Informativo Caballero Bustamante
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¿Procede la solicitud de prescripción de deuda en la etapa de ejecución coactiva? RTF Nº 07302-4-2012 Expediente Nº :
10252-2011
Asunto
: Prescripción
Procedencia
: Lima
Fecha
: 11 de mayo de 2012
1. Criterio adoptado adoptado por el Tribunal Fiscal
currente a partir del 24 de octubre de 2006; sin embargo no adjuntó copia del documento solicitado ni información al respecto; en tal sentido, no se encuentra acreditado en autos que dicha deuda haya sido válidamente noticada y en consecuencia que se hubiera interrumpido el cómputo del plazo
prescriptorio”.
2. Argumentos expuestos por las partes 2.1. Argumentos del Administrado
Respecto de la Orden de Pago N° 0291-38995
“Que según se observa de la constancia
de noticación de la orden de pago materia de análisis, de foja 47, el noticador de la
Administración habría acudido al domicilio del recurrente y consignó como motivo de no entrega “se mudó de domicilio”. Que de acuerdo con el criterio establecido por este Tribunal en las Resoluciones N° 00850-5-2004 y 07933-4-2008, el hecho que en las constancias de los actos de noticación se haya consignado que el contri buyente se mudó del lugar señalado como domicilio scal no implicaba que el domicilio scal haya variado, toda vez que mientras no
La recurrente sostiene que con fecha 10 de agosto de 2010, solicitó la prescripción de la deuda contenida en las Órdenes de Pago Nº 029-1-38995 y N° 029147978, giradas por Impuesto General a las ventas de mayo y junio de 1998. En tal sentido, alega que dichas deudas se encuentran prescritas.
2.2. Argumentos de la Administración Administración Tributaria
La Administración Tributaria señala que no ha prescrito su acción para exigir el pago de la deuda contenida en las Órdenes de Pago Nº 029-1-38995 y N° 029147978 a cargo del recurrente, al
se haya comunicado a la Administración su
haberse vericado la existencia de los
cambio, dicho domicilio scal conservaba su validez, por lo que en tales casos la notica -
plazo de prescripción.
ción debe de efectuarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 104° del Código Tributario. (…) Que lo señalado precedentemente evidencia que la diligencia no se realizó de
acuerdo a Ley, y en consecuencia, no puede considerarse que dicho acto haya interrumpido el cómputo del plazo de prescripción prescripción” ” Respecto de la Orden de Pago N° 029147978 “Que con relación a la noticación de la
Orden de Pago N° 029147978, cabe señalar que mediante Proveído N° 165-4-2012, de foja 54, este Tribunal requirió a la Adminis-
tración a n de que en un plazo no mayor
a 10 días hábiles, enviara entre otros, copia
de la constancia de noticación del valor
actos interruptorios del cómputo del
Así, la Administr Administración ación Tributaria ha considerado como actos de interrupción del plazo prescriptorio a la noticación
de las referidas órdenes de pago, de las Resoluciones de Ejecución Coactiva Nº 02306266692 y Nº 02306074849, que dieron inicio, respectivamente, a su cobranza, y de las Resoluciones
Coactivas Nº 0230070048520 y N° 0230070363831 emitidas dentro de dicho procedimiento. Bajo el argumento expresado, mediante la emisión de la Resolución de Intendencia Nº 0230200004408 de 9 de noviembre de 2010, se declaró infundada la referida solicitud de prescripción interpuesta por el administrado.
antes citado. Que en respuesta al citado Proveído,
3. Nuestros comentarios
mediante Ocio N° 596-2012-SUNAT 596-2012-SUNAT/2I0401 /2I0401 de foja 88, la Administración remitió el Infor me N° 00050-2012-SUNAT/2I0204, de foja
3.1. Acerca de la Prescripción
85, sobre la condición del domicilio del re-
La prescripción es una institución jurídica que puede entenderse como un mecanismo por el cual, bajo ciertas cir-
cunstancias, el transcurso del tiempo modica una relación jurídica.
Cabe indicar que en Derecho se designan bajo la misma denominación a dos instituciones diferentes: la prescripción adquisitiva o usucapión y la prescripción extintiva o liberatoria, siendo esta última a la cual nos vamos a referir en las siguientes líneas. Al respecto, el Diccionario de la Real Academia Española dene a la prescripción extintiva como el modo de extinguirse un derecho como consecuencia de su falta de ejercicio durante el tiempo establecido por la Ley. Nuestra legislación positiva ha admitido esta gura en el ámbito del Derecho
Tributario; así, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43º del Código Tributario, la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones prescribe a los cuatro (4) años, y a los seis (6) años para quienes no hayan presentado la declaración respectiva. Cabe indicar que dichas acciones prescriben a los diez (10) años cuando el Agente de
retención o percepción no ha pagado el tributo retenido o percibido. Sin embargo, es pertinente señalar que dichos cómputos pueden ser interrumpidos o suspendidos según lo regulado, respectivamente, en los artículos 45º y 46º de la citada norma. Sobre el particular, es pertinente tener en cuenta que, la prescripción no extingue el derecho mismo, sino únicamente la acción para determinar la obligación tributaria, la acción para exigir su pago y aplicar sanciones; en tal sentido, una constatación del hecho que la prescripción no extingue el derecho sino la acción, la tenemos en el artículo 49º del propio Código Tributario, norma sustantiva que prescribe taxativamente lo siguiente: siguiente: “El pago voluntario de la obligación prescrita no da derecho a solicitar la devolución de lo pagado”. Tal como podemos advertir, el papel que tiene la prescripción extintiva es el de velar por la certeza y la seguridad jurídica que debe imperar en todo el ordenamiento jurídico, ya que un abandono en el ejercicio de los derechos que se dilate en el tiempo, crea incertidumbre e inestabilidad en las
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relaciones jurídicas, con mayor razón si
éstas relaciones corresponden al ámbito impositivo. 3.2. La Prescripción como medio de defensa del Deudor Tributario
Por medio de defensa en sentido lato debemos entender, a los instrumentos que el ordenamiento jurídico le franquea al contribuyente, con la nalidad
de defender sus derechos subjetivos y legítimos intereses, mecanismos éstos que puede ejercer a través de todas las etapas de los procedimientos administrativos, ya sea que se trate de procedimientos no contenciosos, contenciosos e inclusive el procedimiento de cobranza coactiva. Esta armación
tiene su concreción legislativa en el artículo 48º del Código Tributario, disposición que a la letra reza lo siguiente: “La prescripción puede oponerse en cualquier estado del procedimiento administrativo o judicial”. En tal sentido, frente a actos administrativos (resolución de determinación, resolución de multa u orden de pago) que agravian los legítimos intereses del contribuyente, como por ejemplo en el caso que se pretenda cobrar una deuda de una prescripción ya ganada, los mismos pueden ser impugnados para restablecer el orden jurídico transgredido, con los medios previstos y regulados en el Código Tributario, como puede ser un recurso de reclamación y posteriormente un recurso de apelación. Al respecto, coincidimos con el análisis desarrollado por el Dr. Armando Mendoza Ugarte, quien expresa sobre el
momento en qué corresponde hacer valer la prescripción acertadamente lo siguiente: “En cualquier momento y estado del procedimiento administrativo, sea como una solicitud no contenciosa, incorporada dentro de un recurso o solicitada dentro del procedimiento de ejecución coactiva” (1) . 3.3. El Ejercicio de la Prescripción a través de un Procedimiento No Contencioso
En el Título V del Libro Tercero del Código Tributario se regula al procedimiento no contencioso, a través del cual se da trámite a solicitudes en las que, como punto de partida, no se presenta una controversia, pleito o litigio entre el contribuyente y la Administración Tributaria. Sin perjuicio de ello, en
la medida que el solicitante no se encuentre de acuerdo con lo resuelto en el trámite no contencioso seguido ante la Administración, podrá interponer el
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recurso de reclamación o apelación según corresponda, de conformidad con lo previsto en el artículo 163º del Código Tributario. En tal sentido, debe tenerse presente que la forma en la que se hará valer la prescripción al interior de un procedimiento no contencioso, será a través de la presentación de una solicitud dirigida a la Administración Tributaria, en la que indique –fundamentalmente–, que ha transcurrido el plazo legal para que opere la prescripción, de acuerdo al artículo 43º del Código Tributario, habiéndose computado el mismo conforme a lo establecido en el artículo 44º del mismo cuerpo legal, y que no se han producido circunstancias que hayan determinado la interrupción de la prescripción, conforme a lo previsto por el artículo 45º del Código Tributario. Cabe indicar que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 162º del Código Tributario, las solicitudes no contenciosas vinculadas con la determinación de la obligación tributaria, deberán ser resueltas y noticadas en un plazo no mayor de cuarenta y cinco
(45) días hábiles, siempre que requiriese pronunciamiento de la Administración Tributaria. Es del caso indicar que, la SUNAT ha
contemplado expresamente el procedimiento no contencioso de prescripción de la deuda tributaria en el Trámite Nº 55 de su Texto Único Ordenado, aprobado mediante Decreto Supremo Nº
057-2009-EF de fecha 08.03.2009, regulándolo como un procedimiento de evaluación previa sujeto a silencio administrativo negativo, el mismo que debe ser resuelto y noticado en el plazo de
cuarenta y cinco (45) días hábiles.
3.3.1 Aplicación operativa El Procedimiento Nº 55 del TUPA de la SUNAT, ha dispuesto las condiciones y
requisitos del procedimiento, exigiendo la presentación de una solicitud dirigida a la SUNAT rmada por el deudor
tributario o representante legal acreditado en el RUC donde debe consignarse su pretensión para que se declare la prescripción de la acción para la determinación de la obligación tributaria, la acción para exigir su pago y/o la aplicación de sanciones. Adicionalmente a ello, el TUPA establece que la
solicitud deberá contener además de la identicación de la deuda tributaria
el código del tributo de la multa y el periodo tributario. De otro lado, mediante Resolución de Superintendencia Nº 178-2011/SUNAT
publicada con fecha 01.07.2011, se ha
puesto a disposición de los contribuyentes un formulario que podrá ser utilizado por los deudores para solicitar que la SUNAT declare la prescripción
de la acción para determinar la deuda tributaria por concepto de tributos internos, de la acción para exigir su pago así como de la acción para aplicar sanciones distintas a las reguladas en la Ley General de Aduanas. 3.3.2. ¿Qué Recursos Impugnatorios se pueden Interponer en caso de Denegatoria? Recurso de Reclamación
Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo previsto en el artículo 162º del Código Tributario, estamos frente a una solicitud no contenciosa vinculada a la determinación de la obligación tributaria, transcurrido el plazo de cuarenta y
cinco (45) días hábiles sin haber habido pronunciamiento de la autoridad competente, se podrá considerar denegado el pedido en virtud al silencio administrativo negativo, quedando a salvo el derecho del contribuyente, de acuerdo a lo prescrito por el segundo párrafo de los artículos 135º y 163º de la citada norma, de interponer el recurso de reclamación contra la resolución cta
denegatoria. El presente recurso, debe ser resuelto por el Intendente de Principales Contribuyentes Nacionales, el Intendente Regional o el Jefe de Ocina
Zonal, según directorio. Recurso de Apelación
En virtud de lo señalado en el primer párrafo del artículo 163º de la norma citada, procede su interposición en el caso que se emita la resolución denegando la solicitud de prescripción. Asimismo, en virtud a lo previsto en el artículo 144º, procede su interposición en el caso que sea desestimado el recurso de reclamación o se de por denegado el recurso en virtud de la resolución cta, al no haberse pronunciado la Administración Tributaria en el plazo de
nueve (9) meses.
3.4. El Ejercicio de la Prescripción en el Procedimiento de Cobranza Coactiva
El procedimiento de ejecución coactiva consiste en un conjunto de reglas que regulan la actuación del ejecutor coactivo en particular y de la Administración en general al momento de ejecutar forzosamente un acto administrativo, el mismo que contiene una obligación de dar suma de dinero, como en el caso de una deuda de origen tributario (2) .
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En este acápite, es interesante recurrir a un pronunciamiento del Órgano Colegiado, en el cual se reconoce que la Administración Tributaria puede interrumpir el plazo prescriptorio, no
sólo a través de los actos que requieran la deuda tributaria, sino a través de cualquier noticación emitida al
interior del procedimiento de cobranza coactiva. En tal sentido, en la RTF Nº 6090-2-2004 de fecha 20.08.2004
se dispone: “Que conforme con lo señalado por el inciso f) del artículo 45º del citado código, las noticaciones
dentro del procedimiento coactivo que interrumpen la prescripción no se encuentran exclusivamente vinculadas al requerimiento de pago de la deuda tributaria, sino que pueden ser de cualquier naturaleza , por lo que la Resolución Coactiva (…) interrumpió el plazo de prescripción (…)” (el subrayado nos corresponde). Otro tema que es conveniente que sea conocido por el deudor tributario que se encuentra ejerciendo su defensa en el procedimiento de cobranza coactiva
alegando la aplicación de la prescripción, es ante quien solicita dicho derecho y que funcionario es el competente para emitir pronunciamiento sobre el particular. Al respecto, corresponderá que se presente por escrito el pedido para que se de por concluido el procedimiento de cobranza coactiva en virtud
de la prescripción, ante el Ejecutor Coactivo, funcionario que deberá remitir el pedido al órgano competente de la Administración, con el objetivo que éste último se pronuncie al respecto, en tanto y en cuanto el Ejecutor Coactivo no resulta el funcionario competente para tal efecto, ya que no es un órgano resolutor sino meramente ejecutor de derechos determinados por otras instancias. En tal sentido, una vez que se remita al
Ejecutor Coactivo la resolución emitida por el órgano competente de la Administración Tributaria que declara fundada la solicitud de prescripción, deberá pronunciarse a través de la correspondiente Resolución de Ejecución Coactiva que resuelva en forma favorable el pedido del contribuyente. Un caso que ilustra este proceder lo tenemos en la RTF Nº 12880-4-2008 del 07.11.2008, jurisprudencia de observancia obligatoria, en la que el Tribunal Fiscal razona como sigue: “No procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tribu-
taria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando ha sido opuesta al ejecutor coactivo al encontrarse la deuda en cobranza co activa y éste le da trámite de solicitud no contenciosa” (el subrayado nos corresponde). 3.5. Noticación del Acto Administrativo
Como señala Huamaní Cueva, dentro de los distintos procedimientos administrativos tributarios se emiten o dictan diversos actos administrativos que generan o afectan obligaciones, deberes, derechos e intereses de los administrados; considerando el contenido de tales actos, resulta imperativo para la Administración ponerlos en conocimiento de los interesados mediante la noticación. En este sentido, esta noticación, además de ser un requisito para la ecacia de los actos, es una garantía
para el deudor tributario en defensa de sus derechos frente a la Administración Tributaria (3).
Si bien es cierto, el Código Tributario no ofrece un concepto ni dene los alcances de dicha gura, sí señala a través de
su artículo 104º las formas válidas de su realización.
Cabe mencionar que, para la Real Aca-
demia Española, noticar, en su segunda acepción signica: “Comunicar formal-
mente a su destinatario una resolución administrativa o judicial”. 3.6. Deuda exigible coactivamente
Dado que la deuda exigible coactiva-
mente a que se reere el artículo 115º
del Código Tributario (4) , es aquella respecto de la cual el Ejecutor Coactivo debe iniciar los actos de ejecución coactiva, resulta de suma importancia que se verique la existencia de las
condiciones necesarias que requiere el marco legal vigente, para que tales manifestaciones del Principio de Autotutela no impliquen una violación de los derechos e intereses de los administrados. Para ello, consideramos que el cumplimiento de tales condiciones constituyen una parte importante del debido procedimiento administrativo. Así, el numeral 1.2 del artículo IV del Título
Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, prescribe que los administrados gozan
de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una de-
cisión motivada y fundada en derecho, rigiéndose el debido procedimiento administrativo por los principios del Derecho Administrativo. Somos de la opinión que el debido procedimiento administrativo no sólo implica el respeto de las reglas para que el administrado pueda ejercer en forma debida su defensa desde el punto de vista estrictamente procesal, como puede ser el acceso al expediente, la entrevista con el funcionario responsable, que el acto administrativo se notique debidamente, que se otorgue un plazo razonable para el cumplimiento, sino que comprende fundamentalmente el respeto irrestricto de los requisitos legales tanto para la emisión de los valores, como también de aquellos necesarios para que éstos (los valores) adquieran la condición de exigibles.
Por ello compartimos plenamente lo sostenido por Giuliani Fonrouge, en
cuanto a que los actos de aplicación y recaudación de los tributos deben cumplir escrupulosamente los requisitos exigidos por la normatividad vigente, de modo tal que el accionar de la Administración Tributaria no pueda ser tildado de arbitrario o ilegal: “La actividad del Estado relacionada con la aplicación y percepción de los tributos se desenvuelve mediante diversos actos procesales, durante los cuales es necesario asegurar a los particulares contra posibles violaciones del derecho. No se trata, únicamente, de prestarles amparo frente a las extralimitaciones de los funcionarios, sino, esencialmente, de evitar que las normas y principios jurídicos resulten desvirtuados en los hechos” (5) . En cuanto a los requisitos establecidos para que la deuda se considere exigible podemos señalar que según el artículo 115º del Código Tributario, debe cumplirse lo siguiente: a) En el caso del literal a) se establece como un supuesto de deuda exigible a la establecida mediante Resolución de Determinación o Resolución de Multa o Resolución de Pérdida de Fraccionamiento, emitida por la entidad conforme a Ley, debidamente noticada y no reclamada en el plazo de Ley.
Para ello al iniciar el procedimiento
de cobranza coactiva, el Ejecutor deberá vericar –en los casos que
corresponda–, el cumplimiento de los requisitos que prescribe el artículo 77º del Código Tributario para
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la emisión de esta clase de valores, debiendo vericar que se haya realizado una noticación debida del
mismo, así como el hecho que sobre dicho valor, no se haya interpuesto recurso de reclamación en el plazo de Ley, es decir en el plazo
de veinte días hábiles contados a partir del día siguiente de su noticación –conforme establece como
regla general el artículo 137º del
Código Tributario–, vericándose
esta circunstancia con el cargo de la noticación.
b) En el caso de los literales b) y c) se prescribe como un supuesto de deuda exigible a la establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa reclamadas o apeladas fuera del plazo de Ley,
siempre que se incumpla con presentar la carta anza que garantice
el pago de la deuda; nótese que en este supuesto la deuda exigible surge, porque no se cumple con brindar las seguridades a la Administración Tributaria, en tanto y en cuanto se incumplió con impugnar en el término legal. c) En el caso del literal d), se contempla como deuda exigible, la que conste en una Orden de Pago noticada conforme a Ley, debiendo
tenerse en cuenta en este supuesto que, corresponderá al Ejecutor Coactivo vericar que la emisión de la
Orden de Pago sólo se realice en los supuestos establecidos en el artículo 78º del Código Tributario, ya que en caso contrario la deuda no será exigible. d) También podrá el Ejecutor Coactivo exigir el pago de las costas y los gastos del Procedimiento del Cobranza Coactiva, para lo cual
deberá atenderse a los montos establecidos en el Arancel de Costas del Procedimiento de Cobranza
Coactiva.
Como podemos advertir, todas estas circunstancias involucran la exigencia de actos constituidos previamente, sin que corresponda el Ejecutor Coactivo variar o modicar de ninguna forma los
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valores objeto de cobranza, que cons-
tituyen técnicamente hablando, “títulos ejecutivos” y como tal deuda exigible coactivamente. 4. Conclusiones
Respecto de la Orden de Pago N° 029-138995 y considerando que el contribuyente no realizó la modicación de su domicilio scal, conforme lo regulado en el artículo 22° de la Resolución de Superintendencia N° 210-2004/SUNAT, y lo prescrito en el ar-
tículo 104° del Código Tributario, no resulta
suciente para que la noticación sea válida,
el hecho de haber consignado en la constancia de noticación “se mudo de domicilio”,
dado que en estos casos correspondía que la Administración Tributaria consignara en la constancia respectiva la negativa a la recepción que se hubiere producido en el domicilio del recurrente, situación que no ocurrió en el presente caso. Respecto de la Orden de Pago N° 029147978, la Administración Tributaria no pudo acreditar ante el Tribunal Fiscal que
el referido valor haya sido válidamente noticado, razón por la cual, el procedimiento de cobranza coactiva iniciado mediante Resolución de Ejecución Coactiva N° 02306074849, no contaba con una deuda exigible coactivamente que pudiera legitimar el ejercicio de dicho procedimiento de apremio para la cobranza de las deudas
tributarias. En tal sentido, los hechos descritos evidencian que la noticación no se realizó conforme a Ley, y en consecuencia, no
puede considerarse que dicho acto haya interrumpido el cómputo del plazo de prescripción, motivo por el cual no correspondía que se exigiera coactivamente los adeudos. Finalmente, hacemos hincapié que a efecto de que opere la causal de interrupción del cómputo de plazo de prescripción
prevista por el inciso c) del artículo 45º del Código Tributario, cuando ésta es invocada en procedimientos contenciosos o no contenciosos tributarios, se debe vericar que los actos a que dicha norma se reere ha yan sido válidamente noticados dentro de un procedimiento de cobranza coactiva iniciado conforme a Ley. NOTAS
(1) MENDOZA UGARTE, Armando. La Ejecución Coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Línea Negra Editores S.A.C, Lima 2009, pág. 473.
(2) MENDOZA UGARTE, Armando . Op. cit., pág. 147. (3) HUAMANÍ CUEVA. Rosendo . Código Tributario comentado. Pág. 624. (4) Artículo 115°.- DEUDA EXIGIBLE EN COBRANZA COACTIVA La deuda exigible dará lugar a las acciones de coerción para su cobranza. A este n se considera
deuda exigible: a) La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa o la contenida en la Resolución de pérdida del fraccionamiento noticadas por la Administración y no reclamadas en el plazo
de ley. En el supuesto de la resolución de pérdida de fraccionamiento se mantendrá la condición
de deuda exigible si efectuándose la reclamación dentro del plazo, no se continúa con el pago de
las cuotas de fraccionamiento.
b) La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa reclamadas fuera del plazo
establecido para la interposición del recurso, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en el Artículo 137°.
c) La establecida por Resolución no apelada en el plazo de ley, o apelada fuera del plazo legal, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en
el Artículo 146°, o la establecida por Resolución del Tribunal Fiscal. d) La que conste en Orden de Pago noticada conforme a ley.
e) Las costas y los gastos en que la Administración hubiera incurrido en el Procedimiento de Cobranza Coactiva, y en la aplicación de sanciones no pecuniarias de conformidad con las normas
vigentes. También es deuda exigible coactivamente, los gastos incurridos en las medidas cautelares previas trabadas al amparo de lo dispuesto en los Artículos 56° al 58° siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva conforme con lo dispuesto en el primer párrafo del Artículo
117°, respecto de la deuda tributaria comprendida en las mencionadas medidas. (5) GIULIANI FONROUGE, Carlos . Derecho Financiero. 4ta. Edición, pág. 799. n
