TRANSBOUNDARY HAZE POLLUTION DALAM PERSPEKTIF HUKUM LINGKUNGAN INTERNASIONAL (STUDI KASUS : INDONESIA & ASEAN)
A.A.A. NANDA SARASWATI : 1006736116 HENDRA KURNIA PUTRA : 1006736803 RACHMI ELMIRA : 1006737320 ZULKIFLI : 1006789721
FAKULTAS HUKUM PROGRAM STUDI PASCA SARJANA UNIVERSITAS INDONESIA 2010
BAB I PENDAHULUAN
A.
LATAR BELAKANG Masalah asap kebakaran hutan di Indonesia adalah masalah yang pelik.
Hal ini disebabkan oleh gangguan terhadap sumber daya hutan yang terus berlangsung bahkan intensitasnya makin meningkat. Hampir setiap musim kemarau di Indonesia pada beberapa decade trakhir ini sering mengalami kebakaran, khusunya di beberapa wilayah yaitu Jambi, Riau, Sumatera dan Kalimantan. Penyebab dari masalah kebakaran hutan adalah karena kesalahan sistemik dalam pengelolaan hutan secara nasional. Dalam praktek konservasi lahan, penyiapan atau pembersihan atau pembukaan lahan oleh perusahaan dilakukan dengan cara membakar. Metode land clearing dengan cara membakar tersebut lebih dipilih daripada metode lain, karena dinilai paling murah dan efisien. Faktor ekonomi dan ketidaktersediaan teknologi yang memadai menjadi latar belakang kenapa metode ini lazim dilakukan, meskipun dampak yang ditimbulkan dari penerapan metode ini terhadap lingkungan tidak sebanding dengan hasilnya. Dampak langsung dari kebakaran hutan tersebut antara lain : Pertama, timbulnya penyakit infeksi saluran pernafasan akut bagi masyarakat. Kedua, berkurangnya efesiensi kerja karena saat terjadi kebakaran hutan dalam skala besar, sekolah-sekolah dan kantor-kantor akan diliburkan. Ketiga, terganggunya transportasi di darat, laut maupun udara.. Keempat, timbulnya persoalan internasional asap dari kebakaran hutan tersebut menimbulkan kerugian materiil dan imateriil pada masyarakat setempat dan sering kali menyebabkan pencemaran asap lintas batas (transboundary haze pollution) ke wilayah negara-negara tetangga, seperti Malaysia dan Singapura. Asap dari kebakaran hutan dan lahan itu ternyata telah menurunkan kualitas udara dan jarak pandang di region di Sumatera dan Kalimantan, termasuk Malaysia, Singapura, Brunei dan sebagian Thailand.
Permasalahan kabut asap ini menjadi masalah internasional karena kasus ini menimbulkan pencemaran di negara-negara tetangga (transboundary pollution) sehingga mereka mengajukan protes terhadap Indonesia atas terjadinya masalah ini. Berdasarkan pada pertemuan menteri lingkungan hidup ASEAN dalam masalah polusi kabut asap lintas batas pada 13 Oktober 2006, Malaysia dan Singapura mendesak Indonesia untuk menyelesaikan masalah ini. Protes Malaysia dan Singapura ini didasarkan pada alasan bahwa kabut asap tersebut telah menimbulkan gangguan terhadap kesehatan masyarakat, perekonomian serta pariwisata mereka. Kerugian social ekonomi dan ekologis yang timbul oleh kebakaran hutan cukup besar, bahkan dalam beberapa hal sulit untuk diukur dengan nilai rupiah. Kerugian yang harus ditanggung oleh Indonesia akibat kebakaran hutan tahun 1997 dulu diperkirakan mencapai Rp.5,96 trilyun atau 70,1% dari nilai PDB sector kehutanan pada tahun 1997. Malaysia yang juga terkena mengalami kerugian US$ 300 juta di sector industri dan pariwisata, sedangkan Singapura mengalami kerugian sekitar US% 60 juta di sector pariwisata. Pernyataan maaf secara resmi terhadap masalah ini sebenarnya sudah dikeluarkan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono kepada Malaysia dan Singapura. ASEAN sebagai organisasi regional yang menaungi daerah bencana ini patut memberikan bantuan. ASEAN dalam hal ini sebagai organisasi tempat para pihak bernaung secara internasional memiliki perangkat yuridis berupa traktat internasional yaitu The 1997 ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP). Namun negara-negara ASEAN terutama Malaysia dan Singapura belum merasa puas karena Indonesia sampai saat ini belum meratifikasinya sehingga . Sampai dengan bulan Juli 2005, tujuh negara ASEAN telah meratifikasi yakni Brunei, Malaysia, Myanmar, Singapura, Thailand, Vietnam dan Laos dan Kamboja. Menurut asas pacta sunt servanda, Indonesia tidak terikat oleh traktat tersebut. Meskipun
demikian,
pencemaran
udara
akibat
kebakaran
hutan
bertentangan dengan prinsip-prinsip hukum lingkungan internasional. Salah satu
prinsip adalah “Sic utere tuo ut alienum non laedes” yang menentukan bahwa suatu Negara dilarang melakukan atau mengijinkan dilakukannya kegiatan yang dapat merugikan Negara lan,1 dan prinsip good neighbourliness.2 Pada intinya prinsip itu mengatakan kedaulatan wilayah suatu negara tidak boleh diganggu oleh negara lain. Prinsip-prinsip hukum internasional untuk perlindungan lingkungan lainnya adalah general prohibition to pollute principle, the prohibition of abuse of rights, the duty to prevent principle, the duty to inform principle, the duty to negotiate and cooperate principle, intergenerational equity principle.3 Konsekuensi dari pelanggaran tersebut dapat menjadi dasar untuk meminta pertanggungjawaban Negara terhadap Negara yang telah melakukan tindakan yang merugikan Negara lain. Menurut hukum internasional pertanggungjawaban Negara timbul dalam hal Negara yang bersangkutan merugikan Negara lain. Dalam hal ini kasus kebakaran hutan di Indonesia telah menimbulkan dampak negative terhadap Negara-negara tetangga.
B.
RUMUSAN MASALAH 1.
Apakah Indonesia dapat dimintai ganti rugi atas dasar state responsibility oleh Negara-negara tetangga yang mengalami kerugian atau injured states akibat transboundary haze pollution?
2.
Bagaimanakah
pengaruh
ratifikasi
ASEAN
Agreement
on
Transboundary Haze Pollution terhadap kepentingan dan kebijakan nasional Indonesia?
1
J.G, Starke, Pengantar Hukum Internasional , Jakarta : Sinar Grafika Offset, edisi kesepuluh hal 546 2 Sucipto, Sistem Tanggung Jawab Dalam Pencemaran Udara, Malang, 1985, hlm.82 3 Adji samekto, “Negara Dalam Dimensi Hukum Internasional”, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2009, hlm.119
BAB II PEMBAHASAN
1.
TINJAUAN UMUM TRANSBOUNDARY HAZE POLLUTION A.
Pengertian Transboundary Haze Pollution Pencemaran udara diartikan sebagai adanya satu atau lebih pencemar
yang masuk ke dalam udara atmosfer yang terbuka, yang dapat berbentuk sebagai debu, uap, gas, kabut, bau, asap, atau embun yang dicirikan bentuk jumlahnya, sifat dan lamanya. 4 Menurut rekomendasi OECD tentang Principles Concerning Transfrontier Pollution 1974 merumuskan pencemaran sebagai berikut : ”the introduction by man, directly or indirectly, of substances or energy into the environment resulting in deleterious effects of living resources and ecosystems, and impair or interfere with amenities and other legitimate uses of the environment”. Menurut rekomendasi dari ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution yang dimaksud dengan pencemaran udara adalah : ”smoke resulting from land and/or forest fire which causes deleterious effects of such a nature as to endanger human health, harm living resources and ecosystems and material property and impair or interfere with amenities and other legitimate uses of the environment”. Dalam hal membicarakan masalah pencemaran lintas batas, khususnya pencemaran udara dapat diartikan sebagai suatu gambaran yang menerangkan bahwa suatu pencemaran yang terjadi dalam suatu wilayah negara akan tetapi dampak yang ditimbulkannya oleh karena faktor media atmosfer atau biosfer melintas sampai ke wilayah negara lain. 4
F. Gunarwan Suratmo, Analisis Mengenai Dampak Lingkungan, Gajah Mada University Press, Yogyakarta, 1995, hlm.101
Atas dasar pengertian diatas, pencemaran udara lintas batas adalah : Transboundary haze pollution” means haze pollution whose physical origin is situated wholly or in part within the area under the national jurisdiction of one Member State and which is transported into the area under the jurisdiction of another Member State.5 Dengan demikian disimpulkan bahwa yang dimaksud pencemaran lintas batas tersebut adalah pencemaran udara yang berasal baik seluruh atau sebagian dari suatu negara yang menimbulkan dampak dalam suatu wilayah yang berada dibawah jurisdiksi negara lain. B.
Dampak dari transboundary haze pollution :
1. Dampak terhadap sosial, budaya, dan ekonomi a. Hilangnya sejumlah mata pencaharian masyarakat di dan sekitar hutan : asap yang ditimbulkan dari kebakaran tersebut mengganggu aktifitas masyarakat. b. Terganggunya
aktifitas
sehari-hari
:
gangguan
asap
akan
mengurangi intensitas berada diluar ruangan, memaksa orang menggunakan masker yang dapat mengganggu aktifitas, kantorkantor dan sekolah yang dihentikan atau libur karena tebalnya asap. c. Terganggunya kesehatan : secara umum asap akibat kebakaran hutan telah meningkatkan kasus infeksi saluran pernapasan atas, pneumonia dan sakit mata. d. Produktifitas menurun 2. Dampak terhadap ekologis dan kerusakan lingkungan a. Hilangnya sejumlah species : kebakaran hutan menghancurkan berbagai habitat satwa serta pohon-pohon dalam hutan. b. Ancaman erosi : Hilangnya margasatwa menyebabkan lahan terbuka sehingga mudah terjadi erosi dan tidak dapat lagi menahan banjir.
5
ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution, 2002
c. Menurunnya devisa negara : turunnya produktifitas secara otomatis mempengaruhi
perekonomian
mikro
yang
pada
akhirnya
haze
pollution
mempengaruhi perekonomian negara. d. Pemanasan
global
:
transbounday
juga
menyebabkan terjadinya perubahan komposisi gas rumah kaca di atmosfier, yaitu meningkatnya konsentrasi gas rumah kaca secara global yang berakibat pada peningkatan suhu rata-rata permukaan bumi, yang kemudian dikenal dengan pemanasan global. Pemanasan global ini pada akhirnya membawa dampak terjadinya perubahan iklim yang mempengaruhi kehidupan di bumi. Pemanasan global sangat erat kaitannya dengan iklim yang menjadi panas secara perlahan tapi pasti dalam jangka waktu yang cukup panjang yang akan mengubah dunia menjadi daerah yang terlalu panas untuk didiami. Dalam kaitan tersebut, terkaitlah peran dari suatu fenomena alam yang disebut dengan efek rumah kaca. Perubahan komposisi gas rumah kaca di atmosfer lebih banyak disebabkan oleh aktifitas manusia seperti pembakaran hutan secara luas sehingga meningkatkan konsentrasi gas rumah kaca secara global yang berakibat pada peningkatan suhu rata-rata permukaan bumi atau pemanasan global. Lapisan ozon merupakan tameng yang melindungi bumi dari radiasai sinar ultraviolet yang merusak. Penipisan lapisan ozon disebabkan oleh penggunaan bahan-bahan kimia sebagai perusak lapisan ozon dan gas karbondioksida yang dapat berasal dari hasil proses pembakaran seperti kebakaran hutan. Dengan demikian kebakaran hutan yang secara luas menyebabkan pemanasan global dan meningkatnya suhu bumi merupakan ancaman yang sangat serius bagi keselamatan lingkungan hidup dan kehidupan manusia. Salah satu dampak dari pemanasan global ini adalah penipisan lapisan ozon. Dimana lapisan ozon ini memiliki ultra violet yang dipancarkan oleh
matahari. Rusaknya lapisan ozon ini mengakibatkan kerusakankerusakan bagi kehidupan di bumi. 3. Dampak terhadap perhubungan dan pariwisata : asap tebal juga mengganggu transportasi khsusunya udara. Pada saat kebakaran hutan yang cukup besar banyak kasus penerbangan terpaksa ditunda atau dibatalkan. Sering terdengar sebuah pesawat tidak bisa turun di suatu tempat karena tebalnya asap. Sudah tentu hal ini akan mengganggu bisnis pariwisata karena keengganan orang untuk beradap di tempat yang dipenuhi asap. Sementara pada transportasi darat dan lau terjadp beberapa kasus tabrakan atau kecelakaan yang menyebabkan hilangnya nyawa dan harta benda. Kebakaran hutan yang mengakibatkan pencemaan udara disinyalir juga memberikan tiga ancaman strategis, kompleks dan melintasi batasbatas teritorial negara berupa penipisan lapisan ozon, berkurangnya oksidasi atmosfer serta pemanasan global. Ketiganya mempunyai daya untuk mengubah dan mengganggu peran keseimbangan atmosfer yang penting dalam sistem ekologi global.6 C.
Metode Pembakaran Lahan yang benar Teknik pembakaran merupakan salah satu factor penting dalam
menentukan keberhasilan pembakaran. Bahan bakar harus terbakar dengan mencegah pembakaran supaya tidak melebar ke areal non target yang dapat menjadi masalah baru. Berdasarkan buku “Pengendalian Kebakaran Hutan Tradisiaonal” yang diterbitkan oleh Sout Sumatra Forest Fire Management Project tahun 2006, ada beberapa metode dalam melakukan pembakaran lahan yang benar, yakni :
a. Metode Melingkar(ring Method). 6
Suparto Wijoyo, Hukum Lingkungan : Mengenal Instrumen Hukum Pengendalian Pencemaran Udara di Indonesia, Surabaya, Airlangga University Press, 2004, hlm.3
Dengan cara ini api benar-benar dapat dikendalikan dan api berakhir di tengah. Metode pembakaran ini memerlukan beberapa orang pembakar, biasanya 1 ha lahan yang akan dibakar memerlukan sekitar 3 orang pembakar. Diperlukan juga beberapa orang lain yang menjaga di belakang sekat bakar utama (paling jauh dari asal angin) supaya tidak terjadi api loncatan. Pembakaran dapat mengikuit arah jarum jam atau sebaliknya, tergantung dari arah dan kecepatan angin. Setiap pembakar bergerak menuju pembakar lain setelah bahan bakar yang berada didepannya terbakar dan bertemu pembakaran oleh pembakar lain. b. Metode lain yang agak aman, tetapi diperlukan kondisi cuaca yang stabil, adalah metode bakar terbalik (back fire method):
Dengan cara ini pembakaran dapat dimulai dari sekat bakar utama dan melawan arah mata angin, kemudian api akan ditunggu di sekat bakar seberang. Metode ini memrluka beberapa orang pembakar dan beberapa orang lain yang menjaga di belakang sekat bakar utama supaya tidak terjadi api loncatan. Para pembakar bergerak menuju sekat bakar seberang, melalui sekat bakar kiri dan kanan, setelah bahan bakar yang berada di depan terbakar. Pemerintah melalui Departemen Pertanian Direktorat Jenderal Perkebunan telah mengeluarkan Buku Pedoman Pembukaan Lahan Tanpa Bakar (PLTB) dan melakukan sosialisasi tentang pelaksanaan PLTB dimaksud, sehingga diharapkan masyarakat pelaku usaha perkebunan menyadari dan mau melaksanakan pembukaan lahan tanpa bakar untuk menghindarkan terjadinya kebakaran lahan dan kebun yang dapat menimbulkan asap lintas batas.
Tujuan pengelolaan lahan tanpa baker : Kegiatan Pengelolaan Lahan Tanpa Bakar (PLTB) bertujuan untuk : a. Meningkatkan pengetahuan dan keterampilan petani dalam menyiapkan lahan usahatani dengan metode tanpa bakar b. Meningkatkan kesadaran petani untuk tidak melakukan pembakaran lahan. c. Memfasilitasi petani dalam melakukan pengelolaan lahan tanpa dibakar dengan berbagai kegiatan dan teknologi. d. Mencegah terjadinya kebakaran lahan dan hutan. 2.
TANGGUNG JAWAB NEGARA Timbulnya tanggung jawab negara atas lingkungan didasarkan pada
adanya tindakan-tindakan atau kegiatan-kegiatan yang dilakukan yang berada di wilayah suatu negara atau di bawah pengawasan negara tersebut yang membawa akibat yang merugikan terhadap lingkungan tanpa mengenal batas negara. Dalam hukum internasional, tanggungjawab Negara dalam hal hukum lingkungan internasional khususnya masalah transbondary haze pollution, diatur dalam beberapa peraturan internasional, seperti Deklarasi Stockholm 1972, Deklarasi Rio 1992, Biodiversity Convention, dan Climate Change Convention, serta dilengkapi dengan prinsip-prinsip hukum lingkungan internasional yang telah disebutkan diatas. Dalam Draft Articles on State Responsibility yang diadopsi oleh Komisi Hukum Internasional (ILC)7, disebutkan dalam pasal 1 bahwa ”Every internationally wrongful act of a State entails the international responsibility of that State”. Jadi setiap tindakan atau kelalaian yang dilarang oleh hukum internasional membawakan pertanggungjawaban internasional bagi negara itu. ILC Draft tersebut tidak mengikat sebagai suatu instrumen hukum Internasional karena belum ditetapkan sebagai sebuah produk hukum. Namun demikian, kekuatan mengikat ILC Draft tidak dilihat dari bentuknya sebagai suatu
7
Draft Articles Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, International Law Commission, 2001
instrumen, melainkan dari isinya. ILC Draft dapat digunakan sebagai sumber tambahan dan mengikat sebagai hukum kebiasaan Internasional.8 Secara lengkap, bentuk-bentuk pertanggungjawaban Negara diatur dalam pasal-pasal draf ILC. Ganti rugi atau reparation diatur dalam pasal 31. Bentukbentuk ganti rugi dapat berupa : a.
Restitution (pasal 35) : kewajiban mengembalikan keadaan yang dirugikan seperti semula.
b.
Compensation (pasal 36) : kewajiban ganti rugi berupa materi atau uang
c.
Satisfaction (pasal 37) : penyesalan, permintaan maaf resmi. Dalam kasus transboundary haze pollution ini, negara yang dirugikan
dapat saja menggugat Pemerintah Indonesia karena menurut sejumlah konvensi internasional yang juga telah diratifikasi oleh Indonesia, seperti Biodiversity Convention
dan Climate Change Convention dan ASEAN Agreement on the
Conservation of Nature and Natural Resources 1985, di mana Indonesia telah meratifikasinya, yang memuat ketentuan bahwa negara boleh saja mengeksploitasi sumber daya alam mereka, tetapi berkewajiban untuk memastikan bahwa aktivitas tersebut
tidak
responsibility).
menimbulkan Ketentuan
ini
kerusakan
di
bahkan
telah
wilayah menjadi
negara hukum
lain
(state
kebiasaan
internasional (international customary law) dan mengikat semua negara beradab, bahkan telah diterapkan sejak tahun 1941 dalam kasus Trail Smelter (AS vs Kanada). Di samping itu, ketentuan di atas juga telah diadopsi dalam UndangUndang (UU) Nomor 32 tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Oleh karena itu, tidak ada alasan hukum yang bisa membebaskan Indonesia daritanggung jawab jika negara yang dirugikan menggugat Indonesia. Tanggungjawab Indonesia diperkuat lagi oleh hukum nasional Indonesia sendiri karenaUU No 4/1999 tentang Kehutanan dan Peraturan
8
Martin Dixon, Textbook on International Law, Third Edition, Blackstone Press Limited 1996, hal 219.
Pemerintah (PP) No 4/2001tentang Kebakaran Hutan serta PP No 45/2004 tentang Perlindungan Hutanmelarang dengan tegas pembakaran hutan.9 Menurut Danny (2001), penyebab utama terjadinya kebakaran hutan di Kalimantan Timur adalah karena aktivitas manusia dan hanya sebagian kecil yang disebabkan oleh kejadian alam. Proses kebakaran alami menurut Soeriaatmadja (1997), bisa terjadi karena sambaran petir, benturan longsuran batu, singkapan batu bara, dan tumpukan srasahan. Namun menurut Saharjo dan Husaeni (1998), kebakaran karena proses alam tersebut sangat kecil dan untuk kasus Kalimatan kurang dari 1 %. Kebakaran hutan besar terpicu pula oleh munculnya fenomena iklim ElNino seperti kebakaran yang terjadi pada tahun 1987, 1991, 1994 dan 1997 (Kantor Menteri Negara Lingkungan Hidup dan UNDP, 1998). Perkembangan kebakaran tersebut juga memperlihatkan terjadinya perluasan penyebaran lokasi kebakaran yang tidak hanya di Kalimantan Timur, tetapi hampir di seluruh propinsi, serta tidak hanya terjadi di kawasan hutan tetapi juga di lahan non hutan. Penyebab kebakaran hutan sampai saat ini masih menjadi topik perdebatan, apakah karena alami atau karena kegiatan manusia. Namun berdasarkan beberapa hasil penelitian menunjukkan bahwa penyebab utama kebakaran hutan adalah faktor manusia yang berawal dari kegiatan atau permasalahan sebagai berikut: Sistem perladangan tradisional dari penduduk setempat yang berpindahpindah. Pembukaan hutan oleh para pemegang Hak Pengusahaan Hutan (HPH) untuk insdustri kayu maupun perkebunan kelapa sawit. Penyebab struktural, yaitu kombinasi antara kemiskinan, kebijakan pembangunan dan tata pemerintahan, sehingga menimbulkan konflik antar hukum adat dan hukum positif negara.10 9
Laode Syarif, Menggantang Asap Indonesia, Opini Kompas, 15 Agustus 2005 dishut.jabarprov.go.id/data/arsip/kebakaran%20hutan.doc
10
Untuk membuktikan apakah Indonesia dapat dimintai ganti rugi, harus dilihat bentuk dari kerugian yang diakibatkan oleh suatu Negara yang bisa berupa tindakan aktif (an act) atau tidak adanya tindakan (omission). Tindakan aktif berarti tindakan yang dilakukan secara sengaja oleh aparat Negara yang kemudia menjadi tanggung jawab Negara. Sementara tindakan omission adalah aparat Negara tidak melakukan tindakan apapun namun karena ketiadaan tindakan mengakibatkan kerugian bagi Negara lain. Negara yang tercemar oleh polusi yang disebabkan oleh asap tentunya dapat meminta pertanggungjawaban Indonesia. Mereka harus membuktikan bahwa pencemaran asap ke wilayah mereka merupakan kegagalan dari para pejabat Indonesia dalam menangani masalah asap. Ini bisa saja kandas karena yang terjadi adalah para pejabat Indonesia bukannya membiarkan (omission) terjadi pencemaran asap, melainkan karena ketidakmampuan aparat di Indonesia untuk menangani secara tuntas. Ketidakmampuan bukanlah tindakan membiarkan. Ketidakmampuan adalah sudah dilakukan tindakan tetapi tidak memadai. Sejak kebakaran hutan yang cukup besar yang terjadi pada tahun 1982 yang kemudian diikuti rentetan kebakaran hutan beberapa tahun berikutnya, sebenarnya telah dilaksanakan beberapa langkah, baik bersifat antisipatif (pencegahan) maupun penanggulangannya oleh Indonesia. Upaya yang telah dilakukan untuk mencegah kebakaran hutan dilakukan antara lain (Soemarsono, 1997): (a)
Memantapkan kelembagaan dengan membentuk dengan membentuk Sub Direktorat Kebakaran Hutan dan Lembaga non struktural berupa Pusdalkarhutnas, Pusdalkarhutda dan Satlak serta Brigade-brigade pemadam kebakaran hutan di masing-masing HPH dan HTI;
(b)
Melengkapi perangkat lunak berupa pedoman dan petunjuk teknis pencegahan dan penanggulangan kebakaran hutan;
(c)
Melengkapi perangkat keras berupa peralatan pencegah dan pemadam kebakaran hutan;
(d)
Melakukan pelatihan pengendalian kebakaran hutan bagi aparat pemerintah, tenaga BUMN dan perusahaan kehutanan serta masyarakat sekitar hutan;
(e)
Kampanye dan penyuluhan melalui berbagai Apel Siaga pengendalian kebakaran hutan;
(f)
Pemberian pembekalan kepada pengusaha (HPH, HTI, perkebunan dan Transmigrasi), Kanwil Dephut, dan jajaran Pemda oleh Menteri Kehutanan dan Menteri Negara Lingkungan Hidup;
(g)
Dalam setiap persetujuan pelepasan kawasan hutan bagi pembangunan non kehutanan, selalu disyaratkan pembukaan hutan tanpa bakar. Disamping
melakukan
pencegahan,
pemerintah
juga
nelakukan
penanggulangan melalui berbagai kegiatan antara lain (Soemarsono, 1997): (a)
Memberdayakan posko-posko kebakaran hutan di semua tingkat, serta melakukan pembinaan mengenai hal-hal yang harus dilakukan selama siaga I dan II.
(b)
Mobilitas semua sumberdaya (manusia, peralatan & dana) di semua tingkatan, baik di jajaran Departemen Kehutanan maupun instansi lainnya, maupun perusahaan-perusahaan.
(c)
Meningkatkan koordinasi dengan instansi terkait di tingkat pusat melalui PUSDALKARHUTNAS
dan
di
tingkat
daerah
melalui
PUSDALKARHUTDA Tk I dan SATLAK kebakaran hutan dan lahan. (d)
Meminta bantuan luar negeri untuk memadamkan kebakaran antara lain: pasukan BOMBA dari Malaysia untuk kebakaran di Riau, Jambi, Sumsel dan Kalbar; Bantuan pesawat AT 130 dari Australia dan Herkulis dari USA untuk kebakaran di Lampung; Bantuan masker, obat-obatan dan sebagainya dari negara-negara Asean, Korea Selatan, Cina dan lain-lain. Menurut hukum internasional, liability timbul dalam hal negara yang
bersangkutan merugikan Negara lain, dan dibatasi hanya terhadap perbuatan yang melanggar hukum internasional. Bila dilihat, sebenarnya Indonesia telah
melakukan segala upaya yang mampu dilakukan untuk mencegah dan menanggulangi polusi asap akibat kebakaran hutan. Hal ini jelas bukan merupakan tindakan aktif negara dan juga tidak dapat dikategorikan sebagai tindakan membiarkan, mengingat upaya-upaya telah dilakukan. Namun, Presiden SBY telah meminta maaf kepada Malaysia dan Singapura sebagai bentuk tanggung jawab, meskipun hanya sebagai tanggung jawab moral. 3.
AATHP DAN PENGARUHNYA TERHADAP KEPENTINGAN DAN KEBIJAKAN NASIONAL INDONESIA A.
Latar Belakang Pembuatan AATHP Kebakaran hutan dan lahan di Indonesia terjadi hampir setiap tahun dan
seringkali mengakibatkan asap lintas batas yang merugikan negara tetangga terdekat di lingkungan ASEAN seperti Singapura, Malaysia dan Brunei Darussalam. Oleh karena itu, maka Indonesia beserta negara ASEAN lainnya sepakat untuk mengatasi kebakaran dan dampak asapnya tersebut melalui penandatanganan ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP) pada tanggal 10 Juni 2002. Salah satu alasan perlunya mengatasi kebakaran hutan dan lahan beserta dampak asapnya tersebut secara bersama-sama adalah masalah lemahnya kelembagaan, AATHP telah berlaku pada tanggal 25 November 2003 sejak 6 (enam) negara anggota ASEAN meratifikasinya. Tujuan dari konvensi ini adalah merumuskan implikasi kelembagaan atas ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP). Dengan diketahuinya bentuk-bentuk implikasi kelembagaan dari pemberlakuan AATHP khususnya
yang
dapat
mendorong
perbaikan
persoalan
kelembagaan
penanggulangan bencana kebakaran hutan dan lahan di Indonesia maka diharapkan Indonesia dapat lebih mampu mengatasi kebakaran hutan dan lahan berserta dampak asapnya. Untuk mengetahui hal ini, maka selain dilakukan kajian terhadap isi AATHP, juga diperlukan kesamaan pendapat dari para stakeholder yang terkait dengan pemberlakuan AATHP. Hasil studi menyimpulkan bahwa terdapat 7 (tujuh) bentuk implikasi kelembagaan atas AATHP sebagai berikut : (1) AATHP berimplikasi terhadap peningkatan kapasitas sumberdaya manusia dan peralatan dalam penanggulangan
bencana kebakaran hutan dan lahan di Indonesia melalui mekanisme perbantuan dan kerjasama teknis, (2) AATHP berimplikasi terhadap perbaikan pengelolaaan informasi dan data kebakaran hutan dan lahan yang lebih efektif di Indonesia melalui mekanisme pemantauan, pelaporan dan komunikasi dengan ASEAN Centre, (3) AATHP berimplikasi terhadap kejelasan tugas dan fungsi institusi dalam penanggulangan bencana kebakaran hutan dan lahan di Indonesia melalui penunjukan dan pembentukan NFP (National Focal Point), NMC (National Monitoring Centre) and CA (Competent Authorities), (4) AATHP berimplikasi dalam memacu pembuatan SOP Penanggulangan Bencana Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia, (5) AATHP berimplikasi terhadap pembangunan ASEAN Centre yang dapat memfasilitasi kerjasama dan koordinasi antar para Pihak dalam upaya penanggulangan bencana kebakaran hutan dan lahan di Indonesia, (6) AATHP berimplikasi terhadap peningkatan pengembangan penerapan Pembukaan Lahan Tanpa Bakar (PLTB) di Indonesia melalui adanya penjaminan bahwa langkah legislatif, administratif dan langkah relevan lainnya akan diambil untuk mencegah pembukaan lahan dengan membakar serta adanya kerjasama teknis antar para Pihak untuk lebih mempromosikan PLTB, dan (7) AATHP berimplikasi dalam memacu alokasi dana yang lebih memadai dalam penanggulangan bencana kebakaran hutan dan lahan di Indonesia11. B.
Alasan Indonesia belum meratifikasi AATHP Negara-negara ASEAN kesulitan untuk membantu Indoensia mengatasi
kebakaran hutan karena Indonesia sendiri belum meratifikasi kesepakatan tersebut. Menurut beberapa pihak, ratifikasi ini terhambat oleh faktor politik karena parlemen Indonesia yang punya mewenang melakukan ratifikasi tersebut, ternyata minta soal perjanjian kabut asap ini dikaitkan dengan masalah lingkungan yang lain, yaitu agar undang undang itu juga dikaitkan dengan ilegal logging dan pengiriman limbah beracun. Jadi sebenarnya kesepakatan ini dipandang sebagai adu strategi politik regional hingga DPR minta agar pemerintah untuk membicarakan isu isu lain dengan memanfaatkan traktar tersebut. Selain itu, melalui upaya penanggulangan dengan merupakan perwujudan solidaritas ASEAN, Indonesia akan didesak secara perlahan untuk bersikap lebih 11
Titi Novitha Harahap, Central Library Institute Technology Bandung
tegas dalam penegakan hukumnya, bila meratifikasi AATHP tersebut. Memang dalam perjanjian itu tidak secara tegas dijelaskan hukuman apa yang bakal dijatuhkan kepada Indonesia jika hutannya terus terbakar dan melakukan ekspor asap. Tetapi dengan perjanjian tersebut, selain Indonesia mendapat bantuan teknis, negara ini juga bakal mendapatkan tekanan politis dari negara negara tetangga untuk lebih serius terhadap masalah kebakaran hutan tersebut. Indonesia
sedang
menyelesaikan
proses
ratifikasi
tersebut
yang
memerlukan tahapan prosedur cukup panjang sesuai ketentuan UU No.24 tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional pasal 10 yang menyebut bahwa pengesahan perjanjian internasional dilakukan dengan undang-undang apabila berkenaan antara lain dengan bidang lingkungan hidup. C.
Pengaruh Ratifikasi AATHP Bagi Kepentingan dan Kebijakan Indonesia AATHP terdiri dari 32 pasal dan sebuah lampiran. Berikut akan dibahas
bagian-bagian terpenting dari kesepakatan tersebut yang memiliki pengaruh terhadap Indonesia. 1. Pasal 2 : Tujuan Tujuan dari kesepakatan ini adalah untuk mencegah dan memonitor transboundary haze pollution yang diakibatkan oleh kebakaran hutan yang sebaiknya dilakukan dengan upaya-upaya nasional dan dengan kerjasama regional dan internasional. 2. Pasal 3 : Prinsip a. Prinsip tanggung jawab negara b. Prinsip pencegahan c. Prinsip precautionary d. Prinsip pembangunan yang aman e. Prinsip kerjasama dengan semua pihak termasuk masyarakat lokal, NGO, petani dan perusahaan swasta. 3. Pasal 4 : Kewajiban Umum a. Bekerjasama dalam upaya pencegahan polusi udara lintas batas akibat kebakaran hutan termasuk didalamnya pengembangan upaya
monitor, adanya sistem peringatan dini, pertukaran informasi dan teknologi dan saling memberi bantuan, b. Ketika terjadi transboundary haze pollution dari suatu negara, segera merespon dan menginformasikan negara atau negara-negara yang terkena atau akan terkena polusi udara tersebut untuk meminimalisir akibatnya. c. Melakukan upaya legislatif dan administratif untuk melaksanakan kewajiban dalam kesepakan ini. 4. Pasal 5 : adanya ASEAN center yang dibuat untuk memfasilitasi kerjasama dan koordinasi antar pihak dalam mengelola dampak polusi asap. Ketika suatu negara menyatakan keadaan darurat, dapat meminta bantuan kepada ASEAN center 5. Pasal 16 : Kerjasama secara teknis dan penelitian termasuk pertukaran informasi, para ahli, teknologi dan alat. Memberikan pelatihan, pendidikan dan kampanye pengembangan kesadaran tentang dampak polusi udara terhadap kesehatan dan lingkungan. 6. Pasal 27 : Penyelesaian sengket yang dilakukan dengan konsultasi dan negosiasi. Sebenarnya dalam hukum internasional terdapat banyak model penyelesaian sengketa internasional yang telah dikenal baik secara teori maupun praktek.12Hukum internasional selalu menganggap tujuan fundamentalnya adalah pemeliharaan perdamaian.13 Keharusan untuk menyelesaikan sengketa secara damai tercantum dalam Pasal 1 Konvensi mengenai Penyelesaian Sengketa-sengketa Secara Damai yang kemudian dikukuhkan oleh pasal 2(3) Piagam PBB.14 Berbagai aturan hukum internasional dapat dikemukakan prinsip-prinsip mengenai penyelesaian sengketa internasional seperti prinsip itikad baik, prinsip larangan penggunaan kekerasan dalam penyelesaian sengketa, prinsip kebebasan memilih cara-cara penyelesaian sengketa, prinsip kesepakatan para pihak, dan prinsip-prinsip hukum internasional tentang kedaulatan kemerdekaan 12
Andreas Pramudianto, Penyelesaian Sengketa dalam Hukum Lingkungan Internasional, 2009 Malcom Shaw, International Law, Sixth Editon, Cambridge University Press, 2008, hlm.1010 14 Boer Mauna, Hukum Internasional, Pengertian Peranan dan Fungsi dalam Era Dinamika Global, Bandung, Alumni 2001, hlm.186 13
dan integritas wilayah Negara-negara.15 Jadi dalam hukum internasional pada umunya, dan kasus kebakaran hutan ini pada khususnya, penyelesaian sengketa terbaik adalah dengan jalur diplomatic secara langsung dan menghindari penggunaan acaman kekerasan.16 Bila dilihat isi beberapa pasal terpenting dalam AATHP di atas, dapat dilihat bahwa dengan meratifikasi AATHP tersebut, Indonesia akan mendapatkan banyak keuntungan. 1. Indonesia dapat memanfaatkan SDM dan dana yang disediakan dalam kesepakatan ini. Transboundary haze pollution dianggap sebagai masalah bersama
oleh
para
anggota
ASEAN.
Bagi
Indonesia
tentunya
menguntungkan mengingat keterbatasan dan ketidakmampuan untuk menyelesaikan sendiri. 2. Dari perspektif tanggung jawab negara, Indonesia akan terhindar dari potensi dimintai ganti rugi oleh negara tetangga. Hal ini karena masalah asap merupakan masalah seluruh anggota ASEAN. Segala potensi yang ada di negara anggota ASEAN, termasuk dana yang dialokasi dapat dimanfaatkan untuk menangani masalah asap. 3. Melihat kondisi asap yang berasal dari Indonesia maka ratifiaksi akan menguntungkan karena negara ASEAN yang dari tahun ke tahun mengalami masalah asap adalah Indonesia. Bila tidak terkena dampak baru akan rugi karena dana dan berbagai sumber tidak bermanfaat bagi kepentingan nasional namun karena adanya solidaritas ASEAN saja. 4. Indonesia akan ada anggaran yang terkumpul dari berbagai sumber yang dapat digunakan untuk mengatasi kebakaran hutan. Tanpa meratifikasipun kita juga akan mengeluarkan dana untuk memadamkan kebakaran, namun dengan meratifikasi maka dana yang bisa digunakan akan menjadi lebih besar. Dengan AATHP, penanggulangan kebakaran tersebut dapat dilaksanakan secara bersama-sama dengan negara ASEAN lainnya 17. 15
Huala Adolf, Hukum Penyelesaian Sengketa Internasional, Jakarta, Sinar Grafika, 2004, hlm.15-18 16 Peret Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, Routledge, 1997, hlm.275 17
Www. Google.go.id Article Indonesia-AATHP.
Indonesia diuntungkan juga karena akan menjadi tuan rumah bagi adanya pertemuan ASEAN tentang perjanjian tersebut serta menjadi pusat kegiatan untuk penanggulangan polusi asap di ASEAN. Sudah sepatutnya, tindakan pertama pemerintah Indonesia adalah meratifikasi perjanjian tersebut, karena Indonesia sangat memerlukan bantuan dan kerjasama negara negara ASEAN memadamkan kebakaran hutan. Dari awal sampai akhir penanggulangan kebakaran hutan, Indonesia memerlukan sumber daya dan dana yang besar yang tidak bisa dia tanggung sendiri. Masalah illegal logging dan
isu lingkungan lainnya, sebaiknya dibicarakan nanti setelah
Indonesia meratifikasi perjanjian tersebut.
BAB III PENUTUP A.
KESIMPULAN Dalam hukum internasional, pertanggungjawaban negara timbul dalam hal
negara yang bersangkutan merugikan Negara lain, dan dibatasi hanya terhadap perbuatan yang melanggar hukum internasional. Bila dilihat, sebenarnya
Indonesia telah melakukan segala upaya yang mampu dilakukan untuk mencegah dan menanggulangi polusi asap akibat kebakaran hutan. Hal ini jelas bukan merupakan tindakan aktif negara dan juga tidak dapat dikategorikan sebagai tindakan membiarkan, mengingat upaya-upaya telah dilakukan. Selain itu, Presiden
SBY telah meminta maaf kepada Malaysia dan Singapura sebagai
bentuk tanggung jawab, meskipun hanya sebagai tanggung jawab moral. Upaya pemerintah Indonesia sekarang menanggulangi kebakaran hutan sudah membaik namun keterbatasan dana dan personil serta luasnya skala kebakaran, menyebabkan Indonesia sekali lagi tidak berdaya. Indonesia memerlukan bantuan, tidak hanya menanggulangi kebakaran hutan dengan pengerahan personil dari ASEAN, tetapi juga pencegahan, yakni dengan membuat aturan hukum yang efektif menghukum pembakar hutan. Dan sebagian dari masalah ini bisa ditanggulangi hanya apabila Indonesia meratifikasi ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution ini. Bila dilihat, sebenarnya ratifikasi kesepakatan tersebut lebih banyak keuntungannya daripada kerugiannya terhadap kepentingan dan kebijakan nasional Indonesia. Contohnya Indonesia dapat memanfaatkan bantuan teknis serta dana yang ada dalam menanggulangi kebakaran hutan (Pasal 20 AATHP). Dan juga, Indonesia tidak lagi dapat dituntut karena telah menjadi tanggung jawab bersama negara ASEAN, meskipun munculnya polusi asap berasal dari Indonesia. (Pasal 4 dan Pasal 5 AATHP).
B.
SARAN Bagi Indonesia :
1.
Pemerintah sejak dini harus memberikan penyuluhan kepada masyarakat betapa pentingnya memelihara keberadaan hutan baik manfaat ekonominya maupun konservasi. Juga harus ditekankan secara terus menerus bahwa daerah-daerah yang berdampingan dengan kawasan hutan pada musim kemarau sangat sensitif dan rawan kebakaran, sehingga pembakaran
semestinya tidak diperbolehkan sama sekali walaupun diperuntukan bagi penyiapan lahan pertanian dan lainnya. 2.
Upaya-upaya mengatasi teror asap tidak hanya bersifat reaksioner apabila terjadi kebakaran hutan dan lahan. Tetapi seharusnya juga ditekankan pada upaya-upaya preventif seperti misalnya menyiapkan kantong-kantong air pada kawasan rawan kebakaran sebelum terjadinya kebakaran hutan dan lahan.
3.
Penegakan hukum tanpa pandang bulu bagi pembakar hutan dan lahan. Dengan kata lain perlu diberikan contoh hukuman yang jelas bagi pelaku pembakaran baik bagi perorangan maupun perusahaan. Misalnya dengan memberikan sanksi denda administratif yang tinggi, pencabutan ijin operasi, dan sebagainya yang diharapkan dengan demikian akan membuat efek jera pelaku pembakaran hutan dan lahan.
4.
Pemerintah juga harus mengeluarkan kebijakan tentang tanggungjawab perusahaan terhadap konsesi yang dimiliknya jika terjadi kebakaran. Perusahaan harus bertanggung jawab dan diberi sanksi jika terjadi kebakaran hutan dan lahan dalam cakupwan wilayah konsesinya. Perusahaan tidak hanya berhak mengambil keuntungan dari konsesi yang dikelolanya tetapi juga harus bertanggung jawab dan wajib menjaga agar konsesinya bebas dari aktivitas kebakaran hutan dan lahan. Jika ada, perusahaan harus menanggung dampak yang ditimbulkan, sehingga sudah perusahaan dimaksud seharusnya menyediakan dana on call untuk mencegah dan menanggulangi terjadinya kebakaran hutan dan lahan di konsesinya.
5.
Pemerintah harus mengeluarkan larangan pembakaran lahan pada kawasan tertentu misalnya pada kawasan bergambut. Kebakaran hutan dan lahan pada kawasan bergambut sulit dipadamkan. Pengalaman menunjukkan bahwa meskipun pada lapisan permukaan sudah tidak titik api, tetapi pada kawasan bergambut lapisan di bawahnya masih terbakar. Dari kebakaran hutan dan lahan pada kawasan bergambut inilah teror asap yang cukup besar dihasilkan.
6.
Menjalin kerjasama dengan negara tetangga dalam menanggulangi teror asap. Karena sesungguhnya teror asap yang muncul akibat kebakaran hutan dan lahan tidak hanya menjadi tanggung jawab pemerintah Indonesia saja.
Sudah sepantasnya negara tetangga juga ikut memanggulangi teror asap karena sebagian kebakaran hutan dan lahan mengingat kebakaran hutan dan lahan di Indonesia juga dilakukan oleh sekelompok perusahaan asing dari negeri tetangga seperti Malaysia. Dalam kondisi normal hutan Indonesia sebagai paru-paru dunia telah memproduksi oksigen yang secara bebas juga dinikmati oleh negara tetangga, sehingga semestinya negara tetangga tidak serta merta mengkambinghitamkan pemerintah Indonesia tetapi juga harus ikut memberikan solusi atas musibah kebakaran hutan dan lahan itu.
Bagi Malaysia dan Singapura serta Negara ASEAN lainnya : 1.
Membentuk komisi pencari fakta untuk menghitung kerugian jika mekanisme penyelesaian arbitase yang dipilih sebagai alternatif penyelesaian sengketa kelak, juga untuk mencari fakta-fakta di lapangan yang dapat mendukung solusi bagi bencana kabut asap.
2.
Membuat nota kesepakatan dengan Indonesia dalam penyelesaian masalah ini mengingat bencana kabut asap dapat digolongkan sebagai bencana internasional sehingga diharapkan bantuan dari negara-negara maju dapat mengatasi masalah ini.
3.
Mengintensifkan bantuan internasional untuk bias menanggulangi bencana kabut asap ini meningat Indonesia sendiri dalam hal ini tidak mampu menangani dengan cepat dan tanggap. Jadi yang diharapkan adalah prinsip kerjasama internasional. DAFTAR PUSTAKA
LITERATUR Adji samekto, “Negara Dalam Dimensi Hukum Internasional”, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2009 Boer Mauna, Hukum Internasional, Pengertian Peranan dan Fungsi dalam Era Dinamika Global, Bandung, Alumni 2001, hlm.186
F. Gunarwan Suratmo, Analisis Mengenai Dampak Lingkungan, Gajah Mada University Press, Yogyakarta, 1995 Huala Adolf, Hukum Penyelesaian Sengketa Internasional, Jakarta, Sinar Grafika, 2004, hlm.15-18 J.G, Starke, Pengantar Hukum Internasional, Jakarta : Sinar Grafika Offset, Edisi kesepuluh 1999 Malcom Shaw, International Law, Sixth Editon, Cambridge University Press, 2008, hlm.1010 Martin Dixon, Textbook on International Law, Third Edition, Blackstone Press Limited, 1996 Peret Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, Routledge, 1997 Sucipto, Sistem Tanggung Jawab Dalam Pencemaran Udara, Malang, 1985 Suparto Wijoyo, Hukum Lingkungan : Mengenal Instrumen Hukum Pengendalian Pencemaran Udara di Indonesia, Surabaya, Airlangga University Press, 2004 PERJANJIAN INTERNASIONAL ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution, 2002 Draft Articles Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, International Law Commission, 2001 Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia (TAC) 1976 ARTIKEL Andreas Pramudianto, Penyelesaian Sengketa dalam Hukum Lingkungan Internasional, 2009 Laode Syarif, Menggantang Asap Indonesia, Opini Kompas, 15 Agustus 2005
