PENCEGAHAN TINDAK PIDANA KORUPSI PADA JASA KONSULTASI 1 Oleh : Dr. Setyo Utomo, SH, M.Hum 2
I.
PENDAHULUAN Penyelenggara Negara mempunyai peran penting dalam konstelasi ketat ketatane anega garaa raan. n. Hal Hal ini tersi tersira ratt dalam dalam Amanat Amanat Pembu Pembuka kaan an Unda Undang ng-Unda Undang ng Dasa Dasarr 1945 1945 yang yang meny menyat atak akan an anta antara ra lain lain bahw bahwa a tuju tujuan an dibentuknya ”Pem ”Pemer erin inta tah h Nega Negara ra Indo Indone nesi sia a dan dan yang yang meli melind ndun ungi gi segenap segenap bangsa bangsa Indone Indonesia sia dan seluruh seluruh tumpah tumpah darah darah Indones Indonesia ia dan untuk untuk mema memaju juka kan n kese kesejah jahter teraan aan umum umum,, menc mencer erdas daskan kan kehid kehidup upan an bangsa…”. Dalam Dalam implemen implementasi tasinya nya,, penyele penyelengga nggaraa raan n Negara Negara tidak tidak boleh boleh menyimpang dari kaidah-kaidah yang digariskan. Namun demikian, dalam perke perkemba mbanga ngann nnya ya,, pemba pembangu ngunan nan di berb berbaga agaii bida bidang ng beri berimpl mplika ikasi si terha terhadap dap peril perilak aku u penye penyele lengg nggar ara a negar negara a yang yang memun memuncu culka lkan n rasa rasa ketidakpercayaan masyarakat. Stig Stigma ma yang yang meng mengan angg gga ap peny penyel elen engg gga ara nega negara ra belu belum m melak melaksa sana nakan kan fungs fungsii pelay pelayana anan n publi publik k berke berkemba mbang ng sejal sejalan an denga dengan n ”social mewabahnya nya praktek praktek-pra -prakter kter korupsi korupsi sebagai sebagai dampak dampak social issue” issue” mewabah adanya adanya pemusata pemusatan n kekuasaa kekuasaan, n, wewena wewenang ng dan tanggun tanggung g jawab jawab pada jabatan tertentu. tertentu. Disamping itu masyarakat masyarakat sendiri tidak sepenuhnya sepenuhnya dilibatkan dalam Kegiatan Penyelenggaraan Negara sehingga eksistensi kontr kontrol ol sosia sosiall tidak tidak berfu berfungs ngsii seca secara ra efekt efektif if terha terhadap dap penye penyele lengg nggara ara negara, terutama dalam hal akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, sehingga rentan sekali untuk menimbulkan penyimpangan dan korupsi. Korupsi tidak hanya dilakukan oleh penyelenggara negara, antar penyelenggara penyelenggara negara, tetapi juga melibatkan pihak lain seperti keluarga, keluarga, kroni kroni dan para pengusa pengusaha, ha, sehingg sehingga a merusak merusak sendi-se sendi-sendi ndi kehidup kehidupan an bermasyarakat, bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, bernegara, yang dapat membahayakan membahayakan eksistensi atass fungsi penyelenggaraan negara.
1
Materi Materi disampai disampaikan kan dalam Seminar Nasional Nasional Fakultas Fakultas Hukum Universitas Universitas Indonesia bekerja sama dengan dengan Ikatan Ikatan Nasional Nasional Konsultan Konsultan Indonesia Indonesia (INKINDO (INKINDO)) tentang tentang “Permasalahan “Permasalahan Hukum Pada Pelak Pelaksan sanaa aan n Kont Kontrak rak Jasa Jasa Konsul Konsultas tasii dan dan Pence Pencegah gahan an Korup Korupsi si di Lingk Lingkun ungan gan Insta Instans nsii Pemerintah”, yang diselenggarakan di Balai Sidang Djokosoetono Gedung F Lantai 2 FH-UI Depok, Selasa 22 Juni 2010. 2 Jaksa Satuan Tugas Khusus, pada Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus Kejaksaan Agung Agung RI Jakarta.
Langkah awal dan mendasar untuk menghadapi dan memberantas segala bentuk korupsi adalah dengan memperkuat landasan hukum yang salah satunya adalah Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 yang dirubah dan ditambah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang diharapkan dapat mendukung pembentukan pemerintahan yang bersih dan bebas korupsi, kolusi dan nepotisme, dan diperlukan pula kesamaan visi, misi dan persepsi aparatur penegak hukum dalam penanggulangannya. Kesamaan visi, misi dan persepsi tersebut harus sejalan dengan tuntutan hati nurani rakyat yang menghendaki terwujudnya penyelengara negara yang mampu menjalankan tugas dan fungsinya secara efektif, efisien, bebas dari korupsi. Upaya pemberantasan tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh pemerintah sampai saat ini masih terus bergulir, walaupun berbagai strategi telah dilakukan, tetapi perbuatan korupsi masih tetap saja merebak di berbagai sektor kehidupan. Beberapa kalangan berpendapat bahwa terpuruknya perekonomian Indonesia dalam beberapa tahun terakhir ini, salah satu penyebabnya adalah korupsi yang telah merasuk ke seluruh lini kehidupan yang diibaratkan seperti jamur di musim penghujan, tidak saja di birokrasi atau pemerintahan tetapi juga sudah merambah ke korporasi termasuk BUMN.
II.
PENGERTIAN KORUPSI DAN PRINSIP-PRINSIP PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA YANG BAIK
A.
Pengertian Korupsi.
Korupsi dalam bahasa Latin disebut Corruptio – corruptus, dalam Bahasa Indonesia disebut corruptie, dalam Bahasa Inggris disebut corruption, dan dalam Bahasa Sansekerta yang tertuang dalam Naskah Kuno Negara Kertagama arti harfiah corrupt menunjukkan kepada perbuatan yang rusak, busuk, bejad, tidak jujur yang disangkut pautkan dengan keuangan. 3 Korupsi di dalam Black’s Law Dictionary adalah “suatu perbuatan yang dilakukan dengan maksud untuk memberikan suatu keuntungan yang tidak sesuai dengan kewajiban resmi dan hak-hak dari pihak-pihak lain, secara salah menggunakan jabatannya atau karakternya untuk mendapatkan suatu keuntungan untuk dirinya sendiri atau untuk orang lain, bersamaan dengan kewajibannya dan hak-hak dari pihak lain”. 4 3 4
Sudarto, Hukum dan Hukum Pidana, Alumni Bandung, Cetakan Keempat, 1996, hlm. 115. Black, Henry Campbell, Black’s Law Dictionary, Edisi VI, West Publishing, St. Paul Minesota, 1990.
Dalam pengertian lain, korupsi dapat pula dilihat sebagai perilaku tidak mematuhi prinsip, artinya dalam pengambilan keputusan di bidang ekonomi, baik dilakukan oleh perorangan di sektor swasta maupun pejabat publik, menyimpang dari aturan yang berlaku. 5 Hakekat korupsi berdasarkan hasil penelitian World Bank adalah ”An Abuse Of Public Power For Private Gains” 6 , penyalahgunaan kewenangan / kekuasaan untuk kepentingan pribadi. Pengertian korupsi secara yuridis, baik arti maupun jenisnya telah dirumuskan, di dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan undang-undang sebelumnya, yaitu Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971. Dalam pengertian yuridis, pengertian korupsi tidak hanya terbatas kepada perbuatan yang memenuhi rumusan delik dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negaara, tetapi meliputi juga perbuatan-perbuatan yang memenuhi rumusan delik, yang merugikan masyarakat atau orang perseorangan. Oleh karena itu, rumusannya dapat dikelompokkan sebagai berikut :
1.
2.
3.
4. 5 6
Kelompok delik yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, (sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi). Kelompok delik penyuapan, baik aktif (yang menyuap) maupun pasif (yang disuap) serta gratifikasi. (sebagaimana diatur dalam Pasal 5 ayat(1) dan ayat (2), Pasal 6 ayat(1) dan ayat (2), Pasal 11, Pasal 12 huruf a, b, c, dan d, serta Pasal 12B ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Piddana Korupsi). Kelompok delik penggelapan. (sebagaimana diatur dalam Pasal 8, Pasal 10 huruf a Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi). Kelompok delik pemerasan dalam jabatan (knevelarij, extortion). (sebagaimana diatur dalam Pasal 12 huruf e dan
Vito Tanzi, Corruption, Governmental Activities, and Markets, IMF Working Paper, Agustus 1994. World Bank, World Development Report – The State in Changing World, Washington, DC, World Bank, 1997.
5.
6.
huruf f Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. UndangUndang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi). Kelompok delik pemalsuan. (sebagaimana diatur dalam Pasal 9 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tidak Pidana Korupsi). Kelompok delik yang berkaitan dengan pemborongan, leveransir dan rekanan. (sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 12 huruf g dan huruf i UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi).
Dari 6 (enam) kelompok delik di atas, hanya 1 (satu) kelompok saja yang memuat unsur merugikan negara diatur di dalam 2 pasal yaitu pasal 2 dan 3, sedangkan 5 kelompok lainnya yang terdiri dari 28 pasal terkait dengan perilaku menyimpang dari penyelenggara negara atau pegawai negeri dan pihak swasta.
B.
Pemberantassan Korupsi Melalui Program Pembangunan.
Sebenarnya masalah korupsi bukanlah suatu hal yang baru di Indonesia. Berbagai kebijakan telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan pemerintahan yang bersih, bebas dari KKN. Secara faktual Majelis Permusyawaratan Rakyat mengamanatkan dalam TAP MPR-RI Nomor XI/MPR/1989 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas KKN, yang kemudian ditindak lanjuti dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Tujuan yang ingin dicapai dalam upaya tersebut adalah Penyelenggaraan Negara yang dilakukan oleh lembaga-lembaga Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif harus sesuai dengan tuntutan hati nurani rakyat, yakni adanya penyelenggaraan negara yang mampu menjalankan fungsi dan tugas secara sungguh-sungguh dan penuh tanggung jawab untuk mewujudkan penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas dari praktek KKN di segala bidang agar dapat berdaya guna dan berhasil guna. Upaya pemberantasan korupsi untuk menuju terciptanya pemerintahan yang bersih nuansanya nampak lebih kental, Untuk mencapai sasaran pembangunan penyelenggaraan negara menuju terciptanya tata pemerintahan yang bersih dan berwibawa teersebut, maka Presiden telah mengeluarkan Peraturan Nomor 7
Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah dan Kebijakan Penyelenggaraan Negara 2004-2009, yang diarahkan untuk :
1. Menuntaskan penanggulangan penyalahgunaan kewenangan dalam benuk praktik-praktik korupsi, kolusi dan nepotisme dengan cara :
a. Penerapan
e.
prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik (good coorporate goverance) pada semua tingkat dan lini pemerintahan dan pada semua kegiatan; b. Pemberian sanksi yang seberat-beratnya bagi pelaku korupsi, kolusi dan nepotisme sesuai dengan ketentuan yang berlaku; c. Peningkatan efektivitas pengawasan aparatur negara melalui koordinasi dan sinergi pengawasan internal, eksternal dan pengawasan masyarakat; d. Peningkatan budaya kerja aparatur yang bermoral, profesional, produktif dan bertanggung jawab; Peningkatan pemberdayaan penyelenggara negara, dunia usaha dan masyarakat dalam pemberantasan KKN. 2.
Meningkatkan kualitas penyelenggara administrasi negara melalui: a. Penataan kembali fungsi-fungsi kelembagaan pemerintahan agar dapat berfungsi secara lebih memadai, efektif, dengan struktur lebih proposional, rmaping, luwes dan responsif; b. Peningkatan efektivitas dan efisiensi ketatalaksanaan dan prosedur pada semua tingkat dan lini pemerintahan;
c. Penataan
dan peningkatan kapasitas sumber daya manusia aparatur agar lebih profesional sesuai dengan tugas dan fungsinya untuk memberikan pelayanan yang terbaik bagi masyarakat; d. Peningkatan kesejahteraan pegawai dan pemberlakuan sistem karier berdasarkan prestasi. 3.
Meningkatkan keberdayaan masyarakat penyelenggaraan pembangunan dengan :
dalam
a.
Peningkatan kualitas pelayanan publik terutama pelayanan dasar, pelayanan umum dan pelayanan unggulan; b. Peningkatan kapasitas maeyarakat untuk dapat mencukupi kebutuhan dirinya, berpartisipasii dalam proses pembangunan dan mengawasi jalannya pemerintahan; c. Peningkatan transparansi, partisipasi dan mutu pelayanan melalui peningkatan akses dan sebaran informasi. Sedangkan sasaran khusus yang ingin dicapai adalah : 1. Berkurangnya secara nyata praktek korupsi di birokrasi dan dimulai dari tataran (jajaran) pejabat yang paling atas; 2. Terciptanya sistem kelembagaan dan ketatalaksanaan pemerintahan yang bersih, efisien, transparan, profesional dan akuntabel; 3. Terhapusnya aturan, peraturan dan praktek yang bersifat diskrikinatif terhadap warga negara, kelompok atau golongan masyarakat;
4.Meningkatnya
partisipasi masyarakat dalam pengambilan kebijakan publik; 5. Terjaminnya konsistensi seluruh peraturan pusat dan daerah fan tidak bertentangan peraturan dan perundangan diatasnya.
III.
SEKTOR-SEKTOR PENGGUNAAN DANA APBN YANG RAWAN KORUPSI DAN PERAN KEJAKSAAN DALAM MEMBERANTAS TINDAK PIDANA KORUPSI Negara mempunyai kewenangan di dalam menyelenggarakan fungsi pemerintahan, kewenangan tersebut akan menimbulkan adanya hak-hak pemerintah diantaranya adalah pengelolaan keuangan. Misalnya hak untuk memungut pajak, hak pengelolaan harta negara dan pungutan lainnya. Selain itu negara juga mempunyai kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, yakni pengeluaran yang menjadi kewajiban negara dalam rangka penyelenggaraan layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan kepada pihak ketiga. Secara prinsip yang dimaksudkan dengan penerimaan negara adalah uang yang diterima oleh negara melalui kas negara terkait dengan penyelenggaraan hak dan kewajiban negara maupun karena hal lain.
Penerimaan negara dapat dibedakan menjadi 2 jenis yaitu penerimaan dari sektor perpajakan dan penerimaan dari sektor bukan pajak. Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) merupakan seluruh penerimaan Pemerintah Pusat terkait dengan kewajiban pemerintah untuk menyediakan layanan tertentu kepada masyarakat dan penerimaan yang tidak terkait dengan penyelenggaraan fungsi pemerintah (tupoksi kementerian/lembaga). Pemerintah sebagai penyedia jasa layanan bagi masyarakat, baik bersifat layanan dasar (public goods) maupun layanan semi dasar (semi public goods) yang menjadi kebutuhan masyarakat. Layanan kategori dasar dibiayai melalui sistem perpajakan, sedangkan layanan semi dasar dibiayai melalui pungutan yang hakekatnya merupakan partisipasi masyarakat dalam membiayai layanan tertentu dimaksud (cost sharing principle). Mekanisme lebih lanjut dari pelayanan di atas ditetapkan melalui alokasi benlanja setiap tahun yang sebelumnya harus dimintakan persetujuan lebih dulu dari legislatif (DPR), apabila telah mendapat persetujuan maka statusnya menjadi produk legislatif yang lazim disebut undang-undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), sedangkan di daerah dikukuhkan dalam suatu Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD). Jika kita mengamati lebih jauh dari setiap kasus yang mencuat ke permukaan melalui media massa, dimana pada akhir-akhir ini kasus tindak pidana korupsi yang terjadi di Indonesia seringkali terkait dengan pengadaan barang dan jada yang dananya berasal dari APBN, APBD atau Badan Hukum Milik Negara. Para pelakunya merupakan orang-orang yang memiliki kekuasaan atau yang memiliki kewenangan. Atas kenyataan ini, pada umumnya korupsi karena adanya penggunaan kekuasaan dan wewenang publik yang menyimpang untuk kepentingan pribadi atau golongan tertentu. Perbuatan korupsi yang terjadi di Badan Hukum Milik Negara, baik sebelum atau pada saat setelah pelaksanaannya seringkali tidak terdeteksi dan sulit pengungkapannya, sehingga diperlukan suatu keahlian dan kejelian aparat penegak hukum dalam membongkar kasuskasus korupsi yang terjadi pada Badan Hukum Milik Negara. Pada umumnya sektor-sektor rawan yang sering menimbulkan penyimpangan dan merugikan keuangan negara yang dilakukan di lingkungan Badan Hukum Milik Negara, antara lain terkait dengan : 1. Pengadaaan jasa. 2. Penyaluran dana Bantuan Operasional. 3. Perbaikan sarana dan prasarana.
4. Harga/nilai kontrak terlalu tinggi (mark up dalam pengadaan barang dan jasa). 5. Penetapan pemenag lelang tidak sesuai ketentuan yang berindikasi suap atau ditetapkan oleh pengurus atau pengawas pada bagian pengadaan barang dan jasa Badan Hukum Milik Negara. 6. Pembayaran fiktif. 7. Pemalsuan surat/dokumen sebagai sarana penyimpangan penggunaan anggaran Badan Hukum Milik Negara. 8. Manipulasi penggunaan barang/dana. 9. Manipulasi biaya pembebasan tanah. 10.Realisasi pekerjaan tidak sesuai kontrak yang merugikan Badan Hukum Milik Negara. 11. Penggelapan uang 12.Manipulasi gaji pegawai. 13.Pungutan tidak sah. 14.Penyalahgunaan biaya perjalanan dinas. 15.Penyalahgunaan wewenang. Pengadaan barang dan jasa di lingkungan Badan Hukum Milik Negara ada baiknya memperhatikan 15 langkah prosedural yang ditetapkan oleh Keppres No. 80 Tahun 2003 jo. Perpres No. 85 Tahun 2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah serta memperhatikan juga Anggaran Dasar dan Anggran Rumah Tangga suatu Perusahaan negara / Badan Hukum Milik Negara / Daerah, yaitu : 1. Perencanaan Pengadaan; 2. Pembentukan Panitia Lelang; 3. Prakualifikasi Perusahaan; 4. Penyusunan Dokumen Lelang; 5. Pengumuman Lelang; 6. Pengambilan Dokumen Lelang; 7. Penentuan Harga Perkirakan Sendiri; 8. Penjelasan Lelang; 9. Penyerahan Penawaran Harga dan Pembukaan Penawaran; 10.Evaluasi Penawaran; 11. Pengumuman Calon Pemenang; 12.Sanggahan Peserta Lelang; 13.Penunjukan Pemenang Lelang; 14.Penandatanganan Kontrak Perjanjian; 15.Penyerahan Barang/Jasa kepada User. Salah satu contoh di dalam pengadaan barang dan jasa yang dananya berasal dari APBN, APBD ialah kemahalan harga pengadaan buku, blanko ijazah/SKHUN dan pengembangan SIM. Berdasarkan
Keppres No. 80 Tahun 2003 jo. Perpres No. 85 Tahun 2006 Lampiran I Bab I huruf E angka 1 dalam menentukan penyusunan harga perhitungan sendiri (HPS) harus dilakukan dengan cermat, menggunakan data dasar dan mempertimbangkan : a. Analisis harga satuan pekerjaan yang bersangkutan;
b.Perkiraan c. d. e.
f. g. h.
perhitungan biaya oleh konsultan/ engineer’s estimate
(EE); Harga pasar setempat pada waktu penyusunan HPS; Harga kontrak/surat perintah kerja (SPK) untuk barang/pekerjaan sejenis setempat yang pernah dilaksanakan; Informasi harga satuan yang dipublikasikan secara resmi oleh Badan Pusat Statistik (BPS), badan/instansi lainnya dan media cetak yang datanya dapat dipertanggungjawabkan; Daftar harga standar/tarif biaya yang dikeluarkan oleh pabrikan/agen tunggal atau lembaga independen; Daftar harga standar/tarif biaya yang dikeluarkan oleh instansi yang berwenang; Informasi lain yang dapat dipertanggungjawabkan.
Terkait dengan pengadaan barang dan jasa tersebut, dalam praktek salah satu unsur penting yang harus dapat dibuktikan agar dapat dikualifikasi sebagai tindak pidana korupsi adalah adanya ”unsur dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”. Unsur kerugian negara sering menjadi polemik karena memiliki pengertian yang dapat dilihat dari beberapa perspektif hukum, yaitu berdasarkan perspektif hukum administrasi negarra, hukum perdata dan hukum pidana, yang lebih lanjut akan diuraikan sebagai berikut :
1.Pengertian kerugian negara berdasarkan perspektif hukum administrasi negara, dapat dilihat dari ketentuan Pasal 1 angka 22 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yaitu kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai. Rumusan pengertian kerugian negara dalam Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara ini sama dengan rumusan pengertian kerugian negara sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 15 Undang-Undang No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
2.Pengertian kerugian negara berdasarkan perspektif hukum perdata terkait dengan pengertian keuangan negara yang
dikelola oleh perusahaan negara/perusahaan daerah sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dan Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara. Jadi kerugian negara disini adalah berkurangnya Kekayaan Negara/Kekayaan Daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga atau saham, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah yang disebabkan oleh perbuatan yang melanggar norma atau aturan yang telah ditetapkan berdasarkan ketentuan yang berlaku dalam Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseoan Terbatas dan UndangUndang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
3.Pengertian kerugian negara berdasarkan perspektif hukum pidana adalah sustu perbuatan yang menyimpang terhadap penggunaan dan pengelolaan keuangan negara sehingga dapat dikualifikasikan sebagai perbuatan merugikan negara atau dapat merugikan negara sebagai tindak pidana korupsi, dengan pemenuhan unsur-unsur : pertama, perbuatan tersebut merupakan perbuatan melawan hukum, baik dalam pengertian formil maupun materil atau penyalahgunaan wewenang, kesempatan atau sarana yang ada padanya, dan kedua, para pihak ada yang diperkaya dan diuntungkan, baik si pelaku sendiri, orang lain atau korporasi (Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 jo. UndangUndang No. 20 Tahun 2001). Jika mengacu pada pengertian kerugian negara berdasarkan perspektif hukum administrasi negara maka pengertiannya disini adalah pengertian kerugian negara yang memaknai pengertian keuanan negara, sehingga berbeda dengan kerugian negara yang terdapat dalam UndangUndang No. 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yang merupakan pengertian yang spesifik dan merupakan lex specialias derogat legi generalis sistematis, yaitu meskipun sama-sama bersifat khusus, tetapi yang mendominasi adalah lingkup kepentingannya dalam hal ini adalah pidana. Tegasnya penerapannya harus melihat kepada lingkup permasalahannya, jika menyangkut masalah pidana maka yang diberlakukan adalah hukum pidana, sehingga mengesampingkan hukum perdata dan hukum administrasi negara. Sebagai contoh dalam praktek selama ini dalam hal penerapan pengertian Pegawai Negeri, walaupun diatur di dalam Undang-Undang Kepegawaian Nomor 8 Tahun 1974 jo. UU No. 43 Tahun 1999, tetapi yang digunakan dalam tindak pidana
korupsi adalah pengertian pegawai negeri di dalam Undang-Undang No.31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang jo. No.20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tinak Pidana Korupsi, bahkan pengertian sesama hukum pidana termuat dalam KUHP juga diabaikan. Mengenai unsur ”merugikan keuangan negara” aparat penegak hukum bekerjasama dengan instansi terkait yaittu BPK atau BPKP untuk menghitung kerugian negara. Kewenangan BPK atau BPKP dalam melakukan audit adalah dalam zona accounting , sehingga tidak perlu jauh sampai mencari adanya perbuatan melawan hukum atau tidak, karena itu merupakan kewenangan Penyidik dan Penuntut Umum. Pengertian merugikan negara di lingkungan Departemen dapat diartikan, bahwa anggaran yang telah ditetapkan tidak dipergunakan sesuai dengan peruntukannya atau terjadi penyimpangan. Selain menyangkut pengertian keuangan negara, dalam praktek sering menjadi polemik adalah pengertian untusr melawan hukum, tetapi denan adanya putusan Mahkamah Konstitusi Nomor : 003/PUU-IV/2006 tanggal 25 Juli 2006 yang meniadakan berlakunya penjelasan Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang No. 31 Tahun 1999, sehingga perbuatan melawan hukum dalam arti materiil yaitu perbuatan yang dianggap tercela, tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan sosial masyarakat, dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum yang mengikat, karena pengertian melawan hukum secara materiil dipandang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, maka seharusnya polemik tentang pengertian melawan hukum tersebut berakhir. Pengertian ”melawan hukum” sering dirancukan dengan pengertian ”menyalahgunakan wewenang” padahal dua hal itu jelas berbeda, meskipun hakekatnya penyalahgunaan wewenang tersebut adalah juga melawan hukum. Melawan hukum adalah perbuatan yang bertentangan dengan perraturan perundang-undangan yang bisa dilakukan oleh setiap orang. Sedangkan menyalahgunakan wewenang adalah juga perbuatan yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, hanya bisa dilakukan oleh seseorang yang mempunyai kewenangan dan kapasitas tertentu yang terkait dengan jabatannya terkait dengan prosedural. Menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana yang ada terkait dengan posisinya selaku penyelenggara negara atau pegawai negeri di institusi itu secara salah, dapat disebut sebagai ”misbruik van gesag atau van bevoeg” , menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan dan kewenangan tersebut digunakan tidak sesuai dengan tugas jabatannya. Unsur ”memperkaya diri atau orang lain atau suatu korporasi” (vide Pasal 2 ayat (1) UU no. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001) dan
unsur ”dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi ” (vide Pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999 jo.UU No. 20 Tahun 2001), merupakan unsur yang besifat alternatif sehingga tiak perlu pelaku tindak pidana korupsi harus menikmati sendiri uang hasil tindak pidana korupsi, cukup si pelaku memperkaya orang lain atau menguntungkan orang lain. Secara teoritis, unsur ”memperkaya diri” diartikan bertambah kekayaannya atau pelaku berpola hidup mewah tanpa hak di dalam menikmati hasil korupsinya dalam kehidupan sehari-harinya, tetapi dalam praktek setiap tindakan dari subyek hukum yang menimbulkan keugian negara, nbaik itu karena tanda tangan, pemindahan buku, mengambil, menyerahkan, menyimpan diluar prosedur yang berlaku, maka perbuatan tersebut dapat dipandang sebagai perbuatan memperkaya diri. Sedangkan unsur ”menguntungkan diri atau orang lain atau suatu korporasi”, artinya pelaku memperoleh fasilitas atau kemudahan sebagai akibat dari perbuatan menyalahgunakan wewenang atau prosedur. Kemudian dalam pembuktian unsur ”dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”, sering terjadi perbedaan persepsi adalah menyangkut penafsiran kata ”dapat ” yang oleh sebagian kalangan dipandang sebagai potensi, karena mengacu kepada ”cukup dengan dipenuhinya unsur-unsur perbuatan yang dirumuskan bukan dengan timbulnya akibat” (penjelasan pasal 2 ayat(1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi), jika menilik syaratnya penempatan kata dapat tersebut, sebenarnya oleh pembuat undang-undang dimaksudkan hanya untuk menempatkan kedua delik tersebut, dari delik formil materiil menjadi delik formil dengan meninjau filosofi dari delik pencurian (Pasal 362 KUHP) dan penggelapan (Pasal 372 KUHP). Dalam pengertian perbuatan tersebut telah selesai (voltoid) kalau barang atau uang tersebut telah berpindah dari tempatnya atau tujuannya semula yang dilakukan secara melawan hukum. Terhadap delik-delik tertentu dari undang-undang korupsi memang sejalan dengan pemahaman tersebut, seperti penyuapan, pemerasan atau penggelapan dalam jabatan, tetapi terhadap delik yang mengandung unsur merugikan negara kata ”dapat” tidak sekedar potensi yang abstrak, tetapi harus konkrit dan itu lambat atau cepat harus riil terjadi. Oleh karena itu, jika kata dapat merugikan keuangan negara tersebut berupa potensi, maka sifatnya hanya asumsi dan hal itu bertentangan dengan azas legalitas yang salah satunya mensyaratkan adanya kepastian hukum. Selanjutnya terkait dengan pengertian penyuapan, penyuapan terdiri dari 2 jenis. Pertama adalah penyuap aktif, yaitu pihak yang memberikan atau menjanjikan sesuatu, baik berupa uang atau barang. Penyuapan ini terkait erat dengan sikap batin subjek hukum berupa niat (oogmerk) yang bertujuan untuk menggerakkan seorang pejabat penyelenggara negara atau pegawai negeri agar ia dalam jabatannya berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang bertentangan dengan
kewajibannya. Dari pemberian hadiah atau janji tersebut, berarti subjek hukum mengetahui tujuan yang terselubung yang diinginkannya, yang didorong oleh kepentingan pribadi, agar penyelenggara negara atau pegawai negeri yang akan diberi hadiah atau janji berbuat atau tidak berbuat sesuatu dalam jabatan yang bertentangan dengan kewajibannya. Meskipun pejabat yang bersangkutan menolak pemberian atau janji terserbut, perbuatan subjek hukum sudah memenuhi rumusan delik dan dapat dijerat oleh delik penyuiapan aktif, mengingat perbuatannya sudah selesai (voltoid). Kemudian kedua adalah penyuapan pasif, pihak yang menerima pemberian atau janji baik berupa uang maupun barang. Apabila pegawai negeri tersebut menerima pemberian atau janji dalam pasl ini, berarti pegawai negeri/penyelenggara negara dimaksud akan menanggung beban moril untuk memenuhi permintaan pihak yang memberi atau yang menjanjikan tersebut. 7 Selain penyuapan aktif dan pasif tersebut yang lazim juga terjadi terkait dengan praktek korupsi adalah penggelapan dan pemerasan. Larangan yang terkait dengan tindak pidana korupsi jenis ini adalah perbuatan menggelapkan uang atau surat berharga yang menjadi tanggungjawab jabatannya atau membiarkan uang atau surat berharga tersebut diambil atau digelapkan orang lain. Sedangkan yang dimaksudkan dengan pemerasan terkait dengan tindak pidana korupsi adalah pemerasan dalam jabatan (knevelarij) dan salah satu unsurnya adalah memaksa seseorang memberikan sesuatu, membayar, atau menerima pembayaran dengan potongan, atau untuk mengerjakan sesuatu bagi dirinya sendiri (Pasal 12 huruf e dan f UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001). Bentuk pemaksaan disini lebih ditujukan secara psikis sebagai akibat yang ditimbulkan dari kewenangan yang melekat pada diri pejabat yang bersangkutan. Kehendak untuk memaksakan kepentingan pribadinya harus dirasakan oleh orang yang menjadi obyeknya. 8 Contohnya terkait dengan Badan Hukum Milik Negara, misalnya dalam hal pengadaan jasa, berbagai dalih dipergunakan, meskipun prosedur sudah terpenuhi, tetapi masih saja ada kendala, sehingga ada pameo kalau bisa dipersulit, kenapa harus dipermudah, dan pameo ini nampaknya lazim diberlakukan oleh kalangan pegawai negeri atau penyelenggara negara di dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Pegawai negeri atau penyelenggara negara turut serta dalam pengadaan yang diurusnya adalah korupsi, ini sesuai dengan Pasal 12 7
Marwan Effendy, Tipologi Kejahatan Perbankan dari Perspektif Hukum Pidana, Sumbeer Ilmu Jaya, cet.I, Tahun 2005, hlm. 126.
8
P.A.F. Lamintang, at al, Hukum Pidana Indonesia, Sinar Baru, Bandung, cet. Ke-III, 1990, hlm. 231-234.
huruf i Undang-Undang 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 ”Pegawai negeri atau penyelenggara negara baik langsung maupun tidak langsung dengan sengaja turut serta dalam pemborongan, pengadaan, atau persewaan, yang pada saat dilakukan perbuatan, untuk seluruh atau sebagian ditugaskan untuk mengurus atau mengawasinya”. Disamping itu, perlu juga mendapat perhatian adalah masalah gratifikasi. Gratifikasi ini dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 secara tegas dilarang. Pengertiannya dalam arti luas meliputi pemberian uang, barang, rabat (discount), komisi, pinjaman tanpa bunga, tiket perjalanan, fasilitas penginapan, perjalanan sosialisasi, pengobatan Cuma-Cuma atau fasilitas lainnya. Hal tersebut perlu dipahami secara benar karena akan berkaitan dengan masalah pengumpulan alat bukti dan pembuktiannya di depan persidangan. Pengertian alat bukti petunjuk tidak saja dapat diperoleh dari keterangan saksi, keterangan terdakwa dan surat-surat sebagaimana dirumuskan dalam KUHP, tetapi juga dapat diperoleh melalui alat bukti lain menurut pasal 26 a Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 yang berupa informasi yang diucapkan, dikirim, diterima, atau disimpan secara elektronik dengan alat optik atau yang serupa dengan itu, atau melalui dokumen berupa rekaman data atau informasi yang dapat dilihat, dibaca, dan atau didengar yang dapat dikeluarkan dengan atau tanpa bantuan suatu sarana, baik yang tertuang diatas kertas atau benda lain maupun yang terekam secara elektronik berupa tulisan, suara, gambar, peta, rancangan, foto, huruf, tanda, angka atau perforasi yang memiliki makna. Rumusan yang demikian ini, tidak saja memperluas cakupan pengertian tindak pidana korupsi, tetapi juga memudahkan di dalam pembuktiannya. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi menerapkan sistem pidana minimal dalam upaya untuk dapat menimbulkan efek jera dan daya tangkal sejalan dengan tujuan undang-undang ini, utnuk mengantisipasi kebutuhan hukum masyarakat dalam mencegah dan memberantas secara efektif segala bentuk tindak pidana korupsi. Dalam Pasal 4 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999, disebutkan pengembalian kerugian keuangan negara tidak menghapuskan pidana, maksudnya meskipun hasil korupsi telah dikembalikan kepada negara, tidak menghapus sifat melawan hukum, perbuatan dan pelaku akan tetap diajukan ke pengadilan dan dijatuhi pidana, hanya mungkin hukumannya diperingan. Ketentuan ini sebenarnya tidak sejalan dengan adagium ultimum remedium, mengingat hakekat pengadaan barang dan jasa adalah domein perikatan, maka jika terjadi Wanprestasi atau pihak terkait tidak dapat memenuhi prestasi kerja yang telah diperjanjikan, langkah yang
harus ditempuh adalah membuka ruang restorasi. Pihak yang bersangkutan diminta lebih dulu memenuhi ketentuan yang telah disepakati dalam perjanjian pemborongan, jika yang bersangkutan tetap ingkar, maka barulah diterapkan instrumen pidana (retroactive justice). Terhadap maraknya korupsi di berbagai lini kehidupan, maka menurut Jereny Popo upaya yang dapat dilakukan adalah dengan meningkatkan integritas nasional. 9 Memperkenalkan sistem integritas nasional di semua lapisan masyarakat sangat penting bagi proses reformsi dan hendaknya dilakukan secara berkesinambungan. Pendekatan ini penting artinya agar tujuan pembangunan dapat dicapai. Lebih lanjut Jeremy Pope berpendapat bahwa dalam mengejar tujuan itu, hendaknya memperhatikan antara lain : -
-
Pelayanan publik yang efisien dan efektif, serta menyumbang pada pembangunan berkelanjutan; Pemerintahan yang berjalan berdasarkan hukum, yang melindungi warga masyarakat dari kekuasaan sewenangwenang (termasuk dari pelanggaran hak asasi manusia); dan Strategi pembangunan yang menghsilkan manfaat bagi negara secara keseluruhan, termasuk rakyatnya yang paling miskin dan tidak berdaya, bukan hanya bagi para elit.
Dilingkungan Departemen, khususnya Badan Hukum Milik Negara hendaknya memperhatikan ketentuan-ketentuan yang diatur di dalam Keppres No. 80 Tahun 2003 jo. Perpres No. 85 Tahun 2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah serta memperhatikan juga Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga suatu Perusahaan Negara / Badan Hukum Milik Negara / Daerah khususnya mengenai pendanaan Perusahaan, sumber pendanaan, pengelolaan dana pendiddikan, pengalokasian dana pendidikan dan wajib juga melaksanakan prinsip-prinsip keadilan, efisiensi, transparansi dan akuntabilitas punlik guna terwujudnya Good Coorporate Governance. Asas-asas umum tersebut merupakan ground idea dan haarus menjadi kerangka acuan atau frame of reference yang membatasi di dalam setiap pengelolaan keuangan Negara, agar dapat lebih terarah dan dipertanggungjawabkan dari berbagai aspek hukum 10 (situationsgebundenheit) , mengingat kesemua asas-asas umum tersebut
9
Pope, Jereny , Strategi Memberantas Korupsi, Elemen Sistem Integritas Nasional, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, 2003, hlm. 61. 10 Marwan Effendy, Penerapan Perluasan Ajaran Melawan Hukum dalam Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi (KajianPutusan No.135/Pid/B/2004/PN.Cn. dan Putusan Sela No.343/Pid.B/2004/PN.Bgr), Dictum,Jakarta,2005,hal.17. lihat juga Kurt Lewin dalam Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia,PT.Citra Aditya Bakti,Bandung,2001,hal.29 dan Karl Mannheim dalam Bachsan Mustafa, loc cit.
telah diimplementasikan ke dalam klausula pasal yang mengatur tentang pengelolaan keuangan negara. Khusus untuk lingkungan Badan Hukum Milik Negara, asas-asas umum tersebut tidak hanya sekedar menjadi kerangka acuan dan pembatas di dalam pengelolaan keuangan negara, tetapi lebih jauh lagi adalah dalam upaya untuk mewujudkan good governance dan clean goverment .11
IV.
PENUTUP Sebagai penutup dalam makalah yang penulis susun, untuk pencegahan terjeratnya pelaku dalam Jasa Konsultansi ke dalam perkara Tindak Pidana Korupsi perlu diperhatikan hal-hal yang telah diuraikan di pembahasan terdahulu yaitu pengadaan barang dan jasa di lingkungan Badan Hukum Milik Negara ada baiknya memperhatikan 15 langkah prosedural yang ditetapkan oleh Keppres No. 80 Tahun 2003 jo. Perpres No. 85 Tahun 2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah serta memperhatikan juga Anggaran Dasar dan Anggran Rumah Tangga suatu Perusahaan negara / Badan Hukum Milik Negara / Daerah, dan Terkait dengan pengadaan barang dan jasa tersebut, dalam praktek salah satu unsur penting yang harus dapat dibuktikan agar dapat dikualifikasi sebagai tindak pidana korupsi adalah adanya ”unsur dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”. Unsur kerugian negara sering menjadi polemik karena memiliki pengertian yang dapat dilihat dari beberapa perspektif hukum, yaitu berdasarkan perspektif hukum administrasi negarra, hukum perdata dan hukum pidana.
11
Marwan Effendy, Penyimpangan Kebijakan Anggaran Oleh Pejabat Negera, BUMN dan BUMD dari Aspek Pidana, Makalah disampaikan dalam workshop tentang Korupsi dan Penyimpangan Kebijakan Keuangan Bagi Pejabat Pemerintah Daerah/DPRD dan BUMD, yang diselenggarakan oleh Pusat Studi Investasi dan Keuangan bekerjasama dengan Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, tanggal l2 dan 19 Agustus 2006, di Hotel Oasis Amir Lt.3,Jl. Senen Raya Kav.135-137 Jakarta Pusat. Pernah juga disampaikan dalam Workshop : ”SANKSI HUKUM PEJABAT PEMDA,DPRD DAN BUMN/BUMD” atas Hasil Audit Investigasi Terhadap Kebocoran Negara/Daerah Dalam Tipikor, yang diselenggarakan oleh Pusat Pelatihan Keuangan dan Pemerintahan dengan Sekolah Tinggi Akutansi Negara, tanggal 4 Agustus 2006,di Hotel Ibis, Kemayoran, Jakarta Pusat,hal.7-8.
DAFTAR PUSTAKA
Ann Elliot, Kimberly, Corruption and The Global Economy, terjemahan Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, Edisi Pertama, 1999. Black, Henry Campbell, Black’s Law Dictionary, Edisi VI, West Publishing, St. Paul Minesota 1990. Effendy, Marwan, Penerapan Perluasan Ajaran Melawan Hukum dalamUndangUndang Tindak Pidana Korupsi (KajianPutusan no. 135/Pid/B2004/PN.Cn. dan Putusan Sela No. 343 /Pid.B/2004/PN.Bgr), Majalah Dictum, Jakarta,2005. ______________, Tipologi Kejahatan Perbankan dari Perspektif Hukum Pidana, Sumber Ilmu Jaya, cet.!, Tahun 2005. ______________, Penyimpangan Kebijakan Anggaran Oleh Pejabat Negera, BUMN dan BUMD dari Aspek Pidana, Makalah disampaikan dalam workshop tentang Korupsi dan Penyimpangan Kebijakan Keuangan Bagi Pejabat Pemerintah Daerah/DPRD dan BUMD, yang diselenggarakan oleh Pusat Studi Investasi dan Keuangan bekerjasama dengan Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, tanggal l2 dan 19 Agustus 2006, di Hotel Oasis Amir Lt.3,Jl. Senen Raya Kav.135-137 Jakarta Pusat. ______________, Materi disampaikan dalam Koordinasi Kebijakan dan Program Pendidikan Melalui Rembuk Nasional Pendidikan (RNP), dengan tema : ”Good Governance Dalam Pengelolaan Keuangan Negara”, yang diselenggarakan di Pusdiklat Pegawai Depdiknas, Sawangan, Senin 23 Februari 2009. Lamintang, P.A.F, at al, Hukum Pidana Indonesia, Sinar Bau, Bandung cet. KeIII, 1990. Lembaga Administrasi Negara, SANKRI ( Sistem Administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia), prinsip-prinsip Penyenggarraan Negara, Jakarta, 2003. Pope, Jeremy, Strategi Memberantas Korupsi, Elemen Sistem Integritas Nasional, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, 2003. Sudarto, Hukum dan Hukum Pidana, Alumni Bandung, Cetakan Keempat, 1996. Tanzi, Vito, Corruption, Governmental activities, and Markets, IMF Working Paper, Agustus 1994.
World Bank, World Development Report – The State in Changing World, Washington, DC, World Bank, 1997. Undang-Undang No. 3 Tahun 1971 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Undang-Undang No.31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang No.20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaraan Negara. TAP MPR-RI Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan NegaraYang Bersih dan Bebas KKN. Keppres No. 80 Tahun 2003 jo. Perpres No. 85 Tahun 2006 tentang Pedoman pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah. Peraturan Pressiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Penbangunan Jangka Menengah dan Kebijakan Penyelenggaraan Negara 20042009.
