones 1992* Elecciones 1995 Elecciones 2000 Elecciones 2001

SM SM SM SP+LI SM SM SP+LI SP+LI SP+CR SP+CR SP+CR SP+CR SP+CR SP+CR SP+CR SP+CR SP+CR

138= 32S y 160D 141= 31S y 110D 141= 31S y 110D 145 182= 47S y 135D 189= 47S y 142D 196= 45S y 151D 237= 55S y 182D 185= 45S y 140D 100 240= 60S y180D 240= 60S y180D 240= 60S y180D 80 120 120 120

Dp y Pr Dp y Pr Dp y Pr Dp Dp y Pr Dp y Pr Dp Dp Dp CU CU y Dp CU y Dp CU y Dp CU CU CU CU

Observaciones

43 minoría

1VP obligatorio 2VP opcional 2VP opcional 2VP opcional 2VP opcional 2VP opcional 2VP opcional

SP=Sistema Proporcional, SM=Sistema Mayoritario, LI=Lista incompleta, D=Diputados, S=Senadores, Dp=Departamentos, Pr=Provincias, CR=Cifra Repartidora,VP=Voto VP=Voto preferencial, CU=Circunscripción CU=Circunscripción Única. * En 1931 y 1992, se eligió un Congreso Constituyente y en 1978 Asamblea Constituyente. Todas las elecciones se realizaron sin umbral mínimo de representación. Fuente: Tuesta (1994)

De esta esta manera, manera, las las eleccion elecciones es para para diputado diputadoss realizadas en, 1980, 1985 y 1990, se distribuyeron los 180 escaños de la Cámara de Diputados se distribuyeron en 26 circunscripciones divididas de la siguiente manera: ·

Circunscripciones grandes : 62 escaños escaños = 34.4 34.4 % 40 escaños (Lima Metropolitana) 11 escaños escaños (La Libertad, Piura)

·

Circunscripciones medianas : 84 esca escaños ños = 46.6 % 10 escaños escaños (Cajamarca, (Cajamarca, Junín) J unín) 9 escaños (Ancash, Arequipa, Lima Provincias) 8 escaños escaños (Cuzco, (Cuzco, Lambay Lambayeque, eque, Puno) Puno) 7 escaños escaños (Callao) (Callao) 6 escaños (Ica)

·

eq u eñ as : 34 esca Circunscripciones p equ escaños ños = 18.8 % 5 escaños escaños (Loreto) (Loreto) 4 escaños escaños (Ayacucho, Huánuco) 3 escaños escaños (Ama (Amazonas, zonas, Apurimac, Apurimac, Huancaveli Huancavelica, ca, San Martín) 2 escaños (Pasco, (Pasco, Tacna, Ucay Ucayali ali)) 1 escaño (Madre de Dios, Moquegua, Tumbes)

Esta Esta distribución distribución fue el resultado resultado de la discusión en la Asamblea Asamblea Constituyente Constituyente de 1978. En aquell aquella a oportunioportunidad la mayoría, conformada por la alianza PAP-PPC, tuvo la responsabil responsabilidad idad de elaborar la norma pertinente pertinente para la elección parlamentaria de 1980. En relación con los diputados, la ley fijaba su número y su distribución, pero la Constitución señalaba que toda circunscripción tendría por lo menos un diputado (art. 167). El resto se distribuían distribuían entre: entre:

a) La provincia de Lima, b) Las demás demás provincias provincias del departamento de Lima, c) LaProvincia Constitucio Constitucional nal del Callao y d)cadauno delos losdemásdepartamentos departamentosdelaRepública. La Constitución señalaba también que para cumplir con dicha distribución distribución se debería debería atender a un doble critecriterio: demográfico y territorial. Se asignaba por lo menos 1 escaño por departamento. Pero, la distorsión se producía con la aplicación del quinto artículo de las disposiciones transitorias de la Constitución que señalaba que la provincia provincia de Limadebía tener cuarenta diputados. diputados. El problema radicaba en que ese número representaba sólo el 22 por por ciento de la Cámara Cámara de Diputados Diputados y, sin embargo, Lima repres representaba entaba,, el 32 por por ciento del electorado nacional. nacional. De esta esta manera, manera, la distribu distribución ción de escaños escaños no respondía a la realidad, hecho hecho que distorsionaba distorsionaba el principio de la igualdad del voto, pues algunos de éstos valían más que otros. En otras palabras, en algunos departamentos se podía ser elegido un diputado con menos votos que en otros. Algunos parlamentarios señalaron que la distribución era correcta, correcta, en tanto atenuaba atenuaba el poder centralista lilimeño. El problema es que la distribución de escaños debidamente entendida responde a una realidad poblacional, no trata trata de encubrirla. encubrirla. Si lo que dese deseaba aban n era otra distribución, distribución, Lima debería debería ser ser menos poblada en relación al resto del país. Pero, para ello, no servía ninguna legislación electoral, sino desarrollar otros ejes de atracción atracción demográfi demográfica. ca. Por lo tanto, tanto, tras trastocando tocando la distribució distribución n de escaños escaños en la Cámara Cámara de Diputados, no se hizo justicia descentralista. Para las elecciones de 1980,

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1985 y 1990 se mantuvo esta distribución de los escaños por circunscripción, circunscripción, cuandojustamente justamenteenesadécada décadael el proceso de migración interna fue intenso, particularmente en las zonas andinas afectadas por la violencia senderista. 6.2. Los efectos efectos políticos del del diseño diseño de las circunscripciones cunscripciones de 1979 1979 Si recordamosque por tama tamaño ño de lascircunscripci circunscripciones ones entendemos entendemos no la extensión extensión del territor territorio io sino el númenúmero de escaños que le corresponden a cada circunscripción ción y además, además, que a menor menor tama tamaño ño de ellas ellas menor menor proporcionali proporcionalidad, dad, podem podemos os sostener sostener que el el dise diseño ño constitucional de 1979, apuntaba a una mediana proporcionalidad entre votos y escaños. Otro elemento que entre merece destacarse es que el tipo variado de tamaño de las circunscripcio circunscripciones nes que presentaba presentaba el sistema sistema peruano, no era tan concentrador en en el número de partidos. partidos. Esto Esto quiere decir decir que si bien los los partidos partidos pequeños pequeños no tenían posibili posibilidades dades de obtener obtener escaños escaños en circunscripciones pequeñas y en algunas medianas, si las tenían en las grandes. Esta situación también se presentaba cuando el electorado de un partido partido pequeño seencontraba totalmente concentrado en una de las circunscripciones cripciones.. Fue el el cas caso o de la la candidatura independiente en Madre de Dios, en 1985, y el Frente Nacional de TrabajadoresyCampesino inos(FNTC), partido siemprepresente en el Parlamento, gracias a su voto exclusivo en el departamento de Puno. Entre 1980 y1990, el número de partidos políti políticos cos en en la Cámara de Diputados fueron 5 y 6, en la Cámara de Senadores Senadores 5 y 5, respectivam respectivamente. ente. En rea realilidad, dad, los los cuatro partidos más importantes (PAP, IU, AP y PPC) concentraban alrededor del 95% de los los escaños. escaños. Sin emefecto to concentrador concentrador se bargo, el efec se debió en este caso a la presencia ideológica de las diversas ofertas políticas, que al quebrarse, quebrarse, dejaron dejaron paso a la fragme fragmentación. ntación.

buir los escaños con cierta prioridad. Es decir, aten los

diendo a la proporcionalidad proporcio nalidad poblacional de cada unidad. 6.3. La distorsión distorsión de la repres represen entación tación entre entre 1980 y 1990 La distribución de lo loss esc escaños, años, entre 1980 y1990, no reflejó realmente realmenteelsentido sentido delos losres resultados ultadoselectorales de aquel aquel período. período. En otras palabras, palabras, al traducir traducir los los vovotos en escaños, escaños, sealteró dicha dicha relación, relación, distorsionando distorsionando el principio de igualdad del voto. Como consecuencia algunos partidos perdieron y otros ganaron. Así la distribució distribución n de es escaños caños para el perío período do 19801990, provocó tres tipos de circunscripciones departamentales: 14 sobrerrepresentadas, 10 adecuadamente representadas y 2 subrepresentadas. De estas últimas, la más signi signifificativa cativa fue Lima, que en vez de 58 escaños escaños se le asignó 40. Los partidos políticos que tenían presencias significativas en estas últimas circunscripciones, se vieron vieron se seriame riamente nte perjudicados. perjudicados. A la inve inversa, rsa, los los partidos políticos que tenían peso electoral importante en los los departamento departamentoss sobrerepresentados, sobrerepresentados, se vieron alt altaamente beneficiados. Pero, ¿a dónde fueron a parar esos 18 escaños que se le restaron a Lima? Se observa que vario varioss de los los 14 departam departamentos entos sobrerrepresentados, sobrerrepresentados, y por lo tanto beneficiados por la distribución, conforman ma n el núcleo núcleo regional de destacada destacada votació votación n aprista aprista y populista. populist a. A la inversa inversa,, otros otros partidos, como el PPC, PPC, encontraron reducidas sus representaciones parlamentarias, debido a que varios varios de los los departamentos departamentos en las las que sus votaciones eran importantes, fueron castigados por dicha distribución.

distrib ución los Los efectos de esta imp erfecta distrib los podemos observar observar en el Cuadro No.4. No.4. Lascámaras cámaras de diputados de 1980-85 y 1985-90, que otorgaron mayorías absolutas a Acción Acción Popular Popular y al al Apra, Apra, res respectivam pectivamente, ente, o de las circunscripciones no tuvo un no hubieran sido tales si Pero, si el t am añ si la la distribución hubiera hubierasido la efecto concentrado concentrado r tan tan notorio, sí lo tuvo la distribu- adecuada, obedeciendo a la densidad relativa de cada ción de de los escaños en cada una de ellas. Generalmente departamento y sin limitar los departamentos (Lima) se deli delimitan mitan las las circunscripciones de acuerdo a las las ya ya con una cuota cuota menor. menor. formadas por la división política-administrativa. Esta situación hizo que existieran algunas distorsiones en la Se puede apreciar por ejemplo que AP, en 1980, con medida en que muchas de las demarcaciones territoria- cerca del 40 por ciento de la votación para sus listas de les en América América Latina, particularme particularmente nte en el pasado, se diputados, conseguía el 54 por ciento de la Cámara. realizaron de de acuerdo acuerdo a los los intereses interesespolíti políticos cos de caudicaudi- Por otro lado, el Apra, en 1985, con el apoyo electoral llos y caciques locales, siendo su efecto notorio en los de poco menos del 50 por ciento, conquistaba cerca sistemas mayoritarios. Como se sabe, una del 60 por ciento de la Cámara Baja. Es interesante redespropo desproporcionali rcionalidad dad alta entre votos y escaños, escaños, debido cordar que este último partido fue el promotor de esta al diseño de las circunscripciones electorales, afecta el distribución en el año 78, y es posible que conociera principio de igualdad en el el sufragio, favoreciendo favoreciendo a un que Lima no lo favorecía electoralmente, por eso redupartido en perjuicio de otros. En muchos casos, se jero jeron n el nú número de de sus escaños. os. En En tod todo ca caso, es el manipula esta división para obtener ganancias extras, único partido partido que, en los tres procesos procesos electorales electorales (inhecho que en la jerga electoral recibe el nombre de cluyendo cluyendo el de 1990), obtuvo obtuvo un porcentaje en su regerrymanderyng gerrymanderyng.. Para evitar itar esta situación situación se debedistri- presentación parlamentaria superior a su respaldo elec-

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toral. toral. En el otro otro extremo, extremo, se encuentra encuentra el PPC. Su porcentaje de escaños escaños fue menor que su respaldo electoral, electoral, pues siempre ha sido un partido que aglutina gran parte

de su votació votación n en Lima, Lima, circunscripción cas castig tigada ada por la distribución de escaños.

CUADRO CUADRO No.4 No.4 Relació Relación n entre voto votos s yescaños escaños en la Cámara de Diputados Diputados 1980-1992

Partido PAP AP CAMBIO 90/NM PPC FREDEM O* * IZQUIERDA* * * FNTC

1980-1985 %V 27 40 — 9 — 18 2

%E 32 54 — 6 — 6 2

1985-1990 %V 50 8 — 11 — 25 2

%E 59 6 — 7 — 27 1

1990-1992* %V 25 — 17 — 30 15 3

%E 29 — 18 — 35 11 2

Notas: * = El Parl Parlam amen ento to de 1990 1990 fue dis disue uelto lto en 1992 1992,, producto producto del del autogolpe autogolpe dirigido dirigido por Alber Alberto to Fujimo Fujimori. ri. * * = El Fred Fredem emo o es la alianza, alianza, en en 1990, 1990, entre AP, PPC PPC y el Movimiento Movimiento Liberta Libertad. d. * * * = La izquierda, en 1980, es la suma suma del del PRT PRT, UNIR, UNIR, UDP, UI y FOCEP FOCEP. En 1985, actúa com como o frente IU. En 1990, se concidera la suma suma de IU e IS. %V = Porcentaje Porcentaje del total de votos, votos, %E= Porcenta Porcentaje je del del total de esc escaños años Fuente: Tuesta (1994).

Es decir, los dos primeros gobiernos democráticos encabezados por Ap y el Apra, obtuvieron destacadas mayorías parlamentarias gracias a una distorsionada distribución de las circunscripciones circunscripciones.. Si las elecciones se se hubieran realizado bajo una adecuada distribución otra hubiera sido la composición del Parlamento Parlamento y, y, con seguridad, el desarrollo del panorama político posterior. En otras palabras, las mayorías parlamentarias en esos períodos fueron fabricadas por el sistema electoral, influyendo en el sistema sistema de partidos partidos y la configuración configuración de sus compocomponentes como las características características de su su competencia. No es inadecuado que un sistema electoral contribuya a formar mayorías parlamentarias correlacionadas con los colores políticos del ejecutivo, para favorecer la gobernabilidad. Pero Perola lareali realidad daddelcaso casoperuanoesotra. Como aquí se ha tratado de demostrar, las mayorías se construyeron construyeron por por una inadec inadecuada uada distribución distribución de escaescaños y no por la capacidad propia propia del sistema sistema elector electoral al de producir producir mayorí mayorías. as. 6.4. Loscambios cambiosproducidos producidoscon la Cons Constituc titución ión de 1993 Una lectura de de los resultados de las elecciones de 1990 muestra el inicio de la quiebra del sistema de partidos políticos. políticos. Fuetambién también el inicio inicio de la fragm fragmenta entación ción de la representación políti política: ca: 8 partidos partidos en la Cámara Cámara de Diputadosy6enla ladeSenadores. Senadores. Esta Estasituación situación seacentuará acentuará con el cambio del tamaño tamaño de las las circunscripciones, circunscripciones, pro pro-ducida bajo bajo el primer gobierno de Alberto Alberto Fujimori. Los cambios en las reglas de juegos se realizaron a travésde la Constitución Constitución de 1993. Un año antes un Congreso Constituyente Democrático (CCD), nacido des-

pués del autogolpe del del 5 de abril de 1992, conformado por 80 representantes, elegidos por circunscripción electoral toral única, única, discutía discutía una serie de ca cambios mbios en el sistema sistema político que abarca la estructura de las instituciones políticas, las atribuciones de los poderes del Estado y las relaciones entre ellos. La Constituci Constitución ón de 1993, modificó modificó substantivam substantivamente ente la representación representación parlame parlamentaria. ntaria. De esta esta manera, manera, a partir partir de julio de 1995 el Congreso Nacional se convirtió en unicameral, unicameral, conformado conformado por 120 parlamentario parlamentarioss y eleelegidos gidos en circunscripción circunscripción única. única. Deun Parlamento Parlamento que tenía 240 congresistas (180 diputados diputados y 60 senadores) senadores) se pasó pasó a uno de la la mitad de tamaño, tamaño, sin mediar mediar consiconsideraciones derepresentación, representación, a tal punto punto que el tamaño de actual Parlamento es sólo comparable con el de otros países pequeños en el mundo (Gabón, Israel, Macedonia y Senegal). La consecuencia fue que un importante sector sector de la elite elite política política partidaria vió seriamente me nte dism disminui inuido do su espacio espacio de representación representación.. En 1980, un parlamentario parlamentario represe representaba ntaba a 26,963 26,963 elector electores es.. Una década después después,, en 1990, la relación creció a un parlamentario por cada 41,718 electores, debido al incremento incremento poblacional poblacional y a la mantención mantención del número de parlamentari parlamentarios. os. Sin embargo, en 1995, debido a los cambios producidos bajo la Constitución de 1993, la relación aumentó considerablemente a un parlamentario parlamentario por cada 102,537 electores. electores. Ahora, la relación es de uno por cada125 mil electores. Esto no sólo respondía a un crecimiento vegetativo de la población sino, fundamentalmente, a la reducción del número de parlamentarios. Paradójicamente, el Perú tiene actualmente un tamaño de parlamento comparable al de 1857.

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De 17 países de América Latina, salvo Brasil que teniendo una población muy alta, está representada por un Parlamento relativamente pequeño (poco más 500 miembros), en el resto de países la relación es mucho menor. Por citar sóloalgunos algunosejemplos, ejemplos,Boliviatiene tieneunparlamentario parlamentario por cada 26,435 electores electores,, Paraguay Paraguaypor cada 31,000, Uruguay por cada 23,425, Ecuador por cada 65,911 o Chile por cada 62,970 (Alcantara 1996: 8). La decisión de reducir en el Perú, Perú, el tamaño tamaño del Congreso Congreso Nacional, sin ningún criterio de carácter técnico-político, ha hecho que éste no guarde proporción con la población peruana, distorsionando el principio principio de representac representación ión polít política. ica.

Se ha señalado que a mayor tamaño de la circunscripción electoral, electoral, ma may yor eslaproporcionali proporcionalidad. dad. Enconsecue consecuencia, ncia, el Perú transitó gracias a la circuncripción electoral única, a pu ra , es decir, la más alta un sistema de representación pura proporcionalidad entre votos y escaños. Disminuía así el efecto reductivo del del sistema sistema electoral electoral,, objetivo objetivo que de alguna manera casi todos los sistemas persiguen. Asimismo, es este te tamaño tamaño tan grande de la circunscripció circunscripción, n, posibili posibilita ta la presenciademuchospartidospolí políticos ticosenel Parlamento, Parlamento, creando un serio serio problema problemapara la representación y el diálogo político. En otras palabras, el efecto político –y de alguna manera el costo- fue el fraccionamiento fraccionamiento dela represe sentación ntaciónpartidari partidaria. a.Conmayorrazón, razón,si es esto tono fueevit evitaado por por una barrera míni mínima malegal, como en el caso peruano.

6.5. La circunscripción circunscripción electoral electoral única

6.6. Efectos de la circunscripción única sobre los partidos políticos

La discusión del CCD sobre el sistema electoral, es el testimonio testimonio claro del intento de producir cambios e en n las reglas dejuego electorales sin el conocimiento -y por el tanto, sin el concurso- de la sistemática electoral comparada. No se desarrolló un diagnóstico de los efectos del sistema sistemaelectoral electoral anterior yparticularmente particularmentedeldiseño diseñode suscircunscripcio circunscripciones nes.. Sísebarajaronalgunaspropues propuestas tas generales, algunas de las cuales imposibles de desarrollar por los los propios principios principios constitucionales. constitucionales.

Las consecuencias anotadas pueden ser observadas en el número de partido partidoss presentes presentesen el parlamento. parlamento. Así, en el CCD de 1992 y el parlamento nacido en 1995, se encontraron presentes presentes 10 y 13 organiz organizaciones aciones políticas políticas respectivamente. Este período puede considerarse el de mayor número de partidos de toda la historia parlamentaria me ntariaperuana. Sinembargo, embargo, habríaqueprecisarque este número no fue consecuencia monocausal de la circunscripción circunscripción electoral única. única. Este opera con con mayor mayor fuerza en aquellos sistemas partidarios en crisis y fraccionados como el peruano de los años noventa.

Finalmente el CCD decidió sancionar la circunscripción electoral única, tal como él él había sido sido elegido. De esta manera, el Congreso Nacional instalado en juli julio o de 1995 fue fue produ oducto, to, por prime imera vez en la hisistoria, del distrito ele electoral ctoral único. Este Este hecho hecho lo coloca tan sólo con 8 países en el mundo: Israel, Bulgaria, Eslovaquia, Eslovaquia, Guyana, Guyana, Liberia, Moldavia, M oldavia, Namibia y Sierra Leona. La diferencia con estos países es el tamaño pequeño pequeño de su población. población. Asimismo, Asimismo, salvo salvo Guyana, Guyana, Liberia y Namibia, el resto introduce la barrera mínima legal para el repa reparto rto de escaños escaños,, cosa que no ocurre en el caso peruano.

Otro Otro efecto de lacircunscripción circunscripción electoral única fue el quese manif ma nifes estóenlarelación capital/provincias. capital/provincias.Larepres representación entación se concentra en algunos núcleos territoriales y deja sin ella a otros. otros. Esasí asíquealgunos algunosdepartamentos departamentospequeñoscarec carecieieron de de representantes. representantes. En cambio otro otross tuvieron másde los que les corresponderían en una distribución por circunscripciones plurinominales, se creó, de esta manera, un notorio desbalance en la representación. ntación. Estasafirmacion afirmaciones esson veririficadascuandoseobservalascinco Cámarasorigi originados nadosdesde1980,bajoelfo forma rmato todelacircunscripció circunscripción n electoral electoralúnica (Cuadro No.5). La evidencia es clara, cada vez más la proporci proporción óndelos loslimeñosfue ma mayor yory,conse consecuentem cuentemente, ladelosprovincianos provincianosmenor.Esdecir,bajola lacircunscripción circunscripción electoral única únicael parlamento peruano fue máslime limeño. ño .

Este tamaño de distrito electoral que abarcaba a todo el territorio territorio nacional, yahabía sido sido utiliz utilizado, ado, por prime primera ra vez, vez, en 1978, en la Asa Asamblea mblea Constituyente y, posteriormente, riormente, en las Cáma Cámaras ras de Senadores Senadores de 1980, 1985 y1990, 1990 , pero acompañadas con Cámaras Cámarasde Diputados Diputados condistritos distritosplurinominale plurinominales. s.

Cuadro No.5 Origen de los parlamentarios Lima/Provincias * 1980-1985

1985-1990

1990-1992

1992-1995

1995-2000

2000-2001

%

%

%

%

%

%

Lima

68

24

65

27

75

31

31

38

52

44

65

54

Provincias

182

76

175

73

165

69

49

62

68

56

55

46

Total

240 240

100 100

240 240 100 100

240 240

100 100

80

100 100

120 120

100 100

120 120

100 100

(*) Para 1980, 1985 y 1990 corresponde a los senadores; 1992, los constituyentes; y 1995 y 2000 los congresistas.

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De otro otro lado, la circunscripci circunscripción ón electoral única tuvo efectos en el carácter de las organizaciones políticas. Favorec Favoreció ió a aquellas con una débil (o carente de una) es estructur tructura a partidaria nacional nacional.. La lista de candidatos en circunscripción única, posibilitó que ésta sea elaborada centralmente en en Lima yno exigió una movilización movilización nanacional de las maquinarias políticas para elaborar las listas locales, alentando por el el contrario, contrario, a partidos partidos electoralescentralizados. A niv nivel de la cam campaña paña electoral, electoral, la circunscripción electoelectoral única única la proyecta al es espacio pacio nacional, nacional, en la medida medida en que todas laslistas listascompiten a lo largo del territorio territorio.. Las campañassee estanda standarizaron, rizaron, fenómenofacilitado facilitadopor porlos los grandes medios medios de comunicació comunicación, n, desplazando desplazando a un segundo plano las campañas locales. La consecuencia fue que los gastos de campaña se incrementaron, particularmente por el uso intensivo de la televisión. De esta manera, un candidato con recursos económicos pudo hacer campaña campaña electoral electoral televisiva televisiva que le posibilit posibilitó ó ganar votos en todo el país. país. En cambio, cambio, un candidato candidato local local sólo sólo tuv tuvo o oportuni oportunidad daddehacercampaña campañaconmediosmenospoderososensu sulocalidad localidadyconmenos menosposibilidades posibilidadesdeganar votos másallá allá de sus fronteras fronteras.. Otro efecto esta relacionado con la simultaneidad de las elecciones. elecciones. Existe una inf influencia luencia mayor mayor de la elección

presidencial sobre la parlamentaria, parlamentaria, cuando éstas éstas se se realizan el mismo día. Pero, el efecto es mayor cuando el Parlamento Parlamento nace de la circunscripción electoral única. La lista lista parlamentaria parlamentaria nacional nacional es arrastrada por por la votación presidencial sin los frenos que se presentan cuando el territorio está distribuido en varias circunscripciones cripciones electorales. En estos estos casos, casos, las ofertas de los candidatos y partidos partidos son más claras yreconocidas por sus electores, cosa que no ocurre en el otro caso. Es decir, decir, la la circunscipció circunscipción n elector electoral al única esti estimula mula el el hepresidencialice cho que la elección parlamentaria se . En el el Perú, desde desde 1963, el método método de distribución distribución de escaños, es el de la Cifra Repartidora o método D’hondt. Estetiene tienela particulari particularidad dad de premiar a la primera primeramayoría del partido más grande -a diferencia de otros- en perjuicio de los más pequeños. Bajo esta fórmula se formaron formaron en el el Perú los parlamento parlamentoss hasta hasta 1992, pero bajo circunscripciones plurinominales. Sin embargo, el efecto fue mayor cuando se combinó el método D’hondt con la circunscripción electoral única, como ocurri ocurrió ó desde 1992. Como seobserva en el el cuadro cuadro No. 6, Cambio Cambio 90/NM se vió fav favorecido orecido con es esta ta combinación combinación en los los procesos elector electorales ales de 1992, 1995, 2000 y 2001, logrando incluso mayorías absolutas de escaños, sin haberla conseguido en los votos.

Cuadro No.6 Relació Relación n entre votos y es escaños caños en circunscripción única combinado combinado con Cifra Cifra Repartidora (D’Hondt) / 1992-2001

Partido CAMBIO 90/NM Perú Posible** FIM SP PAP SN Avancemos UPP AP PPC Izquierda* FNTC Otros

1992-1995 %V 49 5 7 — — — 7 — — 10 6 4 7

%E 55 5 8 — — — 8 — — 10 5 4 10

1995-2000 %V 52 4 5 — 7 — 3 14 3 3 2 1 4

%E 56 4 5 — 7 — 3 14 14 3 3 2 1 4

2000-2001 %V 38 21 7 7 5 4 3 2 2 — — — 2

%E 43 24 8 7 5 4 3 3 3 — — — 2

Notas: (*) La izquierda, en 1992, se toma la votación del MDI y, en 1995, de IU. (**) En 1995, participó en alianza con el CODE. %V= Porcentaje del total de votos %E= Porcentaje del total de escaños. escaños.

De lo anterior sepuede conclui concluirr que las modi modifificaciones caciones que seelaboraron en el CCD no fueron fueron realizadas con un criterio criterio que busque entender entender los los alcances alcances delos los efecefectos tos del sistema sistema elector electoral. al. Menos M enos aun, superar los los errores mostrados en el diseño de las circunscripciones de la década década de los ochenta. ochenta. Por el contrario, contrario, seoptó por

la circunscripción circunscripción ele electoral ctoral única, única, por su sencillez sencillez y por que favorecía a los grup os flu idos u outsiders. outsiders. No se arriesgó a utilizar utilizar la la vers versatil atilidad idad que ofrece ofrecela sistemátisistemática electoral para construir un sistema cuyos ejes, las circunscripciones circunscripciones electoral electorales es,, favorezcan la reconstrucción del sistema partidario peruano.

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6.7. La circunscripción circunscripción en en la transición transición demodemocrática 2001 La caída caída del régimen autor autoritari itario o encabezado encabezado por por AlberAlberto Fujimori al segundo mesde su tercer tercer mandato nacido de elecciones fraudulentas, fraudulentas, posibilitó posibilitó que varias varias normas electorales fueran revisadas. La Mesa de Diálogo promovida promovida por la la OEA entre Gobierno-Opo Gobierno-Oposición, sición, proprodujo a fines del 2000, una serie de acuerdos que el Congreso Nacional sancionó con cambios en la Ley Orgánica de Elecciones. Elecciones. Uno de ellos fue fue dejar atrás la circunscripción única para dar paso al diseño de circunscripci cunscripciones ones plurinominales plurinominales a nivel nivel departamental. departamental. Aparentemente se regresaba así a la distribución de la época anterior al fujimorismo. Sin embargo, no fue así, pues se mantuvo una sola Cámara y el número de congresistas sigió siendo el mismo, 120. Esto fue así puesto que cambios de esta naturaleza hubieran merecido reformas constitucionales que ni el tiempo ni las circunstancias cunstancias coyunturales lo permitieron. permitieron. La Constitución de 1993, había colocado en uno de sus artículos un número fijo de parlamentarios (120), por lo que su distribución a nivel departamental se dificultaba, debido a que el número de éstos es alto (25) y Lima Lima concentra concentra el tercio de la población población electoral. El resultado de esta esta distribución distribución fue f ue que se se creacrearon 22 22 circunscripciones circunscripciones pequeñas, pequeñas, con 72 escaños y que representaban el 60% del total; 2 circunscripciones medianas, medianas, con con 13 esc escaños años que represe representaban ntaban el 11% del total; total; y 1 circuns circunscripción cripción grande (Lima) (Lima),, con 35 escaños que representa el 29% del total de escaños. Es decir, una fuerte tendencia al tamaño pequeño que influirá en la relación de votos y escaños.

Los result resultados ados de las elecciones elecciones de la transición transición realizarealizadas el el 8 de abril del 2001, má máss allá de ser las má máss limlimpias de la historia electoral peruana, peruana, mostraron el triuntriunfo de Alejandro Alejandro Toledo Toledo y su su Perú Posibl Posible, e, el des desmoronamoronamiento del fujimorismo (Cambio 90/NM y Solución Popular), la desaparición desaparición de la izquierda izquierda y la recupe recuperaración de los los partidos políticos políticos históricos históricos PAP PAP y PPC. PPC. Deotro lado, lado, el efecto reductivo del del sistema sistema proporcioproporcional, fue bajo. Como se se observa observaen el el Cuadro No.7, No.7, once de trece organizaciones políticas tienen al menos un escaño en el Congreso, pese a que sólo cinco superan el 5% del total de votos válidos. Esta dispersión del voto hizo que el partido de gobierno no obtuviera mayoría en el Congreso y para lograrlo debe concertar con varias organizaciones políticas, lo que configura una evidente precariedad. En realidad, la no aplicación de un umbral mínimo de representación en las circunscripciones medianas y grande, permitió permitió el ingreso ingreso de un may mayor or número de partidos políticos, compensando el efecto reductivo de una mayoría de circunscripciones pequeñas y la aplicación del método método D’hondt que premia premia a los partidos partidos grandes y casti castiga ga a los los pequeños. Finalmente, Finalmente, podemos seña señalar lar que que la circunscripción circunscripción electoral tiene un evidente impacto en la representación política, pero no la determina unidireccionalmente. Su diseño y distribución debe atender a objetivos claros y conocimientos precisos para no cometer cometer errores involunt involuntarios arios o manipulaciones concientes, de las que no colaboran a reforzar una mejo me jorr calidad calidad de la democracia.

Cuadro No. 7 Relación entre votos y escaños escaños en circunscripciones circunscripciones departamentales Combinadas con Cifra Repartidora (D’Hondt) / 2001 Partido P olítico Político

%E

%V

Perú P osible Posible osible PAP AP U Unidad nidad nida Nacional aaccional (PPC +R) nidad N cciona ional (PPC+R) ((PPC+R) PPC + R) FI FI M Somos P erú Perú erú Cambio C ambio 990/NM 0/N M AP U PP Solución P opular Popular opular T odos Victoria Todos odos por por la la V ictoria FIA FI A Proyecto P aís Pa ís Renacimiento Renacimiento Andino Andino TO T O TAL

37.5 23.3 14.2 9.2 3.3 2.5 2.5 5.0 0.8 0.8 0.0 0.0 0.8 10 0

26.3 19.7 13.8 10.9 5.8 4.8 4.2 4.1 3.6 2.0 1.7 1.7 1.4 10 0

Diferencia %E-%V + 11.2 + 3.6 + 0.4 -1.7 -2.4 -2.3 -1.7 + 0.9 -2.7 -1.2 -1.7 -1.7 -0.6 0. 0

Nota: %E = Porcentaje de Escaños; %V Por Porcentaje centaje de de Votos

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ANEXO BIBLIOGRAFÍA SOBRE ELECCIONES EN EL PERÚ La bibliografía sobre elecciones en el Perú, aparentemente voluminosa, no deja de ser dispersa, inicial y poco especializada. especializada. De una revisión revisión en bibliot biblioteca ecass limeñas limeñas –las –las más más actualizadasactualizadas- hemos hemos podido podido encontrar 194 publicapublicaciones referidas al tema genérico de elecciones sobre el Perú. De ese total, 124 representan libros y el resto artículo artículoss en libros libros o rev revistas istas académicas académicas.. En el siglo XIX XIX sólo sólo hemos encontrado encontrado dos publicaciones publicaciones y26 hasta 1977. Es dec decir, ir, másdel 75% de la producción producción bibliográfica sobre elecciones se han escrito a partir de la instalación de la Asamblea Constituyente, que dio inicio a la transición democrática y en un número creciente en los tres últimos años. República del Perú Salvo Salvo el histori historiador ador republicano republicano Jorge J orge Basadre Basadre que en en su monumental monumental obra obra la Histo ria de la República (1822-1933) , muestra crónicas de procesos electorales del siglo XIX y los tres primeras décadas del XX, la ausencia de trabajos es clamorosa. 38 textos ubican su interés en las elecciones entre 1931 y las de 1966. Nuevamente el interés interésma mayor yor se centra centra en las realizadas desde desde 1978, siendo las presidenciales (1980, 1985, 1990, 1995 y 2000) las más numerosas.

La temática temática muestra, muestra, sin em embargo, bargo, la poca poca especialización especialización de los trabajos, trabajos, muchos de ellos historias, historias, crónicas crónicas e informes informes.. De las más más espe especiali cializadas zadas podemos podemos encontrar: Financiamiento de de partidos partidos políti políticos: cos: 2; Derecho Electoral: 39; Observación Electoral: 13; Sondeos Electorales: 5; Mujer y elecciones: 4; Organismos Electorales: 4; Sistema Electoral: 27; Medios y Elecciones: 9; Marketing Político: 6; y Voluntariado Electoral: 1. Este Este rápido ma mapeo peo es el resultado de dos dos hechos que converge convergen: n: la concentración de la realización realización de los los proces procesos os electorales en las últimas dos décadas (20) y la inexistencia de la disciplina de Ciencia Política en el Perú. Sobre lo prime primero, ro, vale vale la pena pena decir que desde 1978 existen existen un frecue frecuencia ncia de procesos procesos electo electorales rales (presidenciales, parlame parlamenntarios, tarios, municipales, regio regionales, nales, referéndum, revocatori revocatorias as deautoridades autoridadesmunicipales) may mayor or que en el resto de la historia lo que estimula procesos de interés de investigación reciente. En relación con lo segundo, hasta hace 4 años no existía la posibilidad de seguir estudios de Ciencia Política en el Perú, disciplina que tiene entre uno de sus capítulos de interés temático, las elecciones. La Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) ha promovido la Maestría de Ciencia Política, lo que permitirá el reclutamiento de profesionales en esta disciplina que podrán abordar, con herramientasadecuadas, adecuadas, los losproces procesos oselectorales, electorales, susmecanismos mecanismosynormas. normas. A continuación un listado alfabético de la bibliografía electoral peruana, indicando el lugar en que dichas publicaciones se pueden encontrar. De esta manera, esperamos aportar con una base documental a un tema que permite entender los sistemas y regímenes políticos contemporaneos.

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2002 La Circunscripcion Electoral, Peru y La Region Andina

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