POLÍTICAS PÚBLICAS

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MÓDULO 2

MÓ2

ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

XAVIER TORRENS LLAMBRICH. PROFESOR DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA UNIVERSITAT DE BARCELONA. POLITÓLOGO Y SOCIÓLOGO. ESPECIALISTA EN GESTIÓN DE ONG Y POLÍTICAS PÚBLICAS. EXPERTO EN POLÍTICA DE INMIGRACIÓN Y MULTICULTURALISMO.

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ACTORES POLÍTICOS

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ACTORES POLÍTICOS PÚBLIAS

ÍNDICE DEL TEMA

Introducc Introd ucción ión ....... ................ ................. ................ ................. ................. ................ ................ ................. ................. ................ ............. .....

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Conc onceptos eptos clav clavee ........ ................. ................. ................ ................ ................. ................. ................ ................. ................. .............. ......

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Cas asoo ..... .......... .......... .......... ......... ......... .......... .......... .......... .......... ......... ......... .......... .......... .......... .......... ......... ......... .......... .......... .......... ....... ..

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Cue uestion stiones es pa para ra refl reflex exion ionar........... ar................................. ............................................ ........................................ ..................

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1.

9 9 9

2.

Los act Los actores ores polític políticos os..... .......... .......... .......... .......... .......... .......... ......... ......... .......... .......... .......... .......... ......... ........ .... 1.1. Los ac actor tores es de dell pr proc oces esoo po polílític ticoo ..... .......... ......... ......... .......... .......... .......... .......... ......... ........ .... 1.1.1. Los Los grup rupos os de inte interé réss y los mo movvimie imientos ntos soc sociale ialess ........... 1.1.2. Las organizaciones sin ánimo de lucro como protag pro tagon onistas istas de dell proc proceso eso po polílítico tico ................... .................................. ............... 1.2.. La red de actor 1.2 actores es com comoo com comunid unidad ad de polí políticas ticas púb públicas...... licas........... ..... 1.3 . Clave lavess institucionales e ideológ ideológicas icas para la gestión gestión dell pro de proce ceso so po polític líticoo ..................... ........................................... ............................................ ...................... 1.3.1. Lo au autorita toritario rio y lo de demo mocr crátic áticoo .................... ....................................... ................... 1.3.2. Lo leg legal al y lo leg legítim ítimo............................ o.................................................. .......................... .... 1.3.3. Lo pú públic blicoo y la priv privac acida idadd ..................... ........................................... .......................... .... 1.3.4. La coop cooper erac ación ión y la confro confrontac ntación...... ión........................... ............................. ........ 1.3.5. La trad tradició iciónn y la mod modern erniz izac ación ión .................... ...................................... .................. 1.3.6. Lo Lo po polílítico tico y lo téc técnic nicoo ...................... ........................................... ............................. ........ Las fases del proceso de la polít polític icaa pública ..... .......... .......... .......... .......... .......... ......... ........ .... 2.1. La de definic finición ión de dell pro proble blema ma ...................... ............................................ ................................. ........... 2.1.1. La incu incuba bació ciónn del del proble problema ma...................... ............................................ ...................... 2.1.2. La entrad entradaa del del proble problema ma en en la agen agenda da púb públic licaa ................ 2.1.3. La formació formaciónn de la agen agenda da gub gubern ernam amen ental...................... tal...................... 2.1.4. Valores, intereses e ideas ante la definición dell pro de proble blema........................................ ma............................................................. ......................... .... 2.2. La form formula ulació ciónn de alter alterna nativ tivas as .................... .......................................... ............................. ....... 2.2.1. El El estud estudio io de las estra estrateg tegias............................... ias.......................................... ........... 2.2.2. La La sele selecc cción ión de las alte alterna rnativ tivas as ...................... ..................................... ............... 2.2.3. La La fac factibilid tibilidad ad téc técnic nicaa ................... ......................................... ................................. ........... 2.2.4. La La viab iabilida ilidadd po polílítica tica ..................... ........................................... ................................. ........... 2.3. La toma de de decisió cisiónn pú públic blica.................... a.......................................... ................................. ........... 2.3.1. La no no--de decisió cisiónn ................... ......................................... ............................................ ...................... 2.3.2. La La po polílítica tica simb simbólic ólicaa ..................... ........................................... ................................. ........... 2.3.3. La decisi decisión ón forma formall y la la decisi decisión ón polí política......................... tica........................... 2.3.4. Modelos del proceso de decisión: racionalismo absoluto, racio ra ciona nalismo lismo limita limitado do e incr increm emen entalism talismo......................... o......................... 2.4. La imp implem lemen entac tación ión de la po polític líticaa pú públic blica................................... a................................... 2.4.1. La intenc intención ión y la acció acciónn de la polí política tica púb pública.................. lica.................. 2.4.2. Enfo Enfoqu quee “de arrib arribaa hac hacia ia ab abaj ajo” o” ...................... ..................................... ............... 2.4.3. Enfo Enfoqu quee “de aba abajo jo ha hacia cia arr arriba iba”” ...................... ..................................... ............... 2.4.4. Los estilos de las políticas: inactivas, reactivas y an anticip ticipativ ativas as ................... ......................................... ............................................ ......................

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2.5. La ev evalu aluac ación ión de los res resulta ultado doss ...................... ............................................ ......................... ... 2.5.1. Una tipolog tipología ía de de evalu evaluac ación ión...................... ............................................ ...................... 2.5.2. Efec Efectos tos de la ev evalu aluac ación ión ................... ......................................... ............................. ....... 2.5.3. 2.5 .3. Ev Evalua aluación ción y fases del del proceso proceso de la política política púb pública lica....... ....... 2.5.4. Evaluación y futuro de la política pública: manten ma ntenimie imiento, nto, vari variac ación ión o termi termina nació ciónn ................... .......................... .......

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Error rrores es más más com comun unes................ es...................................... ............................................ ........................................... ..................... 32 Sín íntesis tesis ...................... ........................................... ........................................... ............................................ .................................... .............. 34 Glosa losario................................. rio...................................................... ........................................... ............................................ ......................... ... 35 Biblio iblioggraf rafía.............. ía................................... ........................................... ............................................ ........................................ .................. 37

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INTRODUCCIÓN

La política dista de ser una variable exógena a la actividad de las organizaciones sin ánimo de lucro. Este tema aborda la tarea política a la que se enfrentan los líderes de las entidades del tercer sector. El desarrollo del tema hace mención específica a las organizaciones no gubernamentales (ONG), por que en ellas se visualiza mejor qué son actores políticos siendo extensible su aplicación a las demás entidades de la economía social, t ales como fundac f undaciones, iones, cooperativas y otras organiz organizaciones aciones sin ánimo de lucro. De entrada late un problema de fondo: la consideración de la política como algo superfluo en el quehacer de las ONG. Las ONG descuidan ostentosamente la variable política a pesar de ser un factor crucial. Esta visión debe resquebrajarse para una mejor comprensión de lo que ocurre en su realidad cotidiana. Luego, hay que despertar inquietud para manejarse en el proceso político. Sustituir una visión amateur por la disposición de conocimientos básicos para una competencia profesional en políticas públicas es un imperativo para toda ONG ONG interesada en cumplir sus objetivos con la obtención de resultados. Las más de las veces, la improvisación rutinaria conduce a las entidades a acostumbrarse al sistema de ensayo y error en su aprendizaje sobre cómo relacionarse con las instituciones y las Administraciones. Esto, de suceder, responde a la endeble profesionalización de la organización sin ánimo de lucro. Aquí se presenta un dispositivo para el análisis que tiene la utilidad de sugerir ideas para diseñar estrategias de acción política. Mediante la adquisición de habilidades de respuesta en el proceso político, se hace más predecible y se reducen los riesgos de la ONG en la elaboración de sus estrategias. El análisis de políticas públicas permite programar de antemano. No obstante, hay que tener presente que no es un análisis inmutable e irrefutable, dado que el proceso político está en constante variación y siempre es un proceso dinámico. Por supuesto, este enfoque requiere, dependiendo del tamaño de la organización, al menos una persona consagrada a invertir su tiempo y dispuesta a manejar estos asuntos con dedicación. La ONG ONG necesita, pues, alguien para discurrir discur rir sobre el proceso político. Esto no quiere decir que los demás dirigentes dejen de pensar en el escenario político. Pero una o varias personas de la ONG, especializadas como analistas de políticas, pueden arrojar luz sobre el proceso político. De la misma forma que se reclutan economistas para auxiliar en la labor contable o juristas para el cometido legal, resulta provechosa la incorporación de politólogos para ocuparse de la gestión del proceso político. Lo importante es tener presente que las ONG puedan subsanar esta deficiencia organizativa con alguien con los conocimientos y las habilidades necesarios para las tareas de la gestión pública y el análisis de políticas públicas. Una organización sin ánimo de lucro cosechará mayores éxitos cuantos más escollos soslaye en el camino. Nótese que, en lugar de indicar cuantos menos problemas halle, se sostiene que el éxito irá asociado a la mejor forma de encauzar los problemas. Esto apunta a una estrategia y una herramienta de intervención, y es aquí donde se ubica el analista de políticas públicas, con mente de estratega. Vela con destreza por desarrollar la planificación de un trabajo de equipo. Sin ser ninguna panacea, ofrece un tratamiento sistemático del factor político y administrativo.

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Una analogía lo esclarecerá. Hacerse un croquis e ir con brújula y mapa permite adentrarse con mayor claridad en la montaña. No obstante, servirse de este instrumental no evita atormentarse ante el extravío en un bosque frondoso, pero sí dispensa de una mayor confianza para hacer frente a las adversidades sin tanto desasosiego. Porque en lugar de deliberar con decisiones especulativas, opera la lógica para juzgar con mayor discernimiento y actuar con mayor maestría. Este mismo atributo es la virtud del análisis de políticas públicas. El empleo de su arsenal conceptual es análogo al ejemplo ilustrativo.

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CONCEPTOS CLAVE

•

La organ organiz izac ación ión no no lucra lucrativ tivaa es un actor actor polí político tico,, dado dado que que actúa actúa en el el proce proceso so político de la sociedad. Para una mejor gestión de la variable política por parte del tercer sector es conveniente que, de entrada, sea consciente del papel clave que desempeña en este proceso político.

•

Los prin princip cipale aless actore actoress polític políticos os son son los los partidos partidos polí político ticos, s, los mo movvimie imientos ntos sociales y los grupos de presión. Su participación en el proceso político se desarrolla dentro y fuera de las instituciones.

•

En el seno seno del del tercer tercer sector sector,, en particu particular lar la la ON ONG tiene un perfil perfil más nítid nítidoo como actor político, en su vertiente vert iente de grupo de presión y en su flanco de movimiento social.

•

Una org organ aniz izac ación ión sin sin ánimo ánimo de de lucro lucro con concib cibee ideas, ideas, ofrec ofrecee alterna alternativ tivas, as, toma toma decisiones, gestiona programas y evalúa políticas de la Administración pública. Por ello, participa en el proceso de elaboración de las políticas públicas.

•

Una polí política tica púb pública lica es elab elabor orad adaa e imple implemen mentada tada po porr una una red de actor actores es polípolíticos, entre ellos, las administraciones públicas, las empresas privadas y las organizaciones no lucrativas.

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CASO

Considérese el caso de Ciudad del Pinar y el barrio de la Esperanza. Éste, con 11.800 habitantes, tiene una tasa de desempleo más elevado respecto del resto del municipio, y tiene escasez de servicios públicos. En él residen resi den familias de clase social baja y media-baja. Un grupo de vecinos constituye el Colectivo Ciudadano Antidrogas, cuya primera actividad pública es la convocatoria de una asamblea vecinal para exponer sus reproches por el aumento del consumo de drogas. Las quejas enfatizan el oprobio que supone tener un descampado donde se hallan jeringuillas usadas. En la reunión, cargada de tensión, se suceden intervenciones que incriminan a las personas inmigrantes que residen en el barrio. Asimismo, exigen la clausura de unos bares musicales que cierran sus puertas a horas intempestivas y que son frecuentados por jóvenes a los que se les tacha de ser cabezas rapadas nazis y violentos. En realidad, se trata de sharps (Skin Heads Against Racial Prejudicies), o sea, skinheads antirracistas. Semanas después, organizan una protesta en la que unos seiscientas personas marchan por las calles, capitaneadas por algunos dirigentes vecinales que, con notoria crispación, llevan una pancarta pancarta en que se lee “ ¡F ¡Fuera uera la escoria!” y repart reparten en panfletos con el encabezamiento “Contra la invasión foránea”. Lo acaecido inunda las páginas de los periódicos. Las comunidades de inmigrantes arraigadas en el municipio muestran su disconformidad con el cáriz racista. La alcaldesa de Ciudad del Pinar, la Sra. Sandra López, recibe con diligencia a los líderes de la manifestación y asegura que en un corto lapso de tiempo dará resolución al problema. Una ONG de medicina y trabajo social se vale de este momento cumbre para exponer un proyecto de atención a toxicómanos. Mientras los concejales cuyas competencias se consideran afectadas estudian las alternativas para encauzar el problema, el Colectivo Ciudadano Antidrogas instaura patrullas de vigilancia nocturna, algunos miembros de las cuales atacan la sede de una ONG pro derechos humanos. El Ayuntamiento adjetiva el suceso de “gamberrada inusitada” y, despué despuéss de aumen aumentar tar la dotación policial policial del barrio, condena condena las patrullas. patr ullas. La policía local emite un comunicado en que señala que, por una parte, admite como cierto que en el barrio de la Esperanza hay un mayor número de personas drogodependientes. Por otro lado, niega taxativamente el aumento de la delincuencia en los últimos tres años. Lo avala con una batería de datos extraídos de las estadísticas oficiales. Meses más tarde, el ayuntamiento de Ciudad del Pinar crea un equipo para la rehabilitación de toxicómanos en el barrio, auspiciado por la ONG sociosanitaria. Los dirigentes de la protesta vecinal desdeñan la instalación del centro en su barrio. De inmediato, un partido de la oposición vuelve a centrar las críticas en la inseguridad ciudadana y arremete veladamente contra los inmigrantes. El problema vuelve a estar en el ojo del huracán informativo. A la semana siguiente, el presidente de la Federación de Asociaciones de Vecinos, junto con diecisiete entidades más, apoyan sin reservas el proyecto municipal gestionado por una organización del tercer sector.

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CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

El caso expuesto plantea un proceso político en el cual, para hacer un diagnóstico, hay que dar respuesta a múltiples interrogantes como los siguientes: •

¿Cuá uále less son son lo loss sec sector tores es soc socia iale less aqu aquej ejad ados os??

•

¿Qué grup rupos os de in inter terés és se pr pres estan tan a inte interve rveni nir? r?

•

¿Coin oincid ciden en los ac actore toress polí político ticoss y los grup rupos os afe afectad ctados? os?

•

¿Qué Admin Administrac istracione ioness pública públicass pueden pueden con convverg erger er para para con concertar certar una una actuac actuación ión intergubernamental?

•

¿Cóm ómoo alca alcanz nzaa a influ influir ir el el interé interéss mediá mediático tico de dell prob problem lema? a?

•

¿En qué qué otras otras polític políticas as pued puedee repe repercu rcutir tir el inicio inicio de dell nuev nuevo prog progra rama ma de de actuación?

•

¿Dón ónde de se ub ubica ica el pod poder er de de decisi decisión ón polí política tica rea real,l, más más allá de de la dec decisión isión formal?

•

¿Qué estrateg estrategia ia conv conviene iene par paraa tener tener una una mej mejor or posic posición ión en la neg negocia ociación ción:: azuzar el conflicto o bien establecer cauces de cooperación?

•

La factib factibilidad ilidad técn técnica ica,, ¿pue ¿puede de verse ento entorpe rpecid cidaa si no no se enc encade adena na la actua actuación ción de las dos Administraciones concernidas?

•

La viab viabilida ilidadd polític política, a, ¿pu ¿pued edee obstruir obstruir el el proce proceso so si se elud eludee a los los actores actores polí polí-ticos ajenos a la definición del problema hecha por las instituciones?

•

¿Cuá uále less son las las pre prefer feren enci cias as de de cad cadaa actor actor pol políti ítico co??

•

¿Qué coa coalici licion ones es de ap apoy oyoo se establ establec ecen en en en la defin definició iciónn del del proble problema ma??

•

¿Qué re rede dess de de po polílític ticas as pú públ blic icas as sur surggen en??

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1.

LOS ACTORES POLÍTICOS

1 .1 .

LOS LO S ACTO ACTORES RES DEL PRO PROCES CESO O PO POLÍ LÍTI TICO CO

La manida opinión de que las ONG no hacen política parte de la tendencia a denostar el escenario político. La arena política es el entorno donde actúan los actores políticos. La ONG es un actor político que actúa en esa arena. –

Cuan uando do una una ON ONG de presos presos reivindic reivindicaa resolver resolver el problem problemaa endémic endémicoo del hacina hacinamiento miento en en la cárcel, hace política.

–

Cuan uando do una una ON ONG de desarrollo desarrollo lleva lleva a cabo cabo un plan de de microcré microcréditos ditos para muje mujeres, res, hace hace política. política.

–

Cuand uandoo una ONG de consum consumidores idores y usuario usuarioss hace hace campañ campañaa en pro del del transpor transpor te público, público, hace hace política.

La arena política es un campo extenso. Política es una palabra polisémica. En los idiomas latinos esta palabra tiene diversas acepciones. En cambio, el inglés ofrece tres denominaciones distintas: polity (incluyee el sist (incluy sistema ema político), politics (abarca el proceso político) y policy (eng (engloba loba las políticas públicas). Primordialmente es este último significado el que se trata aquí.

1 . 1 .1 .

LOS LO S GRUPO RUPOS S DE INTE NTERÉS RÉS Y LO LOS S M OVIM VIMIIENT ENTO OS SO SOCI CIALES ALES

El grupo de interés es un tipo de organización que en ningún supuesto cabría confundir con un partido político, pero que al igual que éste es un actor político. Los grupos de interés son partícipes del proceso político. Grupo de interés y grupo de presión son denominaciones distintas para un mismo concepto. Se llama grupo de interés porque defiende un interés de la sociedad ante el poder político. Se denomina grupo de presión porque presiona al poder político para reclamar una demanda. Son dos caras de la misma moneda. Se hace referencia al interés cuando se calibra su fin, el interés buscado. Se hace mención a la presión cuando se enfatiza en sus métodos, la presión ejercida. El grupo de interés es una organización más formal, mientras que el movimiento social es una comunidad más informal de organizaciones y personas. El grupo de interés tiende a presionar al poder político, mantiene una relación complementaria con los partidos políticos, dispone de una organización formalizada y una estructura con jerarquía, defiende unos intereses determinados, y su estrategia se orienta hacia la cooperación. El movimiento social tiende a buscar un cambio en el poder político, mantiene una relación conflictiva con los partidos políticos, dispone de una organización informal y una estructura horizontal, defiende unos intereses más difusos, y su estrategia se orienta hacia la confrontación.

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Las ONG son un caso interesante porque acostumbran a compaginar los dos aspectos aquí tratados. Con frecuencia, las ONG son un grupo de interés que forma parte de un movimiento social. Una ONG de jóvenes empleados en precario es un grupo de interés que, junto con los sindicatos y otras organizaciones laborales, forma parte del movimiento social de los trabajadores. Una ONG de refugiados es un grupo de interés que, simultáneamente, forma parte del movimiento social de derechos humanos. En las ONG se produce una convergencia entre formas organizativas institucionales y no institucionales. –

La no institucional, institucional, cuan cuando do actúan actúan com comoo movim movimiento iento social social utilizand utilizandoo métodos métodos no conv convenc enciona ionales: les: manifestación, boicot, huelga, desobediencia civil, ocupación, corte de carreteras, desvelar un informe confidencial, pancartas de protesta en un acto público, sentadas...

–

La institucional, institucional, cuan cuando do actúan actúan com comoo grupo grupo de de interés interés utilizand utilizandoo métodos métodos conv convenc enciona ionales: les: gesgestión de un programa público, presentación de informes, realización de campañas de sensibilización, participación en un consejo o una comisión de trabajo de la Administración, cartas a legisladoress y gobernantes, legisladore gobernantes, comun comunicados icados y ruedas de prensa, car tas a los diarios, alegaciones, alegaciones, peticiones al defensor del pueblo...

Las ONG, en su doble condición de grupo de interés e integrante de un movimiento social, adoptan las características propias de ambos actores. La dinámica de cooperación se genera sobre todo cuando actúan como grupo de interés. La dinámica de confrontación se produce habitualmente cuando actúan en un movimiento social. Aunque no siempre es así, ésta es la tendencia general. Una ONG sobre marginación social coopera con su Ayuntamiento para desarrollar un plan contra la pobreza y escoge una pauta de confrontación en una marcha contra las desigualdades sociales planetarias ante la sede de una institución internacional. En el primer caso es un grupo de interés, mientras que el segundo es una de las diversas organizaciones sociales que forma parte de un movimiento social más amplio.

1 . 1 .2 .

LAS ORG RGANI ANIZ Z ACI ACIO ONES SI SIN N ÁNI ÁNIM M O DE LUCRO CO COM M O PRO PROT TAGO AGONI NIST STAS AS DEL PROCESO POLÍTICO

Las ONG están cambiando en los últimos tiempos en la Europa mediterránea y Latinoamérica, para acercarse a una realidad que ya viene siendo característica de las ONG del mundo anglosajón y escandinavo. La evolución marca el paso de unas ONG centradas monográficamente en la reclamación de demandas, hacia las actuales ONG, dotadas de un carácter dual. Por un lado, continúan desarrollando su natural papel reivindicativo, en defensa de derechos y erigiéndose en portavoces de demandas de la sociedad. Por otro lado, y aquí radica la novedad, son prestadoras de servicios necesarios para la mejora de la sociedad en un sentido más justo y equitativo. Las ONG adquieren un protagonismo creciente en la producción de bienes y la gestión de servicios dirigidos al bienestar social de las personas. Las ONG, juntamente con las cooperativas, las fundaciones y otras entidades sin ánimo de lucro, configuran el denominado “tercer “ tercer sector”. sector”. Frente al sector privado de las empresas y el sector público de las Administraciones, el tercer sector supone una iniciativa privada como la de las empresas pero simultáneamente dispone de una utilidad pública como la de las Administraciones. Una ONG es, a su vez, una empresa social

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y un actor político. Empresa social porque es una empresa prestadora de servicios y, en su caso, orientada hacia el bienestar colectivo. Actor político porque actúa en el proceso político cuando presiona al poder y defiende un interés social ante las instituciones. Además, cabe considerar a dichas organizaciones como actores políticos porque desarrollan políticas públicas. Ponen en práctica una diversidad de políticas públicas: política social, política ambiental, política cultural, política laboral, política de género, política de paz, política antirracista y un largo etcétera. Una ONG denuncia malos tratos a inmigrantes indocumentados. Tal ONG reclama una mayor dotación presupuestaria para los sin techo. Otra ONG realiza una acción directa contra una central nuclear. Aquella ONG abandona la mesa de negociación con la Administración sobre un plan de ocupación. Ésta lleva a cabo un programa de actuación para personas discapacitadas psíquicas. Éstos son ejemplos de ONG interviniendo en el proceso político. La renovación del papel de las ONG conlleva ser partícipes de las cinco fases del proceso de elaboración de una política pública: –

Primero, la defini definición ción de la problemát problemática ica que encaran.

–

A continuación, el planteamiento de alternativas.

–

En ter tercer cer lugar, la par partiticipación cipación en la decisi decisión ón pública de la políti política ca que se pondrá pondrá en prácti práctica. ca.

–

La cuart cuartaa fase es la implementación de la política publica.

–

Por últ último, imo, llevar a cabo una evaluación de los resultados de la políti política. ca.

En esta línea, las ONG participan de todas las fases del proceso de elaboración de la política pública. Antes, acostumbraban a concurrir sólo en la primera y la última fase; definían su punto de vista sobre los problemas sociales y valoraban los efectos de la política pública. Hoy en día van más allá y esto permite engrandecer su potencialidad. El constreñimiento a una o dos fases de las políticas públicas refrenaba su capacidad y favorecía la dimensión reducida de su actuación. El paso a una implicación en todo el proceso de la política pública, conduce a que las organizaciones sean más activas en el seno de la sociedad. Las ONG no han cambiado de raíz su función, sino que nacen nuevos perfiles que con jugan en la actualidad, ampliando su marco de actuación.

1 .2 .

LA RE RED D DE ACTO ACTORE RES S CO COM M O CO COM M UNIDAD DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las redes de políticas públicas subvierten la noción clásica de que la política debe estar en manos exclusivas ex clusivas de los políticos y los empleados empleados públicos. La tradicional imagen imagen de la instit i nstitución ución que decide la ejecución de una política llevada a cabo por la Administración ha sido sustituida por un escenario donde concurren múltiples actores políticos para implementar una política pública. Las ONG son protagonistas del proceso en el cual cabe considerar a todo un sistema de actores. Tomemos como ejemplo la política cultural en un municipio. Prospera mediante un surtido de entidades, (tales como grupos de teatro, centros cívicos, ateneos populares, asociaciones de artistas, etc.) que cooperan con el gobierno local. Esta red de actores que llevan a cabo la política pública –en este caso, la política cultural– se denomina comunidad de la política pública.

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Recojamos el caso de la aplicación del concepto de comu comunida nidadd de polí polítt ica púb pública lica referido a la política de inmigración. Incluye a los legisladores de la política de extranjería, los empleados públicos y profesionales (trabajadores sociales, profesores, mediadores, periodistas, abogados, gestores culturales, etc.) inmersos en esta política, a las ONG antirracistas y las ONG de inmigrantes, los expertos en multiculturalismo, las asociaciones empresariales que contratan mano de obra entre los inmigrantes y otros. Una comunidad de política pública es abierta, en el sentido de que pueden entrar y salir actores. Depende del contexto específico y, en función de su singularidad, la ONG diseña su estrategia política. Si prima esta concepción de la política pública, en la cual múltiples actores participan en su desarrollo, entonces la participación de ONG en las políticas públicas fragmenta el poder. Esta fragmentación es fruto de compartir funciones. La política pública, vista así, es un proceso político de mediación social entre actores para poner en práctica una política. Ésta es una variable a tener en cuenta: la concurrencia de otros actores, además de la propia ONG. No es lo mismo un programa de actuación con una plétora plural de organizaciones o el monopolio corporativo corpo rativo de una de ellas. Si exist existee un actor político dominante en una red de políti cas públicas, habrá una tendencia a la imposición i mposición de su interpretación del problema. Romper Romper esta relación privilegiada privilegiada será primordial si se desea tener alguna influencia. La tarea de anudar una comunidad de política pública es una de las facetas políticas. Una ONG difícilmente puede valerse por sí misma en todo y en cualquiera de las circunstancias. La creación de una red de apoyo en la política pública es importante para su propósito, por ejemplo, pensemos en una ONG sobre el trabajo infantil. Puede crear una coalición con otras similares, que trabajen otros ámbitos de la infancia, sindicales, de derechos civiles y otras. Justamente, el confinamiento de una organización en su labor, sin trabajar su red de actores, en ocasiones la aísla del proceso político y la aleja de poner en práctica proyectos que se hubieran podido realizar si hubiesen contado con el respaldo y la coalición de más actores, por la presión ejercida entre todos.

1 .3 .

CLAVES INSTITUCI CLAVES NSTITUCIO ONALES E IDEO DEOLÓ LÓG GICAS PARA LA GEST ESTIIÓN DEL PROCESO POLÍTICO

Existen factores políticos cuyo conocimiento posibilita a la ONG tener más certidumbre y maniobrar mejor.. Identificar mejor Identif icar la cultura cult ura política de la sociedad s ociedad en la cual se t rabaja no es un asunto baladí baladí.. Así, por ejemplo, no es lo mismo tramitar una solicitud de asilo político en Alemania, donde tiene más visos de prosperar, que hacerlo en España, donde la denegación es la pauta habitual. Esta diferencia induce a estrategias políticas distintas dist intas para poner en práctica práctica el mismo objetivo. En En contextos contextos distint dis tintos, os, diseños diferentes. A continuación se apuntan algunas dicotomías de la cuestión política. Es provechoso para la ONG saber observar la cultura política de su contexto y ubicar su orientación respecto de estas disyuntivas políticas.

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1 . 3 .1 .

LO AUTO AUTORIT RITARIO ARIO Y LO DE DEM M OCRÁTICO

Una sociedad plural y democrática permite la canalización de los conflictos sociales a través de las instituciones insti tuciones políticas. Por el contrario, en países con nula o escasa tradición democrática, democrática, la actividad política tiene a menudo una connotación negativa. Por ello, el cometido de la ONG será más complicado. complicad o. En una dictadura, dictadura, o bien en un país en proceso de t ransición política, las posibilidades de actuar son menores. Una ONG de cooperación internacional con un proyecto en un sistema político autoritario debe valorar seriamente cómo sortear sus restricciones sin hacer peligrar su labor.

1.3.2 .2..

LO LE LEG GAL Y LO LE LEG GÍTI ÍTIM MO

El trabajo de una ONG puede ser descalificado mediante su deslegitimación por parte del poder institucional. Hay que saber discernir legitimidad de legalidad. Generalmente van unidas, pero no siempre es así. La legitimación supone dar por válida una cuestión por amplios sectores de la sociedad. La legalidad son las normas jurídicas. Hay temas legitimados que todavía están a la espera de ser legislados. Una de las tareas de la ONG es hacer legal lo real, pero antes tiene que hacerlo legítimo. En España, las ONG de objeción de conciencia y de insumisión consiguieron hacer legítimo lo ilegítimo hasta entonces (negarse (negarse a cumplir el servicio s ervicio militar) milit ar) para, finalmente, conseguir la legalidad de lo que ya era legítimo (la opinión pública deseaba la abolición de la obligatoriedad del servicio militar). En Estados Unidos, las ONG de derechos civiles intentan, primero, deslegitimar la pena de muerte para finalmente ilegaliz ilegalizarla. arla.

1.3.3 .3..

LO PÚBLICO Y LA PRIV PRIVACIDAD ACIDAD

Uno de los objetivos operativos de una ONG es conseguir que una cuestión que forma parte del ámbito privado o íntimo pase al ámbito público o institucional. Muchos de los debates sociopolíticos se enmarcan dentro de este contexto. El paso de una cuestión del ámbito privado a la esfera pública es un objetivo corriente cuando se reclaman nuevos derechos sociales. Una ONG para la planificación familiar tiene primero que dedicar arduos esfuerzos para convencer o reafirmar el carácter público de su tema. Esto Esto es, tiene que demostrar que el acceso a los medios anticonceptivos es un derecho de cualquier hombre y mujer, y no una cuestión relegada a la privacidad que las instituciones pueden obviar.

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1 . 3 .4 .

LA CO COO OPERACIÓN Y LA CO CONFRO NFRONT NTACI ACIÓ ÓN

El consenso en un tema o el conflicto por la divergencia de interpretaciones es algo reiterado. Cooperar desde el principio puede predisponer a jugar un papel relevante como actor para que la institución se avenga a desarrollar una iniciativa de la ONG. Hay que saber sacar provecho de la buena sintonía. Puede, por el contrario, atemperar la capacidad de influencia. La confrontación puede llevar al éxito de una demanda, en principio inalcanzable, pero hecha factible debido a la insistencia. Puede que la institución tema una controversia mayor y acceda en el litigio. Sin embargo, la ONG puede quedar rezagada de la negociación porque se pierde confianza por violentar el proceso. Sin apriorismos, hay que saber valorar los riesgos de cada opción. No hay una norma escrita. Ninguna opción es válida en sí misma. La confrontación puede ser un catalizador o un inhibidor. Generar un conflicto puede servir para buscarse nuevos apoyos. Se debe quitar de la cabeza la idea errónea de que el conflicto es negativo en sí mismo. Un conflict conflictoo puede ser muy positi positivo vo porque porque sin disenso dis enso el cambio social sería un imposible. Ahora bien, debe sopesarse el apoyo con el que se cuenta, porque si después del conflicto se pierde fuerza “para ese viaje no hacían falta tantas alforjas”. Si se opta por el conflicto es porque, aunque se corran riesgos, se tienen expectativas de mejorar la situación. Un político puede ver con desagrado el clima de alarma generado frente a un hecho, pero si viene acompañado de una actitud de tender la mano para cooperar, entonces puede abrirse a las demandas. No hay que buscar la hostilidad sin más, porque siempre es de utilidad mantener puentes y puertas abiertas al diálogo. La opción por la cooperación permite la institucionalización de la interdependencia y facilita un entorno de mutua adaptación. Una dinámica regular de cooperación permite tener credenciales para traba jar con las inst ituciones en situaciones s ituaciones adversas adversas cuando se contraríe al poder público mediante mediante la l a confrontación. La confrontación debe evitar increpar. increpar. A pesar pesar de las discrepanc discrepancias ias ost ensibles siempre s iempre es conveniente mantener puntos de contacto para una futura concertación. La dialéctica del enfrentamiento no debe cercenar futuros acuerdos. Si no conduce a entrar en un callejón sin salida, puede ser útil. Porque el conflicto irresuelto ensombrece la gestión del político y puede ser una estrategia para poner en entredicho su política.

1.3.5 .5..

LA TR TRADICIÓN ADICIÓN Y LA M ODE DERN RNIIZ ACIÓ ACIÓN N

Enmarcar una demanda en el discurso de la modernización o la tradición hace ganar o perder partidarios. Llevar a cabo la propuesta de crear concejalías de multiculturalidad vinculándolas a un discurso de modernización administrativa, frente a la visión tradicional donde no se aborda tal política, puede servir de acicate para que Ayuntamientos, que carecen de interés real por la multiculturalidad, acaben creando dichas concejalías porque es lo que se plantea una administración moderna. Algo similar sucedió con las concejalías de medio ambiente: en efecto, en España la política ambiental tomó cuerpo cuando el movimiento ecologista unió su discurso al de la modernización de sus políticas públicas. Una ONG cultural que promueva la recuperación de los antiguos barrios judíos para lograr su fin puede enlazar su discurso con la tradición histórica de los municipios con juderías.

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1 . 3 .6 .

LO PO POLÍTI LÍTICO CO Y LO TÉ TÉCNICO CNICO

Es una táctica habitual enlazar o desligar una propuesta de la noción común que se tiene de la política. Veámoslo con un ejemplo: A una ONG de bancos de alimentos que quiere paliar el hambre en un país con un régimen dictatorial, le irá bien deslindar su política de ataque al hambre de connotaciones políticas –aunque no sea así realmente– y presentarla como una opción técnica por excelencia, elaborada por expertos. A una ONG de la comunidad gitana que quiera aumentar la presencia cultural gitana para recabar apoyo institucional, le irá bien enlazar un ciclo dedicado a la música flamenca presentándolo como una política de igualdad –revistiéndola, pues, de carácter político–, y no únicamente como una actividad cultural como otra de las muchas en cartelera. Así adquiere un valor político añadido.

2.

LAS FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

El proceso de elaboración de la política pública consta de cinco fases. La primera etapa, la definición del problema , incluye el debatir y formular objetivos y prioridades. El segundo paso, la formulación de consist e en hacer operativos operativos los objetivos prioritarios. El tercer momento, momento, la l a toma de deci- alternativas, consiste sión pública , supone la toma de decisiones acerca de los objetivos. El cuarto período trata de hacer progresar y llevar a cabo los objetivos. Finalmente, la quinta fase, la evaluación de resultados, procura comprobar los logros alcanzados respecto de los objetivos. Éste es el curso seguido. Es presentado como el curso de una acción lineal y cronológica. Quizás, en términos ideales, i deales, debiera ser una secuencia secuencia tempora t emporal,l, pero no lo es. No siempre es un ciclo lineal. Ha Hayy idas y vueltas. El analista de políticas públicas tiene la misión de engarzar las distintas fases, siendo consciente de que es una secuencia de fases encadenadas cuya retroalimentación es frecuente.

2 .1 .

LA DE DEFINICI FINICIÓ ÓN DE DELL PRO PROBLEMA BLEMA

El punto de arranque es la definición del problema. Es la génesis de la política pública. La definición del problema adoptada augura el trazado que seguirá la política pública, aunque no tenga un futuro asegurado. Hay que tener bien presente que hay una multiplicidad de interpretaciones de un mismo problema.

2.1.1 .1..

LA INCUBACIÓ INCUBACIÓN N DE DELL PRO PROBLE BLEM MA

Los problemas no adquieren relevancia pública por el mero hecho de existir. Dentro del proceso político se toman t oman decisiones sobre qué cuestiones son vistas como temas a tratar t ratar y luego luego que interpretaciones del problema triunfan. Pero, eludiendo este curso, también puede hurtarse el debate y muchos temas ni siquiera llegan a formularse ni a ser tratados.

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A priori, los problemas son como cajas de cartón por desembalar. Los problemas ya existen, pero se encuentran en estado embrionario hasta el día en que hallan eco en la sociedad y en la Administración. Hasta que llega una ONG ONG y abre camino. Tal es el caso cas o de la l a ONG ONG que ofrece ofr ece recursos a alumnos ciegos que cursan estudios universitarios. Antes ya existían personas ciegas y estudios universitarios, pero nadie se había molestado en armonizar a ambos. Hay que distinguir entre la necesidad y la expresión de esta carencia, la demanda social. social. De tal forma que hay que estipular que la importancia del problema social en sí es insuficiente para calibrar su relevancia como problema político. Las mujeres maltratadas son un ejemplo de cómo un tema de alta incidencia real ha tenido una trascendencia escasa en la Administración pública. La inmigración es un ejemplo ilustrativo de cómo un fenómeno de peso limitado se convierte en problema político de magnitud elevada. La diferencia se explica por la distinta capacidad de los actores políticos para dar visibilidad a su cuestión. La desigualdad de recursos favorece o perjudica dicha visibilidad. Ello explica en parte por qué el medio ambiente fue un problema en incubac i ncubación ión durante muchas décadas antes de aparecer como como un tema público. Las ONG ecologistas y los grupos empresariales eran organizaciones con recursos desiguales a la hora de afianzar o frenar, respectivamente, el tema ecológico. ¿Qué actores tienen mayor y menor poder político? Una ONG debe plantearse cuáles son los actores involucrados en la definición del problema. ¿Son los mismos en la etapa inicial que en la fase de puesta en práctica de la política pública? La estrategia será distinta si observamos los actores permanentes y los otros, específicos de cada fase. En el caso hay actores perentorios con actuaciones incidentales, como la ONG de ancianos, y actores sólidos con actuaciones consolidadas, como la ONG sociosanitaria. Otro factor es que grupo afectado y actor político no son nociones coincidentes. En el caso, los toxicómanos en ningún momento constituyen un actor político a pesar de que son un grupo afectado. En España durante los incipientes años de la llegada de inmigrantes, aun siendo los árabes y los musulmanes uno de los principales grupos afectados por el racismo, las organizaciones propias no eran ni mucho menos abundantes. Eran las ONG antirracistas, en aquel entonces formadas mayoritariamente por autóctonos, quienes se erigían en representación de sus intereses. En aquel momento no eran coincidentes grupo afectado y actor político. Hoy son organizaciones concomitantes.

2 . 1 .2 .

LA EN ENTRAD TRADA A DE DELL PRO PROBLEMA BLEMA EN LA AG AGEN ENDA DA PÚBLI PÚBLICA CA

La agenda pública o agen agenda da sist émica es el conjunto de temas merecedores de la atención pública. Los problemas incubados se hacen visibles, salen a la luz pública y sectores de la sociedad se preocupan por ellos. La ONG sitúa un problema en el punto de mira de la sociedad, con el objeto de lograr que sea un asunto que debe tratarse desde las instituciones. Aquí surge el papel de los emp empresarios resarios políticos políti cos.. Son creadores de opinión, emprendedores de políticas, personas que ejercen su influencia para dar comienzo a políticas nuevas. Los empresarios políticos impulsan i mpulsan temas nuev nuevos os y saben crear estados de opinión para que su definición del problema sea la que adquiera preponderancia.

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La preeminencia de una interpretación del problema está a buen recaudo en función de factores diversos. Los asuntos que recaban la atención del público son como las olas del mar, suben y bajan. La ONG debe saber subirse a la cresta de la ola en el momento oportuno. Dicho momento oportuno se denomina “ ventana de oportunidad”. oportunidad”. Es el momento idóneo de acceso a la agenda. Los cambios en la Administración traen consigo modificaciones en la orientación política y alteraciones en las prioridades. Estos cambios ilustran una ventana de oportunidad. El empresario político despierta el interés por un tema en la población para que esa afinidad nazca luego en la elite política. Dicha querencia por un tema puede inducirse ateniéndose a factores como: •

Tener impacto emocional. emocional. Sustituir la frialdad racional por una estrategia consistente en tocar la fibra sensible, invocando un valor con connotaciones afectivas. Una ONG de solidaridad internacional puede obtener ayudas económicas después de que la televisión haya emitido las imágenes impresionantes de un huracán que ha desolado un territorio dejando desamparada a mucha gente.

•

Adquirir una determinada particularidad y sobresale de la cuestión general en la que se amparaba. Una ONG de objeción fiscal verá que su asunto destacará cuando deje de ser visto como un simple agregado menor del tema general del pacifismo. Que se agrave y eludirlo suponga un escándalo. escándalo. Una ONG de ayuda a prostitutas puede recibir apoyo cuando se descubre por doquier el trato de mujeres obligadas a ejercer la prostitución en situación similar a la esclavitud. Producir un impacto amplio. amplio. Cuando la implementación abarca a más gente. El paulatino envejecimiento de la población acarrea la aparición de nuevos problemas. El aumento de la proporción de ancianos, permite el florecimiento de ONG de nuevo cuño en el campo de la vejez. El elevado número de accidentes domésticos de niñas y niños que se quedan solos en casa puede servir a una ONG para reclamar la aplicación de la teleasistencia en la niñez. Tener un alto contenido simbólico, simbólico, relacionado con la legitimidad y el poder. Una ONG de víctimas del terrorismo puede ser más escuchada al resultar un asunto tocante al poder institucional que tiene una fuerte resonancia en los medios de comunicación. Estar de moda. moda. Una cuestión concita interés al ser más apetecible por ponerse de actualidad. Aprovecharse de la sensibilización internacional tras un accidente nuclear puede convencer sobre la clausura de una central nuclear. Una ONG de ayuda a madres solteras puede ver incrementada su atención el día en que personajes públicos le dan su respaldo cuando forman pareja de hecho o matrimonio justamente con madres solteras y hacen de ello una cuestión normalizada.

•

•

•

•

Para introducir un tema se requiere evitar una inflación de fines. La ONG tiene que plantear los temas en términos operativos. De poco sirve escribir una carta a los Reyes Magos que se quede en un mero fuego de artificios. La ONG debe establecer un listado de prioridades. Lanzar al viento una multitud de cuestiones, acaba trasmutándose en poca influencia: quien mucho abarca poco aprieta. Seleccionar entre el pliego de demandas aquellas que cumplan dos condiciones: –

Ser una pri priorid oridad ad de la ONG NG..

–

Serr de más fácil resolución en ese preciso momento. Se

La ONG debe estar acechante para localizar a los guardianes de la agenda. agenda. Son aquellos individuos (políticos, empleados públicos, periodistas, etc.) que influyen o controlan el acceso de los temas a la agenda del Gobierno. Observar quiénes son postuladores y detractores de su causa para ganar el pulso en el terreno de las ideas. Una ONG sobre secuestros parentales que entable una conversación con un reputado periodista para que publique un reportaje sobre los progenitores que secuestran a sus hijos, puede hacer que el Gobierno trate del asunto.

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LA FO FORM RMACI ACIÓ ÓN DE LA AGE AGENDA NDA GUBER UBERNAM NAMEN ENT TAL

La agenda de gobierno o agenda institucional es el listado de prioridades políticas a tratar por parte de un gobierno, de cualquier gobierno, sea cual sea el nivel administrativo: municipal, comarcal, autonómico, estatal, supraestatal o internacional. No todas las cuestiones cuest iones importantes impor tantes logra logrann devenir devenir asuntos relev relevantes antes para la Administración pública. Existen un sinfín de cuestiones que no entran en la agenda gubernamental. Para que un asunto prioritario de una ONG no quede descartado o colocado en una larga lista de espera, la organización debe adoptar la estrategia política adecuada. Las instituciones parecen inmunes a determinados asuntos. La ONG debe dedicar esfuerzos para descubrir por qué la Administración parece inescrutable a sus demandas. Hay que ganarse a un gobierno más proclive. Si las propuestas de la ONG chocan una y otra vez con un muro impenetrable, entonces aparecerá el desfallecer de sus activistas. Las facilidades para que un problema entre en la agenda son momentáneas. Las oportunidades son pasajeras. En el caso, la ONG sociosanitaria aprovecha la oportunidad de un conflicto vecinal para lanzar su proyecto de equipamiento. Por más que insistiese antes, el Ayuntamiento tenía otras prioridades que atender, o bien consideraba que el alcance del problema era menor. La ventana de oportunidad es el momento propicio para hacer entrar un problema en la agenda pública y la agenda de Gobierno. Hay que sacar tajada de las ventanas de oportunidad. Aprovecharse de la coyuntura propicia. El detonador puede ser cualquier percance. Por ejemplo respecto al ámbito ecológico un accidente nucluar podría ser una ventana de oportunidad. Hay que saber hacia dónde se quiere ir. Y para ello, si una ONG quiere que su problema se convierta en una decisión pública, antes debe conseguir su entrada en la agenda pública y la agenda de Gobierno. La cuestión ecológica venía siendo un problema desde hace décadas, pero ni siquiera la opinión pública se preocupaba por él, si se hace excepción de algunos grupos ecologistas. Más tarde el problema del medio ambiente entró en la agenda pública, y los grupos ecologistas vieron aumentar su influencia social. En la actualidad, una vez la entrada en la agenda gubernamental ha sido un hecho, la política ambiental es práctica habitual.

2 . 1 .4 .

VALO ALORE RES, S, INTE NTERE RESE SES S E IDE DEAS AS ANTE LA DE DEFINI FINICIÓN CIÓN DE DELL PRO PROBLEM BLEMA A

Cualquier política jamás está libre l ibre de valores e intereses. Para llevar a buen término un análisis deben escudriñarse los valores escondidos tras la definición de un problema. La definición del problema es intersubjetiva. Es la conjunción de interpretaciones distintas. La definición definitiva no abarca todo el problema, sino únicamente determinadas dimensiones de él y solamente ciertas interpretaciones de tales dimensiones.

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¿Cómo dar trascendencia pública al interés de la ONG? Las ideas son un recurso. Cuando la ONG pone en juego una idea, ésta puede que no sea coincidente con el interés principal, aunque redunde en él. Por eso hay que hacer creíble el propósito, no basta con tener una visión lo más ajustada a la realidad. La etiquetación del problema ya es de por sí determinante. Si una ONG cuya finalidad es el trabajo social en las cárceles se da cuenta de que, una y otra vez, no halla eco su pretensión de repartir jeringuillas dentro del recinto penitenciario, a lo mejor el problema radica en que debiera formular el caso de otra manera. Quizá si vincula la prohibición gubernativa del uso de jeringuillas al resultado de la proliferación de la enfermedad del sida, surja efecto su cometido. Se trata de desvincular el uso de jeringuillas con el incremento de la adición a las drogas y conectarlo con el elevado precio de la muerte por esta enfermedad y el costoso tratamiento médico. De ser una cuestión concerniente al consumo de drogas, pasa a convertirse en un asunto de salud pública que si se realiza conlleva un coste mucho menor para la Administración. Un político irritado por la permisividad hacia la droga puede devenir un político apesadumbrado por la crónica de una muerte anunciada al impedir el uso de jeringuillas. Las ideas son catalizadoras de políticas públicas. Más allá de los deseos de la ONG, se requiere una presentación adecuada de las ideas para que las cosas sean de otro modo. Hacer más defendible la idea mediante una petición razonada y razonable. Encontrar una idea fuerza. Cuando la política de una institución es un pálido reflejo de lo que defiende la ONG, de poco sirve tener una asentada convicción. Ésta tiene que transmitirse de forma persuasiva. Los valores de una ONG pueden entrar en colisión con los valores de otra. La decisión de servicios sociales de ampliar la escuela de adultos puede implicar el desalojo de una biblioteca infantil situada en el mismo edificio. El grupo de madres y padres de los niños afectados puede librar una batalla sin cuartel por quedarse en la planta del inmueble. En el caso, la ONG de ancianos y las demás parecen estar en campos opuestos y defender intereses distintos. Uno es la competencia con las demandas de otros actores políticos. Ante las otras demandas, una ONG puede sumar esfuerzos y el interés mutuo podrá adquirir un mayor cuerpo. O bien, puede confrontarse y limitar su capacidad en el asunto en liza. Resulta útil analizar el marco cognitivo o paradigma de cada actor político. En el caso, la óptica del Ayuntamiento es bien distinta dist inta del ángulo del colectivo ciudadano antidrogas. antidrogas. Usan lentes conce conceptuales ptuales o marcos de referencia distintos. Los ojos de la ONG sociosanitaria también difieren de la perspectiva del Ayuntamiento, aunque en la fase de la implementación parezcan coincidir. Una mayoría arrolladora alrededor de una cuestión conduce, de entrada, a un rechazo unánime y frontal a la nueva demanda demanda,, si s i ésta ést a contradice el marco de referencia acostumbrado. acostumbrado. Si exist existee esta resist r esistencia encia al cambio, entonces hay que desafiar la concepción hegemónica antes de embarcarse a plantear alternativas. Es una empresa endeble pretender afrontar la gestión de un problema si existe una mayoría abrumadora adversa. Primero hay que persuadir a la gran audiencia o convencer a la elite influyente, o ambas cosas a la vez. Para que el registro de referencia sea favorable a la actuación de la ONG, dar resolución de ello demanda el cambio de lentes conceptuales.

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No todo el mundo interpreta de idéntica manera el mismo hecho. Con arreglo a unos, la anorexia de adolescentes puede achacarse a los hábitos alimentarios; según el parecer de otros la causa es la moda estética, para otros recae en los efectos negativos de la televisión... Lo que para unos es la causa del problema, para otros es el detonante y para unos terceros es el síntoma. La reinserción social de un delincuente es vista como una solución por una ONG social y como un problema por otros que quisieran la cadena perpetua y la pena de muerte. Poner encima de la mesa un tema nuevo puede ser complicado si hay que suministrar una clave interpretativa distinta. dist inta. Lo que que para un actor político tiene una relevancia relevancia suprema, para otro t iene una importancia relativa y para otro carece de significación. Tampoco debe darse por sentado que por pertenecer a un mismo grupo de ONG se compartirá la misma interpretación del hecho. Dos ONG ecologistas pueden diferir acerca de la instalación de parques eólicos. Una puede defenderlos porque sustituyen la energía contaminante y no renovable y la otra puede rechazarlos porque la ubicación decidida supone un deterioro paisajístico. Trances como éste pueden evitarse si se desmenuzan las dimensiones del problema antes de entrar a buscar alternativas y si se hace un análisis para conocer al detalle las preferencias de los demás actores políticos. Se trata de sistematizar el trabajo y dibujar el escenario político. Diseñar un escenario satisfactorio acorde con la definición del problema que hace la propia ONG. Un escenario verosímil, teniendo en cuenta los demás actores políticos y la correlación de fuerzas existente. Un escenario desfavorable, tomando como base una hipótesis de trabajo perjudicial para el propósito de la ONG. El acopio de la información y el estudio de prospección permiten desarrollar una gestión basada en la anticipación a problemas venideros. Se recoge y procesa información para averiguar cuál es el cauce propicio para la acción.

2 .2 .

LA FO FORM RMULACIÓN ULACIÓN DE AL ALTE TERNA RNATIV TIVAS AS

La segunda fase del proceso de la política pública presenta un repertorio de alternativas plausibles. Desarrollar De sarrollar un planteamiento que calibre las opcione opciones, s, planteando plant eando hipótesis de trabajo t rabajo para para solucionar el problema.

2 . 2 .1 .

EL ES ESTUD TUDIIO DE LAS ES ESTRA TRATE TEG GIAS

El estudio de las estrategias irá en consonancia con la definición del problema realizada. La definición del problema es el marco de referencia hegemónico a partir de este momento. Es la matriz a partir de la cual derivan las alternativas. alternat ivas. Existe Existe un abanico de alternativas, alternati vas, pero de entrada abarca sólo el campo limitado dentro de la interpretación que se haya hecho del tema. Ello significa que éste es el modo de razonar determinante en el estudio de las alternativas. Mediatiza las alternativas que se ponen sobre

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la mesa. Se pondrá más el acento en tal o cual aspecto y ello producirá variaciones entre las alternativas exploradas. Pero las alternativas articulan las demandas reconocidas. Las otras opciones ya están excluidas de antemano y sus problemas quedan desatendidos. Si la cuestión de la inmigración se define como un reto para acomodar a nuevas personas en la sociedad, entonces las alt ernativas se buscarán con relación a la integrac i ntegración ión social. En cambio, si la inmigración se define principalmente como una vulneración del espacio fronterizo, es en el control de flujos migratorios donde se buscarán las alternativas. El estudio de las alternativas se ciñe a la acotación hecha previamente mediante la definición del problema. Si esta definición se aviene poco con la de la ONG, ésta tendrá serias dificultades para hacer preponderante su alternativa. Mejor será dedicarse a lograr una redefinición del problema si no quiere construir castillos en el aire. Las alternativas consideradas son, pues, aquellas acordes con la definición del problema establecido. Se incorporan los objetivos a los que se les ha dado prioridad al hacer la definición del problema. En esta fase, los interrogantes se plantean sobre las consecuencias de optar por una u otra alternativa. Mediante técnicas de análisis y prospección prospección se estiman esti man las diversas alternativas alternat ivas para prescribir la que ajusta mejor a las expectativas creadas. En esta fase de estudio de las alternativas, los expertos pueden jugar un papel destacado. En las circunstancias actuales, muchos políticos son legos en asuntos multiculturales. Dar información abundante y sugerente, en aras de legitimar la entrada del asunto, además, puede revertir en que la Administración, en sus contactos, dé un trato privilegiado a la ONG. En este estadio hay que que visualizar que una una solución puede generar problemas sobre otras cuestiones. Cuando una ONG esboza la reducción del tráfico rodado para incrementar las zonas peatonales del centro de una ciudad, además tiene que plantearse si a la larga está induciendo a una proliferación de tiendas y despachos en la zona, un encarecimiento de la vivienda y una expulsión de vecinos que no pueden permitirse los nuevos precios de alquiler. Si tomamos como ejemplo la reducción del consumo de tabaco, una ONG puede entrar en conflicto con alguien que se fija en la disminución de la recaudación impositiva. Es preciso darle la vuelta al argumento. El objetivo entrará en consonancia si se aducen la rebaja de los gastos sanitarios. Antes de darse de bruces, hay que sopesar los inconvenientes de la política deseada. Una ONG de ex alcohólicos que defienda el decrecimiento del consumo de vino en un territorio donde se cultivan viñedos, no lo puede plantear de buenas a primeras rehuyendo este dato en su análisis. Hay que darse cuenta de las carencias de la propuesta para ofrecer alternativas sólidas. Otra cuestión es la fragmentación administrativa. administrativa. Si la Administración está fragmentada en la política que quiere llevar a cabo la ONG, ésta no tiene más remedio que segmentar sus objetivos para hacerlos operativos. En este caso, para ejercer su cometido la ONG de mediación comunitaria podría tener que entablar negociaciones con la Concejalía de Servicios Sociales, la Concejalía de Participación Ciudadana, la Concejalía de Salud Pública y la Concejalía de Juventud. Tiene que saber qué debe reclamar a quién.

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LA SELE SELECCIÓN CCIÓN DE LAS AL ALTER TERNA NATI TIV VAS

Hay que preguntarse, entre las alternativas consideradas, cuáles están disponibles y cuáles son operativas en el contexto en el que se opera. Las mismas soluciones no sirven dondequiera que se apliquen. Además, no se delibera con un sinfín de alternativas en mente. La selección de alternativas está sesgada de antemano por la definición del problema en ciernes. El despliegue de alternativas conduce luego a la elección entre unas opciones u otras. A veces el problema no será afinar con la opción escogida, sino cambiar de alternativa porque no responde al problema planteado. En el caso, la ONG sociosanitaria para su propósito le convendría ampliar la alternativa hasta ahora restringida a la cuestión de salud pública. Dejar de lado el tema del racismo y el de la inseguridad, puede arruinar su empeño en el equipamiento. Otro factor es el margen de decisión de los empleados públicos. Hay que traspasar una relación demasiado centrada en los políticos, dejando de lado la relación con los empleados públicos que toman decisiones y las aplican. Hay que considerar la discrecionalidad del empleado público para elegir entre una alternativa u otra. La ONG colabora con ambos, políticos y empleados. Para afianzar una alternativa, en ocasiones no se trata de esgrimir argumentos de mayor calado, sino de flanquearse con expert expertos os prestigiosos. presti giosos. Para Para moverse moverse con soltura se requiere tener especialistas en el campo que se actúa. Además, los expertos dan un barniz de legitimidad a la alternativa planteada. No es casual que en los últimos tiempos las ONG se dejen acompañar por expertos, intelectuales e inclusive artistas para ganar más parcelas de influencia social. Crear un consejo de notables o expertos para afianzar la propia alternativa puede ser un buen punto de apoyo. Organizar una conferencia puede ser en apariencia apariencia poco efectivo, más aún si s i reincide en ello la escasez de público público asistente. asis tente. Pero si lo miramos desde otro prisma, el hecho de traer a la conferencia a un experto conocido puede dar trascendencia a la actuación de la ONG por la repercusión en los medios de comunicación. En el caso sucede esto, y tal vez la ONG sociosanitaria jamás hubiera podido presentar su proyecto de no ser porque aprovechó la ventana de oportunidad. Hay que hacer operativas las soluciones y, para ello, se requiere que exista factibilidad técnica y viabilidad viab ilidad polític a.

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LA FACT ACTIBI IBILIDAD LIDAD TÉ TÉCN CNICA ICA

La selección y elección de una alternativa impone establecer una relación entre los objetivos fijados y los medios disponibles, averiguar el volumen de recursos disponibles, calcular los costes y los beneficios. El estado de la situación obliga a acomodarse a los condicionantes, o bien a cambiarlos si se está en disposición de ello. La instrumentación técnica de la alternativa, junto con la cara económica, incluye el costado jurídico. La avidez avidez en estudiar la factibilidad fact ibilidad técnica, t écnica, añade el análisis de los medios según la propia naturaleza naturaleza de la política pública.

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Una alternativa consistente en redistribuir el alumnado de minorías étnicas a través de todo el municipio, puede resquebrajarse por el mero hecho de no haber pensado en una flota de autocares escolares suficiente para realizar la redistribución de los estudiantes. Una ONG dedicada al síndrome de Down que ponga empeño en posibilitar que personas con esta enfermedad vivan solas en viviendas, antes habrá tenido que desarrollar otra alternativa: un programa de integración en el mundo laboral. Y previamente a ésta: haber experimentado la integración en la escuela. Los mecanismos para establecer una alternativa tienen sus fases y una ONG haría mal en plantear alternativas cuyo diseño presenta deficiencias. Una vez aclarados los medios técnicos, se pasa a explorar su arreglo a la realidad política, ya que la factibilidad técnica y la viabilidad política pueden no casar bien. Una alternativa impecable técnicamente, siguiendo al pie de la letra las recomendaciones de los expertos en esa materia, puede irse al traste debido a una estrategia política errática. En el caso, la ONG sociosanitaria, aun estando asesorada por los mejores científicos en drogodependen drogodependencias, cias, si s i soslay s oslayaa consejos sobre la l a viabilidad política, puede provocar que su gran proyecto caiga en dique seco.

2.2. 2. 2.44 .

LA VIABILIDAD PO POLÍTICA LÍTICA

La alternativa tiene que ser, además de técnicamente eficaz y eficiente, una opción políticamente viable. La estrategia polít polít ica es la búsqueda de la mejor forma de uti lizar los recursos políticos al alcanc alcancee para lograr llevar a cabo la alternativa escogida por su viabilidad técnica. Una alternativa puede ser muy valiosa, pero poco factible porque el público al que se dirige es poco receptivo. Una alternativa técnicamente adecuada puede desplomarse por adoptar una estrategia política equivocada. Dejar al azar la estrategia política se paga caro. Hay que poner bajo control el factor político porque puede echar por tierra un proyecto interesante desde la vertiente técnica. ¿Qué rumbo debe tomar la política pública? En el caso, la ONG sociosanitaria si está muy ensimismada con su valioso equipamiento puede adoptar una estrategia candorosa. Bajo el manto del entusiasmo desatiende la viabilidad política de su alternativa. Ésta entra en colisión con el ángulo de los vecinos del barrio. No se trata únicamente de ir con la verdad a cuestas, sino también averiguar si es factible en la arena política. Si no es así, se aplicarán medidas correctoras. Hay que recabar apoyos porque es la estrategia est rategia más cabal si se espera ver ver cumplidos los deseos acerca de la política pública. El respaldo incluye la estructura administrativa. Hay que cerciorarse de que en la Administración habrá defensores de la alternativa propuesta. En el caso, las ONG tienen que estudiar el cartapacio municipal para valorar quiénes serán los interlocutores más apropiados. Además deben tener en cuenta el color político del consistorio. Ahora bien, esto no comprende dejarse instrumentalizar por ningún partido ni tiene por qué representar la abdicación de colaborar con tal o cual partido. Es hasta cierto punto lógico que una ONG conservadora se avenga mejor con un partido de derechas y una progresista con un partido de izquierdas. Esto remite al tema de los valores, los intereses y las ideas. Pero una ONG jamás debe rehusar comprometerse en una política pública con un partido apriorí apriorísti sticamen camente te ajeno a sus demand demandas, as, dado que un partido par tido puede

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estar deseoso de ampliar su base electoral y, por ello, prestarse a satisfacer demandas en principio fuera de su ideolog ideología ía política. Bajo circunstancias favorables, sería absurdo cort ocircuitar una estrecha est recha colaboración. colabor ación. Un partido parti do con valores valores poco ecologistas puede tener interés en ampliar su base electoral entre los jóvenes. Si su interés en los dividendos electorales prima sobre sus valores, esto puede revertir positivamente en la ONG de medio ambiente. Ésta debe tener las manos libres para cooperar y obtener beneficios sociales de la colaboración.

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LA TO TOM M A DE DE DECISI CISIÓ ÓN PÚBLICA

La toma de decisiones se produce a lo largo del proceso de la política pública. Se decide qué definición del problema resulta triunfante, se decide las alternativas que se estudian, se decide cómo art icular la política, se s e decide cómo evaluar evaluar.. No obstante, ex existe iste una fase que evidencia evidencia la toma de decisión. La ONG debe permanecer ojo avizor hasta el último instante en que se lleva a cabo la toma de decisión ya que algunas de sus propuestas pueden ser sacrificadas en ese momento. Si queda abierto el proceso de negociación de las alternativas y la ONG se retirase en esta tercera fase, la de la toma de decisión pública, sus propuestas podrían verse modificadas si se descuida.

2.3.1 .1..

LA NO NO-D -DEC ECISI ISIÓ ÓN

Etiquetar como “no-problema” un problema, da legitimidad a una Administración para encauzar una no-decisión.. Con frecuencia, ante un brote de violencia racista un Ayuntamiento rotula el hecho como no-decisión una brutalidad aislada. Si prevalece esta interpretación del problema –un incidente trascendente pero inusual–, entonces se está a un paso para calificarlo como algo no problemático y después de un tiempo se le da carpetazo al asunto. ¿Para qué dar comienzo a una política antirracista si el hecho ha sido accidental y anecdótico? La ONG puede haber hecho una definición del problema en su justo término inscribiendo el brote de violencia racista como un síntoma del racismo social más extendido e, inclusive, puede haber desarrollado una alternativa interesante para atajarlo en futuras ocasiones; sin embargo, el hecho de haber dedicado escasas energías para ganar la batalla pública en la definición del problema conlleva conlleva que, llegad l legados os a esta tercera fase, pierda en su determinación. La Administración Administración ignora sus propuestas tomando la decisión de elegir la opción de la no-decisión. Para la ONG hubiese sido más razonable dedicarse a transmitir la conexión entre el racismo violento y el racismo social y, una vez visualizada ésta por la opinión pública, sí podía dar el paso a la fase siguiente. La no-decisión supone la despolitización del problema social. Sepulta el problema en el más absoluto anonimato. Es una puerta giratoria donde el problema sale por donde ha entrado. Asimismo, es un síntoma de que una institución ningunea las demandas de una ONG.

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LA PO POLÍTICA LÍTICA SIM SIMBÓ BÓLICA LICA

En la trastienda, la decisión política real puede ser la de dejar pasar el tiempo para no hacer nada. Aquí se entra en un terreno vidrioso. Se trata de las políticas simbólicas. simbólicas. En lugar de políticas materiales o materializadas, son políticas ficticias o virtuales. Se quiere hacer creer que se actúa cuando en realidad tal cosa no sucede. En el caso expuesto, supongamos que el Ayuntamiento piensa que lo sucedido es algo temporal y se despacha a los vecinos asegurando que en breve habrá actuaciones, pero a sabiendas de que tal intervención será inexistente. Entretanto, el desinterés aparece y el olvido no tarda en llegar.

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La polí polítt ica simb simbólica ólica consiste en una política de gestos, ritual. Una cortina de humo. Mucho ruido y pocas nueces. Buenas palabras y pocos hechos. Son buenas intenciones que distan de plasmarse en programas concretos porque entran en un punto muerto. Se muestra preocupación sin que vaya a haber una ocupación por el tema. Es un compromiso en el papel. Un gobierno puede firmar un tratado contra la tortura sin que, en realidad, signifique su erradicación: es papel mojado. La ONG debe, pues, ser perseverante y atenta a la política simbólica porque existe una agenda oculta, temas o interpretaciones de temas que no se manifiestan. Incluso cuando se toma una decisión formal, ésta puede ser una política simbólica, porque un documento rubricado puede ir al cajón.

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LA DE DECISI CISIÓ ÓN FO FORM RMAL AL Y LA DE DECISI CISIÓ ÓN PO POLÍTI LÍTICA CA

La toma de decisión no es singular si ngular sino una amalgama amalgama plural de decisiones polít icas que sí pueden traducirse en una decisión formal particular. No obstante, la decisión formal en muchas ocasiones es un acto puramente protocolario. El contrapunto a la decisión formal o jurídica es la decisión política.. Lo más importante está ya hecho: hacer pasillos para tomar decisiones políticas. Esto política lleva a reflexionar sobre las redes informales de la Administración. La ONG requiere utilizar este dispositivo, la estructura de contactos personales entre los empleados públicos y los políticos. Por supuesto, esto no se refiere al componente ilegítimo e ilegal de la corrupción sino a la organización informal.. informal La organización informal es la interacción individual y grupal, más allá de los límites estrictos de la organización formal o jurídica. Es tangible el influjo de las relaciones humanas y la conveniencia de tener una buena red de contactos en la Administración. La empatía y las afinidades, al igual que el antagonismo por fobias personales y las aspiraciones individuales, son datos a tener muy en cuenta. Una ONG que en la mesa de negociación sienta a una persona que está enemistada con el representante de la Administración está jugando a perder. Una ONG que sitúa en esa mesa a una persona que tiene crédito ante la Administración, tiene ganada parte de la partida: la de crear un clima de confianza que genere un diálogo fecundo. Existen áreas de políticas públicas, como el multiculturalismo mult iculturalismo y la política de igualda igualdadd de oport unidade unidadess para la mujer, donde el proceso de toma de decisiones es más desestructurado y laxo, con perspectivas políticas distintas y más cuestiones a negociar. Hay otras áreas, como el urbanismo, donde el proceso tiene una mayor regulación y es más formal, con mayores similitudes entre los actores y, por ello, es más certero. Sea como fuere, sin el proceso político sería inexistente la negociación y esta es indispensable para el logro de los fines de las ONG.

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M ODELO DELOS S DEL PRO PROCES CESO O DE DECISI DECISIÓ ÓN: RACI RACIO ONALI NALISM SMO O AB ABSO SOLUTO LUTO,, RACIONALISMO LIMITADO E INCREMENTALISMO

Contamos con diferentes modelos para entender cómo se toman las decisiones.

RACIONALISMO ABSOLUTO El modelo del racionalismo absoluto parte de la premisa de que los objetivos de una organización son unívocos y su aplicación es unilateral. Si se toma la decisión correcta se encuentra una solución óptima a los problemas. Pero para ello se necesitaría un análisis exhaustivo y la realidad va por otros derroteros.

RACIONALISMO LIMITADO El racionalismo limitado considera que la experiencia demuestra que los fines son equívocos y su aplicación tiene muchos senderos. Busca una solución satisfactoria, dado que la solución óptima es un imposible. Dicha imposibilidad se debe a razones razones tales como que las personas ni t ienen una capacidad capacidad ilimitada ilimit ada ni tienen habilidades para todo, la información siempre es inexacta, inexacta, sea incompleta o errónea, el proceso de acopio de información es costoso en tiempo y economía, los intereses en juego desbordan la objetividad, el legado en un asunto condiciona su trato posterior, los recursos desiguales de los actores pesan más que el problema en sí mismo y los recursos son limitados.

INCREMENTALISMO El incrementalismo sostiene que la política pública se elabora a base de pequeños reajustes entre la Administración y los demás actores. Son ajustes incrementales. Se incrementa el presupuesto o se incrementa el número de empleados, pero no se sigue una política estratégica y racional. Es una teoría que aduce que en la realidad sólo son viables pequeños cambios. Es un modelo que refleja la rutina del ir tirando. Es un proceso de adaptación mutua en lugar de la consecuencia de un análisis riguroso del problema a atacar. Una ONG de teatro infantil responde al modelo incrementalista si, cuando quiere ofertar por vez primera su teatro a niños en hospitales, extiende un programa similar, con apenas retoques y sin ningún análisis de su nuevo perfil y contexto, solamente añadiendo más personal para llevar a cabo su nuevo campo de actuación.

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LA IM PLE PLEM M EN ENT TACIÓN DE LA PO POLÍTI LÍTICA CA PÚBLICA

Los peldaños de la fase embrionaria y la fase terminal de la política pública acostumbran a estar atendidos, con mayor o menor fortuna. Las ONG dan su definición del problema y evalúan los resultados de la política. Sin embargo, con frecuencia se ignoran o olvidan los eslabones intermedios entre el comienzo y la culminación de la política. Descuidar una etapa como la de la implementación es una equivocación. La inhibición para atender la fase de la ejecución supone una severa limitación de la acción de la ONG.

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LA INTE NTENCIÓN NCIÓN Y LA ACCIÓN DE LA PO POLÍTI LÍTICA CA PÚBLICA

Con posterioridad a la decisión política llega la decisión formal. Y después de levantar polvareda, de mucho bla, bla, bla, y de la adopción de un acuerdo formal, resulta que la decisión no se ejecuta, o bien no se implanta como estaba previsto. Entramos en los problemas de la etapa para implantar la política. Todavía hay quien cree canónicamente que una vez tomada la decisión, lo que acontece entra dentro del más puro acto administ rativo y técnico. La realidad prosaica de la Administración Administración pública dista dist a de ser así. as í. Los empleados públicos no ejecutan al pie de la letra la decisión política porque la puesta en práctica de la política no es un acto técnico y mecánico. Es una actuación de connotación política cuyo curso de acción está sujeto al cambio. La decisión puede ser más efectista que efectiva. Del dicho al hecho hay un buen trecho. Es importante que la ONG establezca objetivos operativos y concretos. Una ONG de estudiantes que logra la apertura de la biblioteca universitaria en horario nocturno y los fines de semana es más efectiva que aquella que reclama un genérico aumento presupuestario para la biblioteca. Hay que hacer operativas las metas, por dos razones: –

Por un factor interno: la entidad establece una list listaa de prioridades especí específicas. ficas.

–

Por un moti motivo vo externo: la enti entidad dad puede ejercer un mejor control sobre el programa de actuación de la Administración contrastando esas prioridades.

Puede aventurarse que si se impone un consenso artificial, probablemente en la fase de la implementación surgirán quejas y reajustes. reajustes. Si previamente previamente ha existido desga desgana na o disconformidad en la l a toma de decisión, ésta se traduce en resistencia a implementar la política. El programa encomendado se incumple, o bien su alcance se encuentra amortiguado. Por ejemplo, el caso de la inserción laboral de discapacitados psíquicos desempleados. El nudo del problema puede que no sea la regulación con arreglo a una política de reserva de empleos en la Administración, sino su aplicación efectiva. En el plano legal el avance existe pero son demasiado modestos los pasos dados. No tener esto en cuenta, adolece de falta de análisis. Existe un desencaje entre el plano de la realidad jurídica y la realidad política. El talón de Aquiles es la implementación.. En el caso, esto es lo que puede sucede si el Ayuntamiento acaba condicionando implementación la construcción del centro de toxicómanos a la espera de que la Administración autonómica se decida a costear parte part e del presupuesto. Si las relaciones intergubernamentales intergubernamentales no son fluidas, la construcción puede dilatarse en el tiempo, e incluso verse interrumpida. En un país con escasa cultura política de igualdad entre mujeres y hombres, la aprobación de una legislación avanzada sobre el permiso de maternidad y paternidad, puede confirmarse como ineficaz si no se acompaña de una obligación para ambos miembros de la pareja del uso del permiso. Para que dicha política de equidad tenga rendimientos sustantivos, no basta con una legislación osada. La fase de la implementación de la política es decisiva.

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Marcar como fase técnica la implementación es una equivocación. En el caso, se comprueba cómo, tras la presentación del proyecto del equipamiento sociosanitario, la oposición vecinal se acrecienta. Se deja un flanco abierto: un problema puede ser el síntoma o la causa de otro problema. Quizá la protesta vecinal, en el fondo, esconde un sentimiento de frustración al comprobar que es el barrio más desatendido y existe una cicatería de recursos públicos. La ONG tiene que afianzar su proyecto creando una coalición con los vecinos involucrados en la protesta que se avengan a dialogar. Para ello debe ofrecer incentivos para lidiar con el rechazo y labrarse la confianza de los vecinos del barrio. Cabe simultanear el desarrollo del equipamiento específico para los toxicómanos con una mejora de otras prestaciones sociales básicas para los ciudadanos en general. Esto podría generar una conjunción de esfuerzos. Nos encontramos encontramos ante un ejemplo ilustrati il ustrativo vo de la necesidad de establecer redes de actores en las políticas públicas. El malogro de una actividad puede surgir por el incumplimiento de la previsión inicial. Se piensa que los conflictos se resuelven en las tres primeras fases de la política pública. Pero también, y con frecuencia, frecuenc ia, surgen s urgen durante durante la etapa de la implementación i mplementación.. Hasta aquí se ha descrito descrit o la implementación a cargo de la Administración, pero una política pública puede ponerla en práctica una ONG. ¿Por qué abdicar de implementar una política pública? En el caso, la ONG sociosanitaria se propone la gestión del centro. Si la ONG quizá no puede garantizar la prestación de un servicio, entonces su papel se limita al control de la prestación por parte de la Administración pública.

2.4.2 .2.. EN ENFO FOQ QUE “ DE ARRIBA HACIA ABAJ AB AJO O” El enfoque top-down o “de arriba hacia abajo” es lineal y mecanicista. El modelo “desde arriba” instituye en la Administración control y jerarquía. Muchos empleados públicos continúan aferrados a esta concepción tradicional de Administración pública. Este modelo administrativo presidido por una lógica burocrática, administrativista y reglamentista no ha desaparecido, pero hoy se le superpone la estructuración de un sistema de redes de políticas públicas más flexible y plural. En la labor cotidiana de relación con la Administración, nos podemos encontrar con empleados públicos que consideran herejía osar poner en cuestión el modelo tradicional de Administración. En una unidad administrativa celosa de su labor, la ONG será una intrusa. Un político de “ordeno y mando” dificulta un trabajo en red. Por lo tanto, primero hay que trabajar ciertos cambios en la cultura administrativa porque si no todas las iniciativas chocarán contra una pared.

2.4.3 .3..

ENFO EN FOQ QUE “ DE ABAJO HACIA ARR ARRIIBA”

Un gran y espléndido programa de servicios sociales decidido en el equipo de gobierno municipal puede fracasar en la recóndita oficina de un barrio con alto riesgo social. Cualquier política puede sufrir contrariedades en su implementación. La ONG vinculada a la política social, además de estar atenta a la decisión política, también debe estarlo a su desarrollo. Porque, al no existir automatismo entre la decisión y la implementación, la gestión va más allá de la estricta aplicación de la política preconcebida. Por ello, se requiere una nueva formulación de su papel en el proceso político. Esta nueva lógica es el modelo de la Administración “de abajo hacia arriba”. El enfoque bottom-up o “de abajo hacia arriba” tiene en cuenta a todos los niveles administrativos. El modelo “desde abajo” conduce a la autonomía y el compartir responsabilidades.

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T3: ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Esta visión de la realidad hace conveniente un contacto periódico, aunque sea de carácter informal, con los escalafones más bajos de la Administ Administración. ración. Mantener un flujo fluido fl uido de comunicación comunicación informal favorece la dinámica de poder. Si la ONG se reduce a los conductos reglamentarios, esto puede ser un síntoma de escasa influencia. Los canales informales son necesarios y prácticos. Escudriñar los entresijos de la Administración y saber distinguir entre el poder formal y el poder real. Tener buenos contactos es uno de los principales recursos políticos. La realidad es un sistema híbrido de Administración tradicional y red de políticas. La realidad incluso es más compleja que la suma de los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. También existe la estructuración de una relación “de dentro hacia afuera”, como la presión ejercida por una ONG que se niega en redondo a continuar prestando un servicio. Y una relación “de fuera hacia adentro”, como las relaciones informales entre una concejalía con unos activistas de la ONG. La concejalía puede engatusar a la ONG para que se encargue de prestar un servicio, aun cuando la ONG no lo tuviera en sus planes.

2.4.4. LOS ESTILOS DE LAS POLÍTICAS: INACTIVAS, REACTIVAS Y ANTICIPATIVAS El estilo de una política pública es el modo como se implementa. La acción política y administrativa puede llegar temprano, tarde o no llegar. La política reactiva es la del bombero que va a apagar el fuego, reacciona ante él. La política proactiva es la de los agricultores que limpian el bosque, se anticipan al incendio siendo activos. La política inactiva es aquella en la que en una cordillera donde menudean los incendios, ninguna institución se preocupa de ofrecer una dotación del cuerpo de bomberos durante el periodo estival. La política inactiva tiene una actuación de dejar hacer y un rol pasivo. En el estilo de políticas inactivas, la indiferencia es el camino hacia la insensibilidad. La política reactiva significa ir a remolque de los acontecimientos. La política reactiva tiene una actuación paliativa y un rol pasivo hasta el estallido del problema y activo a partir de entonces. La política anticipativa tiene una actuación preventiva y un rol activo. Para una ONG tomar la delantera y presentar un proyecto puede ser una buena baza. ¿A quiénes beneficia la inacción y a quienes la acción? La tibieza o inacción ante sucesos racistas hace quedar en la penumbra su resolución. Es una cuestión de equidad. Las ONG tendrán una notoriedad más prolífica si atienden a esta cuarta fase, si ellas mismas implementan políticas en lugar de ser meros espectadores de las políticas aplicadas por la Administración.

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LA EV EVALUACI ALUACIÓ ÓN DE LO LOS S RES RESUL ULT TADOS

Una vez la política se ha implementado, no se agotan las fases del proceso de políticas. En la fase de evaluación se trata de recapitular lo acontecido. Los gestores de la política pública deben rendir cuentas. Toca medir el impacto de la política, examinar lo hecho.

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UNA TIPOL TIPOLO OGÍA DE EV EVALUACIÓN ALUACIÓN

La evaluación puede ejercitarse de dos maneras: •

Prim imeero ro,, la la habitituual, es el el debate político. político. La controversia que suscita la observación de una mejora o un empeoramiento de la política pública. En el caso, el partido de la oposición evalúa negativamente la política llevada a cabo hasta entonces.

•

Seg egun undo do,, la me meno noss frec frecue uente nte po porr sus sus co coste stes, s, es es la evaluación acreditada con objetividad y documentada con rigor. rigor. Es Es la l a supervisión, super visión, mediante técnicas t écnicas cuantit cuantitativas ativas y cualitativas, elaborada por consultores privados o por la misma Administración.

La evaluación engloba el control contable y el control procedimental. Se evalúa la regularidad de las cuentas y la legalidad de los actos. No obstante, la evaluación hecha por una ONG debe apuntar, al menos, a otros tres factores: –

La eficiencia eficiencia,, la relación entre los costes y los productos resultantes.

–

eficacia, eficacia La , la relación entre los fines propuestos y los resultados obtenidos.

–

equidad, equidad La , la relación entre la igualdad y los efectos redistributivos de la política.

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EFEC EF ECTO TOS S DE LA EV EVALUACIÓN ALUACIÓN

Una cuestión es la evaluación de los efectos y otra los efectos de la evaluación. La evaluación tiene repercusioness políticas: repercusione –

Supone Su pone transmiti transmitirr información a los ciudada ciudadanos. nos.

–

Refor eforzar zar o mermar la conformi conformidad dad con una políti política. ca.

–

Loss reajustes presupuestarios. Lo

–

Cambios organizativos.

–

Robust obustecer ecer o desgast desgastar ar un liderazgo políti político. co.

–

Consoli onsolidar dar o desgajar una red de actores actores..

–

Control ontrolar ar la actuación del gobierno.

En el caso, tiene sus consecuencias políticas si la ONG de mediación airea el informe de una evaluación que sostiene que no ha disminuido el conflicto. La evaluación es un recurso político. Si la evaluación es positiva y la política incontestada, ésta gana en longevidad. Si la evaluación genera controversia controv ersia se puede crear crear un conflicto conflict o imprevisto.

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EVALUACI EV ALUACIÓ ÓN Y FASES DEL PRO PROCESO CESO DE LA POL POLÍÍTI TICA CA PÚBLI PÚBLICA CA

La evaluación atañe a todo el proceso de la política pública. Sirve para evaluar lo hecho y evaluar lo que se está haciendo. Evaluar para cambiar la definición del problema, para cambiar la orientación de la implementación, para comprobar el destino incierto de la política pública y para velar por el cumplimiento efectivo de la decisiones tomadas.

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EVALUACIÓN Y FUT EVALUACIÓN FUTURO URO DE LA PO POLÍTI LÍTICA CA PÚBLICA: M ANTE ANTENIM NIMIIEN ENTO TO,, VARIACIÓN O TERMINACIÓN

La evaluación no tiene por qué ser una retrospección sobre una política consumada que pasa a la historia. El vencimiento de la política es una de las opciones. También puede iniciarse una nueva política o modular la añeja. El mantenimiento de la política es una de las opciones. Cuando la política es inapropiada, la preserva ser vación ción tal cual de la política es un s insentido. El sostenimiento de la política implica su va variación. riación. El repertorio de actuaciones puede haber arrinconado una dimensión del problema importante. En el caso, el racismo ocupa un lugar secundario en la intervención pública. Su postergación puede mantener el conflicto y en la evaluación de resultados puede analizarse como pertinente una alteración en la política en este plano. El ajuste de la política incluirá esta otra ot ra dimensión del problema. No obstante, si el problema ha quedado resuelto, la actuación emprendida también puede llegar a su fin. Es la terminación de la política.

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ERRORES MÁS COMUNES

Incorrecto No diferenciar entre la existencia en sí del problema, su visibilidad en la sociedad y su relevancia política. Correcto Un problema puede no ser percibido como tal por la sociedad y, aun cuando así lo sea, puede no ser tomado como prioritario por la Administración. Por esto, hay que discernir tres momentos: la incubación del problema, su entrada en la agenda pública y su entrada en la agenda gubernamental. Es un error continuar creyendo que a la definición del problema se llega científicamente, cuando es un proceso intersubjetivo con influencia del poder desigual de los actores. Incorrecto El proceso político se circunscribe a las tres primeras fases de elaboración de la política pública y las restantes son etapas técnicas. Correcto La implementación y la evaluación también son fases del proceso político. Incorrecto Actuar como ONG pensando que cualquier momento es idóneo para introducir un tema nuevo en las instituciones. Correcto Existen unas ventanas de oportunidad y éstas deben ser detectadas. A su vez, la ONG debe disponer de personas que ejerzan la función de emprendedor político. Incorrecto Un proyecto espléndido técnicamente es suficiente para generar la conformidad de los demás. Correcto Se requiere, además de ser un proyecto muy bueno a nivel técnico, dotarlo de viabilidad política. Incorrecto Decisión política y decisión formal siempre son coincidentes. Correcto La decisión política acostumbra a trabarse con anterioridad y condiciona el todo el proceso. Incorrecto Pensar que todos los políticos y empleados públicos funcionan siempre según el modelo jerárquico de la administración tradicional de arriba hacia abajo. Correcto La Administración pública también desarrolla sus políticas trabajando de acuerdo con el modelo de abajo hacia arriba y trabajando en red interrelacionándose con otros actores, tales como las ONG.

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Incorrecto La política simbólica y la no decisión no se consideran política pública. Correcto La política no es sólo acción, también incluye la inacción o el hacer creer que se actúa cuando no es así. Incorrecto Definir las posibles alternativas de solución antes de definir el problema. Correcto Pretender discutir una alternativa sin haber convencido previamente de la definición del problema dificulta el resultado de una negociación. Incorrecto Desatender las relaciones informales y seguir sólo los conductos reglamentarios. Correcto Hay que cerciorarse de quiénes manejan realmente los hilos políticos del poder para conseguir su respaldo. Incorrecto Pensar que la evaluación de una política es un acto meramente técnico llevado a cabo por científicos en la materia. Correcto Siempre existen repercusiones políticas en una evaluación y éstas deben analizarse. Incorrecto Recabar insuficientes apoyos y actuar con autosuficiencia. Correcto Es necesario ganar el respaldo del resto de actores, creando coaliciones. coaliciones. De entrada, para evitar su oposición. En segundo lugar, para obtener su apoyo. Incorrecto No tener en cuenta que una política puede tener efectos imprevistos en otras políticas. Correcto El estudio de una alternativa debe prever cómo afecta a otras políticas, las cuales pueden verse modificadas cuando se active la alternativa propuesta.

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SÍNTESIS

El analista de políticas públicas de una ONG tiene interés en imprimir una estrategia política adecuada en la andadura de su respectiva ONG. Ésta requiere una dirección en el plano político para engendrar unos resultados positivos en relación con sus fines sociales. Para una comprensión más ajustada a los hechos y para hacer más controlable su actuación, el análisis de las políticas públicas es un cajón de herramientas que permite desarrollar previsiones con mayor mayor cautela. Esto ofrece garantías garantías más significativas de éxito para hacer frente a su relación con otros actores. La adopción de esta perspectiva analítica supone una amplitud de miras para embarcarse en todas y cada una de las fases del proceso de elaboración de la política pública. Es corriente observar cómo las ONG restringen sus posibilidades potenciales debido a una falta de preparación para desenvolverse en el proceso político, lo cual las lleva a cometer equivocaciones de calado. No obstante, son errores subsanables o, cuando menos, que pueden ser minimizados mediante una mejor formación en la dirección y la gestión del proceso de la política pública.

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GLOSARIO

Actor polít polít ico Persona, organización e institución que participa en el proceso político. Agenda pública Agenda pública ( o sist émica) Cuestiones percibidas como importantes para sectores de la opinión pública. Agenda guberna Agenda gubernamen mentt al (o ( o instit inst it ucional) Temas considerados como objeto de la actuación de la Administración pública. Comunidad de política pública (red de actores) Conjunto de actores políticos, sean ONG, Administración pública u otros, implicados en la implementación de una política pública mediante su interdependencia. Definición del problema Interpretación de un tema percibido como objeto de actuación de la Administración pública. La definición del problema se construye a través de diferentes interpretaciones del mismo que entran en conflicto entre ellas. Emprendedor político (o empresario político) Persona con habilidad para moverse en el proceso político y generar políticas públicas nuevas. Enfoque bottom-up (de abajo hacia arriba) Concepción modernizadora de la Administración pública consistente en tener en cuenta como sujetos activos a los empleados públicos de los distintos niveles administrativos. Enfoque top-down (de arriba hacia abajo) Concepción tradicional de la Administración pública fundada en el criterio de jerarquía y la creencia de que existe automatismo en el cumplimiento de una orden administrativa de la cúspide de la Administración hasta el nivel más bajo. Estilo de la política pública Orientación que toma una política pública ante un problema social. Puede ser un estilo anticipativo, reactivo o inactivo. Evaluación de resultados Análisis de los efectos de una política pública. Grupo de interés (o grupo de presión) Organiz rganización ación que defiende un interés de la s ociedad ante ante las l as instituciones inst ituciones mediante la presión al poder. Guardián de la agenda Persona o grupo con influencia política como para decidir la inclusión o exclusión de un problema de la agenda.

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Implementación Anglicismo de uso común por los analistas de políticas para denominar la fase de la puesta en práctica de la política pública. Lente conceptual Lente Punto de mira o marco de referencia que se tiene para hacer la interpretación de un hecho y la definición del problema. Movimiento social Conjunto de organizaciones y personas que tienen una interrelación de carácter informal y defienden unos intereses comunes ante los poderes públicos. Política pública La actuación y la inacción ante un problema social. La política de inmigración, la política de educación o la política laboral son exponentes de políticas públicas. Selección de alt erna ernatt ivas El compendio de opciones estudiadas para buscar una solución al problema planteado. Toma de decisión pública Fase en la cual se toma la decisión de emprender una política pública. Se distingue entre decisión formal y decisión política. Ventana de oportunidad Momento propicio para hacer entrar un problema en la agenda pública y en la agenda de gobierno.

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BIBLIOGRAFÍA

AGUILAR, L. (1996) Ángel Porrúa.

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CAMINAL, M. (1999) Manual de ciencia política , Madrid: Tecnos. LINDBLOM, C. E. (1991) El proceso de elaboración Ministerio para las Administraciones Públicas. Públicas.

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MENY, I.; THOENIG, J. C. (1992) Las políticas públicas, Barcelona: Ariel. SUBIRATS, J. (1994) Análisis de políticas públicas y eficacia Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas.

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POLÍTICAS PÚBLICAS

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