Parlamento y Parlamentarismo - Desconocido

MERCEDES SALIDO lópez

Parlamento y Parlamentarismo en España

ÍNDICE Abreviaturas utilizadas……………………………………………………..……………................................1 Capítulo 1. El Derecho parlamentario…………………………………………………..……..………………3 Capítulo 2. Origen del Derecho parlamentario……………………..………………..…….…………….21 Capítulo 3. Las fuentes del Derecho parlamentario……………………………..…..………………….33 Capítulo 4. Organización de las Cortes Generales……………………………………..….………..……51 Capítulo 5. Estatuto Jurídico de los Parlamentarios……….………..………………………....……..73 Capítulo 6. Funcionamiento y funciones de las Cortes Generales……………………..….……….93 Capítulo 7. La función legislativa……………………………..…………………………………………..…..111 Capítulo 8. La función del control político………………………………………………………..……….131 Bibliografía.……………………………………………………………………………………….…...……………149

Abreviaturas utilizadas art./arts: artículo/artículos. B.O: Boletín oficial. BOE: Boletín oficial del estado. CC: Código civil. CC.AA: Comunidades Autónomas. CCGG: Cortes Generales. C.E: Constitución española. Cfr: Confróntese. CGPJ: Consejo General del Poder Judicial. Coords: Coordinadores. DP: Diputación permanente. EE.AA: Estatutos de autonomía. EE.UU: Estados Unidos. EJ: ejemplo. LG: Ley del Gobierno. LO: Ley orgánica. LOPJ: Ley Orgánica del Poder Judicial.

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© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)

LOREG: Ley Orgánica del Régimen Electoral General. LOTC: Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. LPGE: Ley de Presupuestos Generales del Estado. Ob. cit: Obra citada. PGE: Presupuestos Generales del Estado. pp: páginas. RC: Reglamento del Congreso. RR.CC: Reyes Católicos. R.P: Reglamento parlamentario. RS: Reglamento del Senado. RTVE: Radio Televisión Española. Ss: siguientes. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. TC: Tribunal Constitucional. TS: Tribunal Supremo. TSJ: Tribunal Superior de Justicia. UE: Unión europea. Vid.: véase.

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Capítulo 1 El Derecho parlamentario

Capítulo 1: El Derecho parlamentario

1.1. Concepto y autonomía de Derecho parlamentario En este primer epígrafe vamos a delimitar el concepto de Derecho parlamentario, tanto en un sentido amplio como en uno más estricto, y defender la autonomía de su estudio. Para ello, es importante partir, ya desde la época de Ulpiano, del entendimiento de Derecho Público como aquel que se ocupaba de las cosas que concernían a la civitas, y, Derecho Privado, como el que atañía exclusivamente a los particulares y sus intereses. Asimismo, han sido diversos los criterios que se han mantenido por la más competente doctrina para elaborar un concepto de Derecho Público, aunque generalmente se han observado tres aspectos para delimitarlo: Derecho Público será aquel que se encarga de normar la organización del Estado. Derecho Público será aquel que se encarga de normar la actividad del Estado. Derecho Público será aquel que se encarga de normar las relaciones de los particulares con los tribunales. El Derecho parlamentario, siguiendo estas premisas, podría encuadrarse dentro del Derecho Público –aunque excluyendo el tercer aspecto (al no ocuparse de las relaciones entre los particulares con los tribunales de justicia)–, pues las normas parlamentarias atañen a una de las partes centrales del gobierno de un Estado denominada comúnmente «Poder legislativo». Como es sabido, la mayoría de los países han optado por instaurar el régimen democrático, ya sea de corte presidencial o parlamentario, basado en el principio de separación de poderes (legislativo, ejecutivo, y judicial). Y, en dicho régimen, siempre existe un órgano de representación popular con facultades para deliberar sobre los asuntos de mayor interés para el país y para legislar sobre ellos. Por ello, el Derecho parlamentario hace referencia, principalmente y en una primera aproximación a su concepto, a las normas que regulan la organización y funcionamiento de dicho órgano (en su totalidad, y de las distintas partes y órganos que lo componen e integran), independientemente de que el régimen sea aquél al que da su nombre, «el parlamentario», o bien el presidencialista. Igualmente, hay que tener en cuenta que la expresión «Derecho parlamentario» abarca todas las instituciones legislativas existentes, sin importar el nombre que tengan y la 4



variedad de funciones o diferentes estructuras que posean. En este sentido, si bien es cierto que en Inglaterra se denomina propiamente Parlamento, en México se le conoce con el nombre de Congreso de la Unión, Cortes Generales en España, Asamblea Nacional en Francia, etc., y será Derecho parlamentario el conjunto de normas que regule la actividad de dichos órganos, sea cual fuere su concreta denominación. La particular denominación de «Cortes» utilizada en el territorio español responde a razones históricas, pues fue el nombre que se dio, en primer lugar, a las Asambleas medievales que asumían la representación estamental y, en segundo lugar –en la época constitucional española–, a las cámaras investidas del poder legislativo del Estado. No obstante, el adjetivo «Generales» no encuentra su justificación en la historia española sino, más bien, en la pretensión de diferenciar el Parlamento nacional de las Asambleas de las CC.AA., al pertenecer España a la categoría de Estado compuesto. En todo caso, la expresión «Derecho parlamentario» es más correcta que la de «Derecho legislativo», utilizada por algunos autores. De un lado, si bien es cierto que el Parlamento –o las Cortes Generales, utilizando la terminología española– es el órgano encargado principalmente de la función legislativa, es sabido que también el Ejecutivo o Gobierno elabora y participa de la actividad legislativa, bien mediante las iniciativas de ley que presenta a las Cortes, o bien, directamente, mediante la elaboración de Decretos-ley o Decretos legislativos, ambos con rango legal; y, de otro, la actividad legislativa no es la única que realizan las Cortes, teniendo otras, como se verá, como la de control del Gobierno o la de representación política. Además, la expresión «Derecho legislativo» obvia aspectos básicos del Derecho parlamentario como son los relacionados con la organización y funcionamiento de las cámaras. Por tanto, utilizar la citada expresión implica limitar el estudio a un área que ni es la única que realizan los Parlamentos ni tampoco es exclusiva de ellos, además de ignorar otras esenciales. Como veremos en la segunda lección, históricamente el Parlamento ha sido una institución dinámica y en constante evolución, que tenía por fin primordial elaborar las leyes. Por ello, se definía el Derecho Parlamentario de manera restringida, como el conjunto de normas que se daba a sí mismo este órgano para regular su propia actividad.

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Actualmente, se le otorga un sentido más amplio, al definirse como el conjunto de normas que regula la organización y funcionamiento de las cámaras, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de Derecho y el ejercicio de sus funciones supremas (esto es, la legislativa, presupuestaria y de control, pero no las de su dimensión administrativa). En consecuencia con lo dicho hasta ahora, el Derecho Público cuenta con diversas ramas, entre ellas el Derecho Constitucional –pues en la Constitución se crean y organizan, de manera fundamental, los poderes públicos de un Estado, y se les dota de competencia– y, derivado de este, el Derecho parlamentario. De esta forma, es muy común observar en los distintos manuales sobre Derecho Constitucional el estudio de la organización y funcionamiento del órgano legislativo y, por ello, el Derecho parlamentario se ha ubicado tradicionalmente como una rama de dicho Derecho, al ser la Constitución la fuente principal y suprema de la que emanan los principios y normas que regulan el Poder Legislativo. No obstante, por su importancia y objeto se le ha llegado a reconocer cierta autonomía. Los rasgos que permiten mantener una autonomía del Derecho parlamentario, no científica pero sí al menos a nivel académico o didáctico, podrían agruparse en los siguientes: Tiene un objeto específico regulado con reglas y principios técnicos propios: regula, no solo la organización y funcionamiento de las Cortes, sino también las relaciones entre las diversas instituciones y la interacción entre las fuerzas políticas representadas en el Parlamento. Es decir, incluye, además de las cuestiones normativas, los aspectos relacionados con su génesis, desarrollo, organización, funcionamiento, papel político y principios y valores que representa. Las Cámaras legislativas ocupan un lugar peculiar en el esquema estatal y poseen una autonomía interna que favorece la aparición y el protagonismo de usos y costumbres (a veces consolidados en normas escritas), dando así una composición original y propia al Derecho parlamentario. A las cámaras legislativas les afectan un abultado número de disposiciones que también justifican su estudio deslindado.

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El Derecho parlamentario posee unos rasgos jurídico-políticos –como son la presencia de los Reglamentos parlamentarios, su marcada dimensión política, sus principios organizativos entre mayorías y minorías, o el peculiar papel de la sanción en caso de incumplimiento de algunas normas–, que lo dotan de una especial fisionomía. Así, y en lo que a la sanción se refiere, las normas parlamentarias no pueden ser impuestas por un órgano específico, por el carácter supremo del Poder Legislativo (el TC, como más adelante veremos, no enjuicia el comportamiento del Parlamento, sino un producto de la actividad parlamentaria: las leyes. No obstante, en España esta afirmación habría de matizarse, pues el control de constitucionalidad se extiende también a los vicios de procedimiento, y, además, existe la posibilidad de interponer el recurso de amparo frente a actos no legislativos de las Cámaras [art. 42 LOTC]. Por ello, puede decirse que en el sistema español, la sanción ha aparecido en el Derecho parlamentario por medio de la justicia constitucional). La efectividad de estas normas parlamentarias, pues, descansa en el convencimiento por parte de los parlamentarios de que son normas necesarias para el juego democrático, y el único temor que suscitan es el de la impopularidad social. Además, no puede perderse de vista que la transgresión de una norma parlamentaria apenas incide en los derechos y deberes de los ciudadanos. En todo caso, como indica Santaolalla, «hablar de Derecho parlamentario no significa ignorar su entronque en el derecho constitucional, sino solo permitir el trazado de las fronteras de una zona de este último, dotada, eso sí, de notas y elementos específicos…». «Es más, el Derecho parlamentario no puede darse más que dentro de un sistema constitucional, entendido… como régimen político basado en las ideas de Estado de Derecho, en la garantía efectiva de las libertades públicas…, y en el reconocimiento del sufragio universal y de la libre y plural concurrencia como medios de provisión de los órganos de Gobierno. No hay verdadero Parlamento… allí donde no se enfrentan distintas –y libremente organizadas– fuerzas políticas». Por ello, no es suficiente con la existencia de un órgano denominado Parlamento o con una Constitución formal para hablarse de «Derecho parlamentario» propiamente dicho, sino que, la diferenciación entre una mayoría que gobierna y una minoría u oposición que fiscaliza y se prepara, a su vez, para gobernar, es el auténtico eje sobre el que gravita la vida parlamentaria, lo que solo se da en países en los que existe un verdadero sistema constitucional. 7



La importancia que posee el Derecho parlamentario dentro del sistema político que caracteriza a un Estado se basa en que el Parlamento es un órgano del Estado, lo que hace evidente la relación entre sus normas (Derecho parlamentario) y los regímenes políticos. Cuando el Parlamento actúa dentro de un sistema parlamentario participa activamente en el proceso de toma de decisiones con toda la carga de representatividad que posee, y mantiene equilibrados al resto de poderes. Por ello, en el último tercio del siglo XX y lo que va del actual siglo XXI, el estudio del Derecho parlamentario se ha visto incrementado de manera considerable. Ello ha sido debido, principalmente y siguiendo a García-Escudero, a la ampliación que ha sufrido el ámbito del Derecho parlamentario. Dicha ampliación puede predicarse de varios elementos: Ampliación de las fuentes, no circunscritas a las Constitución y reglamentos, sino también a las normas de interpretación y suplencia que desarrollan estos reglamentos, las leyes, los usos y costumbres parlamentarios y la jurisprudencia del TC. Ampliación de los sujetos, no ya limitados a órganos y autoridades públicas y miembros de las cámaras, sino también los particulares y grupos de interés, la opinión pública, etc. Ampliación de los actos y funciones parlamentarias, como por ejemplo, las relacionadas con la Administración independiente. Ampliación del control judicial de los actos del Parlamento, por la jurisdicción constitucional. Ampliación de los procedimientos de elaboración de leyes (abreviados, de urgencia, etc.). Ampliación de las formas de control del Gobierno y aumento del volumen de las ya existentes. Aparición de nuevas preocupaciones, como la relativa a la calidad de la ley, que otorga relevancia al estudio de la técnica legislativa dentro del Derecho parlamentario. 8



Complicación de la organización de las Cámaras, con la proliferación de órganos. Ampliación de la Administración parlamentaria, esto es, empleados y funcionarios que trabajan en las Cámaras legislativas. Por todo ello, el estudio del Derecho parlamentario adquiere su propia entidad y, justificadamente, es conveniente y práctico su deslindamiento en disciplina jurídica académicamente independiente.

1.2. Derecho parlamentario y democracia representativa Es básica la idea de que la representación es la esencia de los Parlamentos. Su naturaleza de representante político de la ciudadanía y único órgano que goza de legitimidad democrática directa se configura como su finalidad primera y originaria. De esta manera, las Cortes Generales (CCGG) se muestran como símbolo del pluralismo y de la participación ciudadana, y se convierten en foro público en el que se debaten las cuestiones de interés general y esenciales para el país. La representación es la única forma para lograr que la soberanía popular se lleve a la práctica en toda su extensión. Las actuales dimensiones territoriales de los países impiden la democracia directa, esto es, la toma de decisiones por todos los ciudadanos reunidos en un cuerpo legislativo, por lo que se hace indispensable y necesario escoger representantes que tomen esas decisiones básicas que afecten al pueblo. Ya en el propio nacimiento de los Estados liberales, aunque el poder político se imputaba bien al pueblo (EE.UU) bien a la Nación (Francia), su ejercicio no se realizaba mediante las formas de democracia directa (basadas en las asambleas atenienses), sino a través del concepto de representación, que permitía la discusión en el Parlamento de los asuntos públicos y la obtención del interés general a partir de la negociación y acuerdo políticos. Se partía de la premisa de que el representante lo era del conjunto de la Nación y no de sus concretos electores (teoría de la representación política). Actualmente, la superación del mandato imperativo ha consolidado este proceso. Así, el Parlamento (o las Cortes) se configura como una asamblea deliberativa, foro de debate,

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con el solo interés de defender a la comunidad, sin que prevalezcan objetivos estamentales sino el bien general. La naturaleza representativa de los Parlamentos requiere, a su vez, poseer una posición de independencia respecto del Poder Ejecutivo o Gobierno. En este sentido, los sistemas constitucionales ofrecen varias vías para asegurar la libre expresión del sufragio en la configuración de los Parlamentos (que veremos en el último epígrafe de este tema), y garantías para que las Cámaras desempeñen su labor de forma efectiva. De esta manera, los parlamentarios –de manera individual– gozan de: Inviolabilidad (irresponsabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de su cargo). Inmunidad (prohibición de detención y necesidad de suplicatorio) para poder cumplir sus funciones sin interferencias del Ejecutivo. También poseen un elenco de derechos como parlamentarios, como el de formar parte de alguna Comisión, asistir con voz y voto a las sesiones, recabar información, etc., que favorecen el ejercicio de sus funciones de manera independiente. Por último, existen una serie de incompatibilidades que les impiden ejercer ciertas actividades de manera simultánea, por poder articularse en un obstáculo en su labor, y poseen unos deberes de manera correlativa a los derechos enunciados, como el de asistir a las sesiones. En cuanto a los Parlamentos como colectividad u órganos, también se prevén unas garantías para asegurar la independencia de su actividad, como puede ser la autonomía reglamentaria de las cámaras (capacidad para redactar sus normas de régimen interno), la potestad de autogobierno interno (capacidad para elegir sus órganos directivos), y la inviolabilidad que se predica del órgano en su conjunto. Todas estas previsiones, individuales y colectivas, persiguen que la voluntad de los ciudadanos no quede reducida a otro poder u órgano ajeno a aquel que ha sido directamente elegido por el pueblo. Por último, habría que destacar que también las funciones que ejercen las Cortes Generales son consecuencia de la naturaleza representativa que aquí se describe. Así, la función legislativa, la más significativa de las Cortes, es producto de esa legitimación 10



democrática directa de la que sin duda gozan. El Parlamento representa al pueblo y, por ello, está legitimado para elaborar y aprobar leyes vinculantes que ha de cumplir dicho pueblo, aunque todo ello sin olvidar que en dicha labor legislativa intervienen otros órganos, como puede ser el Gobierno (iniciativa legislativa y elaboración de normas con rango legal) o el Rey (mediante la sanción y promulgación de las leyes). Además de esta función, la presupuestaria también es significativa de esta naturaleza: los Presupuestos Generales del Estado son elaborados por el Gobierno, pero el proyecto ha de ser aprobado por ley en las Cortes. Por último, la función de control también evidencia la representatividad de las Cortes. Este control se traduce en tareas de información y seguimiento de la actuación del Gobierno, que puede desembocar en la exigencia de responsabilidad política a sus miembros, conllevando la dimisión del Presidente del Gobierno y la convocatoria de nuevas elecciones. Las formas de ejercicio de la democracia en la Constitución Si atendemos al texto constitucional español, son tres las formas de ejercicio de la democracia: la directa; la semidirecta y participativa; y la representativa. Vamos a atender a su estudio individualizado. La democracia directa. La forma de ejercicio de la democracia directa se refiere a aquellas instituciones en las que los ciudadanos son los que toman directamente la decisión política, por lo que el resultado de esta es imputable a los propios ciudadanos participantes. Como ya se dijo con anterioridad, el ejercicio de la democracia de forma directa es muy complicado en la actualidad, dadas las grandes dimensiones territoriales de los Estados. En la Constitución española de 1978 son solo dos las modalidades que se recogen: el Concejo Abierto (art. 140) y el referéndum (art. 92). o Concejo abierto. El Concejo Abierto consiste en un peculiar sistema de gobierno y administración de un municipio, basado en la participación directa de todos los vecinos del municipio, en régimen de asamblea, en la adopción de las decisiones y en la elección de Alcalde. En estos municipios no se eligen concejales. El art. 140 C.E. se refiere al régimen general de elección de los concejales de los ayuntamientos de los municipios y remite al legislador ordinario para la 11



regulación del régimen del Concejo Abierto cuando proceda. Es, por tanto, la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, la que en su art. 29 se refiere a dicho régimen especial (dicho precepto ha sido modificado por el número 1 de la Disposición final primera de la LO 2/2011 de 28 de enero que modifica la LOREG 5/1985 de 19 de junio). Según la nueva redacción dada al precepto indicado, el Concejo abierto funciona en aquellos municipios en los que tradicional y voluntariamente cuenten con ese régimen y en los que por su localización geográfica, la mejor gestión de sus intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable (art. 29.1 a y b). Queda así suprimida la obligación (que no la opción de continuar, siempre que sea acordada por unanimidad de los tres miembros electos y la mayoría de los vecinos) de funcionar con dicho régimen a aquellos municipios que contaban con menos de 100 residentes (art. 29.4 in fine), sin perjuicio de que los Alcaldes de las corporaciones de municipios de menos de 100 residentes podrán convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia (art. 29.4). En dicho régimen, el gobierno y la administración del municipio corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, y que ajusta su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, o, en su defecto, a las leyes sobre régimen local (art. 29.3). o Referéndum. El referéndum es una forma de consulta popular en la que los ciudadanos se pronuncian sobre una cuestión política de especial trascendencia. Según la jurisprudencia constitucional, para que pueda hablarse de referéndum deben concurrir dos requisitos: ha de convocarse al cuerpo electoral, es decir, a los ciudadanos en sentido estricto; han de concurrir las garantías de procedimiento propias del régimen electoral. El art. 92.2 C.E. prevé la posibilidad, con carácter general y sin efectos vinculantes, de convocar referéndum consultivo por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno (previa autorización del Congreso por mayoría absoluta). No obstante, en su apartado tercero establece que una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades previstas en la Constitución. Es la Ley Orgánica 2/1980 de 18 de enero la que regula estas 12



modalidades de referéndum. Al hilo de lo desarrollado, son dos los grupos de referéndum con efectos vinculantes que recoge la Constitución: Referéndum de reforma constitucional (si es según el procedimiento agravado del art. 168 C.E. el pueblo debe pronunciarse; y, si es según el procedimiento ordinario del art. 167 C.E. el pueblo puede ser consultado a propuesta de una décima parte del Congreso o del Senado). Referéndum de aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía de las CC.AA de régimen especial (las que siguen la vía de acceso a la autonomía del art. 151 o de la disposición adicional segunda C.E.). Algunas CC.AA. de régimen común (art. 143 C.E.) han añadido la celebración de un referéndum en algunos supuestos de reforma estatutaria (ej. Comunidad Valenciana o Aragón, tras las reformas estatutarias operadas en 2006). Por último, decir que las CC.AA. y los entes locales pueden también convocar referéndum en su territorio, aunque necesitan la autorización de la convocatoria por parte del Gobierno (art. 149.1.32º C.E.). La democracia semidirecta y participativa. La forma de ejercicio de la democracia semidirecta y participativa se refiere a aquellas instituciones en las que la Constitución permite u ordena la intervención de los ciudadanos en algunas de las fases de la toma de la decisión política. Son tres los principales campos en los que podemos estudiar esta forma de ejercicio de la democracia: en el ámbito legislativo, en el ejecutivo y en el judicial. En el ámbito legislativo, la participación ciudadana se realiza por medio de la iniciativa legislativa popular. Como es sabido, la función legislativa es atribuida por la C.E. a las Cortes (art. 66.1) y a las asambleas legislativas de las CC.AA (art. 152.1). No obstante, la posibilidad de iniciar el procedimiento de elaboración de una ley se encuentra, entre otros, en manos de los ciudadanos, mediante la firma acreditada de un mínimo de 500.000 ciudadanos (iniciativa que debe ser aprobada por el Congreso). Es la Ley Orgánica 3/1984 de 26 de marzo la que regula la iniciativa legislativa popular: plazo de recogida de formas establecido en 9 meses, prorrogables en otros 3; controles por parte de la Mesa del Congreso, del TC, de la Junta Electoral Central; régimen jurídico, etc. 13



Algunas materias quedan excluidas de la iniciativa popular: las propias de las leyes orgánicas (art. 81 C.E.), las tributarias, las presupuestarias, las de planificación económica, las de carácter internacional y la prerrogativa de gracia. Junto a esta forma de participación semidirecta en el Parlamento, también algunas CC.AA. han dispuesto otra forma de participación de los ciudadanos en la elaboración de una ley, mediante su «audiencia», por la que se recaba opiniones de personas y organizaciones afectadas sobre la ley, durante la fase constitutiva del procedimiento legislativo o durante la discusión parlamentaria. En el ámbito ejecutivo, la Constitución prevé la participación ciudadana en el art. 105. En dicho precepto se dispone de hasta tres formas de participar en la Administración: audiencia a los ciudadanos o entidades afectados en el procedimiento de elaboración de reglamentos; acceso de los ciudadanos a archivos y registros administrativos, salvo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, a la averiguación de los delitos o a la intimidad de las personas; y audiencia a los interesados en el procedimiento de elaboración de actos administrativos (supuesto dudoso). Asimismo, por medio de órganos consultivos, se establecen canales de interlocución entre el Gobierno y las organizaciones sociales: ej. el Consejo Económico y Social, que asesora al Gobierno en asuntos de economía y relaciones sociales y laborales y que está formado por representantes de sindicatos, de organizaciones de empresarios, y de otros sectores económicos. Por último, mediante el derecho fundamental de petición (art. 29 C.E.), los ciudadanos, de forma individual o colectiva, pueden presentar por escrito ante las Cámaras o el Gobierno peticiones (súplicas, quejas, sugerencias o denuncias) no amparadas en ningún concreto derecho protegido por el ordenamiento. El peticionario tiene derecho a una respuesta motivada en tiempo y a que le sea notificada, aunque por supuesto puede no ser admitida a trámite también de forma motivada. La Constitución prevé dos mecanismos de participación ciudadana en la Administración de justicia: el tribunal del jurado y la acción popular. La Ley 5/1995 de 22 de mayo del Tribunal del jurado opta por un jurado puro, formado únicamente por ciudadanos, en número de 9, seleccionados por un sorteo bianual entre los que figuran en el censo electoral de cada provincia, excluyéndose a aquellos que ocupen 14



un cargo público o que tengan una vinculación profesional con el mundo del derecho. Al jurado le corresponde el enjuiciamiento de determinados delitos (contra las personas, por los funcionarios públicos, contra el honor, la libertad y la seguridad, de incendios), normalmente en el ámbito de la Audiencia Provincial (en el caso de aforados ante el TSJ o el TS). El Presidente del Tribunal será un magistrado, al que le corresponde dictar sentencia de acuerdo con el veredicto dado por el jurado popular, y fijar la pena. Por su parte, la acción popular entraña la legitimidad para ser parte en determinados procedimientos penales o contencioso-administrativos sin mediar interés legítimo directo alguno. Se exige un depósito de una fianza, para evitar abusos en su ejercicio. La democracia representativa. La forma de ejercicio de la democracia representativa se refiere a aquellas instituciones basadas en la teoría de la representación política. Dicha teoría comprende varios elementos: por un lado, la elección de los representantes por los representados, mediante el ejercicio del derecho de sufragio y la regulación de un régimen electoral; por otro, la prohibición del mandato imperativo (los elegidos no están sometidos a las directrices de los electores y representan a todos los ciudadanos); y, en último lugar, la prohibición de revocación (el elegido no puede ser destituido mientras dure su mandato y el cuerpo electoral es el único que puede o no renovarle la confianza). Actualmente, el reconocimiento del sufragio universal, la aparición y protagonismo de los partidos políticos y los cambios en los sistemas electorales han afectado a las bases sobre las que se apoyaba esta teoría de la representación. En todo caso, la Constitución española determina los entes públicos que deben ser elegidos mediante el sistema de representación electoral. En este sentido, enumera: o El Congreso de los Diputados y el Senado (arts. 68 y 69). o Las asambleas legislativas de las CC.AA (art. 152.1 y Estatutos de Autonomía). o Los Ayuntamientos de los municipios (art. 140.1). o El Parlamento Europeo (arts. 210 y ss. Ley 5/1985). Para su elección se ejerce el derecho de sufragio (art. 23.1 C.E.), que ha de ser universal, libre, igual, directo y secreto. Únicamente la elección de una parte de los senadores por las asambleas legislativas de las CC.AA. constituye una excepción a la 15



regla de voto directo y sufragio universal (art. 69.5 C.E.); y la elección del Presidente del Congreso, del de la Comunidad Autónoma o del Alcalde es indirecta o de segundo grado, pues corresponde a los miembros del órgano representativo colegiado (esto es, del Congreso, de las asambleas legislativas autonómicas o del Ayuntamiento). Breve referencia al sistema electoral general El sistema electoral general es el complemento imprescindible en el esquema que hemos presentado, en el que las Cortes Generales son el órgano de representación popular; un sistema electoral garantista, que regule con eficacia los mecanismos que traduzcan las preferencias de los ciudadanos expresadas en votos, en escaños de representantes. Dicho sistema deberá regular las condiciones para ejercer el derecho de sufragio, la campaña electoral, la fórmula para el cálculo que distribuya los escaños en función de los votos obtenidos, etc. En este sentido, se podría decir que el proceso electoral se estructura en tres fases, principalmente: Presentación de candidaturas. Campaña electoral. Votación. Según la Constitución, las elecciones generales deben tener lugar entre los 30 y 60 días tras la terminación del mandato (art. 68.6), plazo que concreta la LOREG en el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria. A lo largo del proceso tiene lugar la presentación de candidaturas por los partidos y la proclamación de las mismas por las juntas electorales, el vigésimo séptimo día posterior a la convocatoria. Posteriormente, sucede la campaña electoral para la captación del voto, que tiene una duración de quince días y finaliza a las cero horas del día anterior a la votación, día en el que tiene lugar la jornada de reflexión. Por último, el día de celebración de las elecciones se constituyen las mesas electorales y se lleva a cabo la votación (entre las 9 y las 20 horas). Terminado el plazo, tiene lugar el escrutinio de los votos, incluyendo los que fueron emitidos por correo (los emitidos por residentes ausentes que viven en el extranjero se cuentan en el escrutinio general que se hace el tercer día siguiente a las votaciones). 16



En España, como es sabido, nuestra Constitución opta por unas Cortes bicamerales, con la intención de ofrecer una doble representación: una poblacional (Congreso) y otra territorial (Senado), aunque esta última no muy conseguida, como se explicará más adelante (tema 4). Así, el art. 66.1 dispone que «las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y por el Senado». Igualmente, los arts. 68 y 69 de la Constitución establecen una distinta composición y sistema electoral de ambas Cámaras. Elección miembros del Congreso de los Diputados. En este sentido, la Cámara baja o Congreso de los Diputados, según el art. 68.1 de la C.E., se compone de un mínimo de 300 diputados y un máximo de 400 (la LOREG 5/1985 de 19 de junio concreta el número en 350, art. 162.1), elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo, secreto (art. 68 C.E.), y personal. En este sentido, el sufragio universal significa que todos los ciudadanos, entendidos por estos los mayores de dieciocho años de nacionalidad española (en las elecciones locales y al Parlamento Europeo se incluyen los residentes, si se cumplen los requisitos del art. 13.2 de la C.E.) no privados expresamente de sus derechos políticos por autoridad judicial, tienen derecho a votar (sufragio activo) y ser votados (sufragio pasivo). A su vez, el sufragio libre impide a los poderes públicos intervenir en la campaña influyendo en la orientación del voto. El carácter de «igual» indica que todos los votos valen lo mismo, que ningún ciudadano puede disponer de más votos que los demás, y que se realizará una distribución de escaños proporcional a la población de cada circunscripción, aunque decir tienen que esta proporcionalidad no se exige, ni se hace, en términos absolutos (así, por ejemplo, se establece un mínimo de dos diputados por provincia, con independencia de la población; o, en el caso del Senado, las asambleas legislativas eligen cuatro senadores con independencia de los habitantes). El sufragio también es directo porque los ciudadanos eligen personalmente a sus representantes, salvo en el supuesto de los senadores autonómicos (lo veremos a continuación) y de los diputados provinciales, que es de segundo grado o indirecto. Por último, se prevé que el sufragio sea secreto (aunque el recuento de votos es público), para lo que se crean unos mecanismos: cabinas electorales, papeleta dentro 17



del sobre, urnas selladas, etc.; y que sea personal, sin perjuicio de la posibilidad de emitir el voto por correspondencia de manera anticipada. En lo que respecta a la circunscripción en las elecciones de diputados, esta será la provincia, contando cada una con una representación inicial mínima (dos diputados cada provincia y uno cada una de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla), y el resto de escaños (248) se distribuirán, como se ha dicho, en proporción a la población, tal y como ordena el art. 68.2 C.E. Así, a cada circunscripción electoral le corresponderán tantos diputados como resulte de dividir su población por la «cuota de reparto», esto es, el resultado que dé la división del total nacional de habitantes por los 248 escaños. Cada lista electoral recibirá un porcentaje de escaños equivalente al de votos obtenidos sobre el total de emitidos. El reparto de escaños se hará mediante la fórmula D’Hondt, esto es, según el cociente más alto que resulte, una vez dividido el número de votos de cada lista por una sucesión numérica que comenzará en el 1, 2, 3 y así sucesivamente hasta completar el número de escaños a repartir. Este sistema de reparto, junto al reducido número total de diputados a elegir y la reserva mínima inicial por circunscripción, prima a las provincias con menos habitantes, provocando que el número de votos para ser elegido sea muy distinto en una u otras zonas y, en definitiva, que el peso de cada elector sea también desigual. A su vez, se prevé una barrera mínima del 3 %, es decir, un porcentaje mínimo de votos válidos que una candidatura ha de obtener para que sean contados a efectos de distribución de escaños. Para finalizar, como último rasgo distintivo, decir que las listas son cerradas y bloqueadas, lo que significa que los partidos predeterminan la composición y el orden de la lista, con lo que los electores realmente eligen candidaturas y no personas concretas, afectando en alguna manera este rasgo a la «libertad» del sufragio, antes predicada. Elección miembros del Senado. En lo que a la Cámara alta o Senado se refiere, las características de su sistema de elección de miembros es similar al descrito, aunque con algunas diferencias reseñables.

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En primer lugar, el número de miembros que lo componen es variable: 208 senadores son elegidos por los ciudadanos (cuatro por provincia; tres por cada una de las islas mayores [Gran Canaria, Mallorca y Tenerife]; uno por las islas menores [Ibiza-Formentera, Menorca. Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma]; y dos por cada una de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla); a su vez, las Asambleas legislativas autonómicas elegirán un mínimo fijo de un senador más por Comunidad, más uno más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio (para su cómputo se aplica el censo vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales del Senado, art. 165.4 LOREG). Por ello, como decíamos, el número es variable, dependiendo de los incrementos o disminuciones de población. En todo caso, el número de senadores elegidos por las CC.AA. es muy inferior al elegido directamente por los ciudadanos, lo que se ha criticado desde el punto de vista de no ser significativo en cuanto a la naturaleza de Cámara de representación territorial que pretende ostentar el Senado. Así, el art. 69.1 C.E. señala expresamente esta condición de representación territorial del Senado, es decir, su configuración como cámara en la que están representadas las CC.AA., aunque tal afirmación es más una aspiración que una realidad. Para que el Senado fuese un auténtico órgano de representación territorial se requeriría, además de que todos, o la inmensa mayoría de sus componentes, fuesen elegidos por los entes representados (esto es, por las asambleas legislativas autonómicas), que existiese una relación funcional inmediata entre los senadores así elegidos y las Comunidades que los eligieron (que aquéllos estuviesen sujetos a estas). Igualmente, otra diferencia la constituye lo apuntado a cerca del sufragio directo, al menos en los senadores elegidos por las asambleas legislativas autonómicas y no por los propios ciudadanos directamente. Las listas son abiertas, por lo que cada elector puede elegir libremente uno, dos o tres candidatos de diferentes grupos (dependiendo que sea una provincia o isla mayor, una Ciudad Autónoma, o una isla menor), y el sistema de reparto de escaños es el mayoritario (en las islas pequeñas) o el mayoritario corregido (en las provincias e islas mayores). Por tanto, la elección de los senadores, en realidad, se hace individualmente, y no agrupados por listas de partidos. Cada elector dispone de un voto menos que el de número de escaños a cubrir (salvo en las islas menores que 19



solo se elige a uno), asegurando así que al menos un escaño (el sobrante) vaya a parar a la oposición. Para terminar, restaría hablar del órgano que se encarga de la supervisión y garantía de todo el proceso electoral, esto es, la Administración electoral (art. 8 LOREG). Dicha Administración está compuesta por las mesas electorales, las juntas electorales de zona, provinciales y autonómicas, y la Junta Electoral Central. La Junta Electoral Central, a diferencia de las demás juntas, es un órgano permanente, formado por ocho vocales (magistrado del TS) y otros cinco vocales (catedráticos). Es el órgano superior de la Administración electoral que resuelve los recursos contra decisiones de las demás juntas, y bajo cuya supervisión se encuentra la Oficina del Censo Electoral (órgano encargado de la formación del censo). Contra las decisiones de la Junta Electoral cabe recurso contencioso-electoral ante los juzgados de lo contencioso-administrativo y, por afectar a un derecho fundamental, también recurso de amparo ante el TC.

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Capítulo 2 Origen del Derecho parlamentario

Capítulo 2: Origen del Derecho parlamentario

2.1. Evolución histórica del Derecho parlamentario En el Estado constitucional europeo, los orígenes remotos del Derecho parlamentario se encuentran en las reglas seguidas por el Senado romano en sus deliberaciones. No obstante, la doctrina coincide en señalar que la fuente directa de este Derecho se encuentra en la práctica del Parlamento Británico, que inspiró también las asambleas norteamericanas, esto es, la Cámara de los Comunes de 1295 (no hay impuesto sin el consentimiento de los pares y de los comunes). Particularmente, Bentham es considerado como el padre del Derecho parlamentario, con su obra «Tácticas de las Asambleas Legislativas», de finales del siglo XVIII. La primera traducción de dicha obra llegó a España en 1834. Sin embargo, como ya veíamos en el primer tema, el desarrollo del Derecho parlamentario en nuestro país es más reciente, fundamentalmente tras la proclamación de la C.E. de 1978. En la época del Antiguo Régimen, el Parlamento era un mero órgano auxiliar del Rey, no un verdadero órgano de poder del Estado. Estaba integrado fundamentalmente por los estamentos privilegiados, siendo su principal función la de asistir al Rey y presentarle las peticiones y quejas de sus mandantes (estaban sujetos a mandato imperativo). Por su parte, las Cortes no eran elegidas por sufragio universal y apenas legislaban. Se reunían una vez al año, para la aprobación del presupuesto, aunque a veces este era prorrogado, evitándose así incluso la intervención parlamentaria. El Rey nombraba un Primer Ministro, el cual formaba Gobierno, que, a su vez, disolvía la/s Cámara/s y convocaba elecciones. Incidiendo en el caso español, es de destacar una característica importante de la España Moderna: la de la diversidad de sus Parlamentos en los distintos Reinos, reflejo de las distintas concepciones políticas existentes, incluso tras el matrimonio de los Reyes Católicos (RR.CC). Particularmente en Castilla, el Parlamento era un órgano político-administrativo, dirigido y controlado por el monarca sin, en la práctica, ninguna parcela de poder. El Rey, a su vez, estaba supeditado a las leyes, pero estas ni emanaban ni eran controladas por las Cortes. La función principal de las Cortes castellanas fue la de dar consejo, 22



servir y vigilar el cumplimiento de la legislación regia. En este sentido, daban difusión entre los súbditos a las leyes promulgadas en las Cortes por el Rey. Por tanto, aunque subsistía el Parlamento, el monarca lo convocaba a su libre albedrío y era quien en realidad adoptaba las grandes decisiones, sin que existiese mecanismo alguno para invalidar sus actos, aún los realizados en contra del criterio de las Cortes, mostrando así que el dominio era regio. No se trataba, pues, de un Parlamento representativo, en el sentido que en el primer tema veíamos del término. No fue sino hasta 1518, en las Cortes de Valladolid, (preludio de las venideras de 1520, de Santiago-La Coruña), cuando se produce el primer intento, aunque tímido, de rehacer las relaciones Parlamento-monarca en Castilla, proclamando que el Rey se encontraba al servicio de la Nación y que, por tanto, tenía deberes que cumplir y no podía actuar al margen de esta. Sin embargo, en las entidades de la Corona de Aragón (Reinos de Aragón, Valencia y Cataluña), y en los territorios de Cerdeña, Nápoles y Sicilia, el consentimiento de las Cortes era fundamental para la aprobación de las leyes, cuya elaboración era una de sus principales tareas. Estas se componían de cuatro estamentos:

Cuatro estamentos

Eclesiásticos

Militares

Ricos-hombres

Caballeros

Las Cortes aragonesas sí eran representativas. La relación monarca-Cortes en estos Reinos se fundamentaba en un contrato por el que uno juraba respeto a las leyes de cada Reino y, otros, obediencia como su legítimo monarca, en un plano de cierta igualdad. Importante es el aspecto de que las decisiones se tomaban por unanimidad. Sin embargo, viendo el obstáculo que esto suponía para la toma de decisiones, en las Cortes de Tarazona de 1592 se sustituyó por la fórmula de la mayoría. A partir de entonces, y paulatinamente, el poder del monarca en estos Reinos se va haciendo cada vez mayor (en Valencia, tras las Cortes de Monzón de 1626), reduciéndose y limitándose así los poderes reales de las Cortes, y asemejándose cada vez más a la situación de Castilla. La única excepción a esta situación la va a constituir el Principado de Cataluña, donde el 23



equilibrio del binomio Parlamento-monarca se confirma y refuerza, colegislando ambos y haciendo cierto el dominio Regio-parlamentario. Posteriormente, con la configuración del Estado constitucional, el Parlamento adquirió fuerza, en cuanto representante de la soberanía nacional, equiparándose, en un primer momento, al Rey, y erigiéndose, seguidamente, en eje central del Estado. El fundamento de esta evolución es la representación (de la Nación como un todo), basada en el mandato representativo (que sustituye al imperativo): El Parlamento es órgano creador del Derecho porque representa políticamente a la sociedad y solo en la medida de que esta representación se mantiene. En este sentido, puede mantenerse que el control del TC sobre el Parlamento encuentra un límite infranqueable en la naturaleza política y no jurídica de la función representativa, por lo que, existen determinados ámbitos de la vida pública en los que el veredicto último lo tendrán los electores, y no los jueces. Actualmente, la mayoría de la doctrina constitucionalista señala el declive del papel del Parlamento, (o, al menos, si no crisis, sí cambio en sus funciones) condensando Antonio Torres sus causas en las siguientes cinco: Emergencia e institucionalización de los partidos políticos (materia que se estudiará en el último epígrafe del tema). Acentuación progresiva del carácter social del Estado durante 70 años. Preocupación por la estabilidad gubernamental como elemento necesario de la democracia contemporánea. Recuperación de las instituciones de democracia directa, ya desarrollado en el tema primero. Establecimiento de la jurisdicción constitucional.

24



2.2. Posición jurídica del Parlamento: relación con los demás poderes del Estado Las Cortes Generales son el órgano constitucional que representa al pueblo español. Están compuestas por el Congreso y el Senado y, junto a otras funciones, ejercen la potestad legislativa del Estado (art. 66 C.E.), por lo que comúnmente se les denomina Poder legislativo. Como ya veíamos, la expresión «Derecho Parlamentario» no alude únicamente a la normatividad que regula el funcionamiento del Parlamento o Cortes, sino que hace referencia, a su vez, a uno de los regímenes políticos, «el parlamentario», que junto con el presidencialista constituyen los dos modelos básicos de organización política de gobierno que rigen en todo el mundo. Si institucionalmente predomina el poder del Parlamento porque tiene capacidad para crear y derrocar al Gobierno, la forma de gobierno es la parlamentaria; si, por el contrario, quien se impone es el Ejecutivo, normalmente por su elección mediante sufragio universal, la forma de gobierno es la presidencialista. En este sentido, la característica principal del régimen parlamentario viene dada por el hecho de que la desigNación del Ejecutivo deriva del Legislativo y, entre ambos, se establece una relación de confianza. Por el contrario, en los regímenes presidencialistas los titulares de ambos órganos son electos de forma independiente. En este orden de cosas, hay que señalar que existen tres clases de regímenes parlamentarios: Monista: el Gobierno depende únicamente de la voluntad del Parlamento. Dualista: el Gobierno requiere la voluntad del Parlamento y la del Jefe de Estado. Racionalizado o de canciller (España): el Gobierno requiere el soporte del Parlamento pero únicamente para su constitución. Una vez formado, cuenta con mecanismos que le garantizan un amplio margen de maniobra, de manera independiente e incluso con cierta superioridad. De esta manera, se «racionaliza» al Parlamento, esto es, se frena, controla o debilita, y se asegura la estabilidad gubernamental. Actualmente, en los sistemas parlamentarios europeos (entre ellos, España), el modelo de Estado imperante es el Social y Democrático de Derecho (art. 1.1. C.E.), de partidos, 25



e internacionalmente integrado. Estos elementos dotan al Parlamento de un nuevo perfil, que podría sintetizarse en los siguientes elementos: El elemento parlamentario ha aportado una mayor participación, en forma de sufragio universal e instituciones de democracia directa, lo que confiere al Parlamento mayor legitimidad. El elemento partidista ha añadido disciplina en la colaboración entre Parlamento y Gobierno. El elemento jurídico exige unos controles y garantías para las minorías sociales y políticas, y en general, para todos los ciudadanos. El elemento social ha llevado a facilitar la potestad del Gobierno de dictar normas con rango de ley y su creciente intervención en el procedimiento legislativo. El elemento de integración internacional ha supuesto una redistribución de competencias, afectando al Parlamento y al Gobierno. La Constitución configura un Gobierno fuerte y estable y, como factor de equilibrio constitucional, unas Cortes Generales dotadas de los siguientes rasgos: 1. La elección de sus Cámaras mediante sufragio universal. 2. Reuniones a lo largo de dos amplios periodos de sesiones, y la instauración de las Diputaciones Permanentes. 3. Formación parlamentaria del Gobierno. 4. Relación de confianza entre ambos poderes. 5. Potestad para legislar sobre cualquier materia. 6. Garantías para las minorías: exigencia de mayoría absoluta para aprobar o modificar las leyes orgánicas. 7. Intervención de las Cortes en numerosos supuestos relativos a la Corona. 8. Intervención del Congreso en los estados de crisis constitucional. 9. Restricción de las materias regulables por Decreto-Ley y su necesaria convalidación por el Congreso. 10. Control parlamentario sobre la legislación delegada. No obstante, el Parlamento no es el eje único del Estado, sino un órgano constitucional más (junto al Gobierno, al Tribunal Constitucional, a los partidos políticos, etc.). Pero son el órgano constitucional que representa al pueblo español (art. 66.1 C.E.), es decir, hacen presente en el Estado al conjunto del pueblo español. Al residir la soberanía en el pueblo, el ejercicio diario de esta corresponde al Parlamento. 26



Además, las Cortes Generales son la materialización del derecho de sufragio de los ciudadanos

(del

derecho

de

participación

ciudadana),

es

decir,

plasman

institucionalmente la democracia española. De esta forma, exteriorizan el valor superior del pluralismo político, proclamado en el art. 1.1 de la C.E., y son el escenario del juego político de la democracia: los diputados y senadores no representan al pueblo ni al partido político que les ha propuesto, sino que el pueblo deposita en ellos la toma de decisiones y estas se imputarán al pueblo. Todo ello desemboca en que las elecciones generan un mandato representativo, no revocable pero sí renovable por los representados. No es un mandato imperativo para los elegidos, prohibido expresamente en el art. 67.2 C.E., aunque por la democracia de partidos imperante en España, sí que lo es para los integrantes de un mismo Grupo, que han de votar en bloque siguiendo las instrucciones de la dirección del partido: lo que ha venido a calificarse como «mandato de partidos». En todo caso, el elemento que caracteriza la posición de las Cortes Generales con el resto de órganos constitucionales es su conexión directa con el pueblo español (titular de la soberanía, art. 1.2 C.E.). Así, las Cortes Generales son el único órgano constitucional a nivel estatal con legitimación democrática directa, derivada de las elecciones de los ciudadanos de sus miembros (diputados y senadores). El principal mecanismo de control de este órgano es el Tribunal constitucional, que limita

jurídicamente

al

Parlamento

(a

la

ley,

mediante

el

principio

de

constitucionalidad y a través de los recursos y cuestiones de constitucionalidad). Además, como ya se ha visto, la dirección política del país por el Gobierno convierte a España en un país con un sistema parlamentario racionalizado. Por último, resaltar que las Cortes Generales son inviolables (art. 66.3 C.E.), lo que garantiza la posición del Parlamento como institución, el ejercicio libre de sus funciones, y asegura la independencia de las Cámaras. Autonomía parlamentaria Las Cortes Generales están configuradas en el sistema constitucional español como el supremo órgano estatal, principalmente por una doble razón: representan al pueblo que es el que posee la soberanía; y sus principales decisiones (las leyes) vinculan a todos los ciudadanos y demás órganos estatales (arts. 9, 97 y 117 C.E.). 27



Consecuencia necesaria de esta reforzada posición es la prohibición de estar sujetas en su organización y funcionamiento a otras instituciones estatales. Para ello, cuentan con la autonomía para autonormarse, designar sus órganos rectores, y elaborar y gestionar su propio presupuesto. La autonomía, pues, constituye una prerrogativa constitucional al servicio de la independencia de las Cámaras, tanto frente a eventuales injerencias de otros poderes del Estado (autonomía externa) como en relación de una Cámara para con la otra (autonomía interna). Viene establecida en el art. 72 C.E., en el que se enumeran las diferentes facultades a las que da lugar el ejercicio de la autonomía parlamentaria. No obstante, antes de atender a su estudio individualizado y algo más detallado, cabría decir que no se puede hablar en España de soberanía parlamentaria, sino de autonomía, y ello con base a tres motivos diferentes:

1

Primer motivo:

Todas las normas con rango o valor de ley que aprueban las Cortes Generales son impugnables ante el TC. Este se presenta como cierre último del sistema constitucional

2

Segundo motivo:

Todos los actos parlamentarios que afecten a derechos fundamentales son también objeto de recurso de amparo ante el TC

3

Tercer motivo:

La mayor parte de los actos materialmente administrativos son impugnables ante la jurisdicción contenciosoadministrativa

Por tanto, lo que establece el art. 72 de la Constitución es la autonomía parlamentaria o de las Cámaras, en cuatro diferentes y esenciales campos: Autonomía reglamentaria. Se refiere a la facultad de cada cámara de elaborar y aprobar su propio Reglamento parlamentario (art. 72.1 C.E.), supeditados a la Constitución y a su control de constitucionalidad (art. 27.1.c) LOTC). La Constitución establece que los reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá mayoría absoluta. Sobre los 28



Reglamentos parlamentarios como fuente del derecho parlamentario, su naturaleza y contenido se hablará en el siguiente tema (3) relativo a las fuentes. Autonomía presupuestaria. La autonomía presupuestaria conlleva la existencia de un presupuesto propio, aprobado por cada cámara (art. 72.1 C.E.), integrado en los Presupuestos Generales del Estado y, por tanto, aprobado por las CCGG. La elaboración del proyecto de presupuesto de cada cámara corresponde a las respectivas mesas, según los diferentes Reglamentos. Así, el art. 31.2 RC establece que la Mesa del Congreso elaborará el proyecto, dirigirá y controlará su ejecución, y presentará ante el Pleno de la Cámara, al final de cada ejercicio, un informe a cerca de su cumplimiento. Por su parte, el art. 56.o) del RS dispone entre las funciones de la Mesa de la Comisión General de las CC.AA. la de informar (a la Comisión de Presupuestos) sobre las secciones del proyecto de Ley de Presupuestos que afecten al sistema de financiación de las CC.AA. Una vez elaborados los proyectos, se insertan en el General del Estado presentado por el Gobierno, para tramitarse según el procedimiento parlamentario correspondiente. Esta autonomía obliga a cada cámara a limitarse a aprobar el importe global del de la otra, y no las concretas partidas que lo componen, pues, en caso contrario, cada cámara debatiría y votaría implícitamente el presupuesto detallado correspondiente a la otra, quebrando así la autonomía del propio precepto constitucional. Junto a la aprobación de su propio presupuesto, comprende también la autonomía presupuestaria parlamentaria la facultad de administrar los propios fondos. Los recursos económicos de las Cortes no están sometidos a ningún control externo, ni siquiera al del Tribunal de Cuentas, ya que es por delegación de las Cortes por el que este ejerce sus funciones (art. 136.1 C.E.), lo que hace inviable la fiscalización. Autonomía de gobierno interno. La autonomía parlamentaria también integra la facultad de las Cámaras de elegir sus propios órganos rectores internos (Presidentes y miembros de las Mesas, art. 72.2 C.E.) al margen de la intervención del Gobierno. De esta manera se consigue que estos órganos queden en manos de personas que gocen de la confianza de aquellos a quienes van a dirigir, y que no se instrumentalicen al servicio de otros poderes. 29



Sobre la elección de los Presidentes de las Cámaras y la constitución de las distintas Mesas se hablará detenidamente más adelante, en el tema 4. Autonomía

administrativa

y

disciplinaria.

Por

último,

la

autonomía

parlamentaria comprende la existencia de una administración parlamentaria con personal propio, y gestionada por las Cortes en su conjunto, sin intervención gubernamental. Tradicionalmente, esta autonomía se traducía en la inmunidad de los actos dictados en su ejercicio, exentos de control jurisdiccional. Actualmente, los principios de igualdad y legalidad hacen conveniente el sometimiento de estos actos a la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS (art. 58.1 LOPJ), al igual que de los contratos celebrados por el Congreso o el Senado en atención a sus necesidades materiales (obras internas, suministro de bienes y servicios, etc.). A su vez, los Presidentes de las Cámaras tienen potestades disciplinarias sobre sus miembros para hacerles cumplir con las obligaciones parlamentarias, configuradas como contrapunto a la inmunidad e inviolabilidad de la que gozan. No obstante, las decisiones impuestas como medidas disciplinarias, a su vez, son inapelables (salvo que quepa el recurso de amparo por la vulneración de derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional), lo que refuerza y manifiesta la autonomía de las Cámaras en este punto. El texto constitucional expresamente otorga a los Presidentes de las Cámaras poderes administrativos y facultades de orden y policía en los edificios parlamentarios (art. 72.3 C.E.). Asimismo, los Reglamentos parlamentarios de ambas Cámaras poseen un apartado específico referente a las medidas disciplinarias a adoptar por el incumplimiento de los deberes de diputados y senadores (arts. 99 a 107 RC y arts. 101 a 103 RS). El sistema de partidos. La prohibición del mandato imperativo La transformación que sufrieron los Parlamentos en el paso del Antiguo al Nuevo Régimen supuso la margiNación de su función de instrumentos de articulación de demandas sociales. No obstante y como es evidente, dichas demandas no fueron desatendidas sino que fueron cubiertas por unos nuevos entes –los partidos políticos–, que se encargaron de llevarlas ante los nuevos Parlamentos.

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Con base a la jurisprudencia constitucional, los partidos políticos son asociaciones políticas de composición libre y voluntaria que llevan a cabo funciones públicas, por lo que se les exige democracia interna en su organización y desarrollo (órganos electivos y representativos). Están constitucionalizados en el art. 6 de la C.E., y a cuyo tenor los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. La entrada de los partidos políticos, sin embargo, no fue fácil, fundamentalmente por la existencia de prohibición del derecho de asociación. Son varias las fases por las que han atravesado dichos entes, pudiendo sintetizarse en las cinco siguientes: Persecución: los partidos eran considerados como voluntades parciales interpuestas entre la individual y la general. Ignorancia. Existían de facto pero no para los ordenamientos jurídicos. Reconocimiento legal parcial en las leyes electorales y en los Reglamentos parlamentarios, en los que se aludía a los Grupos parlamentarios, con lo que se reconocían de manera indirecta ciertos aspectos importantes de la vida de un partido. Incorporación al Estado dando lugar al monopolio partidista en los regímenes totalitarios (nazi, fascista, comunista, etc.). Constitucionalización, tras la Segunda Guerra Mundial. Regulación de los partidos políticos en la Ley de asociaciones políticas de 1976, posteriormente por la Ley 54/1978. Actualmente, previsión de los partidos políticos en el Título preliminar de la C.E. (art. 6), y en la Ley Orgánica 6/2002 de 27 de junio, de Partidos Políticos. Como puede observarse, los partidos políticos pasaron del silencio constitucional y legal a ser considerados como piezas clave en el propio sistema parlamentario, donde se institucionalizan bajo la forma de Grupos parlamentarios. En la práctica, esta identidad ideológica entre partidos-Grupos parlamentarios se traduce en una férrea disciplina de partido, que supedita los miembros individuales (parlamentarios) a los Grupos y estos a los partidos políticos. Por tanto, aunque es cierta la prohibición constitucional actual del llamando «mandato imperativo», por el que los electos debían cumplir con las instrucciones de los electores al ser directamente responsables ante ellos y al deber conformarse a su voluntad, también es cierto en la práctica parlamentaria la existencia de un nuevo tipo de mandato, el denominado de partidos. 31



En España, hasta prácticamente las Cortes Constituyentes de 1931, el Parlamento era una institución de individualidades, en la que la idea de transferir a un grupo funciones del diputado aparecía como una tergiversación de la naturaleza sustancial de la representación democrática. No obstante, el triunfo e instauración del sufragio universal hace aparecer un Parlamento de Grupos, un «Estado de partidos», donde el diputado individual pierde su autonomía frente al Grupo, cuya disciplina debe aceptar. Los actuales sistemas parlamentarios son el resultado de la interacción de la estructura estatal y el sistema de partidos. Así, aunque formalmente los partidos políticos actúan fuera de los órganos estatales, el funcionamiento del sistema político pasa por ellos. Toda la organización y funcionamiento de las Cortes Generales acusa la incidencia de los partidos, en su versión de Grupos parlamentarios, y en la mayor o menor disciplina impuesta a sus miembros. Su protagonismo en el sistema electoral, en el que se exige la proporcionalidad en las elecciones (art. 68.3 C.E.) y se configuran listas cerradas y bloqueadas, es evidente. Dicha proporcionalidad se articula, precisamente, a través de las fuerzas o partidos políticos. De esta suerte, puede decirse que los partidos políticos han acabado (o, con mayor exactitud, transformado) con el mandato representativo, que otorgaba al diputado individual la autonomía para debatir y representar –sin instrucciones–, y han traído consigo el mandato del partido, por el que el diputado queda vinculado a las decisiones de su organización política.

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Capítulo 3 Las fuentes del Derecho parlamentario

Capítulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario

3.3. Las fuentes del ordenamiento jurídico estatal y del Derecho comunitario El término «fuente» designa, en lo que a la ciencia jurídica interesa, el principio, fundamento u origen de algo. En este sentido, es ya clásica la distinción entre fuentes materiales y fuentes formales:

Fuentes materiales

Fuentes formales

Las fuentes materiales son los poderes que tienen la facultad de crear o hacer emanar normas jurídicas

Las fuentes formales, por su parte, son los vehículos o mecanismos de expresión por las que se manifiestan las fuentes materiales, como por ejemplo, las leyes (en sentido amplio, ya provengan del poder constituyente, del poder legislativo o del poder ejecutivo), las costumbres, etc.

Como es sabido, actualmente, el sistema jerárquico interno de fuentes sitúa a la Constitución en la cúspide normativa. En España, es a partir de la Constitución republicana de 1931, cuando esta adquiere carácter normativo y no meramente programático. De esta manera se entiende que contiene normas jurídicas e incorpora reglas consensuadas entre las fuerzas políticas que disciplinan el orden político y social. Así, la C.E. se sitúa como norma suprema y sirve de parámetro de validez del resto de normas del ordenamiento. La superioridad del texto constitucional se predica en dos sentidos: de un lado, en sentido formal, en cuanto es fuente de fuentes, por lo que define las formas de producción de las normas y los procedimientos de los principales tipos normativos, y goza de especial rigidez –procedimiento especial de reforma regulado por ella misma (estabilidad de sus preceptos); de otro, en sentido material, por cuanto limita el contenido de las demás normas, tanto durante su elaboración y aprobación como en su interpretación y aplicación. La garantía de la superioridad constitucional descrita le corresponde al TC, mediante el control de constitucionalidad de las normas infra-constitucionales con rango legal, a través de dos mecanismos que se verán en temas posteriores: el recurso y la cuestión de constitucionalidad.

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El siguiente escalón en la pirámide normativa lo constituyen las leyes y normas con rango legal, es decir, por un lado, los actos aprobados con el nombre formal de «ley» por el Parlamento (órgano que tiene atribuido constitucionalmente el Poder Legislativo) de acuerdo con el procedimiento prescrito, y publicados en los Boletines oficiales, y, por otro, las normas aprobadas por el Gobierno, que poseen dicho rango (Decretos legislativos y Decretos-leyes). En este orden de cosas, existen varios tipos de leyes, entre las que destacan: Leyes ordinarias: normas básicas del ordenamiento jurídico, de carácter residual y expansivo con respecto a las demás leyes. En esta categoría puede distinguirse, a su vez, entre leyes estatales y leyes autonómicas, cuya diferencia estriba no en el distinto rango jerárquico, pues ambas poseen idéntico rango legal, sino en el campo material. Es decir, su relación se rige no por el principio de jerarquía normativa sino por el de competencia. Leyes orgánicas: categoría de ley reforzada, a la que se le recomienda el desarrollo de la C.E. en materias relevantes (art. 81 C.E.). Poseen un elemento formal (art. 81.2), por el que requieren mayoría absoluta del Congreso para su aprobación, modificación o derogación, además de otras limitaciones procedimentales, como las previstas en los arts. 75.3, 82.1, 87.3 C.E. Por otra parte, su elemento material (art. 81.1) consiste en la reserva de materias cerrada y bidireccional, por la que las materias propias de ley orgánica solo pueden ser reguladas por LO y estas, a su vez, no pueden regular otras materias que las que les asigna la C.E. La relación entre las leyes orgánicas y las ordinarias, como ya se ha dicho, se basa en el principio competencial y en el de función constitucional. Las leyes orgánicas constituyen desarrollo directo de la Constitución, concreción de sus preceptos, por lo que, pese a la posición de paridad (aunque con el ejercicio del principio de reserva material), poseen lo que podría llamarse «superioridad funcional». Ley

de

Presupuestos:

ley

singular,

de

contenido

constitucionalmente

determinado, exponente máximo de la democracia parlamentaria, en la que concurren las tres principales funciones de las Cortes: potestad legislativa, aprobación de presupuestos y control de la acción del Gobierno (TC). Dicha ley también posee una reserva constitucional de materia (contenido mínimo necesario), 35



consistente en la previsión de ingresos y autorización de gastos del sector público estatal para un año (art. 134.2 C.E.). Otros tipos de leyes: los Estatutos de Autonomía (norma básica de cada Comunidad Autónoma, art. 147.1 C.E.); las leyes de armonización, las leyes marco y de transferencia y delegación. (art. 150 C.E.). Todas ellas poseen el mismo rango normativo, de ley, y, por tanto, se encuentran en el mismo escalón de la pirámide normativa, en una posición inmediatamente inferior a la Constitución. No obstante, este

grupo

configura

lo

que

ha

venido

a

denominarse

«Bloque

de

Constitucionalidad», usado como parámetro para controlar la constitucionalidad o no de una ley o norma con rango legal. Además de las leyes, como decíamos, existen otras normas con rango legal. En este orden de cosas se encuentran: Reglamentos parlamentarios: normas que expresan el funcionamiento de las Cámaras parlamentarias (expresión de su poder de autoorganización). Son susceptibles de control de constitucionalidad (art. 27.2.d LOTC). Tienen fuerza de ley. Como pudiera deducirse, la relación con las leyes se basa en el principio de reserva material, no en el de jerarquía. Decreto legislativo (art. 85 C.E.): disposiciones normativas con rango de ley elaboradas por el Gobierno, basadas en un apoderamiento previo o habilitación expresa (delegación legislativa) conferida ad hoc por una ley (ley de delegación, de carácter finalista) emanada de las Cortes Generales (no directamente por la C.E.). A tenor del art. 82.2 C.E. existen dos tipos de leyes de delegación (de naturaleza ordinaria): Leyes base

Ley ordinaria

Elaboran una nueva normativa respecto de una determinada materia o modifican bajo una nueva dirección la ya existente (forman textos articulados)

Armonizan o sistematizan una normativa legal ya existente refundiendo varios textos legales en uno solo

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Decreto-ley (art. 86 C.E.): disposición legislativa provisional que emana del Gobierno en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad. Pretende dar respuestas a las perspectivas cambiantes de la vida (STC 6/1983). También tienen fuerza de ley. En esta ocasión la potestad legislativa es originaria del Gobierno. No obstante, se prohíbe su uso en determinadas materias. Entran en vigor el mismo día de su publicación, por lo que no están sujetas a vacatio legis. En el siguiente escalón, por debajo de las leyes y normas con rango legal descritas, se sitúan los Reglamentos: normas jurídicas dictadas por el Gobierno (Poder Ejecutivo), mediante potestad directamente atribuida por la Constitución, con rango o fuerza inferior a la ley, en su desarrollo o aplicación. Reciben diversas denominaciones (Reales Decretos, órdenes ministeriales, decretos, ordenanza, etc.), pero a todos ellos les caracteriza su carácter general y abstracto, innovador y con estabilidad y perdurabilidad (a diferencia de los actos administrativos). Estos Reglamentos son diferentes a los, ya vistos, Reglamentos parlamentarios, cuya fuerza es de norma con rango legal, susceptibles de control constitucional según el art. 27 LOTC. Por último, hay que mencionar a los Tratados internacionales: acuerdos regidos por el derecho internacional y celebrados entre Estados, entre organizaciones internacionales y Estados, o entre organizaciones internacionales, que obligan a las partes desde que entran en vigor, con independencia de su eficacia interna. Según el art. 96.1 de la C.E: «los tratados válidamente celebrados (según las normas internacionales y constitucionales internas de celebración de tratados), una vez publicados oficialmente en España (art. 9.3), formarán parte del ordenamiento interno». En cuanto a la posición jurídica de los tratados internacionales, debe tenerse en cuenta que se encuentran, por un lado, subordinados a la Constitución (art. 95.1, 165.1.a, y 163 C.E., art. 27.2.c 78 LOTC); aunque, gozan de primacía sobre el derecho interno (en caso de contradicción la ley interna es inaplicable). Por último, faltaría analizar las principales fuentes jurídicas del Derecho comunitario. En este sentido, se deben distinguir dos grandes bloques:

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Fuentes de Derecho originario: se trata de los tratados fundacionales de la UE. Prevalecen sobre las demás fuentes de la UE y de los Estados miembros. Fuentes de Derecho derivado: son aquellas creadas por las instituciones europeas con poder legislativo (Parlamento Europeo y Consejo. La Comisión Europea tiene iniciativa legislativa). Dentro de este grupo existen varias categorías de fuentes formales, con diversos rasgos diferenciadores:  Por un lado se encuentran los Reglamentos: poseen un carácter general –esto es, se dirigen de forma abstracta y global a los Estados o a personas físicas o jurídicas–, y obligatorio, además de ser directamente aplicables. Son equiparables a la categoría de ley en el Ordenamiento interno. En todo caso, otorgan derechos e imponen obligaciones y no requieren de un acto de transformación.  En segundo lugar encontramos las Directivas: obligan al Estado u Estados destinatarios en cuanto al resultado, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y medios para conseguirlo. Las directivas, por regla general, requieren un acto de trasposición para generar derechos y obligaciones a los ciudadanos.  En tercer puesto están las Decisiones: acto individual que puede dirigirse a un Estado o a un particular (similar a un acto administrativo interno). Son obligatorias en todos sus elementos, pero cuando designen destinatario, solo para este.  Por último, las Recomendaciones y Dictámenes, por su carácter no vinculante. Promueven comportamientos de los Estados en materias que no corresponden a la UE, o de forma previa a la intervención normativa de la UE. En todo caso, hay que resaltar que el Derecho de la UE es directamente aplicable, esto es, no requiere medida estatal alguna para ser efectivo en el ámbito interno, genera derechos y obligaciones entre los particulares y puede ser invocado ante los tribunales, además de gozar de primacía (que no superioridad) ante el derecho interno de cualquier rango. La primacía provoca que en caso de colisión entre una norma interna y una comunitaria, la norma interna se inaplique en ese supuesto concreto, pero no se expulsa del ordenamiento jurídico como si superior fuese la comunitaria.

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3.2. Las fuentes del Derecho parlamentario El Derecho Parlamentario, como cualquier otra parte del ordenamiento jurídico, está integrado por fuentes de muy distinto rango. En este tema pretendemos conocer cada una de ellas, atendiendo a su concepto, alcance, posición, contenido y posible control jurisdiccional. En este sentido, el orden jerárquico que guardan entre sí las diferentes fuentes formales a las que vamos a atender es el siguiente, de mayor superioridad jerárquica a menor: Constitución. Leyes, Reglamentos Parlamentarios y otras normas autónomas con carácter legal. Usos y costumbres. La Constitución española de 1978 y las leyes La idea de «Constitución» surge a finales del siglo XVIII, principalmente en EE.UU y Francia, vinculada a las teorías liberales provenientes de los diferentes movimientos revolucionarios existentes en aquellos Estados. Su fundamento no es otro que la soberanía popular, ya que se entiende que el texto constitucional expresa las teorías del «pacto social» que defiende la Ilustración (Locke, Hobbes. Rouseau). De esta manera, la Constitución se constituye en fuente de legitimación del poder y del Derecho, porque, de un lado, establece un orden político determinado (constituye la organización política del Estado) y, de otro, a su vez, limita el poder de los constituyentes, especificando y garantizando los derechos individuales de los ciudadanos. En España, las constituciones decimonónicas (desde la primera de 1812, hasta la republicana de 1876) articularon un sistema de fuentes legal en torno a la ley, cúspide del sistema y expresión de las Cortes Generales como titular del Poder Legislativo, y, el reglamento, como norma procedente del Poder Ejecutivo. En este orden de cosas, las Constituciones pertenecían al ámbito político y no jurídico, en el sentido de significar más una declaración de principios o un simple programa político, que constituir una norma jurídica. Con la Constitución republicana (II República) española de 1931, el sistema de fuentes se vio sujeto a un cambio sustancial. La potestad legislativa ahora reside en el pueblo, lo que hace determinar un sistema de fuentes no legal sino constitucional, en el que la 39



ley pasa a estar subordinada a la Constitución, que se configura como auténtica norma jurídica revestida de supremacía. El carácter normativo de la Constitución, a partir de entonces, es indiscutible. Actualmente, pues, la Constitución española de 1978, como auténtica norma jurídica, obliga y vincula directamente a todos los poderes públicos y ciudadanos (art. 9.1 C.E.), aunque la vinculación que proyecta es distinta para unos y otros. Así, para los poderes públicos la vinculación es positiva, en cuanto estos deben respetar los mandatos constitucionales y promocionar sus valores y principios; mientras que para los ciudadanos la vinculación es negativa, en cuanto que pueden actuar libremente ajustándose a los preceptos constitucionales, sin que se les exija adhesión positiva alguna a los mismos. Además de este carácter normativo y vinculante, la Constitución es la fuente suprema de todo el ordenamiento jurídico y, por ende, del Derecho Parlamentario: ninguna norma puede contradecirla sin ser expulsada por ello del ordenamiento jurídico. En lo que a nuestra materia se refiere, la Constitución contiene disposiciones concretas relativas a las CCGG. Particularmente, atañen a esta materia: Títulos III y V (40 arts.). Otros preceptos: o Art. 99: elección del Presidente del Gobierno: procedimiento de investidura. o Art. 134: aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. o Art. 151: coordinación competencias legislativas Estado-CC.AA. Principios Generales: soberanía popular (art. 1.2); funcionamiento democrático interno de los partidos (art. 6); etc. Inmediatamente inferior a la C.E. se encuentran las leyes y, entre ellas destacan, muy especialmente los Reglamentos parlamentarios, a los que se hará alusión en el apartado siguiente.

Su

posición

estructural

en

el

sistema

normativo

es

preferente,

inmediatamente inferior a la Constitución pero superior al resto y en igual posición que las leyes y normas con rango legal. Las leyes son fuente del Derecho Parlamentario en cuanto inciden en las relaciones de las Cámaras con otros sujetos u órganos, esto es, en los aspectos externos de las Cámaras. En cambio, los Reglamentos parlamentarios se ocupan de la vida interna parlamentaria, operando ad intra de las Cámaras que los aprueban (STC 108/1986 de 29 de julio). 40



En este orden de cosas, hay que aclarar que la relación que existe entre las leyes y los Reglamentos parlamentarios no es jerárquica, sino en relación con la materia (poseen, por tanto, un ámbito competencial distinto). La aprobación de las leyes está sujeta a la tramitación establecida en estos Reglamentos pero, a su vez, la impugnación de los Reglamentos ante el TC está sujeta a los trámites de la LOTC. No obstante, esta subsunción de unas a otros es en lo formal o procedimental, no en lo material, en lo que únicamente se someten a la C.E., como norma suprema. Como ejemplo de leyes que afectan al Derecho parlamentario y, por tanto, son fuente del mismo, encontramos la LOREG de 1985; LO 3/1981 de 6 de abril, del Defensor del Pueblo; LO 4/1981 de 1 de junio de los estados de alarma, excepción y sitio; Ley de 9 de febrero de 1912 que declara los tribunales que han de entender en el conocimiento de las causas contra senados y diputados; Ley 17/2006 de 5 de junio, de la Radio y Televisión de titularidad estatal; LO 3/1984 de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular; LO 2/1982 Tribunal de Cuentas, y, así, un largo etc. Los Reglamentos parlamentarios: naturaleza jurídica En desarrollo de la autonomía parlamentaria reglamentaria, las Cámaras gozan de la potestad de elaborar, aprobar y, en su caso, reformar por sí mismas las normas que han de regular su organización y funcionamiento. Normas que, por otro lado, no solo despliegan sus efectos en el interior de las Cámaras (ad intra), sino también ad extra. Dichos Reglamentos constituyen el bloque más característico o significativo normativo del Derecho Parlamentario. Los Reglamentos parlamentarios constituyen

desarrollo

inmediato de la

Constitución (art. 72.1): las Cámaras establecen sus propios Reglamentos. Por su parte, en el mismo precepto constitucional, in fine, se dispone que: los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad que requerirá mayoría absoluta. Con esta previsión se pretende proteger a las minorías. Su principal ámbito material se refiere a la vida interna de las Cámaras (organización y funcionamiento), lo que se ha venido a llamar interna corporis. Existen varios preceptos constitucionales que hacen referencia a la materia que concierne a los Reglamentos parlamentarios. Como ejemplo de algunos de ellos están el art. 79.1 y 2: reunión reglamentaria de las Cámaras para la adopción de acuerdos, con asistencia de 41



la mayoría de sus miembros; el art. 80: posibilidad de acordar sesiones plenarias secretas con arreglo al Reglamento; el art. 87.1: la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, Congreso y Senado, de acuerdo con los Reglamentos; el art. 89.1: tramitación de proposiciones de ley; el art. 111.1: tiempo mínimo semanal para las interpelaciones y preguntas, etc. No obstante, la reserva material parlamentaria reglamentaria alcanza a todas las cuestiones que afecten a la organización y funcionamiento interno de las Cámaras, no solo las previstas en la Constitución (ej. Grupos parlamentarios, debates, Junta de Portavoces, etc.). En otro orden de cosas, es importante aclarar que los Reglamentos parlamentarios tienen el mismo nombre que los «reglamentos» administrativos, pero contienen sustanciales diferencias: Los Reglamentos parlamentarios están ordenados directamente a la norma constitucional. Los Reglamentos parlamentarios tienen igual fuerza jerárquica que las leyes, mientras que los reglamentos administrativos son inferiores a las leyes. Los Reglamentos parlamentarios son voluntad de los órganos legislativos del Estado; los reglamentos administrativos proceden de órganos subordinados en el esquema estatal. En consecuencia, el régimen jurídico de ambos es muy diferente. En este sentido, también conviene resaltar que los Reglamentos parlamentarios son aprobados separadamente por las Cámaras a que se dirigen, sin intervención de ningún otro órgano, ni sanción o promulgación por el Rey: cada Cámara aprueba su propio Reglamento. Para su vigencia únicamente se exige la publicación en el B.O. de las Cortes Generales. En cuanto a la naturaleza jurídica de los Reglamentos parlamentarios, resulta una de las cuestiones más debatidas doctrinalmente y con grandes repercusiones en lo que al control de constitucionalidad de los mismos se refiere, o a su consideración de parámetro de constitucionalidad. Son varias las teorías que podríamos analizar, siguiendo a Vidal Martín: Los Reglamentos parlamentarios conjunto de reglas prácticas y consuetudinarias (Hatscheck), carentes de fuerza como jurídica y, por tanto, fácilmente incumplidas por las propias Cámaras. Su vigencia sería la propia de la legislatura y, dado su 42



carácter interno, no podrían ser invocados ante la jurisdicción. Esta tesis no es defendible actualmente, primero por la propia positivización o codificación de los Reglamentos parlamentarios y, en segundo lugar porque, además de ser verdaderas normas jurídicas, despliegan sus efectos, como se ha dicho, no solo ad intra sino también ad extra, siendo por tanto controlables jurisdiccionalmente. Los Reglamentos parlamentarios como expresión de un derecho estatutario (Laband y otros), no territorial sino orgánico o institucional (Torres del Moral), vinculante jurídicamente solo para los miembros de la Cámara. A esta tesis se le critica la concepción de «autonormación» o «autonomía reglamentaria» empleada. Es cierto que las Cámaras legislativas tienen reconocida constitucionalmente una facultad de autoreglamentación, pero, al carecer de personalidad jurídica distinta de la del Estado, aquélla es de naturaleza diversa a la que se predica de los entes con personalidad jurídica propia. Igualmente, esta teoría reduce la eficacia de los Reglamentos al interior de las Cámaras, obviando la trascendencia externa de los mismos. Los Reglamentos parlamentarios como Ley material, no formal ni meramente interna, pues despliegan sus efectos al ámbito externo de las Cámaras (Xifra Heras y otros). Esta tesis es rechazada porque parte de un concepto de ley material, que si bien en su momento histórico adquirió todo su sentido, por no estar la ley supedita a la norma constitucional, actualmente carece de él. En la actualidad, hay que partir de un concepto formal de ley, conforme al cual se entiende por la misma a la norma elaborada por el Parlamento por el procedimiento formalmente establecido. Los Reglamentos parlamentarios como norma integrada por otras varias de diferente naturaleza (Jellinek y otros). La crítica a esta tesis se refiere a que si bien es cierto que los Reglamentos parlamentarios están integrados por diversas clases de normas, ello no les otorga necesariamente diferente naturaleza jurídica. Los Reglamentos parlamentarios como actos internos jurídicos, aunque con eficacia limitada al interior de las Cámaras (Santi Romano). De nuevo, la reducción de los efectos al ámbito interno se constituye en obstáculo para admitir esta teoría. Los Reglamentos parlamentarios como Reglamentos de ejecución de la Constitución (Balladore Pallieri y otros). Esta teoría no es válida en aquellos países en los que la Constitución guarda silencio sobre su elaboración por las Cámaras (ej. Suiza). Además, y en lo que a España se refiere y como ya se ha dicho, el contenido material 43



de los Reglamentos parlamentarios no aparece en su totalidad previsto en la norma constitucional, por ejemplo, el tema de la Junta de Portavoces, etc. Los Reglamentos parlamentarios como manifestación de residuos de la soberanía parlamentaria en el tiempo de la revolución liberal (Alzaga). A esta teoría se le critica la defensa de la personalidad jurídica del Parlamento con el uso de un terminología sui generis, además de la difícil compaginación de la soberanía con su posible control constitucional. Los Reglamentos parlamentarios como Protocolos parlamentarios (Marco), esto es, como reglas que las Cámaras deben cumplir en la realización de sus funciones para que su resultado se considere válido. Esta teoría es de reciente configuración y, en realidad, poco aclara a cerca de la naturaleza jurídica de los Reglamentos parlamentarios. Sea cual fuere la conclusión a la que se llegue con respecto a la naturaleza jurídica de los Reglamentos parlamentarios, lo que debe quedar claro es su indiscutible carácter normativo, ya que generan derechos y obligaciones y se insertan con pretensiones de estabilidad y permanencia en el ordenamiento jurídico parlamentario. La potestad de auto-normatividad de las Cámaras encuentra su principal fundamento y límites en la propia Constitución. Este carácter normativo queda reafirmado por el art. 27.2 LOTC, al someterlos a control de constitucionalidad. En definitiva, puede decirse que los RP son normas jurídicas primarias y de emanación necesaria, dotadas de la fuerza propia de la ley en su ámbito competencial, y sujetas a control de constitucionalidad. Las normas interpretativas y supletorias de los Presidentes de las Cámaras Junto a las normas que aprueban las Mesas de las Cámaras como órganos superiores de administración de las mismas (no incluidas en el Derecho Parlamentario) –tales como contratos, etc.–, destacan las normas reservadas a los Presidentes de las Cámaras para interpretar, desarrollar y suplir disposiciones de los Reglamentos respectivos. Como se dijo, es evidente que, como cualquier parte del ordenamiento jurídico estatal, el Derecho parlamentario se integra por fuentes de muy diverso rango, principalmente porque las de rango superior requieren un desarrollo normativo otorgado por otras, de rango inferior. En este lugar es en el que se incardinan las Resoluciones presidenciales a las que vamos a atender en este epígrafe.

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Según los arts. 32.2 RC y 37.7 y 8 RS, los Presidentes de las Cámaras, como directores de las mismas, en el transcurso de las deliberaciones y los trabajos parlamentarios interpretan los Reglamentos en caso de duda, y los suplen en caso de lagunas. Estas Resoluciones Presidenciales no tienen carácter general, pues resuelven cada caso particular, y carecen, pues, de valor normativo. No obstante, estas Resoluciones interpretativas y supletorias pueden servir de base para el surgimiento de disposiciones generales, por ser aprobadas como tales (o por convertirse, por reiteración, en costumbre), en cuyo caso, se convierten en normas generales y obligatorias, parte integrante del sistema de fuentes del Derecho Parlamentario. En el caso del Congreso, estas resoluciones o disposiciones generales obligatorias requieren el parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces (art. 32.2. RC); y en el del Senado, el acuerdo de la Mesa de la Comisión de Reglamento, oída la Junta de Portavoces y (art. 37.8 y 44 d) RS). En todo caso, es discutida esta capacidad para el caso de la suplencia de lagunas (no así, para las interpretativas o de desarrollo, o para las que suplen lagunas provisionalmente, a la espera de la reforma reglamentaria). Así, el art. 72.1 de la C.E. entiende que los Reglamentos y sus reformas son materias que deben ser aprobadas por mayoría absoluta y, siendo que la suplencia de una laguna reglamentaria bien podría considerarse una reforma, el procedimiento descrito dista mucho del exigido constitucionalmente. De esta manera surge una primera clasificación de las Resoluciones presidenciales, en atención al órgano legitimado activamente para su dictado: De un lado, aquellas dictadas por el Presidente de la Cámara sin necesidad de que en su formación confluyan órganos diferentes: se integraría en este grupo las de interpretación de los Reglamentos del Congreso y del Senado y las que suplen lagunas respecto al Reglamento del Congreso siempre que no gocen de carácter general. De otro, estarían las resoluciones dictadas por el Presidente de la Cámara en las que necesariamente se requiera la participación de ciertos órganos parlamentarios: esto es, las supletorias del Reglamento del Congreso que posean carácter general, y las supletorias del Reglamento del Senado, cualquiera que sea su carácter. Asimismo, existen otras posibles clasificaciones, siendo la más general aquella que atiende a sus distintos efectos, y que diferencia entre las Resoluciones singulares –esto 45



es, las dictadas para resolver casos concretos, agotando su vigencia en ese momento (normalmente son interpretativas y las dicta el Presidente en exclusividad)–, y las generales, que tienden a la permanencia por regular un elenco de supuestos similares. En todo caso, estas disposiciones están subordinadas a la C.E. y a los Reglamentos parlamentarios. De esta manera, junto a los controles internos, cuyo parámetro son los Reglamentos parlamentarios, existe uno externo de constitucionalidad, que aunque no especificado expresamente, se ha entendido comprendido, por gran parte de la doctrina, en la referencia del art. 27.2 d) de la LOTC a los Reglamentos parlamentarios, como normas susceptibles de control constitucional (no así en la expresión «actos y decisiones sin valor de ley» del art. 42 LOTC, que los somete al recurso de amparo). Así, si una de estas disposiciones presidenciales vulnera un precepto reglamentario, será sometida a un control interno, mientras que si quebranta la propia Constitución, su control será ejercido por el TC. No obstante, si la Resolución presidencial tuviera materialmente contenido reglamentario y fuese susceptible de incluirse, por dicho contenido, en los propios Reglamentos parlamentarios, podría entenderse que se infringe directamente el art. 72.1 C.E. al no aprobarse por mayoría absoluta, y que su control debería ser constitucional. Asimismo, la STC 44/1995 asumió que la infracción o novación reglamentaria por parte de una de estas Resoluciones presidenciales supone conculcar el art. 23.2 C.E. y, por tanto, es posible el reconocimiento del amparo constitucional. Las Resoluciones no gozan de rango de ley y, por tanto, se encuentran limitadas por los Reglamentos parlamentarios. Por su parte, el art. 23 C.E. se encuentra sometido a la reserva de ley, por lo que cualquier Resolución que infrinja un Reglamento parlamentario es recurrible en amparo. Los Reglamentos parlamentarios regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras y suponen la configuración legal del derecho fundamental a ejercer un cargo público del art. 23 de la Constitución. En todo caso, en la práctica, habitualmente, las disposiciones presidenciales inciden en cuestiones procedimentales y organizativas, que ningún ataque suponen a los derechos y libertades fundamentales o a los principios constitucionales.

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Los actos parlamentarios y su control Se entiende por actos parlamentarios los llevados a cabo por las Cámaras en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Consisten en resoluciones o acuerdos de las Cámaras parlamentarias, previstos en la C.E., en los Reglamentos Parlamentarios o en otras disposiciones legales. Siguiendo a Huarte-Mendicota, atendiendo a su eficacia jurídica, se clasifican en: Leyes. Actos con fuerza de ley. Actos con eficacia jurídica directa. Actos de control político con eficacia jurídica. Actos de naturaleza política no vinculantes jurídicamente. Actos materialmente administrativos susceptibles por la jurisdicción contenciosoadministrativa. Esta clasificación manifiesta la multiplicidad de actos parlamentarios que se integran en esta categoría de fuente, pero no clarifica su significado y alcance, existiendo actos que se encuadrarían en dos o más de las categorías enumeradas, y otros, como por ejemplo la presentación de proposiciones no de ley, no fáciles de clasificar pues, por ejemplo, no son siempre estrictamente políticos, ya que su no admisión a trámite por la Mesa puede ser susceptible de recurso de amparo. A mi juicio, constituye una clasificación más acertada la que distingue los actos parlamentarios en virtud de la admisión de su posible control jurisdiccional, pese a lo debatido del tema: Actos sin eficacia jurídica no susceptibles de recurrirse en amparo ante el TC. Se trata de actos que por sí no producen lesión de derechos fundamentales, por lo que no se pueden recurrir en amparo. Se trataría de algunos actos de trámite, como por ejemplo, el dictamen de la Junta de Portavoces de un Parlamento autonómico (STC 214/1990). Actos susceptibles de ser recurridos ante los órganos jurisdiccionales y que, por tanto, tienen cierta eficacia jurídica. Dentro de este grupo, a su vez, podríamos distinguir entre: 47



o Los que son objeto únicamente de recurso de inconstitucionalidad, reservado al Pleno del TC (art. 161.1 a C.E., arts. 2.1.a y 27.2 LOTC). En este apartado encontramos tres grupos de actos de diferente naturaleza.

Por un lado estarían las leyes, es decir, todo acto parlamentario aprobado bajo la denominación formal de «ley» En segundo lugar, se encontraría las disposiciones normativas, esto es, normas con rango legal que no reciben la denominación formal de «leyes»: Decretos-leyes y Decretos legislativos, Reglamentos de las Cámaras y de las asambleas legislativas autonómicas En tercer lugar se encontraría el grupo más difícil de concretar, comprendido por los denominados «actos con fuerza de ley». Constituyen estos una serie de actos bajo un concepto indeterminado, difícil de precisar tanto doctrinal como jurisprudencialmente

La doctrina es acorde a considerar actos de este grupo a la declaración de los estados excepcionales cuando intervenga el Congreso, la autorización de tratados internacionales o la convalidación de Decretos-leyes. No obstante, son muchos más los actos que deben integrarse en esta categoría de «con fuerza de ley». Siguiendo a García Cuadrado, esta categoría estaría conformada por lo que él denomina «actos constitucionales», es decir, aquellas decisiones políticas, jurídicamente formalizadas, que tienen un contenido concreto y que suponen la aplicación por parte de un órgano constitucional de una competencia constitucional. A partir de esta definición, clasifica los actos con fuerza de ley –o constitucionales, en sus términos–, en tres grupos: los actos de designación de un cargo superior de gobierno en el Estado (Regente del monarca, vocales del CGPJ, miembros del TC, etc.); los que suspenden preceptos constitucionales para hacer entrar en vigor otros contrarios (art. 155 C.E., art. 55.1 C.E., etc.); y, los que dan validez o posibilitan una norma con rango legal (autorización de tratados internacionales, convalidación de Decretos-leyes, etc.). Por tanto, esta categoría comprende tanto los actos constitucionales emitidos por las Cámaras bajo la forma de «acuerdos» o «resoluciones», como los decididos por las Cámaras pero formalizados por el Rey.

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o Los que son objeto únicamente de recurso de amparo, reservado a las Salas del TC: tienen eficacia jurídica pero no fuerza de ley. Son recurribles en amparo por entender que violan el derecho al acceso y permanencia a los cargos públicos del art. 23.1 C.E. o Los que son objeto de recurso contencioso-administrativo y, agotada la vía judicial previa, objeto de amparo: actos y disposiciones sin fuerza de ley en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a Derecho público (art. 3.a Ley 29/2998 de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa). En todo caso, los actos parlamentarios están sometidos a un control político o de oportunidad, por los medios de comunicación, las fuerzas políticas, y por los ciudadanos, en cuanto que su comportamiento se enjuicia por el pueblo en tiempo fijo, cada cuatro años que finaliza la legislatura o, con anterioridad, en caso de disolución anticipada de las Costes. Por tanto, un acto parlamentario que infrinja normas internas o reglamentarias es sometido al control interno de las propias Cámaras y al político externo descrito, y, solo en caso de vulnerar la Constitución española, bien por contravenir algún precepto o principio superior (art. 42 LOTC), bien por vulnerar algún derecho fundamental (art. 23 C.E.), podrá someterse a un control jurisdiccional. La costumbre parlamentaria Podríamos definir la costumbre como la norma creada e impuesta por el uso social. La costumbre parlamentaria, al igual como la costumbre como fuente del Derecho en general, constituye derecho no escrito, exigiendo para su existencia de dos rasgos básicos: la repetición de determinados comportamientos (precedentes) y la convicción del carácter jurídico de tales prácticas por quiénes las llevan a cabo. Ejemplos actuales de prácticas o costumbres parlamentarias existen muchos, tales como el orden de intervención de los Portavoces, que sigue el inverso al tamaño de los Grupos parlamentarios; la apertura de la legislatura por el Rey, etc. En todo caso, es conveniente matizar que costumbres en sentido estricto hay pocas en el Parlamento, y que en la mayor parte de los casos, se citan como costumbres prácticas o usos no propiamente consistentes en costumbres, sino más bien como una especie de costumbre en el primer estadio de elaboración. 49



En Derecho Parlamentario, el uso de la costumbre parlamentaria es muy habitual, dado que la organización de las CCGG se rige fundamentalmente por la C.E, norma básicamente integrada por disposiciones de carácter genérico, que suelen provocar vacíos. La costumbre cumple perfectamente la función de completar dichos vacíos. Por tanto, la costumbre parlamentaria forma la base sobre la que se ha elaborado buena parte del Derecho Parlamentario escrito. En este sentido, los fallos o decisiones de los Presidentes de las Cámaras suelen funcionar como precedentes que constituyen la base de futuras costumbres. No obstante, en España, la afirmación de la relevancia y extensión parlamentaria de la fuente consuetudinaria está sujeta a cautelas, habida cuenta que el Derecho Parlamentario vigente actualmente data, prácticamente, de 1977 y las primeras elecciones democráticas, con el ejercicio del sufragio universal y libre. Por tanto, el Derecho Parlamentario actual en España es un derecho ex novo y básicamente escrito. Además, el rasgo de racionalizado de nuestro parlamentarismo español tiende a una regulación prolija, por lo que el espacio para los usos y costumbres parlamentarios queda bastante reducido con relación al Derecho comparado. En todo caso, la costumbre en Derecho parlamentario goza de una considerable relevancia por su incidencia sobre el derecho escrito. La equiparación jerárquica del rango de los Reglamentos parlamentarios a las leyes, a los efectos del art. 1.1 del CC – que recoge que las fuentes del ordenamiento jurídico son las leyes, la costumbre y los principios generales del derecho–, comporta la sumisión de la costumbre parlamentaria a los Reglamentos de las Cámaras. En efecto, señala el CC que la costumbre solo regirá en defecto de ley, siempre que no sea moral o injusta y que resulte probada (art. 1.3 CC). No obstante, la autonomía de la que gozan las propias Cámaras legislativas impide un control jurídico directo sobre estas prácticas, de ahí que se propicie el clima adecuado para su surgimiento. De esta manera, puede afirmarse que solo con el conocimiento de las leyes no bastaría para conocer la realidad del Parlamento.

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Capítulo 4 Organización de las CCGG

Capítulo 4: Organización de las CCGG

4.4. Estructura bicameral Según el artículo 66.1 de la Constitución española «las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y por el Senado». Por tanto, son dos las Cámaras que integran esta institución. Históricamente, ya los Parlamentos medievales nacieron divididos en dos o más brazos que, paralelamente, representaban a otros tantos estamentos o clases sociales. Habitualmente, la razón de ello solía consistir en la búsqueda regia de apoyo para la aprobación de medidas tributarias que de otra manera eran difíciles de ejecutar. A su vez, como la división feudal implicaba la existencia de estamentos con diferentes privilegios cuyos intereses podían variar, ello derivaba en reuniones y decisiones escindidas y en que los representantes lo fuesen de cada estamento, dando lugar a un Parlamento integrado por varias Cámaras. Por tanto, en ese primer momento, el bicameralismo parlamentario poseía un fundamento de clase, o de defensa privilegiada de algunos estamentos sociales. El nacimiento del Estado federal, a finales del siglo XVIII, va a determinar el surgimiento de un nuevo tipo de bicameralismo, de base territorial. Este bicameralismo se basaba en la existencia de una Cámara en que se representaba a los Estados en cuanto tales, y otra que representaba a entes territoriales. Su fundamento pasó a ser el de expresar intereses de tipo territorial en estos Estados federales. Finalmente, la progresiva democratización del Estado y el arraigo del principio de soberanía popular junto a la implantación del sufragio universal para acceder a la Cámara baja, provocaron la conversión de esta en el eje determinante del parlamentarismo. Como consecuencia, las segundas Cámaras se vieron abocadas a democratizarse por no entrar en un proceso de debilitamiento al alejarse del nivel electivo de la Cámara baja. Esto desembocará en una situación de duplicidad y reiteración en las decisiones de ambas Cámaras que harán perder el papel de contrapeso a la Cámara alta y entrar en crisis al bicameralismo. En este contexto, el bicameralismo de corte territorial es el único que puede sostener esta situación de crisis y justificar la existencia de brazos diferentes en la institución

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parlamentaria, pues su diversa extracción le permite configurar una Cámara que no coincida necesariamente en las decisiones e impulsos con la Cámara baja. Atendiendo a la historia constitucional española, es patente la preferencia por la estructura bicameral, siendo las dos únicas excepciones en el tiempo la Constitución de 1812 y la republicana de 1931, ambas de corte unicameral. Asimismo, el fundamento inicial del bicameralismo español también encuentra sus raíces en los diferentes estamentos o clases sociales y en la defensa de sus intereses diversos. No obstante, en el proyecto de Constitución federal de 1873 aparece el primer intento, aunque tímido, de configurar un Parlamento bicameral con una Cámara de representación territorial. Finalmente, la C.E. de 1978 opta por estructurar las Cortes Generales en dos Cámaras, ambas representantes de pueblo español (art. 66.1 C.E.), aunque al Senado, a su vez, se le define como Cámara de representación territorial (art. 69.1 C.E.). El significado de esta expresión debe entenderse referido a que el Senado es la Cámara donde están representadas las distintas CC.AA. El calificativo de «Generales», aunque desconocido por la historia constitucional española, encuentra su justificación en la intención de diferenciar el Parlamento nacional de las Asambleas de las CC.AA. No obstante, como anteriormente se comentó, esta interpretación constituye más una aspiración que una realidad. El título III de la Constitución desarrolla ampliamente este bicameralismo parlamentario español. De su estudio puede concluirse la existencia de lo que ha venido a denominarse bicameralismo imperfecto, por el que se constata la superioridad o prevalencia del Congreso sobre el Senado en cuanto al volumen de facultades y la relevancia de estas. Formalmente, el Congreso y el Senado poseen las mismas funciones, previstas en el art. 66.2 de la C.E: potestad legislativa, aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, control de la acción del Gobierno y demás atribuidas por la Constitución. Sin embargo, el reparto de facultades para llevarlas a cabo es muy diferente entre una y otra Cámara. En este sentido, más allá de los supuestos idénticos de intervención de ambas Cámaras y alguna excepción a la superioridad de la Cámara baja, existen acciones en las que solo participa el Congreso, y otras en las que su participación es eminentemente preeminente.

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Como supuestos de participación exclusiva del Congreso encontramos: La elección, mediante el procedimiento de investidura, del Presidente del Gobierno (art. 99 C.E.). La exigencia de responsabilidad política al Gobierno mediante la moción de censura y la cuestión de confianza (arts. 112 y ss. C.E.). La convalidación de los Decretos-Ley (art. 86.2 C.E.). La autorización para celebrar referéndum consultivos (art. 161 RC). La declaración de los estados de excepción, alarma y sitio (art. 116.2, 3 y 4 C.E.). Como supuestos de preeminencia de la intervención del Congreso: El procedimiento legislativo (art. 90.1 C.E.). Posibilidad de rechazo de enmiendas introducidas por el Senado en los proyectos de ley (art. 90.2 C.E.). El conocimiento de los Presupuestos iniciales del Estado (art. 134.1 C.E.). La autorización de tratados internacionales (art. 93 C.E.). El significado de la preeminencia del Congreso en los supuestos mencionados radica en que las tramitaciones parlamentarias en las que se requiera la intervención de ambas Cámaras se iniciarán en el Congreso, salvo en los supuestos de los artículos 145.2 y 158.2 de la C.E., referentes respectivamente a la autorización de acuerdos de cooperación entre CC.AA. y la distribución del Fondo de compensación interterritorial. A ello habría que añadir que los supuestos de poderes idénticos entre ambas Cámaras se reducen a los del art. 150.3 de la C.E., referido a la declaración de necesidad por parte de las Cortes de dictar el Estado leyes de armonización de las disposiciones normativas de las CC.AA., aún en el caso de tratarse de materias atribuidas a estas; y a los del art. 74.1 de la C.E., referido a las competencias no legislativas que el Título II atribuye a las CCGG. Como ejemplo de competencias no legislativas, encontramos: la provisión de la sucesión a la Corona, cuando estén extinguidas todas las líneas (art. 57.3 C.E); la prohibición de contraer matrimonio a personas con derecho a la sucesión al trono (art. 57.4 C.E.); la apreciación de la imposibilidad del Rey para el ejercicio de su autoridad (art. 59.2 C.E.); el nombramiento de Regente, cuando no existe ninguna de las personas llamadas en derecho (art. 59.3 C.E.), etc. La previsión de reunión de ambas Cámaras en sesión conjunta en los supuestos de competencias no legislativas demuestra la excepción ante la regla general de actuación separada entre ambos brazos legislativos. 54



En última instancia, existe una excepción a esta regla general del bicameralismo imperfecto a favor del Congreso, regulado en el artículo 155.1 de la Constitución, por el que corresponde a la mayoría absoluta del Senado aprobar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar al cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitución u otras leyes imponen a las CC.AA. o la protección del interés general, cuando estas no cumplan o atenten contra el mismo, y previo requerimiento desatendido al Presidente de la Comunidad Autónoma. Como puede observarse, en este supuesto la intervención es exclusiva del Senado, precisamente por tratarse de un caso relacionado directamente con los entes territoriales autonómicos y su incumplimiento de normas constitucionales. El Senado es el competente para aprobar las medidas coercitivas sobre las Comunidades Autónomas en calidad de Cámara de representación territorial. No obstante, para que la Cámara alta fuese un auténtico órgano de representación de las CC.AA. se requerirían dos circunstancias que en nuestro Senado no se cumplen. Por un lado, sus miembros deberían ser, si no todos, sí mayoritariamente designados por los entes representados; y, por otro, consecuentemente debería establecerse una relación funcional inmediata entre los senadores y las CC.AA. que los eligiesen. En nuestro parlamentarismo, ninguna de las dos circunstancias se da, pues, como es sabido, solo una pequeña parte de los senadores son elegidos por las asambleas legislativas autonómicas, siendo la mayoría designados directamente por los ciudadanos (208 senadores de un número variable que oscila entre 250-270), a semejanza de los diputados de la Cámara baja, lo que provoca esa no correlativa inmediatez en la relación funcional senadores-Comunidades. Paradójicamente, la razón principal que justificaría la subordinación política de la Cámara alta a la baja, esto es, del Senado al Congreso, sería precisamente el distinto sistema electoral que debieran tener como consecuencia de su naturaleza de Cámara de representación territorial. La elección directa por parte de los ciudadanos de todos los miembros del Congreso le otorga una legitimidad democrática directa y una mayor autoridad que si hubiesen sido elegidos de manera indirecta por el pueblo soberano, como correspondería a los miembros del Senado. En efecto, el sistema de elección de los diputados parlamentarios representa proporcionalmente a la población y a los partidos o fuerzas políticas existentes en la actualidad social, y explicaría el mayor halo de facultades para realizar sus funciones en 55



comparación al Senado. Pero, como quiera que decíamos que la designación autonómica de senadores es mínima en comparación a los miembros elegidos por sufragio directo (208), las restringidas facultades del Senado en comparación con el Congreso no encuentran excusa en esa correspondencia entre el origen electivo de las Cámaras

y

sus

poderes

constitucionales.

Ambas

Cámaras

son

elegidas

mayoritariamente por sufragio popular y directo (el Congreso en su totalidad) y, sin embargo, el nivel de atribuciones de una y otra es muy desigual. Todo ello lleva a concluir la necesidad de plantearse la revisión del esquema descrito, reformando si es preciso la Constitución, para superar la innecesaria duplicidad actual existente entre ambas Cámaras y otorgarle un verdadero papel de Cámara de representación territorial al Senado que justifique su existencia.

4.2. Órganos de dirección o gobierno: Presidente, Mesa y Junta de Portavoces Las Cortes Generales son una institución compleja integrada por una serie de órganos, principalmente, el Congreso y el Senado. A su vez, ambas Cámaras son órganos complejos que se subdividen en unidades inferiores, algunas previstas en la propia Constitución y otras en los Reglamentos parlamentarios. Estas unidades se pueden agrupar, en función de las actividades que desempeñan, en: órganos de dirección o gobierno, encargados de dirigir e impulsar la vida interna de las Cámaras; órganos de producción o trabajo, que asumen el ejercicio de las funciones parlamentarias; órgano de continuidad, que vela por los poderes del Parlamento desde la terminación de su mandato hasta la reunión de las nuevas Cámaras; y otros órganos, como el Defensor del Pueblo, que estudiaremos en último lugar. Presidentes de las Cámaras Atendiendo a los órganos de dirección o gobierno, el primero sería la Presidencia de las Cámaras. El Presidente de la Cámara es considerado la máxima autoridad dentro del recinto parlamentario, por debajo de la Cámara misma. Actúa de forma autónoma e independiente frente a los otros poderes del Estado y frente a las fuerzas políticas del propio Parlamento, por lo que sirve a los intereses generales de la Cámara y no a los de partido. Esto le exige imparcialidad en el ejercicio de su cargo. 56



A tenor del art. 72.2 C.E., «las Cámaras eligen a sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas». En ambas Cámaras se requiere mayoría absoluta en primera vuelta para ser elegido Presidente o, entre los dos candidatos con más votos obtenidos, mayoría simple en segunda. La Presidencia, pues, es un órgano unipersonal configurado como eje sustantivo del gobierno interior de las Cámaras. En lo que respecta a sus funciones, habría primero que destacar las constitucionales ejercidas exclusivamente por el Presidente del Congreso. Así, según el propio texto constitucional, este es el cauce a través del que el Rey propone un candidato a la Presidencia del Gobierno; refrenda la propuesta, el nombramiento y la disolución prevista en el art. 99 C.E; y preside las sesiones conjuntas de ambas Cámaras. Por su parte, el art. 72.3 C.E. atribuye a los Presidentes de las Cámaras el ejercicio de todos los poderes administrativos y facultades de policía, en similitud a lo establecido en el art. 40.2 de la Ley Fundamental de Bonn. Esta influencia de la norma alemana conlleva interpretar la expresión «poderes administrativos» como los meramente disciplinarios, esto es, de sanción por infracciones de los Reglamentos y demás normas parlamentarias que rigen la vida interna de las Cámaras, pues, en caso contrario, no tendría justificación funcional la existencia de las Mesas, por convertirse en órganos inútiles. El art. 32 RC dispone como funciones de carácter general del Presidente del Congreso: Representar a la Cámara. Asegurar la buena marcha de sus trabajos. Dirigir y mantener el orden en los debates. Asimismo, en el ejercicio de estas funciones le corresponde cumplir y hacer cumplir el Reglamento, interpretándolo en casos de duda y supliéndolo en los de omisión (cuando en el ejercicio de esta función supletoria deba dictar una resolución de carácter general, se requiere e parecer favorable de la Mesa y la Junta de Portavoces). A estas funciones generales habría de añadir todas aquellas específicas que le atribuya la Constitución, las leyes y el propio Reglamento. Igualmente, los arts. 105 a 108 del RC, en desarrollo de la función constitucional de policía interna del art. 72.3 C.E., otorgan al Presidente del Congreso la función de velar por el mantenimiento del orden del recinto del Congreso, pudiendo adoptar las 57



medidas oportunas para ello, poner a disposición judicial a las personas que lo perturbasen, expulsar a cualquier persona de la Cámara o suspenderla por un mes si es un diputado, etc. Por su parte, el art. 37 del RS detalla profusamente las funciones del Presidente de esta Cámara, enumerando hasta 10 distintas y añadiendo una cláusula genérica final: actuar como portavoz y representante de la Cámara; convocar y presidir las sesiones plenarias; convocar y presidir, cuando lo considere conveniente, cualquier Comisión del Senado; anunciar el orden del día del Pleno; mantener las comunicaciones con el Gobierno y las autoridades; firmar, con uno de los Secretarios, los mensajes que el Senado haya de dirigir; interpretar el Reglamento; suplirlo en caso de laguna, de acuerdo con la Mesa de la Comisión de Reglamento; velar por la observancia del Reglamento, de la cortesía y de los usos parlamentarios; aplicar las medidas de disciplina parlamentaria; demás funciones previstas en la Constitución, leyes y el propio Reglamento. En cuanto a las funciones de policía interna, el art. 38 RS reconoce al Presidente como suprema autoridad de la Cámara con facultades para dictar las medidas precisas para su buen funcionamiento e instrucciones a los funcionarios y agentes del orden; e, igualmente, podrá decretar la expulsión en el acto de quiénes perturben de cualquier modo el orden en las tribunas o galerías, y ordenar su detención y entrega a las autoridades si la falta fuese mayor (art. 39 RS). Mesas de las Cámaras El segundo órgano de gobierno, esta vez colegiado, es la Mesa de cada Cámara. El art. 72.2 C.E. establece que cada Cámara elige, además de a su Presidente, a los miembros de las Mesas respectivas, garantizándose así la independencia de las Asambleas legislativas frente a otros poderes del Estado. Su comportamiento no debe estar regido por criterios de partido sino por consideraciones objetivas e imparciales. Por tanto, no sirven de cauce para expresar posiciones de partido o Grupo –por lo que no es imperativo que sus componentes se distribuyan en forma proporcional a los distintos Grupos parlamentarios existentes–, aunque sí sería deseable que se reflejasen diversas minorías entre sus miembros.

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Ambos Reglamentos parlamentarios –aunque de manera indirecta el RC– prevén la posibilidad de elección de una Cámara interina para, posteriormente, elegir la definitiva (art. 5.1 RS y 36.2 RC). No obstante, lo habitual va a ser constituir la Mesa de cada Cámara directamente y de forma definitiva, sin previa constitución interina, únicamente verificando que los cambios de titularidad de los escaños con motivo de las sentencias recaídas en recursos contencioso-electorales no superen el 10 % en el Congreso o el 20 % en el Senado. En la elección de los miembros de las Mesas, en el momento de su constitución y en las vacantes, se utiliza el sistema electoral mayoritario corregido: los cuatro puestos de Vicepresidente y los cuatro de Secretario del Congreso le corresponderán a los candidatos que obtengan mayor número de votos, teniendo en cuenta que cada diputado solo puede escribir un nombre en la papeleta para la elección de los Vicepresidentes y otro para la de los Secretarios (art. 37.2 RC); en cuanto al Senado, los dos Vicepresidentes se elegirán simultáneamente, pudiendo escribir cada senador un solo nombre en la papeleta, designándose a los dos que obtengan mayor número de votos, y, los cuatro Secretarios serán elegidos señalando dos en cada papeleta y designándose a los que mayor número de votos obtengan (arts. 8 y 9 del RS). En todo caso, decir que los Vicepresidentes sustituyen, por su orden, al Presidente en los casos de ausencia, vacante o imposibilidad y desempeñan además todas las funciones que les encomiende el Presidente o la Mesa (art. 33 RC y art. 40 RS), mientras que los Secretarios redactan y autorizan las actas de las sesiones plenarias, autorizan las comunicaciones y certificaciones oficiales, cuidan del cómputos de las votaciones, etc. (arts. 34 RC y 41 RS). A las reuniones de las Mesas asiste el Letrado Secretario General o Letrado Mayor, que es el Jefe de Servicios, con voz pero sin voto (art. 35.1 RC y art. 35.2 RS). Se trata de un cargo de libre designación por las Mesas, aunque ha de recaer en un Letrado de las Cortes con más de 5 años de servicio efectivo (art. 35.2 RC), y sus función principal es la de asesorar al Presidente de la Cámara –ante el que responde, tanto en las sesiones plenarias como en cualquier otro asunto– e, igualmente, a la Mesa y a la Junta de Portavoces, adoptando las medidas precisas para la ejecución de sus acuerdos; también dirige y es responsable de los servicios administrativos de las Cámaras. Como decíamos, en ambas Cámaras, la constitución inicial de la Mesa suele ser definitiva. No obstante, para el Congreso se impone la necesidad de una nueva elección 59



cuando las sentencias recaídas en los recursos contencioso-electorales supusieran cambio de titularidad de más del 10 % de los escaños (art. 36.2 RC); mientras que, para el Senado, al preverse directamente la posibilidad de constitución interina de la Mesa, cuando el número de impugnaciones electorales afecte a un 20 % o más de los escaños se establece la opción, a solicitud de un Grupo parlamentario, de proceder a una nueva elección, esta vez definitiva (arts. 4.1 y 5.2 RC), y, asimismo, también se admite nueva elección, a solicitud de un Grupo parlamentario o de 25 senadores, si como consecuencia de la incorporación de nuevos senadores (ej., por elecciones por las asambleas de las CC.AA.) aumentase en más de un 15 % el número de senadores existentes en el momento (art. 13 RS). En cuanto a las funciones de las Mesas, distinguiremos entre la Mesa del Congreso y la del Senado. En este sentido, las funciones de la Mesa del Congreso (art. 31 RC) pueden agruparse en: Funciones parlamentarias: 1º Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de índole parlamentaria, así como declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos. Con esta facultad, la Mesa determina si una cuestión debe tratarse como pregunta o como interpelación, etc. 2º Decidir la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria, de acuerdo con las normas establecidas en este Reglamento, lo que implica determinar el órgano que debe conocer y resolver de cada asunto. 3º Programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones y coordinar los trabajos de sus distintos órganos, todo ello previa audiencia de la Junta de Portavoces. No obstante, debe excluirse la fijación del orden del día de las sesiones, que corresponde, según el art. 671. RC, al Presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces. Funciones de administración y gestión de los servicios: 1º Adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara.

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2º Elaborar el proyecto de Presupuesto del Congreso de los Diputados, dirigir y controlar su ejecución y presentar ante el Pleno de la Cámara, al final de cada ejercicio, un informe acerca de su cumplimiento. 3º Ordenar los gastos de la Cámara, sin perjuicio de las delegaciones que pueda acordar. Finalmente, también se prevé con carácter supletorio general cualesquiera otras que le encomiende el presente Reglamento y las que no estén atribuidas a un órgano específico. Por su parte, las funciones de la Mesa del Senado se recogen en el art. 36.1 RS y se detallan en: Concretar las fechas en que hayan de comenzar y terminar los períodos de sesiones del Senado. Determinar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones. Calificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de índole parlamentaria, así como decidir sobre su admisibilidad y tramitación. Cualesquiera otras que le confieran las leyes y el presente Reglamento. Junta de Portavoces Como último órgano de gobierno encontramos la Junta de Portavoces. No viene recogido dicho órgano en la Constitución, lo que ha venido a interpretarse como la existencia de una total libertad reglamentaria para regularlo (STC 141/1991 de 20 de septiembre). En efecto, ambos Reglamentos parlamentarios la recogen como vínculo de relación entre el Parlamento y el Gobierno, ya que en sus sesiones es convocado un miembro del Gobierno (art. 39.2 RC y art. 43.2 RS), asegurando así la participación formal del Gobierno en la actividad parlamentaria. Una definición de la misma es la que otorga Santaolalla, calificándola como el órgano de participación de los Grupos parlamentarios en la preparación y coordinación del ejercicio de las funciones que competen a las Cámaras. De esta manera, así como la Mesa gestiona los asuntos de orden administrativo y se configura como un órgano neutro, la Junta tiene tareas relacionadas con funciones constitucionales de las Cortes y se constituye en órgano marcadamente político. 61



La Junta de Portavoces está compuesta por los distintos Portavoces de los Grupos parlamentarios, bajo la presidencia del Presidente del Congreso (arts. 39.1 RC) o, junto al Presidente de la Cámara (43.1 RS), y sus decisiones son adoptadas mediante el sistema de voto ponderado (art. 39.4 RC): solo votan los portavoces de los Grupos y cada uno con tantos votos como escaños tenga su Grupo en la Cámara. Además de estos miembros, como veíamos, a sus reuniones puede asistir un representante del Gobierno (art. 43.1 RS, y art. 39.2 RC, que añade también una acompañante de este que lo asista), y, según el Senado, hasta dos representantes de los Grupos territoriales de un mismo Grupo parlamentario, designados por su Portavoz (art. 43.2 RS); según el Congreso, además, debe asistir al menos un Vicepresidente, uno de los Secretarios de la Cámara y el Secretario General (art. 39.3 RC), y puede acompañar a los Portavoces o suplentes un miembros de su Grupo sin derecho a voto (art. 39.3 RC) . La Junta es un órgano predominantemente consultivo, de ordenación de trabajo parlamentario, que contribuye a fijar los criterios para organizar y facilitar los debates y las tareas parlamentarias. No obstante, también tiene naturaleza de órgano decisorio, principalmente en el ejercicio de su principal función, que no es otra que la de fijar el orden del día del Pleno (se fija por el Presidente del Congreso de acuerdo con la Junta, art. 67.1 RC, y por el Presidente del Senado, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta, art. 71.1 RS). Los Grupos parlamentarios no son miembros del Parlamento, pero la Junta de Portavoces –que no olvidemos está compuesta por los Portavoces de estos Grupos– sí, y, justamente a través de ella, es como se formaliza la participación de los Grupos en el funcionamiento parlamentario. De esta manera, la Junta de Portavoces es el órgano que designan los Reglamentos para juridificar la voluntad de los Grupos parlamentarios. Pese a su no constitucionalización, la naturaleza de la Junta de Portavoces como órgano parlamentario es asumida por la práctica totalidad de la doctrina, primero, por su ubicación en los Reglamentos parlamentarios en el capítulo correspondiente a la organización de la Cámara y, segundo, por su participación decisiva en la organización y funcionamiento de las mismas. El Presidente del Congreso convocará a la Junta de oficio o a petición de dos Grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara (art. 39.1 RC). Por su parte, el RS dispone que la Junta de Portavoces será convocada y presidida por el Presidente de la Cámara (art. 43.1). 62



4.3. Órganos de producción o trabajo: Pleno, Comisiones y Ponencias Son tres los principales órganos de producción parlamentaria de las Cámaras: El Pleno El Pleno es el órgano decisorio supremo de las Cámaras. A través de él estas expresan su voluntad. Como establece la C.E. (art. 75.1), las Cámaras funcionan en Pleno y por Comisiones. Además, el texto constitucional hace referencia a las sesiones plenarias, estableciendo su publicidad, salvo acuerdo en contra por mayoría absoluta o previsión reglamentaria (art. 80). Sus decisiones, normalmente, se adoptan tras un debate por mayoría simple de votos, aunque, en ocasiones, se exigen mayorías cualificadas. Se conforma con la reunión de todos los miembros de la Cámara válidamente constituida, de ahí su consideración de supremo órgano de deliberación y decisión parlamentaria. Según el RC, el Pleno del Congreso será convocado por su Presidente, por propia iniciativa o a solicitud de dos Grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara (art. 54). Por su parte, el RS especifica que las sesiones del Pleno serán los martes y jueves, salvo que la Cámara, a propuesta de su Presidente, de la Junta de Portavoces o de 50 senadores acuerde otros días (art. 76). El Pleno funciona a través de sesiones plenarias, que, a su vez, pueden ser ordinarias o extraordinarias, como se verá detenidamente en el tema 6. Por lo demás, las funciones del Pleno se desarrollan a lo largo de las disposiciones reglamentarias de ambas Cámaras, definiéndose su entidad por oposición a la de los restantes órganos y, singularmente, la Diputación Permanente y las Comisiones, órganos que pasamos a describir. Las Comisiones Las Comisiones parlamentarias nacieron como órganos de instrucción o preparación de las decisiones de los Plenos de las Cámaras, aunque en la actualidad han evolucionado hasta asumir poderes decisorios en ciertas materias (por ej., pueden aprobar directamente proyectos legislativos). El sistema proporcional en su 63



composición entre los distintos Grupos parlamentarios ha permitido esta evolución, pues ha supuesto la configuración de las Comisiones como órganos que reflejan fielmente la composición de los Plenos de las Cámaras y, por tanto, le permiten subrogarse en el desempeño del papel de estos. El art. 75.1 de la C.E. establece que las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones. Junto a este reconocimiento general, el texto constitucional contiene numerosas referencias a estas sobre diferentes cuestiones en varios de sus preceptos (arts. 75.2; 74.2; 76; 109; 151.2, etc.). En cuanto a su composición, en ambos Reglamentos se exige que la distribución de sus puestos (en número indeterminado) por los Grupos parlamentarios se haga entre estos en modo proporcional al número de sus componentes (art. 40.1. RC y 51.1 RS), exigiéndose además, en el RS, que cada Comisión cuente al menos con un representante de cada Grupo parlamentario (art. 51.1 RS). La designación de los concretos miembros corresponde a los Grupos parlamentarios, en el número que indique la Mesa, oída la Junta de Portavoces (arts. 40.1 RC y 51.2 RS). Los miembros de las Comisiones pueden ser sustituidos para cada sesión por un senador de su mismo Grupo parlamentario, siempre que se acuerde por escrito por el Portavoz del Grupo o por el propio senador titular sustituido (art. 62.1 RS), o bien verbalmente o por escrito (esta última exigencia, solo cuando la sustitución fuese definitiva y no para un asunto concreto) por los Grupos parlamentarios (art. 40.2 RC). Las Comisiones son gobernadas por una Mesa compuesta por un Presidente, dos Vicepresidentes y dos Secretarios, elegidos por el mismo sistema empleado en la elección de las Mesas de las Cámaras, salvo algunas excepciones específicamente señaladas (arts. 41 RC y 53.2 y 3 RS). En cuanto a las clases de Comisiones, existe una variada tipología, atendiendo a su temporalidad y funciones. Así, el RC las divide en Comisiones permanentes y no permanentes, subdividiéndose a su vez las primeras en legislativas y no legislativas. Las Comisiones permanentes son las que se constituyen para toda una legislatura y de manera necesaria, mientras que las no permanentes se crean para un trabajo concreto. A su vez, las permanentes legislativas tienen como función principal el estudio y dictamen de los proyectos legislativos o bien su decisión final de los mismos cuando se aplica el procedimiento especial de leyes de comisiones, aunque no es la única competencia que poseen. 64



También desarrollan competencias no legislativas (debate y votación de proposiciones no de ley, etc.). Por último, las Comisiones permanentes no legislativas son las que no desarrollan funciones encaminadas a la aprobación de leyes (ej. la de Reglamento, Estatuto de los Diputados y Peticiones, art. 46.2 RC). Añadidamente, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces, podrá acordar la creación de otras Comisiones de carácter permanente (art. 501 RC), y, a su vez, podrá, por el mismo procedimiento, acordar su disolución (art. 50.3 RC). Esta facultad de disolución provoca una difícil integración de estas Comisiones entre las permanentes, pues, ni tienen que durar toda una legislatura ni son de carácter necesario. Por su parte, las Comisiones no permanentes se extinguen al terminar el trabajo para el que fueron creadas y, en todo caso, al concluir la legislatura. El ejemplo más característico de Comisión no permanente son las Comisiones de investigación, que se estudiarán de manera diferenciada en el tema 8. Las Comisiones no permanentes se crean por acuerdo de la Mesa, a iniciativa propia, de dos Grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, previa audiencia de la Junta de Portavoces (art. 53 RC). Sus principales funciones, aunque no aparecen establecidas en ninguna norma, suelen ser de estudio de diversos problemas. En cuanto al Senado, el art. 49.1 RS prevé las siguientes Comisiones:

Permanentes

Legislativas

No permanentes

No legislativas

De investigación

Especiales

Por último, el RS (arts. 57-58) admite la constitución de Comisiones mixtas CongresoSenado y de Comisiones conjuntas (para conocer asuntos en los que existiesen dos o más Comisiones competentes). Para finalizar el tema de las Comisiones, faltaría añadir algunas breves consideraciones acerca de su concreto funcionamiento, tanto en la Cámara del Congreso como en la del Senado.

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En lo que a la Cámara baja se refiere, las Comisiones Permanentes deben constituirse dentro de los diez días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso (art. 46.3 RC). El resto, al no especificarse, se entiende que se estará a lo que disponga el Presidente de la Cámara (art. 32.2 RC), aplicando analógicamente el plazo de diez días desde el acuerdo de creación de la Comisión o desde la ley que la disponga. Las Comisiones serán convocadas por su Presidente, de acuerdo con el del Congreso, por iniciativa propia, a petición de dos Grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Comisión (art. 42.1 RC). No obstante, el Presidente del Congreso podrá convocar y presidir cualquier Comisión, aunque tendrá voto únicamente en aquella de la que forma parte (art. 42.2 RC). No se impide la reunión de la Comisión simultáneamente a la del Pleno, aunque para cumplir con las limitaciones del quórum en la práctica no se produce dicha simultaneidad. La tramitación de sus asuntos deberá concluirse en un plazo máximo de dos meses, salvo excepción previamente establecida o acuerdo de la Mesa en contra (art. 43.3 RC). En cuanto al orden del día, corresponde fijarlo a la Mesa de la Comisión, de acuerdo con el Presidente de la Cámara y teniendo en cuenta el calendario fijado por la Mesa del Congreso (art. 67.2 RC). A las sesiones de las Comisiones pueden asistir, además de sus propios integrantes, miembros del Gobierno (art. 40.3 RC) y restantes diputados (art. 6.1 RC), con voz, pero sin voto. Dichas sesiones, pese a establecerse con carácter general que no serán públicas (art. 64.1 RC), se dispone que podrán asistir medios de comunicación social, excepto cuando aquéllas tengan carácter secreto, por lo que en realidad el carácter secreto parece contemplarse como algo excepcional. No obstante, y con quizá no demasiado juicio, las sesiones de las Comisiones de investigación sí que se declaran secretas (art. 63.2 RC). Por último, para desarrollar sus cometidos las Comisiones cuentan con determinados instrumentos auxiliares, como son las Ponencias, de las que se hablará a continuación, y los Letrados de las Cortes Generales, que les prestan asesoramiento técnico jurídico (art. 45 RC). Por lo que respecta a la Cámara alta, el modo de funcionamiento de las Comisiones es muy similar al descrito para las del Congreso. Su convocatoria (con una antelación mínima de tres días, salvo casos de urgencia) corre a cargo de su Presidente o del de la 66



Cámara, por iniciativa propia o a solicitud de un tercio de sus miembros. El orden del día es fijado por el Presidente de la Comisión o de la Cámara (este último, cuando lo haga necesario el desarrollo de los trabajos legislativos de la Cámara, art. 71.3 RS), dependiendo de quién realizara la convocatoria –pudiendo añadir un tercio de los miembros un asunto con carácter prioritario–, además de preverse la modificación del orden iniciada la sesión, mediante acuerdo de la mayoría de los senadores presentes a propuesta del Presidente de la Comisión o de la Cámara o de un Grupo parlamentario (art. 71.4 RS). A las reuniones de las Comisiones del Senado también pueden acudir: los demás senadores, sin voz ni voto, salvo que se trate de la defensa de una enmienda individual, en cuyo caso sí tienen voz (art. 63 RS); los diputados, si la reunión no es secreta, sin voz ni voto (art. 83.2 RS); y los miembros del Gobierno con voz pero sin voto (art. 83.1 RS). También los medios de comunicación pueden estar presentes (art. 75.1 RS), salvo cuando la sesión trate de incompatibilidades, cuestiones personales o suplicatorios contra los senadores o cuando lo acuerde la mayoría absoluta de sus miembros (art. 75.2 y 3 RS). Por último, el RS sí prohíbe expresamente que sus sesiones puedan ser simultáneas a las del Pleno (art. 79 RS), por la misma razón antes alegada. Las Ponencias Son órganos colegiados internos de las Comisiones que estudian y preparan un asunto concreto competencia de la Comisión –elevando a estas propuestas mediante informes–, realizado el cual se extinguen (art. 65 RS). Cuentan con un número reducido de miembros, sin Presidencia, y sus reuniones son a puerta cerrada. El trabajo fundamental de la Ponencias, y el único reglamentariamente previsto, es legislativo (art. 113.1 RC), aunque pueden emplearse, y así se hace, para otras funciones.

4.4. Órganos de continuidad: la Diputación Permanente El Parlamento, desde la Revolución francesa, se considera una institución permanente, configurado como un órgano regular y ordinario, pero no de actividad continuada. Por un lado, las Cámaras se renuevan cada cierto tiempo, permitiendo que el pueblo, como titular de la soberanía, determine a períodos regulares la composición 67



del Poder Legislativo, y, por otro, dentro de cada legislatura solo existen ciertos períodos de tiempo hábiles donde tienen lugar las sesiones. Los posibles vacíos de poder que estas situaciones producen requieren una solución por parte del sistema para cubrirlos. Así, al objeto de mantener la continuidad de las Cámaras parlamentarias desde la finalización de su mandato hasta la elección de otras nuevas, es designada una Comisión de las Cámaras –la Diputación Permanente–, que asume los poderes en el interregno parlamentario. Las solución podría haber sido otra de las asumidas en el Derecho comparado, tal y como prorrogar la vida de las Cámaras hasta la asunción de funciones por el nuevo Parlamento (sistema italiano), la reunión automática de las Cámaras en situaciones excepcionales (Constitución francesa de 1959), o un sistema mixto que contemple la existencia de una Comisión parlamentaria y la convocatoria automática de la Asamblea en situaciones extraordinarias (Constitución portuguesa de 1976, tras la reforma operada por la ley 1/1982 de 12 de agosto). En España, la duración del mandato parlamentario es de 4 años para ambas Cámaras (lo que ha venido a llamarse legislatura). El día en que debe a comenzar a correr este plazo no queda determinado específicamente en el texto constitucional, cabiendo entender por él el día en que se celebran los comicios o en el que se hace la proclamación de los senadores y diputados electos. La primera de las opciones parece la más coherente, por su mayor fijeza. En este sentido, la LORER establece un plazo máximo de 14 días para que las Juntas Electorales efectúen la proclamación de los electos, lo que facilita la existencia de fechas diferentes en dichas proclamaciones, impidiendo contar con una fecha única para el cómputo de la legislatura (art. 108 LOREG). No obstante, es sabido que este plazo de cuatro años actúa como límite máximo, lo que implica que las Cámaras pueden disolverse anticipadamente, bien por Decreto de disolución del Presidente del Gobierno (art. 115 C.E.), o bien, porque prosperen una cuestión de confianza o una moción de censura. En ambos casos sucede un espacio de tiempo, denominado interregno, en el que entra en juego la Diputación Permanente del art. 78 de la C.E. para velar por los poderes de las Cámaras mientras se eligen unas nuevas. Se entiende que en el momento que se conforma la Mesa de edad (constitución provisional de la Cámara) termina el periodo de actuación de dicha Diputación, aunque literalmente la Constitución establezca su límite en la «constitución» de las nuevas Cortes Generales (art. 78.3 C.E.). 68



En todo caso, y siguiendo con los plazos a tener en cuenta, las nuevas elecciones, según el art. 68.6 C.E., deben tener lugar entre los treinta y sesenta días desde la terminación del mandato, y la convocatoria de la Cámara (o sesión constitutiva de la misma) dentro de los 25 días siguientes a la celebración de las elecciones. Aunque la Constitución solo hable del Congreso, deben entenderse aplicables los mismos plazos, por analogía, a la Cámara del Senado. Finalmente, reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente deberá dar cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones (art. 78.4 C.E.). Asimismo, cabe la prórroga de la legislatura en las situaciones excepcionales de declaración de estado de excepción, alarma y sitio del art. 116 de la Constitución. En estos supuestos está prohibida la interrupción de los poderes constitucionales (art. 116.5 C.E.), por la práctica imposibilidad de celebrar elecciones libres durante estas situaciones. Consecuencia inmediata de la prohibición constitucional de interrupción es que al término de los períodos ordinarios de sesiones y al final de la legislatura deben seguir reunidas las Cámaras. Situación distinta sería que con posterioridad a la disolución de las Cámaras, o al término de su mandato, se declaren algunos de estos estados, en cuyo caso sería la DP del Congreso la que asumiría las competencias al respecto (art. 116.5 in fine). El art. 78.1 de la C.E. establece que la Diputación Permanente estará compuesta por un mínimo de 21 miembros, que representarán a los Grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica. Ninguno de los Reglamentos parlamentarios fija el número de componentes. Para ambas Diputaciones será la Mesa, oída la Junta de Portavoces, quién determinará el número de miembros en cada legislatura (art. 56.2 RC en relación con el 40.1 del RC, y art. 45 RS). A su vez, el texto constitucional contempla como funciones de la Diputación Permanente: Convocar sesiones extraordinarias (art. 73 C.E.). Asumir las facultades de las Cámaras en caso de disolución o expiración de su mandato (art. 78.2 C.E.). Velar por los poderes de las Cámaras cuando no estén reunidas (art. 78.2 C.E.).

69



Los miembros de las Diputaciones Permanentes, titulares y suplentes, conservan su condición de diputado o senador aún después de expirado el mandato o de la disolución de la Cámara y hasta la reunión de la posteriormente elegida (art. 22.3 RC y art. 46 RS). Por último, la convocatoria de la Diputación Permanente del Congreso corresponde a su Presidente, a iniciativa propia o a petición de dos Grupos parlamentarios o de 1/5 parte de los diputados (art. 56.4 RC); mientras que la del Senado se reunirá siempre que así lo considere oportuno su Presidente y, necesariamente: el día de celebrarse la Junta preparatoria; cuando lo solicite el Gobierno; y cuando lo pida al menos una cuarta parte de sus miembros (art. 48.1 RS).

4.5. Otros órganos: el Defensor del Pueblo El Defensor del Pueblo es el Alto Comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos (art. 54 C.E. y art. 1 LO 3/1981). Supervisa la actuación de la Administración. Su origen data del año 1809, en Suecia, y se extendió rápidamente a todos los países europeos. En algunos países existieron figuras similares (ej. en España, el Justicia de Aragón, siglo XII). Su régimen jurídico viene establecido en la Ley Orgánica 3/1981 de 6 de abril sobre el Defensor del Pueblo. Es designado por las Cortes Generales (mayoría de 3/5 en cada Cámara, art. 2 LO 3/1981) entre cualquier español mayor de edad que se encuentre en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos (art. 3 LO 3/1981), para un mandato de cinco años. Desempeña sus funciones con autonomía, gozando de inviolabilidad e inmunidad durante su permanencia en el cargo (art. 6 LO 3/1981). La asunción del cargo es incompatible con cualquier actividad profesional, con la pertenencia a partidos políticos, etc. (art. 7.1 LO 3/1981). Su procedimiento de actuación suele ser mediante la atención a las quejas de ciudadanos (españoles o extranjeros, mayores o menores de edad, e incluso incapacitados), siempre que no haya transcurrido más de un año desde que el afectado conociese los hechos que dan lugar a la queja. La tramitación es secreta y su intervención es la propia de un conciliador que pretende el respeto de la Administración por los derechos fundamentales.

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Por

último,

reseñar

que

está

legitimado

para

interponer

recursos

de

inconstitucionalidad y amparo ante el Tribunal Constitucional, y que una vez al año presenta un informe a las Cortes Generales, que posteriormente se publica en el BOE.

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Capítulo 5 Estatuto jurídico de los parlamentarios

Capítulo 5: Estatuto jurídico de los parlamentarios

5.1. Estatuto jurídico de los parlamentarios Como ya se analizó en anteriores temas, actualmente se ha optado por la democracia representativa en detrimento de la directa, sin perjuicio de la pervivencia de determinadas instituciones de esta última. El ejercicio de la soberanía popular se instrumentaliza a través de los parlamentarios pertenecientes a las distintas Cámaras, elegidos mayoritariamente por sufragio universal, los cuales gestionan ese depósito de la soberanía. Esta realidad desemboca en el realce de las funciones parlamentarias y en la exigencia de regular, de manera reforzada, un conjunto de garantías que aseguren la independencia y el libre ejercicio en su cumplimiento. Estas garantías han diseñado lo que ha venido a denominarse el «estatuto jurídico de los parlamentarios», que comprende tanto las prerrogativas de los diputados y senadores, como sus asignaciones, derechos y obligaciones. La justificación de estas prerrogativas parlamentarias encuentra su razón en sus orígenes. Nacieron como respuesta al constante acoso de los representantes por parte de otros poderes, fundamentalmente del monarca soberano absoluto. Sin embargo, en la actualidad, el desarrollo del Estado Social y Democrático de Derecho –con la consolidación de ciertos principios como la igualdad (art. 14 C.E.) o de derechos como el de la tutela judicial efectiva (art. 24 C.E.)–, hace prudente interpretar su existencia y ejercicio de manera restrictiva, para no devenir en privilegios injustificados que lesionen derechos fundamentales de terceros (STC 51/1985). A su vez, se hace necesario recordar que las prerrogativas son instituciones colectivas, pues su titularidad corresponde a las Cámaras en su conjunto (art. 66.3 C.E.) y no individualmente a los diputados o senadores. En este sentido, la inmunidad e inviolabilidad de la que gozan los parlamentarios no les son concedidas a título individual sino en cuanto miembros de las Cámaras legislativas, representantes éstas de la voluntad popular (art. 66.1 C.E.). Lo que en última instancia se pretende garantizar con ellas es la independencia y buen funcionamiento del Poder Legislativo del Estado, para lo que se hace necesario que sus miembros actúen en libertad.

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Prerrogativas, derechos y deberes. Tradicionalmente, dos son las principales prerrogativas parlamentarias: la inviolabilidad y la inmunidad. La inviolabilidad. El buen funcionamiento del sistema parlamentario exige que las decisiones de las Cámaras se adopten precedidas del libre debate y del contraste de argumentaciones u opiniones. Esta libertad exige, en su máxima expresión, una absoluta irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por lo que dicen, escriben o realizan en su quehacer parlamentario. La inviolabilidad se configura así como «privilegio de naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo, finalidad específica del privilegio asegurar a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan» (STC 243/1988). Como puede extraerse de su regulación jurídica (art. 71.1 C.E., art. 10 RC y art. 21 RS), la inviolabilidad cubre el ejercicio de la función parlamentaria, principalmente el realizado en dicha sede, sin perjuicio que algunos actos parlamentarios oficiales realizados fuera de dicha sede institucional queden también cubiertos. Igualmente, de dicho marco jurídico parece extraerse que la inviolabilidad abarca únicamente a las opiniones (art. 71.1 C.E. y 10 RC), tanto las pronunciadas como las transcritas. No obstante, y con buen juicio, el RS recoge también la inviolabilidad por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo, siendo así más acorde con la finalidad antes comentada de la prerrogativa. El ámbito temporal de la inviolabilidad es ilimitado (art. 10 RC y art. 21 RS), por lo que no cabe acción alguna que vulnere esta prerrogativa ni durante ni después de finalizado el mandato parlamentario. Por último, comentar que el carácter absoluto de la inviolabilidad opera solo hacia el exterior de las Cámaras, pues internamente, esta prerrogativa se encuentra limitada por la potestad disciplinaria que puede ejercerse por los Presidentes de las Cámaras 75



en aplicación de su poderes administrativos y facultades de policía (art. 72.3 C.E., en relación con los arts. 102 y ss. RC y 102 y ss. RS). La inmunidad. Por su parte, la inmunidad parlamentaria supone que los parlamentarios no pueden ser ni inculpados ni procesados más que cuando sean sorprendidos en flagrante delito (que podrán ser detenidos, a menos que la Cámara respectiva lo autorice). En este caso nos encontramos ante un privilegio procesal, ya que, la posición de los parlamentarios frente a la ley penal es igual al del resto de los ciudadanos, pero se necesita una previa autorización parlamentaria para iniciar el proceso, de manera que se permita comprobar que tras la acusación penal a un parlamentario no se esconde un intento político de privar a las Cámaras de uno de sus miembros. En este sentido, el TC apunta que «la inmunidad, en cambio, es una prerrogativa de naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad, evitando que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento» (STC 243/1988). La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa que ha sido y, todavía hoy, es muy debatida y censurada por muchos, y que, además, no se encuentra recogida en todos los ordenamientos jurídicos por no considerarse necesaria para el desempeño de las actividades parlamentarias. En este sentido se entiende que en un Estado Social y Democrático de Derecho como el español, la mejor garantía para impedir la instrumentalización política del procesamiento de un parlamentario es la independencia de los jueces y tribunales. En todo caso, la C.E. la recoge en los siguientes términos (art. 71.2 C.E.): «Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva». La finalidad de la norma lleva a apartarse del sentido literal de la misma, en cuanto es evidente que se permiten detenciones fuera de los casos de flagrante delito, en los supuestos de existir mandamiento judicial una vez concedida la autorización 76



parlamentaria (suplicatorio) para procesar que el propio artículo prevé en su inciso final. En lo que al supuesto de flagrante delito se refiere, lo que parece excluir la norma es la necesidad de autorización previa para su detención, sin perjuicio de que las Cámaras puedan resolver a posteriori sobre el procesamiento del parlamentario (interpretación que también se infiere del número 6º de la Ley de 1912 sobre las causas contra los senadores y diputados). En cuanto al ámbito material de la inmunidad, abarca únicamente a la esfera penal, pero ampara a los parlamentarios por actos ajenos a su cargo. Igualmente, su carácter no es perpetuo, sino que limita sus efectos al tiempo que dure el mandato parlamentario (4 años desde su elección o hasta la disolución anticipada de las Cámaras). Concretamente, el día en que se entiende que comienza el mandato, a efectos de inmunidad, es el de su proclamación como diputado o senador electo (párrafo 2º del número 2º de la Ley 1912 sobre las causas contra los senadores y diputados). No obstante, como en el siguiente epígrafe se verá, el art. 20.2 RC, aunque en una primera instancia hace efectivos para los diputados sus prerrogativas y derechos desde el momento de su proclamación como electo, a continuación añade unos requisitos que de no cumplirse se entiende que dejan en suspenso dichas prerrogativas y derechos. Como quiera que este precepto parece vulnerar los arts. 68.4 y 71.2 C.E., debe entenderse lo dicho sobre el día o fecha en que comienza el mandato (esto es, el de la proclamación). Derechos y deberes de los parlamentarios. En cuanto a los derechos y deberes de los parlamentarios, ambos Reglamentos parlamentarios poseen un apartado específico en el que se recogen. Así, el RC (arts. 15 a 19) confiere el deber de los diputados de asistir a las sesiones del Pleno del Congreso y de las Comisiones de que formen parte; a adecuar su conducta al Reglamento y a respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentarias, así como a no divulgar las actuaciones que, según lo dispuesto en aquel, puedan tener excepcionalmente el carácter de secretas; a efectuar declaración notarial de sus bienes patrimoniales y de aquellas actividades que les proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos; a observar en todo momento las normas sobre incompatibilidades establecidas en la Constitución y en la Ley Electoral.

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Por su parte, el RS (art. 20 y arts. 23 a 26) dispone el derecho y el deber de asistir a las sesiones plenarias y a las de las Comisiones de que formen parte, y a votar en las mismas, así como a desempeñar todas las funciones a que reglamentariamente vengan obligados; el derecho a tener tratamiento de excelencia, que conservarán con carácter vitalicio; el derecho a pase de libre circulación en los medios de transporte colectivo que determine la Mesa del Senado o al pago, en su caso, con cargo al Presupuesto de la Cámara, de los gastos de viaje realizados de acuerdo con las normas que la Mesa en cada momento establezca; el derecho a solicitar el conocimiento de las actas y documentos de los distintos órganos de la Cámara; y, además, están obligados a formular declaración de actividades y de bienes patrimoniales. Por último, los diputados y senadores recibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras (art. 71.4 C.E.). Los Reglamentos parlamentarios han desarrollado este precepto, estableciendo para los diputados una asignación económica (cuya cuantía será fijada cada año por la Mesa) que les permita cumplir eficaz y dignamente su función (art. 8.1 RC), y el derecho a las ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean indispensables para el cumplimiento de su función (art. 8.2 RC). Todas las percepciones de los Diputados estarán sujetas a las normas tributarias de carácter general. En cuanto a los senadores, se dispone que tendrán derecho a la asignación, dietas e indemnizaciones por gastos necesarios para el desempeño de su función que se fijen en el Presupuesto del Senado, y que dichas percepciones serán irrenunciables e irretenibles (art. 23.1 RS). Y, además, se les podrá privar de ellas en caso de que reiteradamente dejasen de asistir a las sesiones, sin haber obtenido licencia de la Mesa (art. 23.2 RS). Adquisición, pérdida y suspensión Vamos a analizar a continuación los requisitos que se exigen para adquirir la condición de parlamentario, las causas que provocan la pérdida de dicha condición y los supuestos de suspensión.

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Requisitos para la adquisición de la condición de diputado o senador. Una vez celebradas válidamente las elecciones generales, los diputados proclamados electos adquirirán su condición plena si cumplen con los siguientes requisitos de carácter formal (art. 20 RC): o Presentar en la Secretaría General la credencial expedida por el correspondiente órgano de la Administración Electoral. o Cumplimentar su declaración, a efectos del examen de incompatibilidades, reflejando los datos relativos a profesión y cargos públicos que desempeñe. El análisis material de dichas incompatibilidades queda diferido a un posterior momento por parte de la Comisión encargada. o Prestar, en la primera sesión del Pleno a que asista, la promesa o juramento de acatar la Constitución. Dicha promesa o juramento no comporta una adhesión material a sus postulados sino un deber de respeto a la misma, como reglas del juego democrático (jurisprudencia constitucional sentada). A tenor del mismo precepto, en su apartado 2º, los derechos y prerrogativas serán efectivos desde el mismo momento de la elección. No obstante, si celebradas tres sesiones plenarias sin que el diputado haya adquirido la condición plena de tal (siguiendo los pasos antes descritos), no obtendrá dichos derechos ni prerrogativas hasta que no los cumpla. Dicha matización parece indicar que, aunque se es diputado –o, en su caso, senador– desde el mismo momento de la proclamación como electo, hasta la satisfacción de estos requisitos (similares a los establecidos para los senadores) los derechos parlamentarios (su ejercicio) quedan en suspenso. Por su parte, el RS (art. 12.1) establece los siguientes requisitos para perfeccionar la condición de senadores a los así electos y a los designados por las CC.AA: o Presentar la credencial dentro de los treinta días siguientes a su expedición, según corresponda, por la Junta Electoral Provincial o por la Comunidad Autónoma. No obstante lo anterior, la Cámara podrá ampliar dicho plazo en caso de enfermedad o de imposibilidad física. o Prestar el juramento o promesa de acatamiento a que se refiere el artículo anterior, bien en el acto de la constitución definitiva, bien, en caso de enfermedad o de imposibilidad física, en una sesión posterior o mediante documento fehaciente dentro de los tres meses siguientes a la presentación de su credencial. Del documento mencionado se dará cuenta al Pleno. 79



Hasta la no perfección de su condición, los senadores no devengarán derechos económicos ni podrán participar en el ejercicio de las funciones parlamentarias (art. 12.2 RS). Particularmente, el RS desarrolla de manera pormenorizada el requisito de prestación de promesa o juramento, estableciendo la regla a utilizar (¿Juráis o prometéis acatar la Constitución?) y las posibles contestaciones («sí, juro» o «sí, prometo»), art 11.3 RS. Pérdida de la condición de parlamentario. En cuanto a la pérdida de la condición de diputado, el art. 22 del RC señala como causas los siguientes cuatro supuestos: o Por decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación del Diputado. o Por fallecimiento o incapacitación del Diputado, declarada esta por decisión judicial firme. o Por extinción del mandato, al expirar su plazo o disolverse la Cámara, sin perjuicio de la prórroga en sus funciones de los miembros, titulares y suplentes, de la Diputación permanente, hasta la constitución de la nueva Cámara. o Por renuncia del diputado, ante la Mesa del Congreso. Por su parte el RS (art. 18) prácticamente establece las mismas causas que para los diputados, añadiendo dos supuestos más: o La pérdida de los requisitos generales de elegibilidad establecidos en la legislación correspondiente. o En el caso de los Senadores designados (por las CC.AA.), cuando así proceda y se comunique por las Asambleas legislativas u órganos colegiados superiores de las Comunidades Autónomas. Suspensión de los derechos y deberes de los parlamentarios. La suspensión de los parlamentarios supone la interrupción temporal (no desaparición) de sus derechos y deberes por las causas expresamente establecidas. Ya hemos apuntado una causa, podríamos decir, genérica, de suspensión de dichos derechos, como es el incumplimiento de los requisitos para la adquisición plena de la condición de diputado o senador, que aunque no tasada, viene a dar sentido a las expresiones «condición plena» o «perfección de la condición» de los arts. 20 RC y 12 RS. A su vez, los diputados serán suspendidos en sus derechos y deberes parlamentarios, en los casos en que así proceda, por aplicación de las normas de disciplina 80



parlamentaria establecidas en el RC, y cuando, concedida por la Cámara la autorización objeto de un suplicatorio y firme el auto de procesamiento, se hallare en situación de prisión preventiva y mientras dure esta (art. 21.1). Igualmente, y siguiendo el segundo apartado del mismo precepto reglamentario, el diputado quedará suspendido en sus derechos, prerrogativas y deberes parlamentarios cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte, o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria. En última instancia, el RC establece varias causas de suspensión temporal en la condición de diputado, en aplicación de la disciplina parlamentaria de la Cámara. Así, el art. 101 preceptúa los siguientes supuestos: cuando impuesta y cumplida la sanción prevista en el artículo 99 (no asistencia a las sesiones y quebrantamiento del deber de secreto) el diputado persistiere en su actitud; cuando portare armas dentro del recinto parlamentario; cuando, tras haber sido expulsado del Salón de Sesiones, se negare a abandonarlo; cuando contraviniere lo dispuesto en el artículo 17 de este Reglamento, esto es, invocar o hacer uso de su condición de parlamentario para el ejercicio de una actividad industrial, mercantil o profesional. Por su parte, el art. 106 añade el promover el desorden gravemente con su conducta de obra o palabra. En cuanto a los senadores, cierto es que el RS no contiene un apartado con entidad propia referente a las causas de adquisición, pérdida y suspensión. No obstante, ello no quiere decir que carezca de previsión al respecto, pues regula la suspensión con ocasión de dos supuestos: el suplicatorio y la disciplina parlamentaria. En el primer supuesto, concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento, la Cámara podrá acordar por mayoría absoluta de sus miembros, y según la naturaleza de los hechos imputados, la suspensión temporal en la condición de senador (art. 22.6 RS). En este supuesto, la Cámara, en su resolución, podrá acordar la privación de la asignación del senador implicado hasta su terminación. También procede la suspensión cuando se le impusiere la sanción de abandonar el salón de sesiones y se negare a atender el requerimiento. En este caso, el Presidente adoptará las medidas pertinentes para hacer efectiva su expulsión y acordará su suspensión en el ejercicio de la función parlamentaria por el plazo máximo de un mes (art. 101.3 RS).

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El art. 102.1 y 2 RS dispone otros motivos de suspensión, tales como portar armas en el recinto, exhibirlas o hacer uso de ellas durante una sesión, agredir a otro senador o a un miembro del Gobierno. En estos supuestos, la suspensión comprenderán siempre la pérdida de la parte proporcional correspondiente a la retribución global del senador objeto de la corrección. En cuanto a la duración de la suspensión como característica inherente a la misma, además de la limitación general del término del mandato, depende de la causa de suspensión. En este sentido: o Si la suspensión procediese de no haber adquirido la condición plena de parlamentario, su duración estará sujeta a la voluntad del mismo, en el sentido de que basta con cumplir tales requisitos para que la suspensión se levante. o En los supuestos de suspensión por aplicación de la disciplina parlamentaria, la duración será la que imponga en órgano sancionador, sin que exista una regla general. Habitualmente, existe un límite máximo fijado en un mes. o En los casos de existencia de un auto de procesamiento, durará lo que dure la prisión provisional, o, en su defecto, lo que dure el procesamiento, viendo su fin si se produce el sobreseimiento de la causa o recae sentencia absolutoria. Si, por contra, la suspensión aparece ligada a una sentencia penal firme condenatoria que la implique, será ésta la que imponga los límites temporales; y si no la implica pero impide el ejercicio de las funciones parlamentarias por suponer pena de privación de libertad, la suspensión durará lo que dure la pena. Incompatibilidades Se entiende por incompatibilidades el conjunto de cargos o situaciones jurídicas que no se

pueden

ostentar

durante

el

ejercicio

del

mandato

representativo.

Las

incompatibilidades o prohibiciones persiguen garantizar la independencia de los parlamentarios a la hora de desempeñar sus funciones, de manera que no se vean influenciados en forma alguna ni por otros poderes del Estado ni por otras fuerzas políticas y sociales. Es importante diferenciar las causas de incompatibilidad de las de inelegibilidad. Aunque ambas persiguen idéntico fin, las de inelegibilidad, además, pretenden evitar ciertas situaciones privilegiadas que podrían producir desigualdades o discriminaciones en el proceso de elección de candidatos. Por ello, dichas causas son aplicables desde 82



que comienza el proceso electoral hasta que termina y producen la nulidad de la elección en la persona que se encuentre afectada por la misma. En cambio, las incompatibilidades se aplican una vez constituida la Cámara o cuando ha tomado posesión de su cargo el parlamentario, y cesan al final de su mandato. Así, una causa de incompatibilidad presente en el momento de la elección del diputado o senador no afecta a la validez de la misma, mientras que una de inelegibilidad, como es obvio, sí. Asimismo, las causas de inelegibilidad, dado el distinto momento temporal en el que se dan, deben verificarse por el órgano competente para juzgar de la regularidad de las elecciones, esto es, por los tribunales contencioso-administrativos (arts. 109 y ss. LOREG), mientras que las incompatibilidades se denunciarán por la propia Cámara (por su correspondiente Comisión) a la que pertenezca el parlamentario incurso en ella. En este sentido, el órgano encargado de resolver sobre las incompatibilidades será el Pleno a propuesta de la Comisión correspondiente (art. 160.3 LOREG: en el caso del Congreso será la Comisión del Estatuto de los Diputados, y en el del Senado, la Comisión

de

Incompatibilidades).

Si,

de

manera

motivada,

se

declara

la

incompatibilidad, el parlamentario tendrá ocho días (arts. 19.3 RC y 17.1 RS) para optar entre el escaño o el cargo o actividad incompatible. En caso de silencio se estima que renuncia al escaño (art. 160.3 LOREG). Pese a lo comentado, las causas de incompatibilidad previstas en la C.E. son las mismas que las de inelegibilidad (art. 70), y comprenden las siguientes: A los componentes del TC. A los altos cargos de la Administración del Estado, con la excepción de los miembros del Gobierno -los miembros del gobierno pueden ser o no parlamentarios-. Al Defensor del Pueblo. A magistrados, jueces y fiscales en activo. A militares y miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en activo. A los miembros de las juntas electorales. Junto a estas, el art. 67.1 del propio texto constitucional añade dos concretas causas más de incompatibilidad (aunque no especifica este carácter expresamente): por un lado, que nadie podrá ser simultáneamente miembro de las dos Cámaras; y, por otro, que no se puede acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de 83



diputado al Congreso. Dichas causas han sido ampliadas a su vez a causas de inelegibilidad por la LOREG (art. 155.3 en relación con el art. 155.1). Por su parte, la LOREG amplía la relación establecida en la Constitución a otros cargos institucionales, extendiendo la incompatibilidad (art. 155.2): Al Presidente de la Comisión Nacional de la Competencia. A los miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE. A los miembros de los Gabinetes del Presidente del Gobierno, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. A los Delegados del Gobierno en Autoridades Portuarias, Confederaciones Hidrográficas, Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje y en los entes mencionados en el párrafo siguiente. A los Presidentes de los Consejos de Administración, Consejeros, Administradores, Directores generales, Gerentes y cargos equivalentes de entes públicos, monopolios estatales y empresas con participación pública mayoritaria, directa o indirecta, cualquiera que sea su forma, y de las Cajas de Ahorro de fundación pública. A los diputados y senadores electos en candidaturas presentadas por partidos o por federaciones o coaliciones de partidos declarados ilegales con posterioridad por sentencia judicial firme y los electos en candidaturas presentadas por agrupaciones de electores declaradas vinculadas a un partido ilegalizado por resolución judicial firme. En última instancia, puede observarse como la LOREG contiene un principio general por el que se establece la incompatibilidad de la condición de diputado o senador con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de cualquier otro puesto, profesión o actividad, públicos o privados, por cuenta propia o ajena, retribuidos mediante sueldo, salario, arancel, honorarios o cualquier otra forma (art. 157.2 LOREG). En particular, es incompatible con el ejercicio de la Función Pública y con el desempeño de cualquier otro puesto que figure al servicio o en los Presupuestos de los órganos constitucionales, de las Administraciones Públicas, sus organismos y entes públicos, empresas con participación pública directa o indirecta, mayoritaria, o con cualquier actividad por cuenta directa o indirecta de los mismos (art. 157.3 LOREG). Por tanto, la regla general es determinar la incompatibilidad si existe retribución con cargo a presupuestos de entes públicos, con la única excepción de los miembros del Gobierno (art. 70.1 b C.E.). A su vez, también es clara la Ley cuando dispone que diputados y senadores ejercerán sus mandatos en régimen de dedicación absoluta (art. 157.1 LOREG), lo que se traduce 84



en la ya comentada prohibición de desempeñar cualquier actividad, ya sea pública o privada (vid. su concreción en el art. 159.2 y 3 LOREG). Para las actividades privadas no especificadas, la ley contempla un procedimiento de autorización a cargo de la respectiva comisión de cada Cámara, previa petición expresa de los interesados (art. 159.3 c) LOREG). No obstante, a esta regla general de incompatibilidad por actividades públicas y privadas se le exceptúan las siguientes actividades: En el ámbito universitario se les permite realizar actividades docentes y de investigación (art. 157.4 LOREG). Pueden gestionar su propio patrimonio o el patrimonio familiar (art. 159.3 a). Pueden dedicarse a la producción literaria, artística o científica (art. 159.3 b). Pueden desempeñar actividades o ejercer cargos en órganos de dirección o administración de entidades con participación pública cuando su elección corresponda hacerla a las Cámaras, a las CCGG o a las asambleas legislativas de las CC.AA (art. 156.1 LOREG). Además, se dispone la incompatibilidad de retribuciones por puestos o funciones públicos que puedan resultar compatibles (arts. 156 y 158 LOREG: solo percibirán las dietas o indemnizaciones que les correspondan). Por último, la LOREG establece la obligación a los diputados y senadores de formular declaración de todas las actividades que puedan constituir causa de incompatibilidad y de cualesquiera otras que les proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos, así como de sus bienes patrimoniales. Dicha declaración quedará inscrita en el Registro de Intereses. Esta obligación existe tanto al adquirir como al perder su condición de parlamentarios, al igual que cuando modifiquen sus circunstancias (ar. 160.1 LOREG).

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5.2. Suplicatorio y aforamiento especial El art. 71.2 in fine de la C.E. dispone que los diputados y senadores no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. Esta autorización es conocida con el nombre de «suplicatorio» y podría definirse como el instrumento procesal en el que la autoridad judicial solicita a la Cámara la autorización para proceder contra un parlamentario. Como puede observarse, se habla de inculpación y procesamiento, por lo que abarca, en realidad, a cualquier supuesto, tanto delitos como faltas, sean determinativas de penas privativas de libertad o no. No obstante, no parece existir razón suficiente para justificar esta inmunidad en este caso de faltas cuya sanción no provoque privación de libertad, por lo que la autorización previa para la inculpación o procesamiento parece excesiva. Como ya se ha indicado, la inmunidad protege frente a acciones penales, en cuanto estas pueden privar de la presencia del parlamentario en las Cámaras y obstaculizar así el ejercicio de sus funciones y, en general, del Poder Legislativo. No obstante, la Ley Orgánica 3/1985 de 29 de mayo adicionó al art. 2.2. de la Ley Orgánica 1/1982 de 5 de mayo un inciso, disponiendo que «iniciado un proceso civil en aplicación de la presente Ley, no podrá seguirse contra un diputado o senador sin la previa autorización del Congreso de los Diputados o del Senado». Esta adición suponía la extensión de la obligación de obtener el suplicatorio a ciertos casos de responsabilidad civil. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha sido constante en estimar la declaración de inconstitucionalidad de esta exigencia, en cuanto tales procesos solo pueden desembocar en condenas pecuniarias (ej. STC 186/89 de 13 de noviembre; STC 9/1990 de 18 de enero, etc.). Asimismo, el apartado tercero del mismo precepto legal establece un «fuero especial» para el conocimiento de las causas contra diputados y senadores, disponiendo que será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (Sala 2ª del TS). Por tanto, obtenido el suplicatorio, la competencia para procesar, juzgar y, en su caso, condenar a los parlamentarios, así como para adoptar otras medidas anejas, corresponde a dicho órgano judicial.

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Esta regla general de exigencia de suplicatorio está exceptuada por el caso de «flagrante delito» dispuesto en el art. 71.2 C.E. Dicho supuesto, como ya se ha visto, es el único que permite detener a los parlamentarios sin necesidad de previa autorización de la Cámara. En este sentido, el último párrafo del art. 2º de la Ley de 9 de febrero de 1912 sobre las causas contra los senadores y diputados, establece que en caso de flagrante delito, podrá el Juez Instructor acordar la detención, dando inmediata cuenta al TS, el cual lo comunicará con toda urgencia al Cuerpo Colegislador al que pertenezca el procesado. El único órgano habilitado para pedir la autorización o suplicatorio es el TS (o el Consejo Supremo de Guerra y Marina para los supuestos desarrollados en el art. 1 de la Ley de 1912). Emitido el suplicatorio y recibido este, debe ser trasladado a la Comisión del Estatuto de los Diputados (art. 13.1 RC) o a la de Suplicatorios del Senado (art. 22.2 RS) para que en treinta días, y tras la audiencia del interesado, se emita el dictamen (art. 13.2 RC y art. 22.2 RS). Deberá incluirse en el orden del día de la primera sesión plenaria que se celebre, a efectos de que el Pleno de la Cámara, en reunión secreta, pueda decidir conceder o denegar la solicitud para procesar, decisión que deberá enviarse al TS en ocho días (art. 14 RC y art. 22.4 RS). El silencio en la respuesta, pasados sesenta días desde el siguiente al que se recibió el suplicatorio, se entenderá como denegación del mismo (art. 14.2 RC y 22.5 RS). Por último, y en lo que a los efectos de la decisión parlamentaria se refiere, si esta fuese de autorización, se continuará el procedimiento hasta que recaiga resolución o sentencia firme, aún en caso de disolución de las Cortes (apartado 7º in fine de la Ley 1912). Dicha sentencia podría llegar a acarrear la inhabilitación absoluta o especial para cargo público y la suspensión, a tenor del Código Penal. Si, en cambio, se denegase el suplicatorio, se comunicará al Tribunal requirente, que deberá disponer el sobreseimiento libre respecto al parlamentario (apartado 7º Ley 1912). El sobreseimiento libre supone el archivo definitivo de la causa, incluso tras la expiración del mandato, al contrario de lo dispuesto en el art. 71.2 C.E. que establece la inmunidad de los parlamentarios únicamente durante su mandato. Por tanto, este supuesto puede entenderse derogado por el precepto constitucional, al contradecirlo directamente. Al margen de estos efectos, la concesión del suplicatorio puede acarrear ciertas consecuencias en la vida interna de la Cámara. Así, el RC establece que el diputado quedará suspendido en sus derechos y deberes parlamentarios cuando se halle en situación de prisión preventiva y mientras ésta dure (art. 21.1.1). Por su parte, el RS 87



señala que la Cámara podrá acordar por mayoría absoluta de sus miembros y según la naturaleza de los hechos la suspensión temporal de la condición de senador (art. 22.6).

5.3. Los Grupos parlamentarios Actualmente, en España, las facultades individuales de un diputado o senador prácticamente

se

restringen

a

sus

derechos.

Frente

al

parlamentarismo

decimonónico, en el que los diputados y senadores individuales eran el factor principal en la vida parlamentaria, en el parlamentarismo actual, los partidos políticos y su trasunto parlamentario –los Grupos parlamentarios– son los verdaderos protagonistas. Son estos los que pueden presentar la mayor parte de iniciativas (proposiciones de ley, etc.), y es a ellos a los que les corresponden los turnos de debate, siendo determinantes pues en la toma de decisiones y el funcionamiento mismo de las Cámaras. Se ha pasado así, como en su momento desarrollamos, de una democracia representativa a una democracia de partidos, teniendo ello un efecto devastador sobre el clásico mandato representativo del parlamentario individual. De esta manera, en la Democracia liberal, la representación se basaba en la expresión de la voluntad popular a través de sus representantes (los parlamentarios), libres y no sometidos a mandato imperativo alguno; sin embargo, la Democracia actual se encuentra sobre la base de la representación colectiva a través de los partidos políticos (los parlamentarios actúan como portavoces de su partido mediante el sometimiento a la disciplina de Grupo). Este cambio viene producido principalmente por dos razones:

Primera razón

Segunda razón

Una primera, consistente en la ya comentada consolidación de los partidos políticos como instrumentos de participación política y de manifestación de la voluntad popular (art. 6 C.E.)

Otra segunda, basada en la consagración de los sistemas electorales proporcionales, que dificultan la presencia de parlamentarios independientes y multiplican el número de fuerzas políticas presentes en las Cámaras

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No obstante lo dicho, ni el ordenamiento jurídico ni el TC consideran expresamente a los Grupos parlamentarios como órganos de los partidos (la Constitución apenas los menciona dos veces: art. 78 y art. 99), en base a diversas razones: Están regulados por diferentes normas (los partidos políticos por la C.E. y la LO 6/2002; los Grupos parlamentarios por los Estatutos de Autonomía y los Reglamentos Parlamentarios). Poseen diferente origen (los partidos políticos, el acuerdo entre los ciudadanos; los Grupos parlamentarios, la alianza entre representantes). Tampoco pueden considerarse órganos parlamentarios, pues, si bien es cierto que actúan en el seno de las Asambleas parlamentarias, también lo es que actúan en nombre y por cuenta propia, sin que su voluntad y actos se impute a las Cámaras, que tienen su propio Reglamento, administran sus propios fondos y, que pueden incluir en su seno a personas ajenas a las Cámaras (secretarios de partidos, empleados, etc.). En todo caso, podría decirse que los Grupos parlamentarios son a la vez, componentes orgánicos de las Cortes y sub-unidades de la organización de los partidos. Se trata de asociaciones privadas que ejercen funciones públicas, pero sin personalidad jurídica (como sí que la tienen los partidos políticos) y con carácter transitorio (máximo la duración de la legislatura). El art. 78 de la C.E. dota de rango constitucional a los Grupos parlamentarios, reconociéndoles el TC (STC 36/1990 de 1 de marzo) legitimidad procesal y la titularidad de los derechos garantizados a los cargos públicos en el art. 23.1 C.E. No obstante, son los Reglamentos parlamentarios los que determinan su importancia y en los que se encuentra el desarrollo de su regulación a cerca de su constitución, disolución y funcionamiento. En cuanto a la constitución de un Grupo parlamentario, son varias las premisas y requisitos que hay que tener en cuenta. La regla general (art. 23.1 RC) establece que es necesario un mínimo de 15 diputados (aunque pueden ser solo 5, si el o los partidos políticos han conseguido el 15 % de los votos en las circunscripciones donde se han presentado, o el 5 % a nivel estatal); y de 10 senadores (o si son grupos territoriales, 3 elegidos por el electorado del territorio o designados por la asamblea legislativa autonómica).

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Estos mínimos indicados solo operan en el momento de la formación del Grupo, pues, una vez constituido, se disolverán si el número se reduce a la mitad del mínimo exigido (art. 27.2 RC), o a un número inferior a seis (art. 27.2 RS). Al margen, casi todos los Reglamentos parlamentarios autonómicos exigen la pertenencia a una formación política que hubiere concurrido a las elecciones (art. 23.1 RC). E, igualmente, el art. 27.4 RS impone a los Grupos parlamentarios la obligación de adoptar un nombre conforme con el de las formaciones políticas a las que representan y con las que concurrieron a las elecciones. Son varias las reglas que a lo largo de la regulación reglamentaria se establecen para los Grupos parlamentarios. Así, por un lado, los diputados de diferentes partidos que hayan participado en una misma coalición electoral tendrán que formar el mismo Grupo parlamentario (art. 23.2 RC y 27.3 RS, a sensu contrario), es decir, se prohíbe la constitución de Grupos separados a diputados de diferentes partidos que no se hayan enfrentado ante el electorado. No obstante, no se impide la formación de un Grupo por diputados procedentes de varios partidos. Otras reglas o prohibiciones serían las siguientes: Ningún parlamentario puede formar parte de más de un Grupo (art. 25.2 RC y 27.1 RS). Un mismo partido político no puede crear diversos Grupos parlamentarios (art. 23.2 RC). El diputado o senador que no se integre en ningún grupo, se incorporará al denominado Grupo Mixto (art. 25.1 RC y 30.1 RS). Los Grupos parlamentarios deben formarse, como requisito necesario, dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso, mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara (art. 24.1 RC); en el caso del Senado se establece el plazo de cinco días hábiles, desde la constitución del mismo (art. 28.1 RS), salvo para el caso de los senadores designados por las asambleas legislativas de las CC.AA, que cuentan con el mismo plazo pero a contar desde la fecha de presentación de las credenciales (art. 28.2 RS). No obstante, los parlamentarios que adquieran su condición con posterioridad a dicha sesión constitutiva, se les contará el plazo de cinco días a partir de la fecha de adquisición de la condición.

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Como se ha dicho, los diputados que no se integren en dicho plazo en ningún Grupo quedarán adscritos al Grupo Mixto. Frente a la posibilidad de desbordamiento de miembros de este Grupo, el 10 de febrero de 1987 se adoptó una Resolución de la Presidencia del Congreso por la que se autorizó a la formación de agrupaciones en el seno del Grupo Mixto, con un mínimo de cinco miembros, con facultades muy similares a la de los Grupos. Una vez constituido el Grupo parlamentario, poseen autonomía para darse su propio reglamento interno (art. 27.5 RS), obviamente limitados por la Constitución, los Reglamentos de las Cámaras y, de facto, por los Estatutos de los partidos políticos de los Grupos, pues se requiere la aprobación del texto por los órganos del partido. Como manifestación de esa autonomía, los Grupos designan a sus propio Portavoz (art. 24.2 RC y art. 28.1 RS). Igualmente, pueden imponer sanciones de carácter interno a sus miembros, los que, en todo caso, podrán darse de baja en su Grupo para incorporarse a otro o, en su defecto, al Grupo Mixto. En última instancia, los Grupos parlamentarios reciben una subvención económica que se divide en una cantidad igual para todos los Grupos y otras variables en función del número de componentes (art. 28 RC y 34 RS). El RC, por su parte y de manera particular, distingue entre miembros en sentido estricto y asociados (art. 24.4 RC), aunque sin definir exactamente qué se entiende por estos. En todo caso, establece que los asociados computarán para la determinación de los mínimos antes enunciados y para fijar el número de diputados de cada Grupo en las distintas Comisiones. El Reglamento del Senado, en cambio, carece de previsión similar, pero, por su parte, introduce la existencia de los Grupos territoriales (art. 32.1), que podrán constituirse dentro de Grupos parlamentarios, compuestos por senadores elegidos por dos o más CC.AA. Dichos Grupos estarán integrados por al menos tres senadores e intervendrán en las deliberaciones de la Junta de Portavoces y en los debates plenarios relacionados especialmente con una o más CC.AA. Los Reglamentos parlamentarios admiten la posibilidad de cambiar de Grupo – mediando aceptación del Portavoz del Grupo de recepción–, con la diferencia entre ambos que el RC limita esta opción a los cinco días primeros de cada período de sesiones (art. 27.1 RC), excepto cuando el cambio sea al Grupo Mixto, en cuyo caso puede hacerse el cualquier momento; mientras que, el RS, por su parte, establece un plazo de 3 días para adscribirse a cualquier Grupo una vez dado de baja en el Grupo parlamentario de denominación específica (art. 30.3 RS). 91



En cuanto a las causas por las que se deja de ser miembro de un Grupo parlamentario, la principal es la pérdida de la condición de parlamentario. No obstante, los reglamentos internos de los Grupos también admiten otras causas, como el incumplimiento de los deberes políticos (lo que lo hace difícilmente compatible con el art. 67.2 C.E. sobre la prohibición del mandato imperativo y con el art. 71.1 C.E. que proclama la inviolabilidad de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de su cargo). En todo caso, el TC entiende constitucionales estas sanciones de los Grupos siempre que la expulsión del mismo o del partido no conlleve la pérdida del status de parlamentario (en la práctica sin embargo, es habitual observar que los reglamentos parlamentarios autonómicos refrendan la dependencia del acta de diputado a la decisión democrática del Grupo). En definitiva, la pertenencia a un Grupo parlamentario, como verdaderos protagonistas de la vida parlamentaria, otorga grandes ventajas que principalmente se condensan en poder manifestarse a través de los turnos de portavoces, de tal modo que, el uso de la palabra al margen de los Grupos queda muy limitado. Igualmente, los Grupos parlamentarios poseen otras importantes facultades, como presentar proposiciones de ley, enmiendas a la totalidad, ser consultados por el Rey en la formación de la candidatura para Presidente del Gobierno, formular proposiciones no de ley, etc.

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Capítulo 6 Funcionamiento y funciones de las Cortes en General

Capítulo 6: Funcionamiento y funciones de las Cortes en General

6.1. Funcionamiento de las Cortes Generales: convocatoria y orden del día Ya estudiábamos en su momento que las CCGG son un órgano permanente pero no de funcionamiento continuado. Las Cámaras legislativas se eligen por períodos de cuatro años (legislatura) y dentro del mismo, solo ciertas fracciones son hábiles a efectos de trabajo (sesiones). En este tema vamos a estudiar algo más detenidamente la forma en la que, en esos períodos hábiles, funcionan ambas Cámaras, comenzando con la convocatoria de cada reunión dentro de las sesiones, la fijación del orden del día y el calendario de trabajo. La convocatoria El acto de llamamiento por el que las Cámaras pueden reunirse válidamente y ejercer legítimamente sus funciones recibe el nombre de convocatoria. Los arts. 67.3 y 79.1 de la C.E. lo establecen como requisito de validez de los acuerdos tomados, al exigir la convocatoria reglamentaria para la celebración de las reuniones parlamentarias o la toma de acuerdos, respectivamente. El acto de convocatoria de las sesiones plenarias corresponde en ambas Cámaras a su Presidente (arts. 54 RC y 37.2 RS). En ambos supuestos, el Presidente de la Cámara, por iniciativa propia o a solicitud de dos Grupos de parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara, tiene la facultad de convocar las reuniones del Pleno, si bien, en el RS no se especifica expresamente la posibilidad de solicitud ajena a la propia voluntad del Presidente. La excepción a la regla general de convocatoria plenaria por los Presidentes la constituye la convocatoria de las Cortes Generales que el art. 62.b) de la C.E. otorga al Rey. Se refiere a la primera reunión de las Cámaras tras la celebración de elecciones generales, siendo la convocatoria del Rey un acto reglado, tanto por la necesidad de refrendo ministerial (art. 64.1 C.E.) como por la obligación de efectuarla dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de elecciones (art. 68.6 C.E.). En último lugar, señalar que existen, aunque con carácter muy eventual, convocatorias necesarias o ineludibles para la Presidencia, como la del debate y votación del

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candidato a la Presidencia del Gobierno propuesto por el Rey (art. 99.1 C.E.), u otras recogidas en varios preceptos (arts. 73.2 y 86 de la C.E.). El orden del día y el calendario de trabajo Se entiende por orden del día la relación de asuntos que deben conocerse por el Pleno o la Comisión en una determinada sesión. Es posible que no se agote en dicho período de tiempo los asuntos a tratar, en cuyo caso se continuarán en sesiones posteriores. Como ya veíamos, el orden del día del Pleno de Congreso se fija por el Presidente de la Cámara, de acuerdo con la Junta de Portavoces (art. 67.1 RC). Además, cabe incluir en dicho orden asuntos que no hubiesen cumplido todos los trámites reglamentarios – siempre que se apruebe por unanimidad por la Junta de Portavoces, a iniciativa de un Grupo parlamentario o del Gobierno y por razones de urgencia (art. 67.4 RC)–, y un asunto con carácter prioritario, si es solicitado por el Gobierno cumpliendo los trámites reglamentarios exigidos (art. 67.3 RC). También está prevista la forma de modificar el orden del día previamente aprobado –a juicio de Santaolalla una vez iniciada la sesión, pues antes de ella cabe su modificación por los mismos que lo fijaron– a propuesta del Presidente o a petición de dos Grupos parlamentarios o de una quinta parte de sus miembros (art. 68.1 RC), sin preverse la posibilidad de que la alteración pueda suponer la inclusión de asuntos que no hubiesen cumplido los trámites reglamentarios. En lo que al Senado respecta, el orden del día es determinado también por el Presidente, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces (art. 71.1 RS). Nótese que en este supuesto, la intervención de la Junta es consultiva, a diferencia que para el Congreso. La modificación del orden del día una vez iniciada la sesión (antes del inicio cabe también su modificación, por los mismos facultados para fijarlo) también puede realizarse mediante acuerdo de la mayoría de senadores presentes (en puridad, los votos afirmativos deben ser superiores a la suma de los negativos y abstenciones, alejándose así de la regla general del art. 93.1 RC), a propuesta del Presidente o de un Grupo parlamentario (art. 71.4 RC). Por su parte, el calendario de trabajo es una programación genérica de los asuntos que deben tramitarse en un cierto período de tiempo, integrando una pluralidad de 95



sesiones. El calendario de trabajo trae su causa en el aumento de asuntos de competencia parlamentaria. El RC no regula expresamente la existencia de dicho calendario, aunque otorga a la Mesa la función de adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del trabajo de la Cámara (art. 31.1 RC) y, a su vez, dispone que el orden del día se fijará atendiendo al calendario fijado por la Mesa del Congreso (art. 67.2 RC). Por su parte,

el

RS

sí

que

dispone

expresamente la función de la Mesa de determinar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones (art. 36.1 b) RS).

6.2. Debate, quórum y votaciones El debate Los debates parlamentarios se caracterizan por el predominio de los Grupos parlamentarios en detrimento de las individualidades de diputados y senadores, por lo que suele girar en torno a los turnos de Portavoces de estos Grupos. Siguiendo la normativa reglamentaria del Congreso de los Diputados, al menos 48 horas antes de comenzar el debate se exige, salvo acuerdo en contra de la Mesa o Comisión debidamente justificado, la entrega a todos los diputados con derecho a participar de un documento que sirva para el debate porque incluya las cuestiones a discutir (art. 69 RC). La regla general es la de un solo turno a favor y otro en contra de no más de diez minutos cada uno (art. 74.1 RC); si el debate es de totalidad, la duración del turno se amplía a 15 minutos, y a ellos podrán seguir los turnos de Portavoces de Grupos sin exceder de diez minutos (art. 74.2 RC). No obstante, el Presidente goza de la facultad de ordenar el debate y las votaciones, oída la Junta de Portavoces, pudiendo pues ampliar o reducir el número y el tiempo de intervenciones (art. 73.2 RC). 96



Por otra parte, se prevé también un turno de rectificación para todo diputado que intervenga en la discusión o debate. Así, el que fuese contradicho en sus argumentaciones tendrá derecho a replicar por una sola vez y con un máximo de cinco minutos (art. 73.1 RC). En última instancia, se dispone la posibilidad del cierre del debate, acordado por la Presidencia, de acuerdo con la Mesa, por iniciativa propia o a solicitud del Portavoz de un Grupo parlamentario, aunque dicho procedimiento rara vez ha sido utilizado porque no suelen darse un exceso de intervenciones que dificulte el acuerdo y prolongue innecesariamente la discusión, razón que justifica la existencia de dicho cierre. En cuanto al Senado se refiere, el RS no contiene norma general sobre el número y la duración de los turnos de palabra. Otra diferencia que se aprecia frente a la Cámara baja es la previsión de turnos (individuales), a favor y en contra, distintos a los reservados para los Portavoces de los Grupos (arts. 121.1 y 123.1 RS). Además, también se dispone la ampliación de turnos a favor de los representantes de los Grupos territoriales afectados, en los debates que conciernan a las CC.AA. E, igualmente, se contempla un turno general de réplica –por una sola vez y en tiempo que no exceda de cinco minutos (art. 87 RS)–, y el cierre del debate (art. 181 RS), presentando una moción un Grupo parlamentario o veinticinco senadores, o diez si se tratase de una Comisión. En todo caso, es preciso señalar que los debates parlamentarios en ambas Cámaras se rigen, a su vez, por ciertas reglas que regulan el uso de la palabra y la forma en la que deben producirse los discursos (ej. arts. 70 RC y 84 RS). Dichas reglas van encaminadas fundamentalmente a procurar un comportamiento correcto que permita la discusión y el acuerdo en el menor plazo posible. Igualmente, en ambas Cámaras se reconoce el derecho de los miembros del Gobierno de hacer uso de la palabra siempre que lo soliciten. El quórum El número mínimo de parlamentarios que deben estar presentes para que el órgano correspondiente pueda reunirse (quórum de reunión) o adoptar acuerdos (quórum de votación) recibe el nombre de quórum. 97



En este sentido, para adoptar acuerdos, la C.E. exige, además de la reunión reglamentaria de las Cámaras, la asistencia de la mayoría de sus miembros (art. 79.1). En dicha mayoría no se contabilizan ni las vacantes, hasta que no resulten cubiertas, ni a los parlamentarios que no hayan adquirido su condición plena por no haber prestado promesa o juramento. El quórum que se establece como necesario, pues, es únicamente el de votación, no el de reunión. Por otro lado, mientras que el RC requiere la comprobación efectiva de dicho número de diputados presentes, el RS establece una presunción iuris tantum, de manera que si no se demanda expresamente su verificación se estima que concurren los miembros necesarios. Las votaciones y los sistemas de votación Las votaciones son los actos a través de los que las Asambleas legislativas adoptan sus decisiones. Sirven para manifestar la voluntad de las mayorías y, por consiguiente, la del propio órgano. La C.E. establece la regla general de mayoría de miembros presentes para la adopción de acuerdos, salvo las mayorías especiales expresamente recogidas en los Reglamentos, leyes orgánicas y Constitución (art. 79.2). La mayoría de miembros presentes implica que los votos afirmativos sean superiores a la suma de los negativos más las abstenciones. No obstante, la mayoría simple simplemente exige que los votos positivos sean superiores a los negativos, cualquiera que sea el número de abstenciones. En la práctica parlamentaria, el art. 79 de la C.E. se ha interpretado como referido a la mayoría simple, interpretación refrendada por los arts. 79.1 RC y 93.1 RS. En cuanto a las mayorías especiales, se trata tanto de las absolutas, esto es, aquellas que requieren el voto favorable de la mitad más uno del número de miembros, como a otras cualificadas (2/3 o 3/5 de dicho número). En todo caso, el voto de los parlamentarios es personal e indelegable (art. 79.3 C.E.), aunque hay que matizar que dicho precepto se refiere a las sesiones plenarias, pues sí cabe el apoderamiento o el voto ponderado para la Junta de Portavoces, como ya se apuntó con anterioridad –cada Portavoz tiene tantos votos como número de miembros tiene su Grupo parlamentario–, y para dirimir empates en Comisión (art. 88.2 RC). 98



En cuanto a los sistemas de votación, son muy variados, unos más rápidos y ágiles y otros más fiables. Se pueden distinguir, en este sentido, los medios de votación ordinarios o comunes y los especiales:

Sistemas de votación ordinarios

Sistemas de votación especiales

Puede ser por asentimiento (arts. 83 RC y 94 RS) a la propuesta del Presidente, y por el sistema de alzados y sentados (se levantan primero los que aprueban, después los que rechazan y después los que se abstienen), teniendo este último una alternativa, a voluntad del Presidente, que es mediante el voto electrónico (art. 84 RC y 96.3 RS). El sistema de alzados y sentados permite únicamente conocer el resultado global de la votación, estableciéndose la necesidad de recuento de votos únicamente en los casos de duda o reclamación por algún Grupo parlamentario (art. 84.1 RC). No obstante, en la práctica suele exigirse el cómputo de votos en todos los casos

Estaría la votación nominal pública por llamamiento (los parlamentarios van siendo llamados por sus nombres y públicamente otorgan su voto con un «sí», un «no», o un «me abstengo»), y la votación secreta (se conoce quiénes participan y quiénes no en la votación, pero no su voto concreto. Se realiza mediante papeletas –cuando se trate de elección de personas, lo decida la Presidencia o sea esta la modalidad requerida en la solicitud del voto secreto– o por procedimiento electrónico, art. 87 RC)

Por último, en caso de empate, según el RC, deberá repetirse la votación y si se mantuviese, se suspenderá la sesión por el plazo que estime el Presidente y se procederá a una tercera votación. Si aun así persiste el empate, se entenderá desechado el dictamen, artículo, enmienda, voto particular o proposición de que se trate (art. 88). El sistema de desempate en el RS es muy similar salvo la no previsión de suspensión entre la segunda y tercera votación (art. 100 RS). Para los empates en Comisión las reglas son especiales (arts. 88.2 y 3 del RC y art. 100.2 y 3 RS).

6.3. Funciones de las Cortes Generales: aproximación general El art. 66.2 de la C.E. establece como funciones de las Cortes Generales: La potestad legislativa del Estado. La aprobación de sus Presupuestos. El control de la acción del Gobierno. Las demás competencias que les atribuya la Constitución.

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La función legislativa, esto es, la aprobación de normas jurídicas con eficacia general que ocupan el primer escalón en la pirámide normativa, es la más característica de todos los Parlamentos, de ahí que tradicional y comúnmente se conozca a esta institución como «Poder legislativo». Esta potestad legislativa de las CCGG hay que diferenciarla de la potestad reglamentaria del Gobierno, subordinada precisamente a las leyes aprobadas por el Parlamento; de su facultad de dictar Reglamentos parlamentarios, pues carecen de eficacia jurídica general; y de la de dictar resoluciones, mociones y acuerdos parlamentarios, pues igualmente carecen de fuerza general de obligar. Por su parte, la función de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), aunque formalmente no se aparta de la legislativa ya descrita, desde un punto de vista material se diferencia de esta y, por ello, la vamos a analizar a continuación en un epígrafe independiente de este tema (6.3.2). Por último, en lo que a la función de control se refiere, consiste fundamentalmente en verificar que se han respetado unos valores y principios protegidos (principios políticos, valores constitucionales, programa político del Gobierno sobre el que gira el otorgamiento de la confianza, etc.) y en adoptar las medidas sancionadoras o correctivas en caso negativo. Se trata de un control político del Gobierno y otros órganos estatales, ejercido por las CCGG. Dicho control puede manifestarse en actos legislativos (por ej. leyes orgánicas) y en actos sin forma de ley (ciertas autorizaciones y convalidaciones). Como quiera que tanto la función legislativa como la de control político del Gobierno van a desarrollarse detenidamente en temas ulteriores, vamos a analizar algunas otras funciones de no tan relevada envergadura pero sí importantes por su significado concreto. Investidura del Presidente La investidura del Presidente del Gobierno por la Cámara del Congreso podría encuadrarse dentro de la función de control parlamentario del Gobierno y, a su vez, refleja la función de dirección política. En este sentido, hay que atender a que el proceso de investidura se refiere no únicamente al Presidente sino también a su programa político de gobierno (art. 99.2 y 3 de la C.E.). El marco jurídico para investir a un nuevo Presidente y otorgarle la confianza parlamentaria se encuentra fundamentalmente recogido en los arts. 99 y 100 C.E., al 100



margen de lo preceptuado en el Reglamento parlamentario del Congreso (arts. 170172). Los supuestos que provocan el inicio del proceso pueden ser:

Tras unas nuevas elecciones generales, por término del mandato legislativo o por disolución anticipada de las Cortes Por pérdida de confianza parlamentaria al aprobarse una moción de censura o denegarse una cuestión de confianza Por dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno

El proceso consta de tres fases claramente diferenciadas, todas ellas llevadas a cabo exclusivamente en el Congreso de los Diputados: Fase de formación de la candidatura A tenor del art. 99.1 C.E., el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. La función del monarca se inscribe dentro del papel de árbitro y moderador que le otorga el art. 56.1 C.E., y, por tanto, al servicio del logro de un Gobierno mayoritario. La propuesta del candidato, además de su posterior nombramiento, debe ser refrendado por el Presidente del Congreso (art. 64.1 C.E), facultad que debe ejercerse con estricta imparcialidad. Discusión y votación de la candidatura El apartado segundo del art. 99 C.E. establece la doble obligación de exponer el candidato su programa político (sin plazo prefijado, ni límite en el mismo) y someterse a la votación de confianza o investidura. El debate se estructura en las siguientes fases (art. 171 RC): exposición del programa político; suspensión de la sesión para la consideración del mismo por los Grupos parlamentarios; reanudación de la sesión con la intervención de los representantes de cada Grupo parlamentario, cada uno durante treinta minutos; contestación conjunta o individualizada del candidato a las intervenciones anteriores; réplica de los representantes de los Grupos durante no más de diez minutos.

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Tras el debate procede la votación en la hora que determine el Presidente. Conviene recordar que la votación no es solo sobre la persona o candidato, sino también sobre su programa político. Y, en todo caso, aclarar que no alcanza a los demás miembros del futuro Gobierno, que serán nombrados y separados libremente por el Presidente investido (art. 100 C.E.). Se requiere en una primera vuelta alcanzar la mayoría absoluta y, en una segunda, celebrada 48 horas después, mayoría simple. Para esta segunda votación se prevé un breve debate previo, en el que el candidato puede intervenir por diez minutos como máximo y los Portavoces por cinco (art. 171.5 RC). El art. 99.5 C.E. (también el art. 172.2 RC) establece un plazo máximo de dos meses (desde la primera votación de investidura) para la presentación y votación de las sucesivas candidaturas. Transcurrido el plazo sin éxito, el Presidente de la Cámara someterá a la firma del Rey el Decreto de disolución de las Cortes y de convocatoria de nuevas elecciones, y lo comunicará al Presidente del Senado. Nombramiento El nuevo Presidente es, no solo propuesto sino también nombrado por el Rey (art. 62 d) y 99.3 C.E.), e, insistimos, debe ser refrendado por el Presidente del Congreso (art. 64.1 C.E). A su vez, el Presidente así investido debe proponer al Rey el nombramiento de los demás miembros del Gobierno (art. 100). Aprobación del presupuesto Como veíamos, el art. 66.2 C.E. establece como segunda función general de las Cortes la aprobación de los PGE (ingresos y gastos). Esta actividad se manifiesta formalmente a través de leyes: los gastos a través de la Ley de Presupuestos y los ingresos mediante las leyes propias de cada tributo. No obstante, por las propias peculiaridades de esta Ley Presupuestaria, se estudia de manera separada a la función legislativa que veremos en el tema siete. En este sentido, la LPGE goza de una reserva material al regular la previsión de ingresos y autorización de gastos del sector público estatal para un año (art. 134.2 C.E.).

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La función presupuestaria está caracterizada por dos rasgos diferenciadores:

Primer rasgo

Segundo rasgo

La iniciativa para la preparación y

Las facultades de enmienda parlamentaria

presentación de los proyectos de

se encuentran limitadas en cuanto al

presupuestos se reconoce exclusivamente

incremento o disminución de las partidas

al Gobierno (art. 134 C.E.), por entenderse

presupuestarias, en el sentido de que con el

como expresión en cifras de su programa

aumento se debe proponer,

político

necesariamente, una baja en igual cuantía en la misma Sección (art. 133.3 RC), y, además, requerirá en todo caso la conformidad del Gobierno (art. 133.4 RC)

En cuanto a su concreta tramitación, se aplica el procedimiento legislativo común, con algunas peculiaridades, como que gozará de preferencia en la tramitación con respecto a los demás trabajos de la Cámara (art. 133.2 RC) y otras reseñadas en el art. 134 de la C.E. y del RC. El procedimiento comienza con la presentación del proyecto por el Gobierno, al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior (art. 134.3 C.E.). En el debate parlamentario quedarán fijadas las cuantías globales de los estados de los Presupuestos, y se remitirá inmediatamente a la Comisión de Presupuestos (art. 134.1 RC). Si la Ley no se aprobara por las Cortes antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior (art. 134.4 C.E.). La LPGE no puede crear tributos, aunque sí podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art. 134.7 C.E.). Autorizaciones y nombramientos Son varios los actos de autorizaciones y nombramientos a cargo de las CCGG. En realidad, suelen tratarse de manifestaciones del control parlamentario o de dirección política. Vamos a destacar los siguientes, sin perjuicio de que existan algunos más: Autorización de celebración de referéndum La C.E. prevé con carácter facultativo y consultivo, el referéndum convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno previamente autorizada por el Congreso de los Diputados (art. 92). Dado el carácter simbólico y representativo del Rey en nuestro sistema constitucional, realmente el carácter decisorio para la 103



celebración del referéndum es del Presidente del Gobierno, aunque siendo necesario estar previamente autorizado por el Congreso. Es este, pues, quién manifiesta su voluntad parlamentaria, autorizando o denegando la celebración del referéndum. Los criterios para una u otra opción pueden pasar desde la mera oportunidad o no de la propuesta hasta valorar si el referéndum realmente afecta a una decisión política de especial trascendencia, tal y como requiere el apartado primero del art. 92 C.E. La LO 2/1980 de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, no establece la forma que debe adoptar la autorización o denegación del Congreso, pudiendo ser tanto la de ley como la de simple resolución o acuerdo. En todo caso, la autorización debe conferirse por mayoría absoluta de sus miembros (art. 6 LO 2/1980). Intervención del Congreso en los estados de alarma, excepción y sitio A tenor del art. 116 C.E: o La declaración del estado de alarma exige su comunicación al Congreso, sin cuya autorización no puede prorrogarse. Se trata de una previsión de información por lo trascendente de la cuestión. o La declaración del estado de excepción necesita la previa autorización del Congreso determinando sus efectos, ámbito territorial y duración. Por tanto, no se limita el Congreso a aceptar o rechazar en bloque la iniciativa gubernamental, sino que pude fijar el alcance de este estado, al igual como el de sitio. o El estado de sitio debe ser proclamado por mayoría absoluta del Congreso a propuesta del Gobierno, determinando igualmente su ámbito territorial, duración y condiciones. Las decisiones parlamentarias sobre los estados de alarma, excepción o sitio pueden manifestarse mediante simples acuerdos o resoluciones (art. 164.3 RC), independientemente de la conveniencia de hacerlo mediante leyes, pues en realidad establecen verdaderas normas materiales sobre el alcance, los efectos y la duración de los mismos (particularmente, la declaración del estado de excepción y la proclamación del estado de sitio).

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Si estas declaraciones y autorizaciones debieran de adoptarse cuando el Congreso se encontrase disuelto o hubiese expirado su mandato, será la Diputación Permanente la que se subrogue en la posición ocupada por el Pleno (art. 78.2 C.E. y art. 165.2 RC). Y, en todo caso, no puede ser disuelto el Congreso durante la vigencia de alguno de estos estados, quedando automáticamente convocadas las Cámaras, si no estuviesen en período de sesiones (art. 116.5 C.E.). Autorización para la prestación de consentimiento del Estado en tratados y convenios de especial relevancia Se incluyen los tratados previstos en el art. 94.1 C.E., es decir, aquellos que no requieren Ley Orgánica pero que por su importancia no es suficiente con la simple notificación del Gobierno. Se refieren a materias políticas, militares, que afectan a la integridad territorial del Estado, o a los derechos y deberes fundamentales, o que impliquen obligaciones financieras, etc., por lo que se estima conveniente su consentimiento o autorización por ley ordinaria. En este sentido, han de ser autorizados por ambas Cámaras. Igualmente, también se encuentra comprendida en este apartado la autorización para celebrar tratados de cesión de competencias constitucionales a organizaciones internacionales del art. 93 C.E., pues ha de realizarse mediante Ley Orgánica. Aprobación de la cuenta general del Estado Se trata del examen y comprobación de la cuenta, que se eleva a las Cámaras con la oportuna propuesta. La no aprobación no conlleva efectos jurídicos, sino únicamente repercute sobre la relación de confianza. Elecciones y nombramientos Las Cámaras legislativas, además de intervenir en la fijación de las grandes directrices que deben presidir el funcionamiento del Estado, participan en la elección y nombramiento de personas que han de ocupar ciertos cargos en órganos especialmente cualificados. De esta manera, se garantiza que determinadas funciones estén bajo personas que gocen de un mínimo de legitimidad democrática, otorgada, precisamente, por ser elegidas por las Cortes. Se trata de una categoría abierta y bastante numerosa:

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o Cuatro magistrados del TC son elegidos por el Congreso y cuatro por el Senado, por mayoría de 3/5 de sus miembros respectivos (art. 159.1 C.E.). Tras su elección, debe comunicarse al Rey el nombre de los nuevos magistrados para su nombramiento. o Los 20 vocales del Consejo General del Poder Judicial; cuatro por el Congreso y cuatro por el Senado, entre abogados y juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio de su profesión, y, el resto (12), entre Jueces y Magistrados. La elección también requiere mayoría de 3/5. Igualmente, dichos vocales, una vez elegidos, deben ser nombrados por el Rey (art. 122.3 C.E.). o El Defensor del Pueblo (art. 54 C.E.), por mayoría de 3/5 en ambas Cámaras. Su nombramiento corresponde a los Presidentes del Congreso y del Senado conjuntamente. o Los miembros del Consejo de Administración de RTVE: ocho de sus miembros elegidos por el Congreso y los cuatro restantes por el Senado (art. 11.1 Ley 17/2006 de 5 de junio, de la Radio y la Televisión de titularidad estatal), por mayoría de 2/3 de los miembros de cada Asamblea. o Consejeros del Tribunal de Cuentas: seis designados por el Congreso y los seis restantes por el Senado (art. 30.1 LO 2/1982 de 12 de mayo), por mayoría de 3/5. o Cinco miembros del Consejo de Universidades son elegidos por el Congreso, y cinco por el Senado (LO 11/1983 de Reforma Universitaria). Impulso político: proposiciones no de ley, mociones, etc. Las Cámaras legislativas, además de aprobar leyes y controlar al Gobierno, poseen una función de impulso o dirección política, a través de la cual sientan directrices o mandatos a ciertos órganos. Las manifestaciones de esta función suelen producirse mediante la aprobación de las genéricamente llamadas «mociones» o «proposiciones no de ley». Se trata de decisiones de una sola Cámara que no necesitan ni sanción ni promulgación y que carecen de la fuerza general de obligar. Más bien son instrucciones indicativas que disposiciones vinculantes. No obstante, por el peso político que tienen, cabe presumir su observancia. Suelen ir dirigidas al Gobierno y dada la relación de confianza que debe mantenerse entre este y el Parlamento, se entiende que serán cumplidas o se romperá la confianza. En ocasiones la legislación en vigor puede adscribir unos concretos efectos para estas resoluciones (ej. las mociones de censura), que serán obligatorios, pero únicamente para el órgano concreto al que van dirigidas. 106



Las proposiciones no de Ley en el RC y en el RS El RC habla en algunas ocasiones de proposiciones no de ley y, en otras muchas, de resoluciones. En todos los casos debe entenderse que constituyen variantes de una misma figura. En sentido estricto, las proposiciones no de ley deben presentarse (su presentación se reserva a los Grupos parlamentarios) por escrito ante la Mesa del Congreso, quién las admitirá o no, se entiende que atendiendo a la falta de requisitos formales o a una manifiesta ilegalidad (art. 194.1 RC). En todo caso, se sigue la regla de prioridad en la presentación, teniendo en cuenta que no podrá incluirse más de una proposición de un mismo Grupo y que tendrá preferencia el Grupo que no haya agotado su cupo de asignación de una proposición por cada diez diputados o fracción. La Mesa podrá disponer que su tramitación se haga ante el Pleno o ante una Comisión, teniendo en cuenta la voluntad del Grupo proponente y la importancia del objeto de la proposición. Se admite expresamente la presentación de enmiendas a las proposiciones, pero dado que estas serán sometidas a votación con las enmiendas aceptadas por el proponente (art. 195 RC), debería hablarse más de sugerencias que de enmiendas. En cuanto a las mociones, pueden presentarse tras la formulación de toda interpelación (art. 111.2 C.E.), y debe hacerse por el Grupo parlamentario al que pertenezca el interpelante (dentro del día siguiente a la sustantación de aquella). Deberá ser aprobada por la Mesa, que valorará su congruencia con la interpelación y, admitida, se incluirá en el orden del día de la siguiente sesión plenaria (pueden presentarse enmiendas hasta seis horas antes del comienzo de la sesión). Su debate y votación se hará conforme a lo establecido para las proposiciones no de ley. En lo que al RS se refiere, se emplea la genérica denominación de «mociones». Deben presentarse por todo interpelante que no quede satisfecho con las explicaciones del Gobierno (también por una Comisión, un Grupo parlamentario o diez senadores, art. 175.1 RS), y por escrito ante la Mesa del Senado, que sopesará su admisión. No podrán 107



admitirse mociones idénticas (en cuanto al objeto) a las ya votadas por el Senado en el mismo período de sesiones. El Presidente y la Mesa podrán disponer que su tramitación se haga por el Pleno o por una Comisión, atendiendo principalmente a su marcada o no relevancia política. La aprobación de una moción debe ser comunicada al Gobierno u órgano al que va dirigida, que en el plazo de seis meses deberá informar a la Cámara sobre su cumplimiento. Mociones de reprobación individual Las mociones de reprobación van dirigidas contra ministros determinados, a los que se censura por una concreta actuación. No se encuentran previstas expresamente ni en la Constitución ni en los Reglamentos de las Cámaras, pero son fruto del ejercicio del derecho de expresión y crítica del Parlamento sobre el Ejecutivo. Las diferencia sustancial entre las mociones de censura constructiva (art. 113 C.E.) –que se estudiarán en el tema 8– y las de reprobación consiste fundamentalmente en que aquellas conllevan la destitución del Gobierno, mientras que las de reprobación, ni legal ni necesariamente producen el cese del Ministro censurado. En caso de aprobarse una moción de reprobación, será el Presidente del Gobierno el que deba actuar en consecuencia. Procedimentalmente, estas mociones pueden articularse como proposiciones no de ley, resoluciones o mociones subsiguientes a interpelaciones ya estudiadas. Interposición del recurso de inconstitucionalidad El control de constitucionalidad de una norma con fuerza de ley supone un juicio sobre la validez constitucional de dicha norma, esto es, sobre su adecuación a la C.E. (garantizándose así la superioridad y primacía de la C.E., art. 27.1 LOTC), asignado al TC, mediante dos mecanismos distintos pero con elementos comunes: Recurso de constitucionalidad (art. 161.1.a C.E.): ante una ley o norma con rango legal que se considere inconstitucional. Existe un plazo preclusivo de 3 meses, tras la publicación oficial de la norma con fuerza de ley, para interponerlo (arts. 31 y 33 LOTC). 108



Cuestión de constitucionalidad (art. 163 C.E.): cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el TC. La LOTC añade un tercer mecanismo en su art. 55.2: la autocuestión de constitucionalidad. En

todo

caso,

nos

vamos

a

referir

exclusivamente

al

recurso

de

inconstitucionalidad pues, entre otros, las CCGG tienen la facultad de interponerlo. Supone un control abstracto en su origen, esto es, valora la ley en abstracto sin tener en cuenta si se ha aplicado o no, y en su sustanciación (solo tiene en cuenta la C.E. y el Bloque de constitucionalidad). Igualmente, supone también un control jurídico, pues contrasta la adecuación de la ley a una norma superior (la Constitución). Se encuentran legitimados para interponer recurso de inconstitucionalidad, junto al Presidente del Gobierno (de manera individual y no como órgano colegiado), el Defensor del Pueblo (no figuras similares autonómicas), y los órganos colegiados ejecutivos de las CC.AA. (el órgano en su totalidad: Parlamento o asamblea legislativa autonómica): 50 diputados o 50 senadores. No se exige que formen grupo parlamentario, ni que pertenezcan al mismo, y han de estar representados por un comisionado nombrado al efecto. El fundamento de la legitimación expresada es la alta cualificación política que resulta de su contenido constitucional (STC 5/1985).

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Capítulo 7 La función legislativa

Capítulo 7: La función legislativa

7.1. Función legislativa Como ya se ha visto, el art. 66.2 de la C.E. señala que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, etc. La primera de las funciones que menciona el texto constitucional, por tanto, es la legislativa, configurada como la más característica de los Parlamentos, de ahí que, tradicionalmente, se conociera a esta institución como «Poder Legislativo», denominación actualmente impropia, por el gran número de funciones que poseen las Cámaras al margen de esta. En este sentido, se entiende por función legislativa aquella que comprende la aprobación de normas jurídicas con eficacia general que ocupan el primer nivel jerárquico del ordenamiento jurídico, tras la Constitución. Esta función legislativa constituye desarrollo directo de la Constitución (art. 66) y corresponde a las Cortes como

órgano

representativo

–único

con

legitimación

democrática

directa–,

constituyendo la sanción regia un acto reglado, como a continuación se verá. Atendiendo al procedimiento legislativo, este posee tres fases claramente diferenciadas:

Tres fases del procedimiento legislativo

Fase 1:

Fase de iniciativa

Fase 2:

Fase constitutiva

Fase 3:

Fase de formalización

De todas ellas, la que únicamente posee estrictamente naturaleza parlamentaria en su totalidad es la segunda, la fase constitutiva. La primera –en la que se propone un determinado texto para su ulterior discusión–, puede tener tanto un origen parlamentario (Congreso o Senado) como extraparlamentario (asambleas legislativas de las CC.AA., Gobierno e iniciativa popular), y la última corresponde en exclusividad al Rey (y al refrendante). Independientemente a ello, es necesario atender al iter completo del procedimiento legislativo, para alcanzar su entendimiento íntegro. 112



Procedimiento legislativo ordinario o común Se entiende por procedimiento legislativo el conjunto de actos necesarios para elaborar una ley. Son varios los procedimientos que existen para tramitar una ley: el común u ordinario y otros especiales. No obstante, como en su momento se verá, dentro de los especiales se incluye el de las leyes de comisión, pese a que en los Reglamentos se configura con cierto carácter preferente, lo que de alguna manera lo hace ordinario (además, lo trámites procedimentales son los del proceso ordinario excepto que la ley se resuelve definitivamente en Comisión, sin llegar al Pleno). En todo caso, y en lo que al procedimiento legislativo en general se refiere, sus características principales podrían identificarse con las siguientes: Publicidad de las sesiones. Participación de las distintas fuerzas políticas. Celeridad en la tramitación. Libre discusión. Atendiendo a las fases del proceso, como antes veíamos, comienza con la fase de iniciativa legislativa. 1ª fase: iniciativa legislativa (arts. 87 a 89 C.E., Reglamentos parlamentarios y Ley 3/1984 de 23 de marzo). Según el art. 87.1 C.E., la iniciativa legislativa corresponde, en primer lugar, al Gobierno. La mayoría de textos legislativos y, en general, los más relevantes, comienzan su tramitación mediante impulso gubernamental. Manifestación de la importancia de esta iniciativa por parte del Gobierno es, por un lado, la reserva exclusiva al mismo respecto a la LPGE (art. 134.1 C.E.) y, por otro, la prioridad que el art. 89.1 C.E. concede a sus proyectos sobre las proposiciones de ley de origen parlamentario. En este sentido, es conveniente destacar que los textos legislativos provenientes del Gobierno reciben, en exclusividad, el nombre de «proyectos de ley», en contraposición a los que parten de las iniciativas restantes, que reciben la denominación de «proposiciones de ley».

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El art. 88 de la C.E. precisa el alcance de la expresión «Gobierno», al concretar en el Consejo de Ministros (órgano colegiado compuesto por el Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes, si los hubiera, y todos los ministros) la facultad de aprobar los proyectos de ley que deberán someterse al Congreso. Dichos proyectos –según el mismo precepto constitucional–, deben ir acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos. La omisión de dichos documentos podrá ser reclamada por el Congreso, pero no podrá suponer la nulidad del procedimiento legislativo –al no constituirse como requisito de validez del mismo–, salvo en caso de resultar elementos necesarios de juicio y haber sido denunciada su falta en el momento oportuno. En todo caso, una vez presentado el proyecto, se procede por la Mesa a su publicación (en el B.O. de la Cámara) y traslado a la Comisión correspondiente, y se abre el plazo de presentación de enmiendas (art. 109 RC). Nótese que los proyectos de ley, por tanto, no están sometidos al trámite de la toma en consideración, ya que se presume, con cabal fundamento, que gozan de la confianza del Congreso para su tramitación, ya que el Gobierno fue constituido a raíz de la investidura otorgada por el Congreso. Siguiendo con el art. 87.1 C.E., la iniciativa legislativa corresponde, en segundo lugar, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos parlamentarios. Concretamente, correspondería, por parte del Congreso (art. 126.1 RC), a un diputado con la firma de 14 miembros de la cámaras (esto es, 15 diputados) o a un Grupo parlamentario con la firma de su Portavoz; y, por parte del Senado, a un Grupo parlamentario o veinticinco senadores (art. 108.1 in fine RS). Una vez presentada la proposición de ley por el Congreso, la Mesa debe igualmente publicarla y remitirla al Gobierno para que este, en los términos del art. 126.2 RC, manifieste (en un plazo de 30 días, art. 126.3 RC) su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no, si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. Las posibles discrepancias entre el Gobierno y el Congreso en estos casos no está prevista, pero se entiende que corresponderá resolverla a la citada Mesa o al Presidente de la Cámara. En el caso de presentarse la proposición por el Senado, también se establece su remisión al Gobierno para que este, en el plazo de 10 días (art. 151.3 RS), o bien se conforme con la tramitación, o bien se oponga a ella motivadamente por considerar que comporta aumento de créditos o disminución de ingresos (art. 151.1 RS). En esta 114



ocasión, en caso de controversia sobre la calificación, el RS sí prevé que será el Presidente de la Cámara el que la resuelva (art. 151.5 RS). En todo caso, si el Gobierno no manifiesta oposición o, si manifestada esta, es resuelta finalmente de forma favorable, el texto presentado se incluirá en el orden del día para su toma en consideración. En tercer lugar, la C.E. otorga a las asambleas legislativas de las CC.AA. una doble opción en lo referente al inicio del procedimiento legislativo: solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o bien, remitir a la Mesa del Congreso una proposición (art. 87.2). En realidad, solo la segunda de las alternativas planteadas supone el ejercicio de la iniciativa legislativa propiamente dicha, pues la primera ni supone su ejercicio ante ninguna de las Cámaras, ni el Gobierno queda obligado a adoptar el proyecto solicitado. Además, el precepto señala para la segunda opción la delegación a la Cámara de tres miembros de la asamblea para encargarse de su defensa, verificando así su pleno carácter de iniciativa legislativa. Las proposiciones de ley de las CC.AA. serán examinadas por la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. No obstante, ha de advertirse que de facto no existen normas que regulen esta iniciativa autonómica, salvo la descrita, por lo que esta disposición carece de sentido, salvo que se trate de comprobar el ajuste de la iniciativa a los EE.AA. y al reglamento interno de la asamblea proponente. En todo caso, es de resaltar que no se impone ningún límite material a la iniciativa así ejercida por las CC.AA. En último lugar, la iniciativa legislativa también se encuentra en manos de los ciudadanos (art. 87.3 C.E.). En efecto, se exige para su ejercicio la firma acreditada de al menos 500.000 ciudadanos y se establece una reserva material, en cuanto que las proposiciones no pueden versar sobre temas propios de las Leyes Orgánicas, ni materias tributarias, internacionales o relativas a la prerrogativa de gracia. Este ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los ciudadanos supone un mecanismo de democracia semidirecta que contribuye a la participación del pueblo en la vida política. No obstante, su ejercicio se encuentra bastante restringido por los requisitos y límites antes comentados, y por los propios que añade la Ley 3/1984 de 26 de marzo, reguladora de esa iniciativa. Así, a los ya reseñados se añade: que el escrito de presentación vaya precedido de una exposición de motivos y de la relación de los 115



miembros que componen la Comisión Promotora de la iniciativa, con sus datos personales (art. 2. a) y c), –no obstante, este requisito es subsanable en un mes por la Mesa del Congreso; que el texto no verse sobre materias distintas y carentes de homogeneidad entre sí; que no exista un proyecto o proposición de ley sobre el mismo objeto; y que no sea reproducción de otra iniciativa popular de contenido equivalente presentada durante la legislatura en curso (art. 5.2 de la Ley 3/1984). Todas estas situaciones constituyen motivos de inadmisión de la iniciativa popular. Aunque la Constitución no establece ante quién deberá presentarse la iniciativa, la Ley 3/1984 somete el examen de la documentación requerida a la Mesa del Congreso, para que se pronuncie en 15 días sobre su admisibilidad (art. 5.1). Para terminar, y antes de pasar a desarrollar la segunda fase o fase constitutiva, baste señalar con que los proyectos de ley se pueden retirar en cualquier momento de su tramitación ante la Cámara, siempre que no hubiera recaído acuerdo final sobre este, mientras que las proposiciones solo podrá hacerse antes de la toma en consideración o, después, si la acepta el Pleno (arts. 128 y 129 RC y arts. 127 y 109 RS). Como se ha dicho, las proposiciones de ley han de ser sometidas a una toma en consideración, esto es, un juicio sobre la totalidad que, en caso de resultar positivo, supone su admisión a trámite. No constituye este trámite propiamente parte de la iniciativa legislativa, pues presupone que esta ya se ha llevado a cabo, sino que es el paso intermedio entre la fase primera y la segunda de constitución de la ley. La toma en consideración se lleva a cabo en la Cámara en la que se formula la proposición, normalmente el Congreso –donde se llevará a cabo una discusión y votación sobre cada una de ellas–, salvo que haya sido presentada por el Senado, en cuyo caso se realizará la toma en consideración en la propia Cámara Alta, pudiendo presentarse otras proposiciones (durante 15 días) sobre materias similares y pudiendo votarse en su conjunto o mediante agrupación de artículos. Si se aprobase una de ellas, se entenderá efectuada la toma en consideración (art. 108.5 RS). En cambio, en caso de solo aprobarse un grupo de artículos, se procederá a votar las restantes proposiciones de ley, de manera que pueda completarse el ámbito de las materias reguladas en la originaria presentada. Una vez logrado, se procederá a una votación de la totalidad del texto resultante (art. 108.6 RS). 116



2ª fase: constitutiva (Reglamentos parlamentarios): presentado un proyecto de ley por el Gobierno o una proposición por el Senado, se ordena por la Mesa del Congreso su publicación, al tiempo que se determina la Comisión competente para su dictamen y la apertura del plazo para presentar enmiendas. Para el caso de las demás proposiciones de ley (las presentadas por el Congreso, por las asambleas legislativas de las CC.AA., y por los ciudadanos), una vez superada la toma en consideración, se procede de igual manera que la descrita anteriormente (art. 109 RC). El plazo para presentar enmiendas –mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión rubricado con la firma del Portavoz del Grupo–, es de 15 días. El trámite de la firma podrá subsanarse antes del comienzo de la discusión en Comisión (art. 110.1 RC). En todo caso, las enmiendas pueden ir referidas al articulado o a la totalidad, pero, en este último caso, siempre que sean presentadas por un Grupo parlamentario (art. 110.3 RC). Las enmiendas al articulado podrán ser de supresión, modificación o adición, mientras que las de totalidad versan sobre su oportunidad, principios o espíritu del proyecto y, o bien postulan su devolución, o bien proponen un texto alternativo completo (art. 110.3 y 4 RC). Asimismo, las enmiendas que supongan aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios (de los Presupuestos en vigor), al igual como se dijo a cerca de las proposiciones, requerirán conformidad del Gobierno para su tramitación (art. 134.6 C.E., art. 111.1 RC), más allá de que el supuesto de disminución de ingresos es difícil de darse dado el carácter de simple estimación que tienen en los Presupuestos, lo que implica que mientras no se modifiquen las leyes tributarias aquéllos seguirán siendo los mismos. La Ponencia encargada de redactar el informe remitirá al Gobierno (dispone de 15 días) aquellas enmiendas que considere se encuentran en este supuesto (art. 111.2 RC). No obstante, si la remisión no se produce, no es óbice para que el Gobierno pueda oponerse a su tramitación en cualquier momento por el mismo motivo. En caso de discrepancia, no se prevé solución, pero se entiende que cabría resolverla al Presidente de la Cámara o a su Mesa. Cuando se presenten enmiendas a la totalidad a un proyecto o a una proposición –si bien para estas últimas solo se admiten las enmiendas a la totalidad de texto 117



alternativo y no las de devolución (art. 126.5 RC), salvo para las proposiciones tomadas en consideración por el Senado del art. 125 RC–, el Presidente de la Comisión las trasladará al Congreso para proceder a incluirlas en el orden del día de la sesión plenaria en la que hayan de debatirse (art. 112.1 RC). Tras el período de presentación de enmiendas o el debate de las de totalidad en Pleno, se reunirá la Comisión para designar el ponente o ponentes que deben presentar un Informe (en 15 días, prorrogables por la Mesa de la Comisión, art. 113.1 y 2 RC) del proyecto o proposición de ley. El tamaño reducido de estas Ponencias y la reserva de sus reuniones suele configurarlas como el sitio más adecuado para realizar las negociaciones y llegar a acuerdos. Estas Ponencias, como estudiamos en su momento, están auxiliadas por los Letrados de las Cortes para su asesoramiento técnico-jurídico, y se les permite no solo analizar los preceptos del proyecto o proposición de ley y sus enmiendas sino también postular modificaciones de artículos no enmendados. Concluido el Informe, comenzará el debate en Comisión (dos meses, modificables, art. 43.3 RC) artículo por artículo, dejando para el final la discusión sobre la Exposición de Motivos, si esta se va a incluir como Preámbulo de la ley. En la discusión de cada particular artículo se admiten nuevas enmiendas (enmiendas in voce) presentadas en ese momento y por escrito por un miembro de la Comisión, principalmente dirigidas a subsanar errores o incorrecciones técnicas o gramaticales (art. 114.2 RC). La discusión en Comisión, como también vimos en su momento, sí está sometida a la presencia de los medios de comunicación (salvo para las de la Comisión del estatuto de los Diputados y las de investigación), lo que la desvirtúa en alguna medida por hacerse teniendo en cuenta su posible resonancia en la opinión pública. Terminado el debate, procede la redacción del Dictamen de la Comisión a los Letrados de las Cortes, que posteriormente debe firmarse por el Presidente de la Comisión y uno de los Secretarios (art. 116 RC). El Dictamen se corresponde con lo aprobado por la mayoría, pudiendo los Grupos parlamentarios, mediante comunicación escrita presentada dentro de las 48 horas siguientes al término de la deliberación, solicitar que se eleven también los votos particulares que recojan las enmiendas no incorporadas por no haber sido aprobadas (art. 117 RC). Una vez redactado y firmado se remite al Presidente del Congreso para su tramitación en 118



Pleno, salvo que se aplique el procedimiento especial de competencia legislativa plena de las Comisiones, en cuyo caso se remitirá al Senado. En cuanto a la tramitación plenaria, podrá comenzar bien con la presentación que de la iniciativa del Gobierno haga un miembro del mismo (15 minutos máx.), bien con la que del Dictamen haga un diputado de la Comisión (15 minutos máx.), cuando así lo haya acordado esta (art. 118.1 RC). La forma y requisitos exigidos para la discusión no se pormenorizan en los Reglamentos, por lo que se acude a la norma general de la facultad del Presidente del Congreso, oída la Junta de Portavoces, de ordenar el debate y las votaciones (art. 73.2 RC). Las únicas premisas que se fijan en el RC al respecto son la posibilidad de agrupar artículos o enmiendas y la necesidad de fijar de antemano un tiempo máximo de debate, sin establecerse el mismo. A su vez, se admiten nuevas enmiendas (cuya admisión es facultativa por el Presidente de la Comisión) para subsanar errores, o bien enmiendas de transacción entre las ya presentadas y el texto del Dictamen, cuando ningún Grupo parlamentario se oponga y además comporten la retirada de las enmiendas respecto de las que se transige (art. 118.3 RC). En definitiva, no se permiten enmiendas a los artículos del Dictamen que no tengan votos particulares, salvo las de estilo, y, para los que sí los tienen, se permiten pero de manera restringida, en cuanto se otorga una especie de «derecho de veto» para cada Grupo parlamentario. Terminado el debate en Pleno, si el texto resultante conviene incongruente u oscuro, se prevé la posibilidad de enviarlo –a iniciativa de la Mesa o a petición de la Comisión–, a la propia Comisión, para que en un mes efectúe un nuevo dictamen que, dejando a salvo los acuerdos plenarios, contenga una redacción armónica. Este Dictamen se someterá a la decisión final del Pleno, para aprobarlo o rechazarlo en su conjunto, en una sola votación (art. 119 RC). El texto definitivo será remitido por el Presidente del Congreso al del Senado, para su tramitación en esta Cámara. La tramitación de un proyecto o proposición de ley en el Senado es muy similar a la descrita del Congreso, aunque con una limitación temporal de 2 meses para aprobarlo, oponer veto o introducir enmiendas (art. 90.2 C.E. y 106.1 RS). No obstante, la inobservancia de este plazo no provoca la nulidad del procedimiento legislativo –salvo que vulnerase principios proclamados en la Constitución–, sino 119



que el silencio podría considerarse, a voluntad del Congreso, como confirmación por el Senado del texto. En todo caso, se entiende que el Congreso asiente tácitamente a la irregularidad en el exceso del plazo por el Senado, cuando somete a votación las enmiendas o vetos extemporáneos de este. Dicho plazo bimensual se entiende referido al período de sesiones ordinario (art. 106.2 RS), de manera que, en caso de concluir los dos meses fuera de este período, se computarán los días necesarios del siguiente hasta completar los dos meses y, todo ello, sin perjuicio de poder convocar sesiones extraordinarias Aprobado un proyecto o proposición de ley por el Congreso y remitido al Senado, se publicará y distribuirá entre los senadores. La Mesa, siempre que tenga previsto reunirse en los tres días siguientes a la recepción (en caso contrario, será el Presidente), en la primera sesión tras la recepción declarará la Comisión competente y abrirá el plazo para presentar enmiendas (art. 104 RS). En los diez días siguientes a la publicación oficial (plazo ampliable a no más de 5 días a solicitud de 25 senadores), los senadores, individualmente o mediante Grupos parlamentarios, podrán presentar, por escrito motivado, enmiendas o propuestas de veto (art. 107 RS). En caso de no presentarse enmienda o veto alguno, el proyecto o proposición pasará al Pleno de la Cámara (art. 107.3 RS). Por el contrario, si el texto se veta o se le presentan enmiendas, se debatirá en Comisión que deberá emitir Dictamen. Nótese que el paso previo de debate en el Pleno de los vetos o enmiendas a la totalidad no se produce en el Senado. La Comisión puede designar una Ponencia encargada de emitir un Informe (en 15 días desde que finalice el plazo de presentación de enmiendas) sobre el proyecto o proposición (art. 110 RS). El Informe, junto a las enmiendas, será entregado al Presidente de la Comisión, que deberá reunirse en el plazo máximo de 5 días (art. 112.1 RS). En 15 días desde que finalizó el plazo de la Ponencia para emitir su Informe (ampliables por el Presidente del Senado, de acuerdo con la Mesa), la Comisión deberá elaborar su Dictamen (art. 113 RS) y, todo ello, sin excederse en los dos meses que constitucionalmente dispone la tramitación en la Cámara Alta.

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En el debate en Comisión pueden presentarse, como en el de la Comisión en el Congreso, enmiendas in voce con carácter transaccional o para subsanar errores, en las mismas condiciones y con los mismos requisitos que las allí comentadas (art. 115 RS). La forma en la que deben realizarse los debates no está tampoco tasada en el Reglamento, salvo algunas consideraciones, como comenzar con las propuestas de veto si las hubiera (art. 114.1 RS); debatir las enmiendas seguidamente y por orden de presentación al iniciarse el estudio del artículo que corresponda, salvo que el Presidente de la Comisión, oída la Mesa, establezca otro orden (art. 114.2 RS); y la facultad del Presidente de la Comisión de limitar el número y la duración de las intervenciones (art. 114.3 RS). Como novedad con respecto a los trámites en el Congreso, se prevé la posibilidad de acordar por la Comisión, diez senadores o un Grupo parlamentario, el cierre del debate (art. 116.1 RS), sometiendo a votación la propuesta de la Ponencia, que, en caso de resultar aprobada se incorporará al Dictamen y, en caso de rechazarse, se someterán a votación las enmiendas (art. 116.2 RS). Concluido el Dictamen de la Comisión se elevará al Pleno de la Cámara para su discusión y votación final. Al texto de la mayoría se le podrán anejar votos particulares (presentados por escrito dentro del día siguiente al del término del Dictamen, art. 117.3 RS) sobre enmiendas presentadas y no aceptadas (art. 117.1 RS). El debate en el Pleno comienza con la presentación del Dictamen por el senador designado por la Comisión, abriéndose a continuación un turno a favor y otro en contra sobre la totalidad, más la intervención de los Portavoces de los Grupos que lo deseen (art. 120.1 y 2 RS), por no más de 10 minutos cada intervención. En caso de existir propuesta de veto (para la que se exige mayoría absoluta para su aprobación, art. 90.2 C.E y 122.1 RS), se excluirá este debate de totalidad (art. 121.3 RS) y, aprobada, se comunicará a los Presidentes del Congreso y del Gobierno, trasladándoles el texto (art. 122.2 RS). Si, por el contrario, se rechaza la propuesta de veto, si la hubiera, y, tras debate sobre la totalidad, se discutirá sobre los votos particulares, en el mismo caso de existir, por orden de articulado y siguiendo los plazos marcados para las intervenciones en el art. 123.2 RS. Si ninguno de los votos particulares fuese aprobado se votará el texto del Dictamen, bien en su totalidad o bien mediante agrupación de artículos (a 121



petición de un Grupo parlamentario, art. 124 RS). Con posterioridad al mantenimiento de los votos particulares pueden presentarse enmiendas en iguales condiciones que las ya comentadas para la Cámara del Congreso en el mismo trámite (art. 125 RS). Si el Senado aprueba algún veto o enmienda, deberán remitirse al Congreso con la motivación adecuada. El Pleno del Congreso, tras el debate oportuno, podrá confirmar o rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple, sin estar sujeto a plazo alguno. Si son confirmadas se incorporarán al texto de la ley (art. 123 RC). En el caso de veto del Senado, se procederá igualmente por el Pleno a un debate ajustado a lo establecido para los de totalidad y se someterá a votación el texto inicialmente aprobado por el Congreso. El levantamiento o desestimación del veto exige mayoría absoluta en primera votación, o simple en una segunda votación, una vez transcurridos dos meses desde su interposición (122.2 RC), aunque el art. 90.2 C.E. parece implicar que es una opción alternativa y no cumulativa, al utilizar la conjunción disyuntiva «o». Si, por el contrario, se aprueba el texto del proyecto o proposición en iguales términos en los que fue enviado por el Congreso, se convierte en ley a la espera de la última fase de sanción, promulgación y publicación (art. 91 C.E.). 3ª fase: de formalización (art. 91 C.E.): A tenor del art. 91 C.E., el Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las CCGG, las promulgará y ordenará su inmediata publicación. Se trata, pues, de actos que competen al monarca y de los que queda fuera el Parlamento. No obstante, son actos debidos o necesarios –la sanción y la promulgación–, no sujetos a voluntad ni enjuiciamiento regio, que manifiestan el alcance simbólico más que político de esta fase, y que, por tanto, exigen de manera ineludible refrendo del Presidente del Gobierno. En la actualidad, una vez redactado y aprobado el texto de la ley, las Cortes lo remiten al Presidente del Gobierno para que lo eleve al Rey. Este dispondrá de 15 días para la sanción (art. 91 C.E.), omitiéndose la fijación de plazo para la promulgación. No obstante, como quiera que la sanción y promulgación constituyen manifestaciones diversas de un mismo acto, se entiende dicho plazo para ambos 122



requisitos. El día a partir del cual se cuentan los 15 días será el de recepción oficial de la ley por el Rey, pues cualquier otro podría provocar inseguridad por su poca fijeza. Por su parte, la publicación en el BOE es un acto material de gran importancia, pues permite la entrada en vigor de la ley (art. 21 CC) y el despliegue de sus efectos jurídicos. Es pues requisito de eficacia de la ley, pero no constitutivo o de perfección. El Rey ordena la publicación de la ley, que debe hacerse además de forma inmediata, pero no la lleva a cabo. En la práctica, el mandato de publicación no requiere acto alguno, sino que va implícito en el acto de sanción-promulgación, con la firma del Rey. En realidad, a quien compete la obligación de efectuar inmediatamente la publicación de la ley, una vez sancionada, es al Gobierno, bajo cuya dependencia se sitúa el BOE Una vez publicada la ley, se inicia el periodo de vacatio legis hasta que la ley entra en vigor (20 días tras su publicación, art. 2.1 CC, salvo disposición en contra). Procedimientos legislativos especiales Vamos a analizar en este epígrafe algunos procedimientos legislativos que poseen ciertas especificidades en su tramitación. Concretamente son tres los procedimientos que vamos a desarrollar: un primer grupo constituido por los abreviados, que, a su vez, comprende tres tipos diferentes de procedimientos; el propio de las Leyes orgánicas; y, finalmente, el procedimiento de la LPGE. Procedimientos abreviados Dentro de los procedimientos abreviados encontramos el de las leyes de Comisión (art. 75.2 C.E.). Se trata de un procedimiento más rápido porque posee la peculiaridad de excluir el paso de la ley por el Pleno (se aprueba definitivamente en el seno de una Comisión legislativa permanente, por delegación del Pleno). Es decir, la Comisión no se limita a dictaminar el proyecto, sino que lo aprueba definitivamente (art. 148.2 RC). En realidad, el RC configura este procedimiento con carácter preferente, al presumir ex lege el acuerdo de delegación del Pleno para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables (art. 148.1 RC). Lo único que se excluye de la delegación es el debate y votación de totalidad o de toma 123



en consideración. En este sentido, proyectos o proposiciones no delegables, únicamente son los enumerados en el art. 75 C.E: procedimiento para la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes Orgánicas y de bases, y los PGE. La presunción reglamentaria indicada parece contradecir el texto constitucional, pues este establece la posibilidad de delegar por parte de las Cámaras, a su voluntad, pero no la presunción. No obstante, junto a ello, el art. 75.2 C.E. también dispone que el Pleno podrá recabar en cualquier momento el debate y votación de un proyecto o proposición delegado. Sin embargo, aunque el RC también establece esta facultad, para el caso en que no haya debate sobre enmiendas a la totalidad o toma en consideración la limita temporalmente a antes de iniciarse el debate en Comisión, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces (art. 149.1 in fine RC). En todo caso, cuando sea de aplicación este procedimiento han de observarse las reglas del procedimiento legislativo común, aunque como ya se ha dicho, excluido el trámite de deliberación y votación en el Pleno (art. 148.2 RC). Por su parte, el RS exige que sea esta Cámara –a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, de un Grupo parlamentario o de 25 senadores–, la que decida la aplicación de este procedimiento (art. 130 RS), en los 10 días siguientes a la publicación del proyecto o proposición, lo que resulta más acorde con la literalidad del texto constitucional antes mencionado. El Pleno, en la misma forma, puede decidir en cualquier momento la observancia del procedimiento ordinario (art. 130.2 RS). La Comisión dispondrá del plazo que reste hasta completar los dos meses para deliberar y votar. Finalmente, si la Comisión aprobase una propuesta de veto, deberá convocarse el Pleno del Senado para su ratificación o rechazo (art. 131 RS). Otros procedimientos abreviados, además del descrito en Comisión, son los calificados de urgencia y el de lectura única. El RC establece en su art. 93 que, a petición del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios o de una quinta parte de los diputados, la Mesa podrá acordar que un asunto se tramite por el procedimiento de urgencia.

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Este procedimiento implica las mismas fases que el procedimiento ordinario, pero reducidos sus plazos a la mitad (art. 94 RC). Por su parte, la Constitución reduce a 20 días, desde su recepción por el Senado, el plazo para vetar o enmendar los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso (art. 90.3). No obstante, el RS autoriza también a la Mesa del Senado, de oficio o a propuesta de un Grupo parlamentario o 25 senadores (art. 133.2). Además, cuando no pueda aplicarse este procedimiento, dispone el Reglamento del Senado de un procedimiento de urgencia alternativo y subsidiario, que podrá establecer la Mesa, a propuesta de la Junta de Portavoces, por el que los proyectos legislativos se tramitarán en un mes. Por último, en cuanto al procedimiento de lectura única se refiere, el RC lo regula en su art. 150, y consiste –mediando acuerdo del Pleno (a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces)–, en someter los proyectos y proposiciones de ley a un debate sobre la totalidad, y acto seguido el texto en su conjunto a una sola votación. Si el texto resulta aprobado, se remitirá al Senado y, en caso contrario, quedará rechazado. Dicho procedimiento solo podrá utilizarse cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita (art. 150.1 RC). En la práctica, este procedimiento supone una exclusión de la posibilidad de presentar enmiendas, y de las fases de Ponencia y Comisión, por lo que su utilización debe ser prudente. En el Senado el procedimiento de lectura única es idéntico al descrito (art. 129 RS), con la matización de que su regulación deja constancia formal de la prohibición de introducir enmiendas, en cuanto se establece expresamente la exclusiva posibilidad de presentar propuestas de veto (art. 129.3 RS). Leyes orgánicas. Junto a los procedimientos abreviados, existen otros procedimientos específicos, según el tipo de ley. Uno de ellos es el procedimiento para tramitar una Ley Orgánica. Las Leyes Orgánicas son aquellas relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las de aprobación de los EE.AA. y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución (art. 81 C.E.). Ejemplos de materias reservadas constitucionalmente a su tramitación como Leyes Orgánicas son: La regulación de las instituciones y órganos constitucionales y de relevancia constitucional (Poder Judicial, T.C., T. Cuentas, Defensor del pueblo, etc.). 125



La organización territorial del Estado (alteración de límites provinciales, supuestos especiales de constitución de CC.AA.). Los aspectos relacionados con derechos fundamentales (normativa antiterrorista, modalidades de referéndum, etc.). Otros supuestos trascendentes, como por ejemplo ciertos relacionados con la sucesión a la Corona, etc. Su tramitación es muy similar a la del proceso ordinario pero con ciertas especificidades. Una primera diferencia sería la necesidad de calificación del proyecto o proposición como orgánico por la Mesa (art. 130.1 RC). Esta calificación se hará a la vista de criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el proponente o la Ponencia. Y, en todo caso, la decisión última de la Mesa es susceptible de ser impugnada ante el TC. El momento procedimental oportuno para realizar la calificación es al admitir el proyecto o proposición a trámite o durante la tramitación en Comisión. En este último supuesto, si la Mesa, con el criterio de la Ponencia que redactó el Informe, acordase la calificación, el procedimiento se retrotraerá al inicio del debate en Comisión (art. 130.2 RC). Igualmente también podrán admitirse a trámite enmiendas a una ley ordinaria que afecten a materia orgánica, en cuyo caso, deberá variarse el carácter de la ley a orgánico (art. 130.3 RC). La mayor diferencia procedimental es la exigencia de una votación final sobre el conjunto en el Pleno del Congreso, en la que se requiere mayoría absoluta, antes de remitirlo al Senado (art. 131.2 RC). Si no se alcanzase dicha mayoría, el proyecto será devuelto a la Comisión para emitir nuevo Dictamen en un mes. Si de nuevo no se aprobase, se entenderá rechazado. Por el contrario, aprobado el texto por dicha mayoría se remite al Senado. Si el Senado hace enmiendas, deben aprobarse o rechazarse por mayoría simple en el Congreso, y si son aprobadas, se procede a una nueva votación de conjunto (mayoría absoluta). Si el Senado veta, se requiere igualmente mayoría absoluta para su levantamiento. Ley de Presupuestos (art. 134 C.E.). La tramitación de la LPGE se utiliza como vehículo para cumplir con la función presupuestaria de las Cortes. El procedimiento consta principalmente de tres fases:

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Fase 1

Fase 2

Fase 3

Fase de iniciativa

Fase de aprobación

Fase de modificación

Una primera, de iniciativa, reservada, como en su momento vimos, al Gobierno, el cual está obligado constitucionalmente a presentar el proyecto al menos tres meses antes de la expiración de los Presupuestos del año anterior; Una segunda, de aprobación, correspondiente a las Cortes, antes del primer día del ejercicio económico siguiente –en caso contrario, se prorrogan automáticamente y en bloque los Presupuestos del ejercicio anterior. La tramitación goza de preferencia respecto de otros trabajos de las Cámaras (art. 133.2 RC). Se debe realizar un debate inicial de totalidad en el Pleno del Congreso en el que se fijen las cuantías globales de los Presupuestos. Concluido el mismo, el texto se remite a la Comisión de Presupuestos para su estudio y Dictamen (art. 134.1 RC). Finalmente, existe un debate final y la aprobación definitiva en sesión plenaria. En esta fase, como también se vio, la capacidad de enmienda se encuentra limitada (art. 134.6 C.E.). Por último, se encuentra la fase de modificación una vez aprobada la LPGE, que corre a cargo de la iniciativa del Gobierno (aumento del gasto público o disminución de los ingresos), o mediante formulación de las Cortes, en cuyo caso igualmente se requiere conformidad del Gobierno (art. 134.5 y 6 C.E.). En caso de discrepancias, el competente para resolverlas será el Presidente del Senado (art. 151.6 RS). Otros procedimientos especiales por los tipos de leyes. Existen otros varios procedimientos con rasgos especiales y diferenciados del ordinario, por el tipo de Ley que aprueban, tales como: la aprobación y reforma de los EE.AA (norma básica de cada Comunidad Autónoma arts. 143 a 146 y 151 C.E., y 147.3 y 152.2 C.E. respectivamente); los relativos a las leyes de armonización, leyes marco y leyes de transferencia y delegación. (art. 150 C.E.); el de los tratados internacionales; o, el referente a la reforma constitucional (art. 146 C.E.).

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Legislación delegada Cuando hablamos de legislación delegada nos referimos a aquella potestad normativa que emana de órganos distintos a las Cortes pero por habilitación expresa de estas, y que igualmente poseen rango de ley. Como se verá en el tema siguiente, sobre estas leyes cabe un control parlamentario o político sobre su fase de elaboración, al margen de su posible control por los tribunales. El supuesto típico en el que existe una habilitación específica por parte de las Cortes a un órgano distinto para que elabore una norma con rango legal es la Delegación legislativa de la que emanan los denominados Decretos legislativos. A tenor del art. 85 C.E., las disposiciones normativas elaboradas por el Gobierno basadas en una legislación delegada recibirán el título de Decretos legislativos. Se trata de un apoderamiento previo o habilitación expresa por parte de las Cortes, conferida ad hoc por una ley (ley de delegación, de carácter finalista) y, por tanto, no concedida directamente por la C.E. Existen dos modalidades de delegación, esto es, dos tipos de leyes de delegación (de naturaleza ordinaria) recogidas en el art. 82.2 C.E: las leyes de bases y las ordinarias. Leyes de bases (aprobadas por el Pleno) elaboran una nueva normativa respecto de una determinada materia o modifican bajo una nueva dirección la ya existente, formando textos articulados. Regulan la materia a nivel de principios o directrices, y su articulación concreta se encomienda al Gobierno, pero siempre respetando los criterios de la ley de bases. La ley de bases debe limitar con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que deben seguirse (art. 82.4 C.E.). Leyes ordinarias que armonizan o sistematizan una normativa legal ya existente refundiendo varios textos legales en uno solo. El Gobierno se encuentra limitado a la propia normativa ya existente objeto de sistematización, por lo que su labor es menos creativa: puede cubrir lagunas, etc. La ley debe precisar con exactitud el ámbito normativo, precisando que normas han de ser refundidas y cuál es el alcance de la refundición, esto es, hacer un texto único, o regularizar, aclarar y armonizar los textos legales (art. 82.5 C.E.). A su vez, las leyes de delegación están sometidas a varios límites (arts. 82 a 85 C.E.), con motivo de evitar una habilitación en blanco al Gobierno. El incumplimiento de estos límites da lugar a la declaración de inconstitucionalidad. Entre ellos, puede citarse la 128



obligación de realizar la delegación por las Cortes al Gobierno. No cabe, pues, la subdelegación a otros órganos o autoridades gubernativas, (82.3 C.E.). A su vez, se excluyen las materias reservadas a la LO (art. 82.1 C.E.), e implícitamente, aquellas que responden a funciones desarrolladas por las Cortes distintas a la legislativa (presupuestos, tratados internacionales, nombramiento de cargos institucionales estatales, etc.). La delegación ha de ser expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio, transcurrido el cual la delegación se extingue (art. 82.3 C.E.). E, igualmente, la delegación se agota con su ejercicio, una vez publicado el Decreto correspondiente. Por último, se dispone que la ley de delegación no podrá, en ningún caso, autorizar a modificar la propia ley de bases (art. 83.a C.E.), ni otorgar al Gobierno facultad para dictar normas con carácter retroactivo (art. 83.b C.E.). En última instancia, nótese que la delegación no supone pérdida de la potestad parlamentaria para dictar normas sobre la materia delegada. En este sentido, las Cortes pueden dejar sin efecto la delegación, bien por revocación expresa, mediante la aprobación de una nueva ley que anule la delegación antes de que se promulgue el Decreto legislativo, o bien por revocación implícita, cuando las Cortes proceden por sí a regular la materia delegada. En este último supuesto, el Gobierno está facultado para oponerse, formulando un veto, en cuyo caso, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación (art. 84 C.E.). En definitiva, aprobado el Decreto legislativo, aparece publicado en el BOE con dicha denominación, gozando de fuerza de ley activa y pasiva, guardando la salvedad de imposibilidad de derogar la ley de delegación. Es una norma con carácter definitivo. Junto a los Decretos legislativos existen los Decretos-Ley que consisten en normas con rango legal que emanan también del Gobierno, pero no por habilitación expresa de las Cortes, sino por potestad normativa gubernamental derivada directa y originariamente de la Constitución (art. 86). Sobre ellos hablaremos más detenidamente en el tema siguiente, al tratar sobre su posible control parlamentario y jurisdiccional.

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Capítulo 8 La función del control político

Capítulo 8: La función del control político

8.1. Control parlamentario del Gobierno y exigencia de responsabilidad política A tenor del ar.26 de la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), este se halla sometido a tres tipos de control:

Control constitucional En cuanto que determinados actos del Gobierno están sometidos al TC mediante la interposición de recurso o cuestión de inconstitucionalidad (actos con fuerza de ley), el conflicto de competencias (actos jurídicos con rango inferior a la ley que puedan vulnerar el orden constitucional de competencias entre Estado y CC.AA.), y el recurso de amparo (una vez agotada la vía judicial previa, cuando se vulneran derechos fundamentales o libertades públicas)

Control judicial Ya que todos los actos del Gobierno están sometidos al control de los jueces y tribunales. Tradicionalmente, la función directiva del Gobierno no estaba considerada como sujeta a este control judicial. Sin embargo, en la actualidad, el art. 26 LG sí reconoce este control, aunque sin olvidar que algunos actos de dirección política, por su naturaleza, son difícilmente fiscalizables. A ello, añadir que buena parte de la doctrina entiende que determinados actos no deben estar sujetos a control jurisdiccional. A título de ejemplo valga mencionar la convocatoria de referéndum popular, la disolución de las Cortes Generales, la iniciativa legislativa, etc.

Control parlamentario El control parlamentario del Gobierno es, junto a la potestad legislativa, la función más importante encomendada a las Cortes Generales y, por ello, es a este tipo de control al que principalmente nos vamos a referir en este tema

En este sentido, el control parlamentario podría definirse como la actividad parlamentaria dirigida a la supervisión o comprobación de la actividad del Poder Ejecutivo (Gobierno) y a la verificación de su adecuación al programa político que el Presidente sometió a la aprobación de la cámara. Dicha actividad de control puede producir consecuencias diversas, y, entre ellas, destaca la de exigencia de responsabilidad política al Gobierno. Antes de pasar al análisis pormenorizado de los instrumentos para exigir dicha responsabilidad, debiéramos diferenciar algunas cuestiones: por un lado, la solicitud de información (art. 109 C.E.), del propio control parlamentario, pues, aunque a menudo se utilizan conjuntamente, la primera se hace como premisa para justificar el inicio del segundo y, por tanto, tiene un carácter instrumental respecto del mismo; por otro, conviene estar con que la actividad de control se diferencia de la de exigencia 132



parlamentaria de responsabilidad política al Gobierno, diferencia que se extrae tanto de la C.E. como de los Reglamentos parlamentarios. En este sentido, son tres los rasgos básicos diferenciadores:

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Diferente fundamento Diferentes sujetos actores Diferentes instrumentos y efectos producidos

En este sentido, el control parlamentario corresponde a las CCGG en general, y es ejercido por los Grupos parlamentarios de la oposición con los instrumentos expresamente previstos (interpelaciones, preguntas, etc.). Sus efectos son solo de naturaleza procedimental y no derivan en consecuencias jurídicas regladas sobre la voluntad del Gobierno. Por el contrario, la exigencia de responsabilidad política puede ser iniciada individualmente por el Presidente de la Cámara del Congreso (cuestión de confianza), se hace mediante otros instrumentos diferenciados de los del mero control (moción de censura y cuestión de confianza), y sus efectos están reglados, en cuanto que su aprobación (moción) o rechazo (cuestión) provoca la dimisión del Presidente y, o bien la apertura de un nuevo procedimiento de investidura o bien la investidura misma del candidato presentado. Con todo lo dicho, se puede concluir con que la función de control parlamentario tiene la entidad suficiente como para considerarse independiente del resto de funciones, de ahí su estudio desgajado. Instrumentos de exigencia de responsabilidad política Como es sabido, uno de los principios esenciales y básicos en los que se sustenta el Estado Social y Democrático de Derecho que establece la Constitución española en su art. 1.1 es el de división de poderes, división que se hace en tres campos: legislativo, ejecutivo y judicial. Desde que se formulara este principio se han articulado diferentes modelos de relaciones entre estos poderes que han dado lugar, básicamente, a dos formas de gobierno: el presidencialismo y el parlamentarismo.

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Veíamos en el tema 2 que la forma de gobierno parlamentaria se caracterizaba por la relación existente entre Legislativo y Ejecutivo, caracterizada no por una separación estricta entre ambos sino, más bien, por una acuciada relación de colaboración, confianza y control. Es más, en España, además, existe un parlamentarismo racionalizado, en cuanto el Parlamento es esencial es el proceso de formación del Gobierno (elige a su Presidente), pero, una vez finalizado, el Ejecutivo goza de gran independencia tanto para nombrar sus componentes como para ejercer sus funciones. En este contexto, la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento es el elemento esencial que caracteriza un sistema como parlamentario. El Gobierno debe gozar de la confianza del Parlamento –otorgada inicialmente con el procedimiento de investidura del Presidente del Gobierno por la Cámara del Congreso de los Diputados, art. 99 C.E.–, por lo que este puede juzgar políticamente la actuación del Poder Ejecutivo y obligarlo a dimitir en el supuesto de desconfianza. Así, las Cortes Generales, como único poder que goza de legitimidad democrática directa por ser sus miembros elegidos mediante sufragio universal directo por los ciudadanos (excepto un pequeño número de senadores designados por las asambleas legislativas de las CC.AA.), sujetos de la soberanía, otorga un apoyo inicial o confianza al Presidente del Gobierno para que este, junto a los ministros por él elegidos, desempeñe la función Ejecutiva. A partir de este inicial momento, la relación entre ambos poderes se basa en una relación de control político para fiscalizar esa labor y de exigencia de responsabilidad política. La responsabilidad política del Gobierno, a diferencia del control parlamentario, se exige únicamente ante el Congreso de los Diputados, y la C.E. prevé dos mecanismos que pasamos a analizar. La moción de censura La moción de censura es uno de los mecanismos de exigencia de responsabilidad política. La responsabilidad se exige individualmente al Presidente del Gobierno, sin perjuicio de que los resultados de esta afecten finalmente a todo el Gobierno. Encuentra su marco jurídico en el art. 113 de la Constitución y los arts. 175 a 179 del RC. Siguiendo el modelo alemán, la moción de censura en España recibe el calificativo de «constructiva», pues, al mismo tiempo que exige responsabilidad política al Gobierno es un procedimiento de investidura de un nuevo Presidente, ya que es 134



obligatorio acompañar la moción con un candidato a la Presidencia. De esta manera, se evita un posible vacío de poder en el supuesto de aprobarse la moción y tener que dimitir el Presidente con el Gobierno. La moción de censura es a iniciativa del Congreso de los Diputados, concretamente de un mínimo fijado en la décima parte de los diputados, con la presentación de escrito motivado a la Mesa del Congreso en el que conste el nuevo candidato propuesto para la Presidencia del Gobierno que haya aceptado la candidatura (art. 175.2 RC). Presentada la moción, la Mesa la admitirá a trámite si reúne los requisitos señalados anteriormente y dará cuenta de su presentación a los Grupos parlamentarios y al Presidente (art. 176.1 RC). El procedimiento (art. 177 RC) se basa en su debate en el Pleno, en el que intervienen las partes implicadas (los promotores de la moción, el candidato y los restantes Grupos –lo que incluye normalmente al Presidente del Gobierno). El debate lo iniciarán los diputados firmantes de la moción, sin límite de tiempo. A continuación intervendrá el candidato para la Presidencia, a efectos de exponer el programa político del Gobierno que pretende formar. Y por último, tras la interrupción decretada por la Presidencia, podrá intervenir un representante de cada Grupo parlamentario, durante 30 minutos (con turno de réplica de 10 minutos, en su caso). Antes de la votación en la Cámara del Congreso han de pasar 5 días (lo que es conocido como plazo de enfriamiento, art. 177.4 RC). Como característica específica, dentro de los dos días siguientes a la presentación de la moción, pueden presentarse mociones alternativas con los mismos requisitos señalados anteriormente, que estarán sometidas a los mismos trámites de admisión (art. 176.2 RC). En caso de presentarse varias mociones, el Presidente de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar el debate conjunto de todas las incluidas en el orden del día, pero su votación se hará por separado, siguiendo el orden de su presentación (art. 177.3 RC). Una vez aprobada una moción de censura no se someterán a votación las restantes (art. 177.6 RC).

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La votación es pública, nominal y por llamamiento, y es necesaria la mayoría absoluta de los miembros del Congreso para la aprobación de la moción (art. 177.5 RC). Si la moción es aprobada, se pondrá en conocimiento del Rey y del Presidente del Gobierno y se procederá al nombramiento del candidato investido de la confianza. Si, por el contrario, no es aprobada, sus firmantes no podrán presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. En este sentido, la presentada en período entre sesiones se imputará al siguiente período de sesiones (art. 179 RC). En la práctica, una moción de censura solo podrá triunfar como consecuencia de una fractura en la mayoría parlamentaria que posibilitó la investidura del Gobierno, pues, en realidad, el partido que tiene la mayoría en el Parlamento es el que forma Gobierno. En España, tras la promulgación de la C.E. de 1978 se han presentado dos mociones de censura constructiva a la Presidencia del Gobierno. La primera (presentada en mayo de 1980) la promovieron los diputados socialistas contra el Gobierno de Adolfo Suárez, proponiendo como candidato a la Presidencia a Felipe González. La moción no prosperó (166 votos en contra del Grupo parlamentario centrista, y 152 a favor), pero Felipe González salió reforzado del procedimiento hasta el punto de ser nombrado Presidente en las siguientes elecciones por mayoría absoluta. La segunda (de fecha de 23 de marzo de 1987) la presentaron los diputados populares contra el Gobierno de Felipe González, proponiendo como candidato a Hernández Mancha que, al contrario que en el primer caso, la no aprobación de la moción (195 votos en contra y 67 a favor) le debilitó y dejó de ser líder del partido. La cuestión de confianza Al igual que la moción de censura, la cuestión de confianza es otro de los mecanismos de exigencia de responsabilidad política. Encuentra su marco jurídico en los arts. 112 y 114.1 C.E. y arts. 173 y 174 del Reglamento del Congreso. La competencia para su presentación es exclusiva del Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, sobre su programa o sobre una declaración de política general (art. 173 RC). En realidad, se busca comprobar si se sigue contando con la confianza del Congreso, es decir, de alguna manera renovar 136



esa confianza inicial otorgada. En todo caso, no puede ser utilizada por el Gobierno para conseguir la aprobación de un proyecto ley. El procedimiento de la cuestión de confianza es similar al ya descrito para las mociones de censura, aunque menos complejo, dado que aquel no incorpora una nueva investidura. En este sentido, el escrito debe ser motivado y presentarse ante la Mesa del Congreso, acompañado de la obligada certificación del Consejo de Ministros (art. 174.1 RC). Admitido a trámite, se dará cuenta de él a la Junta de Portavoces y se convocará al Pleno. El debate seguirá las mismas reglas que las establecidas para la investidura, e intervendrán el Presidente y los Grupos parlamentarios. También para la cuestión de confianza se establece un plazo de enfriamiento antes de la votación, en esta ocasión más breve, de 24 horas desde su presentación (art. 174.4 RC). La confianza se entenderá otorgada si se obtiene el voto de la mayoría simple de los diputados. En caso contrario, el Gobierno ha de presentar su dimisión al Rey e iniciarse el procedimiento de investidura del art. 99 C.E. (art. 114.1 C.E.). No obstante, cualquiera que sea el resultado de la votación, el Presidente del Congreso deberá comunicarlo al Rey y al Presidente del Gobierno (art. 174.6 RC). Como puede observarse, la mayoría necesaria para aprobar una cuestión de confianza es menor a la exigida para las mociones de censura. En este sentido, hay que recordar que la investidura por la que se otorga la confianza inicial al Presidente exige mayoría absoluta únicamente en una primera vuelta, por lo que un Presidente puede verse investido de la confianza por mayoría simple en votaciones sucesivas. De ahí que para renovar la confianza sea admisible requerir únicamente la mayoría con la que pudo haber sido investido de ella (la simple). En cuanto a su utilización en la práctica, al igual como la moción de censura, la cuestión de confianza solo ha sido presentada por el Presidente del Gobierno en dos ocasiones tras la promulgación de la Constitución de 1978. La primera fue presentada por Adolfo Suárez en su primera Legislatura, el 16 de septiembre de 1980, para poner en marcha un programa de austeridad económica y desarrollar el Estado de las Autonomías. Aunque logró la renovación de la confianza, lo hizo con algunos apoyos inesperados (168 votos a favor y 164 en contra), y no fortaleció su posición, por lo que poco después 137



presentó su dimisión. Por su parte, el 15 de abril de 1990, al inicio de su cuarta Legislatura, Felipe González presentó la segunda cuestión, esta vez con ocasión de llevar a cabo una economía competitiva en el marco Europeo, obteniendo la mayoría absoluta (176 votos a favor y 130 en contra) y reforzando la posición de su Gobierno. Instrumentos de control-información Existe un derecho de los parlamentarios a recabar individualmente la información necesaria para el mejor cumplimiento de sus funciones. Dicho derecho no está reconocido expresamente en la C.E., pero el TC lo considera como integrado en el derecho fundamental de acceso a cargos y funciones públicas (art. 23 C.E.), y, por tanto, susceptible de amparo constitucional (STC 161/1989). No obstante, como ya decíamos con anterioridad, dicho derecho de información no es propiamente un instrumento de control parlamentario del Gobierno, sino más bien un instrumento que puede o no derivar en ello. En todos los casos descritos a continuación se evidencia que el control requiere información, por lo que ambas funciones son auxiliares. Los instrumentos de control-información los hemos clasificado en tres diferentes grupos: Interpelaciones y preguntas. Comisiones de investigación. Otros instrumentos. Todos ellos suponen una fiscalización sobre una determinada realidad política, pero les falta la nota sancionadora. Es decir, sus efectos son solo de naturaleza procedimental y no derivan en sanciones jurídicas regladas sobre la voluntad del Gobierno, como sí que ocurría con los mecanismos de exigencia de responsabilidad política que se acaban de analizar. Por ello, parte de la doctrina no los tipifican como manifestaciones de la función de control sino como meros instrumentos de información (ej. Santaolalla). En este sentido, entienden que la información obtenida mediante su ejercicio puede derivar posteriormente en la función de control, pero igualmente en la legislativa, financiera, de dirección política, etc. 138



En todo caso, las interpelaciones, preguntas y Comisiones de investigación poseen un alto de grado de mecanismos de fiscalización de la actividad política, independientemente de sus efectos no reglados, y su relevancia en la práctica y buen funcionamiento de las Cortes es indiscutible. Interpelaciones y preguntas. Como instrumentos de control-información parlamentario destacan las preguntas, con solicitud de respuesta escrita u oral, y las interpelaciones –normalmente seguidas de una moción. Las preguntas Podrían definirse las preguntas como aquellos instrumentos parlamentarios para obtener información del Gobierno sobre cuestiones muy puntuales y concretas. La característica de concreción la diferencia de las interpelaciones, y la individualidad de su formulación, de las encuestas (solo pueden realizarse por órganos colegiados, como las Comisiones de investigación). Constituyen el medio más rápido para obtener el Parlamento información sobre el Gobierno. Su origen data de 1847. Actualmente se encuentran constitucionalizadas en el art. 111 de la C.E., evidenciando su relevancia en la vida parlamentaria. Dicho precepto dispone que el Gobierno (y sus miembros) están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se les formulen en las Cámaras, para las que los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal. Se testimonia con esta obligación la asiduidad de esta práctica parlamentaria. Junto a esta regulación constitucional, se recogen también en los Reglamentos parlamentarios: arts. 185-192 RC y arts. 160-169 RS. o Preguntas formuladas en el Congreso En sede del Congreso se establece la obligación de formularlas por escrito ante la Mesa, la que las calificará y admitirá si se ajustan a la normativa reglamentaria, y siempre que no persigan un interés exclusivo personal de quien la formula o de cualquier otra persona individualizada, ni que supongan una consulta estrictamente jurídica (art. 186 RC). Igualmente, como se verá, la Mesa también posee un correlativo poder de calificación de las interpelaciones, pudiendo incluso resolver la conversión de estas en preguntas, cuando su contenido no sea el propio de una interpelación (art. 181.2 RC). 139



Es importante también reseñar que el RC ha primado las preguntas de contestación escrita sobre las orales, y, dentro de estas últimas, las de contestación en Comisión sobre las del Pleno (art. 187 RC). De esta manera se pretende liberar al Pleno de todo lo que no tenga excesiva relevancia política, como son las preguntas. En cuanto a las preguntas en el Pleno, si se pretende una respuesta oral necesariamente se exige que el escrito no contenga más que la escueta o estricta formulación de una sola cuestión. Para incluirlas en el orden del día se señala que se presentarán con la antelación que fije la Mesa, y entre las 48 horas y una semana siguientes a su presentación (art. 188.1 in fine RC). De esta manera se garantiza la actualidad del tema solicitado. No obstante, las que no se incluyan o las incluidas y no tramitadas deberán ser reiteradas, si se desea su mantenimiento, para la siguiente sesión plenaria (art. 188.4 in fine RC). Igualmente, para su inclusión se dará prioridad a las formuladas por diputados que en el mismo período de sesiones no hayan presentado ninguna, teniendo siempre en cuenta que el Presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces, fijará el número de preguntas a incluir en el orden de cada sesión plenaria y el criterio de distribución entre diputados correspondientes a cada Grupo parlamentario (art. 188.2 RC). En todo caso, el Gobierno posee la facultad de, en cualquier momento y por una sola vez respecto de cada pregunta, solicitar su aplazamiento para el orden del día de la siguiente sesión plenaria (art. 188.4 RC). Se entiende, aunque no se especifica, que será la Mesa la que atenderá a esta solicitud. Por otro lado, la regla general es la dedicación de dos horas como mínimo de la sesión plenaria a preguntas e interpelaciones (art. 191 RC). Y, en cuanto al debate en sí, su duración total debe ser de 5 minutos (entre intervenciones de una y otra parte y réplicas), siendo protagonizado exclusivamente por el diputado que pregunta y el Ministro que ha de responder (art. 188.3 RC).

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Por último, en lo referente a las preguntas en Comisión, existen de dos tipos:

Primer tipo de pregunta

– Aquellas para las que se requiera respuesta oral en Comisión, que podrán incluirse en el orden del día transcurridos siete días desde su publicación. No obstante, no se fija plazo alguno para la convocatoria de la Comisión a tales efectos, lo que desvirtúa en alguna medida la preferencia reglamentaria por resolver las preguntas en Comisión. En todo caso, se tramitarán conforme al procedimiento establecido para las emitidas en Pleno, salvo que los turnos son mayores (diez minutos para las primeras intervenciones y cinco para las réplicas). Podrán ser contestadas por los Secretarios de Estado o Subsecretarios. Y, las que queden pendientes finalizado el período de sesiones, se tramitarán como preguntas con respuesta escrita a contestar antes de la iniciación del siguiente período de sesiones (art. 189 RC).

Segundo tipo de pregunta

• Aquellas para las que se requiera respuesta por escrito se establece un plazo de 20 días desde su publicación para su contestación (prorrogable 20 días más a petición motivada del Gobierno y por acuerdo de la Mesa). Si no se recibiese contestación en dicho plazo, el Presidente de la Cámara, a petición del diputado que preguntó, ordenará que se incluya en el orden del día de la siguiente sesión de la Comisión permanente, tratándose como pregunta oral y dándose cuenta de ello al Gobierno (art. 190 RC).

o Preguntas formuladas en el Senado. En cuanto a las preguntas en el Senado, el régimen establecido en el RS es muy similar al ya descrito para las interpuestas ante la Cámara del Congreso. Las preguntas podrán incluirse en el orden del día una vez transcurridas, al menos, dos semanas desde su presentación. No obstante, se prevé la posibilidad de solicitar, por razón de urgencia (reconocida por el Gobierno), la inclusión de preguntas sin respetar dicho plazo, pero con un mínimo de 24 horas desde su presentación (art. 163.1 RS). Igualmente, se establece la posibilidad del Gobierno de aplazar la respuesta por tiempo máximo de un mes (art. 163.4 RS). La fijación del número de preguntas a incluir en el orden del día de una sesión y el criterio de distribución entre senadores pertenecientes a cada Grupo parlamentario será competencia del Presidente, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces (art. 163.2 RS). La Mesa (oída la Junta de Portavoces), a su vez, podrá no admitir a trámite aquellas preguntas que considere reiterativas con otras ya formuladas (art. 166.2 RS). 141



El máximo de tiempo reservado en las sesiones plenarias para efectuar preguntas y contestarlas es de 70 minutos (los primeros de la sesión), salvo que se haya reservado el orden del día por entero a otras cuestiones. Las preguntas no desarrolladas se remitirán a la siguiente sesión (art. 165 RS). El tiempo de las intervenciones del senador interrogante y del Ministro afectado es de 3 minutos como máximo para los dos turnos que les corresponden a cada uno de ellos (art. 167.2 RS). Las preguntas orales se formularán desde el escaño, por lo que la no obligación de acudir a la tribuna de oradores agiliza el trámite (art. 167.1 RS). Por su parte, las preguntas en Comisión para las que se pretenda respuesta oral podrán incluirse en el orden del día pasados siete días desde su publicación. Su tramitación es igual que la ya descrita, salvo que los tiempos de palabra son de 10 y 5 minutos, respectivamente, y pueden contestarlas los Secretarios de Estado (art. 168 RS). En cuanto a las preguntas formuladas en el Senado para ser contestadas por escrito, el plazo establecido es el de 20 días siguientes a la publicación de su anuncio, ya que el texto íntegro se publicará conjuntamente con el de la respuesta en una de las publicaciones oficiales de la Cámara (art. 169.1 RS). En caso de no obtener respuesta en plazo, el senador puede requerir la publicación del texto íntegro de su pregunta y solicitar al Presidente la inclusión de la misma en el orden del día de la sesión siguiente de la Comisión competente (art. 169.2 RS). Las interpelaciones Al contrario de las preguntas, las interpelaciones versan sobre materias de carácter general o de particular relieve político. Normalmente finalizan con un debate que lleva aparejada la votación de una moción, por lo que conllevan una sanción política al expresar la Cámara su opinión al respecto. Son muy similares a las preguntas acabadas de estudiar, pero cualificadas por su objeto. Además, en su tramitación pueden intervenir diversos parlamentarios o Grupos, junto al interpelante y al Ministro afectado. Como ya veíamos, las interpelaciones vienen constitucionalizadas en el art. 111 junto a las preguntas. Vienen recogidas también en los Reglamentos parlamentarios (arts. 180 a 184 RC y arts. 170 a 173 RS).

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Las interpelaciones pueden ser pronunciadas tanto por diputados o senadores individuales como por Grupos parlamentarios (arts. 180 RC y 170 RS). Son presentadas ante la Mesa de la Cámara y pueden recaer tanto sobre cuestiones que afecten al conjunto del Gobierno como a un concreto Departamento ministerial (art. 181.1 RC). Será la Mesa la encargada de calificar las interpelaciones, como con las preguntas, pudiendo convertirlas en estas, si se considera que su contenido no es el propio de una interpelación a los efectos señalados (art. 181.2 RC). En cuanto a su tramitación, podrán incluirse en el orden del día tras 15 días desde su publicación (art. 182.1 RC), aunque también existe la posibilidad de tramitarlas de manera urgente. Igualmente, se incluirán dando prioridad a la presentación de las mismas, sin perjuicio de que si ha sido presentada por un Grupo parlamentario o por sus miembros y estos no han cubierto el cupo resultante en el período de sesiones de asignar una interpelación por cada diez diputados o fracción pertenecientes al mismo, serán estas las prioritarias (art. 182.2 RC). Asimismo, se establece la limitación de no poder admitirse más de una interpelación de un mismo Grupo parlamentario en el mismo orden del día. Como ya veíamos, el tiempo asegurado para la exposición de preguntas e interpelaciones es de dos horas por semana (art. 191 RC), lo que condiciona en gran medida la inclusión de estas en el orden del día. Las interpelaciones se sustanciarán ante el Pleno con intervenciones del interpelante y del Gobierno (diez minutos) y sus correspondientes turnos de réplica (cinco minutos). Tras ellos, podrán intervenir un representante de cada Grupo parlamentario (5 minutos), excepto del que proceda la interpelación (art. 183 RC). Finalizado un período de sesiones, las interpelaciones pendientes se tramitarán como preguntas con respuesta por escrito, salvo que el interpelante desee mantenerla como interpelación (art. 182.3 RC). Finalmente, toda interpelación puede dar lugar a una moción por el Grupo parlamentario interpelante o aquél al que pertenezca. Deberá presentarse esta ante el Pleno en el día siguiente al de la sustanciación de la interpelación. Admitida por la Mesa (si es congruente con la interpelación) se incluirá en el orden del día de la siguiente sesión plenaria (pueden presentársele enmiendas hasta seis horas antes de 143



su comienzo). Su debate y votación seguirá las reglas establecidas para las proposiciones no de ley (art. 184.1 y 2 RC). Por su parte, el Reglamento del Senado establece que las interpelaciones serán presentadas por cualquier senador por escrito dirigido ante el Presidente de la Cámara, y que versarán sobre la política del Ejecutivo en cuestiones de interés general (art. 170.1 y 2 RS). A semejanza del Reglamento del Congreso, la Mesa es la que tiene el poder de calificación de la interpelación, pudiendo reconvertirla en pregunta con respuesta oral o escrita si considera que su contenido no se ajusta a lo anterior (art. 170.3 RS). Deben transcurrir al menos dos semanas para su inclusión en el orden del día, pero sin que pueda retrasarse más de un mes (art. 171.1 RS), aunque cabe la solicitud motivada por el Gobierno de aplazamiento por tiempo no superior a un mes (art. 171.3 RS). No obstante, se prevé la tramitación con urgencia (aceptación por la Mesa, oída la Junta de Portavoces) con la consiguiente reducción de los plazos mencionados (art. 171.2 RS). En cuanto a los criterios para incluir las interpelaciones en el orden del día (art. 172 RS), en primer lugar se tendrán en cuenta las de carácter urgente; después las de senadores que hubiesen utilizado menos este derecho en ese período de sesiones; en caso de igualdad entre varias interpelaciones se antepondrán las que correspondan a miembros de los Grupos parlamentarios más numerosos, y si hay varias, se atendrá al orden de presentación entre ellas. Igualmente, se establece la prohibición con respecto a las interpelaciones formuladas por un mismo Grupo, estableciéndose que no podrán verse más de dos interpelaciones en una misma sesión de un mismo Grupo parlamentario. El debate parlamentario es idéntico al descrito en la Cámara baja, salvo los tiempos (15 minutos para el interpelante y 15 para el miembro del Gobierno, y 5 minutos para cada uno de los Portavoces de los Grupos parlamentarios). Finalmente se admite la presentación de una moción cuando el interpelante no quede satisfecho (art. 173.2 RS). Las Comisiones de investigación. La doctrina concibe a dichas Comisiones, bien como instrumentos de información, bien como instrumentos de verdadero control. No obstante, los que las encuadran como instrumentos de investigación (ej. Santaolalla) no 144



dudan en señalar su posible posterior puesta en práctica como instrumento de control, o de ejercicio de cualquier de las demás funciones de las Cortes. Son varios los rasgos que las diferencian de los demás medios de controlinformación ya descritos: por un lado, su actuación es colegida; por otro, son menos usuales; y, en tercer lugar, requieren actuaciones concretas, como exigir la presencia de funcionarios o particulares para declarar, conocer ciertos documentos, etc. De ahí que se les tipifique como instrumentos cualificados de información. Se encuentra expresamente recogidas en la C.E. (art. 76). Ninguna de las constituciones anteriores contenía previsión alguna sobre estos instrumentos, resultando su constitucionalización una gran novedad. A tenor de este precepto, pueden crearse por el Congreso, el Senado o por ambas Cámaras conjuntamente – por lo que caben Comisiones unicamerales o mixtas–, y se crean para la investigación de algún asunto de interés público. Pueden ser creadas por mociones, resoluciones o incluso por leyes. Y, en todo caso, están legitimados para proponer al Pleno la creación de una Comisión de investigación el Gobierno, la Mesa de la Cámara, dos Grupos parlamentarios o la quinta parte de los miembros de la Cámara (art. 52.1 RC); o bien, el Gobierno o veinticinco senadores que no pertenezcan al mismo Grupo parlamentario (art. 59 RS). Uno de los aspectos más importantes y criticables en nuestro ordenamiento jurídico para que el «control» llevado a cabo por estas Comisiones fuese eficaz, sería el que la puesta en marcha de estas Comisiones no quedara en manos de la mayoría sino de la minoría (ej. art. 44 Ley fundamental de Bonn: petición de una cuarta parte de los miembros del Bundestag). Las sesiones serán secretas (art. 64.3 RC). Existe la obligación de comparecer y, en caso contrario, puede incurrirse en delito de desobediencia grave (LO 51/1981). El incumplimiento de comparecencia ante el requerimiento de una Comisión de investigación (realizado por el Presidente de la Cámara mediante documento fehaciente antes de los 15 días a la comparecencia, salvo urgencia, y en ningún caso en menos de tres días) se regula en la Ley Orgánica 5/1984 de 24 de mayo, pues ni el Reglamento del Congreso ni el del Senado pueden imponer obligaciones ni sanciones a extraños al Parlamento (ciudadanos españoles y extranjeros residentes en España, art. 1 LO 5/1984). 145



Estas comisiones pueden solicitar documentación para realizar su labor de investigación y, sus conclusiones se plasman en un dictamen que se debate en Pleno. En todo caso, las conclusiones de estas Comisiones no son vinculantes para los Tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales, aunque, además de su publicación en el B.O. de las CCGG y comunicación al Gobierno, la Mesa tiene la potestad de remitirlas al Ministerio Fiscal para que lleve a cabo las medidas que estime convenientes (art. 52 RC y art. 60 RS). Otros instrumentos. Junto a los instrumentos hasta ahora mencionados, denominados comúnmente instrumentos ordinarios de control o de investigaciónfiscalización, existen otras actuaciones parlamentarias que podrían considerarse, con ciertas cautelas, «instrumentos de control», muchas de ellas ya estudiadas a lo largo de estos temas: o 1. Aprobación de los proyectos de ley elaborados por el Gobierno (arts. 109 a 123 RC). o 2. Autorización para convocar referéndum (art. 161 RC). o 3. Autorización de prórroga del estado de alarma o para declarar el estado de excepción o sitio a propuesta del Gobierno (arts. 62 a 65 RC). o 4. Autorización para la prestación de consentimiento del Estado en tratados y convenios de especial relevancia (art. 155 RC). o 5.- Acusación a miembros del Gobierno (art. 169 RC). o 6.- Aprobación de la cuenta general del Estado y otras actuaciones conectadas con el Tribunal de Cuentas. En un sentido diverso, la posibilidad de disolución de las Cortes por parte del Gobierno es otra de las formas posibles que comportan una terminación de la relación de confianza entre el Gobierno y el Congreso (y, por ende, las Cortes). Su marco jurídico se encuentra recogido en el art. 115 C.E., y en los requisitos que establece el art. 21.4 LG y el 167 LOREG. Según estas normas, la disolución es competencia exclusiva del Presidente del Gobierno, previa deliberación en Consejo de Ministros. Puede afectar a las Cortes en General o a una sola Cámara. No es posible la disolución en el primer año de legislatura, ni cuando esté en trámite una moción de censura (art. 115.2 y 3 C.E.), ni cuando el Gobierno está en funciones (art. 21.4.a).

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En todo caso, el Decreto de disolución se expide por el Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno y debe incluir la convocatoria de elecciones generales (art. 115.1 C.E. y 167.3 y 4 LOREG).

8.2. Control de los Decretos-Ley y Decretos legislativos Como veíamos en temas anteriores, determinados actos del Gobierno están sometidos al TC mediante el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad (actos con fuerza de ley). No obstante, también se encuentran sujetos a un control parlamentario, y en este sentido, interesan a la materia objeto de estudio. Son dos los actos con fuerza de Ley que provienen de la potestad normativa del Gobierno y a los que vamos a hacer referencia en este epígrafe, aunque haciendo notar que no es objeto de este tema el examen general de los mismos, sino solo su intervención parlamentaria. Por un lado, se encuentra los Decretos-Ley (art. 86 C.E.). Se trata de normas con carácter provisional, ya que nacen con una «vigencia condicionada» (entran en vigor el mismo día de su publicación, no existe, pues, vacatio legis) y necesitan pronunciamiento expreso del Congreso antes de 30 días tras su promulgación (esto es, su publicación en el BOE). Esta es la fase denominada de Convalidación (art. 86.2 C.E.), consistente en un procedimiento especial y sumario (art. 151 RC), que exige pronunciamiento expreso (acuerdo) del Congreso, y en el que no interviene el Senado. Si el Congreso estuviera disuelto o hubiera expirado su mandato asumirá la fase de Convalidación la Diputación Permanente, subrogándose en la posición del Congreso. Y, en todo caso, si el Pleno no estuviese reunido, deberá convocarse el efecto (art. 86.2 C.E). En cuanto al procedimiento de tramitación de esta Convalidación, podrían señalarse las siguientes fases: Exposición por un miembro del Gobierno de las razones de su promulgación. Debate en el Pleno del Congreso conforme a los de totalidad (un turno a favor, otro en contra, más la intervención de los Portavoces de los Grupos parlamentarios). Votación (votos afirmativos o negativos). No caben enmiendas. 147



Acuerdo de convalidación o derogación: resolución del Presidente del Congreso que se publica en el BOE solo con su firma. Si finalmente el Congreso no se pronuncia, el Decreto caduca, por lo que pierde su vigencia y deja de producir efectos jurídicos; si se

pronuncia

negativamente:

equivaldría

a

derogación;

mientras

que

el

pronunciamiento afirmativo conlleva la pérdida de provisionalidad del Decreto y la adquisición de vigencia indefinida. Tras lo expuesto hay que dejar claro que con la Convalidación no se ejerce la actividad legislativa del Parlamento sino la función de control sobre la capacidad legislativa del Gobierno. Es un control político (no de constitucionalidad) con efectos jurídicos, ya que prolonga la vigencia de la norma o, por el contrario, la deroga. Posteriormente, una vez convalidado de Decreto-Ley, en 30 días las Cortes pueden (potestativamente) tramitar los Decretos como proyectos de ley, por el procedimiento de urgencia, para su conversión en ley (procedimiento potestativo, cumulativo, que supone una novación, art. 86.3 C.E. y 151.4 RC). En esta fase sí es posible introducir enmiendas. En segundo lugar, estarían los Decretos legislativos (disposiciones dictadas por el Gobierno conteniendo legislación delegada, art. 85 C.E.), que también se encuentran sometidos a un control parlamentario, en este caso y a priori, doble: Control a priori (garantías): el Parlamento establece una serie de requisitos para condicionar la actividad normativa del Gobierno (ej. solicitar un informe al Parlamento previo a la elaboración del Decreto, etc.). En todo caso, es el TC el encargado de decidir «jurídicamente» sobre la vulneración de estos requisitos, por lo que, en realidad, el Parlamento solo puede revocar la delegación (art. 84 C.E.), pero no controlarla. Control a posteriori (arts. 152-53 RC), si la ley de delegación así lo ha establecido (art. 82.6 C.E.): en este supuesto, el Gobierno deberá dirigir al Congreso una comunicación que contendrá el texto articulado o refundido y que deberá ser publicada en el B.O. de las CCGG. Si en un mes no se formulan objeciones, se entiende que se ha usado bien la delegación (art. 153.2 RC). Por contra, si se presentasen objeciones en el plazo del mes siguiente a su publicación, deberán remitirse a la Comisión para emitir un dictamen a debatir en el Pleno. No obstante, las consecuencias que pueden extraerse son solo políticas (mostrar desacuerdo) y no jurídicas.

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