02 ETP Contratacao Servico Desenvolvimento Software Praticas Ageis Versao 22

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral da Presidência Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação

Sumário 1

Objeto a contratar ......................................................................................................... 3

2

Equipe de planejame planejamento nto da contratação........... ...................... ....................... ....................... ...................... ....................... ............... ... 3

3

Necessidade da contratação e alinhamento com o planejamento institucional ............ 3

4

Resultados pretendidos ................................................................................................ 5

5 Justificativa da escolha do tipo de solução e proposta de modelo de contratação inovador ............................................................................................................................... 6 6

Modelo de remuneração e demais requisitos r equisitos da contratação ........... ...................... ....................... ................. ..... 8

7

Relação entre a deman demanda da prevista e a quantidade a ser contratada .......... ..................... ................ ..... 20

8

Modelo de execução do objeto ............................. ........................................ ...................... ...................... ....................... ..................... ......... 21 8.1

Solicitação, execução e acompanhamento de serviços ......................................... .............................................................. ..................... 21

8.2

Segurança da informação..................................................................... ......................................................................................................... ...................................... .. 23

8.3

Medidas de sustentação dos sistemas produzidos ................................................................... ..................................................................... .. 23

9

Modelo de gestão contratual ................ ........................... ....................... ....................... ...................... ....................... ....................... .............. ... 24 9.1

Vigência do contrato ............................................................................................. ................................................................................................................. ..................... 24

9.2

Natureza do serviço ................................... ....................................................................... ....................................................................... ............................................ ......... 24

9.3

Garantia de execução do contrato ......................................................................................... ............................................................................................ .... 25

9.4

Garantia dos produtos e serviços ................................................................................ .............................................................................................. ............... 25

9.5

Repactuação ................................... ..................................................................... ...................................................................... ......................................................... ..................... 25

10

Orçamento estimado ........... ...................... ....................... ....................... ...................... ...................... ....................... ....................... ................ ..... 25

10.1

Levantamento de cargos e salários no mercado .............................................................. ........................................................................ .......... 25

10.2

Levantamento de cargos e salários na Administração Pública .................................... ................................................... ............... 26

10.3

Levantamento de cargos e salários junto a sindicatos ........................................................... ............................................................... .... 30

10.4

Remuneração dos profissionais nas propostas de fornecedores f ornecedores ............................................ ............................................... .... 31

10.5

Cálculo da remuneração mínima ..................................................................... ............................................................................................... .......................... 31

10.6

Cálculo da estimativa de preço .................................... ........................................................................ .............................................................. .......................... 31 1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral da Presidência Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação 10.7

11

Critérios de aceitabilidade das propostas ................................................................... .................................................................................. ............... 32

Condições do edital ........... ...................... ....................... ....................... ...................... ....................... ....................... ...................... .................. ....... 33

11.1

Modalidade e tipo de licitação .............................................................................. .................................................................................................. ..................... 33

11.2

Ata de Registro de Preço, IRP e Adesão Adesã o Tardia .................................................................. .......................................................................... ........ 33

11.3

Prazo para abertura da sessão pública .................................................................. ...................................................................................... ..................... 33

11.4 Parcelamento do objeto, subcontratação e possibilidade de participação de consórcio na licitação .................................... ....................................................................... ....................................................................... ...................................................................... ...................................... .... 34 11.5

Requisitos de habilitação técnica-operacional técnica -operacional e econômica-financeira ..................................... 35

12

Providências para adequação do ambiente do órgão........... ...................... ....................... ....................... ............. 36

13

Análise de risco ........... ...................... ....................... ....................... ...................... ....................... ....................... ...................... ....................... .............. 36

14 Relação entre o objeto da contratação em tela e o objeto do Contrato TCU nº 20/2013.............................................................................................................................. 37 15

Declaração de viabilidade da contratação contratação ............... .......................... ...................... ...................... ...................... ............... .... 37

2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral da Presidência Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação 10.7

11

Critérios de aceitabilidade das propostas ................................................................... .................................................................................. ............... 32

Condições do edital ........... ...................... ....................... ....................... ...................... ....................... ....................... ...................... .................. ....... 33

11.1

Modalidade e tipo de licitação .............................................................................. .................................................................................................. ..................... 33

11.2

Ata de Registro de Preço, IRP e Adesão Adesã o Tardia .................................................................. .......................................................................... ........ 33

11.3

Prazo para abertura da sessão pública .................................................................. ...................................................................................... ..................... 33

11.4 Parcelamento do objeto, subcontratação e possibilidade de participação de consórcio na licitação .................................... ....................................................................... ....................................................................... ...................................................................... ...................................... .... 34 11.5

Requisitos de habilitação técnica-operacional técnica -operacional e econômica-financeira ..................................... 35

12

Providências para adequação do ambiente do órgão........... ...................... ....................... ....................... ............. 36

13

Análise de risco ........... ...................... ....................... ....................... ...................... ....................... ....................... ...................... ....................... .............. 36

14 Relação entre o objeto da contratação em tela e o objeto do Contrato TCU nº 20/2013.............................................................................................................................. 37 15

Declaração de viabilidade da contratação contratação ............... .......................... ...................... ...................... ...................... ............... .... 37

2


TC 010.494/2016-2 Tipo: Administrativo

Contratação de serviço de desenvolvimento de software com práticas ágeis Estudos Técnicos Preliminares 1

Objeto a contratar cont ratar

Serviço de desenvolvimento de software com práticas ágeis.

2

Equipe de planejamento da contratação cont ratação 

André Augusto Siqueira – matrícula 9313-0



Eric Hans Messias da Silva – matrícula 9652-0



George Atsushi Murakami – matrícula 8120-5



Vitor Machado Ferreira – matrícula 8583-9

3 Necessid Necessidade ade da contratação con tratação e alinhamento com o planejament planejamento o institucional 3.1. Em atenção ao princípio da eficiência, eficiência, as unidades do Tribunal estão estão procurando otimizar cada vez mais os seus processos de trabalho com o intuito de obter maiores resultados com os recursos disponíveis. disponíveis. Ademais, Ademais, percebe-se que geralmente geralmente a melhoria do processo de negócio da unidade requer suporte de ferramenta de software. 3.2. Existe também grande necessidade de adequação adequação e evolução evolução dos sistemas sistemas de informação atualmente em uso no Tribunal para atenderem novas necessidades que surgem constantemente, constantemente, em razão da dinâmica dos processos de trabalho do Tribunal, de evolução tecnológica e de requisitos legais, como os derivados der ivados da Lei nº 12.527/201 12.527/2011 1 (Lei de Acesso à Informação – LAI). 3.3. Em virtude virt ude destes fatos, é crescente a demanda por soluções soluçõe s de TI no TCU que precisa ser acompanhada por aumento de capacidade de entrega pelas unidades competentes, que são a Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação – STI e a Secretaria de Infraestrutura Infraestrutura de Tecnologia da Informação – Setic. 3


3.4. Atualmente, já existe considerável quantidade de demandas aguardando disponibilidade de recursos da STI ou da Setic para serem priorizadas e atendidas. No processo de elaboração do Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) em vigor (peça 6), identificou-se que 39% das demandas por soluções de TI não puderam ser priorizadas por falta de recursos para o seu atendimento.

3.5. Considerando sua importância para a instituição, a referida necessidade de ampliar a capacidade de resposta das unidades de TI foi consignada como direcionador de tecnologia da informação no PDTI (peça 6), como mostra o excerto a seguir: DIRECIONADORES DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO 7) Aperfeiçoar e ampliar a capacidade de resposta para atendimento às necessidades de negócio

3.6. Cabe destacar que o atendimento desta necessidade é extremamente relevante para impulsionar o alcance de outros direcionadores de tecnologia da informação e de objetivos estratégicos do Tribunal, relacionados a seguir: OBJETIVOS ESTRATÉGICOS (Fonte: PLANO ESTRATÉGICO DO TCU 2015 ~ 2021) Aprimorar o uso da TI como instrumento de inovação para o controle Assegurar suporte de bens e serviços adequado às nec essidades do TCU

DIRECIONADORES DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (Fonte: PDTI 2015 ~ 2016) 1) Intensificar o uso de TI como instrumento de inovação, de transformação dos processos produtivos e de incremento da produtividade

4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral da Presidência Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação DIRECIONADORES DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (Fonte: PDTI 2015 ~ 2016) 5) Aprimorar a confiabilidade e a disponibilidade das soluções de TI por meio de iniciativas estruturantes da infraestrutura tecnológica 6) Adoção progressiva de inovações tecnológicas ao processo de comunicação institucional e às soluções e processos de trabalho habilitados por TI 8) Favorecer a transparência governamental e a prestação de serviços eletrônicos

4

Result ados pretendidos

4.1. Com a contratação em tela pretende-se ampliar a capacidade de provimento de sistemas corporativos e, dessa forma, atender mais demandas do Tribunal por soluções de TI tempestivamente, auxiliando assim na intensificação do uso de TI como instrumento de inovação, de transformação dos processos produtivos e de incremento da produtividade, colaborando ainda com a transparência governamental e a prestação de serviços digitais. 4.2. Adicionalmente, em atenção ao disposto no Decreto-Lei 200/1067, pretende-se executar de forma indireta o serviço ora contratado para que servidores da STI possam se dedicar a atividades de planejamento, coordenação e controle. Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I - Planejamento. II - Coordenação. III - Descentralização. IV - Delegação de Competência. V - Controle. (...) Art.10 A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. (...) § 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

4.3. Considerando ainda o entendimento da Súmula-TCU 97, cabe destacar que a atividade de desenvolvimento de software não é inerente aos cargos da Carreira de Especialista do Tribunal de Contas da União. Em especial, esta atividade não consta no 5


rol de atribuições do cargo de Auditor Federal de Controle Externo, especialidade Tecnologia da Informação, listadas no art. 9º da Resolução-TCU nº 154/2002, reproduzido a seguir: Art. 9° As atribuições do cargo de Auditor Federal de Controle Externo, especialidade Tecnologia da Informação abrangem as dos cargos transformados de AFCE-Analista de Sistemas e de AFCE-Programador para ACE-Tecnologia da Informação, e aos respectivos ocupantes incumbe: I - planejar e analisar ações, processos, rotinas e métodos de trabalho do Tribunal sujeitos a aplicação de soluções de tecnologia da informação e determinar alternativas de racionalização com vistas à implementação de soluções; II - elaborar propostas orçamentárias para contratação de bens e serviços de tecnologia da informação; III - participar do processo de contratação de bens e serviços de tecnologia da informação, mediante a execução de atividades tais como levantamentos de mercado, elaboração de especificações e pontuações técnicas, análises de propostas técnicas e de preço; IV - definir métodos, normas e padrões para aquisição, desenvolvimento, manutenção, segurança física e lógica, integridade dos dados, desempenho e gestão de bens e serviços de tecnologia de informação, bem como zelar pelo seu cumprimento; V – auxiliar no diagnóstico de defeitos de funcionamento em equipamentos, programas, aplicativos, sistemas e serviços de tecnologia da informação, propondo as medidas necessárias para a solução; VI - planejar, organizar, orientar, controlar e participar das atividades de implementação, acesso e de suporte técnico aos usuários de tecnologia da informação internos e externos; VII - acompanhar e fiscalizar a execução de contratos com empresas provedoras de soluções de tecnologia da informação; VIII - participar de trabalhos na área de Controle Externo e elaborar pareceres técnicos em situações que requeiram elevada especialização em tecnologia da informação; IX - executar outros trabalhos técnicos ou administrativos inerentes à sua área de atuação.

5 Justifi cativa da escolha do tipo de solução e proposta de modelo de contratação i novador 5.1. Inicialmente, é oportuno ressaltar que a contratação de serviço de desenvolvimento de software é apenas uma das iniciativas em curso visando o aumento da capacidade de entrega da STI. Outras alternativas, como contratação de soluções já existentes no mercado, a otimização dos processos internos da STI e a capacitação dos seus servidores também estão sendo exploradas. 5.2.

O quadro a seguir contém exemplos de implementação destas outras alternativas:

Alternativa

Exemplos

Contratação de solução pronta

Contrato 72/2013: solução de gestão de pessoas (SGP); Contrato 69/2013: solução de visualização de processos eletrônicos; 6

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral da Presidência Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação Contrato 53/2013: solução de data discovery (em uso na DGI); Contrato 78/2013: solução para integração, qualidade e mascaramento de dados; Otimização de processos internos

Iniciativas premiadas no 2º Evento de Reconhecimento de Trabalhos Inovadores: 

Implantação da metodologia Kanban para a gestão do atendimento de demandas de evolução das soluções de TI;

Inovar – Projetos Pessoais.



Capacitação de servidores da STI

Agile Brazil 2013 – 45 servidores da STI Agile Brazil 2014 – 6 servidores da STI Treinamento de práticas ágeis – 14 servidores da STI Curso Certified Scrum Developer – 10 servidores da STI Curso Certified Scrum Master – 8 servidores da STI

5.3. Ademais, serviço similar ao que se deseja contratar é objeto de contrato vigente do Tribunal (Contrato TCU nº 20/2013). Mais explicações sobre a relação entre o objeto da contratação em tela e o do Contrato TCU nº 20/2013 encontram-se no item 14 deste estudo. 5.4. Cabe destacar que contratação de serviço de desenvolvimento de software tem se mostrado grande desafio para a Administração Pública. Comumente há dificuldade no cumprimento dos prazos e requisitos de qualidade por parte do contratado, alto custo de gestão contratual, prejuízo às ações dos órgãos dependentes dos sistemas a serem desenvolvidos, entre outros. 5.5. Diante destes fatos, a STI iniciou avaliação de oportunidades de melhoria no modelo de contratação ora adotado para serviço de desenvolvimento de software no âmbito do Tribunal. 5.6. Umas das primeiras constatações foi a adoção exclusiva de metodologia tradicional de desenvolvimento de software no modelo de execução contratual em detrimento de metodologias ágeis que estão sendo gradativamente adotadas com sucesso na STI. 5.7. Partindo desta constatação, iniciou-se o estudo acerca da aplicabilidade de métodos ágeis em contraste com metodologias tradicionais e sobre modelo de remuneração de serviço de desenvolvimento de software com metodologia ágil (peça 3), cujas conclusões foram: a) Acredita-se que o modelo de remuneração de serviços de desenvolvimento de software utilizando métrica vinculada ao produto (ex: ponto de função) é mais apropriado para os domínios simples e complicado do framework Cynefin e quando se utilizam metodologias tradicionais; b) O desenvolvimento de sistemas corporativos no Tribunal enquadra-se, em regra, no domínio complexo do framework Cynefin; c) As metodologias ágeis são mais eficientes para se desenvolver software neste contexto complexo; 7


d) Não se conhece métrica associada a produto de software com características esperadas para utilização em desenvolvimento ágil e que seja apropriada para fins de remuneração; e) Não existindo métrica adequada, acredita-se ser necessária a criação de modelo inovador para remuneração deste tipo de serviço, observando a legislação vigente e a jurisprudência do TCU. 5.8. As características inovadoras deste novo modelo ora proposto estão descritas e justificadas na seção 6 - Modelo de remuneração e demais requisitos da contratação.

6

Modelo de remuneração e demais requisitos da contratação

6.1.

Modelo de remuneração

6.2. Como exposto anteriormente, entendeu-se oportuno e conveniente para o Tribunal que novo modelo de remuneração fosse criado para contratação de serviço de desenvolvimento de software com metodologias ágeis. 6.3. Inexistindo métrica derivada do produto de software construído que seja, por si só, adequada para fins de pagamento (peça 3), decidiu-se por adotar modelo de remuneração baseado no atendimento de níveis de serviço, em harmonia com a SúmulaTCU 269, reproduzida a seguir: Nas contratações para a prestação de serviços de tecnologia da informação, a remuneração deve estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço somente quando as características do objeto não o permitirem, hipótese em que a excepcionalidade deve estar prévia e adequadamente justificada nos respectivos processos administrativos. (grifo nosso)

6.4. Porém, dados os requisitos necessários para adoção de metodologias ágeis no desenvolvimento de software, em especial a necessidade de se ter equipe mínima dedicada a somente um projeto por vez (justificativa mais adiante), entendeu-se ser necessário dimensionar o volume de serviço a ser contratado também por equipe responsável pela prestação do serviço, semelhante ao que ocorre com contratação por posto de trabalho. 6.5. A especificação do modelo de remuneração ora proposto encontra-se na minuta de Termo de Referência (peça 5). Em síntese, o modelo de contratação prevê que a empresa contratada proverá equipe de desenvolvimento para prestação do serviço, sob demanda que será formalizada por meio de ordem de serviço – OS e durante período a ser definido de acordo com o projeto a ser executado, com a composição e qualificação mínimas exigidas e será remunerada pelos postos de trabalho mediante atendimento de níveis mínimos de serviço previstos no instrumento convocatório. Ou seja, caso haja descumprimento de nível mínimo de serviço, haverá desconto no valor ofertado pela contratada, de acordo com as regras estabelecidas no edital.

8


6.6. Trata-se, portanto, do que tem sido denominado de modelo híbrido na jurisprudência do Tribunal, a saber: Acórdão nº 47/2013 –TCU –Plenário (peça 8) e Acórdão nº 1.125/2009-TCU –Plenário (peça 9). 6.7. Neste ponto, mostra-se oportuno reproduzir trecho do voto condutor do referido Acórdão nº 1.125/2009-TCU –Plenário: “A jurisprudência do Tribunal acena no sentido da inconveniência do modelo de

remuneração baseado apena em horas trabalhadas, uma vez que essa opção não assegura a realização do objeto, o que atentaria contra o princípio da eficiência. Conforme verificado nos argumentos apresentados pela Infraero e nos termos do multicitado Edital, foram definidos critérios para mensurar parte dos serviços a serem executados (‘apoio técnico especializado e manutenção corretiva’ e ‘manutenção evolutiva, adaptativa e perfectiva’), no percentual de 46% do objeto

inicialmente previsto. Contudo, não há mensuração para o restante do objeto licitado. Verifica-se um modelo híbrido na execução dos serviços a serem contratados, já que, conforme os critérios para aceitação dos serviços, a mensuração será feita com base em horas trabalhadas e em resultados. É possível identificar que os procedimentos adotados pela Infraero estão em consonância com os Acórdãos 667/2005-TCU-Plenário e 786/2006-TCUPlenário, já transcritos no Relatório precedente, uma vez que a Infraero estabeleceu critérios de mensuração dos serviços, estimativa prévia do volume de serviços demandados, critérios de avaliação das e specificações e quantidade dos serviços, ferramenta de acompanhamento e fiscalização e ordem de serviço. Dessa forma, em que pese a mensuração dos serviços não se basear em remuneração por resultados, in totum, não se verifica irregularidade apta a comprometer a lisura o certam e em análise”. (grifo nosso)

6.8. Importa ressaltar que o Tribunal entendeu, nesses dois Acórdãos mencionados, que tal modelo híbrido não afronta a legislação vigente nem a jurisprudência do Tribunal para contratação de serviços de tecnologia da informação pois atende à diretriz de pagamento por resultado. 6.9. Prestação do serviço exclusivamente de forma presencial e acompanhamento por equipe técnica do Tribunal

6.10. Um dos pilares das metodologias ágeis é a comunicação eficiente e constante da equipe de desenvolvimento com os demais envolvidos no projeto, como o representante da área de negócios (Product Owner – PO), o ScrumMaster, entre outros. 6.11. Tal fato é constatado na literatura especializada, como em Rubin (2012), e também mereceu menção no Acórdão nº 2.314/2013-TCU –Plenário (peça 7), conforme trechos do relatório reproduzidos a seguir: 57. Princípio 4: pessoas relacionadas a negócios e desenvolvedores devem 9


trabalhar em conjunto e diariamente, durante todo o curso do projeto. 57.1. No cerne desse princípio, está o acesso e a comunicação entre as pessoas da equipe que, independente do papel de cada uma, deve ser o mais simples possível. Ferramentas automatizadas e encontros frequentes devem ser utilizados a fim de que a transferência de conhecimento não aconteça apenas por meio de produção e leitura de documentos, e sim por meio da comunicação informal. (...) 122. Valor 1: comunicação. 122.1. Enquanto os clientes têm visão dos problemas que desejam solucionar, os desenvolvedores dominam as técnicas que influenciam a forma de resolver o problema apresentado pelo cliente. O resultado do software é tão bom quanto a capacidade de ambos se comunicarem. 122.2. Existem diversas formas para se estabelecer essa comunicação, mas algumas se apresentam como melhores do que outras. Diálogos são mais eficazes que videoconferências que, por sua vez, são melhores que telefonemas, sendo esses mais expressivos que emails e assim sucessivamente. O diálogo presencial evita que problemas de má compreensão e ambiguidades comprometam negativamente o produto final. (...) Comunicação direta 165. As metodologias tradicionais são também chamadas de pesadas ou orientadas à documentação. Além de detalharem as atividades que se deve executar durante o desenvolvimento do software, também incentivam a confecção de número considerável de documentos, como modelos, diagramas e especificações. Desta forma, a principal maneira de comunicação entre as pessoas é baseada em documentos formais. 166. Essa abordagem não é dispensada pelas metodologias ágeis, mas há uma valorização maior na interação direta entre as pessoas de uma equipe a fim de melhorar a transmissão e disseminação de conhecimento entre os indivíduos.

6.12. E no caso particular do TCU, entende-se ser essencial para o sucesso da contratação acompanhamento da prestação do serviço por equipe de servidores do Tribunal, para garantir, durante todo o processo de desenvolvimento, respeito a padrões exigidos pelo TCU (ex: arquitetura de software), e também para identificar e remover eventuais obstáculos alheios à contratada que podem impactar negativamente o projeto. 6.13. Quanto ao risco de caracterização de vínculo empregatício entre os terceiros e o órgão público e consequente ilegalidade na contratação, não se enxerga caracterização de subordinação hierárquica entre profissionais da contratada e servidores do Tribunal no modelo de execução contratual ora proposto, mesmo sendo o serviço prestado presencialmente, pelos motivos expostos a seguir. 10


6.14. Primeiro, porque será exigida a indicação de preposto pela contratada para representa-la durante toda a vigência do contrato, em obediência ao art. 68 da Lei nº 8.666/93. 6.15. Além disto, será obrigação deste preposto alertar o fiscal do contrato qualquer tentativa de ingerência do contratante sobre a gestão dos profissionais de sua empresa. Neste sentido, de forma a possibilitar a identificação de interação estranha ao processo de desenvolvimento ágil, exige-se que o preposto da contratada tenha conhecimentos de processo de desenvolvimento de software baseado em Scrum. 6.16. Adicionalmente, entende-se que não há relação de subordinação hierárquica no modelo ora proposto pelo fato de que na dinâmica de trabalho em metodologias ágeis a comunicação que ocorre entre a equipe de desenvolvimento e os demais participantes do projeto não é a transmissão de ordens de uma parte para outra, e sim o intercâmbio de informações a que se refere o Acórdão nº 2.132/2010-TCU –Plenário no trecho do voto do relator transcrito a seguir: 45. Por outro lado, não se pode negar que, sendo lícito o objeto para efeito de terceirização, o sucesso da contratação, sob a ótica da eficiência das empresas estatais, pode estar sujeito ao intercâmbio de informações entre profissionais do quadro e da empresa terceirizada, mormente quando aqueles assumem o papel de clientes destes, a exemplo dos contratos do BNDES acima examinados. Naqueles casos, os objetos não se referiram a atividades-fim, tampouco ficou demonstrado pela equipe relação de subordinação direta. Destarte, entendo que a existência de habitualidade e pessoalidade, sem a comprovação cabal de relação subordinativa, não implica ilegalidade do contrato de prestação de serviço. (grifo nosso)

6.17. Ou seja, conforme consta nesta mesma transcrição, não havendo subordinação hierárquica não há de se falar em ilegalidade no contrato de prestação de serviço. 6.18. Ademais, com o intuito de melhor esclarecer a matéria ora discutida, cabe reproduzir trecho do voto condutor do Acórdão 1.258/2011-TCU-Plenário onde são listadas práticas que caracterizam subordinação hierárquica, no entendimento deste Tribunal: Muito embora o objeto do Contrato n.º 74/2002 fosse a prestação de serviços de apoio administrativo e atividades auxiliares nas dependências da Funasa, verificou-se absoluto desvio de finalidade do contrato com a direta subordinação dos empregados terceirizados à administração da Funasa, bem como uma execução contratual marcada pelo desrespeito aos princípios da moralidade, impessoalidade e isonomia. Sobre a questão reproduzo trecho da instrução que foi destacado pelo Ministério Público por bem demonstrar o contexto em que ocorria a contratação dos profissionais terceirizados: 163. Destaca-se que, nos termos dos normativos aplicáveis, a indicação e escolha de pessoas para a atuação no Contrato 74/2002 não poderia nem sequer passar pela intervenção dos gestores da Funasa, entretanto o conjunto de situações narradas demonstra que, de fato, a Fundação encampou a gestão dos serviços que seriam prestados pelos terceirizados, organizando e concedendo férias aos terceirizados, realizando a substituição dos funcionários em afastamentos, organizando quadro de 11


cargos e promoções para os funcionários contratados, bem como indicando pessoas para serem admitidas, promovidas, substituídas ou demitidas pela empresa contratada, conforme detalhado às fls. 951 a 961 da instrução precedente (fl. 1655, v. 8). (grifou-se)

6.19. Além do já mencionado, no relatório vinculado ao Acórdão 3.294/2011-TCUPlenário cita-se outro critério para caracterizar a subordinação hierárquica, que é o de controle de horário e ausências dos prestadores de serviço por servidor público, e não pelo preposto da empresa contratada: Foi constatado, ainda, que o controle de horário e ausências, por exemplo, é realizado pelos gerentes dos postos, o que caracteriza uma relação de subordinação entre os funcionários terceirizados e os chefes dos postos, servidores públicos municipais comissionados.

6.20. Pelo exposto, entende-se que a prestação do serviço de forma presencial nas condições previstas no Termo de Referência não caracteriza subordinação hierárquica nem terceirização ilegal. 6.21. Qualif icação exigida dos profissio nais que prestarão o serviço

6.22. Dentre as possíveis causas citadas por gestores para problemas ocorridos na execução de contratos de desenvolvimento de software na Administração Pública, usualmente está a qualificação insuficiente de profissionais alocados pela empresa contratada para a prestação do serviço. 6.23. Acredita-se que tal fato decorre, primordialmente, de dois fatores: modelo de remuneração previsto no contrato, incluindo aqui a questão de preço inexequível, e estrutura piramidal de fábrica de software implementada pelas empresas prestadoras de serviço. Para maiores informações acerca deste assunto, ver peça 3. 6.24. Sobre o modelo de remuneração, discutiu-se o assunto no estudo consignado na peça 3 e também no item específico 6.1 - Modelo de remuneração . 6.25. Quanto ao esquema piramidal de fábrica, nota-se que, não havendo determinação em contrário no edital da contratação pública, o usual é que as empresas contratem poucos analistas-programadores altamente qualificados (seniores), alguns de qualificação mediana (plenos) e muitos de menor qualificação (juniores). Forma-se, assim, uma espécie de pirâmide com poucos profissionais mais qualificados no topo e com maior número de profissionais com menor qualificação na base. 6.26. A experiência prática dos gestores de TI, porém, mostra que tal estrutura não atende a todas as necessidades da Administração Pública, especialmente quando há maior complexidade nos requisitos técnicos e de negócio, como é o caso, em regra, no TCU. 6.27. Desta forma, entende-se necessário maior cuidado quanto ao modelo de remuneração a ser adotado (assunto já abordado neste documento) e à qualificação técnica exigida de todos os profissionais que irão prestar o serviço de desenvolvimento de software. 12


6.28. A qualificação que se entende necessária ao prestador de serviço pode ser dividida em duas partes: conhecimentos técnicos e competências comportamentais do profissional. 6.29. As exigências técnicas, incluindo formação acadêmica e certificações exigidas do profissional, referem-se a tecnologias e metodologias de trabalho necessárias ao desenvolvimento de sistemas corporativos no TCU, considerando a plataforma tecnológica adotada no Tribunal, a arquitetura de software a ser seguida, níveis de qualidade exigidos e práticas de desenvolvimento em uso nesta Secretaria de Soluções de TI. 6.30. Entende-se que as competências comportamentais exigidas, como proatividade, capacidade de trabalho em equipe, capacidade de auto gerenciamento e tomada de decisão, capacidade de comunicação, entre outros, são essenciais para o desenvolvimento de software quando adotadas metodologias ágeis. 6.31. Tal entendimento decorre da experiência prática na adoção de métodos ágeis nesta Secretaria de Soluções de TI, além do conhecimento adquirido por meio da literatura especializada (ex: Rubin, 2012) e da participação em eventos e congressos sobre o tema (ex: Agile Brazil 2013 – TC 010.092/2013-7, Agile Brazil 2014 – TC 019.894/2014-7, etc). 6.32. Analisando o mercado privado de trabalho no ramo de tecnologia da informação, conclui-se que a qualificação exigida (conhecimentos técnicos mais competências comportamentais) é encontrada, em regra, em analistas-programadores de nível sênior, não sendo comuns em profissionais de nível inferior. 6.33. Quanto a opção por equipe de desenvolvimento somente com membros de nível sênior, as justificativas para esta proposta serão apresentadas a seguir. 6.34. Primeiro, conforme exposto logo acima, a complexidade da plataforma tecnológica utilizada para o desenvolvimento de sistemas corporativos do Tribunal, em conjunto com o alto nível de exigência em termos da qualidade do produto de software construído, implica na exigência de profissional altamente qualificado. 6.35. Adicionalmente, mesmo que eventualmente apareçam tarefas de menor complexidade que profissionais de menor nível pudessem atender, há de se considerar o ônus que estes profissionais representariam aos de maior nível, em virtude da necessidade de apoio e orientação, quando não houvesse tarefas de menor complexidade a fazer e toda a equipe precisasse realizar atividades de maior complexidade. 6.36. Cabe ainda destacar que, devido à adoção de práticas ágeis, todo membro da equipe de desenvolvimento irá interagir diretamente com representantes das áreas de negócio do Tribunal, sendo que estes últimos poderão pertencer a diferentes níveis hierárquicos do TCU. Neste sentido, entende-se que a alta senioridade do profissional contratado mitigará risco de comunicação ineficiente entre as partes, o que prejudicaria o andamento do projeto e oneraria demasiadamente a equipe do Tribunal. 13


6.37. Outrossim, a experiência ao longo dos anos nas unidades de TI do Tribunal tem demonstrado que o custo-benefício de se ter profissionais de menor remuneração e, consequentemente, de menor competência atendendo às necessidades do órgão tem se mostrado desfavorável ao TCU. 6.38. Ou seja, acredita-se que a eventual economia na menor remuneração paga ao contratado não compensa as desvantagens e riscos decorrentes, como atraso e baixa qualidade dos produtos entregues, insatisfação das unidades de negócio que acabam mal atendidas, o não alcance dos benefícios esperados com o projeto, necessidade de retrabalho futuro, etc. 6.39. Diante das experiências anteriores, acredita-se o resultado obtido com a prestação do serviço por profissionais de TI altamente qualificados torna vantajosa a análise custobenefício desta escolha, mesmo aumentando o valor a ser investido em virtude da necessidade remuneração compatível. 6.40. E como benefício complementar ao Tribunal, há de se ressaltar que quanto maior o nível do analista de TI e, consequentemente, da sua remuneração, menor o risco de rotatividade deste profissional. Sabe-se que rotatividade de pessoal implica, em regra, perda de produtividade. Tais fatos já foram constatados pelas unidades de tecnologia da informação do Tribunal no âmbito de vários contratos. 6.41. Quantitativo mínimo de profissionais na equipe de desenvolvimento e dedicação exclusiva

6.42. A literatura especializada em metodologias ágeis (ex: Rubin, 2012) defende que uma equipe de desenvolvimento típica deve ter 7 membros dedicados ao projeto, com variação 2 membros para mais ou para menos. 6.43. Com base na experiência prática obtida com a adoção de desenvolvimento ágil na STI, concorda-se que este é realmente o tamanho de equipe aproximado para que haja maior eficiência no trabalho conjunto. 6.44. Ademais, para possibilitar práticas como programação em pares previstas no Extreme Programming (XP), entende-se ser mais apropriado que a equipe tenha, preferencialmente, número par de membros. 6.45. Desta forma, definiu-se que uma equipe de desenvolvimento deve ter, em regra, 6 integrantes, podendo contudo o Tribunal, de acordo com o sistema a ser implementado, optar por um quantitativo menor ou maior de profissionais na equipe, dentro de limites preestabelecidos, sendo o valor da remuneração da contratada reduzido ou acrescido de forma proporcional. 6.46. Além disso, procura-se evitar o compartilhamento de equipes em diferentes projetos quando se adota metodologia ágil de desenvolvimento. Conforme consta na literatura especializada (Rubin, 2012) e se vê na prática no Tribunal, o desenvolvimento ágil é mais eficiente quando a equipe está dedicada a um único projeto por vez. 6.47. A seguir, reproduz-se trecho de Rubin (2012) no qual se discute a possibilidade do mesmo time de desenvolvedores atuar em mais de um projeto. 14


Se uma organização possui múltiplos produtos, ela terá múltiplos backlogs. A melhor maneira de se lidar com múltiplos backlogs é atribuí-los a uma ou mais equipes dedicadas exclusivamente a cada backlog. Em alguns casos, porém, uma equipe pode acabar trabalhando em mais de um backlog. Como discutido no capítulo 11, nossa meta deve ser minimizar a quantidade de projetos paralelos nos quais as equipes trabalham. A solução primária, e geralmente a melhor, é ter a equipe trabalhando em um projeto por vez. (tradução livre, grifouse)

6.48. No desenvolvimento ágil, o que ocorre com maior frequência é o compartilhamento de profissional com determinada especialização (ex: designer de interface gráfica) entre diferentes equipes. Ressalte-se que, entretanto, não se imagina tal possibilidade na contratação ora proposta. 6.49. Remuneração mínima para o profi ssional prestador de serviço .

6.50. Mostra-se oportuno, incialmente, reconhecer que indefinição jurisprudencial no TCU sobre a possibilidade da Administração Pública fixar remuneração mínima para prestador de serviço. Conforme bem sintetizou a Conjur em parecer exarado no âmbito do TC 000.550/2015-9 (peça 23 do referido processo), em alguns casos, entendeu o Tribunal não ser possível a definição deste limite mínimo remuneratório (Acórdãos 963/2004 1, 1.094/2004, 2.028/2006, 2.144/2006, 1.699/2007, 1.910/2007, todos do Plenário), já em outros julgados admitiu o TCU esta possibilidade (Acórdãos 256/2005, 290/2006, 421/2007, 1.024/2007 e 614/2008, todos do Plenário). 6.51. Os entendimentos divergentes foram confrontados, por exemplo, no Acórdão nº 614/2008-TCU –Plenário (peça 10), conforme mencionado em trecho do voto condutor do Acórdão nº 47/2013-TCU –Plenário (peça 8), reproduzido a seguir: 17. Quanto ao estabelecimento de valores salariais mínimos a serem pagos aos profissionais a serem disponibilizados pela contratada (subitem 3.b), este Tribunal se manifestou de forma paradigmática sobre a questão por meio do Acórdão 614/2008-Plenário. 18. Nesse decisum, o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, cujo Voto Revisor foi adotado pelo TCU, assim se posicionou: “38. Assim, em termos de contratação para execução indireta de serviços

pagos por disponibilidade ou baseados na locação de postos de trabalho, não considero, com base na mencionada jurisprudência desta Casa, haver entendimento firmado acerca da inaplicabilidade do § 3º do art. 44 da Lei n. 8.666/1993. A bem da verdade, observo que a compreensão da contratação de mão-de-obra terceirizada abrange dois caminhos a percorrer: um, que aponta a obrigatoriedade de adoção dos pisos salariais definidos em pactos laborais; e outro que indica a possibilidade de a Administração Pública estipular valores mínimos de remuneração com base em pesquisas de mercado efetuadas previamente e calcadas tanto em dados obtidos junto a associações e sindicatos de cada

15


categoria profissional quanto em informações divulgadas por outros órgãos públicos que tenham recentemente contratado o mesmo tipo de serviço. 39. Acrescente-se que essas pesquisas devem ser anexadas aos processos licitatórios para que os critérios utilizados pelo órgão contratante para estipular a remuneração mínima, devidamente fundamentados, sejam explicitados aos interessados em participar do certame.”

19.

(...).

20. Bem se sabe que esse Acórdão também considerou indevida a fixação de piso salarial para serviços que devem ser medidos e pagos por resultados, o que seria o caso dos serviços de TI cuja contratação ora se aprecia. Todavia, como visto acima, o TST justificou nos documentos licitatórios a adoção de medição também por homens-hora/postos de trabalho, o que justifica a fixação dos limites salariais mínimos para tais itens de serviço apenas. (grifo nosso)

6.52. Outrossim, nesse mesmo Acórdão nº 47/2013-TCU –Plenário (peça 8), conforme consta ainda no trecho anteriormente reproduzido, entendeu-se que não é indevida a fixação de limites salariais mínimos para os profissionais que irão prestar o serviço contratado em modelo híbrido como o caso em tela. 6.53. Em virtude das informações levantadas no decorrer destes estudos técnicos preliminares, considerando as linhas jurisprudenciais divergentes, alinha-se ao entendimento de que é possível fixar remuneração mínima para prestadores de serviço e que tal prática é vantajosa para a contratação ora proposta e não comprometerá o caráter competitivo do certame, conforme justificado a seguir. 6.54. Pelo exposto neste estudo, o desenvolvimento de sistemas corporativos para o TCU exige alto grau de qualificação do profissional para que se obtenha resultado tempestivo, com qualidade e aderente às necessidades das áreas de negócio do Tribunal. 6.55. Contudo, é oportuno ressaltar que, pelo relato de diversos gestores públicos, há significativo histórico de contratações de serviço de desenvolvimento de software nos quais os prestadores de serviço possuíam qualificação aquém da necessária, resultando em falhas na execução do contrato, não atendimento dos níveis mínimos de serviço exigidos, entrega de produtos de software com baixa qualidade e atendimento inadequado da necessidade da instituição. 6.56. Adicionalmente, percebe-se que aplicação de glosas e sanções sem sempre se mostram eficazes para obter a regular prestação do serviço. 6.57. Desta forma, entende-se que a definição de patamar remuneratório mínimo no caso em tela atende à exigência do item 9.2.3.1 do Acórdão nº 2.582/2012 –TCU – Plenário, reproduzido a seguir:

16


9.2.3. relativamente aos contratos de execução indireta e contínua de serviços: 9.2.3.1. somente estipule valores mínimos de remuneração dos trabalhadores, nos contratos em que há alocação de postos de trabalho, quando houver necessidade de afastar o risco de selecionar colaboradores com capacitação inferior à necessária para execução dos serviços contratados;

6.58. Nesta linha, cabe ainda reproduzir outro trecho do voto revisor do citado Acórdão nº 614/2008-TCU –Plenário, no qual o discorre-se sobre a vantajosidade da fixação destes limites salariais mínimos para a Administração Pública: 31.A dinâmica da economia capitalista induz as empresas a objetivarem constante aumento nos seus lucros. O que se verifica com as licitantes prestadoras de serviços terceirizados, portanto, é que, tendenciosamente, buscam majorar seus ganhos por meio da diminuição nos valores da remuneração de seus empregados, que constituem o mais relevante custo desse tipo de contrato. 32.Ao contratar empresas que remuneram mal seus empregados, a Administração Pública corre o risco de que os profissionais terceirizados não possuam experiência e qualificação suficientes para prestar serviços com o nível de qualidade adequado. 33.Importante ressaltar que a gradação dos salários praticados no mercado está associada à experiência acumulada e à qualificação adquirida no desempenho da atividade laboral. Assim, o que se verifica é que profissionais que se prestam a receber salário inferior à média da área em que atuam, em geral, têm pouca experiência e baixa especialização. 34.Nesse contexto, cumpre ao órgão licitante definir o perfil do profissional prestador de serviços. Se há necessidade de se garantir o emprego de mão-deobra capacitada, o estabelecimento de uma política de remuneração mínima pode ser uma solução. 35. Acrescente-se que estudos de aproveitamento de mão-de-obra têm detectado que o descontentamento do profissional com sua remuneração repercute em baixa eficiência e pouca produtividade. Nesse sentido, a visão gerencial de administração que vem sendo implementada no serviço público desde o início da década de noventa não comporta a desvalorização do empregado prestador de serviços que pode ocasionar ineficiência, contratação de pessoas sem a qualificação necessária e a indesejável rotatividade de mãode-obra (o turnover). 36.O intuito de obter a contratação mais barata para a Administração Pública não deve prevalecer a qualquer custo, ou, ainda, a terceirização de mão-de-obra no setor público não deve estar associada à utilização de trabalhadores mal remunerados. 37.Em consonância com o processo de valorização dos servidores públicos que vem ocorrendo no âmbito da Administração Pública Federal, o trinômio qualidade da mão-de-obra, alta produtividade e boa remuneração deve ser 17


observado também para os trabalhadores terceirizados, aos quais deve ser garantida uma remuneração mínima, condizente com as atribuições que lhe são impostas.

6.59. Na mesma esteira, mostra-se oportuno também destacar entendimento consignado no Acórdão nº 189/2011-TCU –Plenário (peça 12), que também menciona o voto condutor do Acórdão nº 256/2005-TCU-Plenário: O Ministro Marcos Vilaça foi um dos primeiros a chamar a atenção para a necessidade de se flexibilizar, em determinadas situações, a vedação ora comentada, como deixou claro no voto que impulsionou ao Acórdão nº 256/2005-TCU-Plenário, a saber: ‘20. Observo, por último, que não está se propondo a desconsideração da

vedação ao estabelecimento de preço mínimo imposta pelo art. 40 da Lei nº 8.666/1993 que, aliás, constitui notável avanço em relação ao regime do antigo Decreto-lei nº 2.300/1986. Trata-se aqui de uma situação específica, em que o estabelecimento de piso salarial visa preservar a dignidade do trabalho, criar condições propícias à eficiente realização do serviço e não implica benefícios diretos à empresa contratada (mas sim aos trabalhadores), nem cria obstáculos à competição ou tem a capacidade de determinar o preço final da contratação .’ (grifo nosso).

6.60. Quanto ao impacto da fixação destes limites salariais na competividade da licitação, vale reproduzir trecho do voto condutor do Acórdão nº 1.327/2006-TCU –Plenário (peça 11), também mencionado no voto revisor do Ministro Marcos Bemquerer destacado anteriormente: Comungo da intelecção de que tal previsão editalícia não necessariamente afeta a competitividade de certames licitatórios para tais atividades. É que o estabelecimento de um mesmo piso salarial a ser seguido por todas as licitantes em tese não cria condições suficientes para favorecer algumas das empresas em prejuízo das demais. Ao reverso, penso que, na esteira do entendimento esposado pelo eminente Ministro Marcos Vilaça no voto condutor do Acórdão 256/2005 - TCU - Plenário, a fixação prévia de uma referência para a remuneração a ser paga aos empregados reduz a incerteza das empresas no estabelecimento de seus custos e a insegurança quanto à disponibilidade de mão-de-obra qualificada disposta a trabalhar por aquela remuneração. Isso, de certo modo, pode funcionar como um atrativo ao comparecimento de mais interessadas ao certame. (grifo nosso)

6.61. Pelo exposto, entende-se que não só possível legalmente como também oportuno e conveniente para o Tribunal a fixação de limites salariais mínimos na contratação em tela, desde de que respeitados os valores efetivamente praticados no mercado. 6.62. Níveis mínimos de serviço .

6.63. Na definição dos níveis mínimos de serviço, procurou-se definir indicadores e metas que favorecessem a adoção de práticas ágeis no serviço de desenvolvimento de

18


software a ser contratado e que refletissem as diferentes dimensões de resultado inerentes a este tipo de serviço. 6.64. Desta forma, optou-se por definir métrica denominada Índice de Evolução do Sistema (IES) resultante de três indicadores de desempenho que buscam refletir produtividade, qualidade e aderência das práticas adotadas aos princípios e valores de desenvolvimento ágil de software. 6.65. Decidiu-se, ainda, por atribuir maior peso às dimensões de produtividade e qualidade por se considerar mais valioso o resultado final do que o processo adotado e pela margem de subjetividade da avaliação do Product Owner. 6.66. Além disso, considerando imprecisões das métricas adotadas para mensuração de produtividade, o fato das linhas de base para produtividade e para qualidade terem sido estabelecidas considerando desempenho de equipes de desenvolvimento compostas por servidores do Tribunal que possuem alta qualificação técnica além de domínio da arquitetura tecnológica e bons conhecimentos do negócio do TCU, entende-se adequado não prever glosa caso o Índice de Evolução do Sistema (IES) alcance o mínimo de 80%, havendo, contudo, desconto no caso do IES ficar abaixo deste valor. 6.67. Excepcionalmente, considerando que usualmente no início de todo projeto são investidos consideráveis recursos em atividades preparatórias como criação do ambiente de desenvolvimento do projeto e no aprendizado da visão geral da solução, incluindo aqui os principais conceitos e regras da área de negócio a ser atendida, serão definidos níveis mínimos de serviço diferenciados para a primeira aferição do Índice de Evolução do Sistema (IES) da Ordem de Serviço. 6.68. Índice de Produtividade (IP)

6.69. A produtividade do serviço será medida pela evolução do tamanho funcional do sistema e pela a quantidade de novas linhas de código adicionadas ao software. 6.70. Por evolução do tamanho funcional entende-se a quantidade de pontos de função correspondentes a inclusões, alterações e exclusões realizadas no sistema ao se comparar duas versões deste software. 6.71. Cada métrica (tamanho funcional e linhas de código) possui virtudes e limitações. Ou seja, cada métrica pode capturar certos aspectos da produtividade do serviço de desenvolvimento de software e ignorar outros. Mais detalhes sobre limitações da métrica de tamanho funcional encontram-se na peça 3. 6.72. A adoção das duas métricas em conjunto tem o objetivo de mitigar risco de imprecisão na mensuração de produtividade do serviço por limitação dessas métricas. 6.73. Cabe ressaltar que a adoção de ferramenta automatizada de aferição de qualidade de código (ex: SonarQube) mitiga risco de distorções na métrica de linhas de código ao apontar ocorrências como trechos de código não utilizados ou duplicados, entre outros. 6.74. A produtividade-base em tamanho funcional foi estabelecida considerando as medições realizadas nos projetos correspondentes às versões 1 e 2 do módulo de Contas do e-TCU (peças 37, 46 e 47), que possui características semelhantes aos que serão 19


executados pela empresa contratada (ex: projetos de desenvolvimento de software com adoção de práticas ágeis na plataforma tecnológica Java, equipe composta por profissionais de nível sênior, entre outros). 6.75. A produtividade-base em linhas de código considerou dados do mesmo projeto no mesmo período, porém a fonte das informações foi a ferramenta de software GIT utilizada neste projeto. 6.76. O quadro a seguir resume os dados obtidos deste projeto: Projetos

Módulo de Contas do e-TCU (eContas) – versões 1 e 2

Produtividade em Pontos de Função Produtividade em linhas de código

0,56 PF / DIA-DESENVOLVEDOR 33,33 LINHAS DE CÓDIGO / DIA-DESENVOLVEDOR

6.77. Índice de Qualid ade (IQ)

6.78. O Índice de Qualidade (IQ) será obtido a partir de indicadores de qualidade do código-fonte do software aferidos com apoio da ferramenta SonarQube, versão 5.0 ou superior. 6.79. Trata-se de ferramenta de software livre amplamente utilizada tanto no Brasil quanto no restante do mundo, de forma que sua adoção pelo Tribunal aproxima as características da execução do serviço ora contratado às práticas de mercado. 6.80. Ademais, a qualidade do código-fonte de software é essencial para permitir manutenções e evoluções de regras de negócio com baixo custo. Ou seja, quando o código-fonte do software não possui qualidade adequada eventuais alterações no sistema podem ser tornar demasiadamente onerosas ou mesmo inviáveis, a ponto de ser mais vantajoso o redesenvolvimento do software. 6.81. Avali ação do Product Owner (APO)

6.82. A avaliação do Product Owner (APO) visa aferir se princípios e valores de desenvolvimento ágil estão sendo observados pela equipe técnica da contratada. 6.83. Os itens desta avaliação foram inspirados nos princípios do manifesto ágil (http://www.agilemanifesto.org/principles.html) e no valor “comunicação” do Extreme Programming - XP.

7

Relação entre a demanda prevista e a quant idade a ser contratada

7.1. Conforme figura apresentada no item 3 deste estudo, no processo de elaboração do PDTI para o biênio 2015 / 2016 não puderam ser priorizadas 49 demandas (projetos) por soluções de TI de interesse do Tribunal. 7.2. Destas demandas, 23 foram de sistemas corporativos que poderiam ser atendidas com apoio da contratação em tela.

20


7.3. Porém, deve-se destacar que cada novo projeto de desenvolvimento de software, mesmo executado de forma indireta, requer acompanhamento e gestão da STI, além de participação ativa da unidade de negócio demandante da solução. 7.4. Desta forma, considerando a capacidade disponível desta Secretaria de Soluções de TI para gerenciar projetos de novos sistemas corporativos e para realizar a fiscalização contratual, apesar de existir demanda reprimida em quantidade superior, entende-se que 4 (quatro) projetos (equipes) simultâneos é quantitativo razoável para o volume de serviços ora contratado.

8

Modelo de execução do objeto

8.1

Solici tação, execução e acompanhamento de serviço s

8.1.1 Em seguida será descrito, em linhas gerais, o modelo de execução do objeto. 8.1.2 Havendo necessidade de desenvolvimento de novo sistema de forma indireta, o Tribunal requisitará à empresa, por meio de ordem de serviço, a disponibilização de equipe de desenvolvimento para prestação do serviço contratado, com a qualificação exigida e com o tamanho especificado pelo TCU, no prazo previsto. 8.1.3 O tamanho de equipe previsto no edital poderá ser reduzido ou aumentado pelo Tribunal, considerando as características do projeto a ser executado por essa equipe. Caso esta alteração ocorra, a remuneração da empresa contratada será ajustada de forma proporcional. 8.1.4 Juntamente com a equipe de desenvolvimento, a empresa contratada deverá designar preposto para representá-la junto ao Tribunal durante a execução do serviço. Este preposto não poderá ser um dos membros da equipe de desenvolvimento. 8.1.5 Estando a equipe de desenvolvimento disponível, será iniciada a execução do projeto seguindo o processo de desenvolvimento ágil adotado no TCU. 8.1.6 A equipe da contratada será acompanhada por equipe de servidores do Tribunal que irão aferir se o serviço está sendo prestado satisfatoriamente, ou seja, se os padrões de arquitetura do Tribunal, se os seus requisitos de qualidade e de negócio estão sendo atendidos, entre outros. Esta equipe de servidores deverá ainda apoiar o fiscal do contrato em suas atribuições. 8.1.7 A equipe de servidores do TCU será responsável também por tratar eventuais obstáculos à regular prestação do serviço cuja solução seja de responsabilidade do Tribunal. 8.1.8 O tamanho desta equipe de servidores do Tribunal deverá ser dimensionado considerando fatores como as características do projeto, o tamanho da equipe técnica da contratada, entre outros.

21


8.1.9 Em particular, os papéis de Product Owner (PO) e ScrumMaster previstos na metodologia ágil Scrum serão desempenhados por servidores do Tribunal. 8.1.10 Periodicamente, o Tribunal irá aferir o atendimento dos níveis de serviço previstos no Termo de Referência e identificar eventuais descontos e sanções a serem aplicadas à contratada. 8.1.11 Cabe destacar que os prazos para disponibilização da equipe terceirizada e o prazo de antecedência para aviso pelo Tribunal da prorrogação ou da antecipação do término da Ordem de Serviço foram definidos considerando eventual necessidade de contratação e posterior demissão de profissionais sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. 8.1.12 Oportuno ressaltar que, conforme exposto anteriormente, a relação entre os servidores do Tribunal e os membros da equipe de desenvolvimento da empresa contratada não será de subordinação hierárquica. A interação entre esses profissionais consistirá, essencialmente, na troca de informações necessária para a adequada prestação do serviço. 8.1.13 Neste sentido, vale lembrar que o preposto da empresa deverá acompanhar o andamento dos trabalhos e se manifestar no caso de eventual desvio de nesta relação entre os servidores do Tribunal e os profissionais da contratada. 8.1.14 Além disso, as regras de controle da efetiva ocupação dos postos de trabalho foram adaptadas para as particularidades do serviço de desenvolvimento de software. 8.1.15 Em geral, em contratações por posto de trabalho, caso o profissional terceirizado falte ao serviço, a empresa contratada é obrigada a alocar temporariamente outro profissional para preencher o posto e executar o serviço contratado. 8.1.16 Cabe lembrar que, neste tipo de contratação, as ausências de profissionais são estimadas pelas licitantes e o custo da substituição é incluído em suas propostas. Ou seja, o custo de manter o posto de trabalho ocupado é contabilizado nas planilhas de preços apresentadas ao órgão público. 8.1.17 Contudo, tratando-se de desenvolvimento de software, a substituição de um profissional por outro para cobrir ausências pontuais não é, em regra, efetiva para manter a prestação do serviço com qualidade e eficiência. Isso porque não é realista esperar que um profissional, mesmo altamente qualificado, consiga produzir algo similar aos demais membros da equipe de desenvolvimento em curto espaço de tempo sem conhecer nada acerca do projeto (ex: objetivo do sistema, regras de negócio envolvidas, situação atual do projeto, arquitetura técnica utilizada, etc). 8.1.18 Pode-se afirmar ainda que a necessidade de substituir profissional com alta qualificação em ausências pontuais torna-se risco significativo para a empresa contratada e geralmente tal fato reflete-se em majoração no lucro ou nos custos indiretos previstos pela licitante. 22


8.1.19 Considerando o exposto e em atenção aos princípios da eficiência e da razoabilidade, optou-se por flexibilizar as exigências referentes à ocupação dos postos de trabalho na contratação em tela. 8.1.20 Com regras mais flexíveis, reconhece-se que o licitante ainda precisa estimar eventuais ausências de seus profissionais e, de alguma forma, incluir tal custo em sua proposta de preços. Por exemplo, em caso de licença por motivo de saúde, a empresa deverá continuar remunerando o profissional (até o limite a partir do qual o seu salário é coberto pela seguridade social) sem receber contrapartida do órgão contratante. 8.1.21 Contudo, entende-se que esta sistemática tende a reduzir custos e riscos adicionais derivados na necessidade de alocação de profissionais substitutos no contrato. 8.1.22 Por outro lado, é preciso também garantir certo patamar de ocupação destes postos de trabalho para que a prestação do serviço ao Tribunal não seja prejudicada, no caso, por exemplo, da empresa contratada considerar mais vantajoso para ela não alocar a quantidade solicitada de profissionais, em determinados períodos ou situações (ex: no caso de dificuldade para seleção e contratação de novos profissionais no mercado). 8.2

Segurança da informação

8.2.1 Considerando que a equipe da empresa contratada eventualmente precisará ter acesso a informações não públicas para prestar o serviço contratado, todos os seus membros deverão assinar o Termo de Compromisso de Manutenção de Sigilo e Respeito às Normas de Segurança que constará como anexo do edital. 8.2.2 Ademais, será atribuição também da equipe do TCU designada para acompanhar a prestação do serviço mitigar risco de uso indevido das informações não públicas pelos profissionais da empresa contratada. 8.3

Medid as de sust entação dos sistemas prod uzidos

8.3.1 Como em toda contratação de bens e serviços de TI, é prudente que o Tribunal adote as medidas possíveis para mitigar riscos de dependência excessiva do fornecedor. 8.3.2 No caso em tela, entende-se ser necessário evitar que a eventual descontinuidade na prestação do serviço contratado comprometa demasiadamente a implantação e a sustentação dos sistemas desenvolvidos. 8.3.3 Para mitigar tal risco, recorreremos novamente à equipe do TCU responsável pelo acompanhamento da prestação dos serviços contratados. Esta equipe será responsável por deter o conhecimento técnico e de negócio associados aos sistemas desenvolvidos pela equipe terceirizada e posteriormente transmiti-lo aos próximos profissionais que forem designados para prosseguir com a execução do serviço de desenvolvimento de software. 8.3.4 Espera-se, ainda, que esta equipe do TCU seja capaz de atender demandas emergenciais, como incidentes no funcionamento do sistema em produção, ou mesmo 23


prosseguir com o desenvolvimento do software em ritmo compatível com a quantidade de servidores que compõem a equipe.

9

Modelo de gestão contratual

9.1

Vigência do cont rato

9.1.1 Propõe-se que a vigência do contrato seja de 12 meses, prorrogáveis até 60 meses. 9.2

Natureza do serviço

9.2.1 A caracterização do serviço de desenvolvimento de software como serviço de natureza continuada já foi justificada em contratação anterior (Contrato TCU nº 20/1013), conforme item 11 dos estudos técnicos preliminares (peça 2) do TC 012.189/2012-0, cujo trecho encontra-se reproduzido a seguir: 11.3 Nos últimos anos, o uso da tecnologia da informação no dia-a-dia das organizações tem se intensificado de forma crescente e acentuada. O estoque crescente de demandas e a necessidade de provimento cada vez mais célere de soluções exigem mudanças e ampliação da capacidade de resposta. No caso do Tribunal, as demandas por novas soluções de TI para apoiar os processos de trabalho confirmam essa tendência. Ao mesmo tempo, quanto maior a inserção da tecnologia da informação no funcionamento do Tribunal, em especial o uso intensivo do processo eletrônico, maior a dependência das áreas de negócio, com comprometimento das atividades. A interrupção no funcionamento de uma solução de TI se propaga, imediatamente, para a área de negócio. No caso das soluções que suportam o uso do processo eletrônico, significa interromper a realização de qualquer atividade de controle externo, por impossibilidade de acesso aos autos processuais. 11.4 Adicionalmente, há que se considerar o dinamismo inerente tanto à tecnologia da informação quanto aos requisitos de negócio. Mudanças no processo de trabalho, advento de novas tecnologias, ou a introdução de uma solução de TI no ambiente organizacional, invariavelmente, geram novas necessidades e novas demandas por informatização. Nesse contexto, a velocidade de evolução e de adaptação das soluções de TI tem impacto direto nos resultados da instituição. 11.5 Portanto, entende-se não haver dúvida de que os serviços de desenvolvimento, manutenção e testes de sistemas de informação não podem ser interrompidos, por serem imprescindíveis ao funcionamento do TCU. Ainda, a orientação estratégica do Tribunal de intensificar e aprimorar o uso de TI nas ações de controle externo e na gestão institucional reforça, ainda mais, essa premissa. (...) 24


9.3

Garantia de execução do cont rato

9.3.1 Sugere-se exigir da contratada a prestação de garantia de execução do contrato no valor equivalente a 5% do valor anual do contrato, com fulcro no art. 56 da Lei nº 8.666/93, com o intuito de garantir o devido ressarcimento ao Tribunal no caso de eventual inadimplemento ou inadequação dos serviços prestados. 9.4

Garantia dos produtos e serviço s

9.4.1 O prazo de garantia dos serviços entregues no âmbito deste contrato será de 120 (cento e vinte) dias, contados após o seu recebimento definitivo. 9.5

Repactuação

9.5.1 Sugere-se admitir repactuação dos valores do contrato visando a sua adequação aos novos preços de mercado, nos termos da legislação vigente.

10

Orçamento estimado

10.1 Levantamento de cargos e salários no mercado

10.1.1 Inicialmente, realizou-se pesquisa por informações de cargos e salários publicadas por empresas e sites especializados (peças 23 a 25). 10.1.2 Conforme consta na pesquisa da empresa Robert Half e do site Curriculum.com.br (peças 23 e 24), o salário do profissional varia de acordo com o porte da empresa na qual ele trabalha. 10.1.3 Ainda de acordo com a empresa Robert Half (peça 23, página 2), considera-se grande empresa aquela que tem faturamento superior a R$ 500 milhões anuais. 10.1.4 Haja vista que o orçamento do TCU em 2014 foi de aproximadamente um bilhão e seiscentos milhões de reais (peça 26), entende-se que o Tribunal pode ser equiparado à empresa de grande porte para fins desta pesquisa de preços. 10.1.5 Na pesquisa da empresa Robert Half, o cargo de Analista de Sistemas Sênior (Senior Application Analyst ) é o que mais se aproxima do perfil profissional especificado nesta contratação. 10.1.6 Segundo esta pesquisa, o salário deste cargo em empresa de grande porte varia entre R$ 8.100,00 e R$ 12.000,00, o que dá a média de R$ 10.050,00. Fonte Cargo Faixa Salarial Valor médio

Robert Half (peça 23, página 39) Analista de Sistemas Sênior R$ 8.000,00 ~ R$ 12.000,00 R$ 10.050,00

25


10.1.7 No site Curriculum.com.br, existem três cargos que se assemelham com o perfil procurado (peça 24), cujos respectivos salários e valor médio encontram-se no quadro a seguir: Fonte Cargo Analista Desenvolvedor Java Sênior Analista Programador Java Sênior Desenvolvedor Java Sênior Valor médio

Curriculum.com.br (peça 24) Média Salarial R$ 7.922,18 R$ 7.333,33 R$ 8.500,00 R$ 7.918,50

10.1.8 O Instituto de Pesquisas Datafolha publicava médias salarias para perfil similar ao desejado nesta contratação. Como a última publicação foi em abril de 2015 (peça 25), aplicou-se a inflação do período para se obter valor atualizado. Fonte Cargo Valor médio Inflação (IPCA) de abril/2015 a fevereiro/2016 Valor atualizado

Datafolha (peça 25 – página 3) Analista de Sistemas Sênior R$ 11.213,00 11% R$ 12.446,67

10.1.9 No caso da pesquisa do Datafolha, importa ainda ressaltar que a média se refere aos valores praticados na Grande São Paulo. Contudo, conforme pesquisa recente da Revista Veja (peça 34), Brasília tem o 3º maior custo de vida do país, logo atrás de São Paulo, além do que cada remuneração levantada nesta análise será analisada em conjunto com valores obtidos de outras fontes. Desta forma, entende-se que a informação deste Instituto de Pesquisa pode ser utilizada nesta pesquisa de preços. 10.1.10 Consolidando as informações das três fontes de pesquisas de cargos e salários de mercado, temos o seguinte: Fonte

Remuneração (R$)

Robert Half

10.050,00

Curriculum.com.br

7.918,50

Datafolha

12.446,67 Média

10.138,39

10.2 Levantamento de cargos e salários na Administ ração Pública

26


10.2.1 A pesquisa de preços no âmbito da Administração Pública iniciou-se com consulta aos órgãos membros da Comunidade de Tecnologia da Informação Aplicada ao Controle – TIControle (peça 27). A TIControle atualmente é composta por cerca de 18 órgãos como Controladoria-Geral da União - CGU, Departamento de Polícia Federal - DPF, Supremo Tribunal Federal - STF, Superior Tribunal de Justiça - STJ, Tribunal Superior Eleitoral TSE, Conselho Nacional de Justiça – CNJ, Conselho da Justiça Federal - CJF, Ministério Público Federal - MPF, Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP, etc, além do próprio TCU. 10.2.2 Em atenção ao questionamento do TCU, alguns órgãos responderam que não possuíam contrato com objeto similar (CJF e Senado Federal), enquanto outros responderam que não foi exigida, em suas contratações, a apresentação da remuneração dos profissionais prestadores de serviço (STF, TST e TSE) (peça 28). 10.2.3 A única resposta da TIControle com informações acerca de cargos e salários foi a do CNJ, que indicou o seu Contrato CNJ nº 49/2011, atualmente em seu 6º Termo Aditivo (peça 29). A qualificação exigida para cada cargo (perfil profissional) encontra-se no Anexo A ao Contrato (peça 29, páginas 21 a 23), enquanto a remuneração vigente para o período de 26/1/2015 a 25/1/2016 encontra-se no Anexo B-I ao 6º Termo Aditivo (peça 29, página 40). 10.2.4 Os perfis profissionais contidos no Contrato CNJ nº 49/2011 similares ao da contratação em tela e suas respectivas remunerações são as seguintes: Perfil Profissional (CNJ)

Remuneração (R$)

Arquiteto de Software

7.694,58

Analista de Sistemas Sênior

7.093,44

Analista Desenvolvedor Sênior

5.770,94

10.2.5 Contudo, ao analisar a qualificação mínima exigida para esses perfis, percebeu-se o seguinte: a) apesar do termo “Analista” em sua descrição, para o perfil “Analista Desenvolvedor Sênior” exige-se somente conhecimentos de desenvolvimento / programação, e não de análise de sistemas; b) o perfil “Analista de Sistemas Sênior” também possui qualificação exigida de desenvolvimento / programação, o que o torna similar ao cargo descrito como “Analista Desenvolvedor Sênior”;

c) o perfil “Arquiteto de Software” possui qualificação bastante similar a de “Analista de Sistemas Sênior”, distinguindo-se basicamente pela exigência de tempo mínimo de experiência com a plataforma tecnológica Java2EE (6 meses) e pelo acréscimo 27


de experiência mínima de 6 meses no framework JBoss Seam, que é uma biblioteca de software utilizada para construção de aplicativos para a Web em Java. 10.2.6 Portanto, pela diferença de qualificação exigida entre o perfil “Arquiteto de Software” e “Analista de Sistemas Sênior”, entende-se que o Arquiteto pode ser considerado, ao menos no âmbito da referida contratação do CNJ, como um Analista Desenvolvedor mais qualificado que o de nível Sênior. 10.2.7 Ademais, ao comparar a qualificação dos perfis do Contrato CNJ nº 49/2011 com o exigido para o Analista Programador Sênior da contratação em tela (peça 5 – Item 5.4), tem-se que a qualificação mínima a ser aceita pelo Tribunal é superior até ao perfil “Arquiteto de Software” da contratação do Conselho Nacional de Justiça.

10.2.8 Por este motivo e pelo fato de não haver perfil profissional com qualificação superior no mencionado Contrato CNJ, entende-se mais adequado utilizar a remuneração do perfil “Arquiteto de Software” nesta pesquisa de preços do que a remuneração do perfil “Analista de Sistemas Sênior”, apesar da denominação deste último perfil possuir maior

similaridade com a da contratação do TCU. Perfil Profissional (CNJ) Arquiteto de Software

Remuneração (R$) 7.694,58

10.2.9 Além dessa contratação do CNJ, outro contrato público útil para balizar o levantamento de preços na Administração Pública ora realizado é o Contrato nº 20/2013 do próprio TCU (peças 30 e 31). 10.2.10 Nesta contratação do Tribunal, exigiu-se qualificação mínima para profissionais que compõe a chamada equipe-chave da empresa contratada (peça 31, item 5.13, páginas 48 a 51) e a remuneração dos profissionais prestadores de serviço foi apresentada no âmbito do primeiro processo de repactuação (TC 013.694/2014-6), que determinaria os valores válidos para o período de 20/05/2014 a 19/05/2015. 10.2.11

No rol de profissionais da equipe-chave (peça 31, item 5.13, páginas 48 a 51), não há perfil denominado de “Analista Programador Sênior” , como especificado na contratação em tela (peça 5 – Item 5.4). Porém, assim como ocorrido na comparação com o Contrato CNJ nº 49/2011, percebe-se que a qualificação ora exigida para o prestador de serviço é superior a do perfil “Arquiteto de Software” previsto no Contrato TCU nº 20/2013.

10.2.12 Portanto, assim como foi feito com o referido Contrato CNJ, esta pesquisa de preços considerará a remuneração do perfil “Arquiteto de Software” no lugar do perfil “Analista de Sistemas Sênior” deste contrato do TCU.

28


10.2.13 Quanto ao valor a ser considerado, toma-se inicialmente a remuneração sugerida na instrução da Dicad (peça 32) para o período de 20/05/2014 a 19/05/2015, que é de R$ 6.174,41. 10.2.14 Considerando que novo processo de repactuação do referido Contrato TCU (TC 016.712/2015-3) ainda se encontra em estágio preliminar de instrução, para se obter remuneração aproximada da que seria a praticada atualmente, o valor sugerido pela Dicad será corrigido utilizando a variação do IPCA acumulada entre 05/2015 e 02/2016. Utilizando-se a “Calculadora do cidadão” disponível no site do Banco Central (www.bcb.gov.br ), chega-se ao valor de R$ 6.677,67. 10.2.15 Adicionalmente, com o intuito de encontrar outras referências de valores praticados pela Administração Pública, recorreu-se à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, pela sua função como órgão central do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP que congrega atualmente cerca de 260 instituições públicas. 10.2.16 A resposta obtida do SISP (peça 33) fez referência a pregão recente da Diretoria de Tecnologia da Informação do próprio MPOG (04/2015), no qual foi feita diligência às licitantes questionando os perfis profissionais que prestariam o serviço de desenvolvimento de software a ser contratado com a respectiva remuneração. 10.2.17

Nas respostas envia das pelas empresas (peça 34), não há o perfil “Analista de Sistemas” ou “Analista Programador” de nível Sênior , e também não há informações acerca da qualificação de cada perfil profissional informado. Desta forma, visando obter remuneração aproximada do perfil exigido na contratação em tela, optou-se por seguir a regra adotada na análise dos contratos do CNJ e do próprio TCU e foram considerados os valores apresentados para o cargo (competência) de “Arquiteto de Software”:

Empresa

Remuneração (R$)

Basis (peça 34 – página 4)

7.000,00

G & P (peça 34 – página 9)

7.500,00

MK (peça 34 – página 14)

5.300,00 Média

6.600,00

10.2.18 No âmbito desta pesquisa, encontrou-se ainda o pregão 22/2015 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, agência do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação – MCTI (peça 45). No edital deste certame, foram definidos requisitos mínimos para perfis profissionais envolvidos no serviço de desenvolvimento de software (peça 45, páginas 81 e 82), dentre eles os de Analista de Sistemas e de Arquiteto de Software. E com o intuito de auxiliar as empresas licitantes na 29


formulação de suas propostas, o CNPq divulgou os salários praticados no contrato com objeto similar atualmente vigente (peça 45 – página 212). 10.2.19 Assim como ocorreu no comparativo realizado com a contratação do CNJ, entende-se que a qualificação exigida para estes dois perfis na licitação do CNPq é inferior a ora exigida para o perfil Analista Programador Sênior (peça 5 – Item 5.4). Desta forma, será adotado o mesmo critério para efeito de estimativa de preços, que é o de considerar o salário vigente do perfil Arquiteto de Software da contratação do CNPq, e não o do perfil Analista de Sistemas Sênior. 10.2.20 Para isso, será feita a média aritmética do salário praticado para o perfil Arquiteto de Software nas duas espécies do serviço contratado:

Perfil

Arquiteto de Software

Espécie do Serviço Manutenção Corretiva

Adaptativa,

Remuneração (R$)

Perfectiva

e

Manutenção Evolutiva

9.323,32 7.987,50

Média

8.655,41

10.2.21 Consolidando as informações obtidas a partir dos contratos dos quatro órgãos públicos (CNJ, TCU, MPOG e CNPq), temos o seguinte: Órgão

Remuneração (R$)

CNJ

7.694,58

TCU

6.677,67

MPOG

6.600,00

CNPq

8.655,41 Média

7.406,92

10.3 Levantamento de cargos e salários junto a sind icatos

10.3.1 Buscando ampliar a pesquisa de remuneração praticada no mercado, foram enviadas mensagens para o Sindicado dos Trabalhadores de Empresas e Órgãos Públicos e Privados de Processamento de Dados, Serviços de Informática, Similares e Profissionais de Processamento de Dados do Distrito Federal – SINDPD-DF (peça 35) e para o Sindicado das Empresas de Serviços de Informática do Distrito Federal - Sindsei30


DF (peça 36) questionando se os sindicatos poderiam apoiar de alguma forma esta pesquisa. 10.3.2 As mensagens foram enviadas no dia 3/8/2015 e, em virtude da ausência de resposta, foram reiteradas no dia 11/8/2015, aplicando por analogia o disposto na Portaria-TCU 128/2014, art. 11, inc. I. 10.3.3 Não havendo resposta dos sindicatos até o término do restante dos estudos técnicos preliminares, optou-se por prosseguir com o processo licitatório com os valores obtidos de outras fontes, aplicando também por analogia o disposto na Portaria-TCU 128/2014, art. 11, inc. II. 10.4 Remuneração dos prof issionais nas propost as de fornecedores

10.4.1 No âmbito da pesquisa de mercado, foram solicitadas propostas comerciais para a contratação em tela a várias empresas do ramo (peça 38). Passados mais de 5 dias úteis, a solicitação foi reiterada para aqueles fornecedores que não se manifestaram, em atenção ao inc. I do art. 11 da Portaria-TCU 12/2014 (peça 39). 10.4.2 Dentre as propostas de fornecedores recebidas (peças 40 a 44), apesar de ter sido solicitada proposta detalhada, somente uma (peça 42, página 11) detalhou sua planilha de composição de custos e estimou o salário a ser pago para os seus profissionais. Empresa

Remuneração (R$)

Stefanini (peça 42, página 11)

11.800,00

10.5 Cálcul o da remuneração mínima

10.5.1 Para o cálculo da remuneração mínima a ser aceita para o profissional terceirizado, serão consideradas as médias das remunerações levantadas junto às empresas de pesquisa de cargos e salários, dos valores praticados na Administração Pública e das remunerações informadas nas propostas de fornecedores, conforme quadro a seguir: Font e

Remuneração (R$)

Empresas de pesquisa

10.138,39

Administração Pública

7.406,92

Propostas de fornecedores

11.800,00 Média

9.781,77

10.6 Cálcul o da estimati va de preço 31


10.6.1 Considerando que somente uma empresa apresentou proposta com planilha detalhada de composição de custos, a estimativa total do valor da contratação foi obtida por média aritmética das propostas apresentadas, aplicando-se, por analogia, o disposto no art. 9º da Portaria 128/2014. 10.6.2 Como justificativa, cabe ressaltar que o objeto da contratação não parece ser propício ao chamado “jogo de planilhas”. Por exemplo, se um fornecedor reduzir seu

percentual de lucro mas majorar o valor atribuído a outros itens (ex: custos indiretos) de sua composição de preços, não terá como posteriormente aumentar o volume de execução somente destes outros itens para elevar sua remuneração total em detrimento do interesse público. 10.6.3 Por este motivo, entende-se que a adoção da fórmula de cálculo do referido art. 9º da Portaria 128/2014 para obtenção do valor total estimado da contratação não trará risco significativo ao procedimento de seleção da proposta mais vantajosa para à Administração. 10.6.4 Neste sentido, os preços ofertados nas propostas dos fornecedores foram consolidados no quadro a seguir: Empresa

Valor unitário mensal (R$)

CTIS (peça 40)

235.520,00

Cast (peça 41)

289.236,86

Stefanini (peça 42)

177.891,01

Indra (peça 43)

146.080,22

Tecnisys (peça 44)

217.927,78 Média

213.331,17

10.6.5 Com este valor unitário mensal estimado, estimativa total de preço da contratação é a seguinte: Nº

Item

1

Serviço de desenvolvimento de software com práticas ágeis

Qtd

Unidade

Valor unitário mensal (R$)

Valor unitário anual (R$)

Valor total anual (R$)

4

Equipe técnica

213.331,17

2.559.974,08

10.239.896,32

10.7 Critérios de aceitabil idade das prop ostas 32


10.7.1 Adicionalmente ao disposto na Lei 8.666/93, art. 44, § 3º e art. 48, serão desclassificadas propostas que: 

Apresentarem valor global superior ao estimado pelo Tribunal;

Não respeitarem a remuneração mínima para o perfil profissional denominado “Analista Programador Java nível Sênior ” estabelecida no Edital;





11

Informarem valores de tributos incompatíveis com a legislação vigente.

Condições do edital

11.1 Modalidade e tipo de lic itação

11.1.1 Entende-se que o serviço a ser contratado é considerado serviço comum nos termos do § 2 o do art. 3º do Decreto 3.555/2000 e, desta forma, a modalidade de licitação deve ser o pregão, preferencialmente na forma eletrônica, com tipo “menor preço”.

11.2 Ata de Registro de Preço, IRP e Adesão Tardia

11.2.1 Apesar da demanda potencial para o objeto a ser contratado (item 7 deste documento), ainda não é possível determinar precisamente o volume de serviço que será necessário. Prevê-se que o serviço será solicitado na medida que o Tribunal priorizar novos projetos com base em seus critérios institucionais e se organizar para executar, fiscalizar e gerenciar o contrato. 11.2.2 Desta forma, com fulcro no Decreto 7892/2013, art. 3º, inciso IV, solicita-se que o presente processo licitatório resulte em ata de registro de preço. 11.2.3 Todavia, entende-se que as características do objeto são muito específicas para as necessidades do Tribunal de tal forma que o serviço a ser contratado não poderia ser transposto para outro ente público sem as devidas adaptações ou sem incorrer em riscos advindos das realidades distintas existentes nos órgãos da Administração Pública Federal. 11.2.4 Como exemplos de peculiaridades do TCU, pode-se citar o nível de exigência de qualidade do código-fonte, a qualificação exigida do prestador de serviço, as práticas ágeis adotadas, entre outros. 11.2.5 Desta forma, sugere-se que não seja publicada Intenção de Registro de Preço para este certame. No mesmo sentido, solicita-se que não seja previsto nenhum quantitativo para adesão por outro órgão público após o registro de preços (adesão tardia). 11.3 Prazo para abertura da sessão públ ica

11.3.1 Considerando o caráter inovador do modelo de contratação ora proposto, solicitase que haja ao menos 12 dias úteis de prazo entre a publicação do edital e a abertura da sessão pública do pregão, para que haja tempo hábil para as licitantes estudarem o edital, 33


enviarem eventuais questionamentos à comissão de licitação do Tribunal e formularem adequadamente suas propostas de preço. 11.4 Parcelamento do objeto, subcont ratação e pos sibi lidade de parti cipação de consórc io na licitação

11.4.1 Em relação a eventual parcelamento do objeto, cabe inicialmente reproduzir trecho do voto condutor do Acórdão nº 1.214/2013-TCU-Plenário:

22. No caso dos serviços terceirizados, a partir da experiência relatada pelos agentes públicos que participaram do grupo de estudos, como regra, não se revela benéfico o parcelamento para a execução de serviços com menor nível de especialização, como aqueles prestados por garçom, mensageiro, motorista, recepcionista etc. Isso porque as empresas que atuam no mercado prestam todos esses tipos de serviço, sendo especializadas não em algum deles especificamente, mas na administração de mão de obra. Assim, um eventual parcelamento não ampliaria a competitividade das licitações e potencialmente aumentaria o custo da contratação, uma vez que se empresas diversas ganharem a prestação de diferentes serviços dessa natureza, o custo fixo por posto de trabalho será maior. Além disso, aumentaria a dificuldade de gerenciamento dos contratos por parte da administração, que teria de se relacionar com um maior número de empresas. 23. Situação diferente apontada pelo grupo ocorre no caso da prestação de serviços técnicos, com maior grau de especialização, como de manutenção predial, serviços de engenharia em geral, informática etc., cujas empresas prestadoras atuam de forma segmentada no mercado. Nesses casos, como regra, o parcelamento trará uma maior competitividade aos certames, com a tendência de obtenção de melhores preços e a possibilidade de contratações de empresas mais especializadas que, potencialmente, prestarão serviços de melhor qualidade. (grifou-se)

11.4.2 Portanto, quanto a eventual parcelamento do objeto, entende-se que a contratação em tela segue diretriz estabelecida no referido Acórdão ao contratar serviço de desenvolvimento de software de forma destacada de outros serviços com menor grau de especialização. 11.4.3 Adicionalmente, em linha com o trecho grifado do mencionado voto, entende-se que eventual parcelamento do objeto em lotes, apesar de teoricamente possível, traria risco de majorar o custo por posto de trabalho para o Tribunal por redução de ganhos de escala não compensados por efetivo aumento de competição no certame. 11.4.4 Nesta mesma esteira, entende-se que o objeto da contratação em tela não possui complexidade que necessite de subcontratação ou permissão para participação de consórcios para ampliar a disputa na licitação. 34


11.4.5 Por este motivo, sugere-se ainda que não seja permitida a subcontratação neste contrato nem a participação de consórcios neste certame. 11.5 Requis ito s de habilit ação técnica-operacional e econômi ca-financeira 11.5.1 Requis ito s de quali ficação técnico-operacional

11.5.1.1 Sugere-se que a licitante deva atender os seguintes requisitos de qualificação técnico-operacional para habilitação no certame: 

Comprovação de, no mínimo, 3 (três) anos de experiência na execução de serviços de desenvolvimento de software, comprovados por meio de atestados ou declarações de capacidade técnica, cópias de contratos, registros em órgãos oficiais, ou outros documentos idôneos.

11.5.1.2 Sugere-se a exigência de qualificação técnica-operacional com fulcro na alínea a do inciso I do art. 13 da Portaria-TCU nº 128/2014, que dispõe sobre a licitação e a execução de contratos de serviços no âmbito da Secretaria do Tribunal. 11.5.2 Requis ito de qualif icação econô mico-financeira

11.5.2.1 Considerando a necessidade de investimentos significativos da empresa após a assinatura do contrato e antes que tenha direito a algum pagamento por parte do Tribunal, sugere-se a exigência da comprovação de qualificação econômico-financeira da licitante nos termos do inciso III do art. 13 da Portaria TCU nº 128/2014, com a seguinte adequação em relação à exigência referente ao Patrimônio Líquido: Patrimônio Líquido igual ou superior a 1/12 (um doze avos) do valor total dos contratos firmados com a Administração Pública e com a iniciativa privada cujo objeto seja prestação de serviços mediante a disponibilização de empregado de maneira exclusiva, na forma de posto de trabalho, vigentes na data da sessão pública de abertura deste Pregão.

11.5.2.2 Considerando que atualmente a prestação de serviços de desenvolvimento de software para o setor público, em regra, não utiliza o modelo popularmente denominado de “terceirização” como definido no inciso I do art. 2º da referida Portaria

TCU nº 128/2014, e que é comum que a mesma empresa que preste este serviço também mantenha contratos com objetos de outra natureza (ex: serviço de suporte técnico e atualização de versão de software, contrato de fornecimento de equipamentos ou de licenças de software, etc), procurou-se ajustar o requisito de qualificação econômico-financeira para as especificidades da contratação em tela, observando o espírito desta exigência, conforme item “III.a – Qualificação econômico-financeira” do relatório vinculado ao Acórdão nº 1.214/2013-TCU –Plenário. 35


12

Providênci as para adequação do ambiente do órgão

12.1. Considerando que a prestação de serviço será feita presencialmente, será necessário providenciar espaço físico, mobiliário e equipamentos para uso pelos profissionais da empresa contrata. 12.2. Adicionalmente, será necessário criar contas de rede para estes profissionais e conceder acesso aos repositórios de arquivos e demais serviços de TI necessários ao desempenho de suas atividades, respeitando a política de segurança da informação do Tribunal.

13 No. 1

2

Análise de ris co Descrição do Risco Inadequação do modelo de contratação

Prestador de serviço com qualificação insuficiente

Probabil. Ocorrência Média

Média

Impacto Alto

Alto

3

Falha na estratégia de execução do contrato

Baixa

Alto

4

Preço inexequível

Baixa

Alto

5

Ausência de espaço físico, mobiliário e equipamentos para os prestadores de serviço Ausência de equipe da STI necessária à execução contratual

Média

Alto

Média

Alto

7

Gestor da solução (Product Owner) de TI a ser desenvolvida sem a disponibilidade necessária para acompanhar o projeto.

Baixa

Alto

8

Baixa maturidade dos requisitos de negócio da solução a ser desenvolvida com o serviço contratado.

Baixa

Alto

6

Ações de miti gação ou contingência Limitação do volume de serviços contratados. Discussão e construção do modelo com apoio de outras unidades do Tribunal. Exigência no Termo de Referência de qualificação para todos os prestadores de serviço. Fixação de limites salariais mínimos para os profissionais. Discussão e construção da estratégia de execução contratual com as unidades envolvidas. Fixação de limites salariais mínimos para os profissionais. Solicitação dos recursos necessários à Segedam e à Setic com a devida antecedência. Discussão e construção da estratégia de execução contratual com as unidades envolvidas. Avaliar a disponibilidade do gestor no momento da seleção do projeto a ser desenvolvido com o serviço contratado.

Avaliar a maturidade dos requisitos no momento da seleção do projeto a ser desenvolvido com o serviço contratado.

Responsáveis pelas ações STI, AdgeTI

Período de Execução Planejamento da contratação.

STI

Planejamento da contratação.

STI, AdgeTI, Seginf, Adgepres, Seadmin

Planejamento e execução da contratação.

STI

Planejamento da contratação. Planejamento da contratação.

STI


Planejamento da contratação.


Execução do contrato.


Execução do contrato.

36


14 Relação entre o objeto da contratação em tela e o objeto do Contrato TCU nº 20/2013 14.1. Considerando a vigência do Contrato TCU nº 20/2013 cujo objeto é a prestação de serviços presenciais e não presenciais de desenvolvimento, manutenção e testes de sistemas de informação, entende-se oportuno esclarecer a sua relação com a contratação ora solicitada. 14.2. Conforme já mencionado neste documento, no decorrer da execução do referido contrato identificaram-se situações nas quais a contratação de serviço de desenvolvimento de software prevendo adoção de metodologia ágil seria mais apropriada, em contraposição à metodologia tradicional prevista no Contrato TCU nº 20/2013. 14.3. Em outras situações, entretanto, o modelo de prestação de serviço definido no contrato vigente se mostrou satisfatória, a ponto inclusive do Tribunal ter prorrogado a sua vigência até maio de 2016. 14.4. Cabe destacar que a metodologia de desenvolvimento de software adotada diferencia significativamente as características do serviço, a ponto do Tribunal entender que eventual mudança na metodologia prevista em contrato público se enquadra como alteração de objeto e, portanto, afronta o princípio da vinculação ao instrumento convocatório instituído no art. 3º da Lei 8.666/1993 (Acórdão 3051/2013 – TCU – Plenário). 14.5. Ademais, a escolha de qual serviço utilizar (o previsto no Contrato TCU nº 20/2013 ou no contrato resultante do processo licitatório em tela) não será feito de modo arbitrário pela STI. A decisão será baseada na metodologia que se acreditar mais adequada para o caso concreto. 14.6. Adicionalmente, outra razão para manutenção do Contrato TCU nº 20/2013 é a abrangência neste instrumento contratual vigente de plataformas tecnológicas não previstas no âmbito desta nova contratação, como EPM/Sharepoint, BI, ASP, entre outros 14.7. Pelo exposto, entende-se não haver impedimento para o convívio do contrato derivado deste processo com o Contrato TCU nº 20/2013.

15

Declaração de viabilidade da contratação

15.1. Considerando os estudos realizados, a fundamentação aduzida aos autos relativamente às necessidades a serem atendidas, ao alinhamento com o planejamento institucional, ao levantamento de preços junto a empresas fornecedoras e também considerando a previsão no orçamento de 2015 dos recursos financeiros necessários, a equipe manifesta-se pela viabilidade da presente proposta de contratação. Brasília, em 13 de abril de 2016

37


Assinam eletronicamente o documento: Equipe de Planejamento da Contratação André Augusto Siqueira – matrícula 9313-0 Eric Hans Messias da Silva – matrícula 9652-0 George Atsushi Murakami – matrícula 8120-5 Vitor Machado Ferreira – matrícula 8583-9 De acordo Rodrigo César Santos Felisdório Secretário da STI

38

02 ETP Contratacao Servico Desenvolvimento Software Praticas Ageis Versao 22

Recommend Documents