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AÉtica na Política Venturas
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desventuras
brasileiras
Denis Rosenfield
Francisco Weffort
o que são Eleições
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o PLEBISCITO E AS FORMAS DE
GOVERNO
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o que é Parlamentarismo
A Idéia Idéia de Brasil Brasil Moderno Moderno
o que é Parlamentarismo Monárquico Ives Gandra da Silva Martins
Fabio Konder Comparare
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o que é Deputado
Rubem Kelnert
Para Viver a Democracia
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o que é Democracia
Evolução Política no Brasil Caio Prado ]r. Octavío Ianni
PASTA
Denis Rosenfield
Carlos Lungarzo
MARCUS FIGUEIREDO o.
Coleção Primeiros Passos Como Renascem Renascem as Democracias
AAGEUNA CHEIBUB FIGUEIREDO
2," edição
o que é Participação Política
Dalmo
de Abreu Dallari
Que Tipo de República? Florestan Fernandes
Coleção Tudo é História
o Governo Goulart e o Golpe de 64 Caio Navarro Toledo
editora brasiliense
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• Repúblicas parlamentaristas Alemanha: parlamentarismo "puro" Portugal: Portugal: dualismo atenuado................. F r anç a: s e m i p r e s i d e n c i a l i s m o R ep ep úb úb li li ca ca s p re re si si de den ci ci al al is is ta ta s. s. .... . O modelo clássic clássico: o: Estados Estados Unidos....... O presidencial presidencialismo ismo na na América América Lati Latina. na... .. sistemass de goverqo Quadro 6 - Os sistema no mundo
69. 69
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Apresentação
Cap.6 Os sistemas de governo no Brasil 1. Monarquia parlamentarista: o reinado de D. Pedro II .. 77 Os sistemas partidário e eleitoraL.......... 80 Presidencialismo: do governo oligárquico 2. Presidencialismo: massas...... ........... ........... ........... ........ 83 democracia de massas. O presidencial presidencialismo ismo na primei primeira ra repúbl república. ica. 83 Os sistemas partidário e eleitoraL.......... 88 O presidencialismo na democracia po pu li st a. 90 3. República parlamentarista: experiência de 1 9 6 1 · 6 3 93 4. O plebiscito de 6 de Janeiro de 1963.... 97 I n di caç õe s p ar a leitu ra.. .. ..
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No próximo dia 21 de abril, abril, haverá um plebíscíto sobre s forma e o sistema de governo que será adota do no Brasil. Nesse dia, o eleitorado terá de tomar duas decisões: qu e forma de governo o país terá: monarquia ou república: e que sistema de governo adotará: parla mentarismo ou presidencialismo. Em 1988, 1988, quando os congressistas estavam escrevendo uma nova Constitui Constitui ção, ção, eles eles se dividiram sobre qual forma e qual sistema de governo seria melhor para o Brasil. Por isso, deter minaram que essa questão deveria ser resolvida por um plebiscito: isto isto é, diretamente pela população. população. O debate sobre as formas e os sistemas de governo já ocupa grande parte da imprensa e de nossas preocu pações. Nos Nos próximos dois meses será o principa principall assunto. Para tomarmos decisões tão importantes, de forma consciente e convicta, precisamos saber de forma cla ra o que é e como funciona cada uma das formas e sis temas de governo propostos; monarquia parlamenta rista, república parlamentarista e república presidencia lista.
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O PLEBISCITO E AS FORMAS DE
GovERNO
Mais do que isso, precisamos saber quais são as diferenças fundamentais entre eles e como funcionam em Este livro livro tem a intenção de oferecer ao outros países. Este público essas informações. Nos capítulos 1 a 4 descrevemos os regimes políticos, corno sâõ organizados e como funcionam a monarquia parlamentarista, parlamentarista, a repúblirepública parlamentarist parlamentaristaa e o presidencialismo. No capítulo 5, tomando como exemplo alguns alguns país países es,, vemos o funfuncionamento de fato desses regimes, tendo em vista a sua história história e dinâmica política. Finalmente, no capítulo 6, descrevemos descrevemos o funcionamento funcionamento das das experiências experiências parlamentaristas no Brasil(durante o Império e nos anos de 1961-63) e do presidencialismo, vigente desde 1891.
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Capítulo Capítulo 1 Regimes 'políticos, formas e sistemas sistemas de governo
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registra,, desde A história do s povos e das nações registra os tempos antigos, dezenas de experiências de como organizaram o poder político. A imporas sociedades organizaram tância dessa questão está no fato fato de qu e é através do poder político qu e os diversos segmentos da sociedade poderão realizar seus grandes objetivos, ter suas esperanças no futuro realizadas e, mais importante ainda, viver em maior ou menor liberdade. Isso Isso assim porque as políticas econômicas e sociais são elaboradas, decididas e postas em prática nos diversos órgãos e instituições que compõem o poder político. Por esta razão, conhecer as diferentes formas formas de organização do para uma uma avaliação avaliação poder constitui o primeiro passo para consciente sobre a melhor forma de organização política.
Nota dos autores: Como um texto de referência, este livro não contém citações, Os autores consultados reconhecerão suas contribuições. contribuições. Algumasrecomendações Algumasrecomendações de leituras são apresentadas tadas no final. final.
Hª9éculos qu e historiadores, filósofos e, modernamente,' cientistas sociais estudam as formas de organização do poder. Essas Essas diferentes formas são, são, normalmente, classificadas de acordo com três três critérios fundamentais: a origem, a distribuição e o controle do poAssim, Assim,
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o lLEBISCITO
E AS FORJvlAS DE GOVERNO
correntes de opiniões minoritárias. Decorre daí o fato de ele dar origem a um maior número de partidos, o que, segundo alguns analistas, dificulta as tarefas de go vernar. Tal situação muito dificilmente ocorreria. Mas os resultado sdas eleições eleições inglesa inglesass de 1974 são um bo m exemplo das das distorções distorções na representação que pode ocorrer no sistema majoritário: o Partido Trabalhista, com 39,3% dos votos nacionais, nacionais, conseguiu maíoría ab soluta ou seja, 50 % mais um das cadeiras no Par lamento, enquanto o Partido Liberal, co m 18,6% dos votos nacionais, conseguiu apenas 2 % das cadeiras. Por esse motivo, o voto majoritário não o que melhor ex pressa a distribuição de preferências da sociedade. Além disso resulta no predomínio dos dois maiores partidos, dificultando a representação de uma terceira corrente de opinião. maioria dos países países ado ta aQenas aQenas um ou outro des A maioria ses Critér Critério§ io§ No entanto, existem alguns países que c2 m binam os dois crit.é.rias.. Estes adotam o voto majoritá rio em áreas eleitorais de pouca densidade populacio nal e o proporcional nas demais. Outros, usam ambos os critérios em todas as suas áreas eleitorais, dando ori gem a um sistema mistoJendo co m º--pioneiro a Ale manha. Por esse sistema, o Parlamento tem suas vagas divididas entre aqueIÂL
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compor a representa o partido de sua m:efe A definição do número de vagas de cada parti ~ n c i a . do no Parlamento leva em conta a proporçãode votos obtidos índivi-íualmente pelos partidos, mas, como me tade tade das vagas vagas são são preenchidas pelo voto majoritário, a correspor.dêncla entre votos obtidos e cadeiras não ~ , ~ L o u t J : ' Â . Y P J a _ p a r a
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SEPARAÇÃO DOS PODERES
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vai ser perfeita. Porém, nesse sistema, dificilmente apa recerão as distorções como as ocorridas pela adoção do sistema majoritário puro, conforme o exemplo in glês aqui apresentado,
Formas Formas de escolha dos representantes A formaâê'esc:Olher o representante para o Parla mento também varia muito entre os países. Vamos apresentar apenas as formas mais comuns. Nos países que adotam o voto majoritário, a chapa dos partidos partidos pod em ser uninominais, uninominais, bínorninaís ou Qlu· e t ; : ~ s ou m a i ~ v ~ s , r i n o m i n a i s L q u a n Q 1 L h ª - \ J . ~ ~ a s No caso de duas r ~ p ' ~ ç 1 i . Y - ª . m ~ 1 J . ~ . . n l l ª . s . e . . . t e . r t i t o . t i a 1 . ou mais vagas, os partidos podem apresentar suas cha pas na forma de listas fechadas personalizadas ou de lis tas fechadas e bloqueadas, defínídas a seguir. Nos países que adotam o voto proporcional, as cha pas dos partidos são sempre plurinominais plurinominais e as formas formas ge votar podem ser as seguintes:
usada no Lista Lista fechada personalizada: é a forma usada Brasil e na Finlândia. Os partidos apresentam uma lista com vários candidatos e o eleitor escolhe um dentre eles ou vota na sigla do do partido. Lista fechada bloqueada ordenada: esta é a forma mais comum de voto proporcional. Os partidos formam uma chapa e apresentam os candidatos numa ordem. Os eleitores votam na sigla do partido. Definida a quan tidade de cadeiras destinadas ao partido, assumirão es sas cadeiras cadeiras os candidatos da listasegundo a o rdem apre sentada. Listafechada bloqueada ordenável: nesta forma de votação, o partido apresenta uma lista de candidatos e o eleitor ordena os candidatos segundo a sua prefeprefe-
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PLEBISCITO E AS
FORMAS
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DE GOVERNO
1. O chefe chefe de Estado Estado:: origen origens, s, funções
e prerrogatiuas As funções básicas do chefe de Estado sãode duas ordens. De um lado lado,, o chefe de Estado é o represen tante político e institucional do país perante a comuni dade dade internacional, internacional, sendo, por isso, em geral, o respon sável sável pela pela segurança do país país em situações graves. graves. De outro lado, o chefe de Estado representa a uni dade nacional com funções específícas de zelar pelahar monia entre os poderes, tendo, po r isso, a prerrogati va constitucional de intervir para resolver conflitos gra ves entre os demais órgãos do Poder Executivo e en tre estes estes e o Poder Legisla Legislativo tivo.. A autonomia do chefe de Estado Estado e se u poder de fa to para exercer essas funções básicas, porém, variam, em parte, pelo tipo de sistema político adotado e, em parte, pela história de cada país, como veremos co m exemplos no capítulo 5. Vejamo Vejamos, s, agora, agora, os diferentes arranjos existentes, de acordo co m as cinco questões listadas.
Quem pode ser chefe de Estado Nasmonarquias parlamenta parlamentaristas, ristas, apenas o chefe da Casa Real pode ser chefe de Estado. Nas repúblicas, pre sidencialistas ou parlamentaristas, qualquer cidadão em pleno gozo dos seus direitos políticos pode,§sr ~ 9 c o lhido chefe de Estado. Nas monarquias, o titular dessa função tem o título qu e por tradição é atribufdo a&> chefe da Casa R ~ a l , po dendo ser rei, ou ou rainha rainha,, imperador, ou príncipe. Já nos nos dois tipos de república, o título do chefe de Estado é o mesmo: presidente da república.
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PODER EXECUTIVO
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Origem e forma de escolha do chefe de Estado Existem grandes diferenças entre os três sistemas sistemas em relação relação a este ponto. Nas monarquias, o chefe chefe de Estado vem da Casa Real.Com a transformação dos antigos rei nos e impérios em monarquias constitucionai constitucionais, s, a família família do reifoi instítucionalízada comoaCasa Real e,pelo pacto consti tucion al, ficou reservada a ela a chefia chefia do Estado. O mandato de chefe de Estado, nesse caso, é vitalício. Hoje em dia, quando uma casa Realdeixa de ter um herdeiro, ou se há disputa entre herdeiros, é o Parla mento que escolhe o sucessor. sucessor. Assim, Assim, na ausên ausência cia de um sucessor imediato do rei, são os representantes do povo que escolhem, através do voto, um novo rei. EsEste novo rei é normalmente oriundo da Casa Real pre viamente existente, mas, se nessa família não houver quem possa assumir a posição de rei, o Parlamento po de escolher o novo rei em outra família, pertencente à nobreza. Essa nova família real torna-se a nova Casa Real e o processo sucessório volta à normalidade. Nas repúblicas, repúblicas, o processo de escolha do presiden te étotalmente diferente: o presidente é escolhido pe lo voto, sendo eleito aquele que obtiver a maiori maioriaa dos votos. Existem, porém, diferenças importantes entre as re públicas parlamentaristas e presidencialistas. No modelo puro de república parlamentarista, parlamentarista, a eleiçã eleição o do,presi do,presi dente da república é feita de forma indireta, através de um colégio colégio eleitoral. Esse colégio eleitoral é, usualmen te, composto pelos membros do Parlamento. Entretan to, atualmente, na maioria das repúblicas parlamenta ristas, o presldenteé eleito pelo voto popular direto, em um ou dois turnos. Nas repúblicas presidencialistas, a eleição do presi dente é sempre pelo voto popular direto, direto, em um ou
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PLEBISCITO PLEBISCITO E AS FORMAS FORMAS DE GOVERNO
atribuições e prerrogativas do chefe de Estado
duas ordens: institucionais institucionais e políticas políticas.. são de duas No parlamentarismo parlamentarismo,, tanto monárquico quanto re publicano, o chefe de Estado tem duas atrlbuíçõesbâsi cas: cas: representar o país no exterior e, internamente, ze laspela unidade nacional, nacional, pelo património público e pela harmonia entre os poderes Executivo e Legislativo. A função básica do chefe de Estado, nas córistltuí ções parlamentaristas, é de árbitro entre os poderes Exe cutivo e Legislativo. Portanto, ele são confiadas, for malmente. malmente. as seguintes seguintes atribuiçõe atribuições: s: a) indicar e nomear o primeiro-ministro e o gabi nete, nete, que formam formam o governo; b) nomear os funcionários da burocracia estata estatall e fixar seus salários; salários; c) em situações especiais, destituir ou aceitar a re núncia do gabinete ou de um dos seus membros; d) dissolver dissolver o Parlamento e convocar novas novas eleições eleições gerais gerais ou estender o mandato dos dos parlamentares parlamentares (apena (apenass em situação de guerra prolongada), prolongada), e) nomear os Conselhos de Estado ou da república. No entanto, os chefes de Estado não tê m prerroga tivas políticas para exercer, com total autonomia, es sas atribuições atribuições definidas definidas constitucionalmente. O grau grau de autonomia institucional e política dos monarcas e presidentes, no desempenho de suas f u n ç Q ~ § d e , che fes de Estado, varia de um país para outro, em função da história de cada um deles. No entanto, o que define o chefe de Estado é o papel-de árbitro que lheé reser vado nos momentos de impasse entre o Parlamento e o governo. Nesse caso, o grau de autonomia no exer cício dessa função aumenta também segundo a gravi dade do conflito entre os dois poderes
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PODER EXECUTIVO
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Nos sistemas presidencialistas, as funções de chefe de Estado e de governo são exercidas pela mesma pes soa. O presidente, no exercício apenas apenas de sua função como chefe de Esta Estado do tem por atribuições básicas as seguintes: a) represêritar o país no exterior; b) zelar pela segurança externa e interna do país, sendo por isso o comandante supremo das For ças Armadas; c) zelar pelo património público; d) nomear funcionários, fixar salários e administrar a burocracia estatal. No entanto. as prerrogativas políticas e o grau de autonomía dopresidente são bem mais amplos do que os do presidente ou do rei nos sistemas parlamentaris tas, pois cabe ele escolher autonomamente os seus ministros. As diferenças entre o presidencialismo e o parlamen tarismo ficarão mais claras com a apresentação das fun ções e atribuições do chefe de governo nos três siste mas, o que virá a seguir. Antes, porém, apresentamos. diferenças do pa l,10 quadro 3, adiante, um resumo das diferenças pel de chefe chefe de Estado Estado..
2. O cbefede g0v.ern g0v.erno: o: origens, origens, funções e prerrogativas Na organizaçã organização, o, do Poder Executivo Executivo o chefe de go verno tem, teoricamente, a mesma importância do chefe de Estado. Estado. No entanto, as funções típicas de governo são de duas naturezas: naturezas: administrativa administrativa e política política..
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PLEBISCITO E AS FORMAS FORMAS DE GOVERNO O PODER EXECUTIVO EXECUTIVO
Dependendo' do país, país, pod em ser indicados para para primei primei ro-ministro: a) qualquer cidadão no gozo de seus direitos políti cos; b) o lfder lfder da coalizão majoritária majoritária no Parlamento; c) o líder do partido majoritário da coalizão majo ritária; d) o líder do partido majoritár majoritário. io. No presidencialismo, po r ser o presidente simulta neamente chefe de Estado e de governo, pode ser eleí . to qualquer cidadão acima de uma idade estipulada. As regras de escolha também são exatamente as mesmas: eleiçã eleição o popular direta, direta, em um ou dois turnos. No parlamentarismo, monárquico ou republicano, a origem e a form formaa de escolha do primeiro-min primeiro-ministro istro é totalmente diferente. A primeira diferença diferença que em ne nhum país país parlamentarista a escolha do primeiro-mi primeiro-mi nistro se dá por eleição popular direta. A razão disso será vista no próximo item. Asegunda diferença é que no parlamentarismo parlamentarismo a escolha do primeiro-minist primeiro-ministro ro é normalmente feita feita pelo pelo rei ou ou pelo presidente, de acor acor do com as maiores forças forças políticas, políticas, qu e indica um no me ao Parlamento. Parlamento. O nome indicado só é nomeado se obtiver apoio da maioria maioria do Parlamento, através através de vo tação. tação. A votação pode ser ser expressa expressa pelo voto de conpela aprovação do programa de governo. fiança ou pela Dessa forma, existe um compromisso formal dos par par tidos representados no Parlamento Parlamento na sustentação polític líticaa do chefe de governo.
A legitimidade da origem origem
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A diferença básica básica é que no presidenciali presidencialismo smo a le gitimidade vem diretamente do VOto e no parlamenta rismo a legirímldade vem através do Parlamento. Ou seja, seja, no presídenclaltsmo, presídenclaltsmo, o eleitorado eleitorado delega direta direta mente ao presidente eleito a chefia do governo, para ser e x e r c i d a ~ y r a m e um tempo fixo de mandato, en quanto n o p ~ r f ~ r i i e h t a r i s m o , o eleitorado delega ao Par lamento a prerrogativa de constituir o governo e esco lher lher o seu chefe. chefe. Isso Isso signific significaa que o Parlamento, em nome do eleitorado, delega os poderes de chefe de go verno ao primeiro-ministro. Como o primeiro-ministro e seu gabinete dependem do voto do Parlamento, o seu mandato não é fixo. Ele durará enquanto o Parlamento mantiver válido o voto de confiança dado no momento da escolha. escolha. Portan to, os mandatos do primeiro-ministro e dos ministros que compõem o seu gabinete podem terminar a qualquer momento. Normalmente, o voto de confiança no gabinete é renovado no início de cada ano e principalmente após as eleições gerais para o Parlamento.
Quem Quem controla controla e destitui
o
Chefe de governo
A rigor, nos três sistemas sistemas de governo, é o Parlamen to quem controla e pode destituir o chefe de governo. Só que as regras para controlar e destituir o governo são diferentes. diferentes. No presidencialismo, presidencialismo, o Parlamento controla as ati vidades do governo de forma rotineira ou excepcional. Asformas rotineiras de controle do Executivo pelo pelo Le gislativo são as seguintes: a) através do trabalho de uma série de comissões permanentes, organi organizad zadas as em toro no de áreas áreas específic específicas as relacionadas relacionadas à atuação atuação dos di- ferentes ministérios; b) po r iniciativa dos parlamenta-
do processo de escolha
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A legitimidade do chefe de governo, tanto no pre sidencialismo sidencialismo quanto no parlamentarismo, parlamentarismo, vem do voto popular.
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PLEBISCITO E AS
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a) seus membros são escolhidos pelo sufrágio uniuniversal, segundo um princípio representativo; b) seus membros têm igual poder de decisão; c) suas decisões se dã o pelo princípio di!- maioria; d) sua função de elaborar leis e códigos e regula mentar a implantação das políticas do governo só é restringida pelas normas constitucionais. Por essa definição vemos qu e os Parlamentos apre sentam dois aspectos. Um estrutural, qu e caracteriza co mo ele é organizado. Outro funcional, qu e caracteriza como ele é constituído e legitimado e como opera. Do ponto de vista vista estrutural, os Parlamentos podem ser unicamerais ou bicamerais. Os Parlamentos unicamerais, como o nome diz, pos suem apenas uma câmara de representantes, representantes, concentrando-se nessa câmara todo o Poder Legislativo. O sis tema parlamentar unicameral típico dos países de Es tado unitário, sejam monarquias ou repúblicas, parla mentaristas ou presidencialistas. Existem, no entanto, vários exemplos de Estados Estados unitários co m Parlamen tos bicamerais. Os sistemas parlamentares bícameraís são típicos de Estados organizados de forma federativa, federativa, não haven do exemplos de Estados Estados federativos co m Parlamento unicameral. A exístência de Parlamentos Parlamentos unicamerais ou bica merais tem sua razão no princípio da representação qu e . rege o funcionamento do Poder Legislativo. Nos Esta dos federativos o princípio da representaçãotem de atender a duas normas: de um lado, o Parlamento re presenta politicamente politicamente o povo como um. todo, o que é feit feito o pela Câmara de Deputados, e, po r óutró lado, o Parlamento te m de representar, também, os interes ses dos e ~ t . ' l d o s - m e m b r o s da federação, o que feito pelo Senado. Nos Estados unitários não há, em princí-
PODER LEGISLATIVO
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pio, razão para a representação em uma segunda câmara. A criação de uma segunda câmara, nesses casos, ocor re apenas para que cumpra uma função revisora, ou seja, a de uma casa legislati legislativa va que por sua composição (mem bros mais velhos ou nobres nas monarquias) possa pro duzir uma posição mais ponderada. Essa função é tam bém exercida pelo Senado nós Estados federativos. Analisando-se, Analisando-se, no entanto, os poderes legislativos das democracias contemporâneas vemos que em vários países existe existe o chamado Parlamento' 'bicameral atenua do " ou assimétrico. O qu e diferencia efetivamente o sistema bícarneral assimétrico do bicameral é o equilí brio de poder legislativo entre as duas câmaras. Nos Par lamentos bícameraís assimétricos, o poder da Câmara de Deputados é preponderante, enquanto no efetivo bicameralismo há um equilíbrio de poder entre as duas duas câmaras. Vejamos Vejamos agora a organização organização dos Parlamento Parlamentoss do ponto de vista vista político-funcional. político-funcional. Para Para mostrarmos co mo o Parlamento está organizado e quais as suas fun ções, nos três sistemas de governo, seguiremos as ques tões colocadas na introdução do capítulo 3.
Quem pode ser parlamentar Todo cidadão em pleno uso dos seus direitos polí ticos pode ser eleito parlamentar. Há apenas uma res trição: nos, nos, países qu e facultam o voto para os analfa betos estes não são elegíveis. A definição dos mandatos dos parlamentares varia conforme o sistema de governo e a estrutura do Parla mento. Nos sistemas presidencialistas os mandatos são fixos e duram para os deputados entre 2 e 5 anos e, para os senadores, de 4 a 9 anos. anos. Nos parlament parlamentarista aristass os rnan-
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PODER LEGISLATIVO
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O PLEBIS PLEBISCI CITO TO E AS AS FORMAS DE GOVERNO
te a favor favor.. Do ponto de vista do princípio da separa ção dos poderes, essa prerrogativa expressa a preponderância que deve ter o Congresso no que diz.respeito função l e g i s l a t i v a . Segundo, Segundo, o Poder Judiciário, na sua mais alta Cor te, tem o poder de declarar a ínconstltucíonalídade de uma lei votada no Parlamento. Desta f o r n í ~ L ô ' Y P ' a f í a m e n · to tem seu poder legislativo controlado, controlado, evitando que o legislador fira os princípios constitucionais. Finalmente, entre as semelhanças básicas entre os três sistemas de governo, temos que cada membro do Parlamento, individualmente, pode ser destituído, ís to é, ter o seu mandato cassado, somente pelo próprio Parlamento. Parlamento. Do ponto de vista da democracia parlamen tar, tar, esta esta prerrogativa do Parlamento restringe-se a ra ra zões estritamente morais, não sendo legítima destí tulção de qualquer parlamentar ou grupo de parlamen tares devido a discordâncias político-ideológicas político-ideológicas ou quaisquer formas de discriminação. A diferença básica entre o sistema parlamentarista e o presidencialista, no que diz respeito à destituição do Parlamento, consiste no seguinte: da essência do sistema parlamentarista que o Parlamento seja díssoívide, quando for necessário, e que nova eleição seja imediatamente convocada para eleger outro Parlamen to, enquanto no presidencialismo o Parlamento não po de ser dissolvido. Neste ponto é necessário fazer a s e g u i n t ~ . , P P $ l ; : r v a ção: a norma parlamentarista de díssolução do Parla mento não significa destituir parlamentares de suas fun ções ou 'I fechar o Parlamento". Dissolver o parlamen to significa encerrar o mandato dos parlamentares an tes do prazo normal, previsto no calendário eleitoral. Os parlamentares com essa medida não têm seus díreítos políticos cassados e nem são impedidos de se can-
didatar didatar novamente. novamente. As circuns circunstân tâncias cias,, os motivo motivoss e quem tem o poder de decretar a dissolução do Parla Constituição, isto isto é, a dissolu mento são previstos na Constituição, ção do Parlamento não é um ato despótico ou autori tário. Ao contrário, é um ato que tem a finali finalidad dadee de solucionar um impasse político entre o governo e o Par lamento. COItl.,Q og6verno parlamentarista tem sua ori gem e sua fonte de legitimidade no Parlamento, a nor ma de dissolução do Parlamento, pelo Poder Executi vo, é uma fórmula política de arbitragem que previne que um poder domine o outro, ressalvando com isso o princípio democrático de separação e equilíbrio en tre os poderes Executivo e Legislativo. Vejamos, então, quem decreta e em que círcunstân cias o Parlamento pode ser dissolvido. Em todos os países parlamentaristas, sejam rnonar quias ou repúblicas, o ato formal de dissolução do Par lamento é sempre do chefe de Estado. No entanto, da da a função política da dissolução, a iniciativa da dis solução pode ser do próprio chefe de Estado ou do primeiro-ministro. Existem Existem circunstâncias onde nem o chefe de Esta do nem o primeiro-ministro têm qualquer papel nesse processo: a autodíssolução ou a dissolução automática pode ocorrer quando há uma mudança constitucional ou quando o Parlamento se vê derrotado em um ple biscito. Essas alternativas não são muito usuais e, onde existem, pressupõem normas constitucionais explícitas. Vejamos as formas mais comuns de dissolução.
1) Por iniciativa do chefe de Estado São quatro as circunstâncias em que o chefe de Estado pode iniciar um processo de dissoluçãodo Parlament Parlamento: o:
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Capítulo 5 As relações entre os poderes
nos siste sistema mass de governo atuais atuais
Até aqui descrevemos a estrutura, funções funções e atribuí
ções de cada uma das instituições que compõem os po deres Executivo e Legislativo. Legislativo. Essa descrição foi feita tomando cada um desses aspectos isoladamente e de forma estática. Neste capítulo, trataremos das relações entre esses esses poderes do peso relativo de cada um de leso Em cada sístema de governo, porém, existem va riaçõe riações, s, que dep endem da histór história, ia, do contexto cultuo cultuo ral e da dinâmica política de cada país. Por isso, usare mos exemplos históricos para ilustrar ilustrar essas diferenças. diferenças.
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relações entre os poderesno presidenc presidencialis ialismo mo
presidencialismo foi uma invenção americana. doutrina da separação dos poderes e da soberania popular, a Constituição americana consagra um sistema de governo no qual existe uma nítida separa ção entre o Executivo e o Legislativo Legislativo e em que a vonta vonta de popular se exprime por duas vias distintas: as eleições eleições Iegíslatívas e as eleições presidenciais. As 'funções exeComoase nà
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PLEBISCIT PLEB ISCITO O E AS FORMAS FORMAS DE GOVERNO
de chefe de Estado e de governo - cons consti ti tuem um único poder, nas mãos mãos de uma mes ma pes pes soa, o presidente da república. Cada um desses pode res deve funcionar de forma autônoma e independen te. Prevê, no entanto, a existência demecanísmos de controle mútuo para evitar o predomínio de um poder sobre o outro. " ~ ~ i V ' ; " " O sistema presidencialista expandíu-se principal mente entre os países da América Latína. Nesses países, Estados Unidos Unidos,, em diferentes momen assim como nos Estados tos de sua história, o equilíbrio entre os poderes Exe cutivo e Legislativo, idealizado pelos seus fundadores, não foi alcançado. Ora o peso pendeu para um lado, ora para outro. De maneira geral, porém, o presiden cialismo encontrou no seu país de origem um maior equilíbrio entre os dois poderes. Na América Latina, o Executivo Executivo tem preponderado. cutívas -
2. As relações entre os poderes no parlamentarismo
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o sistema parlamentarista de governo nasceu, na In glaterra, da luta do Parlamento contra o poder da Co roa, Ao 10['.;- de mais de um século, foram se formando as instituições do governo parlamentar. O monarca perdeu perdeu o poder de governar e passou a desempenhar apenas a função de chefe de Estado. Estado. O Parlamento es tabeleceu a sua supremacia co m a criação do gabinete com funções de governo. Assim, em sua forma "pura" ou clássica clássica,, o pa rlamentarísm ç se caracteriza: caracteriza: pela di visão do Poder Executivo em duas funçõesseparadas, exercidas por pessoas pessoas distinta distintass - o chefe de de Estado Estado e o chefe chefe de governo. O chefe de de governo - o primeiro primeiro ministr ministro o - detém o Poder Execu Executivo tivo de fato fato.. Este Este poder
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RELAÇÕES ENTRE os PODERES
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tem sua origem no Parlamento. Parlamento. Assim, Assim, no no parlamenta parlamenta rismo existe Umaassociação estreita entre o Poder Exe cutivo e o Poder Legislativo. Existe uma unicidade de poder que repousá na existência de uma única expres são da vontade popular pelo sufrágio sufrágio universal universal:: a que resulta das eleíçõeslegíslatívas. As eleições legislativas legislativas são, portarttÓ;6'fundame legitimidadee do poder portarttÓ;6'fundamento nto da legitimidad dos deputados e do poder do governo, através da con fiança fiança que recebe dos parlamentares. parlamentares. A difusão do sistema parlamentarista pelo mundo e o seu desenvolvimento no Século XX levaram a mu danças nas relações que se estabeleceram, no parlamen tarismo clássico, entre os dois órgãos que compõem o Executivo e entre estes estes e o Parlamento. Parlamento. Essas Essas difer diferen en ças nos permitem falar em três modelos de parlamen tarismo. O modelo clássico ou "puro" teria as caracte rístícas descritas acima. Os outros dois modelos são cha mados dualistas, porque não existe a unicidade entre as funções de governo e o Parlamento, e o chefe de Estado detém poderes próprios e divide com o primeiro ministro o poder governativo. O parlamentarismo dua lista lista pode ser dividido em dois dois tipos, tipos, O modelo dualista atenuado, no qual o chefe de Estado, no exercí cio de suas funções de governo, mantém uma relação de equilíbrio co m o chefe de Governo. E o modelo dualista acentuado, onde o chefe de Estado tem uma po sição preponderan te. Neste Neste último, o chefe chefe de Estado Estado tem tem funções funções de governo que competem com as do
prímeíro-mínístro.
Listamos abaixo as principais características de ca da um desses tipos de parlamentarismo.
Modelo "puro" de parlamentarismo a) o chefe de Estado tem funções basicamente pro tocolares, isto é, sem nenhuma iniciativa políti-
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Inglaterra: parlamentarismo "puro"
A rainha da Inglaterra tem apenas funções símboucas. A norma legal de qu e o monarca nomeia Opr1méfroministro n ~ 0 . tem valor político real. Todas as funções de governo foram transferidas transferidas para o primeiro-ministro. Até mesmo as funções de representar o país fió exte rior. Por exemplo. é o primeiro-ministro qu e partiçipa das reuniões de cúpula das da s grandes potências. A Inglaterra um país unitário e bicameral. A se. gunda câmara, a Câmara do s Lordes, não tem poderes legislativos, mas apenas consultivos. Seus membros são sã o nomeados e têm mandato vitalício. O Câmara do s Co muns, qu e corresponde Câmara de Deputados, é qu e detém o poder legislativo de fato. É composta de 65 0 deputados, eleitos pelo sistema distrital majoritário uni nominal, para um mandato de no máximo 3 anos, pois pode se r dissolvida. Na Inglaterra, funciona um bípar tidarismo de fato: os dois maiores partidos se alternam no poder há mais de 60 anos. As relações entre o primeiro-ministro e se u gabine te co m o Parlamento constituem um caso típico de "go verno parlamentar". Os membros do gabinete sã o obri gatoriamente membros do Parlamento e recrutados no majoritário. rio. Na Inglat Inglaterra erra,, no entanto, o partido majoritá primeiro-ministro pode reverter um voto de censura do Parlamento. Ou seja, em ve z de provocar a queda au
tomãtíca do gabinete, pode levar dissoluçãQçloBarlamento. Para isso isso,, nã o existe um moti motivo vo pré estabelecidç. como em outras monarquias parlamen taristas. O primeiro-ministro, geralmente, a p r q V ~ i t a n favorável, faz faz isso paiá'rdórçar do a opinião pública favorável, su a força política.
Espanha: dualismo atenuado
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A Espanha Limá das das mais mais recentes monarquias constitucionais parlamentaristas. Por isso, ainda está em processo de consolidação de suas instituições. Sua atual Constituição foi aprovada e submetida a um plebisci to, em 1978, após um longo período de governo auto ritário. Po r esse motivo, e pelo papel político desem penhado pelo rei na transição para o regime democrá tico, tico, o regime regime espanhol estabelece uma relação de equilíbrio entre o rei, rei, como chefe chefe de Esta Estado do,, e o primeiro-ministro. O Estado espanhol é organizado de forma unitária unitária e o Legislativo é bicameral. A Câmara de Deputados é composta de 350 membros, eleitos por 4 anos, pelo cri tério distrital proporcional. O Senado tem 208 mem bros, eleitos po r 4 anos, pelo voto majoritário, tendo po r base territorial as unidades administrativas. O Se legislativos; mas mas se há desac ordo en nado têm poderes legislativos; tre as duas câmaras, cabe Câmara de Deputados deci dir. O rei escolhe, a partir de negociações co m as for ças parlamentares, um candidato a prtmeíro-mínístro qu e é submetido ao Parlamento. A prática tem sido a indicação dolíder do partido majoritário. Masse o no me indicado nã tiver apoio da maioria, o rei pode in dicar outro. Assim, o rei te m um papel ativo na cons tituição do gabinete. Cabe também ao rei decidir se . aceita ou nã o o pedido de dissolução do Parlamento. O sistema espanhol adota um a regra regra constitucional ale mã, segundo a qual a queda do gabinete depende da substituir o apresentação d e u m n o v o n om om e para substituir primeiro-ministro, primeiro-ministro, que tenha o apoio da maioria maioria no Par Par lamento.
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ses ses da federação, federação, mas, mas, nas nas demais matérias, matérias, a palavra palavra final é da Câmara.
França: serntprestdenctattsmo
O poder político do presidente da república república pra ticamente nulo e suas funções são prorccoíeres.como as da rainha da Inglaterra. Cabe notar, no entanto, que o chefe de Estado Estado no parlamentarismo parlamentarismo mantém sem pre a importante função institucional de Intervir êm si tuações de crise aguda em qu e o Parlamento, po r qual quer razão que seja, se vê impedido de solucionar.
O regime hoje vigente na França França foi estabelecido pela pela Constituição de 1958;sob o governo de Charles de Gaul le. Em 1962, 1962, a eleição direta para presidente foi aprovada his por referendo. Fo i o/esultado de uma experiência his tórica excepcloríàl. excepcloríàl. Após a Segunda Grande Guerra, no período chamado de IVRepública, a França experimen tou uma grande instabilidade governamental, com ga binetes que duraram em média menos de 8 meses. O sis tema instituído com a V República República buscava fortalecer o poder do Executivo, estabelecendo o que os franceses chamam de "parlamentarismo "parlamentarismo racionaliza racionalizado". do". O presidente da república eleito pelo voto direto e po r maioria absoluta. Tem mandato de 7 anos, com direito a uma reeleição. reeleição. O Estado francês organizado de forma forma unitária unitária e o Legislativo é bicameral. A Assembléia Assembléia naciona l tem quase 580 deputados, eleitos pelo voto distrital majo ritário ritário plurinominal, po r maioria absoluta. Os senado res têm mandato de 9 anos e são eleitos por um colé gio eleitoral amplo constituído por autoridades regio nais e municipais eleitas. A Assembléia Assembléia nacional tem su premacia sobre o Senado. O que diferencia o parlamentarismo francês é o fafato de que o presidente tem uma considerável parcela parcela de poder próprio, sendo visto po r alguns analistas como o centro do Poder Executivo. Além das funções típicas de chefe de Estado, o presi dente francês tem papel alti alti vo na escolha dos ministros e detém amplos poderes go go vernatívos. Nas importantes reuniões das grandes po tências a França representada por seu presidente. Como presidente do Conselho de ministros, o pre sidente da república responsável pela formulação e direção da política geral de governo. Através dessa po-
Portug Portugal: al: dualismo
atenuado
O parlamentarismo em Portugal também recente. Foi adotado em 1982 1982,, após um período de gover nos revolucionários sob a hegemonia dos militare militares, s, que sucederam o regime autoritário de Salazar após 1974. Em Potu.gal, o chefe de Estado o presidente da república república,, eleito pelo voto direto, em dois turnos, se nenhum candidato obtiver maioria maioria absoluta. absoluta. O manda to é de 5 anos anos com direito a reeleição por mais um período. O Estado p ortuguês é unitário e o Legisl Legislati ativo vo uni. cameral. A Assembléia Assembléia da da repúbli ca composta de 240 eleitos pelo voto direto. Adota o voto dis membros, eleitos trital proporcional e tem um sistema multipartidário. O presidente português tem funções típicas de chefe de Estado, porém tem também funções governatívas: é comandante das Forças Armadas, tem o poder de de clarar estado de sítio ou emergência em todo territó rio nacional etc. Tem a iniciativa iniciativa de i ndicar o priiríefro ministro, considerando os resultados eleitorais, assim destituí-lo. Participa. Participa. também da escolha do como de destituí-lo. ',,, gabinete. O primeiro-ministro responsável perante o presidente e o Parlamento. Parlamento. No entanto, diante de voto de censura ou desconfiança e rejeição do programa, programa, o gabinete obrigado a renunciar.
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dos. Os deputados têm mandato de 4 anos. O tipo de representação representação adota do proporcional, exceto no Chio le, onde se adota o sistema distrital majoritário. Vários mecanismos constitucionais contríbuíram pa ra a preponderância do Executivo Executivo na Améric Américaa Latina. Latina. Dentre os mais importantes, estão o poder do Executí vo de fazer nomeações para cargos públicos, dedecla rar estado estado de sítio e de controlar o processo orçamentário. Umaoutra regrausual na América Latina, que mos tra o peso do Poder Executivo Executivo sobr e o Legisl Legislati ativo, vo, é a que determina que apenas o Executivo tem iniciativa de lei em alguns assuntos, assuntos, tais como militares, orçamento e funcionalismo público. O funcionamento do presidencia presidencialismo lismo no países países latino-ame latino-american ricanos os foi interrompido por várias várias experiên experiên cias de governos autoritários. Recentemente, os países latino-americanos latino-americanos vêm in troduzindo mudanças constitucionais no sentido de au mentar o poder do Legislativo e reforçar as diversas for mas de controle sobre o Executivo. O funcionamento do presidencialismo na América Latina, tendo em vista o peso do Executivo, tem sido chamado de "presidencialismo "presidencialismo imperial". No entanto, em alguns países e em diferentes momentos da hístó ria, funcionou também o chamado "presidencialismo -de coalizão", que uma forma de negociação e com posição posição política de governos apoiados em diferentes diferentes for ças partidárias. partidárias. O quadro 6, adiante, adiante, mostra como os países se dís tribuem de acordo com os aspectos tratados neste ca pítulo. t.
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íarnentarísta, e D. Pedro 1, qu e mantinha de fato um go verno absoluto.
Com a abdicação de D. Pedro 1, foi Instaurado um governo provisório e em seguida foi criada;'pe1ó Ato Adicional Adicional de 1834, 1834, a regência. Por esse sistema, o re gente era eleito pelo VOto popular mas nã o podía ?issolver a Câmara de Deputados. Nesse pertodó; :f6iâm feitas feitas várias várias modificações na Constituição de 1824 no sentido de restringir o poder do imperador e ampliar os poderes do Legislativo federal e das Assembléias Le gislat gislativa ivass provinciais. provinciais. Foram tamb ém tomadas medidas ,descentralizadoras qu e fortaleciam fortaleciam os governos das províncias. A prática prática do sistem sistemaa parlament parlamentar ar de governo iniciou-se apenas no segundo reinado. O parlamenta rismo que aí se inaugura, no entanto, te m um a natu reza peculiar. Em primeiro lugar, porque as normas ins titucionais que centralizavam o poder nas mãos do che fe de Estado, contidas na Constituição de 1824, são res tabelecidas co m coroação de D. Pedro Il, Em segun do lugar, porque prática política do segundo reina do vai mostrar a preponderância do imperador sobre os demais poderes. A grande inovação da Constituição de 1824 a ins tituição do Poder Moderador Moderador - a ser ser exercido pelo im im perador - além além dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. De acordo com o artigo 98, o Poder Mode rador "é a chave de toda a organização olíti ~ é g ) . legado privativamente ao imperador, como chefe surepresentante, para qu e premo da nação e seu primeiro representante, incessantemente vele sobre a manutenção da in.cicpen dência, equilíbri equilíbrio o e harmonia do s demais' poderes políticos" . Através do Poder Moderador, o imperador, além de ser o chefe de Estado, exercia funções de chefe de go-
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vemo, urna vez qu e lhe cabia "nomear e demitir livremente os ministros de Estado". O Poder Legislativo era exercido através da Assem bléia Geral, cõrápesta de membros eleitos pelo voto po pular para um mandato temporário, e do Senado, com posto de membrosnomeados pelo imperador (escolhi dos de uma lís'ta tríplice eleita pelo voto popular) para um man dato vitalício. vitalício. O imperador estava, estava, 'pela 'pela Constituição de 1824, 1824, in vestido de ampla supremacia sobre os demais demais poderes. No que diz respeito ao poder de legislar cabia-lhe: cabia-lhe: no mear os sen adores vitalí vitalício cios; s; convocar a assembléia assembléia ge ge ral extraordínáría, sancionar projetos de lei; prorrogar ou adiar assembléia geral; dissolver Câmara de De putados e convocar outra q ue a substituísse. Com rela rela ção às províncias, aprovava e suspendia temporariamen te as resoluções dos Conselhos provinciais. Em relação ao Poder Judiciário, podia suspender os magistrados, so b certas circunstâncias, perdoar ou moderar penas e conceder anistia. Além do papel do Poder Moderador sobre as deci sões dos órgãos legislativos provinciais, Constituição atribuía ainda ao imperador, pelo artigo 165, a prerro gativa de nomear e demitir livremente os presidentes de províncias. A Constituição de 1824" criava também um Conse lho de Estado composto de conselheiros vitalícios, no meados pelo imperador, que deveria ser ouvido sem atribuições pr e qu e o monarcaexercesse qualquer das atribuições do Poder Moderador, exceto a nomeação e demissão de ministros de Estado. Orna medídacentralízadora importante po r causa de sua vinculação co m o processo eleitoral, eleitoral, tomada no início do segundo reinado, foi a criação de uma rede de polícia, formada de delegados e subdelegados de li-
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Além disso, disso, as seguintes atribuições do Executivo estavam sujeitas aprovação do Congresso Nacional: declarar guerra, assinar tratados de paz, entabular ne gociações uuernacíonals, celebrar ajustes, ajustes, qogyehções e tratados; declarar estado de sítio em casostle agres são externa ou "comoção intestina" (ad (ad referendum do Congresso, por ocasião do recesso p a r l a m ~ t l t a t ) ; no mear magistrados magistrados federais federais mediante pro posta do Supre Supre mo Tribunal Tribunal Federa Federall e os membros deste (sujeit (sujeitos os aprovação do Senado). Senado). Finalmente Finalmente)) como forma extrema de controle do Legislativo gislativo sobre o Executivo, Executivo, a Constituição de 1891 pre pre via a destituição do presidente em caso de "crime de responsabilidade". Estes Estes eram definidos como os atos do presidente da república que atentassem contra: contra: a existência política da União e a forma federativa de go verno: o exercício exercício e gozo dos direitos direitos políticos e indi viduais; viduais; a segurança interna do país; a probida de da ad ad ministração; a guarda e emprego constitucional dos di nheiros públicos; e finalmente as leis orçamentárias. Nesses casos cabia Câmara declarar a procedência da acusaçaão feita, perante o Senado, nos crimes de res ponsabilidade, e perante o S upremo Tribunal Federal, Federal, nos crimes comuns. Outra import ante m udança institucional institucional introduzi da pela Constltulçâode 1891 foi a forma de organiza organiza ção ção federativ federativaa do Estado Estado,, estabelecendo a autonomia das unidades da federação estados e Distrito Distrito Fede Fede ral. ral. Assim Assim sendo, proibia a intervenção do goverrfÔfe' deral nos estados da federação. Porém, esse artigo per mitia a intervenção do governo federal "para estabele cer a ordem e a tranqüilidade tranqüilidade nbs estados, requlslção dos respectivos governos". Esse dispositivo, como ve remos adiante, foi uma importante arma nas mãos do governo central.
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constitucional al fortal fortaleci eciaa o po o novo arcabouço constitucion der dos estados, através através da autonomia federativa, federativa, e amo pliava as prerrogativas do Poder Legislativo, através de seu papel na reguláçâb da política política econômica e no con trole da gestão financeir financeiraa do Estado. Estado. No entanto, o presidencialismo nil primeira repú blica vai fundônar\liravés de um sistema que ficou ficou co nhecido como "pacto oligárquico". Nesse sistema) sistema) os estados mais fortes da federação) os que tinham de fato autonomia, aliados ao governo federal, mais especi ficamente ao presidente da república) determinavam a política nacional, submetendo, de um lado, os estados que se opunham ou se rebelavam ao governo federal e, de outro) o Congresso Nacional. O funcionamento desse pacto oligárquico tornou se possível através do uso de dois dispositivos consti tucionais. tucionais. O primeiro deles deles - a possibilidade de inter inter venção nos nos estados para para "estabelecer "estabelecer a orde ordem" m" - foi amplamente utilizado contra os estados dissidentes. dissidentes. O segundo, chamado de "verificação "verificação dos poderes", atri atri buía ao Congresso Nacional a prerrogativa de "verifl car e reconhecer os poderes de seus membros". Esse mecanismo, conhecido também como "degola", con sistia no seguinte: geralmente chegava ao Congresso, com diplomas concedidos pelas juntas apuradoras, um número maior de eleitos do que o de cadeiras disponí veis. Por isso, uma comissão de cada casa legislativa legislativa era formada com oobjetívo de definir os que de fato assu miriam o mar-{da'tô'.Essa comissão, comissão, composta sob a in fluência fluência do president e da república) república) tinha por prática prática diplomar apenas QS candidatos ligados ligados aos governado res estaduais. Em troca da afirmação do poder das oli garquias estaduais no Congresso, o presidente recebia o apoio político, sem o qual não se manteria no poder. Sendo assim, no novo formato federativo, o poder cen-
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o veto militar encontrou forte oposição da socie dade civil como um todo. Por todo o país ocorreram demonstrações favoráveis posse de Goulart. Repre sentantes da mais alta hierarquia da Igreja, estudantes, associações comerciais e profissionais, síndícatos, in. telectuais, governadores de estado, todos repudiaram publicamente a tentativa de golpe em curso: Rêsulta dos de opinião pública mostravam que 81 % da popu lação era favorável à posse de Goulart, Finalmente, a tentativa dos ministros militares encontrou também for te oposiçâo nas fileiras das próprias Forças Armadas. Nesse meio tempo, passa a ser articulada, no Con gresso, uma solução política à crise. crise. Surge a idéia de mudança do regime regime.. Dessa Dessa forma, forma, estari estariaa garantido o direito direito de Jango ao cargo, cargo, mas com os seus poderes diminuídos. A Ato Adic Adicion ional al que altera altera o sistema de governo é aprovado c0!D apenas 55 votos votos contrários. contrários. Parte do PTB e outros pequenos partidos progressis progressistas tas opuseram-se opuseram-se medida. Cónslderavarn a mudança de sistema sistema de go verno um "golpe branco". Defensores tradicionais do parlamentarismo, tal como Raul Pílla, o autor da emenda propondo o parlamentarismo multo antes apresentada ao Congresso, também se opuseram, com o argumen to de que a decisão de mudar o regime estava sendo tomada sob pressão. O resultado desse processo foi o estabelecimento de um regime parlamentarista "híbrido", que tinha po r objetivo acomodar os interesses dos principais grupos envolvidos no compromisso. Por exemplo, devido à imposição dos ministros militares, o Ato Adicional au meneava as circunstâncias e m B u e o Congresso podia pedir o impeacbment do presidente, acrescentando o "risco à segurança segurança nacional". Por outr o lado, lado, garant garantia ia o mandato dos parlamentares, proibindo o Executivo de dissolver o Congresso e promover novas eleições.
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Além disso, oAto Adicional deixava vários aspec tos da prática parlamentarista para serem regulament regulamenta a dos por uma legislação complementar. Finalmente, o sistema parlà.í:tíe'rltãfista tinha vigência temporária. Amu dança de regime teria de ser submetida a um referen do 9 m e s e s a p . t . ~ s d o final do mandato de Goulart, em março de 1 9 6 5 ~ Entretanto, a datafoi antecipada para janeiro janeiro de 1963. 1963. No período de 16 meses que durou o parlamenta rismo foram formados três gabinetes. O primeiro gabi nete, de setembro de 1961 a junho de 1962, teve co mo primeiro-ministro Tancredo Neves. O segundo ga binete, que durou de julho a setembro de 1962, teve frente o ministro Brochado da Rocha. O último gabi nete nete teve teve como primeiro-min primeiro-ministro istro Hermes Hermes Lima. Dessa experiência, apenas o primeiro gabinete con sistiu numa tentativa efetiva de estabelecer um gover no eficaz sob o n ovo sistema. sistema. Os outros dois dois funciona funciona ram sob a liderança do presidente João Goulart e tive ram como prioridade o restabelecimento do presidencialismo. Tancredo Neves contava com um sólido apoio de seu partido, o PSD, bem como de outros partidos no Congresso Congresso.. Sua nomeação nomeação teve o voto contrário contrário de ape nas 22 parlamentares. O primeiro-ministro e o presidente tentaram formar um governo de "unidade nacional". Os ministérios fo ram divididos entre os diversos partidos, inclusive a UDN, que havia apoiado]ânio Quadros. O plano de go verno centrava-s centrava-see em objetivos objetivos "consensuais" e foi aprovado por ampla ampla maiori maioriaa no Congre Congresso sso.. Dois fatore fatores, s, no enta nto, impediram uma ação go vernamental eficaz. Em primeiro lugar, problemas de correntes da própria legislação que instituiu o regime, principalmente no que diz respeito às relações entre o
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Aprimeira característica do plebiscito de 1963, em comparação ao que ocorrerá no Brasil este ano, é qu e não havia uma discussão doutrinária em torno das van tagens tagens e desvantagens dos dois sistemas de governo, sobre os quais quais a população se pronunciaria. A questão estava vinculada mais às circunstâncias políticas que le varam mudança de governo. Poucos deixavam de re conhecer o direito do presidente presidente João Goulart a rea ver os "plenos poderes" do cargo, como era colocado na época. O ret orno ao presidencialismo foi também associa associa do, pelos grupos nacionalistas e de esquerda, a maio res possibilidades possibilidades de passar passar um programa de reformas, reformas, num período de crescente crescente participaçã participação o Política Política e de de mandas po r mudanças sociais. Finalmen Finalmente, te, como visto visto anteriormente, os governa governa dores e líderes políticos, candidatos potenciais às elei ções presidenciais de 1965, se engajaram decididamente em favor do retorno ao presidencialismo. Assim, predominou a campanha pelo não, ou seja, contra a permanência do Ato Adicional que criava o par lamentarismo. Alémdo apoio oficial, do governo federal e dos governos estaduais, a campanha presidencialista contava também com o apoio das principais associa ções empresariais. empresariais. O resultado do plebiscito plebiscito foi então de 9.457.448 de vOtOS contrários à permanência do parlamentarismo e de 2.07 3.582 favoráveis. favoráveis.
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Indicações para leitura
ABRANCHES, Sérgio H. "Presidencialismo de Coalização: O DíleCiências ma Institucional Brasileiro. Revista Dados: Revista de Ciências Sociais. Rio dejaneíro, IUPERJ. v. 31, n? I, 1988. Alternativas ivas FIGUEIREDO, Argelina C. "Democracia ou Reforma. Alternat
democráticas crise política, 1961-1964." Editora Editora Paz e Ter ra, 1993. (No prelo). prelo). Fernando (coord.), Rêgimenes Poltttcos Atuales. MaBADIA, juan Fernando drid, Technos, Technos, 1987. CARVALHO. José Murilo. A Construção da Ordem: A Elite PolttiJaneiro, Editora Editora Campos, Campos, 1980. ca Imperial. Rio de Janeiro, GOLDWIN. RobertA.e SCHAMBRA, William. A Constituiçâo Norte Americana. Rio de Janeiro, Janeiro, Forense, Forense, 1986. LAMOUNlER, Bolívar. A OpçãoParlamentarista. SãoPaulo, IDESP, 1991. LAVAREDA, Antónlo, A Democracia nas Urnas: O Processo ParIUPERJ/Fund undo o de tidário Eleitoral Brasileiro. Rio de Janeiro, IUPERJ/F Cultura, 1991. LlJPHART, Arend. As Democracias Contemporâneas. Lisboa, Gradiva, 1984. Paulo e PORTO, Walter Costa(orgs.) Costa(orgs.) Sistemas BleiPEIXOTO, João Paulo torais no Brasil. Brasília, Instituto Tancredo Neves/Fundação Naumann, 1987. SANTOS, Wanderley G. Crise e Castigo: Partidos e Generais na Polüica Brasileira. Brasileira. Rio de Janeiro, IUPERJNértice, IUPERJNértice, 1987. SOUZA, Maria do Carmo C. "O Processo Processo Político-Parti Político-Partidáriona dáriona República Velha", in Brasil em Perspectiva, São Paulo, Paulo, Difusão Difusão Européia Européia do Livro, 1968. 1968.
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presidente e o primeiro-ministro. Ambos detinham po deres deres executivos, executivos, sendo que o presidente mantinha im portantes funções, como, por exemplo, nomear todos os ministros ministros do Conselho de ministros; dispor dos car car gos públicos federa federais; is; vetar projetos, de de lei (o qu e po deria ser anulado por 3/5 dos votos de ambas as casas do Congresso). A nomeação e distribuição de cargos públicos vai ser o centro da disputa partidária e um dos motivos da queda desse gabinete. Tanto o PSD quanto a UDN se queixavam queixavam do controle exercido po r Goulart sobre o processo de nomeação, em'favor de seu partido, o PTB, e da submissão de Tancredo Neves aos interesses do presidente; Em segundo lugar, formou-se, desde o início, uma forte forte coalizão coalizão antiparlamentarista antiparlamentarista que adotou uma es tratégia deliberada de desestabílízar o sistema, impedin do a sua instítucíonalização e a formação de gabinetes viávei viáveis, s, Essa Essa frente frente passou a atuar principalmente no sentido de restaurar o sistema presidencialista. Para Para isso, Goulart contava co m o apoio de grupos de esquerda e nacionalistas, que viam no retorno ao pre sidencialismo maiores chances de ver aprovado o seu programa de reformas. No entanto, se engajaram tam bém na luta contra o parlamentarismo, desde o início, líderes líderes políticos conservadores que eram potenciais can didatos à presidência da república, república, nas eleições eleições de 1965. 1965. Os dois maiores partidos conservadores, no início empenhados na aprovação da legislação complemen tar e na ínstítucíonalízação do sistema parlamentarista, também vão vão diminuindo o seu c ompromisso com o sis tema à medida que se aproximam as eleições. Tendo po r objetivo assegurar um bo m desempenho eleitoral, preocupavam-se, em primeiro lugar, com o fraco apoio popular ao sistema parlamentarísra, Uma pesquisa de
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opinião realizada na época mostrava qu e 72 % da po pulação era era favorável favorável ao retorno imediato do presiden presiden segunda preocupação desses partidos era cíalísrno. o controle da distribuição de cargos públicos. Em junho de 1962 1962,, o gabinete Tancredo Neves demitiu-se c o m o objetivo de disputar aseieíções aseieíções par lamentares; Isso porque o Congresso manteve a exigên cia, típica de regimes presidencialistas, de que os ocu pantes do gabinete não podem permanecer em seus car car gos durante O ' . p ~ r í o d em que vão disputar as eleições para renovar os seus mandatos parlamentares. Na crise qu se segu em (orno da formação do no vo gabinete, Goulart impõe um gabinete chefiado por conhecida - Brochado Brochado da uma figura política' pouco conhecida R oc oc ha ha - e ínieíramenre subordinada à sua liderança. O novo gabinete teve como prioridade prioridade a antecipação antecipação do plebíscíto. O Congresso resistiu exígíndo a aprovação de uma emenda constítucíonal, a forma apropria da de alteração do Ato Adicion Adicional. al. Em meio à nova Crise política, em 'que os militares se manifestaram favo ravelmente à antecipação, o Congresso decide, através de lei complementar, antecipar o plebiscito para 6 de janeiro. "'j
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4. O plebiscito .d e 6:ele
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1963
Normalmente chamada de plebiscito, a consulta po pular ocorrida em 1963 1963 foi de fato umreferendo. Apo pulação foi chamada a decidir sobre a permanência ou não de uma.Ieí vigente, o Ato Adicional qu e instituiu o parlamentarísmo. Sendo assim deveriam pronunciar se pelo sim aqueles que aprovassem a connnuidade do parlamentarísmo e pelo não aqueles que quisessem res-: taurar taurar o sistema presidencialista.' •
