Este proyecto ha sido fnanciado por el Fondo Nacional de Fomento del Libro y la Lectura, Convocatoria 2012.
A las las Profesoras Profesoras y Profesor Profesores es de Chile en reconocimiento a su profesionalismo y vocación.
Serie MONOGRAFÍAS Dirigida por Mario Rodríguez Fernández Dirección de Extensión Universidad de Concepción Los nudos críticos de la educación en Chile María Inés Picazo V., Violeta Montero B., Carlos Muñoz L. (Edi tores)
©2013 María Inés Picazo V., Violeta Montero B., Carlos Muñoz L. Reg. Propiedad Intelectual Nº …………….. ISBN 978-956-227-371-8 Primera edición, junio de 2013 Editorial Universidad de Concepción Biblioteca Central, Of. 11, Campus Universitario Fono (56-41) 204590 - Fax (56-41) 2228262 Casilla 160-C, Correo 3 Concepción - Chile E-mail:
[email protected] Revisión textos Oscar Lermanda Diagramación Siegfried Obrist C. Impresión Trama Impresores S.A. Hualpén Chile IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE
Prólogo Sergio Lavanchy Merino, Rector Universidad Concepción
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Introducción María Inés Picazo, Violeta Montero, Carlos Muñoz
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CAPÍTULO I
E C I
El papel del Estado y del sector privado o la difícil convergencia entre el derecho a una educación de calidad y la libertad de enseñanza.
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La perspectiva posneoliberal ante viejos y nuevos desafíos educacionales. María Inés Picazo
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¿Por qué necesitamos un rol activo del Estado? Sergio Bitar
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Rol del Estado en Educación. José Joaquín Brunner
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El nudo crítico emergente: el debate sobre si educación es un bien individual, un bien público o un derecho. Jeanne W. Simon
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D Los nudos críticos de la educación chilena. N Mariana Aylwin Í
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CAPÍTULO II Condiciones laborales del magisterio, la regulación de la profesión y mecanismos de evaluación.
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La educación y el magisterio. Carlos Muñoz
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Los nudos críticos de la educación: una visión desde el Colegio de Profesores. Patricia García Profesionalización docente y calidad educativa. Carlos Eugenio Beca
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CAPÍTULO III Escuela y diversidad. Desafíos para una educación inclusiva en la sociedad del conocimiento.
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¿Educación para todos? Dilemas y desafíos del acceso universal en contextos de diversidad. Violeta Montero
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La Escuela como un espacio de construcción en valores. Oscar Nail
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Metas y desafíos para la educación inclusiva. Una mirada desde las instituciones internacionales. Jorge Sequeira
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Refexiones sobre la educación para el Chile que queremos. Una mirada desde las experiencias exteriores. Abelardo Castro
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Avances y desafíos de Chile hacia una sociedad del conocimiento. Martin Zilic
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Bibliografía
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Reseña de los autores
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Prólogo Sergio Lavanchy Merino
Las exigencias de la sociedad del conocimiento sitúan a la educación ante un desafío complejo. Aumentar el número número de profesionales de alta calicación y de cientícos del más alto nivel, condición ineludible para la promoción del desarrollo económico y la competitividad internacional, así como también la forma ción de una ciudadanía moderna que logre convivir en un contexto de globalización basada en principios de democracia y equidad, son dos aspectos de especial centralidad. Los sistemas educativos, cuestionados por una sociedad que demanda crecientemente acceso a servicios de calidad, requieren ser analizados y rees tructurados, especialmente en este tiempo en el que el tema educacional se ha ubicado en el centro del debate público. La educación, particularmente la escolar escolar,, ha sido un tema de constante preocupación de los gobiernos de nuestro país desde el siglo XX hasta la actualidad. Sin embargo, a pesar de los avances, aún persisten problemas de compleja solución que requieren vo luntad política, participación de distintos actores pero principalmente de consensos como sociedad. Desde esta perspectiva, cobra sentido reexionar sobre los grandes debates contemporáneos o nudos críticos de la educación en Chile. Pensar en el rol rol del Estado y en su relación con el sector privado para la 7
prestación de servicios educativos. Identicar y analizar el rol de los actores, especialmente de los docentes, asumiendo la relevancia de sus acciones en la promoción de servicios educativos de calidad. Contemplar y hacer ajustes institucionales para brindar efectiva participación de los actores sociales en el diseño de políticas escolares y, por último, discutir respecto de la relevancia y complejidades de la escuela en la entrega de contenidos no sólo disciplinarios sino también valóricos y culturales. Todos estos temas necesitan pron tas deniciones políticas y sociales con el propósito de que la ciudadanía recupere la conanza social en la educación como el camino para alcanzar los sueños individuales y para la construcción desde el aula, de un país no sólo más justo y moderno sino que también más igualitario, solidario y desarrollado. El aporte de nuestros académicos a estas reexiones y debates es fundamental por su relevancia en la mejor comprensión de las diferentes dimensiones de las políticas educacionales, de sus factores determinantes, de sus propiedades virtuosas transformadoras y de las reconocidas falencias aún pendientes de resolver. Presento entonces, con gran orgullo, este libro que viene a contribuir al de bate contingente y nacional de la educación en Chile. Los académicos María Inés Picazo Verdejo, Violeta Montero Ba rriga y Carlos Muñoz Labraña contribuyen al análisis de algunos de los nudos críticos actuales de la educación en Chile a través de la presentación de esta obra colectiva en la que se recoge el pensa miento diverso de actores clave para nuestra educación nacional. La Universidad de Concepción, en el ánimo permanente de con tribuir a la producción y difusión del conocimiento, se complace en ser parte de esta necesaria reexión. reexión. Un esfuerzo intelectual que ha sido destacado por el Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes contribuyendo a la publicación de esta obra.
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lNTRODUCCIÓN El presente libro contiene los trabajos presentados en Enero de 2010 en la tradicional Escuela de Verano que organiza la Universidad de Concepción. Con tal motivo un equipo de investigadores del Departamento de Administración Pública y Ciencia Política y del Departamento de Ciencias de la Educación organizó un Seminario de puesta en común de conocimientos y de experiencias, con el objeto de reexionar y deba tir alrededor del tema: “Estado, Sociedad y Educación en el Chile del Siglo XXI”. Para la actividad académica fueron invitados intelectuales y hacedores de políticas educativas, representantes del conjunto de corrientes de pensamiento político y guras de trayectorias institucionales diversas, procedentes del mundo público y del privado, nacionales e internacionales. Tanto los que declinaron la invitación por razones de agenda como los que nalmente asistieron, celebraron la realización del Seminario. Los debates y la mayor parte de la literatura actual en materia escolar dan cuenta de un clivage de largo aliento entre: i) Los concertacionistas (políticos de centro-izquierda integrantes de la coalición de gobierno Concertación de Partidos por la Democracia -19902010-); expertos y altos funcionarios del MINEDUC que tuvieron la responsabilidad de la administración del sector educativo; algunos think tanks como CIEPLAN, Fundación Chile XXI, PIIE o CIDE. Todos ellos insisten en la introducción de cambios en el sistema educativo y en la existencia de rupturas con el modelo escolar del gobierno militar; ii) Los del campo más liberal (políticos 9
de centro-derecha); expertos y algunos think tanks como el Cen tro de Estudios Públicos, o Libertad y Desarrollo, que presentan al Estado como un detractor del principio de libertad en educación y un límite para mejorar la calidad; iii) El Colegio de Profesores y las organizaciones de estudiantes critican las dos perspectivas ante riores, sostienen que el modelo neoliberal ha sido mantenido por los gobiernos de la Concertación al mismo tiempo que presentan al Estado como la respuesta a los problemas de los que adolece el sistema escolar. A pesar de esa diversidad de visiones y posturas, durante los veinte años de gobierno de la Concertación se produjeron consensos que permitieron avances sobre la reforma del sistema escolar. Los consensos fueron posibles gracias a una visión política y técnica compartida sobre el papel estratégico de la educación en la construcción de un Chile más moderno y más equitativo. Esto permitió el inicio de la reforma educativa a partir del año 1994. Los consensos políticos no impidieron sin embargo que surgieran conictos socia les los que generaron en ocasiones situaciones de ingobernabilidad del sector. En realidad, se dejaron al margen de una discusión amplia y del diseño de la reforma temas sustantivos, algunos de los cuales están en el origen de los conictos educacionales actuales. En la actualidad, los nudos más críticos, que orientan los capítulos de este libro, se sitúan alrededor de los siguientes temas: • El papel del Estado y del sector privado, lo que ilustra la pugna entre los principios de derecho a una educación de calidad y de libertad de enseñanza. • Las condiciones laborales del magisterio, la regulación del ejercicio de la profesión y los mecanismos de evaluación docente. •
El papel de la escuela en temas valóricos y culturales.
A nuestro juicio, son nudos porque en los últimos veinte años no se han logrado desenredar, ni desde la política, ni con intervencio nes a través de políticas públicas. Y son críticos porque, con mayor o menor intensidad, han generado cierto grado de ingobernabilidad del sector educativo particularmente desde el año 2006 hasta el año 2012. 10
¿Por qué debemos prestar atención a estos nudos críticos? En primer lugar porque son los que han tensionando el campo de la educación escolar, haciéndole atravesar momentos de profun da crisis que ha sido extrapolada fuera del sistema escolar como no había ocurrido en Chile desde el intento de implementación del proyecto de Escuela Nacional Unicada de la Unidad Popular. En segundo lugar, porque estos nudos críticos están sometiendo a las autoridades gubernamentales al desafío de tener que traducir en una política pública concreta intereses y visiones diferentes desde una lógica de abierta participación de los actores implicados en el sector. Más allá de la retórica de la participación e inclusión, lo que pareciera estar en juego es el alumbramiento o no de un nue vo régimen de gobernanza del sector educativo que exigiría denir nuevas formas de articulación entre el espacio de la política y el de las políticas públicas. Nuestra hipótesis es que los tres nudos críticos identicados constituyen un problema de gobernanza del sector que se explica por tres razones fundamentales: La primera razón se funda en la inexistencia de una denición compartida de cuáles son los roles y responsabilidades que le co rresponden al sector privado, al Estado y a las familias en la provisión de educación. Aunque la educación ha sido objeto de políticas de Estado durante buena parte del siglo XX, la historia de esos tres nudos críticos reeja la imposibilidad de racionalizar las visiones, las pasiones y ni siquiera los valores comunes a los chilenos, como aquel que le atribuye a la educación la construcción de una socie dad más justa y moderna. La segunda razón tiene que ver con el fracaso de lo que Ha bermas llama “la ética de la discusión”. Es decir, por la imposibili dad de denir normas de gobernanza que ofrezcan una base que contenga orientaciones compartidas por la mayoría y que permitan dialogar para resolver las situaciones críticas. Desde el año 2006 hasta el año 2012 han sido frecuentes las demandas sociales y las ofertas políticas de abrir el diseño de políticas educacionales a la participación de los actores sociales del sector educativo. Sin embargo, mientras el movimiento estudiantil proponía la constitu ción de mesas de diálogo, de negociación o someter a plebiscito 11
los cambios en el modelo educacional, los gobiernos de Michelle Bachelet y de Sebastián Piñera respondían, sin pretenderlo, con un argumento común que se aleja de la cultura política de la democra cia directa de los estudiantes: las políticas públicas no se formulan en una urna ni el rol y responsabilidades del Estado se plebiscitan periódicamente. No obstante, la búsqueda de consenso ha sido el denominador común de los discursos de los hacedores de políticas de la Concertación y del de los actores sociales. El consenso se adveró, sin embargo, inútil como estrategia y como n pues ni siquiera tuvo muchas oportunidades de constituirse, aunque su intento ralentizó la salida de las situaciones sociales críticas. Tal vez porque ni en los valores, ni en los objetivos, ni en los compromisos que estaba dispuesta a realizar cada parte, se podía encontrar eso que Felipe González llamó, a propósito de la transición española, un “territo rio compartido, que no nos obligaba a renunciar a nada, pero que trataba de comprender cuál era la verdad del otro para superar la política del rencor”. En todos estos años las mesas de diálogo, de negociación, donde lograr el mentado consenso, no fueron muy fructíferas. Estudiantes y gobierno establecieron un cinturón de seguridad que fue presentado como intransable, no negociable, y que aparece para la otra parte como infranqueable. La tercera razón se reere al contenido, a la sustancia de las demandas sociales y de las ofertas políticas. En este sentido, entre el año 2006 y el 2012 las divergencias mayores entre el movimien to estudiantil y los gobiernos se conguraron sobre la naturaleza de los cambios propuestos. Por el lado de los estudiantes, el año 2006, el “movimiento pingüino” de los secundarios provocó un cuestionamiento generalizado del modelo educativo asociado al modelo de co-nanciamiento de la educación y de una de las policy legacies del gobierno militar: la LOCE. El año 2011 y el 2012 las exigencias principales del movimiento universitario fueron: ofrecer educación gratuita, poner n al lucro regulando al sector privado, garantizar calidad y equidad para todos, asegurar mayor participa ción de los tres estamentos universitarios en la denición y conduc ción de asuntos educacionales. En denitiva, los estudiantes desde todos los niveles del sistema demandaban más y mejor Estado. Por 12
el lado del gobierno, el año 2006 la presidenta Michelle Bachelet respondió a las demandas sociales encarnadas en los secundarios con la constitución de un Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación. A pesar de la disidencia estudiantil y del magisterio al poco andar el Consejo, éste facilitó la derogación de la LOCE y sentó las bases políticas para la aprobación en el Parlamento de la Ley General de Educación, o LGE, la que fue apodada por los estudiantes como “La Gran Estafa”. Frente a las demandas universitarias del año 2011 y 2012, el gobierno del presidente Sebastián Piñera rechazó siquiera hablar del lucro en la educación, o de la gratuidad (excepto en preescolar), hizo cambios ministeriales y realizó sustanciales concesiones presupuestarias sobre la base de una importante reforma tributaria. Estos tres nudos críticos y las hipótesis aquí avanzadas son recogidos en este libro en una estructura de tres grandes capítulos. En el fundamento del proyecto inicial nunca estuvo la intención de ofrecer respuestas sino enfoques, experiencias y claves que permitan entender mejor estos problemas que recurrentemente aquejan al sistema educacional chileno. El primer capítulo aborda la tensión que históricamente ha existi do entre el papel del Estado y del sector privado en la provisión de educación. El capítulo se abre con el trabajo de la profesora de la Universidad de Concepción María Inés Picazo, un intento de caracteriza ción del modelo educativo promovido por los cuatro gobiernos de la Concertación. Picazo sostiene que durante veinte años las polí ticas escolares estuvieron inspiradas por una perspectiva posneoli beral que propone conjurar los dos pecados originales del modelo neoliberal: la pasividad del Estado y la virtud del mercado para asegurar él sólo el bienestar social. Sostiene que entre 1990 y 2010, los cuatro gobiernos de la Concertación sustituyeron el neocon servadurismo de los militares por una perspectiva posneoliberal y que ésta se explica por una transformación de referentes de acción pública que se caracteriza por una articulación entre la economía de mercado y la justicia social. El ex Ministro de Educación Sergio Bitar, desde una perspectiva 13
próxima a lo que Picazo denomina posneoliberalismo, discute la necesidad de contar con un Estado más activo, que je rumbos, que corrija las distorsiones del mercado y que abra espacios a la participación ciudadana. Deende las virtudes del bien público, que es la educación, para construir una sociedad más democrática y de mayor bienestar para todos. Según Bitar, conspira contra ello la municipalización de la educación escolar, la privatización de la edu cación superior, las decientes remuneraciones de los profesores y el diseño uniforme y centralizado de las políticas educacionales pues no consideran los particularismos territoriales y sociales. El ex Ministro Secretario General de Gobierno José Joaquín Brunner discute sobre el rol complejo del Estado en educación. Desde una perspectiva histórica, la construcción del Estado moderno centralizó sobre éste el monopolio de esa “fuerza formadora de las personas” que es la educación. No sólo se trata de construir una forma estatal que asegure la socialización de un modo de convivencia nacional. En un sentido más amplio, el desafío del Estado es hacer de la educación un eje estratégico en la transformación competitiva de los países. En el plano político y social le incumbe al Estado la responsabilidad de construir sociedades más inclusivas gracias a la propiedad diluyente de la educación en la reproducción de las diferencias sociales generadas por los diferentes caminos de selección educacional. Concluye el autor que, en la actualidad, en el caso de Chile, estas responsabilidades, que no están exentas de conictos sociales y políticos, las asume un Estado que presenta una morfología mixta en el régimen de provisión. Brunner discute, desde una perspectiva comparada, la génesis y características de este régimen mixto en Chile que es consagrado en la Ley General de Educación. Por lo demás, señala el autor, este régimen de pro visión mixta se ha ido construyendo desde 1810 hasta nuestros días pues en realidad Chile nunca ha tenido un Estado docente extraordinariamente fuerte. El trabajo de la profesora de la Universidad de Concepción Jean ne Simon se centra en reexionar sobre si la educación es un bien individual, un bien público o un derecho. Simon analiza las distintas construcciones presentes en los debates públicos sobre lo que signica y se requiere para ser un país desarrollado en relación a la inversión pública y/o privada en educación. A partir de la caracteri 14
zación de la lógica económica, la cual conceptualiza a la educación como un bien individual y/o público, se analizan los argumentos sobre la inversión pública en educación. Finalmente, se contrastan los argumentos económicos con el argumento político que hace de la educación un derecho ciudadano. La Ex Ministra de Educación Mariana Aylwin, desde la experien cia a cargo de la cartera ministerial, presenta algunos desafíos a los que se enfrenta el sistema educativo y reivindica el valor moral del colegio y el papel fundamental de los profesores para conseguir una sociedad más igualitaria y más justa. Señala los obstáculos his tóricos que deben ser superados como la existencia de intereses corporativos y la mirada derrotista que caracteriza el discurso social en educación a pesar de los avances. Desde su perspectiva, para superar estos obstáculos es necesario una mirada objetiva dejando de lado las lecturas ideológicas. En todo caso la respuesta a las tensiones del sector debe apuntar no tanto a cambiar integralmente el modelo como avanzar progresivamente y con innovación. En el segundo capítulo los autores reexionan sobre la natura leza de las condiciones laborales del magisterio, la regulación del ejercicio de la profesión y los mecanismos de evaluación docente. El profesor de la Universidad de Concepción Carlos Muñoz Labraña releva la importancia que tienen variables profesionales y contextuales -de dentro y fuera de la sala de clase-, que impactan en el desempeño del profesor. Sostiene que tradicionalmente no han sido abordadas esas variables en las reformas educacionales, como las condiciones materiales y contextuales que inuyen pode rosamente en el ejercicio cotidiano de su profesión o el insuciente reconocimiento social. Muñoz sostiene la tesis de que se logró me jorar el deteriorado régimen laboral del profesorado gracias a algunas innovaciones normativas como la Ley 19.070. Sin embargo, y a pesar de las expectativas del profesorado, se dio continuidad al proceso de municipalización y al modelo de nanciamiento de la demanda vía vaucher iniciado durante el régimen militar. Dos cues tiones que en la actualidad conforman genuinos nudos críticos en torno a los cuales siguen discrepando profundamente el magisterio y el gobierno.
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Por su lado, la representante del gremio de profesores en el se minario, Patricia García, se reere a las condiciones laborales del Magisterio, al proceso de evaluación al que están sometidos los profesores y a la regulación del ejercicio de la profesión. En su exposición releva varias políticas públicas que han impactado el ejercicio de la profesión docente como la municipalización y la privatización progresiva del sistema educativo. Se detiene en las demandas que la sociedad le hace al magisterio de contribuir al desarrollo del país aunque a veces esas demandas se reeran a problemas que escapan a la profesión docente pues están muy lejos de las posibilida des y responsabilidades laborales que enfrenta el profesorado en su ejercicio profesional. El ex director del CPEIP Carlos Eugenio Beca inicia su exposi ción con una relación de las principales políticas públicas que han afectado al sector docente en la historia más reciente de Chile, para luego hacer una caracterización del profesorado y los distintos iti nerarios de formación existentes. Beca enfatiza el tremendo daño causado por los denominados programas especiales de titulación, que fueron impartidos por algunas universidades. Destaca los últi mos cambios introducidos al Estatuto Docente y resalta la importancia que posee el perfeccionamiento continuo del profesorado para hacer de los profesores profesionales cada vez más compe tentes. El tercer nudo crítico analizado se sitúa alrededor del papel de la educación en la formación de los niños y jóvenes en temas való ricos y culturales. La profesora de la Universidad de Concepción Violeta Montero abre el capítulo con un trabajo sobre los principales problemas y de safíos que implica la cobertura universal de educación en contextos de diversidad. Parte reexionando sobre las principales caracterís ticas de las sociedades contemporáneas y los marcos normativos internacionales que brindan sentido a la educación. Vincula este análisis con desafíos políticos concretos que deberían ser asumi dos por el sistema educativo y las escuelas para ofrecer educación pertinente y de calidad en sociedades heterogéneas. Para el profesor de la misma Universidad de Concepción Os -
car Nail la escuela, como espacio de formación de valores, es una invitación a entender a éstos como el resultado de un proceso de construcción colectiva de la comunidad educativa, en donde todos aportan, con su actitud y conductas, las condiciones y el carácter moral de la escuela, de ahí la importancia de los nuevos enfoques de educación valórica y moral. Ellos nos plantean un enfoque en donde los alumnos deben aprender a desarrollar su juicio moral a partir de la crítica y el cuestionamiento de dilemas. Así también con ciben la escuela como una comunidad de indagación en donde se busca la verdad permanentemente , a través de la discusión guiada, el diálogo y la interacción de juicios tan ausente en la escuela tradicional que ha hecho de la educación valórica y moral una asig natura de materias y teorías, que no por mucho repetir garantizan una actitud valórica acorde a las necesidades de nuestros tiempos. El Director de la Ocina Regional de UNESCO para América La tina, Jorge Sequeira, presenta interesantes antecedentes empíricos y conceptuales sobre educación inclusiva. Desde una óptica internacional, analiza los desafíos latinoamericanos para construir una sociedad más justa y un modelo educativo pro equidad. La pertenencia de Chile a la OCDE, los Objetivos del Milenio y el Programa de Educación para Todos orientan, a juicio del autor, las obligaciones actuales que el país debe asumir en materia educativa. Los do centes, los directores de escuela y, a nivel estructural, la voluntad colectiva por construir acuerdos de largo plazo y políticas públicas bien implementadas, son los grandes desafíos de Chile para tener una educación ecaz, inclusiva y justa. El trabajo del Decano de la Facultad de Educación de la Universidad de Concepción Abelardo Castro discute acerca de la impor tancia de alinear los sistemas educativos a las grandes metas que poseen los países, examinando para ello el caso nlandés luego de la Segunda Guerra Mundial, que puso a la educación como motor de su desarrollo. A partir de la realidad educativa sueca valora la importancia de la educación en la sociedad del conocimiento, pero al mismo tiempo releva la importancia que posee la inversión pú blica en educación para lograr el desarrollo, el establecimiento de políticas públicas que conviertan a la educación en una prioridad nacional y, por último, el importante rol que corresponde a la democracia en este proceso.
Finalmente, el ex Ministro de Educación, Martin Zilic, enfatiza la necesidad de que Chile quiebre la relación entre el nivel socioeconómico y la calidad de la educación entregada según las me diciones nacionales e internacionales. Zilic arguye que ésta no es la única condición ineludible para lograr construir la sociedad del conocimiento que Chile necesita. Sostiene que el papel de los pro fesores, de los directores de escuela, la democratización del acce so al sistema, las políticas públicas que promuevan la equidad y el perfeccionamiento del marco regulatorio son desafíos ineludibles a los que tendrá que responder con políticas públicas inclusivas tanto en su proceso de formulación como en sus objetivos. Unas palabras nales para destacar el inmenso interés que sus citó entre la comunidad académica de toda la Región del Biobio el Seminario “Estado, Sociedad y Educación en el Chile del Siglo XXI” en el que se expuso la mayoría de los trabajos que hoy presenta mos. Discutimos sobre las razones de la asistencia de alrededor de 240 personas al Seminario, a pesar de lo muchísimo que se escribe y se habla sobre educación. Concluimos que la importante adhesión no puede entenderse sino como un reconocimiento social de que la educación continúa siendo uno de los pocos sectores públicos capaces de hacer que se cumplan las esperanzas de miles de familias chilenas. La educación sigue conteniendo en el alma de los chilenos –y desde luego en la de personas del mundo entero- la promesa de una vida más digna, de un trabajo más decente, de una sociedad más inclusiva, de un futuro más justo y de una au téntica democracia para todos. Es por ello que la responsabilidad de expertos, de hacedores de políticas, y de toda la sociedad es sumamente extraordinaria en la resolución de estos nudos críticos. Con este libro, quienes hemos tenido el desafío de su edición, he mos querido compartir desde la Universidad de Concepción, esa responsabilidad. Nuestro agradecimiento a la Universidad de Concepción que nanció durante dos años la investigación en la que se gestó este proyecto. Desde luego, nuestro profundo reconocimiento al Conse jo Nacional de la Cultura y de las Artes quien seleccionó y nanció esta publicación. María Inés Picazo, Violeta Montero, Carlos Muñoz
CAPÍTULO I
EL
PAPEL DEL
ESTADO
Y DEL
SECTOR PRIVADO O LA DIFÍCIL CONVERGENCIA ENTRE EL DERECHO A UNA EDUCACIÓN DE CALIDAD Y LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA
LA PERSPECTIVA POSNEOLIBERAL ANTE VIEJOS Y NUEVOS DESAFÍOS EDUCACIONALES Por María Inés Picazo En la historia reciente de las políticas educativas en Chile –desde el año 1973 hasta el año 2010-, podemos observar dos perspectivas y no una sola, como con frecuencia tiende a armarse en bastante literatura y en los discursos de algunos sectores sociales, gre miales y políticos: la perspectiva neoliberal y, la que le sucede, la perspectiva posneoliberal. La perspectiva posneoliberal, que inspira igualmente las políticas de reducción de la pobreza y más tardíamente las de otros sectores sociales como la salud, surge en Chile por varias razones. Por un lado, como reacción a las falencias sociales del neoliberalismo de los Chicago boys y a las externalidades provocadas por la globalización. Por otro lado, su aparición y crecimiento no pueden entenderse sino en el contexto de la recuperación democrática que vive Chile a partir de 1990. En efecto, el enfoque posneoliberal que orienta el diseño de políticas públicas y la acción del Estado en el sector educativo escolar acompaña al proceso de recuperación de la democracia chilena, eso sí, dise ñado e implementado desde una lógica de arriba hacia abajo, que hizo poco participativo el proceso de policy making en el sector educativo. Va de la mano de un tipo de Estado que trata de asegurar, al mismo tiempo, cuatro objetivos principales que han atravesado la his 21
toria de la educación chilena y que han sido difíciles de conciliar: el derecho a la educación, la libertad de enseñanza, la participación de la familia y el papel del Estado. Nuestra proposición es que el paso del neoconservadurismo de los militares al posneoliberalismo de la Concertación se ha acom pañado de una transformación de referentes de acción caracteriza da por una articulación entre la economía de mercado y la justicia social. Este fenómeno constituye una de las originalidades del con tenido de las políticas escolares implementadas por la coalición de centro-izquierda de las que dan cuenta la mayoría de los trabajos publicados en esta obra.
POSNEOLIBERALISMO, UNA PERSPECTIVA TEÓRICA EMERGENTE Desde mediados de los años 1990 y después de más de dos décadas de gloria y hegemonía, la conanza en el neoliberalismo disminuyó. Los problemas sociales crecieron en los países de la OCDE así como en los países de América Latina sujetos a las recetas del Consenso de Washington y de las instituciones nancieras internacionales. La panacea neoliberal frente a la que se armaba no haber alternativa –TINA, por sus siglas en inglés-, no daba respuesta a graves problemas sociales que sufrían millones de personas del Norte y del Sur. Incluso a dos de sus instituciones mayores, la privatización y el retrenchement del Estado, se les endosaba la responsabilidad de haber profundizado las inequidades sociales, de haber precarizado las condiciones laborales –profundamente en el caso del magisterio- y de conrmar el peso de la herencia social en la suerte de miles de familias particularmente en el grado de bienestar que podían alcanzar. En Chile, las políticas neoliberales de la dictadura dejaron una pesada deuda social con una tasa de pobreza absoluta que alcanzaba a algo más de un tercio de la po blación. Uno de los primeros efectos de las políticas sociales de inspiración neoliberal fue la reducción del gasto social en función del mantenimiento de equilibrios macroeconómicos. Además las crisis económicas de 1975-76 y 1982-83 profundizaron la tendencia a la reducción del gasto. Los salarios de los funcionarios públicos y las pensiones crecieron a un ritmo inferior al de la inación. La media de las remuneraciones en 1989 se situaba en un 8% por debajo de las de 1970, mientras que el desempleo bajó de un 30,4% 22
ENTRE RUPTURAS, CONTINUIDADES Y REINTERPRETACIONES MARÍA INÉS PICAZO
en 1983 a un 9% en 1988. Las políticas distributivas familiares que habían supuesto un factor de progreso en los años previos, perdieron importancia durante el régimen militar. Las ayudas en favor de los obreros, experimentaron desde 1974 un descenso permanente hasta situarse en 1989 en un 71% por debajo del nivel de 1970, mientras que el gasto público por habitante en educación, vivienda y salud disminuyó en 22% respecto a 1970 (French-Davis, 1990, p. 130). A pesar de ello, las políticas neoliberales han mostrado una gran resiliencia. El consenso político sobre el modelo económico neoliberal no ha sido profundamente cuestionado, ni en Chile, ni en los países de la OCDE. Tampoco ha habido propuestas políticas de peso que pretendan volver a la versión del modelo de Estado key nesiano de los “Treinta Gloriosos”, aquel que atribuía al Estado la responsabilidad de proteger a los individuos de las incertidumbres generadas por el mercado de trabajo y la de proveer a la población de bienes y servicios públicos fuera de la lógica del mercado sobre la base de una concepción amplia de la ciudadanía. Esto no signica que no se haya criticado la versión más radical del neoli beralismo, aquella que predica la conanza ciega en las virtudes del libre mercado y culpa al Estado de los problemas sociales y económicos. De hecho, desde las duras consecuencias sociales de la “década perdida”, fuerzas sociales y políticas de los países del Sur alzaron su voz deslegitimando el modelo neoliberal y armaron en el Foro Social Mundial de Porto Alegre (2001) que “otro mundo es posible”. La difusión de otras propuestas e ideas alternativas se produjo también desde las Conferencias Global Progress, esa “tribu ideológica” que integran los líderes progresistas del mundo, como la que tuvo lugar en 2009 en Chile. En la que se realizó en Madrid en octubre de 2011, se presentó el proyecto de un diccionario que recogiera los vocablos de un mundo progresista en el que por la letra A se comenzase hablando de alianza de civilizaciones, con la C, de capitalismo verde y con la T, de trabajo decente.
LA CONCERTACIÓN HACIA UN MODELO DE REGULACIÓN POSNEOLIBERAL En el caso de Chile, entre el fallido proyecto revolucionario socia lista de la ENU de Salvador Allende de la década de los años 1970 y la “revolución silenciosa” neoliberal de los Chicago boys de la de 23
1980, a partir del año 1990 el sistema de protección social, y escolar particularmente, experimenta cambios en sus políticas públicas. Estos cambios, sin ser revolucionarios, radicales o estructurales, son graduales y signicativos y han cuestionado la rigidez del dile ma planteado por los dos paradigmas dominantes anteriores: Estado maximalista y paternalista versus Estado minimalista y subsi diario. Sostenemos que ni en los hechos, ni en las representaciones de las elites políticas, ni en su voluntad política existió la intención de volver a la idea de un Estado Docente pero tampoco la de con tinuar la acentuación de la reducción del rol y de la responsabilidad del Estado. Siendo esto así, ¿cómo denir este Estado social que rechaza tanto el universalismo homogeneizador y antidemocrático del Estado de Bienestar “criollo” pre-1973, pero también rechaza la reducción neoliberal del Estado de Bienestar a las “redes de seguridad”? ¿Cómo denir el modelo educativo chileno de la actualidad? Nuestra tesis en este documento es que las políticas de la Con certación no han sido una simple reproducción de la política neoconservadora sino que se han inspirado de un social liberalismo: economía de mercado y justicia social. Este fenómeno ha carac terizado fuertemente y desde el primer momento de los gobiernos concertacionistas las políticas escolares. Y no por casualidad es más fácil encontrar esta perspectiva en el campo educativo. La educación ha ocupado un lugar permanente y privilegiado en la agenda de los cuatro gobiernos de la Concertación y no solo entonces. La misma dictadura militar acordó una gran importancia al sector educativo puesto que se preocupó de dejar una Ley Orgánica, la LOCE, la víspera de abandonar el poder. Consideramos que la noción de posneoliberalismo constituye una “ambigua pero útil” (Leiva, 2012) categoría para analizar las elecciones de política pública de los Gobiernos de centro-izquierda de la Concertación durante la última década del siglo XX y la prime ra del siglo XXI. Es una perspectiva surgida de la acumulación de conocimiento, de la fuerza conductora del aprendizaje político y de los desafíos que imponían la democratización en el plano interno y la globalización y la economía del conocimiento en el externo. El cambio de perspectiva se inició no como resultado de una decisión política de llevar a cabo cambios globales sino todo lo contrario. Las decisiones de políticas públicas escolares se han caracterizado 24
ENTRE RUPTURAS, CONTINUIDADES Y REINTERPRETACIONES MARÍA INÉS PICAZO
por un alto grado de incrementalismo. Es decir, por una voluntad política de implementar cambios progresivos, paso a paso, sentando “pisos mínimos”, creando intervenciones piloto susceptibles de ser replicadas posteriormente. Utilizando la estrategia de “programas” se aprobaron, por ejemplo, los Programas MECE-Básica y MECEMedia de cobertura universal para el conjunto de la educación sub vencionada cuyos componentes fueron institucionalizados una vez concluidos los Programas. Pero además, en un contexto de cambio de régimen político consensuado, en el que a veces la distribución de fuerzas políticas en el Congreso ha sido bastante pareja, algunas decisiones de polí ticas han sido el resultado de soluciones de compromiso fundamentalmente entre los intereses y visiones del Gobierno y los partidos políticos. Este es el caso de los acuerdos en 1997 para el nancia miento e implementación de la jornada escolar completa; el acuerdo para jar constitucionalmente en 12 años la duración de la educa ción obligatoria (2003); o el Acuerdo Educacional por la Calidad de la Educación (2007).
LA RENOVACIÒN CONCEPTUAL REVELADORA DE UN CAMBIO DE PARADIGMA Por otro lado, durante los últimos veinte años no solo en el discurso sino en la investigación académica ha ido apareciendo en Chile un nuevo vocabulario para designar nuevas realidades sociales: “deuda social” (PREALC, 1989); “desarrollo inclusivo” (Sunkel e Infante, 1989); “cohesión social” (Hardy, 2010); “inversión social” (Bachelet, 2011; Raczynski, 2002); “vida digna” (Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, 2008), “segregación” (Bellei, Contreras y Valenzuela, 2010). Un nuevo vocabulario que también encontramos en este libro en los trabajos de Sergio Bitar, de José Joaquín Brunner, Jorge Sequeira o Mariana Aylwin. ¿Cómo interpretar la aparición de estos términos? En el estadio actual de nuestra reexión no podemos armar que este nuevo vocabulario dé cuenta del surgimiento de un modelo económico y social ra dicalmente distinto al neoliberal. Sin embargo, a cierto alejamien to del paradigma neoliberal estamos asistiendo pues, como arma Karl Polanyi (2007), cada período de gran transformación produ ce nuevos conceptos que los individuos inventan para describir los cambios que surgen en las estructuras y en las realidades sociales. 25
Pareciera que transformaciones se han producido y para entenderlas “…renovar los conceptos es esencial para poder generar amplios consensos sobre cómo enfrentar (…) el desarrollo de nuestros países con inclusividad, justicia social, solidaridad (…)”, como armaba la ex Presidenta Michelle Bachelet el año 2008 en la inauguración del Foro Anual del Progresismo. En algunos países de la OCDE donde el nanciamiento de la investigación desde las Ciencias Sociales es sustantivo, desde hace años se ha producido suciente literatura sobre la existencia de una “tercera vía” o de una nueva arquitectura social en Europa o Canadá (Giddens, 2000; Saint-Martin, 2008; Evers y Guillemard, 2012). En Chile y en América Latina en general, aunque son observables cambios en áreas claves de la protección social como la salud, la educación, las relacio nes laborales, o la lucha contra la pobreza, las contribuciones teóricas son escasas. Asimismo es necesario realizar estudios empíricos para conocer los contornos de este mundo chileno posneoliberal po niéndolo en perspectiva con otras experiencias latinoamericanas. La proximidad ideológica podría explicar algunas similitudes del sistema de políticas sociales entre Chile y Brasil, por ejemplo. Pero ¿qué decir respecto a experiencias calicadas de populistas como la de Bolivia, Ecuador o Venezuela y de sus políticas sociales más clientelistas? Todo esto signica que la comprensión de la acción del Estado chileno actual necesita más que nunca de marcos de conocimiento construidos no sobre juicios de las decisiones políticas sino a partir de los caminos abiertos por las lecciones del pasado, por las realidades del presente y desde las hipótesis y reglas de las teorías sociales. Solo así se podrán entender los nudos críticos de los que sufre el sector educativo y predecir, aunque sea modestamente, su devenir. Resta mucho por reexionar sobre la capacidad explicativa y pres criptiva de la perspectiva posneoliberal. Particularmente sobre los lími tes que está presentando dado el evidente crecimiento de la brecha de desigualdad que cuestiona el éxito de su principio rector: crecimiento con equidad (Arellano, 2012). Al mismo tiempo la crítica social y gremial apunta a su modo de funcionamiento poco abierto a la participación pública y fundado sobre la ingeniería tecnocrática y el irreductible centralismo.
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ENTRE RUPTURAS, CONTINUIDADES Y REINTERPRETACIONES MARÍA INÉS PICAZO
IDEAS FINALES Creemos que los cambios que Chile ha vivido durante los 20 años de gobierno de la Concertación, son difíciles de interpretar. En primer lugar porque, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, la perspectiva posneoliberal no proviene de escuelas fundadoras de marcos de pensamiento como el keynesianismo o la Escue la de Chicago, ni de padres como Keynes, Hayek o Friedman, ni de tesis fácilmente identicables diferenciadas sustancialmente de aquéllas a las que pretenden reemplazar. En segundo lugar porque los modelos externos están agotados como referentes, como lo prueba la larga crisis económica, social y de representación política que están sufriendo actualmente muchas economías capitalistas y las antiguas democracias europeas. El repertorio de recetas de los países en crisis es tan estrecho como paradójico: si la causa de la crisis para muchos es la falta de regulación pública particularmente del capital y del comercio, las recetas son sin embargo de natura leza neoliberal, es decir, menos regulación, más exibilidad, más privatización. En este escenario de crisis mundial y de pesimismo de los paí ses del norte, América Latina de nuevo es oteada desde el catalejo de algunos europeos. Chile como otros países de la Región, que han sorteado mejor esta crisis nanciera y económica mundial, se ha convertido otra vez en tierra de oportunidades desde donde generar una “renovada relación”, como convienen en la Declaración de Cádiz de 2012 los Jefes de Estado y de Gobierno de los países iberoamericanos. Mientras que el modelo que brotará de este mun do en crisis está aún por denir, creemos que una versión mejorada del modelo posneoliberal -que algo de responsabilidad tendrá en el “buen pasar” actual de Chile- seguirá orientando la arquitectura del sistema chileno de protección social en general y de educación en particular. Eso si es que algo de sentido tienen las reexiones aquí presentadas.
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¿POR QUÉ NECESITAMOS UN ROL MÁS ACTIVO DEL ESTADO? Por Sergio Bitar
En el periodo histórico que vivimos, al comenzar el siglo XXI, se está gestando un cambio importante de la relación entre Mercado, Estado y Sociedad Civil. En Chile y en el mundo, los dos últimos están ganando, y debemos trabajar para que ganen preponderancia. En las decisiones de una sociedad democrática se re querirá de más y mejor Estado, y el desarrollo de una sociedad civil más pujante para acrecentar la goberna bilidad democrática y la provisión de bienes públicos. En el sistema mundial multipolar en gestación, el Estado nacional irá en ascenso, así como la coordinación entre estados nacionales y la creación de instancias suprana cionales con control democrático. Se acrecentará la capacidad regulatoria, no solo en materias educacionales. Los temas globales nos afectan a todos. Las recurrentes crisis nancieras internacionales han dejado en evidencia las dramáticas consecuencias de inestabi lidad global e inequidad social que desata un mercado sin regulación, bajo el control de grandes bancos y grupos económicos que ejercen un enorme poder sin ninguna responsabilidad social. Por otra parte, las consecuencias del cambio climático urgen a una acción global. La reciente conformación del llamado Grupo de los Veinte busca reducir la brecha de gobernabilidad ante los desafíos globales. La reforma del Fondo Mone29
tario Internacional y la Organización de las Naciones Unidas apunta en la misma dirección. En suma, se necesita un Estado más activo, que je rumbos, que corrija las distorsiones del mercado y que abra espacios a la participación ciudadana. Simultáneamente, la globalización debilita al estado nacional y socava el sentido de comunidad y de identidad cultural, lo que incide especialmente en los jóvenes. Ganan ellos al participar activa mente en una humanidad interconectada y diversa, pero también la sociedad, y su sistema educativo, pueden perder si no se aanza su identidad y se empodera a los ciudadanos. Encarar estas tareas exige de más Estado y más poder ciudadano para el desarrollo de una democracia amplia, inclusiva e igualitaria.
SI LA EDUCACIÓN ES UN BIEN PÚBLICO, EL MERCADO Y NO EL ESTADO DEBE SER SUBSIDIARIO La aplicación de los conceptos descritos me lleva a armar que es necesario reforzar la función pública en la educación. En Chi le el mercado juega un papel desproporcionado en la conducción general y gestión del sistema y sus establecimientos. Esta caracte rística, resultado de una ideología de Estado subsidiario impuesta en la Constitución de la Dictadura (1980), ha obstruido esfuerzos y políticas para lograr más equidad de acceso y de calidad. La preeminencia del mercado también ha producido dispersión, condicionando las mejorías a una lógica de rentabilidad de mercado de corto plazo en cada establecimiento, en desmedro de una sólida acción sistémica. La educación es un bien público esencial para crear una socie dad más democrática y creativa, y alcanzar bienestar con equi dad para todos. En consecuencia, el Estado debe garantizar que la educación contribuya a inculcar los valores de libertad, igualdad, tolerancia, diversidad, integración social, así como al sentido de comunidad, al interés colectivo por sobre el interés individual, la cooperación por sobre solo la competencia, la equidad por sobre el elitismo y la discriminación. De allí, en primer lugar, la urgencia política de una reforma que aance la educación pública. Porque más allá de la propiedad, la 30
¿POR QUE NECESITAMOS UN ROL MAS ACTIVO DEL ESTADO? SERGIO BITAR
educación pública es garante de una sociedad republicana y laica, respetuosa de los derechos de todos. En segundo lugar, el Estado ha de garantizar la inclusión social. Hemos logrado gran cobertura, hemos integrado a los excluidos, pero subsiste otra forma de exclusión: la segmentación del sistema educacional. Es evidente que el mercado desiguala y segmenta. El Estado, por tanto, debe igualar, elevando el nanciamiento de las escuelas que atienden a los niños vulnerables, que heredan un capital cultural menor. En 2007 empezó la aplicación de la nueva ley que establece una subvención escolar preferencial, pero hay que desarrollarla más. También se cambió la ley General de Educación, gracias al movimiento estudiantil secundario de 2006, prohibiendo, entre otras modicaciones, la selección de alumnos. Son pasos en pos de la calidad para todos. Hay que trabajar más. Pienso que debemos proceder a la eliminación progresiva del sistema de nan ciamiento compartido y reducir la segmentación. Estableciendo un límite a ese nanciamiento compartido, y con una expansión fuerte de la subvención del Estado, su incidencia debiera ir desapareciendo. Considero también indispensable proporcionar un nanciamien to basal a las escuelas públicas, proveyendo más recursos públicos donde hay menos recursos de las familias, para quebrar en parte la reproducción de la desigualdad. Las experiencias mundial y nacio nal indican que la calidad de los aprendizajes depende de la igualdad; a más igualdad, más calidad. Las sociedades segmentadas arrojan peor calidad de la educación. Una real educación para la democracia solo brota en un medio donde existe integración social. Los niños de distintos sectores sociales deben conocerse y tener espacios de interacción y convivencia. De lo contrario no hay país, no hay riqueza en la educación. Y nosotros arrastramos un sistema educacional aún muy segmentado. Asimismo, para conseguir más calidad, es indispensable exibilizar la gestión de las escuelas públicas y desmunicipalizar la educación pública. El Estado debe proveer educación pública de calidad en todos los rincones de Chile, creando un nuevo sistema institucional que garantice atención única a la educación, con visión de largo plazo y creación de redes, y con instituciones que alcan31
cen un tamaño crítico para aprovechar experiencias y economías de escala. Hoy, numerosos municipios no disponen de capacidad técnica, sus autoridades son responsables de numerosas necesi dades locales, el periodo alcaldicio de 4 años conspira contra la estabilidad del esfuerzo. Asimismo, en la fase que iniciamos con cobertura casi plena, en el Estado han de continuar los programas de cobertura a niños de cero a tres años de edad para incrementar la calidad de todos. En 5 años podríamos abarcar al ochenta por ciento de los niños de menores ingresos, hasta el cuarto quintil, con salas cunas y jardines infantiles. Actuando desde esa edad se puede reducir la desigualdad inicial. Los privados lo harán solamente donde sea rentable, excluyendo a la mayoría. En tercer lugar, el Estado debe fomentar la innovación y la creatividad. La sociedad del conocimiento es la sociedad del talento y del mérito. Se requiere que el mérito del niño y del joven mande sobre el dinero de la familia, que se aliente la investigación en todos los ámbitos, atendiendo a su rentabilidad social, no de mercado. Los montos destinados a la ciencia y la tecnología, como proporción del PGB, siguen siendo bajos, a pesar del nuevo fondo alimentado con el royalty a la minería del cobre. El Estado continúa aportando cerca del setenta por ciento, mientras las empresas realizan escasa investigación para innovar. El grueso de la investigación en Chile la ejecutan unas pocas universidades tradicionales (miembros del Consejo de Rectores). Por eso estimo indispensable fortalecer a las universidades pú blicas. La privatización sin control suciente, el lucro sin regulación y el profesionalismo estrecho son falencias de muchas universidades privadas. Tampoco parece eciente la existencia de sesenta universidades en un país de diecisiete millones de habitantes, dispersas y superpuestas en regiones, dispersión que también acontece con universidades públicas, provocada por la falta de políticas públicas para coordinarlas y del escaso nanciamiento aportado por el Esta do, que las empuja a operar con criterios de mercado, a costa de la calidad y la eciencia. Soy partidario de fortalecer a las universidades estatales, con 32
¿POR QUE NECESITAMOS UN ROL MAS ACTIVO DEL ESTADO? SERGIO BITAR
metas claras de calidad. Sin embargo, su forma de gobierno no está en consonancia con sus responsabilidades públicas. Hoy, la universidad estatal se ha transformado en una suerte de coopera tiva, cuyas autoridades responden a los intereses de los grupos internos que las eligen, descuidándose la misión que les encomienda la sociedad. Se debe entregar recursos basales a cambio de claros compromisos con la sociedad, con buenos resultados y transpa rencia. Transcurridos veinte años desde la recuperación de la democracia, solo unas pocas universidades se ocupan de investigar sobre la realidad nacional y proponer políticas públicas. Si bien esta situación se ha ido corrigiendo, nos falta mucho y para eso hay que declarar metas ambiciosas. Las regiones de Chile serán más pujantes si cuentan con universidades públicas que asuman las necesidades de la región, investiguen e innoven, formen profesionales de calidad en campos de especialización regional, creen institutos técnicos y eleven la cultura de su gente.
PRIORIDAD UNO: FORMACIÓN DE MAESTROS La sociedad chilena está consciente de que la prioridad de hoy es mejorar la calidad de los aprendizajes. Para lograrlo, el Estado debe atacar el problema número uno: elevar la formación de los profesores chilenos. Sin ello no hay un salto adelante en educación. Debemos acrecentar los esfuerzos para atraer a los mejores a la docencia. Los tres países que tienen mayor puntaje en las últimas pruebas PISA, lo menciona el profesor José Joaquín Brunner en su intervención, eligen los candidatos a profesores del tercio que alcanza los mayores puntajes de ingreso a las universidades. Por tanto, la gran prioridad de esta década es la formación inicial y de los maestros en servicio. Se han dado pasos valiosos, aunque escasos ante la magnitud del desafío. A la carrera de pedagogía están accediendo jóvenes con mayores puntajes. Premiamos con becas más generosas a quienes superan ciertos puntajes, pero también debiéramos aceptar alumnos que sobrepasen un puntaje mínimo. Esta política debe complementarse con una mejoría de los sueldos de los profesores al ingresar al mundo laboral. Hoy sus rentas siguen vinculadas a la antigüedad y poco a la capacidad. Esa mejora de las remuneraciones tiene que impulsarse a través de una ley de carrera docente que contemple incrementos por mérito 33
a lo largo de la carrera, reemplazando el actual Estatuto Docente, y extendiendo el nuevo a todos los maestros que enseñan en esta blecimientos que reciben nanciamiento público. También debemos efectuar un avance sostenido y contundente con los profesores en servicio, mediante un gran plan nacional. Carlos Eugenio Beca expone aquí, con su experiencia en el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagó gicas del MINEDUC, que muchos de los programas no fueron ma sivos. Se priorizó la expansión de la oferta de profesores, en vista de la demanda originada en la reforma educacional que instaló la Jornada Escolar Completa y el aumento de cobertura secundaria, de kinder y prekinder. Si bien se fueron eliminando los programas de regularización de dos años y no presenciales, y se realizaron programas para la capacitación de maestros y pasantías, éstos no alcanzaron la dimensión necesaria ni fueron concebidos en el marco de ese gran plan nacional como el que debemos poner en marcha. Ahora debemos ofrecer capacitación y perfeccionamiento todos los años, incluso fuera de Chile, otorgar más tiempo para preparar los cursos y menos horas lectivas. Sin ello, será difícil hacer un giro con los profesores en servicio, y aprovechar su potencial, y tendríamos que esperar veinte años a que egresen los nuevos y acumulen experiencia. No basta con las rentas. Tienen éxito los países donde el profe sor cuenta con prestigio social. El profesor es una persona esencial en la sociedad del conocimiento, pero en Chile actuamos como si fuera un personaje secundario, lo que se maniesta también en la forma como numerosas familias y jóvenes ordenan la prioridad de las carreras.
UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA ENCARAR LOS NUEVOS DESAFÍOS Las tareas expuestas necesitan de una nueva institucionalidad del Estado. La que está en ciernes tiene cuatro componentes: reforma del Ministerio de Educación, Superintendencias, Agencia de Calidad y Consejo Nacional de Educación. A esas cuatro institucio nes se deben agregar otros cambios administrativos y nancieros para evitar una declinación, que ya parece irreversible, de la educa ción pública en Chile. 34
¿POR QUE NECESITAMOS UN ROL MAS ACTIVO DEL ESTADO? SERGIO BITAR
Uno de esos cambios consiste en modicar las normas que discriminan a favor de la educación particular subvencionada. Las dis posiciones vigentes dejan a la pública sujeta a restricciones que la otra no tiene. Ella recibe la misma subvención para atender a niños más pobres, con más carencias, con discapacidad, en zonas ale jadas; y la ley trata distintamente a los profesores de las públicas, con reglamentos especiales, y a las particulares subvencionadas, sometidas a la ley laboral, como si sus profesores debieran ser tra tados igual que trabajadores de una empresa privada. Los cambios institucionales también deben armonizar el cen tralismo de algunas políticas transversales básicas con una mayor autonomía de los establecimientos, en la nueva etapa del desarrollo de la educación en Chile. Diversos estudios revelan que algunos países que poseen el nivel de ingreso y la cobertura alcanzada por Chile alcanzan más éxito cuando se otorga más autonomía a los directores y maestros de la escuela y, al mismo tiempo, se pone a su disposición un apoyo externo especializado suciente y de calidad. La gestión tiene que hacerse con la especicidad de cada provincia, de cada región, de cada localidad, y con autonomía, para que sus directivos y la comunidad cuenten con atribuciones y la exibilidad para innovar.
¿CÓMO ARMONIZAR LO DICHO CON LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA? La libertad de enseñanza es consustancial a la democracia. Tenemos que garantizar la libertad, el respeto y la tolerancia. Pero esa libertad se debe ejercer en un marco normativo, democráticamente establecido. Así como rechazamos una visión estalinista, que les imponga a todos un modo de pensar por el Estado, tampoco pue de un grupo particular imponer su visión religiosa, o de otra índole, o discriminar a los niños cuyos padres piensan de otro modo, menos cuando el Estado provee los recursos. Los chilenos tenemos derecho a elegir, respetando la libertad de conciencia y de religión, pero para que esa elección sea real, para que se pueda realmente ejercer, el Estado debe ofrecer a todos una opción gratuita y libre, a través de una red potente de educación pública. Esta libertad debe ejercerse en un marco que garantice que no hay fundamentalismos. Las bases curriculares y la práctica 35
escolar deben crear en los niños un espíritu democrático, un senti do cívico de responsabilidad colectiva, de justicia y solidaridad. La libertad debe ejercerse en un marco que impida los fundamentalis mos, el elitismo y un individualismo exacerbado. La libertad de enseñanza no es sinónimo de mercado, la libertad de enseñanza no tiene que confundirse con la privatización de los colegios. La libertad de enseñanza tampoco debe confundirse con la indispensable autonomía de gestión para impulsar el mejoramien to de la calidad. Para ejercer la libertad hay que poner las sabias restricciones que resguarden y respeten la libertad real de los demás. Por lo tanto, la cuestión central es cómo armonizar estos princi pios: libertad de enseñanza y rol del Estado. En la historia de Chile ha existido siempre libertad de enseñanza. Los grandes debates se han originado como reacción al limitado rol del Estado, como ocurrió a propósito de la Ley de Instrucción Primaria, en la década de 1850, durante el gobierno del Presidente Manuel Montt, y a la obligatoria, recién aprobada en 1920. ¿Cuál era la discusión enton ces? Un sector argumentaba a favor de la obligatoriedad y asumía que el Estado debía nanciarla, porque teníamos grados de educa ción bajos y ausentismo de los sectores sociales marginados. No se cuestionaba la libertad de enseñanza, se cuestionaba el atraso derivado del predominio de un pensamiento conservador que limi taba el papel del Estado como normador e igualador de derechos. ¿Cuál era el argumento conservador de entonces, que también se escucha ahora? La libertad de enseñanza se puede dañar si usted impone normas universales y obligatorias; además no hay dinero para ello. ¿Alguien discute hoy día si fue útil la Ley de 1920 o la Reforma Constitucional de 2003, que estableció la obligación del Estado de otorgar educación secundaria obligatoria y gratuita? La reforma que extendió a ocho años la educación obligatoria, tuvo lugar en los años sesenta, bajo el gobierno de Frei Montalva, y nos demoramos en implementarla. Podríamos decir que recién en los años seten ta cumplimos la meta de cobertura plena en educación primaria obligatoria. Lo penoso es cuánto nos demoramos, pues quedamos rezagados más de medio siglo respecto de los países hoy desarrollados. 36
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Con la educación secundaria ocurrió otro tanto y recién ahora estamos alcanzando cobertura plena. Tuve la oportunidad, como Senador, de proponer el Proyecto de Reforma Constitucional para establecer doce años de obligatoriedad y gratuidad. La propuse en 2000, sin éxito. Cuando asumí la cartera de Educación, en el gobierno del presidente Lagos, tuve la oportunidad de impulsarla y conseguir su aprobación. Y luego se extendió a kínder y a pre kínder, pudiendo hoy garantizar a todos los niños catorce años de educación. Aún faltan recursos para cubrir pre kínder, pero pode mos hacerlo rápido. Es esencial que el Estado cumpla a tiempo con estas grandes tareas. Gracias a lo realizado, tenemos que cumplir ahora nuevas metas y aplicar nuevas políticas. El excelente informe MacKinsey que acaba de ser publicado, señala que Chile pasó del nivel pobre, a satisfactorio, y que ahora va por buen camino para intentar su ingreso a la fase siguiente, bueno. Los autores del estudio distinguen 5 niveles poor, fair, good, great y excellent, a partir de los cuales clasican a 20 sistemas educativos que consiguieron mejo rías sostenidas, ninguna en el último nivel. Analizando la experiencia internacional el estudio revela cuáles políticas son ecaces en cada nivel de desarrollo de la educación. ¿Qué sostiene? Que ahora Chile debe asignar recursos abundantes a los sectores más desfavorecidos y elevar la autonomía de los establecimientos educacionales para diseñar y aplicar métodos pedagógicos, formar equipos, hacer participar a los padres y apoderados. Arma que la autonomía es esencial en la nueva etapa a la que estamos ingresando. La comunidad debe contar con una participación mucho más activa que en el pasado. Un país que debate sobre educación, como el nuestro estos años, es un mejor país. Estos debates están dejando en evidencia a la mayoría de los chilenos que libertad de enseñanza no es sinó nimo de Estado débil, no es antagónica con un Estado orientador y promotor que garantiza contenidos, que hace posible esa libertad y nancia oportunidades iguales en calidad para todos. Una sociedad elitista, excluyente, con riqueza concentrada, con poder político y medios de comunicación en las mismas manos, que cree que el mercado debe regular la educación, no garantiza una real libertad de enseñanza, ni una real libertad de elección. Se habla de 37
ella, pero no existe. Para hacer real esa libertad de enseñanza, en una sociedad democrática, el Estado tiene que garantizar igualdad de acceso, igualdad de conocimientos. De este modo se pueden construir las bases de una comunidad inclusiva, con igualdad so cial. En este momento histórico tenemos que reforzar la capacidad del Estado, como expresión de lo público, de la mano con la sociedad civil organizada a través de sus comunidades educativas. Así lograremos vivir en una sociedad más educada, con mayor cohe sión social y espíritu democrático.
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ROL DEL ESTADO EN EDUCACIÓN Por José Joaquín Brunner
ESTADO MODERNO Y OBLIGATORIEDAD DE LA EDUCACIÓN Desde una perspectiva histórica el origen del Es tado moderno involucra básicamente dos elementos. Uno es aquel que el sociólogo alemán Max Weber denomina el monopolio del uso de la fuerza física, es decir, detentar el monopolio de la fuerza militar y represiva que estaba distribuido en la sociedad feudal entre reyes, nobles y príncipes, los que manejaban parte de la fuerza física. Esa fuerza militar dispersa se centraliza en un solo organismo: el Estado. El segundo elemento, que no menciona Max Weber, pero que en realidad se desprende de sus escritos, se reere a la necesi dad de establecer una suerte de monopolio sobre otro tipo de fuerza: la fuerza formadora de las personas. En otras palabras, establecer un determinado control, lo más amplio posible, sobre los procesos de socialización y educación y ello con tres objetivos: conformar la nación por un lado, distribuir un idioma común por otro y, por último, crear una conciencia cívica ciudada na, a lo largo de su desarrollo, sobre las formas más amplias de participación que más adelante se darían con el advenimiento de la democracia. Es decir, la constitución del Estado moderno, mi rada sociológicamente, se explica por la convergencia 39
de estos dos elementos. Son bases fundamentales de la existencia del Estado Moderno, el control sobre la fuerza física y el control sobre las fuerzas simbólicas de la sociedad, que son las que permiten socializar a las personas e integrarlas a una cultura común. De modo tal que la educación -por parte del Estado- es una preocupación inherente a la conformación de la forma estatal moderna. Las personas se desarrollan evolutivamente a través de proce sos de socialización temprana en la familia, pero requieren después del apoyo de la sociedad para poder efectivamente desarrollar la potencialidad de sus facultades a lo largo de un periodo que ha ido variando a través de la historia. Al principio, fueron muy pocos los años de educación que los niños obtenían. Luego se estableció la idea de una educación obli gatoria partiendo por los países de Europa, como en el caso de Prusia hasta llegar al día de hoy cuando por lo menos doce años de educación son obligatorios, como en muchas partes está esta blecido, como es también el caso en Chile, que así lo consagra en la Constitución Política del Estado. En la actualidad el concepto es aún más amplio y se supone que las personas se forman a lo largo de su vida, y que en el futuro toda persona va a tener también su educación superior. En países como Corea y Finlandia, por ejemplo, ya es una realidad, pues el noventa por ciento de las personas de estos países en algún momento de su vida pasa por la educación superior. Ciertamente este no es el caso todavía de Chile, pero obviamente vamos hacia allá. Esta idea de la “educación superior para todos” va a ser una realidad en el mundo tal como lo fue la idea de una educación primaria para to dos, a pesar de que se demoró un par de siglos en establecerse a nivel mundial.
EDUCACIÓN, CIUDADANÍA Y COMPETITIVIDAD Hemos avanzado en una educación secundaria de 12 años para todos y vamos a ir a esta otra etapa en el futuro. Entonces, la preocupación del Estado tiene que ver en primer lugar con que las personas requieren periodos de desarrollo, de formación, de aprendizaje. Requerimientos que deben ser organizados social-
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ROL DEL ESTADO EN EDUCACIÓN JOSÉ JOAQUÍN BRUNNER
mente pero que es el Estado el que principalmente ha intervenido en su organización. Pero además hemos visto que la formación ciudadana es una prioridad que preocupa al Estado desde la perspectiva histórica, en el tipo de conocimientos, de hábitos de comportamiento, que hacen a las personas asumir las preocupaciones comunitarias y colectivas. Participar en los procesos de deliberación pública, que son propios de la democracia, es otra gran preocupación del Es tado. De ahí que uno pueda decir que hubo una sana reacción en Chile en esta última semana cuando se produjo una reacción muy variable y muy amplia, desde los sectores más diversos de los espectros ideológicos, políticos, sociales, incluso religiosos, para reclamar en contra de las medidas que el Gobierno estaba proponiendo: la de acortar el tiempo dedicado a las clases de historia y educación cívica. Efectivamente, desde el punto de vista del bienestar colectivo y del bien común, la formación que se supone que tienen que recibir las personas debe tener un lineamiento fundamental de perspectiva histórica y de formación ciudadana. El Estado se preocupa además de usar, a veces con éxito y otras no, la escolarización como mecanismo de cohesión social y así poder facilitar la movilidad intergeneracional a través de la edu cación. El Estado busca también objetivos económicos, como por ejemplo, generar una población económicamente activa, una fuerza de trabajo, como suele decirse, que pueda incorporar nuevas tecnologías en los procesos de producción, y que, por lo tanto, le permita a una economía nacional ser competitiva en los mercados internacionales. La búsqueda de la competitividad internacional es una justicación más reciente de la participación del Estado en la educación. Hoy en día tiene una fuerza enorme en todos los países del mundo, ya sea en los países desarrollados o en vías de desarrollo. EDUCACIÓN, SELECCIÓN Y REPRODUCCIÓN DE LAS JERARQUÍAS
Como sociólogo, uno tiene que agregar que, además de las justicaciones de carácter normativo, sociológicamente la educación juega asimismo un rol decisivo, por su profundo enraizamiento con 41
la organización de la sociedad, en los procesos de selección y de jerarquización. Y ello a través de exámenes, a través de rankings de puntajes, de evaluaciones de todo tipo que son mecanismos propios de esta función selectiva de la educación desde la antigua China imperial. No digo pues que esta función –el currículo oculto de la edu cación, como suele llamarse- venga de la escuela moderna. Más bien, uno puede decir con Max Weber que esta es una función que nace junto con la educación como rito de iniciación en los pueblos más antiguos. Las formas de selección educacionales son bastante anteriores incluso a la educación profesional. Me reero a que los exámenes y otras evaluaciones que permi ten hacer que este tipo de juegos selectivos -sean meritocráticos o de mera legitimación de las diferencias de clase social- vienen de mucho antes de iniciarse la “carrera de los talentos” y el Estado burgués moderno. Ya lo decía yo: sabemos que en el Imperio chino el examen era uno de los dispositivos de organización más importantes del régimen burocrático imperial. Como dice el sociólogo Max Weber, cuando la gente se encontraba en los campos o la ciudad, en los tiempos de la antigua China, la pregunta que se hacían entre ellos no era de qué clase social eran, ni en qué trabajaban, ni a qué familia pertenecían -lo que ocurriría en cualquier sociedad actual o políticamente ideologizada- sino que por el contrario, la pregunta que se hacían era cuántos exámenes la persona había rendido. Esta era la manera de re-conocerse, ya que el examen era la única vía para que cualquier tipo de persona pudiera llegar a formar parte de la burocracia imperial, es decir, pertenecer al poder establecido en ese tipo de sociedad. Entonces, volvemos a nuestro tema central. La pregunta es: ¿Cuáles son los valores que justican la intervención del Estado en la educación? Sin explicitarlo en ningún discurso, lo cierto es que la educación cumple un papel, nos guste o no, en la reproducción de diferencias sociales. O, si ustedes quieren, es un mecanismo de la “distinción social”, para utilizar la conocida fórmula de Pierre Bourdieu. Uno puede tratar de mitigar esas diferencias para que sean lo 42
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menos profundas posibles. Pero es inevitable –entre otras cosas por el peso que tiene la familia en los procesos de socialización- que la educación juegue un papel en la reproducción de desigualdades, en la jerarquización de la sociedad, en la decisión de quiénes van a ir aquí o acá por los caminos de la vida. En materia de educación superior, lo vemos todos los años a propósito de los resultados de la prueba de selección universitaria.
ROL Y FUNCIONES DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN Ahora, las grandes funciones que se espera el Estado cumpla respecto de la educación son bien conocidas y tienen que ver con el hecho de que al Estado, situado en la cúspide de la pirámide de la sociedad, como vértice de ella, se le otorga el papel de llevar a cabo una cierta conducción y visión estratégica de la educación. Pero en el cumplimiento de estas tareas, el Estado enfrenta tam bién dilemas decisivos para la sociedad. ¿Cuáles son, por ejemplo, las grandes orientaciones que han de inspirar al Estado? ¿Buscar una educación universal para todos hasta cierta edad, una educación de carácter más generalista, humanista o cientíca, o dar prioridad a una formación en competencias técnicas, para favorecer la incorporación de los jóvenes al mercado laboral? O bien, ¿debe buscar una educación puramente laica o inspirada en algún tipo de valores? ¿Debe formar en la crítica o para la conformidad? ¿Ha de transmitir una visión conservadora o progresista de la historia nacional? ¿Ha de favorecer la igualdad de todas las culturas o exaltar el valor de la cultura propia de la nación o de la cristiandad o de occidente? Por otra parte, se supone que el Estado, igual como hace en otros campos, tiene que alinear el desarrollo de largo plazo del sec tor educacional con los objetivos estatales o nacionales. Desde ese punto de vista el Estado debe promover y generar las normas que jan el marco legal en el que se desarrollan y se desenvuelven los establecimientos educacionales, haciendo posible que se maximi ce el benecio social y que cada escuela sirva al bien común, realice una función pública. Esto es lo que hemos hecho, por ejemplo, al discutir la elimina 43
ción o la sustitución de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñan za (LOCE) para aprobar la Ley General de Educación (LEGE), y lo que se está haciendo con la aprobación progresiva (estamos en una última etapa) de una ley que perfecciona la institucionalidad y crea una Agencia de la Calidad y una Superintendencia de Educa ción. (Entre tanto ambos organismos han sido legalmente constituidos y están uno en fase inicial de funcionamiento y el otro a punto de estrenarse). A veces pensamos que estas innovaciones en nuestro sistema institucional-estatal que rige la educación son un invento de los últimos años o meses. En realidad, Chile viene discutiendo y ensayando hace mucho tiempo sobre distintas concepciones de superintendencias de educación. Lo ha hecho desde la primera parte del siglo XX para ser más exactos, con más o menos éxito del esperado. Se supone asimismo que el ámbito de las regulaciones es propio del papel del Estado, ya no solo a través de normas sino también de la jación de reglas del juego, incentivos y sanciones, que deben orientar el comportamiento de los establecimientos escolares y de educación superior reconocidos ocialmente. Adicionalmente el Estado debe hacerse cargo de responder a cuestiones tan importantes para la educación nacional como éstas: ¿Cuál es el tipo de currículo común que se ha de ofrecer? ¿Qué tipo de exámenes externos al colegio se van a realizar? En este sentido, otro ámbito central de la intervención del Estado es el de proporcionar información a la sociedad sobre cómo está funcionando el sistema educacional. Esta función se ha ido llevando a cabo de manera creciente a través de la aplicación de pruebas nacionales como el SIMCE, o de pruebas internacionales como PISA. Todas ellas permiten al Estado transparentar ante la sociedad cuál es el desempeño del sistema de educación según los resultados nacionales comparados a lo largo del tiempo, y los resultados internacionales comparativos entre países. También corresponde al Estado nanciar la educación obligatoria y gratuita de la que habla la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto de Derechos Sociales y Económicos de las 44
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Naciones Unidas y varios de los tratados internacionales que se reeren al desarrollo humano. En ellos se señala la obligación del Estado de nanciar el sistema escolar y de fomentar la educación superior, concurriendo al nanciamiento de las instituciones y ade más de los estudiantes a través de becas y préstamos. Asimismo le cabe generar incentivos para estimular la inversión educacional, principalmente en la educación superior.
PROVISIÓN EDUCACIONAL Finalmente, en lo que se reere a la provisión de la educación, dimensión fundamental, el Estado la hace directamente o la hace en partes y delega en otros la provisión. Esto tiene que ver con el tema principal del que quiero hablar acá: de los distintos tipos de regímenes de provisión educacional que se han ido desarrollando en el mundo contemporáneo. En el siguiente gráco se ilustra la diversidad de regímenes de provisión en materia educacional Distribución matrícula primaria por tipo de colegio
Fuente: Sobre la base de OECD, Education at a Glance 2009.
El Gráco 1 muestra la composición de la matrícula primaria en distintos países, y revela qué porcentaje de alumnos son atendidos por proveedores estatales, que se suele llamar educación pública; cuántos participan en la educación ofrecida por proveedores priva dos subvencionados, y cuántos participan en la educación generada y pagada por los privados. Como se puede apreciar, los regí 45
menes de provisión educacional son muy distintos unos de otros. Detengámonos en el caso de países como Chile, parecido a Bélgica, donde hay una provisión estatal, sea centralizada o no, de menor peso relativo; donde hay además una fuerte participación de la matrícula privada subvencionada y donde existe, solo en el caso de Chile, asimismo, una fracción de matrícula particular pagada que responde a un esquema no subsidiado por el Estado. Al contrario, tenemos el caso de Japón o Corea que son dos países exitosos en educación, donde prácticamente el 100% de la educación primaria es provista por colegios del Estado, es decir, toda la educación, entre comillas, es pública. En España existe un sistema educacional donde un 70% de la provisión de enseñanza primaria es provista por el Estado, y cerca de un 30% es provista por colegios llamados “concertados”, es decir, colegios privados subvencionados. Hay una fracción, proporcionalmente menor a la chilena, de provisión particular pagada. En la educación primaria de Indonesia la combinación es otra vez distinta; la gran mayoría de estudiantes asiste a colegios del Estado, pero hay una cifra signicativa de jóvenes que van a los colegios primarios pagados. Es decir hay una amplia variedad cuando uno mira la base inicial de la educación. Y algo similar, pero más acentuado, ocurre cuando uno observa los regímenes de provisión -en el otro extremoen el nivel de la educación superior. En este último nivel hay una serie de regímenes puramente público-estatales, como en Grecia por ejemplo, y junto a ellos hay un número creciente de regímenes mixtos, solo que en este caso predomina la oferta pagada de edu cación superior, como sucede en Chile, en varios países más de América latina y en diversos países del Asia. En cuanto al nanciamiento de la provisión educacional, por la propia lógica de la educación obligatoria, en los niveles de la ense ñanza primaria y secundaria predomina en general el nanciamiento exclusivo o absolutamente dominante del Estado. Es decir, viene del conjunto de la sociedad a través del sistema impositivo; de la 46
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renta nacional.
ECONOMÍA POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR En cambio, en la educación superior se da una realidad distinta, como ilustra el Gráco siguiente. Proporción de recursos de origen privado y matrícula 5A privada (% total) nivel terciario, 2006/2007
Fuente: Sobre la base de OECD, Education at a Glance, 2009. Para Brasil porcen taje de recursos privados: estimación.
Este último Gráco sitúa a los países, en el eje vertical, de acuerdo a cuál es la participación porcentual de la matrícula privada de educación superior en el total de la matrícula de este nivel. De modo que cuanto más arriba se encuentre un país, mayor será la fracción de educación privada que exista. Y en la línea horizontal los países están localizados de acuerdo al porcentaje del total del gasto en educación superior que proviene de los privados (estudiantes, sus familias, empresas). Del cruce de ambos ejes resultan los distintos cuadrantes que muestra esta representación. En el cuadrante su perior a la derecha se encuentran países con una alta participación de matrícula y recursos privados, como Chile, Corea, Japón, Israel y Brasil. Aquí, igual que en otros países para los cuales no conta mos con información estadística comparable, más del 50% de la matrícula está en instituciones privadas y más del 50% de los recursos proviene de hogares, los propios estudiantes o sus familias. Se trata, en n, de sistemas que la literatura calica como de altamente 47
privatizados. En el cuadrante diametralmente opuesto al anterior, abajo a la izquierda, nos encontramos con los sistemas donde menos del 50% de la matrícula es privada y menos del 50% de los recursos de nanciamiento de las universidades son privados. En esta situación se encuentra la mayoría de los países de Europa Occidental. Hay en este cuadrante países -como aquellos ubicados en la parte inferior en el extremo de este cuadrante- donde prácticamente el 100% de la matrícula es pública y cuenta con nanciamiento exclusivamente scal, como sucede por ejemplo en Dinamarca o Grecia. Además, existen los casos, un tanto anómalos, de países como Estados Unidos o Australia, que tienen un bajo porcentaje de matrícula privada de educación superior, no más de un 30%, pero cuentan con un fuerte componente de nanciamiento privado en este nivel: más de un 50%. Suele decirse que Estados Unidos es el paraíso de la educación superior privada. No es así, sin embargo. Resulta que un 70% de los estudiantes está en el sistema de educación pública. En cambio, el nanciamiento es básicamente de origen privado porque todas las instituciones, públicas al igual que privadas, cobran un arancel (fee) y no solo las más privadas prestigiosas y conocidas (Harvard, Chicago, Standford, Yale, etc.). En el cuadrante nor-oeste (arriba a la izquierda) aparece un con juntos de países -Reino Unido, Bélgica, Países Bajos y Estonia- que tienen una alta participación de matrícula privada (a veces un 100%), pero esto se combina con una baja participación de recursos priva dos. ¿Cómo es posible? Porque el Estado entrega la gestión de las universidades públicas a un estatuto propio de entidades que se asemejan a fundaciones o corporaciones privadas sin nes de lucro, por lo cual –para efectos administrativo-estadísticos– estas institu ciones aparecen como privadas subsidiadas por el Estado, aunque en la práctica tienen un carácter netamente público. Estas universidades tienen pues una gobernanza y gestión similares a las de ciertas universidades chilenas privadas subvencionadas por el Estado, como esta misma universidad donde hoy nos encontramos, o la Universidad Austral de Chile o la Universidad Federico Santa María.
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GÉNESIS DE LOS REGÍMENES MIXTOS En esta segunda parte de mi exposición quiero concentrarme en los regímenes mixtos de provisión, como el sistema que tiene Chile en la actualidad. A veces la gente piensa que este tipo de regímenes son producto de una política claramente diseñada; que alguien alguna vez dijo vamos a tener un régimen de provisión mixta. En realidad esto no es así. Son producto de complejas historias de conictos, de com binaciones de intereses, de alianzas, de equilibrios, de desequilibrios en las relaciones de poder dentro de la sociedad. Son estas dinámicas las que a lo largo del tiempo producen un determinado régimen de educación. Lo clave en todas partes del mundo donde se ha llegado a es tablecer un régimen mixto de provisión es la lucha entre los proveedores que, originalmente, antes de la conformación del Estado moderno, monopolizaban la educación, y los nuevos proveedores que se constituyen al amparo del Estado moderno, el cual desde el mismo momento de su aparición busca controlar para sí los procesos de educación y socialización. Estas son las grandes luchas político-religiosas que ocurrieron entre los siglos XVII y XIX en Europa y más tarde también en los países de América Latina, aunque de otra forma por las luchas de independencia respecto del régimen colonial. En el África del siglo XX de nuevo reaparece la lucha por la conformación del régimen de provisión educacional. Es una lucha del Estado que se crea durante los procesos de independencia contra la herencia del poder colonial, que controlaban el régimen edu cacional de países como Sudáfrica, Zimbabue, Ghana o Senegal. Era una lucha contra el legado de Inglaterra, Holanda, Francia y Alemania, que habían formado los respectivos sistemas coloniales educacionales, por lo general “importando” elementos de su propio sistema nacional que ahora buscaban implantar en los territorios coloniales, junto con controlar a las poblaciones nativas por me dios de fuerza y disciplinamiento socio-económico, administrativo y cultural. 49
Luego, lo que nos interesa aquí es ese momento de lucha que ocurre entre el n de la etapa anterior a la conformación nacional, y la que comienza a desarrollarse después de la independencia nacional. Ese es el momento clave.
ORIGEN DEL RÉGIMEN MIXTO EN CHILE En América Latina, y en Chile en particular, representó la lucha -en el fondo- entre el Estado independiente y el proveedor edu cacional monopólico de la colonia que era el poder eclesial, de la Iglesia Católica. Esa es la lucha central que se va a dar en nuestro país tal como antes se había dado en Francia, por ejemplo. La resolución de estos conictos y tensiones es distinta en cada país. Eso explica, tal como lo mostrábamos antes, cómo se va a constituir, primero que nada, la educación elemental. El problema de quién la proveerá se resolverá según cómo se haya resuelto ese núcleo de conicto entre el proveedor monopólico pre-estatal y el emergente Estado republicano. En algunos países el Estado se impone de manera clara y nítida, digámoslo así. Expropia los colegios de manos de la Iglesia, los toma bajo su control, los lai ciza íntegramente y dice: “desde hoy la educación es republicana, controlada por el Estado de la A a la Z, en el 100% de los estable cimientos educacionales”. Pocos países logran hacer esto, pero lo hicieron algunos como Francia por un tiempo, pues después volvió a establecerse una relación distinta entre el poder civil y el religioso. En otras partes, por ejemplo en Holanda y en Bélgica, hay hoy colegios privados subvencionados, católicos y protestantes, pues en estos casos nacionales la resolución del conicto central se dio de una manera completamente distinta. El Estado no pudo imponer un control absoluto sobre la provisión educacional y tuvo que negociar con los poderes privados, de las iglesias y de otros segmentos burgueses de la sociedad. Finalmente se impuso una es tructura mixta a estos sistemas educacionales, donde la provisión es compartida entre el poder estatal y los proveedores privados, pero donde el Estado garantiza una serie de condiciones e impone una serie de exigencias y regulaciones, al tiempo que nancia completamente la provisión. En el caso de Chile, mi hipótesis sería que la resolución del con50
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icto llevó a un equilibrio de fuerzas muy complejo, desarrollado a lo largo del tiempo, desde el momento mismo de la independencia, cuando el Estado republicano no pudo imponer su monopolio y control sobre la educación sino que debió compartirla con el sector privado, inicialmente representado por la Iglesia Católica y paulati namente también por otros proveedores más diversicados.
MOMENTOS CRUCIALES EN LA DISCUSIÓN DEL RÉGIMEN DE PROVISIÓN Hay momentos claves en esta trayectoria, como por ejemplo el gran debate que se da en torno a la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria durante los años 1900 a 1920. Se puede llegar a la conclusión que después del ruido, de la pasión, de la intensidad del choque que se dio durante esos veinte años, el resultado fue un gran acuerdo que es el que, desde mi interpretación de los datos históricos, consolida el sistema mixto de provisión actual en Chile. Así, cien años después de la Independencia, vuelve a raticarse que las bases del sistema son las de una provisión mixta y que el Estado asume un complejo rol en parte de proveedor de educación, en parte de regulador de cómo actúan los otros actores que compiten con sus propios establecimientos. Diría además que durante el siglo veinte el único otro momento en que ambiguamente, en el discurso al menos, hay un intento de revisión de las bases fundamentales del sistema de provisión, se da en torno a la discusión de la propuesta de Escuela Nacional Unicada (ENU) de la Unidad Popular. La ENU no dice abiertamente “vamos a eliminar la provisión privada”, pero insinúa, en parte, que se va a revisar el régimen de provisión, que si bien se va a admitir que subsista una provisión privada, ésta va a estar subordinada e integrada a una planicación nacional estatal. En la práctica se es taba diciendo: “vamos a intentar un cambio radical en la estructura de provisión en Chile”. Pero, sabemos bien, lo que luego ocurrió en ese período no fue un cambio educacional sino un golpe de Estado y por eso la propuesta de la ENU nunca llegó a discutirse propia mente como ley. La municipalización de la educación que estaba en manos del Estado (Ministerio de Educación) al momento del golpe militar no 51
constituye, en realidad, ninguna revisión sustantiva del régimen de provisión. Es un intento por cambiar la forma de organización de la provisión estatal, que hasta ese instante había sido más bien cen tralizada a nivel gubernamental. Pero no toca las bases del régimen. Y yo diría, haciendo una especie de anticipación un poco provocativa, que lo que se hace a partir del año 2007 con la Ley General de Educación (LEGE) es re-consagrar para el siglo XXI la idea de un régimen de provisión mixta en Chile. Es decir, la LEGE, después de un apasionado debate de principios losócos, intelectual, de doc trina, de política pública, de profundo compromiso con creencias, que cada cual tiene de cómo debe realizarse la educación, termina en un amplio acuerdo. Exactamente igual que en 1920. Un acuerdo para mantener y perfeccionar el régimen de provisión mixta en el país.
EL ESTADO REFUERZA Y MODERNIZA SU ROL EN EL RÉGIMEN MIXTO Mi siguiente tópico en este foro es mirar qué está ocurriendo con la participación del Estado en nuestro régimen de provisión mixta. Yo diría que su rol se está aanzando, que se está ampliando y solidicando. Por un lado, a través del nanciamiento scal que la Subvención Escolar Preferencial amplió, lo cual dará al Estado nue vas capacidades regulatorias, planicadoras y orientadoras, tanto en los colegios públicos como en los privados subvencionados que reciben alumnos vulnerables. Al exigir a cada establecimiento o centro educativo un plan de mejoramiento, el cual el Ministerio de Educación autoriza, se crea un nuevo instrumento de ordenación y fomento estatal de la educación. Otra cosa distinta es si acaso esa capacidad ampliada, reforzada, se está usando bien o mal; si es efectivo que los planes de mejoramiento van a dar lugar a una cierta política que ordene el interés de cada establecimiento y de cada sostenedor con el interés general. Pero el hecho es que con esta modicación del régimen de nanciamiento se creó un nuevo tipo de instrumento de intervención del Estado La LEGE redene asimismo y moderniza en favor del interés pú blico la institucionalidad educacional del país al crear la Superintendencia y la Agencia de Calidad y al establecer un nuevo Consejo
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Nacional de Educación que se hará cargo de aprobar el currículo nacional y sus estándares. Es decir, se crea un marco institucional que moderniza las capacidades del Estado, las descentraliza para seguir interviniendo, orientando, evaluando y controlando el desa rrollo sobre todo en aspectos de calidad y equidad de la educación chilena. Entonces, también en estos puntos se han ido reforzando, a mi juicio, las regulaciones generales que se establecen para un mejor control del funcionamiento de la provisión privada, de los sostene dores privados subvencionados, y creando mayores atribuciones para el Estado, como aquellas que en estos días estamos discutiendo para la reorganización, renovación, modernización de la profesión docente, con una mayor intervención y responsabilidad por parte del Estado en distintos aspectos tanto centralizados como de carácter descentralizado en la evaluación, en la facultad de los directores de los colegios municipales, etc. Asistimos asimismo a una fuerte intervención directa del Ministerio cuando uno escucha lo que hoy día dicen las autoridades mi nisteriales respecto a cómo funcionaría el nuevo programa de re forzamiento de la enseñanza de lenguaje. Es un programa que, en realidad, no tiene parangón con los programas diseñados durante los últimos veinte años en cuanto a capacidad directa de interven ción del Estado sobre los colegios, tanto municipales como privados, que decidan participar en esta iniciativa del Ministerio llamada Plan de Apoyo Compartido (PAC). Es decir hay un intento desde el Estado por darle una organización especíca al trabajo pedagógico dentro de las salas de clases. De manera que efectivamente se estaría generando algo nuevo: un instrumental de presencia directa del Estado en el ámbito de la práctica pedagógica dentro del co legio.
CUÁNTO DEBE INTERVENIR EL ESTADO Dicho esto, termino preguntándome: ¿Ampliar la participación del Estado en la educación es lo que se debiera buscar? Desde mi punto de vista, en un régimen mixto la intervención del Estado es una necesidad, un imperativo, y debe ampliarse cuando corresponde y recortarse si fuera exagerada. 53
Pero es necesario tener presente, a la vez, que tal intervención del Estado trae consigo, inevitablemente, una serie de problemas. Por ejemplo, fallas de coordinación entre los distintos organismos públicos. Ustedes podrán imaginar la dicultad que para los distin tos colegios existirá una vez que se concrete la presencia cruzada del Ministerio de Educación, el Consejo Nacional que aprueba es tándares y el currículo, la Superintendencia que velará por la ges tión de los recursos y la legalidad de las actuaciones, la Agencia de Calidad que evaluará a las escuelas, sus profesores, alumnos y directivos, y otra serie de organismos a nivel nacional, regional y comunal, todos buscando de buena fe contribuir al mejoramiento de los colegios pero provocando efectos inesperados, sinergias negativas, choque de intereses y descoordinaciones burocráticas… Es decir, como siempre, se va a producir un problema enorme de tensión en la forma de intervenir del Estado, porque son diversas burocracias cada una con sus propias visiones, cada una con sus propios intereses los que van a estar operando en cada uno de los niveles de la escuela. Al haber problemas de burocratización en nuestro Ministerio de Educación históricamente, y también hoy, se enfrenta uno necesariamente a enormes bolsones de inecacia, de falta de capacidad legal de actuación, de riesgos de abuso o apli cación de malas prácticas, etc. Por ejemplo, el MINEDUC siempre ha tenido una débil capacidad de estudios, de inteligencia, de pro ducir conocimiento, de tratar con la comunidad de investigadores. Hoy en día se está creando un departamento moderno de estudios que podría ser una iniciativa interesante, pero habrá que ver luego cómo evoluciona y con cuánta independencia es capaz de actuar. Un tema importante a analizar en este contexto es la cultura de dependencia de las escuelas. Es decir, cuando se genera una forma más sosticada de intervención del Estado muchas veces también se refuerza la cultura de dependencia de las escuelas. Y hay un cierto contrasentido entre querer escuelas cada vez más autónomas, pero por otro lado ponerle tal cantidad de regulaciones que fomenten una cultura de la dependencia, pues se impone la idea que todo ha de ser resuelto desde arriba y de arriba hacia abajo por la intervención de la burocracia central.
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Es decir, si bien el Estado -como dije anteriormente- tiene una enorme responsabilidad, un papel tremendamente importante en el manejo, en la orientación y en la conducción de la educación, y dispone de instrumentos variados para hacerlo, en un régimen de provisión mixta lo importante es que actúe con la nalidad de aumentar y no recortar las capacidades de los establecimientos y centros educativos. Debe aspirar a la autonomía cada vez mayor de éstos, y no a su dependencia progresiva.
EPÍLOGO: ¿DÓNDE ESTÁ LA EDUCACIÓN PÚBLICA? ¿Cuál es el peso que tiene en nuestro sistema mixto cada uno de los sectores, estatal, privado subsidiado y privado pagado por los padres? El sector estatal, ¿conviene que sea centralizado o más bien descentralizado a nivel territorial? ¿El nanciamiento de biera ser diferenciado o igual para los distintos tipos de colegios que el estado subsidia? ¿La subvención debiera ser según institu ciones o según alumnos? ¿La profesión docente debería regularse por igual para unos tipos de colegios y los otros o mediante esta tutos separados? Estos son problemas centrales para un sistema mixto que a mí me sorprende no discutamos con la atención que merecen. A veces pareciera que creemos poder discutir sobre la educación chile na como si ésta fuera provista puramente por colegios municipales o como si la educación pública se limitase a aquella provista por ese tipo de colegios. Actuamos a veces como si fuere pública la educación únicamente según quien la provee o gestiona y no se gún los nes que envuelve, el bien que sirve, o la función y el impacto que tiene en la sociedad. Cuando más del 50% de los estudiantes de nivel primario y se cundario, y más del 75% de los estudiantes de nivel terciario, pertenecen a la educación privada subvencionada, no parece realista ni razonable discutir sobre el futuro de la educación chilena como si en ella el peso principal y lo más importante fuera lo que ocurre en la educación municipal y universidades estatales. Yo sé que decir esto va en contra de muchas tradiciones, de muchos mitos, de muchas inercias intelectuales, y también de una cierta esperanza histórica, cual es, que antes, en la época dorada 55
de la educación chilena, tuvimos un Estado docente “a la francesa”. Pero nunca hemos tenido tal Estado docente. Nunca hemos tenido un Estado docente extraordinariamente fuerte. Al contrario, siempre tuvimos un Estado docente relativamente débil, que no pudo resolver a su favor ni en 1810, ni en la segunda mitad del siglo XIX, ni en 1920, ni en 1970, ni en 2007 el problema que está en el trasfondo de muchos de nuestros debates: si el régimen debiera ser de provisión mixta o puramente público-estatal. Y mientras hemos estado discutiendo durante ciento cincuenta años -a ratos de espalda a la realidad- se ha ido consolidando en la práctica un régimen de provisión mixta, hoy día incluso con predominio privado en cuanto a la provisión aunque de predominio público-estatal en cuanto a la regulación y el nanciamiento, que es como debe ser. Es decir, en contra de todo lo que a veces declaramos, en la práctica las fuerzas de la historia, las fuerzas de la sociedad civil y no solamente del mercado, las preferencias de los padres, las regulaciones bien y mal planteadas por el Estado, han llevado hacia la educación que tenemos ahora, una educación mixta, pública pero con diversas formas de gestión y provisión, con todos sus avances, que yo creo signicativos y con todos sus desafíos, también de gran magnitud.
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EL NUDO CRÍTICO EMERGENTE: EL DEBATE SOBRE SI EDUCACIÓN ES UN BIEN INDIVIDUAL, UN BIEN PÚBLICO O UN DERECHO Por Jeanne W. Simon
En enero de 2011, parecía existir un consenso relativo que aceptaba la lógica económica y casi todos planteaban que una educación de calidad era nece saria para transformar a Chile en un país desarrollado. No obstante, la demanda de educación superior gra tuita por parte del movimiento universitario de 2011 ha abierto una nueva discusión sobre lo que signica ser un país desarrollado y especialmente sobre el impacto social de una lógica mercantil en la educación. En con traste con los argumentos económicos que han dominado la discusión sobre la política educacional en los últimos 25 años, los estudiantes basan sus demandas en una visión más social y política. Para comprender el debate emergente, se requie re analizar las distintas construcciones que justican la inversión pública y/o privada en educación, las cuales se relacionan con su impacto individual y /o colectivo. Cuando el impacto es principalmente individual, la res ponsabilidad también es individual. Por ejemplo, la acumulación de capital humano tiene un impacto individual porque las remuneraciones recibidas deben aumentar individualmente y un nivel educacional más alto o mejor favorece una mayor movilidad social vertical. Como re sultado, aun cuando el Estado no asegura el derecho a la educación superior, muchos individuos buscan edu57
carse para poder sentirse más libres, para poder tener más oportunidades económicas, entre otras razones. Pero al mismo tiempo, la acumulación de capital humano en un país aumenta la productividad de la economía en general, también favorece la conformación de una sociedad más culta y democrática así como la estabilidad política. Entonces, considerando que el im pacto es colectivo, también nos interesa como sociedad que haya mayor educación. Muchos Estados invierten para garantizar la edu cación escolar y universitaria de sus ciudadanos, donde la inversión en la educación escolar y preescolar es vista como la mejor manera de aprovechar el potencial de la población como también favorecer mayor igualdad social y económica. Algunos de los trabajos aquí presentados, como los de Martín Zilic y Abelardo Castro, cuestionan los argumentos que concep tualizan a la educación meramente como un bien individual. Ellos plantean la necesidad de considerarla como un bien público por lo que entonces la responsabilidad es del Estado. Su posición, complementaria a los argumentos más políticos basados en derechos ciudadanos presentados por los estudiantes en 2011, busca introducir una lógica pública, aunque económica, al debate sobre la educación. A continuación, se presentan los argumentos sobre educación como un bien individual y bien público.
EDUCACIÓN COMO BIEN INDIVIDUAL Cuando se plantea la educación como un bien individual, se conceptualiza a las familias como consumidores de educación. Como consecuencia, es cada familia quien debe determinar la educación que quiere y debe contar con la libertad que le permita elegir tanto la calidad deseada como los valores entregados en la comunidad escolar. El rol del Estado se limita a asegurar que el mercado sea competitivo y que se cumplan las promesas reejadas en los contratos. En Chile, el Estado además nancia y subsidia una calidad mínima de educación escolar y hasta entrega subvenciones adicio nales para las familias con menos recursos. La calidad de la educación recibida favorece la capacidad indi vidual de aprovechar las oportunidades ofrecidas en la sociedad. 58
EL NUDO CRÍTICO EMERGENTE JEANNE W. SIMON
De hecho, un componente fundamental del indicador de desarro llo humano es el nivel educacional. Su importancia solamente ha aumentado con la llegada de la economía del conocimiento en la cual la capacidad de acceder, procesar y producir conocimiento es primordial. Actores políticos de la Concertación de Partidos por la Democracia y de la Alianza por Chile plantean que la educación su perior es un bien individual debido a las remuneraciones superiores que reciben los graduados, y así se justica la inversión privada en educación. En Chile, la idea de educación como un bien individual es común en la discusión técnica de las subvenciones a la educación escolar, mientras que la conceptualización de la educación como un bien público se presenta en las discusiones sobre la relación entre una población educada y el crecimiento económico.
EDUCACIÓN COMO BIEN PÚBLICO Una segunda conceptualización económica de la educación es como un bien público. De hecho, hasta el padre de la economía, Adam Smith en su libro La Riqueza de Naciones (1776) plantea que la provisión de educación es uno de los roles esenciales del Estado debido a su impacto positivo sobre la productividad nacional. Los economistas consideran a la educación como un bien públi co, aunque a veces impuro, porque su suministro no varía sustancialmente por el hecho de que una o muchas personas los estén consumiendo. Debido a la naturaleza de bien público, el mercado no produce la cantidad óptima, y como consecuencia el Estado debe proveer para asegurar que el nivel es el socialmente deseado. Existe una variedad de razones por las cuales la educación es considerada un bien público. La más aceptada es que la acumu lación del capital humano está directamente asociada con niveles superiores de productividad, aportando así al desarrollo económico nacional. Además, la educación forma a la fuerza de trabajo, asegurando la adquisición de hábitos que favorecen la productividad en una economía industrial. Algunos autores plantean una serie de características con las cuales debe contar la educación para aportar más efectivamente 59
al desarrollo económico nacional: ser inclusiva, valorar la diversidad y basarse en la resolución colaborativa de problemas. La equidad es vista no como un n en sí, sino como una externalidad positiva, utilizando el lenguaje económico, debido a la mayor movilidad social vertical producida por una educación inclusiva. De manera parecida, la creación de una sociedad más culta y democrática en general tampoco justica mayor inversión pública en la educación, aunque es considerado positivo cuando esto se produce. Desde una perspectiva comparada, Martín Zilic, el entonces Ministro de Educación cuando irrumpió la Revolución Pingüina en 2006, analiza las experiencias de varios países desarrollados para identicar las características del sistema chileno que inhiben la me jora de la calidad de educación pública, como son la calidad de los profesores y la cantidad de alumnos en cada sala de clase. En su exposición, plantea que se requiere un mayor rol del Estado para regular y planicar la provisión mixta de educación para asegurar la calidad y cobertura de la educación en el país, todo ello para lograr el crecimiento económico. Considerando que la educación es prin cipalmente un bien público (y no individual), Zilic cuestiona el hecho de que sean las familias las que costean la educación a través de un alto nivel de endeudamiento. Aun así, desde la perspectiva de la educación como un bien público, la inversión individual en educación en Chile es actualmente insuciente, limitando nuestras posibi lidades de desarrollo económico.
EQUIDAD SOCIAL Y MERITOCRACIA Las ideas de equidad social y meritocracia están más o menos implícitas en los términos de los debates. Las propuestas se basan en el supuesto de que los talentos están distribuidos en todos los sectores de la sociedad y que el Estado asegura que todos, y especialmente las personas que cuentan con recursos limitados, pueden desarrollar sus capacidades. Como consecuencia, es de interés público garantizar el derecho a una educación de calidad. Algunas intervenciones critican la naturaleza mercantil del sistema educacional chileno y plantean un mayor rol del Estado en la educación como la mejor manera de lograr el desarrollo nacional pero no en términos de un derecho ciudadano debido a la pree60
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minencia del discurso económico en el momento del seminario. En nuestra opinión, los argumentos de Castro y Zilic, en esta mis ma línea, buscan establecer un discurso común para fortalecer la educación pública con otros actores que consideran que los ins trumentos del mercado son más ecientes y justos (considerando que la educación es tanto un bien individual como bien público). Buscan, a través de la aceptación de la educación como un bien público, abrir el debate sobre el derecho a la educación superior y una discusión más política basada en derechos.
DERECHOS Y CIUDADANÍA El derecho a una educación de calidad, se basa en un concepto de igualdad y requiere que el acceso a una educación de calidad no dependa de los recursos económicos de los que disponga una familia. Generalmente, la discusión sobre educación pública y ciudadanía se reere a la educación escolar y se desarrolla por una de dos vertientes. Una primera vertiente enfatiza la importancia de formar ciudadanos/as que puedan defender sus derechos, mientras que la segunda enfatiza la importancia de la educación en la creación y mantenimiento de una comunidad política. En relación a la primera, la formación ciudadana, Buckley y Sch neider (2003) presentan una discusión del debate en Estados Unidos sobre el rol de los establecimientos educacionales en la formación ciudadana. La idea que domina la literatura estadounidense sobre educación ciudadana es que los ciudadanos deben tener la capacidad de defender sus derechos de manera activa o pasiva, aunque Campbell (2002) propone agregar cuatro elementos: servicio comunitario, competencias cívicas, conocimiento del sistema político, y tolerancia política. Las ideas de igualdad y equidad están presentes en la idea de educación pública. La idea de igualdad está presente en el igual derecho a la educación, y especialmente en una educación de ca lidad. Se basa en la idea de que el Estado debe jugar un rol fundamental como es “igualar la cancha” a través de la educación o antes de entrar al sistema educaciona. Aunque no lo excluye, este concepto, en teoría, no requiere que el Estado provea la educación sino solamente que actúe para asegurar que todos tengan acceso a una educación de calidad. 61
La segunda vertiente del argumento sobre educación y ciudada nía, se basa en el reconocimiento del rol de la educación pública en promover la integración social y política, generando una comunidad política en la cual existen relaciones de respeto mutuo, tolerancia y solidaridad entre los miembros. En teoría, este concepto tampoco requiere necesariamente que el Estado provea la educación sino solamente que mantenga cierto control sobre los planes curricu lares. En contraste con los argumentos que conceptualizan a la edu cación como un bien individual, público, y hasta mixto, el movimiento universitario que ha captado la atención de la sociedad chilena en 2011, demanda al Estado que ejerza un papel público y unicador a través de la garantía de una educación para todos; que actúe poniendo n al endeudamiento de las familias; que elimine la lógica de autonanciamiento de las universidades a través de mayores aportes públicos; en denitiva que el Estado asuma su papel en la construcción de un país más justo e inclusivo. Aunque algunos de los trabajos que recoge este libro fueron presentados antes del movimiento social de 2011, se sostienen argumentos económicos que emergen como un punto de encuen tro entre la lógica política de las demandas estudiantiles y la lógica mercantil del gobierno del presidente Sebastián Piñera, abriendo un espacio de diálogo entre dos posiciones aparentemente opuestas.
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LOS NUDOS CRÍTICOS DE LA EDUCACIÓN CHILENA Por Mariana Aylwin
Diferentes son los nudos críticos que enfrenta la educación en la actualidad y para entenderlos y abordarlos varias son las claves. El primero de ellos tiene que ver con dotar de sentido lo que queremos hacer con nuestra educación. Se trata de un sentido que no se reere solamente a hacer de este país uno más competitivo, más desarrollado y de seguir creciendo económicamente. Sin duda, esos son nes importantes de la educación. Pero hay otro sentido más profundo sobre el cual hay una demanda de la ciudadanía y es el propósito moral que tiene la educación. Uno de los líderes de la reforma educacio nal de Tony Blair en Inglaterra, David Hopkins, destaca mucho este propósito moral para orientar tanto las po líticas como el quehacer de las escuelas en el ámbito de la educación. Se puede realizar una buena plani cación, disponer de buenos programas, hacer buenas inversiones, pero si perdemos el sentido moral de lo que estamos haciendo, se empobrece la tarea y corre mos el riesgo de tener menos éxito. En educación, ese propósito moral tiene que ver fundamentalmente con el sueño de lograr mayor igualdad y de construir una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades, es el sueño de la movilidad social. Ese es el sueño de 63
la educación pública, el de los formadores de la República, ciertamente un sueño que está inconcluso. La educación es el gran instrumento para igualar la cancha, para lograr justicia social. Ese es el propósito moral de la educación. En gran medida el malestar que estamos viviendo tiene que ver con la falta de claridad respecto de ese sentido. También, cuando ese sentido está presente, genera más adhesión y entusiasmo por la tarea. Hay mucha evidencia de que en el desempeño de la profesión docente no basta con seguir algunas reglas profesionales, no basta con planicar adecuadamente, diseñar e implementar un buen currículum. Tiene que haber una pasión y una vocación por lo que se hace. Muchas veces vemos a profesores que inician su carrera docente con grandes debilidades profesionales, pero si tienen compromiso, si les importan sus alumnos, esos profesores van a aprender y pueden llegar a ser excelentes docentes. En cambio, hay profesores que están des motivados, que faltan con frecuencia a su trabajo y, aunque tengan herramientas profesionales, no logran desarrollar las competencias de sus alumnos. Nuestra profesión requiere de compromiso y vo cación. Estos dos principios son fundamentales para que todos los niños aprendan, para desarrollar sus talentos, para potenciar sus habilidades y para formar ciudadanos íntegros. Un segundo nudo crítico que tenemos que vencer se reere a los obstáculos políticos que están entrampando nuestro desarrollo educativo. Hay al menos tres obstáculos que destrabar. El primer obstáculo es la fuerza que tienen los prejuicios ideo lógicos. En Chile hay una división ideológica que se remonta al si glo XIX, entre los defensores de la libertad de educación y los que deenden la educación del Estado; los partidarios de la educación católica versus los que deenden la educación laica; entre los de fensores de la educación privada y los defensores de la educación pública. Es una división muy polar que ha tensionado la discusión entre lo que es bueno y lo que es malo. Al nal, para unos es bueno lo que para otros es malo. Hemos caminado más sobre prejuicios, que sobre información. Todos somos víctimas de estos prejuicios. Un segundo obstáculo viene dado por la existencia de intereses corporativos bastante fuertes con los que estamos casados. Las demandas de los profesores o de los estudiantes, o de los recto64
LOS NUDOS CRÍTICOS DE LA EDUCACIÓN CHILENA MARIANA AYLWIN
res, o de los municipios, o de los sostenedores que muchas veces pueden ser justas y legítimas, no son las que deben denir las po líticas educativas. Lo mismo vale para una escuela. Los intereses de los docentes no pueden ser los que primen a la hora de tomar las decisiones. Un gobierno debe tener en cuenta los intereses de los actores pero por sobre todo los intereses de los niños y sus familias. Es decir, es un conjunto de intereses los que hay que tener en cuenta a la hora de gobernar, asumiendo que lo que debe inspirar nuestras acciones es la búsqueda del bien común. Y el bien común, no necesariamente coincide con el bien de los profesores o con el bien de los rectores o con el bien de los sostenedores. No todo se puede hacer y hay muchas demandas que son legítimas y sobre las cuales hay que avanzar, pero siempre mirando el conjunto y el bien común y qué es lo que se puede hacer. El tercer gran obstáculo que tenemos que vencer es la mirada derrotista que se ha instalado en nuestro país, esa que nos lleva a repetir que “estamos mal” y que nuestra educación es mala. Es un discurso que empezó en la elite y terminó siendo de toda la socie dad. Y sin embargo los padres, cuando evalúan a las escuelas de sus hijos, no las evalúan mal. Y cuando evalúan a los profesores de sus hijos, los evalúan bien. Cuando los jóvenes egresan de un colegio dicen les gustó su colegio, les gustó la formación que les dieron. “La educación chilena es mala pero la que yo o mis hijos recibieron, es buena”. Es complejo. No hay que ser autocompla cientes pero sí es necesario derrotar el pesimismo. Es muy fácil armar que tenemos una tremenda desigualdad en educación. Estamos de acuerdo, pero ¿con quién nos estamos comparando? Si nos comparamos con los nlandeses hay que tener en cuenta, como lo señaló en este mismo foro el Profesor Abelardo Castro, que Finlandia y Suecia estaban alfabetizadas en el siglo XVII. Sin embargo estamos en América Latina, donde como acaba de señalar el Director Regional de la UNESCO, tenemos más de cien millones de analfabetos y más de setenta millones de alfa betos funcionales. De modo que es preciso considerar el contexto en el cual se desenvuelve la educación. En América Latina la de mocratización de la educación se ha logrado muy tardíamente, se ha producido en los últimos sesenta años. Por ejemplo, el acceso a la educación media de la población chilena es muy reciente. El 65
año 2000, cuando era Ministra de Educación, uno de los objetivos fundamentales era incorporar a los jóvenes que aún no estaban incluidos en el sistema educacional y evitar que desertaran de la enseñanza media. Entre los años 2000 y 2006, los jóvenes en la educación media aumentaron en 200.000. La mayoría de los jóvenes que están completando su educación media hoy día, son la primera generación de su familia en lograrlo. Vivimos en una sociedad desigual y la educación tiene que ser un instrumento que permita asegurar mayor igualdad social. Pero para ello, tenemos que construir una mirada optimista y eso signi ca valorar los logros, reconocer los avances. Creo que el discurso pesimista es frustrante para los profesores, no se condice con el reconocimiento al esfuerzo que se ha hecho. Tenemos logros y muy importantes. Estamos presenciando los efectos de la masicación de la edu cación que se ha producido en el último tiempo. Esto signica que tenemos muchos más estudiantes en el sistema, aunque ahora es tamos empezando a tener menos por factores demográcos. Hoy están todos dentro del sistema escolar. Están los niños con problemas de aprendizaje que antes desertaban; están los niños de las distintas etnias que antes no estaban. De esta manera la inclusión llegó a la escuela. De modo que hoy está incorporada a la escuela la diversidad social que hay en Chile. Antes estaba afuera. Es cierto que nuestro sistema es más desigual, porque los desiguales no estaban dentro sino marginados. Cuando se argumenta con nostalgia señalando lo buena que era la educación pública de antes, podemos decir que es cierto, que era buena, pero también que era para un grupo muy reducido de los jóvenes chilenos. La mayoría de ellos no accedía a la edu cación. En este sentido hay datos que lo corroboran. Tenemos una gran brecha socio-económica, sin embargo la encuesta CASEN del 2009 muestra un avance signicativo en materia de acceso a la educación superior respecto del 2003. Mientras ese año sólo accedía un 11% de los jóvenes del quintil más pobre y la brecha con el quintil más rico era casi 10 veces, el 2009 accedía el 19% del primer quintil y la brecha con el quinto quintil se había reducido a la mitad. El cambio mayor se ha producido en la educación superior, 66
LOS NUDOS CRÍTICOS DE LA EDUCACIÓN CHILENA MARIANA AYLWIN
donde hace veinte años atrás teníamos 245.000 estudiantes y ahora tenemos más de un millón. En cambio, donde hemos avanzado menos, es en la cobertura de la educación parvularia, que es un tema de política pública que está adquiriendo prioridad en los últi mos años, pero que aún está a medio camino. Por otra parte, la misma encuesta CASEN revela que los jóvenes entre 18 y 24 años ya tienen en promedio 12,4 años de estudio, mientras el promedio de los chilenos es de sólo 10 años. También tenemos resultados esperanzadores en calidad como los de la prueba PISA que se han mostrado en este seminario. Chile es el segundo país que más ha mejorado en la última década los puntajes de los alumnos de quince años en lectura y también ha aumentado en matemáticas y en ciencias. En los dos últimos SIMCE, del 2008 y del 2009, hay por n un quiebre en el estancamiento que teníamos en sus resultados y se han producido leves avances. Por lo tanto, estamos mejorando y eso es importante reconocerlo. Un tercer nudo crítico necesario de abordar es la necesidad de identicar los problemas reales (no los ideológicos), basándose en el uso de la información y hacer propuestas sobre ellos. ¿Quién habla hoy día de la disminución de la matrícula escolar? Hacia el año 2006 la expansión de la matrícula de la enseñanza básica se detuvo no sólo por la plena cobertura, sino porque hay menos niños como consecuencia de factores demográcos. Eso signica que se inició una caída de la matrícula en ese nivel. Entre el 2005 y el 2008 hay 200.000 estudiantes menos. ¡En tres años 200.000 estudiantes menos! Ello explica también que la crisis de la educación munici pal se haya precipitado. Porque mientras disminuía la matrícula, si guió creciendo la oferta de colegios, en especial de los particulares subvencionados. Entre el 2000 y el 2009 hay alrededor de 2.000 establecimientos educacionales más, la mayoría del sector privado subvencionado, lo cual signica que hay más oferta y menos niños. ¿Cómo se va a abordar la disminución de la matrícula? En poco tiempo más los mismos colegios particulares subvencionados van a estar cerrando. Esta tendencia va a seguir profundizándose, los próximos años en la enseñanza media. Hoy en día el problema no es tan grave porque todavía estamos aumentando cobertura preescolar, pero en algún momento va a serlo. 67
Por lo tanto, elevar las barreras de ingreso de nuevos provee dores al sistema y establecer criterios territoriales, es un tema de la mayor relevancia que, sin embargo, pasa bastante desapercibido en el debate público. En mi opinión, hay que elevar las barreras de ingreso para todos, públicos y privados, pero –en la práctica- las restricciones serán para los privados ya que son ellos los que siguen expandiéndose. No estoy de acuerdo con poner requisitos económicos permitiendo crear nuevos colegios a quienes puedan nanciarlos por sí mismos como se ha planteado por algunos en la Concertación ya que eso implicará que sólo los más ricos podrán crear colegios e ir a competir con los que ya existen. Y eso no va a resolver el problema. Preero que se establezcan criterios de matrícula (que haya una demanda insatisfecha), y de calidad (que el proveedor demuestre competencias para brindar una buena educación). Otro tema que tampoco está en el debate y que hay que asumir es el de la implementación del currículum actual. Existen estudios que muestran que los niveles de cobertura del currículum son bajos y que los estudiantes muestran retrasos signicativos en los apren dizajes esperados. Tengo la experiencia personal de trabajar con un liceo que atiende a jóvenes de alta vulnerabilidad, que recibe a alumnos que vienen de la enseñanza básica con una muy baja formación general y que deben asumir el currículum que corresponde a su nivel sin los aprendizajes previos necesarios para tener logros. Estos alumnos vienen de distintas escuelas, muchos de ellos sin saber multiplicar, sin saber restar, con bajas competencias lectoras. Y en primer y segundo año medio se ven enfrentados a estudiar Física, Química y Biología, cada una de estas asignaturas con dos horas semanales y con docentes distintos. Puedo asegurarles que no aprenden ni Física, ni Química ni Biología y que no les interesa porque no tienen la formación previa para hacerlo, mientras los profesores se frustran entre la obligación del currículum y los alumnos que tienen enfrente. Por lo tanto urge investigar y hacer cambios al currículum a partir de la realidad y de la información que entregan los estudios que se han realizado sobre esta materia. Lo mismo, los alumnos de la educación técnico profesional tienen 3 horas de lenguaje y 3 de matemáticas en 3º y 4º Medio porque el plan de estudios diferenciado disminuye la formación general. Hoy en día, esos alumnos también aspiran a la continuidad de estudios y no 68
LOS NUDOS CRÍTICOS DE LA EDUCACIÓN CHILENA MARIANA AYLWIN
sólo quedan en desventaja absoluta respecto de los estudiantes de la formación cientíco-humanista sino en clara debilidad respecto de las competencias generales que demanda el mercado laboral y la educación terciaria. Un cuarto nudo crítico tiene que ver con la dicultad para cons truir acuerdos. Este país está dividido en visiones contrapuestas pero no puede avanzar sin acuerdos. Sobre esta materia quiero ser muy franca. Personalmente no creo en las revoluciones. En edu cación los cambios deben ser persistentes y graduales. Hay que ir paso a paso. Los países que tienen éxito tienen continuidad en sus políticas. Cuando escucho que hay que cambiar la Constitución y cambiar el modelo y veo que se trata de demandas maximalistas que no son viables, me pregunto: ¿vale la pena que nos enredamos en la discusión de cosas que no es posible lograr? Eso no signica no tener objetivos o propósitos ambiciosos, sino ir buscando los pasos que nos permitan avanzar en tener mayor igualdad, una educación de mayor calidad que son anhelos de todos. No se avanza tampoco con un conjunto de medidas dispersas. La propuesta actual del Presidente Sebastián Piñera es eso, un listado de medidas sin una visión que las sustente. Algunas son valiosas, otras menos. Algunas son de continuidad, otras nuevas, pero no dan para pensar que esto es una revolución, como ha señalado el Gobierno. Y los cambios tienen que mantenerse en el tiempo. Lo cierto es que Chile es el país que más ha avanzado en educación en América Latina y también en el contexto de los países que se miden en la OCDE y eso es porque las reformas han sido persistentes, gradua les y han tenido continuidad. Para mí, la búsqueda de acuerdos es uno de los desafíos más importantes que tiene la educación en Chile hoy. Para abordar los cambios que hay que hacer se necesitan recursos, por cierto. Y si se dice que la educación será una prioridad, la inversión pública debe seguir creciendo y muy signicativamente. Hoy día tenemos un país con más recursos, pero los recursos no bastan. Sin acuerdos, aunque haya recursos, vamos a tener problemas. Finalmente, a la hora de denir cuáles son las claves de las prin cipales reformas que hay abordar para mejorar la educación, éstas son: 1) formación inicial y formación continua de los docente; 2) 69
gestión de la educación pública y carrera docente atractiva; 3) in novación. En relación a la formación inicial y formación continua de los docentes, todos los estudios muestran que el factor principal a la hora tener impacto en los estudiantes es la calidad de la docencia. Una importancia gravitante también tienen los directivos. En este ámbito también estamos viviendo los efectos de la masicación. Entre el año 2000 y el 2009, la matrícula en las carreras de Pedagogía aumentó en un 150%. En las Universidades del Consejo de Rectores creció de 25.000 a 42.000, mientras en las universida des privadas e institutos profesionales aumentó de 9.000 a 46.000. Los estudiantes que se titulan crecieron de 4.000 a 15.000 al año. Cualquiera podría preguntarse ¿qué vamos a hacer con tantos profesores? Sin embargo hay áreas donde aún hay décit de docentes como en ciencias, inglés matemáticas. Por lo tanto, se trata de un mercado muy desregulado. De hecho actualmente hay 900 pro gramas de formación de profesores de los cuales sólo 308 se han sometido a acreditación (la acreditación es obligatoria) y de ellos, se han acreditado 248. El 55% se ha acreditado por menos de tres años y sólo 7 han logrado acreditarse por el máximo. El Panel de Educación creado por el Gobierno para discutir este tema propuso mayores exigencias, como la prohibición de recibir nuevos alumnos a los programas que no logren acreditarse por 4 años. Y si al año siguiente, nuevamente no la consiguieran deberían cerrarse. Solo las medicinas y las pedagogías tienen acreditación obligatoria y sin embargo tenemos esta situación. Por eso creo necesario poner un gran esfuerzo en mejorar la formación inicial do cente. En este Panel acordamos que existiera una prueba de habilitación profesional al egreso de la carrera. Ella tiene continuidad con la Prueba INICIA que se inició a nes del gobierno anterior, pero que tiene carácter voluntario. Algunos han planteado que, dependien do del resultado de esta prueba, los que inicien su carrera tengan remuneraciones diferenciadas. No comparto ese criterio. Creo que si queremos atraer mejores estudiantes a la profesión de educador tenemos que aumentar la remuneración de ingreso a la carrera do cente para todos, haciéndola equivalente a profesiones más atrac tivas. También debemos crear una nueva carrera docente donde los profesores tengan oportunidad de subir considerablemente su 70
LOS NUDOS CRÍTICOS DE LA EDUCACIÓN CHILENA MARIANA AYLWIN
remuneración en poco tiempo si tienen un buen desempeño. Hoy día tenemos una carrera que depende de la antigüedad y hay que estar muchos años para mejorar los ingresos. Es decir, sería conveniente una carrera que empiece más alto y se eleve como se elevan profesiones como las ingenierías o derecho, en las que, después de tres a cinco años de egresar, pueden obtener remuneraciones atractivas. Respecto a la educación municipal, es indispensable, al menos, introducir reformas que permitan mejorar la gestión. Eso signica mayor autonomía, más atribuciones y capacidades técnicas sepa radas de las decisiones políticas, entre otras. Sólo decir que es indispensable parar la sangría de alumnos que se va del sistema público y dotar de un nuevo contenido a la educación provista por instituciones del Estado directamente. Por último, un tema muy relevante es el que se reere a la in novación. En educación no se puede seguir haciendo las mismas cosas de la misma manera. Los cambios en el mundo son dema siado grandes y demasiado rápidos y nuestras formas de enseñar no se han adecuado a ellos. Cuando estamos empezando a tener menos alumnos y muchas de nuestras escuelas son pequeñas, podríamos hacer cosas muy distintas en cuanto a estrategias pe dagógicas. El gran cambio lo vamos a ver cuando contemos con prácticas pedagógicas diferentes y para eso necesitamos más innovación en el aula, porque eso será nalmente lo que nos dará buenos resultados. Todo lo que se puede hacer desde la política es importante, sin embargo recoger lo que se hace en la escuela puede ser más importante aún. Las escuelas pueden funcionar con sistemas dis tintos, más o menos descentralizados. Pero en cualquier sistema, tienen que contar con condiciones para hacer bien lo que se espera de ellas. Tienen que existir apoyos fundamentalmente para desa rrollar competencias dentro de las escuelas. Al nal, la diferencia se da en el aula con una gestión escolar y unos docentes capaces de cambiar sus prácticas e innovar. Esa es la tarea. Se trata de estrategias concretas en las cuales debiéramos ser capaces de ponernos de acuerdo. Pero si nos ponemos a diseñar todo el sistema para cambiar “el modelo”, jamás vamos a llegar a acuerdo, se los doy 71
garantizado. Más vale intentar tener una mirada común de cuáles son los problemas más importantes e ir avanzando en objetivos concretos de manera articulada, dando los pasos necesarios para ir logrando ese sueño y ese propósito moral que tiene la educación, que es tener una sociedad que garantice la igualdad de oportuni dades.
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CAPÍTULO II
CONDICIONES LABORALES DEL MAGISTERIO, LA REGULACIÓN DE LA PROFESIÓN Y MECANISMOS DE EVALUACIÓN
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LA EDUCACIÓN Y EL MAGISTERIO Por Carlos Muñoz
En el escenario educativo tienen presencia una multiplicidad de actores, sin embargo existe consen so entre los especialistas que el rol que corresponde al profesorado resulta fundamental, pues el profesor puede o no permitir que niños y jóvenes adquieran las herramientas indispensables que les permitan entender el mundo en que viven e interiorizar ciertos valores y pautas de comportamiento que les permitan vivir en sociedad y al mismo tiempo enfrentar en el futuro algunos desafíos que las generaciones anteriores no fueron capaces de solucionar. De allí que a la antigua y clásica exigencia que se ha realizado al profesor porque entre gue resultados de calidad, hoy se le demandan tareas que tienen como propósito contribuir a solucionar al gunos de los problemas que aquejan a la sociedad a nivel general (Avalos et al., 2010). Esto hace que en no pocas ocasiones se pasen por alto algunas reexiones y discusiones de fondo que están a la base de todo proceso educativo, como son el tipo de sociedad que se quiere ayudar a construir, la persona que se quiere formar y las condiciones que se ofrecen para quienes tienen esa responsabilidad, esto es la persona del docente y su estatus profesional. Los estudios relacionados con las profesiones y de quienes las ejercen indican que, al igual que las iden 75
tidades sociales, las identidades profesionales no son resultado de expresiones psicológicas de personalidades individuales, ni producto de estructuras o de políticas económicas que se impo nen desde arriba, como señala Dubar (1991) sino son producto de “construcciones sociales que implican la interacción entre tra yectorias individuales y sistemas de empleo, trabajo y formación” (Dubar, 1991). De tal manera que quien pretenda innovar, modicar o promover cambios vinculados con el quehacer del profesor debe necesariamente ser capaz de poner en debate no sólo aquellos aspectos especícos -por cierto importantes- que tienen relación con su profesionalidad particular, como podría ser la preocupación por la calidad de la formación inicial recibida, el estado del arte de los ámbitos propios asociados a su formación, las formas y procedimientos de evaluación empleados, el acceso a la capacitación y al perfeccionamiento continuo, así como el dominio de las materias disciplinarias y pedagógicas involucradas en la enseñanza. En nuestra opinión también debe ser capaz de discutir diversos as pectos relacionados con el contexto en el que el profesorado rea liza su docencia, tales como: las reglamentaciones y disposiciones legales que regulan su profesión, el acceso a recursos, bibliografía actualizada y a nuevas tecnologías, el nivel de actualización, calidad y participación en la elaboración de los planes y programas de es tudio y otros instrumentos curriculares, la calidad de los espacios disponibles para la docencia, el número de estudiantes por sala, las horas de docencia directa y aquellas destinadas a la preparación de los materiales educativos. Aspectos no menos relevantes son el nivel de reconocimiento social y las retribuciones comprometidas por su trabajo, la diferencia notable que existe en la herencia cultu ral de los estudiantes y sus familias, la desigualdad en recursos y condiciones laborales según sea la dependencia administrativa de los establecimientos escolares (municipal, subvencionado y parti cular). Por último, la posibilidad de hacer ver cómo estas variables profesionales y contextuales repercuten en su trabajo, participando de manera efectiva en el diseño e implementación de todas aque llas políticas públicas vinculadas con su profesión, evitando a través de este expediente que se realicen innovaciones o cambios para el profesorado, pero sin ellos. La multiplicidad de las variables en comento hacen que la rela ción del profesorado con la sociedad sea de una gran complejidad, 76
LA EDUCACIÓN Y EL MAGISTERIO CARLOS MUÑOZ
no existiendo a nivel americano ni europeo un sistema educativo que haya logrado dar respuestas a la totalidad de estas y otras problemáticas en su integridad. De hecho, los estudios disponibles sobre el perl y las condiciones laborales que poseen los docentes en Estados Unidos y Europa ponen de maniesto una estructura de problemas vinculados con la feminización y envejecimiento del cuerpo docente así como de la pérdida de reconocimiento social y de la capacidad para atraer a los jóvenes hacia la profesión. Mien tras que en América Latina, la literatura recomienda expresamente a los estados que “al momento de diseñar políticas públicas se preste especial atención al perl educativo y socioeconómico del profesor, así como a la existencia o no de una carrera docente y de ciertas disposiciones que regulan el papel de su organización” (Vaillant, 2004). En Chile la relación del profesorado con la sociedad so ciedad no ha estado exenta de estas dicultades, como lo demuestran las ponencias de la profesora Patricia García y del profesor Carlos Eugenio Beca, es pecialmente luego del golpe militar de septiembre de 1973, puesto que en materia educativa la preocupación gubernamental del régi men respondió a las directrices neoliberales de d e Chicago reduciendo el nanciamiento público, fortaleciendo la gura del sector privado, privatizando la condición laboral del magisterio y municipalizando la educación escolar. Esto hace que en forma paralela a los cambios políticos producidos con motivo del retorno a la democracia, los sucesivos gobiernos que han tenido la responsabilidad de dirigir el país, hayan iniciado un proceso gradual de mejoramiento edu cativo en los últimos años. Las innovaciones introducidas tuvieron la pretensión de regular la actividad docente, mejorar los procesos educativos, impactar el nanciamiento del sector y construir cier tos consensos políticos en torno a ella (Cox, 2003). La convicción fue que una visión compartida de la sociedad civil y la elite polí tica sobre la importancia de la educación para el país, permitiría recuperar la relación del sistema político con la educación bajo una mirada nacional. En consecuencia, la educación no se consideraría tan sólo una política de partidos políticos o de gobiernos, sino una política de Estado (Cox, 2003). No cabe duda que como resultado de estas innovaciones se logró mejorar el deteriorado régimen laboral del profesorado (Ley 77
19.070) y la frágil línea base sobre la que se sustentaban y fun cionaban hasta ese momento las escuelas (MINEDUC, 2004). Sin embargo, y a pesar de las expectativas del profesorado, se dio continuidad al proceso de municipalización y al modelo de nanciamiento de la demanda o voucher iniciado durante el régimen militar, dos cuestiones que en la actualidad conforman genuinos nudos críticos en torno a los cuales se confrontan las posiciones de los principales actores educativos involucrados (Martinic, 2002). Por un lado están quienes abogan por la introducción de cambios en el sistema educativo y la superación del modelo escolar del go bierno militar. Por el otro están quienes presentan al Estado como un enemigo y detractor del principio de libertad educacional y como un escollo para el mejoramiento progresivo de la calidad, existiendo exis tiendo aún otros que promueven una mayor injerencia del Estado en la solución de los problemas que aquejan a la sociedad, entre los cuales están aquellos problemas arrastrados por años por el sistema es colar, que en la actualidad son denunciados especialmente por los representantes del Colegio de Profesores (Picazo, 2003). Los que abogan por superar el modelo escolar del gobierno mi litar, si bien fueron los encargados de realizar los primeros cambios luego del retorno a la democracia, respaldados por mayorías parlamentarias y por un conjunto de ecientes técnicos con contactos en el extranjero, fueron incapaces de generar los consensos políti cos para modicar con éxito algunas de las variables contextuales descritas en la primera parte y que, como hemos dicho, inuyen en el sistema educativo y en la labor que realizan los docentes. Los que presentan al Estado como un enemigo de la libertad y la calidad educativa rechazan las pretensiones de quienes exigen el regreso de la gura del Estado Docente o, lo que es lo mismo, el retorno a un sistema educativo centralizado y la recuperación de la condición de funcionarios públicos del profesorado. A pesar que ese fue el sistema en el que la mayoría de ellos fue formado. Finalmente los que postulan con ahínco una mayor intervención del Estado, deenden una mayor participación del profesorado en el diseño de las políticas escolares y la superación de aquellas políti cas públicas fundadas en la desconanza en el profesorado profesorad o (Avalos et al., 2010), exigen una mayor participación del Estado en materia educacional y una menor injerencia de los privados y del mercado; así como una mayor participación en la denición de aquellas po 78
LA EDUCACIÓN Y EL MAGISTERIO CARLOS MUÑOZ
líticas públicas que regulan las dimensiones de contexto, el n de la municipalización y el mejoramiento de las condiciones laborales y salariales del profesorado (en este último grupo se encuentra na turalmente el magisterio y el Colegio de Profesores). Esto porque, si bien los salarios del magisterio han aumentado a lo largo de las últimas décadas, la percepción del profesorado es que no ha sido suciente, porque al compararse con otros grupos profesionales sienten menoscabada su dignidad profesional, al no tener acceso a un mínimo de bienes culturales (Bellei, 2000). Sobre este último punto es interesante constatar que si bien algunos autores sindican a estas reivindicaciones salariales en el centro del petitorio magisterial, otros expresan que éstas son tan sólo “la punta del iceberg” de un sentimiento de frustración y de abandono del profesorado por la desvalorización social de su profesión, luego de las modernizaciones neoliberales realizadas por los militares en los años 70 (Avalos et al., 2010). Que entre otras consecuencias provocó una reducción y constricción del campo jurisdicciona jurisdi ccionall de los docentes, en la medida que el estudiantado y sus familias son descritos en términos de clientes o consumidores que reclaman resultados, más que de sujetos que buscan una formación integral (Avalos et al., 2010). La polarización del debate educacional genera no solo un pro blema de gobernanza en el sector, por la inexistencia de una visión compartida de los roles y responsabilidades que en materia edu cacional corresponde al Estado, a los privados, a las familias y a la comunidad, sino que también distrae la atención respecto de los verdaderos objetivos que debe poseer el sistema educacional y de las responsabilidades que posee el profesorado en el aprendizaje del estudiantado. Nuestro país requiere no sólo una política educacional bien di señada, sino que también de una política percibida como legítima por todos los ciudadanos y actores involucrados. Puesto que, a pesar de los esfuerzos realizados y del carácter participativo que se ha pretendido dar a las innovaciones efectuadas, las acciones desplegadas no han logrado generar espacios de diálogo efectivo, abundando las recriminaciones de uno y otro lado, como lo prue ban una y otra vez las movilizaciones de los últimos años. 79
La tarea es entonces amalgamar voluntades que permitan la construcción de proposiciones educativas y la autocrítica tan ne cesaria, de todos los sectores involucrados, donde prime el bien común y las propuestas técnicamente bien fundadas y políticamente respaldadas, mediante una gestión concertada que genere la creación de espacios socio-políticos de negociación y deliberación formal, integrados por los especialistas de cada una de las partes implicadas (Picazo, 2003). Nuestra convicción es que las leyes por sí solas no hacen felices a los pueblos, es el pueblo el que tiene que deliberar, única manera de alcanzar el esquivo pero necesario consenso social.
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LOS NUDOS CRÍTICOS DE LA EDUCACIÓN: UNA VISIÓN DESDE EL COLEGIO DE PROFESORES Por Patricia García
INTRODUCCIÓN Habría que partir señalando que nosotros como gremio valoramos nuestra historia republicana. Por lo mis mo habría que decir que lo que han dicho los panelistas anteriormente, dentro de las legítimas discrepancias, concordamos en lo importante y esencial para un país, como es la educación para nuestra sociedad, y muy especialmente la existencia de una educación pública y laica en nuestro territorio. Aquella que –a nuestro jui cio- hacia mediados de los años ´80 del siglo pasado inició su periodo de mayor retroceso y crisis y que se mantiene vigente hasta ahora, dado que la matriz privatizadora inaugurada en esa década se mantiene hasta hoy, con el perjuicio que eso signica. Una matriz privatizadora que en lo sustantivo dio paso a la municipaliza ción y al traspaso directo de la educación a manos de particulares. Junto con ello, el nanciamiento público se redujo y se introdujo la concepción de la subsidiariedad del Estado, con la nefasta subvención escolar. De allí que la Escuela pública, que tenía como n la construcción del ciudadano para el Estado Nación, la formación del capital humano avanzado y la cuali cación profesional para un mundo que buscaba como meta el desarrollo, cambia hoy sustancialmente. Y por 81
tanto la educación pasa a ser un instrumento para la cualicación profesional, con miras a una competitividad que desintegra el dere cho al trabajo y a la misma educación. La lucha es individual prevaleciendo la idea de estándar, enten dido como el conocimiento mínimo que requiere una persona para vivir e insertarse en la comunidad, que avanza hacia la competencia individual, donde se entregan las herramientas para luchar en el mercado del desempleo. De allí que el empleo pasa a ser un privile gio más que un derecho, siendo su valor central: el mercado, al que se subordinan todos los derechos y en donde todo el accionar hu mano queda supeditado a las categorías económicas, compitiendo en el mercado. Así se forma un nuevo tipo de individuo, que afecta el sentido de la vida, los valores y las costumbres, promoviéndose un sujeto que nosotros reconocemos como consumista, competitivo e individualista, aunque no queramos que sea así. Todas estas transformaciones de la sociedad permean también el currículum y, como es lógico suponer, a la institución escolar y a las prácticas pedagógicas, quedando en el pasado valores tan importantes como la solidaridad, la fraternidad, la convivencia, el desarrollo personal y la colaboración. Un ejemplo de ello son las pruebas estandarizadas, en las que nuestras escuelas municipales sufren un doble castigo: el de ser pobre y el peso emocional de ser juzgado públicamente e internalizar este juicio como si fuera verdadero.
CONDICIONES LABORALES DEL MAGISTERIO Respecto a la profesión docente, mi opinión es que ella está siendo constantemente juzgada, endosándosele toda la responsabili dad de los resultados, a través de campañas orquestadas desde los medios de comunicación. Cuando se produjo la discusión en el Congreso de la Ley General de Educación, marchamos 20.000 profesores al Congreso y eso no se vio en la televisión ni en los medios de comunicación. Salió una fotito muy pequeña de los profesores asistentes a la manifestación y no la multitud que asistió. Incluso tal vez eran mucho más de las cifras ociales que plantearon los carabineros.
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Al profesorado se le responsabiliza de los resultados sin ningún tipo de análisis de la relación que los docentes guardan -por ejem plo- con el contexto social en que deben trabajar los profesores. Se culpa a los profesores de todo lo que ocurre en la educación, como si fuéramos nosotros quienes diseñamos y establecemos las políticas públicas propias del área, cuestión que, como todos sabemos, no es así. La Facultad de Educación de la Universidad de Concepción, ha estado muy ligada con a los docentes. El año 2008 hizo una publi cación cuyo tema central era algo así como “los chivos expiatorios, los errores en la educación”, para aclarar responsabilidades que his tóricamente se hacen al magisterio sin ninguna responsabilidad. Sa bemos que todo eso corresponde a errores gravísimos cometidos en política pública, asociados –por ejemplo- a los requisitos que se deben tener para el desempeño eciente de la profesión docente, la formación inicial y el perfeccionamiento de los docentes en ejercicio. Ante esta realidad, las condiciones con las cuales trabaja una buena parte de nuestros docentes del sistema público y privado obviamente que no son los mejores. Algunos de estos factores se relacionan con la organización del trabajo escolar, otros a la nula o escasa valoración social de la profesión docente, así como a las continuas demandas que se hacen a la escuela para responder a los problemas sociales existentes. La profesión docente es una profesión exigente, a veces físicamente agotadora. Sujeta al juicio público de algunos opinólogos que poco o nada saben de educación. En algunos casos incluso somos interpelados por algunas personas a partir del cumplimiento de un apostolado, cosa que nosotros rechazamos categóricamente porque para nosotros la actividad que realiza el profesorado es una profesión. Trabajar en condiciones inadecuadas, recorrer grandes distancias para llegar a nuestras escuelas, contar con los recursos didácticos y complementarios, padecer las enfermedades ligadas al ejercicio, son algunos de los problemas más apremiantes que enfrenta el magisterio.
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Para los profesores las condiciones de trabajo tienen que ver con el escenario donde converge un conjunto de dimensiones sociales, personales, físicas y de la salud, como un concepto integral que depende de un equilibrio social, siológico y sicológico. Todo lo cual inuye en las condiciones en que los docentes concurren al trabajo. De hecho esto debería representar una voz de alarma para el sistema educativo en particular y para la sociedad en general, porque las enfermedades del profesorado se relacionan principalmente con su salud mental: depresión, estrés y neurosis, a las que se deben agregar una variedad de enfermedades sicosomáticas. El concepto que tradicionalmente se asocia a las condiciones de trabajo del profesor tiene que ver principalmente al tema salarial, pero eso no es así. Puesto que se deja de lado un ámbito importante que inuye en su calidad de vida y en su capacidad de desarrollarse para realizar un buen desempeño profesional. Se puede decir que ni los mismos profesores consideran que su salud es algo importante. Solamente cuando ya estamos más viejitos ahí nos empezamos a preocupar de la importancia que esto tiene para un buen ejercicio de la profesión. Por esto abogamos porque todo esto se incluya en la valoración profesional del profesor, que como es natural está relacionada con su autoestima, el clima del aula, el liderazgo de los directores, la cultura escolar, el resultado de las escuelas y la violen cia que se está dando en ellas, por el tipo de sociedad que tenemos. Para el magisterio, la violencia es percibida como uno de los grandes problemas actuales que enfrentan los profesores chilenos y acaso no latinoamericanos. Por eso abogamos por que exista el apoyo y acompañamiento pedagógico necesario. La idea es romper esta sensación tremenda de soledad, abandono y ausencia de espacios colectivos en que vivimos. De hecho no está demás decir que en la actualidad ni el consejo de profesores sirve, dado que en no pocos casos, en estas instancias, se ponen a leer instructivos y otras cosas, no dejando espacio para que el profesorado tenga una mínima reexión pedagógica. De allí que abundan informes que dan cuenta de la percepción que tienen los docentes sobre su débil participación en la toma de decisiones en las escuela. Espacio en donde no hay participación ni presencia activa de los docentes. Es una tradición ampliamente entendida que parte del trabajo 84
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docente se realice fuera del horario contratado que posee el pro fesorado. Esto hace que, por un lado, las horas totales trabajadas sean mucho más que aquellas realizadas en el aula, y por otro, que el trabajo docente invada los espacios extralaborales, especialmen te familiares. A lo que se debe sumar el trabajo doméstico, que ad quiere una dimensión gravitante en una población mayoritariamen te femenina, dado que el 70% somos profesoras, y no poseemos tiempos sucientes para preparar clases ni materiales, ni menos pensar en un tiempo reservado para el descanso. En el trabajo docente lo habitual es que los profesores y profesoras deban adaptar sus condiciones físicas a las exigencias de las tareas diarias. De hecho se come en cualquier lugar donde haya un espacio. Por otro lado, una vez en el establecimiento y en el aula, el pro fesorado percibe como un obstáculo importante de su quehacer el notable abandono que tienen los padres, madres y/o apoderados (as) de sus hijos y pupilos, -quienes como es natural pensar- tienen mayor preocupación por llevar el sustento al hogar, por sobre otra cosa y eso –a nuestro juicio- se debe al complejo contexto social que vivimos y que, como hemos dicho, es desconsiderado por las autoridades, a pesar que existen numerosos estudios que recalcan cómo inuye en el éxito de la tarea docente la pobreza y la violencia intrafamiliar, los que conspiran contra el logro de los objetivos. A las que se debe sumar la drogadicción y alcoholismo presentes en nuestra población. En otro contexto y como un factor asociado a la cultura de la escuela, es interesante destacar las excesivas demandas administrativas a las que está sometido el profesorado, de allí que como gremio siempre hemos propuesto reducir la burocracia en las es cuelas. Para mejorar el aula no se puede llenar al profesorado de papeles. Se deben simplicar los papeles para que los docentes se aboquen al tema central de su profesión que son los procesos de planicación, enseñanza y aprendizaje. Otro factor que inuye en la tarea del profesor y de las profeso ras es sin duda el clima organizacional que se vive en las escuelas. Para el profesorado es importante que no haya competencia, que 85
no se den incentivos, fundamentalmente porque consideramos que esas prácticas atentan contra los grandes valores que posee el sistema educativo, que no es una fábrica de zapatos. Lo anterior no signica dejar de reconocer a personas meritorias, sino que a lo que me reero es que, por ejemplo, hay muchas escuelas donde se pelea el Director con el Jefe de Unidad Técnico Pedagógica, con el Orientador, con el Profesor o con el Inspector General. De hecho hay denuncias de abusos y maltratos que ponen en evidencia malas prácticas de parte de las jefaturas, que no tienen tacto para tratar a quienes dependen de ellos. También es importante decir que uno de los factores que más desestabiliza al profesor es la precariedad en el cargo, y eso ahora se va a instalar con esta ley, supuesta revolución educacional que dice el Sr. Ministro de Educación don Joaquín Lavín (marzo 2010 a julio 2011), quien -a nuestro juicio- quiere privatizarlo todo. Entonces hay una precariedad en el cargo. Para nosotros el ideal es mantener a todos los profesores a contrata en el cargo tal como están. Porque de lo contrario inmovilizan al magisterio. Por ejemplo, existen escuelas en Concepción donde hay un 70% de profesores a contrata, lo que hace que, si en la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) del Sr. Raúl de la Puente hay un 80% a contrata y un 20% de personal contratado, en el Magisterio esta relación es de un 70/30. En algunos colegios puede haber incluso un poco más, pero la generalidad es esa. Los profesores a contrata son verdaderos temporeros de la educación. Tienen que simpatizar con el Director, tratar de no caerle mal a la gente del colegio. Son víctimas muchas veces de persecución y de hostigamiento. A esto se agrega la LGE en el artículo 46 que nos desprofesionaliza, siendo la única profesión donde otros pueden ejercer nuestra función. Entonces las condiciones de trabajo del magisterio no son las mejores. Las profesoras mujeres, primero hacemos clases, después llegamos al gremio (algunas no todas), luego tenemos que ocuparnos de la casa. ¿Y el sueldo? No es para nada bueno. Yo tengo 34 años de servicio y mi sueldo son 680.000 pesos y no casi el millón de pesos que decían algunas autoridades. Porque ellos sólo se jaban en las 44 hrs. que poseen algunos docentes y no el 80% de los profesores 86
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que trabajan 30 hrs. a la semana. ¿A quiénes les toca el millón? A todos los entes superiores y a algunos privilegiados del sistema.
LA EVALUACIÓN Con respecto a la evaluación docente yo no me voy a extender mucho en este tema, pero quiero que quede clarísimo. Nosotros no estamos en contra de la evaluación, jamás lo hemos estado. Lo que sí queremos es una evaluación a la evaluación docente. Porque pensamos que esto tiene que estar ligado a una carrera docente. De hecho ahora también tenemos que tener cuidado con lo que pasa con la carrera docente, porque podrían venir medidas que pueden dejarla peor a lo que está. Con este sistema de evaluación se saca al profesor de su trabajo diario y cotidiano, haciéndole producir un evento especial, y eso es lo que se graba. Además el profesorado debe dedicarse por entero a realizar un completísimo portafolio, para el que hay que tener tiempo que, como hemos señalado, no existe. En el portafolio se tiene que representar lo que el establishment quiere. O sea yo tengo que decir si realmente me paseo por los puestos veo cómo están los alumnos, si tiene algún error les digo: “querido alumno por favor podrías cambiar tu forma de actuar… porque esa no es la correcta”. Entonces hay marcas y esas marcas están en la com putación, en el Internet. Entonces si tú quieres salir estupendo, ves Internet y con esas marcas te puede ir bien. De hecho puedes salir hasta destacado si tienes tiempo. Nuestra postura es que este sistema de evaluación debe simpli carse. Y no como se postula ahora, que deben existir más evaluaciones, porque ahora ya no basta que te evalúen cuatro años y estés tres meses haciendo los famosos portafolios, sino que ahora te evalúan al interior del aula. Como si eso fuera poco, hay otras evaluaciones que serán aplicadas por los directores en los establecimientos que incidirán de manera complementaria en las rentas del profesorado. Esta evaluación podrá denir la continuidad de los profesores a contrata en los colegios. Y esa situación enfrenta al profesor a una tensión y a una presión de tal envergadura que no 87
sotros tendríamos que acudir a la Comisión Internacional de Dere chos Humanos.
LA REGULACIÓN DEL EJERCICIO DOCENTE Tenemos claridad que nuestra profesión, así como otras de alta responsabilidad social, debe tener una formación inicial rigurosa y de excelencia, y en esto coincidimos con el panel de expertos en relación a la importancia que posee el profesorado en el aprendizaje de los alumnos. Sin embargo, a pesar de que el Colegio de Profe sores viene insistiendo en este tema desde hace décadas, esto es, sobre la importancia de que nuestros docentes estén debidamente formados en programas de probada calidad, la realidad demuestra que Chile ha experimentado una expansión en la carrera de peda gogía sin precedentes, pero muchos de esos programas son de dudosa calidad. De hecho, de acuerdo a algunos estudios, sólo el 19% de los programa de formación han sido acreditados. Todo ello contribuye a que el mercado de la educación esté plenamente vigente. Por eso yo saludo lo que dice el Ministro Joaquín Lavín, respecto de que se suban los puntajes, que se pueda pre miar a la gente que ingresa a estudiar pedagogía, pero que a ren glón seguido agreguemos que se debe parar el tremendo negocio educacional existente. Lo que tienen que parar es el n de esas instituciones de dudosa calidad, que están entregando estudios de pedagogía a los estudiantes de todo el país, eso no puede seguir, menos los días sábados. Para nalizar, una paradoja, ¿se acuerdan cuando los más viejos salíamos a reclamar por el Estatuto Docente? Resulta que ahora lo único que nos está favoreciendo es el famoso Estatuto Docente.
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PROFESIONALIZACIÓN DOCENTE Y CALIDAD EDUCATIVA Por Carlos Eugenio Beca
INTRODUCCIÓN Cada vez hay mayor consenso internacional en que la calidad de la educación depende más de la calidad de los docentes que de cualquier otro factor interno al sistema escolar. En palabras de Barber y Mourshed (2008), la calidad de la educación de un sistema educativo tiene como techo la calidad de sus docentes. Por tanto, necesitamos docentes que sean profesionales muy bien formados, competentes, responsables de la tarea profesional, comprometidos con el aprendizaje de todos sus alumnos, empoderados para cumplir esta tarea y altamente valorados por la sociedad. Esto implica una preocupación muy fuerte por su desarrollo profesional continuo. A veces, en las políticas educativas se aprecia una tendencia pendular, que por momentos pone la atención en determinados aspectos, dejando de lado otros igualmente importantes. Entonces, mientras hoy enfatizamos -y es muy importante seguir haciéndolo- la importancia de mejorar la formación inicial de los profeso res, de quienes ingresan a las pedagogías y de cómo se acreditan las carreras, se tiende a olvidar la importancia del desarrollo profesional continuo, del respaldo a los profesores que están trabajando en el aula y que nece 89
sitan un apoyo y una actualización constante para cumplir su tarea profesional. De hecho, los países reconocidos por sus mejores resultados en las pruebas internacionales, tienen una preocupación permanente por la formación de los docentes a lo largo de toda su trayectoria profesional. Por cierto, es crucial atender a las condiciones de ingreso a la formación pedagógica así como a los requisitos para ingresar al ejercicio de la profesión, pero también, de un modo fundamental, al desarrollo profesional de los docentes, considerando la actualización en temas relevantes y programas de perfeccionamiento de calidad, que apunten a mejorar las prácticas de enseñanza, puesto que cuando éstas mejoran, los resultados de aprendizaje son también más satisfactorios. Preocupa, en este sentido, que los esfuerzos de formación continua emprendidos mediante las políticas públicas, durante las dos últimas décadas, se adviertan hoy disminuidos, sin que se conozcan iniciativas para darles un nuevo impulso.
EVOLUCIÓN RECIENTE DE POLÍTICAS HACIA EL SECTOR DOCENTE Al revisar las últimas décadas, en relación con las políticas docentes en Chile, nos encontramos con que, hasta1981, la mayoría de nuestro sistema educacional era público o scal. Los profesores tenían la calidad de empleados scales, pero esta situación cambia radicalmente, a partir de entonces, mediante la municipalización. Pero no es solo que se transera la educación pública desde el Estado central a los municipios, cambiando y descentralizando su administra ción, sino que cambian absolutamente las normas que regulan a los docentes, quienes dejan de ser funcionarios públicos y pasan a regirse por el Código del Trabajo. Desaparecen así las diferencias entre trabajar en un establecimiento público municipal o en un colegio parti cular subvencionado, porque existen las mismas condiciones, siendo ambos subsistemas regidos por iguales normas de nanciamiento y de contratación de su personal. Esta situación se modica sustancialmente en el año 1991, al pro mulgarse el Estatuto Docente, marco legal que, si bien no incide en la municipalización, sí lo hace en las condiciones de trabajo de los 90
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profesores. En efecto, todos los docentes pasan a regirse por ciertas reglas comunes, como una remuneración mínima nacional, en tanto para el sector municipal se establece una carrera que, aunque hoy se cuestiona que tenga el carácter de tal, considera unas regulaciones y un conjunto de aumentos salariales por asignaciones, de experiencia y perfeccionamiento, entre otras. Durante la década del noventa y la del 2000, se produjeron progresivos y sucesivos acuerdos sobre remuneraciones y condiciones de trabajo, producto de las negociaciones periódicas entre el Colegio de Profesores y el Gobierno, las que se tradujeron en acuerdos y, luego, en leyes que contuvieron importantes mejoramientos salariales y estímulos para el trabajo docente. En este contexto, habría que destacar algunos hitos relevantes. Uno de ellos es el sistema de evaluación del desempeño de los esta blecimientos educacionales (SNED), creado en 1996, más conocido como la “excelencia académica”, que permite otorgar un incentivo colectivo a los colegios que tienen mejores resultados. Luego, cabe destacar la creación, en el año 2002, de la asignación de excelencia pedagógica y de la Red de Maestros de Maestros. Particularmente trascendente ha sido el Sistema de Evaluación Docente, vigente des de el año 2003, producto del acuerdo tripartito suscrito entre el Ministerio de Educación, el Colegio de Profesores y la Asociación Chilena de Municipalidades. Finalmente, cabe mencionar la Bonicación de Reconocimiento Profesional (Asignación de Título), a partir de 2007, que considera tanto un componente de título como otro de mención. Si los avances mencionados han sido, en lo fundamental, el resultado de acuerdos entre gobiernos y gremios, algo muy diferente fue lo ocurrido con la aprobación, por una estrecha mayoría en el Congreso Nacional, de una norma incluida en la nueva Ley General de Edu cación (2009) que faculta a profesionales de otras áreas, formados en ocho semestres, para enseñar en la Enseñanza Media, en áreas a nes a su formación disciplinaria, lo que representa una desvalorización de la profesión docente. Uno de los efectos de la aprobación de esta norma fue la interrupción del diálogo que por ese entonces se llevaba a cabo entre el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores para concordar las bases de una nueva carrera profesional docente. 91
El Estatuto Docente, además de los mejoramientos de remune raciones, contempla un conjunto de regulaciones para el ejercicio profesional y consagra, para el sector municipal, un grado alto de estabilidad. No obstante lo anterior, varias modicaciones introdu cidas posteriormente a dicho cuerpo legal, de alguna manera, re lativizaron y restringieron dicha estabilidad. En efecto, se crearon nuevas causales de salida del sistema, relacionadas con ajustes de dotación por reducción de matrícula –situación cada vez más fre cuente en el ámbito municipal– estableciéndose un orden de pre lación para determinar quienes son afectados por estas medidas. Asimismo, se denió que aquellos profesores que obtuviesen en tres oportunidades un resultado insatisfactorio en la evaluación do cente debían abandonar el sistema como también quienes presenten grave incumplimiento de sus obligaciones. Entonces, cuando se dice que hay alta estabilidad, eso hay que entenderlo en términos relativos. La evaluación docente, concebida como una evaluación forma tiva orientada a mejorar el desempeño docente, ha sido un tema muy conictivo entre los profesores. Con todo, es un sistema que permite, sobre la base de los criterios del Marco para la Buena Enseñanza, consensuado entre el profesorado, que cada docente pueda recibir un reporte de su desempeño, a través de los distin tos instrumentos establecidos en el sistema de evaluación del des empeño. Como consecuencia de la evaluación, los docentes con resultado de nivel destacado y competente, previa rendición volun taria y aprobación de una prueba de conocimientos disciplinarios y pedagógicos, reciben la Asignación Variable de Desempeño Individual (AVDI). En cambio, los profesores calicados en nivel básico, deben participar en planes de superación profesional antes de su siguiente evaluación, cuatro años después, mientras que los de nivel insatisfactorio, junto con recibir apoyo, deben volver a evaluarse en el año siguiente y, luego de tres evaluaciones insatisfactorias consecutivas, deben salir del sistema.
CARACTERÍSTICAS DEL PROFESORADO El profesorado es mayoritariamente formado en Universidades, pero en programas de las más diversas calidades. Especial men ción merece, al respecto, el daño ocasionado por los denominados 92
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programas especiales que algunas universidades impartieron ma sivamente, entre los años 1995 y 2005. Afortunadamente, esta situación se ha regulado bastante, en gran medida por la presión que en su momento el Ministro de Educación, Sergio Bitar, ejerció sobre las Universidades involucradas para que terminaran con esos programas de días sábado o a distancia, algunos de los cuales aún están terminando con las últimas promociones. Pero los efectos permanecen en el sistema. Cuando uno visita comunas periféricas, no en Concepción ni en las capitales regionales, sino en localidades pequeñas, encuentra porcentajes muy altos, que pueden al canzar, en algunos casos hasta un 30%, de profesores formados mediante estos programas. Pero además, la calidad de los programas regulares y acredi tados es muy dispar y es frecuente que en comunas rurales y en establecimientos urbanos que atienden población vulnerable, se concentre una proporción mayor de docentes que han cursado una formación inicial más decitaria. El profesorado nacional está constituido en un 71% por mujeres. Este porcentaje es mucho más alto en la Enseñanza Básica y Parvularia que en la Educación Media. Los profesores se desem peñan, en proporciones similares, en el sector municipal y particu lar subvencionado y en un número mucho menor, en la educación particular pagada. Su remuneración ha mejorado en las últimas dos décadas de manera signicativa, pero el panel de expertos convocado por el Ministerio de Educación durante el año 2010, mencio nado varias veces esta mañana, hizo una propuesta para mejorar las remuneraciones basadas en un estudio que muestra que las remuneraciones de los profesores son signicativamente inferiores a las de otras profesiones. Una situación que afecta fuertemente al trabajo docente, es la sobrecarga laboral que impide a los educadores disponer de tiempo para tareas distintas a las clases en aula. Esto implica que, prác ticamente, todo el trabajo profesional de preparación, planicación, evaluación, reexión pedagógica y estudio se realice fuera de la jornada laboral, con el consiguiente deterioro en la calidad de vida de los docentes. Por otro lado, las investigaciones realizadas sobre los docentes chilenos, demuestran que existe un cierto malestar, 93
una percepción de desvalorización social y que la sociedad no reconoce adecuadamente su rol. Por otro lado, el total de los docentes chilenos subió de 144.000, en cifras redondas, a 176.000, entre los años 2000 y 2008. En el sector municipal, la cifra sigue casi igual, mientras que en el sector particular subvencionado subió de 41.000 a 74.000, en el mismo período. De este modo, la proporción de docentes que se desem peña en el sector municipal disminuyó desde un 57% en el año 2000 a un 45% en el año 2008. A su vez, la matrícula del sector municipal ha descendido fuertemente y continúa haciéndolo, año a año. Es así como, entre los años 2000 y 2008, la representación del sector municipal en la matrícula total del país bajó de un 53,7% al 43,3%. Esta disminución del número de alumnos y de docentes en el sector municipal es un dato muy importante de destacar, porque cuando se discutía sobre carrera docente y la regulación de la profesión, en el año 1991, época de dictación del Estatuto Docente, se podía pensar que una carrera para el sector municipal abarcaba a la enorme mayoría del magisterio chileno, sin embargo, ahora en el año 2011 no es posible armar lo mismo. Si hoy hablamos de una carrera docente, tenemos que ver cómo incorporamos a todos los profesores que trabajan, al menos en el sector subvencionado por el Estado, y no solamente en el sector municipal.
CAMBIOS EN EL ESTATUTO DOCENTE En la actualidad asistimos a propuestas de cambio del Estatuto Docente a traves del proyecto de ley denominado de Calidad y Equidad de la Educación que constituye esencialmente una mo dicación del Estatuto Docente en lo que se reere a docentes y directivos. En relación a los profesores de aula, el proyecto de ley, próximo a ser aprobado en el Congreso Nacional, contiene normas sobre incentivos por desempeño, evaluación docente, causales de salida, incentivo al retiro y bono para profesores jubilados. En materia de incentivos, se modica la Asignación de Excelencia Pedagógica (AEP), creando tramos distintos a los actuales que se basan en los años de experiencia, pasando a asociarse éstos a los resultados obtenidos en el proceso de acreditación de excelencia. Se 94
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establecen tres tramos: el primero, permite recibir un monto tres veces superior al promedio actual; el segundo, dos veces y el tercero, un valor similar al actual. Como contrapartida, se reduce de diez a cuatro años la duración de la asignación, tras los cuales es preciso volver a acreditarse. Durante su discusión en la Cámara de Diputados, el proyecto original experimentó cambios importantes, entre los que se cuenta un incentivo especial para los docentes de excelencia que trabajen en escuelas más vulnerables, los que pueden ver incrementado en un 30% el valor de su asignación al cumplir con dicha condición. El problema es que la cobertura de la asignación de excelencia pedagógica es muy limitada en atención a los altos estándares exigidos para obtenerla. Entre los años 2002 y 2009, apenas unos tres mil maestros han logrado acreditarse lo que no alcanza al 3% del universo potencial constituido por los docentes de aula del sector municipal y particular subvencionado. En otro proyecto de ley presentado por el Ejecutivo a nes del año 2010, que crea un examen nacional para egresados de pedagogía (Prueba Inicia), se propone una asignación denominada de Excelencia Pedagógica Inicial, con los mismos tres tramos y montos de la AEP. Pero, en este caso, los tramos tienen que ver con resultados logrados por los alumnos, al egresar de sus estudios, en un examen referido sólo a conocimientos disciplinarios. De esta forma, se emite una señal que desvaloriza el conocimiento pedagógico y pretende establecer que un buen resultado en prue bas disciplinarias es suciente para ser considerado un docente de excelencia y merecer una mejor remuneración, al margen del desempeño que este nuevo profesor sea capaz de demostrar en su práctica de enseñanza. Otro elemento importante del proyecto de modicación del Es tatuto Docente, dice relación con la evaluación docente, pues abre la posibilidad de que los directores y sostenedores, en el sector municipal, apliquen una evaluación interna. Ambas evaluaciones -centralizada y descentralizada - serán consideradas para los efec tos de la salida de los profesores. Por otro lado, modica el sentido y las consecuencias asociadas a los niveles de desempeño de la evaluación docente vigente y acordada entre gobierno y el gremio magisterial, al establecer el concepto de profesores mal evaluados atribuidos tanto a quienes obtienen el nivel básico como insatis95
factorio. Respecto de ambos, se aplica la posibilidad de salir del sistema de acuerdo a las atribuciones que el propio proyecto concede a los directores de establecimientos educacionales municipa les. Se establece, además, que los docentes evaluados en forma insatisfactoria deben abandonar el sistema tras dos evaluaciones sucesivas de este tipo, en lugar de tres consecutivas como determina la ley del 2003, mientras que para los docentes evaluados en el nivel básico, tras el debate parlamentario, se resolvió que deben repetir su evaluación dos años más tarde, y quienes resulten evaluados en tres oportunidades consecutivas en nivel básico y/o insatisfactorio deben también dejar el sistema. En virtud de lo ante rior, el sistema de evaluación docente queda muy desnaturalizado, porque con todas estas consecuencias, el sentido formativo de la evaluación desaparece y prácticamente se trata de una evaluación orientada a otorgar incentivos económicos y posibilitar despidos. Además, los directores podrán proponer el término de la relación contractual hasta el 5% de la planta docente de su establecimiento, los que deberán corresponder a profesores que hayan sido mal evaluados. A esto se agregan otras causales de salida tales como el incumplimiento de normas de reglamento interno, sin sumario administrativo, o inasistencias reiteradas. En materia de directores de establecimientos educacionales, el citado proyecto de ley contiene normas importantes. Fortalece de manera muy signicativa las atribuciones y funciones de los directores del sector municipal y establece nuevos requisitos para ser director. Entre ellos, abre la posibilidad de acceder a cargos de directores a profesionales no docentes que se hayan desempeñado funciones como profesores por tres años, disposición que se alinea con la comentada disposición de la Ley General de Educación que autoriza el ejercicio docente a profesionales sin formación pedagó gica. Además, se establece un nuevo sistema de concursos, en el que interviene el Consejo de Alta Dirección Pública, designando un representante en la comisión respectiva. Entre las mayores atribu ciones de los directores, está la de poder formar un equipo de su conanza nombrando a los demás integrantes del cuerpo directivo. Además de las ya mencionadas atribuciones para despidos de docentes, el director puede proponer al sostenedor el otorgamiento 96
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de incentivos a profesores conforme a su desempeño. Por otra parte, aumentan signicativamente las remuneraciones de los directo res, con diferenciación de acuerdo al tamaño del establecimiento y el grado de vulnerabilidad de la población atendida. En mi opinión, el proyecto de ley, respecto de los directores, implica un fortalecimiento signicativo de su función e involucra una mayor conanza en su rol como líderes institucionales y pedagó gicos. Por el contrario, respecto de los docentes de aula, implica una peligrosa señal de desconanza aumentando las causales de salida, sin garantías de objetividad, y reorientando la evaluación docente más hacia las presiones, los estímulos y las sanciones que al desarrollo profesional, es decir, justamente lo contrario de las ten dencias hoy internacionalmente más valoradas. Esto puede repre sentar una desmoralización grave en el cuerpo docente nacional. En cuanto a los incentivos que se proponen para hacer más atractiva la carrera docente, siguen beneciando a muy pocos profesores a la vez que se plantean nuevos incentivos para quienes logran buenos resultados en pruebas de egreso de su formación inicial sin que se haya demostrado aún la calidad de su desempeño profesional. A modo de síntesis, podemos destacar la necesidad de reforzar los esfuerzos realizados en materia de formación continua para los docentes en ejercicio, de profundizar los esfuerzos por mejorar las condiciones del profesorado, en la dirección de fortalecer la educa ción pública, y de revisar las normas que afecten negativamente a la profesión docente. Para ello, es fundamental avanzar hacia una nueva carrera docente que represente una valorización plena de la profesión y la ampliación de las oportunidades de desarrollo profesional.
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CAPÍTULO III
ESCUELA Y DIVERSIDAD. DESAFÍOS PARA UNA EDUCACIÓN INCLUSIVA EN LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
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¿EDUCACIÓN PARA TODOS? DILEMAS Y DESAFÍOS DEL ACCESO UNIVERSAL EN CONTEXTOS DE DIVERSIDAD Por Violeta Montero
DE LOS DERECHOS E IMPERATIVOS ÉTICOS La educación es entendida como un derecho inalie nable, promotor de desarrollo económico, cohesión y factor explicativo en algunos casos de movilidad social. Además “cumple una función esencial en la promoción de la paz civil e internacional así como del respeto mutuo de las culturas y los pueblos” (Marco de acción de Dakar, 2000). La escuela, desde esta perspectiva, es el espacio público ideal para el desarrollo de una ex periencia de interacción basada en el pluralismo y la promoción de valores. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 señala que la educación es un derecho fundamental de todos, hombres o mujeres, de cualquier edad y en el mundo entero. Luego, en la declaración de “Educación para todos” de Jomtien 1990; y en Dakar del año 2000 se profundiza en esta intención analizan do las carencias y desafíos que deben asumir los esta dos para concretar este anhelo; asegurando efectivamente el acceso y la calidad del sistema educativo en cada uno de los niveles de enseñanza. Los desafíos impuestos a la educación son diversos y complejos, muchos de ellos de imposible solución sin 101
el concierto de otros agentes. A través del paso por los niveles del sistema educativo los educandos deben recibir conocimientos bá sicos para desenvolverse de manera competente en la sociedad, al mismo tiempo que internalizar valores y sentidos colectivos que les permitan la creación de vínculos para su inclusión social. Frente al actual debilitamiento de otras instituciones sociopolíticas como la familia, el barrio, entre otros, el rol de la escuela se incrementa, siendo su responsabilidad social demandada recurrentemente por los ciudadanos y también por el Estado. Los discursos recientes del movimiento estudiantil en Chile, y del conjunto de actores vin culados al sistema educativo, así lo demuestran. En torno a esta evidencia, se desprende una tensión que interpela directamente a las políticas públicas de educación en Chile. Pues si del discurso social extendido y legitimado a través de con venciones internacionales se entiende que la educación es un dere cho para todos, ¿cómo aseguramos el acceso inclusivo y la calidad de la enseñanza en Chile considerando la diversidad cultural? 1
A nuestro juicio esta interrogante tiene relevancia central, pues esta sociedad demandante, sujeto de política, es heterogénea y segmentada. Ha tensionado los tradicionales balances existentes entre la sociedad civil, el mercado y el Estado. Busca ser igual en acceso a derechos, pero al mismo tiempo diferente en su identidad y prácticas culturales. Exige acceso universal a los servicios sociales, pero al mismo tiempo reclama respeto a sus diferencias. Jorge Sequeira, director OREALC/UNESCO, reexiona sobre esta problemática señalando los desafíos que los países latinoa mericanos y del Caribe deben asumir para “lograr una educación básica de calidad, sin exclusiones para todos los niños, niñas, jóvenes y adultos, que les permita actuar en los diferentes ámbitos de la vida social y ejercer la ciudadanía” (Unesco, Declaración de Pro grama Educación para todos). A la fecha podemos dar cuenta de importantes avances, pero aún quedan muchas tareas por asumir. 1 La
noción de derechos respecto de la educación, sin lugar a dudas se ha complejizado incluyendo: derecho a la escolaridad, derecho a aprender y derecho a recibir un trato digno en condiciones de igualdad de oportunidades. Ver discusión y análisis aplicado en Informe de seguimiento programa educación para todos. Bellei et al., Situación educativa de América Latina y el Caribe. 2015 Hacia una educación para todos. Diciembre 2012.
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En el marco del programa de “Educación para todos”, algunos de los principales logros declarados en el decenio 1990-2000 son la existencia de más niños escolarizados por la expansión de la educación de primera infancia. Menos niños fuera de la escuela y un creciente número de adultos escolarizados. Se declara además la reducción de disparidades, básicamente en cuanto a la distribu ción de oportunidades educativas entre hombres-mujeres, disca pacitados, grupos étnicos, de zonas rurales, entre otros. Sin des conocer la existencia de propuestas políticas tendientes a mejorar las condiciones educativas en nuestros países latinoamericanos, aún hay una serie de deciencias que en el caso chileno se expre san en distintas áreas de intervención de políticas públicas, como las siguientes: La educación intercultural bilingüe comienza a implementarse en Chile a partir del año 1996, con la promulgación de la Ley Indígena 19.253. A partir de este momento comienzan a impulsarse experiencias focalizadas de intervención en establecimientos con alta matrícula indígena implementadas por el Ministerio de Educación y por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). Pasados 16 años de esta iniciativa, aún persiste la demanda res pecto de la deuda histórica del Estado con los pueblos indígenas, pues la cultura, la lengua y las prácticas culturales fueron en parte avasalladas por la irrupción de las instituciones estatales y especialmente la escuela. La implementación de programas de educación intercultural bilingüe ha sido una de las formas de responder al problema histórico que ha marcado esta relación buscando preservar la lengua y revitalizar la cultura en un contexto global; sin embargo, estos programas focalizados aún en contextos “interculturales” y apoyados en educadores tradicionales no cubren toda la población ideal y no han instalado una visión global respecto de la importancia y riqueza contenida en la diversidad para nuestro país. Por su parte, la educación sexual en Chile no se ha establecido en el marco de una política pública intencionada y consensuada. A partir del año 1993 se ejecutan iniciativas de formación en la ma teria, entre las cuales destacan las JOCAS (Jornadas de conversa ción sobre afectividad y sexualidad). En la actualidad, en el marco de la ley 20.418, que ja normas sobre información, orientación y prestaciones en materia de regulación de la fertilidad, existen 7 103
propuestas de educación sexual disponibles en Chile. Éstas, dependiendo de los intereses y perspectivas de los establecimientos, son adquiridas para la formación de los jóvenes. Este caso, que evidencia la inexistencia de un diálogo nacional se basa en un modelo que deriva “la implementación y gestión de la educación sexual a “proveedores” externos, relevando el rol del MINEDUC al de oferente de estos programas a través de fondos de nanciamiento en el que cada sostenedor de escuelas puede elegir la “oferta” que mejor se adecue según su proyecto educacional particular”(Universidad Central, 2011). Una de las razones que nos permiten entender esta situación es la dicultad de denir y educar en torno a valores. El profesor Oscar Nail, en su artículo, nos ilustra sobre estas comple jidades ubicando a la escuela como un espacio privilegiado para la construcción de valores y la formación de ciudadanos íntegros. Por último, la formación escolar en contextos vulnerables re presenta también un aspecto crucial para enfrentar la segregación social y las terribles brechas de resultados educativos entre esta blecimientos. Educar en pobreza (Bonal et al., 2010) es un desafío en todo sentido, pues nacer y vivir en contextos vulnerables no sólo es una condición que diculta el acceso a bienes y servicios públi cos; sino que también determina el habitus (Bordieu, 2000) indivi dual de nuestros niños y jóvenes, condicionando sus expectativas y oportunidades. Brindar una educación pertinente, signicativa y de calidad para todos es un desafío urgente como sociedad. El tema de la desigualdad ha sido uno de los principales aspectos mencionados por Jorge Sequeira y por los recientes movimientos sociales en Chile; sin embargo, más allá de su diagnóstico, debemos aportar a su comprensión y solución, tal como el autor nos propone. Siguiendo la propuesta de Amartya Sen (2011) es fundamental reexionar sobre el desarrollo de todas aquellas capaci dades humanas necesarias para lograr bienestar social, en la idea que son justamente éstas –las capacidades y expectativas- las que permitirán a los individuos transformar los recursos disponibles en mejores opciones de vida.
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SOCIEDAD, DIVERSIDAD Y EDUCACIÓN La comprensión de la diversidad, en sus distintas dimensio nes, es un aspecto fundamental para las políticas educativas en Chile, pues la instauración de una propuesta educativa homo génea es poco pertinente para los educandos y poco signica tiva para un mundo globalizado caracterizado por intercambios permanentes. Sin embargo, la excesiva separación de sentidos hasta la desaparición de un proyecto colectivo debilitando el es tado nación, es un peligro también inminente para caer en separatismos, racismo o xenofobia. No cabe duda que vivimos en una época compleja, donde la sociedad, como un tejido de “constituyentes heterogéneos inse parablemente asociados: presenta la paradoja de la unión entre lo uno y lo múltiple” (De Fontcuberta, 2005). La inevitable interacción social, desencadenada exponencialmente por la globalización y por el rol de los medios de comunicación, posibilita el encuentro constante entre individuos de diverso origen y conduce a una creciente homogeneización de estéticas y expectativas sociales y/o a la confrontación de valores y particularidades culturales. En este contexto, el dilema del distribución versus el reconocimiento (Fraser et al., 2006) cobra relevancia. Esto, pues las soluciones desde las políticas públicas se debaten en respuestas de orden económico tendientes a mejorar la distribución de recursos para enfrentar las disparidades propias de la diversidad o en aumentar y promover políticas de reconocimiento ligadas a la dignidad y valoración de la diferencia. A nuestro juicio, discutir respecto de valores y elementos culturales en contextos educativos exige el respeto a las diferencias, pero en el marco de ciertos valores universales y acuerdos globa les que permitan, entendiendo el rol de la educación, fortalecer principalmente la formación profesional y ciudadana. La educación favorece la tolerancia y la cooperación entre personas, pues, tal y como se consagró en Jomtien, Educación para Todos no signica exclusivamente acceso a la educación sino que ofrecer alternativas que reconozcan y respeten la diversidad como fuente de riqueza. A nuestro juicio, el Estado debe 105
asegurar valores y conocimientos básicos para el desempeño competente en la sociedad, sin menoscabar el principio de la educación inclusiva. Magendzo, bajo el concepto de educación social, señala que no reconocer al otro/otra, reduciéndolo a uno mismo es ejercer un poder indebido y arbitrario pues se aniquila en este proceso a la diversidad subsumiéndola en la homogeneidad. Las socie dades latinoamericanas se han caracterizado, a su juicio, porque “la multietnicidad, la multirreligiosidad, la multiculturalidad, la mul ticlase ha estado y aún está presente en la historia de América Latina. Sin embargo, la tendencia ha sido negar la diversidad, homogeneizarla, fragmentarla, marginarla, diseminarla, invisibili zarla. En nombre del orden, de la unidad nacional, de los afanes “modernizantes” y “civilizadores”, no sólo se ha negado y rechazado la diversidad, sino que se la ha combatido y censurado” (Magendzo, 2005, p. 111). Esto no sería adecuado en ninguna sociedad, pues, según Squella, la diversidad, que a veces se dene como pluralidad, “es un hecho fáctico de toda sociedad en la que existe una variedad no coincidente de creencias, convicciones, sentimientos y puntos de vistas acerca de asuntos que se repuntan importantes como el origen y nalidad de la vida humana; la relación del hombre con una posible divinidad; la idea de vida buena y los medios necesa rios para alcanzarla; la organización y distribución del poder… etc.” (Squella, 2000, p. 447). Su reconocimiento y consideración nos desafía, pues asumir la diversidad como relación signica aceptar la inter y multiculturalidad como un nuevo paradigma de organización social en donde conceptos como responsabilidad social, ciudadanía activa, participación ciudadana y democracia deliberativa se redenen y vigorizan. Al mismo tiempo que las consideraciones de género, étnicas, entre otras, aparecen de manera permanente en la perspectiva que la cultura es un fenómeno plural y multiforme. No es privilegio de algunos grupos sociales; sino que producto de un proceso inevitable y continuo de creación y recreación colectiva.
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DESAFÍOS POLÍTICOS Y DEMANDAS DE EDUCACIÓN INCLUSIVA Como señaláramos, la diversidad cultural, pobreza, desigualdad y segmentación son fenómenos que caracterizan la humanidad. Si bien constatamos en las sociedades latinoamericanas y parti cularmente en Chile avances signicativos en la reducción de las brechas económicas, sociales y culturales, aún persisten diferen cias vergonzosas y preocupantes para nuestra convivencia sociopolítica. Éstas han sido declaradas globalmente en los balances de Educación para Todos de la Unesco y en los informes de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el desarrolloPNUD, reforzadas por la exposición de Jorge Sequeira. Por su parte, tal como nos muestra Oscar Nail, la discusión y/o confrontación valórica nos desafía también como sociedad entendiendo el poten te rol de la escuela como agente de socialización. Las políticas públicas educativas tienen múltiples tareas al res pecto. Inequidad en el acceso a la educación de niños, jóvenes, adultos, mujeres, hombres, indígenas, personas con necesidades educativas especiales. Inequidad en el acceso a tecnologías de in formación necesarias para la interacción e integración a la sociedad del conocimiento. Desigualdad de oportunidades en la provisión de proyectos educativos de calidad, pertinentes y efectivos en la adquisición de competencias para un adecuado desempeño labo ral y ciudadano son algunas de las realidades, nada fáciles, que debemos asumir. Además, crecientemente se observa la aparición y demanda de la diversidad bajo la forma de movimientos sociales ante los cuales el sistema educativo y la escuela deben adecuarse o responder de manera inevitable. Ya en 1990 la declaración de Jomtien señalaba que, si bien es necesario satisfacer universalmente las necesidades básicas de aprendizaje de niños y/o jóvenes en educación primaria, “la am plitud de las necesidades básicas de aprendizaje y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura y cambian ine vitablemente con el transcurso del tiempo”. Este argumento exigiría a los estados asumir la relevancia de sus decisiones curriculares, entendiendo que es aquí donde construyen y transmiten saberes, así como visiones de la sociedad y de la cultura.
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El currículum signicativo y pertinente se basa en las experiencias previas de los estudiantes y, sobre la base de éstas, va construyendo nuevos sentidos. Como se declara en Dakar (2000): “En las escuelas atractivas para los niños se utilizan programas de estu dios y manuales que respetan las lenguas, las culturas y los estilos cognoscitivos locales, y sus métodos pedagógicos se centran en el educando más que en el docente”. Así, la educación inclusiva en la diversidad supone la creación de una propuesta educativa promotora de lo propio, pero orientada a “defender la causa de la justicia social, de proteger el medio ambiente y de ser tolerante con los sistemas sociales, políticos y religiosos que dieren de los propios, velando por el respeto de los valores humanistas y de los derechos humanos comúnmente aceptados, así como de trabajar por la paz y la solidaridad interna cionales en un mundo interdependiente” (Jomtien, 1990). La incorporación de estas preocupaciones en las políticas públicas educa tivas trasciende el ámbito de la formulación ideológica y discursiva situándose en desafíos concretos de intervención en los estable cimientos escolares y el aula. Por ejemplo, el problema de la edu cación Intercultural Bilingüe es al mismo tiempo preocupación de las políticas públicas inclusivas en el contexto del Estado Nación, como preocupación curricular y metodológica tendiente al diseño y enseñanza en contextos interculturales (Loncon et al., 2010). Dadas estas preocupaciones, el nudo crítico que se constituye frente al desafío de educar en contextos de diversidad plantea tareas diversas. Por un lado, es necesario ocuparse de aspectos concretos tendientes a perfeccionar la atención, principalmente cu rricular y metodológica, en contextos escolares. Y, por otro lado, resulta necesario asumir un desafío político que nos lleve a pensar, consensuar y legitimar el rol esperado de la educación en la formación de ciudadanos activos (Muñoz et al., 2009) con capacidades y habilidades para participar en una sociedad democrática, diversa e inclusiva.
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LA ESCUELA COMO UN ESPACIO DE CONSTRUCCIÓN EN VALORES Por Oscar Nail
Se ha confundido en ocasiones la acción pedagó gica con la instrucción para el ejercicio de unas profe siones o para la incorporación a estudios posteriores de carácter superior. Hemos descuidado el trabajo no productivo ni fácilmente evaluable en torno a los valores y actitudes, dejando de lado así lo que son condiciones necesarias, aunque no sean sucientes, para que el ejercicio de nuestra existencia sea personal y singular, autónoma y también responsable con los compro misos sociales e individuales aceptados y construidos. Es fundamental insistir en la importancia que tiene en la formación de las personas el que la Escuela preste especial atención a la capacidad para construir valo res y evidenciar actitudes coherentes y conformes con nuestra forma singular, autónoma, racional, de pensar y actuar en consecuencia. Las metas de los sistemas educativos de diferentes países en el mundo varían de acuerdo con sus realidades culturales, económicas, políticas y sociales. Sin embargo, al revisar las leyes de educación y otros documentos, los países hacen explícitas sus metas educativas. Un n de la educación que parece ser común a todos los países del mundo es la formación y educación de una persona ética y responsable como individuo y como ciudadano. En una revisión de la literatura 109
hecha por Davis en 1980 se señala: “que esta meta ya había sido propuesta como n de la educación en los tiempos de Aristóte les y Platón, y que de hecho, la formación de un ciudadano moral responsable era parte muy importante de la visión que ellos daban de la educación. Esta misma visión aparece reejada a través de la historia en los ideales de grandes educadores como Pestalozzi, Rousseau, Herbart, Spencer y Dewey entre muchos otros; y más recientemente en las leyes de educación de muchos países” (Ville gas-Reimers, 1994). Sin embargo, a pesar de este acuerdo casi mundial, el currícu lo de la educación formal, en la mayoría de los países, no incluye generalmente tipos de contenido, actividad u objetivos que se re lacionen con esta meta de la educación. Latinoamérica no ha sido la excepción desafortunadamente. Algunos ejemplos: en Colombia el componente del gobierno escolar en los programas de Escuela Nueva promueve la formación de una conciencia ética y ciudadana, pero inclusive, a pesar del gran éxito de este programa, el mismo sólo existe en las Escuelas rurales, y hay variación en la efectividad de éste. Este también enfatiza la formación de un ciudadano res ponsable y ético, pero ha tenido muy poco alcance, y nunca ha formado parte del currículo centralizado de la escuela básica. En los Estados Unidos, ha habido algunos intentos también‚ independientes, como por ejemplo el programa “Facing History and Ourselves” (Examen de la Historia y de Nosotros Mismos), diseñado por Strom y Parsons en 1982, el cual enfatiza la formación de actitudes y comportamientos morales al examinar el Holocausto durante la Segun da Guerra Mundial; o el programa “The Just Community Approach” (El Enfoque de la Comunidad Justa), diseñado por Kohlberg, que enfatiza la formación de valores morales que permiten vivir en una comunidad democrática. La realidad de los países latinoamerica nos en el presente muestra la necesidad de que la educación le preste más atención a la formación de la moral de las generaciones más jóvenes. A través‚ de los años la educación moral se ha dejado de lado y se han enfatizado otros aspectos de la vida académica. Aunque no hay una investigación que lo compruebe, esto parece estar muy relacionado con el incremento de la violencia, el nivel de corrupción y los actos de agresividad que ocurren a diario en la mayoría de los países latinos (Villegas-Reimers, 1994). 110
LA ESCUELA COMO UN ESPACIO PARA LA FORMACIÓN EN VALORES OSCAR NAIL
La tarea educar en valores implica un desafío en los procesos de formación de profesores. Se necesita desarrollar un Área Formati va Personal, que enfrente a revisar actitudes y valores personales, pues esto permitiría tener un profesional con una mayor apertura a las innovaciones que prontamente se avecinan en Educación y también facilitaría la formación valórica de los niños, ya que no es lo mismo educar en materias especícas como la aritmética, la his toria o el lenguaje, a tener que enfrentar la educación de valores como la libertad, el respeto, el amor, la solidaridad, la igualdad, etc. Sin lugar a dudas el tener que enfrentar la educación en valores requiere mucho más que una capacitación en materias especí cas, requiere fundamentalmente que el futuro profesional enfrente previamente la formación de sí mismo, la revisión de sus conduc tas, prejuicios, tabúes y mitos. Esta tarea educativa es un desafío porque los tiempos que enfrentan los niños en la actualidad son muy distintos a los de generaciones pasadas. Cada vez con mayor urgencia los padres necesitan de un profesional que los oriente en su función educadora ya que los niños viven con más exigencias cotidianas y se han sumado problemas de manejo conductual, indisciplina, baja autoestima y consumo de drogas en forma más precoz. Sin duda, estos y muchos otros problemas más justican cualquier acción que contribuya a la formación de un profesional más completo y con las competencias adecuadas para enfrentar estas problemáticas de la vida contemporánea.
EDUCACIÓN MORAL Y EDUCACIÓN EN VALORES Como ya planteaba Berkowitz en 1998, existe cierta confu sión conceptual sobre la educación moral y en valores, pues con frecuencia se utilizan los términos moral, ética, carácter y valores como sinónimos. El concepto más generalizado en el ámbito educativo es el de Educación en Valores, pero ¿qué son los valores? Para Cabello este concepto se aplica a “aquello que es valioso y que constituye el fundamento por el cual hacemos o dejamos de hacer una cosa en un determinado momento” (Cabello et al., 1999, p. 115). Para Escámez, el valor, como contenido de aprendizaje “se reere a las concepciones individuales de lo que es preferible por el sujeto: de ahí que los valores pertenezcan al ámbito del conocimiento” (Escámez et al., 2007, p. 24). La moralidad, en cambio es el valor que en último término guía el comportamiento. “Lo moral 111
constituye un valor como los otros, situándose al lado de éstos […] el valor moral es del tipo de los otros y representa lo mismo que ellos: aspectos valiosos de la realidad y la existencia” (Quintana, 1995, p. 440). En síntesis, la expresión educación en valores es más amplia que la educación moral. Por lo tanto en educación moral se toman en consideración, entre todos los valores, únicamente la clase especial de los valores morales, los cuales se reejan en el comportamiento moral. La formación en valores es fundamental en educación y, a su vez, la formación moral es fundamental para la formación en valores. La moral no se enseña, se construye por medio de la convivencia cotidiana con otros. La moral es como la gramática: podemos saber perfectamente sus reglas (por ejemplo ser especialistas en ética) pero ser incapaces de aplicarlas en la vida cotidiana (Freinet, 1972, en Quintana, 1995). A diferencia de los valores de naturaleza abstracta, los valores morales basan su importancia en el comportamiento cotidiano, de ahí se deriva su relevancia para la conviven cia escolar y la convivencia ciudadana. Filosócamente existen dos enfoques en la educación de valo res: el idealista, que los considera objetivos y absolutos, y el empi rista, que los tiene por subjetivos y relativos. Estas doctrinas axio lógicas se proyectan, naturalmente, en siguientes concepciones de la educación moral: 1.- La Educación Moral Dura, educación moral tradicional, basada en la propuesta de unas normas exigentes e intocables, que el educando debe aprender y atacar. 2.- La educación Moral Blanda, de tipo “dialógica”, “constructi vista”, “democrática”, basada en el enfoque de Kohlberg, en la cual los educandos establecen por consenso grupal las normas éticas que mejor le parezcan, respetando la idea de justicia. Cualquiera sea el colegio o institución formadora que desee educar en valores debe tomar alguno de estos enfoques. La metodología que luego debe emplear será un tema que cada institución debe resolver según el enfoque educacional asumido. Lo que está 112
LA ESCUELA COMO UN ESPACIO PARA LA FORMACIÓN EN VALORES OSCAR NAIL
claro es que la mera transmisión de valores es inecaz cuando “se limita a sermones valóricos y a colgar carteles con contenido moral” (Lind, 2007, p. 15). Por tanto la didáctica en la enseñanza de valores debe estar orientada siempre en el sentido de la construcción y la práctica de los valores en la vida cotidiana. El psicólogo alemán Georg Lind desarrolló un modelo de aprendizaje moral y demo crático denominado el Método Konstanz de Discusión de Dilemas Morales, basado en la teoría del Juicio Moral de Kohlberg aplica da a la educación moral con un método dialógico, participativo y constructivista. Con el MKDD se busca promover desde la escuela ambientes democráticos y construir principios morales universales a partir de estrategias pedagógicas (Lind & Vélez, 2005). Por otra parte se debe propiciar una coherencia entre un enfo que de educación en valores propuesto por la escuela y las prácti cas pedagógicas así como la vida cotidiana de toda la comunidad educativa. En el caso del rol de los profesores en educación en valores, Scheler plantea que los mandatos del educador no son tales, sino más bien pseudomandatos, en el sentido que no son autoritarios (dictatoriales o dogmatizantes), sino simples transmiso res de unas normas objetivas. Y agrega que una auténtica educación moral autoritaria no sería legítima, las órdenes morales que da el educador son de cosas que el educando debería ya hacer por sí mismo (sin su mandato) si fuese una persona madura, por eso Scheler las llama pseudomandatos y arma que en realidad el acto que sirve de base a la proposición imperativa pedagógica es tan solo un consejo, no una orden, y hasta añade que un educador que no puede tener convicción de que un alumno, acabada su forma ción, hará espontáneamente lo que él se siente obligado a mandarle, tiene el deber de abandonar su tarea educativa (Quintana , 1996) El profesor, por lo tanto, debe enfocarse en la formación moral para que los estudiantes alcancen la autonomía moral. En realidad la labor educativa debe encontrar su orientación en tre estos dos grandes lineamientos: una educación dialógica o una educación moral autoritaria. Pareciera que los tiempos actuales nos recomiendan un justo medio entre estas dos corrientes, es decir una Educación Moral Autoritativa. Este término dice relación a que se ha de proceder no con la autoridad personal (o institucional) del educador, sino con la autoridad de la ley moral. 113
La educación moral de un individuo debería abarcar a lo me nos tres áreas: cognitiva, afectiva y conductual. Un componente cognoscitivo, porque el individuo debe, primero, aprender cómo seguir un proceso de razonamiento sobre una situación que tiene implicancias éticas o morales; es decir, el individuo debe entender la situación y razonar sobre qué es lo se debería hacer en esa situación. Un componente afectivo, porque para que un juicio moral se transforme en una acción responsable, es necesario que la persona en sí misma aprenda a sentir el compromiso de actuar con base en su propio razonamiento moral. En otras palabras, el juicio moral por sí solo no implica un sentido de responsabilidad hasta que la persona siente que ese juicio le atañe a él o ella directamente, personalmente. Un componente conductual, porque un sentido de responsabilidad que no se traduce en una acción es incompleto, y la persona necesita aprender cómo actuar en respuesta a su propio juicio moral. Tener el sentido de responsabilidad por sí solo no es suciente, hace falta actuar consecuentemente a ese sentido. Además de atender a estos tres componentes, un programa de educación moral debe estar orientado por ciertos principios en su diseño o realización (Villegas-Reimers, 1994). Primero: el foco del currículo del programa podría estar centrado en algunos valores como: Responsabilidad, Tolerancia, Fraternidad, Respeto y Libertad, entre otros. Entendiendo estos valores como un repertorio adecuado a desarrollar en los docentes como ejemplo y modelos ante sus alumnos. Segundo: utilizar información existente en el área de la psicología del desarrollo moral. Debería ser un currículo basado en prin cipios generales de la psicología del desarrollo de manera tal que responda a las necesidades y características de los futuros profe sores de acuerdo con su edad y nivel de desarrollo. El razonamiento moral y la conducta moral siguen patrones de desarrollo que se relacionan con otras áreas del desarrollo como el cognoscitivo, el afectivo, el social, etc. Tercero: La educación moral debe ser parte de muchos aspectos del currículo general. Debería formar parte, no sólo en un ho rario especíco de clases, sino también formar parte de otras materias. No dictarlo como una asignatura separada, sino que deben 114
LA ESCUELA COMO UN ESPACIO PARA LA FORMACIÓN EN VALORES OSCAR NAIL
ser actividades insertas en los programas de las asignaturas en la formación del profesor. Cuarto: El currículo de educación moral debería ser diseñado prestándole atención al contexto sociocultural. Ciertos principios y valores morales son determinados por la cultura, y es importante respetarlos. La mayoría de las teorías de la psicología del desarrollo moral han sido formuladas en los Estados Unidos y en países europeos; muchas han sido evaluadas en contextos latinoamericanos, asiáticos y africanos, y aunque el patrón de desarrollo es el mismo, el contenido de la moralidad (las costumbres) es diferente. Por lo tanto, es importante adaptar las teorías a la realidad del país donde se van a implementar. Quinto: El currículo debería ser diseñado por diversos agentes educativos, especialistas, docentes con experiencia laboral y futu ros docentes, de tal manera que se respete la diversidad de opiniones y fuentes.
LA ATMÓSFERA MORAL Y LA COMUNIDAD DEMOCRÁTICA La escuela, como espacio de formación en valores, implica el desarrollo de un ethos particular. La Sociología moral, con expo nentes como Durkheim y Dewey, plantea la importancia del contex to socio-educativo para el desarrollo moral individual. El concepto de Atmósfera Moral, planteado primero por Kohlberg y desarrollado posteriormente por Georg Lind (2007, 2011), representa un nuevo enfoque de educación en valores morales basado en un método indirecto, es decir formar en valores a través del contexto. Es por esta razón que el mismo Kohlberg (2002), en su investigación edu cativa, trabajó en la construcción de Comunidades Democráticas, entendiendo que la educación en valores y particularmente la edu cación moral y ciudadana depende de un contexto que la propicie en la convivencia cotidiana. El enfoque de Comunidad Democrática o Comunidad Justa (Just Community) es considerado actualmente el mayor aporte de Kohlberg a la educación moral. El carácter democrático de las escuelas es una condición funda mental para el desarrollo moral. Como también lo señala Quintana, “para lograr un desarrollo moral en los establecimientos se debe 115
modicar la actual estructura de la clase en el sentido de procurar una mayor participación democrática de los alumnos, condición indispensable para que vaya madurando su sentido ético” (Quintana, 1995, p. 434). La formación ciudadana requiere de una formación en ciertos valores morales fundamentales. Para Adela Cortina (2000), las pro puestas de ética dialógica son las que mayor relación tienen con los derechos humanos, pues promueven valores morales como: 1. El respeto a los demás como interlocutores válidos. 2. El respeto a derechos fundamentales: fundamentales: los derech derechos os humanos de la primera, segunda y tercera generación. 3. El aprecio a valores generales o principios que subyacen a la declaración de cada una de estas generaciones de derechos: la libertad, la igualdad y la solidaridad. 4. El desarroll desarrolloo de una actitud y una competenci competenciaa dialógica necesaria para hacer operativa esta ética mínima. El cumplimiento de estos valores morales mínimos requiere como condición el que los ciudadanos asumamos un ethos dialógico. Esto signica, según Cox, establecer comunicación con los afectados por una decisión para que puedan expresar sus necesidades e intereses, y permitir la libertad de conciencia y de expresión para “poner en cuestión los acuerdos a los que se haya llegado, y criticar los conformismos y los poderes establecidos” cuando sea necesario. (Cortina, 2000, p. 110). Por otra parte, este ethos supone también el compromiso de participar en una comunicación argumentada en la que podamos fundamentar nuestras nuestras opiniones cuando nos sean requeridas requeri das (Cox et al., 2005, p. 20). Como señala Habermas (2001, en Cox et al., 2005) la práctica de discernimiento entre lo que es bueno y lo que no lo es, no se da a partir de la reexión de cada persona con su propia conciencia, sino por medio del diálogo, en la confrontación racional argumen tada que permite encontrar y acordar normas mínimas comunes, legítimas en la diversidad.
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LA ESCUELA COMO UN ESPACIO PARA LA FORMACIÓN EN VALORES OSCAR NAIL
En este sentido se enfoca Thomas Lickona sobre la educación del carácter, cuando plantea la formación moral de la ciudadanía como uno de los propósitos fundamentales de la educación moral en las escuelas. De esta forma, el carácter de la ciudadanía es la medida en que una masa crítica de individuos posee y encuentran su identidad en la sociedad y actúan en base a una visión moral compartida (Lickona, 2004). Kohlberg identica la atmósfera moral de una escuela con la moralidad de sus normas de gobierno y su sentido de solidaridad o, más aún, de comunidad. La moralización de un individuo y del centro educativo consiste en que vivan según el ideal de justicia, y esto exige que funcionen de un modo democrático (Kohlberg et al., 2002). Por tal motivo, este es te enfoque está basado en la democracia participativa y la elaboración de normas dirigidas hacia el creci miento moral individual y la creación de una comunidad donde se concreten y compartan las normas morales (Buxarrais et al., 2000). Los valores (y en ocasiones también ciertos contravalores) co ntravalores) circulan y se instalan en la escuela a través de múltiples canales y luga res. Los argumentan los profesores y ellos mismos, estos valores que verbalizan o, incluso, los ejemplican con su manera de actuar. actuar. Los valores también están presentes explícita o implícitamente en los libros de texto, en las valoraciones e interpretaciones en cla se de historia y ciencias sociales, de literatura, o en la moraleja de un cuento, en el procedimiento para distribuir los lugares en la clase. Hay valores morales en la conversación informal de la pro fesora con un niño a la entrada de la clase y en cómo los alumnos organizan un juego durante el recreo (Linde, 2009). El concepto de atmósfera moral reeja la suma de estas instancias que se dan diariamente en cada colegio y que constituyen su ethos o carácter moral característico. En resumen, la escuela como un espacio de construcción de valores, constituye un ambiente educativo donde se abren espacios diferentes: • Un espacio de existencia: de presencia de estar ahí en las circunstancias actuales, de participación, de d e respeto de sí, de respeto a los otros, de apertura, una actitud positiva, una participación real, 117
un espíritu abierto, tolerancia, escucha, solidaridad, ayuda, compa ñerismo, amistad. • Un lugar de encuentro: de debate, de discusión respetuosa, de cuestionamiento, un trayecto donde se puede hablar de la actuali dad, de cosas que nos conciernen, donde nos preocupamos de la vida escolar, la vida familiar, la vida con los compañeros(as), de la vida de los otros y de su legitimidad. • Un espacio de libertad: donde podemos expresarnos, plantear nuestras preguntas, tomar posición, expresar nuestras opiniones, pensamientos, justicarlas de vez en cuando, comprometerse, plantear actos concretos, demostrar imaginación, utilizar distintas formas de expresión: escritura en verso o en prosa, el dibujo, la pintura, el collage, el montaje. • Un espacio de creatividad: donde se elaboran exposiciones en sus distintas expresiones artísticas que otorguen a la escuela un estilo permanente de difusión de estos trabajos más allá de situa ciones puntuales como efemérides y aniversarios de los estableci mientos escolares, realización de videos, acciones que promuevan la diversidad del pensamiento y la creación artística y/o cultural. • Un espacio de losofía: nos hacemos preguntas sobre la vida, su sentido, por qué estamos aquí, nuestro rol, nuestros valores, nuestro lugar en la vida, la sociedad actual, del mañana, del ayer, de nuestro sentido y esencia. • Un espacio donde los valores de la enseñanza se viven en la cotidianeidad, a cada instante: humanismo, apertura, pluralismo, libertad de conciencia, democracia, más otros valores que se de rivan, como respeto, amistad, camaradería, solidaridad, tolerancia, tolerancia activa, escucha, escucha activa, compromiso, placer, trabajo, entrar en cuestionamiento, espíritu crítico, toma de responsabilidad, libertad de pensamiento, sin jamás olvidar al otro, y valorizando las diferencias, reejo de nuestra sociedad s ociedad heterogénea tan rica actualmente. • Un espacio proyectivo: donde se puede crear proyectos, participar, valorizarnos y valorizar a otros, informar y formarnos, crear espacios de encuentro y de intercambio. 118
LA ESCUELA COMO UN ESPACIO PARA LA FORMACIÓN EN VALORES OSCAR NAIL
La escuela se convierte así en un espacio donde la persona, vive desde y a partir de la expresión de sus temores, angustias, interrogantes, penas, alegrías, espacio que le permite reencontrarse consigo mismo y los otros a través del dialogar, vivir en el respeto de los unos hacia los otros y de nuestras diferencias, un estado existencial donde conocemos la vida, sus riquezas, sus bajezas, su belleza, su fealdad, un espacio donde aprendemos a vivir en con junto, a dialogar, a respetarse, a amarse, a dar prueba de espíritu crítico, a elegir y asumir las consecuencias de nuestra elección y de nuestros actos: un real aprendizaje para nuestra vida de futuro ciudadano responsable.
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METAS Y DESAFÍOS PARA LA EDUCACIÓN INCLUSIVA. UNA MIRADA DESDE LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES Por Jorge Sequeira
ANTECEDENTES COMPARATIVOS Y DE CONTEXTO Para comenzar quiero hacer un balance en cinco puntos, de las presentaciones y discusiones que he escuchado esta mañana, y de algunas conversaciones que he sostenido con colegas y los presentes, consi derando las preocupaciones que existen actualmente respecto a la educación en la región y en Chile. Primer Punto. No ha sido mencionado en esta jornada, pero está presente en el debate, la entrada de Chile en la OCDE. Esto ocurrió hacia el n del 2010 e implica nuevos elementos de comparación y desafíos. Exige ver la educación de manera distinta, desde un ángulo de país que ha logrado reconocido progreso macroeconómico pero que aún tiene grandes desafíos pendientes en el ámbito socioeconómico. El evidente desarrollo macroeconómico que signica la entrada al club de la OCDE, no implica necesariamente desarrollo social y reducción de las desigualdades. Es importante hacer esta diferencia. Como ilustración, hace más de dieciséis años que otro país de la región, México, ingresó a la OCDE, y sin embargo somos testigos de problemas sociales que allí persisten (algunos se han agravado como la violencia) y que necesitan resolverse con urgencia. 121
Segundo Punto. Si bien es cierto que la región América Latina y el Caribe ha logrado avances en Educación para Todos (EPT), por ejemplo en cobertura en enseñanza primaria universal (UnescoOrealc, 2012), existen rezagos importantes respecto a la calidad de la educación. Aquí es relevante la pregunta de por qué y cómo se ha avanzado en otras regiones, por ejemplo en el Asia. Efecti vamente hay países emergentes como la China o la India que pre sentan avances interesantes en diferentes campos de la educación. China ha hecho mucho progreso en términos de cobertura, sin em bargo aún persisten un poco más de 100 millones de analfabetos. Si bien en términos porcentuales esto representa menos del diez por ciento de la población, en términos absolutos se trata de un gran número de individuos. La India ha logrado bajar su tasa de pobreza del 73% a cerca del 38% en menos de veinticinco años, sin embargo, aún existen grandes segmentos de la sociedad en condiciones de pobreza e indigencia, un gran desafío para políticas inclusivas de desarrollo y de educación. Una pregunta que surge a partir de esta perspectiva es ¿cuá les son las diferencias reales entre los países en sus opciones de progreso hacia el desarrollo? Podemos identicar dos puntos que quiero mencionar basado en mi propia experiencia: En otras regiones, por ejemplo en el Asia, se observa más continuidad política sobre decisiones ya tomadas y sobre la implemen tación de políticas públicas. Nuevos gobiernos, democráticamente electos, independientemente de su orientación, no tienden a cues tionar logros y políticas públicas anteriormente aprobadas y/o negociadas. Claro que siempre hay cambios e inuencias, pero en general cuando se trata de estrategias a largo plazo, por ejemplo planes nacionales de educación, se tiende a preservar lo adquirido. Esto no parece ser el caso en la región América Latina y el Caribe donde a menudo, a raíz de elecciones, sean locales o nacionales, se observan muchos cambios y cuestionamientos que a menudo desembocan en tensiones sociales y mal uso de recursos. Otro aspecto que se observa es el fenómeno de las mega-ciudades (también presente en otras regiones) con problemas mayúsculos en términos de pobreza y acceso a servicios públicos de calidad. Ciudades con más de diez o quince millones de habitantes, con 122
METAS Y DESAFÍOS PARA LA EDUCACIÓN INCLUSIVA JORGE SEQUEIRA
poco acceso a servicios esenciales como la educación, el transporte, la salud o el agua potable, son comunes. Esto se observa en grandes ciudades latinoamericanas y también en “ mega-cities” como Karachi, Bangkok o Mumbai. Este fenómeno presenta un dilema creciente para parlamentarios, políticos y decidores respecto a la inversión y la mejoría de servicios. Además a menudo las zonas rurales se ven desfavorecidas lo que provoca más emigración hacia las ciudades lo que a su vez ejerce aún más presión sobre los servicios urbanos. Tercer Punto: ¿Recursos naturales v/s sociedades del conocimiento? Parte del análisis comparativo se reere a cómo los países están logrando su desarrollo económico. Por ejemplo, países como Chile y México deben mucho de su desarrollo a los recursos natura les y a la industria minera. Sin embargo hay otros países, por ejemplo Corea del Sur, que no cuentan con cantidades signicativas de recursos naturales, y han decido enfatizar sus contenidos y métodos educativos hacia la construcción de sociedades del conocimiento. Otros ejemplos serían Singapur o Hong Kong donde no hay tampoco recursos naturales, y sin embargo están en la punta de desa rrollo tecnológico, con niveles admirables de educación. Desde una perspectiva educacional se ha dado énfasis a sistemas de educación inclusivos y de calidad para todos, a largo plazo, sin coerción de in uencias externas; en otras palabras, un proyecto país que trasciende agendas políticas. Cuarto Punto. Categorías sociales. En nuestra región existe la convicción que para llegar a ser alguien en la sociedad hay que pasar por la Universidad. Hay una desvalorización importante de las carre ras técnicas y profesionales. Esto se maniesta en comportamientos de menosprecio y de indiferencia frente a las opciones educativas diferentes a la universitaria. Eso no existe en otros países y regiones. Aún más, es bien conocido que en muchos países de la OCDE, la pequeña y la mediana empresa, que se nutre de la enseñanza técni co profesional, es el motor de la economía y generadora de empleos. Quinto Punto. Equidad. La región América Latina y el Caribe es la que más ha avanzado en “educación para todos” a nivel mundial. A pesar de ello, es y sigue siendo, la región más desigual de todas (Unesco & Sep México, 2012). 123
Desde la perspectiva de la UNESCO, la desigualdad va más allá de la medición del ingreso con el coeciente de Gini. Se trata tam bién de la carencia de oportunidades y del bajo acceso a servicios sociales de calidad como la educación o el trabajo decente. De acuerdo a estudios de la CEPAL, un tercio de la economía de la región es informal (Gómez Sabaíni & Morán, 2012, p. 24). ¿Quiénes participan en ella y qué nivel de educación tienen? Estamos hablando sobre todo de personas que saben medianamen te leer, escribir o contar. Que trabajan en ventas callejeras, tienen trabajo ambulante en zonas rurales o son empleadas domésticas con poco reconocimiento. Aunque no contribuyen a la carga tributaria nacional, sí generan demandas como salud básica, transporte y educación. Esta situación tiende a exacerbarse con el crecimiento demográco. Algunos países de la región región han desarrollado políticas sociales inclusivas para responder a este fenómeno, por ejemplo a través de subsidios, bonos familiares y escolares, y transferencias condicionadas. Pero en países con menos recursos como en Amé rica Central, es difícil llenar estas necesidades sociales. Lo anterior es una pequeña reseña de conclusiones que aportan al debate. Vamos ahora a mi presentación.
EDUCACIÓN INCLUSIVA ¿Qué es educación inclusiva? La Educación es un asunto que nos concierne concier ne a todos, pero ¿cómo se puede lograr una educación educación de calidad para todos y todas? Una sociedad inclusiva es el resultado de un conjunto de políticas económico-sociales coherentes y justas, just as, que bene benecie cienn a toda la ciud ciudadan adanía. ía. Per Peroo ¿por qué tant tantaa presión sobre la educación? Porque justamente la educación nos permite transformarnos y progresar. De ahí que es crucial pensar en una educación inclusiva y de calidad para todos los ciudadanos de todas las edades y condiciones. Vamos a ver se logra esto paso a paso.
IMPLEMENTANDO EDUCACIÓN INCLUSIVA Y DE CALIDAD Los Ministerios de Educación tienen a su cargo el diseño y la implementación de políticas inclusivas de manera que el sistema 124
METAS Y DESAFÍOS PARA LA EDUCACIÓN INCLUSIVA JORGE SEQUEIRA
educativo se transforme también en un sistema inclusivo. Algunos ejemplos: educación para niños de grupos originarios que no nece sariamente hablan el español (México, Guatemala, Bolivia); distan cia entre la escuela y la comunidad donde residen los estudiantes; formación de docentes capaces de responder a diversos tipos de situaciones y necesidades en el aula; libros de texto de calidad con métodos y contenidos en armonía con el contexto de los estudian tes; etc. Estos y otros factores factores determinan la inclusión o visto de otra forma, son factore factoress excluyentes. Para lograr una educación inclusiva hay tres imperativos: la cali dad de la educación, que justamente pasa a través de los docentes y los directores de escuela; políticas públicas inclusivas y la volun tad política nacional plasmada en un proyecto educativo país de mediano y largo alcance. Para explicar esto tenemos la fórmula V+P+A+L+C V+P+A +L+C.. Vamos Vamos a ver qué quier quieren en decir decir estas estas clav claves. es. Primero que nada la V es la visión de la educación que tiene el país, el Ministerio, los padres, los gremios, etc. Tiene que ser una misma visión. Se necesita mucho diálogo social para lograr esto, pero es posible. Algunos países han avanzado mucho en ello, para tener una visión coherente y común de lo que es la educación. La P es el posicionamie posicionamiento nto físico, geográco y de infraestructu infraestructura ra de las escuelas. Deben ser apropiadas y cercanas, que acepten combinaciones de estudiantes diferentes: con discapacidades, de pueblos originarios, de distintos lugares, etc. Eso quiere decir una combi nación inteligente de manera que la diversidad se convierta en un factor de inclusión. La A de apoyo: de los padres, gremios, grupos profesionales y obviamente del Ministerio de Educación y sus recursos para que los docentes puedan ser formados y para que haya buena infraestructura y materiales didácticos. La L de liderazgo, es muy importante. El liderazgo escolar es fundamental. La investiga ción demuestra en los últimos diez años que es un factor determinante en el desempeño de las escuelas, en especial el liderazgo escolar a través de los directores y directoras de escuela. La C se concentra en el currículum que debe ser adaptado al contexto local sin pérdida de la calidad y sometido regularmente a un monitoreo y evaluación objetiva. Para resumir: en cada país, el Ministerio de Educación, la comu125
nidad, la escuela, los docentes y otros actores actores pueden inuir y participar en la construcción del modelo de educación. Esa es la primera conclusión. Una segunda conclusión es que el verdadero desafío para la educación inclusiva está en la escuela y sus prácticas, involucrando a todos: estudiantes, directores, directores, docentes y padres.
EDUCACIÓN PARA TODOS EN CHILE ¿CUÁL ES EL CONTEXTO? Cada país se ha comprometido desde el año 2000 para el año 2015 a cumplir con las seis metas de Educación para Todos. Chile como todos los países presentará un informe de resultados en el 2015 . Cada país avanza a su propio ritmo, con sus propios recursos, respecto a cada meta. 1
Por ejemplo en Chile, la meta número dos, enseñanza primaria universal, está casi lograda o a punto de cumplirse pues hay casi cobertura universal de educación primaria en el país. A nivel regional regional otros países han logrado también progresar progresar en esta y otras metas. En el año 2008 accedían 58.2 millones de d e niños (95%) a educación primaria, quedando fuera sólo 2,9 millones (5%). (5%) . Estas cifras se han mantenido estables desde el 2004 y se gracan a continuación.
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Las metas declaradas de “Educación Para Todos” (Dakar, 2000) son las siguientes: 1) Atención y educación de la primera infancia; 2) Enseñanza primaria universal; 3) Atender las necesidades de aprendizaje de los jóvenes y adultos a lo largo de la vida; 4) Alfabetización de adultos; 5) Paridad e igualdad entre los sexos y 6) Calidad de la educación. Véase presentación de Objetivos de Educación para todos en http://www http://www.unesco.org .unesco.org
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METAS Y DESAFÍOS PARA LA EDUCACIÓN INCLUSIVA JORGE SEQUEIRA
Evolución acceso a educación primaria, 2000-2008
Fuente: UNESCO / OREALC, 2012.
Por su parte, a nivel pre-primario, la matrícula ha ido incremen tándose. En el año 2008, por primera vez, se superaron los 20 mi llones de niños matriculados en el nivel pre primario. Esto se explica porque, por un lado, muchos países han establecido uno o dos años de la educación inicial dentro de la educación obligatoria, y por otro lado, han tendido a universalizar la oferta educativa en las edades de 5 y 4 años de edad. La tendencia descrita se graca a continuación. Evolución acceso a educación pre-primaria 2000–2008
Fuente: UNESCO / OREALC, 2012.
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La meta número cuatro, alfabetización o educación de adultos, está también muy avanzada en Chile (98,2% según UIS, 2009).No es lo mismo en otros países como Brasil, México o Nicaragua. La meta 3 (aprendizaje de jóvenes y adultos a lo largo de la vida), se puede relacionar con la matrícula en educación secundaria y superior. Las tendencias en ambos casos muestran incrementos evidentes en la región entre el año 2000 al 2008. Evolución tasa neta de matrícula en secundaria
Fuente: UNESCO / OREALC, 2012.
De acuerdo al gráco anterior, es posible armar que 6 países incrementaron más de un 30% su cobertura en educación secun daria. Por su parte, otros 7 países incrementaron su cobertura entre un 15% y 30%. A pesar de estas cifras positivas, aún quedan tareas pendientes. La cobertura educativa sigue siendo baja en varios países. Hay retos pendientes en relación a la conclusión del ciclo secundario pues 45% de los jóvenes no completan este nivel. Las desventajas en términos de completar el ciclo secundario se complejizan en zonas rurales, sobre todo en grupos provenientes de estratos socio-eco nómicos bajos y en grupos de etnias originarias. Según la CEPAL al menos 12 años de escolaridad es el capital educativo mínimo para que un individuo logre alcanzar un trabajo decente y lleve una vida 128
METAS Y DESAFÍOS PARA LA EDUCACIÓN INCLUSIVA JORGE SEQUEIRA
digna (1997), pues a partir de los 12 años de escolaridad la probabilidad de conseguir una ocupación con un ingreso que asegure un nivel de vida adecuado aumenta en un 80%. Respecto a la educación terciaria, la región ha visto un creci miento acelerado en los últimos años. Entre el 2000 y 2008, la tasa de matrícula pasó del 22% al 38%. Se debe considerar sin embargo que este proceso es heterogéneo. Hay países como Argentina, Cuba, Uruguay o Venezuela en donde el acceso es muy elevado y otros como El Salvador, México o Paraguay con niveles bajos. En el año 2000, los niveles de acceso a educación terciaria eran similares a otras regiones como el Asia Central o los Estados Árabes, pero hoy en día estos niveles están por encima. Observemos el gráco siguiente. Expansión de la Educación Superior en el siglo XXI2
Fuente: Elaboración propia en base a datos UIS
Si bien se ha incrementado considerablemente el acceso a la educación en la región, aún se cuentan aproximadamente entre 36 y 40 millones de analfabetos. Comparado con indicadores equivalentes en China o en la India esta cifra no se ve tan alta; sin embargo existe el fenómeno preocupante del analfabetismo funcional que se estima aproximadamente a unos 73 millones de personas. Estas En el gráco no se incluyen los datos de Asia y Pacíco porque valores regionales están siendo revisados por el “UNESCO Instute for Stascs” (UIS). Hay que vericar la causa. Esta es la única región en la que el crecimiento fue similar al de América Lana y el Caribe gracias al creci miento de China principalmente. UIS disponible en: hp://www.uis.unesco.org 2
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son personas que medianamente saben leer, escribir o contar. No son completamente analfabetas pero tampoco pueden integrarse al mundo del trabajo en forma digna y reconocida. No pueden tomar decisiones informadas ni ejercer sus derechos plenamente. Muchos viven al margen de la sociedad y están en ese tercio de economía informal que he mencionado. Mientras esta cifra no se reduzca permanecerán los problemas de pobreza y desigualdad. Es una cifra en la que vale la pena pensar ya que frena el progreso socio-económi co de los países. En Chile como en toda la región, la meta número seis, calidad de la educación no se alcanzará al 2015. Este es el gran desafío regional y nacional: calidad de la educación.
BALANCES Y DESAFÍOS Aparte de las seis metas de “Educación para Todos” tenemos otros desafíos que son las metas del milenio . Chile como todos los países las ha suscrito en el 2000 y presentará un informe de progreso también en el año 2015. La primera, la más importante de las metas del milenio, es la reducción de la pobreza. La segunda, muy ligada a la meta dos de “Educación para Todos”, es educación primaria universal. 3
Con esto quiero aclarar que hay una serie de acuerdos y com promisos internacionales, suscritos por los países, sobre los cuales las Agencias del sistema ONU estamos todas trabajando al uníso no. Pero también hay nuevas metas y desafíos emergentes que no se pueden ignorar. Por ejemplo puedo mencionar educación para combatir el cambio climático, un tema relativamente nuevo. Hoy día sabemos que es el cambio climático es un serio problema y que la educación puede jugar un papel primordial en su mitigación. En otras palabras, se trata de una agenda de desarrollo abierta y exible. La siguiente imagen explica algunos vínculos entre las metas de Educación para Todos y las metas del milenio. Las metas declaradas en los “Objevos del Milenio” (2000) son las siguientes: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) Lograr la enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer; 4) Reducir la mortalidad infanl; 5) Mejorar la salud materna; 6) Combar el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) Garanzar la sosteni bilidad del medio ambiente y 8) Fomentar una alianza mundial para el desarrollo. Disponible en hp://www.un.org/spanish/millenniumgoals/ 3
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METAS Y DESAFÍOS PARA LA EDUCACIÓN INCLUSIVA JORGE SEQUEIRA
Comparación metas ODM y EPT
Fuente: Elaboración propia
Los Ministerios y los gobiernos encuentran dicultades para responder a necesidades nacionales y al mismo tiempo a compromisos internacionales. Como lo he mencionado, hay metas que están ligadas, por ejemplo, la meta dos del milenio, educación primaria universal, es similar (no es la misma) a la meta dos de Educación para Todos. Los gobiernos pueden decir “estamos trabajando en las dos y las dos se están logrando”. Pero hay otras cuyo vínculo no es tan directo. Se puede decir que las metas de “Educación para Todos” contribuyen a lograr las metas del milenio (por ejemplo para salir de la pobreza, una persona debe ser alfabetizada) aunque, por sí sólo, esto último no es suciente. Para combatir el VIH & SIDA se considera que hasta la fecha la edu cación es “la única vacuna”. En términos educativos los/las jóvenes y los/las adultos representan los grupos objetivos hacia los cuales los mensajes de información y de protección son dirigidos. Con respecto a la desigualdad, como se ha mencionado antes, esta es la región más desigual de todas. En cuanto a llenar las brechas 131
educativas, aún quedan cerca de 3 millones de niños sin escolarizar en la región, y de 36 a 40 millones de analfabetos. Muchos jóvenes no completan la educación secundaria, lo cual los sitúa en el umbral de la pobreza. La región ha visto un crecimiento signicativo del acceso a la educación en los ámbitos público, privado y semi-privado. Sin embargo no hay que ver la cobertura solamente. Se trata también de analizar lo que se está estudiando y si la educación que los estudiantes es tán recibiendo es de calidad. ¿Lo que están estudiando, responde a las necesidades futuras del país? En América Latina y el Caribe no se hace mucho este tipo de proyecciones. En el nivel secunda rio, muchos estudiantes desertan y muchos no reciben orientación apropiada para seguir sus estudios o analizar otras opciones como la enseñanza técnico profesional. La educación superior deber ser directamente ligada al desarrollo socio-económico del país. Debe ser el motor de la economía, pero para que esto ocurra se requiere vincular la oferta de educación superior con los planes nacionales y sub-nacionales de desarrollo. 4
La deserción escolar se ha concentrado principalmente en la educación secundaria y este es un fenómeno que preocupa. Es necesario desarrollar estructuras curriculares abiertas, exibles, con puentes entre temas y entre carreras futuras, con conexiones en tre carreras técnico-profesionales e institutos profesionales. Insisto, es necesario darle mucha más valorización a las carreras y labores técnico-profesionales que están directamente ligadas a la creación de empleos. En el caso de Chile, país de tradición minera, hace falta miles de técnicos especializados en los próximos años que el país debe generar ¿Está el país en posición de hacerlo? Un tema adyacente son los desastres naturales, que han ocurrido y siguen ocurriendo en la región y en Chile. Un desastre puede implicar un retroceso en años de inversión en educación. Con un día de terremoto, de huracán o de tsunami se pierden avances signicativos. La prevención es, pues, fundamental para proteger los logros adquiridos en educación. Véase: Orealc - Unesco Santiago; Llece (2008): Los aprendizajes de los estudiantes de América Latina y el Caribe. Primer reporte de los resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo. Disponible en http://unesdoc.unesco.org/ images/0016/001606/160660s.pdf 4
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METAS Y DESAFÍOS PARA LA EDUCACIÓN INCLUSIVA JORGE SEQUEIRA
Otro desafío es mejorar la calidad de la educación al nivel de competencias. En un estudio que la UNESCO ha llevado a cabo , Chile está en un nivel superior en la región en educación primaria. Sin embargo las pruebas PISA de la OCDE (que se reeren más a secundaria) demuestran que los estudiantes chilenos pueden mejorar sus destrezas en lectura, ciencias, matemáticas si se comparan con otros países de la OCDE . 5
6
Otra gran tarea se vincula a los factores de exclusión y de marginación. La exclusión impide la movilidad social y la reducción de la pobreza. En ese sentido y pensando sobre todo en educación inclusiva, el lugar de domicilio, el origen étnico y el género pueden convertirse en factores de exclusión. Tal vez esto ocurre en me nos grado en Chile, pero sí ocurre en otros países y tenemos que ver cuáles son las causas y como remediarlos. El siguiente gráco muestra la incidencia de los factores de exclusión en la conclusión de estudios secundarios.
Orealc Unesco, Chile (2003): “La Educación de Jóvenes y Adultos en América Latina y el Caribe. Hacia un Estado del Arte. Informe Regional de América Latina y el Caribe para la Conferencia de Seguimiento a CONFINTEA V, Bangkok, septiembre de 2003” Disponible en http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001389/138996s.pdf 5
Orealc Unesco, Chile : Informe Regional sobre la Educación para Todos en América Latina y el Caribe. Tailandia 22 a 24 de marzo 2011. Disponible en http://portal.unesco.org/geography/es/les/13904/13008239403EPT_Informe_Regional_Tailandia_21marzo2011_ esp.pdf/EPT+Informe+Regional+Tailandia_21marzo2011+esp.pdf 6
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Indice de paridad en inclusíon de la secundaria, ALC
Fuente: Elaboración propia.
Como se aprecia en el gráco anterior, en América Latina la igualdad de género casi se ha logrado; sin embargo cuando habla mos de paridad de ingreso todavía estamos lejos en términos de equidad. Si bien lo que parece incidir más en la desigualdad en la región se relaciona con el ingreso, también el lugar de residencia y el lugar de trabajo son factores que inciden en la exclusión. Quiero terminar con tres apreciaciones personales. Primero, los países en la región han logrado avances importantes en “Educación para Todos” sobre todo en términos de cobertura. Hay que reconocerlo y protegerlo. Segundo, la voluntad política es y seguirá siendo un factor clave para lograr las metas de Educación para Todos y seguir avanzando, sobre todo en lo que respecta a la reducción de la desigualdad y al rol esencial de la educación en esta tarea. El tercer punto, un poco “escondido” es que cada país debe desarrollar sus propios modelos y políticas de inclusión, con sus respecti vos mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas. Siempre es bueno escuchar a los demás y compararse con otros países, pero cada país debe generar sus propias soluciones, consensuadas, y de acuerdo a sus posibilidades scales.
REFLEXIONES SOBRE LA EDUCACIÓN PARA EL CHILE QUE QUEREMOS. UNA MIRADA DESDE LAS EXPERIENCIAS EXTERIORES Por Abelardo Castro
EDUCACIÓN COMO FACTOR DE DESARROLLO Primeramente quiero referirme a un tema central. No creo que exista claridad o consenso general sobre el Chile que queremos. Esto, generalmente, explica por qué los sistemas educacionales aparecen como disociados de sus realidades o no cumpliendo lo que se espera de ellos. En la visión más tradicional, la educación es un fe nómeno que surge del acervo cultural de la humanidad, y es el instrumento que hace posible la transferencia de ese acervo de una generación a otra la que a su vez hace nuevos aportes que son incorporados a la educación. En ese sentido, la educación depende del desarrollo de la sociedad para su crecimiento y estabilidad, y de la misma manera contribuye al desarrollo de la sociedad. En un momento de la historia se toma conciencia del valor que tiene, ya no del valor individual sino que del valor colectivo como elemento estratégico en el desarrollo de una comunidad o país. Este hecho que visualiza con mayor nitidez a partir de los hallazgos de la Nueva Teoría del Crecimiento que otorga a la tecno logía y en su extensión a la educación como elemento central de desarrollo (Solow, 1992). 135
De acuerdo a esta misma visión, los sistemas educacionales pueden clasicarse en: de subsistencia, de desarrollo limitado, emergente e impulsores de desarrollo. Los sistemas educacionales de Finlandia, Suecia, tienen las ca racterísticas que los destacan porque en un determinado tiempo se decidió por un determinado tipo de desarrollo como es construir su economía en base a valor agregado. Por lo mismo, sus políticas educacionales apuntan a fortalecer ese aspecto central de su de sarrollo para lograr el bienestar de la población (declarado como el n último del estado). En ese contexto, la educación está asociada a una serie de medidas estratégicas del estado como también una variable que promueve el desarrollo Finlandia, después de la Segunda Guerra Mundial, es un país que queda absolutamente en la miseria. Como opción futura de desarrollo toma como referente la experiencia de sus vecinos, Sue cia, que ya estaba casi completamente alfabetizada hacia nales del 1600. Que vivenció la miseria de la guerra (perdió Finlandia en la guerra con Rusia en 1810) e inició una estrategia de desarrollo ba sada en el comercio de productos tecnológicos y materias primas con valor agregado. Vecino de la entonces Unión Soviética, Finlan dia queda con un estatus de neutralidad y sin recursos naturales sucientes como para poder vivir de ello. Su única posibilidad era captar la tecnología que pasaba a través de Finlandia a la Unión So viética y llegar a ser en algún momento proveedor de tecnológica. Bajo esa perspectiva, se requería mejorar su sistema educacional. Tal como lo hizo Suecia a mediados del 1800 y la gran inversión en investigadores en la década del 1920. Para Finlandia, la educación es un instrumento de desarrollo y decide tomar una serie de medidas. Una de ellas es la descentrali zación del sistema de educación superior. En el año 1985, Finlandia ya tenía una cobertura territorial prácticamente completa de educa ción superior. Este es un hecho interesante para el análisis del conjunto del sistema educacional de Finlandia. Así, por ejemplo, el éxito de la educación secundaria de Finlandia en la Prueba PISA se trata de explicar a través de muchas variables de tipo pedagógico, lo que en 136
REFLEXIONES SOBRE LA EDUCACIÓN PARA EL CHILE QUE QUEREMOS ABELARDO CASTRO
rigor es así. No obstante, no es de menor importancia el hecho que en cada provincia exista oferta de educación superior que de ma nera muy directa motiva al logro educacional también en las zonas rurales. Así, por una parte el país capta el talento de las regiones y las incorpora a su desarrollo y, por otra parte los padres exigen tener un buen sistema educacional para que sus hijos ingresen a la educación superior, generando así un círculo virtuoso. En ese sentido, como preocupación del Estado, hay que ver la educación al menos de tres maneras. Primero, que su desarrollo es un acto de política pública en tanto aporta al bien común. Segundo, que pasa a ser una preocupación central del estado en términos de su administración y nanciamiento, y tercero cuando se decide impulsar el desarrollo de ella en países como en Suecia, Dinamarca, y Holanda, la educación está, en términos generales, por sobre el interés privado, porque existe una necesidad superior que al mismo tiempo resuelve los intereses privados fundamentales, a través de lograr el bienestar de todos. Desde este enfoque, entonces, cabe preguntar, ¿cómo se percibe desde esa perspectiva la escuela? En términos más concretos, la escuela es un espacio de formación social y de encuentro de diversidad cultural y al mismo tiempo socioeconómico donde se funden los principios de democracia: la tolerancia, respeto a la di versidad y a la inclusión. Desde una perspectiva estrecha se podría pensar que estos son solamente valores ético-morales, no obstante, temas como la in clusión tienen que ver con también con el desarrollo. Nuevamente la lógica de los países que fundan su desarrollo en el valor agregado es la siguiente: Si el país que quiera desarrollar su economía en base al valor agregado necesariamente tiene que captar la inteli gencia ampliando lo más posible la base desde donde obtenerla. No le basta la inteligencia de un grupo social determinado, sino tiene que captarla desde el conjunto de su población. Por lo tanto, mientras más niños en las escuelas, más personas con los recursos necesarios para desarrollarse en la escuela y a tra vés de ella la educación superior y el mundo laboral. Aun no nece sariamente de forma lineal mayor innovación y más se benecia el 137
Estado, más se benecia la nación en términos de riqueza a través de más ingresos por impuestos productos de mayor intensicación del comercio. Más dinero para invertir en bienestar. Por eso el tema de la inclusión no es solamente un tema ético moral, sino que también tiene que ver con el potencial intelectual de un país, cómo lo moviliza y le da condiciones para su realización en términos de innovación de bienes y servicios y la apertura a más posibilidades personales de desarrollo en el contexto de una sociedad de bien estar.
EDUCACIÓN EN LA SOCIEDAD DE CONOCIMIENTO El desarrollo de la sociedad de conocimiento requiere de la formación de competencias en alumnos, para que ellos, después como ciudadanos integrados a la sociedad en el mayor grado posible, sostengan el desarrollo país basado en la ciencia, tecnología y experiencia probada y tradiciones culturales. Este ha sido un tema central que ha fundamentado el presupuesto nacional de Suecia en el área de Educación en donde también la inclusión es un tema central. En el trabajo de aula, esto se expresa en la importancia que se le da al trabajo grupal y a la educación en base a resolución de problemas. Por ejemplo, cuando se ingresa a una escuela nórdica en general no suele verse al profesor delante de los alumnos diri giendo las clases. Hay muchos alumnos conversando y trabajando en grupos, resolviendo problemas. Las actividades apuntan más al desarrollo de la capacidad de procesamiento de la información y generación de conocimientos que al aprendizaje de contenidos. En cuanto a la Educación superior, a pesar de tener una gran cobertura que en Suecia puede alcanzar al 40% de los egresados de una cohorte de enseñanza media, sigue siendo bien tradicional, de aprendizaje de competencia y conocimientos de alto nivel. Los académicos asumen que trabajan con élite intelectual y se sienten partícipes de la formación de esa élite. Por lo mismo están estric tamente regulados en tanto en la formación de esa elite, las exi gencias de calidad son muy altas. Y por eso mismo, los sistemas de educación superior no se expanden a una velocidad tan alta como la nuestra ni de manera tan desarticulada. Se hacen análisis muy precisos de lo que la sociedad requiere para su fortalecimiento actual y futuro. Primero, porque la educación superior es de alto 138
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costo tanto individual como social; segundo, porque la educación terciara es, a su vez, la base para un estadio posterior de formación en donde se juega la infraestructural intelectual más avanzada y de la que dependerá la creación de valor agregado. En resumen, la Educación superior se orienta a la formación de la elite, como profesionales, cientícos o tecnólogos asociados a la producción del conocimiento y tecnologías capaces de promover la innovación cuyo producto es el valor agregado a productos y servicios comerciables. Por así decirlo, es el motor escondido de la economía. Los resultados educacionales en un país y los productos que de ellos se derivan están directamente relacionados con la inver sión pública en educación. En los países que apuntan al desarrollo descrito, cuyo norte es el bienestar de su población, es el Estado el que asume la responsabilidad casi plena de la educación. La vi sión de su valor estratégico es tal que el estado no puede dejarla al vaivén del mercado. Actualmente en Chile ocurre lo contrario, pues es uno de los países que tiene más inversión privada en educación.
INVERSIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO Cuba, Finlandia, Suecia, Bélgica, Grecia, Portugal, Dinamarca, Irlanda, y Finlandia están dentro de los países que tienen una mayor inversión pública. Y esta inversión pública no es casual, porque el gobierno es el que pone el dinero y la regulación, pero no necesa riamente la propiedad. En Chile, como hay altos niveles de gasto privado en la educación superior, hay menos posibilidades de regulación estatal. En Suecia, casi dos mil estudiantes entran a estudiar doctora do anualmente. Además, ellos tienen que estar en condiciones de estudiar de manera exclusiva en los programas. No puede haber estudiantes de post-grado sin recursos garantizados por el estado. Los cupos son por tanto muy limitados. El nanciamiento proviene de variadas fuentes. Los post-grados que tienen mayor número de doctorandos son Medicina, Ciencias Naturales, Tecnología y Cien cias Sociales. Las tres primeras son las áreas en las que Suecia está reconocida internacionalmente por la calidad de sus produc tos representada desde el punto de vista del comercio. 139
Los estudios doctorales están fundamentalmente nanciados por el Estado. Se trata de becas equivalentes, al menos, al sueldo de un profesor sueco de enseñanza media. No son para aranceles ni matrículas porque las universidades son gratuitas en todos sus niveles. Otros doctorados se nancian con fondos propios de las universidades como parte del perl de su desarrollo. Además hay préstamos de estudio, apoyo a la formación doctoral, y nancia miento de la industria de alta tecnología o servicios públicos. Todo lo que es beca o inversión en investigación por parte de la industria, puede ser descontado de los impuestos. De todas maneras habría que reexionar acerca de la inversión privada en educación. En Suecia en términos de educación superior, incluso, existe el cargo de profesor adjunto que es especialmente diseñado para investigadores de la industria de alta tecnología para que trabajen en las universidades. Parte de ello lo aporta el Estado y parte la indus tria de la alta tecnología. En Finlandia, Noruega, Suecia, y Dinamarca, los profesores uni versitarios, al igual que en la enseñanza media, tienen pocos alum nos pero, además, pocas horas lectivas directas. Casi la totalidad de la formación apunta a la capacidad de resolución de problemas. El desarrollo de la creatividad y de la capacidad de innovación de sus estudiantes es un eje central de los procesos formativos. Por lo tanto, mientras mayor individualización y personalización en la enseñanza tanto mejor en la medida que les permite trabajar más la resolución de problemas. Toda la experiencia demuestra que, independientemente de si el proveedor de educación es público o privado, el Estado sí debe tener un fuerte control sobre lo que ocurre en educación. No hay atajos para el desarrollo cuando se quiere que la educación sea el impulso de los cambios en una sociedad y que la educación sea el eje cuando se construye una sociedad para el bienestar de la población.
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EDUCACIÓN COMO PRIORIDAD NACIONAL Un sistema educacional exitoso no solamente depende de cuánto dinero se invierte en términos generales por estudiante, sino cómo se promueve el desarrollo intelectual de los estudiantes que constituirán la infraestructura intelectual del país. En Chile, la in versión en educación superior no es tan menor al promedio que presentan los países de la OCDE, pero en lo que respecta a sus resultados formativos sí estamos muy lejos de su promedio. Al me nos en cuanto a promedio de años que demoran en titularse sus estudiantes. Lo anterior es parte de una cadena de hechos que Chile debe superar. La inequidad social en la educación escolar y media, de bido entre otras razones a las enormes diferencias en la calidad de formación de profesores, repercute en la calidad de los egresados de la enseñanza media que accede a la educación superior. Se suma a lo anterior las poco atractivas remuneraciones de los do centes. Finlandia, en ese sentido, se caracteriza por pagar sueldos com parativamente altos y los docentes tienen un alto estatus social. Además, es una de las profesiones más reguladas por el Estado. De hecho, los planes de estudios de la formación de profesores son aprobados por el Estado y son prácticamente iguales para todo el país. Lo mismo ocurre en Suecia. Cuando se mira la estadística en cuanto a participación del Esta do en educación y se cruzan esos datos con la estadística que describe el número de patentes por habitantes se muestra con claridad que aquellos países que más invierten en educación como Estado son también los que más patentes presentan por habitante. Ade más, su sistema educacional está diseñado para facilitar el esfuerzo intelectual tanto personal como colectivo. Como resultado, logran un mejor estándar de vida, un mayor índice de desarrollo humano, y tienen mayores índices de equidad como es el caso de Dinamarca, Finlandia, Japón, Suecia, Bélgica, y Noruega. Lo más importante, es que se trata de una equidad real sustentable en tanto se basa en la calidad del nivel de las remuneraciones y en un porcentaje muy bajo en subsidios. 141
Es importante destacar que si la sociedad se decide a avanzar hacia un sistema productivo basado en el valor agregado, debe necesariamente considerar y abarcar al conjunto de ella. Y al tomar al conjunto de la sociedad como base para la construcción de su infraestructura intelectual no se puede dejar a alguien fuera porque los necesita a todos y, por tanto, se generan condiciones para una sociedad más equitativa. De hecho, los países nórdicos también tienen los mayores índices de democracia. En breve, si nuestro país quiere salir adelante, con el intelecto de todos, tenemos que abrir los espacios de participación a una educación de calidad para to dos. Ahora bien, una educación de calidad no signica solamente calidad en la transmisión de contenido. De hecho, las experiencias nórdicas sugieren que cuando las personas aprenden a vivir en democracia los países se desarrollan más rápidamente. Aprenden a cambiar, a respetarse mutuamente y a darse cuenta que la otra persona puede tener o no razón y la fórmula para dilucidar contro versias es el diálogo constructivo.
SE REQUIERE UNA DEMOCRACIA EXIGENTE A pesar de que Chile tiene indicadores más bajos en educación con respecto a los países de la OCDE, no puede armarse que no se ha avanzado mucho en los últimos años. Existe un nuevo currí culum, las remuneraciones reales de los profesores en relación al año 1990 han aumentado signicativamente y ello muestra que las políticas públicas en educación, cuando el Estado se atreve, han signicado mejoramiento. No ha ocurrido así con la equidad. Es aquí donde la brecha aumenta de manera alarmante y, por ahora, no hay señal que esa tendencia disminuya. Esta es quizá la peor traba que enfrenta el país para acceder a su potencial intelectual y construir una plataforma en cual sustentar un desarrollo basado en el valor agregado. Lo mismo ocurre con la formación en democracia para la democracia. Sin democracia, sin la posibilidad de que todos opinen y puedan tener participación, ningún sistema educacional puede lo grar el impacto deseado a través de sus egresados. La democracia tiene una gracia, que abre espacios de participación, abre espacios 142
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de discusión y tolerancia. Cuando existen esos espacios de libertad para que circulen las ideas se produce una fecundación innovadora. Y si el sistema educacional nos prepara en la apertura para la discusión, podemos también lograr más en términos cientícos, porque la democracia signica también comprender fenómenos tan complejos y profundos como el rol de la ciencia y la tecnología en el desarrollo humano. Claramente, hay fenómenos macro y fenómenos micro y buscar cambiar los fenómenos macro no es suciente. Cuando hoy se dice que los cambios en Chile se juegan en la sala de clases, hay mucho de razón. Los cambios de largo plazo parecen que se juegan más al nivel micro que en el nivel macro. Ahora bien, si a eso le agrega mos la política pública que resueltamente apoye al profesor en todo sus aspectos y al mismo tiempo ordene el sistema educacional, lograremos construir una sociedad que vive más del intelecto de sus habitantes que de la extracción primaria de sus recursos naturales y en donde los cambios serán más rápidos, la equidad más sustentable y la sociedad más justa.
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AVANCES Y DESAFÍOS DE CHILE HACIA UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Por Martin Zilic
CONOCIMIENTO EN EL SIGLO XXI En 1994, la Academia Sueca de Ciencias le encargó a un grupo de cientícos e investigadores la elaboración del Informe Gibbons (1998) sobre cómo iba a ser la nueva producción de conocimiento en el siglo XXI. Ellos respondieron que, en primer lugar, ese conocimiento debía ser contextualizado. Segundo, que esa ciencia será tremendamente transdisciplinaria ya que sería prácticamente imposible que una persona con una sola mirada pudiera generar conocimiento tenien do en cuenta la complejidad de la ciencia. También se requiere diversicar esta comprensión cientíca y, por sobre todo, tener una mirada de crítica social. Francis Fukuyama, inuyente cientista político norteamericano, menciona cuatro pilares fundamentales de los cuales se debe construir la sociedad del pre sente, la sociedad del conocimiento para construir el futuro. El primer pilar es la ciencia, porque la sociedad del conocimiento no puede crecer ni desarrollarse sino es con ciencia y tecnología ya que, hoy en día, es im posible que esto suceda con una economía basada meramente en las materias primas. Por ejemplo, Chile se ha desarrollado porque existe una demanda mundial para su principal materia prima, el cobre, pero el día 145
que la demanda sea menor o inexistente, Chile no tendrá con qué sustentarse. El segundo pilar es el desarrollo productivo y el desarrollo humano. La Ciencia y la Tecnología deben estar al servicio de ese desa rrollo. Deben permitir mejores trabajos, mejor remunerados y por lo tanto un crecimiento más equitativo de la población para que ésta se desarrolle armónicamente. La debilidad de este pilar radica en la concentración de la riqueza y en la angustia de los más pobres. El tercer pilar es la democracia, como sistema de gobierno y forma de relacionarse entre los ciudadanos, que permite que todos participen en la construcción de la nueva sociedad y nos permite los mayores grados de gobernabilidad. Finalmente, el cuarto pilar es la inclusión, la decisión de la so ciedad organizada de incluir a todos, sin restricciones de credos religiosos, ni opciones políticas o de género o sexuales o de raza en la construcción del proyecto comunitario del futuro. Podemos decir, entonces, que la sociedad del presente y del futuro no se puede construir con miradas individuales. Esta carrera hacia la construcción de la sociedad moderna no sirve para los co rredores individuales, no es para corredores de cien metros, para aquellos que creen que la tarea termina al concluir una etapa. La carrera para construir el futuro debe ser corrida por TODOS y se debe correr todos los días de nuestra vida. Ese es el nuevo sentido de la Educación. Parte desde el nacimiento con la dedicación tem prana, los estímulos precoces, incluso intrauterinos, puesto que en los primeros años de vida del niño se aprende más de la mitad de las competencias sociales que aprenderemos en toda nuestra vida. El conocimiento es para toda la vida y lo más importante que tenemos que plantear cuando queremos hablar del tema educacional es cómo construir una sociedad en la cual todos siempre tenemos que estar estudiando y además donde incluyamos a todos. Los que queden fuera de esta carrera van a ser un lastre para la carrera misma. Por lo tanto ese es uno de los desafíos importantes. ¿Cómo nos ven? ¿Cómo nos ven a Chile haciendo esta tarea? 146
AVANCES Y DESAFÍOS DE CHILE HACIA UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO MARTIN ZILIC
El Informe 2010-2011 del Foro Económico Global (World Economic Forum, 2011) coloca a Chile en el lugar número treinta, hemos estado entre el número veintisiete y el treinta. También se puede observar como Suecia, Suiza y Singapur han tenido un crecimiento notable, ascendiendo considerablemente. También, Chile es situa do en el lugar 27 en Macroeconomía y 28 en Instituciones públicas. Es decir, nuestro país es manejado económicamente de manera estable y nuestras instituciones públicas funcionan ya que son ho nestas y transparentes, aunque muchas veces nosotros pensemos que es al revés. Además nos sitúa en un país en tránsito al desa rrollo, dejamos de ser del grupo de los países subdesarrollados, pasamos al grupo dos y estamos en vías a pasar al grupo tres de los países desarrollados. Por lo tanto, tenemos con qué sentirnos orgullosos de nuestros logros. A pesar de nuestra posición positiva en muchos aspectos, estamos 101 en términos de la calidad del sistema de educación, 101 en la calidad de la educación básica, y 123 en la calidad de la educación de matemáticas. Obviamente si miramos en la igualdad de ingreso, estamos en el lugar 23. Nuestro país se sitúa más cerca de Namibia que de Dinamarca, que es el país más equitativo.
¿NUESTROS PROGRESOS? El año 1990, el 50% de nuestros jóvenes entre 20 y 24 años no había terminado la enseñanza media. Hoy día estamos práctica mente sobre el 80% y la OECD (2008) muestra que Chile, Irlanda y Corea son tres de los países que han dado un salto gigantesco. De hecho, entre los jóvenes de 25 años, Chile ha pasado a estar por sobre la media del promedio de la OECD. Entonces es necesario resaltar que hemos dado un salto notable en los últimos treinta años en la educación, y especialmente los últimos veinte. Siguiendo esta línea, cuando observamos el resultado del SIM CE del 2008 en octavo básico en el nivel socioeconómico medio y medio alto se observa que estos jóvenes obtienen mejores puntajes en lenguaje y matemáticas en el SIMCE si provienen de escuelas municipalizadas que aquellos que provienen de escuelas particula res subvencionadas. 147
A primera vista pareciera un error de transcripción de resultados. Pero esto se mantiene el 2009 y es una llamada de alerta. Eso nos dice que en Chile tiene mayor importancia en el aprendizaje de los niños el Capital Social que la escuela misma. A pesar de estos resultados los padres siguen emigrando de la educación municipal a la particular subvencionada. Como conse cuencia, ha bajado la participación municipal en la educación entre 1990 y 2010. En 1990, 60% de los niños ingresaba a primero básico a un colegio municipalizado; en 2010, sólo el 36% ingresa a los municipalizados. Cuando observamos los resultados de la PSU vemos que existe una correlación estrecha entre el nivel socioeconómico y los pun tajes obtenidos. En 2010, en términos de los ingresos brutos fami liares, es posible observar que solamente 1,5% de los jóvenes de familias con ingresos menores a 144 000 pesos obtiene más de 700 puntos en la PSU. Claramente, estamos en una situación compleja y complicada. En la prueba internacional PISA vemos que en una década hemos aumentado 40 puntos, es decir el equivalente a un año de educación. Al desglosar por niveles socioeconómicos, se observa que los que han dado el mayor salto son los estudiantes de estratos sociales más bajos, mientras que los del estrato social alto se mantienen o bajan sus puntajes. De esta manera se ha acortado la brecha entre los más pobres y los más ricos en el puntaje PISA. Algo similar ha venido sucediendo en los resultados del SIMCE en lo referente a acortar la brecha entre los niveles socioeconómicos bajo y alto.
LOS CLAROSCUROS DE LA EDUCACIÓN CHILENA Al observar los estudios internacionales sobre los factores que inciden sustantivamente en los resultados de aprendizaje, el factor más importante es el profesor. En contraste, el número de alumnos en el curso no produce un cambio signicativo en el proceso de aprendizaje. Además, la obligación de horas electivas que tienen los profesores es un tema que requiere mayor discusión. Actualmente, la carga docente en Chile no le permite preparar largamente sus clases, eso también hay que decirlo. 148
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El segundo factor de importancia gravitante son los directores de escuela. Un director de excelencia puesto en un colegio promedio eleva los niveles de aprendizaje en forma signicativa. Los maestros en encuestas realizadas preeren tener un buen director que un au mento de sus salarios. En la educación superior, la OECD nos muestra haber pasado en los últimos veinte años de una educación de elite a una masiva sin haber perdido notablemente en calidad, aunque las mallas curricu lares siguen siendo igual: inexibles y muy anticuadas. Cuando miramos el ingreso por tipo de educación, nos damos cuenta que todavía ofrecemos carreras largas. Y sin embargo ya en las carreras cortas somos los que estamos a cabeza muy por delante del promedio de la OECD. En relación a la equidad en Chile, hemos avanzado notablemente en el ingreso a la universidad del primer al quinto quintil. En el último quintil es donde más hemos dado el salto aunque los jóvenes del primer quintil tienen acceso a una mejor educación. Esa es la gran diferencia que tenemos hoy día. Chile en el contexto de los países de la OECD, tiene la educación más cara debido a la gran cantidad de privatización. El 84% en Chile de los gastos de la educación superior lo pagan los padres. En los países nórdicos, ésta es casi gratuita. Por lejos, tenemos los costos más caros de América Latina y en porcentaje del PIB nuestras universidades públicas son más caras que las de USA, Canadá o Inglaterra. No obstante, entre los años 1995 y el 2004, la participación del Estado en la educación terciaria ha cambiado. Chile es el país que más lo ha disminuido porque ha aumentado considerablemente la cantidad de alumnos que entran a la universidad pero no ha aumentado en esa proporción la cantidad de recursos que coloca el Esta do para que los jóvenes se eduquen. Como resultado, Chile sigue siendo el país donde los padres son los que más ponen dinero en la educación de sus hijos en la universidad. La situación se repite en la educación primaria básica y media. 149
Al observar el contexto latinoamericano, las universidades chilenas son las más caras en valores absolutos. Si lo miramos en el porcentaje del PIB, somos mucho más caros que las universidades estatales de Corea del Sur, Estados Unidos y Canadá. Durante los gobiernos de la Concertación, logramos subir enormemente la can tidad de recursos y de becas para los jóvenes, aunque no era su ciente. Los padres hoy día deben a la banca chilena más de ocho cientos mil pesos chilenos. O sea estamos construyendo un ejército de deudores. Y si disminuimos el número de becas para que los jóvenes salgan a estudiar en las mejores universidades del mundo y vuelvan a Chile para poder ingresar a la sociedad del conocimiento, cada uno de esos jóvenes va a volver con una deuda de 200 a 250 mil dólares. Y si esos recursos los pasamos a una Beca con Fondo Solidario del Estado, como lo hemos hecho a esta hora, los mismos jóvenes, nunca más en su vida, tendrán derecho a crédito. El Estado sí aporta recursos, como el Aporte Fiscal Directo, a las universidades según su capacidad de atraer los mejores alumnos. Como el aporte scal directo se distribuye según los puntajes más altos de la PSU, la mayor cantidad va a las Universidades de Chile y Católica. Por ejemplo, la Universidad de Chile y la Universidad Católica reciben más o menos un millón de pesos por cada estudiante. La Universidad de Concepción cerca de los quinientos seis cientos y la Universidad del Bío-Bío y la Católica de la Santísima Concepción aún menos. El Estado debería hacer una discriminación positiva, pero no lo hace. Como resultado, los recursos van a las universi dades donde van la mayoría de los estudiantes del quintil más rico.
LA IMPORTANCIA DE LA CIENCIA Si queremos dar el salto, nuestros cientícos tienen que crear conocimiento. En las últimas décadas, hemos hecho un avance notable. Hoy día en las universidades chilenas se publica muchísi mo más por millón de habitante que lo que se publica en Argentina, Brasil, y Uruguay. En América Latina entre 2002 y 2007, Chile ha tenido un avance notable en patentes con aumentos importantes. En contraste, Mé xico, Brasil, y Argentina han bajado, y nosotros subimos. Pero no hemos logrado competir con Estados Unidos, Australia, y Finlandia. 150
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La comparación con Finlandia es especialmente interesante porque Finlandia en 1948 tenía el mismo PIB que Chile. El PIB de Finlandia se disparó porque comenzó a producir alta tecnología, no sólo a exportar pescaditos con poco valor agregado.
PENSANDO EN EL LARGO PLAZO Chile requiere de una mirada de largo plazo y de una política de Estado en educación. Para eso es fundamental proseguir en el perfeccionamiento del marco regulatorio. La superintendencia y la agencia de calidad deben convertirse en el eje del proceso. Pero debe ser integrada en una sola institución con carácter de Estado, y por sobre los vaivenes de la política, el control de la calidad, el aseguramiento del ingreso, el seguimiento de los egresados y su empleabilidad, y la mirada de inteligencia de negocios para estable cer un plan de largo alcance de formación de capital humano que responda a las necesidades del país. Miremos lo que ha ocurrido con China. El año 2000 era un tercio de las exportaciones de Estados Unidos. El año 2005 iguala las importaciones de Estados Unidos, entonces, ¿uno dice dónde está el milagro? Entonces cuando uno comienza a revisar se da cuenta que los chinos entre los años 2000 y 2005 mandaron a estudiar a los Estados Unidos de Norteamérica 26.500 Ph.D. en Ingeniería y en Ciencias de la vida. No se da el salto tímidamente, se da con coraje y a largo plazo. Y resulta que el año 2004 China estaba produciendo 600.000 ingenieros cuando Estados Unidos estaba produciendo 70.000 nuevos. Esa es la forma de avanzar. Parece que a Chile le falta tener inteligencia, tener mirada a largo plazo y no solamente proyectos. Necesitamos visiones integradoras de la empresa y del Estado, de la academia generando verdaderas plataformas que nos permitan dar el salto en ciencia y tecnología.
PENSANDO EN EL DESARROLLO DE LAS PERSONAS Todos los estudios de la docencia señalan que la educación tiene que partir desde la cuna. Entre 2006 y 2010, el Gobierno de Chile aumentó 400% las salas cunas en las zonas vulnerables. Algo que va a tener una repercusión en diez años más en nuestra 151
educación. Estudios de largo seguimiento en Estados Unidos, por ejemplo, demuestran que los niños de alto riesgo social que han ido a una sala cuna o han asistido son mejores ciudadanos, tienen menos criminalidad, y van menos a la cárcel que los niños que no han ido. Otro tema fundamental son los valores, aunque son difíciles de medir en el sistema educacional. Un Estudio de la Universidad Católica demuestra que los mejores estudiantes de cada colegio tienen mejor rendimiento que los que entraron con la PSU a la Uni versidad. El joven que es un líder en su colegio, sigue siendo líder en la Universidad. El futuro de Chile está en los nuevos mercados y en los nuevos competidores. Para entrar, necesitamos capital humano calicado. Está claro que tenemos que mejorar la calidad de los profesores, y la formación inicial de los profesores inuye en la calidad de los docentes. Por lo tanto, necesitamos una política robusta de educación desde una perspectiva de largo plazo. Si mantenemos o no la institucionalidad actual que tenemos, es importante que consideremos educación en la planicación del territorio. Por ejemplo, en Finlandia el 100% de las escuelas son públicas y en Holanda cerca del 78% son privadas. Pero es el Es tado que planica el territorio en ambos casos. En Holanda, ningún colegio privado puede instalarse al frente de uno público para competirle. Es como si la Coca-Cola le prestara plata a la Pepsi Cola para que se instale al frente con una botillería, no se puede. En las últimas décadas, nos hemos preocupado más del mercado. Como hemos visto, es fundamental denir la losofía del Estado si quiere dar el salto hacia el desarrollo. No podemos seguir en esta disputa pequeña entre unos contra otros. Lo que tenemos que hacer es pensar en el futuro y construir entre todos una educación que sea mucho más solidaria y mucho más equitativa. Solo así po dremos dar el salto hacia el futuro.
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RESEÑA DE AUTORES
ABELARDO CASTRO Profesor de Pedagogía en Filosofía y Doctor en Educación por la Universidad de Uppsala, Suecia. Ex Presidente del Consejo Nacional de Deca nos de Facultades de Ciencias de la Educación de las universidades del Consejo de Rectores. Decano de la Facultad de Educación de la Uni versidad de Concepción. CARLOS EUGENIO BECA Profesor de Filosofía. Director del Centro de Perfeccionamiento Experimentación e Investi gaciones Pedagógicas. Investigador del Centro de Estudios de Políticas y Prácticas Educativas de la Universidad Católica de Chile (Proyecto UNESCO-CEPPE). Docente en el Programa de Educación Continua del Magisterio de la Universidad de Chile. CARLOS MUÑOZ LABRAÑA Profesor de Historia y Geografía, Magister en His toria y Doctor en Educación por la Universidad de Concepción. Posdoctorado en Formación Ciudadana por la Universidad de Valladolid. Investigador Asociado del Centro de investigación Avanzada en Educación, Chile (CIAE) y evaluador del SINAE de Costa Rica. Sus áreas de especia lización son formación ciudadana, didáctica de la historia e historia de la educación. JOSÉ JOAQUÍN BRUNNER Sociólogo. Ministro Secretario General de Gobierno (1994-1998). Consultor en políticas de educación superior en numerosos países. Profesor de la Universidad Diego Portales e investigador del 160
Centro de Políticas Comparadas de Educación de la misma Universidad. JORGE SEQUEIRA Director de la Ocina Regional para América La tina y el Caribe de la UNESCO. En 1998 fue de signado Jefe de la Ocina de UNESCO en Alma ty, Kazakhstan y Asesor Regional en Educación para Asia Central y el Cáucaso. En 2001 asumió la jefatura del Sección de Educación de la Ocina de UNICEF en Birmania. En 2004 asumió como Director de la Ocina de UNESCO en Islamabad y Representante de UNESCO ante Paquistán. JEANNE SIMON Cientista Política, profesora de la Universidad de Concepción. Tiene un Magister y Doctorado en Estudios Internacionales del Korbel Gradua te School of International Studies, University of Denver, USA. Sus áreas de especialización son las políticas sociales, los estudios indígenas y la participación ciudadana. MARÍA INÉS PICAZO Cientista Política, profesora de la Universidad de Concepción. Doctora en Ciencia Política por el Institut d’Etudes Politiques de Grenoble-Francia y por el Instituto de Estudios de Iberoamérica y de Portugal de la Universidad de SalamancaEspaña. Sus áreas de interés son las Políticas Públicas, la reforma de los regímenes de protección social, los movimientos sociales y la acción colectiva.
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MARTÍN ZILIC Médico. Tuvo la responsabilidad del Ministerio de Educación (marzo – julio 2006). Intendente de la Región del Biobío durante el Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). Docente de la Universidad de Concepción. MARIANA AYLWIN Profesora. Diputada (1994-1998) y Ministra de Educación (2000-2003). En la actualidad es consultora internacional en materia de educación y directora-ejecutiva de la Corporación Aprender. OSCAR NAIL Psicólogo y Profesor de Filosofía, Universidad de Concepción. Doctor en Educación, Universidad de Córdoba-España. Director del Departamento de Ciencias de la Educación, Facultad de Educación, Universidad de Concepción. Especialista en el área de Gestión de la Convivencia. Miembro de la Sociedad Cientíca de Psicología de Chile y del equipo de Investigación LAECOVI – Laboratorio de Estudios sobre Convivencia y Prevención de la Violencia, España. PATRICIA GARCÍA Profesora de Pedagogía en Español. Presidenta Regional del Colegio de Profesores de Chile A.G., 8ª Región del Biobío.
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SERGIO BITAR Ingeniero y político chileno, ha sido Senador (1994-2002) y Ministro de Educación (20032005) y Ministro de Obras Públicas (2008-2010). Presidente de la Fundación por la Democracia, Senior Visiting Fellow, Inter American Dialogue, Washington. VIOLETA MONTERO Socióloga, Magister en Política y Gobierno por la Universidad de Concepción y actualmente cursando estudios doctorales en Sociología en la Universidad Alberto Hurtado. Docente e investi gadora de la Universidad de Concepción y de la Universidad San Sebastián. Sus líneas de inves tigación se concentran en el área de las Políticas Públicas, Sociología Política y Sociología de las organizaciones.
