FINANZAS PÚBLICAS I.
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Nuñes Miñana. Capítulo I. Conceptos introductorios. Sección A.
La actividad financiera del Estado. Las Finanzas Públicas estudian estudian el proceso ingreso – gasto llevado a cabo por por el Estado. Por finanzas se entiende el estudio del proceso ingreso – gasto de una cierta unidad económica. El Esta Estado do se prop propon one e alca alcanz nzar ar dete determ rmin inad ados os fine finess para para lo cual cual debe debe rea reali liza zarr deter determi mina nada dass erogaciones y la forma de financiar estas erogaciones será a través de los recursos o ingresos que debe obtener. El proceso proceso de ingreso – gasto se expresa expresa generalmente generalmente en términos términos monetarios. monetarios. Del lado de las erogaciones, el Estado adquiere bienes o servicios productivos con para cumplir con sus fines y en contrapartida entrega flujos de dinero; por el lado de los recursos, se trata fundamentalmente de entrega de flujos flujos monetarios monetarios por parte del sector privado privado al Estado. En una economía economía moderna, el proceso de ingreso – gasto del Estado se efectúa a través de flujos monetarios; solo en forma residual quedan algunos ejemplos de flujos no monetarios. El caso más importante importante de flujo no monetario es el servicio militar obligatorio. obligatorio. Otro ejemplo sería la presidencia de mesa de los comicios, que es carga pública: es una prestación de servicios obligatoria y sin remuneración. El punto de vista vista de las Finanza Finanzass Públi Públicas cas se refier refiere e al proces proceso o ingreso ingreso – gasto gasto como como posibl posible e herramienta del Estado para obtener los fines que se propone.
Objetivos de la política fiscal. La consec consecuc ución ión de la mayor mayor parte parte de los fines fines del Estado Estado modern moderno o requie requiere re la rea realiz lizaci ación ón de erogaciones monetarias y por por lo tanto la obtención obtención de recursos para hacerle frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composición de las erogaciones y de los recursos expresa la política fiscal adoptada. En los años 1930, se introdujo el término “política fiscal” para subrayar este enfoque instrumental de las finanzas públicas. Esta política fiscal fiscal puede proponerse diversos objetivos. objetivos. Los más relevantes son los siguientes: Satisfacción ión de las necesidades necesidades sociales: cierta ciertass necesi necesidad dades es se satisf satisface acen n con bienes bienes • Satisfacc públicos que tienen características que que los diferencian en los bienes privados. Los bienes públicos tienen tienen caract caracterí erísti sticas cas tales tales que el sistem sistema a de mercad mercado o no podría podría proveer proveerlos los (como (como defens defensa a nacional, relaciones exteriores, justicia, policía, etc.). • Correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones (como monopolios), el libre luego del mercado no producirá el óptimo económico. económico. En estos casos, casos, la intervención del del Estado se propone interferir en el juego de oferta y demanda, para acercar a la economía a ese óptimo. • Redistribución del ingreso: el estado puede proponerse modificar la distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultaría del funcionamiento espontáneo del sistema de mercado, en cuyo caso podría utilizar la política fiscal para dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos progresivos). • Estabilización de la economía: ha surgido como objetivo importante de la política económica la reducción de la desocupación y de la inflación. Desarrollo lo económico económico:: un objet objetiv ivo o impo import rtan ante te es el de logr lograr ar una una tasa tasa de creci crecimi mien ento to • Desarrol económico sostenido a largo plazo más elevada que la que se registraría espontáneamente. • Independencia nacional: un país puede proponerse reforzar su independencia respecto a las decisiones tomadas por otros países. • Equilibrio territorial: un país territorialmente extenso puede proponerse reducir las disparidades de niveles económicos y de bienestar entre regiones que componen su territorio, integrar en un único mercado nacional las diversas economías regionales. Estos objetivos pueden ser también clasificados dentro de las “ramas de las Finanzas Públicas”: • La rama de servicios, encargada de la asignación de recursos.
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La rama de distribución. La rama de estabilización. e stabilización.
Instrumentos de la política fiscal. Los principales instrumentos ligados a la política fiscal son los siguientes: •
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Erogaciones públicas: • Nivel global de las erogaciones públicas. • Composición de las erogaciones públicas: a igual nivel global es posible diseñar distinta composición según tipo de gasto, con diferente efecto. Tributos: • Nivel global de los tributos. • Composición de los tributos: a igual nivel global es posible diseñar distinta composición del sistema tributario por tipos de tributos con distintos efectos. Ingresos no tributarios (precios y tarifas públicas): • La financiación del déficit fiscal, a través del uso de crédito.
Relación entre objetivos e instrumentos. instrumentos. La gran complejidad de la política fiscal radica en la multiplicidad de objetivos perseguidos y por lo tanto en la necesidad de acudir a un número considerable de instrumentos para alcanzar dichos objetivos: • El caso caso má máss simp simple le serí sería a aque aquell en el cual cual un únic único o inst instru rume ment nto o es capa capazz de alca alcanz nzar ar simultáneamente todos y cada uno de los objetivos perseguidos. • El caso siguiente sería el de una completa separabilidad entre cada instrumento y cada objetivo; es decir, el manejo de un instrumento afecta únicamente a un objetivo resultando neutro respecto a los demás objetivos objetivos.. En este caso puede observarse observarse que el número de instrumen instrumentos tos a utilizar es igual al número de objetivos perseguidos. • Un caso más cercano a las condiciones reales, sería aquel en el cual cada instrumento opera positivamente sobre uno de los objetivos, pero simultáneamente tiene efectos negativos sobre los otros objetivos. objetivos. En este caso, dependiend dependiendo o de la magnitud magnitud relativa relativa de los efectos efectos positivos positivos y negativos de cada instrumento, pudiera ser que no fuera posible arribar a los niveles deseados para cada uno de los objetivos, sino que fuera necesario detenerse a cierta distancia de cada uno de ellos, ya que la tentativa de acercarse más a uno de ellos sólo puede lograrse a costa de alejarse de otro de los objetivos; es el caso muy habitual conocido como el problema del “trade off” o de “trueque” entre objetivos. En este último caso caso aparece la necesidad de que que la política fiscal fiscal sea un “paquete” coherente, es decir que esté analizado el impacto conjunto de cada uno de los instrumentos aislados. Para alcanzar los objetivos propuestos puede recurrirse, además de los instrumentos fiscales, a otros instrumentos; los de la política monetaria crediticia, crediticia, cambiaria, etc. Los resultados recién presentados respecto a los posibles conflictos entre instrumentos, y la necesidad de la coherencia en el grado de utilización de cada uno de los instrumentos, se extiende en e n este caso a la comparación y combinación de instrumentos fiscales y extrafiscales. En la prácti práctica, ca, cada instru instrumen mento to afecta afecta a cada cada uno de los objetivo objetivos, s, de forma forma que que la políti política ca económica económica no puede descentraliz descentralizarse arse por organismo organismoss autónomos autónomos cada uno de los cuales utilice sus instrumentos apuntando únicamente a un determinado objetivo. Sección B.
El sector público: identificación y composición. Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen direct directame amente nte del Estad Estado, o, sea porque porque se trata trata de organi organismo smoss integr integrant antes es del propio propio Estado Estado o haciendas productivas de bienes bienes y servicios de propiedad, propiedad, conducción y/o control control del estado. El resto de unid unidad ades es econ económ ómic icas as que que no integ integra ran n el sect sector or públ públic ico o comp compon onen en el sect sector or priv privad ado o de la economía. La distinci distinción ón fundamental fundamental entre sector público público y sector privado responde a la diferencia diferencia en la lógica lógica del del func funcio iona nami mien ento to de am ambo boss segm segmen ento toss de la econ econom omía ía glob global al.. En el sect sector or priv privad ado o el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actúan las unidades económicas; los
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resultados se determinan por la interacción de las diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas herramientas de análisis análisis son las de la Economía. Economía. En cambio en el sector público público aparece aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en principio es una única unidad de decisión, lo cual cual introd introduce uce una diferen diferencia cia fundam fundamenta entall en la lógica lógica del funcio funcionam namien iento to del sector sector públi público co comparado comparado con el sector privado; privado; las herramientas herramientas de análisis análisis son las de las Finanzas Finanzas Públicas. Públicas. Es importante notar que para las Finanzas Públicas el punto fundamental radica, más que en el análisis interno interno del sector público, público, en la interacción interacción de las decisiones decisiones (y efectos) efectos) entre el sector público y el sector privado. El sector público no es una única unidad totalmente homogénea. En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un país de estructura federal existe: el nivel máximo, que sería el Gobierno Nacional o Gobierno Federal que cubre todo el país, luego un nivel menos extenso territorialmente que serían los Gobiernos Provinciales o Estados, y finalm finalment ente e un último último nivel nivel de Gobier Gobiernos nos Munici Municipal pales es o Comuna Comunas, s, para para territo territorio rioss rel relati ativam vament ente e pequeños. En segundo término, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno señalados, dos grandes tipos de organismos: (a) Gobierno General y (b) Empresas Empresas Públicas. Las Empresas Públicas, a igual que las Empresas Privadas, son unidades de producción que combinan factores productivos para obtener obtener bienes y servic servicios ios que que venden en el el mercado mercado a los usuarios usuarios.. La diferencia diferencia fundamen fundamental tal radica en la propiedad, dirección y control de las Empresas Públicas por parte del Estado, en tanto la propiedad, dirección y control de las Empresas Privadas está en manos de particulares. El tipo de bien que producen las Empresas Públicas, al igual que las Empresas Privadas, es el que en Finanzas Finanzas Públicas Públicas se denomina denomina como “bien privado”. privado”. En cambio, cambio, el tipo de bien (o servicio) servicio) que proveen los organismos agrupadas en la categoría de Gobierno General es el e l que en Finanzas Públicas se denomina como “bien público”, cuyas características impiden que para su producción funcione el sistema de mercado, ya que no existe oferta de empresas privadas. El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es totalmente diverso al de provisión de bienes privados, en este último caso, la empresa cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada uno de los usuarios; en el primer caso, el Gobierno General debe prestar el servicio servicio por un lado, y por otro lado arbitrar arbitrar en forma coactiva coactiva los fondos requeridos requeridos para la provisión de esa servicio, ya que no puede obtenerlos por vía voluntaria de los usuarios. La distinción entre Gobierno General y Empresas Públicas se aplica a cada uno de los niveles de Gobierno. A su vez, el Gobierno General está compuesto por organismos de diferentes categorías, según las facultades facultades financieras financieras asignadas asignadas a los responsabl responsables es de cada uno de ellos. ellos. Así, se puede distingui distinguirr entre los organismos organismos de Administrac Administración ión Central y los Organismos Organismos Descentraliz Descentralizados. ados. Estos Estos últimos tienen cierto grado de manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la autoridad en materia financiera está más “centralizada” en los niveles máximos”.
Erogaciones públicas. Las erogaciones públicas es la aplicación de recursos, generalmente en moneda, efectuados por el Estado para la obtención de sus fines. Para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de erogaciones públicas, sino también su composición. Para este fin se presentan distintas clasificaciones clasificaciones de las erogaciones públicas: • Clasificación institucional, jurisdiccional o administrativa. • Clasificación económica. • Clasificación por objeto del gasto. • Clasificación por finalidades y funciones (o clasificación funcional). • Clasificación regional, territorial o geográfica. En cada clasificación, el total de erogaciones es el mismo pero difieren los tipos de categorías de erogaciones.
Clasificación institucional de las erogaciones públicas. La clasificación institucional (o jurisdiccional, o administrativa) de las erogaciones públicas permite distinguir los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado. Según el mayor o menor grado de desagregación en que se efectúe el análisis, se contará con un número más elevado o más reducido de unidades organizacionales (“jurisdicciones”).
Clasificación económica de las erogaciones.
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Esta clasificación intenta separar categorías de erogaciones erogaciones con distintos efectos económicos. Por lo tanto, es una clasificación útil para el análisis de los efectos de las erogaciones. La primera apertura distingue entre organizaciones organizaciones corrientes y erogaciones erogaciones de capital. En el caso de las erogaciones corrientes, se trata de la incorporación de bienes o servicios que se agotan en una única utilizació utilización n mientras mientras que en las erogaciones erogaciones de capital, capital, se incorporan incorporan bienes que no se agotan con el primer uso. uso. Los primeros tipos de gastos son repetitivos repetitivos y deben realizarse realizarse nuevamente cada año, mientras mientras que los otros no deben repetirse repetirse todos todos los años. Otra forma de distingu distinguir ir estas dos categorías sería a través del efecto que tienen sobre el patrimonio de la entidad: los gastos públicos corrientes no alteran el patrimonio de la entidad; los gastos de capital en cambio lo aumentan. Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en gastos de consumo o en gastos de transferenc transferencia. ia. En los gastos de consumo consumo el gobierno gobierno está agotando agotando recursos reales de la economía economía provenientes del sector privado; los gastos de transferencia, en cambio, no tienen como contrapartida la absorción de recursos reales de la economía por parte del Estado sino meros flujos monetarios que redistribuyen recursos dentro del sector privado de la economía. Los gastos gastos de capita capitall (o invers inversion iones) es) a su vez, vez, permit permiten en distin distingu guir ir básica básicamen mente te dos catego categoría ríass diferentes: la inversión real (o física) y otras inversiones (en bienes preexistentes o en inversiones financ financiera ieras). s). Todos Todos estos tipos tipos de ero erogac gacion iones es aument aumentan an el patrimon patrimonio io del Estado, Estado, pero las inversiones inversiones físicas aumentan también el patrimonio patrimonio nacional, nacional, mientras mientras que las otras inversiones inversiones no aumentan el patrimonio nacional. En el caso de la inversión física o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital (por ejemplo, construye un nuevo edificio); como ello no disminuye el patrimonio privado, el patrimonio nacional (igual (igual al patrimonio patrimonio del Estado más el patrimonio patrimonio de los particulares) particulares) aumentan. aumentan. En cambio, cambio, en el caso caso de la inve invers rsió ión n de bien bienes es preex preexis iste tent nte, e, comp compra ra un acti activo vo que que esta estaba ba en pode poderr de los los particulares; como el aumento del patrimonio del estado se compensa con una disminución del activo físico de los particulares, el patrimonio nacional permanece invariable. Esta clasificación económica permite comparar las erogaciones públicas con las erogaciones privadas, así tenemos que: Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + público) + Inversión (privada + pública) El consumo consumo público consiste consiste en los gastos gastos de consumo. consumo. No corresponde corresponde computar computar todos los gastos gastos corrientes, porque en el caso de los gastos de transferencia se estaría incurriendo en duplicación contable con los gastos de consumo consumo privados. A su vez, la inversión pública pública se define por la inversión real o física física:: es necesa necesario rio elimin eliminar ar la compra compra de activo activoss preexis preexisten tentes tes y la invers inversión ión financ financiera iera también para evitar la duplicación.
Clasificación por objeto del gasto. En esta clasificación los gastos se diferencias según el tipo de bien o servicio que está comprando el Estado. Estado. Habitualm Habitualmente ente se combina combina con la clasi clasificac ficación ión económic económica. a. Así, dentro dentro de los los gastos gastos de consumo se diferencia los gastos gastos en personal y los gastos en bienes bienes y servicios no personales. personales. Dentro de la inversión física se distingue entre bienes de capital y trabajos públicos. La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar microeconómicamente el impacto del gasto público sobre diferentes diferentes mercados. Es decir, muestra la la composición de la demanda del Estado por los distintos tipos de bienes a comprar.
Clasificación funcional (por finalidades y funciones) de las erogaciones. Esta clasificación permite clasificar las erogaciones públicas según las finalidades perseguidas por la acción del Estado o las funciones cumplidas por el mismo. En la terminología utilizada en la Argentina, se distinguen tres escalones de desagregación: • Finalidad (Administración General, Cultura y educación, Defensa, Seguridad, Salud, etc.) • Función (dentro de la finalidad Cultura y Educación se distinguen las funciones: Cultura, Educación Elemental, Educación Media y Técnica, Educación Superior y Universitaria). (dentro o de la funció función n Educac Educación ión Superi Superior or y Univers Universita itaria ria,, figura figuran n los progra programas mas:: • Programa (dentr Capacitación profesional Comando en Jefe del ejército, Formación de Profesores de Educación Media Corriente, etc.). Como Como puede puede verse, verse, esta esta clasif clasifica icació ción n preten pretende de tomar tomar una radiog radiograf rafía ía de los tipos tipos de servic servicios ios brindados por el Estado a través de los montos gastados en cada uno de ellos.
Clasificación regional de las erogaciones.
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Permite determinar el impacto territorial (por regiones, por provincias, etc.) de las erogaciones públicas, y puede resultar útil pata la implementación de una política deliberada de promoción regional diferencial.
Recursos públicos. Los recursos públicos son los ingresos (generalmente en dinero) que tiene el Estado para el cumplimiento de sus finalidades.
Clasificación tradicional (de tipo jurídico). La gran distinción recae aquí entre los recursos “originarios” y los recursos “derivados”. La idea era que el Estado cuenta con un patrimonio propio y que del mismo obtiene ciertos recursos en forma directa u originaria, sin depender del sector privado. Estos son los recursos originarios. En cambio los recursos derivados provienen del sector privado de la economía: “derivan” del sector privado básicamente a través de tributos o del uso de crédito público. Esta clasificación actualmente ha quedado anacrónica, Dentro de los recursos derivados, los más importantes son los tributarios. Son recursos de tipo coactivo, es decir que el Estado los obtiene del sector privado no por vía contractual o voluntaria, sino ejerciendo el poder y estableciendo la relación obligatoria Fisco – contribuyente. Es tradicional la distinción entre tres grandes tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. En el caso de los impuestos, se trata de una obligación establecida por el Estado sobre cada contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos públicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes. En el caso de las contribuciones especiales, si bien es un tributo – y por lo tanto coactivo – se establece una relación entre los que reciben ciertos beneficios (diferenciales) y los que pagan el tributo. El concepto más difícil de precisar es el de tasa. Modernamente se la define como una obligación tributaria nacida en ocasión de algún servicio que el contribuyente está recibiendo del Estado El uso del crédito público es fuente de recurso a través del préstamo voluntario del sector privado al Estado. Hay que distinguir entre el “crédito público" y el “uso del crédito público”. El crédito público es la confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en cuanto a la devolución del capital tomado en préstamo y al pago prometido de los intereses. El uso del crédito público puede considerarse como un anticipo de tributos futuros; en lugar de que el estado espere la recaudación futura de tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a través del crédito, para posteriormente cancelar su deuda con impuestos adicionales. La diferencia fundamental entre el crédito público y el crédito privado está dada por la especial situación del estado como deudor, que puede echar mano a recursos – como la emisión de dinero o la creación de títulos – que no están disponibles para los deudores particulares. El mecanismo típico del uso del crédito público es la emisión de empréstitos públicos, ofrecidos en venta a los ahorristas. Al momento de la emisión son recursos, ya que el estado recibe ingresos de particulares; cuando se pagan intereses sobre la deuda pública son gastos corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del estado por disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de activos financieros en poder de los particulares). Existen otros recursos derivados, por ejemplo, las donaciones (voluntarias) y las multas (cuyo objetivo no es en recaudar fondos sino en sancionar a los infractores).
Clasificación económica de los recursos. En esta clasificación se dividen los recursos en corrientes y de capital. Los recursos corrientes no modifican el patrimonio del estado, pueden ser tributarios y no tributarios. En cambio, los recursos de capital sí modifican el patrimonio del Estado, esta modificación está dada por una disminución del patrimonio neto del Estado, sea por aumento del pasivo o por disminución del activo. Las principales categorías de impuestos, desde el punto de vista económico, son: • Impuestos sobre los ingresos netos. • Impuestos sobre el patrimonio. • Impuestos sobre la producción, el consumo y las transacciones. • Impuestos sobre el comercio exterior.
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A los dos primeros grupos se acostumbra denominarlos “impuestos directos”, en tanto que a los otros dos se los llama “impuestos indirectos”. Los impuestos directos gravan manifestaciones directas de la riqueza de los contribuyentes, en tanto que los impuestos indirectos gravan características, indicadores o manifestaciones indirectas de la riqueza.
Clasificación institucional de los recursos. Puede tener importancia conocer el organismo que recauda los fondos y aquél al cual se asignan los mismos.
Magnitudes del sector público. Tamaño del sector público: indicadores alternativos. Es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector público con el tamaño de la economía global; estos coeficientes permitirían cuantificar el “tamaño” del sector público. Un criterio básico de consistencia en la medición implica que la definición propuesta para medir el tamaño del sector público, debería poder ser aplicado al sector privado, y la suma de ambos coeficientes debería ser igual al 100%. a. Por el lado de las erogaciones: Gasto Público PBI
Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno Nacional, el numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital; se aconseja excluir del numerador los gastos de transferencia. Si se incluyen las Empresas Públicas, en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de las mismas. El coeficiente adolece de varios inconvenientes. El más importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador que lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participación del sector público en la economía global. El “tamaño” del sector privado arrojaría un coeficiente cuya suma con el del “tamaño” del sector público, sería superior a la unidad: el gasto total es superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el cálculo del PBI. b. Por el lado de los bienes y servicios disponibles: Consumo GG + Inversión GG + Inversión EP Bienes y Servicios Disponible s
Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes anualmente a disposición de la economía. El denominador (BSD) se obtiene restando al PBI el saldo de la balanza comercial (exportaciones menos importaciones) para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el período. El numerador indica los bienes absorbidos por el sector público. Este coeficiente satisface el criterio de consistencia. c. Por el lado del valor agregado: Valor Agregado en el Sector Público PBI
El denominador se obtiene por la suma de los valor agregados de las unidades de producción; el numerador consiste en el valor agregado por el Gobierno General y por las empresas Públicas. Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se trata de bienes públicos para los cuales no existen precios de mercado que permiten valuar la producción, se toma únicamente la remuneración del factor trabajo como representativo del valor agregado por el Gobierno General. d. Por el lado de la utilización de factores productivos: Personal Ocupado en el Sector Público Personal Ocupado en la Economía Global
Dados los problemas de medición, en la práctica el único disponible se refiere al trabajo. e. Presión tributaria:
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Re caudacione s Tributaria s
PBI
Este coeficiente no es consistente.
Comparaciones transversales. Las magnitudes de finanzas públicas pueden compararse entre países, para lo cual es habitual realizarlo en dos formas: a) En términos per cápita: para comparar países con distintos tamaños. Se pueden utilizar erogaciones o recursos por habitantes. Entre países, un problema importante será el tipo de cambio a utilizar. Otro problema es el de la cobertura de datos que se comparan. b) En términos del PBI de la respectiva unidad geográfica: en este caso deberá verificarse que las definiciones, tanto respecto a las magnitudes de finanzas públicas, como al del PBI, serán homogéneas entre países, o alternativamente, efectuar los ajustes necesarios para poder obtener cifras comparables.
Comparaciones temporales. Las series de erogaciones o recursos a utilizarse, deben ser homogeneizadas convenientemente antes de proceder al análisis propiamente dicho, si se desea arribar a alguna conclusión respecto a la evolución de las finanzas públicas a lo largo del tiempo. Es tradicional en el análisis del aumento del gasto público, separar las causas “aparentes” de las causas “reales” del aumento. Las primeras tenderían a mostrar un aumento sólo “aparente”; ellas son: la inflación, los cambios geográficos y los cambios demográficos. Las causas “reales” del aumento de los gastos públicos podrían englobarse en dos: (a) cambios en la filosofía política a las funciones del estado, y (b) cambios en el nivel económico. Para las comparaciones temporales, es importante efectuar las correcciones a las series primarias, a fin de arribar a magnitudes comparables. a) El efecto distorsionador de la inflación se corrige deflactando los valores nominales a fin de expresar todos los valores en términos de moneda constante, de un año elegido como base. b) Los cambios en el tamaño de la población pueden eliminarse para el análisis trabajando con valores per cápita.
Ley de Wagner. La llamada “Ley de Wagner” propone la siguiente vinculación: I) A medida que avanza el desarrollo económico de un país y que el ingreso nacional per cápita aumenta, el gasto público (per cápita) tenderá a aumentar en una proporción mayor a la del ingreso nacional (per cápita). En términos simbólicos: Si
y ∆ y
>0 ,
g ∆ g
>
y ∆ y
Donde y = Y/O = ingreso per cápita, g = G/P = gasto público per cápita, Y = ingreso nacional, G = gasto público, P = población. II) La misma relación puede expresarse en términos del tamaño del sector público: si y aumenta, g/y = G/Y aumenta. III) En una tercera variante, la Ley de Wagner puede definirse en términos el valor de la elasticidad ingreso del gasto público: Eg.y > 1 donde eg.y =
∆ g / g ∆ y
/ y
=
∆ g / ∆ y
g / y
La elasticidad ingreso del gasto público indica en qué porcentaje aumentará el gasto público ante un aumento del 1% en el ingreso nacional (todo en términos per cápita). Si la elasticidad ingreso del gasto público es superior a la unidad, ello implica que la elasticidad – ingreso del conjunto de gastos privados es inferior a la unidad; ello puede deberse a que ciertos componentes importantes del gasto privado (como alimentación y vivienda) tienen elasticidad – ingreso relativamente bajas e inferiores a la unidad, como empíricamente lo ha encontrado la Ley de Engel. De lo dicho anteriormente, se podría generalizar que los bienes públicos (en su conjunto) son bienes de “lujo” (elasticidad – ingreso superior a la unidad) mientras que los bienes privadas en
su conjunto serían bienes “de primera necesidad” (elasticidad – ingreso positiva pero inferior a la unidad).
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La Ley de Wagner también podría aplicarse a la comparación transversal, entre distintos países para un momento determinado. Así, los países subdesarrollados tenderían a tener un sector público relativamente pequeño, mientras que los países desarrollados tenderán a tener un sector público relativamente elevado. Sector C: Aspectos institucionales.
Marco constitucional. Niveles de gobierno. La organización institucional argentina se fundamenta en el régimen federal de Gobierno, que permite distinguir el nivel federal o nacional, el nivel provincial, y el nivel de gobierno municipal.
Poderes federales. A nivel del Gobierno federal o nacional, la Constitución (nacional) establece los principales poderes fiscales en relación a las erogaciones y a los recursos. Erogaciones.
Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno nacional, la nómina de funciones previstas para el Estado puede considerase sumamente amplia. Recursos.
Las fuentes de los recursos del Estado Nacional están enumeradas en el artículo 4 de la Constitución. Los tributos (“contribuciones”) deben: • Ser establecidos por ley. • No ser confiscatorios. • Ser equitativos.
Poderes provinciales. Cada Gobierno provincial aprueba autónomamente su propia Constitución. La estructura de erogaciones y recursos en las provincias es similar al establecido para el Gobierno Nacional.
Gobiernos Municipales. Los gobiernos municipales de cada Provincia tienen su existencia asegurada a través de lo previsto en el artículo 5 de la Constitución Nacional.
Erogaciones: el ciclo presupuestario. La división de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignación de responsabilidades en cada una de las etapas que recorre, en el tiempo, el presupuesto de recursos y erogaciones. Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas: a) Preparación del presupuesto. b) Sanción del presupuesto. c) Ejecución del presupuesto. d) Control del presupuesto.
Preparación del presupuesto. El presupuesto es una ley, y por lo tanto sigue el mismo proceso que las demás leyes. “El Poder Ejecutivo presentará al Congreso antes del 15 de septiembre de cada año, el proyecto de presupuesto general para el ejercicio siguiente. Si la cámara de Diputados, que actuará como cámara de origen, no recibiera dicho proyecto en la época indicada, iniciará la consideración del asunto tomando como anteproyecto el presupuesto en vigor”.
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Cada jurisdicción prepara su propio proyecto de presupuesto, en la práctica dentro de las normas generales establecidas por el Ministerio de Hacienda. La decisión final es tomada por el Presidente de la Nación en acuerdo general de ministros. “El presupuesto general de la administración nacional comprenderá todas las erogaciones que se presuma deberán hacerse en el ejercicio financiero y el cálculo de los recursos que se destinen para cubrirlas. El año financiero, que determinará el ejercicio, comenzará el 1 de enero y terminará el 31 de diciembre”. “El presupuesto general se dividirá en dos secciones, a saber: 1. Presupuesto de gastos, que comprenderá: a) Los que deriven del normal desenvolvimiento de los servicios en el respectivo ejercicio. b) Los servicios de las deuda pública correspondiente al período. Estos gastos se confrontarán con los recursos provenientes de “Rentas Generales”. 2. Presupuesto de inversiones patrimoniales, que comprenderá el incremento patrimonial derivado de: a) Adquisición de bienes o uso de producción. b) Ejecución del plan anual de obras y trabajos públicos. Estas inversiones se confrontarán con el respectivo cálculo de recursos provenientes del uso del crédito, contribuciones especiales, donaciones, etc.”.
Sanción del presupuesto. Se sanciona como toda ley. “Aprobado un proyecto de ley por la cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder ejecutivo de la nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley”. Internamente, dentro de cada Cámara el proyecto es primero analizado por la respectiva Comisión permanente.
Ejecución. La ejecución del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo.
Control. Pueden distinguirse distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecución: • Control interno (Contaduría General de la Nación). • Control externo (Tribunal de Cuentas de la Nación). • Control político (Congreso Nacional).
Tributos: legislación y administración tributarias. En el presupuesto anual sólo figuran estimaciones de las recaudaciones tributarias según las leyes respectivas. La aprobación de las leyes impositivas en principio es independiente del ciclo presupuestario, aunque algunas veces en ocasión de la sanción del presupuesto se aprueban reformas parciales de algunos tributos.
Capítulo II. Asignación de recursos: provisión de bienes públicos. Asignación de recursos: provisión de bienes públicos puros. Sobre asignación de recursos en general se supondrá: (a) que el estado de distribución del ingreso es el socialmente óptimo, y (b) que la economía está en situación de ocupación plena con estabilidad del nivel general de precios.
Bienes públicos puros. Características de los bienes públicos puros. Las más importantes características son las siguientes: • Los bienes públicos son de consumo conjunto (o no rivales en el consumo) a diferencia de los bienes privados que son de consumo individual (o rivales en el consumo). • Los bienes públicos no admiten aplicación del principio de exclusión mientras que en los bienes privados sí se puede aplicar dicho principio.
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• Los bienes públicos generan beneficios indivisibles entre los distintos integrantes de la comunidad, en tanto los bienes privados generan beneficios indivisibles entre las personas que los consumen. Consumo conjunto.
Una vez provisto el bien público, la adición de un consumidor no perjudica ni la cantidad ni la calidad del servicio recibido por los consumidores que anteriormente se beneficiaban con él. En cambio, en el caso habitual, o sea en el de los bienes privados, si se atiende la demanda de un nuevo consumidor, en principio deberá ser a expensas de la cantidad y/o calidad de los servicios recibidos por los consumidores que anteriormente utilizaban el bien. Por ello en el caso de los bienes privados existe rivalidad en el consumo. Para la comparación se está tomando como dada la capacidad de producción del bien. Se menciona la calidad del servicio debido a que en muchas situaciones importantes, es posible atender a más usuarios de un cierto servicio pero a costa de una declinación en la calidad del servicio prestado. Se define como “punto de congestión” aquella cantidad de servicio demandado tal que la adición de un usuario más represente algún costo a los usuarios anteriores por lo tanto el bien sería un bien público puro hasta el punto de congestión de la dotación de dicho bien. Principio de exclusión.
El principio de exclusión se aplica cuando es posible excluir a algún usuario determinado del goce de los beneficios de un cierto bien. Si es posible aplicar el principio de exclusión, se estaría en presencia de un bien privado puro; si no es posible aplicar dicho principio, se trataría de un bien público puro. La posibilidad de exclusión se refiere a una posibilidad en términos físicos. No debe confundirse la posibilidad física de exclusión, con la posibilidad económica a través del cobro de una entrada o peaje. Beneficios indivisibles.
La posible división de los beneficios de un bien entre los distintos usuarios, permite diferenciar los bienes privados – en los cuales es posible efectuar dicha asignación – y los bienes públicos.
Provisión de los bienes públicos puros. Soluciones óptimas paretianas de la provisión de bienes privados.
Por competencia perfecta en un mercado, se entiende la reunión de los siguientes requisitos: • Números de oferentes y demandantes suficientemente grande como para que cada uno de ellos tome el precio de mercado como parámetro dado y ajuste su cantidad (ofrecida o demandada) de acuerdo a dicho precio, sin intentar influir con su conducta individual en dicho precio. • Transparencia del mercado, o sea que cada unidad económica tenga un razonable conocimiento de las transacciones que se están efectuando. • Ausencia de costos (significativos) de transferencia. • Ausencia de externalidades, incluyendo bienes públicos. Por óptimo social (estático) se entenderá aquella combinación de cantidades, de insumos utilizados, de productos obtenidos y de consumos disponibles que permitan maximizar el bienestar social obtenible de una dotación fija de recursos reales (K y L). En la economía de bienestar “moderna” sólo puede realizarse el análisis hasta la obtención de combinaciones eficientes en el sentido de Pareto; cada una de estas combinaciones asegura que no puede manejarse el bienestar de uno de los consumidores sin perjudicar el de algún otro consumidor. Por lo tanto el análisis debe descomponerse en dos pasos sucesivos: •
Reglas de eficiencia paretianas (para bienes privados): • Primera regla: en una situación eficiente, las cantidades consumidas de los distintos bienes deben estar en tal relación que se igualen las tasas marginales de sustitución en el consumo de cada par de bienes para todos los consumidores. La tasa marginal de sustitución en el consumo expresa qué cantidad de otro bien consumido está dispuesto a sacrificar una persona con tal de obtener una unidad adicional de un bien sin variar su utilidad total. El punto en que se igualen las tasas marginales de sustitución entre ambos consumidores, ya no se podrá mejorar la situación de uno sin comenzar a perjudicar la del otro.
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• Segunda regla: en una situación eficiente, las cantidades utilizadas de los distintos factores en
la producción de los bienes deben estar en tal relación que se igualen las tasas marginales de sustitución en la producción de cada par de factores productivos para todos los bienes. Recién cuando se igualen las tasas marginales de sustitución en la producción entre las diferentes industrias se alcanzará un óptimo paretiano: más allá de ese punto, la única forma de aumentar la producción de un bien será a expensas de la reducción del otro. A su vez, detrás de las tasas marginales de sustitución en la producción, se observa el comportamiento de las productividades marginales de los factores.
Así: TMSXL
M
=
Pr oductivida d M arg inal De Traajo En X Pr oductivida d M arg inal De Capital En X
La tasa marginal de sustitución en el consumo del bien x por el bien y es igual al cociente de la utilidad marginal del bien x y la utilidad marginal del bien y. • Tercera regla: en una situación eficiente, las cantidades de factores utilizados y de bienes producidos deben estar en tal relación que, para cada factor, se iguale el valor del producto marginal en cada uno de los bienes. El valor del producto marginal del factor trabajo en la producción del bien x es igual a la productividad marginal (física) del trabajo en la producción del bien x multiplicado por el valor marginal del bien en x en términos del bien y para los consumidores. El óptimo paretiano se alcanzaría cuando deje de ser conveniente esta reasignación de factores entre industrias, o sea cuando el valor de la productividad marginal del trabajo en cada industria sea igual. • Optimo social: En una situación eficiente, la tasa marginal de sustitución en el consumo entre cada par de bienes debe igualar a la tasa marginal de transformación en la producción entre dichos bienes. La tasa marginal de transformación en la producción del bien x por el bien y, indica la cantidad en que aumentaría el bien y ante una reducción en una unidad del bien x, manteniendo totalmente ocupados todos los factores productivos disponibles. La tasa marginal de transformación de x por y es igual al cociente de la productividad marginal del trabajo en y y la productividad marginal del trabajo en x, y también igual al cociente de la productividad marginal del capital en y y la productividad marginal en x. Optimo paretiano para el caso de los bienes privados (Figura 6): Las reglas paretianas puede verse en conjunto. En las dos primeras partes se vuelcan las curvas de indiferencia de los consumidores A y B, pero solamente se dibuja un nivel de utilidad para el consumidor B, ya que se tratará de maximizar la utilidad del consumidor A manteniendo constante la utilidad del consumidor B. En la tercera parte se han dibujado curvas de nivel de la función de bienestar social W, obtenidos mediante la combinación de cantidades que resultan indiferentes a ambos consumidores. Así W 1 expresa las combinaciones de x e y que permiten alcanzar los niveles de utilidad U 1A para A y U0B para B; W2 las combinaciones de x e y tales que la utilidad de A es igual a U 2A y la d e B e s U 0B (la misma que antes), y así sucesivamente. En la misma parte tercera de El máximo de utilidad para el consumidor A, dado el nivel fijo de U 0B para el consumidor B y la frontera de producción factible (que a su vez depende de la dotación de factores y de la tecnología disponible) se alcanza para la combinación de cantidades x A, xB, yA e yB correspondiente a los puntos de tangencia E. La recta TT (parte inferior de la figura) es tangente a la frontera de producción en el punto E, y el valor de su pendiente mide la tasa marginal de transformación (en la producción) del bien x por el bien y. El punto E indica las cantidades x * (del producción del bien x) e y + (de producción del bien y) que se producen en total. Las rectas SS (primera y segunda parte de la figura) son tangentes a las curvas de indiferencia de los consumidores A y B respectivamente; sus pendientes miden las tasas marginales de sustitución en el consumo del bien x por el bien y. En el punto E las tres rectas (S ASA, SBSB y TT) son paralelas, o sea que tienen la misma pendiente. Por lo tanto en el punto E satisface
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simultáneamente las dos reglas (compactas) de óptimo paretiano en el consumo y la producción (para el nivel U0B de B dado, maximiza el nivel de utilidad de A. • Primera regla: la tasa marginal de sustitución en el consumo de x por y es igual para los dos consumidores (por la tangencia de S ASA con U0A y de SBSB con U0B). • Segunda regla: la tasa marginal de transformación (en la producción) del bien x por y es igual a la tasa marginal de sustitución (en el consumo) del bien x por y (la recta TT es paralela a la recta SASA, y por lo tanto la S BSB). Una diferentes distribución del ingreso entre los consumidores podría llevar a un diferente punto sobre la frontera de producción. Soluciones óptimas paretianas para la provisión de bienes públicos.
A diferencia de los bienes privados, en los cuales la cantidad consumida total es la suma de las cantidades consumidas por cada individuo, en los bienes públicos la cantidad consumida total es igual a la cantidad consumida por cada persona. Por lo tanto, en lugar de escribir: x = x A + x B, si x es un bien público deberá escribirse: x = x A = xB Construcción de la función de bienestar social, manteniendo fija la utilidad del consumidor B. (Figura 7) Gráficamente, en la primera parte (i) se vuelcan las curvas de indiferencia entre el bien privado y y el bien público x para la persona A. En la segunda parte (ii) de la figura se vuelva una curva de indiferencia del consumidor B, representativa del nivel de utilidad de dicha persona que se mantendrá invariable para el análisis de optimización. En la tercera parte (iii) de la Figura se efectúa una suma vertical de los dos primeros diagramas. El bien x es bien público y por lo tanto, sólo tiene sentido comparar puntos alineados verticalmente: las combinaciones factibles de consumo de bien público por parte de A y de B están ahora vinculadas, y deben necesariamente ser iguales a la cantidad producida de Optimo paretiano para el caso de un bien público y un bien privado. (Figura 8). Puede obtenerse la solución óptima (paretiana) para la provisión del bien público x. El óptimo social en sentido paretiano se alcanza en el punto E con la combinación de la cantidad x * de bien público y la cantidad y * de bien privado; ello implica un nivel W 2 social y por lo tanto un nivel U2A para el consumidor A (y por supuesto un nivel U0B para el consumidor B). Un mayor nivel de utilidad social no es factible, ya que no lo permite la frontera de producción. La diferencia entre la solución óptima para el bien público y la obtenida para los bienes privados es que, si x fuera un bien privado, las cantidades x A y xB son independientes, y su suma debe igualar la cantidad producida del bien x; el equilibrio se alcanzará en un punto E, tal que la tasa marginal de sustitución en el consumo para A se iguale con la tasa marginal de sustitución en el consumo para B y con la tasa marginal de transformación en la producción. Si es un bien público, en la solución óptima las Solución óptima social: distribución del ingreso. cantidades consumidas deben ser iguales y la tasa transformación la producción debe La comparación del bienestar social entre dos marginal situacionesdeóptimas paretianasen involucra un problema igualar de lasdetasas marginales de sustitución de comparación interpersonal de utilidades, para saberlasisuma la pérdida utilidad de A es menor que la en el consumo de los diferentes consumidores. ganancia de utilidad de B, y por lo tanto la nueva situación paretiana (con distribución de ingreso mejor para B) es socialmente preferible a la anterior.
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Maximización del bienestar social. (Figura 9). En general, de ser posible medir cardinalmente la utilidad, sería factible construir un diagrama. La curva F1 es la frontera parcial de utilidad, para una cierta combinación de producción factible de producir con los factores disponibles (o sea, un punto sobre la frontera de producción). Dadas las cantidades fijas producidas de ambos bienes, es posible obtener combinaciones de consumo tales que maximicen la utilidad del consumidor A para un cierto nivel U0B del consumidor B: los puntos representativos de estas combinaciones se representan en la curva F 1. Si se partiera de otro punto (x2, y2) de la frontera de producción, se obtendría una segunda línea F2, y así sucesivamente. La envolvente de las curvas F representaría la frontera global de utilidad, y mostraría el efecto de permitir todos los ajustes paretianos en el consumo, en la roducción entre el consumo la roducción. De tenerse una función de bienestar social W = W(U A, UB), se podrían trazar curvas tales como W 1 que reflejaría la indiferencia de la comunidad entre una situación en que A alcance cierta utilidad y B otra determinada utilidad, y una segunda situación en que A mejore su utilidad y B la empeore. Finalmente, la tangencia entre la curva F y la más alta W alcanzable, en el punto Z, indicaría el “punto de felicidad” donde se maximiza el bienestar social de la comunidad. Determinado el punto Z, analíticamente sería posible inferir las cantidades producidas de cada bien y las cantidades consumidas por cada consumidor de cada bien que permite alcanzar los niveles de U A y UB de utilidad de cada uno de los consumidores.
Mecanismo de provisión de bienes privadas. Es posible descentralizar las decisiones de producción y consumo de bienes a través de un sistema de mercado sin sacrificar el óptimo social. La operación de mercados para los bienes producidos (x e y), para los factores productivos (L y K) en forma perfectamente competitiva, permitiría que se estableciera por el libre juego de la oferta y la demanda en cada mercado determinados precios para los bienes y para los factores, tal que serían óptimos las cantidades producidas y consumidas de cada bien, maximizando cada consumidor su utilidad bajo la restricción de su presupuesto, maximizando cada productor su beneficio bajo la restricción de su función de producción respectiva, y maximizando cada oferente de factores su ingreso bajo la restricción de su dotación (fija) de factores. Este teorema muestra que la solución descentralizada es eficiente u óptima desde el punto de vista de Pareto; no sería posible introducir ningún cambio en la solución que permitiera mejorar el bienestar de algún consumidor sin empeorar el de otro (u otros).
Mecanismo de provisión de bienes públicos. En esta situación, cada consumidor no tiene incentivo en revelar su verdadera preferencia por el bien público. Para que pudiera funcionar un sistema similar al de mercado, sería necesario que cada consumidor revelara sus verdaderas preferencias entre bienes públicos y bienes privados de forma de poder determinar su función de demanda. El colapso del sistema de mercado introduce la necesidad de imaginar un nuevo mecanismo alternativo de provisión de bienes públicos: es el sistema de presupuesto público. Una autoridad central (el Estado) tendrá que decidir el tipo de bien público a proveer y la cantidad del mismo, y simultáneamente, la distribución entre los contribuyentes de la carga del financiamiento de la producción de dicho bien; esta última deberá ser coactiva, en el sentido de que una vez decidida la provisión del bien público, no es optativo para los habitantes usar el bien y pagar la contribución o privarse del bien ahorrándose la contribución. El principio del beneficio propone organizar las decisiones del Estado en cuanto a la provisión de bienes públicos por el sistema presupuestario, sobre bases analógicas al sistema de mercado: • Deben realizarse gastos públicos sí (y solamente sí) el beneficio social generado por un cierto gasto se iguala al costo social requerido por la financiación del gasto; a su vez, este costo social se
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puede medir por el costo de oportunidad de los bienes públicos, es decir, la reducción de los gastos privados ocasionado por las contribuciones pagadas para financiar el gasto público. • La distribución de la financiación del gasto público se efectuará en proporción a los beneficios recibidos por cada contribuyente de la provisión del bien público respectivo. En este caso solo se producirán los bienes para los cuales haya demandantes que paguen (en forma marginal) un precio representativo del beneficio social marginal, de un nivel tal que iguale al costo marginal (privado y social). Sin embargo, sería necesaria aquí la coactividad, para obligar a todos los beneficiarios a contribuir en proporción a los beneficios recibidos por cada uno y de forma de recaudar el equivalente al costo de producción de los bienes públicos.
El principio de capacidad contributiva , en cambio, parte de la base de que escapa a la teoría de las finanzas públicas determinar el tipo de gasto y la composición de los gastos públicos socialmente más adecuados. Las finanzas públicas sólo pueden resolver, tomada la decisión política respecto al total del gasto público y a la composición del mismo, la forma óptima de asignar entre los contribuyentes el aporte (coactivo) que deberá realizar cada uno de ellos. A su vez, esta asignación no debe (o no puede) estar relacionada con el beneficio recibido por cada contribuyente por la provisión del bien público; es necesario por lo tanto buscar otro criterio de asignación entre contribuyentes de la carga tributaria, que será el de la capacidad contributiva o capacidad de pago de cada contribuyente.
El caso de grupos pequeños: el método del cambio voluntario. Supóngase dos consumidores del bien público, A y B. Existen distintos niveles del gasto público a realizar que se representan a lo largo del eje horizontal. Se le pregunta a cada persona qué porcentaje del gasto público estaría dispuesto él a financiar; este porcentaje lógicamente dependerá del nivel total del gasto público; si el gasto es bajo, el porcentaje que voluntariamente cubriría A podría ser muy alto, pero a mayor tamaño del gasto público, el porcentaje iría disminuyendo; ello permite trazar la curva AA y la curva BB. La tercera parte permite combinar ambas curvas en un único diagrama. El tamaño óptimo del gasto público está indicado por el nivel G, correspondiente al punto E en que se cortan las dos curvas; la proporción GE será contribuida por A y la proporción G’E por B. No sólo puede demostrarse que E es el punto de equilibrio, sino que señala un equilibrio estable; si el gasto pretendiera ser superior, las recaudaciones totales sería insuficientes para financiar el total del gasto CG1; de la misma forma si el nivel del gasto fuera menor, las sumas contribuidas por A y B en conjunto excederían el 100% del gasto realizado, y sobrarían fondos que permitirían ampliar el mismo. Método del cambio voluntario: LINDAHL. (Figura 10).
Modelos de decisión social. Construcción de la función de bienestar social. Supóngase que la sociedad enfrenta una frontera de producción entre bienes públicos y bienes privados; se han seleccionado tres puntos que indican presupuesto alto (A, con elevado nivel de bien público y bajo nivel de bien privado), presupuesto mediano (M, con nivel mediano de bien público y de
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bien privado), y presupuesto bajo (B, con bajo nivel de bien público y elevado nivel de bien privado). Supóngase ahora que la comunidad está integrada por tres personas: • La persona 1 prefiere A > M > B • La persona 2 prefiere M > A > B • La persona 3 prefiere B > M > A Dadas las funciones individuales de preferencias entre bienes públicos y privados, el problema es hallar la función social de preferencia entre dichas combinaciones. Esta función de bienestar social entre bienes públicos y privados, junto con la frontera de producción que muestra las condiciones de transformación en la producción entre ambos bienes, permitiría seleccionar el tamaño óptimo del gasto público. Por lo tanto el problema básico consiste en construir la función de bienestar social a partir de las funciones individuales. Para ello, en principio aparecen tres posibilidades fundamentales: (a) la regla dictatorial; (b) la regla del consenso y (c) la regla de la votación. La regla dictatorial.
Bajo esta regla, la función de bienestar social se construye a partir de la función individual de una persona (o de un grupo), sin tener en cuenta en absoluto las preferencia de los demás miembros de la comunidad. La regla de la votación.
La decisión social basada en las preferencias de cada uno de los miembros, que se revelarán del voto individual; la decisión a la que se arribe será obligatoria para todos, sea que hayan votado a favor o en contra. Esta regla de la votación admite distintas variantes según los requisitos necesarios para aprobar una decisión.
Reglas alternativas de votación. En el caso más simple, se comparan dos alternativas (habitualmente una propuesta y la situación existente). La propuesta se aprueba sí: • La totalidad la aprueba (unanimidad). • Si una mayoría especial la aprueba. • Si una mayoría simple la aprueba. Si la propuesta no es aprobada, queda vigente el status quo. Posteriormente puede introducirse otra propuesta que se vota contra la que resultó ganadora en la elección primera, y así sucesivamente, se va votando entre pares de alternativas. Otros mecanismos más complicados establecen la selección simultánea por parte de los votantes entre varias alternativas. Las dos variantes más analizadas son: • Ordenamiento de alternativas: el votante debe indicar el orden de preferencia entre varias alternativas. Se sumarán todos los puntos y el ordenamiento social de las alternativas se efectuará según el puntaje obtenido entre todos los votantes. • Distribución del puntaje: cada votante tiene 100 puntos que distribuye entre las alternativas; dos votantes pueden tener el mismo ordenamiento pero con diferente intensidad.
El criterio de unanimidad. En el criterio de unanimidad se realizan votaciones; debido a que no existe consenso, pero sólo se aprueba una propuesta si reúne la totalidad de votos afirmativos; vale decir, que cada votante tiene el poder de velo. Una persona no se va a oponer a un movimiento propuesto salvo que se perjudique. Si fuera posible una comparación interpersonal de utilidades se podría resolver el problema; si la suma del total de utilidades que ganan las personas beneficiadas por pasar de la Situación I a la Situación II es mayor que la suma total de utilidades que pierden las personas que se perjudican por dicho movimiento, el óptimo social se asegura si se pasa de la Situación I a la Situación II. En teoría económica “moderna” del bienestar se excluye la comparación interpersonal de utilidades; por lo tanto no es posible acudir a dicha comparación. Es necesario imaginar un mecanismo indirecto, que consiste en “principio de compensación”. Si las personas beneficiadas por el movimiento de I a II pagaran a las personas perjudicadas la cantidad de dinero necesaria para compensar a estas últimas las pérdidas incurridas, y todavía las personas que ganaban por el movimiento están en mejor
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situación entonces se puede afirmar que para la sociedad es óptimo pasar de la Situación I a la Situación II. Hasta aquí se supone que el pase a la Situación II está acompañado de una compensación efectiva pagada a quien pierde por el movimiento. Hay autores que están dispuestos a sostener que debe considerarse como socialmente preferible la Situación II a la I si puede demostrarse que existe una compensación potencial de quienes ganan a quienes pierden de forma que en términos netos algunos ganen sin que nadie pierda, independientemente si de echo la compensación termina pagándose o no.
El criterio de la votación mayoritaria. De acuerdo a este criterio, en la votación entre dos alternativas se elige a aquella que reúne la mayoría (absoluta) de votos; luego la alternativa seleccionada se confronta con una tercera alternativa, y así sucesivamente. Si es posible ordenar las alternativas de manera que cada una de las personas alcance un máximo de utilidad para una de las alternativas a partir de la cual la utilidad descienda continuadamente a ambos lados sin tener un nuevo ascenso, entonces el sistema de votación permite construir funciones de bienestar social transitivas. Arrow establece 5 “condiciones naturales” que deben ser satisfechas por una función de bienestar social: • Función definida: la función de bienestar social está definida para cada par admisible de ordenamientos individuales. • Asociación positiva entre valores sociales e individuales: la función de bienestar social responde positivamente a un cambio positivo en las preferencias individuales. • Independencia de alternativas irrelevantes: el resultado social debe ser independiente de la eliminación de alguna alternativa. • Soberanía de los ciudadanos: la función de bienestar social no es impuesta (se define como función “ impuesta” a aquella que expresa que, pro ejemplo, la alternativa x es preferida socialmente a la alternativa y pese a que todas y cada una de las personas prefieren y a x). • Ausencia de dictadura: la función de bienestar social no es dictatorial (se define como función “dictatorial” si existe un individuo tal que sus preferencias implican el mismo ordenamiento social independientemente de los ordenamientos individuales de las demás personas). El “teorema de posibilidad” de Arrow prueba que, de existir al menos 3 alternativas factibles, toda función de bienestar social que satisfaga las condiciones 1 a 3 y que obedezca las propiedades lógicas (no contradicción y transitividad), debe ser impuesta (viola la condición 4) o dictatorial (viola la condición 5). Por lo tanto, no existe ningún método de votación que pueda remover la paradoja de la votación.
El modelo del votante mediano. A través del método de votación por mayoría simple se arribaba a un resultado para la sociedad en su conjunto que coincidía exactamente con el ordenamiento de preferencias de la persona intermedia, es decir, de aquella persona cuyo pico se registraba para un valor intermedio respecto a los picos de las otras dos. el caso de cinco personas que integran un comité. Para Modelo del votante mediano. (Figura Tómese 15) cada persona se puede establecer su estado óptimo. Supóngase que se pone a votación entre G 4 y G5: las personas 1 a 3 votan por G4, ya que dicho valor, si bien no representa la primera prioridad para cada una de ellas, significa un valor más cercano que G5 a su situación más preferida; sólo la persona 5 votaría a favor de G5. De la misma manera, G3 se impone por 3 a 2 a G 4. G2 derrota a G1 por 4 votos a 1, mientras que G 3 gana a G2 por 3 votos a 2. La sociedad preferirá G2 a G 1 y G4 a G 5. En definitiva, la función de bienestar social coincidirá exactamente con la función individual de la persona 3. Como la persona 3 es el votante “mediano”, este modelo permite identificar las preferencias sociales a través de las preferencias de una persona
Representatividad de la función de bienestar social. El método de ordenamiento.
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El método de ordenamiento arroja siempre el mismo resultado que el método de mayoría simple siempre que todas las funciones individuales tengan un solo pico. Este método del ordenamiento presenta algunas características peculiares: las más relevantes son (i) que introduce la distancia en las preferencias, y (ii) que no satisface la condición 3 de Arrow (independencia de las alternativas irrelevantes). El método de puntaje.
El método de puntaje permite reflejar con mayor precisión la intensidad de las preferencias entre alternativas.
Estrategias de votación. Hasta aquí se ha supuesto que en cada caso el votante refleja con su voto sus verdaderas preferencias, sin especular con la posibilidad de influir en el resultado final a través de una votación diferente a la que realmente se adecua a su manera de pensar. El sistema de mayoría simple, aunque más burdo en términos de no reflejar la intensidad relativa de preferencias, compensa tal circunstancia por la reducción de la influencia del uso de estrategias de votación.
El modelo de la democracia representativa. En la sección anterior, se analizó el caso más simple de decisión social, que sería relevante para una democracia “directa”: todos los votantes participan directamente en cada una de las decisiones. En una democracia moderna, las decisiones son adoptadas a través de un sistema “representativo”: los ciudadanos eligen periódicamente representantes, y son éstos los que se reúnen habitualmente para formar las decisiones. La idea central del modelo es una analogía del sistema político con el sistema económico: los políticos buscan el poder y para ello deben reunir el suficiente número de votos. Los votantes determinan con sus decisiones periódicas la composición del Congreso y del Poder Ejecutivo; el Poder Ejecutivo influye en mayor o menor grado la composición de los cuerpos de funcionarios de carrera de la Administración Pública y otras posiciones; distintos grupos de presión (sindicatos, grupos empresarios, etc.) intentan influir en las decisiones, son directamente a los representantes elegidos, sea indirectamente a través de campañas sobre los votantes. La característica fundamental del sistema representativo, desde el punto de vista de las decisiones fiscales, es que el votante no es enfrentado con cada uno de los asuntos por separado, sino que debe votar por plataformas, es decir, simultáneamente por varios asuntos.
Capítulo III. Asignación de recursos: otros problemas. Bienes mixtos. Bienes con externalidades. Por “externalidad” se entiende una influencia entre unidades económicas (consumidores y/o productores), de tal forma que la conducta de una de ellas se vea afectada por decisiones tomadas por otra unidad. Clases de externalidades.
En la externalidad pecuniaria la influencia de una unidad económica sobre otra se transmite a través de algún precio, mientras que en la externalidad tecnológica la influencia opera directamente, sin que sea posible establecer un flujo monetario correspondiente. Las externalidades pecuniarias no traen problemas desde el punto de vista social; al contrario, es cuando mejor cumple su función el sistema de precios como indicador de escasez relativa. En cambio, las externalidades tecnológicas sí pueden traer problemas desde el punto de vista del óptimo paretiano. Pueden distinguirse externalidades positivas (cuando la utilidad del consumidor B aumenta como consecuencia de la cantidad consumida de un bien por parte de A) de externalidades negativas (cuando la utilidad de B disminuye); externalidades unilaterales (B afecta a A, pero no viceversa), de externalidades recíprocas (B afecta a A, pero a su vez afecta a B); externalidades entre consumidores, entre productores, de productores a consumidores o de consumidores a productores.
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Según que los efectos cruzados (de la cantidad consumida por una persona sobre el nivel de utilidad de la otra persona) sean nulos, negativos o positivos , y en este último caso que sea una externalidad parcial (el aumento de utilidad de A es menor por un aumento de x B que por un aumento de x A) o total (la utilidad de A sube exactamente igual por el aumento de x B como de x A), puede plantearse el siguiente esquema clasificatorio: • Bien privado puro: no existen externalidades. • Bien público puro: en el otro extremo, para los bienes públicos puros existen externalidades recíprocas, positivas y totales. • Bien con externalidad unilateral negativa: el consumo de una persona perjudica a otra, pero no viceversa. • Bien con externalidad unilateral positiva parcial: el consumo de una persona beneficia a otra persona pero en menor magnitud que si se tratara del mismo bien consumido directamente por la persona. • Bien con externalidad recíproca negativa: el consumo de una persona perjudica a otra, y viceversa. • Bien con externalidad recíproca positiva parcial: el consumo directo de cada persona beneficia a la otra persona, pero en menor magnitud que el consumo directo del bien. Consecuencias de las externalidades.
Las externalidades dan origen a distorsiones en el funcionamiento del sistema de mercado. La persona B toma en sus decisiones únicamente en cuenta los elementos internos de su decisión sin tener en cuenta la externalidad generada sobre A. El óptimo paretiano se alcanza cuando: TMTx
y
= UAxA / UAyA = (UBXb / UByB) + (UAxB / UAyA)
En palabras: la tasa marginal de transformación en la producción de x por y debe igualar a la tasa marginal de sustitución en el consumo de x por y para la persona A, y también debe igualar respecto al consumo de x B a la suma de las repercusiones directas sobre la misma persona B (o sea, la tasa marginal de sustitución de x por y, para B) y las repercusiones indirectas del aumento de x B sobre la utilidad de A, siendo éste último negativo en el caso de externalidades negativas (ya que U AxB < 0). En cambio, el óptimo privado para B se establecería únicamente con los elementos internos de su decisión. Las posibles soluciones a este problema son las siguientes: • Administrativas: regulaciones legales que impidan que B perjudique a A. • Judicial: A puede demandar por vía judicial que B. • Fiscal: puede imponerse un impuesto sobre B y pagar a A el importe recaudado en carácter de subsidio. • Arreglo voluntario: las características de este arreglo depende de la responsabilidad jurídica establecida. Así • Si se establece que B es responsable legalmente del daño causado, el arreglo consistirá en que B paga voluntariamente a A una cierta suma para que le permita emprender la construcción. • Si se establece que B no es responsable legal, el arreglo consistirá en que ahora es A quien puede estar dispuesto a pagar cierto monto para que B no construya. El “Teorema de COASE” establece que a través del arreglo voluntario se alcanzará el óptimo paretiano independientemente de la asignación legal de responsabilidad (es decir, que B sea responsable o que no lo sea); la forma concreta de asignación legal de responsabilidad no influye en el óptimo paretiano, sino que únicamente traerá consecuencias respecto a la distribución del ingreso. En definitiva, este mecanismo de arreglo voluntario puede asimilarse al sistema de mercado, con un “precio” pagado por B a A (si B es responsable legalmente) o por A a B (si B no es responsable). Por lo tanto, no será necesaria la intervención del Estado; únicamente será necesaria la presencia del Estado en cuento a administración de justicia y de policía para hacer respetar los derechos definidos. Necesidad de la intervención estatal para la corrección de externalidades.
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La existencia de externalidades, suficientemente difundidas plantean problemas de eficiencia que únicamente puedan corregirse en forma central, a través de la intervención de alguna autoridad en forma coactiva. El óptimo paretiano social en sentido paretiano se alcanza donde se maximiza el Beneficio Neto Social Total (BNST), que es la diferencia entre el Beneficio Bruto Social Total (BBST) y el Costo Social Total (CST). La cantidad de producción que maximiza el BNST es aquella para la cual en Beneficio Neto Social Marginal (BNSMg) se iguala a cero, y por lo tanto cuando el Beneficio Bruto Social Marginal (BBSMg) se iguala con el Costo Social Marginal (CSMg). Contaminación ambiental. (Figura 1)
El Beneficio Bruto Social Marginal se mide por la altura de la curva de la demanda. El Costo Social Marginal de una cantidad de producción está medida por la distancia debajo de la curva de oferta total. En ausencia de externalidades, la cantidad producida por q representa el óptimo social, ya que allí se iguala el Beneficio Bruto Social Marginal (la altura de la curva de demanda, o sea el precio) con el Costo Social Marginal (la altura de la curva de oferta, o sea el costo marginal privado). En cambio, si la industria ocasiona externalidades negativas, debe computarse como Costo Social Marginal no solamente el Costo Privado Marginal (representado por la curva de oferta) sino también el costo social marginal de la contaminación. La nueva curva representativa se suma el costo privado marginal (en la externalidad curva de
El sistema de mercado, sin correcciones tendería a producir una cantidad excesiva de un bien con externalidades negativas, respecto a lo que sería óptimo desde el punto de vista social. El problema de fondo planteado por la existencia de externalidades difundidas, consiste en que la unidad de decisión sólo toma en cuenta los elementos “internos”, en tanto no toma en cuenta los elementos “externos” que no aparecen reflejados en su contabilidad. Por lo tanto, para que el mercado funcione adecuadamente, es necesario que las externalidades aparezcan reflejadas como elementos internos a la empresa que debe adoptar decisiones. Hasta aquí se ha analizado el caso de externalidades negativas. Pero en un razonamiento enteramente simétrico se puede desarrollar al caso de externalidades positivas. Si la externalidad se limita a unas muy pocas unidades, sería posible el arreglo directo, con compensaciones monetarias entre unidades, sin intervención estatal.
Bienes con beneficios delimitados territorialmente. Es posible conceptualmente distinguir distintos niveles de bienes públicos según el tamaño del área para los cuales se definen como bienes públicos puros. Los casos más importantes de externalidades están en general asociados a razones de vecindad territorial, pero hay otros casos donde son importantes los llamados “efectos de derrame”: servicios prestados en una cierta área benefician (o significan cargas) para residentes en otras áreas. Esta circunstancia plantea la necesidad de compensaciones territoriales para corregir estos “efectos de derrame”, ya que en ausencia de estas compensaciones, el nivel de gasto realizado en estos servicios por las provincias con emigración será menor que el óptimo social.
Congestión. La definición de bien público puro implica que es posible incorporar un consumidor adicional sin afectar en cantidad o calidad el servicio recibido por los consumidores iniciales. En la práctica, muchos gastos gubernamentales se efectúan en servicios que no se ajustan estrictamente a este concepto. En definitiva, según la evolución de la demanda, se tendría que el bien en ciertos momentos cumple la definición de bien público puro (cuando no hay congestión) y en otros momentos no cumple dicha definición (cuando hay congestión).
Bienes preferentes.
En las necesidades preferentes el Estado adopta decisiones sociales que no reflejan las preferencias individuales (por ejemplo, vacunación obligatoria, educación primaria obligatoria).
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Consumo Respecto a las preferencias individuales Individual Conjunto Se respetan Necesidades Privadas Necesidades Sociales No se respetan Necesidades Preferentes Necesidades Preferentes El conjunto formado por las necesidades sociales y las necesidades preferentes a veces se denomina como “necesidades públicas”, para expresar que en ambos casos terminan afectando decisiones fiscales, por supuesto, las motivaciones son muy diferentes. La idea de que un grupo gobernante pueda tomar decisiones en contra de las preferencias de los ciudadanos implica que aquel está en mejores condiciones de definir los “verdaderos” valores sociales que estos últimos. Se han alegado distintos tipos de situaciones que explicarían la aparición de necesidades preferentes. Una sería la información: el grupo gobernante cuenta con información especial, que no puede hacer pública pero que si conociera, modificaría la actitud de la opinión pública. Otra podría ser la educación. Los casos de educación, salud y vivienda. Se trata de bienes que en principio reúnen las características de bienes privados. Pero el Estado interviene porque reúnen condiciones de “necesidades preferentes”: la provisión de estos bienes se realizará aún en contra de las preferencias individuales. En la práctica el Estado otorgará los bienes preferentes en especie, no en dinero, porque de otra forma el padre de familia podría utilizar de otra manera el dinero adicional: ello indica claramente que la preferencia individual no es respetada.
Otros problemas de eficiencia. Monopolios naturales. Una posible imperfección del sistema de mercado se plantea con la existencia de un único productor en una industria, debido a causas naturales. En tal caso, el productor podrá aumentar el precio sin perder la totalidad de sus ventas. Esta circunstancia le otorga un cierto poder monopolístico, que se supone trata de aprovechar al máximo. Se dice “un cierto poder monopolístico” porque su poder tiene como límite la curva de demanda que enfrenta, podrá elegir el precio a cobrar, pero en tal caso no podrá vender más cantidad que las que los demandantes en total compren a ese precio; alternativamente, podrá elegir la cantidad que desea vender, pero en ese caso deberá fijar un precio que resulte suficientemente bajo como para vender exactamente la cantidad elegida: lo que no podrá es simultáneamente seleccionar (arbitrariamente) precio y cantidad. Monopolio. (Figura 4)
El monopolista maximiza su beneficio a aquella cantidad a la cual se iguala el costo marginal con el ingreso marginal. La situación óptima (privada) del monopolista, a la cual maximiza su beneficio total, es la cantidad producida q e: el precio del producto será p e, y el beneficio extraordinario del monopolista será el rectángulo AEE’P e. Desde el punto de vista de asignación de recursos se puede demostrar que la cantidad qe no es óptima. El óptimo social paretiano se alcanza donde el Beneficio Bruto Social Marginal es igual al Costo Social Marginal: en este caso el Beneficio Bruto Social Marginal coincide con la valoración marginal, en tanto que el Costo Social Marginal está adecuadamente medido por el costo marginal privado del monopolista. El monopolista perjudica a la sociedad porque en su tentativa de maximizar su beneficio privado produce solamente q e, cuando socialmente debería roducir una cantidad ma or, 0. La corrección necesaria significará inducir al monopolio a producir la cantidad q 0 que es la óptima social (paretiana). Ello puede lograrse a través de una regulación directa (fijación de cantidades, fijación de precios) o directamente a través de la estatización de la empresa con nuevas reglas de
operación (en lugar de maximizar el beneficio privado, ahora sería: producir aquella cantidad que iguala el costo marginal con el precio).
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Costos decrecientes. Cuando el tamaño del mercado es demasiado pequeño en relación a las economías de escala de una industria. La competencia perfecta no puede funcionar, porque cada empresa tiene incentivo a reducir el precio para vender más cantidad y por lo tanto obtener costos unitarios más bajos: en la guerra entre los productores, quedaría solo uno, pero ahora será un monopolio operando con costos decrecientes. Costos decrecientes. (Figura 5) La maximización del beneficio privado se obtiene para la cantidad producida q e: en el ejemplo, esta cantidad de equilibrio supone un beneficio extraordinario positivo (mostrado por el rectángulo FGHp e). Pero el óptimo social se alcanza para la cantidad q 0 para la cual el ingreso medio se iguala con el costo marginal; sin embargo, alcanzar el nivel de producción q 0 implicaría que la empresa soportaría una pérdida privada (mostrada por el rectángulo p 0BCD). Ahora la corrección de esta imperfección significará gastos fiscales. Si es una empresa privada deberá entregársele un subsidio equivalente al rectángulo p 0BCD a fin de compensar la pérdida por obedecer la regulación de producir la cantidad q 0. Si es una empresa pública, dará pérdidas que deberán ser compensadas a través del Empresas públicas: justificación y reglas de operación. Por “provisión pública” se entiende el mecanismo financiero por el cual el Estado decide la cantidad de bienes públicos y arbitra (coactivamente) los recursos necesarios para atender los costos derivados. Por “producción pública” se entiende el proceso por el cual es Estado combina factores productivos para obtener una determinada prestación. La regla que aseguraría la eficiencia (óptima asignación de recursos desde el punto de vista social): producir aquella cantidad para la cual se iguale el costo marginal con el precio. Esta regla marginalista (de primer orden) debe ser complementada por la condición de segundo orden, que para una cantidad producida superior, el costo marginal resulte superior al precio. Desde el punto de vista fiscal, la regla marginalista significaría un superávit para las empresas públicas en el caso de monopolio de costos crecientes y un déficit en el caso de costos decrecientes.
Capítulo IV. Distribución del ingreso. Distribución del ingreso por el sistema de mercado. Distribución funcional del ingreso. En la distribución funcional del ingreso nacional, interesa discriminar entre los ingresos provenientes de la remuneración de los distintos factores productivos: trabajo, capital, recursos naturales y capacidad empresarial. Por la prestación de los servicios de los factores productivos, en un sistema de mercado los mismos son remunerados en proporción al precio de cada servicio productivo y a la cantidad del mismo. El ingreso nacional se mide como el total de remuneraciones a los factores productivos en un período determinado. En la práctica, es sumamente difícil identificar y separar los componentes diferentes a los salarios, de forma que la distribución funcional se presenta como la participación de los salarios en el ingreso nacional, y el complemento definido como el “excedente de explotación” como porcentaje del ingreso nacional.
Distribución personal del ingreso. En la distribución personal, el énfasis está puesto en la comparación entre grupos de personas que reciben diferentes niveles de ingreso. Para ello, no interesa la fuente de donde proviene el ingreso,
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sino el monto absoluto de la suma de todos los ingresos que tiene la persona, cualquiera sea su origen. Dado que en principio cada persona tiene un distinto monto absoluto de ingreso es necesario agrupar por “clases”, “capas”, o “estratos” de ingresos. En la práctica esto se puede realizar de dos maneras distintas. En la primera se definen a priori los niveles absolutos que separan los distintos estratos, y se calcula el porcentaje de personas que caen en cada estrato y el porcentaje del ingreso nacional que afluye a dicho estrato. La forma precedente de mostrar la distribución personal tiene el inconveniente que no permite una comparación directa con otra distribución. Por lo tanto se recurre a una forma alternativa, donde a priori se definen los estratos de ingreso de forma que abarquen un determinado porcentaje de la población. Por ejemplo, pueden usarse los deciles, es decir grupos de población que representan el 10% de la población total, definidos ordenándose la población de menores a mayores niveles de ingreso per cápita.
Distribución personal del ingreso: curva de LORENZ Gráficamente, la distribución personal del ingreso se puede representar a través de la denominada “curva de LORENZ”. El punto A indica que la población más pobre recibe del ingreso nacional. Para determinar el punto B, que corresponde al 20% de la población más pobre, es necesario acumular los porcentajes del ingreso nacional que reciben los dos primeros deciles. Al seguir acumulando los deciles, ordenados de menor a mayor ingreso, se obtiene una curva por debajo de la línea diagonal, y que termina en el punto C. La diagonal indica una distribución exactamente equiproporcional o igualitaria: todas las personas reciben el concentración mismo in reso.delCuando ale grupos ada se encuentre la curva de LORENZ de la diagonal, mayor será la ingresomás en los de ingreso más altos o más “regresiva” será la distribución del ingreso; cuanto más cercano a la diagonal, menos concentrado estará el ingreso o más “progresiva” será la distribución. La concentración (relativa) del ingreso nacional puede medirse a través de un coeficiente global, como el coeficiente de GINI; el mismo compara (para la situación I) el trianguloide rayado (comprendido entre la curva de LORENZ y la diagonal) con el triángulo OCD; los valores extremos del coeficiente de GINI son cero (para concentración nula, cuando coincide la curva de LORENZ con la diagonal) y uno (para concentración total, cuando la curva de LORENZ coincidiera con los segmentos OD y OC, en cuyo caso hasta el último grupo no recibirían ningún ingreso, y el último grupo absorbería el 100% del ingreso nacional); en la práctica, se encontrarán valores intermedios. Un aumento en la participación relativa en el ingreso de un grupo necesariamente está correlacionada con una disminución del otro grupo.
Relación entre distribución funcional y distribución personal. Los tres aspectos más relacionados con el bienestar serían: el patrimonio, el ingreso y el consumo. Habitualmente, se identifica “mejorar la distribución del ingreso” con aumentar la participación de los salarios. Aparentemente, las dos distribuciones deberían estar estrechamente correlacionadas, ya que un aumento de la participación de los salarios debería implicar una redistribución personal progresiva del ingreso y viceversa. Sin embargo, empíricamente la relación no es completa. Distribución regional. Tomando como grupos los residentes en provincias o regiones, es posible ordenarlos de mayores a menores ingresos y comparar la participación de cada grupo en el ingreso nacional en relación a su importancia demográfica. El indicador que resultaría más adecuado es el ingreso de los residentes, no el producto generado en el territorio respectivo, pero no se cuenta con dichos datos; ello explica el relativamente elevado nivel de las provincias de baja densidad demográfica con actividades productivas de alto valor agregado per cápita por ser capital – intensivas o tierra – intensivas.
Causas.
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El enfoque neoclásico identifica la remuneración (bruta) de cada factor con el valor del producto marginal del mismo, siendo este último el resultado de multiplicar la productividad marginal física del factor por el precio del producto. En la teoría neokeynesiana, dadas las cantidades relativas de factores y los precios de los mismos, queda determinada la distribución funcional del ingreso. Para pasar a la distribución personal es necesario introducir un elemento adicional: la distribución entre personas (o familias) de la propiedad de los distintos de factores productivos. En el caso extremo de distribución absolutamente igualitaria de la propiedad de cada factor productivo cualquiera sea la distribución funcional, la distribución personal del ingreso será igualitaria. Únicamente si es diferente la distribución entre personas del capital y de la tierra que la distribución entre personas del trabajo, un cambio en la distribución funcional traerá como consecuencia un cambio en la distribución personal. Lo anterior permite distinguir dos grandes tipos de política redistributiva: la redistribución directa de los ingresos (por ejemplo, modificando la tasa de salarios respecto a la tasa de beneficio) o la redistribución de la propiedad de los factores, que traerá como consecuencia una redistribución de los ingresos. Por ejemplo, impuestos a las herencias y educación gratuita.
Justificación de la intervención estatal. Criterios alternativos de justicia distributiva. Pueden clasificarse en tres grandes grupos los principales criterios alternativos postulados para determinar la justicia de una distribución del ingreso entre personas: 1) Criterios basados en dotaciones. 2) Criterios utilitarios. 3) Criterios de equidad. Los criterios basados en dotaciones aceptan como socialmente justo que cada persona reciba en proporción a la dotación de factores productivos que aporta. Dentro de este criterio, pueden admitirse distintas variantes: a) Aceptar las remuneraciones que fija el mercado, cualquiera sea este criterio implicaría que nunca se justificaría la intervención del Estado. b) Aceptar las remuneraciones de los factores siempre que se trate de mercados competitivos; las remuneraciones por encima de los niveles competitivos que se obtendrían en otras situaciones y justificarían la intervención del Estado, pero estas intervenciones deberían estar limitadas a remover los apartamientos de la competencia en los mercados de factores. c) Se justifica únicamente las remuneraciones provenientes del aporte de trabajo personal. d) Igualdad de oportunidades: se acepta una posición como alguna de las anteriores, pero con la importante condición de que la posición inicial de las distintas personas sea igual. Los criterios utilitarios parten de la base de que es posible medir la utilidad de cada persona y comparar la utilidad entre personas; la distribución socialmente deseable es aquella que permitiría maximizar la utilidad total de la comunidad, y se justificarían todas las redistribuciones de ingreso entre los integrantes de la comunidad que permitan acrecentar este total; en un enfoque estático se trataría de maximizar el bienestar social total, pero en uno dinámico, con población variable, se maximizará el bienestar medio. En los criterios de equidad se pone el acento en la comparación de bienestar de los distintos componentes de la comunidad. Pueden distinguirse algunas variantes dentro de estos criterios de equidad: a) Bienestar igual: se trata de alcanzar una situación tal que todas las personas alcancen el mismo nivel de bienestar. b) Bienestar mínimo para todos: se fija un cierto nivel mínimo absoluto o piso, por debajo del cual no se debe permitir que ningún miembro de la comunidad caiga; pero por encima, se permiten diferencias. c) Maximizar el bienestar del grupo más bajo: postula que es razonable que sea aceptado por todos como criterio o “regla de juego” e largo plazo: como a largo plazo habría una cierta probabilidad de cada persona pudiera caer al grupo de más bajo bienestar, todos aceptarían como criterio el de mejorar la situación de este grupo más rezagado. Maximización del bienestar social.
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Un criterio para juzgar sobre redistribución del ingreso puede derivarse del principio de maximización del bienestar social neto. Así, socialmente sería favorable aplicar un impuesto a un grupo de contribuyentes de altos ingresos y con el monto obtenido entregar un subsidio a un grupo de personas de bajos ingresos, si el aumento de bienestar social (bruto) derivado de la mejora de situación del grupo perceptor es mayor que la pérdida de bienestar social (bruta) ocasionado por el empeoramiento del grupo aportante. La redistribución debería detenerse en aquel punto en el cual para una transferencia adicional de ingresos se iguala el beneficio bruto social marginal (del último peso entregado al grupo receptor) con el costo social marginal (el último peso entregado por el grupo aportante).
El principio del sacrificio social mínimo. La maximización del bienestar (neto) social total se alcanzará donde se minimice el costo social total. Una posibilidad frecuentemente utilizada sería la de distribuir la carga tributaria de forma de igualar el sacrificio o cargo soportado por cada contribuyente. En el enfoque marginalista, el sacrificio soportado por un contribuyente se puede medir por la pérdida de utilidad derivada de la reducción de su ingreso disponible como consecuencia del pago del impuesto. En tal caso pueden distinguirse tres posibles variantes del criterio de sacrificio igual: a) Sacrificio absoluto igual: la reducción de utilidad es igual en términos absolutos para todos los contribuyentes. b) Sacrificio relativo igual: la pérdida de utilidad es proporcionalmente igual para cada contribuyente, en relación a la utilidad total que tenían antes del pago de impuestos. c) Sacrificio marginal igual: la pérdida de utilidad ocasionada por el último peso pagado de impuesto debe igualarse entre contribuyentes. Un impuesto será progresivo (proporcional, regresivo) si al pasar de contribuyentes de ingresos bajos a contribuyentes de ingresos más altos, el monto de impuestos pagados sube en mayor proporción (en igual proporción, en menor proporción) que los ingresos.
Modelo marginalista: supuestos y resultados. El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos: a) La utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente: una magnitud x es medible en forma ordinal si puede establecerse entre x 1 y x 2 que x1 es igual a x 2, que x 1 es mayor a x2 o que x1 es menor que x 2. Es medible en forma cardinal cuando además es posible afirmar que x 2 es el doble de x1 o la mitad, etc. b) La utilidad marginal para cada persona es decreciente: el ingreso se toma como representativo del conjunto de bienes; se postula que la utilidad total crece menos que proporcionalmente que el ingreso y por lo tanto que la utilidad marginal del ingreso (la pendiente o inclinación de la tangente a la curva) se va reduciendo a medida que el ingreso de la persona aumenta. c) Entre personas, es posible comparar las utilidades. d) Las funciones de utilidad de todas las personas son iguales: todas las personas tendrán la misma función de utilidad, y si se alcanzaran cierto nivel de ingreso, el mismo les reportaría igual utilidad total. Sacrificio absoluto igual.
Para que el sacrificio absoluto sea igual, es necesario poner un impuesto menor al contribuyente de ingresos bajos que al contribuyente de ingresos altos. El impuesto de monto T A disminuye el ingreso disponible de la persona A desde Y A hasta YA – TA; como consecuencia, la utilidad total de A baja de U(YA) hasta U(YA – TA); el sacrificio para Gráficamente, A del impuesto A se mide por dicha reducción de utilidad. losTdos segmentos indicados sobre el eje vertical Para que el sacrificio absoluto de B sea igual al de A, es necesario que la reducción absoluta deben ser iguales; puede observarse que el impuesto pagado por B (T B) de debe utilidad de B por el impuesto T B,monto es decir U(Y B) –menor U(YB que – TB),elsea igual apagado la reducción absoluta de al ser en absoluto impuesto por A (T ), debido A utilidad de A, que fue de U(Y ) – U(Y – T ). A A supuesto de A utilidad marginal decreciente. Sin embargo, no es posible demostrar Sacrificio absoluto igual. (Figura 4) que el impuesto debe necesariamente ser progresivo. La persona A tiene ingreso antes de los impuestos de $10000. Un impuesto de $1000 le reduce su ingreso a $9000 y su utilidad total se reduce en 1000 unidades de utilidad (de 11000 u.u. a 10000 u.u.). Para que el sacrificio de B sea igual al sacrificio de A en términos absolutos, el impuesto pagado por B debe reducir también en 1000 unidades la utilidad total de B; como B tenía antes de los impuestos un ingreso de $1000 que rendían 1840 unidades de utilidad, será necesario ubicarlo en un nivel de ingreso en que sólo tenga 840 u.u.; el nivel de ingresos debe ser de $420, de forma que el impuesto pagado por B debe ser de $560. En resumen, si A paga $1000 de impuesto, B debe pagar menos: $560. Pero en este ejemplo, el impuesto es regresivo: la persona de altos ingresos
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Sacrificio relativo igual.
El ejemplo anterior muestra que la aplicación del principio de sacrificio absoluto no sería totalmente equitativo. Más equitativo parecería exigir que el sacrificio sea proporcional a la situación inicial de cada contribuyente. Dado un cierto impuesto pagado por A(T A), se calcularía el impuesto pagado por B(T B) de forma que el sacrificio sea igual en sentido proporcional:
U (Y B )
−U (Y B −T B )
U (Y B )
=
U (Y A) −U (Y A −T A) U (Y A)
Gráficamente, el segmento de reducción de utilidad de B no sería igual en términos absolutos al segmento de reducción de utilidad de A, sino proporcionalmente igual, y por lo tanto menor en términos absolutos. Sin embargo, esto tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser progresivo. Al aplicar un impuesto a A igual a $1000 (T A = $1000), la utilidad total de A se reduce en 9,1% (1000 u.u. sobre 11000 u.u.); para que la reducción de la utilidad total de B sea del 9,1% es necesario pasar de 1840 u.u. a 1673 u.u. y por lo tanto aplicar un impuesto a B de $151. Se observa que el impuesto resultante también es regresivo (si bien menos regresivo). Puede demostrarse que en el caso de sacrificio relativo igual, la progresividad impositiva depende de la curvatura de la función de utilidad. Si la utilidad marginal desciende en forma cada vez mayor, o incluso si desciende en forma constante, el impuesto resultante es progresivo. Sacrificio marginal igual.
Si se aplica el criterio de igualación del sacrificio marginal, todo el impuesto deberá recaer sobre el contribuyente de altos ingresos, ya que el sacrificio que tendría B de pagar $1 de impuesto sería mayor al sacrificio que para A tiene que pagar el último peso de impuesto. Recién cuando el monto de impuesto pagado por A sea tan alto como para que su ingreso reduzca al nivel de ingreso de B (Y A – TA = YB), allí el sacrificio de un peso adicional de impuesto aplicado a A se iguala al sacrificio del primer peso pagado por impuesto de B.
Fundamentaciones alternativas a la redistribución de ingresos. Se han propuesto otras tentativas de justificación de la redistribución en general y de la progresividad tributaria en particular: a) La redistribución de ingresos como externalidad: si se acepta que la reducción de la pobreza
mejora el bienestar de los ricos, la redistribución de ingresos puede considerarse como la corrección de esta externalidad que permite alcanzar el óptimo social. Se podría imaginar un mecanismo de corrección de tipo voluntario, pero como la lucha contra la pobreza requiere esfuerzos de magnitud muy superior a los alcanzables por cada persona en particular, resulta necesaria la intervención (coactiva) del Estado para alcanzar la redistribución óptima del ingreso. Ello sin desmedro de favorecer las donaciones voluntarias. b) La redistribución de ingresos como bien público: la redistribución de ingresos podría visualizarse como un bien público (puro): en una comunidad absolutamente solidaria la satisfacción derivada por cada persona de aumentar su consumo propio se iguala con la de ver aumentando el consumo de cada uno de los demás. c) La redistribución de ingresos como bien preferente: se imponen las preferencias de la sociedad como un conjunto (representada por el grupo gobernante), que desea una redistribución del ingreso atendiendo a ciertas valoraciones sociales, sobre las preferencias individuales (por ejemplo de los más ricos). Se presentará un modelo sumamente simple. Supóngase que el único factor productivo es el trabajo y Límites a la redistribución. la sociedad se divide en dos grupos (numéricamente iguales): los trabajadores y los que no trabajan. Los Redistribuciones alternativas del ingreso. (Figura 6) trabajadores reciben ingresos por su salario y pagan impuestos proporcionales sobre sus ingresos; estos impuestos financian pagos de transferencia a los no trabajadores. A medida que las tasas de imposición a los salarios sean superiores, los ingresos de los trabajadores serán menores, y ello traerá cambios en la cantidad de trabajo que están dispuestos a ofertar, y por lo tanto también cambios en la cantidad total
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La situación inicial sería aquella en la cual la tasa impositiva (1) es igual a cero. Por lo tanto, el salario neto será igual al salario bruto; a ese salario neto la cantidad ofrecida de trabajo será igual a 6 y por lo tanto el ingreso nacional alcanzará a $60 millones, que irá en su totalidad a los trabajadores; los no trabajadores no recibirán alguno (punto A del gráfico). Si existiera algún impuesto que no afectara la cantidad trabajada (impuesto de monto fijo), sería posible desplazarse a lo largo de la recta AN. Por ejemplo, en el punto Z se podría alcanzar una distribución absolutamente igualitaria del ingreso (la línea OZ marca los puntos de equidistribución del ingreso). Si, en cambio fuese necesario aplicar un impuesto sobre la renta de los que trabajan, el tamaño de la torta (ingreso nacional) variará muy probablemente, dependiendo de la forma en que los trabajadores respondan a las diferentes situaciones de ingreso neto. Si la alícuota es mayor que cero pero relativamente moderada (t = 15%), la oferta laboral aumentará de 6 a 7 millones a fin de compensar la caída del ingreso disponible que ocasionaría la existencia del impuesto de mantener la misma cantidad trabajada; el ingreso nacional aumentará de $60 a $70 millones, los impuestos serán de $10,5 y por lo tanto los no trabajadores comenzarán a recibir ingresos, en dicho monto (punto B). Si la alícuota es mayor que (t = 30%) se supone que comienza a contraerse la oferta laboral de 7 a 5 millones, porque el incentivo marginal a trabajar es mucho menor; el ingreso nacional ahora se reduce de $70 a $50 millones, y se distribuye $35 millones para los trabajadores y $15 millones para los no trabajadores (punto C). Una alícuota aún superior (t = 50%) llevaría a una redistribución igualitaria al ingreso, pero a expensas de una reducción del monto total del ingreso: la oferta laboral es de solo 2,5 millones de horas – hombre y el ingreso nacional de $25 millones, distribuido en partes iguales entre los dos grupos sociales (punto D, sobre la línea Z). El punto A representaría los criterios de dotación (cada uno recibe en proporción a los factores productivos aportados). El punto B significaría el máximo de la torta a distribuir (aunque representaría para los trabajadores un mayor esfuerzo laboral que la situación de ausencia de impuestos). El punto C representaría el criterio; se maximizaría el ingreso de los no trabajadores. El punto D sería el de distribución absolutamente igualitaria. También pueden presentarse límites jurídicos , cuando se interpreta que los sistemas de redistribución han alcanzado un nivel tal que afecta alguna de las garantías constitucionales de los contribuyentes (declarar confiscatorias las alícuotas del impuesto a las herencias que excedieran el 33%). En cuanto a los límites políticos a la redistribución del ingreso, ellos dependerán de la distribución del poder político entre los distintos grupos sociales, y de su uso efectivo. La explicación podría intentarse a través de la utilización del modelo del volante mediano. Supóngase inicialmente que solamente el grupo de ingresos más altos tiene derecho a votar. En esta situación, los votantes prefieren un bajo nivel del gasto público con financiación de tipo regresiva. A medida que la democracia se va ampliando, con la incorporación de nuevos grupos de votantes, ahora de nivel de ingresos intermedio, el votante mediano se va desplazando hacia un tamaño mayor del gasto público deseado. Si ahora se pasa a una democracia totalmente amplia, con la incorporación de los sectores más marginados, la decisión social sin embargo, no coincidiría con las preferencias de este último grupo; los votantes de ingresos medianos estarán de acuerdo en aumentar hasta cierto punto los bienes preferentes para redistribuir ingresos pero a medida que aumenta la recaudación tributaria total requerida y que se va agotando el margen contributivo de la clase alta es necesario acudir en proporciones crecientes a gravar los ingresos medios. El modelo del votante mediano implicará entonces cierta redistribución del ingreso pero que se detiene en ciertos momentos para no afectar la situación de la coalición mayoritaria triunfante.
Instrumentación de la redistribución. La herramienta fiscal más decisiva opera a través de cambios en la composición de los gastos públicos.
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Capítulo V. Estabilización económica. Gastos e ingresos públicos dentro del sistema de cuentas nacionales. Para las finanzas clásicas, la política “sana” y “ortodoxa” consistía en el equilibrio de presupuesto financiero del estado, o sea la igualación de las erogaciones públicas con los recursos “genuinos”. Se pensaba que la intervención del Estado era tanto inútil como contraproducente a los fines de estabilizar la economía global. Era inútil, ya que la economía global tenía mecanismos propios que permitían alcanzar y mantener la ocupación plena de los factores productivos y la estabilidad del nivel general de los precios era contraproducente, ya que se pensaba que lejos de contribuir a la estabilización de la economía era la conducta desordenada del presupuesto fiscal la causa de desequilibrios profundos para la economía, tales como la inflación y eventualmente la desocupación. La aplicación de las doctrinas keynesianas a las finanzas públicas, a través de las llamadas “finanzas funcionales” o “hacienda compensatoria” partió del diagnóstico keynesiano de que las economías industriales modernas pueden presentar problemas en materia de estabilidad global, debido al deficiente funcionamiento de los mecanismos de ajuste del sistema de mercado. Dada la incapacidad del sistema de mercado para recuperar automáticamente la estabilidad global, se justificaba la intervención del Estado. La denominación de “finanzas funcionales” se originó en la idea de que los niveles y composición de las erogaciones públicas y de los ingresos públicos debían fijarse “en función de“ las necesidades de estabilización de la economía global. Por otra parte, “hacienda compensatoria” sugería que la hacienda pública debía ajustar las erogaciones públicas o las recaudaciones públicas de forma de “compensar” variaciones de otras variables (como por ejemplo la inversión privada) que pudieran ejercer presiones contractivas o inflacionarias sobre la economía global. En el sistema de cuentas nacionales, pueden distinguirse cinco sectores: familias, empresas, gobierno, sector externo y cuenta ahorro inversión. Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori ( ex post ) los flujos del Gobierno al resto de los sectores. En el caso del Gobierno, se trata del presupuesto financiero , que cuantifica los ingresos públicos y las erogaciones públicas previstos para el próximo ejercicio. En forma análoga, se puede pensar en la confección de un presupuesto económico nacional , para toda la economía global, donde se determinan para el próximo año los valores estimados de la demanda global (consumo privado más inversión privada más erogaciones del gobierno) y de la oferta global.
Efectos de cambios en variables fiscales sobre el ingreso nacional: modelo simple. Se presentará el caso más simple de modelo macroeconómico de tipo keynesiano. Para que la economía global esté en situación de equilibrio debe alcanzarse en el cual la oferta global se iguale con la demanda global: (1)
Y=C+I+G
Donde Y = ingreso nacional, C = consumo privado, I = inversión privada y G = gasto público. El lado derecho constituye la demanda global (en una economía cerrada), el lado izquierdo constituye el total de bienes producido por la economía en términos netos (producto bruto interno). Los valores de la inversión privada (I) y del gasto público exhaustivo (G) se consideran por ahora dados exógenamente, o sea con valores fijados fuera del modelo; en cambio al consumo privado se supondrá una función del ingreso disponible (función consumo): (2)
C = C(Y) = a + bY d
La intersección con el origen tiene un valor igual a la constante a, y la pendiente de la recta, igual a b, que es la propensión marginal al consumo, o sea cuánto se incrementa el consumo cuando el ingreso aumenta en un cierto monto. El ingreso disponible se define en este modelo simple como el ingreso nacional menos los impuestos pagados (T), más las transferencias gubernamentales recibidas (T r): (3)
Yd = Y – T + T r
Remplazando en la función consumo:
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(2 bis) C = a + bY – bT + bT r
Mediante las transferencias el gobierno aumenta el ingreso disponible, mientras que mediante los impuestos lo reduce. En este modelo simple, tanto los impuestos como las transferencias se supondrán variables exógenas. Existe un único valor de Y que asegure el equilibrio en este modelo: (4)
Y = C + I + G = a + bY – bT + bT r + I + G
Agrupando, se obtiene que: (5) (1 – b)Y = a – bT + bT r + I + G Y por último: (6)
Y =
1 1 −b
(a – bT + bT r + I + G)
Existe un único nivel de Y que satisface el equilibrio de la economía global. Dicho valor es Y, ya que el consumo privado que voluntariamente realizan las familias a ese nivel de ingreso, alcanza a YD, por lo que sumado dicho valor a la inversión privada y al gasto público se obtiene la demanda global para un nivel Y del ingreso nacional (el segmento YF); esta demanda global YF se iguala exactamente a la oferta global (OY), por lo que la economía global está en equilibrio . Y es el ingreso nacional de equilibrio. Si la economía estuviera inicialmente en un nivel diferente, existirían fuerzas de mercado que automáticamente llevarían la economía al nivel de equilibrio. El nivel de equilibrio está determinado una vez que se conocen las condiciones fijadas. Si cambia alguna de estas condiciones iniciales, el valor de equilibrio del ingreso nacional será diferente. El análisis de la situación de equilibrio se llama “estática”; el de la comparación de dos situaciones de equilibrio, “estática comparativa”. Y es el nivel de ingreso nacional de equilibrio. Pero no necesariamente quiere decir que es “el mejor”. Pudiera ser, por ejemplo, que en el nivel de ingreso Y exista desocupación involuntaria. Para alcanzar el pleno empleo, sería necesario influir en el valor de alguna de las variables exógenas; el efecto que tendría el cambio de cada una de estas variables sería el siguiente: Ingreso nacional de equilibrio. (Figura 2)
Inversión privada:
∆Y =
Gasto público (exhaustivo):
∆Y =
Gasto público de transferencia:
∆Y =
Impuesto:
∆Y =
•
• •
1 1 −b 1 1 −b
b 1 −b −b
1 −b
∆I
∆G
∆Tr
∆T
El multiplicador del gasto público exhaustivo es igual al multiplicador de la inversión privada (para compensar una caída en la inversión privada de $100, es suficiente aumentar el gasto público exhaustivo en $100). El multiplicador de los gastos públicos de transferencia es igual en valor absoluto al multiplicador de los impuestos. El multiplicador de los impuestos es menor en términos absolutos al multiplicador del gasto público exhaustivo.
El teorema del presupuesto equilibrado dice que si se aumenta el gasto público (exhaustivo) y se aumenta en la misma cantidad los impuestos, no se afecta el equilibrio presupuestario, pero se obtiene un efecto expansivo sobre el ingreso nacional. El ingreso nacional aumenta como
consecuencia del aumento del gasto público exhaustivo, en el valor dado por el multiplicador del gasto público:
∆Y =
1 1 −b
∆G
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; el ingreso nacional disminuye como consecuencia del aumento de las
recaudaciones tributarias (∆ T = ∆ G), en el valor indicado por el multiplicador de los impuestos ∆Y =
−b
1 −b
público:
∆G
; el efecto neto sobre el ingreso nacional es positivo, e igual al incremento del gasto 1
b
1−b
∆G = ∆G ; o sea que el multiplicador del presupuesto 1−b balanceado es igual a la unidad ( ∆ Y = ∆ G para ∆ G = ∆ T). ∆Y =
1−b
∆G −
1−b
∆G =
Las reducciones de impuestos estimulan la demanda global indirectamente a través de la expansión del ingreso disponible y el subsecuente aumento del consumo privado; como no todo el aumento del ingreso privado se vuelva a consumo, el estímulo de la demanda global a través de una reducción de impuestos es menor al obtenido a través de un aumento del gasto publico exhaustivo.
Multiplicadores con ingresos y gastos públicos inducidos. Impuestos en función del ingreso. (Figura 3)
Supóngase que las recaudaciones tributarias varían si se modifica el nivel del ingreso nacional: T = t0 + tY, donde t 0 será el componente autónomo de las recaudaciones tributarias mientras que t expresará la relación incremental de las recaudaciones tributarias ante un aumento del ingreso nacional (T =
El modelo simple anterior ahora se escribe así: (10) (11) (12) (13)
Y=C+I+G C = a + bYd Yd = Y – T + T r T = t 0 + IY
Reemplazando (13) en (12): (12bis)Y d = Y – t 0 – tY + Tr Sustituyendo (12bis) en (11): (11bis)C = a + bY – bT 0 – btY + bTr Finalmente, sustituyendo (11bis) en (10): (10bis)Y = a + bY – bt 0 – btY + bTr + I + G Despejando la variable inducida Y: (14)
Y =
1 1 − b + bt
(a – bt0 + bTr + I + G)
Ahora el valor de los multiplicadores de la inversión privada y de los gastos públicos exhaustivos s es igual a
1 1 − b + bt
que es menor que el multiplicador en el caso simple, con impuestos totalmente
exógenos. En el modelo simple, el ingreso disponible aumenta en la misma magnitud que el ingreso nacional y la única filtración en la corriente circular es hacia el ahorro, en la proporción 1 – b (propensión marginal al ahorro). En el modelo con impuesto inducido, aparece una nueva filtración, esta vez hacia la recaudación tributaria, ya que el consumo del ingreso personal es solamente la fracción (1 – t) del aumento del ingreso nacional; el consumo aumentará en la fracción b del aumento del ingreso disponible, o sea en la fracción b(1 – t) del aumento del ingreso nacional. Por lo tanto, el valor del multiplicador, en lugar de ser
1 1 −b
, ahora será:
1 1 − b (1 − t )
=
1 1 − b − bt
30
Al igual que en el modelo simple, se podría plantear un teorema del presupuesto equilibrado. En este caso, debe aumentarse el gasto público en ∆ G pero el componente autónomo de las recaudaciones tributarias ∆ t0 solamente en la proporción (1 – t) ∆ G. Ello aumentará el ingreso nacional en ∆ Y = ∆ G, y el presupuesto se mantendrá equilibrado porque el aumento en la recaudación tributaria será ∆ T = ∆ t0 + t∆ Y = (1 – t) ∆ G + y∆ G = ∆ G, el aumento del gasto público. Supóngase que la economía ha entrado en recesión por una caída (autónoma) en la inversión privada; por lo tanto, la reducción del ingreso nacional será: (15)
∆ 1 Y =
1 1 − b + bt
∆I
Las recaudaciones tributarias disminuirán, ya que están es relación al ingreso nacional: (16)
∆ 1 T = t ∆ 1 Y =
t 1 − b + bt
∆I
Si el gobierno insiste en querer mantener equilibrado, deberá reducir el gasto público o aumentar la recaudación tributaria. En el primer caso, la reducción del gasto público deberá ser igual a la caída (inducida) de la recaudación tributaria. (17)
∆ 1G =
t ∆t 1 − b + bt
A fin de mantener equilibrado el presupuesto. Pero esta reducción del gasto público tendrá un efecto recesivo adicional sobre el ingreso nacional: (18)
∆ 2 Y =
1 1 − b + bt
∆G =
t (1 − b + bt )
2
∆ I
Esta segunda caída del ingreso nacional, derivado de la política fiscal reduce la recaudación tributaria en: (19)
∆ 2 T = t ∆ 2
2 ∆ I Y= t 2 (1 – b + bt) Por lo que el presupuesto tampoco volverá a equilibrarse, siendo necesario una nueva reducción del gasto público ∆ G = ∆ T, y así sucesivamente. El proceso completo converge finalmente hacia este valor:
(20)
∆ Y =
1 1 − b + bt
1+
t 1 − b + bt
+ (
t )2 + ... 1 − b + bt
Esta expresión es mayor que la que se daría sin política fiscal clásica. El resultado se podría obtener directamente con el sistema de ecuaciones (10) a (13), pero imponiendo como condición adicional que G = T.
Estabilizadores automáticos de tipo fiscal. Para estabilizar la economía global puede descansarse en la utilización de dos tipos de estabilizadores: discrecionales y automáticos. Las medidas discrecionales son las que deben tomarse explícitamente por parte del gobierno, mientras que en los estabilizadores automáticos, el diseño del sistema fiscal tiene la propiedad de que sin tener que tomar medidas determinadas, cuando la economía se aparta de la situación de pleno empleo comienza a funcionar algún mecanismo que atiende a equilibrar a la economía. Dos mecanismos fiscales que tiene esta propiedad son: el sistema tributario y el seguro de desempleo. Si las recaudaciones tributarias tienen alguna relación con el ingreso nacional, las fluctuaciones de éste se transmiten a aquellas, y resultan amortiguadas por los cambios resultantes en las recaudaciones tributarias; el impacto recesivo sobre el ingreso nacional de una caída autónoma en la demanda global, se amortigua en el caso de que el sistema tributario esté diseñado de tal manera que las recaudaciones tributarias sean función del ingreso nacional. Por otro lado, el segundo de desempleo implica que cuando la economía entra en recesión y el desempleo aumenta, automáticamente se expanden los gastos públicos de transferencia (subsidio a los desocupados) y
31
ello amortigua la caída en el ingreso disponible y por lo tanto en el consumo privado y en el ingreso nacional. Las ventajas de los estabilizadores automáticas respecto a los estabilizadores discrecionales, surgen cuando se observan los considerables rezagos que pueden tener estos últimos. Un primer rezago es el de reconocimiento : entre el momento en que comienza efectivamente la recesión y el momento en que se reconoce la necesidad de adoptar alguna medida transcurre un cierto lapso, que puede ser de varios meses. Una vez reconocida la necesidad de formar medidas, se abre un segundo período, el de implementación con su correspondiente rezago: tomar decisiones políticas es un proceso arduo, y según cuales sean los mecanismos institucionales, puede llevar meses la deliberación de cada una de las cámaras legislativas y la sanción de las medidas requeridas. Este tipo de rezagos puede ser bastante prolongado en la política fiscal, a diferencia de la política monetaria en la cual la autoridad (Banco Central) puede tomar drásticas medidas en un fin de semana sin control directo del Congreso. El tercer rezago es el de la respuesta de la economía global a las medidas adoptadas. La demora dependerá del tipo de medidas fiscales utilizadas. La existencia de estos rezagos, que pueden ser considerables, pone de manifiesto la ventaja de los estabilizadores automáticos: al no tener que tomarse decisiones explícitas, estos estabilizadores comienzan a actuar inmediatamente: mucho antes que se defina oficialmente que la economía ha entrado en recesión. Es posible medir el tamaño de los estabilizadores automáticos. Se puede definir el coeficiente de estabilización automática (α ) como el porcentaje en que un estabilizador automático disminuye la fluctuación en la economía nacional en comparación a la situación de ausencia del mismo. En el caso del sistema tributario, el hecho de que las recaudaciones tributarias sean inducidas por el ingreso nacional, significa que la caída experimentada por el ingreso nacional ( ∆ Y) ante una caída exógena en la demanda global (por ejemplo, una reducción de las inversiones privadas) es menor que la caída que se hubiera registrado (∆ Y*) si el sistema tributario hubiere sido totalmente rígido y las recaudaciones tributarias se mantuvieran constantes. El coeficiente de estabilización automática, por lo tanto, puede escribirse:
1 (21)
α = ∆ Y * − ∆ Y
∆ Y *
=
−
1
bt 1 − b 1 − b + b t = 1 /(1 − b) 1 − b + bt
Puede demostrarse que a mayor valor de t mayor será el coeficiente de estabilización automática α . Se puede definir como flexibilidad automática del sistema tributario la relación del aumento de las recaudaciones tributarias ante un aumento del ingreso nacional. Por lo tanto, la flexibilidad tributaria de un sistema tributario estará medido precisamente por: (22)
F T,Y = ∆ T/∆ Y = t
Un concepto para distinguir la progresividad de los impuestos, es la elasticidad del sistema tributario : (23)
E T,Y =
∆T / T ∆Y / Y
=
∆T / ∆Y
T / Y
=
F T T / Y
La elasticidad del sistema tributario mide el porcentaje de variación de la recaudación tributaria (∆ T/T) ante una variación porcentual del ingreso nacional ( ∆ Y/Y). Dividiendo la flexibilidad tributaria por la presión tributaria (T/Y) se obtiene la elasticidad tributaria. De manera análoga, la flexibilidad tributaria ( ∆ T(∆ Y = t) puede expresarse multiplicando la elasticidad tributaria (E T,Y) por la presión tributaria (T/Y). Cuanto más progresivo sea el sistema tributario, es decir cuanto mayor sea la elasticidad ingreso (E T,Y) y cuanto mayor sea la presión tributaria inicial, más elevado será el efecto estabilizador del sistema tributario. Es posible descomponer la elasticidad tributaria en dos componentes: la elasticidad de la base (cuánto aumenta porcentualmente la base tributaria ante un cambio porcentual en el ingreso nacional) y la elasticidad de la tasa (cuánto varía porcentualmente la tasa media de recaudación ante una variación porcentual de la base imponible).
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La relación es la siguiente: la elasticidad tributaria E T,Y = E B,Y (1 + Et,B) donde EB,Y es la elasticidad de la base imponible respecto al ingreso nacional y E t,B es la elasticidad de la tasa respecto a la base imponible. La elasticidad del conjunto del sistema tributario se obtendrá ponderando las elasticidades tributarias de cada impuesto, por la recaudación efectiva de cada uno de ellos. El estabilizador automático, no estabiliza por completo (por lo que resultará necesario acompañarlo con medidas de tipo discrecional) e incluso puede resultar en algunos momentos inoportuno.
Financiadores automáticos. Si las recaudaciones tributarias están vinculadas al nivel del ingreso nacional, es posible mostrar ciertas relaciones de corto plazo entre la evolución de los gastos públicos y el comportamiento de las recaudaciones tributarias. Supóngase que el gasto público es autónomo mientras que las recaudaciones tributarias son función del ingreso nacional. Si la economía está en situación de desocupación y se desea utilizar la herramienta fiscal con fines expansivos, (un aumento del gasto público exhaustivo) traerá como consecuencia un incremento del ingreso nacional dado por el valor del multiplicador: ∆ Y =
1 ∆ G 1 − b + bt
A su vez, las recaudaciones tributarias aumentarán como consecuencia de la expansión del ingreso nacional: ∆ T = t∆ Y =
t ∆G 1 − b + bt
Por lo tanto, sin necesidad de ninguna medida discrecional, las recaudaciones tributarias financiarán automáticamente una parte del incremento del gasto público; esta parte será menor que la unidad. A mayor flexibilidad tributaria (t más alto), mayor será el valor del financiador automático. Sin embargo, a mayor valor de la flexibilidad tributaria, menor será el efecto expansivo sobre el ingreso nacional de un aumento del gasto público. En este modelo de financiador automático a largo plazo se considera al ingreso nacional como determinado exógenamente y en cambio se postula que la recaudación tributaria es función del ingreso nacional y que asimismo el gasto público es inducido. En tales condiciones, el aumento de los gastos públicos puede escribirse como: ∆G
∆G
Y
G
G
.∆Y , donde EG,Y es la Y Y T ∆T Y T . . .∆Y = E T , Y . .∆Y elasticidad ingreso del gasto público. Similarmente: ∆ T = T ∆Y Y Y =
G
.
∆Y
.
∆Y = E G , Y .
La parte del incremento del gasto público financiado automáticamente por las recaudaciones tributarias es:
∆T ∆G
=
E T , Y T . E G , Y G
Si inicialmente el presupuesto está en equilibrio, T = G y por lo tanto
habrá una tendencia crónica al déficit presupuestario si E T,Y < EG,Y, y será necesario periódicamente aumentar exógenamente los impuestos a reducir exógenamente los gastos a fin de mantener a largo plazo equilibrado el presupuesto. Por el contrario, si el sistema tributario tiene una alta elasticidad ingreso puede resultar que E T,Y > EG,Y y que la economía disfrute de un “dividendo fiscal” que puede gastar en aumentos exógenos del gasto público o en reducciones exógenas de impuestos. Si inicialmente T < G, será necesario que E T,Y > EG,Y para que automáticamente se alcance en cierto momento el equilibrio presupuestario.
Multiplicadores con inversiones privadas inducidas. Se han propuesto tres tipos de modelos con inversiones privadas inducidas: a) Inversiones privadas en función del nivel del ingreso. b) Inversiones privadas en función de cambios en el nivel del ingreso. c) Inversiones privadas en función de la tasa de interés. El caso más simple consiste en introducir el supuesto de cierta relación (directa) entre el nivel de inversiones privadas y el nivel de ingreso nacional. Analíticamente, se supondría que I = i 0 + iY, donde i0 sería el componente autónomo de la inversión e iY el componente inducido, directamente proporcional al nivel de ingreso nacional. En el caso simple de las variables fiscales (G, T y T r) exógenamente dadas, los multiplicadores tendrían como denominador la expresión (1 – b – i), lo cual implicaría mayores valores absolutos de los multiplicadores y tomarían más inestables la economía. El segundo tipo de modelos se conoce como el principio acelerador . Si se supone una relación constante (β ) entre el acervo de capital (K) y el nivel de producto Y), entonces K = β Y y en términos
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incrementales ∆ K = I t = β ∆ Y = β (Yt-1 – Yt-2). La interacción del acelerador con el multiplicador del modelo simple keynesiano, da origen a fluctuaciones que pueden ser amortiguadas o explosivas, según los valores relativos de β y de b. El tercer tipo de modelos es el modelo ampliado, que comienza con dos ecuaciones: (1)
(2)
Y = C + I + G C = a + bY – bT
La inversión privada se supone función (decreciente) de la tasa de interés: (3)
I = d – ei
Donde i representa la tasa de interés. Esta es la eficiencia marginal de la inversión, y significa que si la tasa de interés es menor, la inversión aumentará. La tasa interna de retorno es aquella que permite igualar el precio del bien de capital con el valor actual del flujo de excedentes obtenidos con la incorporación de ese bien de capital en períodos futuros. Equilibrio global. (Figura 5)
(5)
Lt = kY
La ecuación (1) puede reescribirse: (1bis) I + G = Y – C = Y d + T – C = (Y d – C) + T = S + T donde S es el ahorro (ingreso disponible menos consumo). La curva I + G se obtiene en el cuadrante NO, adicionando verticalmente g a los valores de I(i); la curva S + t se obtiene similarmente en el cuadrante NE, sumando verticalmente t a los valores S(Y); los valores Y 0 para el ingreso nacional e I 0 para la rasa de interés permiten igualar la oferta global de bienes con la demanda global de bienes, y por lo tanto equilibran el mercado de bienes. Ahora debe ampliarse el modelo para explicar la determinación de la tasa de interés. Para ello se establece el equilibrio del mercado de dinero: (4) La + Lt = M La oferta de dinero (M, fijada exógenamente por la política monetaria iguala a la demanda de dinero, que cuenta con dos componentes: la demanda de dinero como activo (La) y l a
La cantidad de demanda de dinero por motivo transacción (Lt) se supone proporcional a las transacciones que deben afrontarse, que a su vez se estiman proporcionales al nivel de ingreso (k indica la inversa de la velocidad – ingreso de circulación del dinero). (6)
La = f - hi
La demanda de dinero como activo (también llamada demanda por motivo especulación) es función decreciente de la tasa de interés que puede obtenerse por otros activos (cuadrantes SO de la figura 5). Dada una tasa de interés como I 0, la demanda de dinero como activo alcanza un valor L a; dada la cantidad M de dinero total disponible, la diferencia entre M y L a está disponible por motivo transacción y por lo tanto el nivel de ingreso que se puede financiar alcanza a Y 0 (cuadrante SE de la figura 5). El equilibrio general se alcanza para el único par de valores Y 0 del ingreso nacional o I 0 de la tasa de interés que simultáneamente equilibran ambos mercados, de bienes y monetario. El nivel de ingreso de equilibrio se determina resolviendo el sistema de ecuaciones (1) a (6). De las tres primeras se deduce que: (7)
Y = a + bY – bT + d – ei + G
Mientras que de las tres últimas se puede despejar I: (8)
I=
−
1
h
( f − La )
=
1
h
( f − M + Lt )
=
1
h
( f − M + kY )
Sustituyendo (8) en (7), y reagrupando, se obtiene finalmente:
34
1
Y =
(9)
1−b +
ek
(a − bT + d −
ef h
+
cM h
+ G)
h
De la expresión (9) se pueden derivar los distintos multiplicadores del modelo. Los multiplicadores fiscales son: Multiplicador del gasto público (exhaustivo): ∆Y ∆G
=
1 1−b +
ek h
Multiplicador del impuesto: ∆Y ∆T
=
−b
1−b +
ek h
El aumento del ingreso implica un aumento de la cantidad demandada de dinero por motivo transacción, quedando menos dinero para la demanda como activo, por lo que debe subir la tasa de interés para equilibrar el mercado monetario y éste aumento de la tasa de interés restringe la inversión privada. La política fiscal será relativamente más eficaz (los valores de los multiplicadores más altos) cuanto más baja sea la elasticidad de la función inversión respecto a la tasa de interés (valor más bajo del coeficiente e) y cuanto más alta sea la elasticidad de la demanda de liquidez (valor más alto del coeficiente h). El caso keynesiano extremo estaría dado por una función de inversión absolutamente rígida (elasticidad igual a cero) o por la llamada “trampa de liquidez” (elasticidad infinita de la función de liquidez: la tasa de interés es tan baja que cantidades adicionales de dinero en mano en las personas se retendrían en efectivo en lugar de buscar colocación en activos financieros con menor liquidez). Cualquiera de los dos supuestos llevaría a que e/h se anule y que los multiplicadores fiscales trabajen a su máximo valor. De la ecuación (9) también se puede deducir el multiplicador monetario : e ∆Y ∆M
=
h 1−b +
e h
=
k
1 1−b + k e h
Aquí cuanto menor sea e/h, menor será el multiplicador. En el caso límite con función de inversión totalmente inelástica y/o con trampa de liquidez, e/h se anula y la política monetaria es ineficaz (∆ Y/∆ M = 0). En el otro extremo, el “caso clásico”, e/h tiende a infinito, y los multiplicadores fiscales se anulan. La comparación entre la eficacia de la política fiscal y la política monetaria puede gratificarse utilizando el análisis Análisis SI – LM. (Figura 7) SI – LM, las ecuaciones (1) a (3), permiten establecer una relación inversa entre la tasa de interés y el nivel de ingreso que permiten equilibrar el mercado de bienes: a mayor nivel de ingreso, se genera mayor ahorro. Para que la inversión absorba ese mayor nivel de ahorro (manteniendo el equilibrio del mercado de bienes) es necesario que la tasa de interés sea más baja. Las ecuaciones (4) a (6), indican una relación directa entre la tasa de interés y el nivel de ingreso que permite equilibrar el mercado de dinero: un aumento del ingreso aumenta la demanda por motivo transacción (L t) que para mantener equilibrado el mercado monetario exige una disminución de la demanda de liquidez (L a) para lo cual se requiere aumentar la tasa de interés. La intersección de las dos curvas determinarán un único par de valores (Y 0, Io que simultáneamente mantienen en equilibrio el mercado de
35
En ausencia de variables fiscales, el mercado de bienes se equilibra para S = I, y el mercado monetario L = M. La introducción de variables fiscales modifica la primera condición de equilibrio que se convierte en S + T = I + G. Utilizando el esquema SI – LM, la política fiscal expansiva significaría un desplazamiento a la derecha de la curva SI. Alternativamente, la política monetaria expansiva se puede representar por un desplazamiento a la derecha de la curva LM. Puede postularse, por ejemplo, que el monto de recaudaciones fiscales guarda relación inversa con el nivel de la tasa de interés, ya que si sube la tasa de interés y se mantienen constantes los recargos por pagos fuera de término de los impuestos, los contribuyentes pueden incurrir en retrasos; en términos lineales: (10)
T = t 0 – ti
Por otro lado, el pago de intereses de la deuda pública se incrementa con el aumento de la tasa de interés, por lo tanto los gastos de transferencia pueden escribirse: (11)
Tr = s0 + si
Inflación y política fiscal. Inflación con recesión. Inflación o recesión. (Figura 9)
En condiciones de desocupación (puntos A hasta E) el aumento de la demanda global trae como efecto un aumento del ingreso real sin afectar el nivel general de precios. Llegado a la situación de ocupación plena (E), un aumento ulterior de la demanda global llevaría a situaciones de equilibrio del ingreso (punto E) más allá del ingreso de pleno empleo, por lo que la economía sólo alcanza el punto F’ con una brecha inflacionaria (exceso de demanda global respecto a la oferta global de pleno empleo) que no se corrige por sí sola y da origen a un proceso acumulativo inflacionario: la demanda global excedente provoca un aumento de precios, que a su vez aumenta el ingreso monetario sin afectar el ingreso real. A ese nuevo nivel de ingreso monetario sigue subsistiendo la brecha inflacionaria, y ello genera nuevos aumentos de precios, con la espiral precios – ingresos monetarios – precios que no se extingue por sí sola. Un aumento de la demanda global ulterior llevaría al punto G; con una brecha
La economía tiene problemas de desocupación cuando la demanda global es insuficiente, o por problemas de inflación cuando la demanda global es excesiva. Si hay desocupación, deben aplicarse políticas fiscales expansivas para llevar la economía desde A hasta E. Es posible así ir reduciendo la desocupación sin crear presiones inflacionarias en tanto no se sobrepase el nivel de ocupación plena. Por el contrario, una situación de inflación que implica un diagnóstico de demanda global excesiva, requiere una política fiscal restrictiva, teniendo la seguridad de que se obtendrá una reducción de la tasa inflacionaria (desde G hasta E) sin afectar elEn nivel ocupación la derealidad, seplena. pueden encontrar situaciones como la “curva de Phillips”. Es posible que la Curva de Phillips: inflación y recesión. tentativa de reducir la desocupación aumente la tasa inflacionaria y que una tentativa de combatir la inflación tenga éxito únicamente a costo de aumentar la recesión. En este caso se estaría en presencia de una situación de recesión – inflación, o
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La política fiscal como causa de inflación. Supóngase un modelo dinámico, donde: (1)
Ct = Yt-1 – Tt = Yt-1 - fYt
El consumo de cada período es función del ingreso del período anterior: f es la proporción del ingreso pagado en impuesto. Se supone que la propensión marginal al consumo es igual a la unidad. (2)
Gt = gYt
Donde g es el porcentaje del ingreso nacional dedicado al gasto público. (3)
Yt = Ct + Gt
En cada período, la demanda global en consumo y gasta público iguala la oferta global representada por el ingreso nacional. De (1) a (3), despejando se obtiene: Y t =
1 1 − g + f
Y t − 1
Supóngase que la economía se mantiene en ocupación plena. Los aumentos del ingreso nacional reflejan únicamente aumentos de precios y por lo tanto la inflación se puede medir como: P =
∆ P
P
=
Y t − Y t − 1 Y t − 1
La inflación se acelerará si sube g o baja f, que se mantendrá constante en tanto permanezca fija la brecha entre g y f, que desacelerará si se reduce dicha brecha y que se regresará a una estabilidad del nivel general de precios si se elimina el déficit fiscal (disminuyendo g y/o aumentando f, en caso de aumentar f, puede considerarse que el impuesto “implícito” en la inflación es convertido en un impuesto “explícito” a través del sistema tributario propiamente dicho.).
Efecto de la inflación sobre variables fiscales. Ahora se supone un rezago fiscal en el lado de las recaudaciones: Tt = fYt-1 Por lo tanto: Ct = Yt-1 – Tt = Yt-1 – fYt-1 = (1 – f)Yt-1 El aumento de g, al estar rezagadas un período, las recaudaciones en términos reales caen. Por lo tanto, el déficit fiscal es superior al caso anterior, en que no existía rezago de recaudación. La inflación deteriora en la misma proporción tanto el consumo privado real como la recaudación tributaria real. El resultado dependerá de la estructura de rezagos utilizada. Otra alternativa, en la cual las recaudaciones de un período se establecen en función de las bases imponibles valuadas para el periodo precedente. Tt = fYt-1 En tanto que el consumo del período es igual al ingreso del período precedente menos el impuesto pegado en el período precedente.
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Ct = Yt-1 – Tt-1 En este caso, las recaudaciones fiscales en términos reales siguen descendiendo después del impacto inicial.
La política fiscal dentro de una política de ingresos. Un enfoque alternativo visualiza la inflación como un proceso acumulativo resultante de una puja entre sectores pie la distribución del ingreso. Tómese una situación: el sector agrario produce bienes con un doble destino alternativo: alimentos de los trabajadores y exportaciones a otros países. El sector industrial produce bienes para el consumo interno (de los trabajadores) pero requiere insumos importados. El sector trabajador entrega mano de obra al sector industrial, y compra alimentos (del sector agropecuario) y bienes industriales (del sector industrial). Finalmente, el sector Gobierno puede cobrar impuestos diversos: sobre la producción agropecuaria, sobre las exportaciones agropecuarias, sobre el consumo interno de bienes agropecuarios, sobre las importaciones en general, sobre las importaciones de insumos industriales, sobre la importación de bienes industriales, y competitivos de los bienes de producción nacional, sobre la producción industrial, sobre el consumo de bienes industriales tanto nacionales como importados y sobre la mano de obra. Los ingresos agropecuarios dependerán del tipo de cambio (que determina los precios agropecuarios), los ingresos industriales de la relación entre los precios industriales y el salario y los ingresos de los asalariados de la relación entre salarios y precios (de bienes agropecuarios y de bienes industriales). Un cambio en los precios relativos afectará la distribución del ingreso entre sectores, y desencadenará un proceso inflacionario en la medida en que cada sector trata de defender su participación en la distribución (el que pierde participación, aumentando su precio y el que inicialmente gana, tratando luego de recuperar su posición erosionada por la reacción de los otros sectores). En este tipo de situación, una salida puede estar dada por una política de ingresos , que fije los precios relativos, de manera coherente con las metas de política económica y con una distribución del ingreso aceptable para todos los sectores, deteniendo la carrera inflacionaria que FALTA PAGINA 151 BIS.....
Los “precios” que maneja el Estado y de los cuales depende su participación relativa, son las alícuotas impositivas , y según cual sea el nivel de las mismas, se podrá alcanzar un cierto tamaño del gasto público. Por lo tanto, el Estado jugará un doble rol en la política de ingresos; como árbitro imparcial
(que buscará una solución general) y simultáneamente como uno de los sectores participantes (que tratará de alcanzar sus propios objetivos).
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Economía del lado de la oferta y política fiscal. La teoría económica del lado de la oferta se centra en el manejo de la oferta como forma de simultáneamente reducir la inflación y aumentar el nivel de producción y ocupación. El punto de partida de este enfoque está dado por el diagnóstico de la situación que se supone se origina por un tamaño excesivo del gasto público: la inflación será la respuesta del sector privado a la tentativa del sector público de alcanzar un nivel excesivo del gasto público, ya que el sistema tributario políticamente aceptado no es suficiente para alcanzar a financiar dicho nivel de gasto público, y las formas alternativas de financiar el presupuesto (como la emisión monetaria) alimentan las presiones inflacionarias. Simultáneamente con la generación de presiones inflacionarias, el excesivo tamaño del gasto público también sería responsable de un efecto contractivo sobre la economía global: al aumentar el tamaño del gasto público, se requiere una suba en las alícuotas impositivas; pero esta suba tiene un rendimiento decreciente en términos del aumento de la recaudación tributaria obtenida, por dos razones: en primer término, crece el desaliento al esfuerzo productivo, laboral y de ahorro –inversión, lo cual deteriora la base imponible, y en segundo término crece la tendencia a la evasión tributaria. Pero como consecuencia de este comportamiento, se refuerza la necesidad de aumentar las alícuotas, lo que a su vez reduce las bases imponibles, y así sucesivamente en círculo vicioso. Por otro lado, la parte del gasto público excesivo que no puede financiarse por recaudación tributaria ni por emisión, tiende a elevar la tasa real de interés (al aumentar el endeudamiento público) y a desalentar la inversión privada. En definitiva, se estaría agravando simultáneamente la inflación y la recesión productiva. La solución postulada consiste en una reducción significativa de las altas alícuotas impositivas junto con una reducción importante de los gastos públicos.
Capítulo VI. Sistema tributario: aspectos generales. Descripción del sistema tributario. Diferenciación entre precios y tributos. Los tributos son recursos, coactivamente establecidos por el Estado, en tanto los precios son pagados por los usuarios dentro de cánones voluntarios: los primeros financian los bienes públicos mientras que los segundos aparecen como contraprestación de la recepción de bienes privados. Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de un precio privado. Este precio puede incorporar un cierto elemento tributario, si la actividad productora está de alguna forma gravada. Los precios fijados por el Estado para los bienes que produce pueden responder a diferentes criterios: a) Precios cuasi privados: son fijados por el Estado en niveles muy similares a los que regirían en caso de que fueran provistos por empresas privadas. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio indicaría algún componente de beneficio social que excede el beneficio meramente privado, por lo que en principio los precios cuasi privados serán inferiores a los estrictamente privados. b) Precios públicos: responden a la idea de que el Estado, en la provisión de bienes de tipo privado, no debería lucrar, por lo que dichos precios no tendrían que exceder los costos de producción de los mismos; por lo tanto, los beneficios netos deberían ser nulos. c) Precios políticos: el Estado estaría fijando el precio por debajo de los costos de producción del bien. Para seguir operando las empresas públicas deben recibir en forma de subsidios o aportes del tesoro la diferencia entre los costos incurridos y los precios cobrados. Existen casos en que es posible justificar la existencia de precios políticos, por ejemplo cuando el bien provisto por la empresa pública genera externalidades. Una empresa privada podría estar cobrando un precio político si recibe un subsidio. Desde el punto de vista analítico un subsidio puede considerarse como la inversa de un impuesto.
Impuestos, tasas y contribuciones especiales. Los impuestos recaerían sobre cada contribuyente sin tener en cuenta los beneficios individuales recibidos de la provisión de los bienes públicos financiados con esos impuestos; sin embargo, a través de ciertos mecanismos como la afectación específica de la recaudación de un impuesto, es posible
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establecer cierta correlación entre los contribuyentes de cierto impuesto y los beneficiarios de los gastos financiados con dichos impuestos. La contribución especial sería un tributo recaudado del grupo de contribuyentes que se benefician especialmente de los beneficios de un gasto público, en la práctica la relación puede no ser totalmente directa. La tasa es la denominación jurídica que apunta al tipo de obligación tributaria fijada sobre un contribuyente individual en oportunidad de la prestación de un servicio estatal, pero que desde el punto de vista económico puede tener connotaciones totalmente diferentes: una tasa puede estar calculada para retribuir exactamente el costo de prestación del servicio y distribuida en proporción a los beneficios individuales efectivamente recibidos, o puede desviarse en más o en menos de dicho nivel, o puede estar totalmente desvinculada de un beneficio efectivamente recibido por el contribuyente individual.
Clasificaciones económicas de los tributos. Son clasificaciones importantes las que distinguen los tributos: • Sobre empresas y sobre familias. • Sobre productos y sobre factores. • Sobre compradores y sobre vendedores. Al punto de impacto de los tributos puede recaer sobre las familias como vendedores de factores (impuesto a las ganancias, aportes personales jubilatorios o impuesto al patrimonio neto), o sobre las familias como compradores de bienes (impuesto al gasto global, impuesto al consumo). A su vez, las empresas puede pagar tributos como vendedores de bienes (impuestos a la producción), o como compradores de factores (aporte patronal jubilatorio, impuesto a las ganancias de las sociedades de capital, impuesto al capital de las empresas).
Familias
Clasificación de los tributos. (Figura 1)
Empresas
Vendedor Comprador Vendedor Comprador (fuentes) (usos) (fuentes) (usos)
Bienes Factores
2 1
3 4
Existen impuestos que no gravan los flujos productivos sino otras bases, como la transferencia de activos ya existentes. Los impuestos personales son aquellos en los cuales se tienen en cuenta las características individuales del contribuyente; en los impuestos de tipo real , en cambio, no se establecen diferencias entre los individuos. Los impuestos directos son aquellos que gravan manifestaciones inmediatas de la capacidad contributiva (ganancias netas o patrimonio neto); en cambio, los impuestos indirectos son los que gravan manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva, como el consumo. Tradicionalmente, se pensaba que el criterio definitorio consistía en la traslación del impuesto; los impuestos directos serían aquellos que no se puedan trasladar, mientras que los indirectos son los que sí se podrían trasladar. Otra característica postulaba que los impuestos directos eran progresivos mientras que los impuestos indirectos eran regresivos. Estructura de un impuesto. El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas: la estructura del impuesto y los efectos económicos del mismo. En la etapa del estudio de la estructura del impuesto, se trata de determinar si una unidad económica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo, establecer el monto a tributar por la misma. En la etapa del análisis de los efectos económicos del impuesto, se trata de determinar – independientemente de los deseos del legislador – las consecuencias de la operación de determinado impuesto en comparación con otros alternativos. Los elementos básicos de la estructura de un impuesto son los siguientes: • Materia imponible: el elemento material que el legislador elige como punto de impacto del tributo (bienes, factores, valor agregado). Habitualmente el mismo nombre del impuesto refleja la materia imponible. • Hecho generador: el legislador debe precisar la circunstancia concreta relacionada con la materia imponible que elige para hacer nacer la obligación tributaria, vinculando el contribuyente con el Fisco (producción o consumo de vienes, tenencia de factores productivos, generación de valor agregado).
40
• •
Unidad contribuyente: se requiere delimitar exactamente la unidad contribuyente responsable
de la obligación tributaria. Monto del impuesto: para la determinación del monto del impuesto debe fijarse la base imponible (cantidad física o valor) y las alícuotas (pesos por unidad o porcentajes del valor). Las alícuotas pueden ser únicas, diferenciales o marginales ascendentes.
Requisitos de una estructura tributaria adecuada.
•
•
•
Los impuestos deben estar diseñados para alcanzar los objetivos de la política fiscal, especialmente: • Máxima equidad en la distribución de la carga tributaria. • Mínima interferencia en la asignación óptima de los recursos. • Promoción de la estabilidad y del crecimiento económico global. La administración fiscal debe ser lo menos costosa posible, especialmente en términos de: • Costo de cumplimiento del contribuyente. • Costo de administración para el Fisco. • Garantías de los derechos de los contribuyentes. Rendimiento fiscal adecuado: la necesidad de alcanzar los niveles requeridos de recaudación imponen la necesidad de recurrir a tipos de tributos ya niveles de alícuotas que significan sacrificios de los otros objetivos perseguidos.
Esquema general de análisis tributario. Conceptos alternativos de incidencia. Supóngase que se desea analizar los efectos económicos de un impuesto. Puede tratarse de un nuevo impuesto proyectado, o alternativamente del aumento en la recaudación de un impuesto ya existente. En cualquiera de los casos, podrían existir estas alternativas de análisis: • Incidencia impositiva absoluta: se desea analizar los efectos económicos (“incidencia”) del aumento del impuesto manteniendo fijos los demás impuestos y el gasto público; ello significa una reducción del déficit fiscal. • Incidencia presupuestaria: a fin de neutralizar la complicación derivada de la reducción del déficit fiscal podría interesar analizar el aumento del impuesto en conjunción con un aumento del gasto público en la misma magnitud; sin embargo, este enfoque significa definir el tipo de gasto público al cual se destinará el aumento del impuesto, y según los diferentes tipos de gastos serán distintos los efectos del aumento del impuesto analizado. • Incidencia diferencial: a fin de mantenerse dentro del campo del análisis tributario, se recurre a suponer fijo el gasto público y también el monto total de recaudaciones, por lo que se analiza el efecto de aumento del impuesto considerado en conjunción con una reducción en la misma magnitud de recaudación de otro impuesto determinado. En este análisis de incidencia diferencial, es fundamental definir el impuesto que se toma como patrón comparativo.
Equivalencia tributaria. Si se consigue demostrar que un cierto impuesto tiene exactamente los mismos efectos económicos que otro impuesto ello simplifica el análisis pues permite ahorrar trabajo y atribuir al primer impuesto todos los resultados conocidos para el último; en este caso, se habla de equivalencia tributaria [aportes personales jubilatorios (pagados por los asalariados) y contribuciones patronales jubilatorias (pagadas por los empleadores)]. En todos los casos, para que pueda demostrarse la equivalencia tributaria deben compararse dos impuestos que generan la misma recaudación. En casos más complicados, se puede demostrar la equivalencia entre un impuesto y una combinación de otras medidas tributarias.
Decisiones económicas afectadas por los impuestos. El objetivo final del análisis de los efectos económicos de los impuestos consiste en poder determinar los cambios que produzcan en la asignación de recursos, la distribución del ingreso, la estabilidad de
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la economía, el crecimiento económico y cualquier otro objetivo que puede proponerse alcanzar la política fiscal. Para ello es necesario poder determinar la influencia que el impuesto analizado puede ejercer sobre las decisiones de los agentes económicos. Una vez que se conozcan los cambios generados por el impuesto en las cantidades producidas y consumidas y en los precios, será posible identificar las modificaciones en la asignación de recursos y en la distribución del ingreso (economía positiva) y juzgar acerca de la deseabilidad de tales cambios (economía normativa ).
Equilibrio parcial: tributos sobre bienes. Mercado de competencia perfecta. Se supondrá que el mercado de este bien tiene las características de competencia perfecta. Antes del impuesto, el equilibrio del mercado para un bien doméstico (que no se exporta ni se importa) se alcanza en aquel precio (P 0) para el cual se iguala la cantidad ofrecida con la cantidad demandada (q0). Supóngase ahora que se implanta un impuesto a la producción del bien. Este impuesto puede ser específico (u pesos por unidad producida) o ad-valorem (t por ciento del precio de venta). Efecto de un impuesto a la producción: Impuesto específico. (Figura 3a).
El caso más simple es del impuesto específico: como consecuencia del impuesto, a cada nivel de cantidad producida (q*) el precio (punto C) que requiere en total el productor es mayor que el precio que anteriormente requería (punto A) antes del impuesto, y el aumento será exactamente el impuesto por unidad producida (u) que debe abonar el productor. Como el monto del impuesto es fijo cualquiera sea el precio y la cantidad vendada la nueva relación entre el precio total a cobrar por el productor (incluido impuesto) y la cantidad vendida (curva O’O’) se obtiene como un desplazamiento vertical (hacia arriba) de la relación entre el precio neto de impuesto y la cantidad vendida (curva OO). Después del impuesto puede pensarse en la coexistencia de dos curvas de oferta: una nueva curva de oferta (O’O’) que relaciona el precio que cobra el productor al consumidor con la cantidad ofrecida, y la que relaciona el precio que le queda neto al productor Una vez introducido el impuesto, la nueva situación de equilibrio se advierte confrontando las dos curvas que resultan comparables: la curva de demanda DD y la curva de oferta O’O’. Esta intersección indicará que la nueva cantidad de equilibrio será q 1 y el nuevo precio pagado por el consumidor será p 1 para obtener el nuevo precio recibido por el productor será necesario encontrar el precio p2 que corresponde a la cantidad q 1 sobre la curva de oferta OO. Los efectos del impuesto a la producción son claros: • La cantidad producida y consumida disminuye (de q 0 a q1). • El precio pagado por los consumidores sube (de p 0 a p1). • El precio recibido (neto de impuesto) por los productos baja (de p 0 a p2). • La recaudación fiscal es igual al rectángulo p 2FGp1. • La traslación del impuesto es parcial: del total del impuesto por unidad (u) sólo una parte (p 1 – p 0) es recuperado por los productores a través de un aumento del precio pagado por los consumidores; la diferencia (p 0 – p2) debe ser absorbida por los productores. • Puede concebirse la distribución de la carga tributaria total entre consumidores y productores en las proporciones indicadas por los rectángulos p 0HGp1 y p2FHp0, respectivamente. Impuesto ad – valorem sobre la producción.
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Efecto de un impuesto a la producción: Impuesto ad – valorem. Se establece la tasa t porcentual sobre el precio de venta del bien. Por lo tanto, ahora la brecha entre OO y O’O’ será creciente a medida que aumente la cantidad vendida, ya que la brecha (absoluta) es mayor para precios de ventas más altos (a igual tasa porcentual). En la nueva situación de equilibrio luego de establecido el impuesto, la diferencia entre p 1 y p2 será igual a t. Equivalencia entre impuestos al consumo e impuestos a la producción.
Los efectos económicos de un impuesto sobre el consumo son Impuesto sobre el consumo. (Figura 3c) iguales que los de un impuesto a la producción que recaude el mismo importe total. Puede observarse los efectos económicos de un impuesto específico al consumo. La nueva curva D’D’ relaciona los precios pagados por el consumidor al producto neto de impuestos: para la cantidad demandada q*, dado que existe un impuesto por unidad (u) igual a AC, sólo restará el monto Cq* = Aq* - u disponible para los productores; el nuevo equilibrio estará indicado por F (ya que ambas curvas relacionan precios recibidos por los productores con cantidades) y por lo tanto la cantidad de equilibrio con impuesto será igual a q 1, el precio recibido por los productores será p 2, y el precio pagado por los consumidores es p 1. A igual impuesto específico, el resultado es Influencia de las elasticidades. el mismo sea que se aplique a las ventas de los productores 1. Si la oferta del bien es totalmente rígida (un aumento del precio deja invariante la cantidad ofrecida), la carga del impuesto recae totalmente sobre el productor (p 2 = p0 – u) ya que el consumidor sigue pagando después del impuesto el mismo precio (p 1) que antes del impuesto (p 0). La cantidad producida y consumida no varía como consecuencia de la introducción del impuesto. 2. Si en cambio la oferta fuera totalmente elástica , la carga del impuesto sería soportada en su
totalidad por el consumidor, ya que el precio pagado por el usuario después del impuesto (p 1 = p 0 + u) aumentaría en la misma magnitud del impuesto; el precio recibido neto por el productor (p 2 = p0) seguiría siendo el mismo. La cantidad producida y consumida disminuiría como consecuencia del impuesto.
3. Si la demanda fuera totalmente elástica (es decir, que ante un pequeño aumento del precio la
cantidad demandada se anularía) la carga del impuesto recaería totalmente sobre el productor.
4. Si la demanda fuera totalmente rígida (un aumento del precio no afecta la cantidad demandada),
en cambio, la totalidad de la carga recae sobre los consumidores.
Puede generalizarse que la traslación a los consumidores será mayor: • Cuanto menor sea la elasticidad de la demanda. • Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta. La traslación a los consumidores será menor: • Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda. • Cuanto menor sea la elasticidad de la oferta. Puede demostrarse que la proporción del impuesto trasladado al consumidor es igual a: p1 − p 0 u
=
1 ed 1+ e s
donde ed es la elasticidad – precio de la demanda y e s es la elasticidad – precio de
la oferta; por lo tanto el impuesto será más trasladable al consumidor cuanto menor sea el cociente ed/es, o sea cuanto menor sea la elasticidad de la demanda respecto a la elasticidad de la oferta. Alternativamente puede demostrarse que el porcentaje de impuesto soportado por el productor (p 0 – p2) / u, dividido por el porcentaje de impuesto soportado por el consumidor (p 1 – p0) / u, es igual al cociente de elasticidad e d/es, de forma que la distribución de la carga del impuesto entre productores y consumidores depende de la relación e d/es de las elasticidades – precio de demanda y de oferta.
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En cuanto a cantidades, puede demostrarse que la relación entre variación de cantidades y monto del q1 − q 0 impuesto es igual a: u
=
−1
1 ed
+
1 e s
Si alguna de las elasticidades es igual a cero, la cantidad no va a variar como consecuencia del impuesto; si ninguna de las elasticidades es nula, la cantidad siempre va a disminuir luego del impuesto, y la disminución será mayor cuanto más alta sean las elasticidades – precio mencionadas. Los resultados anteriores pueden demostrarse para el caso de curvas de oferta y de demanda lineales (como las utilizadas en los gráficos) a partir de las siguientes relaciones: (1) (2)
pd = a – dq ps = c + sq
donde pd y ps son los precios de demanda y de oferta, respectivamente y los parámetros s, d, c y a son positivos (a > c). Sin impuesto el equilibrio se alcanza para aquella cantidad q 0 para la cual se igualan los precios de demanda y de oferta: (3)
a – dq0 = c + sq0
Despejando : (4)
q0 = (a – c) / (d + s)
Por lo tanto reemplazando en (1): (5)
p0 = a – dq0 = a – d
a −c d + s
Aplicando un impuesto específico a la producción, (2) se convierte en: (2bis) ps = c + sq + u La cantidad de equilibrio después del impuesto (q 1) se obtiene para: (3bis) a – dq1 = c + sq 1 + u Despejando: (4bis) q1 = (a – c – u) / (d + s) Reemplazando en (1): P1 = a – d
a − c −u d + s
El incremento en el precio pagado por el consumidor: (5)
∆ p = p1 – p0 =
du d + s
La parte del impuesto que soporta le consumidor es: (6)
∆ p
u
=
d d + s
=
1 1 + ( s / d )
Pero el cociente s/d de las pendientes de las funciones (1) y (2) pueden expresarse en términos de elasticidad – precio de las funciones de demanda y de oferta. Para ello se escriben las funciones inversas de (1) y de (2):
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qd = (a/d) – (1/d) p qs = (-c/s) + (1/s) p ed = es =
− ∆q / d / q ∆ p / p ∆qs
/q
∆ p / p
=
=
− ∆q / d / ∆ p
∆qs
q / p / ∆ p
q / p
=
=
1 / d q / p
1 / s q / p
Por lo tanto ed/es = s/d. Reemplazando en (6):
p ∆ u
=
1 1 + (ed / e s )
Se ha demostrado que el resultado del impuesto dependerá de los valores específicos de los coeficientes de elasticidad – precio de la oferta y de la demanda. Ello permite efectuar consideraciones adicionales: • Debe distinguirse el efecto a corto plazo del efecto a largo plazo. Cuánto más prolongado sea el período para el cual se estudia el efecto del impuesto, mayor será el valor de las elasticidades: tanto el consumidor como el productor podrán ajustar relativamente poco de sus cantidades en el muy corto plazo, pero a más largo plazo podrán ajustarse más completamente al cambio introducido por el impuesto. • Un impuesto que abarque un único producto tendrá efectos distintos que un impuesto que comprenda a un conjunto más amplio de bienes: la elasticidad – precio de la demanda será menor para un conjunto de bienes sustitutivos entre sí que para cada uno de dichos bienes en particular. Rendimiento.
Recaudación Máxima. (Figura 5)
Para el caso lineal es posible mostrar que a medida que la alícuota sube, la recaudación aumenta hasta el punto en que alcanza su máximo; concretamente, la alícuota que maximiza la recaudación es igual a (c – a) / 2, donde c es la ordenada al origen de la curva de demanda y a es la ordenada al origen de la curva de oferta; la cantidad producida bajo condiciones de recaudación tributaria máxima es la mitad de la producida en ausencia de impuesto. A partir de la alícuota indicada, un aumento ulterior de dicha alícuota significa una reducción absoluta en la recaudación fiscal, hasta llegar al nivel de u = a – c, en el cual q 1 = 0 y por lo tanto la recaudación total R = u . q1 se anula. La curva mostrada en la parte inferior, muestra que a medida que la alícuota impositiva crece, primero aumenta la recaudación para alcanzar un máximo y a partir de allí decrecer a pesar del aumento de la alícuota; finalmente la recaudación se anula por completo para una alícuota suficientemente alta (igual a a – c). La demostración analítica parte del resultado anterior: q 1 = (a – c- u) / (d + s). Por lo tanto R = u . q 1 alcanza su máximo donde dR / du = 0, o sea donde (a – c – 2u) / (d + s) = 0 y por
Incidencia distributiva.
Es posible comparar la incidencia final del impuesto entre grupos de consumidores según sus niveles de ingreso personal; esta incidencia distributiva se refiere al lado de los usos de las unidades familiares. La incidencia distributiva dependerá de la elasticidad – ingreso de la demanda del bien, y la incidencia diferencial de la comparación entre el efecto de este impuesto tomado como patrón de referencia. Supongamos que un impuesto sobre un bien con elasticidad – ingreso de la demanda inferior a la unidad. Como no es posible físicamente discriminar entre la el bien consumido por una persona de altos ingresos (A) y una de bajos ingresos (B), la carga absoluta será proporcional a los consumos respectivos. A consume más producto que B, pero la cantidad consumida del bien sube en menor
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proporción que el ingreso respectivo. Por lo tanto, su bien la carga absoluta del impuesto es mayor para la persona de altos ingresos, la carga relativa (en proporción a su ingreso) es menor. Para determinar la carga diferencial, es necesario comparar este impuesto con otro impuesto que se postule como patrón de referencia. En este caso se podría comparar la recaudación del impuesto al bien con el efecto de recaudar la misma suma pero a través de un impuesto estrictamente proporcional al ingreso, y que sería “neutro” en términos de la distribución personal del ingreso. Se puede observar que el impuesto analizado tendría una incidencia diferencial regresiva, al redistribuir ingresos de las personas de bajos ingresos a los de altos ingresos. Queda por analizar la incidencia distributiva de la otra parte de la carga, la que recae sobre el productor. Para ello sería necesario rastrea los efectos finales de la reducción del precio neto percibido por el productor. Si se llegara a la conclusión de que como consecuencia del impuesto disminuyen los ingresos de los asalariados en la industria en proporción a los ingresos de capital, como los primeros afectan más los ingresos de los grupos bajos mientras que los segundos afectan más los ingresos de los grupos altos podría sostenerse que dicho impuesto, por el lado de las fuentes sería regresivo, mientras que si afectaran más a los ingresos de capital sería progresivos. Por lo tanto, los impuestos sobre la producción o el consumo de “bienes de lujo” (elasticidad – ingreso mayor que uno) serán progresivos. Como el conjunto del consumo tiene una elasticidad – ingreso menor que la unidad, un impuesto general sobre los bienes de consumo será regresivo. De la función de consumo lineal C = a + bY, puede deducirse que la elasticidad – ingreso del consumo global es igual a: e C,Y=
b C / Y
=
b ( a / Y ) + b
<1
Alternativamente, en términos de ahorro: eS,Y =
1 −b S / Y
=
1 −b (1 − b) − (a / Y )
>1
Eficiencia (Enfoque del bienestar).
Por “costo de eficiencia”, alternativamente también llamado “exceso de carga”, o “carga excedente” o “costo de bienestar” o “peso muerto del impuesto”, se denomina al daño infligido a una unidad económica con motivo de un impuesto más allá de lo que sería estrictamente necesario para recaudar la suma obtenida. Todo impuesto representa una carga, derivada de la sustracción de bienes al gasto privado a fin de liberar recursos reales para la producción de bienes públicos; un impuesto totalmente neutro significaría que el daño causado al sector privado por el establecimiento del impuesto es exactamente igual a la sustracción de recursos reales para producir los bienes públicos. Costo de eficiencia (equilibrio parcial). (FiguraEn6) el caso del impuesto a las ventas, se supone una industria de costos constantes y una curva de demanda D1. Antes del impuesto el precio p 0 y la cantidad producida y consumida q 0; luego del impuesto u por unidad producida, el nuevo equilibrio significa un precio pagado por el consumidor igual a p 1 y una cantidad consumida de q1. El costo de bienestar de un impuesto será mayor: • A mayor valor de la elasticidad – precio de la demanda del bien gravado (e q). • A mayor importancia del bien gravado en el gasto del consumidor (p.q) 2
A su vez la recaudación fiscal R = q . u = q . p . t operativamente puede cuantificarse conociendo , t y e q.
de manera que
∆ W =−
1 eq. R.t , que 2
Para la comparación entre impuestos, interesa analizar el costo de bienestar por unidad monetaria recaudada:
∆W
R
=−
1 eq.t 2
Una aplicación del análisis precedente permite comparar la aplicación de un impuesto al consumo sobre dos tipos de bienes, uno de elasticidad – precio más alto y otro más bajo. Si el impuesto de alícuota u por unidad de producto se aplica a un impuesto de demanda D 1, la pérdida de bienestar es igual al triángulo ABC, y la recaudación fiscal es igual al rectángulo p 0CBp1. En cambio, si se aplica a un impuesto de demanda más elástica como D 2, la pérdida de bienestar es
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superior (triángulo AB’C’) y la recaudación fiscal es menor (p 0C’B’p1); para lograr igual recaudación con el segundo bien, habría que imponer una alícuota más alta (u’) para recaudar p 0C*B*p1 = p 0CBp1 pero con un costo de bienestar por unidad de recaudación fiscal, debería ponerse un impuesto proporcionalmente más alto a los bienes con demanda relativamente inelástica y en cambio tasas porcentuales más bajas a los bienes con demanda elástica. La distribución de una recaudación total R entre dos impuestos (R 1 + R2 = R) minimiza el costo de eficiencia si se distribuye entre los bienes 1 y 2 de forma tal que: ∆W 1
R1
=−
1 2
eq1 * t 1 =
Por lo tanto:
∆W 2
R 2 t 1 t 2
=
=−
1 2
eq 2 * t 2
eq 2 eq1
En el análisis anterior se visualizaba como “carga” para el consumidor el aumento del precio pagado, de p0 a p1. Dado que en este caso la traslación del impuesto es total al consumidor, el monto recaudado por el fisco es soportado totalmente por el consumidor. Pero el consumidor tiene que reducir la cantidad consumida, como consecuencia del impuesto. En economía normativa, puede suponerse que la valuación de esta reducción del consumo está representada por el área q1q0AB, por debajo de la curva de demanda. Pero esta pérdida para el consumidor del bien tiene como contrapartida la circunstancia de que la economía reduce la producción del bien en la cantidad ∆ q; el valor social de los recursos liberados están medidos por el precio p 0 (constante) que indica el costo marginal de producción del bien sin computar el impuesto; es decir, para la sociedad producir una unidad adicional de este bien tenía un costo de p0, equivalente al valor de los recursos reales necesarios para producir esa unidad del bien, que a su vez era igual al valor de la producción de cualquier otro bien alternativo al cual se pudieran dedicar esos recursos reales. Por lo tanto, si bien la sociedad pierde por el impuesto el monto q 1q0AB (por la reducción del consumo del bien gravado), por el otro lado la sociedad en su conjunto gana recursos reales liberados debido al impuesto por valor de q 1q0AC. Por lo tanto, la pérdida neta para la sociedad es igual al triángulo ABC. Otra forma alternativa de arribar al mismo resultado es la siguiente: en ausencia de impuesto, el “excedente del consumidor” sería igual a p 0AG. Como consecuencia del impuesto, el “excedente del consumidor” se reduce a p1BG. La reducción del “excedente del consumidor” es igual a p 0ABp1. De esta reducción, la sociedad recibe en compensación por la suma p 0CBp1 recaudada por el Fisco; la diferencia, el triángulo ABC, es una pérdida neta para sociedad. El costo del bienestar puede medirse así: ∆ W =
−
1 2
u * ∆q utilizando la fórmula de la superficie de
un triángulo (base por altura dividido 2). Si se define t = u/p = ∆ p/p, y se tiene en cuenta que la elasticidad – precio de la demanda e q =
∆q
/q , se puede escribir el costo de bienestar: p / p ∆
eq (pq) t2
∆ W=
−
1 2
Mercado con ausencia de competencia perfecta. El monopolista enfrenta una curva de demanda representativa del total de ventas que puede realizar a precios alternativos. Tiene un cierto poder monopolístico, ya que puede arbitrariamente fijar el precio del bien, pero ese poder tiene su límite en la curva de demanda: elegido el precio, le monopolista no podrá vender una cantidad mayor a la establecida por dicha curva; alternativamente, podrá elegir la cantidad vendida, pero en ducho caso deberá fijar un precio suficientemente bajo como para colocar toda la cantidad planeada. Se supondrá que el monopolista trabaja con costos constantes. El monopolista que antes del impuesto Impuesto a la producción sobre un monopolista.maximizaba (Figura 7) su beneficio en el punto A (con cantidad producida q0 y precio pagado por el consumidor p 0) después del impuesto (que traslada verticalmente hacia arriba la curva de costos medios y marginales en el importe del impuesto por unidad producida) se ubica en el punto B (con cantidad producida q 1 menor que q0, y con precio pagado por el consumidor p 1 mayor que p0). El precio pagado por el consumidor sube, pero en menor magnitud que el monto del impuesto, por lo que la traslación es sólo parcial. En el caso específico de una curva de demanda lineal, el aumento del precio pagado por el consumidor sólo es la mitad del impuesto, por lo que el monopolista termina soportando la mitad de la
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Si la demanda es lineal, Ingreso Medio = a . bq; Ingreso Total = aq – bq 2 e Ingreso Marginal = a – 2bq. Antes del impuesto si el Costo Medio = c (y por lo tanto igual al Costo Marginal), la maximización del beneficio establece que la cantidad óptima para el monopolista es la que iguala el costo marginal con el ingreso marginal, o sea: a – 2bq 0 = c, de donde q 0 = (a – c) / 2b y el precio p 0 = a – b (a – c) / 2b = a – (a – c) / 2. Después de fijar un impuesto de de u por unidad vendida, el Costo Medio = Costo Marginal = c + u, de donde la maximización del beneficio al igualar Costo Marginal con Ingreso Marginal lleve a a – 2bq1 = c + u, por lo tanto a q 1 = (a – c – u) / 2b y al nuevo precio p 1 = a – b (a – c – u) / 2b = a – (a – c – u) u) / 2. O sea que que ∆ q = - u / 2b y ∆ p = u / 2. El aumento del precio pagado por por el consumidor consumidor equivale a la mitad del impuesto u, y la otra mitad es soportada por el monopolista.
Equilibrio parcial: Impuesto sobre factores productivos. El impuesto puede gravar la tenencia o la utilización de un factor.
Mercado de competencia perfecta. Un impuesto sobre el trabajo puede aplicarse a los empleadores que utilizan trabajo (como los aportes patronales sobre los salarios pagados) o a los empleados que entregan servicios del factor trabajo (como los aportes personales deducidos de los salarios). Tómese primero el caso de un impuesto a las remuneraciones recibidas por los trabajadores (Figura 3). En este caso la curva curva OO representa la oferta laboral de los trabajadores, o sea sea las cantidades q de horas – hombres mensuales que que están dispuestos a trabajar trabajar a tasas de salarios p alternativas. alternativas. La curva de demanda de trabaja, por parte de los empresarios, está representada por la curva DD; detrás de esta curva está el valor de la productividad marginal de la mano de obra, vale decir el resultado de vender las unidades físicas del bien producido adicionalmente por el aumento de la cantidad de horas – hombre; la forma descendente de la curva de demanda laboral reflejaría la productividad marginal (física) (física) decreciente decreciente de la mano de obra, por los rendimiento rendimientoss decrecientes. decrecientes. Antes del impuesto impuesto el equili equilibri brio o del mercado mercado labora laborall llevar llevaría ía a la tasa tasa de salari salario o p 0 y la cantidad de trabajo q 0. La introducción de un impuesto sobre los salarios recibidos por los trabajadores abriría una brecha entre los salarios brutos (antes de pagar el impuesto) recibido por los trabajadores de los empleadores y los salarios netos (después del impuesto) que efectivamente reciben los trabajadores: por lo tanto ahora aparecen dos curvas de oferta: la curva O’O’ que relaciona un cierto nivel de salario bruto pagado por las empresas y las cantidades ofrecidas de trabajo, y la curva == que relaciona un cierto nivel de salario neto recibido por el trabajador; la curva O’O’ O ’O’ está situada por encima de la curva OO, en forma paralela paralela a una distancia distancia de u de la curva OO para cada cada nivel de q (Figura 3a). 3a). Si el impuesto impuesto es ad valorem (como habitualmente se fija, como proporción de los salarios recibidos) la curva O’O' se separará gradualmente de OO a mayores niveles de p (Figura (Figura 3b). Como consecuencia del impuesto, el salario pagado (bruto) por los empresarios subirá hasta p 1 mientras que el salario neto recibido por los trabajadores (excluyendo el impuesto) bajará a p 2. El Fisco Fisco recaudará recaudará el monto p2FHp0 mientras que los empleadores soportarán el equivalente a p 1GHp0. Si el impuesto se aplica sobre los salarios pagados por los empleadores el efecto económico es equivalente: de la curva DD (Figura 3c) que representa el costo laboral máximo que pueden soportar los empleadores para cada nivel de utilización del trabajo, se deducirá el monto del impuesto u por hora – hombre para arribar a la curva D’D’ que representa el salario pagado a los trabajadores a cada nivel de mano de obra demandada. Cuando la oferta laboral es totalmente rígida (Figura, caso 1) o la demanda laboral es totalmente elástica elástica (Figura 4, caso 3) el impuesto recaerá totalmente totalmente sobre los trabajadores, trabajadores, mientras que si la oferta laboral es totalmente elástica (Figura 4, caso 2) la demanda laboral es totalmente rígida (Figura 4, caso 4) el impuesto impuesto recaerá recaerá completa completamen mente te sobre los empleador empleadores. es. En general, general, si e d es la elasticidad de la demanda laboral (por parte de los empresarios) y e s es la elasticidad de la oferta laboral (por parte de los trabajadores) la parte de la carga del impuesto soportada por el empresario será igual a:
p1 − p 0 u
=
1 1 + ( ed / e s )
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A mayor elasticidad de la demanda laboral respecto a la elasticidad de la oferta laboral menor es la proporción del impuesto soportado soportado por los empleadores. Así, la carga de de un impuesto sobre el capital capital se distribuirá entre los oferentes de capital (ahorristas) y los demandantes de capital (empresarios). En el caso de la tierra, como puede suponerse que la oferta es absolutamente rígida, incluso a largo plazo, un impuesto sobre ella recaerá totalmente sobre el propietario de la tierra, disminuyendo la renta de la misma (Figura 4, caso 1). Incidencia distributiva. distributiva.
Se puede puede determ determina inarr la incide incidenci ncia a distri distribu butiv tiva, a, o sea el impues impuesto to sobre sobre los distin distintos tos niveles niveles de ingreso, ingreso, por el lado de las fuentes de las unidades unidades familiares. Como a medida que se desciende desciende del nivel de ingresos la proporción del ingreso que corresponde a salarios va aumentando y en cambio disminuye la proporción del ingreso que proviene de los ingresos de capital, puede establecerse que la parte del impuesto sobre el factor trabajo que recaiga en los trabajadores tendrá un efecto regresivo, mientras que la parte del impuesto sobre el factor capital o tierra que recaiga en los dueños de dichos factores tendrá un efecto progresivo. Si como consecuencia del aumento de costos laborales el precio del producto aumenta, dependerá de qué tipo de bienes son más intensivos en mano de obra; si los bienes de lujo fueran más intensivos en mano de obra que los bienes de primera necesidad, este encarecimiento de los costos laborales como consecuencia del impuesto afectaría proporcionalmente más a los consumidores de altos ingresos, y por lo tanto por el lado de los usos sería progresivo; en caso contrario sería regresivo. r egresivo. Eficiencia en equilibrio parcial (Enfoque del bienestar). bienestar).
Costo de eficiencia eficiencia de un impuesto impuesto sobre el trabajo. (Figura 8) La distorsión introducida por un impuesto a un factor productivo ocas ocasio iona na un cost costo o de eficie eficienc ncia ia.. Ante Antess del del impu impues esto to el trabajador trabajador estaba dispuesto dispuesto a trabajar trabajar la cantidad cantidad 0L 0 porque el salario recibido era igual a 0w 0. Como consecuenc consecuencia ia del impuesto, el trabajador ahora trabaja solamente 0L 1, y por lo tanto aumenta su descanso en L 0L1. El valor valor que el trabajador trabajador asigna a este descanso adicional, está dado por el área L 0ABL1. Esta ganancia de bienestar del trabajador (por aumento del descanso) está más que compensado por la pérdida social, medi me dida da por por L0ACL1, que que expr expres esa a la cant cantid idad ad de trab trabaj ajo o disminui disminuido do (L0L1) valuado a 0w0 que que seña señala la el cost costo o de opor oportu tuni nida dad d del del trab trabaj ajo o en la prod produc ucci ción ón de bien bienes es.. La sociedad, pues, pierde en forma neta el área ABC. Otra Otra form forma a alte altern rnat ativ iva a de razo razona nami mien ento to:: el “exc “exced edent ente e del del trabajador” antes del impuesto se mide por el triángulo w 0AG; después del impuesto el “excedente del trabajador” disminuye a El costo de bienestar del impuesto alwtrabajo (área del triángulo ABC) puede medirse como: 2BG; la pérdida de bienestar del trabajador es igual a w 2BAw0. 1 Como com ensación, ensación, la sociedad sociedad uede consumir consumir bienes bienes úblicos úblicos ∆ w= − u.∆ L 2
/ L es la elasticidad de la oferta laboral, se puede escribir ∆ L = eL . L . t y ∆w / w 1 2
Como u = w . t y e L = por lo tanto: ∆ w =
−
2
L ∆
eL (L.w).t
El costo de bienestar será mayor: • A mayor elasticidad de la oferta laboral (e L). • A mayor masa de salarios total (L.w). • Aumentará con el cuadrado de la alícuota (porcentual) impositiva (t 2). Como la recaudación fiscal R = t . (Lw) ∆ w =−
1 2
eL.R.t
y el costo de bienestar por unidad monetaria recaudada es igual a:
∆w
R
=−
1 2
eL.t
49
Si el impuesto grava dos clases de factores con distinta elasticidad de oferta, para minimizar el costo total de bienestar de una recaudación conjunta es necesario que la alícuota porcentual del factor con menor elasticidad sea superior a la alícuota porcentual del factor con mayor elasticidad: ∆w
R
=−
1 2
de donde: t t '
=
eL . t =
∆w'
R
=−
1 e’L . t’ 2
e' L e L
Mercado con ausencia de competencia perfecta. Para mercados que no son de competenci competencia a perfecta, perfecta, las solucione solucioness de equilibrio equilibrio solamente solamente quedan quedan determi determinad nadas as para para cierto ciertoss supues supuestos tos de conduc conducta ta muy especí específic ficos, os, cuya cuya valide validezz empíri empírica ca debe debe determinarse en cada caso.
Equilibrio general: Ajuste en la composición del consumo. En el caso de los impuestos lo típico resulta el estudio de alícuotas importantes sobre un conjunto muy extendido de actividades. Se supondrá un único factor productivo (trabajo) que entra en la producción de los bienes, que los rendimientos a escala son constantes (o sea que los costos son constantes) y que no hay insumos intermedios. Se supondrá que se producen dos bienes y que la oferta laboral es completamente fija: cualquiera sea el salario, la cantidad de trabajo no varía. Ajuste en el consumo de bienes: bienes: Impuesto neutrales. (Figura 9) El consumidor enfrenta antes del impuesto una recta del presupuest presupuesto o LL’. La pendiente pendiente de la recta recta LL’ indica indica el prec precio io relat relativ ivo o del del bien bien 2 resp respec ecto to del bien bien 1. El cons consum umid idor or ma maxi ximi miza za su util utilid idad ad en el punt punto o A, de tangencia de la recta de presupuesto con la curva de indiferencia U, y consume las cantidades 0x 1 del bien 1 y 0x2 del bien 2. Un impuesto de capacitación aplicado al consumidor de LM unidad idades es del bien 1 despl esplaz aza aría ría su rect recta a de presupuesto a MM’, sin alterar el precio relativo (P 2/P1); después después de establecido establecido este impuesto, impuesto, el consumidor consumidor (ubicado ahora en el punto B) ha reducido su bienestar a U’, y si ambos bienes son superiores se reducirán ambas cantidades consumidas, hasta 0x 1 del bien 1 y 0x 2 del bien 2. La carga carga de impuesto impuesto está represent representada ada por la dism dismin ució ión ndede su utili utilida dad d de MM’, U a manteniendo U’. U’. La canti cantida dad d Un impuesto a la renta neta también disminuirá la inuc recta presupuesto hasta el a ada ad a de im uest ue sto o está es tá re rese re sent ntad ada a or la dist di stan anci cia precio relativo entre los dos bienes; por lo tanto, la reducción del bienestar por el impuesto a la renta a es similar a la de un impuesto de capitación, y el efecto en cuanto a asignación de recursos es neutro; no aparece carga excedente del impuesto. Analíticamente, sin impuesto se trata de maximizar U = U (x 1, x2) sujeto a P 1x1 + P2x2 = Y. Co Con n impues impuesto to de capitaci capitación, ón, el ingres ingreso o neto en lugar lugar de Y es Y – T (donde (donde T es un monto monto fijo); fijo); con impuesto a la renta (proporcional) el ingreso ingreso neto en lugar de Y es Y (1 – t), donde t es la alícuota. alícuota. En ambos casos no se afecta la relación de precios P 1/P2 y por lo tanto el desplazamiento de splazamiento de la restricción presupuestaria es paralelo. A igualdad de recaudación recaudación (T = t . Y) ambos tipos de de impuestos tendrían el mismo efecto económico; como el impuesto de capacitación es neutro, también lo sería (en este caso especial) el impuesto a la renta. De la misma forma, un impuesto que recayera sobre la producción o el consumo de ambos bienes a la misma alícuota ad – valorem , tendría el mismo efecto de desplazamiento de LL’ a MM’, son alterar el precio relativo final, por lo tanto dicho impuesto sería equivalente a los anteriores y neutral. Analíticam Analíticamente, ente, la restricció restricción n sería P 1(1 + t1) x1 + P2 (1 + t2) x2 = Y, donde las alícuotas t j son las alícuotas de impuestos sobre los respectivos bienes; si t 1 = t 2, la relación de precios P 1 (1 + t1) / P 2 (1 + t2) = P1 / P2 se mantiene invariante luego del impuesto. Ajuste en el consumo consumo de bienes: bienes: Impuesto selectivo selectivo al consumo. (Figura 10)
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Un impuesto selectivo sobre el consumo del bien 1 tendría como efecto hacer girar la recta del presupuesto desde LL’ hacia NL’ luego del impuesto sobre el bien 1, se puede seguir comprando la misma cantidad del bien 2 (OL’) si se gasta todo el ingreso en dicho bien, pero ahora se reduce la cantidad del bien 1 (ON) que se puede comprar al precio P 1 más alto. La nueva nueva combinaci combinación ón comprada (punto C) indica la cantidad 0x’’ 1 del bien 1 y 0x’’ 2 del bien2; el consumidor soporta CC’ de impuesto impuesto (en unidades del bien 1). El movimiento movimiento desde A (antes del impuesto impuesto selectivo) selectivo) hasta C (después del impuesto selectivo) puede descomponerse en dos pasos: el efecto ingreso (si se hubiera mantenido el precio relativo con un impuesto equivalente a LM en unidades del bien 1), que lo hubiera sustitución (que a igual pérdida de ingreso pero con llevado al consumidor desde A a A’, y el efecto sustitución diferente precio relativo lo lleva desde A’ hasta hasta C). La cantidad consumida del bien 1 disminuye disminuye (si el bien no es inferior) porque ambos efectos juegan en la misma dirección (a menor ingreso, el consumo del bien 1 baja de x 1 a x’’’1, y como como el bien bien 1 ahor ahora a es rel relat ativ ivam amen ente te má máss caro caro,, dism dismin inuy uye e adicionalmente su consumo de x’’’ 1 a x’’1, en tanto que el resultado final respecto a la cantidad comprada del bien 2 es ambiguo (el efecto ingreso tenderá a disminuir su consumo de x 2 a x’’2, pero el efecto sustitución tiene a aumentar el consumo del bien 2 de x’’’ 2 a x’’2 porque ahora el bien 2 es relativamente más barato). Analíticamente con un impuesto selectivo sobre el bien 1 la restricción presupuestaria es P 1 (1 + t1) x1 + P2x2 = Y. La tasa t1, para obtener igual recaudación que con un impuesto de capitación T, debe ser t1 = T / (P1x1). La relación de precios ahora es P2 / P1 (1 + t 1) Aún cuando el consumo del bien 2 pueda aumentar como consecuencia del impuesto, demuestra que el bienes bienestar tar del consum consumido idorr necesa necesaria riamen mente te es menor menor que que en los impues impuestos tos anterio anteriores res a igual igual recaudación recaudación.. La carga soportada soportada por el consumidor, consumidor, de reducir reducir su utilidad utilidad de U a U’’, puede pues descomponerse en dos partes: una inescapable , como todo impuesto neutral (de U a U’) y la otra propia de la distorsión introducida por el impuesto selectivo al consumo (de U’ a U’’): la primera parte es la carga propia de todo impuesto, que reduce la utilidad del consumo de los bienes privados como consecuencia de un impuesto; pero que socialmente tiene su contrapartida en la utilidad brindada por los bienes públicos producidos con los recursos reales retirados de la producción de esos bienes privados sacrificados; en cambio la segunda parte es el exceso de carga , más allá de la estrictamente requerida para la reasignación de recursos del sector privados al sector público, y revela un defecto por parte de este e ste impuesto (selectivo al consumo) en comparación a otros impuestos neutrales. Ajuste en la composición del consumo. (Figura 11) Los impuestos neutrales llevan al consumidor del punto A al punto B, con una recaudación impositiva igual a LM y con una reducción reducción del bienestar bienestar de U a U’ (carga del impuesto neutral). En cambio el impuesto selectivo al consumo lleva lleva al cons consum umid idor or del del punt punto o A al punt punto o C, a igua iguald ldad ad de recaudación tributaria (CC’ = LM) pero con una reducción mayor de la utilidad (de U a U’’, donde U’’ es menor que U’). La figura 11 también puede utilizarse para la economía global , inte frontera ra de interp rpre reta tand ndo o ahor ahora a LL’ LL’ como como la fronte producción antes del impuesto, y MM’ como la frontera del consumo consumo privado privado (una (una vez vez dedu deduci cida da de la cant cantid idad ad producida total de cada uno de los bienes, la cantidad requeri requerida da para el sector sector público) público).. La tasa margin marginal al de transformac transformación ión (pendiente (pendiente de la curva MM’), se iguala iguala con
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Tanto el impuesto de capitación, el impuesto a la renta y el impuesto al consumo general (con alícuotas proporcionales iguales sobre todos los bienes) son neutrales, sin carga excedente. En cambio, un impuesto selectivo sobre bienes, que lleva a un punto como C no es óptimo desde el punto de vista de asignación de recursos, ya que allí la tasa marginal de sustitución en el consumo (la pendiente de NL’) difiere de la tasa marginal de transformación en la producción (pendiente de MM’)M este incumplimiento de la condición paretiana indica que los consumidores se perjudican más de lo estrictamente necesario y por lo tanto soportan una carga excedente en comparación con otros impuestos disponibles. La introducción de rendimientos decrecientes a escala, o de más de un factor, convierte a la frontera de producción LL’ de lineal en cóncava, manteniendo la diferencia entre impuestos neutrales o impuesto selectivo sobre el consumo.
Ajuste en el esfuerzo laboral. En ausencia de impuesto, el consumidor – trabajador enfrenta la alternativa (figura 9, pero donde dice “bien 1” ahora se refiere al único bien de consumo, y “bien 2” se referirá al descanso) de no trabajar, y por lo tanto alcanzar el máximo de descanso OL’, o por el contrario no descansar nada y alcanzar la cantidad OL del bien físico, o combinaciones alternativas de cantidades del bien físico y de descanso a lo largo de la recta de presupuesto LL’. Un impuesto de capitación igual a LM unidades del bien obliga al consumidor a pasar del punto A a la nueva situación del punto B, donde maximiza su utilidad (ahora U’) sujeta a la nueva restricción presupuestaria MM’. La reducción del ingreso ocasionada por el impuesto de capitación disminuye la cantidad consumida tanto del bien como de la cantidad de horas de descanso; por lo tanto, el esfuerzo aumentará. Si el consumidor no ajustara sus horas de trabajo, el consumo del bien bajaría verticalmente desde A hasta la nueva recta de presupuesto MM’ (punto C); pero la utilidad que le brinda esta combinación es menor que U’, por lo que le convendrá no reducir tanto su nivel de vida en bienes y sacrificar cierto descanso. Un impuesto a la renta, que grava el ingreso recibido por el trabajador, tendría un efecto distorsionante. La recta de presupuesto (figura 10) gira en torno a L’, de LL’ a NL’: si el trabajador estaba en L’ y no trabajaba, su ingreso no cambia como consecuencia del impuesto, pero su el trabajador estaba en L y no descansaba, el ingreso recibido por su trabajo ahora se reduce como consecuencia del impuesto a la renta hasta el punto M (ON). El paso de A a C puede descomponerse en dos efectos: por el efecto renta el trabajador reduce tanto el consumo de bienes (de 0x 1 a 0x’’’1) como el de descanso (de 0x 2 a 0x’’’2); en cambio, por el efecto sustitución, al ser ahora relativamente más barato descansar (ya que el salario neto de impuesto, que mide el costo de oportunidad del descanso en término de bienes es menor), la cantidad de descanso tendería a aumentar (de 0x’’’ 2 a 0x’’2) mientras que la cantidad de bienes tendería a disminuir (de 0x’’’1 a 0x’’1). La cantidad de bienes en total disminuiría, porque ambos efectos tienen la misma dirección, pero es ambiguo el efecto del impuesto sobre la cantidad descansada, y por lo tanto sobre el esfuerzo laboral: si el efecto sustitución es débil, el impuesto aumentaría el esfuerzo laboral, pero si el efecto sustitución es fuerte, podrá darse el caso que el esfuerzo laboral llegue a disminuir. A igual recaudación tributaria (CC’ de bienes = BB’ en la figura 11) el impuesto a la renta representa una carga excedente respecto al impuesto de capitación: en lugar de reducir la utilidad de U a U’, el impuesto a la renta disminuye la utilidad de U a U’’; la diferencia entre U’ y U’’ constituye el exceso de carga del impuesto a la renta. Un impuesto al consumo también tendría una carga excedente: la recta de presupuesto también giraría de LL’ a NL’ (si no se compra nada de bienes, como en el punto L’, el impuesto es cero; si todo el ingreso se gasta en la compra de bienes, como en el punto L, se tendrá que pagar LN de impuesto en término de bienes). En esta caso es equivalente un impuesto a la renta con un impuesto al consumo. Analíticamente, sin impuesto se trata de maximizar U = U (B, D) donde B = cantidad de bienes y D = cantidad de descanso, sujeto a la restricción presupuestaria B = w (L – D) donde L es el total de horas disponibles, y por lo tanto L – D es la cantidad de horas trabajadas, que multiplicada por w (la tasa de salario) representa el ingreso total que se gasta en bienes. Otra forma alternativa de escribir la restricción presupuestaria es la siguiente: B + wD = wL.
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Un impuesto de capitación T modifica la restricción presupuestaria sin afectar el precio relativo wB = w (L – D) – T; por eso es neutral. En cambio el impuesto a la renta cambia el precio relativo: B = (1 – t) w (L – D) y abre una cuña entre el salario pagado por el empresario w y el recibido neto de impuestos por el trabajador (1 – t) w. De la misma manera, un impuesto al consumo t 1 sobre el bien cambia la restricción presupuestaria ( 1 + t 1) B = w (L – D) y altera el precio relativo entre descanso y bienes: w / (1 + t 1).
Ajuste en el ahorro. Los efectos de los impuestos sobre el ahorro pueden deducirse considerando dos bienes: consumo presente (bien 2 en la figura 9 y 10) y consumo futuro (bien 1 en las mismas figuras). La recata LL’ tendría una pendiente mayor que uno en términos absolutos, porque sacrificando una unidad de consumo presente se podría aumentar (1 + i) unidades el consumo futuro, siendo i la tasa de interés. Antes del impuesto el consumidor – ahorrista maximizaba su utilidad en A. Un impuesto sobre el consumo con alícuota uniforme entre períodos también será neutral. En cambio, un impuesto a la renta distorsionará la decisión entre consumo y ahorro: el incentivo a ahorrar ahora es menor, ya que luego de pagar el impuesto a la renta en el presente, la parte ahorrada deberá pagar impuesto en el futuro en proporción a los intereses ganados (que se computan como renta en el ejercicio futuro). Este “doble imposición” del ahorro tendría como efecto incentivar el consumo presente al ser menor el costo de oportunidad de consumir en el presente en lugar de ahorrar y consumir en el futuro. Analíticamente, se trata de maximizar U = U (C p, Cf ) donde Cp es el monto de bienes consumidos en el presente y Cf el monto de bienes consumidos en el futuro. La restricción presupuestaria es la siguiente: Cp (1 + i) + C f = Yp (1 + i) + Y f donde Yp es el monto fijo de ingreso recibido en el presente e Yf es el monto fijo de ingreso recibido en el futuro.
Ajustes a las decisiones productivas. Tómese el caso de un impuesto sobre el trabajo y supóngase que solamente existen dos factores productivos: trabajo y capital. Combinación de factores. (Figura 13)
Antes del impuesto, ante la relación de precios de factores dado por la pendiente MN la cantidad q t de producción de textiles se obtiene con la combinación de factores dado por el punto E; la cantidad de producción de petroquímicos q p con la misma relación de precios, se obtiene con la combinación factorial indicada por el punto F. La industria textil es más intensiva en la utilización del trabajo, en tanto la industria petroquímica es relativamente intensiva en capital (la pendiente OE es mayor que la pendiente OF). Supóngase que se implanta un impuesto sobre el factor trabajo sin alterar el tratamiento impositivo del factor capital. Si la oferta de trabajo fuera rígida respecto a la tasa de salario, la carga tributaria recaería totalmente sobre los asalariados, ya que el salario recibido neto por los trabajadores descendería en la misma magnitud que el impuesto, en tanto que los costos laborales para los empresarios permanecerían iguales, y por lo tanto la relación de precios factoriales se mantendrían según la pendiente MN. Pero su la oferta de trabajo tuviera alguna elasticidad, parte de la carga tributaria recaería sobre los empresarios, y la nueva curva de isocosto rotaría en torno al punto M hacia MN’. El factor trabajo ahora es relativamente más costoso para los empresarios, por lo que habría tendencia a la sustitución del factor trabajo por el factor capital (ahora relativamente más barato): tanto e la industria trabajo – intensiva (textil) como en la industria capital – intensiva
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(petroquímica) las técnicas productivas utilizadas serán más intensivas en capital que antes del impuesto. Por lo tanto el impuesto selectivo a un factor distorsionaría la asignación óptima que se hubiera dado en caso de un impuesto neutro. También variarían las cantidades relativas de bienes producidos, con una mayor reducción relativa de las cantidades producidas del bien intensivo en el factor gravado (trabajo) respecto a la reducción en la cantidad del otro bien; por lo tanto el precio relativo del bien intensivo en el factor gravado (textiles) tendería a subir respecto al otro precio, significando que parte de la carga del impuesto selectivo al factor se traslada a los consumidores en distintas proporciones según la intensidad factorial de cada uno de los bienes.
Eficiencia en equilibrio general: tres bienes. (Enfoque de bienestar). Modelo de dos bienes gravados. (Figura 14) Supóngase que inicialmente no hay impuestos sobre ninguno de los dos bienes; las curvas de demanda respectivas son D 1 (Y, P2) para el bien 1 y D 2 (Y, P1) (no representada gráficamente); estas curvas son compensadas respecto al ingreso, es decir que se mantiene constante el ingreso real ante cambios en los precios, de forma que la pendiente de cada curva representa únicamente el efecto sustitución. Si se establece un impuesto sobre el bien 1, en caso de costos constantes la carga del impuesto recae en su totalidad sobre el consumidor, por lo que el impuesto por unidad T1 = P’1 – P1; el costo de bienestar es igual al área del triángulo ABC, o sea: CB1 =
−
1 2
T1∆ 1X1
Esto se debe a que en este caso el bien 2 no tiene impuesto, por lo que la valuación social de los recursos retirados de la producción del bien 1 (al disminuir la producción de X1 a X’ 1), o sea X 1ACX1 es equivalente a la valuación social de los recursos incorporados a la producción del bien 2, reflejado en el precio P 2 del bien 2 Si ahora se establece un impuesto sobre el bien 2, el costo de bienestar adicional por este nuevo impuesto es más complejo de calcular. Hay un costo adicional equivalente al triángulo EFG (gráfico 2 de la figura 14) motivado por la diferencia entre la pérdida de excedente del consumidor (X 2EFX’2) y la valuación social de los recursos liberados (X 2EGX’2). Pero por otro lado hay una ganancia de bienestar como consecuencia del impuesto sobre el bien 2 derivado de la distorsión ahora existente en el bien 1, cuyo precio con impuesto (P’ 1) es mayor que la valuación social de los recursos utilizados en su producción (P1): como el impuesto sobre el bien 2 aumenta el precio de P’ 2 pagado por el bien 2, ello desplaza hacia la derecha la demanda del bien 1 desde D 1 (Y, P2) hasta D2 (Y, P2); esta ganancia de bienestar por el aumento ∆ 2X1 está medido por el rectángulo BCHJ, o sea por T 1∆ 2X1. Por lo tanto, el costo neto de agregar un impuesto T 2 sobre el bien 2 a un impuesto T 1 sobre el bien 1 es: CB 2 =
−
1 2
T2∆ 2X2 - T1∆ 2X1 Pero las expresiones ∆ 1X1, ∆ 2X2 y ∆ 2X1 pueden escribirse en función de los efectos de sustitución puros respectivos: ∆ 1X1 =
∆ 2X2 =
∆ 2X1 =
X 1 ∆ P 1 ∆ ∆ X 2 ∆ P 2
X 1 ∆ P 2 ∆
T1 = S11 T1 T2 = S22 T2 T2 = S12 T2
donde S11 es el efecto – sustitución (puro) representativo del cambio en la cantidad del bien 1 ante un aumento del precio del propio bien; S 22 el efecto – sustitución de la cantidad del bien 2 ante un aumento del precio del propio bien, y S 12 el efecto sustitución cruzado de un aumento de la cantidad
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demandada del bien 1 ante un aumento en el precio del bien 2. Los dos primeros efectos directos son negativos, en tanto que el efecto cruzado necesariamente es positivo, en tanto que el efecto cruzado necesariamente es positivo, ya que los bienes son sustitutos y no complementarios. Reemplazando, el costo total de bienestar del par de impuestos T 1 y T2 es: CB =
−
1 2
(S11 T21 + S22 T22 + 2 S12 T1 T2)
En general la estructura tributaria sub – óptima (o sea, la mejor bajo la restricción de que algunos bienes no se pueden gravar) no es de alícuotas uniformes. El resultado dependerá en cada caso de las relaciones de sustitución de los bienes gravables con los no gravables, y de los bienes gravables entre sí. Como ejemplos típicos: 1. Si los bienes gravables son sustitutos entre sí (S 12 > 0) pero cada bien gravable es independiente 1 del bien no gravable (S 13 = S23 = 0); CB = S12 (t1 – t2)2; por lo tanto el costo de bienestar se 2
hace mínimo (de hecho se anula) para t 1 = t2.
2. Si los bienes gravables son independientes entre sí (S 12 = 0) y cada bien gravable es sustituto del
bien no gravable (S12 > 0, S23 > 0) puede demostrarse que la estructura tributaria que minimiza el costo de bienestar es aquella en que:
t 1 t 2
=
e 22 ; o sea que la tasa impositiva (porcentual) sobre e11
cada bien gravable debe ser inversamente proporcional a la elasticidad – precio propia de dicho bien.
3. Si el bien 1 es complementario del bien no gravable (S 13 < 0) el mínimo costo de bienestar se
podrá alcanzar con una tasa t 1 relativamente alta sobre el bien complementario al bien no gravable.
La interpretación económica del primer resultado es la siguiente: como cada bien gravable es independiente del bien no gravable, los impuestos sobre los bienes gravables no significan un desplazamiento de recursos de los bienes gravables a los no gravables; el único daño social (excedente de carga) se puede ocasionar por desplazamiento de recursos dentro de los bienes gravables, y la forma de reducir dicho excedente de carga (de hecho, anularlo) es mediante alícuotas porcentuales uniformes que dejan invariada las relaciones de precios de los bienes gravados entre sí. En cuanto al segundo resultado, la situación es la opuesta a la del primer caso: como cada bien gravable es independiente de los otros bienes gravables, los impuestos sobre los bienes gravables desplazan recursos de los bienes gravables a los bienes no gravables; el daño social se minimiza (aunque no se anula) cuando las cantidades producidas de bienes no gravables se reducen en la misma proporción, y ello se logra estableciendo alícuotas porcentuales más altas sobre los bienes con más baja elasticidad – precio de la demanda. En cuanto al tercer resultado, la idea intuitiva sería que al no poderse gravar un bien directamente, se lo alcanzaría gravando en forma especialmente alta algún bien complementario en el consumo de dicho bien no gravable. Puede observarse que si las elasticidades entre bienes gravables y no gravables son relativamente menores que las elasticidades de los bienes gravables entre sí, es más probable que la estructura tributaria óptima sea uniforme (t 1 no muy diferente de t2).
Capítulo VII. Imposición a los ingresos netos y al patrimonio. Impuesto a los ingresos netos de las personas. Estructura del impuesto personal a la renta: esquema básico. El monto del impuesto depende de: (a) las exclusiones, deducciones y exenciones establecidas, que disminuyen la renta imponible, y (b) la estructura de alícuotas, usualmente establecidas en forma ascendente para los excedentes de cada escala de ingresos imponibles. Las decisiones respecto al primer elemento afectan la diferencia entre la relación impuesto/renta imponible y la relación impuesto/renta total según la relación entre renta imponible y renta total. Las decisiones respecto al segundo elemento resulta importante respecto a la distancia entre la alícuota media y la marginal
máxima, ya que esta última afectará las decisiones (marginales) de los contribuyentes de niveles de ingreso mas elevados.
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Definiciones alternativas de la renta neta. En el criterio de acrecentamiento o definición económica de la renta neta, la renta de una persona es el flujo de un período que mide el consumo de dicho período más el acrecentamiento del capital a lo largo del mismo período: Y = C + ∆ W, donde Y = renta, C = consumo y ∆ W = W1 – W 0 = aumento (neto) del capital (riqueza). En otros términos: renta es el máximo consumo que la persona puede realizar durante el período sin disminuir el valor de su capital. Dentro del consumo, no solamente se incluyen las compras monetarias de bienes efectuadas por la persona, sino incluso el consumo en especie de bienes de propia producción. En el aumento de capita, se incluyen no solamente las ganancias realizadas sino también las no realizadas. La definición fiscal responde al llamado criterio de la fuente , en el cual la renta es concebida como el fruto derivado de una fuente permanente, distinto de ella y medido en forma tal de no afectar la permanencia de la fuente. Por lo tanto, se excluye de la definición de renta en el criterio de la fuente: • Las ganancias de los juegos de azar, asó como las herencias y donaciones. • Las diferencias de valor en la compra – venta de inmuebles. • Las ganancias de capita no realizadas.
Problemas especiales de medición. 1. Irregularidad de la renta: la definición de renta toma en cuenta el período anual, pero puede haber
diferencias importantes de los patrones temporales de los flujos de rentas. La solución técnica a este problema es la promediación: en lugar de una base anual, debería tomarse para la medición de la renta de una base de mayor amplitud en el tiempo, de forma de permitir compensar años de ingresos relativamente altos con otros de ingresos relativamente bajos. En la práctica es bastante difícil implementar el sistema. 2. Cambios en el nivel de precios: en presencia de inflación, los métodos contables tradicionales pueden distorsionar por completo la verdadera magnitud de la renta obtenida, por lo que corresponde fiscalmente un tratamiento adecuado a fin de no gravar ganancias ficticias.
Deducciones. Para obtener la renta neta sujeta a impuesto es necesario efectuar una serie de detracciones a partir de la renta total de la persona. Se trata de decisiones de política fiscal que significan una preferencia impositiva a favor de determinados contribuyentes, con una pérdida de recaudación para el Fisco; desde el punto de vista práctico, estos subsidios implícitos otorgados a través de deducciones o exenciones de cualquier índole serian equivalentes a cobrar en su totalidad los impuestos y con la recaudación hacer frente a gastos explícitos con la misma finalidad. La progresividad típica del impuesto personal a la renta introduce otro facto importante: la deducción uniforme significa distinto impacto según los niveles de ingreso de los contribuyentes. Si la deducción es de monto fijo, la reducción del impuesto será mayor cuanto más alto sea el nivel de ingreso del contribuyente, y por lo tanto su alícuota marginal. La solución técnica al problema planteado se puede instrumentar a través del crédito fiscal : en lugar de permitir deducir el importe de la renta para arribar a una menor renta imponible, se trata de otorgar una reducción en el monto de impuesto a pagar una vez calculado el mismo según la estructura de alícuotas vigentes. De esta forma, el incentivo tributario se iguala entre contribuyentes de distintos niveles de ingreso, y en caso de que el impuesto determinado sea menor que el crédito fiscal o directamente que sea nulo, el saldo a favor del contribuyentes se paga en efectivo por parte del Fisco.
Impuesto negativo. Las propuestas de impuesto negativo tratan de complementar la redistribución personal del ingreso obtenida mediante el impuesto personal a la renta. Esta redistribución queda truncada al nivel del ingreso correspondiente al mínimo no imponible. A fin de complementar la redistribución para tramos de ingresos menores al mínimo no imponible, sería necesario pagar una transferencia a los contribuyentes que no alcanzan el nivel del mínimo no imponible.
La unidad contribuyente.
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Algunas decisiones fiscales importantes están vinculadas con la definición de la unidad contribuyente. La primera cuestión se vincula con el tratamiento impositivo de los cónyuges. Las posibilidades son: (a) la unidad contribuyente es el matrimonio, con lo cual significan todos los ingresos netos recibidos por cada uno de los cónyuges y el impuesto se aplica sobre la totalidad, y (b) la unidad contribuyente es cada uno de los cónyuges por separado. En el método de unificación de ingresos matrimoniales, a su vez, existen diversas formas de implementación: (i) sobre la suma total de ingresos de ambos cónyuges se aplica la mima tabla de alícuotas que para las personas solteras, o (ii) la suma total se divide por dos y se atribuye a cada cónyuge, calculándose por separado el impuesto. En el método de separación de ingresos matrimoniales, cada cónyuge es tratado por separado respecto a sus propios ingresos. Con respecto a los hijos, puede adoptarse por el sistema de unificación de ingresos de los hijos menores con los padres (los padres se consideran usufructuarios de las rentas provenientes de los bienes de sus hijos menores) o por el sistema de separación (las rentas derivadas de los bienes propios de los hijos menores tributan separadamente en cabeza de cada hijo).
Efectos económicos del impuesto personal a la renta. Efectos sobre la oferta de trabajo.
El impuesto a la renta puede tener un efecto ambiguo sobre la oferta de trabajo: el efecto sustitución tiende a disminuir la cantidad de trabajo (el impuesto a la renta puede considerarse como un subsidio al descanso), mientras que el efecto renta tiende a aumentar la cantidad de trabajo (al disminuir el nivel de vida, disminuye también el descanso y la gente trabaja más para recuperar en algo el nivel perdido). El efecto de sustitución será mayor, según el tamaño de la alícuota marginal, los contribuyentes de ingresos más elevados tenderán a reducir proporcionalmente más su trabajo porque estarán en tramos de alícuotas marginales superiores. Los estudios empíricos permiten determinar: (a) que para los trabajadores en general los ajustes de su cantidad de trabajo es relativamente pequeña, pero (b) que para ciertas categorías, como el segundo empleo, el ajuste puede llegar a ser más importante, afectando el coeficiente de participación laboral. Efectos sobre el ahorro.
La cantidad de ahorro puede variar según el impuesto a la renta, disminuyendo tanto por el efecto ingreso (a menor ingreso disponible menor cantidad de ahorro) como por el efecto sustitución (a menor rendimiento neto, menor incentivo de ahorrar). Ya que empíricamente la propensión media al ahorro es creciente para tramos más elevados de ingresos; las alícuotas marginales ascendentes impactarían más fuertemente a los contribuyentes con mayor propensión media al ahorro. Sin embargo, en una sociedad moderna gran parte de las inversiones productivas del sector privado son financiadas por las empresas con fondos propios, provenientes de beneficios no distribuidos; los ahorros netos generados directamente por las familias y canalizados al mercado financiero para su inversión productiva son relativamente poco importantes.
Impuesto a los ingresos netos de las sociedades de capital. Estructura. La base imponible de este impuesto esta constituida por los ingresos netos, los cuales por tratarse de unidades productivas se miden a partir de sus ingresos por ventas restándole los costos. La estructura de alícuotas generalmente es muy simple, con una única alícuota uniforme para todas las sociedades (con la única excepción de las empresas extranjeras, con una alícuota superior).
Relación con el impuesto personal a los ingresos netos: enfoques alternativos. Criterio de integración total.
En este criterio, los ingresos netos provenientes de la propiedad de sociedades de capital (como por ejemplo, del accionista de una sociedad anónima) son tratados en forma similar a los provenientes de otras propiedades. La sociedad de capital no pagaría ningún impuesto, y sólo se limitaría a informar
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(a los accionistas y al Fisco) el monto total de la renta neta obtenida (sea distribuida en dividendos o retenidas sin distribuir) y la participación que le corresponde a cada accionista. Este tratamiento sería totalmente análogo al del resto de empresas, por lo que no introduciría ninguna discriminación entre empresas según sus formas de organización legal ni incentivos para eludir cargas tributarias mediante un cambio de dicha organización. De la misma forma, las utilidades societarias terminarían siendo gravadas en forma totalmente independiente del hecho de ser distribuidas o no, En cuanto a la registración, los dividendos en efectivo percibidos por los accionistas integran sus rentas netas junto con las demás. Si parte de las ganancias son retenidas por la sociedad; si la sociedad es pequeña se puede calcular la parte de ganancia no distribuida asignada a cada socio, pero su inclusión en la renta neta global del contribuyente individual dependerá del criterio utilizado para la definición de renta, ya que no respondería estrictamente al criterio de la fuente (que toma únicamente el ingreso realizado) aunque si al criterio de acrecentamiento (aumenta el valor del capital por las ganancias no distribuidas). Sin embargo, en la práctica para el Fisco, puede resultar interesante gravar las utilidades en cabeza de la sociedad, por las ventajas administrativas que ello reporta. En el esquema d integración total, se trata en este caso de mantener el mismo resultado – a través del descuento de impuesto a los accionistas en relación a lo pagado por la sociedad – que en el ejemplo anteriormente explicado de imposición únicamente en cabeza del contribuyente individual, con exención total a la sociedad. Si todas las ganancias se distribuyeran en efectivo, la sociedad debe pagar un impuesto sobre la ganancia neta del ejercicio; la ganancias ex – impuesto la distribuye en efectivo. El contribuyente individual debe efectuar el siguiente cálculo: incluir en sus ingresos netos no el dividendo percibido sino el importe de la ganancia antes del impuesto, o sea:
Dividendo 1 − alícuota
La existencia de ganancias retenidas complica más la aplicación del criterio de integración en caso de gravarse en cabeza de sociedad y otorgar luego un crédito fiscal al contribuyente individual por el impuesto pagado por la sociedad. En una sociedad pequeña, es posible atribuir directamente la arte de los beneficios totales obtenidos por la sociedad (antes del impuesto) y la parte correspondiente a impuesto pagados por la sociedad a cuenta del contribuyente individual. Pero en sociedades con mayor número de accionistas, hay un solo caso en que ello resulta factible: en condiciones de funcionamiento perfecto del mercado de valores, el valor de cada acción aumentaría en proporción a las ganancias no distribuidas (netas de impuesto) y por lo tanto sería posible medir para cada contribuyente el equivalente a las rentas obtenidas (partiendo del aumento del valor de las acciones) obviamente en este caso se estaría aplicando la definición de renta según el concepto de acrecentamiento. Criterio de separación total.
El criterio de separación total, se basa en considerar a la sociedad de capital como un contribuyente diferente a cada uno de sus propietarios. En términos económicos, un impuesto a la renta neta de las sociedades de capital no necesariamente se traslada a los propietarios de capital (disminuyendo sus beneficios netos), sino que todo o parte de la incidencia del impuesto puede recaer sobre otros grupos económicos, a través de mayores precios pagados por los consumidores de los productos producidos por la sociedad e capital, menores salarios recibidos por los trabajadores, menores recompensas de los ejecutivos, etc. En el caso extremo de traslación total a estos otros grupos, los flujos de dividendos a lo largo del tiempo pagados por la empresa a sus accionistas permanecerían inafectados por el impuesto y por lo tanto no tendría sentido considerar como “doble imposición” al accionista la coexistencia del impuesto sobre los ingresos netos de la sociedad de capital con el impuesto sobre los ingresos netos de las personas. Criterio de integración parcial.
El establecimiento de un criterio intermedio ha diferenciado el tratamiento de los beneficios distribuidos en efectivos (dividendos) respecto al otorgado a los beneficios no distribuidos. Ello puede lograrse de dos modos: (i) por el tratamiento en cabeza del contribuyente individual, o (ii) por el tratamiento en cabeza de la sociedad. La primera modalidad, a través del tratamiento en cabeza del contribuyente individual, consiste en limitar la inclusión de los ingresos netos provenientes de la propiedad de sociedades de capital a los dividendos en efectivo percibidos, y simultáneamente en otorgar un crédito fiscal que guarde alguna proporción con los dividendos. Sistema canadiense.
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Se computa como ingreso el dividendo percibido incrementado en 1/3 y luego se reconoce como crédito fiscal el 80% del monto considerado como impuesto: los contribuyentes que tienen ingresos netos totales (incluyendo dividendos) relativamente bajos no alcanzan a beneficiarse por el crédito fiscal. Sistema británico. El contribuyente que no alcanza a tener ingresos netos imponibles y por lo tanto no puede disminuir el pago de impuesto personal por el crédito fiscal, recibe en efectivo un reintegro equivalente al impuesto pagado por la sociedad de capital. Esta segunda modalidad existente para la integración parcial, referida al tratamiento en cabeza de sociedad, se obtiene aplicando el impuesto sobre la renta societaria únicamente en la parte correspondiente a las utilidades retenidas y por lo tanto desgravando en cabeza de sociedad las utilidades distribuidas; estas últimas integran los ingresos netos de los contribuyentes individuales y tributan la alícuota correspondiente sin recibir ningún crédito fiscal. Principales consecuencias de los sistemas alternativos.
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Sociedades de capital versus otras formas jurídicas de empresas: si el tratamiento es diferente según la forma jurídica que tiene la empresa, el régimen impositivo puede violar la neutralidad e incentivar la conversión de un tipo jurídico a otro. Utilidades no distribuidas versus dividendos en efectivo: según las consideraciones de política fiscal podrá utilizarse un tratamiento uniforme para ambos tipos de beneficios de las sociedades de capital, o una tributación más alta sobre las utilidades distribuidas o por el contrario una tributación más alta sobre las utilidades no distribuidas. Contribuyentes que se identifican fiscalmente versus los que no se identifican: la opción de los contribuyentes a no identificarse a efectos fiscales respecto a la tenencia de acciones; esta circunstancia dificulta la aplicación integral de los mecanismos de control y la personalización del impuesto a la renta, esta opción a la no identificación obliga a estructuras especiales para mantener cierta equidad entre ambos grupos de contribuyentes y otorgar algunos incentivos fiscales a la identificación (o castigos fiscales a la no identificación). Contribuyentes nacionales versus extranjeros: en países receptores de capitales extranjeros, es importante la diferencia de tratamiento que se aplique para personas (residentes en el país versus residentes en el exterior) y empresas (sociedades constituidas en el país propiedad de residentes en el país versus establecimientos permanentes propiedad de sociedades del exterior o de personas físicas residentes en el exterior).
Amortizaciones. Si no existiera impuesto a los beneficios de las sociedades de capital, la inversión se realizaría si el costo del bien del capital K es menor o a lo sumo igual al valor actual (V) de los flujos de beneficios netos obtenidos por la inversión durante la vida útil (de n años) del bien en cuestión V=
B1 1 +i
+
B 2 (1 + i ) 2
+... +
B n (1 + i ) n
donde B j expresa los beneficios netos de cada período e i es la tasa de interés tomada como un dato para la empresa. Si existe un impuesto a los beneficios (una alícuota t), la decisión empresaria se basará en los montos de beneficios netos de impuestos (B – T); el impuesto a su vez se calculará sobre los beneficios netos menos la amortización de cada período, ya que ésta es un elemento de los gastos necesarios para mantener la permanencia de la fuente. Un régimen fiscal de amortizaciones que permita computar valores más elevados en los períodos iniciales en la vida de la inversión, tenderá a elevar el nivel del valor actual de los rendimientos de la inversión en caso de existir impuesto., y por lo tanto a incentivar la inversión. Esta es la base de los esquemas de amortización acelerada, sea reduciendo la vida útil admitida fiscalmente, o permitiendo computar deducciones especiales en el año inicial. Otro esquema de incentivos fiscales a la inversión consiste en admitir métodos de amortización con valores relativamente más altos para los primeros años de vida: concentra la amortización en los primeros años y por lo tanto aumenta (para una tasa de interés dada) el valor actual de los flujos de beneficios netos de impuestos, respecto al método de amortización lineal.
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Una forma particularmente interesante está dada por los créditos fiscales por inversión, consistentes en una deducción proporcional a la inversión en el período de su incorporación; este crédito fiscal puede ser independiente del mecanismo de amortización o puede afectar a este último a través de una reducción equivalente en el valor amortizable. El efecto del crédito fiscal se concentra en la nueva inversión y por lo tanto, a igual dad de pérdida de recaudación fiscal, tiene un efecto más potente como estímulo a las nuevas inversiones y a las empresas en expansión.
Valuación de inventario. Para la determinación del ingreso neto de las empresas, es necesario restar de los ingresos por ventas al costo de dichas ventas, lo cual obliga a determinar criterios de valuación de los inventarios de los bienes de cambio. Tres métodos: FIFO: las unidades vendidas se valúan a los costos de origen de las unidades más antiguas en existencia en el momento de la venta. LIFO: las unidades vendidas se valúan a los costos de origen de las unidades entradas más recientemente al momento de la venta. REPOSICION: las unidades vendidas se valúan al precio de reposición al momento de la venta. En épocas de inflación, el costo de ventas es menor con el método FIFO en comparación con el método LIFO, y por lo tanto el ingreso neto tiende a ser sobrestimado por el método FIFO, en contrapartida, el valor final de los inventarios sería mayor en el método FIFO que en el método LIFO. En cuanto al método de reposición, arrojará el menor valor impositivo para el ingreso neto y el mayor importe para la valuación del inventario fina; en este caso existiría un incremento nominal de valores de inventario originado en el ajuste por inflación.
Efectos económicos sobre precios y sobre incentivos de inversión. Efectos sobre precios.
Tradicionalmente se consideraba que el impuesto sobre los ingresos netos de las sociedades de capital no era trasladable e incidía totalmente sobre los propietarios del capital de la empresa a través de una reducción del beneficio después del impuesto en un monto exactamente igual a la magnitud del impuesto. Análisis posteriores plantearon la posibilidad de que la incidencia del impuesto fuera trasladada a otros grupos interesados en el funcionamiento de la empresa, tales como los empleados y los consumidores. Musgrave llegó a la conclusión de que el impuesto a la renta de las sociedades de capital se trasladaba totalmente a los precios (los beneficios netos de impuesto se mantenían constantes pese a cambios en la alícuota del impuesto). Harberger llegó a la conclusión de que el impuesto no se traslada, sino que incide en forma total sobre los propietarios del capital de la empresa. Si la totalidad del impuesto a los ingresos netos de las sociedades se traslada al precio, los efectos económicos del impuesto serán similares a los impuestos a la producción o consumo en la medida en que estos también se trasladen a los precios; la incidencia sobre la distribución personal en tal caso será probablemente regresiva. En cambio, si el impuesto incidiera totalmente sobre los beneficios de capital, como la proporción de éstos en el total de ingresos es creciente a medida que se pasa a contribuyentes de ingresos más altos, la distribución del ingreso sería afectada en forma progresiva. Efectos sobre incentivos de inversión.
El diseño concreto del impuesto sobre los ingresos netos de las sociedades de capital puede influir sustancialmente sobre los montos de ahorro de las empresas, sobre sus decisiones de invertir en activos financieros versus activos reales, y en este último caso de invertir en proyectos de diferente características respecto a riesgo y plazo. Un posible enfoque al respecto estaría constituido por la idea de neutralidad: el sistema impositivo debería dejar inalteradas las decisiones espontáneas en los temas señalados. Otro enfoque de política fiscal partiría de la base de influir deliberadamente a través del sistema tributario las decisiones privadas, tratando de hacerlas coincidir con el óptima social. Así, podría surgir la conveniencia de estimular impositivamente la retención de utilidades de las empresas para su reinversión en lugar de distribuir dividendos en efectivo a sus accionistas; de la misma forma, podría existir la conveniencia de incentivar la inversión en activos productivos reales en lugar de la inversión en activos financieros; asimismo, puede en la práctica existir sesgos a favor de inversiones de poco riesgo y de inversiones de recuperación rápida, por lo que el interés social puede aconsejar incentivos impositivos a inversiones de riesgo y a las de largo plazo. En cada caso primeramente deberá
identificarse la distorsión que justifica la intervención estatal, y luego adecuar el instrumental tributario para corregir dicha distorsión en la dirección y magnitud justificada.
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Impuesto a los beneficios eventuales. No todos los ingresos netos se incluyen legalmente dentro de la definición de renta para el impuesto a las ganancias. Se trata fundamentalmente de: (a) ganancias por juego y (b) ganancias de capital. El efecto más importante de separar estos rubros del impuesto global a los ingresos netos y de aplicarles una alícuota única, radica en la disminución de la progresividad global. En el caso de las ganancias por juegos, la justificación estaría en el carácter no habitual de dichos ingresos: la exclusión del impuesto personal y la fijación de una alícuota menor sería una forma de aplicar la idea de promediación presentada en su oportunidad al discutir la irregularidad de los flujos de renta. El tratamiento de las ganancias de capital se debe a: • Las ganancias de capital son una parte importante de los ingresos netos definidos económicamente (criterio del acrecentamiento), pero que usualmente no quedan comprendidos en la definición legal de renta (criterio de las fuentes), debido a que esta última habitualmente considera el momento de la realización (en efectivo) de la ganancia, que puede ser muy posterior al momento en que efectivamente se obtiene la ganancia. • Las ganancias de capital se prestan más al manejo deliberado de los contribuyentes en cuanto al período de su determinación, por lo que aparece la posibilidad de diferir su tributación y eventualmente de eludirla por completa. • Las ganancias de capital están concentradas en los contribuyentes de ingresos más altos, por lo que su diferimientos temporal y su exclusión del impuesto personal afecta sustancialmente la progresividad del mismo. • Las ganancias de capital son en una economía de propiedad privada las señales y las recompensas del funcionamiento del mecanismo de asignación de las inversiones entre actividades y entre empresas, por lo que el tratamiento impositivo de las mismas puede alterar sustancialmente dicha asignación. • Debe existir simetría de tratamiento entre ganancias y pérdidas de capital. Dentro de las ganancias de capital, los dos rubros más significativos son los siguientes: (i) inmuebles y (ii) propiedad de explotaciones productivas. La propiedad de inmuebles puede dar origen a ganancias por valorización a lo largo del tiempo: de acuerdo al criterio de acrecentamiento, debería computarse como ganancia de cada período el aumento de valor experimentado en el período; en cambio de acuerdo al criterio de la fuente, no existiría una renta propiamente dicha, sino una ganancia por única vez en el momento de realizar la venta de la propiedad; por las mismas razones de irregularidad en tal caso se justifica la exclusión de estas ganancias del impuesto personal y la aplicación de una alícuota uniforme moderada: en cuanto a los servicios anuales obtenidos del usufructo del inmueble, ellos quedan gravados dentro del sistema tributario a través del impuesto inmobiliario. La propiedad de empresas también puede dar lugar a diferencias de valor en el momento de la venta de la misma en comparación al valor (actualizado) de la compra o aporte inicial. La aplicación del criterio de acrecentamiento incluiría como ingreso neto de cada período el incremento de valor experimentado: parte de este incremento estaría contabilizado dentro de las utilidades no distribuidas, pero otra parte correspondería a incrementos de valor de activos empresarios no adecuadamente reflejados en la contabilidad. Para cada socio recién en el momento de la venta de la propiedad empresaria (o de la participación correspondiente) se determinaría la verdadera diferencia de valor respecto al aporte inicial; alternativamente, la liquidación de la sociedad permitiría arribar a una valuación efectiva de la propiedad. El problema radica en el período intermedio, donde es prácticamente imposible arribar a valuaciones correctas que permitan medir el incremento patrimonial experimentado anualmente.
Impuesto a la renta normal potencial de la tierra. Un tratamiento especial de las explotaciones agropecuarias dentro del impuesto a las ganancias; consiste en definir los ingresos netos no según los valores efectivamente obtenidos por la explotación de cada año, sino según los valores potenciales que podría alcanzar la explotación bajo determinados criterios. La idea básica del impuesto a la renta potencial consiste en desalentar la existencia de tierras ociosas o en manos de quienes la utilizan ineficientemente, y en cambio incentivar las explotaciones que
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incorporan tecnologías avanzadas y explotan más intensivamente la tierra; ello permitiría a largo plazo aumentar la producción y el consumo nacional (y las exportaciones, si el país es exportador de productos agrícolas). Para ello, el impuesto se aplicaría no sobre la renta efectiva, sino sobre la renta normal potencial. Si los productores maximizan beneficios y tienen acceso similar al capital y a la tecnología, todos alcanzarían la tecnología utilizada por A, pues solamente allí maximizan sus beneficios. Si trataran de maximizar beneficios pero no tuvieran acceso similar al capital o a la tecnología, existirían varias soluciones alternativas: (a) podrían imaginarse arreglos de explotación con participación de inversores o de poseedores de tecnología, los cuales absorberían parte de la renta neta finalmente obtenida; (b) la política gubernamental (política crediticia y de extensión agropecuaria) llenaría estas deficiencias, o (c) en el último caso el propietario tendría incentivos a vender la tierra a otro que pueda obtener el nivel óptimo. Cualquiera de estos mecanismos llevarían al óptimo social sin necesidad de una política tributaria especial para el sector agropecuario. La hipótesis del ingreso mínimo prefijado sería para las empresas, cuyo objetivo no sería maximizar beneficios sino “satisfacer” cierto nivel predeterminado de la tasa de beneficios.
Impuesto al gasto global. El impuesto al gasto global es un impuesto de tipo personal, cuya base imponible está constituida por los gastos realizados por una persona en un período determinado (el año); a partir de un cierto mínimo no imponible se establecen alícuotas marginales crecientes para niveles más elevados de gastos. La idea esencial es la de gravar no la fuente de ingresos sino el destino de los mismos. Desde el lado de los efectos económicos, el impuesto al gasto no afecta negativamente al ahorro, el impuesto al gasto es neutral entre bienes; además es progresivo. Por supuesto, las alícuotas del impuesto al gasto serán diferentes (más altas) que las alícuotas del impuesto a la renta para obtener la misma progresividad.
Imposición patrimonial. Imposición al patrimonio neto de las personas. Es un impuesto de tipo personal, cuya base imponible está representada por la diferencia entre el valor de los activos poseídos por el contribuyente y los pasivos adeudados por el mismo; el impuesto es progresivo a través de un mínimo no imponible y alícuotas marginales ascendentes para montos superiores del valor del patrimonio neto. Dado que la distribución de la propiedad está más concentrada que la distribución del ingreso, este impuesto tiende a estar más concentrado que el impuesto a las ganancias de las personas. Aunque el impuesto se fija en proporción al patrimonio neto, el pago de impuestos incide sobre los ingresos netos del contribuyente. En el caso de activos que sean productivos, se puede establecer una equivalencia económica entre la tributación a la propiedad y la tributación a los ingresos provenientes de la propiedad. El problema es mayor en el caso de activos no productivos, porque el impuesto al patrimonio neto no se pagaría a partir de la remuneración proveniente de dicha propiedad sino que tendría que ser financiado con otros ingresos.
Imposición al capital de las empresas Este impuesto grava el patrimonio de las empresas, definido como la diferencia entre los activos computables y los pasivos computables (o sea el capital más las reservas y utilidades sin distribuir). Por ser un impuesto de tipo real la alícuota es uniforme. Económicamente el impuesto al capital de las empresas (sobre un stock) es equivalente al impuesto a las ganancias de las sociedades (sobre un flujo), con la particularidad de tener una mayor incidencia relativa en las empresas con menor proporción de pasivo. De la misma forma, el impuesto tendría una menor proporción de los beneficios en actividades de mayor riesgo, y por lo tanto, con tasas de beneficio más elevadas. Se planteó la relación entre el impuesto al patrimonio neto (de las personas) y el impuesto al capital (de las sociedades) con análogos criterios: • Para el criterio de integración, la coexistencia de ambos impuestos significaría una doble imposición injustificada. Si existen ambos impuestos, debería excluirse en el cálculo del impuesto al patrimonio neto las tenencias societarias; alternativamente, de incluirse estas tenencias,
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debería reconocerse un crédito fiscal en el impuesto al patrimonio neto por el impuesto a los capitales pagados en cabeza de la sociedad, y de esa manera asegurar la equidad horizontal. Para el criterio de separación, en cambio, sería justificable la coexistencia de ambos impuestos, computando en los activos para la determinación del impuesto al patrimonio neto las acciones y participaciones societarias poseídas por el contribuyente individual, sin crédito fiscal por los pagos realizados por las sociedades en el impuesto al capital. Ello se justificaría si las empresas consideraran a este (ya que todas las empresas lo deben pagar) y por lo tanto el impuesto al capital no reduce el beneficio obtenido por la empresa.
Impuesto inmobiliario. El impuesto inmobiliario grava componentes (brutos) del patrimonio. Este patrimonio habitualmente es de tipo real, tomando como base imponible cada propiedad con independencia de las características personales del propietario. Aunque el impuesto se aplique independientemente sobre cada propiedad, en ciertos casos se han utilizado sistemas progresivos, con alícuotas superiores a mayor valor fiscal del inmueble considerado. Técnicamente este tratamiento puede violar la equidad horizontal e incentivaría la subdivisión de los inmuebles, como forma de reducir la carga tributaria. Al gravar el valor del activo, sin tener en cuenta los pasivos asociados a dicho activo, se puede imponer la misma carga tributaria sobre contribuyentes con distinta capacidad efectiva. Inmuebles rurales.
Si se fija el impuesto sobre el valor total, se estaría castigando relativamente a las explotaciones con mayores inversiones en mejoras y presuntamente las más avanzadas. Desde el punto de vista de eficiencia, se justificaría aplicar el impuesto únicamente en función del valor de la tierra libre de mejoras. El impuesto sobre el valor de la tierra libre de mejoras, sería económicamente equivalente al impuesto sobre la renta potencial de la tierra, ya que ambos significan un monto anual fijo de impuesto (por hectárea) independiente del valor efectivo de explotación, y por lo tanto representan un incentivo a las explotaciones que obtienen una mayor producción por hectárea y que utilizan mayores cantidades de insumos por hectárea. Un efecto particular del impuesto inmobiliario es el llamado “efecto de capitalización” del impuesto, y correlativamente, de “amortización” del impuesto. Supóngase un campo que rinde una renta neta de $10 por hectárea, con una tasa de interés real anual del 10% el valor de la tierra sería de $100 por hectárea. Se anuncia un nuevo impuesto a la tierra, igual a $1 por hectárea cada año. El nuevo valor de la tierra será menor, porque la renta neta de impuesta ahora será de $9 por hectárea, y por lo tanto el precio se fijará en $90 por hectárea precio de su propiedad en $10, que es el valor actual del flujo de pagos de impuesto en los períodos futuros: a esto se denomina la “capitalización” del impuesto. Nótese que el efecto es instantáneo, al solo anuncio de la implantación del nuevo impuesto, aún cuando el mismo no sea cobrable de inmediato. La incidencia del impuesto recaerá totalmente sobre el propietario al momento del anuncio: el posible comprador que conoce el nuevo impuesto, no estará dispuesto a pagar más de $90 por hectárea, porque éste es el valor actualizado de los flujos de renta neta del nuevo impuesto. A su vez, el comprador deberá efectuar los pagos anuales del impuesto, pero no soportará la carga del mismo pues compensa dichos pagos con la disminución del precio pagado pagos anuales de impuesto de $1 está (amortizando) la diferencia de precio mencionada; por ello se habla de “amortización” del impuesto. Este fenómeno es general para los impuestos periódicos que gravan activos. Inmuebles urbanos.
Los principios expuestos pueden aplicarse también a los inmuebles urbanos. La renta de la tierra (libre de mejoras) dependerá fundamentalmente de su localización. Pero a diferencia de los inmuebles rurales, el valor de la construcción (con vida útil limitada) es superior al de la tierra. El impuesto inmobiliario reduce la renta de la tierra urbana en la medida en que grava el terreno libre de mejora. George ha justificado un impuesto al terreno urbano libre de mejoras que absorbiera la totalidad de la renta, por entender que ésta se origina en situaciones sociales (crecimiento económico de la ciudad) y no en mérito personal del terrateniente. Los impuestos inmobiliarios sobre la vivienda gravan directamente a las familias (bien de consumo durable), mientras que los impuestos inmobiliarios urbanos gravan a la empresas (bienes de producción).
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Una característica importante de los impuestos inmobiliarios radica en la posibilidad de vincular los beneficios de los servicios públicos recibidos por los ocupantes de los inmuebles con la carga soportada por los mismos a través de dichos impuestos; por otra parte, al aplicarse a estos impuestos el principio de origen (radicación efectiva del bien) y no el principio de residencia del propietario no aparece doble imposición y es posible a cada jurisdicción gravar a los propietarios ausentistas.
Impuesto al parque automotor. Este impuesto grava anualmente la propiedad de vehículos. Características: • El impuesto es equivalente a un impuesto a la compra del vehículo nuevo, por el fenómeno de capitalización. • Debe distinguirse entre vehículos de las familias (como bien de consumo durable) y vehículos de las empresas (automóviles afectados a la actividad de empresas, camiones, ómnibus). • Estos impuestos son utilizados especialmente por los gobiernos locales, si bien estrictamente la vinculación territorial de la base imponible no coincida tan exactamente con la localización de su uso.
Impuesto a la transmisión gratuita de bienes. Estos impuestos, fueron originariamente referidos a las herencias y luego extendidos a donaciones entre vivos. Las herencias y donaciones, excluidas de la definición de renta por carecer de habitualidad (criterio de la fuente), se gravaban en las provincias argentinas con alícuotas diferentes según el tamaño de la herencia y el grado de parentesco, con mayores alícuotas para un grado de parentesco más lejano y alícuotas máximas para donaciones o legados a extraños. El impuesto puede incluir mínimos no imponibles, así como ciertas exenciones – totales o parciales – según el destino de la donación.
Contribución de mejoras. La contribución de mejoras es un tributo aplicado sobre los inmuebles, en proporción al beneficio recibido por la ejecución de una obra pública. Un problema importante de la estructura de este tributo consiste en la valuación de los beneficios recibidos por los propietarios de cada inmueble por la realización de la obra pública, en la práctica debe recurrirse a métodos aproximadamente de tipo general, a fin de evitar subjetividades y precisar con certeza el monto a tributar. Otro problema importante se refiere al pago de la contribución, ya que si bien la valorización de la propiedad es inmediata a la construcción de la obra pública sólo en el caso del propietario que vende inmediatamente la propiedad se tendrá la liquidez necesaria para el pago total de la contribución.
Capítulo VIII. Imposición a los consumos y otros tributos. Imposición selectiva a los consumos. Los impuestos selectivos gravan específicamente un cierto tipo de bien, en contraposición con los impuestos generales que gravan en forma uniforme conjuntos muy amplios de actividades.
Impuestos selectivos a la producción y al consumo nacional. Impuesto sobre un bien exportable.
Impuesto a la producción Nacional de un bien exportable (Figura 1).
Dado el precio internacional del bien exportable en dólares y el tipo de cambio, antes del impuesto para un bien exportable, se determina el precio interno del bien P0. La demanda interna del bien está descripta por la curva DD; al precio P 0 el consumo nacional es igual a q c. La oferta interna del bien corresponde ala curva OO, y la producción nacional al precio P 0 es la cantidad q p. Por definición de bien exportable, q p es mayor que qc, y la diferencia entre ambas cantidades (qc – qp) es la cantidad exportada del bien (=AB). Un impuesto sobre la producción nacional de este bien tendrá como efecto introducir una brecha entre el precio de venta del productor y el precio (neto de impuesto) que queda para el productor; por lo tanto ahora aparecen dos curvas de oferta; si se trata de un impuesto específico o de suma fija por unidad de producción la curva O’O’ se trazará desplazando
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Luego del impuesto, el precio doméstico pagado por los consumidores (P 1) será idéntico al anterior (P0) y por lo tanto la cantidad consumida permanecerá invariante; en cambio el precio neto de impuesto recibido por los productores (P 2) será menor que antes, en la magnitud del impuesto (P 2 = P1 – u = P0 – u); la cantidad producida después del impuesto (q’ p) será menor que la anteriormente producida (qp) como respuesta de los productores al menor precio recibido, y por lo tanto los saldos exportables disminuirán de q cqp a qcq’p). Impuesto al consumo nacional de un bien exportable (Figura 2).
En cambio, un impuesto sobre el consumo nacional tendrá efectos opuestos. La curva D’D’ que relaciona los precios netos de impuesto pagados por los usuarios con las cantidades demandadas, se obtiene por un desplazamiento vertical hacia debajo de la curva DD, que relaciona los precios totales pagados por los usuarios con las cantidades demandadas. Como el precio internacional permanece al nivel P 0, al cual los productores nacionales pueden vender a los = los consumidores nacionales soportan un recio total P 1, o sea igual al precio que reciben los productores nacionales más el impuesto que deben abonar al Fisco. Los consumidores nacionales enfrentan un mayor precio total, reducen sus compras (de q c a q’c), en tanto los productores nacionales no se ven afectados, pues siguen vendiendo al mismo precio y produciendo la misma cantidad qp (aunque ahora compensando la disminución del consumo nacional por un aumento de igual magnitud de las ventas al exterior); las exportaciones aumentan como consecuencia del impuesto al consumo nacional, de q cq p a q’cqp. “Exportación” de un impuesto a la producción de exportables (caso de un país pequeño). (Figura 3)
En el impuesto a la producción de exportables, la demanda total es infinitamente elástica al precio P 0 (dicha curva tiene la forma quebrada DACB, que implica que a precios mayores a P 0 sólo queda la demanda doméstica en el tramo DA; una vez llegado a P 0 la cantidad demandada total se vuelve indefinidamente grande a lo largo de ACB). En el caso del impuesto al consumo de exportables, la oferta de los productores nacionales a los consumidores nacionales es infinitamente elástica (los productores no aceptan un precio menor a P 0 porque si los consumidores nacionales no están dispuestos a pagar ese precio, los productores los pueden vender en el exterior a dicho precio. En el caso de una economía abierta, un impuesto sobre la producción respondería al principio de origen, gravando la totalidad de la producción sea con destino interno o externo; en cambio un impuesto al consumo respondería al principio de destino, ya que gravaría la utilización del bien dentro del país y eximiría de impuesto al consumo en el exterior del bien producido en el país, estimulando así las exportaciones. Hasta aquí se ha supuesto que el precio internacional del bien en cuestión no se altera como consecuencia del impuesto. En caso de que las exportaciones del país analizado sean una parte significativa del mercado mundial, un impuesto a la producción que reduzca los saldos exportables (de AB a AC en la figura 3), afectaría el precio internacional significativamente, ya que la oferta mundial se desplazaría de OO a O’O’ (en la parte derecha de la figura 3) y el precio subiría de P 0 a P’0. Este aumento del precio internacional, a su vez, elevaría el precio interno del bien (parte izquierda de la figura 3) de P 0 a P’0 y por lo tanto se reduciría al consumo (de AC a A’C’) aunque sin recuperar el nivel inicial antes del impuesto (A’C’ sería inferior a AB); a su vez este aumento en la exportación
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tiende a compensar parte de la suba del precio en el mercado internacional del bien exportable, como consecuencia del impuesto fijado en nuestro país, y por lo tanto parte del impuesto incidiría sobre los consumidores extranjeros (por aumento del precio internacional); se trataría de una “exportación” de impuestos, ya que nuestro Fisco estaría recaudando impuestos que en definitiva son soportados (parcialmente) por los consumidores extranjeros. El impuesto al consumo nacional aumenta los saldos exportables y por lo tanto deprime el precio en el mercado mundial; esto último alivia la carga soportada por los consumidores nacionales y traslada parte del efecto a los productores nacionales, que hora recibirían un precio menor que antes de la aplicación del impuesto. Impuesto sobre un bien importable.
Un impuesto a la producción nacional de un bien importable Impuesto a la producción nacional de incide totalmente sobre los productores nacionales y empeora la un bien importable. (Figura 4) balanza comercial, esta vez a través de una ampliación de las importaciones; en la figura 4, antes del impuesto se producía internamente qp y se consumía q c, cubriéndose la diferencia mediante la importación de la cantidad q pqc; el impuesto a la producción nacional de un importable crea la brecha entre O’O’ y OO; el precio pagado por el consumidor (P1) se mantiene constante (igual P 0) porque tiene la alternativa de proveerse del exterior al mismo precio internacional, mientras que el precio neto percibido por el productor se reduce en la magnitud del impuesto, absorbiendo el productor nacional la totalidad de la incidencia del impuesto. De la misma manera, un impuesto al consumo nacional de importables (Figura 5) incide totalmente Impuesto al consumo nacional de sobre el consumidor nacional y por lo tanto la cantidad un bien importable. (Figura 5) consumida disminuye (de q c a q’ c) mientras que los productores nacionales siguen percibiendo el mismo precio y produciendo la misma cantidad (q p); la balanza comercial mejora debida a la reducción de las importaciones (de q pqc a qpq’c). En resumen, un impuesto a la producción de bienes comerciables internacionalmente siempre incide totalmente sobre los productores y empeora la balanza comercial (reduciendo las exportaciones si el impuesto es sobre exportables o aumentando las importaciones si es sobre importables), mientras que un impuesto al consumo nacional de dichos bienes incide totalmente sobre los consumidores y
Impuestos sobre el comercio exterior. En los impuestos al comercio exterior se gravan las exportaciones o las importaciones, a diferencia de los impuestos que recién se han analizado que gravan la producción nacional o el consumo nacional de bienes importables o exportables. Impuesto a las exportaciones.
Antes del establecimiento del impuesto, el precio interno del bien, dado por el precio internacional y el tipo de cambio vigente, es p y por lo tanto la producción nacional es q p, el consumo nacional es q c y el saldo exportable es q cqp. Luego del impuesto, el precio interno del bien desciende a p’, el Un impuesto sobre la importaciones eleva ya el que precio precio doméstico se reducirá en un cuarto, los doméstico del bien importado delap venta a p’, al la exterior producción productores solamente recibirán en (neto nacional importaciones) aumenta q p aprecio q’p, de nuevo(sustitutiva impuesto)delas tres cuartas partes dedel debido a que el precio doméstico ha subido por el anterior, y el mismo precio se establecerá para las ventas encarecimiento de último la precio alternativa importada; internas, ya que si este fuera superior, no se simultáneamente, el mayor precio que deben pagar los exportaría nada y todos los productores pretenderían vender consumidores por la producción de origen únicamente en nacionales el mercado(tanto interno. Impuesto a las importaciones. importado como de la de origen doméstico) contrae el consumo de qc a q’ c. El saldo importado decrece de q pqc a Impuesto a las importaciones. (Figura 8) q’pq’c, de acuerdo a la expresión de la producción nacional (efecto protectivo) y a la contracción del consumo nacional. Este arancel aduanero es equivalente económicamente a una combinación de dos medidas fiscales: (a) un impuesto al consumo nacional del bien importable, de cualquier origen – nacional o importado – y (b) un subsidio a la Impuesto a la exportación. (Figura 6)
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Equivalencia de un impuesto a las importaciones. (Figura 9). En esta figura, el impuesto al consumo desplaza el equilibrio de los consumidores de A’ a C’, reduciendo la cantidad consumida de qc a q’c, mientras que el subsidio a la producción nacional (la nueva curva O’O’) desplaza el equilibrio de los productores de B’ a D’, aumentando la producción nacional de q p a q’p. Los puntos D’ y C’ de la figura 9, son equivalentes a los puntos D y C de la figura 8. La recaudación fiscal del arancel (CDEF) es el resultado neto de una recaudación implícita por un impuesto al consumo nacional (p’CFp) de la cual se deducen los subsidios implícitos a ados a los roductores nacionales ’DE . El atractivo político del arancel radica en que “promueve la producción de importable nacional y economiza divisas”, es decir, subsidia implícitamente a la producción nacional sustitutiva de importaciones (habitualmente concentrada en pocas empresas) a expensas de una carga también implícita a los consumidores nacionales (políticamente más débiles por su mayor número y menor carga fiscal individual), con un mecanismo de fácil administración fiscal y baja evasión relativa. Impuesto a las exportaciones = impuesto a la producción nacional + subsidio al consumo nacional. Impuesto a las importaciones = impuesto al consumo nacional + subsidio a la producción nacional.
Imposición general a los consumos. Estructuras alternativas. La primera alternativa importante se refiere a gravar una única etapa (impuestos monofásicos o en etapa única) o varias etapas (impuestos multifásicos o en etapa múltiple). En los impuestos monofásicos, puede elegirse como punto de impacto el nivel minorista el nivel mayorista o el nivel manufacturero. En el caso de impuestos multifásicos, existen a su vez dos grandes alternativas: gravar en cada etapa el total de producción o de venta (impuesto multifásico acumulativo) o gravar en cada etapa únicamente el valor agregado por la correspondiente etapa (impuesto al valor agregado).
Efectos sobre precios relativos. Suponiendo que existen condiciones de costos constantes en cada una de las etapas productivas, lo cual implica una traslación del impuesto de cada etapa hacia las etapas posteriores a través del aumento del correspondiente precio. Impuesto al valor agregado.
Un impuesto con una tasa del 20% sobre el valor agregado en cada etapa y para cada bien, es neutral a los precios relativos de los bienes finales. Cada etapa factura a la siguiente el precio del producto y le agrega el 20% de IVA para arribar al monto a cobrar en total. Puede optarse por dos mecánicas de cálculo: (1) para cada etapa computar el valor agregado como suma de las remuneraciones de factores) y aplicar la alícuota sobre ese valor y (2) el utilizado en la práctica en la Argentina, de computar como impuesto a pagar por cada etapa la diferencia entre el débito fiscal y el crédito fiscal. Impuesto a las ventas minoristas.
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Un impuesto en etapa única a nivel minorista – si la cobertura es totalmente general – es económicamente equivalente al Impuesto al Valor Agregado. En el caso del impuesto a las ventas minoristas únicamente cambia la última etapa; puede apreciarse que la relación de precios después del impuesto permanece invariante y los niveles absolutos (con impuesto) de los precios finales de cada bien son iguales que los alcanzados con el IVA (para recaudación equivalente). Impuesto a las ventas mayoristas.
Un impuesto a las ventas mayoristas de alícuota uniforme entre actividades no es equivalente al IVA y no es neutral: distorsiona los precios relativos en perjuicio de la industria que agrega valor en etapas tempranas en comparación con la industria que agrega valor en etapas tardías. Por ejemplo su los productos consumidos por personas de bajos ingresos agregan valor en etapas tempranas en tanto los consumidos por personas de altos ingresos agregan valor en etapas tardías, el impuesto a las ventas mayoristas tendería a encarecer los primeros bienes en relación con los segundos; sería no neutral y regresivo. Impuesto a las ventas manufactureras.
La mayor distorsión en los precios relativos finales introducido por este impuesto, debido a las diferencias de estructuras de valor agregado por etapa, en perjuicio del bien con valor agregado en etapas tempranas. Impuesto sobre los ingresos brutos.
En el impuesto sobre los ingresos brutos, o multifásico acumulativo, cada empresa paga e n proporción a sus ventas totales, sin admitir ninguna compensación por compras a otras empresas, como en caso del IVA. Puede apreciarse la distorsión introducida por el impuesto multifásico acumulativo, comparando los precios relativos finales con los impuestos neutrales. Comparación entre las distintas modalidades de impuestos.
Partiendo del IVA y ventas minoristas que serían equivalentes y neutros, la distorsión es creciente cuando se pasa a ventas mayoristas y máximo para ventas manufactureras; el hecho de que el impuesto multifásico acumulativo registre menor distorsión que a las ventas manufactureras y a las ventas mayoristas, puede explicarse para el ejemplo en que aquél resultaría equivalente a una combinación de los impuestos en etapa única, con alícuota uniforme; por lo tanto la distorsión resultante se ubica como un promedio de las distorsiones de cada uno de sus componentes.
Efectos sobre la integración vertical. Los impuestos multifásicos acumulativos discriminan en perjuicio de los bienes y procesos que requieren gran número de etapas, induciendo artificialmente a adoptar modos de organización empresarial que busquen economizar impuestos a través de la reducción del número de etapas, es decir a través de la integración vertical. El ahorro de impuesto se obtiene por convertir una transacción anteriormente externa entre dos empresas y por lo tanto sujeta a impuesto (venta de la etapa I a la etapa II) en una transacción interna y por lo tanto no sujeta al impuesto multifásico acumulativo. La integración vertical podría ser ineficiente, requiriendo mayores pagos a factores productivos que en la organización no integrada y todavía ser rentable privadamente la integración vertical, debido a que los costos de la ineficiencia resultante (costos sociales) más que se compensan (desde el punto privado, pero no social) con los ahorros del impuesto multifásico acumulativo resultante de la integración vertical. Por supuesto, esta característica señala una desventaja del impuesto multifásico acumulativo desde el punto de vista de asignación de recursos, cuya importancia está dada por la magnitud de la alícuota impositiva (a mayor alícuota, mayor distorsión) y por las características concretas de los procesos productivos y sus posibilidades de integración vertical. Efectos sobre la inversión. • El IVA tipo producto busca gravar la totalidad de los flujos finales de bienes, sea para consumo o
para inversión bruta.
• El IVA tipo ingreso grava los flujos finales de bienes de consumo, y los de inversión neta.
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• El IVA tipo consumo grava únicamente los flujos finales de bienes con destino al consumo,
desgravando totalmente los bienes de inversión. Cuanto más intensiva en capital sea una actividad, más importante será el estímulo de la inversión como consecuencia de la aplicación de una IVA tipo consumo. De la misma manera, las empresas nuevas y en expansión (y que por lo tanto tienen grandes créditos fiscales por el IVA incorporados en los bienes de capital comprados) serán las más beneficiadas y estimuladas (su inversión bruta como proporción del capital total y de las ventas será proporcionalmente elevadas, y los créditos fiscales tan elevados que los impuestos pagados sean bajos o incluso nulos en los primeros años de vida de la empresa nueva o en tanto mantenga su ritmo elevado de expansión la empresa creciente).
Efectos sobre el comercio exterior. Un impuesto en etapa minorista no discrimina entre producción nacional e importaciones, ya que ambas son gravadas uniformemente (principio de destino). En cambio un impuesto en etapas únicas anteriores, o en etapas múltiples acumulativas, tiene un sesgo antiexportador, ya que tiende a gravar las primeras etapas de bienes que luego son exportados descolocando a los productores nacionales frente a la competencia de productores de otros países gravados a nivel minorista o con reintegro de impuestos; de la misma forma, dichos impuestos tienen un sesgo pro – importador, porque acumulan impuestos en las primeras etapas de la producción nacional que queda descolocada frente a la producción extranjera que no tiene impuestos en las etapas iniciales (antes de la exportación) o que tienen mecanismos de reintegros impositivos. Si los países que comercian entre sí tienen sistemas fiscales análogos, no se plantean sesgos sistemáticos; si tienen sistemas diferentes, una solución estriba en reintegros impositivos sobre los montos pagados por la actividad exportador en los procesos anteriores a la exportación.
Efecto de piramidación. Críticas a los impuestos multifásicos acumulativos: (a) el argumento de “impuesto sobre impuesto” y (b) el argumento de “piramidación de impuesto”. El argumento de “impuesto sobre impuesto” ataca a un impuesto multifásico acumulativo en comparación con uno de etapa única, alegando que en aquel caso, la etapa III paga impuesto sobre el valor de producción, que incluye el valor de insumos comprados dentro del cual figuran impuestos pagados por la etapa II y a su vez insumos comprados por etapa II que incorporan impuestos pagados por la etapa I, por lo tanto aparece un efecto “en cascada” por el cual se paga en la etapa II impuesto sobre el impuesto pagado en la etapa I, y a su vez en la etapa III impuesto sobre el impuesto pagado en la etapa II que a su vez se había aplicado sobe el impuesto pagado en la etapa I. Esta característica no aparece en los impuestos de etapa única, ni tampoco en el IVA pese a ser de etapa múltiple, debido a que grava únicamente el valor agregado en cada etapa. Sin embargo, no importa la magnitud absoluta de la alícuota sino el monto de recaudación resultante. Pero en la comparación deben tomarse para cada modalidad de impuesto la alícuota que permita recaudar el mismo monto total, y por lo tanto el mismo aumento del precio final; la distribución de la carga entre etapas (con traslación total hacia delante) no se altera por las distintas modalidades: con cualquiera de ellas, el valor agregado de cada etapa permanece invariable, la carga soportada por cada etapa productiva es nula y la carga total recaerá sobre el usuario final. El argumento denominado “efecto piramidación” está constituido por una hipótesis respecto a la fijación de precios, que afirma que la conducta del empresario toma como base los costos a los cuales agrega un margen o porcentaje como beneficio, para arribar así al precio de venta fijado. El impuesto aplicado en la etapa I aumenta el valor de los insumos de la etapa II, y por lo tanto los costos de dicha etapa, a igualdad de margen porcentual en la etapa II el beneficio es mayor, con lo que se produce la “piramidación” (al ensancharse la base de cálculo del beneficio, por efecto del impuesto de la etapa anterior que grava el insumo, aumento el monto del beneficio de la etapa posterior). Sin embargo, la tasa de beneficio se fija en proporción al capital invertido, y si antes del impuesto las condiciones de mercado llevaban en la etapa II a una tasa de beneficio sobre el capital invertido, al no variar éste, luego del impuesto la tasa debe permanecer en dicho valor, la movilidad de capital entre empresas llevaría a una reducción del margen de beneficio sobre costos.
Contribuciones de seguridad social. La “seguridad social” trata de cubrir contingencias individuales a través de sistemas colectivos, de tipo coactivo. En principio se aplicó al financiamiento de estos servicios el principio del beneficio, carga de los gastos requeridos: la obligatoriedad de la contribución descansaba en el principio de
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solidaridad social y en que el equilibrio económico sólo se alcanzaba con la cobertura total del grupo protegido: por lo tanto lo común fue financiar estos servicios en s totalidad, al menos inicialmente, a través de contribuciones especiales fijadas en proporción a los sueldos y salarios cobrados por cada miembro.
Efecto sobre la ocupación: un argumento esgrimido contra las contribuciones obre salarios se refiere a la intensidad de uso de factores: el encarecimiento de la mano de obra en relación al capital lleva a un uso menor de aquél; en países con escasez de capital, las contribuciones sobre salarios tienden a incentivar tributariamente la adopción de técnicas intensivas en capital contribuyendo a deprimir las posibilidades de ocupación laboral. Otro efecto no deseado, es el de incentivar el uso clandestino de la mano de obra y el de alentar el cuentapropismo, con los consiguientes efectos negativos sobre la eficiencia general de la economía. Efectos sobre la distribución del ingreso: otro argumento opuesto a estas contribuciones se basa en su carácter regresivo sobre la distribución personal del ingreso. Aportes proporcionales sobre ingresos del trabajo resultan regresivos porque la proporción de ingresos del trabajo dentro de los ingresos totales va aumentando el nivel a medida que disminuye del ingreso personal. Efectos sobre la inflación: al encarecer el costo de utilización de la mano de obra, o reducir el salario neto de tributo, ello provoca una presión inflacionaria (las contribuciones patronales tienden a aumentar los precios de los productos para recuperar los aumentos de costos incurridos, mientras que los aportes personales tienden a aumentar los salarios nominales para recuperar el salario real preexistente), En realidad, los tres argumentos no son válidos simultáneamente: • Si la oferta laboral fuera totalmente rígida, la carga de la contribución recaerá totalmente sobre los trabajadores y se daría el efecto regresivo, pero el costo laboral para los empleadores permanecerá invariable por lo que no se producirá el efecto inflacionario ni el efecto de sustitución factorial. • Si la oferta laboral fuera totalmente elástica, la carga de la contribución recaerá totalmente sobre los empleadores; si la elasticidad de la sustitución entre factores fuera nula los costos de producción suben en la magnitud del tributo y el precio del producto sube según el valor de la elasticidad – precio de la demanda del producto, con lo que habría cierta presión inflacionaria pero no habría sustitución factorial, tampoco habría efecto regresivo porque la incidencia sobre los trabajadores sería nula. • Si la oferta laboral fuera totalmente elástica y la elasticidad de sustitución de trabajo por capital fuera elevada, se daría el efecto de cambio en la intensidad de factores pero no presión inflacionaria ni tampoco efecto regresivo. En un caso intermedio, podrían darse los tres efectos mencionados, pero a mayor magnitud de uno de ellos, menos magnitud de los otros dos.
Capítulo IX. Uso del crédito público. Desequilibrio presupuestario. Metodologías alternativas de definición. Los recursos se dividen entre presupuestados y no presupuestados, a los cuales hubo que acudir ex post. Por lo tanto, es necesario separar los distintos rubros “trazando la raya” entre los que permiten definir el desequilibrio y los que financian dicho desequilibrio.
Financiamiento del déficit del sector público: formas alternativas. Existen dos formas básicas de financiar el déficit: el uso del crédito público (captación de ahorro proveniente del sector privado de la economía) y la financiación a través del Banco Central (por adelantos transitorios o por la absorción en su cartera de títulos públicos). • Política fiscal pura: modifica los niveles de erogaciones y de recaudaciones tributarias en la misma magnitud, sin afectar la tenencia de activos líquidos (deuda pública o dinero). • Política de la deuda pura: modifica la composición de la deuda pública, sin modificar las magnitudes fiscales (niveles de erogaciones y recaudaciones tributarias), ni el stock de dinero. • Política monetaria pura: afecta la cantidad de dinero sin modificar las magnitudes fiscales (erogaciones y recaudaciones tributarias) ni la deuda pública (nivel y estructura).
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En la práctica, pueden combinarse los distintos tipos de políticas puras. Un déficit financiado por el aumento de la deuda pública en manos del sector privado no bancario sin alterar la oferta monetaria, representa una combinación de política fiscal y política de la deuda. Alternativamente el déficit puede ser financiado únicamente por creación de dinero, a través de préstamos del Banco Central a la Tesorería, manteniendo constante el stock de deuda pública en manos del sector privado; ello representaría una combinación de política fiscal y política monetaria. En caso de financiarse el déficit con una mezcla de emisión de deuda y de creación de dinero, se tendría una combinación simultánea de las tres políticas (fiscal, de deuda y monetaria). Las situaciones que representan combinaciones de políticas de deuda y monetaria, sin afectar la política fiscal; como cambia únicamente la estructura de activos financieros en manos del sector privado (títulos de deuda pública versus dinero) puede denominarse política pura de liquidez.
Deuda pública: características. El uso del crédito público significa diferir en el tiempo de pago de las erogaciones, creando como contrapartida un derecho por parte del acreedor (documentado o no) a cobrar cierta suma en el futuro. Si a nivel anual las cuentas fiscales arrojan déficit, al final del ejercicio se habrá acumulado un endeudamiento que se transfiere al ejercicio siguiente. Como es probable que estos desequilibrios perduren, esta deuda flotante (habitualmente no documentada) termina siendo convertida en una deuda explícita documentada, la deuda consolidada, que finalmente reconoce el problema creado y trata de darle una solución. La deuda pública típica es la originada en forma de empréstitos y/o títulos (públicos). El Estado emite títulos de la deuda pública a cambio de dinero. El Estado se compromete a devolver el capital tomado en préstamo en cierta fecha y en el ínterin a abonar intereses en forma periódica. En el momento de la emisión, debe fijarse, (1) el sistema de emisión, (2) el modo de reembolso del capital, (3) el monto de intereses, (4) la actualización del capital y de los intereses, (5) la moneda y el lugar de pago de los intereses y el capital, (6) el monto de cada título, y (7) la identificación del tenedor. Es tradicional distinguir entre deuda a corto, mediano y largo plazo. Sin embargo, como cada empréstito va madurando a lo largo del tiempo según su sistema de amortización y duración, la estructura de la deuda pública según plazos va cambiando continuamente. Una renegociación de la deuda, que permita ampliar los plazos de vencimiento y los períodos de gracia – en los cuales se paga solamente interés pero no se amortiza el capital – significan distribuir en forma más pareja en el tiempo el mismo monto absoluto de deuda. La diferenciación entre deuda interna y externa puede responder a distintos criterios. Según el criterio de tipo jurídico, la deuda es interna si es emitida en el país en moneda nacional y los servicios de la misma (pago de intereses y de devolución del capital) son pagaderos en el país y en moneda nacional. La deuda es externa si es emita en moneda extranjera y sus servicios son pagaderos en moneda extranjera y en plazas del exterior. Según el criterio económico, la deuda es interna si está en manos de residentes en el país (nacionales) mientras que es externa si está en manos de residentes en el exterior (extranjeros).
Efectos económicos de la deuda pública interna: asignación de recursos entre generaciones y equidad intergeneracional. Suponiendo una economía cerrada, y donde por lo tanto toda la deuda está en manos de los residentes en el país. El problema central será la comparación entre la financiación del gasto público a través de impuestos o de deuda pública.
El enfoque ingenuo. Una primera posición, muy difundida pero falsa, es la siguiente. A través de la deuda pública, la generación actual transfiere a las generaciones siguientes, la carga de financiación del gasto actualmente realizado. El razonamiento es el siguiente: la generación actual para financiar el gasto adicional actual de $100, se endeuda por $100 vendiendo títulos de la deuda que los ahorristas voluntariamente compran, por lo tanto ni los contribuyentes actuales ni los suscriptores del empréstito sufren ningún sacrificio. En cambio la generación futura soporta la carga, pues deberá aumentar los impuestos para atender los servicios de la deuda pública. Las consecuencias de este razonamiento han sido: • Debe evitarse la deuda pública, ya que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la carga del financiamiento del gasto público de las generaciones presentes.
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La única excepción al financiamiento del gasto por la deuda pública se refiere a los gastos de capital, que presten servicios por un período comparable al de duración de la deuda.
El enfoque Ricardo – Pigou. La generación futura soporta una carga en el sentido de “carga financiera”, pues debe aumentar la recaudación de impuestos para hacer frente al pago de intereses de la deuda. Pero no es una carga en sentido real, en cuanto disminución de recursos reales disponibles por la colectividad en su conjunto. Los impuestos recaudados disminuyen el ingreso disponible de los contribuyentes de la generación futura, pero estos montos se convierten en pagos de intereses que aumentan el ingreso disponible de los tenedores de títulos. Como ambos importes son similares, el ingreso disponible permanece constante y por lo tanto la generación futura, en su conjunto, no sufre ningún perjuicio. Si la generación futura recibe la hipoteca de la deuda, también recibe los títulos heredados de la generación actual. La generación presente, en cambio, es la que sufre la carga real. En ocupación plena, el aumento del gasto público tiene como contrapartida la disminución del gasto privado (consumo privado o inversión privada). Es la generación actual la que tiene que reducir su nivel de gasto privado para liberar los recursos reales necesarios para la realización del gasto público. La verdadera opción entre deuda o impuesto debe expresarse como la opción entre un impuesto actual por única vez o un flujo de impuestos anuales futuros. Hay una única forma, en este enfoque, en que es posible transferir la carga real de la financiación del gasto a través de la deuda en comparación con el impuesto. Si se define como carga el hecho de que disminuya el stock de capital que la generación presente dejará a la futura, y por lo tanto se reduce el consumo futuro, es posible que la deuda signifique una carga más importante que el impuesto. Supóngase que si se financia el gasto con empréstitos, la absorción de los nuevos títulos signifique una reducción en el consumo de los tenedores de títulos y en los ahorros que de otra manera hubieran estado destinados a la inversión privada. Por lo tanto el stock de capital que la presente generación transferirá a la siguiente será menor como consecuencia del endeudamiento. Si en lugar de financiarse con empréstitos, el gasto adicional se hubiera financiado con impuestos. Con esta definición de carga, no sólo la deuda pública sino también el impuesto actual representa una carga sobre la generación futura. Que el traspaso de la carga a la generación futura sea mayor en el caso e la deuda que en el caso de impuesto, depende de la diferente reacción de la generación presente, en términos de reducir s consumo privado o su inversión privada ante la necesidad de disminuir el gasto privado para liberar recursos reales para los gastos públicos adicionales.
Efectos económicos de la deuda pública interna: equidad intergeneracional en un análisis alternativo. Este modelo muestra que si por “carga” se define la reducción en el consumo total a lo largo de toda la vida de un conjunto de personas, y por “generación presente” se define el conjunto de personas todavía no nacidas a dicho momento (generación futura) entonces es posible afirmar que el financiamiento a través de la deuda (en lugar de impuestos inmediatos) logra transferir la carga de la generación presente a la futura: la generación presente podrá, a lo largo de toda su vida mantener el mismo total de consumo (compensando la reducción inicial por un aumento final en el mismo) en tanto la generación que deba cancelar la deuda tendrá que reducir su consumo total (de toda su vida) en cantidad financiada con la deuda. Otro enfoque se plantea definiendo la carga real como el sacrificio incurrido por cada generación. La idea básica es simple: la generación I no sufre sacrificio si el gasto público se financia mediante deuda, ya que los ahorristas voluntariamente reducen su consumo privado para comprar los bonos. Ello quiere decir que su bienestar es mayor. En cambio, la generación II – que rescata la deuda- sí sufre si el gasto se financia mediante deuda, ya que tendrá que pagar coactivamente impuestos, en contra de sus preferencias. Aquí es crucial la definición de “carga real”: en lugar de una reducción en el consumo, la carga consistiría en sacrificios por decisiones colectivas que violentan las preferencias individuales. Pero su la decisión entre impuesto presente versus impuesto futuro es tomada por la colectividad reflejando las preferencias sociales y se prefiere el esquema de deuda pública al esquema de impuesto presente no puede hablarse estrictamente de un “sacrificio”.
Efectos económicos de la deuda pública interna: equidad intrageneracional. Tómese la generación presente, definida como las personas que viven al momento de la decisión de financiar el gasto por deuda o por impuesto. En ciertas condiciones existe una equivalencia entre el
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valor del impuesto actual y el valor actual del flujo de impuestos necesarios para ate nder el pago de intereses de una deuda perpetua. Es indiferente la elección entre un método u otro: (a) si el Gobierno elige el impuesto actual y existen personas en iguales condiciones, cada contribuyente puede pagar ese impuesto especial tomando, a préstamo en el mercado de capital; (b) viceversa, si el Gobierno elige el impuesto futuro, cada persona puede cancelar su compromiso futuro de impuestos para el pago de intereses realizando un esfuerzo en el presente para aumentar sus activos. La diferencia de resultado más simple se refiere a la menor tasa de interés a que podrían endeudarse colectivamente las personas (a través del Estado mediante la deuda pública) en lugar de endeudarse individualmente. Dentro de la tasa de interés a pagar se incluye una cuota de riesgo, y para los prestamistas ofrece menor riesgo el Estado (que tiene el poder coactivo de cobrar impuestos en el futuro, e incluso de recurrir a otros medios como la emisión monetaria) que cada uno de los particulares. El Estado en este caso puede visualizarse como una enormes cooperativa de personas que consiguen mejores términos (una tasa de interés más baja) a través de un endeudamiento grupal que a través de un endeudamiento individual. Hasta aquí se supuso igualdad de condiciones entre todos los miembros de la colectividad. Pero si hay diferencia entre ellos, es posible establecer que, a igualdad de impuesto pagado por cada uno de ellos, algunos preferirán el método del impuesto actual y otros el método del impuesto futuro. Por ejemplo. • Las personas de ingresos bajos preferirán la deuda pública. • Las personas que obtienen sus ingresos del trabajo preferirán la deuda pública. Sin embargo, la distribución de la carga tributaria entre los distintos grupos será diferente en el caso del impuesto extraordinario (actual) o del impuesto futuro (para pagar la deuda pública): • El impuesto extraordinario se aplicaría sobre el patrimonio mientras que los impuestos futuros se aplicarían sobre los ingresos netos. Por lo tanto los capitalistas preferirán la financiación a través de la deuda mientras que los trabajadores preferirán el impuesto extraordinario. • Por la misma razón, los pobres preferirán el impuesto extraordinario, en tanto los ricos preferirán la deuda pública. • Quienes prevén ingresos futuros crecientes preferirán la deuda pública, mientras que quienes esperan ingresos futuros declinantes se inclinarán por el impuesto extraordinario. • Los ancianos preferirán la deuda pública, en tanto los jóvenes preferirán el impuesto extraordinario. • Los solteros preferirán la deuda pública pues pagarán impuestos únicamente durante su vida, mientras que los padres de familia preferirán el impuesto extraordinario.
Efectos económicos de la deuda pública interna: otros efectos. La existencia de una elevada deuda pública puede provocar diversos problemas: • Una alta deuda pública tiene un costo real para la comunidad por una mayor distorsión en la asignación de los recursos derivados de la mayor presión tributaria. • La existencia de un alto stock de deuda pública podría implicar la formación de una clase rentista, que obtiene ingresos provenientes de los cupones de los títulos sin necesidad de efectuar trabajo alguno. Además, podría producirse una redistribución personal regresiva del ingreso, en la medida que la propiedad de los títulos se concentrase en los estratos de ingresos altos mientras que los impuestos requeridos para la atención de la deuda provendrían de los distintos estratos. • La existencia de una alta deuda pública puede perturbar las posibilidades de la política monetaria.
Efectos económicos de la deuda pública externa: el caso de las deudas públicas de los gobiernos locales. Cuando hay tenedores de títulos que no residen en la comunidad, se plantea la situación de una deuda externa. En el caso de la deuda de los gobiernos locales, se trata de analizar la situación planteada por el hecho de que parte de la deuda de un gobierno local está en manos de residentes en otras provincias del país. Este caso es menos complicado analíticamente que el caso de la deuda internacional, ya que dentro del país existe una única moneda, una única legislación y sistema judicial y ausencia de barreras internas. Ahora la comparación es más complicada, pues se trata de tres alternativas de financiamiento del gasto público: impuesto, deuda pública interna o deuda pública externa. Se comienza el análisis con el caso más simple de una economía de consumo, donde tanto el impuesto como la deuda pública interna reducen en igual magnitud el consumo, y por lo tanto no hay posibilidad de trasladar la carga real (por reducción del acervo de capital) a la generación siguiente. La financiación de un gasto
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público adiciona, si se establece un impuesto por esa magnitud en el período inicial, el ingreso disponible se reduce y por lo tanto el consumo privado se establece; en el futuro, el consumo probado retoma su nivel. Si se financia con deuda pública, comprada por integrantes de la comunidad, el ingreso disponible del período inicial queda igual, pero se destina parte al ahorro (para la compra de los títulos), y el resto queda para el consumo privado. En los períodos siguientes, si bien los impuestos aumentan, los pagos de transferencia (por intereses) también aumentan, por lo que consumo se puede mantener. Para simplificar se supone una deuda perpetua, de modo que la venta de títulos por una persona se compensa por la compra de títulos de otra persona, sin disminución neta de la cantidad de títulos y por lo tanto sin cambio en el consumo privado. En cambio, la posibilidad de emitir deuda externa, es decir, comprada por ahorristas que no integran la comunidad. En el período inicial, de emisión de la deuda externa, el consumo privado de la comunidad puede mantenerse, ya que el ahorro para financiar el aumento del gasto público proviene del exterior. Las importaciones subirán y las exportaciones bajarán, permitiendo aumentar los recursos reales para aumentar el gasto público en dicho monto, sin afectar el consumo privado. En cambio, los períodos siguientes el ingreso disponible para los miembros de la comunidad disminuye ya que el pago de intereses se realiza a tenderos externos a la comunidad y no se compensa con el pago de impuestos que afecta a los miembros de la comunidad; por lo tanto el consumo privado se reduce. Mediante la deuda externa la comunidad consigue mantener sin reducir el consumo privado en el período inicial a expensas de reducirlo permanentemente en el futuro. La conveniencia de acudir a la deuda externa el lugar de la deuda interna, dependen de las preferencias temporales de la comunidad. Hasta aquí se analizó una economía de consumo. Si se introduce la posibilidad de cambios en los acervos de capital, la situación es más compleja, ya que la generación futura se verá perjudicada. Supóngase que el aumento del impuesto reduce en la misma magnitud el consumo privado sin afectar el capital mientras que la emisión de la deuda pública interna reduce en el mismo monto el capital inicial sin afectar el consumo privado inicia. En este último caso, la reducción del capital disminuye en forma permanente el nivel anual del ingreso real futuro. Si la comunidad puede endeudarse a una tasa de interés (real) menor que la eficiencia marginal del capital le conviene la deuda externa en lugar de la deuda interna. Por el contrario, si la tasa de interés a pagar por la deuda externa fuera superior a la eficacia marginal del capital, es más conveniente, en términos del flujo de consumo futuro, la deuda pública interna. Hasta aquí, se ha supuesto implícitamente que el gasto público es totalmente improductivo y se analizan las diversas alternativas de financiar dicho gasto. Si el gasto público tiene efectos positivos a lo largo del tiempo, puede interesar observar la distribución entre generaciones de los beneficios del gasto público, y de los costos de financiamiento a través de reducciones a nivel de consumo privado. Según Musgrave en tal caso, la única forma de lograr la equidad intergeneracional es a través de la deuda externa. En sus términos más simples, supóngase que el gasto público realizado genera beneficios durante dos períodos. La generación I vive en la comunidad durante el período I. La generación II vive en el período 1 y también en el período 2, mientras que la generación III vive únicamente en el período 2. El gasto público realizado en el período 1 se financia mediante un impuesto en dicho período y una deuda tomada en el exterior y que por lo tanto no reduce el consumo de las generaciones vivientes al momento de la inversión. En el período siguiente, se cobra un impuesto que permite rescatar la deuda externa emitida en el período anterior. Tanto la generación II como la generación III redicen su consumo en el período 2. En definitiva, la reducción total del consumo ha sido de x por parte de la generación I (que disfrutó el parque durante un período), de 2x por la generación II (que lo disfrutó durante dos periodos) y de x por la generación III (que lo disfrutó únicamente en el período 2). Por lo tanto, con la deuda pública se logró la equidad intergeneracional, manteniendo la igualdad tributaria en cada período. Un supuesto en el análisis de Musgrave, se está eliminando la posibilidad de herencia de los títulos a la generación siguiente.
Efectos económicos de la deuda pública externa: el caso de las deudas públicas de los gobiernos nacionales. Si un país tiene acceso a créditos externos a una tasa de interés inferior a la productividad marginal del capital dentro del país puede ser conveniente la deuda externa en comparación con la deuda interna, que implicaría una mayor tasa de interés. La carga de intereses a transferir al exterior para el servicio de la deuda podrá asumirse con la producción neta adicional obtenida mediante el mayor acervo de capital con que puede contar la economía nacional en comparación con otras formas alternativas de financiamiento del gasto público adicional, deuda pública interna o impuestos.
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En el “problema de las transferencias”, en el caso de las deudas externas, no sólo es necesario que el Estado tenga éxito en recaudar en moneda nacional los montos necesarios para los servicios de la deuda, sino que aparece el problema adicional de convertir dichos montos a divisas extranjeras en las cuales deben pagarse los servicios. Si la única forma de pagar los servicios es a través de un aumento del saldo de la balanza comercial (exportaciones menor importaciones), para aumentar dicho saldo el país deudor deberá aumentar sus exportaciones, pero ello puede ocasionar una baja en los precios de sus exportables en el mercado mundial. El deterioro de los “términos del intercambio” del país, es decir, de la relación entre el precio de sus exportables y de sus importables, perjudica al mismo, y ese empobrecimiento aparece como una “carga” real que debe soportar el país en adición a la cargar presentada por los servicios de la deuda. Sin embargo, los ajustes internacionales (en la balanza de pagos) no se operan a través de cambios en los precios relativos (en este caso, baja los precios de los exportables de un país en relación a sus importables) sino de cambios en los niveles de gasto global de los distintos países: si el gobierno tiene éxito en obtener el monto en moneda nacional necesaria para atender los servicios de la deuda pública (aumentando los impuestos o disminuyendo los gastos públicos), automáticamente se obtiene un saldo mayor en la balanza comercial de la misma magnitud, que permite efectuar la transferencia internacional de recursos sin ningún problema adicional. El proceso de transferencia puede implicar una reducción del nivel de producción nacional, llevándolo a una situación de desocupación, en cuyo caso la mayor “carga” real de la deuda externa, adicional en comparación con una deuda interna, estaría medido por el derroche de recursos reales que significa una situación de desocupación.
Límites de la deuda pública. La preocupación por el crecimiento de la deuda pública y sus posibles efectos negativos ha llevado en varios países a establecer legalmente topes máximos (absolutos) al monto que puede alcanzar la deuda pública. Domar demostró, lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda pública o de los intereses a pagar, sino su relación con las magnitudes económicas globales. Llámese al déficit fiscal como proporción del ingreso nacional (a = d/Y) y por lo tanto a la fracción del ingreso nacional que se toma cada año en préstamo, i a la tasa de interés que pega el título y r a la tasa anual de crecimiento económico (o sea del ingreso nacional). El stock de la deuda pública en un momento t(Dt) se obtiene sumando la totalidad de endeudamiento de cada uno de los años anteriores. Si la fracción a es constante, el endeudamiento de cada período irá creciendo a la misma tasa anual que el ingreso nacional. Puede demostrarse que D, el stock total de la deuda pública, crecerá (en el límite) también a la misma tasa r. Como tanto D (stock de la deuda pública) como Y (ingreso nacional) tienden a crecer a la misma tasa anual (r), el tamaño relativo de la deuda pública (D/Y) tiende a un valor constante, e igual a a/r. La alícuota tributaria, necesaria para pagar los intereses de la deuda pública, también tiende a un límite finito, aproximadamente (a/r)i, que será mayor: (1) cuanto mayor sea la tasa de interés (i), (29 cuanto mayor sea el endeudamiento de cada período (la fracción a = d/Y) y (3) cuanto menor sea la tasa de crecimiento de la economía. Este modelo de Domar permite visualizar que, a mayor ritmo de crecimiento económico, menor será finalmente el tamaño (relativo) de la deuda pública acumulada (D/Y) y menor será la alícuota tributaria necesaria para financiar el servicio de intereses de la deuda pública (v).
Financiamiento del gasto público con emisión monetaria. Existen tres formas alternativas de financiar el gasto público: (1) con recaudaciones tributarias, (2) con el uso del crédito público y (3) con la emisión de dinero. La recaudación se obtiene por la diferencia entre el precio del billete (que es aceptado en el pago por su valor nominal) y su costo para el Estado. La demanda (real) de dinero, es decir, la cantidad nominal ajustada por el nivel general de precios, es función básicamente de dos factores: el ingreso (real) de las personas y el costo del mismo. En una economía en crecimiento y sin inflación, la demanda de dinero (tanto nominal como real) irá creciendo según sea el valor de la elasticidad – ingreso de la demanda de dinero, el ritmo de crecimiento de la población y el ingreso per cápita. Si el Gobierno emite dinero adicional en las magnitudes adecuadas, el público absorberá sin problemas dichas emisiones. De todos modos, la proporción del ingreso nacional que podrá obtener el Gobierno a través de la emisión de dinero será relativamente pequeña.
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Si el Gobierno emite en mayor proporción, la oferta (nominal) de dinero aumentará en un monto superior a la demanda voluntaria de dinero. El mecanismo de ajuste estará dado través de la inflación; el exceso de gasto global, gasto incrementado del Gobierno más gasto invariable de bienes del sector privado, tiende a elevar los precios de los bienes. Pero los consumidores deben reducir sus gastos en bienes a fin de aumentar las cantidades de billetes poseídos a fin de recuperar, total o parcialmente, el nivel real de dinero deseado. Los saldos monetarios ya existentes en manos de los particulares pierden valor como consecuencia de la inflación; y las cantidades adicionales de billetes que las personas deben obtener en cada período para mantener ciertos valores reales de sus saldos en efectivo pueden visualizarse como los recibos de los impuestos pagados. El gasto privado real debe disminuir porque parte de los ingresos nominales deben distraerse en “comprar” esos billetes adicionales. ¿Qué sucede si el gobierno intenta ahora aumentar el déficit fiscal en relación al PBI, a fin de captar mayor cantidad de recursos reales de la economía proveniente del sector privado? Para ello emitirá una mayor proporción de nuevo dinero. La mayor inflación resultante provocará cierta declinación de la demanda real de dinero ya que el costo de la tenencia de saldos reales es ahora superior hasta llegar a un nuevo sendero de equilibrio dinámico. En tanto la reducción proporcional de la “base” del impuesto (M/Y) sea menor que el aumento proporcional de la “alícuota impositiva ( ∆ p/p), el tamaño relativo del déficit fiscal será cada vez mayor con tasas superiores de inflación. Pero en el momento en que la elasticidad – precio de la demanda real de dinero iguale a la unidad, se alcanzará el máximo déficit fiscal financiable, y la tentativa de financiar un déficit aún mayor significará un crecimiento de la tasa de inflación que provocará una reducción más que proporcional de la cantidad demandada real de dinero, con lo que el intento terminará con una reducción real de financiamiento del desequilibrio fiscal.
Financiamiento del gasto público a través de operaciones con el Banco Central. En la realidad, el Estado no emite directamente billetes, sino por intermedio del Banco central. El Banco Central está autorizado a emitir billetes y a recibir depósitos en cuenta corriente por parte de los bancos comerciales (R d); los billetes finalmente estarán en manos de los particulares (C) o de los bancos comerciales (R c). El total de reservas de los bancos comerciales consiste en efectivo en su bóvedas (Rc) y en depósitos en el Banco Central (R d). Como contrapartida de estos rubros de su pasivo, el Banco Central tiene diversos activos. El total de pasivos monetarios de Banco Central se denomina “base monetaria” (B). Un aumento de préstamos al Tesoro implica creación de base monetaria. Los bancos comerciales están legalmente autorizados a (y son los únicos que pueden) recibir depósitos en cuentas corrientes (D), movilizables mediante cheques. Los depósitos recibidos (pasivos) tienen como contrapartida las reservas efectuadas para encaje, R = r . D, donde r es la fracción de encaje o efectivo mínimo por cada peso de depósito aceptado. El resto se puede prestar (P) a los particulares (empresas o familias). A su vez, el público (empresas y familias) tiene como activos los billetes emitidos por el Banco Central (C) y los depósitos en cuenta corriente en los bancos comerciales (D). Este total de recursos monetarios o dinero M (definición M 1) se distribuye en las proporciones c en billetes y (1 – c) en depósitos. En estas condiciones, si r es menor que uno (sistema de encaje fraccionario), un aumento en los préstamos al Gobierno (F) tendrá como consecuencia un aumento mayor en la cantidad de dinero (M). El valor del multiplicador es:
∆M =
1 ∆F c + r (1 − c )
Por lo tanto, hay una creación primaria de dinero, consecuencia del préstamo al Gobierno y una creación secundaria de dinero, por la expansión de los préstamos a los particulares por parte de los bancos comerciales. La existencia de una nueva clase de moneda, los depósitos en cuenta corriente que no generan interés, implica que, en el caso de inflación, la base del impuesto – inflación esté constituido por C + D ambos componentes del dinero definido como (M 1); la alícuota del impuesto, está dada por la tasa de inflación. ¿Quién se apropia de las recaudaciones del impuesto inflacionario? Por un lado el gobierno, incluyendo dentro del gobierno al Banco Central, en la proporción representada por la base monetaria B = C + R. Tanto los billetes en efectivo en manos de particulares (c) y los que estén en bóvedas de los bancos comerciales (R c), como los depósitos de los bancos comerciales en el Banco central (R d) pierden poder adquisitivo con la inflación. Pero ahora aparece la posibilidad de que otro sector se apropie de una parte del impuesto – inflación: los bancos comerciales, que reciben depósitos de los particulares sin pagar intereses y que pueden prestar cobrando interés, similar a la tasa de inflación,
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si hay tasas libres. La base del impuesto recaudado por los bancos comerciales es P = D – R. La base del impuesto apropiado por los distintos sectores, Gobierno: B y bancos comerciales: P, es igual al total del dinero (M = C + D). La parte apropiada por el Gobierno depende de su monopolio de emisión de billetes (C + R c) y de sus funciones de banca central (Rd); la parte apropiada por los bancos comerciales depende de su “monopolio” de creación de depósitos en cuenta corriente (D), neto de la cantidad de reservas que debe mantener inmovilizadas (R c + R). ¿Cómo podría apropiarse el gobierno de la totalidad de recaudación del impuesto – inflación? Una forma es a través de un sistema de encaje de 100% de los depósitos (r = 1). En este caso las reservas de los bancos igualan a los depósitos, los préstamos de los bancos se anulan y la base monetaria (C + R) es igual a la cantidad de dinero (C + D); el Gobierno recauda la totalidad del impuesto – inflación.
Capítulo X. Federalismo fiscal.
Estructura del sector público por niveles de gobierno: medición. En un país de estructura federal, existen distintos niveles de gobierno. Se considerarán habitualmente dos niveles de gobierno. El nivel nacional constituido por el Gobierno Nacional, y el nivel provincial (o local), que comprende a las provincias. La descripción cuantitativa del tamaño y de la evolución de los distintos niveles de gobierno sigue en principio los mismos métodos expuestos anteriormente para el Sector Público en general. Las transferencias intergubernamentales de un nivel de Gobierno a otro. Introducen una ambigüedad en las definiciones. Así, las erogaciones de cada nivel de gobierno pueden definirse bajo dos alternativos: (a) incluyendo las transferencias efectuadas a otro nivel de gobierno, o (b) excluyendo dichas transferencias. De la misma forma, los recursos de cada nivel de gobierno pueden presentarse: (a) incluyendo las transferencias recibidas de otro nivel de gobierno, o (b) excluyendo dichas transferencias. En el proceso habitual de consolidación de niveles de gobierno, se procede a eliminar las transacciones internas al sector público. Si todas las transferencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos provinciales fueran del tipo categórico (atadas a la realización de determinada categoría de gasto por parte del gobierno provincial receptor) y discrecional (que el Gobierno Nacional puede a voluntad reducir o aumentar), es más lógico pensar que el importe representado por las transferencias en realidad debería incluirse dentro del “gasto” nacional, ya que la decisión de gastar está en dicho nivel, y el gobierno provincial es un mero ejecutor del gasto sin posibilidad de decisión autónoma. En el caso en que la totalidad de las transferencias sea de tipo automática basadas en regímenes no modificables unilateralmente por el Gobierno Nacional. Se podría adoptar como más representativo el enfoque de las erogaciones según el nivel que efectivamente las ejecuta, ya que las transferencias recibidas por los Gobiernos Provinciales no condicionan la decisión respecto al tipo de gasto a realizar. La consolidación puede realizarse en dos formas alternativas: (a) en términos de los recursos brutos recaudados por cada nivel de gobierno, y (b) en términos de los recursos automáticos recibidos por cada nivel de gobierno (incluyendo al operación del sistema de coparticipación). La alternativa (a) muestra un gran desequilibrio para cada nivel de gobierno (superávit para el Gobierno nacional y déficit para los Gobiernos Provinciales). En la alternativa (b), las cuentas de cada nivel de gobierno quedan equilibradas.
Estructura por niveles de gobierno: enfoques normativos. Eficiencia en la asignación de recursos. El principal interés en el tema del federalismo fiscal, se refiere a las condiciones para que la composición por niveles de gobierno del sector público en un país federal sea eficiente. La introducción de bienes públicos “regionales” (para denominar a los bienes públicos cuyos beneficios tienen una incidencia territorial para un área menor al espacio nacional, por oposición a los bienes públicos “nacionales”) no significa automáticamente la necesidad de gobiernos locales que los preste; por lo tanto, sería posible la aparición de diferentes niveles regionales de prestación de un cierto servicio, con una correlativa diferente presión tributaria entre las diversas regiones. Sin embargo, la existencia de gobiernos locales elegidos por las respectivas comunidades provinciales, y la aplicación estricta de la restricción presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solución más eficiente a través del mecanismo federal.
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El paso siguiente del análisis se refiere al tamaño óptimo de las áreas servidas por cada gobierno local. Teóricamente la solución se deriva como caso especial de la llamada “teoría de los clubes” desarrollada por Buchanan. El tamaño óptimo del club (o grupo) depende de la interrelación de dos factores básicos. Por un lado el costo por usuario del servicio es cada vez menor a medida que el tamaño del grupo aumenta, por el otro lado, a mayor tamaño del grupo comienzan a aparecer reducciones en la utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien.- en ausencia de este último aspecto, todos los bienes públicos serían del tipo “nacional” porque la reducción de costos por usuario del servicio seguirá indefinidamente a medida que el tamaño del grupo aumentara mientras que el beneficio recibido individualmente se mantendría invariable; pero en muchos casos los beneficios decrecientes con el tamaño del club tienden a poner un límite al tamaño óptimo del grupo. A través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes públicos a los diferentes gustos. Así, una comunidad local que prefiere una mayor cantidad de bienes públicos (a expensas de una menor cantidad de bienes privados) podrá votar un presupuesto más alto, en tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podrá votar un presupuesto más reducido (con menores gastos públicos pero también menor presión tributaria). La minoría que no está satisfecha con el resultado de la votación puede migrar a otro comunidad más afín con sus gustos. El resultado final será la organización de comunidades locales de gustos relativamente homogéneos, donde la mezcla de bienes públicos – bienes privados y la estructura de los bienes públicos provistos se adaptará mejor a las preferencias de los consumidores. El levantamiento del supuesto de la igualdad de los ingresos per cápita trae nuevos problemas, pues obliga a considerar simultáneamente problemas de asignación de recursos (eficiencia) con problemas de distribución del ingreso (equidad). Sin embargo, la aplicación del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la misma distribución del ingreso) tendría dos consecuencias: (a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en términos de ingreso per cápita, y (b) tender a estimular la migración desde comunidades pobres a comunidades ricas. El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades: • Número de niveles y tamaño de gobiernos de un mismo nivel: aceptando los resultados expuestos, se concluiría en la eficiencia de una composición del sector publico que abarcará un gran número de niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente tamaño de área de prestación, ya que en principio el tamaño optimo sería diferente para cada uno de los bienes públicos, y sólo por coincidencia un cierto tamaño sería común para varios servicios. Sin embargo, en la práctica, el número de niveles de gobierno está limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro). Debido a factores históricos e institucionales de difícil modificación. • Efectos de derrame: un gobierno local tendera a prestar un nivel de servicios inferior al optimo social (nacional) su parte de los beneficios del mismo se derraman sobre jurisdicciones territoriales vecinas, o a prestar un nivel de servicios superior al óptimo social (nacional) si parte de la incidencia de los tributos provinciales es soportada por otra jurisdicción territorial. Existen en principio dos soluciones para eliminar este problema: (a) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen derrames (positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas “externalidades” entre gobiernos locales; o (b) trasladar a un nivel de gobierno superior, que abarque territorialmente tanto las zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de forma de “internalizar” en dicho nivel de gobierno las “externalidades” presentadas. • Economías de escala: la existencia de economías de escala en la prestación del servicio, tiende a favorecer la asignación del mismo a niveles más elevados de gobierno, ya que los costos serían inferiores organizando la prestación en una sola unidad (nacional) que fragmentándola en varias unidades (locales). Si bien la existencia de economías de escala es una condición necesaria para asignar un servicio al nivel más elevado de gobierno, no es condición suficiente. Para el caso que se analiza, de distribución territorial, es importante tener en cuenta los mayores costos de transporte asociados con la concentración territorial de la provisión de bienes, que pueden llegar a más que compensar las economías derivadas de la mayor escala.
Redistribución territorial de ingresos. La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada: (a) como una consecuencia implícita de la redistribución personal del ingreso, o (b) como un objetivo implícito a alcanzar. En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines de redistribución de ingresos entre personas, automáticamente tiene efectos de redistribución de ingresos entre regiones: las regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción de personas
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de más altos ingresos, y por lo tanto aportarán proporcionalmente más, en tanto las regiones pobres tendrán menor proporción de personas de altos ingresos y por lo tanto contribuirán proporcionalmente en menor medida. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el efecto de redistribución territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala recursos con gastos públicos. En definitiva, a mayor tamaño del sector público nacional, mayor efecto de redistribución territorial. En el segundo caso, sólo el nivel de gobierno nacional está en condiciones de llevar a cabo esta política, a través de la distribución territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos. En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de redistribución del ingreso debe asignarse fundamentalmente al gobierno nacional.
Estabilización económica. La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye preponderantemente al nivel de gobierno nacional. Éste está en condiciones de financiar las medidas de política fiscal requeridas, a través de su compatibilización con la política monetaria (Banco Central) y con la política de la deuda pública (interna y externa). Las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local son muy superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones y recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar déficit a través de la emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un comportamiento pro – cíclico, debiendo reducir sus erogaciones en períodos de recesión económica y por el contrario a expandirlos en períodos de expansión económica. Debido a estas consideraciones en general se estima que la función de estabilización económica debe ser asignada fundamentalmente al nivel nacional de gobierno.
Otros criterios. Pueden mencionarse argumentos políticos a favor de una composición del sector público con mayor ponderación de los niveles inferiores de gobierno. Reducción de los peligros potenciales a la libertad de los ciudadanos representado por gobiernos centrales cada vez más importantes en un contexto de crecimiento del sector público consolidado; las ventajas políticas derivadas de una mayor experiencia directa de gobierno emitida por comunidades muy pequeñas; la posibilidad de atender mejor la diversidad de preferencias y característica, etc.
Distribución de funciones entre niveles de gobierno. Las funciones pueden ser desempeñadas en forma concurrente por varios niveles de gobierno, o exclusiva por un nivel de gobierno. La asignación de funciones entre los niveles de gobierno dependerán en cada caso concreto de diferentes factores. Algunos, de tipo institucional, pueden derivar de prescripciones constitucionales taxativas de las funciones militares, prohibidas a las provincias por la CN. Otras puede derivarse de razones históricas. Por el contrario, otros piensan que la distribución de funciones entre niveles de gobierno será el resultado de los procesos políticos de toma de decisiones. Las responsabilidades mayores del Gobierno Nacional se refieren a defensa, desarrollo de la economía y bienestar social. Las funciones típicamente provinciales aparecen vinculadas con salud, educación y seguridad.
Distribución de recursos: esquemas alternativos de coordinación financiera. Descripción de esquemas alternativos. El método de concurrencia de fuentes. Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes, y la recaudación que obtiene la aplica a la financiación completa de sus erogaciones. Cada nivel de gobierno establece su propio régimen legal independiente y deciden el tipo de nivel de prestación de cada servicio y el tipo y el nivel de utilización de cada fuente de recurso; no se producen transferencias de fondos entre niveles de gobierno. El método de separación de fuentes.
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Se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilización de cada uno de ellos; tampoco en este método hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno. El método de cuotas adicionales. Cada nivel de gobierno tiene poder tributario sobre todos los recursos. Pero el nivel inferior de gobierno ejerce el suyo a través de la fijación de alícuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo o puede el gobierno central también recaudar el tributo local y distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno. El gobierno local podría variar las alícuotas adicionales de cada tributo. El método de participación. Se unifica la recaudación de un tributo en cabeza del gobierno central, con participación de las recaudaciones obtenida a los gobiernos locales. Esta participación puede distribuirse entre los gobiernos locales con el criterio de “devolución” según los montos recaudados en cada jurisdicción, en cuyo caso se acerca el método de cuotas suplementarias o con otros criterios. El método de asignaciones. En este método la recaudación se unifica en cabeza del gobierno central, el gobierno central puede destinar una parte a asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales, o pueden ser condicionales; en este último caso, la condición puede referirse al destino que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente. En la práctica puede darse una combinación simultánea de diversos métodos. Otros posibles mecanismos de coordinación financiera entre niveles de gobierno son: • La deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible de su tributo puede excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros niveles de gobierno. • El crédito tributario: el gobierno federal puede computar como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por tributos locales. • El tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de gobierno por los otros niveles de gobierno.
Criterios de evaluación de los mecanismos alternativos de coordinación financiera. Criterios de evaluación según los objetivos perseguidos: • Autonomía fiscal de los gobiernos locales: un objetivo a alcanzar sería asegurar la máxima autonomía de los gobiernos locales en término de sus decisiones fiscales. El máximo de autonomía e alcanzaría cuando el gobierno local puede decidir en forma totalmente independiente los tipos de recursos y el grado de utilización de cada uno de ellos así como la composición del gasto realizado por el gobierno local; las únicas restricciones serían: el tamaño de la e conomía y la utilización decidida por el gobierno central de sus recursos propios. • Responsabilidad fiscal: el mismo gobierno que decide el monto y composición de las e rogaciones, simultáneamente debe afrontar las consecuencias políticas de dicha decisión, a través de la fijación de tributos en la magnitud de las erogaciones aprobadas. Se supone que, en caso contrario, el gobierno puede estar inducido al derroche. • Costo de recaudación: se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos, incluyendo los costos de recaudación incurridos por los fiscos, y los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. • Equidad territorial horizontal: dos contribuyentes en iguales condiciones deben ser tratados uniformemente aunque estén localizados en distintas provincias. Lo que debe igualarse es el “residuo fiscal”, o sea la diferencia entre beneficios del gasto público recibidos por cada residente de un área y las contribuciones aportadas por él. La falta de equidad territorial horizontal, puede inducir, en el caso de las personas, a migraciones desde zonas de alta presión tributaria hacia “oasis fiscales” y en el caso de empresas, a la relocalización de plantas productivas.
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Equidad territorial vertical: si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto de gobiernos, la tributación independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar la progresividad conjunta, debido a las dificultades técnicas y jurídicas de implementar tributos locales progresivos. • Política fiscal conjunta: ciertas responsabilidades asignadas a la política fiscal deben estar en manos del gobierno central. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales respecto a los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realización de estas políticas fiscales propias del gobierno central. • Guerras tributarias entre gobiernos locales: la reducción de tributos locales por parte de algunos gobiernos puede llevar a limitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales; sin embargo, la amenaza de una nueva guerra tributaria puede impedir a cada gobierno local el establecimiento de tributos que serían altamente necesarios para la provisión de bienes públicos requeridos. • Traslación territorial de la carga tributaria local: en algunos tributos locales la posibilidad de traslación de la carga a contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilización de dichos tributos, captando así recursos que en realidad corresponderías a otros gobiernos locales.
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Distribución de recursos entre niveles de gobierno: la experiencia argentina. Recaudaciones comparadas de los niveles de gobierno. Los tributos sobre comercio exterior son exclusivos del Gobierno Nacional; todos los que recaen sobre ingresos netos son recaudados por el Gobierno nacional y coparticipados, al igual que gran parte de los que recaen sobre patrimonios y sobre producción y consumo. Los tributos provinciales propios recaen sustancialmente sobre patrimonios (inmobiliario y automotores) y sobre producción y consumo (ingresos brutos y sellos). Los recursos de seguridad social – al igual que las erogaciones – son fundamentalmente del Gobierno Nacional. La participación provincial en la recaudación (bruta) es menor que en las erogaciones, estando la diferencia explicada por los flujos financieros del gobierno nacional a las provincias por diversos conceptos. Pero a lo largo del tiempo se observa una creciente participación provincial en los recursos totales.
Flujos de fondos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Locales. Existen distintos tipos de transferencias de fondos del Gobierno nacional a los gobiernos locales; los mismos pueden agruparse en: (a) los derivados de regímenes de coparticipación, y (b) los portes de distinta índole (reintegrables y no reintegrables). En tanto los fondos de los regímenes de coparticipación son automáticos y relativamente estables en el tiempo, los aportes son discrecionales y se caracterizan por una fuerte inestabilidad.
Comparación entre gobiernos locales. En ausencia de transferencias financieras del Gobierno nacional a los Gobiernos provinciales, el gasto provincial per cápita dependerá básicamente de cuatro factores: (a) el tamaño absoluto de su población, (b) de la dispersión de su población, (c) diferentes filosofías económicas, y (d) la diferencia de nivel económico. La comparación entre provincias de la presión tributaria provincial (relación entre recaudación provincial propia y nivel de ingreso regional) dependerá de la elasticidad – ingreso del gasto público. Si se cumple la Ley de Wagner (elasticidad – ingreso del gasto público superior a uno) el gasto público per cápita crecerá más que proporcionalmente respecto al ingreso regional per cápita, en tanto que la presión tributaria irá subiendo para niveles superiores de ingreso regional. Si los gobiernos provinciales tienen accesos a tributos proporcionales, las provincias más ricas fijarán alícuotas superiores; si tienen acceso a tributos uniformemente progresivos, las alícuotas deberían ser de crecientes para las provincias de mayor nivel económico. Si el gasto público es creciente con el nivel de ingreso, pero la elasticidad – ingreso es inferior a la unidad, las provincias ticas ahora decidirán niveles más elevados de gasto público per cápita que las provincias pobres, pero simultáneamente podrían tener una menor presión tributaria.
Capítulo XI. Aspectos operativos de la tributación y del gasto público.
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Sección A. Aspectos operativos de la tributación.
Efectos teóricos y efectos reales del sistema tributario. Tres funciones operativas básicas de la administración fiscal: • Recaudación: el Fisco difunde las normas, evacua las consultas de los contribuyentes o sus asesores, determina los momentos y procedimientos de determinación de la obligación imponible y recibe los pagos impositivos. • Fiscalización: el Fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones de los contribuyentes. • Cobranza: el Fisco toma una actitud activa frente al contribuyente, demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no pagados.
La evasión tributaria: causas y consecuencias. Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos a tributar como resultan de los esquemas teóricos y las cantidades que efectivamente terminan pagando los contribuyentes. • Exención impositiva: la propia ley establece la diferencia entre la obligación resultante del criterio general y la que efectivamente se aplicará a un contribuyente determinado o a operaciones especificadas, la diferencia es perfectamente legal, incluso es fijada deliberadamente para estimular determinados grupos o conductas; el monto resultante se puede cuantificar, tanto respecto a la discrepancia entre la norma general y el caso especial. • Elusión: el contribuyente elude total o parcialmente el impuesto mediante alguna acción legalmente permitida, la acción puede ser precisamente la que el poder tributario desea incentivar o por el contrario puede resultar de maniobras lícitas pero no deseables dentro de la política tributaria. • Evasión fiscal: se trata de conductas dirigidas deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los pagos debidos, apelando a formas ilícitas. Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto teórico a pagar y el monto efectivamente pagado, tales como el error no doloso del contribuyente o los derivados de interpretaciones diferentes o puntos ambiguos en las normas legales. Las modalidades de incumplimiento tributario han sido clasificadas en cuatro grandes grupos: • Ocultamiento de la base imponible: total (no presentar declaración) o parcial (presentaría con montos inferiores a los verdaderos); ellos crea una “economía subterránea”. • Exageración de deducciones: exenciones y créditos por impuestos pagados a los importes verdaderos. • Traslación de la base imponible: de fiscos con alícuotas más altas a Fiscos con alícuotas más bajas, sea entre fiscos locales o nacionales. • Morosidad en el pago: por motivos reales o especulativos. Las acciones de administración tributaria tendientes a mantener y acrecentar el grado de cumplimiento voluntario, pueden desplegarse en dos sentidos: • Sentido positivo: promoviendo a quienes tienen voluntad de cumplir correctamente sus obligaciones tributarias. • En sentido negativo: induciendo a quienes no tienen voluntad de cumplir, a atenerse a sus obligaciones. Los efectos de la evasión tributaria son múltiples. En el caso, en el cual la evasión estuviera uniformemente distribuida entre todos los contribuyentes, el único efecto sería el de pérdida de recaudación global respecto a la recaudación potencial: si todos los contribuyentes evaden un cierto impuesto, ellos significa una discrepancia entre la alícuota media legal y la alícuota media efectiva. Una solución sería el aumento de la alícuota legal para compensar el margen de evasión tributaria; en la práctica puede suponerse que el aumento de la alícuota legal ocasionaría una mayor margen relativo de evasión tributaria, por lo que el aumento de la alícuota efectiva sólo podría alcanzarse hasta el punto en que la elasticidad de respuesta del grado de cumplimiento ante un aumento de la alícuota legal alcance la unidad; más allá el aumento de la alícuota legal ocasionaría tal deterioro del cumplimiento tributario que la alícuota efectiva comenzaría a disminuir.
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Si la pérdida de recaudación efectiva de los impuestos existentes no puede compensarse a través de aumentos en las alícuotas medias legales del mismo impuesto será necesario echar mano de nuevos tributos, que puede suponerse son inferiores a los existentes. En la realidad, los distintos contribuyentes presentarán diferentes grados de evasión, según el deseo de evadir (actitud ética) y las posibilidades de evadir. Si a su vez el fisco quiere compensar la pérdida de recaudación ocasionada por la evasión aumentando las alícuotas legales, ello acentúa aún más las diferencias entre contribuyentes cumplidores y evasores, aumenta el deterioro de la conciencia tributaria y del grado de cumplimiento y puede generar un circulo vicioso de aumento de tasas legales para compensar la mayor evasión, y evasión aún mayor como consecuencia de las tasas legales más elevadas Una vez que existe una elevada evasión, una de las propuestas planteadas consiste en la regularización impositiva (”blanqueo”) de los contribuyentes que han evadido, se les da la opción dentro de un cierto plazo de presentarse voluntariamente y declarar los montos omitidos de impuestos, recibiendo como contrapartida un tratamiento más benigno. Se supone que el incentivo a acogerse a la opción consiste en que a partir del vencimiento del plazo otorgado, el fisco controlará eficazmente a los evasores restantes y será mucho más costoso a éstos ser detectados que haberse acogido a la regularización. Sin embargo, en la medida en que la experiencia les muestre que pueden especular con un nuevo “blanqueo” posterior, se generará un mecanismo perverso por el cual periódicamente se repetirán distintos esquemas de regularización impositiva “por última vez”, con la pérdida de credibilidad de los contribuyentes.
Costos de recaudación: para el Estado y para el contribuyente. Los costos de recaudación más visibles son los soportados por el Estado: personal, edificios, centro de cómputos, papelería e impresiones, movilidad, etc. Un factor muy importante en los costos de recaudación está dado por la concentración de las bases imponibles en determinados grupos de contribuyentes. El diseño de los impuestos, y especialmente la forma de administración de los mismos, debería tener en cuenta esta carga adicional impuesta al contribuyente. Por ejemplo, la lucha contra la evasión a través de mayores requisitos a cubrir por los contribuyentes, puede aumentar sustancialmente el costo de los contribuyentes cumplidores, añadiéndose un nuevo motivo de desmoralización para éstos.
Doble imposición. Interna e internacional; problemas y soluciones. Por “doble imposición” se describe una situación en la cual un contribuyente debe pagar más de una vez impuesto sobre el mismo hecho imponible. Pareciera ser más recomendable restringir la expresión “doble imposición” a la siguiente situación: dos fiscos del mismo nivel establecen cada uno un impuesto sobre el mismo hecho imponible de tal modo que algunos contribuyentes deban en conjunto pagar más que otros que tengan el mismo hecho imponible. Esta situación puede surgir por una diferente definición de base imponible utilizada por cada uno de los fiscos de igual nivel. Normalmente los gobiernos de provincias productoras se inclinan por el principio de origen mientras que las provincias consumidoras eligen el principio de destino, de la misma manera que las naciones exportadoras de capital y tecnología eligen el principio de nacionalidad mientras que las naciones importadoras de capital y tecnología sostienen el principio de la fuente. La solución a este problema sólo puede provenir de una armonización tributaria entre los fiscos de igual nivel, usualmente a través de convenios interjurisdiccionales. Sección B. Aspectos operativos del gasto público.
Gasto público y costo del bien público. El primer paso para contar con elementos de juicio para decisiones acerca del gasto público, consiste en conocer el costo de provisión de cada bien público a efecto de compararlo con otros bienes públicos alternativos o con el costo de obtener los recursos para financiarlos. La fuente natural de información debería ser el presupuesto y su ejecución, que nos indicaría primero los montos que Estado planea dedicar a los diferentes bienes públicos a proveer (presupuesto) y luego las sumas que efectivamente ha destinado (ejecución). Sin embargo, la información usualmente disponible es insuficiente, pues se refiere a las erogaciones monetarias efectuadas en un ejercicio, y no al costo re prestación de servicios determinados.
El análisis costo – beneficio aplicado a los gastos públicos.
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Beneficio – costo de los gastos públicos. (Gráfico 1) El Estado puede prestar servicios alternativos y es posible valuar el beneficio social resultante de cada gasto público: a medida que se incorporen más gastos, el beneficio social se irá ampliando, pero en forma menos que proporcional. Esto último debido a que si el gasto público fuera reducido, se optaría por los proyectos individuales que fueran más rentables socialmente, para luego ir incorporando proyectos de menor rentabilidad social. La curva de Beneficio Social Marginal (o sea del último proyecto incorporado) es descendente. Por otro lado, los costos sociales de proveer mayores bienes públicos están representados por la reducción de bienes privados operados por la tributación u otros mecanismos de financiación del gasto público, puede suponerse que estos costos sociales aumentan más que proporcionalmente o lo que es equivalente, que el Costo Social marginal es creciente para mayores tamaños del gasto público. El tamaño óptimo del gasto público (G) estará dado en aquel nivel que maximice la diferencia entre el beneficio (bruto) social total y el costo social total, es decir que maximice el beneficio neto social total. Expresado en otro modo: debe alcanzarse el punto n que le benefició incluir proyectos que tengan una relación beneficio – costo superior a la unidad y desechar los proyectos que tengan una relación beneficio En los casos en que fuera posible medir beneficio social marginal a través del precio que los – costoelinferior a la(bruto) unidad. usuarios están dispuestos a pagar por el bien y que fuera posible medir los costos sociales marginales a través de los costos (de oportunidad) de los insumos requeridos para la producción del bien, el análisis beneficio – costo coincide con el análisis de rentabilidad privado. El problema en el caso de los gastos públicos radica especialmente en las limitaciones respecto a las valuaciones de los beneficios (brutos) sociales.
El enfoque de los determinantes de la demanda de gastos públicos. Un enfoque más simple, consiste en efectuar proyecciones de las cantidades físicas de bienes públicos demandados por al colectividad y su traducción en requerimientos de gastos públicos. En la práctica, los determinantes de la demanda pueden resultar bastante complejos para un tipo de servicio determinado, sobre todo si se trata de decisiones a adoptar con un horizonte amplio en cuanto al número de períodos futuros. Así, las decisiones de inversiones dependerán de proyecciones para varios años, y de elementos que no pueden simplemente tomarse como datos sino que a su vez pueden ser modificables, según decisión política.
El enfoque de la programación y planificación del gasto público (presupuesto por programas). Se trataba de arribar al presupuesto fiscal como producto de todo un proceso de identificación de alternativas, selección de las alternativas mejores e implementación a través de la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto, de forma que el presupuesto fuera una herramienta más apta para fines de política fiscal que en su versión tradicional.
Eficiencia interna del sector público: problemas de medición y control. El presupuesto base cero. Cada agencia gubernamental tratará de eludir la fijación de metas concretas, que luego pueden aparecer incumplidas en el control a posteriori, o al menos fijar metas bajas relativamente seguras de alcanzar; en cuanto a los recursos requeridos, también tratara de no especificar en demasiado detalle los mismos, conseguir la posibilidad de una amplia transferencia de un tipo de gasto a otro, y en las estimaciones mas bien exagerar los recursos necesarios, en parte en previsión de la posible reducción de montos que se puedan operar en los niveles superior. En distintos países, la empresa pública se fija como metas tasas de rentabilidad sobre el capital neto a alcanzar por cada una de ellas, y se fija como responsabilidad de los directivos de la empresa pública alcanzar o superar dichas metas.
