PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1 BAB I KONSEP DASAR DAN LINGKUNGAN KEBIJAKAN PUBLIK
Capaian Pembelajaran
Setelah mengikuti matakuliah kebijakan publik, mahasiswa diharapkan mampu menganalisis konsep dasar dan Lingkungan kebijakan publik
Makna Dan Karakteristik Kebijakan Publik Kebijakan (policy) umumnya dipahami sebagai keputusan yang diambil untuk menangani masalah-masalah tertentu. Namun, kebijakan bukanlah sekedar suatu keputusan yang ditetapkan. Menurut Rose (dalam Hamdi, 2015:36) mengatakan bahwa kebijakan publik (policy) lebih sebagai suatu rangkaian panjang dari kegiatan-kegiatan yang berkaitan dan akibatnya bagi mereka yang berkepentingan, dari pada hanya sekedar suatu keputusan. Pendapat lain dikemukakan oleh Friedrich (dalam Hamdi, 2015:36) yang memandang kebijakan sebagai suatu tindakan yang disarankan mengenai perorangan, kelompok dan pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang berisikan hambatan dan kesempatan yang akan diatasi atau dimanfaatkan melalui kebijakan yang disarankan dalam upaya mencapai suatu tujuan atau mewujudkan suatu maksud. Kata “policy” umumnya digunakan untuk menunjukan pilihan terpenting yang dibuat, baik dalam kehidupan organisasi maupun dalam kehidupan pribadi. “policy” ad alah bebas dari
kebanyakan konotasi yang tak diinginkan yang berdekatan dengan kata politik, yang seringkali diartikan “memihak” atau “korupsi” (Harol Laswell dalam Hamdi, 2015:36)
B.W Hogwood & L.A Gunn (dalam Hamdi, 2015:36) telah mengidentifikasi arti kata publik mencakup pengertian label untuk suatu bidang aktivitas, ekspesi dari tujuan umum, usulan spesifik, keputusan pemerintah, program, output, outcome, teori outcome, teori atau model dan proses. Literature mengenai kebijakan publik telah banyak menyajikan berbagai pengertian dan definisi tentang kebijakan publik, baik dalam arti luas maupun arti sempit. Dye yang dikutip dalam Young dan Quinn (dalam buku Suhartono, 2015:44) mengatakan bahwa secara luas kebijakan publik yaitu “ whatever government choose to do or not to do” sementara itu Anderson yang juga
dikutip oleh Young dan Quinn menyampaikan definisi kebijakan publik yang lebih spesifik yaitu sebagai “a purposive course of action followed by an actor in dealing with a problem or matter of
concern”
kebijakan merupakan arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh
seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu masalah atau suatu persoalan . Ada beberapa konsep kunci yang termuat dalam kebijakan publik menurut Young dan Quinn (dalam buku Suhartono, 2015:44) yaitu:
1
PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1
Tindakan pemerintah yang berwenang. Kebijakan publik adalah tindakan yang dimuat dan diimplementasikan oleh badan pemerintah yang memiliki kewenangan hukum, politis dan finansial untuk melakukannya
Sebuah reaksi terhadap kebutuhan dan masalah dunia nyata. kebijakan publik berupaya merespon masalah atau kebutuhan konkrit yang berkembang dimasyarakat
Seperangkat tindakan yang beorientasi pada tujuan. Kebijakan publik biasanya bukanlah sebuah keputusan tunggal melainkan terdiri dari beberapa pilihan tindakan atau strategi yang dibuat untuk mencapai tujuan tertentu demi kepentingan orang banyak
Suatu keputusan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Kebijakan publik pada umumnya merupakan tindakan kolektif untuk memecahkan masalah sosial. namun, kebijakan publik bisa juga dirumuskan berdasarkan keyakinan bahwa masalah sosial akan dapat dipecahkan oleh kerangka kebijakan yang sudah ada dank arena itu tidak memerlukan tindakan
Sebuah justifikasi yang dibuat oleh seorang atau beberapa orang aktor. Kebijakan publik berisi sebuah pernyataan atau justifikasi terhadap langkah-langkah atau rencana tindakan yang telah dirumuskan, bukan sebuah maksud atau janji yang belum dirumuskan. Keputusan yang telah dirumuskan dalam kebijakan publik bisa dibuat oleh sebuah badan pemerintah, maupun oleh beberapa perwakilan lembaga pemerintah. Dari hasil berbagai pandangan tentang kebiakan publik dapat disimpulkan bahwa kebijakan
publik adalah pola tindakan yang ditetapkan oleh pemerintah danterwujud dalam bentuk peraturan perundang-undangan dalam mendukung penyelenggaraan negara. Karakteristik utama kebijakan publik (hamdi, 2015:37) yaitu sebagai berikut:
Setiap kebijakan selalu memiliki tujuan, yakni untuk menyelesaikan masalah publik. Setiap kebijakan akan selalu mengandung makna sebagai suatu upaya masyarakat untuk mencari pemecahan masalah yang mereka hadapi dalam kehidupan sehari-hari. Dalam konteks ini, kebijakan pulik juga dapat dipandang sebagai suatu upaya untuk menyelesaikan masalah bersama warga negara yang tidak dapat mereka tanggulangi secara peorangan
Setiap kebijakan publik selalu merupakan pola tindakan yang terjabarkan dalam program dan kegiatan. Oleh karena itu, suatu kebijakan secara konkrit dapat diamati dalam wujud rencana, program dan kegiatan. Dalam konteks ini aspek khas dari kebijkan publik adalah esensinya sebagai suatu upaya untuk menemukan jawaban terhadap persoalan atau masalah yang sulit. Kenyataan ini akan memunculkan berbagai implikasi. Pertama, tidak aka nada suatu jawaban yang dirumuskan yang akan dapat memenuhi semua keinginan dari masyarakat atau warga negara. Dengan kata lain tidak akan pernah ada suatu kebijakan publik yang akan menghasilkan suatu kesepakatan menyeluruh warga negara mengenai manfaatnya sebagai suatu jabatan terbaik penyelesaian masalah. Akibatnya setiap kebijakan 2
PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1 publik akan selalu menghasilkan oposisi atau paling tidak reaksi dan pada gilirannya akan mendorong lahirnya kebijakan publik berikutnya. Kedua, solusi yang termuat dalam suatu kebijakan jarang yang bersifat final dan lengkap. Oleh karena itu, perubahan kebijakan merupakan kecenderungan yang akan sering terjadi, baik karena substansinya yang tidak relevan lagi maupun karena terjadi pergesekan kekuasaan dalam proses pemerintahan negara. Ketiga, kebijakan publik juga dapat mengalami ketidakonsistenan pelaksanaan. Seringkali dalam implementasi kebijakan publik, kegiatan yang senyatanya dilakukan oleh satu atau lebih organisasi pelaksana tidak sepenuhnya sejalan dengan tujuan yang telah ditetapkan secara formal. Keempat, kebijakan publik dalam bidang tertentu akan selalu berkaitan dengan kebijakan publik dibidang yang lainnya. Dalam konteks indonesia misalnya, kebijakan otonomi daerah diatur dalam undang-undang tentang pemerinatah daerah, dan kebijakan keuangan negara termasuk keungan daerah diatur dalam undangundang pemerintah daerah. Senyatanya, pelaksanaan kebijakan otonomi daerah memerlukan dukungan sumberdaya keuangan yang pengaturannya termuat dalam kebijakan keuangan negara. Akibatnya pelaksanaan kebijakan otonomi daerah cenderung lancar apabila diantara dua kebijakan tersebut terdapat substansi yang saling melengkapi Setiap kebijakan publik selalu termuat dalam hukum positif. Keberadaan suatu sistem politik
atau
suatu
pemerintahan
akan
selalu
mencerminkan
dua
keistimewaan.
Pertama,
pemerintahan merupakan badan yang memiliki kewenangan untuk membuat aturan yang mengikat atau dipatuhi oleh semua warga negara. Kedua, untuk menegakkan keberlakuan aturan yang telah dibuat, pemerintahan juga memiliki kewenangan untuk memberikan sanksi kepada para pelangganya. Sanksi tersebut dapat diwujudkan dengan berbagai bentuk, mulai dari pengenaan denda sampai dengan hukuman kurungan. Dengan karakteristik tersebut maka kebijakan publik untuk dapat dilakukan dan bermanfaat bagi semua warga negara harus termuat dalam hukum positif. Dalam konteks ini sebagai mana dikatakan leh finer (dalam Hamdi, 2015: 39) mengartikan hukum sebagai suatu standar perilaku yang dibuat sebagai suatu komando untuk mengarahkan masyarakat dan pejabat. Hukum dapat menegaskan kepatuhan tertentu atau juga dapat memberikan suatu manfaat. Substansi Kebijakan Sebagai suatu hasi proses penyelenggaraan pemerintah, substansi kebijakan public dapat dibedakan atas berbagai kelompok atau tipologi. Tipologi yang paling banyak diikuti oleh para ahli kebijakan public adalah tipologi yangdibuat oleh Theodore J. Lowi. Menurut Lowi (dalam Hamdi, 2015:54) kebijakan public dapat dibedakan atas tiga tipe.
Kebijakan Distributif (Alokatif) adalah kebijakan yang berkaitan dengan penyediaan barang dan jasa bagi warga negara baik secara perorangan maupun dalam masyarakat. kebijakan alokatif juga berupa kebijakan yang berkaitan dengan penjatahan beban dan manfaat 3
PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1 kepada masyarakat. ketika pemerintah menetapkasn suatu aturan perpajakan dan aturan tariff pajak dan kemudian menarik pajak tersebut maka telah melakukan tindakan penjatahan beban kepada masyarakat.
Kebijakan redistributive adalah kebijakan yang berkaitan dengan pengaliran barang dan sumberdaya dari satu kelompok warga negara kepada kelompok warga negara yang lainnya. Kebijakan ini bermula dari suatu pandangan bahwa suatu pemerintahan seharusnya melakukan perlakuan yang sama kepada warga negara, termasuk pemberian kesempatan berusaha. Dalam praktik, sejalan dengan kapasitas dn keberuntungan masing-mang warga negara akan akan selalu terjadi adanya warga negara yang mampu dan berhasi; dan warga negara yang tidak mampu dan kurang beruntung. Ketika kondisi ini terjadi maka kewajiban pemerintah
untuk
menjamin
nilai-nilai
keadilan
selalu
tercermin
dalam
kehidupan
masyarakat. pencerminan dari kebijakan redistributive adalah pelaksanaan program yang berfokus pada pemenuhan kepentingan kelompok warga negara yang kurang beruntung, seperti program jaring pengamanan sosial dan program tindakan alternative.
Kebijakan pengaturan adalah kebijakan yang berkaitan dengan pengarahan atau pembatasan perilaku warga negara dan masyarakat. dengan kebijakan ini suatu pemerintahan pada dasarnya juga melakukan enkulturasi yang dikaitkan dengan sistem secara makro maupun mikro. Secara makro, misalnya kebijakan tentang kewajiban bela negara berkaitan dengan pembentukan perilaku warga negara dalam hal membangun kebangsaan. Secara mikro antara lain kebijakan tentang merokok ditempat umum berkaitan dengan pembentukan perilaku kolektif warga negara dalam hal kesehatan lingku ngan. Berdasarkan substansinya, Anderson (dalam Hamdi, 2015:55) membedakan kebijakan
menjadi dua yaitu:
Kebijakan substantif yaitu kebijakan yang menyangkut hal-hal yang sering dilakukan pemerintah seperti pembuatan jalan atau larangan penjualan minuman keras. Kebijakan ini secara langsung mendistribusikan manfaat atau ketidakmanfaatan, keuntungan atau biaya kepada masyarakat secara keseluruhan, sekelompok masyarakat dan perorangan.
Kebijakan prosedural berkaitan dengan penentuan cara-cara sesuatu hal yang akan dilakukan atau siapa yang akan melakukannya. Kebijakan prosedural mencakup halhal yang bertalian dengan organisasi, seperti lembaga yang bertanggung jawab untuk melaksanakan suatu peraturan, dan merinci proses atau persyaratan dan tatacara yang berkaitan dengan tindakan-tindakan untuk melaksanakan tanggung jawab tersebu
4
PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1 Lingkungan Kebijakan Secara umum, lingkungan kebijakan dalam praktik pemerintahan di Indonesia dikenal dengan sebutan “Asta-Gatra ”. Kedelapan dimensi tersebut dibedakan dalam dua kelompok, yakni
yang bersifat fisik dan nonfisik. Kelompok fisik mencakup tiga unsur, yakni letak geografis, kekayaan alam, dan jumlah penduduk, sedangkan kelompok nonfisik dikenal dengan akronim ‘ipoleksosbudhankamnas’ yang mencakup lima aspek, yakni ideologi, politik, ekonomi, sosial-
budaya, dan pertahanan-keamanan nasional. Menurut Anderson (dalam Hamdi, 2015:75) Lingkungan kebijakan publik, yang umumnya paling banyak dibahas oleh para ahli adalah budaya politik, disamping kondisi sosial ekonomi. Mengenai politik, di satu sisi dianggap sebagai bisnis kotor dalam mana orang -orang ambisius salah menggunakan kepercayaan publik (public trust) untuk tujuan-tujuan pribadi mereka. Pada sisi lain, politik dan politisi juga diyakini paling tidak secara potensial mempunyai kemampuan untuk berkontribusi pada kehidupan yang baik. Makna baik dari politik tersebut terlihat dari nilai-nilai politik yang dikembangkan, seperti keadilan, hukum, dan kebebasan. Elssword dan Stahhnke (Hamdi, 2015:75) Pemahaman mengenai budaya politik dapat dimulai dari pemahaman mengenai budaya secara umum. Clyde Kluckhohn (dalam Anderson, 1994:47) menyatakan bahwa budaya merupakan ‘cara hidup menyeluruh orang -orang, warisan sosial yang diperoleh seseorang dari kelompoknya,’
Dengan pemahaman tersebut, maka budaya politik menunjukkan nilai, keyakinan, dan sikap yang diyakini secara luas tentang apa yang seharusnya dilakukan pemerintah, bagaimana mereka seharusnya bertindak, dan hubungan antara warga negara dan pemerintah’. Berdasarkan
pemahaman tersebut, budaya politik paling tidak dapat dicermati dari nilai atau makna yang diberikan oleh warga negara kepada pemerintah, dan nilaiatau makna yang dimiliki oleh masyarakat mengenai partisipasinya dalam sistem politik. Berdasarkan makna pemerintah menurut pandangan warga negara, Daniel J. Elazar (dalam Anderson, 1994:47) membagi budaya politik dalam tiga kategori, yakni individualistik, moralistik, dan tradisional. Budaya politik individualistik menekankan keterlibatan privat dan memandang pemerintah sebagai sarana yang harus digunakan untuk mencapai apa yang diinginkan orang-orang (people). Budaya politik moralistik memandang pemerintah sebagai suatu mekanisme untuk memajukan kepentingan umum. Dalam hal ini, pelayanan pemerintahan dianggap pelayanan publik. Sedangkan budaya politik tradisionalistik mencerminkan pandangan elitis tentang pemerintah, yang menenkankan fungsi pemerintahan untuk memelihara ketertiban sosial yang ada. Pada dimensi partisipasi warga negara dalam sistem politik, Gabriel A. Almond dan Sidney Verba (dalam Anderson, 1994:49) mengenalkan tiga bentuk budaya politik, yakni parokial, subjek, dan partisipan. Dengan budaya politik parokial, warga n egara mempunyai sedikit kesadaran tent ang (atau orientasi pada), baik sistem politik sebagai keseluruhan, proses input dan proses output , 5
PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1 maupun warga negara sebagai partisipan politik. Pada budaya politik subjek, warga negara diorientasikan pada sistem politik dan proses output , tetapi mempunyai sedikit kesabaran mengenai proses input atau mengenai proses individual sebagai partisipan, warga negara mempunyai tingkat kesadaran dan informasi politik yang tinggi bersamaan dengan orientasi yang jelas mengenai sistem politik secara keseluruhan, proses input dan output -nya, dan partisipasi warga negara yang bermakna dalam politik. Sebagai pandangan hidup bangsa Indonesia, Pancasila dipahami memberikan dasar bagi pengembangan nilai, keyakinan, dan sikap terhadap pemerintahan, dan dengan demikian, juga terhadap kebijakan publik. Dari kelima silanya, pancasila setidak-tidaknya telah menyediakan kriteria bagi kelayakan suatu kebijakan publik, yakni ketuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan, dan keadilan. Demikian pula dalam perumusan kebijakan publik, Pancasila menekankan pada prinsip permusyawaratan dan perwakilan. Prinsip demokratis ini, kemudian terumuskan lebih jelas dalam Undang-Undang Dasar 1945 yang mengatur tentang hak untuk menyatakan pendapat, hak untuk berserikat dan berkumpul, dan kedudukan yang sama bagi semua warga negara di muka hokum dan pemerintahan. Sistem nilai juga mempengaruhi perumusan kebijakan publik dalam hal pendefinisian masalah yang akan dicarikan solusinya melalu pembuatan kebijakan publik. Sebagaimana umumnya dipahami, dalam penyelenggaraan pemerintah, hampir semua hal dapat dipahami, ditafsirkan, dan dirumuskan dalam banyak dimensi. Aborsi atau pengguguran kandungan misalnya, dapat dilihat sebagai tindakan yang bertentangan dengan ajaran agama atau norma-norma, atau dapat dilihat sebagai hak wanita untuk mempertahankan hidupnya. Otonomi daerah, sebagai contoh lain, ada yang melihatnya sebagai hak politik masyarakat daerah, harga diri dan kedaulatan daerah, metode pengelolaan kekuasaan pemerintah, cara mewujudkan keadilan, dan sebagainya. Dalam hal ini, sebagai contoh, salah satu sila Pancasila, yakni keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, telah memberikan batasan bahwa apa pun rumusannya, masalah kebijakan harus terkait dengan perwujudan keadilan sosial. Globalisasi umumnya dipahami sebagai proses meningkatnya saling ketergantungan masyarakat dunia. Giddens (dalam Handi, 2015:77) menyatakan bahwa globalisasi hubunganhubungan sosial hendaknya dipahami terutama sebagai penataan kembali waktu dan jarak dalam kehidupan kita. Dalam konteks globalisasi juga disadari semakin berkembangnya rezim internasional.
Dalam
hal
ini,
rezim
dimaknai
sebagai
“seperangkat
tatanan
pengaturan/pemerintahan” atau “jaringan peraturan, norma dan prosedur yang mengatur perilaku dan mengontrol akibatnya”). Sebagaimana yang dnyatakan oleh Howlett & Ramesh dalam buikunya
Hamdi ( 2015:77) menyatakn bahwa Berkaitan dengan pembuatan kebijakan pemerintahan suatu negara, maka rezim internasional di bidang perdagangan dan keuangan jelas paling penting dalam analisis kebijakan public. Implikasi dari globalisasi bermula dari kecenderungan bahwa lingkungan 6
PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1 internasional membentuk kebanyakan konteks pembuatan kebijakan nasional. Pembuatan kebijakan disetiap negara berbagai suatu konteks kebijakan yang dibentuk oleh siklus ekonomi internasional mengenai kemakmuran, resesi, depresi, dan upaya perbaikan. Media masa dan konferensi internasional memudahkan proses pemaduan kebijakan ini. Pembuatan kebijakan di suatu negara berupaya mengikuti sukses dari negara tetangganya Dalam suasana lingkungan dan perkembangan tersebut, semakin perlu dipahami karakteristik politik global, yang berpotensi besar mewarnai peraturan dan keadaan suatu negara, termasuk pemerintahan daerahnya. Karakteristik tersebut, sebagai mana dinyatakan oleh A.G, McGrew & P.G. Lewis (dalam Hamdi, 2015: 78) terdiri atas: kompleksitas dan keanekaragaman, pola interaksi yang intensif, keterembesan negara-bangsa, perubahan yang cepat dan meningkat, kerapuhan tatanan dan pemerintahan .
7
PROGRAM SARJANA (S-1) Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1 Tugas Sebutkan bentuk kebijakan publik sesuai pemahan anda terhadap definisi kebijakan publik yang telah disajikan dalam modul diatas
Evaluasi Mahasiswa diharapkan dapat memahami materi dengan menjelaskan isi dari Modul Pembelajaran pada Pertemuan 1
Referensi Anderson, James. 1994. Public Policy Making: An Introduction. 7th Edition. Boston: Wadsworth Hamdi, Muchlis. 2015. Kebijakan Publik. Jakarta: Ghalia Indonesia Suharto. 2015. Analisis Kebijakan Publik: Panduan Praktis Mengkaji Masalah dan Kebijakan Sosial. Bandung: Alvabeta
8