Management_public

COALA Ş COALA

NAŢ IONAL IONALĂ  DE STUDII POLITICE  Ş I ADMINISTRATIVE 

FACULTATEA DE ADMINISTRA ŢIE PUBLICĂ

MANAGEMENT PUBLIC 

- Suport de curs Prof.univ.dr. Lucica MATEI 

BUCUREŞTI

Date de contact ale titularului de curs:

Date de identificare curs şi contact tutori:

Nume: prof.dr. MATEI LUCICA Titlul cursului: MANAGEMENT PUBLIC Birou: STR. POVERNEI, NR.6, SECTOR 1 Anul I, Semestrul II Curs obligatoriu Pagină web: www.cvapid.snspa.ro/moodl www.cvapid.snspa.ro/moodlee U2 Tutore: asist.drd. Corina Laz ăr  E-mail: [email protected] [email protected]

•

Condiţionări şi cunoştinţe necesare parcurgerii cursului

Cursul „Management public” se adreseaz ă cursanţilor programului universitar, studii de licenţă în administraţie publică, ce au promovat examenele aferente anului I universitar. Conţinutul prezentului curs se fundamenteaz ă pe cunoştinţele acumulate de studen ţi în cadrul cursurilor: „Drept administrativ” administrativ” şi „Logica ac ţiunii administrative”. •

Descrierea cursului

Cursul îşi propune s ă abordeze managementul public din perspectiva celor trei dimensiuni complementare: dimensiunea strategic ă, dimensiunea organizatoric ă şi dimensiunea relaţional ă. Scopul cursului este de a integra cuno ştinţele de management, abilit ăţile şi experienţa obţinute, în rezolvarea problemelor privind reforma practicilor manageriale. •

Organizarea temelor în cadrul cursului

Cursul „Management public” este organizat în patru module, respectiv: „Management: speciali şti şi teorii”, „Sectorul public: introducere”, „Organiza ţia publică” şi „Procesul decizional”. Intenţia titularului de curs este de a familiariza studen ţii cu principalele concepte utilizate în studiul managementului în administra ţia publică, anume: „management public”, „birocra ţie” (Modulul 1), 1), „sector public”, „func ţie publică” şi „bunuri publice” (Modulul 2). 2). Modulele 3 şi 4 avanseaz ă cu prezentarea subiectelor subiectelor „organiza ţiilor publice” şi a proceselor  decizionale decizionale specifice acestora. Temele ce formeaz ă fiecare modul al prezentului curs dispun de referin ţe bibliografice specifice şi teme de control individual.

1

•

Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs

În cadrul cursului „Management public”, studen ţii au libertatea de a- şi gestiona singuri, f ăr ă constrângeri, modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului. Pentru facilitarea accesului la informa ţiile prezentate în cadrul cursului, studen ţii dispun de posibilitatea întâlnirii cu profesorul titular de curs şi tutorele de discplin ă în cadrul sesiunilor  de activit ăţi asistate. Evaluarea cursan ţilor va consta în sus ţinerea unui examen. •

Materiale bibliografice obligatorii

În vederea aprofund ării informaţiilor relevante cursului „Management public”, studen ţii pot consulta la biblioteca SNSPA ori direct, în campusul virtual al programului universitar de licenţă, anul 2 – U2 um ătoarele materiale dup ă cum urmează: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă. Reforma managementului public. 2. Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert. 2004. Analiza comparata. Chişinău: Editura Epigraf. 3. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art ă  ă,  ştiinţă  şi tehnică . Bucureşti: Editura Arc. •

Materiale şi instrumente necesare pentru curs

Cursul „Management public” poate fi accesat de pe platforma virtual ă moodle: Campus virtual „U2”. Instrucţiuni tehnice: ave ţi nevoie de un calculator 486, 16 Mb RAM, Win.95 (minimum) dotat cu modem (US Robotics, Rockwell etc.). •

Calendar al cursului

Calendarul disciplinei este adus la cuno ştinţă studen ţilor pe site-ul facult ăţii şi cuprinde datele celor două întâlniri precum şi data examenului. •

Elemente de deontologie academic ă

La examenul din cadrul disciplinei „Management public” evita ţi copiatul şi plagiatul. Pentru plagiat, întotdeauna când redacta ţi o lucrare ştiinţifică citaţi textele ce nu v ă apar ţin, menţionaţi autorul şi sursa (un model pentru citarea corect ă vă este oferit în acest suport de curs). Un îndrumar pentru evitarea plagiatului este disponibil în campusul virtual. Orice tentativ ă dovedit ă de copiat sau plagiat în cadrul examenului va conduce la nepromovarea cursului. cursului. Frauda dovedit ă în cadrul examenului final va conduce la nepromovarea cursului.

2

•

Studenţi cu dizabilităţi

În cadrul cursului „Management public”, studen ţii afectaţi de dizabilit ăţi motorii sau intelectuale pot lua leg ătura cu titularul de curs pentru a identifica eventuale solu ţii in vederea oferirii de şanse egale.

3

Modulul 1: Management: specialişti şi teorii.....................................................................05 Tema 1: Managementul . Consideraţ ii preliminare.....................................................05 Tema 2: Managementul . Un scurt istoric....................................................................08 Tema 3: Managementul : Organizaţ iile şi societatea..................................................10 Tema 4: Managementul public . Definiţ ii.....................................................................24 Modulul 2: Sectorul public: introducere.............................................................................32 Tema 1: Sectorul public . Delimit ăr  i conceptuale....................................................... 32 Tema 2: Domeniul public . Consideraţ ii preliminare.................................................. 37 Tema 3: Bunurile publice ............................................................................................ 39 Tema 4: Func ţ ia publică ............................................................................................. 41 Tema 5: Diferenţ e între sectorul public şi sectorul privat ...........................................43 Tema 6: Serviciile publice: Definiţ ie........................................................................... 47 Modulul 3: Organizaţia publică...........................................................................................49 Tema 1: Mediul şi organizaţ iile publice......................................................................49 Tema 2: Organiza ţ ia publică : Definiţ ii.......................................................................58 Tema 3: Organiza ţ ia publică . Caracteristici structurale............................................63 Tema 4: Organiza ţ ia publică : Misiune şi politici........................................................66 Tema 5: Organiza ţ ia publică : Postul ..........................................................................70 Modulul 4: Procesul decizional............................................................................................72 Tema 1: Decizia şi mediul deciziei..............................................................................72 Tema 2: Decizia şi mecanismele deciziei....................................................................76 Tema 3: Clasificarea deciziilor ...................................................................................79 Tema 4: Abord ă ri ale deciziei.....................................................................................89

4

Management: specialiști și teorii Obiective generale: 1. Definirea noţ iunii de management (Tema 1) 2. Prezentarea autorilor reprezentativi pentru istoria managementului (Tema 2) 3. Prezentarea teoriilor relevante organiză rii societ ăţ ii (Tema 3) 4. Definirea managementului public (Tema 4)

TEMA 1. MANAGEMENTUL. Consideraţii preliminare De la cuvânt la defini ţ ii 

Apariţia şi dezvoltarea conceptului de management corespunde unei evolu ţii progresive a societăţii. Dacă anumite evolu ţii au fost rapide, nevoia de claritate a prezent ării conduce la opoziţia dintre o concep ţie tradiţional ă şi una modernă. 1 Precizarea conţinutului conceptului de management ne oblig ă să facem o incursiune etimologic ă. Cuvântul management genereaz ă multe neîn ţelegeri: ele se refer ă la originea sa geografică, la înţelesurile sale, la vechimea sa şi chiar la domeniul s ău iniţial de aplicare. În general, termenul de management este acceptat ca provenind din termenul italian manneggiare – a manevra, a conduce. Management deriv ă din latinescul „manus“ (mân ă). Al. Graur sublinia c ă în limba italian ă întâlnim „mannegio“ (prelucrarea cu mâna), în limba franceză „manège“ 2 , iar în limba englez ă „to manage“ (a administra, a conduce) 3 . Alţi autori4,5 consider ă că este vorba de un vechi termen francez de origine latin ă (provenind de la „manus“ – mână), termen ce a fost reintrodus în mod oficial în Fran ţa de Academia Francez ă în anul 1973. Termenul de management a fost utilizat, în general, ca o traducere a substantivului anglo-saxon echivalent şi, prin abuz de limbaj, ca un sinonim al cuvântului „gestiune”. Aceast ă interpretare este limitativ ă, deoarece gestiunea este ac ţiunea de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri a le unei persoane de c ătre reprezentantul ei, iar managementul, în accep ţiunea aceleia şi surse 6 bibliografice, este ansamblul activit ăţilor  de organizare şi conducere în scopul adopt ării deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor microeconomice.

1

Auby, J.F. Management public, Editura Sirey, 1996, p. 3. Robin, M. Sully et le management, Revue d’économie politique, ian.-febr. 1971, nr. 1, p. 131. 3 . Graur, Al. Argumente „pro“ şi „contra“ adoptării termenului „management“ în limba română, Rev. Forum, 1971, nr. 2. 4 Hermel, P. (1988), Le management participatif – Sens, realites, actions, Editions d `Organisation. 5 Amiel, M., Bonnet, F., Jacob, J., (1993), Management de l`Administration, De Boeck Universite, Bruxelles. 6 Mic dicţionar enciclopedic, ed.a III-a, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986, p.724, 1031. 2

5

De obicei, apar confuzii în definirea conceptului: 7 • limitarea sensului de „management” la no ţiunea de organizare a sarcinilor dintr-o întreprindere; • asimilarea termenului în ideea de încadrare şi, în special, la cei încadra ţi, la nivel de conducere eliminând ansamblul proceselor; • asocierea cu obiectivul profitului şi cu finalit ăţile lucrative, fapt ce conduce la examinarea conceptului de performan ţă în organizaţiile publice. Chiar dacă este foarte vechi, termenul de management este deseori perceput ca un neologism. Englezii în secolul al XIV-lea au folosit cuvintele „manage“ şi „management“. Iniţial, termenul a fost întâlnit în sfera sportiv ă, mai târziu în domeniul artei operative şi în ştiinţa militar ă cu scopul preg ătirii unit ăţii militare pentru a ob ţine o victorie în b ătălie. Conceptul de management nu este întâlnit în secolele XVIII şi XIX în domeniul economic, când activitatea economic ă reprezenta un proces de prospectare, produc ţie şi desfacere8 , dar îl întâlnim în domeniul administra ţiei publice, cu accent în problemele serviciilor poli ţiei, problemele navale şi militare, în sfera politicului şi a ziaristicii (sec. al XIX-lea). Ultimele şase decenii ale secolului al XX-lea au permis extinderea conceptului de management în toate domeniile de activitate, pe plan mondial, cunoscând elemente de definire proprii şcolilor de management. Managementul, ac ţiunea sau arta sau maniera de a conduce o organiza ţie, sau argumentul în explicarea superiorit ăţii economice a unei ţări sau a eficacit ăţii unui serviciu public, identific ă o realitate constituit ă din componente simple iar consecin ţele sunt mult mai importante decât ne putem imagina. Prima defini ţie în limba francez ă a managementului este atribuit ă lui Henry Fayol, care propunea în 1916 o structurare a func ţiei de conducere în cinci componente, astfel: „a conduce înseamnă a prevedea şi a planifica, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla“9 . În prezent, poate fi reg ăsită, în actualiz ările conceptuale ale managementului, o parte din elementele defini ţiei „fayoliene“ 10 . Activitatea lui Fayol, care a sus ţinut naşterea unei ştiinţe a administra ţiei întreprinderii, se găseşte în continuarea celei de administrare a afacerilor publice 11 . La întrebările puse privind domeniul ini ţial de aplicare, numeroase lucr ări ne fac s ă consider ăm că originile managementului pot fi reg ăsite atât în administra ţie, cât şi în întreprindere. Primii teoreticieni în management se preocup ă de organizaţiile publice. În concep ţia lui Fayol, acestea sunt „întreprinderi care nu au obiective monetare“. De asemenea, studiile lui Simon 12 asupra deciziei se bazeaz ă pe observaţiile efectuate asupra administra ţiei publice. Un num ăr mare de proceduri, termeni din managementul întreprinderilor provin din sectorul public. De exemplu, no ţiunea de „cadru“ î şi are originea în sectorul militar, unde cadrul era ofi ţerul care forma rangul în armata roman ă (patronul oficial pentru cariera soldatului). Din punct de vedere istoric, transferurile manageriale par a se fi rezolvat în dublu sens, între public şi privat, în propor ţii diferite, în func ţie de ţări şi perioade. Există pericole dac ă, în mod con ştient sau nu, managementul public adopt ă modele extrase din organiza ţiile externe. Experien ţa demonstrează că idei specifice managementului pot fi tranferabile. Ceea ce nu poate fi transferabil este constituit de modelul de management, scopurile, condi ţiile, sarcinile. 7

Bartoli, A., Hermel, P., (1986), Piloter l`enterprise en mutation. Une approche strategique du changement, Edition d`Organisation. 8 Petrescu, I. Management, Editura Holding Reporter, Bucureşti, 1991, p. 9. 9 Fayol, H., (1979), Administration industrielle et generale, 1916, reedite par Dunod. 10 Thierart, R. A., (1979), Le management, coll.”Que sais-je?”,PF. 11 Batteau, P., (1994), Management public-Etat de l`art, en Annales du management, XIIe, Journees nationals des IAE, Montpellier, novembre. 12 Simon, H.A.,(1983), Administration et processus de decision, Economica

6

Pot fi identificate o mulţime de definiţii ale managementului, dar următoarele consider ăm că reprezintă puncte de referin ţă în teoria managementului. „În sensul larg al cuvântului, din punct de vedere social, managementul este o t ehnică  sau o metod ă  dezvoltat ă  datorat ă  tendinţ ei proprii omului de a se constitui în grupuri“. 13 „... direcţ ionare, conducere şi control al eforturilor unui grup de indivizi în vederea realiză rii unui anumit scop comun..., în condiţ iile unui minim de cheltuieli, de resurse, de eforturi“ 14 . Opinia lui A. Mackensie 15 , potrivit că reia „managementul este un proces“, este completat ă  de cea a lui J. Massié: „procesul comport ă  un numă r de atribuţ ii fundamentale prin care un grup cooperativ orienteaz ă  activit ăţ ile că tre scopuri comune” 16 . „...semnificaţ ia general ă : arta de a conduce, de a administra..., presupunând un ef ort conştient, metodic şi 17  ştiinţ ific pentru a studia şi realiza condiţ iile optime de func ţ ionare“ . Pentru francezii tradi ţionali, managementul este ansamblul disciplinelor, metodelor, tehnicilor, care înglobeaz ă sarcinile de conducere, de administrare, de organizare a întreprinderii. Influenţele conceptuale ale lui Peter Drucker, Robert Mac Namara, Galbraith, asupra managementului, se concretizeaz ă în defini ţia modernă: „Manag ementul este organizarea schimbă rii, orientat ă  că tre crearea de bog ăţ ii cu ajutorul omului“. 18 Din cele prezentate observ ăm că managementului i se dau diferite accep ţiuni, fiind considerat un proces, o activitate sau un grup de persoane (manageri) având un obiect, legit ăţi şi principii proprii. Încercând să determinăm elementele, profilurile şi identităţile culturale la nivelul structurilor culturale ale organiza ţiilor care î şi construiesc un profil, o identitate, definim managementul ca ansamblul tehnicilor de organizare şi administrare, de previzionare şi modernizare a structurilor organiza ţionale, acceptând noile provoc ări privind competitivitatea, reglementările, exigenţele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restricţiile cu privire la mijloace. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale):

1. 2. 3. 4.

Cum definea H. Fayol managementul? Prezenta ţi pe scurt, istoria definirii managementului. Ce numim astăzi prin management? Comenta ţi succint evolu ţia conceptului de management.

Bibliografie recomandată: Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art ă,  ştiinţă  şi tehnică . Bucureşti: Editura Arc, pp.02-14.

13

Petersen, E., Plowman, E., Business Organisation and Management, Illinois, 1958, p. 33. Newman, W.H., Administrative action, Prentice Hall Englewood Hills, New York, 1964, p. 1. 15 Mackensie, A, Harvard Business Review, nov.-dec. 1969. 16 Massié, J., Methodes actuelles de direction des entreprises, Les Editions d’Organisations, Paris, 1967, p. 237. 17 Tezenas, J., Dictionnaire de l’organisation et de la gestion, Les Editions d’Organisations, Paris, 1968, p.115, Gelinier, O., Functions et tâches de direction générale, Editura Hommes et techniques, Paris, 1967, p. 23. 18 Klein, J., Pedraglio, G. ş.a., Qú-est-ce que le management, Dunod Economie, 1971, p. 6. 14

7

TEMA 2. MANAGEMENTUL: Un scurt istoric Relaţia dintre om şi management reprezint ă un subiect paradoxal şi controversat. Managementul, definit ca organizare şi metodă, ofer ă posibilitatea dezvolt ării şi afirmării personalităţii, nu accept ă spontaneitatea, dar sus ţine inovaţia, canalizarea imaginativ ă şi dirijează eforturile organiza ţiei. În acest sens, managementul repersonalizeaz ă individul, redescoperind respectul pentru om. Literatura de specialitate ofer ă numeroase puncte de vedere asupra teoriei managementului şi a întemeietorilor acesteia. Contribu ţiile majore la teoria managementului, ca r ăspuns la necesit ăţile sociale, sunt rezumate schematic în cele ce urmeaz ă: CONTRIBUŢII RELEVANTE Robert Owen (1771-1859) Charles Babbage (1792-1871) Henry Metcalfe (1847-1917)

• cunoscut ca „părintele conducerii moderne a personalului“; • evidenţiază importanţa atitudinii individuale în cadrul

muncii colective şi al organizaţiei industriale. • numit „părintele calculatorului“; • exprimă anticipaţii asupra managementului modern (unde idei şi principii sunt asemănătoare punctelor de vedere ale clasicilor  managementului ştiinţific). • identifică principii ale managementului şi susţine existenţa unei ştiinţe a administraţiei fondate pe principii care pot fi aplicate unui număr variat de cazuri; observaţiile şi experimentele au stat la baza descoperirii principiilor. Acestea pot fi comparate şi adaptate; • stabileşte un sistem modern de control al preţurilor. • dezvoltarea ştiinţei administraţiei, a organizării şi conducerii ştiinţifice prin rezultatele studiilor şi cercetărilor proprii; • susţinător al teoriei şi metodelor lui Frederick Taylor. • recunoscut ca „părintele managementului ştiinţific“, preocupat de îmbunătăţirea conducerii operative; • principiile managementului ştiinţific concepute de Taylor  subliniază utilizarea „ştiinţei locului de muncă“, selecţionarea şi repartizarea angajaţilor corespunzător pregătirii şi aptitudinilor, crearea armoniei de grup, dezvoltarea angajaţilor; • introducerea metodei de consultare şi dezvoltarea echipei manageriale; • managementul este „arta de a şti precis ce trebuie f ăcut, cât mai bine şi mai ieftin“. • susţinător al teoriei lui Taylor, introduce sistemul stimulentelor de performanţă pentru muncitor şi manager; • elaborează o metodă grafică de evidenţă şi planificare, cunoscută sub denumirea de „graficul lui Gantt“. • aplicarea managementului în societăţile de servicii publice se realizează ca o tehnică orizontală aplicată la toate activităţile. • a formulat 12 principii ale eficacităţii şi tehnica managementului prin obiective. • funcţiile managementului au fost abordate în viziune unitar ă cu cele ale întreprinderii; • stabileşte principii teoretice generale ale managementului. • cunoscut ca „părintele teoriei moderne a managementului“, consider ă că „a conduce înseamnă a prevedea, a organiza, a da dispoziţii, a coordona şi a controla“. • pionier al ergonomiei, Frank, a introdus metode de cronometrare cu stenografierea mişcărilor; •

Henry Robinson Towne (1844-1924) Frederick Taylor  (1856-1915)

Henry Laurence Gantt (1861-1919) Russel Robb (1864-1927) Harington Emerson (1853-1931) Alexander Hamilton Church (1866-1936) Henry Fayol (1841-1925) Frank (1868-1924) şi Lillian Gilberth

8

Lillian, psiholog, a contribuit la dezvoltarea elementelor de managementul resurselor umane. • sarcina managerilor este de a menţine un sistem de eforturi coordonate într-o organizare formală. • individualizează misiunile şi responsabilităţile managerilor, subordonând managementul administraţiei. • a introdus sistemul de salarizare pe puncte „bedaux“ şi „unităţile bedaux“, sistem propriu de măsurare şi de plată a muncii depuse. • susţine că metoda ştiinţifică poate fi aplicată la relaţiile umane, iar  coordonarea este direct dependentă de factorul creator al managementului. • propune „optimologia: ştiinţa optimului“ ca etapă următoare creării ştiinţei managementului. • a introdus, în teoria managementului, studierea problemelor de psihologie a angajatului; • unul dintre pionierii sociologiei şi psihologiei industriale moderne. •

Bernard Chester Irving (1886-1961) Oliver Sheldon (1894-1951) Bedaux Charles (1877-1944) Mary Parker Follet (1868-1933) Harry Arthur Hoph (1882-1949) George Elton Mayo (1880-1949)

Din interpretarea contribu ţiilor majore la teoria managementului prezentate anterior, putem aprecia c ă managementul exist ă ca „un serviciu, cel mai eficace al inteligen ţei omului“19 . Cu cât se dezvolt ă dimensiunea şi complexitatea sistemelor umane, cu atât se creează mai bine societatea industrial ă (vezi Robert Owen – atitudinea individual ă în cadrul muncii colective şi al organizaţiei), standardizarea muncii, necesitatea producerilor omogene, exigenţele măsurii şi ale controlului (vezi Henry Metcalfe în „Costul manufacturilor  şi administraţia atelierelor publice şi private – 1885), rezultatele ac ţiunii (Harrington Emerson consider ă că, pentru a atinge productivitatea maxim ă, trebuie aplicate cele 12 principii şi tehnica managementului prin obiective), imperativele coordon ării şi comunicării. Se poate aprecia că aceasta reprezint ă prima etapă a organizării. Se continuă perioada dezvolt ării şi acumulării, perioadă în care managementul caut ă să repersonalizeze individul. Elton Mayo a fost unul dintre primii neoliberali care a pus în eviden ţă urgenţa repersonalizării, susţinând că organizaţia colaborează cu oamenii, ei fiind parte integrant ă a unei comunit ăţi în care rolul şi demnitatea lor sunt recunoscute. Astfel, organiza ţia începea s ă apar ă mai puţin ca o structur ă de autoritate, în care ordinele erau transmise de sus în jos, şi mai mult ca ansamblu de grupuri de oameni care participau la un efort colectiv. Unii teoreticieni sus ţin că în management întâlnim trei suporturi clasice, şi anume: o organizaţie structurată, o autoritate directoare şi un control al muncii. Altfel spus, întreaga organiza ţie cunoaşte toate problemele proprii, alege tipul de putere şi armonizează nevoile comunit ăţii cu cele ale individului. Dar practica este întotdeauna diferită de teorie. Un exemplu poate fi dat în perioada cuprins ă între cele două r ăzboaie mondiale, când s-a încercat descentralizarea responsabilit ăţilor  şi a delegării de autoritate. Sistemele de conducere participativ ă, prin obiective, se generalizeaz ă r apid. Managementul este esen ţa managementului resurselor umane 20 . Teoria lui Zaleznik 21 despre natura structurilor  organizaţiei ne va ajuta s ă clarificăm necesitatea dezvolt ării funcţionalităţii organizaţiei22 , bazată pe noi tehnici de management public şi plecând de la principalele teorii ale organiza ţiei: clasice, rela ţiilor interumane, contemporane (teoria sistemelor, contingen ţa mediului, capacitatea cognitiv ă a organizaţiilor). Originea contemporan ă a managemenului se reg ăseşte la începutul secolului XX, unde autori foarte diferi ţi, Henry Fayol, Frederik  Taylor, Weber, au creat mişcări de gândiri cu orientări diferite, au propus modele ra ţionale şi uşor de descris pentru organiza ţii care aveau o tr ăsătur ă comună, dorinţa de a găsi o tr ăsătur ă universală şi credinţa în raţionalitatea proceselor  19

Klein, J., Pedraglio, G. ş.a., op. cit. p. 33. Klein J., Pedraglio G. ş.a., op. cit. p. 38. 21 Zaléznik A., Power and politics in organisational life, Harvard Business Review, mai-iunie, 1970. 22 Organizaţia este acceptată ca fiind o colectivitate organizată (administraţie publică, întreprindere, sindicat) J.L. Le Moigne, Les systémes de décision dans les organisations, Presses Universitaires de France, 1974, p. 120-131. 20

9

sociale23 . Mişcarea teoriei administrative, conceput ă de către Fayol şi dezvoltată în Statele Unite ale Americii de c ătre Mooney si Reiley, Gulick  şi Urwick, Folet şi, în Germania, de c ătre Weber, reprezintă o parte a ipotezei c ă ar exista o procedur ă definită prin norme, legi de organizare a muncii. Din perspectiva filosofiei ştiinţei, teoriile de management public dau explica ţii existenţialiste prin identificarea unui domeniu separat şi distinct al cercet ării ştiinţifice, al originii dişciplinei, al studiilor  şi praxiologiei acestuia. Deja, ideea c ă domeniul managementului public este un domeniu tân ăr, cu o identitate conturată la sfâr şitul secolului XX este sus ţinută de faptul c ă ofer ă informaţii sub forma unor  generalizări empirice şi principii esen ţiale.

Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale):

1. Cine a fost considerat „p ărinte al managementului ştiinţific”? 2. Numiţi câteva contribu ţii relevante domeniului managementului ce apar ţin lui George Elton Mayo. 3. Cine a fost supranumit „p ărintele teoriei moderne a managementului? Bibliografie recomandată: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art ă,  ştiinţă  şi tehnică . Bucureşti: Editura Arc, pp.3-16. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă.

TEMA 3. MANAGEMENTUL: Organizaţiile şi societatea Emergenţa ştiinţelor organizării trimite 24 la un fapt social: „revolu ţia organizaţional ă“ (K.Boulding, 1953), care se traduce prin apari ţia în societ ăţile contemporane a noilor structuri de coordonare şi integrare a activit ăţilor individuale. Nu exist ă o societate durabil ă f ăr ă organizare, altfel spus, structurarea raporturilor sociale, impunerea normelor de comportament şi pachete de reguli. Termenul organizare nu desemneaz ă numai acţiune vizând îmbinarea mijloacelor, combinarea resurselor, armonizarea comportamentelor, ci şi entităţi colective deliberative construite în vederea atingerii anumitor obiective; organiza ţiile se caracterizează, în comparaţie cu simplele întreprinderi, printr-un grad ridicat de complexitate, atestat de multiplele lor elemente componente, prin bog ăţia propriilor elemente interne, ca şi de rigoarea principiilor de management, fondate pe existen ţa regulilor formale, diviziunea muncii şi ierarhizarea responsabilit ăţilor. Extensia progresiv ă şi creşterea continu ă a acestor  organizaţii, care se reg ăsesc în toate domeniile vie ţii sociale, dezvoltate şi diversificate, fac ca acestea să constituie indubitabil „arm ătura societăţii“; plasând fenomenul organiz ării în 23

Ferréol G., Cauche Ph., Duprez J.,M., Gadrey N., Simon M., Dicţionar de sociologie, Polirom, Ştiinţă şi Tehnică, Iaşi, 1998, p. 146-153. Philip J. Candreva, Analysis of the field of public management:a response to Kelman, Thomson, Jones and Schedler,2004. 24 Chevalier J., Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986, p. 30-43.

10

centrul investiga ţiilor, ştiinţele organiz ării au adus astfel o clarificare esen ţială asupra derulării proceselor sociale în societ ăţile contemporane. Conceptul de organizare nu a ap ărut decât târziu şi promovarea sa poate fi considerat ă ca o veritabil ă lovitur ă de for ţă teoretică şi epistemologic ă, caracterizat ă prin crearea unei noi paradigme în ştiinţele sociale. Dac ă similitudinea problemelor puse de func ţionarea structurii de acţiune colectiv ă a fost perceput ă, apropierile r ămâneau diverse şi problematica eterogen ă: până la cel de-al doilea r ăzboi mondial, se vorbea uneori de birocra ţie, uneori de administraţie, uneori de întreprindere şi fiecare dintre ace şti termeni reprezint ă câmpuri de atac diferite şi câmpuri disciplinare distincte. În teoria lui Herbert Simon (1945) conceptul de organizare permite apropierea, integrarea şi depăşirea analizelor precedente. Persisten ţa incertitudinilor epistemologice, cuprinzând statutul acestor  ştiinţe, este ilustrat ă de unele fluctua ţii terminologice: termenul de „ ştiinţă“ este preferat adeseori celui de „teorie“, ceea ce pune în eviden ţă caracterul speculativ al cercet ărilor întreprinse (Silverman, 1973); de asemenea, vorbind despre ştiinţe ale organiz ării, se întăreşte unitatea obiectului, dar  şi pluralitatea apropierilor, astfel c ă ştiinţele organizării se refer ă la integrarea unor cuno ştinţe multiple. Ştiinţele organizării au avut întotdeauna un impact direct asupra realit ăţii sociale pe care o studiau; r ăspunzând unei duble nevoi, de cunoa ştere şi de acţiune, ele au fost cu claritate construite ca ştiinţe aplicate, a c ăror funcţie era de a desprinde perceptele unui management eficace; astfel, au contribuit efectiv la ra ţionalizarea organiza ţională, prin definirea modelelor care au fost experimentate şi aplicate. Ştiinţele organiz ării trebuie considerate mai pu ţin ca un câmp disciplinar strict şi limitat, ci, ca „ ştiinţe-r ăscruce“, cu filia ţie apropiată şi caracterizate de apropieri diversificate. Ştiinţele organiz ării s-au hr ănit din munca precursorilor care, în ciuda faptului c ă nu au utilizat conceptul de organizare, se înscrie în problematica organiza ţională, mai întâi pentru că se interesa de problemele interne, apoi pentru c ă încerca să descopere legi generale, aplicabile diverselor entit ăţi colective existente în societate. Într-o prim ă etapă, accentul era pus doar pe elementele formale, cu credin ţa implicită în virtuţi şi posibilitatea de a construi o organizaţie „raţională“; psihosociologii vor pune în eviden ţă limitele acestei analize, ar ătând că factorul uman perturb ă ordinea formală şi reduce gradul de ra ţionalitate. Raţionalismul este elementul care une şte teoreticienii birocra ţiei şi speciali ştii organizării ştiinţifice a muncii, care uneori par s ă fie total opu şi. În centrul celor dou ă tipuri de analize exist ă o iluzie constructivist ă, susţinută de încrederea în raţionalitatea proceselor  sociale şi de găsirea unui model de organizare universal aplicabil, mult mai eficace. A.”Maşină ria birocraţ iei r ă mâne o configura ţ ie structural ă  dominant ă-  probabil  singura dominant ă  în societatea noastr ă  specializat ă”  (Henry Mintzberg ,The Structuring of  Organisations). Teoriile birocraţiei arată clar cum analiza fenomenului birocratic conduce la o problematică organizaţional ă. Birocraţia poate fi considerat ă ca un caz particular de raţionalizare, sau ra ţionalizarea aplicat ă la organizarea uman ă. Problemele de organizare sunt abordate de c ătre marxişti prin traversarea unui joc de opoziţii dihotomice între birocra ţia capitalist ă/administra ţia socialist ă şi aparatul de stat/organizarea muncitoreasc ă. Modului de produc ţie capitalist, care aplic ă diviziunea muncii în ordinea socioeconomic ă, îi corespunde organizarea birocratic ă care îl exprim ă în ordinea politico-administrativ ă. Pentru Marx (Capitalul) întreprinderea reune şte capital şi muncă, capitali şti şi angaja ţi. Aceste p ăr ţi, cu interese convergente, negociaz ă cooperare în procesul de produc ţie utilizând puterea de care dispun. În acest context, Marx sesizeaz ă dezvoltarea unor noi raporturi de putere între oameni. Puterea devine astfel ”con ştient ă”. Organizarea puterii define şte puterea organiza ţiei. Uneori birocraţia, ca şi capitalismul din care s-a n ăscut, este contrariul unei organiz ări raţionale: ea trebuie redefinit ă prin abolirea propriet ăţii private şi a exploat ării de clasă, printr-o administraţie nouă, fondată pe participarea tuturor la treburile publice . Problema managementului poate fi în ţeleasă şi dezbătută decât prin intermediul spa ţiului istoric de la puterea transcendent ă la puterea con ştientă.

11

Roberto Michels (1912) vede, din contr ă, în „legea dur ă a oligarhiei“ şi procesul corelativ de birocratizare, expresia ap ăsării care afecteaz ă organizaţiile socio-politice, indiferent de natur ă, prinse între exigen ţe contradictorii de eficacitate şi de democraţie; partidele şi sindicatele nu vor sc ăpa de tendin ţele oligarhice. După Max Weber  o organizaţie birocratică ofer ă cel mai ridicat nivel „puterii raţionale”. Birocra ţia la Weber este delimitat ă ca un concept impersonal, formalist, caracterizat prin eficien ţă, putere, raţionalitate, standardizare şi în mare parte centralizare (Ch.Demmke, 2004, p.61). Max Weber  (Economie şi societate, 1922) face din birocra ţie o formă de aplicare foarte generală; fondată pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul func ţiilor  şi impersonalitatea regulilor, organizarea birocratic ă, care sintetizeaz ă aceste aspecte într-un model „ideal-type“, ar asigura, de fapt, precizia, permanen ţa, disciplina, rigoarea şi, mai ales, previzibilitatea comportamentelor; model de organizare eficace şi raţional, birocra ţia ar fi superioar ă tuturor celorlalte sisteme şi s-ar putea impune pretutindeni. Plecând de la condiţiile socioistorice de formare a statului modern, Weber degaj ă elementele generale de analiz ă, aplicabile ansamblului organiza ţiilor sociale; f ăr ă îndoial ă, se refer ă la o schem ă ipotetico-deductibil ă formală şi, implicit, de natur ă prescriptivă. Este primul autor care analizeaz ă rolul liderului într-o organiza ţie şi examinează cum şi de ce indivizii exercit ă forme diverse de autoritate. De exemplu, Weber, utilizeaz ă pentru prima dat ă termenul de „carismă”, în accep ţiunea sa modern ă de calităţi personale ale unui individ, prin care se impune în fa ţa celorlalţi. Pentru organizarea administra ţiei publice, elementele conceptuale specifice birocra ţiei lui Weber  se transpun în 25 : jurisdic ţii, funcţii şi sarcini specifice. Necesitatea conducerii, mai mult a bunurilor decât a persoanelor, face birocra ţia inevitabil ă. În opinia lui Weber  (Plane,2000,p.25) o birocraţie performantă aplică următoarele idei: 1. angaja ţii sunt liberi, supu şi unei singure autorit ăţi, în cadrul func ţiei exercitate; 2. ei sunt organiza ţi într-o ierarhie clar definit ă; 3. fiecare angajat are o sfer ă de competenţe legale, formal definite; 4. angajatul este încadrat pe baza unei rela ţii contractuale libere; 5. candidaţii sunt selectiona ţi pe baza calific ărilor tehnice; 6. ei au o renumera ţie fixă şi au dreptul de pensionare; 7. promovarea depinde de vechime şi de aprecierea superiorului; 8. fiecare angajat se încadreaz ă în disciplina şi controlul stric şi sistematic asupra muncii, şi presupune:  o diviziune a muncii şi a autorit ăţii în vederea realiz ării obiectivelor  organizaţionale;  o ierarhie a autorit ăţii în vederea coordon ării activităţilor specializate şi a integr ării lor într-o autoritate jurisdic ţională. În majoritatea cazurilor de birocra ţie raţională, organizaţia este condus ă de o singur ă autoritate individual ă;  o structur ă a carierei în care angaja ţii individuali ai organiza ţiei birocratice s ă treacă prin diferite specializ ări şi niveluri. Aceasta se bazeaz ă pe criterii de merit şi/sau vechime;  o structur ă birocratică ce tinde s ă fie permanent ă. Ea r ămâne intactă în pofida modific ării de membri din interiorul sau din exteriorul organiza ţiei. Societatea devine atât de dependent ă de modul în care func ţioneaz ă birocraţia, încât distrugerea ei ar genera haos. Birocraţia, în concep ţia lui Weber, reprezint ă o formă specifică de organizare cu „calit ăţi şi defecte; un termen neutru, şi nu unul cu atâtea rezonan ţe negative”. O structur ă birocratică este cea mai eficient ă formă de organizare, capabil ă de evoluţie de la o ordine primitiv ă către una raţională; birocraţia este „superioar ă oricăror altor forme, prin precizie, stabilitate, 25

Rosenbloom D., H., Public administration, Random House, New York, 1986, p. 120-121.

12

rigoarea disciplinei şi siguranţă. Birocraţia face posibil un grad mai ridicat de calcul al rezultatelor pentru cei situa ţi la conducere şi pentru cei cu adev ărat activi la nivel organizaţional” (Stillmann, 1988, p.52). Weber a enumerat elementele organiz ării birocratice (Caracteristici ale birocraţiei moderne), men ţionând următoarele: 1. separând decizia de ac ţiune, organizarea birocratic ă are tendinţa de a determina ca deciziile s ă fie luate de cei mai potrivi ţi să le ia -principiul competentei; 2. principiile ierarhiei func ţiilor  şi diferitele nivele de autoritate, sus ţin un sistem bine pus la punct de ordonare şi subordonare, în care se exercit ă un control al nivelurilor inferioare de c ătre nivelurile superioare: ordine şi control; 3. separarea intereselor private de cele publice; 4. superioritatea regulii asupra rela ţiilor interpersonale. Indirect, marile organiza ţii sunt birocra ţii. Din punct de vedere procedural, birocra ţia este: a) Impersonal ă  sau dezumanizat ă.  Aceasta a fost considerat ă de Weber ca fiind principala calitate („special virtue“), deoarece se elimin ă astfel elementele emoţionale „iraţionale“ din performan ţa birocraţilor individuali ori a organiza ţiei ca întreg. b) Formal ă.  Atâta timp cât birocra ţia nu depinde de persoane, ci de func ţii, aproape tot ceea ce reprezint ă structur ă şi operare este consemnat în scris, într-o manier ă formală. În plus, comunicarea se realizeaz ă în scris, deoarece se desf ăşoar ă între funcţii şi persoane în calitate de persoane oficiale şi, cel puţin teoretic, este independent ă de persoana care ocup ă poziţia respectivă. Documentele se p ăstrează în fişier la care accesul este limitat. c) Legal ă . Birocraţia operează în conformitate cu reguli formale care sunt publice şi consemnate în scris. Rolul acestora este de a reglementa o anumit ă procedur ă şi de a asigura legalitatea raporturilor cu cei din exteriorul organiza ţiei. d) Ordonat ă.  Birocraţii individuali trebuie s ă se conformeze regulilor birocratice, în caz contrar putând fi sanc ţionaţi. Aceste reguli urm ăresc să asigure impersonalitate şi să susţină autoritatea ierarhic ă. Ca rezultat al acestor caracteristici structurale şi procedurale, birocra ţia este: e) Eficient ă,  deoarece ea ac ţioneaz ă continuu, raţional, ordonat, concret şi în timp util. Birocraţia este solid ă şi reduce din costurile emo ţionale în procesul de realizare a obiectivelor sale. f ) Puternică . Puterea sa decurge mai ales din ra ţionalitate, profesionalism, încredere şi continuitate. Weber sus ţine că o birocraţie bine dezvoltat ă nu poate fi practic controlată de cei din exteriorul organiza ţiei; din contr ă, societatea devine dependentă de aceasta prin faptul c ă îi furnizeaz ă servicii şi îi aplic ă constrângeri. De aceea, elementul organiza ţional (birocra ţia), tinde s ă devină cea mai mare for ţă din cadrul unei societ ăţi. g) În expansiune, ceea ce presupune ca , expansiunea birocratic ă nu este dată doar de eficien ţă şi putere, ci şi de creşterea calitativ ă şi cantitativ ă a sarcinilor care solicit ă o organizare administrativ ă într-o societate complex ă. B. Organizarea ştiinţifică a muncii –  Managementul ştiinţific îşi găseşte bazele în cadrul lucr ărilor lui Taylor, Babage, Gantt, Gilbreth. Mai mult decât teoria administra ţiei, managementul ştiinţific îşi propune să definească într-un mod mai precis modul cum trebuiesc realizate obiectivele. Dac ă teoriile birocra ţiei, construite plecând de la studiul administraţiilor  şi partidelor, sunt legate de procesul de ra ţionalizare statal ă, organizarea ştiinţifică a muncii (OSM), construit ă în funcţie de problemele întreprinderilor, este indisociabil ă de procesul de ra ţionalizare capitalist ă, faţă de care se manifest ă ca o parte activă: coincizând cu trecerea de la fabric ă la marea firmă industrial ă. OSM a avut un impact direct asupra tehnicilor de produc ţie şi de management ale întreprinderilor (uzinele Ford fiind primele în SUA care au pus în aplicare perceptele lui Taylor), antrenând dezvoltarea muncii în lanţ şi perfecţionarea metodelor de conducere. Caracterizat ă printr-un avânt utilitar puternic

13

afirmat, OSM a avut ca obiectiv ameliorarea randamentului întreprinderilor, fondând managementul pe principii ştiinţifice; OSM se interesa de condi ţiile de realizare a muncii şi de specializarea func ţiilor în cadrul întreprinderilor. Taylor  şi Fayol  au demonstrat c ă schemele organiza ţiilor adoptate de „colectivit ăţi militare şi ecleziastice au dominat... şi domină“, redefinind clasica piramidă (f ig. 1.1). Frederick W. Taylor  propune o serie de principii fundamentale 26 : „one best way“ 27 teoria motivaţiei şi dihotomia concep ţie-execuţie, considerând c ă „activitatea uman ă poate fi măsurată, analizat ă şi controlată prin tehnici analoge celor folosite cu succes pentru obiectele fizice“. În timp ce Weber  a protestat împotriva transform ării angajaţilor în slujba şi mărunţi („cogs“), Taylor  a considerat-o o descoperire ştiinţifică – cea mai eficient ă cale pentru realizarea obiectivelor propuse. Conform standardelor actuale, aceast ă teorie a lui Taylor  este considerată ca fiind ceva naiv, paternalist, neadecvat sau chiar o simpl ă aberaţie (Rosenbloom D., 1986). Concep ţia sa a influen ţat puternic managementul public 28 în SUA, acesta bazându-se pe adaptarea la sectorul public a celor patru principii de baz ă ale managementului ştiinţific: 1. studierea cuno ştinţelor tradiţionale, înregistrarea, ierarhizarea şi transformarea acestora în legi ştiinţifice; 2. selectarea ştiinţifică a muncitorilor  şi perfecţionarea calific ărilor  şi cunoştinţelor  acestora; 3. punerea în aplicare a ştiinţei muncii de c ătre muncitori; 4. repartiţia aproape egal ă a muncii executate în întreprindere, între muncitori şi conducere. Aceste principii corespund concep ţiei, potrivit c ăreia este posibil s ă se aplice activit ăţilor umane un ra ţionament ştiinţific, este posibil ă observarea, clasificarea faptelor, analizarea şi stabilirea normelor privind cadrul general al activit ăţii unui muncitor. Taylor  afirma: ”în esenţă , sistemul de conducere ştiinţ ifică  implică  o revoluţ ie complet ă  a st ăr  ii de spirit a muncitorilor, o revoluţ ie complet ă  care are în vedere modul în care aceştia sunt  priviţ i. Sistemul implică  de asemenea, o revoluţ ie complet ă  a st ăr  ii de spirit a celor ce conduc”. Raţionalitatea ştiinţifică se constituie în paradigma modelului taylorian. Ideile fundamentale sus ţinute de teoria lui Taylor pot fi concretizate şi astfel: a) Diviziunea orizontal ă a muncii, conduce la împ ăr ţirea muncii, la specializarea sarcinilor  şi la studiul timpilor de execu ţie în vederea determin ării celui mai bun mod de realizare. Managementul ar trebui s ă studieze aspectele tradi ţionale şi să identifice modalităţile de realizare a obiectivelor, modalit ăţi reunite într-un ansamblu de legi ştiinţifice de producţie. Aceasta presupune studierea timpului şi a evoluţiei/derulării procesului care ar  trebui să ne ofere soluţia optimă pentru fiecare caz. Muncitorii ar trebui selecta ţi ştiinţific în concordan ţă cu anumite tr ăsături fizice, mentale şi psihologice. De exemplu, dac ă soluţia optimă pentru extragerea c ărbunelui este raportată la un randament de 21 de unit ăţi, atunci va fi ales acel muncitor care are puterea fizic ă şi rezistenţa corespunzătoare realizării acestei activit ăţi. Foarte important este faptul c ă Taylor  a accentuat importan ţa alegerii acelor muncitori care „apreciaz ă“ elementul managerial în eficientizarea activit ăţii sale. b) Diviziunea vertical ă a muncii are în vedere realizarea unei distinc ţii clare între executan ţi şi cei care concep munca. Acest principiu conduce la repartizarea „celui mai bun om în cel mai bun post”. c) Sistemul de salarizare, bazat pe primele „de productivitate a muncii”, încearc ă să dezvolte motivarea oamenilor pentru munc ă. Dincolo de o standardizare accentuat ă a sarcinilor, muncitorul ar trebui s ă fie motivat potrivit unor criterii ştiinţifice. Taylor a 26

În lucrarea The Principles of Scientific Management (1911) Taylor consider ă că, „sistemul managementului ştiinţific implică o revoluţie completă a stării de spirit a muncitorilor  şi, în acelaşi timp, o revoluţie a stării de spirit a celor care sunt de partea conducerii“. 27 Taylor a studiat şi măsurat volumul de muncă depusă. Descompunerea muncii în elemente simple, apoi recompunerea în sarcini elementare au condus la modificarea muncii în sine şi a activităţii manageriale. 28 Rosenbloom, D., H., op. cit., p. 125-126.

14

accentuat importan ţa „plăţii în rate“ şi a r ăsplătirii muncitorului conform rezultatelor  obţinute. El a considerat c ă frecvenţa ratelor ar trebui s ă fie astfel conceput ă încât să conducă la o motiva ţie maximă. Taylor a promovat şi sancţionarea acelor muncitori care nu au ob ţinut rezultatele preconizate. d) Munca depus ă ar trebui să fie redistribuit ă astfel încât managementul s ă deţină un rol tot mai important în conceperea şi realizarea propriu-zis ă a activităţii. Această propunere a prilejuit apari ţia unei „ştiinţe“, a unei inginerii eficiente. Managementul ştiinţific promovat de Taylor a urmărit lupta contra slabei productivit ăţi a muncii, cauzat ă, în opinia sa, de slaba utilizare a muncii, de dezordine şi lacunele de organizare a întreprinderilor. El stabile şte mai întâi ra ţionalizarea muncii, plecând de la postulatul c ă exist ă o manier ă şi un singur mod de a în ţelege mai bine o crea ţie dată, odată cunoscute caracteristicile ma şinilor  şi capacităţilor psihologice ale organismului uman. Devine astfel posibil ă calcularea salariilor în func ţie de randament şi incitarea muncitorilor în a-şi spori productivitatea individual ă. Dar managementul ştiinţific presupune, de asemenea, adoptarea anumitor principii de organizare, cum ar fi stricta distinc ţie între concep ţie (domeniu al inginerului) şi execuţie (golită în totalitate de ini ţiativă) sau specializarea funcţiilor de încadrare (muncitorul necesit ă superiori diferiţi pentru fiecare dintre aspectele muncii sale). Organiza ţia repartizeaz ă sarcinile şi exercită în mod necesar o constrângere, ce devine sursa de putere, asupra membrilor s ăi. Herbert Simon remarc ă faptul că diviziunea muncii începe printr-o divizare între ac ţiune şi decizie. “Este clar c ă misiunea material ă de a atinge obiectivele unei organiza ţii revine persoanelor situate în e şaloanele de baz ă din ierarhia administrativ ă”. Pe aceeaşi coordonată, Taylor a presupus c ă managementul ştiinţific va conduce la o mai bună cooperare între muncitori şi elementele de management. El a considerat c ă acest sistem va produce, pe termen lung, în orice societate, o productivitate mai mare şi, implicit, un nivel mai bun de via ţă. Productivitatea mai mare conduce la un profit ridicat, mai multe investi ţii, reducerea conflictelor prilejuite de distribu ţia veniturilor dintre vânz ările de produse şi servicii. Concepţia lui Taylor a fost enun ţată în termeni specifici ingineriei industriale, psihologiei, costurilor  şi altor activit ăţi care se reg ăsesc în managementul actual al resurselor  umane. În sectorul public, clasificarea posturilor/pozi ţiilor  şi fişa postului continu ă să ilustreze multe dintre atitudinile şi ideile specifice managementului ştiinţific. În termeni generali, concep ţia tayloriană a accentuat ideea conform c ăreia muncitorul ar trebui tratat ca o anexă a unui aparat. El ar trebui s ă realizeze doar acele opera ţiuni pe care un aparat sau un animal le-ar realiza la costuri mai ridicate. Mai mult, muncitorul nu ar trebui încurajat s ă participe la elaborarea/conceperea activit ăţii, întrucât aceasta este exclusiv de competen ţa „oamenilor de ştiinţă“. Taylor a pledat în favoarea ideii c ă principalul obiectiv al unei organizaţii este productivitatea şi că o organizaţie „bună“ este aceea care realizeaz ă eficient obiectivele propuse. În opinia sa, punctul final este reprezentat de produc ţie, rezultate („output“); tot ceea ce i se întâmpl ă muncitorului pe parcurs – rutin ă, înstr ăinare, boli profesionale – are o importan ţă secundar ă. El consider ă că munca reprezintă furnizarea produselor şi serviciilor, şi nu dezvoltarea la maximum a poten ţialului uman. Desigur, unii pot considera aceste premise ca fiind îngrozitoare. Cu toate acestea, SUA, ca societate, continu ă să defineasc ă munca în termenii eficien ţei şi ai productivit ăţii. Atitudinea dominant ă este aceea c ă performanţa trebuie r ăsplătită, iar productivitatea scăzută/necorespunz ătoare trebuie sanc ţionat ă. Ştiinţa tayloristă, considerată mai mult o ştiinţă a muncii decât a organiza ţiei, a fost susţinută în Franţa de Henry Fayol , considerat „p ărinte“ al managementului modern 29 , ce

29

În lucrarea Administration industrielle et générale, identifică funcţiile organizaţiei: tehnică, comercială, financiar ă, contabilă, de securitate şi managerială (administrativă).

15

define şte funcţionarea managerial ă ca o activitate de conducere în care sunt id entificate funcţiile managementului: a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona, a controla 30 . H. Fayol (Administraţie industrial ă şi generală, 1917) pune accent pe metodele de management, descompunând diferite elemente ale func ţiei administrative: previziune, organizare, comand ă, coordonare, control, şi dezvoltând astfel o serie de principii necesare bunului s ău mers (diviziunea muncii, autoritatea, responsabilitatea, disciplina, unitatea de conducere, subordonarea intereselor private fa ţă de interesele generale, remunerarea, centralizarea, autoritatea ierarhic ă, ordinea, echitatea, stabilitatea personalului, ini ţiativa, spiritul de echip ă). În opinia lui Fayol, o organiza ţie elaborează un plan strategic, î şi defineşte obiectivele, pune în aplicare o structur ă adaptat ă realiz ării planurilor  şi progresează datorită controlului activit ăţii. Finalitatea muncii, în acest caz, o reprezint ă demonstrarea faptului c ă un conducător poate ob ţine cele mai bune performan ţe ale personalului, prin calit ăţile sale de conducere a oamenilor  şi de administrare a bunurilor. Spre deosebire de Taylor, el refuz ă diviziunea autorit ăţii, care ar fi surs ă de confuzie şi de dezordine (principiul unit ăţii de comandă în folosul directorului general cuprinzând func ţia administrativ ă), dar accept ă o relativă autonomie a lucr ătorilor la nivelul execu ţiei. Impregnată de un raţionalism tehnicist, OSM încearc ă deci să subordoneze managementul întreprinderilor la un ansamblu de norme, formule şi obiective dictate de ştiinţă şi destinate s ă evite incertitudinea şi improvizarea. Limitele acestei viziuni mecaniciste nu vor întârzia s ă apar ă: întreprinderea nu este doar o ma şină care să funcţioneze după reguli prestabilite, ci, de asemenea, un grup social caracterizat de un dinamism propriu. C. Teoriile relaţiilor umane – Avântul ra ţionaliz ării şi eficacit ăţii promovate de Taylor, Fayol si Weber, s-a lovit de for ţe rezistente: acestea au fost atribuite factorului uman pe care unii cercet ători doreau s ă-l pună în valoare. Ca reac ţie la viziunea mecanicist ă a organizaţiei,viziunea asupra omului angajat se schimb ă, dezvoltându-se şcoala relaţiilor umane, care a eviden ţiat teoriile „factorului uman“ (efectul Hawthorne). Punctul lor de plecare se reg ăseşte în toate experien ţele conduse de Elton Mayo la Uzinele Hawthorne, în 1924. Alături de organizarea formal ă (regulamente şi conducere) exist ă şi o structur ă neoficial ă bazat ă pe relaţii interpersonale. Principalii reprezentan ţi ai şcolii rela ţiilor umane, C. Argyris, C. Handy , H. Maslow, D. Mc.Gregor , situează resursele umane ale organiza ţiilor  pe o pozi ţie prioritar ă în procesul de management, stabilind principii, reguli, metode care s ă pună în valoare poten ţialul uman. Credinţa în posibilitatea unui management ra ţional al birocra ţiilor  şi întreprinderilor, fondat pe aplicarea de legi generale, universale şi binef ăcătoare, are la baz ă un postulat al unui control perfect şi al unei totale previzibilit ăţi a comportamentelor; în concep ţia weberiană, indivizii „concre ţi” dispar în întregime în spatele sistemului de func ţii şi de roluri definite de reguli impersonale; în taylorism, muncitorul a încetat s ă execute docil sarcinile care îi sunt desemnate. Meritul şcolii relaţiilor umane, n ăscută în anii ’30 în SUA ca reac ţie la excesele OSM, ar fi demonstrarea caracterului iluzoriu al acestei depersonaliz ări, punând în eviden ţă importanţa factorului uman, aspectele psihosociologice, via ţa grupurilor umane, ca şi dimensiunea rela ţională din cadrul organiza ţiilor. (1) Analiza motivaţ iilor  – Analizele efectuate într-o optic ă psiho-sociologic ă de către şcoala relaţiilor umane a condus la situarea pe o pozi ţie inferioar ă a tezelor tayloriste, insistând asupra influen ţelor factorilor sociali şi psihologici asupra productivit ăţii. O primă serie de anchete realizate de Elton Mayo, Fritz Roethlisberger şi alţi cercetători, la Compania Western Electric din Chicago în perioada 1927-1932, a ar ătat că nivelul de producţie este stabilit în func ţie de normele sociale, şi nu de capacit ăţile psihologice. Aceast ă companie se interesa de efectele îmbun ătăţirii iluminatului asupre produc ţiei realizate de către muncitori. S-a presupus, de exemplu, c ă o sporire a iluminatului va determina o cre ştere a productivităţii individuale. Rezultatele studiului ar ătau că productivitatea spore şte odată cu 30

Zorlenţan T. ş.a., Managementul organizaţiei, Editura Economică, Bucureşti, 1998, p. 44.

16

creşterea iluminatului, dar factorii care se afl ă la originea acestei constatari nu sunt de natura strict psihologica. S-a constatat în continuare c ă reducerea iluminatului la nivelul ini ţial nu a determinat o sc ădere în aceea şi propor ţie a productivit ăţii; aceasta era mai ridicat ă decât fusese iniţial. Era un rezultat uimitor  şi derutant din punct de vedere al managementului ştiinţific. În cele din urm ă, cercetătorii au ajuns la concluzia c ă, într-o anumit ă măsur ă, lucr ătorii înşişi au reacţionat la acest experiment, aten ţia fiind îndreptat ă mai degrabă înspre ei decât înspre gradul de iluminare. Fenomenul a fost denumit „Efectul Hawthorne“. În contextul organiza ţional, acesta se traduce prin premisa c ă factorii sociali şi psihologici pot juca un rol important în determinarea productivit ăţii individuale. Recompensele şi sancţiunile noneconomice constituie o motiva ţie important ă care afecteaz ă comportamentul muncitorilor  şi limiteaz ă efectul stimulentelor economice; muncitorii se poart ă şi acţioneaz ă adesea nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Mersul întreprinderii nu depinde deci doar de dotarea tehnic ă, ci, mai degrab ă, de nevoile, a şteptările, aspiraţiile celui ce este angajat. Prin considerarea factorului uman drept o contribu ţie importantă la eficien ţa organizaţiei s-a realizat deta şarea radicală faţă de teoriile tradi ţionale ale lui Weber  şi Taylor, care accentuau rolul dezumaniz ării organizaţiei. Experimentul Hawthorne a dovedit, a şadar, că acordându-se o aten ţie mai mare muncitorului ca persoan ă, acesta se va sim ţi mai apreciat şi mai fericit, motiv pentru care va fi mai productiv. Alte cercet ări au confirmat importan ţa factorului uman privind rezisten ţa la schimbare, exercitarea autorit ăţii şi în general randamentul; deci productivitatea depinde foarte mult de satisfac ţia faţă de muncă, grup, conduc ători şi întreprindere. Cercetătorii din cadrul experimentului Hawthorne au eviden ţiat faptul c ă muncitorii se împrietenesc unii cu al ţii şi formează grupuri sau organiza ţii neoficiale. În consecin ţă, muncitorii reacţioneaz ă la schimbările din cadrul mediului de lucru sau din cadrul organizaţiei oficiale nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. R ăspunsurile pot fi func ţionale –  în sensul promov ării unei productivit ăţi sporite – sau disfunc ţionale – în sensul limit ării productivităţii; un exemplu de reac ţie „funcţională“ este „acoperirea“ unui membru care avea o zi liber ă şi nu îşi realizase norma. O reac ţie „disfunc ţională“ este reprezentat ă de o blândă, dar  exemplar ă formă de violenţă fizică utilizată împotriva muncitorilor care dep ăşesc norma de productivitate a întregului grup. O asemenea limitare poate fi efectiv impus ă chiar dacă existenţa acelui plan de „plat ă în rate“ presupune eficientizarea, pe cât posibil, a muncii fiec ărui individ salariat. Aceasta face ca şcoala relaţiilor umane să urmeze aceleaşi obiective ca şi OSM: creşterea rentabilit ăţii ca preocupare major ă; totuşi, nu se sper ă că aceasta se va realiza doar  prin raţionalizarea tehnic ă, ci prin mobilizarea „resurselor umane“. (2) Organizarea informal ă  –  Accentul pus pe motiva ţii conduce la interesul asupra schimbărilor care se stabilesc între membri. Şcoala relaţiilor umane a ar ătat că există în cadrul fiecărei întreprinderi, pe lâng ă organizarea formal ă, constituit ă prin modele de interacţiune prescrise prin reglement ări explicite pentru a îndeplini scopurile oficiale şi care „se înscrie într-o logic ă a costului şi eficienţei“, o organizare informală (Chester Barnard, The Functions of the Executive, 1938), format ă din relaţii interpersonale care relev ă o „logică a sentimentelor“ (Roethlisberger  şi Dickson, 1939). Barnard era un manager de succes la Compania Telefonic ă Bell din New Jersey, cuno ştea îndeaproape complexit ăţile motiva ţionale, accentuând un aspect evident: c ă organizaţia depinde de voin ţa membrilor săi de a realiza obiectivele. O asemenea voin ţă trebuie indus ă şi poate fi retras ă de participant în orice moment. În mod corespunz ător, exerciţiul autorităţii în cadrul organiza ţiei nu mai trebuie conceput simplist, ca decurgând de la vârf la baz ă; cei de jos pot exercita şi ei puterea prin simplul refuz al cooper ării. În viziunea lui Barnard exist ă o „zonă a indiferenţei“ în care muncitorii se supun deciziilor managerilor f ăr ă nici un drept de replic ă. Ordinele din afara acestei zone puteau fi analizate, câteodat ă respinse, subminate sau dejucate. 31 Chiar dacă şcoala relaţiilor umane a avut tendin ţa să supraestimeze importanţa acestor  relaţii informale şi să le considere exclusiv pozitive, ea a for ţat prin aceasta na şterea unui 31

Barnard, I., Ch., The Functions of Executive, Cambridge, Mass: Harward University Press, 1938, p. 83.

17

concept-cheie al analizei organiza ţiilor. Legat de criza din 1929, care a impus adaptarea structurilor capitaliste, avântul şcolii relaţiilor umane va înnoi profund abordarea problemelor  întreprinderii: este de acum în sarcina speciali ştilor de relaţii umane mai degrab ă decât a inginerilor ameliorarea eficacit ăţii firmelor; dar ruptura cu ra ţionalismul tehnicist deschide calea ştiinţelor moderne de organizare. D. Teoria X şi teoria Y –  McGregor  reproşează celor mai multor întreprinderi în funcţiune că urmează o teorie născută dintr-un ansamblu de ipoteze asupra comportamentului uman, pe care o nume şte X. Diferitele ipoteze care constituie aceast ă teorie sunt următoarele:  individul mediu tr ăieşte o aversiune înn ăscută pentru muncă şi face tot posibilul pentru a o evita;  din cauza acestei aversiuni caracteristice fa ţă de muncă, indivizii trebuie s ă fie constrânşi, controlaţi şi dirijaţi, ameninţaţi cu sanc ţiuni, dacă vrem ca ei s ă depună efortul necesar în realizarea obiectivelor organiza ţionale;  individul mediu prefer ă să fie condus, dore şte să evite responsabilit ăţile, are relativ puţină ambiţie, caut ă siguranţă înainte de toate. McGregor explic ă următoarele: că aceast ă teorie conduce la o filosofie a comandei prin conducere şi control, în care individul mediu dintr-o întreprindere (la limit ă, întreg personalul f ăr ă managerul general, pentru c ă fenomenul se produce la toate nivelurile) este considerat un simplu „pion“ c ăruia i se fixeaz ă cu autoritate obiectivele sau, mai degrab ă, sarcinile (care ar  permite să se ajungă la obiectivele întreprinderii) şi a cărui muncă este apreciat ă printr-un sistem de recompense/sanc ţiuni care urmează unui sistem de control rigid al performan ţelor  (individuale şi cantitative). În acest sistem, individul nu particip ă şi este remunerat pentru ceea ce produce în „col ţişorul“ său, exigen ţele ocazionale fiind cele care ţin pasul cu restul. Limitele sistemului de conducere şi de control impuse de aceste „dogme“ sunt perfect clare; individul ac ţionează într-un anumit mod pentru a evita orice sanc ţiune şi pentru a profita la maximum de recompensele economice. El nu face nimic, în afar ă de acest „optimum“, decât să dezvolte mecanismele de ap ărare proprie pentru a asigura men ţinerea acestui „optimum“. Întreprinderea nu moare din aceast ă cauză, dar pierderea este imens ă: decizii luate f ăr ă cunoaşterea exact ă a faptelor, coordonarea activit ăţilor prost asigurat ă, inovarea limitat ă, birocraţia etc. Din nefericire, multe întreprinderi continu ă să funcţioneze în acest mod. McGregor  opune acestei teorii X ceea ce el nume şte teoria Y, prezentat ă ca o alternativă în ceea ce prive şte concepţia sistemului de conducere, cu următoarele ipoteze:  Cheltuiala de efort fizic şi mental este la fel de natural ă ca şi jocul sau odihna; omul se poate autoconduce sau autocontrola.  Controlul extern şi ameninţarea cu sanc ţiuni nu sunt singurele mijloace pentru a obţine un efort dirijat c ătre obiective. Omul poate s ă se conducă şi să se controleze el însuşi când munce şte pentru obiectivele pentru care el se simte responsabil.  Responsabilitatea fa ţă de anumite obiective, în func ţie de recompensele asociate realizării lor; cea mai important ă din aceste recompense fiind satisfac ţia ego-ului şi a nevoii de realizare a sinelui.  Individul mediu înva ţă, în condi ţiile pe care le vrea, nu numai s ă accepte, dar  şi s ă caute responsabilit ăţi. Evitarea responsabilit ăţilor, lipsa de ambi ţie, importan ţa acordată siguran ţei sunt, în general, consecin ţe ale experien ţei, şi nu caracteristici înnăscute ale fiin ţei umane.  Resursele relativ ridicate ale imagina ţiei, ingeniozitatea şi creativitatea pentru rezolvarea problemelor organizatorice sunt pe larg distribuite popula ţiei.  În condiţiile unei vie ţi industriale moderne, poten ţialul intelectual al individului mediu nu este decât par ţial utilizat. McGregor  pleacă de la cunoscuta ierarhie a nevoilor, nevoi psihologice (a se hr ăni, a locui etc.), nevoi sociale (nevoia de a apar ţine la ceva, nevoia de asociere), nevoia ego-ului (nevoia de respect şi încredere în sine, de autonomie, de reu şită, de competen ţă, de stimă, de statut etc.) şi sf ătuieşte nu numai s ă se ţină cont de aceste nevoi, ci chiar s ă se favorizeze dezvoltarea lor de la stadiul psihologic c ătre cel al ego-ului, pentru a cre şte adaptarea

18

individului într-o întreprindere precum şi eficacitatea muncii sale. De aici se trage concluzia conform căreia, contrar supozi ţiilor obişnuite, va trebui s ă plecăm de la obiectivele indivizilor  şi să le acordăm responsabilit ăţi care le-ar permite s ă-şi atingă cele mai înalte obiective. Întreprinderea va func ţiona cu atât mai bine, cu cât va exista o mai mare compatibilitate între obiectivele individuale şi cele organiza ţionale. Aceast ă compatibilitate este cel pu ţin tot atât de necesar ă pentru individ, cât şi pentru speran ţele de câ ştig economic satisf ăcător, dacă acesta şi-ar dori să dea tot ceea ce este mai bun în el. Conform teoriei Y, acesta este principiul fundamental al integr ării; însoţit de principiul autoconducerii şi autocontrolului, dup ă care un individ, în acord cu obiectivele sale, s-ar sim ţi angajat în ac ţiuni, pentru realizarea acestora, şi ar căuta, el însu şi, s ă-şi controleze activitatea şi să ia măsurile corective necesare. Sistemul de remunerare stimulant ă nu reprezintă decât stimulii motiva ţiei lui, pierzându-şi astfel caracterul lor ipocrit. În teoria Y, relaţia superior – subordonat trebuie s ă ia o formă cooperantă în care principala grij ă a „managementului“ din partea superiorului s ă fie aceea de a-l asista, ca un consilier obiectiv, pe subordonat în determinarea obiectivelor generale, stabilirea scopurilor  specifice, constatarea şi explicarea rezultatelor, cu grija de a asigura, f ăr ă violen ţă, progresul subordonatului şi de a-i asigura mijloacele de satisfacere a celor mai înalte nevoi. Pentru Mc Gregor (Plane, J.M., 2000, p.41), abord ările teoriilor X şi Y induc dou ă stiluri de conducere total diferite. Teoria Y şi stilul de conducere care rezult ă din aceasta sunt mai apropiate de factorul uman, deoarece r ăspund unor motiv ări profunde, permiţând integrarea scopurilor individului şi ale organiza ţiei. Teoria Y sus ţine inovarea, identificarea noilor mijloace de organizare şi de conducere, în timp ce teoria X neag ă existen ţa unor astfel de acţiuni bazate pe poten ţialul uman. E. 4 sisteme de management –  Rensis Likert 32 şi echipa sa de la „Institute for Social Research“ al Universit ăţii din Michigan au efectuat numeroase m ăsur ători ale diferitelor  variabile care pot caracteriza managementul întreprinderilor americane. Ei au chestionat aproape câteva mii de cadre şi de angaja ţi (de la toate nivelurile) utilizând o gril ă de întrebări cu scală continuă a r ăspunsurilor. Această grilă avea ca obiect analiza stilului de conducere, modalitatea prin care au fost fixate obiectivele, natura comunica ţiilor, tehnicile de decizie şi de control, utilizarea motiva ţiilor. Câteva dintre anchetele lor au fost efectuate pe timp de mai mul ţi ani, în acelea şi întreprinderi, pentru a ţine cont de factorul esen ţial al timpului. De asemenea, ei au pus în eviden ţă corelaţii foarte importante între sistemul de management (de la sistemul nr. 1, numit autoritar, la sistemul nr. 4, numit asociat sau participativ) şi rezultatele ob ţinute în diferite întreprinderi, compara ţia fiind favorabil ă întreprinderilor care adopt ă un sistem de management cel mai apropiat posibil de cel cu nr. 4. Sistemul nr. 4 (asociat şi participativ) este caracterizat prin urm ătoarele tr ăsături principale:  stilul de leadership asigur ă încrederea şi libertatea alegerii;  angajaţii resimt, la toate nivelurile, responsabilitatea de a se dezvolta, gra ţie unei participări importante a grupurilor, prin fixarea obiectivelor, prin perfec ţionarea metodei de lucru etc.;  canalele de comunicare sunt deschise şi cu dublu sens;  interacţiunile între indivizi şi funcţii sunt foarte puternice, dezvoltându-se într-o atmosfer ă de încredere şi de lucru în echip ă;  procesele de decizie favorizeaz ă utilizarea maxim ă a competen ţelor individuale, participarea indivizilor viza ţi şi utilizarea acestei particip ări ca şi motivaţie;  sistemele de control sunt pu ţin centralizate şi nu sunt utilizate ca mijloace de presiune, ci ca unelte de reflectare şi gândire. Totuşi, sistemul vizeaz ă în mod esenţial două elemente: 32

Rensis Likert, New patterns of management. The human organization, Mc Graw Hill Book Company, 1967.

19

1. Utilizarea de c ătre orice superior a principiului rela ţiilor  „susţinătoare“, pe care le putem rezuma aici astfel: –  relaţia superior – subordonat este caracterizat ă printr-un înalt grad de încredere reciprocă; –  participarea maxim ă, în comun, a superiorului al ături de subordona ţii s ăi, pentru a-i ajuta să-şi fixeze obiectivele şi să determine problemele care sunt de rezolvat; –  sprijinul total al superiorului dat subordonatului în rezolvarea problemelor prin preluarea informaţiilor utile şi asigurarea mijloacelor materiale bugetare; –  sfatul permanent al superiorului asupra metodelor de lucru şi asupra mijloacelor de creştere a productivit ăţii; –  grija permanentă a superiorului de a în ţelege problemele personale ale angaja ţilor  şi de a le asigura condi ţiile de formare necesare pentru îndeplinirea sarcinilor pe care le au, precum şi dezvoltarea personalit ăţii fiecăruia; –  grija superiorului de a nu rezolva niciodat ă problemele în locul angajatului, ci, pur  şi simplu, de a-l ajuta într-un mod constructiv; –  delegarea reponsabilit ăţilor; cercetarea şi valorificarea ideilor subordona ţilor; recunoaşterea şi punerea în valoare a rezultatelor ob ţinute de către subordonat pentru favorizarea promovării sale şi utilizarea gre şelilor, nu pentru a-l sanc ţiona, ci pentru formare; –  principiul rela ţiilor „susţinătoare“ vizeaz ă transformarea subordonatului din candidat la titlul de campion în veritabil campion. 2. Munca în echip ă pentru decizie şi control. De regulă, orice organiza ţie este bazat ă pe o structur ă de grupuri, fiecare grup fiind constituit din manager  şi ansamblul de subordona ţi, fiecare şef de grup fiind membru al unui grup superior  şi asigurând leg ătura cu celelalte grupuri func ţionale. Aceast ă structur ă permite asigurarea unei coordon ări şi a unei integr ări a deciziilor atât pe orizontal ă, cât şi pe vertical ă, relaţia tradiţională de tip „om – om“ fiind complet eliminat ă. Activitatea fiec ărui grup constă în a-şi fixa obiectivele, dând importan ţă problemelor care îl privesc, în cadrul problemelor  generale ale organiza ţiei şi de a le rezolva printr-o activitate coordonat ă în cadrul acestui grup. Controlul rezultatelor este asigurat şi judecat în interiorul grupului. Nici o decizie care ar putea afecta munca unui individ nu ar putea fi luat ă f ăr ă o examinare atent ă a grupului de care apar ţine. Superiorul unui grup este întotdeauna responsabil de calitatea deciziilor, de executarea lor  şi de rezultate. În m ăsura în care apartenen ţa sa la un grup superior îi permite să găsească perechi de func ţii diferite, prin care î şi poate ajuta grupul s ă fixeze obiectivele şi să le armonizeze cu cele ale organiza ţiei, el poate s ă influenţeze deciziile la nivel superior, pentru ca ele s ă ţină cont de aspira ţiile şi de nevoile grupului s ău, permiţându-i acestuia s ă atingă rezultatele dorite şi asigurând, în acela şi timp, coordonarea necesar ă cu celelalte grupuri. Făr ă îndoial ă că în acest sistem no ţiunea tradiţională de „staff“ şi de „linie directoare“ este estompat ă, speciali ştii staff-ului, oricare ar fi pozi ţia lor în organiza ţie, trebuind s ă se integreze, la cerere, ca şi consilieri în grupurile de decizie care au nevoie de ei. Aceast ă muncă în echip ă pare a fi din ce în ce mai evident ă. Ea este rar asigurat ă, în măsura în care totul vizeaz ă doar aptitudinile pe care trebuie s ă le aibă un leader:  Să motiveze membrii echipei sale.  Să creeze interac ţiunile dorite în interiorul echipei sale.  Să-şi lase echipa s ă fixeze ea îns ăşi obiectivele, dup ă analizarea situa ţiei organiza ţiei şi după propriul său rol, chiar s ă aprecieze ea îns ăşi performanţele avute.  Să creeze condi ţiile unei bune func ţionări a echipei, aducându- şi aici, contribu ţia sa de consilier, informator  şi animator. Managerii de acest tip sunt rari. Ei nu pot s ă supravieţuiască decât dacă ansamblul organizaţiei şi filosofia conducerii sunt cele care apreciaz ă şi recompenseaz ă acest tip de acţiune, al c ărei rezultat nu este imediat, chiar dac ă alte tipuri de management mai autoritare,

20

aparent mai ra ţionale, pot produce rezultate importante pe termen scurt, dar care distrug, puţin câte pu ţin, valoarea poten ţialului uman în organiza ţie, iar costul acestei distrugeri, de şi greu de estimat, este imens. În sistemul nr. 1 (corespunzând teoriei X a lui McGregor), Likert descrie organiza ţia ca fiind foarte structurat ă. Dar func ţionarea sa vizeaz ă în special definirea obiectivelor la cel mai înalt nivel, o repartizare a sarcinilor în func ţie de aceste obiective pe o baz ă individual ă şi autoritar ă, un sistem de control al rezultatelor cantitative şi pe termen scurt, canale de comunicare rigide şi cu un singur sens. Likert arat ă că acest sistem conduce la o munc ă de tip compartimentat, fiecare încercând s ă-şi obţină propriile rezultate în cea mai mare parte a timpului, în detrimentul restului organiza ţiei şi dezvoltând un sistem de camuflaj împotriva măsurilor de control. Eficacitatea pe termen lung este slab ă, indivizii î şi fixează obiectivele dându-le la o parte pe cele ale organiza ţiei. Pericolul, deloc recunoscut, al unui astfel de sistem este acela c ă el permite anumitor  manageri să se pună în valoare, de şi ei epuizeaz ă complet organizaţia. S-a putut constata c ă aceast ă epuizare se traduce prin dezvoltarea atitudinilor defavorabile ale subordona ţilor, naşterea conflictelor „disimulate“, o diminuare a cooper ării între membrii unei echipe, o diminuare a motiva ţiei de munc ă asupra obiectivelor organiza ţiei. Cu toate acestea, subordonaţii ar fi putut accede la un post superior, rezultatele cantitative produse în interiorul serviciului putând fi satisf ăcătoare pe termen scurt, urm ărind criteriile clasice ale performanţelor. Likert subliniaz ă că acest stil de management este înc ă r ăspândit (nr. 1 sau nr. 2) şi c ă el este incompatibil cu dezvoltarea social ă modernă. M ăsurarea rezultatelor (pe o perioadă mai lungă) în organizaţii care practic ă acest stil de management pune în eviden ţă distrugerea lent ă a organiza ţiei şi incapacitatea sa progresiv ă de a inova şi de a se adapta la necesit ăţile mediului. F. Levinson şi managementul prin obiective –  În acelaşi timp în care se dezvolt ă faimoasa teorie X şi Y a lui McGregor, un anumit num ăr de organizaţii americane punea în aplicare un sistem de management prin obiective, în special sub influen ţa eminentului practician Peter Druker. În plan teoretic, acest sistem p ărea să satisfac ă exigen ţele managementului a şa cum le-a putut descrie McGregor, Likert şi alţii (Blake, Bowers, Seashore etc.) în m ăsura în care determinarea precis ă a obiectivelor pentru fiecare subordonat împreună cu superiorul său, plecând de la obiectivele organiza ţiei, foarte clar definite, permite:  întărirea comunicării între superior  şi subordonat;  clarificarea a ceea ce se în ţelege printr-un tip de activitate;  utilizarea unei baze juste pentru controlul performan ţelor, nivelul salarial şi promovarea;  facilitarea cre şterii performanţelor subordonatului. Principalul reproş pe care îl formuleaz ă Levinson este c ă aplicarea teoriei se face f ăr ă o adevărată cunoaştere şi înţelegere a componentelor emo ţionale cele mai profunde ale motivării, prin manageri care nu au dobândit niciodat ă aptitudini pentru a conduce f ăr ă a-şi impune punctul lor de vedere şi modelele. Într-adev ăr, acest sistem incorect aplicat ajunge frecvent la o form ă de management autoritar deghizat, ca în cele mai bune timpuri ale paternalismului. El este, bineîn ţeles, sortit e şecului şi este câteodat ă mai periculos decât un sistem deschis şi autoritar. Din nefericire, când e şecul a fost constatat, acesta poate fi atribuit validit ăţii ipotezelor teoriei X. Câţiva alţi speciali şti vor spune c ă managementul prin obiective nu este totu şi decât un produs rentabil pentru consilierii în management, pe panoplia uneltelor, a şa-zis ştiinţifice, ale managementului. Mai mul ţi autori, printre care ne num ăr ăm şi noi, sunt convin şi că managementul prin obiective reprezint ă un progres considerabil în raport cu „managementul tradiţional caracterizat prin conducere şi control unilateral“ 33 . Concomitent, suntem obliga ţi 33

Klein J., Pedraglio G. ş.a., op. cit., p. 56-58.

21

să recunoaştem fundamentul semnalului de alarm ă dat de Levinson. Vom insista asupra faptului că:  întreaga organiza ţie este un sistem social, deci o re ţea de rela ţii interpersonale;  fiecare individ munce şte întotdeauna cu speran ţa de a-şi satisface nevoile psihologice şi trebuie s ă recunoască for ţele puterii de conducere care decurg de aici. Plecând de la aceste constat ări, unica concluzie care se contureaz ă este următoarea:  sarcina esen ţială a ştiinţei organiza ţiei este mai întâi aceea de a în ţelege nevoile individului şi apoi de a determina, împreun ă cu acesta, cum ele pot fi satisf ăcute în organizaţie, în contextul realiz ării obiectivelor pe care aceast ă organizaţie trebuie să le îndeplineasc ă. Pentru a evita acest fenomen, Levinson consider ă că sunt esen ţiale următoarele trei condiţii 34 : ♦Parteneriat – între individ  şi organizaţ ie Acest parteneriat const ă în realizarea condi ţiilor care permit oric ărui individ, oricare ar  fi acesta, s ă aibă o influen ţă asupra organiza ţiei. Managerul trebuie s ă abandoneze definitiv orice noţiune de autoritate absolut ă, de individualism şi de condescenden ţă. Obiectivele personale ale fiec ărui individ trebuie s ă servească drept bază de dialog pentru determinarea şi organizarea realiz ării sarcinilor. ♦Acţ iune în echip ă  Dacă admitem că într-o organiza ţie toate sarcinile sunt independente şi că scopul unei organizaţii este acela de a pune în comun toate competen ţele pentru realizarea obiectivelor, trebuie să admitem, de asemenea, c ă orice organizaţie trebuie s ă funcţioneze în jurul unei echipe: stabilirea obiectivelor în echip ă, definirea sarcinilor individuale sau comune în echipă, aprecierea performan ţelor individuale sau comune în echip ă, sistemul de stimulare bazat pe rezultatele echipei etc. Orice grup este format dintr-un superior  şi subordonaţi, superiorul jucând rolul animatorului şi coordonatorului în m ăsura în care el apar ţine celorlaltor grupuri. Singur ă, echipa permite, printre altele, formularea obiectivelor pe verticală şi pe orizontal ă, cele care permit, de altfel, descentralizarea, dar  şi compartimentarea şi, în final, eliminarea antagonismului „linie directoare – staff“ sau între func ţiuni. Singur ă, echipa permite formularea de „job description“ care nu trebuie s ă fie statică şi compartimentată; pericolul „job description“ într-o organiza ţie prea ştiinţifică este acela de a limita responsabilit ăţile indivizilor în spatele clasicului paravan „nu este treaba mea, nu este meseria mea“. În sfâr şit, ea permite, de asemenea, ridicarea tuturor obstacolelor  şi neînţelegerilor  şi adaptarea în permanen ţă a sarcinilor fiec ăruia la nevoile organiza ţiei, respectând astfel toate obiectivele individuale. ♦Aprecierea superiorului de c ă tre subordonat  Nu se pune problema ca subordonatul s ă aprecieze performan ţele globale ale superiorului s ău, ci tot ceea ce are leg ătur ă cu sprijinul pe care acesta îl prime şte pentru a- şi efectua munca şi a-şi creşte eficien ţa. Dacă se admite c ă principala responsabilitate a managerului este aceea de a asigura eficien ţa serviciilor sale, şi nu poate face acest lucru decât pentru oamenii care depind de el, acest gen de feedback este necesar. Metodele pedagogice moderne ale înv ăţământului pot suprima în mod progresiv opozi ţia în raport cu dezvoltarea unui management cu fa ţa umană, distrugând credin ţele mitice în favoarea autorităţii şi a şefului de drept divin. Scopul principal al managementului prin obiective fiind acela de a ob ţine o reală participare a indivizilor (ceea ce americanii numesc „commitmen“), atunci acesta trebuie s ă fie coerent în mijloacele de atingere a scopului propus; în caz contrar, participarea nu este decât o fals ă participare (ceea ce americanii numesc „compliance“), al c ărei cost pe termen lung este mai important decât s-ar presupune. 34

Fişa postului – document în care se enunţă scopul global, sfera de acoperire a postului respectiv şi detaliile privind operaţiunile şi sarcinile aferente.

22

Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale):

1. Care sunt caracteristicile birocra ţiei din perspectiv ă procedurală? 2. Ce presupune caracterul formal al birocra ţiei? Dar cel ordonat? 3. Care sunt cele patru principii de baz ă ale managementului ştiinţific? 4. Prezenta ţi pe scurt „efectul Hawthorne”. 5. Prezenta ţi pe scurt teoria X şi Y. Bibliografie recomandată: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă, pp.2240. 2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, „Fundamentele managementului organiza ţiei” Ed. Tribuna Economic ă, Bucureşti,2006, p.267 –375.

23

TEMA 4. MANAGEMENTUL PUBLIC. Defini ţii Lumea este unică. Celebra formulă „oricare ar fi culoarea pisicii, ea trebuie mai întâi să  prind ă  şoareci“, 35 este frecvent citat ă, pentru a aminti necesitatea compar ării eficacităţii metodelor de management şi management public şi transferarea în domeniul public a tot ce apare nou în economia de pia ţă. Dintotdeauna a existat o provocare a societăţii – dezvoltarea –, care în opinia lui Butros Butros-Ghali era înf ăţişată ca o presiune asupra planetei a celor dou ă for ţe: globalizarea şi dezagregarea36 . Economia s-a confruntat cu probleme serioase pe termen scurt şi cu provocări pe termen lung. Guvernele trebuie s ă realizeze strategii economice publice cu scopul îmbunătăţirii performan ţei economice 37 , realizării unui mediu înconjur ător  sănătos şi a unui echilibru necesar între sectoarele public şi privat. Experien ţa a demonstrat că pot fi înregistrate şi eşecuri, că ajustarea poate fi destabilizatoare şi poate chiar să diminueze ratele cre şterii pe termen lung, împiedicând nealocarea resurselor. Unii specialişti consider ă că nu există beneficiul iniţiativelor strategiei publice. Din această perspectivă, metodologia economiei manageriale furnizeaz ă un cadru practic pentru compararea eficient ă a costurilor relative, a performan ţelor  programelor sociale şi deciziilor de investi ţii în sectorul public. Sim ţim nevoia să subliniem necesitatea instrument ării comparaţiilor performanţelor din punct de vedere tehnic. În acest spirit, încerc ăm să studiem noţiunea de management public, care nu trebuie să fie limitat doar la îmbun ătăţirea managementului sectorului public. Managementul public nu permite „împrumutul“ de teorii şi metode „venite din afară“. El se bazeaz ă pe o abordare nouă, adaptată contextului, ţinând seama că organizaţiile publice nu sunt introvertite, c ă ele urmăresc să-şi modifice chiar mediul şi că doar puterea şi responsabilitatea sunt de natur ă politică. Managementul public este o no ţiune mult discutată şi dezbătută de specialişti, teoreticieni, practicieni, oameni politici etc. Întreb ări cum sunt: la cine se refer ă?; ce conţine?; unde a apărut şi unde s-a dezvoltat?; când a început?; de ce prezint ă interes?, dau naştere la o diversitate de interpret ări ce eviden ţiază opţiunile ideologice ale autorilor. Miza managementului public este fundamental ă în măsura în care sectorul public acceptă noile provocări privind competitivitatea interna ţională, reglementările, exigenţele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restric ţiile cu privire la mijloace, efectele globaliz ării 38 . Putem aprecia c ă managementul public este un management al puterii politice. Puterea politic ă apare ca o for ţă de interpunere, a c ărei acţiune are ca rezultat final asigurarea unei adev ărate reglări a sistemului economic şi social. Dacă noţiunea de management public a ap ărut, acest fapt se datoreaz ă unei importante evoluţii a condiţiilor în care trebuie să evolueze structurile publice. O concepţie pur administrativ ă a managementului structurilor publice a fost substituită cu o concepţie diferită a raporturilor cu utilizatorii şi cu mediul structurilor  35

Huron, D., Spindler, J., Le management public local, 1998, p. 1-3. Martin, H.P., Schuman H., Op. cit., p. 52. 37 Hirschey, M., Pappas, J.L., Fundamentals of Managerial Economics, The Dryden Press, 1995, p. 834. 38 Bartoli, A. Le management dans les organisations publiques, Editura Dunod, Paris, 1997, p. 2. 36

24

publice, concepţie legată de un univers concuren ţial şi de noile a şteptări ale contribuabililor şi ale utiliz ărilor serviciilor publice. Datorită faptului că intervenţiile publice s-au dezvoltat, responsabilii publici au fost puşi în situaţii noi, distincte de func ţiile administrative clasice şi care necesit ă din partea lor o concep ţie diferită despre organizaţie şi despre exigenţele managementului public. Rolul structurilor publice în viaţa economică şi socială s-a extins din ce în ce mai mult. Împrumutând forme juridice variate, în special forme provenite din dreptul privat, această evoluţie progresivă a condus la o dilu ţie a diferenţei între „public“ şi „privat“. Apariţia şi dezvoltarea managementului public corespund unei evolu ţii progresive a metodelor de management în sectorul public. Doctrina franceză privind dezvoltarea sectorului public se fundamenteaz ă pe o puternică tradiţie. Diferen ţierea dintre domeniul „lucrurilor publice“ şi cel al schimburilor private datează de mai multe secole. Primele dovezi ale existen ţei unităţilor economice puse în aplicare, de puterea public ă 39 , manufactur ile regale, administraţia laică şi republicană „aşezată pe locul lăsat liber de teocra ţie“ 40 , arsenalul juridic pus în aplicare, destinat dirij ării luptei purtate de monarhie la începutul sec. al XIV-lea împotriva Papei, pe de o parte, şi împotriva particularit ăţilor feudale, pe de altă parte, dezvoltarea statului în detrimentul puterilor locale autonome sunt numai o parte din argumentele ce sus ţin valorile str ăvechi întâlnite în modelul francez. Imaginea administraţiei franceze este asociat ă cu organizarea şi echilibrul colectiv. Această reprezentare a evoluat nu izolat, ci în dinamica ideologiilor statelor  europene. În acest sens, sunt de remarcat contribu ţiile economiştilor liberali britanici (sec. al XVIII-lea) care consider ă necesar ă diminuarea rolului statului, calificând-o ca fiind un „r ău necesar“. Adam Smith, p ărintele liberalismului economic, aprecia c ă misiunea sa era să realizeze ceea ce „un particular sau un grup restrâns de particulari nu au interesul să realizeze sau să sprijine sau acolo unde profitul nu acoper ă cheltuielile“41 . El atribuie suveranului trei sarcini: ap ărarea, justiţia şi treburile publice şi „instituţiile publice“ (acelea care faciliteaz ă comer ţul, dar  şi altele, ex. educa ţia). Revoluţiile american ă şi franceză de la sfâr şitul secolului al XVIII-lea, au dus la afirmarea suveranităţii naţionale şi la trecerea de la statul princiar la statul na ţional 42 . Statul întruchipează valori juridice fundamentale şi îşi găseşte legitimitatea în intervenţia permanentă pentru corectarea abuzurilor individuale în favoarea bunăstării colective. Avem exemplul statului centralizator 43 care se structurează pe ministere în scopul asigur ării unei concentr ări a cunoştinţelor necesare pentru realizarea misiunilor  de interes general. Întâlnim no ţiunea de „cadre“ care reprezentau şcolile de drumuri şi poduri, politehnica, iar rolul lor era de a preda cuno ştinţele de specialitate. La eşaloanele inferioare ale administra ţiei, regulile şi procedurile puse în aplicare urmăresc crearea unei leg ături între cei care ştiu – „cadrele superioare“ –  şi cei care execută. Crearea şcolilor publice eviden ţiază un dublu obiectiv: pe de o parte, punerea 39

L’Heriteau M.F., Purquoi des entreprises publiques?, Dossiers Themis, PUF, 1972 în Annie Bartoli, op. cit., p. 6. 40 Santo, V.M., Verrier, P.E., Le management public, PUF, 1993. 41 Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776 42 Nguyen Quoc, D., Daielier P., Pellet, A., Droit international public, 5e édition, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1994, în Popescu L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, 1995, p. 10-14. 43 Bartoli A., op. cit., p. 6-9.

25

la dispoziţia naţiunii a unor concepte rare şi specializate, iar pe de alt ă parte, evitarea expunerii acestor agen ţi instituiţi la prestaţii ale puterii politice. Statul încearc ă să satisfacă nevoile colective ap ărute ca urmare a progresului tehnic şi a insuficien ţei private. 44 În secolul XX sectorul public a cunoscut un ritm accelerat de dezvoltare atât în plan cantitativ (cre şterea numărului funcţionarilor), cât şi calitativ (servicii publice în domeniul social, al urbanismului, al energiei etc.). În opinia unor speciali şti 45 , cele dou ă r ăzboaie mondiale şi perioadele de reconstrucţie au pus în eviden ţă rolul statului în via ţa economică şi socială, prin crearea obiceiurilor  şi structurilor permanentizate de oameni. Într-un astfel de context, încărcat de reprezentări şi evoluţii ideologice, pot fi eviden ţiate componentele istorice şi simbolice ale sectorului public, fundamentat pe valori str ăvechi specifice fiec ărui mediu public propriu ţărilor. Evoluţia conceptuală a managementului public trebuie analizat ă din perspectiva înţelegerii concep ţiei tradiţionale a managementului în sectorul public, a teoriilor  dezvoltării organizaţiilor şi a specificităţii administraţiei publice. Organizaţiile există de mult timp, dar dezvoltarea structurilor formale este un fenomen relativ recent 46 , apărut în administraţiile publice şi regăsit uneori în întreprinderile capitaliste. „Birocra ţia transcede frontierelor publicului şi privatului...; ea penetrează progresiv cele mai diferite sfere, în m ăsura în care sunt întrunite condiţiile administraţiei şi producţiei de masă caracteristice modernit ăţii“47 , aprecia sociologul şi istoricul german Max Weber . El realizează o paralelă între modalităţile de administrare şi cele de „dominare“ (putere) şi formulează pe această bază modelul birocratic care ilustreaz ă, în opinia sa, tr ăsăturile distincte ale ra ţionalismului occidental „modern“. Acesta se bazeaz ă pe următoarele elemente 48 : –  o diviziune a muncii fix ă şi oficializată; –  o ierarhie clar definit ă; –  un sistem de reguli şi norme, stabil şi explicit; –  o separaţie între drepturi şi instrumente personale şi colective; –  o selecţie şi o carier ă a personalului după criteriul calific ărilor tehnice. În opinia lui Weber, aceste caracteristici corespund unui model „ideal“, numit birocratic şi care se bazeaz ă pe o autoritate „legal-ra ţională“, spre deosebire de celelalte tipuri care reprezint ă autoritatea „tradi ţională“ şi cea „carismatic ă“. Termenul de „birocraţie“, în sensul utiliz ării sale la începutul secolului XX, definea modelul „bunei structuri“ spre care tind organiza ţiile pentru a obţine o acţiune raţională şi eficace. Weber  a prevăzut avantajele unei organiza ţii fundamentale monocratice (constituită pe o unitate de comandament), bazându-se pe principul legalit ăţii şi al ierarhiei şi prezentând avantajele în termenii: precizie, rapiditatea execu ţiei şi stabilitate. Nu trebuie uitat c ă filosoful Hegel  a fost un apăr ător al dezvoltării statului birocratic. El pledeaz ă pentru realizarea ra ţiunii, într-o perioad ă în care societatea civilă i se părea dominată de iraţionalitate şi de coliziunea permanent ă între interesele

44

Statul a intervenit în realizarea unor activităţi pe care sectorul privat nu avea capacitatea de a le realiza, cum sunt: infrastructura, politica tarifelor, dezvoltarea „serviciului public“ (sfâr şitul secolului al XIX-lea), Hatchuel, A., Les Paradoxes du management public. Le Service public? La Voie moderne, L’Harmattan, 1995. 45 Singly F. de, Thelot C., Gens du privé, gens du public: la grande différence, Dunod, 1988. 46 Lievegod B., Managing the Developing Organisation, Basil Blacwell, 1991, p. 59-60. 47 Weber M., Économie et Societé, Plon, 1971. 48 Weber M., Le Savarit et le Politique, Plon, 1963, în Bartoli A., op. cit., p.9.

26

companiilor. Forma birocratică era percepută ca o formă a modernităţii occidentale, opusă societăţilor „arhaice“ 49 . Teoriile lui Weber, Fayol, Taylor  au permis definirea modelelor structurate pentru organizaţiile complexe, utilizate atât în sectorul public, cât şi în cel privat. Inspirat de teoriile lui Fayol, Weber  susţine că modelul ideal al birocra ţiei este valabil atât în administra ţia publică cât, şi în „sectorul întreprinderilor de alt ă natur ă“. Analiza realizat ă de Fayol 50 privind originea definiţiei procesului de conducere a stat la baza analizei practice a lui Weber, într-un context public şi cu obiective diferite. Definind modalităţile de funcţionare, organizare, conducere, control ale birocra ţiei administrative, „Weber este acela care a introdus într-o oarecare m ă sur ă  viermele organiza ţ ional în punctul institu ţ ional “ 51 . Putem considera concep ţia weberiană ca fiind una managerială, în care este stabilit ă distincţia clar ă între responsabilitatea decizională luată de conducători politici şi obligaţia de a se supune a func ţionarilor  birocratici, indiferent de convingerile proprii. El critic ă situaţiile vechi sau actuale în care membrii birocra ţiei ocupă funcţii de conducere ale statului, considerând c ă există un mare risc de deriv ă şi contraperformanţă a birocraţiei. În perioada anilor ’40, analizele speciali ştilor în domeniu 52 au pus în evidenţă numeroase disfuncţionalităţi ale aplicării modelului weberian. Weber  însuşi a prezentat tendin ţa sa de a înghiţi societatea: „Este nepl ă cut să  credem că  într-o zi lumea se va constitui numai din birocra ţ i, nişte slujba şi neînsemnaţ i în nişte posturi minore, str ă duindu-se să  ajung ă  la cei cu pozi ţ ii mai înalte... Aceast ă  pasiune pentru birocraţ ie... este destul pentru a-i aduce pe unii la dis perare... Ce putem face pentru a pă stra o parte a omenirii în afara acestei ma şină rii?“53 . Două alte elemente necesit ă un studiu mai amănunţit. În primul rând, atunci când Weber  i-a denumit pe angaja ţii birocraţiei drept „slujbaşi neînsemnaţi“ (cogs), a recunoscut practic gradul în care birocra ţia dezumanizează şi transformă individul într-o anexă a unei organizaţii robotizate. Organiza ţia nu urmăreşte să se adapteze tr ăsăturilor emoţionale, psihologice, mentale sau chiar psihice ale indivizilor. Din contr ă, individul este standardizat, dezumanizat pentru a putea corespunde structurii organizaţionale în care se va încadra. Organiza ţia se concentrează nu în jurul indivizilor, ci în jurul posturilor  şi al compartimentelor. În al doilea rând, puterea unei organizaţii birocratice rezid ă atât în atributele sale structurale şi procedurale, cât şi în raţ ionalitatea sa. Oamenii se supun ordinelor  şi deciziilor birocratice întrucât le consider ă legitime. Această legitimitate decurge din convingerea c ă sunt raţionale, documentate şi în concordan ţă cu legislaţia existentă. În modelul birocratic ideal, nu există decizii sau ordine discriminatorii sau arbitrare. În opiniile speciali ştilor americani, efectele negative sunt eviden ţiate de standardizarea disciplinei şi a comportamentului, care antrenează „îndepărtarea obiectivelor“54 , existenţa unui „cerc birocratic vicios“ 55 , ineficacitatea deciziilor luate în cadrul structurilor birocratice 56 . 49

Hegel F., Principles de la philosophie du droit, Gallimard, 1940. Fayol H., Administration industrielle et générale, 1916, réalité par Dunod, 1979. 51 Nioche J., P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, în RFAP, nr. 24, oct./dec., 1982 52 Merton R.K., Gouldner A.W., March J.G., Simon H.A. Crozier M 53 Citat în Reinchard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, (Garden City, N.Y.. Doubleday, 1962), p. 464. 54 Reglementările nu mai sunt considerate un instrument de funcţionare, ci un scop în sine, provocând o rigiditate crescândă şi nemulţumirea publică. Merton R.K., Social Theory and Social Structure, Glencore, 1957. 50

27

Deşi majoritatea consider ă că Weber  a furnizat o teorie excelent ă, există totuşi trei puncte controversate. În primul rând, oricum ar ar ăta un model ideal birocratic, noi tr ăim într-o lume real ă, în care comportamentul organiza ţional birocratic se afl ă în contradicţie cu ideile weberiene. Warren Bennis, un teoretician de renume în domeniul organizaţiei contemporane, a eviden ţiat cel mai bine aceast ă situaţie. El considera că birocraţia reală este caracterizat ă de:  conducători lipsiţi de competen ţa tehnică necesar ă;  reguli arbitrare şi uneori caraghioase;  o suborganizaţie (informală) care uneori înlocuie şte structura formal ă a organizaţiei;  roluri confuze şi conflictuale;  tratament crud aplicat subordona ţilor, bazat nu pe temeiuri legale sau raţionale, ci pe lipsa de umanitate . O a doua critică se refer ă la faptul că Weber nu a reuşit să clarifice raportul dintre autoritatea ierarhic ă şi specialiştii în anumite domenii. Astfel, superiorul ierarhic devine practic dependent de acei subordona ţi-specialişti în anumite domenii ale oper ării organizaţionale. Victor Thompson observa: „În timp ce rela ţia superior –  subordonat este una formală şi unilaterală, cu o circula ţie a drepturilor într-o singur ă direcţie – de la şef la angajat, dezvoltarea specializ ărilor în anumite domenii a transformat această relaţie într-una informală. Astfel, sensul unilateral se manifest ă de la angajat spre şef. Autoritatea este centralizat ă, dar activitatea în sine este descentralizată, întrucât deriv ă din practică, şi nu din teorie. De şi şeful deţine întregul control asupra luării deciziilor, dezvoltarea ştiinţei şi tehnologiei îi diminueaz ă treptat capacitatea de a le adopta“ 57 . Această pr ăpastie dintre capacitatea profesional ă şi autoritate conduce la o situaţie dificilă pentru şef, care este responsabil pentru unele opera ţiuni pe care nu le stăpâneşte îndeajuns. O a treia critic ă se refer ă la faptul că Weber nu a luat în calcul diferen ţele culturale dintre societ ăţi. Astfel, dacă autoritatea şi legitimitatea unui birocrat din Germania, Franţa sau Austria sunt sus ţinute de un statut social înalt al acestuia în societate, în alte societ ăţi, precum S.U.A., un birocrat este mai mult sau mai pu ţin batjocorit. Conştientizarea acestor varia ţii culturale care afecteaz ă activitatea birocraţiilor a condus la apari ţia unor studii de administra ţie publică comparată. Se spera astfel să se identifice factorii care influen ţează activitatea birocra ţiilor publice. Aceste critici nu sunt menite a desconsidera modelul weberian. Nu trebuie decât să te integrezi într-o organiza ţie sau chiar să încerci să constitui una nouă, pentru a realiza în ce m ăsur ă societatea american ă este dependentă de principiile unei organizaţii birocratice. Specializarea (cel mai adesea pe comitete), ierarhia (pentru coordonare, adeseori realizat ă de un comitet director sau un consiliu similar), procedura formală (Regulile lui Robert) sunt câteva dintre tr ăsăturile organizaţiilor  contemporane, indiferent c ă sunt cluburi sociale sau unit ăţi guvernamentale.

55

Regulile birocratice care sunt presupuse a reduce tensiunile create de subordonarea şi control, provocând în realitate efecte secundare şi disfuncţionalităţi care determină în final creşterea tensiunilor  şi a lipsei de motivaţie.Gouldner A.W., Patterns of Industrial Bureaucracy, Glencoe, 1954. 56 March J.G., Simon H.A., Organizations, Wiley, New York, 1958. 57 Warren Bennis, Beyong Bureaucracy, Transaction, 2(July/August 1965):32.

28

Analizele lui Michel Crozier 58 în cadrul administra ţiei franceze arat ă că şi în cele mai birocratice organiza ţii în care constrângerile în ceea ce prive şte decizia sunt foarte puternice, individul p ăstrează o autonomie faţă de organizaţie şi dezvoltă o strategie prin care urmăreşte mai ales s ă-şi îmbunătăţească sau să-şi apere poziţia din cadrul sistemului. În aceast ă perioadă se dezvoltă imaginea „societăţii blocate“ din cauza imobilismului şi a disfuncţionalităţilor administraţiei franceze. Din perspectiva concepţiei tradiţionale a managementului public, putem identifica următoarele caracteristici: 59 • O centralizare puternic ă manifestată la nivelul centraliz ării puterii şi a responsabilităţilor aparatului de stat pe de o parte, iar pe de alt ă parte, a altor persoane juridice ale dreptului public 60 ; • Personalul recrutat şi administrat după sistemul carierei, caracterizat prin faptul că agenţii publici au posibilitatea de a- şi urma planul de carier ă în cadrul institu ţiilor  publice; • Utilizarea unor instrumente ale managementului privind decizia responsabilităţilor publice, amintim metoda costuri – avantaje, contabilitatea analitic ă şi raţionalizarea alegerilor bugetare 61 ; • O diluare a responsabilit ăţilor de gestiune prin aplicarea unui principiu fundamental al contabilit ăţii publice, având în vedere separarea ordonatorului de contabilul public. Conformitatea primeaz ă în faţa eficacităţii; • Absenţa grijii pentru rentabilitate, care se manifest ă şi la nivelul remuner ării. În ceea ce priveşte evoluţia managementului public, în perioada existen ţei unui volum mai redus de activitate a institu ţiilor publice, acesta î şi exercita func ţiile de autoritate sau caracterul public. Grija pentru bunurile publice, pentru cheltuielile publice, pentru egalitatea în fa ţa serviciului public este caracteristica regulilor  tradiţionale ale managementul public şi codificate în Dreptul public, Dreptul administrativ şi Dreptul financiar. Noţiunea de management public, considerat ă ca fiind o concep ţie modernă, introdusă în instituţiile publice, apare pe fondul unor evolu ţii de tipul: a) creşterea interven ţiilor publice, prin diversificarea activit ăţilor  şi implicarea autorităţilor publice în activit ăţi economice; b) critici aduse metodelor tradi ţionale de conducere şi în special aspectelor  paralizante;

58

În perioada anilor ’60-’70, analizele lui Crozier prezintă următoarele particularităţi: accentuează dimensiunea umană a funcţionării organizaţionale într-un mediu dominat de reformele instrumentelor managementului public; studierea disfuncţionalităţilor birocratice. Crozier M., Le Phénomène bureaucratique, Le Seuil, 1963. 59 Auby J.F., op. cit., p. 1-10. 60 Pe parcursul secolului XX, dreptul public s-a dezvoltat, încadrând foarte strict acţiunea publică. Această situaţie corespunde, teoretic şi istoric, unei exigenţe, aceea de a asigura c ă deciziile responsabilităţilor publice sunt conforme cu ceea ce doresc cei care-i mandatează. 61 Inspirată din metoda PPBS (planificare, programare, sistem bugetar), utilizată în cadrul armatei americane, RAB, introdusă în Franţa la sfâr şitul anilor ’60, avea ca obiectiv îmbunătăţirea transparenţei şi legăturilor dintre deciziile politice şi punerea lor în aplicare. Metoda, care a rezistat 15 ani, se baza pe un sistem de planificare a obiectivelor şi a mijloacelor de control al realiz ărilor bugetare. Politicii îi revenea sarcina de a defini obiectivele şi alocarea resurselor  şi de a înlocui procesul disfuncţional al deciziei centralizate cu un sistem mai descentralizat, determinând pe responsabilii de la nivel central s ă fixeze obiective precise şi cuantificabile. Această metodă trebuia însoţită de un sistem de control al gestiunii şi de un proces de conducere prin obiective. Drucker P., La Pratique de direction des entreprises, Éditions d’organisation, 1957.

29

c) evoluţiile sociologice care au condus la o anumit ă diluare a noţiunilor de bunuri publice şi de serviciu public, fenomen strict legat de dezvoltarea interven ţiilor  publice. Ele au condus la întoarcerea institu ţiilor publice către sectorul privat pentru examinarea modului de exercitare a managementului în sectorul privat. Acest fapt s-a realizat prin introducerea modurilor de organizare şi funcţionare inspirate din sectorul privat în administrarea institu ţiilor publice, câteodat ă chiar în contradic ţie cu dreptul acestor instituţii. În aceste momente, managementul structurat din întreprinderile private cunoştea importante evolu ţii, prin schimbarea tehnicilor de administrare, noile func ţii ale întreprinderii, integrarea no ţiunii de descentralizare etc. Instituţiile publice promoveaz ă o nouă cultur ă a instituţiei, având ca exemplu o importantă evoluţie a sectorului care i-a servit drept model – sectorul privat. În acela şi timp, au fost păstrate exigenţele sectorului public şi ale dreptului care îi sunt aplicate. Dezvoltarea a impus noi exigen ţe:  Căutarea eficacit ăţii a determinat organiza ţiile publice s ă construiască în jurul noţiunii de eficacitate o nou ă concepţie, concepţie n ăscută din întreprinderile private, redusă la rezultatul exploat ării, care nu poate fi transferat ă majorităţii sistemelor  publice.  Recunoaşterea reponsabilităţilor individuale apare atât la nivelul exercit ării misiunii, cât şi în administrarea carierei.  Descentralizarea responsabilit ăţilor, coerentă cu evoluţiile institu ţionale, se lovea de concepţia centraliz ării.  Procedurile de contractualizare, pentru descentralizarea responsabilit ăţilor  şi exigenţa recunoaşterii acestor responsabilit ăţi individuale.  Introducerea tehnicilor moderne de management, cum ar fi managementul participativ, tehnicile calit ăţii, administrarea crizei sau marketing public. Conducerea prin obiective a fost utilizat ă în administraţia publică acum patru decenii. Definirea precis ă a obiectivelor pentru sectorul public este foarte dificil ă 62 atâta timp cât „definirea obiectivelor este vag ă, urmărind doar obţinerea unui consens suficient între cei administra ţi“ 63 . Elaborarea obiectivelor  şi a programelor  administraţiei implică doar pe conducători. În anii ’80 asist ăm la un nou fenomen în cadrul sectorului public. În aceast ă perioadă de profunde mutaţii (descentralizare, refaceri etc.) şi de noi provocări (criza de legitimitate, mic şorarea bugetelor), modelul întreprinderii serviciului public, capabil să combată disfuncţionalităţile birocratice, apare şi dă avânt sectorului public. Concomitent cu utilizarea expresiei „management public“ (ini ţial, utilizat ă în anii ’70 pentru a ilustra managementul politicilor publice), au fost puse în aplicare programele de formare în management pentru func ţionari. Dinamica „reînnoirii“ serviciului public şi definirea noii culturi a întreprinderii serviciului public oblig ă la trecerea de la logica mijloacelor considerate ca date şi inepuizabile la logica rezultatelor. Introducerea noilor metode de management în organiza ţiile publice prezint ă atât avantaje, cât şi dezavantaje. În ceea ce priveşte avantajele, putem identifica reevaluarea creatoare a unor  stereotipuri:

62 63

Le Duff R., Papillon J.-C, Gestion publique, Coll. Gestion, Ed. Vuibert, 1988. Bartoli A., op. cit., p. 14.

30

introducerea preocupării pentru performan ţa finală reuşeşte reechilibrarea conformităţii a priori fa ţă de reguli;  dezvoltarea unor numeroase dezbateri asupra interesului şi limitelor  managementului;  deschiderea sectorului public fa ţă de alte medii;  efectul pozitiv al rezultatelor activit ăţilor. În ceea ce prive şte dezavantajele, observ ăm că nu în puţine cazuri transpunerea metodelor de management al organiza ţiilor private s-a f ăcut f ăr ă a ţine cont de specificitatea modului de ac ţiune a administraţiei publice, de istoria sa, de cultura sa 64 . Acestea au condus la: –  apariţia unor situaţii mai degrab ă mediatice decât eficace; –  amestecul termenilor din cele dou ă sectoare, public şi privat; –  o ostilitate crescând ă a angajaţilor faţă de iniţiativele de schimbare. 

Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale):

1. Ce înseamnă management public? 2. Defini ţi „disfuncţionalităţile aplicării modelului weberian”. 3. Prezenta ţi pe scurt trei dintre criticile aduse modelului ideal birocratic. 4. Ce presupune PPBS (planificare, programare, sistem bugetar)?

Bibliografie recomandată: 1 2 3

Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, „Fundamentele managementului organiza ţiei” Ed. Tribuna Economică, Bucureşti,2006, p.267 –375 Rosenbloom D.,H., „Public administration”, Random House, New York, 1986, p.120126. Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006, p. 13 –  73.

64

Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations publiques françaises, Mémoire de DEA en sciences de Gestions sous la direction de Bartoli A., Universitè LyonIII, sept. 1992.

31

Sectorul public: introducere Obiective generale: 1. Definirea noţ iunii de sector public (Tema 1) 2. Prezentarea caracteristicilor principale ale domeniului public (Tema 2) 3. Clasificarea bunurilor: bunurile publice (Tema 3) 4. Definirea funcţ iei publice (Tema 4) 5. Prezentarea diferenţ elor specifice dintre sectorul public şi sectorul privat (Tema 5) 6. Definirea serviciilor publice (Tema 6)

TEMA 1. SECTORUL PUBLIC: Delimitări conceptuale

Contrar cu ceea ce pretind unii speciali şti, managementul organiza ţiilor publice nu este identic cu managementul organiza ţiilor private. Exist ă un ansamblu de principii, de norme şi de aşteptări care disting organizaţiile publice de cele private. A dori să reduci managementul organiza ţiilor publice la o simpl ă transpunere a regulilor  managementului organizaţiilor private înseamn ă să neglijezi misiunile fundamentale şi specifice ale organizaţiilor publice 65 . Legitimitatea sectorului public presupune abordarea a două mari teme: 1. cea care vizeaz ă distincţia public/privat şi; 2. cea care vizeaz ă funcţionarea şi impactul sectorului public. A. Legitimitatea sectorului public Această problemă abordată din diferite puncte de vedere ale politologilor, economiştilor, juriştilor, eviden ţiază fundamentele construcţiei sferei publice, pe de o parte, şi rolul statului în societate, pe de alt ă parte. Aspectul legitimit ăţii este frecvent abordat de către „evaluatori“, fiind legat de teoria sist emelor sociale, legitimitatea autorităţii şi a deciziilor în sistemul administra ţiei publice 66 . (1) Existenţ a sectorului public Teoriile economice au contr ibuit la dezvoltarea conceptelor  şi fundamentelor  structurilor publice; Adam Smith 67  atribuia mai multe sarcini conduc ătorului. Acestea sunt frecvent puse în discuţie: apărarea, justiţia, lucr ările publice, educa ţia, ceea ce ne conduce să gândim că liberalismul lui Smith este temperat. În lucrarea „Întreprinderile 65

Auby J.F., op. cit. Barnarnd C, The Function of the Executive, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1950. Matei A., op. cit. 67 Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, 1776, Edwin Cannan in Univesity Paperbacks, Methven & C. Ltd, London, 1961. 66

32

publice de astăzi“, Voisin 68 susţine că teoria economică „standard“ justifică recurgerea la întreprinderile publice datorit ă eşecurilor de piaţă şi datorită posibilităţii pe care ele o ofer ă, de a cre şte prosperitatea coletivit ăţii. Concluziile intervenţioniştilor (de inspira ţie mai mult sau mai pu ţin keynesiană) reţin logica instrumentală a intervenţiei publice şi o pun în serviciul politicii economice. Mulţi economişti îşi pun întrebarea: pentru ce anumite bunuri nu pot fi produse de sectorul privat? În special concep ţiile economice neoclasice r ăspund la această întrebare prin eviden ţierea anumitor caracteristici ale acestor bunuri: ele nu sunt adaptabile datorită caracterului lor indivizibil sau pentru c ă nu pot fi consumate în întregime, tehnologiile lor corespund randamentelor nedescresc ătoare 69 . Prin convenţie, economia este împ ăr ţită în sector privat şi sector public. Unii autori consider ă că sectorul public „furnizeaz ă serviciile (şi în unele cazuri şi bunurile) a căror extindere şi varietate sunt determinate nu prin exprimarea direct ă a dorinţelor  consumatorilor, ci prin decizia organismelor guvernamentale, adic ă, într-o democraţie, prin reprezentanţii cetăţenilor“ (Hicks, 1958, p.1.). Această definiţie nu cuprinde întreaga extindere a activit ăţii sectorului public, dar conţine elementele-cheie, în sensul c ă sectorul public reprezint ă mai degrabă rezultatul deciziei publice, politice decât al proceselor de pia ţă. Guvernele sunt bazate pe comandă – ele pot for ţa oamenii să respecte aceasta, în timp ce pie ţele sunt voluntare. În prezent, sunt eviden ţiate patru concepţii70 : concepţia birocratic ă tradiţională, concepţia liberală, concepţia juridică şi concepţia modernistă. • Concepţia birocratică tradiţională constă în promovarea existen ţei unui sector public, pentru a r ăspunde direct nevoilor sociale ale popula ţiei. Această concepţie foloseşte fundamentul valorilor „serviciului public“ şi apăr ă garanţiile funcţionarilor. • Concepţia liberală care pune în eviden ţă necesitatea deleg ării activit ăţilor  publice şi limitarea rolului statului privind controlul şi reglarea unor activit ăţi . Există mai multe grade pe scara acestui liberalism. Adep ţii extremelor consider ă că statul nu trebuie să intervină decât pentru a arbitra sau pentru a constrânge, când relaţiile şi contractele interindividuale sau inter-organiza ţionale nu funcţionează. Argumentele concepţiei liberale sunt, pe de o parte, delimitarea propriet ăţii de stat de ineficacitate şi, pe de alt ă parte, nevoia de libertate a cet ăţeanului în faţa riscurilor  puterii excesive a agen ţilor publici. • Concepţia juridică insistă asupra statului de drept, punând în eviden ţă primordialitatea dreptului ca surs ă incontestabilă a alegerilor  şi a modalităţii de funcţionare a organismelor publice, vizând dezvoltarea valorilor unui func ţionar  „neutru şi impar ţial“. • Concepţia modernistă pune accentul pe interes şi pe principiile existente, îmbunătăţindu-le, pentru a le adapta unui context în evolu ţie. Această concepţie de dată recentă este mai mult administrativ ă, fiind dezvoltată de sociologii şi managerii promotori ai managementului public. Deşi sectoarele privat şi public sunt de obicei v ăzute separat, structurarea economiei în două sectoare exclusive poate fi artificial ă (Mc Craw, 1986) şi există 68

Voisin C., Les entreprises publiques aujourd’hui: nationalisation, privatisation, marché unique, în Les Frontières de l’État, Cathiers Français nr. 271, Documentation Françis, mai-juin, 1995. 69 Batleau P., Management public – État de l’art, în Bartoli A., op. cit., p. 62. 70 Barouch G., Chavas H., Où va la modernisation?, L’Harmattan, 1993.

33

foarte multe interac ţiuni între cele dou ă sectoare, astfel încât stabilirea unei stricte dihotomii ar putea fi mai degrab ă greşită. S-ar putea afirma că economia capitalistă modernă este „un sistem combinat profund, în care for ţele sectorului public şi privat interac ţionează şi sistemul economic „nu este nici public, nici privat, dar implic ă un mix al celor dou ă sectoare“ (Musgrave şi Musgrave, 1989, p. 4). Sectorul privat se bazeaz ă pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii şi legislaţiei, f ăr ă de care pieţele nu ar putea funcţiona. Guvernul se sprijină pe sectorul privat pentru c ă, acesta, produce şi ofer ă produse, servicii şi impozite. Interacţiunea între cele dou ă sectoare este mult mai subtil ă şi este mult mai bine să le vedem în interac ţiune decât separate şi antagonice. Discuţia despre guvern şi politică se refer ă de obicei la partide sau conduc ători politici şi se acordă puţină atenţie formelor de politic ă. Ne concentr ăm atenţia asupra acelei componente a guvernului care este preocupat ă de modalitatea de transpunere a proceselor politice în rezultate pentru comunitate şi c ătre sistemul administrativ. Prin orice definiţie, guvernul trebuie s ă includă personalul angajat de stat pentru a realiza instrucţiunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce institu ţiile sale. Procesul politic poate stabili agenda politic ă, dar detaliile sunt precizate de administraţie. Chiar dacă guvernul este pretutindeni în societatea modern ă, ar fi virtual imposibil pentru un individ s ă existe complet deta şat de guvern. Contactul cu guvernul al celor mai mul ţi oameni nu este la nivel politic – cu excep ţia votării. Vasta agendă a abordărilor zilnice ale guvernului referitoare la cet ăţeanul obişnuit este realizat ă de birocraţie. Rezultatele guvern ării sunt numeroase şi variate şi includ: furnizarea de bunuri şi servicii, de la drumuri la spitale; impunerea impozit ării; transferul de bani de la un set de cet ăţeni la altul; rela ţia cu alte guverne; controale asupra oamenilor  şi bunurilor; implementarea legilor  şi a regulamentelor. Administraţia reprezintă, pentru cei mai mul ţi oameni, realitatea guvernului. Toate activităţile guvernului necesită organizare şi personal – serviciul public. Dar operaţiunile birocraţiei, teoriile şi principiile sale nu sunt bine în ţelese şi există o curioasă ambivalenţă a atitudinilor publice fa ţă de acestea. În acela şi timp, deoarece se cere ca guvernele s ă lucreze mult mai efectiv şi mai eficace, serviciile publice sunt adesea văzute ca parazite pentru sectorul privat. În loc să fie văzut ca un instrument al oamenilor, serviciul public este privit cu suspiciune atât în ceea ce prive şte puterea, cât şi în ceea ce prive şte întârzierile şi ineficienţa sa. La sfâr şitul secolului XX, se pare c ă a existat o mare incertitudine privind rolul sectorului public. 71 (2) Necesitatea unui sector public Întrebarea care se ridic ă: este necesar sectorul public? Dac ă mecanismul normal de schimb este prin intermediul pie ţei, care sunt posibilele func ţii ale guvernului? În conformitate cu Musgrave şi Musgrave (1989, p. 5-6), dominanta guvernului „poate reflecta prezen ţa ideologiilor politice şi sociale care se dep ărtează de premisele alegerii consumatorului şi de decizia descentraliz ării“. De asemenea, „mecanismul pieţei nu poate realiza singur toate func ţiile economice“ şi, f ăr ă guvern, pieţele nu pot funcţiona din următoarele motive: 71

Owen E.H., op. cit., p. 88-97.

34

i. Nu trebuie să existe obstacole la intrarea liber ă pe pieţe şi consumatorii şi producătorii trebuie s ă aibă cunoştinţe profunde despre piaţă. Pentru a asigura aceste condiţii, este nevoie de reglement ări ale guvernului sau alte măsuri. ii. Ar putea fi necesar acolo unde concuren ţa nu este eficient ă datorită costurilor în scădere. iii. Mai general, aranjamentele contractuale şi schimburile necesare pentru funcţionarea pieţei nu ar putea exista f ăr ă protecţia şi impunerea unei structuri juridice oferite de guvern. iv. Apar probleme de „relaţii externe“, care conduc la „e şecul pieţei“ şi necesită soluţii prin intermediul sectorului public. v. Valorile sociale pot necesita ajust ări în distribu ţia veniturilor, care rezult ă din sistemul pieţei şi din transmiterea drepturilor de proprietate prin moştenire. vi. Sistemul de pia ţă nu aduce în mod necesar o cre ştere a numărului de angajaţi, stabilitatea pre ţului şi o rată socială dorită de creştere economică. Sectorul public este necesar pentru a asigura aceste obiective. Cele prezentate ofer ă argumente pentru interven ţia guvernului pe pia ţa serviciilor, în prezen ţa eşecului acestuia. Sectorul public este un sector multiform, care integreaz ă sub diferite aspecte exigenţele managementului public. Putem distinge astfel: ⇒ statul şi colectivit ăţile locale care sunt structuri ale dreptului public, finan ţate din contribuţia publică şi care nu cunosc fenomenul concuren ţei; 72 ⇒ instituţiile publice ; ⇒ structurile de drept privat sub controlul autorit ăţilor publice, fie datorit ă obiectului său social, fie datorit ă regulilor de organizare, fie datorit ă posesiunii de capital. Întreprinderea publică este o componentă importantă a sectorului public, dar, o dată cu privatizarea, dimensiunea sectorului public a sc ăzut. O întreprindere publică sau cu participare public ă în accepţiunea Uniunii Europene 73 poate fi orice întreprindere în care statul, colectivit ăţile sau institu ţiile publice sunt proprietare, independent sau împreun ă, direct sau indirect, cu o parte de capital a c ărei importanţă:  fie excede o jum ătate din capitalul întreprinderii;  fie r ămânând minoritare în capitalul întreprinderii, permit existen ţa sa sau se conjugă cu drepturile specifice, cu puterea public ă, dispunând astfel de o putere efectiv ă în întreprindere. Sunt două motive pentru a considera întreprinderea public ă ca parte a managementului sectorului public: –  pentru argumentarea domeniului de activitate al guvernului, iar privatizarea întreprinderilor publice are implica ţii asupra sectorului public ca întreg; –  întreprinderile publice genereaz ă probleme particulare de management, chiar  în comparaţie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul şi responsabilitatea organiza ţiilor guvernamentale. 72

Se divizează în instituţii publice cu caracter administrativ şi instituţii publice cu caracter industrial şi comercial (care pot intra în competiţie), Auby J.F., op. cit. p.X. 73 Definiţia corespunde punctului de vedere al Centrului European al Întreprinderilor Publice, care recenzează ansamblul întreprinderilor publice ale Uniunii Europene.

35

Întreprinderile publice au avut întotdeauna probleme particulare de management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale şi industriale, politici de investiţii, control financiar. O întreprindere publică poate fi considerat ă un tip particular de autoritate: vinde bunuri şi servicii publicului, veniturile revenindu-i în primul rând ei. Cele mai multe întreprinderi publice sunt în sectorul non-bugetar  şi funcţionează cu o independenţă importantă. Definirea activităţilor publice din perspectiva teoretic ă presupune acceptarea unei distincţii între diferite tipuri de activitate:  derivatele care pun în aplicare „for ţa publică“, de tipul justi ţiei, ap ăr ării, administraţiei fiscale, sunt cu prec ădere monopoliste prin natura lor  şi sunt încredinţate organizaţiilor publice;  activităţile sociale de tipul educa ţiei, sănătăţii, protec ţiei sociale;  activităţile „obişnuite“ de producţie de bunuri şi servicii. Aceste activit ăţi provin în principiu din sectorul privat, dar din motive „istorice“ unele sunt din sectorul public;  activităţile intermediare, care sunt justificabile serviciilor publice şi/sau de interes public. Întreprinderile publice furnizeaz ă multe servicii publice sau de utilitate public ă: telecomunicaţii, electricitate, furnizare gaze, ap ă, canalizare, transport feroviar, aerian, maritim şi transport public urban; servicii financiar-bancare şi societăţi de asigurare, marketing agricol etc. Unele ţări au societăţi de petrol, de autovehicule, ţigări şi alcool în proprietatea guvernului. Eterogenitatea sectorului public este evident ă. Pot fi distinse structuri care apar ţin sau nu câmpului concuren ţial. Dacă acceptăm că managementul public recenzează ansamblul tehnicilor prin care responsabilii sectorului public conduc instituţiile, identific ăm câmpul de competen ţe şi metodele de ac ţiune. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale):

1. Care este specificul concep ţiei birocratice tradi ţionale privitoare la managementul public? Dar a celei liberale? 2. Prezentaţi pe scurt câteva dintre motivele existen ţei sectorului public. 3. Care sunt elementele componente ale sectorului public? 4. Defini ţi întreprinderea public ă. Bibliografie recomandată: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art ă,  ştiinţă  şi tehnică . Bucureşti: Editura Arc, pp.34-74. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă, pp.21-45.

TEMA 2. DOMENIUL PUBLIC. Consideraţii preliminare

36

Doctrina juridică franceză74 introduce în secolul XIX termenul de „domeniu public“, ca rezultat al necesit ăţii economice, de ocrotire cu mijloacele dreptului a unor  bunuri apar ţinând statului, ce serveau întregii colectivit ăţi, individualizându-se de domeniul privat. În România, primele acte juridice privind domeniul public sunt Regulamentele Organice, care con ţin dispoziţii referitoare la drumuri, râuri, b ălţi, porturi, exploatarea bogăţiilor subsolului etc. 75 Completarea sistemului legislativ cu Legea pentru organizarea consiliilor jude ţene (1864), Legea pentru regularea propriet ăţii rurale (1864), Legea de expropriaţiune pentru cauză de utilitate public ă (1864), Codul civil (1864) întregesc teoria privind domeniul public, caracteristicile acestuia, regimul juridic etc. Potrivit art. 476 din Codul civil, citat anterior 76 , „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a retras apa m ării, porturile naturale şi artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte, toate p ăr ţile din p ământul României, care nu sunt proprietate particular ă, sunt considerate dependinţe ale domeniului public“. Constituţiile României din 1948, 1952 şi 1965 au lărgit sfera de acoperire a domeniului public anterior definit ă în Constituţiile din 1866 şi 1923, potrivit cărora „libera şi neîmpiedicata întrebuin ţare a râurilor navigabile şi flotabile, a şoselelor  şi a altor căi de comunicare este de domeniul public“, şi respectiv „căile de comunicaţie, spaţiul atmosferic şi apele navigabile şi flotabile“ sunt ale domeniului public. Literatura de specialitate eviden ţiază faptul că domeniul public include bunuri mobile şi imobile 107, care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privată 108 şi sunt destinate folosin ţei publice sau funcţionării serviciului public 109. Domeniul public cu propriile sale scopuri şi condiţii reprezintă arena în care valorile se pot realiza şi care nu pot fi realizate adecvat în exteriorul s ău. Unii economişti spun că domeniul public este necesar pentru a corecta imperfec ţiunile pieţei, pentru a furniza servicii care nu pot fi oferite de pia ţă sau pentru a redistribui resurse. Asemenea declaraţii sunt neadecvate, pentru c ă ele definesc domeniul public în mod negativ. Valorile exprimate în domeniul public stabilesc scopurile pentru management, determină condiţiile şi specifică sarcinile distincte. Ele constituie baza pentru un model de management public, care se individualizeaz ă de cel din domeniul privat. Din analiza modelelor sectorului privat şi cel al sectorului public, tabelul 1, distingem că domeniul public stabile şte condiţiile care reglementeaz ă sectorul privat. În acelaşi timp, domeniul public, pe lâng ă propria sa raţiune, protejează sectorul privat 110. Organizaţiile particulare impun propria lor ordine şi practică, dar existenţa lor presupune domeniul public. Activit ăţi ale domeniului public sunt subcontractate de sectorul privat. Tabelul 1 – Caracteristicile sectoarelor public şi privat 74

Proudhon, Traite du domaine public, 1833, Negulescu V.P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti 1934, p. 232, Lubadere, Manuel de droit administrativ, Paris, 1967, p. 276. 75 Brezoianu D., Domeniul public în drept administrativ, op. cit., p. 575-581. 76 R ărincescu V.C., Contenciosul administrativ, Bucureşti, 1936, p. 209-213. 107 Negulescu P., op. cit. p. 134. 108 Barthélémy V.H., Traité élémentaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413. 109 Waline D., Droit administratif, Paris, 1959, p. 855. 110 Stewart J., Ranson S., Management in the Public Domain, Theory, Critique and Practice in Public Sector Management, McKevitt D., Lawton A, SAGE Publication Ltd., 1994, p. 58.

37

Modelul sectorului privat • Alegere individuală pe piaţă • Cerere şi preţ • Închidere pentru acţiunea privată • Egalitatea pieţei • Căutarea satisfacţiei pieţei • Suveranitatea clientului • Concurenţa, ca instrument al pieţei

Modelul sectorului public • Alegerea colectivă prin politică • Nevoia pentru resurse • Deschidere pentru acţiunea publică • Egalitatea nevoii • Căutarea justiţiei (dreptăţii) • Cetăţenia • Acţiunea colectivă ca instrument al Politicii

Domeniul public definit ca organiza ţie cu scop colectiv, unde se caut ă valori colective, este nemărginit. El este domeniul ac ţiunii colective, al cet ăţenilor ca indivizi, fiecare cu opiniile, cererile şi reclamaţiile sale. Politica este procesul de determinare a valorilor colective din diversitatea de interese sociale şi economice. Acţiunea colectiv ă poate fi determinată de reprezentanţi aleşi care acţionează în numele comunităţii sau prin participarea activ ă a acelei comunităţi. Idealul unei comunităţi participative este o provocare pentru administra ţia aleasă. De aceea democraţia este o valoare de baz ă pentru managementul în domeniul public. Lawrence Rutter (1980) afirma despre administra ţia locală: „Democraţia este fundamentul managementului în administra ţia profesională locală. Într-adevăr, din multe puncte de vedere, activitatea administra ţiei reduse la bază este să facă democraţia să lucreze“ 111 . În managementul în domeniul public, valorile comunit ăţii pot fi c ăutate, precum şi conceptele privind interesul public. Se caut ă egalitatea şi se stabileşte dreptatea, se caută cooperarea şi concurenţa. Managementul în domeniul public trebuie s ă se bazeze pe acceptarea realit ăţii şi a legitimităţii cererii publice, sensibil la valorile inerente din cadrul ac ţiunilor sale. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Ce este domeniul public? 2. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului public? 3. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului privat? 4. Prezentaţi comparativ, caracteristicile sectoarelor public şi privat.

Bibliografie recomandată: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art ă,  ştiinţă  şi tehnică . Bucureşti: Editura Arc, pp.34-74. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă, pp.21-45.

TEMA 3. BUNURILE PUBLICE Un bun public este considerat produsul al cărui consum de către un singur individ nu reduce cantitatea valabil ă pentru alţii 112 . O altă definiţie 113 arată că un bun public (colectiv) este acel bun ce poate fi utilizat în acela şi timp sau în momente diferite de 111

Stewart J., Ranson S., op. cit., p.59. Hrischey M., Pappes J., Fundamentals of Managenerial Economics, p. 834-892. 113 Hoanţă N., op. cit., p. 67. 112

38

toţi membrii unei comunit ăţi şi de la folosirea c ăruia un producător privat nu i-ar  exclude pe cei care nu doresc s ă contribuie la finan ţarea bunului (respectiv). Teoria economică introduce noţiunea de bun public pur, care are proprietatea de a nu afecta „consumul unei persoane dintr-un astfel de bun, consumul pentru nici o altă persoană“. 114 O dată ce bunurile publice sunt furnizate pentru un singur  consumator, ele devin disponibile pentru to ţi consumatorii f ăr ă cost marginal suplimentar. Formal, consumul unui bun privat poate fi reprezentat de rela ţia: Xj

n

i

= ∑Xj i =1

în care: Xj reprezintă cantitatea total ă consumată din bunul „j“, iar X ij reprezintă cantitatea consumată din bunul „j“ de fiecare „i“ consumator. Aceasta explic ă divizibilitatea bunului între indivizi. Formal, consumul unui bun public este reprezentat prin: Xn+j > X in + j

unde: X n + j = este cantitatea total ă a bunurilor publice posibil consumabilă (pentru j = 1... m) de către un „i“ consumator. În acest caz, fiecare al i-lea consumator are la dispozi ţie pentru consum cantitatea (X n+j), indivizibilă grupului de consumatori. Din relaţiile prezentate, bunul privat este acela când consumul de c ătre un individ împiedică sau limitează consumul către alţii. Caracteristica esen ţială distinctă a bunurilor publice constă în „consumul nominal“. Astfel spus, utilizarea bunului public de către un individ nu reduce disponibilitatea pentru al ţii. Modelele bunurilor publice întâlnite în literatura de specialitate, utilizate în clasificarea acestora, modelul lui Buchanan 115 , modelul lui Stiglitz 116 şi modelul lui Musgrave 117, se bazează pe caracteristicile bunurilor publice de nonexclusivitate şi nonrivalitate 118. Un bun public este nonexclusiv deoarece poate fi utilizat (consumat) simultan de mai multe persoane. Un bun public se caracterizeaz ă prin nonrivalitate, deoarece pentru oricare consumator adi ţional costul social marginal este egal cu zero. Aceste două caracteristici sunt ale bunurilor publice pure (ex.: ap ărarea naţională, iluminatul str ăzilor etc.). Când bunurile publice pot fi folosite de mai mult decât un singur consumator în acelaşi timp, suma total ă sau întreaga cerere de bunuri publice este determinat ă de suma verticală a curbelor cererii tuturor indivizilor consumatori. Aşa cum se vede în figura 1, D A este curba cererii consumatorului A şi DB este curba cererii consumatorului B pentru bunul public Y, D T se obţine din însumarea orizontală a lui DA şi DB. Aceasta contrasteaz ă cu curba cererii de pia ţă SY pentru bunul public Y din figura 4.1, cantitatea optim ă din Y este 100 de unit ăţi per perioada de timp dată de intersecţia lui DT şi SY în punctul E. La punctul E, suma beneficiilor  marginale de care se bucur ă ambii consumatori egaleaz ă costul social marginal pentru producerea celor 100 de unit ăţi din bunul public. Aceasta înseamn ă: AB+AC=AE. B

B

114

Samuelson P.A., The Pure Theory of Public Expeanditure, în Review of Economics and Statistics, 36, Nov. 1954. 115 Relaţia dintre gradul de divizibilitate a bunurilor  şi gradul de socializare a consumului acestora. Buchanan J.M., The Demand ans Supply of Public Goods, Rand Mc Nally & Co, Chicago, 1968. 116 Relaţia dintre gradul de excludere de la consum şi costul marginal al utilizării unui bun, Stiglitz J.E., The Economic Role of the State, Oxford, Basic Blackwell, 1989. 117 Combinarea caracteristicilor bunurilor publice cu cele ale bunurilor private, Musgrave R.A., Musgrave P.B., Public Finance in Theory and Practice, Fourth edition, MC Graw-Hill Book Company, 1984. 118 Dobrotă N. (coord.), Dicţionar de economie, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 77.

39

PY Preţul SY

PY

0

E C DT B DB A DA QY

Cantitate

QY

Fig. 1

În timp ce cantitatea optim ă din bunul public Y este de 100 de unit ăţi în figura 1, există două motive înrudite pentru care mai pu ţin decât această capacitate este posibil să fie asigurată de către sectorul privat. În primul rând, pentru c ă indivizii ce nu plătesc pentru bunul public Y nu pot fi exclu şi din consum, există o tendinţă a consumatorilor de a evita responsabilitatea pl ăţii. O problemă gratuită se iveşte, deoarece fiecare consumator crede c ă bunul public va fi furnizat indiferent de contribuţia sa pentru acoperirea costurilor. În momentul în care câ ţiva oameni îşi împart costul pentru furnizarea bunurilor publice, consumatorii adesea cred c ă eşecul lor individual (personal) în a asigura sus ţinerea financiar ă nu va avea nici un efect asupra aprovizionării bunului. Când mulţi indivizi se comport ă în acest mod, mai puţin decât cantitatea optim ă din bunul public va fi furnizat ă. Această problemă survine în general atunci când guvernul impune o tax ă publicului pentru furnizarea bunurilor publice importante. În sectorul privat, problemele „free rider“ sunt rezolvate uneori prin consensul de grup de a susţine asociaţii de caritate şi aşa mai departe. O problemă a preferinţelor ascunse apare, de asemenea, în furnizarea bunurilor  publice, deoarece indivizii nu au nici o motiva ţie economică pentru a releva în mod clar cerin ţele lor adevărate pentru acestea. Consumatorii se opun în dezv ăluirea unei cereri importante pentru bunurile publice, deoarece ei se tem în aceea şi măsur ă de cererea de plat ă în consecinţă. Cu bunurile private, pre ţul pe care consumatorii sunt dispuşi să-l plătească furnizează un semnal credibil producătorilor cu privire la cantitatea şi calitatea ce trebuie produse. Asemenea semnale de pre ţ nu mai sunt valabile în cazul unor noi sau mai bune servicii şi bunuri publice. Ca rezultat, este aproape imposibil să se folosească for ţele pieţei pentru determinarea cantit ăţii optime de bunuri publice ce trebuie furnizate. Bineînţeles, multe bunuri şi servicii nu se potrivesc în interiorul categoriilor de bunuri private absolute sau bunuri publice absolute. Exemple de bunuri şi servicii cu unele caracteristici, dar nu toate, pot fi considerate: aeroporturi, programe de cercetare, centre de îngrijire zilnic ă pentru copii, autostr ăzi, spitale, programe de imunizare, sistemul judiciar, parcuri, educa ţie primar ă şi liceală, salubritate. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Numiţi cele trei caracteristici ale unui bun public. 2. Ce presupune fenomenul de free riding ? 3. Exemplifica ţi categoria bunurilor publice. 40

Bibliografie recomandată: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art ă,  ştiinţă  şi tehnică . Bucureşti: Editura Arc, pp.34-74. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă, pp.2145.

TEMA 4. FUNCŢIA PUBLICĂ Funcţia publică a fost concepută ca un model birocratic al carierei. Funcţia publică cuprinde o individualizare a atribu ţiilor  şi responsabilităţilor, stabilite de un cadru legislativ propriu, în scopul realiz ării prerogativelor de putere publică şi al satisfacerii intereselor generale ale societ ăţii. Profilul de clasificare a funcţiei publice se schimb ă, restructurarea şi restrângerea activit ăţilor conducând la reducerea numărului de angaja ţi tehnici şi a personalului administrativ, precum şi la creşterea relativ ă a angajaţilor calificaţi. În ultimele dou ă decenii ale secolului XX reforma sistemelor de remunerare în unele ţări s-a manifestat fie sub forma descentraliz ării stabilirii remuner ării către nivelurile departamentelor  şi agenţiilor (cazul ţărilor nordice, al Marii Britanii, al Noii Zeelande şi al Australiei), fie sub cea a men ţinerii unor sisteme relativ centralizate de stabilire a remuner ării, căutând flexibilitatea prin alte mijloace (varia ţii locale ale remuner ării sau schimbări ale sistemelor de clasificare a posturilor). Sistemele noi de remunerare au un grad mai mare de flexibilitate, remunerarea fiind gândit ă în funcţie de productivitate, performan ţă, nivelul pieţei for ţei de muncă şi calificările disponibile pentru sectorul public. Reformele au variat de la schimb ări radicale, în unele ţări, la adapt ări marginale, în alte ţări. Reforma sistemelor de remunerare este întâlnit ă sub două aspecte: descentralizarea determin ării remuner ării către nivelul departamental şi al instituţiilor  locale (exemplele Marii Britanii, ţărilor nordice, Australiei) sau men ţinerea unor  sisteme relativ centralizate de determinare a remuner ării, asigurând flexibilitatea prin alte mijloace (de exemplu, prin varia ţii locale ale remuner ării sau schimbări ale sistemelor de clasificare a func ţiei publice). Frecvent întâlnim confuzie între sectorul public, serviciul public şi funcţia publică. Delimitând cele trei no ţiuni prin dimensiunea structurală dată sectorului public, dimensiunea politico-cultural ă pentru serviciul public şi dimensiunea juridică în cazul funcţiei publice (fig. 2), reg ăsim următoarele situaţii: – activităţi care se regăsesc în acelaşi timp în sectorul public, serviciul public şi funcţia publică (acelea ale ministerelor, colectivit ăţilor teritoriale) şi realizate de organizaţii statale; – activităţi ale serviciului public ce ţin de funcţia publică, dar nu apar ţin în mod direct de sectorul public (întreprinderile din sectorul privat aflate sub controlul sectorului public);

41

– activităţi din sectorul public ce ţin de funcţia publică, dar nu sunt din serviciul public; –  activităţi din sectorul public cu destina ţie în serviciul public, dar care nu au statutul funcţiei publice. SECTORUL PUBLIC

Activităţi comerciale ale angajaţilor în întreprinderi publice sau administraţii Activităţi realizate de Activităţi comerciale angajaţi în adminissau administrative traţii sau întreprinderi publice Activităţile ministerelor sau colectivelor  de angajaţi publici în serviciile publice Activităţi ale întreprinderilor private sau asociaţii furnizoare ale serviciului public

SERVICIUL PUBLIC

Activităţile funcţionarilor detaşaţi în întreprinderile private furnizoare ale serviciului public

Activităţi ale funcţionarilor detaşaţi în sectorul privat

FUNCŢIA PUBLICĂ

Fig. 2. Abord ăr  i ale sectorului public/serviciului public şi funcţ iei publice

Sursa: Bartoli A., op. cit., fig. 2.1./pag. 41.

Observăm cazuri de interfaţă par ţială care generează o multitudine de situaţii. Managementul public trebuie s ă se manifeste în aceste cazuri, ţinând seama de particularităţile fiecăruia în planurile structural, juridic şi cultural. În acest sens, apreciem că dimensiunea complexităţii aplicării managementului public este dat ă, pe de o parte, de sectorul public definit într-o abordare structural ă (câmp de aplicare a metodelor managementului public Laufer R., Burlaud A.), iar pe de alt ă parte, de serviciul public sau de utilitate public ă în abordarea politico-cultural ă şi funcţia publică abordată juridic. Managementul public va trebui s ă cuprindă ansamblul acestor cazuri, s ă ţină cont de particularităţile fiecăruia, pe plan structural, juridic, politic şi cultural. Aceasta este sursa complexităţii managementului public. Laufer R. şi Burlaud A. 119 consider ă că sectorul public trebuie s ă fie definit ca loc de aplicaţie a metodelor managementului public. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Ce este func ţia publică? 2. Ce activităţi sunt specifice serviciului public? Dar func ţiei publice? 119 Bartoli A., p. cit., p.ţi 38. 3. oDefini misiunea managementului public în perspectiva oferit ă de prezenta Temă.

42

Bibliografie recomandată: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă, pp.21-45. 2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administraţ ie publică . Bucureşti: Editura Universul Juridic, pp.15-30.

TEMA 5. Diferenţe între sectorul public şi sectorul privat Argumentul pentru o formă specializată de management în sectorul public se bazează pe diferenţele între sectorul public şi sectorul privat. Într-un moment în care teoriile, tehnicile şi condiţiile de muncă în sectorul public au premise în sectorul privat, aspectul diferen ţelor devine deosebit de important. Dac ă există motive de ce cele dou ă sectoare nu sunt la fel şi nu pot fi similare, cazul necesităţii unui management public special devine şi mai puternic. Stillman T. (1987, p.181) citeaz ă câteva atribute unice ale organiza ţiilor publice:  diversitatea acordurilor institu ţionale;  fragmentarea organizaţiilor publice şi a autorit ăţilor;  agenţiile publice func ţionează în „acvarii cu pe şti de aur“;  sensibilitate special ă la marile schimb ări socioeconomice;  complexitatea, rigiditatea şi diversitatea subsistemelor profesionale interne;  perspective diferite de timp ale fiec ărui subsistem;  incapacitatea de a selecta grupul- ţintă de audienţă;  limite constitu ţionale şi legale asupra metodelor/mijloacelor serviciului. Câteva dintre acestea sunt diferen ţe de accent sau de practic ă şi nu sunt diferen ţe fundamentale, de fond. Totuşi, există diferenţe majore care influen ţează modul de conducere a sectorului public. 1) Deciziile în sectorul public pot fi coercitive, într-un mod care nu este caracteristic sectorului privat. Cet ăţenii pot fi for ţaţi să respecte deciziile, impozitele şi sunt supuşi sancţiunilor care deriv ă, în final, din puterile coercitive ale statului. Elementul coercitiv nu este prezent în sectorul privat, dar este important datorit ă modalităţii dificile de abordare a sectorului public de c ătre mulţi oameni. Deoarece oamenii au dat putere societ ăţii, ei doresc un tratament corect şi echitabil de la instituţiile ei. Elementul coercitiv restric ţionează, de asemenea, modalitatea de a considera publicul în calitate de clien ţi. Nu toate activit ăţile publice sunt coercitive, dar acelea care sunt trebuie tratate mai atent decât în sectorul privat. Întreprinderile private au o mare libertate în a fi arbitrare. Ele pot cere diferite pre ţuri de la diferi ţi clienţi, ele pot refuza s ă trateze cu ei, ele pot ignora procedurile normale. Puterea coercitiv ă a statului trebuie s ă însemne limitarea derog ării procesului. 2) Sectorul public are forme diferite de responsabilitate în compara ţie cu sectorul privat. În timp ce managerii întreprinderilor private r ăspund în faţa acţionarilor, angajatul public r ăspunde în faţa conducerii politice, a parlamentului, publicului şi a

43

variatelor componente ale parlamentului public şi variatelor componente ale sistemului judiciar. Deşi este important, acest aspect nu trebuie supraevaluat. Responsabilitatea este o problemă pretutindeni. Totuşi, este mai puţin certă şi mai neregulat ă în sectorul public. 3) Managerul serviciului public trebuie s ă facă faţă unei agende impuse din exterior de c ătre conducerea politic ă. Acest aspect este diferit fa ţă de „o organizaţie“ unde motivaţia împărtăşită la toate nivelurile organiza ţiei constă în „a face bani“. Prezenţa autorităţii politice reprezint ă diferenţa cheie. Bozeman şi Straussman (1990, p.214) eviden ţiază: „Autoritatea politic ă influenţează clar managementul strategic privat şi reprezintă mai mult decât o influenţă asupra managementului strategic public; este o caracteristic ă definitorie“. Politicienii care solicit ă acţiuni care depreciaz ă o practică bună de management sunt, probabil, manageri neinstruiţi. Faptul că o agendă politică trebuie urmărită şi realizat ă poate conduce la conflicte între birocraţie şi politicieni. Prin aceasta nu spunem c ă a lucra la o agend ă politică este mai puţin raţional decât a lucra la una axat ă pe obţinerea profitului. Spunem c ă agenda politică face ca managementul să fie diferit în sectorul public. A avea o mare parte din agend ă impusă reduce domeniile de ac ţiune ale unui manager. 4) Sectorul public întâmpin ă dificultăţi inerente în măsurarea rezultatului sau a eficienţei. Îi lipsesc criteriile de evaluare. Multe componente ale sectorului au o problemă în măsurarea performanţei, de asemenea – personalul de conducere, unit ăţile de cercetare – chiar întreaga organiza ţie poate fi monitorizat ă prin măsuri de profitabilitate. În sectorul public, rareori exist ă un acord privind scopurile sau măsurile activităţilor proprii. Măsura brută a profitabilităţii ofer ă un sprijin pentru manageri în sectorul privat. Dificultatea măsur ării performanţei în sectorul public, fie c ă este a indivizilor, grupurilor sau întregii organiza ţii, penetrează managementul ca întreg. Măsurarea şi evaluarea sunt posibile în sectorul public, dar sunt mai dificile şi, probabil, mai puţin semnificative. Lipsa unei măsur ări adecvate poate permite unor p ăr ţi ale serviciului public s ă nu îndeplinească o funcţie folositoare şi să nu fie analizate. Acest aspect poate s ă apar ă şi în sectorul privat, dar este cu mult mai improbabil decât în sectorul public. Dificultatea inerent ă în măsurarea performanţei a fost par ţial introdusă de schimbările manageriale, dar m ăsurile dezvoltate au propriile lor probleme. 5) Managementul strategic se refer ă la atitudinea competitiv ă a organizaţiei, concentrându-se pe punctele tari şi pe punctele slabe ale organiza ţiei într-un mediu în schimbare. Această afirmaţie este real ă şi în sectorul public, cu men ţiunea că unele comportamente specifice sectorului privat nu pot fi aplicate telle-quelle sectorului public. Abordările managementului strategic din sectorul privat nu pot fi aplicate direct în sectorul public. În sectorul public, managementul strategic este necesar, dar nu se poate baza pe atitudinea competitiv ă a diverselor organizaţii şi nu poate alege mixul produs/piaţă (întâlnit în sectorul privat, cu scopul realiz ării performanţei organizaţionale). În sectorul public, managementul strategic exprim ă valori, determinate prin procesul politic, ca r ăspuns la schimbările mediului.

44

6) Rolul marketingului în sectorul privat este şi acela de a înt ări relaţia organizaţie/clienţi. Nu poate fi acela şi şi în sectorul public, care se extinde dincolo de limitele cererii pie ţei. Marketingul în sectorul public const ă în satisfacerea unor nevoi publice care nu se reduc numai la exprimarea cererii în termeni cantitativi şi calitativi36 . 7) În sectorul privat, bugetul se bazeaz ă pe o previziune a vânzărilor, fiind un instrument de corelare a cheltuielilor cu veniturile. Comparativ, în sectorul public, discutăm de un act al alegerii politice. Procesul bugetar în sectorul public recunoa şte necesitatea alegerii. 8)Conceptul de responsabilitate public ă explică şi justifică acţiunile întreprinse şi îl întâlnim în sectorul privat, pe pia ţa produselor, iar în sectorul public, în ac ţiunea colectivă. Acţiunea colectivă, care exprim ă scopul colectiv, este o condiţie necesar ă pentru societate şi, într-adevăr, pentru funcţionarea pieţei, acceptată ca instituţiei37 . Sectorul public este constituit nu pentru a fi o replic ă a comportamentului sectorului privat, ci pentru a sprijini un comportament diferit. 9) Dimensiunea total ă şi diversitatea sectorului public fac ca orice control sau coordonare să fie dificile. Guvernele şi consultanţii lor încearc ă să coordoneze activităţile cele mai mari şi mai complexe ale societ ăţii. În teorie, exist ă responsabilitate politic ă, dar în practic ă, guvernele elaboreaz ă o gamă largă de proceduri de control care adesea se aplică pretutindeni şi sunt frecvent schimbate. Adesea, există suprapunere sau chiar conflict între programe. De exemplu, pot exista programe ale unui departament pentru sprijinirea cultivatorilor de tutun, în timp ce alt departament încearc ă să reducă fumatul din motive de s ănătate. Coordonarea trebuie să fie politică şi nu este niciodată uşoar ă. Pot exista şi alte diferen ţe fundamentale între sectoare. Întrebările care se pun: dac ă aceste diferen ţe sunt suficiente pentru a solicita o formă specifică de management şi dacă necesită un model administrativ tradi ţional sau unul managerial. Referitor la prima întrebare, se poate concluziona c ă sectorul public este suficient de diferit şi necesită propria sa formă de management şi nu aceea a sectorului s ectorului privat. Flynn afirmă (1990, p. 151): „A conduce serviciile publice este diferit de a conduce serviciile private. De şi există o varietate larg ă de servicii private, obiectivul este întotdeauna acela şi: a crea un serviciu suficient de valoros pentru a convinge clienţii să-l cumpere. În sectorul public, obiectivul nu este întotdeauna axat pe generarea veniturilor  şi, în multe cazuri, utilizatorii sunt for ţaţi să coopereze şi nu au alte alternative. Aceasta înseamn ă că fiecare tip de rela ţie dintre organiza ţie şi utilizatorii s ăi trebuie s ă se reflecte în ac ţiunile angajaţilor săi“. Allinou (1982, p. 29) men ţionează: „Managementul public şi privat sunt cel pu ţin la fel de diferite cum sunt similare... diferen ţele sunt mai importante decât similitudinile... afirma ţia că există un ansamblu suficient de practici şi abilităţi ale managementului privat care pot fi transferate direct în sarcinile managementului public, astfel încât s ă ducă la îmbunătăţiri semnificative, este gre şită“. Pot fi avantaje din adaptarea şi utilizarea unor practici de pionierat din sectorul privat, dar sarcina fundamental ă este diferită în fiecare sector. Referitor la a doua întrebare – chiar dac ă se afirmă că sectoarele sunt diferite, aceasta nu înseamn ă că modelul tradiţional administrativ este unica modalitate valabilă de conducere în sectorul public. Dezvoltarea noului management public este o recunoaştere a faptului c ă sarcina funcţionarilor publici este acum managerial ă şi nu administrativă şi că o formă de management poate fi dezvoltat ă ţinând cont de diferenţele între sectoare.

45

Modelul tradiţional al administra ţiei publice a fost dezvoltat în mod specific pentru sectorul public. Totu şi, acesta nu poate fi unicul model imaginabil pentru sectorul public. Nu există nici un motiv pentru a nu putea dezvolta modelul managerial, care se aplic ă chiar mai bine la tr ăsăturile neobişnuite ale sectorului public. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ  ăţ i individuale): 1. Prezentaţi pe scurt, principalele principalele diferen ţe dintre sectoarele public şi privat, după modelul oferit în prezenta Tem ă. 2. Care este specificul deciziei în sectorul public? 3. Care este specificul responsabilit responsabilit ăţii în sectorul public? 4. Care est specificul controlului în sectorul public?

Bibliografie recomandată: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă, pp.21-45. ie publică . Bucureşti: Editura Universul 2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administra ţ ie Juridic, pp.15-30.

46

TEMA 6. SERVICIILE PUBLICE: Defini ţie Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens de organizaţie, de organism social, cât şi în sens funcţional, de activitate desf ăş ăşurată 120. Pe parcursul timpului, noţiunea de serviciu public a cunoscut o evolu ţie contradictorie. În prima etap ă, societatea a tins spre extensia no ţiunii de serviciu public. Creşterea interven ţiilor statului şi ale colectivit ăţilor locale, multiplicarea structurilor  publice, cererea crescut ă a utilizatorilor în vederea între ţinerii prin puterea public ă, nevoile individuale şi colective, jurispruden ţa administrativ ă au concurat pentru extinderea câmpului de aplicare a no ţiunii. Definiţia clasică a serviciului public pune în evidenţă natura juridică a organului care-l presteaz ă şi care este persoan ă publică, statul, colectivitatea local ă sau o altă instituţie publică. Conţinutul definiţiei clasice sufer ă modificări în perioada interbelic ă, prin condiţiile impuse de practica administra ţiei publice, respectiv: delimitarea p ăr ţilor  „interes general“/„interes particular“, subliniindu-se c ă obiectivul major al serviciului public este interesul celor administra ţi, şi nu obţinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influen ţă asupra raportului de autoritate dintre persoana privat ă care serveşte interesul general şi ter ţii, în favoarea prestatorului şi, ulti ultima ma condiţie, 121 „controlul administra ţiei“ asupra activit ăţii de prestări servicii publice. Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune în primul rând realizarea distinc ţiei între persoana public ă şi cea privată. Cea mai mare parte a sistemelor de drept opereaz ă cu această distincţie (îndeosebi sistemele latine şi germanice); alte sisteme realizeaz ă distincţia, dar mai pu ţin clar (sistemul englez). În acest sens, putem întâlni în ţările europene următoarele situaţii: a) furnizorul poate fi public, dar f ăr ă a se distinge de autoritatea public ă însărcinată cu determinarea regulilor de organizare a serviciului; b) furnizorul poate fi public, având statut de drept public, dar distinct de colectivitatea responsabil ă de organizarea serviciului. Este vorba de managementul printr-un organism de drept public (în dreptul francez este vorba de sistemul stabilimentelor publice). c) furnizorul poate avea capital public, dar s ă fie supus unui regim de drept privat. Este vorba de managementul printr-o societate privat ă cu capital public; d) furnizorul poate fi privat, dar s ă dispună de un act de putere public ă, de privilegii de drept public. Este modelul gestiunii delegate din dreptul francez şi de modelele comparabile cu dreptul anglo-saxon; e) furnizorul poate fi privat şi să nu dispună de nici un privilegiu particular. Este o gestiune concurenţială. Observăm că statutul furnizorului nu este legat de forma de proprietate. Exist ă modele în care proprietatea public ă este însoţită de prezenţa unui operator privat –  element specific regimului francez de delegare a serviciului public, în care furnizorul dispune de bunuri ce sunt proprietatea colectivit ăţii publice. 120

Alexandru I., Administraţia publică. Teorii. Realităţii. Perspective. Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureşti, p. 290. 121 Serviciul public este acea activitate de interes general prestat ă numai de o persoană publică“ Parlagi A., Managementul administraţiei publice locale. Servicii publice. Editura Economică, 1999, Bucureşti, p. 9.

47

Organizaţiile care pot presta servicii publice sunt: organele administra ţiei publice, institu ţiile publice şi regiile autonome de interes public. În literatura european ă, „statul“ reprezint ă toate componentele puterilor publice interne ale unei ţări membre a Uniunii Europene. Dar responsabilitatea privind serviciile publice poate reveni într-o ţar ă fie puterii centrale, fie puterilor locale. Această responsabilitate poate determina scheme de punere în aplicare diferite, în funcţie de modul de organizare a na ţiunii: federalism, regionalism, descentralizare sau centralizare etc. în ţările Uniunii Europene. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Ce desemnează sintagma „serviciu public”? 2. Prezentaţi pe scurt o tipologie a furnizorilor de servicii. 3. Cine poate presta un serviciu public în România?

Bibliografie recomandată: Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucure şti: Editura Economic ă, pp.54-76.

48

Organizaţia publică Obiective generale: 1. Identificarea provocă rilor specifice mediului şi organizaţ iilor publice (Tema 1) 2. Definirea organizaţ iei publice (Tema 2) 3. Prezentarea caracteristicilor structurale ale organizaţ iei publice (Tema 3) 4. Definirea misiunii şi a politicilor organiza ţ iei publice (Tema 4) 5. Definirea teoriei caracteristicilor postului (Tema 5)

TEMA 1. MEDIUL ŞI ORGANIZAŢIILE PUBLICE Există mai multe provoc ări pentru sectorul public care sunt specifice ultimelor decenii şi au avut impact semnificativ asupra pozi ţiei şi situaţiei acestuia şi asupra organizaţiilor publice. Expansiunea sectorului public a ap ărut la cele mai multe na ţiuni în secolul XX. Structurile organizationale tipice sectorului public, cum sunt formele de organizare ierarhica, structurile birocratice si sistemele de cariera, sunt rigide. Serviciile publice nu sunt inovatoare, nu sunt suficient de flexibile, sunt supra-reglementate, prea lente şi nu sunt orientate spre consumator, sau cet ăţean. Nu putem afirma c ă este o administra ţie deschisă, caracterizat ă de inovaţie, flexibilitate, adaptabilitate şi schimbare. Sectorul public, la fel ca şi sectorul privat, este supus schimb ărilor mediului. Evolu ţia demografică, aşteptările tot mai mari ale cet ăţenilor  de la administra ţia publică, stabilitatea şi rigiditatea serviciului public, administra ţia publică centralizată şi unificat ă, susţin faptul c ă modelul clasic al administra ţiei publice a fost conceput într-o etapă a societăţii care nu mai exist ă. Geneza serviciului public o putem plasa în secolul XIX , iar realităţile sunt situate la începutul secolului XXI. Chiar dacă impactul şi miza provoc ărilor nu intervin în mod direct, pe termen scurt, în cazul sectorului public sau al celui privat, efectul de criz ă şi riscurile angajate pe termen mediu nu mai r ămân aceleaşi, ci impun evolu ţii neaşteptate. Interacţiunea dintre sectorul public, sectorul privat şi mediu face subiectul discu ţiilor  speciali ştilor 124, fenomenul fiind analizat din punct de vedere sistemic. Ast ăzi, administra ţia si birocraţiile publice nu mai sunt actori autonomi in prestarea serviciilor si aplicarea politicilor si nu mai pot fi separate de societate, in general. Modelul economiei combinate, considerat modelul sus ţinut de OCDE pentru rela ţiile viitoare dintre sectorul public şi sectorul privat, s-a stabilizat la un nivel de maturitate de aproximativ 50% al resurselor totale, cu 50% către consumul public şi investiţii şi ceilalţi 50% reprezentând pl ăţi de transfer  şi donaţie către statul considerat mediu printre cele 24 ale OCDE. Constrângerile financiare întâlnite în aproape toate statele dezvoltate, au determinat o redimensionare a sectorului public, pe de o parte prin diminuare a num ărului angajaţilor  acestuia, iar pe de alt ă parte, prin delegarea sau privatizarea serviciilor care anterior au fost 124

Melese J., Approches systémiques des organisations. Vers l’entreprise a complexité humaine, Hommes et Techniques, 1970.

49

publice. Sectorul public se schimb ă cu o acuitate specific ă în ultimele dou ă decenii. Economiştii şi sociologii ştiu foarte bine c ă perioada care a urmat, anilor glorio şi ’50-‘70 125 , s-a dovedit a fi critic ă şi în mişcare, pentru toate societ ăţile occidentale, c ă ea antreneaz ă acţiuni, reacţii sau „proac ţiuni“ diverse, care nu fac decât s ă crească importanţa imprevizibilului şi a complexit ăţii mişcării generale 126 . Alocarea resurselor pentru dezvoltare presupune existen ţa unor modele de management public. Mişcările ce pot afecta mediul public pot fi grupate în mi şcări economice, miscari geopolitice, mi şcări socioculturale, miscari demografice, mi şcări juridice, miscari tehnologice. Procesele decizionale adecvate trebuie identificate, structurile de aplicare trebuie concepute şi limitele cu sectorul privat trebuie identificate. Mişcă rile economice

Perioada creşterii economice s-a sfâr şit în 1973. Criza economic ă declan şată după şocul petrolier a avut ca efect inversarea indicatorilor de cre ştere şi conducerea c ătre o penurie de resurse127 . Începând cu anii ’80, datorit ă eşecului politicilor de inspira ţie keynesian ă, în sectorul public, bugetele şi mijloacele au început s ă se restrângă, cu efecte vizibile asupra investi ţiilor, locurilor de munc ă, cheltuielilor de func ţionare. Aceast ă situa ţie a adus în prim-plan dou ă preocupări: alegerea politicilor publice, a priorit ăţilor acestora şi rigoarea bugetar ă cu limitarea cheltuielilor. „S-a dat prioritate mediului economic fa ţă de intervenţia directă a statului, produc ţiei în comparaţie cu redistribuirea incitaţiei faţă de dirijism, deciziilor  descentralizate fa ţă de reglementarea global ă“ 77 . Întâlnim în dificult ăţile economice generale sursa anumitor repozi ţionări strategice ale întreprinderii publice, care dezvoltaser ă o anumită diversificare în anii ’70 şi care au revenit la politica recentr ării, zece ani mai târziu. Cauza o reg ăsim în criza economic ă, pe care mişcările de na ţionalizare, privatizare, au accentuat-o în anii ’80. F ăr ă nici o dezbatere public ă, „privatizarea şi dereglementarea tuturor sectoarelor conduse de stat“ 78 au dovedit o component ă-standard a marelui plan al pie ţei interne unice. Cunoscut drept „cel mai mare proiect de dereglementare din istoria economiei“, „Europa 1992“ a declan şat, sub dubla presiune politic ă şi economică, fuzionări în economia privat ă (în prima etap ă) şi privatizarea sectoarelor  şi monopolurilor statului (a doua etap ă). Dincolo de cele reprezentate, rezultatele se dovedesc a fi discutabile şi discutate, în măsura în care nici un efect miracol nu poate fi atins în contextul socioeconomic de ast ăzi. Apreciem că mişcările de redistribuire a capitalurilor publice sunt accelerate, exemplul Angliei, Germaniei, care realizeaz ă programe de privatizare a serviciilor publice, fiind gr ăitor  în acest sens. Problema economic ă se regăseşte în problematica contextului interna ţional, în care întâlnim din ce în ce mai mult implicarea sectorului pub lic. Dovada exist ă în domeniul telecomunica ţiilor 79 , serviciilor po ştale, energiei electrice 80 . „Hotărârea de a liberaliza anumite bran şe în care se ofer ă servicii publice nu este în nici un caz de natur ă ideologic ă, ci expresia unei disponibilit ăţi naturale de adaptare la evolu ţii economice şi tehologice“ 81 . 125

Bartoli A., op. cit., p. 46. “Cea mai mare perioadă de creştere din istoria economică, producţia industrială s-a multiplicat de 3, 5 ori,“ Hoanţă N., Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 118. 127 Septembrie 1973 – decembrie 1974, primul şoc petrolier; ianuarie 1979, al doilea şoc petrolier. 77 Bouvier M., Esclassan M.C., Lassale J.P., Finances publiques, 3e édition, LGDJ, Paris, 1996, p. 26. 78 Martin H. P., Schumann H., op. cit. p. 214-224. 79 Britanicii şi americanii negociază, din toamna anului 1995, asupra detaliilor unui acord de comer ţ liber la nivel mondial în domeniul telecomunicaţiilor, r ămânând „patru sau cinci giganţi în lume“. 80 Comisia Europeană a UE consider ă că din anul 2001 vor fi supuse privatiz ării serviciile poştale, domeniul energiei electrice. 81 Karel van Miert, Le Monde diplomatique, 1/1996. 126

50

Mişcă rile geopolitice

Globalizarea progresează, întreaga lume este o singur ă piaţă, au loc „comas ări de mici insule, lacuri şi mări de economii s ăteşti, provinciale, regionale şi naţionale, debu şând într-un singur ocean economic global,“ şi expune micile sectoare economice valurilor uria şe, ale concurenţei economice, comparativ cu valurile mici şi mareele lini ştite cărora le-au f ăcut faţă până acum“ 82 . Accentuarea globaliz ării este deter minată de transformările structurale, calitative şi cantitative ale proceselor economice 83 . Christopher M. Dent  consider ă că globalizarea reprezintă cea mai complex ă formă a internaţionaliz ării activităţii economice 84 . Întrepătrunderea economiilor  şi a circula ţiei din ce în ce mai libere a oamenilor, a mărfurilor, serviciilor  şi a capitalurilor ne conduce spre logica „competitivit ăţii“ la nivel mondial, în care na ţiunile dezvoltate sunt în mod inev itabil antrenate. Existen ţa firmelor  multinaţionale şi a reţelelor în întreprinderi transna ţionale 85 , pentru care frontierele nu mai au nici un sens, determin ă în lumea marilor decizii economice s ă nu mai existe nici m ăcar reguli comune. Multe culturi aduc cu totul alte reguli. „Progresul tehnologic, ce aduce un flux de informaţii şi de schimburi mai pu ţin controlabile dincolo de frontiere, a şteptările consumatorilor  şi utilizatorilor fa ţă de bunurile cele mai atractive în termeni de calitate/pre ţ au contribuit la introducerea în numeroase sectoare de activitate a posibilit ăţii noii alegeri, acolo unde înainte nu exista decât oferta mic ă a serviciului public monopolist. Astfel, utilizatorii aleg, iar serviciile publice, într-un context economic dificil, trebuie s ă-şi alinieze preţurile şi prestaţiile pentru a rezista la aceast ă nouă provocare. Sectorul public este preocupat de identificarea dimensiunilor competitivit ăţii mondiale, ceea ce în unele cazuri poate conduce la vânzarea serviciilor na ţionale pe pie ţele interna ţionale. Într-un astfel de context al evolu ţiei rapide, sectoarele publice na ţionale se dovedesc, din ce în ce mai mult, incapabile s ă r ăspundă, singure, nevoilor infrastructurii de „mâine“, atât din punct de vedere tehnologic, cât şi financiar. A şa cum observa David C. Korten „companiile şi-au f ăcut un obicei din a evita f ăr ă efort restricţiile guvernamentale bazate pe ve chile presupoziţii despre economiile na ţionale şi politica extern ă, prin operaţiuni corporatiste“ 86 . Obiectivele prioritare ale Uniunii Europene supuse aten ţiei în Tratatul de la Maastricht (1993), coeziunea economic ă şi socială, consolidarea unit ăţii şi viabilitatea structurii comunitare europene se înscriu în contextul mondial al globaliz ării. Actul european impune o triplă constrângere organismelor publice: 1. O constrângere concuren ţială (monopolurile par să constituie unul dintre ultimele obstacole substan ţiale deschiderii efective c ătre piaţă); 2. O constrângere din punctul de vedere al dimensiunii (miza competitivit ăţii le împinge spre parteneritate transna ţionale); 3. O constrângere bugetar ă (normele europene pun în eviden ţă nivelul deficitului public acceptabil, care stimuleaz ă competi ţia între economiile vizate). Termenul „europenizare” nu se identific ă cu elementele teoriei apari ţiei „spaţiului administrativ european”. Dac ă europenizarea este un proces cu un impact tot mai puternic asupra sectorului public, administra ţiilor publice, crearea spa ţiului administrativ european se refer ă la procesul de convergen ţă. Europenizarea determin ă noi dimensiuni în contextul schimbărilor sistemice. Astfel, sistemele juridice şi administrative ale statelor membre europene sunt supuse unui permanent proces de adaptare pentru a corespunde cerin ţelor  82

E. Luttwak, Welt am Sonntag, 25 iunie 1996. Matei L., Matei A., Acquis comunitar şi administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 711. 84 Dent C.M., The European Economy, The Global Context, Routledge, 1997, p. 1. 85 Gates B., La Route du futur, Robert Laffont, 1995, a se citi Matei A., Matei L., Risk of decision – making and entrepreneurial environment, Proccedings, 28th European Small Business Seminar, Viena, 1998, p. 299-309. 86 Korten, D. Corporaţiile conduc lumea, Editura Antet, Bucureşti, 1997, p. 148. 83

51

privind transpunerea şi aplicarea legisla ţiei comunitare; europenizarea principiilor de baz ă (democraţ ie, cet ăţ enie, eficienţă , eficacitate, stat de drept, economie de pia ţă ) şi dezvoltarea principiilor generale ale administra ţiei publice ( buna guvernare, deschidere, lupta împotriva administr ă rii defectuoase); europenizarea datorit ă impactului regulilor concuren ţei din Art.86 CE şi privatiz ării fostelor servicii publice şi întreprinderi publice (serviciile po ştale, serviciile de transport feroviar etc.). Mişcările geopolitice interna ţionale pe care le cunoa şte societatea noastr ă contemporană au, în mod vizibil, un impact destabilizator asupra sectorului pub lic, definesc un nou rol al statului, orienteaz ă administra ţia public ă către client şi serviciu 87 . O schimbare a rolului statului na ţional tradi ţional este determinat ă pe de o parte de efectele globaliz ării şi integr ării europene, iar pe de alt ă parte de descentralizare, delegare, privatizare etc. Tratatul Uniunii Europene şi legislaţia secundar ă cer statelor membre s ă-şi construiasc ă propriile administra ţii pe principii comune : „democraţ ie”, „stat de drept”, „buna guvernare”, „deschidere”, „lupta împotriva administr ă rii defectuoase”, „administraţ ie eficient ă”  . Mişcă rile tehnologice si managementul cunoa şterii

În condiţiile existen ţei unor constrângeri financiare asupra veniturilor  şi cheltuielilor  publice, au fost lansate politici de modernizare a serviciilor publice. Dar ce este modernizarea? Este ea calea de transformare a birocra ţiei? „Pentru Max Weber calea spre modernitate prin ra ţionalitate a fost facilitat ă de dezvoltarea birocra ţiei. Birocraţia permite controlul asupra lumii prin calcul, sistematizarea semnifica ţiei şi valorii într-o viziune etic ă global ă consistent ă...” Impactul noilor tehnologii ( şi în special al celor care vizeaz ă informarea) s-a dezvoltat foarte mult atât în sectorul public, cât şi în cel privat, chiar dac ă viteza de inser ţie este mai mică. Tehnologia informa ţiei reprezintă un motor semnificativ al schimb ării în sectorul public. Logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor beneficiarilor la „modernitate“, iar acest lucru a condus la încredin ţarea activit ăţilor, din domeniile energetic, sănătate, telecomunica ţii, transporturi, ap ărare, marile infrastructuri. Cel care este îns ărcinat cu astfel de activit ăţi este statul. Acest moment presupune realizarea unor mari investi ţii atât în sectorul public, cât şi în cel privat. Exemplu: telecomunica ţiile şi informatica, produc ţia de electricitate şi reţelele de c ăldur ă. Parteneriatul dintre public şi privat sau dintre pia ţă şi monopol devine din ce în ce mai complex. Creşterea informatiz ării activităţilor de orice natur ă provoacă blocaje ale metodelor de lucru şi ale metodelor de management în organiza ţii atât la nivelul sectorului privat, cât şi la cel al sectorului public. Mişcă rile demografice

Ultimul deceniu al secolului XX şi începutul secolului XXI sunt identificate ca perioade de accentuare a competi ţiei dintre sectorul public şi sectorul privat în ceea ce prive şte atragerea de personal. Pe plan mondial tendin ţele demografice arat ă o îmbătrânire a popula ţiei, fapt sus ţinut şi de creşterea cererii de servicii sociale pe de o parte, şi, pe de alt ă parte creşterea numărului celor angaja ţi care păr ăsesc sectorul public. În urm ătoarele decenii, schimbările demografice vor duce la cre şterea numărului vârstnicilor în rândul popula ţiilor  Uniunii Europene (tabelul 1). 87

Matei L., Matei A., op. cit., p. 9. *a se vedea Speer, B., Die Europaische Union als Wertegemeinschaft, in: Die offentliche Verwaltung, No. 23, decembrie 2001, p.980.

52

Tabelul 1 Demografia în UE între 1960 şi 2000 Sub 15 ani în %

Austria

Populaţia, exprimată în milioane 8,1

16,7

Peste 65 de Peste 65 de ani în 2000 în ani în 1960 % 15,5 12,2

Belgia

10,2

17,6A

16,6A

12,0

Danemarca

5,3

18,5

14,8

10,6

Finlanda

5,1

18,1

15,0

7,3

Franţa

58,9

18,8

16,1

11,6

Germania

82,2

15,3C

17,2C

10,8C

Grecia

10,5

15,5B

16,7B

8,1

Irlanda

3,8

21,8

11,2

10,9

Italia

57,2

14,5

17,7

9,0

Luxemburg

0,3

19,0

14,4

10,8

Olanda

16

18,6

13,6

9,0

Portugalia

10

19,2

15,1

-

Spania

39,5

15,0

16,8

8,2

Suedia

8,9

18,4

17,3

11,8

Marea Britanie

59,7

19,1A

15,6A

11,7

UE

376

16,8

16,4

10,1

A=1999, B=1998, C=fosta Germanie de Vest Sursa: Labour Force Statistics: 1980-2000, OECD, Paris 2001; Trends in International Migration, OECD, Paris 2002 Problema demografic ă afecteaz ă statele europene într-o m ăsur ă diferit ă. Astfel, ţările cu o rată mai mare a natalit ăţii, cum sunt Danemarca, Fran ţa, Finlanda, Irlanda, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Suedia şi Marea Britanie se pot confrunta cu mai pu ţine probleme decât ţările cu o rat ă mai scăzută a natalit ăţii (Italia, Spania, Germania, Grecia). Un studiu al OCDE 139 privind structura de vârst ă a sectorului public, arat ă că în unele ţări aceasta nu este direct legat ă de structura de vârst ă a întregii popula ţii. De exemplu, ţările cu o rată mai mare a natalit ăţii (Franţa, Irlanda, Olanda) au şi un procentaj mai ridicat de angaja ţi mai în vârst ă în administraţia central ă. În Franţa, media de vârst ă în sectorul public (la nivel na ţional şi regional) este mai ridicat ă decât în sectorul privat. Propor ţia celor cu vârste de peste 50 de ani este mai mare în sectorul public (28%) decât în cel privat (18%), iar  pensionările masive se vor înregistra în perioada între anii 2003-2010. „Raporul dintre cei care păr ăsesc sistemul şi cei care intr ă în sistem în tot sectorul public în anii 1990 în nou ă ţări OCDE selectate este în continu ă creştere în ultimii zece ani, influen ţat de schimb ări precum restructurarea func ţiilor în administra ţie, privatizare şi reducerile de costuri pentru personal. Din 1996, numărul celor care au păr ăsit sectorul public a fost mai mare decât al celor care au intrat în sectorul public” 140 . Rata ocup ării for ţei de muncă şi nivelul somajului influenteaz ă poziţia sectorului public ca angajator. Cu cât este mai ridicat nivelul ocup ării for ţei de muncă şi mai scăzut nivelul şomajului, cu atât va fi mai dificil s ă se atragă un număr suficient de mare de funcţionari, atâta timp cât cei care î şi caută un loc de munc ă sunt puţini la număr. 139 140

OECD, Public Service as an Employer of Choice, OECDPolicy Brief, June 2002 OECD, Snapshot, The challenges of retirement departures in the public service, No.24, June 2002, p.4.

53

Mişcă rile socioculturale

Evoluţia sistemelor de valori, cea a modurilor de via ţă şi cea a a şteptărilor populaţiei cu privire la „putere“ 141 au o influen ţă directă sau indirect ă asupra activit ăţii statului. Mi şcările socioculturale au influen ţă asupra relaţiei angajator – angajat (în sensul pozi ţionării agenţilor  statului în cadrul societ ăţii), precum şi asupra rela ţiei client – furnizor ( şi concluzia beneficiarului fa ţă de serviciile publice). În ceea ce prive şte relaţia angajator – angajat, comportamentul mai mult administrativ al institu ţiilor publice din anii ’80, ca şi întrepătrunderea dintre domeniul public şi privat conduc la comportamente ale func ţionarilor foarte apropiate de cele ale angaja ţilor din sectorul privat. Aceste mi şcări, aşa zise de „responsabilizare“, de încadrare, legate în special de demersurile managementului, înt ăresc această evoluţie a relaţiei angajator-angajat. Fr ecventele conflicte sociale în sectorul public, rata de sindicalizare, în continu ă creştere142, apariţia noilor forme de reprezentare a personalului ilustreaz ă existen ţa transformărilor socioculturale interne ale organiza ţiilor publice. În planul rela ţiei dintre prestator (serviciul public) şi destinatar (cet ăţeanul) putem identifica urm ătoarele aspecte: –  Nevoile şi aşteptările popula ţiei s-au diferen ţiat şi multiplicat pe fondul dezvolt ării socioeconomice; –  Adaptarea presta ţiilor la nevoile popula ţiei, „principiul mutabilit ăţii“143 ; –  Transformarea relaţiei serviciul public – utilizator într-o rela ţie de tipul furnizor –  client (marketing public). Mişcă rile juridice

Ultimele două decenii ale secolului XX sunt profund marcate de reforme juridice şi restructur ări ale sectorului public. Descentralizarea şi reformularea statutelor pot fi considerate semnificative elemente ale mi şcărilor juridice. Descentralizarea modific ă peisajul general al repartiz ării tradiţionale a puterii publice. „Puterea politic ă este inerent ă oricărei societ ăţi: ea provoac ă respectarea regulilor care îi stau la baz ă, ea o ap ăr ă de propriile imperfec ţiuni, ea limiteaz ă, în cadrul său, efectele competi ţiei între indivizi şi între grupuri“144 . Descentralizarea şi restructurarea statutelor au consecin ţe asupra managementului public, determinând reorganiz ări ale misiunilor  şi activit ăţilor sectorului public. Transformă ri şi funcţ ionă ri ale organizaţ iilor publice

Transformările economice, geopolitice, tehnologice, socioculturale şi juridice ale mediului sectorului public au determinat muta ţii în procesul de func ţionare global ă (sau dezvoltare integrat ă) a întreprinderilor  şi organizaţiilor  şi în definirea mizelor acestuia. 141

„Puterea unui om constă în mijloacele prezente necesare obţinerii oricărui bun aparent viitor“, Hobbes; Hoanţă N., op. cit. p. 24., „Capacitatea transformatoare inerentă a acţiunii umane“, Giddens; New Rules of Socilogical Method, London, Hutchenson, p. 110, „Capacitatea unei persoane de a produce efecte scontate şi prevăzute asupra celuilalt“, Denis Wrong, Power: It’s Forms Bases and Uses, Oxford: Basil Blackwell, New York, Harper & Row, 1980, p. 2. 142 În 1994, Ministerul Funcţiei Publice din Franţa estima la 26% rata de sindicalizare; în acela şi timp, în sectorul privat, rata de sindicalizare era de 8%. 143 Bartoli A., op. cit., p. 50. 144 Balandier G., Antropologie politică, Editura Amarcord & CEU, Timişoara, 1992, p. 51.

54

a. Mizele strategice „Meseriile“ din sectorul public au cunoscut transform ări sau redistribuiri în ultimele decenii, ceea ce a condus la o nou ă defini ţie a politicilor  şi câmpurilor de expertiz ă ale organizaţiilor publice. Fenomenele economiei de pia ţă conduc fiecare organiza ţie la „repoziţionarea strategic ă“ 145 . Mizele strategiei se reg ăsesc şi în planul repartiz ării puterilor  şi în procesul de decizie. Exemplul descentraliz ării r ămâne semnificativ din acest punct de vedere şi poate fi completat cu situaţiile modific ărilor statutului sau ale impactului puterilor publice, la fel ca în cazul organiza ţiilor publice. Cuplul „misiuni – mijloace“ atât al restric ţiilor bugetare, cât şi al activit ăţilor s-a confruntat cu nevoia de redefinire a obiectivelor de evaluare a priorit ăţilor. Aceasta se constituie într-o problem ă strategică, ocazie în care „responsabilii“ trebuie s ă efectueze alegeri care vor orienta toate activit ăţile. b. Mizele structurale Sunt realizate datorit ă noilor situaţii cu care se confrunt ă institu ţiile publice şi vizează cele două niveluri: organiza ţional şi funcţional. Transferul de activitate şi de mijloace între administra ţiile statului şi anumite colectivit ăţi teritoriale aduce un nou tip de restructurare şi reorganizare intern ă. Derularea schimbărilor socioorganiza ţionale 146 devine astfel o preocupare explicit ă sau implicit ă. Din aceast ă perspectiv ă, schimbarea presupune, pe de o parte, dezvoltarea şi aplicarea unui sistem de management public local îmbun ătăţit, iar pe de alt ă parte, susţinerea realizării programului de perfecţionare a activit ăţii furnizorilor de servicii publice locale 147. Sistemul de informare şi de management al organismelor publice presupune mi şcări majore determinate, pe de o parte, de dezvoltarea tehnologiilor informatizate de gestiune, iar  pe de alt ă parte, de schimb ările statutare care introduc regulile contabilit ăţii sau ale managementului resurselor umane. Atât introducerea tablourilor de bord, utilizate de actorii dezvoltării sectorului public, cât şi exigenţele impuse de contextul resurselor limitate conduc la nevoia utiliz ării metodelor moderne ale management public. c. Mizele culturale Sistemele de valori şi referinţele tradiţionale ale actorilor sectorului public sunt reg ăsite la toate palierele schimb ării interne sau externe. Noţiunea de „servicii publice“ sufer ă noi conota ţii din punctul de vedere al beneficiarului, în contextul în care prestatorul şi utilizatorul nu mai sunt într-o situa ţie de dependen ţă exclusiv ă şi unilateral ă. Experienţa demonstrează că baza legitimit ăţii numeroaselor organiza ţii publice a fost mult timp „experien ţa“ şi „expertiza“ prin care ace ştia se situeaz ă în planul tehnic sau juridic. Membrii organizaţiilor publice au primit o competen ţă profesional ă specific ă, bazată pe tehnicitate şi nu pe management. Totu şi, provocările conduc la cre şterea capacit ăţilor  comerciale, manageriale şi sociale. Putem vorbi despre un adev ărat „şoc cultural“ pe care l-au cunoscut şi continuă să-l cunoască în special institu ţiile serviciilor publice. Dreptul şi economia au creat condi ţii de aplicare a principiilor managementului. d. Mizele comportamentale Comportamentele actorilor sectorului public constituie o surs ă major ă de mize pentru organizaţiile publice, cu atât mai mult cu cât garan ţia locului de munc ă creeaz ă o anumită iner ţie în rândul popula ţiei. Mişcările sau blocajele comportamentale pot fi determinante pentru capacitatea organiza ţiei de a evolua şi pentru sensul sau impactul acestei evolu ţii. Problema mizelor comportamentale poate fi abordat ă din două puncte de vedere: pe de o parte, acela care vizeaz ă noile competen ţe, ţinând seama de transform ările rolurilor sau misiunilor organizaţiilor publice, iar pe de alt ă parte, acela care se concentreaz ă pe procesele 145

Bartoli A., op. cit., p. 56-65. Bartoli A., Hermel P., Piloter l’entreprise en mutation – Une approche stratégique du changement, Editions d’Organisation, 1986. 147 Matei L., Managementul dezvoltării locale, Ediţia a II-a, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 110-113. 146

55

de schimbare. Adecvarea competenţelor  şi a locurilor de munc ă devine o problem ă culturală şi are în vedere capacitatea actorilor de a evolua în calificarea lor, oricare ar fi aceasta, tehnic ă sau managerial ă. Comunicarea intern ă şi implicarea actorilor se constituie în variabilele managementului resurselor umane. Mizele strategice, structurale, culturale şi comportamentale, situate în „tetraedrul SSCC“ 148 (Fig. 1.) – (strategie „S“ – structur ă „S“ – cultur ă „C“ – comportamente „C“) atrag schimb ări cu caracteristici specifice. Dezvoltare inte rată

STRATEGIE (S)

STRUCTURI (S)

COMPORTAMENTE (C)

CULTUR Ă (C)

Fig. 1. Tetraedul „SSCC” Sursa: Bartoli A., op. cit. pag. 57, fig. 3.1.

Pe plan mondial, în sectorul public se manifest ă mişcarea de adaptare a organiza ţiilor  publice la schimb ările mediului. Aceasta implic ă: un mediu extern, mize interne, fenomene sau mimetisme. Presiunea opiniei publice, cercetarea imaginii, planuri de carier ă, pregătirea funcţionarilor publici şi a managerilor sectorului public etc. Schimbările angajate vizeaz ă mai mult sau mai pu ţin r ăspunsul la trei obiective majore pentru organiza ţie: − capacitatea de adaptare (care pune în valoare flexibilitatea); − capacitatea de anticipare (care pune în valoare supravegherea); − capacitatea de în ţelegere şi conducere (care pune în valoare evaluarea). Flexibilitatea, conducerea şi evaluarea devin chei ale schimb ării la nivelul organiza ţiei şi implică activit ăţi de reorganizare, un proces strategic, management, un proiect social etc. Astfel, organiza ţiile publice intr ă în „câmpul managementului strategic“, care, urm ăreşte să creeze un poten ţial de performan ţă adaptată contextului şi care implică toţi actorii. 149 Creşterea aşteptărilor cetăţenilor comunit ăţilor locale, de la institu ţiile şi organizaţiile publice, presupune şi perfecţionarea sistemului managerial, investigarea, evaluarea şi perfecţionarea activit ăţii150 . Schimb ările solicitate sistemului de management public sunt întâlnite la urm ătoarele niveluri:

148

Bartoli A., Herniel P., Le Développement de l’enterprise – Nouvelles Conceptions et Pratiques, Ed. Economica, Paris, 1989. 149 Martinet A.C., Le Management stratégique: organisation et politique, McGraw Hill, 1984. 150 Matei L., op. cit., p. 110-113.

56

A. Nivelul organizatoric • restructurarea organizatoric ă; • concentrarea pe rezultate, intensificându-se eficien ţa serviciilor • reactualizarea rolurilor, obiectivelor organiza ţiilor publice

publice; pentru îmbun ătăţirea

structurii organizatorice, ţinând seama de misiunea lor; • reactualizarea regulamentelor de organizare, func ţionare şi ordine interioar ă şi reproiectarea fi şelor posturilor, în vederea cre şterii performanţelor; • descentralizarea autorit ăţii, împuternicirea managerilor executivi; • restructurarea ierarhiei organiza ţionale pentru cre şterea performan ţelor  şi dezvoltarea carierei angaja ţilor. B. Nivelul resurselor umane •

carier ă;

practicarea unor politici de personal bazate pe motivarea şi dezvoltarea planului de

încurajarea func ţionarilor publici s ă adopte o atitudine pozitiv ă în furnizarea serviciilor; • crearea unor grupuri profesionale şi a unui sistem de dezvoltare a acestora; • pregătirea angaja ţilor să r ăspundă la schimbare; • practicarea metodei de lucru cu exper ţi, colaboratori, pentru unele proiecte şi activit ăţi specifice; • practicarea unui sistem de salarizare care s ă atragă şi să menţină oamenii competen ţi. •

C. Nivelul evaluării rezultatelor 

determinarea factorilor pentru evaluarea performan ţelor  şi aplicarea unui sistem de audit pentru toate activit ăţile semnificative; • adoptarea unei politici clare pentru furnizarea serviciilor publice şi a planurilor  asociate; • utilizarea metodei brianstorming pentru stimularea particip ării la planificare, evaluare şi îmbunătăţirea performanţelor; • planificarea perspectivelor. •

D. Nivelul finanţării 

îmbunătăţirea sistemului de bugetare, a politicilor fiscale, în perspectiva cre şterii flexibilit ăţii procesului decizional, în alocarea resurselor  şi atragerea unor noi surse de finanţare a serviciilor publice. Concentrarea organiza ţiilor publice asupra mizei „performan ţă“ supune aten ţiei două probleme privind sectorul public. În acest sens, putem remarca o anumit ă dominanţă a raţionamentelor  la nivel „macro“, în sensul impactului ac ţiunii şi al politicilor publice asupra întregii societ ăţi 151. •

Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Care sunt provoc ările mişcărilor tehnologice asupra mediului şi organizaţiilor publice? Dar a celor economice? 2. Prezentaţi pe scurt mi şcările geopolitice şi influenţa lor asupra mediului şi organizaţiilor publice. 3. Comentaţi succint influen ţa mişcărilor socioculturale asupra mediului şi a organizaţiilor publice. 4. Prezentaţi pe scurt mizele strategice (structurale / culturale / comportamentale) ridicate de transform ările economice, geopolitice, etc. ale mediului şi organizaţiilor publice. 5. Comentaţi succint Tetraedul SSCC. 151 Nioche J.6.P., Care Unité sunt et diversité deăl’évaluation dessistemului politiques en în Revuepublic Française schimb rile solicitate deEurope, management la de Compatibilité, nr. 269, organizatoric? julliet-août 1995.Dar la cel al resurselor umane? nivel

57

Bibliografie recomandată: 1. Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006, p.207 243 p.243 – 97 p.125 – 147. 2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, „Fundamentele managementului organiza ţiei” Ed. Tribuna Economică, Bucureşti,2006.

TEMA 2. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: Definiţii Pentru a fi adecvat, managementul trebuie s ă facă organiza ţia s ă evolueze pragmatic. Sarcina organiza ţiei publice cu sensul ansamblurilor de organiza ţii în mediul public este s ă creeze eficien ţă, eficacitate şi valoare adăugată, deci să fie performant ă. Eficacitatea organiza ţională, interpretată pe de o parte din perspectiva aplic ării raţionamentului congruenţei (Mintzberg), apare dintr-o „asociere adecvat ă între elementul structural şi anumiţi factori contextuali”, ceea ce înseamn ă adaptarea sa la mediul în care se dezvolt ă. Pe de altă parte, raţionamentul configura ţiei susţine că eficacitatea organiza ţională apare datorită existen ţei unei coeren ţe interne între elementele structurale. Din punct de vedere etimologic, conceptul de performan ţă este asociat cu verbul „a realiza“, „a îndeplini“ o misiune şi a obţine rezultate. Ce fel de rezultate pentru o organiza ţie public ă? Ce înseamn ă un r ezultat bun pentru o organiza ţie publică? R ăspunsul este complex. În opinia unor cercet ători 88 , nu exist ă un sistem de evaluare capabil s ă eviden ţieze bilan ţul performanţei în organiza ţiile publice, singura modalitate fiind studierea conformit ăţii legale şi regulamentare. În realitate, în jurul no ţiunii de performan ţă apar următoarele dificult ăţi: • structura organizatoric ă; • sensul care trebuie dat conceptului; • definirea performan ţei aşteptate; • modalităţi de ob ţinere a performan ţei aşteptate; • criterii şi indicatori de evaluare a performan ţei. Chiar dacă aceast ă opinie are limitele sale, consider ăm că este posibil ă extrapolarea relaţiilor din triunghiul performan ţei (fig. 2) specific sectorului privat în sectorul public.

Rezultate eficienţă

eficacitate Obiective

proces bugetar 

Mijloace

88

Castangnos J. C.,, Performance et gestion publique: un pari impossibile? Économie et Societé, nr. 12, 1987, p.141-173.

58

Fig. 2. Triunghiul performan ţ ei

Ca şi în cazul oric ărei organizaţii, exist ă un raport de dependen ţă între rezultate, mijloace şi obiective şi politica general ă a organizaţiei, ceea ce implic ă trei logici posibile: logica eficacit ăţii, logica eficien ţei şi logica elabor ării bugetului. Structura organizatoric ă intervine între obiective şi realizările organizaţiei, influen ţând eficienţa organizaţional ă. Structura afecteaz ă eficacitatea şi eficienţa. Structura eficient ă este direct dependent ă de elementele structurale şi de factorii contextuali. La nivelul organiza ţiei întâlnim trei mari tipuri de structuri: structurile func ţionale, structurile divizionale, structurile matriciale. De secole s-a încercat s ă se găsească cea mai bună structur ă organizatorică, investinduse timp şi bani în acest scop. Ce este organizaţ ia publică ?

Întâlnim în literatura de specialitate o varietate de puncte de vedere privind abordarea şi definirea organiza ţiei: • „un mijloc de diviziune a muncii între un anumit num ăr de sarcini şi de coordonare între acestea“ (H. Mintzberg); • „o schemă de repartizare a sarcinilor  şi responsabilit ăţilor în interiorul întreprinderii“ (G. Pedraglio); • „o schemă a căilor ierarhice şi de comunicare între diferite niveluri şi cadre administrative, informa ţiile necesare circulând prin intermediul acestora“ (A.D. Chandler); • „o descriere a serviciilor, a raporturilor dintre acestea şi a legăturilor ierarhice dintre şefii existen ţi pe diferite niveluri“ (J.A. Krieger); • „un mod de divizare a muncii, de localizare a criteriilor de decizie, de exercitare a autorităţii, de stabilire a re ţelelor de comunica ţii, de soluţionare a conflictelor  şi de integrare social ă“ (O. Gelimer); • „coordonarea planificat ă a activit ăţilor unui num ăr de oameni pentru atingerea unui ţel sau scop explicit, comun, prin împ ăr ţirea muncii şi a funcţiilor şi printr-o ierarhie a autorităţii şi responsabilit ăţii“ (E. Schein); • „organizaţiile reprezint ă strategii umane complexe, concepute s ă realizeze anumite obiective“ (Argyris). • „organizaţiile sunt fenomene complexe şi paradoxale, care pot fi în ţelese în mai multe feluri. Multe dintre ideile noastre considerate de la sine în ţelese în privin ţa organizaţiilor sunt pur metaforice. Apelând la diverse metafore, pentru a în ţelege caracterul complex şi paradoxal al vie ţii organizaţionale, avem posibilitatea s ă administr ăm şi să proiectăm organizaţiile în moduri pe care nu le-am fi considerat posibile înainte“ (Morgan). Analiza defini ţiilor evidenţiază r ăspunsurile la următoarele întreb ări: • Cine are dreptul s ă ia decizii? –  AUTORITATEA; • Cine r ăspunde dac ă ceva nu merge bine? –  RESPONSABILITATEA; • Când începe? –  COORDONAREA; • Va exista o metod ă mai bună de retribuire a activit ăţii în viitor? –  RECOMPENSA; • Este informat func ţionarul public atunci când este angajat într-un proces al organizaţiei? – INFORMARE. Organizaţia publică o definim placând de la sensul tradi ţional al organiza ţiei, şi anume ea fiind „o entitate social ă creată cu scopul explicit de realizare a unor obiective specifice” (Vlăsceanu M., 2002:35), de realizare a misiunii sale de satisfacere a nevoii publice.

59

Structura organiza ţională se defineşte ca „ansamblul persoanelor, al subdiviziunilor  organizatorice şi al relaţiilor dintre acestea, astfel constituite şi reglementate încât s ă asigure premisele organizatorice necesare ob ţinerii performanţelor dorite“. Când proiect ăm structura organiza ţională, ţinem seama de teoria contingen ţei, care afirmă că un mediu schimbat necesit ă adaptări organizaţionale. Pe baza acestei teorii, creşterea complexit ăţii şi dinamicii spa ţiului administrativ conduce la consecin ţe structurale pentru organiza ţiile publice, astfel încât aten ţia noastr ă trebuie orientat ă spre condiţiile care influen ţează conceperea acestei structuri, condi ţiile asupra c ărora organizaţia poate avea influen ţă sau, care nu pot fi controlate de aceasta. La proiectarea structurii organiza ţionale dispunem de cele dou ă grupe de parametri: prima grupă este a parametrilor de proiectare, iar cea de-a doua grup ă este a celor de situa ţie. Conform Modelului Leavitt, parametrii de proiectare descriu structura de conducere sau funcţională şi structura de produc ţie sau opera ţională cu componentele sale: postul, func ţia, compartimentul, relaţiile organizatorice, ponderea ierarhic ă şi nivelul ierarhic (fig. 3.).

60

Misiunea

Obiective planuri

Funcţii

Compartimente funcţionale

Niveluri ierarhice

Centrii decizionali Gradul de centralizare

Integrare

Coordonarea între compartimente

Activităţi individuale

Formalizarea

Fig. 3. Etapele procesului de organizare

La această grupă de parametri se ata şează grupa parametrilor de situa ţie (fig. 4.), semnificativi pentru structura organiza ţional ă, cum sunt: vechimea organiza ţiei, dimensiunea ei, structura avut ă înainte (atunci când este cazul), pie ţele organizaţiei, tehnologia utilizat ă, controlul organiza ţiei din exterior, procesul decizional în interiorul organiza ţiei. Obiective servicii tehnologice

Management

Mărime şi vârstă

Mediu

Fig. 4. Modelul organza ţ ional conceput de Leavitt 

Modelul organiza ţional plasat pe structurile publice nu este simplu; el este sus ţinut de variabile diferite, tangente cu sarcinile, func ţiile, dispozitivele de repartizare şi coordonare, de grup şi individuale. Componentele de baz ă ale unei organiza ţii sunt grupate astfel: scopul (misiunea, politici şi strategii ale organiza ţiei), oamenii (cuno ştinţe, capacit ăţi, competenţe), tehnologia (procesarea informaţiilor, echipamente birou), structura (corporatist ă, operaţiunile, rolurile), cultura (valorile organiza ţiei, stilul de conducere), mediul extern (factori sociali, politici, tehnologici, economici, juridici etc.).

61

Aceste componente exist ă într-o relaţie de interdependen ţă, astfel încât schimbarea la nivelul uneia are repercusiuni asupra celorlaltora. Proiectarea structurii organiza ţionale reprezint ă o prioritate a echipei manageriale, deoarece crearea unei structuri trebuie s ă satisfac ă necesit ăţile organizaţiei publice respective, „realizând compatibilitatea consecvent ă între diversele elemente ale structurii şi adaptând-o pe parcursul timpului în func ţie de modificarea condi ţiilor“89 . Organigrama constituie traducerea formal ă (scrisă) a opţiunii de repartizare de autoritate şi responsabilitate într-o organiza ţie public ă unde toate celelalte entit ăţi sunt administrate. În mod tradiţional, distingem trei tipuri de organigrame ce corespund celor trei tipuri de structuri întâlnite la nivelul organiza ţiei: • funcţ ionale (cuprind func ţiile managementului); • divizionale (cuprind segmente strategice grupate pe servicii); • matriceale (o împletire între func ţii şi segmente strategice, la care se integreaz ă şi alte criterii). Realitatea demonstreaz ă că organizaţiile nu sunt cu claritate definite în sectorul public; funcţionarea risc ă să r ămână procedurală şi fragmentată, în absenţa unei vederi de ansamblu asupra repartizării misiunilor. Pentru Mintzberg 90 structura organiza ţiei este formulat ă de: fundamentele organiza ţiei (componentele de baz ă, mecanismele de coordonare, sistemul fluxurilor), parametrii de proiectare (specializarea posturilor, comportamentele, preg ătirea, dimensiunea compartimentelor, sisteme de management, descentralizarea pe vertical ă şi orizontală), factorii conjuncturali (vechime, m ărime, sistem tehnic, mediul, puterea) şi configuraţiile structurale (structura simpl ă, birocraţie mecanicist ă, birocraţie profesional ă, formă divizionar ă, adhocraţie). Pentru analiz ă putem atunci s ă recurgem cu folos la conceptul „sociogram ă“ care conduce la identificarea proceselor organizatorice veritabile în cadrul entit ăţii considerate: poate să dea informaţii, scurt circuit ierarhic, relaţii privilegiate, leaderi „naturali“, criterii de recunoaştere subadiacente, contactele de reglare fa ţă de disfuncţionalit ăţi sigure sunt câteva exemple de „re ţele paralele“ care perfec ţioneaz ă principiile care exist ă în cadrul fiec ărui organism, care este fie public, fie privat (Bartoli, 1997). Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Folosind Triunghiul performan ţei, defini ţi eficienţa (eficacitatea). 2. Ce anume reprezint ă organizaţia public ă? 3. Ce este structura organiza ţională? 4. Care sunt parametrii de proiectare conform Modelului Leavitt? 5. Care sunt parametrii de situa ţie? 6. Ce este o organigram ă? De câte tipuri sunt organigramele?

Bibliografie recomandată: Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureşti: Editura Economic ă, pp.64-89.

89 90

J. Child, Organisation, Harper & Row, 1977. H. Mintzberg, The Structuring of Organisation - a Synthesis of Research, Prentice Hall, 1979.

62

TEMA 3. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: Caracteristici structurale

Structurile func ţionale, divizionale şi matriciale reg ăsite la nivelul organiza ţiilor au cunoscut aspecte diverse ale evolu ţiei lor, în func ţie de sectorul în care se încadreaz ă organiza ţia (public sau privat), de domeniul de activitate al organiza ţiei, de obiectivele ei, de sistemul legislativ la care se supune, de cultura organiza ţiei etc. Structura func ţională presupune împăr ţirea pe orizontal ă a activităţilor, în servicii strict func ţionale, specializate (exemplu serviciul administrativ, sau cel al resurselor umane). Avantajele le identific ăm în existen ţa unui grad ridicat al aplic ării diviziunii muncii, în dotarea cu un înalt nivel tehnic a echipamentelor, în prezen ţa unui echilibru al specializ ărilor, identificat în încurajarea dezvoltării specializărilor  şi competenţelor angaja ţilor. John Galbraith (1972) subliniaz ă inconvenien ţele acestui tip de structur ă ca fiind: centralizarea, imobilismul, constituirea domeniilor profesionale în interiorul organiza ţiei. În timp ce structura func ţională manifest ă o rezistenţă la schimbare şi este dominat ă de un puternic centralism, structura divizional ă, aşa cum relevă şi numele ei, permite organiza ţiei să funcţioneze cu o structur ă pe diviziuni, adaptarea şi acceptarea diversific ării activit ăţilor ce rezultă din evoluţiile mediului (influen ţa factorilor tehnologici şi a celor  economici, segmentarea pie ţei şi crearea propriilor clien ţi externi). Toate aceste caracteristici susţin dezvoltarea unui comportament strategic al organiza ţiei, şi nu numai. Principalul obiectiv al structurii divizionale este acela de a permite fiecarei diviziuni s ă elaboreze şi să adopte un raţionament strategic autonom (Jarrosson B., 2000:101). Aceast ă structur ă ofer ă următoarele avantaje: sus ţinerea dezvolt ării centrelor de profit şi utilizarea analizelor  performanţelor diviziilor; promovarea strategiilor de dezvotare „autonome” de fiecare divizie; formularea clar ă a obiectivelor; cre şterea rolului managerilor  şi implicarea mai redusă în „segmentul opera ţional”. Structura matricial ă este considerat ă structura eficace, deoarece eficacitatea este privit ă atât la nivel orizontal, cât şi la nivel vertical. Reprezentările sinoptice ale re ţelelor relaţionale în cadrul unei organiza ţii (organigramă şi/sau sociogram ă) se constituie cu toate acestea ca o parte considerabil ă incomplet ă în ansamblul caracteristicilor organiza ţionale ale organiza ţiei. Ca rezultat, se are în vedere organiza ţia în sensul de procese organiza ţionale, de numeroase alte dimensiuni cu posibilitatea s ă devină mijloace de calcul. Semnal ăm, în particular, dou ă aspecte esen ţiale ale ra ţionamentului. –  formele organiza ţiei de munc ă mai mult sau mai pu ţin polivalente; –  procesul de coordonare care poate fi stabilit în special prin proceduri şi/sau prin directive punctate şi/sau sisteme de informare şi/sau prin contacte informa ţionale. Ele pot evoca aici, într-o mic ă măsur ă, sub îngrijirea lui Mintzberg, dep ăşirea reprezentării prea stereotipe a organigramei în propunerea formelor de configurare cele mai apropiate de func ţionările reale, deoarece se bazeaz ă pe variabile simultane din punct de vedere formal şi informaţional. Analiza configura ţiilor sale este o alt ă realitate a sistemelor de coordonare dezvoltate în cadrul entit ăţii. „În fiecare configura ţie structurală altul este mecanismul de coordonare care de ţine ponderea dominant ă, alta este partea din organiza ţie care joac ă rolul cel mai important şi altul este tipul de descentralizare folosit“ (Mintzberg). Cele cinci tipuri de configura ţii şi

63

mecanisme propuse de Mintzberg reduc num ărul influen ţelor distincte exercitate de parametrii de proiectare, de factorii conjuncturali şi de celelalte caracteristici ale organiza ţiei la concepte func ţionale. Configuraţia structurală Structura simplă

Mecanisme principale de coordonare Supraveghere directă

Birocraţia mecanicistă

Standardizarea proceselor de muncă

Tehnostructura

Birocraţia profesională

Standardizarea competenţelor profesionale Standardizarea rezultatelor  Ajustarea reciprocă

Centrul operaţional

Formă divizionar ă Adhocraţie

Partea de organizaţie

Parametrii principali de proiectare

Apexul strategic

Centralizare, sistem organic

Linii ierarhice Suport logistic

Factorii conjuncturali

Vechime: mică Sistem tehnic: simplu Mediul: simplu, dinamic Formalizarea Vechime: mare comportamentului Mărime: mare Sistem tehnic: simplu şi reglementat Mediul: stabil, control extern Instruire, specializare pe Mediul: complex orizontală, descentralizare Sistem: tehnic simplu Grupare pe compartimente, control al performanţei Instrumente de coordonare, sistem organic, grupare pe compartimente funcţionale

Vechime: mare Mărime: mare Vechime: redusă Sistem tehnic: automatizat Mediul: complex, dinamic

Fig. 5. Cele cinci configura ţ ii ale lui Mintzberg (Bartoli, 1997, Cole, 2000)

Cele două forme de birocraţie (mecaniciste şi profesionale) corespund împreun ă, mult mai particular, cazului organiza ţiilor publice. De altfel, Mintzberg a asimilat adesea mediul ospitalier al unui ansamblu de „birocra ţii profesionale“ la logica meseriilor  şi independen ţa calificărilor, care duc la munci repetate şi ierarhii gradate. Acest model permite ca rezultat revederea unei reprezent ări frecvente a unui spital: acela al unei organiza ţii în cadrul c ăreia intervin dou ă grupe de actori-cheie (direc ţia spitalului şi corpul medical) care posed ă respectiv competen ţele şi capacităţile importante, cu diferenţe ale amplorii inegale, în particular, „profesioni ştii“ meseriei de baz ă din spital, care sunt medici practican ţi împuterniciţi (o mică parte dintre ace ştia deţin mai multă putere, deoarece activitatea lor r ămâne „fundamental ă“ în sensul asigur ării sănătăţii. Pe de alt ă parte, reprezentarea social ă a corpului medical este în general mult mai valoroas ă decât cea a managerilor iscusi ţi şi confer ă o aur ă marcantă cu privire la medici peste tot unde ei sunt şefi de servicii). Pentru toate acestea, contextul sub care a fost conceput ă reprezentarea „birocra ţiilor  profesionale“ nu este fundamental diferit de cel pe care îl cunosc în prezent întreprinderile publice. Principii organizaţ ionale Când conducerea unei organiza ţii depăşeşte capacitatea unei persoane, apare nevoia delegării şi cooper ării între indivizii care urmeaz ă să realizeze func ţiile în fiecare compartiment, departament.

64

Pentru a controla şi regla aceast ă cooperare este necesar ă pregătirea unei diagrame organizaţionale pentru a vedea sarcinile, responsabilit ăţile, autoritatea etc. Se spune c ă autoritatea este delegat ă descendent în cadrul organiza ţiei. Un superior îi dă unui subaltern responsabilitatea de a realiza o sarcin ă, precum şi autoritatea necesar ă pentru a o executa. Responsabilitatea final ă r ămâne pe umărul superiorului, dar subalternul îi poate confirma rezultatele eforturilor sale, u şurând astfel munca superiorului. În acest mod, organiza ţia capătă o ierarhie. Exist ă o deosebire între principiile organizaţionale clasice şi cele moderne. Dintre principiile organiza ţionale clasice men ţionăm: • Principiul func ţional; • Principiul liniei; • Principiul liniei şi al personalului. Principiul funcţ ional  Acest principiu are drept caracteristic ă faptul că un angajat are mai mul ţi superiori. Fiecare superior este specialist în domeniul s ău. Scopul organiz ării distribu ţiei responsabilităţii şi autorităţii în acest fel este acela ca managerul individual s ă fie un specialist în domeniul s ău. Principiul liniei În acest caz, organiza ţia angajeaz ă mai mulţi speciali şti. Datorită numărului mare de personal, este necesar s ă se descrie în detaliu fi şele posturilor. Aceast ă formă a organizaţiei, care înseamn ă şi creşterea numărului de niveluri, implică delegarea/atribuirea de autoritate şi crearea unor linii de autoritate. Avantaje:  atribuirea clar ă a autorităţii şi responsabilit ăţii;  fiecare ştie cui îi este subordonat şi pentru ce r ăspunde;  se iau decizii mai bune când managerul are autoritate deplin ă în domeniul s ău. O tr ăsătur ă caracteristic ă a principiului liniei este c ă fiecare angajat are un singur  superior. În consecinţă, nu va exista niciodat ă îndoiala privind persoana ale c ărei ordine trebuie urmate. Canalele de informare şi comandă sunt acelea şi. În principiu, nu are loc nici o comunicare între departamente. De multe ori, aceast ă structur ă rigidă nu este respectat ă în practic ă, apelându-se la canalele informale din organiza ţie. Cu toate c ă, din punctul de vedere al controlului, principiul liniei are multe avantaje, există şi multe dezavantaje. Nu există speciali şti în organiza ţie. Managerul individual va fi greu de înlocuit, deoarece are multe cuno ştinţe generale în domeniul s ău. Sintetizând, avantajele şi dezavantajele celor dou ă principii sunt urm ătoarele: Principiul funcţ ional  Avantaje:  utilizarea eficient ă a speciali ştilor;  linie scurt ă de comand ă; Dezavantaje:  încrucişarea liniilor de comand ă;  încrucişarea liniilor de autoritate;  atribuirea neclar ă a responsabilit ăţilor. Principiul liniei Avantaje:  distribuirea clar ă a autorităţii şi responsabilit ăţii;  fiecare angajat are un singur superior;  liniile de comunicare se suprapun cu cele de comand ă.

65

Dezavantaje:  multe niveluri în organiza ţie;  superiorii trebuie s ă aibă cunoştinţe profunde de ansamblu;  dificultatea de a utiliza speciali şti;  probleme de coordonare şi cooperare. Principiul liniei şi al personalului Cu cât managerii au mai multe sarcini, cu atât este mai necesar s ă le transmită subalternilor ceea ce creeaz ă probleme de control şi competen ţă. În consecinţă, a apărut ideea să se combine cele dou ă principii de mai sus, ob ţinându-se principiul liniei şi al personalului. Prin acest principiu se p ăstreaz ă autoritatea clar ă şi împăr ţirea responsabilit ăţilor, rezultând dou ă tipuri de departamente, un departament liniar este responsabil pentru activităţile implicate de atingerea obiectivelor principale ale organiza ţiei. Managerul acestui departament are întreaga responsabilitate pentru tot ce se întâmpl ă în departamentul s ău. Un exemplu de departament este chiar departamentul de personal care se ocup ă cu: • recrutarea; • politica de personal; • perfecţionarea. În realitate, analiza global ă a caracteristicilor organiza ţionale în mediul public relev ă dezacordurile grave dintre entit ăţi. Pentru a apropria aceast ă realitate cu fa ţete multiple, se impune integrarea diverselor criterii distructive în studierea combina ţiilor lor, de la caz la caz. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Care sunt caracteristicile structurii func ţionale? Dar a celei divizionale? 2. Prezentaţi pe scurt principiile organiza ţionale. 3. Prezentaţi pe scurt avantajele şi dezvantajele principiuli liniei. 4. Care este con ţinutul principiului personalului? 5. Prezentaţi pe scurt principiul liniei şi al personalului.

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006, p.147 – 179.

TEMA 4. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: MISIUNE ŞI POLITICI Modelele obişnuite ale strategiei organiza ţiei disting dou ă niveluri în formularea acesteia: • obiectivele politicii generale, care se refer ă la liniile fundamentale pe termen lung (profesia, misiunea, voca ţia, valorile sunt elemente specifice organiza ţiei); • obiectivele strategice, care corespund rezultatelor a şteptate pe termen mediu şi redau alegerile şi priorităţile pentru activit ăţile organizaţiei. În mediul public se poate considera c ă un cadru politic general integreaz ă misiunea şi proiectul global al organiza ţiei, în timp ce strategia şi obiectivele asociate identific ă finalit ăţile mai clare în termenii con ţinutului şi scadenţei (fig. 8.5.). Este chiar necesar s ă se facă referire, cu regularitate, la politica general ă şi la strategie, dac ă se vrea a se p ăstra spiritul veritabilelor elemente specifice ale organiza ţiei publice, care se situeaz ă înainte de toate în gândirea sa.

66

Figura 6 prezint ă o formalizare a acestor niveluri diferite de ra ţionament pentru strategia organiza ţiilor/institu ţiilor publice. Ea distinge astfel nivelul „macro“, care atinge ansamblul elementelor în care este integrat ă institu ţia publică, şi nivelul „micro“, care priveşte însăşi instituţia public ă. Nivelul „macro“ (ansamblul de elemente apropiat institu ţiei publice politic, juridic, social...)

Nivelul „micro“

Politici naţionale

- cadrul de referinţă

Referin e interna ionale - medii„posibile“

Politica general ă a instituţiei Marile orientări Misiune Strategia instituţiei Obiectivele pe termen mediu şi planurile de ac iune Fig. 6. Politică şi strategie

A admite c ă o organizaţie public ă poate să aibă o marjă de acţiune şi un rol de jucat atât la nivelul „macro“ (politicile na ţionale), cât şi la nivel „micro“ dovede şte clar că strategia institu ţiei este o abordare relativ nou ă. Aceasta presupune considerarea organiza ţiei drept o „unitate activ ă“ şi eliminarea schemelor tradiţionale care asociaz ă adesea „serviciul public“ cu „monopolul permanent“ şi „proiecţia în viitor“ cu „previziunile bazate pe extrapol ările trecutului“. Dacă misiunea reprezintă „sarcina ce trebuie s ă îndeplineasc ă ceva“ sau „scopul la care este destinat ă“, se poate considera c ă misiunea unei organiza ţii publice este direct legat ă de interesul general. Deci este logic ca primul registru de reflec ţie asupra misiunilor unei institu ţii publice s ă facă referire la dezbaterile asupra rolului statului şi asupra elementului specific al ac ţiunii publice. Se caut ă totuşi să se poziţioneze organiza ţia respectiv ă în spectrul marilor responsabilit ăţi publice: este vorba de justi ţie, securitate, ap ărare, diplomaţie. Acestea se refer ă la publicarea normelor sau la controlul aplic ării lor? Misiunea public ă a organizaţiei este să apere drepturile fundamentale (locuin ţa, educaţia, grija...), s ă apere un interes na ţional strategic (independen ţa energetică, libertatea de alegere în materie de armament...) sau, în sfâr şit, să înlocuiasc ă o piaţă slabă (investiţii foarte scumpe sau proiecte cu rentabilitate îndepărtată)? Acestea sunt probleme la care r ăspunsurile trebuie s ă permită clarificarea misiunii serviciului public al organiza ţiei respective. În aceeaşi ordine de idei, prezentarea misiunilor serviciului public este câteodat ă f ăcută în jurul a trei func ţii combinate: o func ţie de serviciu, o func ţie de redistribuire şi o funcţie de constrângere, totul pentru dezvoltarea „coeziunii sociale“. Pe aceste baze, se poate observa c ă veritabilele elemente specifice publice vor ie şi în relief în con ţinutul acestor misiuni sau voca ţii, chiar dac ă „procesul“ de formulare a cadrului politic general poate s ă găsească similitudini cu cele ale altor tipuri de organiza ţii. A priori, se poate estima c ă misiunea unei organiza ţii publice trebuie s ă fie formulată în jurul finalit ăţilor nonlucrative, chiar dac ă organizaţia publică în cauză obţine profituri şi/sau

67

dezvoltă activit ăţi comerciale (element ce va fi men ţionat, eventual la nivelul obiectivelor  strategice). De asemenea, nu este de mirare s ă regăsim aceeaşi logică în anumite defini ţii ale rolului entit ăţilor asociative (terminologia francez ă) sau al organiza ţiilor nonprofit (terminologia anglo-saxonă), care invoc ă în special r ăspunsul la nevoile colective sau la o cerere social ă. Astfel, oricare ar fi structura juridic ă a entităţii respective, pe care ea o remarc ă în Dreptul public sau în Dreptul privat, referirea sa la serviciul public ( şi la raţiunile care legitimeaz ă aceast ă referire în cazul temei studiate) va constitui în general un nucleu central al misiunii sale. În cadrul acestui tip de formulare se g ăsesc cel pu ţin trei dimensiuni: –  „vocaţia“ entităţii: raţiunile existen ţei sale (respectiv crea ţia sa original ă); –  responsabilităţile sale „referitoare la societate“ (obliga ţiile fundamentale); –  valorile şi ambiţiile sale (elementele care i se par esen ţiale în cadrul rolului s ău şi în cadrul activit ăţilor sale). Astfel, rolul statului este acela de a fi mereu prezent în misiunile unui organism public sub două faţete: pe de o parte, expresia ce justific ă faptul că activitatea trebuie s ă fie public ă; pe de altă parte, în cadrul surselor  şi modalităţilor de exercitare a tutelei publice. Adesea bazate pe o eviden ţă a priori, misiunile organismelor publice r ămân implicite, ceea ce poate constitui sursa de confuzii, respectiv de perimare... Chiar dacă misiunile au voca ţie pe termen lung, ele sunt susceptibile de evolu ţie sau de adaptare. În zilele noastre, aceea şi întreprindere public ă, mereu integrată într-o logică colectiv ă de interes general, va trebui s ă se str ăduiasc ă să regleze şi să optimizeze serviciul public într-o optic ă de pregătire a concuren ţei, aşa cum cer deciden ţii. Chiar pe un fond de permanen ţă, misiunile organismelor publice trebuie s ă evolueze în funcţie de context. În plus, dac ă ele trebuie s ă constituie un cadru de referin ţă, atunci acesta trebuie să fie formalizat şi cunoscut, dependent de reprezent ările neclare ale actorilor. Dacă misiunea unei institu ţii publice merit ă adesea o explica ţie, este pentru c ă există câteodat ă „confuzia între misiunile serviciului şi misiunile agen ţilor sau între aceste misiuni şi modalităţile lor de începere a unei ac ţiuni“. Trebuie să se considere, în primul rând, c ă determinarea misiunilor  ţine de competen ţa politicii, deci de nivelul „macro“ evocat anterior. Totu şi, este pertinent ă teoria conform căreia, institu ţiile, pentru a preciza liniile şi a-şi studia modific ările trebuie s ă aibă un punct de vedere asupra misiunilor proprii. Este vorba despre o ocazie oportun ă de a efectua dezbateri asupra activit ăţilor lor, respectiv de a realiza o apropiere real ă prin actorii nivelului „micro“. Aceast ă muncă, necesită explicarea misiunilor  şi permite în egal ă măsur ă, facilitarea alegerii institu ţiei şi eventual s ă „reâncadrarea“ acţiunilor  şi imaginilor unei institu ţii, dovedindu-se pertinent ă şi pentru definirea ulterioar ă a obiectivelor strategice. Clarificarea misiunilor constituie a baz ă precisă pentru formularea „proiectului“ unit ăţii şi pentru a începe o acţiune efectiv ă. Planul organiza ţ iei publice Noţiunea de plan al organiza ţiei este deja o no ţiune relativ veche. Ea nu mai constituie o unealtă modernă a managementului organiza ţiei publice, dar a reprezentat, din punct de vedere istoric, o evolu ţie importantă în managementul organiza ţiilor serviciului public (exemplul Franţei). Evoluţia este în realitate legat ă de punerea în discu ţie a principiului bugetului anual, principiu fundamental pentru institu ţiile publice. Aceast ă punere în discu ţie nu poate fi disociat ă de rolul jucat de planificarea na ţională. Noţiunea de plan, rolul pe care aceasta l-a jucat în reconstruc ţia economiei franceze dup ă Al Doilea R ăzboi Mondial nu poate fi uitat ă, chiar dacă astăzi planificarea a pierdut mult, atât din greutate, cât şi din punctul de vedere al rolului efectiv în decizia public ă.

68

Confruntată cu obstacolul anualit ăţii bugetare, ea a fost tradus ă în funcţionarea statului prin introducerea unei program ări plurianuale a creditelor bugetare, consacrat ă prin votarea Legii programului, care prevedea un ansamblu de credite pe o durat ă mai mare de un an, şi prin introducerea no ţiunii contabile de autorizare a programului, ce permite votarea creditelor  destinate să fie cheltuite pe un an şi care iau numele de credite de plat ă. Aceste noţiuni presupun câteva preciz ări, cu exemplificarea experien ţei franceze. Autorizarea programului determin ă suma maximă a creditelor care poate fi angajat ă de către un ministru pe parcursul anului urm ător, cu titlul de opera ţiune de investi ţie, autorizat ă de lege. Autorizarea acestui program, valabil ă f ăr ă limitarea duratei, a fost mai întâi dezvoltat ă la nivelul statului. Apoi, ea s-a extins şi la colectivit ăţile locale. Creditul de plat ă reprezintă sumele necesare pentru plata angajamentelor luate pe baza autorizaţiilor de program. Legea programului poate fi definit ă ca planificarea previzional ă a autorizărilor  programului în timp. Ea are un caracter indicator  şi non- imperativ pentru bugetele ce urmează a fi aprobate. Bugetul programului este traducerea contabil ă a Legii programului. Aceste noţiuni ale programului, introduse în anii ’50, au urm ărit depăşirea tradiţionalului cadru bugetar anual. La început, concepute pentru stat, ele s-au dezvoltat în mod progresiv în cadrul altor structuri publice. Pentru structurile publice care nu au fost legate de constrângerile contabilit ăţii publice şi în special de cele anuale, referin ţa plurianual ă era mult mai u şor de integrat. Dar în mod sistemic, cu atât mai mult cu cât importan ţa creditelor publice care îi erau destinate supuse regulilor anualit ăţii, avea caracterul s ă împiedice demersul plurianual. Astfel, versiunea plurianual ă a fost implantat ă progresiv în managementul organizaţiilor publice. Au apărut planurile întreprinderii. Acest demers a fost înt ărit de reforma planific ării, introdusă în 1982, care, generalizând no ţiunea de contract, a constrâns ansamblul de actori ai planific ării şi în special al actorilor publici, cu scopul de a-l integra în demersurile planific ării. Într-adevăr, planificarea reformat ă prin Legea din 29 iulie 1982 a f ăcut din procedura contractuală baza procesului de punere în aplicare a planului. Statul pune la punct, împreun ă cu colectivit ăţile teritoriale – cele care joac ă un rol determinant în procedura planific ării –  şi cu întreprinderile publice, contracte de plan care au ca obiect programarea angajamentelor lor  pe toată durata planului. Acest mecanism are drept consecin ţe constrângerea contractan ţilor  de a-şi fonda programarea pe aceast ă durată şi deci de a- şi organiza planurile întreprinderilor, din această perspectivă. Planul întreprinderii constituie o constatare a managementului care încearc ă să prevadă, pe o anumită perioadă, evoluţia activit ăţilor organizaţiei şi să determine mijloacele –  investi ţii: noi domenii de interven ţie, credite publice, adaptarea structurilor – care permit atingerea scopurilor. (Ex.: Planurile întreprinderii SNCF, devenit ă celebr ă prin grevele de la sfâr şitul anului 1995). Planul întreprinderii abordeaz ă în mod prioritar datele cifrate sau m ăsurate. Aceast ă viziune cifrat ă este frecvent completat ă de constatări mai mult calitative vizând m ăsurarea, satisfacerea nevoilor beneficiarilor, în special când este vorba despre servicii care nu las ă loc plăţii directe de la beneficiar la furnizor. Planul întreprinderii este un act de management, în acest sens, în care el este elaborat de responsabilii de întreprinderi. Acest lucru nu înseamn ă că personalul nu va fi asociat într-un mod sau altul. Dar acest lucru ar presupune un act de conducere. Introducerea planului întreprinderii a constituit un progres indiscutabil în în ţelegerea problemelor de management public. Dar privilegiind o viziune extern ă şi bugetar ă a managementului public, planul întreprinderii nu r ăspunde perfect exigen ţelor  managementului public modern.

69

Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Ce reprezintă misiunea unei organiza ţii? 2. Care sunt politicile specifice nivelului micro al unei organiza ţii publice? 3. Care sunt politicile specifice nivelului macro al unei organiza ţii ublice?

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006, p.66 – 86.

TEMA 5. ORGANIZAŢIA PUBLICĂ: Postul

Dezvoltat ă de Richard Hackman şi Greg Oldham, teoria caracteristicilor postului propune existen ţa unor caracteristici esen ţiale ale posturilor care au un anumit impact asupra angaja ţilor. Cu alte cuvinte, angaja ţii vor fi mai motiva ţi şi mai satisf ăcuţi de munca lor dac ă aceasta con ţine anumite caracteristici esen ţiale. Aceste caracteristici creaz ă condiţiile pentru a permite angaja ţilor să experimenteze tr ăirea unor st ări psihologice critice care sunt corelate cu anumite rezultate, inclusiv motiva ţie înalt ă pentru muncă. Teoria caracteristicilor postului sus ţine ideea c ă posturile pot fi proiectate astfel încât să conţină acele caracteristici pe care angaja ţii le consider ă ca fiind motivatoare şi care le ofer ă satisfac ţii. În Figura 8. este prezentat ă schematic teoria caracteristicilor postului. Modelul propus de cei doi autori con ţine cinci caracteristici esen ţiale ale postului care activeaz ă trei stări psihologice critice. • diversitatea aptitudinilor – gradul în care cerin ţele postului implic ă activit ăţi diverse şi utilizarea unei mari variet ăţi de abilit ăţi, deprinderi şi talente; • identitatea sarcinii – gradul în care un angajat poate realiza o munc ă de la început până la sfâr şit, cu rezultate vizibile; • importanţa sarcinii –gradul în care postul are un impact semnificativ asupra celorlal ţi – atât în interiorul cât şi în afara organiza ţiei; • autonomia – gradul de libertate şi independen ţă pe care angajatul îl are în stabilirea propriului program de lucru, luarea deciziilor  şi a modului în care î şi îndepline şte sarcinile; • feedback-ul – gradul în care postul îi ofer ă angajatului informa ţii clare şi directe despre rezultatele muncii şi performanţele obţinute. Cele trei st ări psihologice critice influen ţate de caracteristicile esen ţiale ale posturilor  sunt: • însemn ătatea resimţită a muncii prestate – m ăsura în care angajatul percepe munca ca fiind important ă şi valoroasă; • responsabilitatea resim ţită pentru rezultatele muncii – gradul în care angajatul se simte personal r ăspunzător de rezultatele muncii; Caracteristicile esenţiale ale postului

St ări psihologice critice

Rezultate

70

Diversitatea aptitudinilor 

Însemnătatea resimţită a muncii prestate

Identitatea sarcinii

Responsabilitatea resimţită pentru rezultatele muncii

Importanţa sarcinii Autonomie

Cunoaşterea rezultatelor  reale ale activităţii profesionale

Feedback 

Înaltã motivaţie internã pentru munc ă Performanţă profesională de calitate ânaltă Satisfacţie profesională ridicată Absenteism şi fluctuaţie de personal reduse

Puterea relaţiilor este determinată de intensitatea nevoii de dezvoltare

Figura 8. Teoria caracteristicilor postului. •

cunoaşterea rezultatelor reale ale activit ăţii profesionale – gradul în care angajatul înţelege în mod constant cât de eficient este în îndeplinirea sarcinilor. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. În ce constă teoria caracteristicilor postului? 2. Ce desemnează un post?

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006, p.78 – 86.

Procesul decizional Obiective generale: 1. Definirea deciziei (Tema 1) 2. Prezentarea mecanismelor deciziei (Tema 2) 3. Identificarea tipologiilor decizionale (Tema 3) 4. Prezentarea abord ă rilor managerial ă  / politică  / juridică  / mixt ă  ale deciziei (Tema 4)

71

TEMA 1. DECIZIA ŞI MEDIUL DECIZIEI Administraţia publică implică elaborarea şi aplicarea strategiilor publice proiectate s ă asigure servicii şi/sau să impună regulamente indivizilor, grupurilor  şi organizaţiilor în comunitatea public ă. O mare parte a obliga ţiilor unor administratori publici presupune ca ei s ă ia decizii ce definesc obiectivele strategiilor publice şi să aleagă mijloacele adecvate pentru realizarea lor. Sectorul public este caracterizat de op ţiuni raţionale ale procesului decizional. În acest sens, problemele privind investi ţiile, dezvoltarea şi furnizarea serviciilor de utilitate public ă, problemele referitoare la deciziile privind op ţiunile publice sau politice ale c ăror consecinţe sunt percepute de societate, op ţiunea final ă s-ar dori să se bazeze pe argumente ştiinţifice, deci să fie o opţiune raţional ă. Decizia este partea cel mai pu ţin vizibil ă din politica general ă a unei organiza ţii. Luarea unei decizii administrative const ă în alegerea dintre alternativele competente a scopurilor  şi mijloacelor pe care un program administrativ sau o organiza ţie le vor îndeplini. Dar cum vor face administratorii publici alegerea dintre aceste alternative? Cum, în practică, vor lua efectiv decizia? Cum poate fi fenomenul de luare a deciziei administrative îmbunătăţit? Care sunt limitele inerente lu ării unei decizii administrative? Luarea şi executarea deciziilor reprezint ă unul dintre scopurile fundamentale, poate chiar singurul, al oric ărei organizaţii, al oric ărui tip de manager; orice organiza ţie depinde de natura deciziilor care sunt luate în interiorul s ău şi de cei care decid, fie c ă aceste decizii sunt luate individual, fie c ă sunt luate în grup. Managerii nu în pu ţine cazuri se autoproclam ă decidenţi. Fiecare individ decident, sau nu, de multe ori ia decizii. La nivelul organiza ţiei fiecare individ ia decizii la nivelul s ău, decizii care antreneaz ă şi influenţează funcţionarea organiza ţiei. Acest fapt se opune teoriei taylori ştilor, teorie care împarte într-un mod simplist comunitatea uman ă în decidenţi şi non deciden ţi, în cei care decid şi cei care execut ă (Jarrosson, 2000:71). Decizia este ireversibil ă. A nu lua decizii înseamn ă de fapt a decide s ă nu iei decizii pentru rezolvarea unor probleme. Angajând ireversibil resurse, cu efecte asupra activit ăţii organizaţiei, decizia este definit ă ca un proces de gândire deliberat şi dinamic, ce urmăreşte alegerea alternativei optime dintr-un num ăr de posibilit ăţi. O decizie poate fi interpretată ca o determinare a diferen ţei, incertitudine sau eveniment. Ea se concretizeaz ă în alegerea între dou ă sau mai multe solu ţii. Teoria deciziei se bazeaz ă pe un ansamblu de elemente logice, care descriu problemele pentru care trebuie luat ă o decizie şi se pot efectua analize coerente; ea ofer ă o serie de principii pe care se construiesc criteriile de selectare a unor decizii şi pe baza c ărora se vor  propune solu ţii. Abstracţ ia sau raţ ionamentul  - formalizarea, modelarea şi simularea -, informaţ ia -cunoaşterea realităţii ca premisă a alegerii variantei optime - şi obiectivul , sunt elementele logice ale deciziei (Boldur,Gh.,1973). Experienţa în luarea unei decizii este un fenomen care depinde de informa ţie şi trebuie să fie în strâns ă relaţie cu noile tehnologicii informa ţionale, comunica ţionale, în general cu sistemele de informa ţii. Teoria ofer ă mijloacele nu numai de analiz ă a problemelor, ci şi de justificare a solu ţiilor propuse, acestea sunt raţionale. Nevoia de a da o not ă de raţionalitate de către deciden ţi, se face tot mai sim ţită în sectorul public, pe de o parte, de c ătre „administratorii sectorului public” / conduc ătorii care abordeaz ă probleme simple şi complexe, iar pe de alt ă parte de către contabilii sau finan ţiştii, a c ăror preocupare constant ă vine din incertitudinea privind consecin ţele deciziilor lor. Putem învăţa s ă decidem? Care teorii ale deciziei sunt utile în sectorul public? Aceast ă introducere categoric ă într-un text al lui D.C. Carroll (Myers, 1967) anun ţa naşterea sistemelor interactive de decizie: ea are, în mod particular, meritul de a pune în eviden ţă o

72

noţiune esenţială care până în ultimii ani p ărea necunoscut ă sau chiar negat ă în literatura de specialitate şi în înv ăţarea managementului. Management înseamn ă decizie (Le Moigne, 1974), acceptând astfel s ă dăm un sens mai larg cuvântului a decide. Momentul esen ţial al procesului managerial îl reprezint ă decizia managerial ă . Previziunea se încheie cu decizia privind obiectivele şi direcţiile de ac ţiune. Organizarea se încheie cu decizia privind formele şi metodele de organizare. Coordonarea se încheie cu decizii de armonizare personalactivit ăţi. Antrenarea se încheie cu decizii privind motivarea. Control-reglare se încheie cu decizii de corec ţie pentru realizarea obiectivelor. A decide înseamn ă a identifica şi a rezolva problemele organiza ţiei 169 .Procesul  decizional  este procesul prin care un sistem inteligent stabileşte oportunitatea şi pertinenţ a unei anumite modifică ri a comportamentului s ă u şi elaborează  alternative posibile în acest  sens, selecţ ionând pe una dintre acestea ca ac ţ iune îndreptat ă  conştient că tre atingerea scopului propus. Decizia trebuie realizat ă la nivelele cele mai apropiate de obiectiv şi în timp real. Procesul de decizional include toate fazele, începând cu un ansamblu de descrieri, de cunoaştere şi recunoaştere a problemei, care ofer ă informaţii pentru efectuarea unor analize coerente şi finalizând cu decizia luat ă. Cele mai multe procese decizionale implic ă un grad de incertitudine. De exemplu, atunci când se utilizeaz ă termenul de proces de luare a deciziei, se subânţelege şi alternativa lu ării deciziei şi nerezolv ării problemei. Se spune c ă problemele au fost atacate. Modelele de conducere trebuie s ă ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea obiectivelor ce trebuiesc atinse. Teoria deciziei propune o serie de principii pe baza c ărora se construiesc criteriile de selectare a variantelor decizionale, construite astfel încât s ă poată folosi şi elementele legate de incertitudine. Teoria ofer ă mijloace de analiz ă a problemelor, de justificare a solu ţiilor  propuse, aplicându-se unor probleme decizionale care stau în fa ţa decidenţilor situa ţi în medii de natur ă diferit ă. Situat ă în mijlocul activit ăţii de management, decizia devine o tem ă de gândire şi, de ce nu, de cunoaştere. „Putem învăţ a să  decidem?“. „Îi putem identifica pe cei care decid cel mai bine?“. „Putem profita de experienţ a lor?“. „Putem ameliora u şor eficacitatea şi efectivitatea procesului decizional al unui individ, al unui grup, al unei organiza ţ ii?“. „Ce cunoa ştem despre acest fenomen familiar  şi, în acelaşi timp, destul de confuz definit, care este decizia?“. Mediul deciziei

„Care sunt calităţile „omului de organiza ţie“ ca persoan ă care ia decizii încercând s ă fie raţională?“ 170. Aristotel  sau Machiavelli, Montaigne sau Descartes au f ăcut dovada, sub forme diferite, posibilit ăţii unei reflec ţii asupra deciziei: „ Te naşti campion, iar succesul este mai mult rezultatul antrenamentului decât al metodelor folosite “. Teoria clasic ă a deciziei a promovat abordarea privind „caracterul inten ţional şi optimal” al lu ării deciziei, conform c ăreia deciziile se bazeaz ă pe preferinţe şi aşteptări, decidentul fiind bine informat şi selecţionând cea mai bun ă variantă dintr-un număr de variante decizionale, în urma unei analize şi a unei evalu ări a alternativelor decizionale. Teoria deciziei individuale const ă în construirea criteriilor fondate pe ipoteze de comportament ale decidentului. În cadrul acestor ipoteze, comportamentul ra ţional const ă în optimizarea acestor criterii. Teoria deciziei se înscrie în perspectiva teoriei economice, care pune la un loc consumatorii şi producătorii-actorii economici, deci face apel la comportamentul individual, îl formalizeaz ă, ceea ce presupune maximizarea „func ţiilor de utilitate” sau a „func ţiilor de satisfacere”.

169 170

Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1. March J.G., Simon H.A., Organisation, John Wiley & Sons Inc., New York, 1958, p. 131.

73

Actorul economic devine un simplu HOMO ECONOMICUS. În domeniile mai specializate ale sectorului public (cum ar fi cele economice pie ţele financiare, contractele de asigur ări, şi problemele referitoare la analiza riscurilor), teoria deciziei a permis s ă se propună soluţii normative, bazându-se îndeosebi pe criteriul utilit ăţii aşteptate. În practic ă aplicarea acestora const ă în procesarea datelor (statistic ă), dar aceast ă procesare necesit ă şi ea, la rândul ei, lu ări de decizii şi face apel la teoria deciziei. Studiul majorit ăţii deciziilor economice nu se poate rezuma doar la comportamentul individual, fiindc ă intr ă în joc şi interacţiunile dintre actori şi ceilalţi participan ţi la activit ăţile sectorului public. Ace ştia sunt descri şi ţinând cont de faptul c ă ei se raporteaz ă la sistemele de interacţiuni care exist ă între obiectivele lor, şi cele ale celorlal ţi participan ţi. Teoria comportamentalist ă pune în valoare importan ţa organiza ţiei în procesul decizional din perspectiva realiz ării misiunii şi obiectivelor acesteia, evaluarea fiind concretizat ă prin succes sau e şec. Teoreticienii analizeaz ă posibilit ăţile realizării obiectivelor, factorii ce asigur ă obţinerea succesului, deci îndeplinirea misiunii organiza ţiei. Teoreticienii organiz ării au ar ătat că, un individ, sau o organiza ţiei, are capacitatea de decizie foarte limitat ă şi c ă multe dintre problemele umane ţin doar de vanitate... aceea care distruge luciditatea şi limitele noastre cognitive. Eşecurile primilor teoreticieni şi practicieni ai metodologiei deciziei au dat înc ă de la începutul secolului al XX-lea o aparent ă cauzalitate acestui fenomen: limitele taylorismului, ale raţionali ştilor, ale organiza ţiilor  ştiinţifice au fost dezvoltate ca şi acelea ale doctrinelor  relaţiilor umane, în care este adev ărat că se caută să se descopere, cum pot fi divizate organiza ţiile şi cum sunt luate deciziile într-o organiza ţie. Unii autori consider ă că s-a trecut de la managementul ştiinţific sau taylorism la ştiinţa managementului. Contribu ţiile tehnicilor  ştiinţifice la „decizia“ din management pot fi eviden ţiate prin: • 1494 – P ărintele franciscan Fra Luca Pacioli publică în Italia o carte cu titlul: „Summa de arithmetica, geometrica propportioni et proportionalita “ care, în capitolul s ău „Particularis de computis et scripturis“, propune şi stabileşte bazele contabilit ăţii în dou ă păr ţi. Astfel, el este considerat p ărintele contabilit ăţii moderne. • 1690 –  Jacques Savari public ă „Negociatorul perfect – instrucţ iuni generale privind  comer ţu  l cu orice tip de mar fă  “. • 1716 –  Thomas Watts public ă, la Londra, „ Eassy on the method of forming the man of business“, în care el subliniaz ă importanţa disciplinelor: aritmetica, contabilitatea, matematica şi tehnicile de m ăsurare. Descrierea activit ăţilor privind luarea deciziei folose şte limbajul matematicii fiindc ă acesta este un limbaj universal, pe de o parte, iar pe de alt ă parte, permite folosirea unor  puternice instrumente de analiz ă. Matematicienii au formulat numeroase idei despre decizie dând uneia dintre acestea un corp de algoritmi pe care i-au numit în termeni generici „ teoria deciziei“. Deşi ocupă un loc important, mul ţi manageri o ignor ă, fiind impresiona ţi de aparatul matematic care st ă la baza sa. În via ţa practică, deciziile propuse de teoria deciziei sunt prezentate de regul ă într-o formă cuantificat ă (măsurabilă). Deciziile economice, care prin propria lor natur ă sunt cuantificate, se bazeaz ă în mod natural pe o analiz ă cantitativ ă şi pe metode cantitative. Numele de „teorie a deciziei“ îl întâlnim, de fapt, la mai multe teorii par ţial rivale: de la decizia statistic ă a lui A. Wald la statistica bayesian ă formulată de R. Schlaiffer şi H. Raiffa, la teoria jocurilor a lui J. von Neuman şi O. Morgenstern sau la criteriologia lui Savage. Aceste contribu ţii susţin de mult timp tehnicile de optimizare prin exploatare combinatorie (să alegi cu certitudine cea mai bun ă soluţie dintre toate combina ţiile posibile): programarea liniar ă a variabilelor continue sau mixte într-o form ă ordonată prin tehnica „traseului critic“ (PERT) sau prin calcul diferen ţial (determinarea seriilor economice), permiţând f ăr ă îndoial ă o raţionalizare par ţială a anumitor faze de preg ătire a deciziei. Un rol important îl are algebra lui Boole şi teoria diagramelor (organigram ă, factorii de decizie...) pentru că cel care decide g ăseşte instrumente utile pentru strategia sa decizional ă. Progresul

74

cunoaşterii în domeniul logicii formale va anexa aceast ă disciplin ă la cele ale managementului (Le Moigne, 1974). S-a constatat c ă ştiinţele comportamentale se pot reduce doar la una singur ă, „teoria cognitiv ă a organizaţiilor“, dar aceast ă aluzie ilustreaz ă aportul recent şi promiţător al acestor discipline de cunoa ştere a condi ţiilor de practic ă şi decizie. Ceea ce se vrea a fi o teorie sau ceea ce consider ăm un sistem, ceea ce ne intereseaz ă din punctul de vedere al valorii, informa ţia, ocupă un loc central în procesul de decizie, loc central şi datorită neînţelegerilor  şi câteodat ă conflictelor născute dintr-un fel de confuzie tacit ă între informaţie şi sistemele de decizie, chiar între teoria informa ţiei şi teoriile deciziei fig. 1. Mediu

Informaţii

Informaţii Sistemul de informaţii Mediu

Mediu Sistemul de decizii

Decizii

Decizii

Mediu Fig. 1. Sistemul de informa ţ ii şi decizii Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 49. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Care sunt elementele logice ale unei decizii? 2. Defini ţi decizia, prezentând rela ţia dintre aceast ă şi procesul decizional. 3. Prezentaţi pe scurt conceptul de „mediu al deciziei”.

Bibliografie recomandată: Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006 (Capitolul « Procesul decizional »).

TEMA 2. DECIZIA ŞI MECANISMELE DECIZIEI

Literatura de specialitate (J.M.Plane, 2000, p.58-62) identific ă trei concepţii fundamentale de luare a deciziei în organiza ţii: modelul decizional clasic, modelul organizaţional şi modelul politic. Modelul decizional clasic susţinut de economia clasic ă pune în centrul ac ţiunii sale omul şi acţiunea raţională a acestuia. Decizia este asimilat ă raţionamentului unui actor unic, ce

75

utilizeaz ă cu maximă eficienţă mijloacele de care dispune. Ac ţiunea logic ă a decidentului, de raţionalitate în examinarea tuturor posibilit ăţilor de acţiune pentru atingerea obiectivelor, conduce la alegerea solu ţiei de maximizare a rezultatului. Conform acestei abord ări se disting patru secvenţe: diagnosticul problemei, identificarea şi explicarea tuturor ac ţiunilor posibile, evaluarea fiec ărei soluţii prin criterii derivate din obiective şi, alegerea solu ţiei care maximizeaz ă rezultatul. Modelul este de multe ori infirmat de realitate, deoarece el r ăspunde unui număr de postulate implicite uneori iluzorii în practic ă: • decidentul are preferin ţe clare şi îşi stabile şte singur obiectivele; • el dispune de o informare perfect ă asupra mediului şi asupra consecin ţelor  alegerii sale; • decizia precede ac ţiunea şi nici o decizie ce provine din ac ţiunea strategic ă nu este luat ă în considerare a priori; • schimbarea sistemului nu depinde decât de voin ţa unui decident unic şi raţional. Modelul nu are în vedere existen ţa conflictelor în organiza ţii, ca şi strategiile indivizilor  şi grupurilor în raport de interes şi de putere evenimente. Întrebările „Cum decide un individ?“, „Cum s ă decizi mai bine?“ au incitat mai mul ţi cercetători care l-au avut drept mentor pe H. A. Simon („Comportamentul administrativ: studiul proceselor de luare a deciziei în organiza ţie“ – 1945). Opera sa consacrat ă teoriei organizaţiilor  şi luării deciziilor susţ ine conceptul de raţ ionalitate limitat ă,  sau raţ ionalitate procedural ă  în analiza comportamentului organiza ţional şi în luarea deciziei, opunându-se astfel postulatului de ra ţionalitate perfect ă. Analizând e şecurile informaticienilor care construiau sisteme de informa ţii utile şi necesare celor care luau decizii, se impune o întrebare asupra finalit ăţii acestor sisteme, finalitate reprezentat ă de decizie, şi se constat ă că aceşti informaticieni ştiau prea puţin despre ceea ce reprezenta no ţiunea de decizie. Din seria de concepte identificate de H.A.Simon şi colaboratorii s ăi vom aborda concepte de un mare interes pentru sectorul public la fel ca şi diferenţa dintre conceptul de ac ţiune, valoare şi conceptul de raţionalitate limitat ă, conceptul de acceptabilitate opus celui de optimalitate, interven ţia grupurilor în luarea deciziilor (coali ţie – conflict, multiplicitate şi ierarhia obiectivelor). Modelul propus de H.A.Simon pleac ă de la observarea comportamentelor umane si corespunde unei analize cognitive a decidentului. Autorul utilizeaz ă următoarea analogie: comportamentul decidentului (adic ă cel care diagnosticheaz ă o problemă găseşte toate soluţiile posibile şi apoi alege şi semnează) este acela şi cu acela al unui juc ător de şah care îşi concepe marea mi şcare. Indiferent de experien ţa celor doi, se ajunge la o quasi identitate în ceea ce prive şte mecanismele interne, care func ţioneaz ă la ambele tipuri de comportament. Din această aparentă banalitate rezult ă o concluzie decisiv ă: a lua o decizie şi a rezolva o problemă sunt două operaţiuni care fac apel la acelea şi mecanisme. A ameliora mecanismele de rezolvare presupune mai întâi ameliorarea corelativ ă a mecanismelor de decizie sau, mai explicit a şa cum învăţăm să rezolvăm tot, aşa trebuie s ă învăţăm să decidem mai bine. Aceast ă analogie conduce la propozi ţii operaţionale. În opinia lui Simon, decidentul nu are o viziune global ă asupra mediului organiza ţiei şi nu poate interpreta totalitatea informa ţiilor disponibile. El nu maximizeaz ă consecin ţele alegerilor, dar caut ă un anumit nivel de satisfac ţie pentru aspira ţiile variabile în func ţie de moment. Decidentul este ra ţional şi îşi exercită raţionalitatea într-un anumit context Organizaţia se constituie într-un context foarte influent pentru decizie. Ea influenteaz ă decidentul şi deciziile sale prin mecanisme (Jarrosson, 2000, p.80), cum sunt: - prin diviziunea muncii care orienteaz ă şi limitează atenţia persoanelor asupra mai multor sarcini; - prin procedurile ce definesc modalit ăţile de execu ţie a obiectivelor; - prin autoritatea care define şte domeniul în care fiecare poate decide; - prin comunicare, aceasta fiind cea care sus ţine sau contest ă autoritatea; - prin identitatea care define şte normele implicite asupra deciziilor posibile şi imposibile;

76

-

prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individul s ă adopte anumite valori ale organizaţiei. Întâlnim deja modelul ra ţionalit ăţii limitate, model ce elimin ă ideea de optim, care pentru Simon este o utopie. Luarea deciziei în cadrul modelului organiza ţional elaborat de către Simon, poate fi definit ă ca o situaţie de raţionalitate limitat ă prin căutarea unui nivel minim de satisfac ţie într-un cadru organiza ţional în care exist ă constrângeri. R.G. Murdick  şi J.E. Ross au observat c ă există o importantă diferenţă psihologic ă: decizia trebuie s ă fie luată, în timp ce o problem ă poate să nu fie rezolvat ă. Nu mai r ămâne decât să-i faci să vorbeasc ă pe aceşti jucători de şah pentru a elucida mecanismele lor de rezolvare, să programezi aceste mecanisme pe un calculator înainte de a testa veridicitatea anumitor analize, apoi s ă-i pui pe campioni s ă joace împotriva calculatorului şi să vezi dacă acesta din urm ă câştigă. Mai r ămâne să verifici dac ă aceste concluzii se potrivesc în celelalte situaţii, de exemplu, atunci când se realizeaz ă demonstraţii de teoreme. Simon ar fi putut s ă ne propună următoarea concluzie: „Secretul mecanismelor de rezolvare a problemelor nu are secrete: este vorba, f ăr ă îndoială, de structuri de elemente simple şi obişnuite“. În practică, întâlnim dou ă modele ale mecanismelor de decizie: modelul „analogic“ şi modelul „inteligenţă  – modelare – alegere“. A. Modelul analogic Mecanismele psihologice de rezolvare sau de decizie pot fi considerate ca un sistem de tratament al informa ţiei ale c ărui elemente sunt: „agendele“ – care cuprind informa ţii simbolice şi sunt în strâns ă legătur ă cu diverse rela ţii de ordine, date structurate, modele, imagini; „operatorii elementari“ (procese primitive sau func ţii primitive) care pot fi utiliza ţi cu inf or maţiile disponibile din memorie, transformându-le pe acestea într-un mod perfect definit 91 , „programele“ sau regulile jocului permit combinarea diver şilor operatori elementari (...) dup ă bunul plac al celui care decide: - comportamentul este în mod precis caracterizat prin alegerea programelor pe care ei accept ă să le apeleze. Aceste programe, după ce au fost deja identificate, sunt grupate în dou ă mari familii ale ra ţionamentului: algoritmice şi euristice 92 . Modelul analogic nu descrie în totalitate comportamentul celui care decide. B. Modelul „inteligenţă  – modelare – alegere“ – model fundamental  al deciziei Procesul de decizie se dezvolt ă iterativ, dup ă trei faze distincte şi succesive: (1) faza „inteligenţă “ sau de „identificare“ – se poate adopta expresia „a avea inspira ţia să...“; (2) faza de modelare sau concep ţ ie – cel care decide are dreptul s ă modeleze şi s ă reorganizeze un anumit număr de informaţii, chiar dac ă acestea au fost anterior reunite într-un anumit sistem. Prin aceast ă modelare, cel care decide poate s ă găsească soluţiile cele mai bune; (3) faza alegerii: este cea mai simpl ă de definit şi chiar de executat. Având la dispozi ţie mai multe soluţii, cel care decide alege numai una dintre ele, devenind rezultatul deciziei sale. „Inteligenţă , concepţ ie, alegere“. Considerând decizia un sinonim al managementului, nu se ia în considerare atât actul final al alegerii, cât procesul de decizie în ansamblul s ău. Acest produs cuprinde trei faze: - identificarea ocaziilor care justific ă deciziile; - ordonarea solu ţiilor posibile şi urmărirea acţiunilor care se întrev ăd; - alegerea unei solu ţii optime. Aceste trei activit ăţi constituie, în propor ţii diferite, esen ţa activităţii responsabililor  executivi ai organiza ţiilor  şi variază de la o organiza ţie la alta, de la un responsabil la altul. 91

Gerrity, Th. P., Design of man – machine decision systems. An apllication to portofolio management, 1971, p. 59-76. 92 Le Moigne, J.L., op. cit., p. 53.

77

Responsabilii o mare parte din timpul lor supravegheaz ă mediul economic, tehnic, politic şi social, căutând să identifice noile condi ţii care ar putea s ă justifice noile ac ţiuni. Ei î şi petrec o parte şi mai mare din timpul lor singuri sau cu colegii, încercând s ă inventeze, s ă prevadă, să selecteze solu ţiile, acţiunile posibile care ar putea permite înfruntarea unor situa ţii mai dificile în luarea deciziilor. În final, î şi petrec o mic ă fracţiune din timpul lor alegând din aceste alternative, dup ă ce s-au asigurat c ă acestea r ăspund corect problemelor puse şi după ce au analizat consecin ţele lor previzibile. Activitatea de inteligenţă  (împrumutând acest termen din vocabularul militar anglo-saxon), prima faz ă a procesului de decizie, activitatea de concepţ ie (proiectare) a doua faz ă: a inventa, a dezvolta, a analiza diverse ac ţiuni previzibile şi activitatea de alegere, cea de-a treia faz ă, selectarea unei ac ţiuni dintre cele care au fost anterior alese.

78

Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. Defini ţi mecanismele deciziei. 2. Prezentaţi pe scurt specificul mecanismului „Inteligen ţă – modelare –  alegere”. 3. Care este specificul modelului analogic de luare a deciziei? 4. Prezentaţi pe scurt modelul tradi ţional clasic de luare a deciziei.

Bibliografie recomandată:

Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006 (Capitolul « Procesul decizional »).

TEMA 3. CLASIFICAREA DECIZIILOR 

Procesul decizional presupune angajarea fa ţă de un anumit sens al ac ţiunii şi poate fi caracterizat ca un „proces prin care un sistem inteligent stabile şte oportunitatea şi pertinenţa unei anumite modific ări a comportamentului s ău”, elaboreaz ă alternative posibile, selecţioneaz ă o alternativ ă, cu scopul realiz ării obiectivului propus. Literatura de specialitate eviden ţiază clasific ări ale deciziilor dup ă următoarele criterii: 1. După orizontul de timp pentru care se pot adopta: a.decizii strategice – sunt luate pentru rezolvarea unor probleme majore ale organiza ţiei, pentru o perioad ă mai mare de timp de un an,de obicei 3-5 ani; b.decizii tactice – sunt luate pentru realizarea unor ac ţiuni concrete, imediate cu caracter de repetitivitate, pentru un orizont de timp cuprins între un an şi o lună; c.decizii curente –sunt luate pentru aspecte minore ale activit ăţilor, pentru perioade scurte de timp, ore, zile. 2. După frecvenţa elaborării deciziilor: a.decizii periodice – sunt deciziile adoptate la intervale stabilite de timp; b.decizii aleatorii – sunt deciziile adoptate la intervale de timp nestabilite/ocazionale; c.decizii unice – sunt deciziile ce au caracter de excep ţie. 3. După sfera de cuprindere: a.decizii individuale – deciziile luate de o singur ă persoană(deciziile curente); b.deciziile de grup – deciziile adoptate la nivelul organelor de conducere. 4. După certitudinea realizării obiectivelor: a.decizii certe (în condiţii de certitudine) – decizii a c ăror aplicare garanteaz ă realizarea obiectivelor; b.decizii de risc (în condiţii de risc) – decizii cu un pronun ţat caracter de prevedere; c.decizii incerte ( în condiţii de incertitudine) – deciziile cu un grad mare de nerealizarea a obiectivelor. 5. Clasificarea deciziilor pe niveluri

79

A. Modelul piramidal tradi ţ ional  Figura 2 prezint ă modelul piramidal, a c ărui paternitate o revendic ă frecvent institu ţiile militare, şi întâlnit în organiza ţii plasate în medii relativ stabile. Modelul propune trei niveluri înscrise într-o organiza ţie tradiţională: • Nivelul 1 – deciziile, oricare ar fi ele, luate de una sau, mai multe persoane care decid, sunt situate în vârful piramidei; pe acestea le vom numi decizii mari sau strategice. • Nivelul 2 - celelalte decizii care nu sunt luate de cei de la baz ă sau de cei din vârf vor  fi numite decizii de mijloc (medii) sau tactice, sau, chiar în anumite cazuri de management, înţelegând prin management ac ţiunea de a administra un bun. • Nivelul 3 – deciziile, oricare ar fi ele, sunt luate de indivizi de la baz ă şi le vom numi decizii mici sau operaţ ionale.

decizii strategice

Sensul creşterii importanţei deciziei

decizii tactice decizii operaţionale

Fig.2. Modelul piramidal tradi ţ ional 

Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p.6. B. Modelul celor trei niveluri Modelul tradiţional pune în eviden ţă existen ţa probabil ă a trei niveluri distincte în orice organiza ţie. Deciziile se dau spre executare nu în func ţie de numărul „distincţiilor“ celui care decide, ci în func ţie de domeniul pe care îl acoper ă decizia (este vorba despre câmpul de acţ iune a deciziei). J. Dearden şi R.N. Anthony (1965) au încercat s ă dea o defini ţie acestui domeniu, aprofundând toate detaliile. Cea mai mare parte a autorilor, de la I. Ansoff  (1965) până la J. Melese (1972), pleac ă de la dou ă niveluri simple de defini ţii: nivelul decizional al planifică rii strategice, unde sunt selec ţionate obiectivele formale; nivelul decizional de execuţ ie sau de operare, prin care se ajunge efectiv şi eficace la obliga ţiile anterior stabilite; nivelul  intermediar  este nivelul de decizie care nu apar ţine celor dou ă categorii anterioare. R. Anthony define şte acest nivel intermediar ca fiind cel în care „ toate deciziile vizează  obţ inerea şi utilizarea eficient ă  a resurselor disponibile pentru atingerea obiectivelor  prevă zute“. Vom reţine împreună cu J. Melese expresia „a pilota“ pentru a desemna acest nivel, acesta contrastând cu nivelul deciziilor de planificare, pe de o parte, şi cu cel de execu ţie, pe de altă parte, pentru desemnarea deciziei de organizare, toate acestea fiind necesare pentru a pune în valoare omogenitatea acestei distinc ţii fondate pe domeniul acoperit de decizie.

6. Clasificarea deciziilor pe metode

80

Observându-se o anumit ă alunecare a nivelurilor de decizie, redat ă în figura 10.5., deciziile vor regla faza alegerii, problemele fiind deja identificate şi o parte chiar modelate; la limită, alegerile vor fi atât de u şoare, încât prin tehnica „careului de decizie“ vor fi redate sistemelor informatice; acesta este domeniul managementului cvasiautomatizat. La cealalt ă extremă, deciziile planificatoare, rar ireversibile, în compara ţie cu cele precedente, privilegiază mai curând faza „inteligen ţă“ şi fac apel, în m ăsura posibilului, la câteva modele de evaluare şi de simulare. Deciziile de conducere fac apel la cele trei faze, privilegiind totu şi faza modelării [...] managerul este mai mult un modelator. Aceast ă discuţie calitativ ă nu trebuie urmărită pas cu pas: ea explic ă o tendinţă şi propune un prim model de referin ţă, susceptibil s ă ghideze câteva analize ale deciziilor în organizaţii. Relativa omogenitate din modelele puse în practic ă îi va sugera lui H.A. Simon o nouă clasificare care ar putea fi fructuoas ă. „Discutând de modul în care î şi iau responsabilii deciziile şi de maniera în care le vor pune în practic ă, vom distinge doi poli extremi, numi ţi: decizii programate(tactice) şi decizii neprogramate (strategice). Programat, neprogramat: termenii se refer ă în mod explicit la sensul informatic al programului; o decizie este programat ă  (sau mai general programabil ă) atunci când poate fi formulat ă a priori „ansamblul de prescrip ţii sau de strategii care vor defini secven ţa r ăspunsurilor sistemului considerată un mediu mai mult sau mai pu ţin complexă“... Deci exist ă un proces cunoscut şi explicit, care sigur ă preluarea informa ţiilor de intrare şi prelucrarea lor pentru elaborarea alternativelor. Acestea vor fi deciziile repetitive, de rutin ă, prin care se dispune o procedur ă definit ă. Ele sunt stabilite dup ă reguli precise, u şor transferabile unui sistem informatic, neexistând posibilitatea unor explor ări euristice. Pe de alt ă parte, vom g ăsi deciziile neprogramate, adică „noile decizii non-structurate, dependente de circumstan ţele pe care le necesit ă...“.Acestea pun în fa ţa decidentului problema construirii „spa ţiului de rezolvare” reprezentat de structurarea şi modelarea deciziei. Fazele decizionale Alegere

Modelare

Zonă privilegiată

Inteligenţă

Reglare

Conducere

Planificare

Niveluri decizionale

Fig. 3. Fazele deciziei care privilegiază  nivelurile decizonale

Sursa: Le Moigne, J.L, 1974, p.6 Structurarea este o etap ă prealabilă de rezolvare a formaliz ării problemei, care împreună cu aceasta din urm ă asigur ă condiţiile de devenire a deciziei, decizie „inteligent ă” şi încadrarea ei într-un sistem informatic [D.Hâncu, N.Ene, 2003, p.53]. Formalizarea deciziilor se poate realiza imediat dup ă structurare şi modelare, acestea fiind încadrate în modelele clasice de decizie, iar celelalte pot fi explorate euristic.

81

Propunându-şi să clasifice principalele exemple de decizie ca pe un continuu, H.A. Simon propune o subdiviziune complementar ă, repartizând tehnicile clasice sau tradi ţionale, pe de o parte, şi pe cele a şa-zis moderne, pe de alt ă parte. Acest lucru îi confer ă autoritatea de a crea un tabel necesar identific ării rolului şi limitelor sistemelor de informaţii ale celor care decid: prima c ăsuţă va fi necesar ă sistemului contabil tradi ţional şi câtorva proceduri de rutină; cea de-a doua se nume şte M.I.S. şi este un fel de banc ă de modele-algoritm, aplicabile cu ajutorul calculatorului pe o banc ă de date. Cea de-a treia pare s ă îndepărteze orice sistem formal de informaţii, preferând sistemele bazate pe fler  şi pe hazard. Cea de-a patra este cea deschisă dezvolt ărilor cele mai surprinz ătoare, în măsura în care tehnologia îi deschide o poartă către sistemele interactive şi spre cele de inteligen ţă artificială; aici se anticipeaz ă demersul euristic (fig. 4). Tipuri de decizii

PROGRAMATE: Decizii de rutină repetitive pentru care dispunem de proceduri specifice

NEPROGRAMATE: Decizii imprevizibile, slab structurate, pentru care nu dispunem decât de proceduri foarte generale de rezolvare

Tehnici de decizie CLASICE SAU TRADIŢIONALE 1. - Obişnuinţa - Procedurile standard şi cele de reglementare - Sistemele foarte precise de sub obiective intermediare - Canalele de informaţii foarte definite şi formalizate 3. - Intuiţie, imaginaţie, „gândire“ - Flerul... şi bateriile de ordin al mărimii - Alegerea persoanelor „bune“ care decid.

Tehnici de decizie MODERNE 2. - Toate tehnicile de modelare, de permise de statistică şi de matematică (cercetarea operaţională şi calculul economic) - Completat prin resursele specifice pe care le aduc calculatoarele 4. - Tehnicile euristice ale rezolvării punerii în aplicare prin: - antrenamentul persoanelor  care decid - utilizarea programelor  euristice pe calculator 

Fig. 4. Modelul „programat / nonprogramat“

Sursa: Simon, H.A., 1960, p. 8. Inconvenientul acestui nou model al lui H.A. Simon ţine de absen ţa oricărei identific ări formale a unui nivel intermediar (trebuie precizat c ă H.A. Simon nu î şi propunea s ă construiască o tipologie, ci pune în eviden ţă rolul modelului euristic în decizie). Al ţi cercetători, descoperind aceast ă distincţie la aproape zece ani de la apari ţia sa, pentru a explica eşecul de numere MIS (s ă spunem: sistemele de informa ţii care se vor prematur  sisteme de decizie), sugereaz ă distinc ţia unei zone pe care o desemneaz ă „deciziile de tipul semistructurat”, preferându-se termenul structurat sub no ţiunea programată iniţial de H.A. Simon. Confruntând aceste analize cu experien ţa, se ajunge la o clasificare care pare s ă-şi dea seama de diferitele situa ţii (pe care le întâlne şte managerul în activitate: identific ă problemele, le observ ă, le diagnosticheaz ă, le diferen ţiază de real şi de modele). Astfel, noi ajungem să percepem explicit modelele pe care le vom utiliza mai târziu pentru a reprezenta realitatea şi vom putea s ă stabilim sisteme de informa ţii care ar facilita problemele pe care vrem să le abordăm. • Decizia programat ă  - decizia pe care o ia managerul sau pe care este posibil s ă o ia este programat ă. Caracterul s ău ideatic este acela c ă s-ar putea programa pe calculator, în condiţii realiste, în totalitatea ra ţionamentelor de identificare şi de rezolvare. • Decizia nonprogramat ă  – la acest stadiu apare o nou ă distinc ţie, ţinându-se cont de metodele utilizate pentru a decide: deciziile structurate: în funcţie de numărul acestor decizii, managerul ştie că poate să facă apel la un anumit num ăr de algoritmi, de structuri, de raţionamente (asociate pe diverse criterii de considera ţie), care vor fi susceptibile s ă îl ajute

82

să înainteze spre faza de rezolvare; cea mai mare parte a modelelor utilizate în simularea de gestiune contribuie la dezvoltarea şi structurarea tehnicilor de decizie şi deciziile hibride sau puţ in structurate: chiar dacă abordarea problemei este frontal ă, dacă multitudinea de criterii luate în calcul descurajeaz ă formarea sa, ne vom g ăsi în prezen ţa unui grup de decizii care este legitim s ă desemneze structurile decizionale; acesta este domeniul în care ra ţionamentele de tip euristic intervin într-o manier ă privilegiat ă. La limita extrem ă, decizia va deveni chiar  un capriciu ira ţional şi nejustificat. Figura 3 ilustreaz ă aceast ă analiz ă punând în eviden ţă caracterul relativ continuu al acestei distinc ţii: ca şi pentru celelalte clasific ări, frontierele dintre clase sunt minore şi le degradeaz ă în mod progresiv. Putem astfel s ă recunoaştem o zonă de frontier ă care simbolizeaz ă o curbă a formei logistice, realizând astfel dou ă zone: o zonă inferioar ă, în care prezent ăm partea relativ ă a algoritmilor mai mult sau mai pu ţin simpli de care dispune managerul pentru a progresa în analiza deciziilor sale, şi o altă zonă, care este simetric opus ă, în care este prezentat ă partea cea mai important ă a modelelor euristice în funcţie de familia de decizii considerate. Fiecare tip de metod ă tinde să privilegieze una dintre faze: dac ă decizia va fi de tip programat – pentru care lipse şte rigurozitatea algoritmic ă –, aceasta nu va ap ărea decât în faza ultimă a „alegerii“; dac ă va fi de tip hibrid – caz în care se va lucra doar cu algoritmi disponibili –, nu va ap ărea decât în primele etape de identificare (inteligen ţă) a problemei. Metoda de analiz ă pe care o propune figura 6 se dovede şte a fi, în practic ă, mai dezvoltat ă în special decât cea propus ă de figura 5 din punctul de vedere al analizei unui anumit sistem de decizie, la un moment dat, şi urmăreşte identificarea punctelor forte şi slabe ale conexiunilor sistemelor de informa ţii. Se va observa, la o examinare mai am ănunţită a acestei scheme, c ă dezvoltarea cercetării operaţionale va favoriza zona inferioar ă a „celulei“ nr. 5.

83

DECIZIILE (CLASIFICATE PRIN TEHNICI)

PROGRAMATE

NON PROGRAMATE

MODELE: în întregime cvasialgoritmice

E M S I SIMPLE T A M O COMPLEXE T U A

Puternic structurate

Slab structurate

MODELE: contribuţia importantă a algoritmilor  predefiniţi

MODELE: demersuri esenţial euristice

SIMPLE II C I R P A C

EURISTICE ALGORITMI

PROGRAMATE

STRUCTURATE

HIBRIDE

Fig. 5. Clasificarea deciziilor. Schema de referin ţă 

Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p. 72 Plecând de la analiza lui R.N. Anthony (clasificarea pe niveluri) şi a lui H.A. Simon (clasificarea prin metod ă), G.A. Gorry şi M.S. Scott-Morton (1971) au propus o interesant ă tentativ ă de sintez ă, pe care o relu ăm prezentând-o pu ţin diferit.

84

Fazele mecanismului deciziei

1

4

7

Zonă privilegiată

Alegere

Euristice

2

5

8

3

6

9

Modelare

Inteligenţă

Algoritmi

Programate

Structurate

Nonstructurate

Modelele decizionale

Fig. 6. Fazele deciziei care privilegiază  metodele decizionale

Sursa: L. Moigne, J.L. (1974, p.73). Aceast ă sintez ă constă în întrepătrunderea celor două dimensiuni ale deciziei, descoperind c ă la fiecare nivel al diverselor tehnici sunt aduse în prim-plan instrumentele de analiz ă, adică, elementele sistemului de decizie. Figura 7 prezint ă aceast ă sintez ă într-un mod mai concret, ilustrând câteva elemente ale deciziei, utilizate în întreprinderi, ceea ce reprezintă caracteristicile practice ale acestei clasific ări. Clasificarea prin metodă DECIZII PROGRAMATE

DECIZII STRUCTURATE

DECIZIA DE REGLARE 1. - Luarea în calcul a utilizatorului. - Executarea „cererii”

4. - Ordonanţarea serviciilor clasice - Organizarea

Clasificarea pe nivel DECIZIA DE CONDUCERE 2. - Previziunea activităţii pe termen scurt - Analiza bugetelor  (indicatori de dispersare) 5. - Analizele bugetelor, pe cheltuieli de structur ă - Planuri de înlocuiri - Decizii de genul „a face sau a subtrata“

DECIZIA DE PLANIFICARE 3. - Identificarea spaţială

6. - Fuziuni şi achiziţii - Reguli de remunerare - Planul pe termen lung

85

Clasificarea prin metodă

DECIZIA DE REGLARE 7. - Ordonanţarea serviciilor specializate - Managementul „finanţelor”

DECIZII NON STRUCTURATE sau HIBRIDE

Clasificarea pe nivel DECIZIA DE CONDUCERE 8. - Pregătirea viitoarelor  bugete şi programe - Definirea individuală a remuner ării - Lansarea unei campanii promoţionale

DECIZIA DE PLANIFICARE 9. - Lansarea de noi servicii - Selectarea responsabililor  - Pătrunderea pe alte pieţe

Fig. 7. Schema general ă  de sinteză : clasificarea deciziilor (exemple de decizii)

Sursa: G. Gorry şi M.S. Scott-Morton, 1971. Altă prezentare a acestei scheme de referin ţă, subliniind mai bine aceste aspecte metodologice, este prezentat ă în figura 8. Putem astfel s ă clasific ăm principalele modele sau grupurile de algoritmi disponibili în panoplia managerului, alocând fiec ăruia dintre ei o celulă, aceea unde el este cel mai mult utilizat. Aceast ă clasificare pu ţin neaşteptat ă a b ăncii de programe a întreprinderii se dovede şte semnificativ ă şi caracterizeaz ă importanţa respectului pe care trebuie s ă-l aibă pentru orice sistem de informa ţii şi pentru diversitatea sistemului de decizii. Clasificarea pe nivel Clasificarea prin metodă DECIZII PROGRAMATE DECIZII STRUCTURATE

DECIZII NON STRUCTURATE sau HIBRIDE

DECIZIA DE REGLARE (sau de exploatare) 1. - Tabele de decizii - Scheme cibernetice simple 4. - Metoda PERT. - Statistici descriptive

7. - Simulările contabile ale trezoreriei

DECIZIA DE CONDUCERE 2. - Modele contabile bugetare - Statistici regresive 5. - Simularea bugetar ă - Simularea MONTECARLO şi aşteptarea - Programul liniar cu variabile continue 8. - Analiza bayesiană

DECIZIA DE PLANIFICARE 3. - Grafice şi programe complexe (variabile mixte) 6. - Simularea şi analiza bayesiană (tipul modelului lui D.B. Hertz) 9. - Metoda DELPHI.

Fig. 8. Schema general ă  a sintezei: clasificarea deciziilor 

Sursa: Le Moigne, J.L. (1974), p. 75. Chiar această schemă poate fi prezentat ă într-un mod puţin diferit, pentru a pune în eviden ţă frecvenţa relativă a diverselor tipuri de decizie pe care le observ ăm în mijlocul unei întreprinderi clasice (fig. 9). Este vorba despre o frecven ţă cantitativ ă: numărul deciziilor în fiecare celul ă [...] f ăr ă vreo ipotez ă calitativ ă a importanţei ei. Aceast ă estimare va fi precizată pas cu pas în fiecare întreprindere: dup ă suprafeţele respective ale celulelor 1, 4, 7, priorităţile eforturilor de dezvoltare ale procedurilor interne de decizie vor putea fi mai u şor  definite. De asemenea, putem pune în eviden ţă, tot cu ajutorul acestui model de referin ţă, faza mecanismului deciziei care privilegiaz ă fiecare tip nou de decizie.

86

Tendinţă

Planificare

9 6

3

DECIZII DE TIP NON STRUCTURATE

Management

2

D   e  c   8 z  i    5 DECIZII DE i    i   d    e   TIP t    i    p   PROGRAMATE s  t    r  u   c  t    u  r   a  t    e  

1

7 Decizii de exploatare sau de reglare 4

Fig. 9. Tipologia deciziilor. Schema general ă  de sinteză 

Sursa: A. Gorry şi M.S. Scott-Morton, 1971. Deciziile programate vor fi caracterizate de dezvoltarea fazei „alegere“, care reprezint ă adevăratul complex la acest nivel. În mod simetric, deciziile de planificare nonstructurate vor  privilegia faza „inteligen ţă“, adică partea de identificare a adev ăratelor probleme, care la acest stadiu sunt decisive [...], ţinând cont de caracterul reversibil al alegerii. Putem face aici apologia unei alegeri explicite pentru a emite o idee general ă care ne va orienta în luarea deciziilor de conducere. Sistemele de informaţ ie şi de decizie

Din punctul de vedere al unor speciali şti (citându-l pe Herbert Simon), apariţia computerului şi a sistemelor de informa ţii însoţitoare are posibilitatea s ă revolu ţioneze administraţia publică. Aceste dezvolt ări permit managerilor publici s ă facă faţă complexit ăţii programelor  şi strategiilor pe care le aplic ă. Computerizarea permite managerului public s ă compare şi să proiecteze consecin ţele şi costurile posibile ale mijloacelor alternative de aplicare a strategiilor publice. Schema de referinţă care se refer ă la acest sistem de informa ţii face o coresponden ţă între banca de date şi sistemul de informa ţii, banca de date şi sistemul de decizie, punând semn de egalitate între acestea. S-a instituit o clasificare – pragmatic ă, f ăr ă îndoial ă – reprezentativă a informaţiilor pe care le întâlnim într-o organiza ţie. Figura 10 ne aminte şte de banca de date constituit ă din mai multe tipuri de informa ţii: primare sau fatale, informa ţii-model şi un mic lot de informa ţii numite aleatorii. Aceast ă clasificare poate fi îmbog ăţită cu o analiz ă introdus ă prin teoria generalizat ă a informaţiei, care încearc ă să disting ă trei dimensiuni independente, caracterizând ele însele informa ţia, oricare ar fi condi ţiile de mediu în organiza ţia respectiv ă.

87

INFORMAŢIILE CE TRANZITEAZ Ă ORGANIZAŢIA

Luarea în consideraţie în mod aparent, ALEATORIU

Fig. 10. Informa ţ iile organizaţ iei

Analizând figura 11 ajungem la un anumit num ăr de considera ţii pragmatice, astfel: - deciziile de tip programabil utilizeaz ă informaţii de tip fatal; - deciziile de tip structurat utilizeaz ă informaţii de tip model; - deciziile de tip hibrid fac apel la trei familii de informa ţii, ceea ce explic ă complexitatea acestora; - concepţia „bancă de date – banc ă de programe“ permite adaptarea informa ţiilor  disponibile la deciziile care fac apel la tehnicile eterogene şi independente; - importanţa relativ considerabil ă a informaţiilor aşa-zis fatale nu ar trebui s ă fie atât de mult discutat ă: argumentele de tipul „dac ă am avea aceste informa ţii“ duc la o reexaminare a condiţiilor în care aceste informa ţii sunt controlate şi memorate. Tehnici de decizie HIBRIDE

STRUCTURATE

Originea informaţiilor 

PROGRAMATE

FATALE (cu conţinut metric ridicat)

MODELE ALEATORII (cu conţinut (cu conţinut structural ridicat) selectiv ridicat)

Fig. 11. O alt ă  prezentare a corespondenţ ei informaţ ii – decizii (originile informaţ iilor pe care le privilegiază  a priori diverse tehnici de decizie)

88

Aceast ă importanţă a informaţiilor fatale, nu trebuie s ă ne surprindă: P. Masse subliniaz ă consecin ţa „trecutului“: „greutatea trecutului tinde s ă crească în propor ţie geometrică“. Teme de control pentru auto-verificare (activit ăţ i individuale): 1. După frecvenţa elabor ării, deciziile pot fi....? 2. După sfera de cuprindere, deciziile pot fi.....? 3. Ce sunt deciziile curente? 4. Ce reprezintă deciziile strategice? 5. Prezentaţi pe scurt modelul piramidal tradi ţional. 6. Prezentaţi pe scurt clasificarea deciziilor în func ţie de metode. 7. Ce sunt deciziile neprogramate? 8. Care sunt caracteristicile deciziilor structurate? Dar cele ale deciziilor  hibride? 9. Ce sunt deciziile fatale?

Bibliografie recomandată:

Lucica MATEI, „Management public”, Ed.a-II-a. Economic ă, Bucureşti, 2006 (Capitolul « Procesul decizional »).

TEMA 4: ABORDĂRI ALE DECIZIEI Abordarea managerial ă  Abordarea managerial ă caută să permită managerilor publici s ă ia decizii ra ţionale în maniera cea mai eficient ă, economică şi efectivă. Un mod de a introduce ra ţionalitatea în procesul de luare a deciziei este acela de a proiecta un sistem care s ă ajute managerul public să aleagă între alternativele competente prin: (1) reducerea num ărului de alternative ce trebuie luate în considerare; (2) reducerea num ărului valorilor ce trebuie analizate în alegerea dintre alternative; (3) asigurarea c ă administratorul ştie să facă o alegere raţională şi (4) furnizarea de informa ţii necesare managerului s ă selecteze dintre alternative. Într-o parte foarte extins ă, un asemenea proiect organiza ţional va fi birocratic, el fiind des întâlnit în administraţia publică american ă (Rosenbloom, 1998). Concepte cum sunt specializarea, ierarhia, oficializarea, meritul înso ţesc practicile manageriale ale sectorului public în luarea deciziei. Specializarea reprezintă mijlocul dominant în reducerea num ărului de alternative, pe care un administrator public le poate lua în considerare atunci când ia o decizie. Specializarea jurisdicţională între institu ţiile publice limiteaz ă autoritatea administratorilor publici la zone aproximativ bine determinate ale politicii publice. De exemplu, administratorii publici din institu ţii diferite nu trebuie s ă stabileasc ă valoarea social ă a diferitelor programe pe care ei le administrează în comparaţie cu acelea implementate de alte institu ţii. Specializarea din interiorul institutului are un efect asem ănător. Unii administratori publici vor formula strategii şi reguli, în vreme ce al ţii le vor pune în aplicare. Cele dou ă acte sunt în mod evident corelate (sau cel pu ţin aşa ar trebui s ă fie), individul angajat în executare se poate afla în postura de a face unele alegeri în privin ţa mijloacelor, dar, în general, nu este într-o pozi ţie ce îi permite s ă determine obiectivul regulii sau politicii în sine. Specializarea împarte func ţiile institu ţiilor publice în unit ăţi ce pot fi u şor de condus.

89

Specializarea limiteaz ă principiile pe care un administrator public trebuie s ă le aibă în vedere la alegerea dintre mai multe alternative competente. Administratorii publici trebuie s ă fie preocupaţi cu promovarea interesului public în m ăsura în care acesta are leg ătur ă cu autoritatea lor. Ei nu sunt liberi s ă aleagă între alternative politice în mod deliberat. R ăspunsul la aceast ă întrebare este cu mult mai limitat de natura ierarhic ă a organiza ţiilor birocratice. Ierarhia define şte, de asemenea, autoritatea administratorilor  publici. Tipic, aceia cu autoritate mai pu ţină au posibilit ăţi mult mai limitate cu care s ă se confrunte. Într-adev ăr, unii administratori publici nu iau decizii importante, ci mai degrab ă se ocupă de un număr mare de cazuri de rutin ă, care se repet ă. Ei, pur  şi simplu, stabilesc când cazul de fa ţă face parte dintr-o categorie sau alta şi ei fac acest lucru, f ăr ă a exercita vre-un discernământ semnificativ. Cu toate acestea, chiar dac ă cineva anume promoveaz ă (în grad) în cadrul organiza ţiei în pozi ţii cu autoritate mai mare pe programe specifice, ierarhia continu ă să limiteze responsabilitatea oficialilor  şi aceasta ajut ă la definirea valorilor în care ei trebuie să fie implicaţi. Aceasta nu înseamn ă că administratorii publici de nivel mediu nu au alegeri dificile de f ăcut. Dar aceasta este numai când cineva ajunge la un nivel foarte înalt, într-o structur ă organizaţional ă, ceea ce este tipic necesar a lua în considerare op ţiunile dintro largă varietate de valori concurente şi contradictorii. Specializarea şi ierarhizarea tind s ă se întrepătrundă una cu cealalt ă în sensul de limitare a autorit ăţii; specializarea limiteaz ă autoritatea jurisdic ţională, în timp ce ierarhia limiteaz ă autoritatea managerial ă. Diferenţa este oarecum stabil ă, dar ea poate fi transmis ă în distinc ţia dintre următoarele două afirma ţii: „Eu nu sunt responsabil pentru ceea ce fac ei în acea operaţ iune“ (specializarea) şi „Nu eu fac regulile“ (ierarhizarea). Deci ierarhizarea permite acelora cu autoritate superioar ă să defineasc ă şi să limiteze alegerile de valoare valabile pentru subalterni. Oficializarea este important ă în procesul de luare a deciziei, pentru reducerea alternativelor valabile, prin specificarea exact ă a factorilor  şi informaţiilor de care s ă se ţină seama în exercitarea alegerii. A şa cum sugereaz ă termenul oficializare, formele standard pot fi folosite pentru solicitarea informa ţiilor care sunt considerate de institu ţii publice relevante în luarea deciziilor lor. Sunt incluse informa ţii certe; alte informa ţii sunt excluse. Excluderea tinde să simplifice luarea deciziei, pentru c ă aceasta limiteaz ă ceea ce trebuie luat în considerare. Cu toate acestea, excluderile pot, de asemenea, s ă constituie afirma ţii de valoare. Oficializarea poate, de asemenea, s ă includă mai multe afirma ţii valorice. Ea poate indica celui care ia decizia importan ţa relativă atribuită diferiţilor factori atunci când exist ă un potenţial conflict între ei. Abordarea managerial ă afecteaz ă procesul de luare a deciziei, c ăutând să asigure că administratorii publici au abilitatea tehnic ă să facă alegerile cele mai ra ţionale. Angaja ţii competen ţi sunt defini ţi drept cei care sunt capabili s ă înţeleag ă îndeletnicirea (munca) pentru care au fost angaja ţi, care pot prelucra informa ţiile mai înainte şi care pot în ţelege concepte precum specializarea şi ierarhizarea. Ac ţiunile lor sunt guvernate de ierarhia institu ţiei, de reguli şi valori şi, de asemenea, de lege. Ei nu trebuie s ă ţină seama de convingerile lor  politice sau de asocierile personale, atunci când aplic ă voinţa legii sau a superiorilor lor. Limitele abordării manageriale în luarea deciziei sunt subliniate în mod frecvent prin dezvoltarea culturilor  organiza ţiei. Acestea se dezvolt ă ca organiza ţie, încep s ă exprime un set consistent de valori, pe m ăsur ă ce recrutează indivizi pentru pozi ţiile lor cele mai înalte, de carier ă, ce reflect ă aceste valori, şi pe măsur ă ce valorile sunt exprimate prin mecanisme procedurale şi oficializate. Conform lui Harold Seidman : „Fiecare organizaţ ie are cultura sa proprie şi un set intern de loialit ăţ i şi valori care sunt în mă sur ă  să  conducă  acţ iunile sale, să -i influenţ eze strategiile“. În consecin ţă, „reacţ iile instituţ ionale sunt mult mai previzibile...“. În sensurile descrise mai sus, abordarea managerial ă promovează un proiect organiza ţional care are un mare impact în luarea deciziei în administra ţia public ă. Cu toate acestea, abordarea managerial ă merge chiar mai departe, prin specificarea unui model de

90

luare a deciziei care ar trebui urmat dac ă raţionalitatea trebuie adus ă la maximum. Acest model este cunoscut sub numele de „ modelul de înţ elegere raţ ional ă“  . Conform modelului, procesul de luare a deciziei este fundamentat de urm ătoarele etape: (1) Determinarea obiectivelor. În luarea deciziilor, administratorii publici trebuie mai întâi să determine care sunt obiectivele politicii publice. Aceste obiective trebuie identificate în termeni operaţionali, în moduri în care pot fi observate şi măsurate. Încă o dată, posibilitatea de angajare în mod egal aplicat ă sectorului public constituie exemplul cel mai bun. Dacă obiectivul este definit ca fiind posibilitatea egal ă pentru toţi, în deţinerea de locuri de muncă, în sectorul public, atunci obiectivul în mod necesar r ămâne vag şi dificil de aplicat. Oportunitatea egal ă poate fi de nedefinit. Dac ă, pe de o parte, oportunitatea egal ă este definit ă ca reprezentarea social ă a grupurilor în sectorul public al for ţei de muncă, va exista un obiectiv care nu poate fi observat şi m ăsurat. Reprezentarea social ă este de departe mult mai evidentă decât oportunitatea. Este important s ă accentuăm că administratorul public nu are libertatea de a stabili obiectivele. Este constrâns de autoritate, specializare, ierarhie şi aşa mai departe. Dac ă sistemul legislativ este foarte clar, cu privire la ceea ce vrea, acest fapt va reduce în mod drastic alternativele valabile pentru administratorul public în încercarea de a-i interpreta voin ţa. (2) Stabilirea mijloacelor. O dată ce obiectivele politicii publice sunt stabilite, mijloacele diferite pentru îndeplinirea lor trebuie luate în considerare. Dac ă înţelegerea necesar ă trebuie realizat ă, aproape toate mijloacele posibile ce pot fi identificate trebuie examinate. Aceasta poate presupune o mare dependen ţă de teorie, dar este pu ţin probabil ca toate mijloacele posibile au fost la un moment dat testate şi evaluate în practic ă. În concordanţă cu modelul de în ţelegere raţională, în stabilirea mijloacelor poten ţiale ale obiectivelor, administratorul public trebuie s ă încerce să estimeze toate consecin ţele fiecărui mijloc, în toate domeniile de interes guvernamental. (3) Alegerea celei mai bune alternative. O dată ce toate mijloacele poten ţiale pentru a ajunge la o finalitate sunt identificate, este necesar s ă alegem dintre ele. Conform abord ării manageriale, aceast ă alegere trebuie s ă fie f ăcută astfel încât s ă ducă la maximum de eficien ţă, economie şi eficacitate. Acolo unde aceste trei valori nu sunt într-o deplin ă armonie, trebuie creat un echilibru adecvat între ele. De şi ultima se poate dovedi dificil ă, nu există nici o îndoial ă că aceste trei valori pot servi ca ni şte indicatori auxiliari. Critici ale modelului de în ţ elegere raţ ional ă 

Modelul de în ţelegere raţional ă, derivat din perspectivele manageriale pentru administraţia publică, prezintă unele beneficii importante. El este cuprinz ător  şi furnizeaz ă foarte mult din îndrum ările pentru alegerea mijloacelor poten ţiale, pentru a identifica obiectivele strategiei. El încurajeaz ă administratorul public s ă rezolve o problem ă în mod direct şi să apeleze la experien ţa tehnică a lui în identificarea celei mai bune solu ţii. Dacă privim asupra luării deciziei în administra ţia publică ca o str ădanie de rezolvare a problemei, atunci modelul de în ţelegere raţională este adesea foarte folositor. (1) În practică, acest model nu se potrive şte întotdeauna cu procesul real al lu ării deciziei guvernamentale. (2) A doua problem ă a modelului de în ţelegere raţională este aceea c ă el presupune c ă administratorii publici au timp s ă abordeze problemele într-un mod ra ţional, să identifice în mod detaliat şi cuprinzător toate mijloacele poten ţiale ale realiz ării obiectivelor stabilite şi să evalueze toate aceste mijloace în termenii eficien ţei, economiei şi eficacit ăţii. În timp ce circumstan ţele potrivit cărora administratorul public este cu adev ărat activ pot exista, mul ţi practicanţi din administraţia publică pot găsi că acest scenariu este foarte straniu pentru mediul lor de lucru. De exemplu, administra ţia publică din Statele Unite nu este activ ă, ci mai degrabă reactivă. Ea presupune ca administratorii publici s ă reacţioneze foarte repede la probleme sau crize. Mul ţi cu greu au timp suficient s ă identifice chiar  şi un mijloc poten ţial

91

până la o finalitate şi mult mai pu ţini încearcă să identifice toate mijloacele poten ţiale şi apoi să determine care este cel mai bun în termenii eficien ţei, economiei şi eficacit ăţii. (3) O altă dificultate în abordarea în ţelegerii raţionale este aceea c ă specializarea de care se folose şte atât de puternic poate, de asemenea, s ă devină o povar ă. „Suntem to ţi familiarizaţi cu imaginea mâinii drepte a Guvernului, f ăr ă să ştim ce face cu stânga“. Aceasta, din cauză că mâinile opereaz ă în sfere diferite, sub limit ările a diferite timpuri şi cu diferite obiective avute în vedere. Dar Guvernul modern, bineîn ţeles, are mai mult de dou ă mâini; el are mai degrab ă nenumărate tentacule. Administratorul public ce- şi desf ăşoar ă activitatea într-una dintre acestea este determinat, din când în când, s ă nu fie de acord cu ac ţiunile altuia. Într-o oarecare măsur ă, specializarea face dificil ă analiza costurilor oric ărui curs particular al ac ţiunii guvernamentale. O institu ţie ce ia decizii într-o arie politic ă complex ă este posibil s ă creeze noi probleme pentru alte institu ţii. În termenii modelului de în ţelegere raţională, problema o constituie aceea c ă aceste costuri sunt dificil de evaluat şi analizat, pentru că ele tind s ă se piardă în sistemul jurisdic ţiilor specializate. Problema este înr ăutăţită de faptul c ă, pe măsur ă ce statutul administrativ cre şte, costurile ce sunt transmise de la Guvern către societate tind s ă devină o preocupare a politicii publice. (4) O critică final ă a modelului de în ţelegere raţional ă este aceea c ă, din cauz ă că se sprijină pe teorie şi profesionalism abstract, poate s ă ia decizii care sunt inadecvate în practică, nu se potrivesc cu natura opera ţiunilor administrative contemporane, solicitând administratorilor s ă exercite un grad de ra ţionalitate şi competenţă (profesionalism) cuprinzătoare, ceea ce dep ăşeşte abilitatea lor. Abordarea politică  a deciziei: modelul creşterii

Dezbaterile despre „modelul cre şterii“ au dezvoltat un argument  dual. În primul rând, acela că abordarea creşterii în mod regulat este, de fapt, abordarea cea mai caracteristic ă operaţiunilor publice administrative şi, în al doilea rând, c ă acesta este modelul ce ar trebui să  aibă  cea mai mare extindere. Sus ţinătorii lui afirmă că acesta se potrive şte cu natura politicilor  şi instituţiilor politice într-o mare m ăsur ă şi că acesta este un model pe care administratorii publici îl pot pune în aplicare. A şa cum se va eviden ţia, modelul cre şterii este mult mai compatibil cu abordarea politic ă a administra ţiei publice. În general, se men ţioneaz ă că modelul creşterii recunoaşte ambiguitatea multora dintre obiectivele declarate ale politicii publice. Dacă preţul defini ţiei unui obiectiv este lipsirea de sprijin politic şi dispariţia unui program administrativ, administratorii publici nu vor dori s ă-şi exprime misiunile sau obiectivele în termeni cuprinz ători şi operaţionali. Mai degrab ă, ei vor prefera s ă se mişte pas cu pas, către ceva ce îmbun ătăţeşte starea afacerilor, chiar dac ă aceasta ar putea presupune o revenire şi modificare constant ă a strategiilor  şi a mijloacelor de aplicare. Cu alte cuvinte, o asemenea abordare va fi cresc ătoare într-un mod regulat. Aceasta subliniaz ă nevoia pentru administratorii publici s ă fie receptivi la comunitatea politică, să fie reprezentan ţii politicii pentru grupurile din care fac parte şi să fie r ăspunzători faţă de oficialii ale şi. Împreună, aceste valori impun faptul c ă luarea deciziei administrative trebuie să includ ă participarea public ă; că administra ţia publică trebuie să fie bazată pe dezvoltarea coali ţiilor politice şi consensului politic; şi aceasta trebuie s ă permită nespeciali ştilor, oficialilor politici nu numai s ă dea directive administratorilor publici, dar s ă şi exercite presiuni asupra lor, s ă decidă în favoarea aplic ării unei strategii sau a alteia. Modelul creşterii specific ă următorul proces general pentru luarea deciziei administrative. Redefinirea finalit ăţ ilor. Mijloacele şi scopurile nu sunt tratate ca forme distincte unele de celelalte. Modelul recunoa şte că obiectivele politice pot fi prea neclare pentru a servi ca finalitate în oricare sens opera ţional. În consecin ţă, finalităţile strategiei guvernamentale sunt

92

adesea definite prin mijloacele utilizate într-o agen ţie pentru mişcarea într-o direc ţie de politic ă generală. Ajungerea la un consens. Testul unei bune decizii este acordul sau consensul în favoarea politicii şi metoda de implementare pe care aceasta o dezvolt ă. Mijloacele şi scopurile sunt tratate ca pachete, ce sunt mai mult sau mai pu ţin acceptabile pentru grupuri de interes relevante. Pachetul care este cel mai acceptabil - acesta este sus ţinut de cel mai puternic consens – este considerat în mod obi şnuit „cea mai bun ă“ abordare. În acest sens, reprezentativitatea şi receptivitatea înlocuiesc eficien ţa, economia şi eficacitatea ca valori la care trebuie gândit în alegerea mijloacelor. Valorile manageriale tradi ţionale nu sunt tratate ca fiind nesemnificative, conform modelului cre şterii, dar ele nu sunt favorizate ca având o in şi costă mai mult  poate fi acceptat într-un poziţie dominantă. Un program care face mai puţ in grad mai mare, conform modelului cre şterii, decât unul care este mult mai economic şi eficient. Exist ă câteva puncte adi ţionale implicate, din acest punct de vedere: 1. De când testul unei politici (strategii) bune este nivelul suportului politic pe care îl generează, deciziile nu sunt, de fapt, testate împotriva impactului lor în producerea unei schimbări într-o arie dat ă a vieţii sociale, economice sau politice. Mai mult, testul este întreţinerea suportului politic, adesea exprimat prin cre şterea alocaţiilor bugetare. Chiar dacă un program este în mod preponderent simbolic şi nu are un impact perceptibil asupra societ ăţii, altul decât acela de a genera suport, poate fi considerat de succes. 2. Testul unei bune strategii nu îl constituie impactul s ău asupra unei ţinte în societate, ci, mai degrab ă, susţinerea pe care o genereaz ă. Pentru a opune un program este necesar în mod general s ă demonstreze ce ar fi cel mai bine. Cu alte cuvinte, nu este suficient s ă spunem că un program nu func ţioneaz ă, trebuie indicat ce anume va funcţiona. Ultimul, bineîn ţeles, este posibil s ă fie dificil şi poate foarte bine s ă fie nerealizabil nerealizabil politic, pentru c ă ameninţă coaliţia în sus ţinerea programului existent. 3. Acest procedeu de judecare a deciziilor administrative tinde s ă zădărnicească logica din spatele evalu ării politice şi să facă evaluarea performan ţei dificilă. Încă o dată, disjunctura dintre abord ările politice şi manageriale ale administra ţiei publice este evidentă. Luarea unei decizii satisf ă  toare. Cei care iau decizii administrative prin abordarea ă că toare. creşterii vor considera câteva pachete de mijloace-scopuri şi vor selecta unul care este satisf ă  tor. Făr ă efort, sau cu foarte pu ţin, se ajunge la o decizie optim ă ce maximizeaz ă ă că tor. valorile pertinente. Deciziile sunt ghidate de practica precedent ă şi tind să nu se sprijine mult pe teorie. Cu toate acestea, un grad substan ţial de înţelegere poate fi cl ădit pe modelul creşterii de luare a deciziei prin încurajarea particip ării unor importante grupuri de interese, alte agenţii, membri ai Legislativului, şi indivizi preocupa ţi de procesul de decizie asupra unei strategii. O critică  a modelului cre şterii (1) Este evident c ă abordarea cre şterii are unele avantaje majore din punctul de vedere al reprezent ării şi receptivit ăţii. Dar limitele sale sunt, poate, la fel de clare. Pluralismul tinde s ă se consolideze. Fiecare grup de interese caut ă propriul său purtător de cuvânt guvernamental (birou sau agen ţie). Cu cât sunt implicate mai multe unit ăţi administrative, cu atât devine coordonarea mai dificil ă, sunt create din ce în ce mai multe comitete consultative între agen ţii. Ca rezultat, solu ţionarea conflictului şi evitarea conflictului vor fi tensionate. Avoca ţii vor găsi căi acceptabile pentru întrep ătrunderea programelor diferitelor agen ţii sau birouri. Func ţionarii publici vor c ăuta să se asigure c ă nivelurile relative ale finan ţării vor r ămâne constante. O asemenea abordare poate chiar s ă conduc ă, dincolo de conservatorism, conservatorism, la imobilitate. (2) O a doua dificultate a modelului este aceea c ă el se sprijin ă pe o succesiune de pa şi mici în modificarea politicii; este posibil a se sfâr şi cu consecin ţe total neprev ăzute şi

93

nedorite. Cu alte cuvinte, direc ţia de înaintare fiind neclar ă, se poate ajunge la o destina ţie neadecvat ă. O limitare înrudit ă cu modelul cre şterii este c ă, el poate produce ciclicitate în realizarea politicii. Parcurgerea pas cu pas, f ăr ă obiectiv politic clar  şi consistent, poate conduce administratorii administratorii la repetarea proceselor trecute şi aranjamentelor organiza ţionale, chiar dac ă cu mult timp înainte acestea au fost modificate din cauza defectelor lor sesizate. În sfâr şit, modelul cre şterii nu se potrive şte deciziilor fundamentale ce inten ţioneaz ă să redirecţioneze societatea sau s ă o angajeze într-o ini ţiativă la scar ă largă. Când cre şterea presupune un sistem politic pluralist şi o organizare administrativ ă fragmentat ă, pentru a fi cuprinzătoare, respingerea cre şterii poate reduce importan ţa politică, a comunităţii de dezvoltare şi menţinere a institu ţiilor politice reprezentative. Bineîn ţeles, foarte mult depinde de gradul de eterogenitate în societate. Într-o oarecare m ăsur ă, cu toate acestea, dezbaterea cu privire la planificarea centralizat ă de înţelegere raţional ă contra creşterii este, de asemenea, o controversă asupra naturii sistemelor politice. Abordarea juridic ă  a deciziei

Abordarea juridic ă a deciziei în administra ţia publică se bazează pe o procedur ă distinct ă, adjudecarea, de a asigura c ă indivizii, grupurile, corpora ţiile sau alte p ăr ţi nu neag ă drepturile lor sau, altfel spus, sunt tratate într-un mod incorect sau arbitrar, într-un mod adversar care afecteaz ă interesele lor. Adjudecarea este o form ă specială de decizie, una delimitat ă de o procedur ă elaborată, formalizată, de proceduri şi reguli ce inten ţioneaz ă să le identifice: (1) faptele unei situa ţii, (2) interesele p ăr ţilor opuse şi (3) echilibrul dintre aceste interese care se potrivesc cel mai bine cu cerin ţele legale sau servesc cel mai bine interesului public. Se presupune c ă trecerea prin procedura judec ătorească, într-un mare număr de cazuri ocupându-se în mod esen ţial de aceea şi zonă a politicii publice, va da posibilitatea construirii unei organizări a principiilor ce definesc interesul public. Este folositor de gândit c ă adjudecarea incumb ă două categorii generale: prospectiv ă şi retrospectivă. Prospectiva implic ă în mod frecvent cereri obi şnuite ale serviciului public, companiilor de transport, emisiunilor de TV şi radio şi aşa mai departe pentru dreptul de a modifica unele aspecte ale serviciilor lor, cum ar fi ratele lor, rutele sau programarea. Se ăşura o afacere sau s ă poate, de asemenea, s ă preocupe cererile de licen ţe pentru a desf ăş furnizeze un serviciu, într-un anume sector al economiei. Analiza intervine adesea atunci când cineva apeleaz ă la beneficiile bun ăstării sociale şi presupune ca partea privat ă să înregistreze o cerere pentru un anume fel de schimbare şi furnizare de informa ţii şi să motiveze cererea sa. În mod obi şnuit, agenţia public ă îşi asumă r ăspunderea pentru a analiza cererea. Presupunând c ă este implicat ă o anume controvers ă, cum ar fi aceea dac ă solicitantul este potrivit sau garanteaz ă cererea în interesul public, va fi sus ţinută o audiere în fa ţa unui judecător impar ţial de drept administrativ sau o audiere examinatorie. În timpul audierii i se va permite păr ţii ce solicit ă schimbarea oportunitatea de a prezenta mai multe informa ţii relevante pentru aceast ă solicitare. Personalul agen ţiei reglementate poate prezenta informa ţii contradictorii conform punctului s ău de vedere asupra a ceea ce cere interesul public, ca o prezentare în linii generale în regulamentele relevante. Ambele p ăr ţi vor putea s ă prezinte martori şi să-i confrunte şi fiecare parte s ă examineze martorii celeilalte. O a treia parte poate fi invitat ă să înainteze declara ţii atât oral, cât şi în scris. Examinatorul acestei audieri poate s ă joace un rol activ în încercarea de a clarifica problemele, informa ţiile şi opiniile înaintea agenţiei. Acest stadiu al judec ăţii se va termina atunci când examinatorul ia o decizie. În general, decizia va fi rev ăzută la un nivel mai înalt în cadrul agen ţiei, adesea de c ătre o „comisie“ de un anume fel. Aceasta poate fi ratificat ă, respinsă sau amendată la acest nivel. Întregul proces va fi legal, în sensul c ă este supus stabilirii regulilor de procedur ă (adică ordinea de desf ăş ăşurare a procedurii legale, cine poate comp ărea ca martor, forma pe care o are dubla examinare a martorilor, şi natura informa ţiilor ce pot fi prezentate la audiere). Judecata administrativ ă folose şte procedura adversar ă, dar este în general mult mai flexibil ă

94

decât procedura din tribunal (judec ătorii), în special în termenii conducerii evidente şi a rolului mai activ jucat în mod frecvent de c ătre examinatorul audierii. Al doilea tip de adjudecare este retrospectiva. Aici, un presupus delict intr ă în atenţia unei agenţii administrative. Aceasta poate ap ărea în urma înregistr ării unei plângeri împotriva unui individ, corpora ţie sau alt ă parte. O asemenea plângere poate afirma o concuren ţă neloială, o reclamă falsă, o muncă necinstit ă sau o practic ă pentru personal sau alt ă formă de comportament ce înc ălca legea sau regulile agen ţiei. Uneori, agen ţia devine con ştient ă de presupusul delict prin investiga ţiile sale preliminare, monitorizarea rapoartelor, audieri şi mijloace similare. O dată ce delictul este afirmat, agen ţia îşi va asuma o investiga ţie elaborat ă pentru a determina ce s-a întâmplat în realitate. Dac ă oficialii agen ţiei care au un rol „acuzatorial“ cred că situaţia necesit ă mai departe o ac ţiune, partea ce a s ăvâr şit delictul este notificat ă. Acestei păr ţi i se dă apoi posibilitatea de a r ăspunde formal, fie oral, fie în scris. În multe cazuri, acest r ăspuns va fi în forma unei audieri prezidate de un judec ător de drept administrativ sau de un examinator al audierii independent. Înc ă o dată, audierea va avea caracterul unui proces de judecată, deşi este probabil mult mai flexibil ă. Partea acuzat ă de delict poate avea dreptul de a fi reprezentată de c ătre avocat să prezinte martori şi să-i confrunte cu martorii p ăr ţii adverse. Procedura este folosit ă pentru a stabili adev ărul despre ceea ce s-a întâmplat şi să varieze interpretările regulilor ce guverneaz ă acţiunea. Examinatorul audierii va da o decizie, care va fi probabil subiectul reconsider ării la o scar ă mai largă în interiorul agen ţiei sau de un alt corp guvernamental. Adjudecarea este un mijloc important de luare a deciziilor administrative în multe domenii ale politicii, în special regulamente, administra ţia personalului şi garantarea bunăstării sociale. Avantajele sale sunt considerate a fi acelea ce permit organiza ţiilor  administrative s ă se comporte deta şat de presiunile politice, s ă aibă o vedere pe termen lung asupra interesului public, s ă ia decizii care s ă susţină acest punct de vedere, şi s ă dezvolte o organiza ţie legală ce ajută la identificarea interesului public. Judecata este folositoare în special acolo unde legislatura nu poate fi de acord sau nu poate stabili o politic ă detaliat ă, cuprinzătoare, unde exist ă nevoia de adaptare a unor fundamente ce merg mai departe, ca în stabilirea consider ării utilităţilor publice, şi unde este dorit ă flexibilitatea. Este, de asemenea, un proces folositor acolo unde deciziile trebuie s ă se transforme în factori caracteristici, cum ar fi intenţia, statutul financiar sau condi ţia fizică a unei p ăr ţi sau extinderea la care o parte a acţionat cu bun ă credinţă. Judecata se potrive şte în special acolo unde intrarea în vigoare a unei reguli, legi sau cerin ţe politice necesit ă cântărirea mai multor criterii în context sau întro situaţie specific ă. Adjudecarea presupune consum mare de timp, fiind lipsit ă de uniformitate, atunci când diferiţi examinatori ai audierilor ajung la concluzii diferite în cazuri similare. Con ţinutul decizional al cazului legal  (adică principiile legale ce pot deriva din analiza deciziilor în cazuri anterioare) nu este accesibil publicului sau p ăr ţilor interesate din afara acestui proces. Ea poate fi chiar obscur ă pentru administratorii publici ce sunt guverna ţi de ea. Adjudecarea situeaz ă administratorii administratorii publici şi indivizii, sau organiza ţiile, într-o pozi ţie antagonist ă, adversar ă, unde o asemenea rela ţie este neadecvat ă politicii publice, fiind promovată în mod ostentativ. Sintetizarea abord ă  rii deciziei ărilor  rilor luă rii

Fiecare dintre abord ările luării deciziei are avantaje şi dezavantaje şi nu se potrive şte pe deplin pentru toate ariile administra ţiei publice. Scanarea mixt ă încearcă să combine modelul creşterii cu adjudecarea, şi abordarea în ţelegerii elegerii raţionale. Aceast ă abordare de luare a 174 deciziei a fost dezvoltat ă de Amitai Etzioni . 174

Modern Organizations, Organizations, Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1964.

95

Scanarea mixtă cere celor ce iau decizii s ă facă diferenţa între deciziile fundamentale apar ţinând unor scopuri pe termen lung şi deciziile mult mai limitate, ce sunt luate în contextul scopurilor. Aceast ă distinc ţie între deciziile fundamentale şi cele limitate este asemănătoare cu distinc ţia f ăcută de abordarea managerial ă între politic ă şi administra ţiei. Cu toate acestea, Etzioni recunoa şte că managerii publici pot lua ambele feluri de decizii şi argumentează simplu că ei trebuie s ă fie clari asupra a ceea ce fac, chiar mai mult decât atât, ei cred c ă, prin clarificarea rela ţiei dintre luarea deciziei în modul de în ţelegere raţională şi creştere, neajunsurile fiec ăruia pot fi reduse în mod substan ţial. Managerul public este supus mai multor surse de presiune: timp, grupuri interesate, membri ai legislaturii şi personalul, mass-media, şefii executivi şi personalul, avansarea personal ă  şi scopurile personale. Specializarea poate limita vederea managerului public şi definirea realit ăţii. Mai mult, luarea deciziei aduce în interiorul ei o tendin ţă către conformitate, oprirea dezacordurilor  şi consolidarea constant ă a punctului de vedere tradiţional al agen ţiei asupra problemei. Este, de asemenea, greu de ştiut exact când s ă decidem şi când să aşteptăm mai departe dezvoltarea, înainte de adoptarea a noi strategii şi proceduri. Printre unele dintre cele mai multe obstacole comune identificate ce apar în decizii administrative sunt urm ătoarele: 1. Lipsa clarit ăţ ii şi a scopurilor. Aşa cum sugereaz ă modelul creşterii de luare a deciziei, uneori, pre ţul politic pentru a avea un program administrativ este absen ţa ţelurilor clare. 2. Confuzia interesului public cu cel al unui grup de clientel ă  sau al unei circumscripţ ii electorale. 3. Conservatorism rigid în sensul unei stricte aderenţ e la reguli, proceduri şi practici anterioare. Din diferite motive, organizarea birocratic ă – în special ierarhia – îi poate determina pe managerii publici s ă se simtă nesiguri. În aceste circumstan ţe, rigiditatea este adesea un mod preferat al ac ţiunii. 4. Specializarea provoacă  administratorii publici să  simplifice prea mult realitatea. Este posibil ca orice problem ă socială sau economic ă să fie rezultatul mai multor  factori şi s ă aibă mai multe efecte. Specializarea poate limita viziunea oric ărui grup de administratori publici la una sau câteva dintre aceste cauze şi efecte şi de aceea, aprecierea întregii probleme se pierde. 5. „Extracuantificarea“ provoacă  administratorii publici să  nu mai pun ă  accentul pe factorii calitativi în luarea deciziilor. Presiuni pentru contabilizare, neutralitate politică şi securitatea locurilor de munc ă, la fel ca şi o accentuare a obiectivului competen ţei tehnice fac administratorii publici s ă se împotriveasc ă exercitării judecăţii „subiective“. În consecin ţă, ei caută indicatori cantitativi ai realiz ării calitative. Uneori, ace şti indicatori sunt satisf ăcători, dar alteori ei conduc administratorii s ă decidă în favoarea a ceea ce va ar ăta cel mai bine din punct de vedere cantitativ. 6. Împotrivirea de a se implica în politica şi evaluarea programului. Este axiomatic c ă cei ce iau decizii au nevoie de informa ţii despre impactul deciziilor lor pentru a face îmbunătăţiri. Cu toate acestea, din motive politice, agen ţiile administrative se pot opune să adune informaţii şi să se implice în analize ce vor face ca deciziile lor  anterioare şi aplicarea programului s ă par ă total inadecvate. Asemenea analize faciliteaz ă abilitatea celor din exterior s ă revizuiasc ă şi să înţeleagă operaţiunile unei agenţii. În consecin ţă, există uneori tendin ţa să se implice doar cel mai neglijent şi superficial fel de strategie şi evaluare a programului. Agen ţiile pot angaja firme private pentru a face studii de evaluare din când în când, cu în ţelegerea tacit ă că o puternică revizuire critic ă va face puţin probabil ca agen ţiile să foloseasc ă aceast ă firmă în viitor. Cultura administrativ ă tinde să fie intolerant ă la criticile interne şi

96