Hacienda Publica

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Apuntes completos Temas 1-10 2015.pdf

Hacienda Pública (UNED)

Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros ([email protected])

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TEMA 1: EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA 1. INTRODUCCIÓN Podemos considerar la definición de Hacienda Pública desde dos perspectivas distintas. De un lado, es posible partir del concepto tradicional de ciencia económica, como el estudio de la satisfacción de las necesidades humanas a partir de recursos escasos y de uso alternativo y entender, entonces, que la Hacienda Pública estudia un subconjunto de esas necesidades, las llamadas necesidades colectivas, que, por su propia naturaleza, exigen la intervención del grupo político. Desde este enfoque, la disciplina objeto de análisis, se refiere a un conjunto de actividades, cuyo elemento común es que se realizan fuera del mercado, tanto en la forma con que se manifiestan las preferencias de los sujetos, pues no se hace a través de la demanda de bienes y servicios sino a través del proceso político, como en el modo como se financia la producción de los mismos, que no se realiza a través del desembolso voluntario de un precio sino mediante el pago coactivo de los impuestos. Este modo de definir la Hacienda Pública tiene algunos inconvenientes importantes: a) En primer lugar, si sólo consideramos como necesidad colectiva aquella que se satisface por procedimientos ajenos al mercado, estamos optando por una visión concreta de las funciones del sector público, propias del enfoque liberal de la acción del Estado. b) En segundo término, si definimos como necesidad colectiva, toda aquella que el grupo político decide como tal, con independencia de que se satisfaga a través del mercado o no, el criterio de delimitación pierde bastante utilidad, pues entonces, la acción del sector público, cubre un abanico de posibilidades tan amplio que cualquier actividad desarrollada por el sector público sería objeto de nuestra ciencia, con lo que estamos pasando de un enfoque objetivo a otro claramente subjetivo, y la Hacienda es entonces el estudio del comportamiento de un agente económico concreto. Las dificultades señaladas en el apartado anterior explican una segunda forma de definir el contenido de la Hacienda Pública. También en este caso se parte del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingue, entonces, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. Este modo de considerar a nuestra ciencia tiene algunas ventajas innegables. a) la primera al hecho de que cubre cualquier enfoque que se dé a la acción del grupo político, desde un planteamiento extremo en que sólo concurre cuando es imposible la resolución del problema a través de la cooperación voluntaria de los agente económicos privados, hasta las opciones más intervencionistas. b) la segunda a que permite el estudio del sector público no sólo como agente económico con un papel activo en la resolución de los problemas, sino también como creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados. c) la tercera al hecho de que no obliga a restringir el campo de la acción pública a los mecanismos coactivos, extraños al mercado, sino que, por el contrario, permite el análisis de las empresas públicas con los mismos criterios que se aplican en el análisis microeconómico. 2. DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO La Hacienda Pública estudia las actividades realizadas por el sector público en la resolución de los problemas económicos de la sociedad. Esta forma de conceptuar nuestra disciplina remite, evidentemente, al sujeto de estas actividades, de ahí que sea imprescindible establecer algún criterio que permita diferenciarlo del sector privado de la economía.


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Dos alternativas: a) desde un planteamiento objetivo, consideraríamos al sector público como todos aquellos agentes económicos que realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el de intercambio voluntario. b) con un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que componen el sector público con independencia de que en sus acciones utilicen o no el poder de imperio. Como han indicado numerosos autores, la moderna organización del sector público y la multiplicidad de objetivos y funciones desempeñadas explican que no exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de organizarse, de tal manera que el sector público se manifestará unas veces como una dependencia de la Administración, otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad anónima. Podemos considerar como integrantes del sector público a los siguientes sujetos:  Las Administraciones Públicas que incluyen a la Administración Central del Estado, las Administraciones autonómicas, las Administraciones locales, la Seguridad Social y los Organismos autónomos. A veces nos referiremos a Estado para indicar a todo el sector público aunque sea inexacto.  Las empresas públicas no financieras. En este caso, podemos incluir a todas aquellas unidades de producción cuya propiedad o control sean públicas y vendan sus productos en el mercado. El problema fundamental es qué debe entenderse por control, o lo que es lo mismo, qué porcentaje de la propiedad de la empresa debe estar en manos de algún componente de las administraciones públicas, para ser considerado como empresa pública que dependerá de la estructura de la propiedad y del grado de atomización que tenga.  Las entidades financieras públicas plantean problemas similares sobre cuando consideramos que el control está en manos de alguna dependencia de las Administraciones Públicas. En algunos casos, no hay dificultad alguna, piénsese en el Banco de España, pero en otros la adscripción de la entidad al sector privado o al sector público puede ser mucho más discutible, así sucedería por ejemplo con Argentaria. Las dificultades de atribuir una entidad al sector público se complica aún más cuando, en el contexto de un proceso de privatización, el sector público se reserva un poder de decisión extraordinario en el caso de que la empresa privatizada adopte estrategias consideradas de interés general. En este caso, resulta muy discutible que tales entidades no pertenezcan de algún modo a la esfera del sector público, aunque no se incluyan dentro de sus datos estadísticos. 3. EL SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES Una importante fuente estadística para el conocimiento del sector público está constituida por los presupuestos generales de los distintos componentes de la Administración. Presentación inicial del Presupuesto:


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La descripción de los componentes del gasto es relativamente fácil.  el capítulo I incluye todos los sueldos y salarios pagados;  el capítulo II, las compras de bienes y servicios a las empresas;  el capítulo III recoge, fundamentalmente, el pago de intereses de la deuda;  el capítulo IV incluye, básicamente, las transferencias a las familias o a las empresas para la adquisición de bienes y servicios;  el capítulo V fue una innovación introducida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria destinada a evitar los problemas derivados de la existencia de gastos cuya financiación no estuviera prevista, la novedad introducida en el proyecto de presupuestos para 2015 ha sido incorporarla a las operaciones de capital, en lugar de las corrientes donde se ubicaba antes;  el capítulo VI se refiere a los gastos de inversión realizados directamente por el sector público, y  el capítulo VII los pagos a empresas privadas para que lleven a cabo proyectos de inversión. Por último,  en el capítulo VIII se recogen los gastos destinados a la adquisición de activos financieros (acciones, obligaciones... ) y  en el capítulo IX los desembolsos destinados a amortizar títulos previamente emitidos por el sector público. En cuanto a los distintos capítulos que integran los ingresos del sector público,  El capítulo I se refiere a los ingresos por vía de impuestos directos, y  El capítulo II se refiere a los ingresos por vía de impuestos indirectos  El capítulo III se refiere a las tasas y otros tributos (por ejemplo las contribuciones especiales).  El capítulo IV incluye los fondos obtenidos por el sector público por transferencia de otros agentes económicos, cuando tales fondos van destinados a la compra de bienes y servicios.  En el capítulo V se reflejan los ingresos procedentes del patrimonio público, tales como los dividendos percibidos por acciones propiedad del sector público, alquileres de propiedades públicas, precios cobrados por visitas a museos de titularidad pública etc.  El capítulo VI se refieren a la venta de propiedades públicas  El capítulo VII se refiere a las transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversión, como ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que nuestro país recibe fondos procedentes de la Unión Europea. Por último,  el capítulo VIII recoge los ingresos procedentes de la venta de activos financieros, como ocurre en el caso de la privatización de empresas públicas, y  el capítulo IX los fondos recibidos por emisión de deuda pública. Esta distribución por capítulos se denomina clasificación económica, que en el caso de los gastos públicos, puede resumirse en dos grandes apartados: a) El consumo público, que incluiría los capítulos 1 a 5 de los gastos. b) La inversión pública, que estaría constituida por los capítulos 6 y 7. Se ha defendido, con cierta frecuencia, que los gastos de consumo público son menos convenientes que los de inversión, e, incluso, se ha llegado a defender que los primeros son una prueba evidente del despilfarro del sector público. Tal afirmación es incorrecta por dos motivos. a)En primer término, porque tanto uno como el otro generan efectos sobre la actividad económica, ya que el aumento de gasto público, del tipo que sea, genera un impulso sobre la demanda de bienes y servicios de la economía y, si hay recursos libres, contribuye a la creación de empleo. b) En segundo término, porque cualquier gasto de inversión pública, acaba generando gastos de consumo público, así por ejemplo, si el sector público invierte en la construcción de un hospital, este desembolso se contabilizará como inversión de un período, pero, una vez inaugurado el centro sanitario, habrá que atender a su funcionamiento, contratando el personal correspondiente y el material necesario, lo


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que constituye un gasto de consumo. De hecho se denomina carga recurrente a la relación existente entre el consumo público y de inversión pública generados por un proyecto público. Además de esta clasificación económica, se presentan dos clasificaciones adicionales de los gastos públicos. La clasificación orgánica, refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o departamentos ministeriales. Así se distingue entre el gasto asignado a la Casa de Su Majestad, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, Presidencia del Gobierno, o los distintos Ministerios. La clasificación funcional, por su parte, distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector público y así en el proyecto de presupuestos para 2015 se diferencian cuatro grandes apartados: 1) Servicios públicos básicos: corresponden a los llamados bienes públicos puros e incluyen los servicios de carácter general que constituyen el núcleo de cualquier estado (Administración de Justicia, defensa, protección civil, etc.) 2) Gasto social: incluyen los denominados bienes preferentes (educación, sanidad ... ) y los gastos de redistribución de rentas (programas de la Seguridad Social, prestaciones sociales como el seguro de desempleo ... ). 3) Actuaciones de carácter económico: reflejan los gastos de inversión pública así como los destinados a la regulación de los mercados. 4) Actividades generales: recogen tres apartados fundamentales, los servicios de carácter general que no pueden imputarse claramente a una finalidad concreta (alta dirección, servicios generales, administración tributaria), las transferencias entre distintas administraciones y los pagos de intereses de la deuda pública. En el proyecto de presupuestos generales del Estado para 2015 debe hacerse notar, en primer término, que la cifra destinada a otras actividades está sesgada por el importe de las transferencias a otras administraciones, cuyo total representa casi el 13,6% del gasto total. En la medida en que estas transferencias se conviertan en gasto de las Comunidades Autónomas o de los entes locales, se alteraría la composición del gasto por actividades. A pesar de este sesgo, el lector puede comprobar fácilmente el peso fundamental de las actividades redistributivas del sector público, que constituyen el 53,90% del gasto total, cifra, que por lo señalado antes posiblemente esté subestimando esta partida. Al mismo tiempo, debe hacerse notar que el conjunto de las actividades generales supone un 3 2, 70% del gasto total, y que dentro de ellas los intereses de la deuda y las transferencias entre administraciones tienen un papel fundamental pues son un 23,80%. 4. PRINCIPALES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO Los principales índices del tamaño del sector público, que podemos clasificar en tres grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o bien otros estimadores de la actividad del sector público. A) ÍNDICES DE TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO BASADOS EN LOS GASTOS PÚBLICOS Diferenciamos entre índices agregados y desagregados. Los primeros, los índices agregados, nos dan una imagen global del tamaño del sector público, pues nos señalan cuál es la importancia de este agente económico en el conjunto de la actividad del país. Por ello comparan el gasto total con un agregado macroeconómico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. Los segundos permiten matizar esa imagen general entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector público, por eso toman como referencia el Gasto Toral y analizan su composición. Entre los primeros el más interesante es:

donde GT indica el gasto total del sector público y el PIB es el producto interior bruto. GT debe entenderse como el gasto total no financiero, y, por tanto, excluye la


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adquisición de activos financieros y la amortización de pasivos financieros. De este modo, el índice señala el gasto del sector público en la adquisición de bienes y servicios, realización de inversiones, gastos de personal y transferencias, ya sean corrientes o de capital. En cuanto a los índices desagregados, podemos hacer uso bien de la clasificación económica o de la funcional y tomando como base los gastos totales. Si usamos la primera, la clasificación económica, sabremos de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto dedica a consumo (Ge) y cuanto a inversión (IP), lo que resulta esencial para comprobar si contribuye o no al crecimiento económico. En ese caso tendremos:

Si usamos la clasificación funcional, podemos comprobar qué parte de los gastos públicos se dedican a cada una de las actividades (generales, sociales, económicas y otras) que lleva a cabo la Administración. Los índices correspondientes serían:

B) ÍNDICES BASADOS EN LOS INGRESOS Podemos diferenciar entre índices agregados y desagregados, Entre los primeros, los índices agregados, podemos citar, en primer término, la presión fiscal que se define como el total de impuestos dividido por el producto interior bruto:

aunque, posiblemente, sea más adecuado definirlo como tributos dividido por el PIB.

pues, de otra forma, si el sector público aumenta las tasas y reduce los impuestos, tendríamos la idea equivocada de que ha disminuido la presión fiscal del país. Un segundo índice agregado, basado en los ingresos públicos es el conocido como esfuerzo fiscal o índice de Frank, que se define como la presión fiscal, dividida por la renta per cápita o el producto interior bruto per cápita. Es decir, tendríamos:


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La idea fundamental que subyace a este índice es que no es lo mismo una presión fiscal del 30% dependiendo de cuál sea la renta per cápita del país. Así pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per cápita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familias son más limitados. El principal inconveniente de este índice se desprende de la fórmula que lo define, pues comprobamos fácilmente que si aumenta la población del país, el índice crece, aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economía muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el índice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud. Un último índice agregado está constituido por la llamada carga fiscal, que se define como

donde V indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector público y M el mínimo de subsistencia, siendo RN la renta nacional. Posiblemente, se trate del índice más adecuado para medir el esfuerzo de la población en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector público en forma de servicios, y al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la población sino sólo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los mínimos para la subsistencia. Aunque se trate del mejor índice no resulta fácil estimar los valores de M o V. En lo que se refiere a los índices desagregados, debe hacerse notar que podemos hacer la desagregación de dos modos. De un lado, podemos distinguir entre impuestos directos e indirectos y definir entonces

De otro, un segundo método de desagregar los índices basados en los ingresos públicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente adecuado el cálculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. De este modo, definimos:

donde el subíndice i señala que nos estamos refiriendo al i-ésimo grupo de renta o de contribuyentes. C) OTROS ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO Podemos distinguir entre los que miden el desequilibrio de las cuentas del sector público y aquellos que tratan de obtener cuál es la participación del sector público en la producción total de la economía. Así, entre los primeros, los que miden el desequilibrio de las cuentas del sector público, señalamos:


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que miden la importancia del déficit (o superávit) público en términos del Producto Interior Bruto, y

que refleja el endeudamiento total del sector público, como porcentaje del PIB. En cuanto a la medida de la participación del sector público en la producción o recursos totales de la economía, podemos definir los siguientes criterios de medida:

que señala la participación de la producción del sector público en el conjunto de los servicios producidos por el país

que indica el porcentaje de mano de obra del país ocupado por el sector público en un momento de tiempo determinado, y, por último

que permite conocer si el sector público está actuando como un motor directo en la creación de empleo del país, sobre todo si lo comparamos con el índice anterior. 5. COMPARACIÓN INTERNACIONAL A partir de los datos contenidos se ponen de manifiesto algunos extremos, entre los que se pueden destacar los siguientes: 1) En primer término, la importancia cuantitativa del gasto público en términos de proporción del PIB, pues una gran mayoría de los países europeos destinan al gasto del sector público más del 45% de los bienes y servicios producidos, cifra que, en el caso de Finlandia, alcanza bastante más de la mitad de la producción total. 2) En lógica correspondencia con el aspecto anterior, también resulta significativa la cifra de ingresos públicos ordinarios sobre el total de la renta generada, lo que, crudamente expuesto, significa que de cada 100 euros ganados, 40 o 50 se destinan al pago de diversos tributos. 3) En lo que se refiere al caso español, podemos comprobar que la participación tanto del gasto público como de los ingresos ordinarios en el producto interior bruto está por debajo de los valores medios de otras economías europeas, e incluso muy por debajo de otros países mediterráneos como Francia, Italia, Grecia o Portugal. Se ha aducido este dato para defender que la presión fiscal en España todavía tiene posibilidades de ser incrementada, para llegar hasta la media europea. Contra tal argumento se han defendido dos posiciones complementarias. De una parte, se ha hecho uso del índice de Frank, para poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal de los contribuyentes españoles, como los portugueses o los griegos, no es inferior al de otros europeos, cuando se pondera la presión fiscal con el producto per cápita del país; y que, cuando se toma en cuenta este factor, se observaría cómo nuestro país presenta un índice superior de esfuerzo tributario al detectado en Francia, Alemania o Austria. De otra, se ha señalado que, en el caso de España, la presión fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al de los demás países europeos, por la sencilla razón de que su nivel de partida era muy bajo, y que este crecimiento rápido ha causado efectos muy


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negativos sobre las decisiones de los agentes económicos, en materias tales como el ahorro, el esfuerzo laboral, la adopción de riesgos o la inversión privada. 4) Un último dato relevante se refiere a la situación de déficit o superávit de las cuentas públicas de los distintos países miembros de la Unión. La incapacidad de los diferentes estados para liquidar su presupuesto de un modo equilibrado. Ello se comprobaba no sólo por los datos de déficit sobre PIB, sino, sobre todo, por las cifras de la deuda acumulada sobre el PIB. En efecto, esta última cifra señalaba las consecuencias de haber ido acumulando, ejercicio tras ejercicio, un déficit en las cuentas del sector público, de tal modo que la deuda que se ha ido acumulando había llegado a representar en algunos casos una cifra verdaderamente extraordinaria. En 1997 Bélgica debía el 126, 7% del PIB e Italia un 122,4% de su producción total de bienes y servicios. No es de extrañar que el problema del déficit público y de su control hubieran adquirido el protagonismo que tenía en la segunda mitad de los años 90, y que se propusieran, incluso, la adopción de una reforma constitucional que obligara al sector público a la moderación de sus gastos y a liquidar el presupuesto en equilibrio. Tales normas de autolimitación se imponen a los miembros de la Unión Monetaria a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y los datos de 2007, por ejemplo, demostraban los efectos positivos que había tenido en el nivel de déficit público y de endeudamiento acumulado. Dentro de ellos se podía hacer notar el caso de España que llegó a cerrar sus cuentas en superávit los ejercicios de 2005, 2006 y 2007. Paralelamente, se apreció en ese periodo una paulatina disminución de la deuda acumulada. La crisis económica que sufrieron las economías occidentales a partir de 2008 cambió las cosas sustancialmente con una reaparición de los déficits que alcanzaron cifras importantes. Ello se debió no solo a la reducción de ingresos al contraerse la actividad económica, sino también a la presión sobre los gastos públicos (pagos por desempleo por citar el ejemplo más evidente). En más de un país se supera, durante 2009, el 10% de déficit sobre PIB y además la situación no mejora sustancialmente en los ejercicios siguientes, cuando, por ejemplo, Irlanda alcanza un nivel del 30,6% sobre el PIB. Esto explica por qué pese a los esfuerzos de consolidación fiscal que se llevaron a cabo, las cifras de deuda acumulada son particularmente altas en aquellos países como Grecia, Portugal, Irlanda, Italia, España y Francia, donde el déficit fue particularmente elevado (algo, asimismo, observable en el caso del Reino Unido y de los Estados Unidos). Nuestro país refleja la evolución que acabamos de describir, en 2008 se trunca la serie de tres años liquidados con superávit y se alcanza un déficit del 4,5% sobre PIB, que se acrecienta en 2009 (11,1 %) se mantiene en cifras muy altas durante los años 2010 y 2011 (9,6% en ambos) y llega hasta el 10,6% en 2012. A partir de ese ejercicio se logra una senda de reducción paulatina del déficit (7,1 en 2013; 5,5 previsto para 2014; y 4,5 para 2015) debido al esfuerzo realizado por la sociedad española tanto en materia de ingresos (elevación tanto de la imposición directa como de la indirecta) y de gastos (recortes importantes en todas las partidas sobre las que el ejecutivo tenía capacidad de acción). A pesar de la mejora en las cifras de déficit, la persistencia de éste (y su cuantía en los años citados) explican sin dificultad alguna el aumento extraordinaria de la deuda acumulada, que se estima que alcanzará en 2015 el 111,5% del PIB. GLOSARIO  Economía: Ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo.  Hacienda Pública: Estudio de las funciones realizadas por el Sector Público en cuanto a la resolución de los problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento  Enfoque objetivo del concepto de Sector Público: El integrado por todos aquellos agentes económicos que realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el del intercambio voluntario.  Enfoque subjetivo del concepto de Sector Público: Entidades que componen el sector público con independencia de que en sus acciones utilicen o no el


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poder de imperio (coerción implícita en la labor del Sector Público, el cual tiene el monopolio de la autoridad pública) Clasificaciones del gasto público: • Económica: Tiene dos grandes apartados: consumo público (gastos de personal, compras de bienes y servicios, gastos financieros, transferencias corrientes a familias y empresas para adquirir bienes y servicios) e inversión pública (inversiones reales y transferencias de capital a empresas privadas para que lleven a cabo proyectos de inversión). • Orgánica: Refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o departamentos ministeriales. • Funcional: Distribuye el gasto teniendo en cuenta la naturaleza de las actividades del sector público y diferenciando entre: * actividades generales, que corresponden a los bienes públicos puros: defensa, justicia, protección civil… * actividades sociales o relativas a bienes preferentes (educación, sanidad…), * actividades económicas, relativas a los gastos de inversión pública y a los de regulación de los mercados * otras actividades: especialmente, las transferencias entre administraciones y pagos de intereses de la deuda pública. Presión fiscal: Total de tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales) dividido por el Producto Interior Bruto y expresado en términos de porcentaje. Esfuerzo fiscal: Presión fiscal dividida por la renta per capita o el PIB per capita Carga fiscal: Total de tributos menos el valor de lo recibido en prestaciones y servicios suministrados por el sector público, todo ello dividido por la Renta Nacional menos el mínimo de subsistencia (es decir, la renta disponible de los individuos una vez deducido el mínimo necesario para la vida). Su dificultad de medición procede de valorar ese mínimo de subsistencia y de cuantificar el valor de lo recibido del sector público.


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TEMA2: LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 1. INTRODUCCIÓN Pocos hechos en las economías occidentales son indiscutibles. Sin embargo, parece que todos estamos de acuerdo en decir que el sector público es cada vez mayor, que ocupa una porción creciente de la actividad económica. En nuestro país, el gasto público absorbe casi el 40% del PIB, los impuestos casi el 40% de la RN (al que denominaremos con frecuencia Y siguiendo la terminología más habitual), y uno de cada cinco empleos se da en el sector público de la economía. Estos hechos nos llevan a replanteamos cuál es el papel del Estado en economías, que, como la nuestra, se califican de sistemas de mercado. Nos preguntamos, entonces, qué hace el sector público y qué debería hacer, y debemos anticipar, de antemano, que esta segunda cuestión se responde de forma muy diversa, desde quienes defienden, a partir de un enfoque liberal, una limitación de la actividad del Estado, hasta quienes, en una visión más intervencionista, proponen un mantenimiento de las funciones del sector público.

Este esquema permite interpretar las dos visiones fundamentales que se han propuesto sobre esta cuestión. Así, si entendemos que la acción individual, expresada en el mercado, es capaz de solucionar los diferentes problemas económicos, llegaremos a la conclusión de que el sector público debe tener un papel restringido en la economía de un país (visión liberal). Si, por el contrario, el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuadamente algunos problemas de la economía, entonces deberemos aceptar que el Estado adquiera un mayor protagonismo, como garante del interés general (visión intervencionista). Tanto en la visión liberal como en la intervencionista se parte, implícitamente, de que el sector público no tiene finalidades propias, sino que actúa guiado tan sólo por el deseo de alcanzar el bien común. A la hora de desarrollar el problema de cuáles deben ser las funciones del sector público, es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real. Así, los llamados problemas de asignación de recursos se ocupan de qué bienes deben producirse y cómo hacerlo, los de distribución analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos, los de estabilidad económica se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país (el paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector público) y los de crecimiento atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población. 2. ASIGNACIÓN DE RECURSOS Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignación tienen una solución simple, si dejamos que la acción individual se exprese libremente en el mercado. En efecto, los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.


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Pero además los resuelve de una forma eficiente, o dicho en términos más técnicos constituye un óptimo de Pareto. Esta cuestión resulta esencial y por ello merece un análisis algo más detallado. Recordemos que la curva de oferta representa el Coste Marginal de producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo que el consumidor (o consumidores) están dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza que P=CMg y, por tanto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exactamente, con lo que cuesta producir el bien, en la última unidad que suministra el empresario. Asimismo, la actuación privada resuelve el problema del cómo fabricar los distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio interés individual, elegirá aquella combinación de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten más rentables, a partir de la productividad de cada factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que él mismo ofrece. Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el sector público tiene un papel muy limitado en esta materia. Su acción debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado. Esta afirmación obliga a plantear qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes: - Rivalidad en el consumo: significa que ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo está utilizando. Si yo uso un jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo, y lo mismo se puede decir de una gran cantidad de bienes o servicios. Pero hay productos en los que el consumo no es rival; por ejemplo si yo asisto a un concierto de AC-DC, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otras personas. - Posibilidad de exclusión: quiere decir que existe algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Por ejemplo, en el caso de la defensa nacional, de la seguridad ciudadana, o de un espectáculo de fuegos artificiales no hay forma de eliminar del disfrute del producto a quienes no han pagado un precio por el bien. Estas dos condiciones son independientes, y, de hecho, podemos hacer una clasificación de los bienes de acuerdo con ambos rasgos Clasificación de los bienes

- Desde una perspectiva liberal, el único papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros. Como éstos son una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda la producción del país, su función es muy limitada, y de ahí que se le denomine Estado mínimo, y, como no se puede cobrar un precio, el sector público deberá financiar estas producciones a través de los impuestos, que no deben interferir con las decisiones individuales. Quede claro que ello no significa, necesariamente, que sea el propio Estado quien se encargue de la producción de los bienes públicos, tan solo que financie su provisión. El planteamiento intervencionista amplía considerablemente el campo de la acción del sector público en los problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo se da esta circunstancia? ¿En qué casos el mercado no genera resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:


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- Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg, (precio igual a coste marginal) pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg (coste marginal igual a ingreso marginal), una cantidad inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta. - Presencia de efectos externos: el empresario, o el consumidor, sólo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Un caso particular de los efectos externos lo constituyen los intereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en el mercado en estos momentos. En estas circunstancias, las decisiones que adopten las generaciones actuales pueden causar un daño evidente a los intereses de las generaciones futuras. - Información asimétrica: el análisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, sin embargo, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma desaparición. De nuevo aquí aparece un campo de intervención para el sector público, que lleva multitud de actividades en este terreno, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, patentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehículos, etc. - Bienes preferentes y prohibidos: Un último caso que merece ser citado, lo constituyen aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción individual. En unos casos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educación, cultura, deporte ... ), de modo que se encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición. En otros, la producción de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de los ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicios correspondientes (los ejemplos más obvios son las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas telefónicas). 3. DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA También en el campo de la distribución se da esta oposición entre los partidarios de un enfoque liberal y quienes defienden una opción intervencionista. Entre los primeros, en el enfoque liberal, quizás la posición más elaborada se debe a quienes siguen el análisis de Bates Clark. Este economista considera que la regla de distribución adoptada por el mercado no sólo es eficiente, como cualquier resultado del mercado, sino que además es justa. En efecto, en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendríamos que W= PXPMgN es decir, el salario (W) es igual a la productividad del trabaj ador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (P x) · Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, más importante es la remuneración que percibirá, de modo que cada uno percibimos en proporción a lo que aportamos a la sociedad. Los planteamientos intervencionistas en esta cuestión tienen una multiplicidad de orígenes. De un lado, algunos analistas parten de una noción de justicia, según la cual lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta, mientras que otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades. De otro, la opción intervencionista, la posición defendida por el autor citado se olvida de cuál es el reparto inicial de los recursos y de cómo esa distribución inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final, así como de aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos. Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la


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distribución, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste el que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema. Por último, se ha afirmado que una redistribución en favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de la producción, y renta, de modo que, al final, todos saldrían ganando. Este argumento, debido a Kaldor, resulta el más complicado y requiere algo más de elaboración. De acuerdo con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos su consumo se reducirá más bien poco, digamos en 50 u.m. En cambio, al dárselas a los pobres, su consumo aumentará bastante más, por ejemplo en 90 u.m .. De esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligará a los empresarios a aumentar la producción, con lo cual crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicador, y que puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que suficiente para compensar a los ricos de las 100 que se les quitó inicialmente. 4. ESTABILIDAD ECONÓMICA La posición que sustentan los defensores de una visión liberal ante los problemas de estabilidad económica parte, como es lógico, de la creencia en las virtudes del mercado para resolver los problemas económicos. Así, si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo; pues si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo sea igual que la oferta, de tal forma que no habrá ningún desempleado. Si la economía está, entonces, en el pleno empleo de los recursos, la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel de Renta Nacional de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos. De esta manera, las políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad. La política monetaria, sin embargo, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país. Para ello se hace uso de la ecuación cuantitativa del dinero, que podemos resumir en la expresión siguiente: Ms • V = P • Y donde Ms representa la oferta monetaria, V la velocidad de circulación del dinero (es decir cuantas veces se usa un mismo billete o moneda en transacciones), Y es la renta nacional y P el nivel de precios. La ecuación anterior adquiere un significado más profundo cuando se incluyen los aspectos propios del monetarismo, en particular que V es constante y que el nivel de renta es también fijo, por encontrarnos siempre en pleno empleo. Si esas dos variables son constantes, o más exactamente no dependen de la cantidad de dinero en circulación, al incrementarse la oferta monetaria la única posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios. En su versión dinámica, el monetarismo se puede formular del modo siguiente:

. . m = p + gy donde m es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p la tasa de inflación y gy el crecimiento en el nivel de renta. En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector público, los planteamientos liberales excluyen la posibilidad misma de esta cuestión, pues se ha afirmado, con exactitud, que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas de comportamiento de un agente económico privado. El endeudamiento del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada. Por último, la balanza de pagos también presentará una situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas. Considerando el mercado de divisas, la demanda de divisas representa a los


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distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas que están interesados en comprar títulos extranjeros. Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les permiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependerá de variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio de las monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio. Cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello, la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente. Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores españoles, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las empresas (o el propio sector público) que han vendido títulos en el exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicamos que cuanto mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nuestros bienes, servicios o títulos. De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los productos españoles, el interés de los títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de divisas, es decir son sus parámetros. La solución es obvia. Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente, esta devaluación se producirá automáticamente. Los partidarios de un enfoque más intervencionista consideran que el sector público tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas por KEYNES, quien desconfiaba mucho de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad económica. Aunque las interpretaciones sobre la obra de KEYNES sean muy variadas, trataremos de dar una visión suficientemente general de las ideas que defendía. En primer término, se afirma que no es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo, como defienden los defensores del libre mercado. El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando un mayor paro. Al desecharse este dato, el resto de las conclusiones enunciadas también desaparecen. Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante (y, por motivos diferentes, es discutible que la velocidad de circulación sea fija) y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público. En efecto, el Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo con la situación económica del país, y, así, si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas; si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen determinados por la cantidad de dinero del país. Además de lo anterior, la presencia de nuevos fenómenos como la inflación de costes o el estancamiento con inflación, ha conducido a los seguidores de la doctrina keynesiana a defender mayores intervenciones del Estado, bien a través de acuerdos con los empresarios y sindicatos de trabajadores, o bien a través de reformas estructurales que hagan más competitivos a los diferentes sectores productivos. En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esa medida, modifica los


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parámetros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambio rígido, podría acabar siendo el de equilibrio en el mercado. Si el gobierno lleva a cabo una política monetaria restrictiva originará una elevación de los tipos de interés, una reducción en la tasa de inflación y una caída en el nivel de renta. Las tres variables afectan al sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema: Y .: reducción de importaciones y de la demanda de divisas p : reducción de importaciones y de la demanda de divisas, aumento de las exportaciones y de la oferta de divisas r : entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciudadanos del país no adquieren títulos extranjeros, se reduce la demanda de divisas. El conjunto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disminuye, se desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se desplaza hacia la derecha, y, en ambos casos, debido a una modificación en los distintos parámetros (renta, precios y tipos de interés). Como consecuencia, el tipo de cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en ese valor. En definitiva, las políticas fiscales y monetarias de que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste funcione con tipos de cambio rígidos, tal y como sucede en un buen número de países occidentales. 5. CRECIMIENTO ECONÓMICO Hemos definido los problemas de crecimiento económico como aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos. Ya sabemos que los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (K). Como es lógico, el factor que más interés ha despertado ha sido el último citado, pues poco podemos esperar del primero y el crecimiento del segundo amplía, al mismo tiempo, el total de necesidades por atender. Se define la Inversión como el incremento en el equipo capital de una economía, de ahí que el estudio de los problemas de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al análisis de los procesos de ahorro e inversión. A partir de las afirmaciones del párrafo anterior, resulta relativamente fácil considerar qué respuesta se da desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento económico y, una vez más, no resulta difícil justificar que el mercado es capaz de solventar esta cuestión. Para ello, basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros y que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversión. En el primer caso, es lógico suponer que cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben así una compensación mayor por sacrificar su consumo. En el segundo, tampoco es difícil comprender que cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión llevarán a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión superior a esa cifra, para realizarlo. El libre funcionamiento del mercado establece un valor de equilibrio para el tipo de interés y para el volumen de ahorro e inversión que produce el país. Ese nivel de inversión es lo que explica el ritmo de crecimiento económico. La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro. En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos se desplaza hacia la izquierda, lo que conlleva un aumento de los tipos de interés y una disminución de la inversión privada, lo que reduce el ritmo de crecimiento económico.


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Frente al planteamiento liberal que acabamos de exponer, los defensores de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo. De un lado, se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversión privada, el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país. En segundo término, se considera que la libre acción privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas cada vez más deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestión. En tercer lugar se afirma que los procesos de reindustrialización, tan necesarios después de la crisis de los años 70, exigen un papel directo del Estado, con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste. Por último, se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público es decisiva, no sólo para financiar los proyectos de inversión básica, que no tienen una aplicación práctica inmediata y que nunca serían financiados por su rentabilidad, sino incluso en el desarrollo de nuevos productos, cuya demanda inicial es muy limitada e incapaz de cubrir los costes de producción.


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6. ¿HAY UN TAMAÑO ÓPTIMO PARA EL SECTOR PÚBLICO? Los planteamientos que hemos venido discutiendo a lo largo de los apartados anteriores dan como resultado prescripciones muy distintas sobre cuál debe ser el tamaño del sector público. Una forma sintética de presentar esta cuestión, puede hacerse fácilmente mediante una representación de los beneficios que se obtienen de la acción del sector público (línea B) y los costes de esta actuación (línea C). Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamaño del sector público, para indicar que cuando el Estado apenas cumple funciones, la valoración de los individuos de una mayor intervención pública es bastante grande, mientras que cuando el sector público está muy desarrollado, esa valoración se va haciendo cada vez más pequeña. Por el contrario, los costes son crecientes, pues cuanto mayor sea el sector público, mayor es el volumen de impuestos que los ciudadanos deben pagar, en esa medida, superior el coste en el que incurren. El tamaño óptimo del sector público se encontraría en aquel nivel donde el coste sufrido es igual al beneficio que se obtiene, del mismo modo que el equilibrio del mercado se alcanza donde la demanda iguala a la oferta. Sin embargo, las valoraciones de B y C no son las mismas de acuerdo con el enfoque sustentado por los hacendistas. Así, un economista liberal tenderá a infravalorar los beneficios y a sobrevalorar los costes, mientras que un intervencionista realizará la operación contraria. Y no debe olvidarse tampoco que el tamaño que alcanza el sector público en un país es fruto de su historia, de sus características o de las mentalidades de sus habitantes, y no necesariamente el fruto de una comparación objetiva de costes y beneficios. 7. CONCLUSIÓN: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN LA HACIENDA PÚBLICA El papel que asignan los diferentes enfoques al sector público parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado. En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe tener una función residual, que se limitaría a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual. Esta fundamentación positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad económica del sector público se extiende mucho más allá. Ello se debe a que, además, deberán estudiarse, en cada caso, cuáles son los efectos de las diferentes políticas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que hacer uso de la teoría económica para evaluar sus efectos. En caso contrario, podríamos proponer una intervención pública que acabase empeorando la situación inicial.


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Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de gasto, el análisis tiene un triple componente. En primer término, habrá que plantear si está justificada o no la intervención pública. En segundo lugar, se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles. Por último, tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad. GLOSARIO • Asignación de los recursos: Rama o función de la Hacienda Pública que se ocupa de qué bienes deben producirse y cómo hacerlo. • Distribución: Rama o función de la Hacienda Pública que analiza para quién se producen los bienes o, lo que es igual, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos. • Estabilidad: Rama o función de la Hacienda Pública que se refiere al tratamiento de los desequilibrios básicos de la economía de un país (paro, inflación, saldo de la balanza de pagos…). • Crecimiento: Rama o función de la Hacienda Pública que aborda la cuestión de cómo aumentar a lo largo del tiempo el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población. • Bienes públicos puros: Aquellos a los que no se les puede aplicar la rivalidad en el consumo (concepto que implica que disfrutar de un bien excluye el disfrute de otra persona), ni tampoco la posibilidad de exclusión (concepto que implica que existe algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto). • Externalidades: En la demanda y oferta de un determinado bien pueden producirse efectos sobre terceros, de forma que la demanda de ese bien no refleja todos los beneficios para la sociedad ni la oferta todos los costes. • Bienes preferentes: La sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos de interés general, de modo que se encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición. • Bienes prohibidos: Al revés de los anteriores, los poderes públicos prohíben o limitan la producción de determinados bienes y servicios por su falta de interés general o por sus efectos perniciosos (drogas, bebidas alcohólicas de alta graduación, labores del tabaco). • Regla de Bates Clark: Análisis según el cual la regla de distribución adoptada por el mercado no sólo es eficiente sino que además es justa.


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TEMA3: ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIÓN 1. INTRODUCCIÓN En este tema trataremos de dar una visión, forzosamente general, de las principales aportaciones de la llamada escuela de la elección colectiva al estudio de los comportamientos del sector público. Se trata de trasladar el enfoque económico a cuestiones tales como la existencia de determinadas instituciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la acción pública. A partir de ese conocimiento pretendemos resumir las principales teorías que se han defendido para explicar el crecimiento del sector público. Para esta tarea, distinguiremos entre quienes atribuyen el crecimiento del gasto público a presiones de la demanda de servicios suministrados por el Estado, las de los partidarios de buscar en la oferta una explicación para este fenómeno y, por último, haremos referencia al intento de sintetizar ambos elementos. Por último, trataremos de identificar los elementos característicos de la evolución del gasto público en nuestro país, que presenta elementos diferenciales con respecto al comportamiento del sector público en otras economías de mercado. 2. LA TEORÍA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES En este apartado tratamos de resumir las aportaciones de los teóricos de la Hacienda Pública acerca del origen del Estado, sin que con ello pretendamos elaborar una explicación completa sobre este tema, pues se trata de un campo más propio de la Ciencia Política o del Derecho Constitucional. Se trata, más bien, de dar una interpretación económica que explique por qué los individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coacción y qué tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza. El planteamiento más sencillo para analizar este problema trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Para ello, presentaremos un ejemplo, relativamente sencillo, del que pueden extraerse algunas conclusiones interesantes. Consideremos a dos individuos, A y B. El primero se dedica a la ganadería y su trabajo le permite cuidar 18 vacas. El segundo emplea su trabajo en la agricultura y recolecta 10 Tm de trigo. Tanto uno como otro pueden conservar su producción o intercambiar sus productos, aceptando un precio de 100 u. m. por cada vaca y de 200 u. m. por cada T m de trigo. En tales circunstancias, el valor de sus patrimonios respectivos es de 1.800 y 2.000 u. m. Tal valor, además, es independiente de que A y B entren en una relación bilateral de intercambio. En efecto, si A vende 8 de sus vacas a B para comprar 4 T m de trigo, dispondrá de 10 vacas y 4 T m de trigo, por un valor total de 1.800 u. m. (10 x 100 + 4 x 200 = 1.800), mientras que B seguirá disponiendo de un patrimonio de 2.000 u. m. (8 x 100 + 6 x 200 = 2.000). Sin embargo, A puede decidir que, en lugar de intercambiar sus productos, le resultará más rentable robar parte de la producción de trigo a B. Este, lógicamente, tendrá que dedicar parte de su tiempo a cuidar de su cosecha, y no podrá ya obtener su producción máxima de 10 Tm, sino una cifra menor, por ejemplo 8. Sus esfuerzos no garantizan el éxito frente a la actividad delictiva de A, quien puede arrebatarle parte de su producción, por ejemplo 3Tm. En estas circunstancias, los patrimonios respectivos serían: A: 18 vacas................... 1.800 u. m. 3 T m trigo................... 800 u. m. ............................... 2.600 u. m. B: 0 vacas 8 - 3 = 5 Tm............... 1.000 u. m. Si la situación se invierte y es B quien roba, entonces será A quien no tenga tiempo para cuidar a su ganado, debiendo reducir su rebaño a 16 cabezas, de las que supondremos que B le arrebata 7. En este caso, los patrimonios respectivos serán:


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A: 16 - 7 = 9 vacas..... 900 u. m. 0Tm B: 7 vacas ...................700 u.m. 10Tm ....................2.000 u. m. 2.700 u. m. En el supuesto de que ambos decidan robar, obtendríamos el siguiente cuadro de resultados: A: 16 - 7 = 9 vacas ...... 900 u. m. 3 Tm trigo .................... 600 u. m. ………………….……….1.500 u. m. B: 7 vacas ................... 700 u. m. 8-3=5 Tm .................... 1.000 u. m. 1.700 u. m. En las circunstancias que acabamos de exponer, ¿cuál será la estrategia que adoptarán las dos personas? Si A decide ser honrado, y B lo sabe, entones a éste último le interesará robar, pues gana 2. 700 en lugar de 2.000. Pero si B va a robar, y lo hará si A anuncia su propósito de ser honrado, entonces al ganadero no le interesa cumplir su palabra, pues robando obtiene 1.500, en lugar de las 900. Dicho en otros términos, la búsqueda del propio interés conducirá a que ambos intenten despojar al otro de parte de sus propiedades. Si por el contrario, ambos agentes comienzan adoptando estrategias de robo, ninguno puede mejorar alterando unilateralmente su comportamiento y la solución reflejada en la casilla 3 sería estable, aunque no sería óptima. El conflicto que acabamos de describir explica por qué A y B pueden decidir que exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las infracciones contra sus derechos, siempre y cuando este tercer agente no exija a cada uno de los dos agentes económicos un pago por sus servicios mayor de 300 u.m. y garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie atentará contra las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de normas constitucionales se explicaría, entonces, por la necesidad de limitar las posibilidades de acción del único titular de la violencia: el Estado. 3. VOTANTES, POLÍTICOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y FUNCIONARIOS La reflexión de los distintos autores que, desde un enfoque de la teoría económica ortodoxa, se han ocupado del comportamiento del sector público y se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de optimización, no muy diferentes a los que guían la conducta de los consumidores o empresarios; es decir, se considera que votantes, representantes políticos, grupos de presión o funcionarios que administran la acción pública se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posición en el proceso les impone. A) LOS VOTANTES Cuando se intenta dar una interpretación económica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal derecho se ejercite de un modo más reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de dificultades. Las primeras son comunes a la extensión del análisis económico a materias que no estaban incluidas, tradicionalmente, en el campo propio de la ciencia económica y su discusión nos llevaría demasiado lejos de los propósitos de esta lección. Las segundas se refieren a qué tipos de variables deben incorporarse al análisis y hasta qué punto puede explicarse que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta última cuestión es la que más nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo propuesto por Downs. El planteamiento de este economista considera que la acción del votante (R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (), de los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo político


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que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las urnas, en términos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su voto (C) y, por último, de los beneficios que le produzca el mero hecho de "participar" en el proceso electoral, en términos de propia satisfacción o procedentes de la aprobación de tal comportamiento por parte del grupo social al que pertenezca (D). En estas circunstancias, se propone la siguiente función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho:

R = B x + D - C Esta formulación permite extraer algunas conclusiones de cierto interés. Entre ellas, pueden citarse las siguientes: - Resulta irrelevante hablar de votos "cautivos" en este contexto, pues se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportará que un determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean individualizables (aumentar el poder adquisitivo de la propia pensión, extender la enseñanza obligatoria, etc.) o que estén motivados por el altruismo es indiferente para el análisis. - Si el votante estima que su participación puede ser decisiva para el resultado final de la elección ( es muy grande), lo que ocurrirá si la elección es muy reñida, entonces será más fácil que se produzca una mayor afluencia a las urnas. - Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o en días festivos. Incluso, podrían colaborar en la comprensión de la influencia de factores meteorológicos en los resultados que se obtienen. - Por último, los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador (conocido como efecto bandwagon o furgón de cola), y sentirse así parte de una victoria colectiva. B) LOS POLÍTICOS Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qué estarán dispuestos a dedicar parte de su tiempo en recabar información y ejercer el derecho al voto, cuando los economistas se han enfrentado al estudio del comportamiento de los políticos, la cuestión parece más sencilla, pues la presencia de un número limitado de partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene parecidos indudables con la situación que se califica en los estudios de Microeconomía como de oligopolio. En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido político quiera ser elegido. Que tal deseo se deba a su sincera voluntad de servir al país, o al legítimo propósito de aplicar soluciones a los problemas, desde su particular perspectiva, o a una voluntad menos confesable de ganar prestigio social o medios económicos, no tiene relevancia alguna en el análisis posterior. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el dirigente político, o su partido, pretenderán hacer máximo el número de votos. Si esta descripción es correcta, entonces las conclusiones que se derivan del planteamiento son bastante evidentes y las podemos resumir en las siguientes: - En países cuyo sistema electoral sea de carácter mayoritario y se genere una tendencia al bipartidismo, ambos grupos políticos tenderán a ocupar el centro político, de tal modo que sus ofertas electorales serán bastante similares. Esta conclusión se apoya en la consideración, bastante lógica, de que si un partido presenta un programa excesivamente radical, para los gustos o preferencias del votante medio, sólo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor. - Sin embargo, en aquellos regímenes políticos cuyo sistema electoral sea proporcional, en alguna de sus modalidades, y el resultado sea de tendencia al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos políticos mayoritarios hacia el centro político se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos. - La tendencia hacia el centro político se ve reforzada con el argumento de que cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional. La idea intuitiva que subyace a esta afirmación es


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similar a las que explican la fidelidad a determinadas marcas, pero aquí tienen, si cabe, un mayor peso. En efecto, supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones que, tal vez, le quiten apoyo entre su electorado básico, pero esa pérdida de confianza no será inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias. - El mismo objetivo de hacer máximo el número de votos recibidos explica, también, que los dirigentes políticos traten de distribuir los costes de la decisión de tal modo que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilización en favor de los candidatos del partido se considera necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por este mismo motivo, se entiende que los períodos pre-electorales estén caracterizados por importantes aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se adopten cuando aún falte mucho tiempo para una consulta electoral, en la creencia de que los electores olvidarán, para entonces, los perjuicios sufridos. Por último, este comportamiento explica que los políticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una acción determinada y a subestimar sus costes, al menos en la presentación de la acción del gobierno ante los ciudadanos. C) LOS GRUPOS DE PRESIÓN Puede afirmarse, sin caer en la exageración, que en casi todos los sistemas políticos democráticos la relación entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma acción del gobierno se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actúan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presión en la actividad política es, por tanto, una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cuál es el funcionamiento real de la acción del sector público. Aunque no existen excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos grupos organizados, que desean obtener la satisfacción máxima de sus intereses, o hacer máximos sus beneficios, se plantea una cuestión inicial de cierta importancia. Nos referimos a qué motivos pueden explicar que un individuo, o una empresa, decidan participar en tal actividad. Esta cuestión no resulta trivial, por la razón de que, para cualquier agente económico, resultaría más rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presión, sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos los sujetos realizasen la misma reflexión, el resultado obvio es que el grupo de presión no llegaría a formarse. Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte, se ha afirmado que la formación de grupos de presión es más fácil cuando el número de integrantes es más pequeño, mientras que el comportamientofree rider se producirá en los grupos más amplios. De otra, puede considerarse que los grupos de presión parten de asociaciones preexistentes como una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y, después, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción gubernamental. En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presión para condicionar la acción del sector público, pueden destacarse las siguientes: - La entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candidatos que puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamento. En este sentido, los elementos clave del análisis, al margen de las vías de financiación ilegal de los grupos políticos, se recogen en las distintas normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos y, en particular, los límites que se establezcan sobre estos recursos, o las exigencias de que tales aportaciones sean o no públicas. - La existencia de deficiencias en la información disponible por el sector público, antes de llevar a cabo una decisión, pueden llevarle a consultar a los sectores más interesados en la adopción de determinadas normas, o en la puesta en marcha de determinadas medidas de política económica. Estas diferencias en la información permiten a los grupos de presión condicionar la acción del Estado, al que se le


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presenta como única solución viable aquella que coincide más exactamente con sus intereses. - También resulta relevante la posibilidad de suministrar información a los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del gobierno y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahora bien, la información que se difunde por el grupo tenderá a favorecer sus puntos de vista, y no podrá caracterizarse como neutral. Con ello no pretendemos afirmar que tales actividades deberían prohibirse, sino más bien lo contrario, pues posiblemente la capacidad de una decisión racional por el votante mejora, cuando se dispone de una información mayor. Tan sólo debería garantizarse la veracidad en la información suministrada y favorecer la pluralidad en las opiniones manifestadas. D) LOS FUNCIONARIOS Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en definitiva, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad pública en un buen número de casos, la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen, quien formula su modelo distinguiendo entre el "burócrata" y la agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea ésta el Parlamento o el responsable político de un órgano de la Administración. El análisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la información disponible para la agencia y para el funcionario. Aquella sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios públicos. El funcionario, por su parte, sí conoce el coste de suministrarlas y, además, tiene sus propios intereses en el proceso. En efecto, se considera que el responsable de una sección dentro de un Departamento ministerial, o, en general de una unidad de gasto, desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organización burocrática o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra. Si el comportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa que tratase de hacer máximo el beneficio, se elegiría aquella cantidad donde la diferencia entre ambos elementos fuera lo mayor posible, es decir, se optaría por la cantidad Q*, con un presupuesto B*, y, además, esta solución sería eficiente. Ahora bien, si los funcionarios pretenden disponer de un presupuesto amplio, elegirán la cantidad Qº, con un presupuesto mucho mayor, Bº. De este modo, se explica el fenómeno habitual de que toda unidad de gasto tiende a agotar el presupuesto que se le asigna. Además de estas conclusiones, se han apuntado otros elementos que explicarían cómo la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento del gasto público. Entre ellos, citemos los siguientes: - Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios públicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales circunstancias, se recortarán los fondos disponibles en futuros presupuestos. De esta manera, se elimina cualquier incentivo para que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer mínimos los costes de su gestión, pues el único resultado palpable de su eficacia será disponer de menos fondos en el futuro, sin que pueda mejorarse, en períodos sucesivos, la calidad de los servicios suministrados. - La ausencia de precios en el sistema de decisión pública impide medir la eficiencia de la actuación de los funcionarios, de ahí las dificultades de establecer mecanismos que incentiven, a través de los salarios, un comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Además, este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos del salario por la importancia de la función realizada, o los años de servicio en la Administración.


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4. LAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto público en las economías occidentales son muy diversas, y, como consecuencia, resulta siempre difícil realizar un intento de síntesis en su presentación. Según las teorías explicativas de acuerdo con el criterio de si analizan fuerzas que condicionan la demanda de mayor gasto público o si, por el contrario, se centran en un crecimiento en la oferta de la actividad pública, tiene la siguiente clasificación:

A) EXPLICACIONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO PÚBLICO Los análisis que buscan la explicación en variables que afectan a la demanda son muy variados. Entre ellos, hemos reflejado los siguientes: a) La llamada Ley de Wagner considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de razones. La primera se refiere a que sociedades más desarrolladas son también más complejas con un mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución. La segunda atañe a la caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos, es decir que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad, y de ahí que al incrementarse la renta, el deseo de que aumente el gasto público sea aún mayor. b) La teoría del efecto desplazamiento-efecto inspección considera que el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en determinados períodos críticos para la sociedad (una guerra o una calamidad climática) ésta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de esa conmoción. A este incremento extraordinario del gasto público se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del gasto público, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor recaudación se dedique a una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos, pues los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspección). c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en los gastos del sector público se debe a funciones de carácter redistributivo, un dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La clave se encontraría en que a partir de esta fecha se amplía el sufragio a sectores de renta baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las fórmulas de sufragio censitario, propias del siglo XIX. Como ya hemos visto, los distintos grupos políticos tienden a acercarse a este estrato medio de los votantes, con la finalidad de garantizarse la elección, de ahí que sean más sensibles a las demandas de estos grupos, a favor de gastos de este carácter. d) La presencia de grupos de interés poderosos, a los que hemos hecho referencia, como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a aumentar la


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demanda de aquellos gastos públicos que les benefician de un modo directo. De este modo, la sociedad ejerce una presión creciente sobre el nivel de gasto público, por vías indirectas, ajenas al puro proceso electoral. e) Por último, la hipótesis de la ilusión financiera destaca cómo los demandantes de un mayor gasto público son plenamente conscientes de los beneficios que les reportarán las distintas políticas del sector público, pero consideran que los costes de las mismas se repartirán entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes, como algo que les ataña personalmente. B) JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE GASTO PÚBLICO El crecimiento del gasto público en las economías occidentales se debe, para un segundo grupo de aportaciones, no tanto a la demanda expresada por los votantes o los grupos de interés, como al comportamiento de quienes ofrecen distintos programas de gasto. Entre quienes han tratado la cuestión desde este enfoque, distinguimos las siguientes hipótesis: a) La teoría del ciclo electoral, pone de manifiesto cómo en los momentos previos a la consulta del electorado, los poderes públicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de los asuntos públicos. Que tales urgencias de última hora aumenten los costes del proyecto por encima de lo inicialmente presupuestado puede revestir escasa importancia, pues una vez que se ha conseguido la reelección, es posible proceder a algunos recortes en el gasto público o a un aumento en los impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el período que falta hasta la siguiente consulta electoral. b) El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen, y al que también nos referimos en la antes, es una justificación más del crecimiento del gasto público por encima de lo que resultaría óptimo, socialmente. La seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con garantías mayores que las de cualquier asalariado, la falta de precios que permitan medir la productividad, la existencia de diferentes servicios suministrados por una misma unidad administrativa, con las lógicas dificultades que ello supone para evaluar su rendimiento, y la ausencia de mecanismos sancionadores automáticos de la mala gestión, tan evidentes en el caso de las empresas sometidas a la ley del mercado, acentúan más, si cabe, la tendencia a que la provisión de los bienes públicos requiera un volumen de recursos creciente. c) Un tercer factor que ha impulsado el crecimiento de los gastos públicos se ha buscado en la ideología de los partidos políticos, que encarnan las principales opciones a las que se enfrenta el electorado. Si el siglo XIX se puede presentar como una oposición entre partidos conservadores y liberales, en el XX observamos que, en las democracias europeas, las alternativas son los partidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los socialdemócratas, de otro, con partidos liberales convertidos, a lo sumo, en elementos necesarios para lograr la mayoría parlamentaria, mediante coaliciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el análisis del gasto público, pues los partidos conservadores o los que extraen su política social del magisterio de la Iglesia son más proclives que los liberales a las políticas de redistribución de rentas, que han sido una fuente indudable de crecimiento del gasto público. Por su parte, los partidos socialdemócratas, de raíz marxista o no, han sido los grandes impulsores de las políticas de gastos sociales, aunque hayan abandonado sus orígenes revolucionarios y hoy funden sus posiciones en versiones más o menos sofisticadas del keynesianismo. d) Por último, se ha argumentado que la propia estructura del Estado, más o menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto público. Esto ocurre cuando el proceso de descentralización lleva a una duplicación de las funciones realizadas por el sector público, o cuando la financiación de los entes autonómicos o locales depende, substancialmente, de la entrega de fondos por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta fácil atribuir a otros la responsabilidad de los déficits en los que incurre la gestión propia y negociar, después, un aumento en la financiación necesaria para llevar a cabo las actividades del órgano autonómico o local. En otras circunstancias el proceso de descentralización puede colaborar en la


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reducción del ritmo de crecimiento del sector público, pues los beneficios y los costes de la actividad pública se ven con mayor claridad, al estar más próximos a los ciudadanos, ello explica, por ejemplo, que en los Estados Unidos se haya reclamado una menor interferencia por parte del poder central y un mayor protagonismo para los distintos miembros de la Unión. C) UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCIÓN DEMANDA-OFERTA En un análisis iniciado por Baumol, pero continuado después por otros economistas, se ha tratado de explicar cómo la confluencia de una demanda rígida de gasto público y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto público. En la situación inicial, representada por la curva de demanda (D) y la de oferta (O), se está produciendo un nivel de suministro de servicios públicos indicado por la cantidad Q* a un "precio" P*. Ahora bien, la productividad del sector público es inferior a la que se observa en el sector privado, tanto por las propias deficiencias en la gestión, como por el hecho de que en el sector servicios resulta más difícil incorporar mejoras tecnológicas, o sustituir mano de obra por equipo capital, mientras que el crecimiento en los costes salariales del sector privado de la economía viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los funcionarios o personal de la Administración. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo más bajo, el coste de provisión del servicio público aumenta, lo que se representa con el desplazamiento de la oferta hacia arriba (O'). En tales circunstancias se produciría una nueva cantidad Qº con un nuevo precio Pº. 5. UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA Trataremos de comprobar si las distintas teorías que hemos ido describiendo en el apartado anterior pueden darnos una justificación de la evolución del gasto público en nuestro país o si, por el contrario, existen elementos diferenciales en los cambios producidos. Para ello, partiremos de los hechos, tal y como los conocemos a partir de las estadísticas oficiales, y comprobaremos qué partidas de gasto han mostrado un mayor dinamismo. Una vez realizada esta tarea, puede hacerse un análisis de las causas que explican el fenómeno y, entonces, pueden enunciarse qué medidas deberían adoptarse para corregirlo. A) LOS HECHOS Normalmente, la fuente a que deberíamos acudir para comprobar cuál ha sido la evolución real del gasto público en nuestro país serían las previsiones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los cuales estos datos pueden darnos una visión inexacta de la realidad. El primero es que, debido al proceso de descentralización que ha vivido nuestro país, una buena parte del gasto público se lleva a cabo fuera de la Administración Central del Estado y deberíamos utilizar, en tal caso, datos que reflejen la evolución del gasto del conjunto de las Administraciones Públicas. El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realizó alcanzan tal cuantía que hoy tiene cierto sentido preguntarse para qué sirven los Presupuestos, al menos en su definición habitual. En nuestro caso, haremos uso de los datos suministrados en los diversos informes económicos del Banco de España, aunque, como tendremos ocasión de comentar, también plantean dificultades. Una primera aproximación al estudio del comportamiento del gasto público refleja la participación de los gastos, los ingresos y el déficit público como un porcentaje del Producto Interior Bruto. Los datos reflejan claramente lo sucedido en nuestro país desde 1980. Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre 1980 y 1986 de acuerdo con la primera serie y de seis más desde 1985 hasta 1994. Este incremento de los gastos no se ha visto acompañado por un aumento paralelo de los recursos, de tal modo que las cifras de déficit público se disparan a partir de 1982.


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Igualmente, se comprueba, a partir de la información citada, que los intentos de controlar el gasto público, y por consecuencia, el déficit público, no son duraderos. Puede observarse, en tal sentido, la evolución registrada por los gastos entre 1987 y 1989, donde se aprecia un tímido intento de rebajar el nivel de gasto público que se pierde a partir de 1989 y, de modo mucho más acusado, desde 1993. A partir del año 1995, la situación ha cambiado sustancialmente. Los datos reflejan con absoluta claridad la mejora que se produce en los resultados de la actividad del sector público a partir de 1995. Tal mejoría se puede sintetizar en la notable reducción del déficit público, que pasa de ser un 6,3% del PIB a alcanzar el equilibrio presupuestario en el 2003 y el superávit a partir de esa fecha. Los datos, además reflejan que estos resultados se han alcanzado más por la paulatina reducción del gasto público que por un aumento en los ingresos del sector público. B) UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA La evolución del gasto público, reflejada en el análisis del epígrafe anterior, indica que nuestro país no es una excepción al hecho que pretendían explicar las diferentes teorías a las que nos hemos ido refiriendo en el primer apartado de este tema. Sin embargo, el caso de España presenta algunas singularidades a las que debemos hacer mención y que permitirán al lector considerar la relevancia de esas teorías para explicarlo. Sin ánimo de ser exhaustivos, podemos resumir los siguientes factores: 1) El proceso de transición política vivido por nuestro país a partir de 1975, con la sustitución de un sistema autoritario por otro democrático, generó numerosas demandas de un mayor gasto público, especialmente en bienes preferentes. En una primera etapa, puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de la transición, carentes de apoyo democrático y enfrentados a una acumulación de exigencias de los distintos grupos sociales, que se manifestaban después de un largo período de restricción de las libertades. Más adelante, y en la medida en que el sistema democrático se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives, como ya se ha dicho, a generar esta clase de gasto público. 2) Un segundo factor que explica el fuerte crecimiento del gasto público en nuestro país es la crisis económica que sufren las economías occidentales a partir de los años setenta. Aunque España comparte con los demás países las dificultades producidas por el alza de los precios del petróleo, hay algunos rasgos característicos de nuestra economía que le dan un carácter diferencial, y la hacen más grave. La crisis económica impulsa el gasto público al menos en dos direcciones. Se refiere la primera a la necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Atañe la segunda a las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas, que representan una cifra elevada no sólo por la importancia del sector público empresarial de nuestro país, sino también porque la propia crisis económica genera un trasvase de las empresas privadas en dificultades al sector público. 3) Un tercer factor notable es la consolidación de un modelo de Estado de Bienestar. Aunque los orígenes de la Seguridad Social en nuestro país son mucho más antiguos, lo cierto es que la década de los ochenta es testigo de una consolidación del sistema de pensiones, no sólo desde la aprobación del texto constitucional en 1978, sino también a partir de la huelga general del 14 de diciembre de 1988, que se manifiesta, entre otras cosas, en la aparición de las pensiones no contributivas. Igualmente, es fruto de esta consolidación del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo, sanitario o de vivienda. 4) Una cuarta característica relevante se refiere al gasto en las infraestructuras de transporte. Debe reconocerse que el esfuerzo en este terreno ha sido notable desde los primeros momentos de la transición política y ha representado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos socialistas, pero, al mismo tiempo, hay que indicar que los importantes acontecimientos vividos por España en 1992 (Juegos Olímpicos de Barcelona y Exposición Universal de Sevilla) explican su aceleración en los años 1992 y 1993. En cualquier caso, tenemos que indicar cómo, en los ejercicios


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económicos más recientes, el ajuste presupuestario ha recaído principalmente en estas partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento (antes de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente) ha sido el gran sacrificado en su nivel de actividad. 5) Un factor adicional, que explica el crecimiento del gasto público en España, es el proceso de descentralización política que representa la construcción del Estado de las Autonomías, de acuerdo con el modelo consagrado por la Constitución Española en 1978. Ya se ha dicho, en el epígrafe anterior, que tal proceso tanto puede llevar a una reducción del gasto como a un aumento del mismo. En el caso de nuestro país, algunas características del proceso han contribuido a favorecer más el incremento del gasto que su limitación. Entre ellas, y sin ánimo de ser exhaustivos, pueden citarse las siguientes: a) El proceso de descentralización no ha reducido el número de empleados de la Administración Central y sí, en cambio, ha aumentado el de los que prestan sus servicios a las Comunidades Autónomas. b) La aparición de los entes territoriales ha producido, en no pocas ocasiones, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Administración Central del Estado, en la esfera nacional, y cada una de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, sin que la distribución de funciones realizada por la vigente Constitución haya podido evitar este fenómeno. c) El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen general no ha sido capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad fiscal por parte de los entes territoriales, que, de esta forma, han tendido a incrementar sus niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar, paralelamente, los ingresos públicos. 6) Por último, sin que ello signifique que éste sea un factor residual, el creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del gasto, a través del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. La importancia de este fenómeno puede demostrarse fácilmente. En efecto, si descontamos esta partida de la cifra total de gastos, comprobaríamos que en los años 1987, 1988 y 1989, el sector público no habría incurrido en un déficit y que en 1990 y en 1991 el déficit público sería inferior al 0,5% y al 1 % del PIB. 7) La evolución a la que hace referencia desde 1995 a 2015 exige distinguir dos etapas. La primera, de 1995 a 2007, permite corroborar algunas de las tendencias señaladas en los párrafos anteriores. Como ya se ha dicho, a partir del ejercicio de 1996, y coincidiendo con un cambio en la orientación política del gobierno de la nación, se produjo una más que significativa reducción del gasto público en nuestro país. Ello no sólo se debe a la voluntad de formar parte de la moneda única europea, que exigía limitar el déficit a un 3% del PIB, sino también a la evolución de determinadas variables macroeconómicas que generaban presiones importantes sobre el gasto público. Apuntemos en esta dirección, la mejora en los datos de la tasa de desempleo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo más del 9% en 2005 y que para el 2007 había descendido aún más. Igualmente destacable fue la bajada de los tipos de interés, que podemos ilustrar con el tipo de interés a corto plazo, que pasó de un 9,4% en 1995 al 4,4% en 2000 y llegó a un mínimo histórico en 2004 con un 2, 1 %. En el primer caso, la mejor situación del mercado laboral reduce el pago de prestaciones por desempleo, mientras que en el segundo, se reduce la carga de los intereses de la deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no sólo a través de la imposición directa sino también a través de las cotizaciones sociales, en este sentido debe recordarse que la capacidad de financiación de la Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiación de la Administración Central. En la segunda etapa, desde 2008 a 2015, los efectos de la crisis económica hicieron que estas variables se movieran en la dirección contraria. Por un lado, el aumento del paro (que alcanza el 25% de la población activa) genera el lógico aumento en el gasto por prestaciones de desempleo y, por otro, la desconfianza de los mercados financieros en la capacidad de la economía española para hacer frente a sus obligaciones de pago impulsó la prima de riesgo y con ella el tipo de interés al que podía financiarse el sector público. Y desde el lado de los ingresos, la recesión económica llevó, como no podía ser de otro modo, a una


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recaudación menor. A ello debía agregarse una menor capacidad de generar recursos a partir de las cotizaciones sociales, en una economía que no creaba sino que destruía empleo. Todos estos factores se reflejaron en el rápido deterioro de las cuentas públicas que del superávit de 2007 pasan a un déficit muy abultado en 2011. Solo a partir de 2013 los esfuerzos de contención de gasto, la mejora en los tipos de interés y la ralentización de la destrucción de empleo pudo rebajar significativamente el total de las obligaciones de pago. Ello unido a una mayor recaudación (tanto por la elevación de tipos, primero, como por la incipiente, y tímida, recuperación de la actividad, después) ha permitido reducir sustancialmente las cifras de déficit. GLOSARIO

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• Interpretación económica de la ciencia política: Es una aproximación a la Teoría del Estado que trata de explicar por qué los individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coacción. El planteamiento más sencillo pasaría por probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones • Enfoque económico de la actuación de los protagonistas de una democracia representativa: Reflexión según la cual el comportamiento del sector público se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de optimización, no muy diferentes a los que guían la conducta de los consumidores o empresarios y consistentes básicamente en que aquellos maximizan sus intereses propios. Así distinguiríamos entre: Votantes: La acción del votante depende en gran medida de: la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección, de los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo político que prefiera y de los costes (o beneficios) que le imponga el acudir a votar, en términos de renuncia a otra actividad (o de la propia satisfacción por votar o por secundar con ello al grupo al que pertenezca). Políticos: En principio, el comportamiento de éstos buscará la mejor opción para salir elegido, reelegido o para que su grupo se perpetúe lo más posible en el poder. Para ello buscará votos nuevos en los sectores más próximos a la ideología de su grupo, con más probabilidad en los sectores más cercanos al centro político, y tratará de que los beneficios de su gestión sean perceptibles para el mayor número de grupos y de ciudadanos, así como de que aquéllos se hagan más perceptibles en la cercanía de las elecciones. Grupos de presión: Actúan a favor de sus propios intereses y tratando de influir en el resultado electoral, pero al margen del proceso electoral en sí mismo, normalmente a través de mecanismos como la entrega de fondos, influencia en medios de información para influir en el votante de modo indirecto, etc. Funcionarios: El funcionario maximiza el presupuesto de que dispone a fin de aumentar su influencia. Es monopolista de la información de que dispone sobre su trabajo con lo que los costes del mismo pueden estar elevados de modo artificial a fin de ganar poder e influencia. Su retribución no depende del mercado y no hay por ello ni incentivos a trabajar más y mejor, ni mediciones de eficiencia sobre su trabajo (en términos generales) • Ley de Wagner: Considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público por dos tipos de razones: por un lado, las sociedades más desarrolladas son más complejas y producen más conflictos de interacción de los individuos. Por otro lado, los bienes públicos son bienes superiores y elásticos (con relación a la renta, ya que al aumentar ésta aumenta más, en términos porcentuales, su demanda)


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• Efectos desplazamiento e inspección (también llamados Efectos Peacock-Wiseman): En épocas difíciles (guerra, problemas generalizados para la población) hay una mayor necesidad de gasto público y el sector público recauda más con menor contestación de los individuos, alarmados por la situación extraordinaria. Una vez cesada ésta, el gasto público no retrocede a los niveles originales ya que el exceso ahora servirá para la mejora de las prestaciones diversas del sector público. • Hipótesis de la ilusión financiera: Los demandantes de mayor gasto público no son del todo conscientes de que el aumento de ingresos necesario para el aumento del gasto procederá de todos los individuos, incluidos ellos, y no se sienten demasiado (o nada en absoluto) afectados por tales costes.


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TEMA 4: EL PRESUPUESTO 1. INTRODUCCIÓN Cuatro objetivos distintos: 1) es necesario elaborar una noción de este documento básico para el conocimiento de la actividad del sector público en la economía; para ello, partimos de un concepto aplicable a todo tipo de agente económico e indicamos, a continuación, cuáles son las notas que lo singularizan en el caso de la actividad pública. Una de esas notas específicas hace referencia al proceso de elaboración, ejecución y control de este documento. 2) el análisis de lo que se denomina el ciclo presupuestario, qué fases lo conforman, y quién tiene la iniciativa en cada una de ellas. En nuestro análisis de estas cuestiones haremos referencia a los preceptos establecidos en la Ley General Presupuestaria, que son los que regulan estas materias. 3) los principios que deben inspirar la elaboración de los presupuestos. Se trata, como es lógico, de un planteamiento de carácter normativo, en la medida en que se indican una serie de prescripciones de tipo político, económico o contable que deben seguirse para elaborarlo y ejecutarlo. Frente al planteamiento normativo que subyace a la enumeración de los llamados principios presupuestarios, debe hacerse un análisis positivo, sobre si estas prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad 4) desarrollar el problema de la llamada crisis de los principios presupuestarios, que nos lleva a considerar otras fórmulas presupuestarias que se preocupan menos del control de las cuentas del Estado y más por aspectos diferentes, como la eficacia o la estabilidad económica. 2. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define el término "presupuesto" en su última edición como: "Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación". Esta noción de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definición es la idea de anticipación o previsión, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrán para cubrirlos. Ahora bien, una definición de presupuesto articulada sobre esta idea puede aplicarse a cualquier tipo de agente económico que deba adoptar decisiones constreñido por un volumen limitado de recursos. Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector público, debemos incorporar, al menos, tres ideas fundamentales que le son propias. Atañe la primera a la forma jurídica que adopta, se refiere la segunda a las implicaciones económicas que genera el presupuesto del sector público y, por último, concierne la tercera a las consecuencias políticas que produce su rechazo.  En primer término, los presupuestos del sector público adoptan una forma jurídica concreta. En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, deben aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autónomas, por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones respectivas, y, en el caso de las universidades, a su Consejo Social. En todos estos ejemplos observamos que existe una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión. Ello se debe no sólo a las implicaciones económicas, sino también al hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público está sometida a un procedimiento de control específico, que no es parangonable con el existente en el caso de las actividades privadas.  El segundo elemento citado se refiere a las implicaciones económicas de los presupuestos. Ya hemos estudiado que, por su tamaño, el sector público es el principal agente económico de nuestro país; de ahí que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes


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sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Con ello, no solamente nos referimos al hecho, obvio, de que el volumen y la composición, de los ingresos afectan a la renta disponible de los ciudadanos, y, por ende, a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura condicionen de un modo fundamental la actividad de sectores completos de la economía del país, sino también al dato, frecuentemente destacado, de que las decisiones del sector público se convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una línea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores.  Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias políticas de la aprobación de los presupuestos, o, más correctamente, de su rechazo. En efecto, el presupuesto de un ente público establece la línea programática de la acción económica del sector público o de uno de sus componentes y, en tales circunstancias, la no aprobación de sus previsiones debe entenderse como una pérdida de confianza por parte del órgano colegiado de máxima representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza debería ser suficiente para que, en consonancia con la idea de responsabilidad política, los gestores del ejecutivo presenten la dimisión. Combinando todos estos elementos, podemos definir el Presupuesto como: "Resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector público, con la finalidad de atender a su plan de actuación económica, de tal modo que su aceptación significa, implícitamente, una renovación de la confianza en los gestores de ese componente del sector público". 3. EL CICLO PRESUPUESTARIO El proceso que sigue el presupuesto, tomando como punto de referencia la normativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, en el convencimiento de que la tramitación de los documentos análogos para las Comunidades Autónomas es muy similar. Es preciso hacer notar que se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes, propia de los regímenes liberal democráticos. De esta forma, diferenciamos: - Elaboración: atribuida al poder ejecutivo - Discusión y aprobación: asignada al legislativo - Ejecución: corresponde al ejecutivo - Control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a través del Tribunal de Cuentas, sobre cuya naturaleza, administrativa o jurisdiccional, A) LA FASE DE ELABORACIÓN En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa está en manos del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía y Hacienda. Se ha discutido la conveniencia de que la competencia de la elaboración del documento presupuestario recaiga en una Oficina Presupuestaria, que dependería directamente de la Presidencia del Gobierno, en el convencimiento de que la negociación entre los distintos departamentos ministeriales a la hora de asignar las partidas de gasto es muy dura y se necesita entonces todo el respaldo de la Presidencia del Gobierno a la hora de imponer criterios, sobre todo en momentos de austeridad económica. La experiencia española en esta cuestión ha puesto de manifiesto que esta figura no ha llegado a consolidarse, y que, en todo caso, para esas finalidades parece más eficaz atribuir al Ministro de Hacienda el carácter de Vicepresidente del Gobierno. En cuanto al proceso de elaboración propiamente dicho, debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales:


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a) Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presupuestos. Estas estimaciones se suelen recoger en un cuadro macroeconómico que refleja la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflación o los tipos de interés. Es evidente que la recaudación de impuestos depende de la actividad económica y que determinados gastos públicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las Administraciones Públicas o el pago de los intereses de la deuda, están íntimamente relacionados con las variables macroeconómicas citadas. b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que se tiene que establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siempre, las posibilidades de los ingresos públicos. En este proceso juegan un papel clave las distintas técnicas de evaluación de proyectos c) Las estimaciones de ingresos, que no sólo dependen de la evolución económica general, sino también de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, además, que las pérdidas de recaudación causadas por estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto. Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan: 1) Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos. 2) El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos. B) FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN Ya se ha indicado que, históricamente, la aparición de los Parlamentos se conecta con la necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en materia de ingresos y gastos públicos y que, a lo largo del siglo XIX, se pretendía que este órgano de representación de la soberanía popular tuviera competencias para aprobar la orientación del gobierno ante las grandes cuestiones de política económica y social. Sin embargo, el funcionamiento de los sistemas democráticos, especialmente a partir del final de la 2ª Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo en el propio proceso presupuestario. De un lado, debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso político. Aunque no podemos detenernos demasiado en esta cuestión, tal vez merezca la pena apuntar algunas notas que nos parecen especialmente significativas. Así, por ejemplo,  la inestabilidad política asociada a la crisis de las democracias europeas en el período de entreguerras justificaría la aparición de instituciones como el voto de censura constructivo, introducido por la Ley Fundamental de Bonn,  la exigencia de un porcentaje mínimo de votos para acceder a la representación parlamentaria, con la finalidad de evitar una excesiva atomización del Parlamento,  el sistema electoral francés de doble vuelta, que también trata de garantizar la formación de mayorías estables, o  la propia institución de la Presidencia de la República francesa establecida en la V República con poderes muy superiores a los ostentados por el Presidente de la Nación en los sistemas parlamentarios puros. Una segunda nota relevante en este contexto es  el papel que representan hoy los partidos políticos en la gestión del ejecutivo, pues el presidente del gobierno viene a coincidir, normalmente, con el líder del grupo político que ostenta la mayoría en el Parlamento, de tal modo que resulta harto improbable que el legislativo rechace las peticiones presupuestarias planteadas por el ejecutivo.


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De otro, el análisis realizado en la lección tercera sobre los procedimientos de toma de decisiones por parte del sector público, y el papel desempeñado en ellos por los políticos, explica un cambio muy significativo en la actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de Presupuestos, pues de estar preocupados por el excesivo gasto público, y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones, y donde se plantean dificultades a la hora de aumentar los impuestos, muy poco populares en unas elecciones. Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitación de este tipo de leyes: 1 ª La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: aparece recogida en al art. 134.6 de la CE, que establece que toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno, para ser tramitada. 2ª La prórroga automática del presupuesto, que también aparece reflejada en la CE, concretamente en el art. 134.4, tiene una lógica evidente, pues no puede paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se aprueba la Ley de Presupuestos. Se ha afirmado que esta norma incide en la pérdida de importancia del Parlamento ya que, si no aprueba el presupuesto presentado por el gobierno, éste podrá seguir administrando sobre la base del presupuesto del año anterior. En nuestra opinión, resulta muy discutible que estas dos instituciones jurídicas tengan, en la práctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso de la limitación del derecho a la enmienda en sede parlamentaria, creemos más relevante la cuestión de si el grupo político que sustenta al gobierno dispone o no de mayoría absoluta. Si la tiene, no hace falta usar la facultad del ejecutivo, pues se pueden derrotar fácilmente aquellas propuestas que aumenten el gasto o reduzcan los ingresos. Si, por el contrario, se disfruta tan sólo de mayoría relativa, los grupos políticos que contribuyan a la estabilidad del ejecutivo negociarán, posiblemente de un modo previo a la presentación formal de los presupuestos, las enmiendas necesarias para darle su confianza. En cuanto a la presunta irrelevancia del rechazo de los Presupuestos, con el argumento de que, a pesar de todo, el gobierno podrá seguir gobernando, ya nos hemos manifestado antes, al señalar que la incapacidad del ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implícita de la confianza en el ejecutivo que lo aboca a la convocatoria de nuevas elecciones. C) LA FASE DE EJECUCIÓN Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicación. De ahí que la ejecución presupuestaria no sea más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto. Ahora bien, como ya se indicó en la definición de presupuesto, se trata de una previsión, y ello nos obliga a plantearnos cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica. Para ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos. Así, por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Ello supone que no hay ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de créditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho previsión ninguna y, en este supuesto, se denominan créditos extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se deben aprobar mediante ley. En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no sólo, los de carácter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de


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deuda pública). En el primer caso, el presupuesto señala una estimación de los ingresos por percibir a través de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los segundos, el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo, y, lógicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero superarlo exige una autorización del legislativo, a través del proyecto de ley correspondiente. Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado sustancialmente con motivo de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en el año 2001, que son modificaciones importantes. D) LA FASE DE CONTROL En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas. Atañe la primera a lo que podemos denominar como control interno de la propia Administración, con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos. Se refiere la segunda al control externo parlamentario que trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento. En cuanto al primero de ellos, podemos señalar que, al margen de que cada dependencia ministerial o cada sección de la Administración lleve a cabo las contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad, realización de actividades, que estime pertinentes, existe un control desarrollado por órganos de la propia Administración, pero externos al centro de gasto concreto. Así, la Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones contables, es decir, si las operaciones se han clasificado correctamente, si hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento establecido, etc. Por lo que se refiere al segundo tipo de control, debe señalarse que, si el presupuesto constituye una autorización del Parlamento al ejecutivo, el órgano legislativo debe disponer de algún instrumento que le permita comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario. Ahora bien, esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en un órgano especializado, el Tribunal de Cuentas, que aparece regulado en el art. 136 de la CE, donde se establece que esta institución: - Es el órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica del sector público. - Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas. - Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas. - Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en su caso. - Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados. Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene, entonces, dos funciones distintas. De un lado, la fiscalización de las cuentas del Estado, y, de otro, el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Esta doble función explica que existan dos Secciones en el seno del Tribunal, la denominada Sección de Fiscalización, regulada en los artículos 8 a 10 de la Ley, y la Sección de Enjuiciamiento, a la que se refieren los artículos 11 y 12. Ahora bien, interesa reflexionar sobre la eficacia de este tipo de control en la ejecución presupuestaria desarrollada por el gobierno. En la medida en que el informe del Tribunal de Cuentas puede llegar al Parlamento cuando el ejecutivo que gestionó el presupuesto puede haber cambiado, e incluso tener un signo político muy distinto,


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las implicaciones políticas de una crítica del Tribunal a la gestión realizada pueden ser irrelevantes en la práctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este órgano de los medios adecuados para desarrollar su función de una forma lo más ágil posible. 4. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS En este apartado estudiamos una cuestión esencialmente normativa, pues se trata de exponer qué principios deben presidir la elaboración y ejecución del presupuesto. Ahora bien, al igual que defendimos, entonces, que los juicios de valor sobre el papel del sector público tienen un mayor o menor grado de reconocimiento, dependiendo de las circunstancias económicas, políticas o sociales, también a la hora de formular criterios de elaboración de los presupuestos deben tenerse en cuenta las circunstancias externas que los rodean. Desde esa perspectiva, puede afirmarse que los principios presupuestarios clásicos responden al mundo económico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias plenamente relevantes. De un lado, en la visión política tradicional, que otorgaba al Parlamento un papel central en los asuntos públicos. De otro, los planteamientos económicos de los autores clásicos, que, como ya sabemos, otorgaban un papel muy limitado al sector público en la solución de los problemas económicos. En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas económicas de la actualidad responden a esta visión decimonónica, se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios que desarrollaremos en el siguiente epígrafe, y, del mismo modo, debe interpretarse el retomo a determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica. Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios, los primeros responden a la pregunta de quién debe diseñar el presupuesto, y son los denominados principios políticos. Los segundos traducen a los criterios de la contabilidad las implicaciones de los principios políticos, de ahí que se conozcan como principios contables. En fin, los últimos señalan los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía, y se les define como principios económicos. A) LOS PRINCIPIOS POLÍTICOS Como ya se ha dicho, los principios políticos responden a una organización concreta, que podemos identificar como el parlamentarismo, que domina la escena política europea durante el siglo XIX y que llega hasta la I Guerra Mundial. El elemento fundamental en este contexto son las cámaras legislativas, representantes de la soberanía popular de la que emanan los demás poderes del Estado. En efecto, es el legislativo quien da respaldo al poder ejecutivo, quien aprueba los ingresos y gastos públicos y quien nombra a los encargados de fiscalizar la correcta ejecución del presupuesto. Esta distribución de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia. Ahora bien, si, como hemos visto, el presupuesto se puede considerar como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta una cierta cuantía o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algún tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que incumpla los requisitos establecidos, de ahí que el resto de los principios políticos deban entenderse en esta clave, la de garantizar el respeto del gobierno a los límites marcados por el legislativo. En primer término, el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad) pues de otro modo habría parcelas de la actuación del ejecutivo que no serían controladas por el poder legislativo. En segundo lugar, estos ingresos y gastos deben presentarse en un único documento, para que sea más fácil su conocimiento por parte del Parlamento, y además debe estructurarse de tal manera que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos (principio de unidad y claridad). Un tercer principio relevante es el principio de especialidad, cuyo objetivo es evitar que la gestión gubernamental pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo. En particular, se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados


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a una función para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se superen los límites de gasto marcados (especialidad cuantitativa) o que se lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el presupuesto (especialidad temporal). Por último, se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deben ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos (principio de publicidad), aunque, dada la complejidad de estas materias resulta, hasta cierto punto, ingenuo que esta información sea accesible. B) LOS PRINCIPIOS CONTABLES Podemos afirmar que los principios contables guardan una clara correspondencia con los de carácter político, pues, en definitiva, no son más que el modo como se traducen a criterios de contabilidad. Así, el principio de universalidad se convierte en el principio de presupuesto bruto, que podemos definir como la obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún tipo. Al principio político de unidad le corresponde el principio de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que también se cargan todos los desembolsos, con lo que se trata de conseguir que la totalidad de los ingresos financie el importe global de los gastos sin que se atribuyan determinadas fuentes de financiación a gastos concretos (aunque existen excepciones a este principio) También las cautelas establecidas para que el ejecutivo no incumpla los términos de la delegación realizada por el parlamento tienen su traducción contable. De este modo, podemos decir que a la especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde el principio de especificación, que prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras, y que la especialidad temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado, que impide que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro. Correspondencia entre principios políticos y contables


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C) LOS PRINCIPIOS ECONÓMICOS Ya hemos dicho que, al igual que los principios políticos responden a la visión tradicional del parlamentarismo, los de carácter económico se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos, que corresponden a lo que hemos denominado en la lección segunda como enfoque liberal. Como ya tuvimos ocasión de señalar entonces, este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el sector público aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no se podía acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes públicos puros. De ahí que el primer principio económico sea el principio de limitación del gasto público. La confianza de los autores clásicos en las potencialidades de los individuos explica un segundo principio, el principio de la neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo, considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el sector público no debe condicionar sus decisiones, en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos, utilizando la legislación fiscal. Un tercer principio relevante, tanto que se le conoce como la regla de oro de la Hacienda Clásica, es el que sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. Creemos conveniente matizar que no se trata de asegurar un mero equilibrio contable, pues éste aparece garantizado por las reglas habituales de la contabilidad por partida doble, sino, más bien, que la suma de los ingresos ordinarios debe ser suficiente para atender a los gastos totales del sector público. En íntima relación con este planteamiento se defiende el de limitación de las emisiones de deuda pública, que sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución, o amortización, del préstamo. 5. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS Como ya hemos tenido ocasión de señalar reiteradamente, los principios que se han descrito en el apartado anterior responden a unas circunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. En tal caso, los cambios en la organización política posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, no podían dejar de tener influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios clásicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organización política de las democracias occidentales y en la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías de mercado. También por los motivos apuntados en el párrafo anterior, cuando los hacendistas han dirigido su atención a estos cambios en los principios presupuestarios, han restringido su interés a los de carácter político o económico, al considerar que los llamados principios contables no son independientes de los políticos, pues, como ya se indicó en su momento, no son sino traducción de éstos a los términos habituales de la contabilidad. Siguiendo un orden lógico, parece indudable que los principios económicos han entrado en una profunda crisis. En primer término, no creemos que pueda hablarse ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo o de Estado residual, como querían los clásicos de la Hacienda Pública. Los datos presentados en la primera lección del programa, el crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista y estudiadas en el tema segundo, o las teorías sobre el aumento del gasto, que fueron objeto de análisis en el tercero, demuestran bien a las claras el papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas económicos. A ello no es ajena la desconfianza de la teoría keynesiana en la capacidad del mercado para resolver las cuestiones económicas, pero tampoco la consagración de los llamados derechos sociales en las Constituciones de la postguerra. Asimismo, puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los impuestos, pues una de las características más evidentes del llamado modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se emplee como


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mecanismo de redistribución de la renta, e, igualmente, como instrumento de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado, actividad ésta de cuya importancia es buena prueba el hecho de que se exija que los Presupuestos consignen el importe de los gastos fiscales. Por último, la regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la limitación de las emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado remoto, sobre todo si tenemos en cuenta desde qué momento se han dejado de liquidar los presupuestos en equilibrio, no sólo en España, sino en la inmensa mayoría de las economías occidentales. El abandono de la regla del presupuesto equilibrado se debe a la convicción de que acentuaba los desequilibrios macroeconómicos. En efecto, en los momentos de recesión económica, la renta nacional crece a un ritmo más lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debe rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector público, la producción y la renta del país decrece aún más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el sector público puede gastar más y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del sector público a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada. En cuanto a la crisis de los principios políticos, ya hemos dicho, que se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias occidentales. Ahora bien, formalmente, este cambio no ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la misma distribución clásica de funciones a la que hemos aludido antes. Del mismo modo, y a pesar de algunos elementos que rompen su contenido, puede decirse que el principio de universalidad aún conserva su valor y vigencia. Uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de erosión es el de unidad. La extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el sector público imposibilita la elaboración de un único documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector público. En ese sentido, puede defenderse la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública. También el principio de especialidad ha sufrido transformaciones importantes. Recordemos que su finalidad era controlar la acción del ejecutivo, mediante la imposición de un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto. Ello se ha manifestado no tanto en el abandono del principio de especialidad sino en el nivel de vinculación de ese principio (capítulo, sección, partida... ) La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referencia al final del párrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias: - Los créditos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente. - Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante


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varios años financiará la obra correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley de programa. Por último, el principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales. 6. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CAMBIO DE ORIENTACIÓN Puede afirmarse que las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre de 2001 significan un evidente cambio en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios clásicos que, como acabamos de ver, habían sufrido una importante erosión, sobre todo por lo que hace referencia al equilibrio presupuestario. En nuestra opinión hay diversas causas que explican este cambio en la orientación, pero entre ellas deben destacarse,  la creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits públicos como instrumento de política económica,  la facilidad con la que los poderes públicos recurrían al déficit como un mecanismo de ilusión financiera, lo que explica que el volumen del déficit no era la respuesta a una coyuntura económica que lo exigiera, sino una forma de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo,  la pérdida de credibilidad del documento presupuestario, pues su ejecución significaba desviaciones realmente importantes con respecto a las previsiones iniciales, y, por supuesto,  los condicionamientos, incluidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que impone a la política presupuestaria la pertenencia de nuestra economía a la Unión Monetaria. Todas estas razones explican que los responsables de la política presupuestaria de muy diversas naciones muestren una creciente confianza en las virtudes del equilibrio y el rigor presupuestarios como medio de asegurar un crecimiento económico sostenido, y que estimen que tales condiciones de la política presupuestaria son ineludibles en el proceso de unificación monetaria llevada a cabo en el seno de la Unión Europea. En cuanto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad presupuestaria, la primera ley ordinaria y la segunda ley orgánica complementaria de la anterior, lo primero que debe explicarse es, precisamente, la existencia de dos normas jurídicas, de rango distinto, para regular esta materia. Una explicación que no resulta nada compleja, dada la descentralización del sector público de nuestro país. En efecto, si se pretende asegurar la estabilidad presupuestaria de todo el sector público, ello exige no solo la disciplina presupuestaria de la Administración Central del Estado, sino también la de los demás elementos del sector público, y la imposición de conductas a las Comunidades Autónomas exige la aprobación de una ley orgánica. Ahora bien, las consecuencias de estas normas para las haciendas autonómicas y locales se estudiarán más adelante, en el contexto de las lecciones que se dedican específicamente a las haciendas subcentrales. La principal novedad que introducen estas normas jurídicas es la aplicación del denominado principio de estabilidad presupuestaria al que podríamos considerar como una actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario al que ya se ha hecho referencia al estudiar los principios clásicos. El principio de estabilidad presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situación de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad de financiación. A partir de esta definición del principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo. Los principales medios por los que se pretende que el sector público estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son los siguientes:


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- El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes. - A pesar de esa previsión, no pueden descartarse la aparición de necesidades no previstas o que superan la previsión inicial. Tales incidencias, se cubrían en el pasado con los créditos suplementarios y extraordinarios, que suponían normalmente un incremento en el endeudamiento del sector público. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el presupuesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia con un importe del 2% del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, las ampliaciones o incorporaciones de crédito deberán financiarse con cargo a este Fondo o si no fuera suficiente deberán reducirse otras partidas de gasto. - No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada del fondo de un ejercicio anterior. Dicho en términos mas sencillos, si al acabar el año 2003 sobran 100 millones de euros del Fondo de Contingencia, no se puede incrementar en ese importe el correspondiente al de 2004. Si a pesar de estas precauciones la Administración Central del Estado o la Seguridad Social incurren en un déficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan económico financiero que permita corregir esa situación en un máximo de tres ejercicios económicos. Si hay entes de derecho público, dependientes de la Administración Central del Estado, que incurren en pérdidas que afecten al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un informe y, en su caso, un plan de saneamiento a medio plazo que permita corregir la situación. En el supuesto de que la Administración Central del Estado liquide su presupuesto con superávit, éste se dedicará a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social quien se sitúa en superávit, se dedicará prioritariamente a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, para garantizar su viabilidad futura. Estas normas fueron criticadas desde distintos puntos de vista; de una parte se afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran demasiado rígidos pues venían a exigir el equilibrio presupuestario cada año, lo que, puede causar efectos indeseables en la estabilidad macroeconómica. Por otra, se afirmaba que no eran normas muy respetuosas con las Comunidades Autónomas. Con el cambio en la orientación del gobierno, en 2004, se lleva a cabo una reforma de estas dos normas, por un lado buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de los entes subcentrales tengan un carácter mas negociado y, por otro, flexibilizando la exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no para cada año concreto sino para el conjunto del ciclo económico. Esta segunda modificación plantea no pocos interrogantes, como por ejemplo, determinar cuál es la duración del ciclo. 7. RECAPITULACIÓN: ¿MAYOR CONTROL O MAYOR EFICACIA? El análisis que hemos desarrollado hasta este momento pone de manifiesto que los principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio concepto o las fases del ciclo presupuestario, estaban presididas por una clara voluntad de control del ejecutivo por parte del órgano depositario de la soberanía popular. Sin embargo, con es importante el objetivo de controlar la ejecución presupuestaria, no puede considerarse como la única finalidad en la acción del sector público. De una parte, interesa garantizar que la intervención del Estado en la vida económica sea eficaz, pues esta exigencia tiene un claro respaldo en nuestra vigente Constitución. De otra, los Presupuestos Generales del Estado constituyen uno de los principales instrumentos de política económica de los que dispone el sector público, que denominamos política fiscal, y, también en este caso, las normas constitucionales demandan un papel activo de los poderes públicos en la consecución de distintos objetivos económicos. Tales consideraciones obligan a analizar el papel de los presupuestos en dos órdenes diversos. Atañe el primero a su capacidad de alcanzar sus objetivos con eficacia y concierne el segundo a su papel como instrumento capaz de resolver los problemas de estabilidad económica. En este segundo sentido, si el economista, o el


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gestor público, considera que los mecanismos del mercado son suficientes para alcanzar el pleno empleo, entonces es muy discutible la necesidad de una política activa por parte del sector público, que tan sólo genera inestabilidad, y problemas de inflación. En tales circunstancias, la regla del presupuesto equilibrado no puede empeorar el ciclo económico y es una garantía frente a los efectos indeseables del déficit público. Si, por el contrario, consideramos que los procesos de ajuste a través del mercado tienen importantes retrasos, si el gestor público conviene en que, por mucha flexibilidad con que se dote a este mecanismo, existen dificultades en el proceso para alcanzar el equilibrio y trabas institucionales inevitables, entonces se puede afirmar que seguirán existiendo ciclos económicos causados por la acción del sector privado, tendrá sentido la defensa de una política presupuestaria activa, y será plenamente lógico considerar que el equilibrio del presupuesto del Estado no es una regla de obligado cumplimiento y que, por el contrario, es mejor la política discrecional. En nuestros días, parece evidente que tanto la doctrina como la práctica política parecen decantarse por la primera opción citada, y, en el contexto de la Unión Europea, ese es el planteamiento que subyace no sólo a los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht, sino también al Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento que se aprobó a iniciativa de la República Federal de Alemania. Sin embargo, la segunda opinión recibe el apoyo de numerosos economistas. Como en tantas otras cuestiones, no parece fácil que se alcance un acuerdo, y en este caso, porque la polémica se plantea sobre la base misma del funcionamiento de la economía de mercado. GLOSARIO • Limitación del derecho de enmienda parlamentario: Según el artículo 134.6 de la Constitución Española, toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno para ser tramitada. • Prórroga automática del presupuesto: Si no se aprueba en tiempo y forma la ley de Presupuestos, los anteriores se prorrogan automáticamente (artículo 134.4 de la Constitución Española). • Créditos suplementarios y créditos extraordinarios: Fórmulas para corregir una cifra de gasto inexacta o para afrontar una partida de gasto inesperada. Se aprueban mediante ley. • Principios presupuestarios clásicos: Principios políticos: • Competencia: El Gobierno debe respetar los límites de la autorización marcada por el legislativo para presupuestar. • Universalidad: El Presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos que se pretendan realizar. • Unidad y claridad: El Presupuesto debe contener en un único documento los ingresos y gastos, además de especificar cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos. • Especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal: No se pueden traspasar gastos asignados a una función para desarrollar otra; no se pueden superar los límites de gasto marcados, ni se pueden llevar los gastos a otros ejercicios presupuestarios. • Principio de publicidad: La información del ciudadano sobre la actividad del ejecutivo en la gestión de fondos públicos debe ser total y accesible. Principios contables: • Presupuesto bruto: Todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos, ni disminuciones de ningún tipo. • Unidad de caja: Todos los ingresos van a una sola cuenta (la del Tesoro) de la cual salen también todos los desembolsos.


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• Principio de especificación: Se prohíben las transferencias de unas partidas a otras. • Principio de ejercicio cerrado: El gasto previsto para un año no se puede llevar a cabo en otro. Principios económicos: • Limitación del gasto público: Desde el punto de vista del enfoque liberal, se debe atender a las necesidades colectivas no cubiertas por el mecanismo del mercado, es decir, a los bienes públicos puros. • Neutralidad impositiva: El sector público no debe condicionar las decisiones del ciudadano en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos, utilizando la legislación fiscal. • Equilibrio anual: Los ingresos ordinarios deben ser suficientes para atender los gastos totales del sector público. • Limitación de emisiones de la deuda pública: Debe emitirse deuda pública para financiar inversiones autoliquidables (con rentabilidad para permitir el pago de intereses y la devolución del capital en su tiempo).


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TEMA5: LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 1. INTRODUCCIÓN Veremos el estudio de los diferentes fallos del mercado y la labor del sector público para solventarlos. En primer término consideramos el caso de los bienes públicos puros, donde la cuestión clave es determinar cuales son las condiciones óptimas en su provisión, y donde debemos reiterar algo que ya se ha indicado en un tema precedente: la clave no es que los bienes públicos sean producidos por el sector público o por el sector privado, sino cómo se financia esa producción. En los bienes privados se hace a través del pago de un precio en el mercado, mientras que en los bienes públicos, donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de impuestos. Es obvio que cada vez con más frecuencia observamos bienes públicos gestionados por empresas privadas, pero eso no les hace perder en absoluto su carácter, ni los convierte en productos susceptibles de su venta en el mercado. La segunda parte se dedica al problema de los mercados monopolizados que ha sido definido antes como un caso de los llamados "fallos del mercado". Desde ese punto de vista, podríamos considerar las políticas de regulación de estas estructuras de mercado como un ejemplo de las consecuencias de adoptar una visión intervencionista en el papel del sector público. La defensa de la competencia, como un objetivo irrenunciable de la actividad pública en la economía, ha sido mantenida por economistas de clara raíz liberal. En relación con el problema de la regulación de los monopolios, nos planteamos hasta qué punto el monopolio, como estructura de mercado, impone un coste de bienestar para la sociedad y discutimos posteriormente las formas de regulación del mercado. En un tercer apartado consideramos otro "fallo del mercado" causado por la presencia de efectos externos, positivos o negativos, en la producción de un bien o un servicio. Entonces definimos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la producción o consumo de un bien sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a través de los precios. En ese tema, haremos referencia, sobre todo, a un caso particular de efecto externo negativo, el constituido por la contaminación o los daños al medio ambiente. 2. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS PUROS En el análisis microeconómico tradicional, la cuestión de qué cantidad de bien privado debe fabricarse y a qué precio (uno de los dos problemas que incluye la cuestión de la asignación de recursos) se resuelve a través del mecanismo de mercado. La cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio representan un resultado que tiene las características de un óptimo de Pareto . En el caso de los bienes públicos, sabemos que, por definición, no puede existir un mercado como ya se explicó en el tema 2 de esta obra, de ahí que sea el sector público el encargado de su provisión. A pesar de ello, podemos preguntamos cuáles deberían ser las condiciones de eficiencia si dispusiéramos de un mecanismo, hipotético por supuesto, que cumpliera las funciones del mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asignación es lo que constituye el análisis de los modelos teóricos de determinación de la cantidad óptima de bienes públicos. Comenzamos recordando las condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puros. Supongamos, en primer lugar, que sólo existen dos grupos de demandantes, A y B. A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda total en el mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades, y el B, 10, la demanda total en el mercado será 30. A un precio de 50, la demanda del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la demanda total es de 70. La obtención de la demanda total en el mercado se consigue, así, sumando, para cada precio, las cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Se dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales.


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Las condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados se obtienen a través de la representación de las demandas de los grupos A y B y la situación del mercado (demanda total y oferta). Representando la situación de equilibrio en el mercado sabemos que éste se alcanzará en el punto, E, donde la demanda se cruza con la oferta, generando la cantidad, QE, y el precio, PE. Dado que la oferta representa el coste marginal de producción, sabemos que se cumple: PE= CMg Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto, QA y QB. Como es lógico, la suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado. En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia económica para los bienes privados: CMg = PE = PA = PB QE = QA + QB Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente, no serán iguales para cada grupo de demandantes. En el caso de los bienes públicos puros, las cosas cambian substancialmente. En primer lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien público, pues, al ser un producto de consumo no rival, si A dispone de x unidades de bien público, B obtiene simultáneamente las mismas unidades de ese bien. En tales circunstancias, la demanda total del bien público no puede calcularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento será, aquí, el inverso, esto es, ¿cuánto está dispuesto a pagar A por x unidades de bien público? ¿Cuánto está dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez determinado el precio máximo que entregarían ambos consumidores, podemos decir que la sociedad estaría dispuesta a pagar la suma de ambos precios. Gráficamente, esta argumentación puede representarse con ayuda de las curvas de demanda. La primera de las curvas de demanda nos informa de que para disponer de 5 unidades del bien público, el consumidor A estaría dispuesto a pagar 100 u. m. La segunda nos dice que por esas mismas unidades, el demandante B pagaría 70 u.m. En conjunto, la sociedad formada por estos dos individuos pagaría 170 u.m. Repitiendo la misma operación para 11 unidades de bien público, obtenemos que A pagaría 60 u.m., mientras que B desembolsaría 40, lo que nos da una cifra total de 100 u.m. De esta forma, obtendríamos la curva de demanda para bienes públicos. De esta forma, la demanda total de un bien público se obtiene sumando, para cada cantidad posible, los precios que están dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios están situados en el eje vertical del gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa sumando verticalmente las demandas individuales. Una vez obtenida la demanda de bienes públicos, podemos analizar las condiciones de eficiencia en su provisión. Para ello, consideramos el gráfico de las demandas de A y B, así como el hipotético "mercado" de estos bienes. El gráfico explica cómo se asignarían los bienes públicos en el caso de que existiera un mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto de equilibrio se determina una cantidad de seis unidades de bienes públicos a un precio de 150 u.m. Esas seis unidades son las mismas para el demandante A y para el B, el primero está dispuesto a pagar 85 u. m. y el segundo 65 u.m., la suma de ambos precios coincide, naturalmente, con el precio de equilibrio del "mercado". De esta manera, podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente: QE = QA = QB CMg = PE= PA + PB Es decir, en el caso de los bienes públicos puros, las condiciones de asignación se invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos


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consumidores, aquí es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios, y simultáneamente, al coste marginal de producción. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien público. Este mecanismo hipotético plantea algunos problemas. Quizás el más complejo sea el de cómo determinar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cómo sabemos cuánto están dispuestos a pagar por el bien público. En el caso de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado ya indica cuáles son las preferencias del consumidor, pero en los bienes públicos tal compra no existe, de ahí que una buena parte de la bibliografía en esta materia se haya dedicado a establecer mecanismos alternativos para descubrir estas preferencias. Una segunda cuestión relevante es matizar que esta condición de equilibrio no significa, necesariamente, que la financiación de los bienes públicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. En efecto, el análisis que hemos desarrollado parece sugerir que el ciudadano A debería contribuir con 85 u. m. a la provisión del bien público y que B, por su parte, debería aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad en la financiación del sector público, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, implícitamente, renunciar a cualquier finalidad redistributiva en la acción estatal. Por último, hay que señalar que los modelos de asignación más complejos, como el de Samuelson, acaban generando condiciones de equilibrio muy similares a las que acabamos de explicar, si bien parten de una situación de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial. 3. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA: LAS FORMAS DE REGULACIÓN DEL MONOPOLIO La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en que el mercado es perfectamente competitivo, sabemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que ésta, a su vez, representa el coste marginal de producción (al que denominamos habitualmente CMg). En los mercados de monopolio, por el contrario, la empresa elige aquella cantidad en la que el CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (al que denominamos IMg) y una vez determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través de la curva de demanda. Dicho en otros términos, el monopolista puede decidir qué cantidad ofrecerá en el mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa cantidad. En las formas de competencia imperfecta, como el oligopolio, la cuestión clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante un acuerdo, los resultados del monopolio. Representado gráficamente un mercado con una oferta horizontal, para comparar los resultados del monopolio y la competencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una oferta horizontal es que, en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el coste medio de producción (CMe). Esta coincidencia resulta muy útil a la hora de establecer los costes auténticos causados por un monopolio.


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Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas circunstancias, el precio y la cantidad vendrían dadas por el punto de equilibrio E, es decir una cantidad Qc y un precio Pe. El consumidor obtendría así un excedente marcado por el triángulo delimitado por los puntos E, Pe y el de intersección de la curva de demanda con el eje vertical. Si el mercado fuera un monopolio, y éste tuviera los mismos costes que las empresas de competencia perfecta, entonces, la empresa elegiría la cantidad QM, correspondiente al punto A donde el ingreso marginal se cruza con el coste marginal, vendería esa cantidad a un precio PM, como indica el punto M en la curva de demanda, y, como consecuencia, el consumidor vería reducido su excedente al triángulo marcado por los puntos M, PM y el de intersección de la demanda con el eje vertical. De esta forma, el consumidor sufre una pérdida de excedente que viene representada por el área del trapecio delimitado por los puntos PM, M, E y Pc. Sin embargo, no toda esta pérdida de excedente para el consumidor representa un auténtico coste social. En efecto, el área del trapecio puede dividirse en dos zonas bien delimitadas: a) El área del rectángulo PM Pe A M se calcularía como la base por la altura. La base del rectángulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la altura es la diferencia entre los precios de venta del monopolista y del mercado de competencia perfecta. Es decir, Área del rectángulo = Base x altura = QM ( PM - PC) Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal, y éste, a su vez con el coste medio. Usando esta información podemos reescribir la fórmula anterior como: Área del rectángulo = QM (PM - CMe) La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricación nos dice cuanto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el número de unidades, estamos calculando los beneficios del empresario. De esta manera, el rectángulo que consideramos es una pérdida de excedente del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo que pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una pérdida para la sociedad en su conjunto. Será, en todo caso una redistribución entre los componentes de la sociedad, que nos parecerá más o menos injusta, pero no es un coste social. b) El área del triángulo M A E representa una pérdida de excedente para el consumidor que no se apropia el monopolista. Este área es el auténtico coste social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo: Área = 1 /2 Base x altura La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en competencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tanto, el área es: Área= 1/2 (Qc - QM) (PM - PC) En el análisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el monopolista tiene los mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Este supuesto es muy poco realista, en la medida en que empresas de superior tamaño pueden producir a un coste más bajo (se dice, en este caso, que el empresario dispone de economías de escala). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio más bajo o porque el monopolista obtiene mayores beneficios. Con la finalidad de explicar con más detalle esta cuestión, consideremos el gráfico siguiente, donde representamos las curvas de demanda, ingreso marginal y costes marginales de competencia perfecta (indicado por el índice "CP") y del monopolista (reflejado con el índice "M").


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En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista está representado por los rectángulos A y C y la pérdida de excedente para el consumidor se indica por el trapecio formado por las áreas A y B. De esta forma, podemos distinguir tres áreas distintas: - El área A, marcada en gris oscuro, representa beneficio para el monopolista, obtenida de una pérdida de excedente para el consumidor. De nuevo, se trata de una cuestión de distribución de renta y no de eficiencia económica. Podemos evaluar esa área como: (PM - Pcp) · QM - El triángulo B representa la pérdida de excedente de consumidor que no se apropia el empresario. Constituye, por tanto, un coste de bienestar para la sociedad. El valor de esta área sería: 1/2 · (PM - Pcp) · (Qcp - QM) - El rectángulo marcado por la letra C representa los beneficios para el empresario obtenidos por su capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria de competencia perfecta. Significan, en esa medida, una ganancia pura para la sociedad. El área de este rectángulo puede calcularse a partir de la siguiente fórmula: (CMe^CP – CMe^M ) · QM El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de bienestar, es decir si el área del triángulo B es menor que el área del rectángulo señalado con C. Formalmente, es eficiente si: 1/2 · (PM - Pcp) · (Qcp - QM) < (CMe^CP –CM^M ) · QM En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervención pública. Esta puede adoptar formas muy diversas, entre las que citamos las siguientes: A) NO INTERVENCIÓN Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabará atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente terminará convirtiendo el monopolio en un mercado competitivo. En apoyo de su propuesta suelen citarse numerosos casos de mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras, y que en la actualidad son bastante más próximos a mercados de competencia. Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teoría de los mercados disputables. En opinión de estos economistas basta con que el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posición de privilegio. En efecto, si suponemos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa (ejemplo típico en líneas de autobuses o líneas aéreas), pero sabe que en cuanto haya una propuesta de servicio a un coste inferior, perderá la concesión en favor de otra empresa, entonces procurará no subir los precios para no perderla.


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Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, entonces no se daría ninguna pérdida de excedente para el consumidor. B) LA LEGISLACIÓN ANTITRUST Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas: - La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición monopolista. La prohibición inicial se vio matizada, enseguida, por la aplicación de la llamada rule of reason, o regla de la razón, que defendía que la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, es decir aquellos que no se justificasen por que el empresario fuera más eficiente. En cambio, la prohibición de prácticas abusivas (discriminación de precios, contratos en los que se venden dos productos simultáneamente…), sí ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la legislación mercantil tanto europea como española. - La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formación de monopolios a partir del acuerdo o la fusión de empresas independientes. En el primer caso se trata de impedir la creación de un cártel o la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de precios, el reparto de los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un único empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones de empresas a una evaluación por el sector público de las consecuencias de esa unión sobre el grado de competencia del mercado. C) EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su posición de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario podría serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado. Esta solución explica que algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales y está en el origen del nombre de algunas empresas privadas que gestionaban el monopolio de algunos productos (por ejemplo Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A.). D) FIJACIÓN DE UN LÍMITE A LOS BENEFICIOS Una última posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado límite. Se trata así de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el límite fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un límite (s). Es decir: B/K = IT-TC/K = p*Q-w*N-c*K/k < s donde p indica el precio del producto, Q la cantidad vendida, w el salario pagado a los trabajadores, N el número de empleados, K el volumen de capital utilizado y e el coste del mismo. El problema que plantea esta solución es el denominado efecto Averch-Johnson, que en realidad tiene dos manifestaciones: - Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar así la cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que benefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio de coche con cargo a la empresa, despachos espaciosos con todo lujo de comodidades... - El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratación de trabajadores como la compra de nuevas máquinas aumenta el coste y, por tanto reduce los beneficios (es decir, el numerador de la fracción). Pero en el caso de la maquinaria, además aumenta el denominador, de ahí que sea un sistema más eficaz para no superar el nivel máximo autorizado. 4. LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo, causado por la producción de un bien, el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista social.


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La curva de demanda, D, representa la valoración de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. Este coste tan sólo tiene en cuenta los gastos que recaen sobre el empresario, o dicho técnicamente, la curva de oferta solamente refleja costes privados. En esas circunstancias, el libre juego de la acción individual sólo se preocupará de estos costes, de tal modo que el mercado fijará la cantidad QE y un precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes marginales. Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si la producción del bien que se vende en este mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños causados al medio ambiente. Se obtiene, así, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que tendría en cuenta la acción individual. En esas circunstancias, la cantidad óptima, Qo, y su precio correspondiente, Po , se determinarían por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta. Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fácilmente que en presencia de efectos externos negativos, el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien. A) EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL Una primera solución responde al contenido el art. 1902 del Código Civil. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle económicamente. Bajo este supuesto, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los daños, el empresario considera como un coste privado más, el daño al medio ambiente. Técnicamente, se dice que, en estas circunstancias, el efecto externo se internaliza. Además de ser una solución eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensación del causante del perjuicio. El planteamiento propio del Código Civil tiene una formulación económica que se conoce como el Teorema de Coase, que puede enunciarse del modo siguiente: "Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de las efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes . Esta solución es eficiente y, además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad". El contenido de este teorema puede no resultar demasiado obvio, de ahí que sea conveniente realizar un ejemplo para entender el sentido de lo expresado por Coase. Para ello, consideremos un empresario de la industria química, cuya fábrica realiza unos vertidos al río. Tales vertidos son mayores al aumentar la producción y causan daños a una piscifactoría, situada aguas abajo. A partir de los datos de esta tabla, podemos obtener cuál es el beneficio marginal y el daño marginal de las diferentes producciones que puede elegir la empresa contaminante. Consideremos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde al dueño de la piscifactoría. En este caso, prohibirá totalmente la actividad de la fábrica contaminante. Ahora bien, ésta última podría convencer al perjudicado para que le deje fabricar, pagando una compensación. En efecto, si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm obtendría un beneficio de 600.000 u.m., más que suficientes para compensar el perjuicio de 100.000 u.m. causado al dueño de la piscifactoría. Una vez obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podría convencerle para fabricar 10.000 más, pues el beneficio marginal, 500.000 u.m., sigue excediendo el daño que causa al propietario de la piscifactoría, 200.000 u.m .. Siguiendo este mismo argumento, el fabricante podría llegar a alcanzar una producción total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este nivel, el beneficio de las


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últimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa exactamente el daño causado. Más allá de este nivel de producción, sería imposible que llegase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease producir el quinto grupo de 10.000 Tm, para alcanzar un nivel total de 50.000, obtendría un beneficio de 400.000 u.m. por esas últimas toneladas fabricadas, insuficiente para compensar el daño de 500.000 u.m. causado al propietario de la piscifactoría. Si el derecho de propiedad corresponde al dueño de la planta química, elegirá el máximo nivel de producción, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son máximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifactoría intentará reducir el perjuicio causado. Así, puede ofrecerle una compensación para que el industrial rebaje su nivel de producción, en 10.000 toneladas, pues las últimas fabricadas le causan un daño de 600.000 u.m., mientras que para el empresario químico sólo le aportan 100.000 u.m. de beneficios. Con el mismo razonamiento, llegaríamos a la conclusión de que el dueño de la piscifactoría podría convencer al fabricante para que redujese la producción en 10.000 unidades más, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio obtenido por el empresario. De este modo, es fácil comprobar que se alcanzaría el mismo nivel de producción, 40.000 toneladas, que se obtuvo cuando el derecho de propiedad correspondía a la piscifactoría. A pesar de lo expuesto, la solución civil al problema de los efecto externos tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes: - Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad. Es decir, debe quedar claro quién tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. ¿Tiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un río para efectuar vertidos? o ¿es preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, en este último caso ¿hasta qué punto de limpieza de las aguas? - Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la contaminación, éste adquiere el derecho a la compensación. En el supuesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de "el que contamina, paga"; en el segundo, utilizamos un principio distinto: "el que renuncia a contaminar, cobra". El enfoque civilista del problema es más adecuado cuando el número de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso será largo y muy costoso para la sociedad. B) LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres o peligrosas. En este caso, el sector público establece un límite máximo a la emisión de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de sanción administrativa. El análisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de establecer algún tipo de relación entre cantidad producida y nivel de contaminación generado. Suponemos que la contaminación generada, C, depende de la cantidad producida, Q, a través de una relación indicada por la función: C= f (Q) y que esta función es conocida por el sector público que regula el límite máximo de emisión. Si el empresario elige fabricar la cantidad QE, generaría un nivel de contaminación CE, que supera claramente el máximo fijado por la Administración, C*. En tales circunstancias, al empresario no le quedan más que dos alternativas: 1) Reducir su producción hasta Qo , para que el nivel de contaminación generada coincida con el máximo admisible.


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2) Elegir un nuevo sistema de producción, menos contaminante, para que la relación entre cantidad producida y nivel de emisiones venga establecido por la relación C=g(Q), es decir menos contaminación para la misma cantidad producida. De esta forma, la cantidad de equilibrio, QE, sería compatible con el límite establecido por el sector público. Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos por el mercado. Recordemos que, al plantear el problema, llegábamos a la conclusión de que se trataba de reducir la cantidad producida desde QE hasta Qo . Si el empresario opta por aceptar el límite marcado por el regulador, y que, entonces, su producción no puede exceder la cantidad Qo, la curva de oferta se hace vertical en ese nivel máximo de producción. En estas circunstancias, la regulación administrativa es eficiente, pues consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado desde QE hasta Qo. Sin embargo, la regulación administrativa tropieza con algunas dificultades adicionales. Entre ellas, pueden citarse las dos siguientes: - La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación, y, correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de difícil aplicación. Y además que esta normativa se pueda adaptar cada vez que se modifiquen las técnicas, pues, en caso contrario, una mejora técnica mantendrá constante el nivel de vertidos, pero, eso sí, con una producción mayor. - La imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigir un coste considerable en términos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría muy poco eficaz. C) IMPUESTOS Y SUBVENCIONES Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aquellas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecnologías más "limpias" en sus procesos de producción. El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un daño a la sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribución de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello. De ahí que se haya dicho que este sistema es una aplicación del principio "quien contamina, paga". En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones: - Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daños, entonces éstos son considerados como un coste más del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que la compensación por responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario. - El planteamiento basado en impuestos medioambientales es además particularmente adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era poco eficaz, es decir cuando el número de afectados es muy grande y no es posible un acuerdo entre las partes. - A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son igualmente equitativas, si las comparamos con la solución del Derecho Privado. En el caso del art.1902 del CC, el perjudicado recibe la compensación del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el sector público, y ya no es tan fácil asegurar que con esos fondos se compense a los perjudicados. - Por último, y llevando más lejos el argumento del párrafo anterior, cabe preguntarse si el propio sector público no utilizará los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (por ejemplo construcción de autovías, pantanos o centrales nucleares) que causen daños aun mayores al medio ambiente,


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con lo que la efectividad de este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconveniente sería obligar al sector público a que la recaudación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales, pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de ingresos públicos a finalidades concretas. El sistema de subvenciones es lógicamente la aplicación de la regla inversa al del establecimiento de impuestos. Aquí, el sector público interesado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subvención al causante del daño para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de la técnica de producción que emplea, por una tecnología menos contaminante. El ejemplo más evidente de este tipo de solución se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal y sin plomo de los automovilistas. El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector público, pero deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades: - Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad desea evitar el daño debe pagar por ello. Es fundamental que .este elemento quede claro a la hora de evaluar la equidad del sistema propuesto. - Un segundo inconveniente es que al subvencionar la actividad contaminadora, se están reduciendo los costes de producción y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir que aun usando una técnica menos contaminante, al incrementarse la producción, el volumen de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial. D) PERMISOS DE EMISIÓN Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creación de un mercado de permisos de emisión o de licencias transferibles. El fundamento de esta técnica se encuentra en el mismo análisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento tendría los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa. Ahora veamos el funcionamiento de este sistema y hasta qué punto significa ventajas importantes sobre otras posibilidades de actuación pública. Supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel máximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máximo no depende sólo de la actividad de una empresa o de una industria concreta sino que es función de la cantidad producida por empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades económicas que aminoran el efecto sobre la contaminación ambiental. Consideremos, además que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnología poco contaminante, que genera escasos efectos sobre el medio ambiente, y otro que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños importantes en términos de contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan. En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primero vendería las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público, y, en cambio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los derechos de contaminación que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes. Este mismo tipo de argumentación explica que puedan venderse licencias de este tipo por parte de los propietarios, públicos o privados, de explotaciones forestales, cuya existencia reduce los efectos de la contaminación industrial.


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Además, si los países con amplias masas boscosas obtienen ingresos adicionales por la conservación de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos añadiendo un importante beneficio al mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destrucción a los que hoy están sometidos. GLOSARIO • Limitación del derecho de enmienda parlamentario: Según el artículo 134.6 de la Constitución Española, toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno para ser tramitada. • Teoría de los mercados disputables: Los monopolios se pueden evitar o paliar simplemente con que el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posición de privilegio. • Regla de la rule of reason: Regla según la cual la prohibición hacia los monopolios sólo debería aplicarse a aquéllos que no fueran razonables, es decir, en el caso de los que no se justifican porque el empresario monopolista es más eficiente. • Monopolios fiscales: Figura en la cual la actividad monopolística es controlada por el sector público y donde los impuestos sobre dicha actividad revierten a la sociedad, paliando en parte la pérdida de bienestar social que el monopolio supone. • Teorema de Coase: Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de las externalidades puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y, además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad. • Cuasi-mercado de permisos de emisión: Posibilidad de que se otorgasen licencias que autorizasen a contaminar (dentro de los límites de emisión fijados por el sector público), donde los empresarios venderían licencias sobrantes que permiten contaminar a fin de subvencionarse por esa venta para instalar tecnologías más limpias. Todo ello sería sin coste alguno para el sector público. Esa posibilidad de cuasimercado podría extenderse como cuota, no sólo de empresas o empresarios, sino también de países.


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TEMA6 BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 1. INTRODUCCIÓN Dos tipos de cuestiones, cuya única relación es que, en ambos, hay algún tipo de juicio de valor por parte de la sociedad que considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos. Se trata además de actuaciones que hemos relacionado con las funciones sociales del sector público y que constituyen la esencia del modelo de Estado de Bienestar que es el prevalente en la mayor parte de los países de Europa. Por supuesto, no sólo no hacemos referencia a un bien preferente tan importante como la vivienda sino que tampoco nos encargaremos de los bienes prohibidos, en los que se parte de la idea de que la sociedad no los considera bienes, sino males, de ahí que su distribución y venta se consideren actividades ilícitas. Haremos referencia tanto a la justificación de la presencia del sector público como a los medios de que dispone para llevar a cabo sus políticas. 2. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS Se trata de dos tipos de bienes en los que la presencia del sector público se explica por la existencia de un juicio de valor previo emitido por la sociedad, que, en unos casos, considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos económicos de que dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son más que bienes, males, y que por tanto el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido. Este paralelismo, en cuanto a la justificación de la intervención pública, va mucho más allá, aunque no sea éste el momento o el lugar adecuado para profundizar en la materia. Sin embargo, creemos relevante introducir algunos elementos de reflexión para que el lector medite sobre el papel presente y, sobre todo, futuro, del sector público en nuestro país. Entre ellos, citaremos tres cuestiones que nos resultan particularmente importantes. En primer término, nos parece obvio que cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto, por ejemplo en la educación hasta un determinado nivel de enseñanza, o impide el consumo de otro, como acontece con las drogas ilegales, está afectando a las decisiones libres de los individuos, que podrían optar por otro orden de valores, sin entrar necesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren, entonces, a qué circunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos puede tener el sector público para saber mejor que el individuo cuál es la forma óptima de cuidar de sus intereses. En segundo término, la percepción social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse limitado por la carencia o insuficiencia de medios económicos, no va acompañada de una preocupación análoga por las condiciones en los que tales servicios se suministran o de si efectivamente responden a una finalidad redistributiva. Los casos de abuso de estos servicios son tan frecuentes y excesivos que pueden llegar a poner en peligro la propia capacidad pública para seguir prestándolos y, sin embargo, no existe una clara conciencia de los efectos que la desmesura en la demanda de estos servicios puede acabar generando. Una reflexión similar podría hacerse sobre el nivel de fraude fiscal, que señala una grave incoherencia en los planteamientos de una sociedad muy dispuesta a reconocer determinados derechos sociales pero no a entregar los recursos para financiar su provisión. Por último, en el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas. De un lado, podemos considerar con Stuart Mill, que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo. Esta posición conduce, inevitablemente, a la despenalización del tráfico de las actuales drogas prohibidas, y su sometimiento al mismo régimen de otros productos potencialmente dañinos para la salud (medicamentos, por ejemplo) en los


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que como máximo se exige un control público sobre su distribución a menores o sobre la información que debe suministrarse al usuario. A este argumento se suele añadir una larga enumeración de las consecuencias indeseables de la prohibición que, se afirma, causa más daños que la prohibición misma. Asimismo se insiste en que la prohibición ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos. De otro lado, se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan daños no sólo a la salud del usuario de las mismas, sino también a terceros. Se añade además el argumento de que los costes de salud, o incluso los de pérdidas en la producción debido a que los consumidores sean adictos a este tipo de producto, acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. En estas circunstancias, el mantenimiento del sistema actual de prohibición sólo se justificaría si consideramos que estos efectos son superiores en las drogas consideradas aún como ilegales, frente a las que tienen un régimen legal. Por último se aduce que hablar de libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace cualquier cosa menos libres. 3. EL DERECHO A LA SALUD Y LA SANIDAD PÚBLICA Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación. De una parte, nos encontramos con un servicio que genera efectos externos positivos, por lo que la solución que alcanzaría el mercado no será óptima. De otra, hay indudables elementos de carácter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita, de estos servicios, permiten asegurar que nadie será desprovisto, por falta de medios económicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitución. En el caso de este bien preferente, nuestra atención se dirige a dos aspectos, fundamentalmente. Se refiere el primero a qué problemas plantea la prestación gratuita de los servicios sanitarios y si tal gratuidad debe aplicarse a todo tipo de prestación. Concierne el segundo a la discusión sobre si es preferible el suministro de estos servicios a través de centros públicos o de centros privados y qué tipos de problemas plantea la gestión de la salud en unos y otros. A) LOS EFECTOS DE LA PRESTACIÓN GRATUITA DE LOS SERVICIOS SANITARIOS Si aceptamos la hipótesis de que los servicios de salud se prestan de forma gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fácilmente las siguientes conclusiones: 1) En el gasto sanitario de carácter preventivo, la presencia de externalidades resulta decisiva y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias. De este modo, resulta obvio que están plenamente justificadas las campañas obligatorias de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas. Ahora bien, resulta también evidente que en ausencia de medidas de protección por parte de los usuarios, el gasto en salud podría llegar a ser imposible de asumir con los recursos públicos. 2) Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, entonces resulta difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias médicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva teóricamente atribuida a esta actividad pública. Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones que realiza el sector público en materia de sanidad, la propia prestación de este tipo de servicios genera una serie de efectos que tiende a aumentar el gasto sanitario. Entre ellas, las más relevantes son, a nuestro modo de ver, las siguientes: 1) El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no se disponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problema se denomina técnicamente riesgo moral y lo podemos definir como aquella situación en la que la probabilidad de que


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suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Aplicado al caso que nos ocupa, la posibilidad de contraer una enfermedad, por ejemplo un cáncer de pulmón, depende de las prácticas de riesgo en las que incurra el sujeto, en este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr de su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del riesgo, posiblemente tendría un fuerte incentivo para evitar esta adicción. Sin embargo, cuando el sector público ha intentado graduar su prestación de acuerdo con los hábitos de salud de cada individuo se ha producido una importante resistencia por parte de los usuarios. De ahí que, en la mayor parte de los casos, se confíe el estímulo de las conductas preventivas a la realización de campañas informativas o al establecimiento de impuestos sobre los productos cuyo consumo puede generar problemas médicos. 2) La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carentes de medios, genera algunos problemas añadidos. En efecto, nos encontramos en este supuesto con un auténtico caso de discriminación de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvención al precio de los fármacos: total, en el caso de los pensionistas y enfermos crónicos, y parcial para el resto de beneficiarios. Ahora bien, como es de sobra conocido, la posibilidad de que esta discriminación sea efectiva depende de que ambos grupos de consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos, y tal fenómeno resulta a todas luces plausible en el caso del producto que nos ocupa. Como consecuencia, el gasto farmacéutico soportado por el sistema de salud crece muy por encima de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier colectivo, tendrían la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios del sistema, pues los usuarios compartirían los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea simbólico. 3) Un tercer elemento relevante, a nuestro juicio, es la presencia de información asimétrica en la relación entre médico y paciente. La persona que acude a una consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino también cuáles son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las pruebas necesarias supone un coste para el sistema sanitario, pero no necesariamente para el paciente, podríamos observar una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio marginal, que en términos de diagnóstico, puede obtenerse de cada uno de ellos. Por parte del médico no habrá inconveniente en realizar todas estas pruebas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en la diagnosis y el tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de información asimétrica también explicarían porqué resulta difícil para el gestor económico de un hospital público denegar la adquisición de un material considerado como prioritario. B) CENTROS PÚBLICOS Y CENTROS PRIVADOS La gratuidad en la prestación sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede, como veremos enseguida, con la educación y, en buena medida, gran parte de las consideraciones que haremos entonces serían aplicables a este caso. Ahora bien, en el caso de la prestación de los servicios sanitarios hay algunas circunstancias específicas que estimamos procedente resaltar. Entre ellas pueden citarse las siguientes: 1) En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala que justifiquen las ventajas comparativas de los grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados, que no resultaría rentable para un número muy escaso de pacientes. Estas ventajas posiblemente no sean tan acusadas en la atención primaria, que puede prestarse de una forma más descentralizada.


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2) La gestión pública de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del modelo de NISKANEN, que se expuso en el tema 3 de esta obra, aunque debe añadirse que en este caso la diferencia de información entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan sólo observa los resultados tangibles de la acción médica, como son el número de pacientes tratados con éxito. En el caso de un centro privado, que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se produciría esta asimetría en la información, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existiría la disciplina impuesta por la cuenta de resultados. 3) El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usuarios que lo soliciten o algún tipo de restricción similar, podría llevar al resultado, posiblemente indeseable para el sector público, de que sólo se admitiese a los pacientes más rentables, es decir aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal. 4) Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pública a través de cambios en los procedimientos de gestión han obtenido resultados muy modestos que, en nuestra opinión, demuestran que los incentivos de carácter económico son bastante importantes, aunque se sometan a las exigencias de la deontología profesional. Un par de ejemplos contribuirán a explicar mejor qué tipo de situaciones pueden producirse. De un lado, imaginemos que el responsable de un hospital pretende reducir las listas de espera en la atención a los pacientes y habilita el uso de los quirófanos en las tardes, y con la finalidad de incentivar una mayor dedicación por parte del personal sanitario paga una remuneración extra por realizar intervenciones en esa franja horaria. En estas circunstancias, puede ocurrir perfectamente que las intervenciones quirúrgicas se desplacen del horario matutino al vespertino, sin ganancias apreciables en la reducción de las listas de espera. De otro, consideremos que ante el crecimiento del gasto sanitario y la información asimétrica entre principal y agente se opta por la solución habitual de los problemas de agencia, es decir, la participación en los resultados, de tal modo que el médico reciba parte de los beneficios de una mejor gestión. Esta experiencia, aparentemente, tuvo unos buenos resultados iniciales pero, después acabó incrementando el gasto sanitario. Una posible explicación de este fenómeno se puede encontrar en el hecho de que los responsables de un centro médico tengan su propia consulta privada y que el gasto realizado en el hospital se reparta entre el colectivo de médicos y la entidad financiadora, mientras que los beneficios, en términos de reputación y de incremento de la clientela propia, puedan ser apropiados de forma individual. Si este es el caso, el fenómeno resulta plenamente explicable. 4. ESTUDIO DE LA EDUCACIÓN En el análisis de la educación debemos cubrir dos tipos de cuestiones. Atañe la primera a la justificación del papel público en este terreno. Se refiere la segunda a las distintas formas que puede adoptar esta política estatal. En cualquier caso, debemos ser conscientes de la conexión que se presenta entre una cuestión y otra; así, por sólo poner el ejemplo más evidente, si pensamos que el papel del sector público se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces no parece fácil defender la gratuidad del sistema educativo, sino que tal carácter debería quedar restringido a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el análisis hace hincapié en las externalidades presentes en la enseñanza, la gratuidad quedaría ligada, precisamente, a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, debería ponderarse, en cada nivel de enseñanza, hasta qué punto estos efectos son relevantes. Pero sobre ello volveremos enseguida. A) JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos:


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La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El argumento, esencialmente, señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educación sólo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas de la sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados. Un segundo argumento en favor de la presencia pública en el sistema educativo se basa en la presencia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no sólo beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. Estos efectos beneficiosos proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad más educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos benefician a todos simultáneamente. Un tercer motivo que justifica el control por parte del sector público del sistema educativo se fundamenta en la presencia de información asimétrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestión se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que sólo llegará a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre distintos candidatos debe acudir a datos externos, por ejemplo los títulos académicos de que disponga cada uno, para hacerse una idea de qué puede esperar, razonablemente, de cada posible empleado. Si estos títulos funcionan como una señal, en la terminología de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector público tiene un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De ahí que la Administración se reserve una serie de competencias en materia de regulación y homologación de los diversos títulos. Por último debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio. En tal sentido se ha dicho que allí donde sea más claro que el beneficiado es el propio individuo, éste debe correr con los gastos de la enseñanza, mientras que donde los elementos de carácter social sean más acusados, la financiación pública tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza donde se apliquen. Una forma fácil de considerar este último aspecto se fundamenta en el mismo tipo de análisis que desarrollamos en el capítulo anterior al hablar de los problemas del medio ambiente. Para ello, consideremos las situaciones representadas en la figura siguiente:


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En el panel de la izquierda se considera el caso de la enseñanza básica, en la que los elementos redistributivos o de extenalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran discrepancia entre la demanda DD, que refleja los beneficios individuales de quienes perciben los conocimientos correspondientes, y la línea SS que incluye, además los beneficios sociales. Por el contrario, en el panel (B) se representa gráficamente la situación de la enseñanza universitaria en la que la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco significativa. En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, fijaría un precio de equilibrio, PE, y una cantidad QE, donde los beneficios individuales se igualan con el coste marginal de proveer educación. Sin embargo, si se tienen en cuenta además los beneficios sociales, para el conjunto del país sería óptimo alcanzar la cantidad QB . Ello obligaría a que el sector público garantizase que los oferentes recibieran el precio PB , y que, en cambio, los receptores de los servicios educativos pagasen un precio, negativo, PP. La idea de que los usuarios de la educación reciban un precio a cambio no debe resultar del todo sorprendente, pues para familias de un nivel de renta bajo, puede resultar más útil que los componentes de la misma se incorporen al mercado de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos correspondientes, desde esa perspectiva, no sólo resulta necesaria la gratuidad de la enseñanza sino también la percepción de un pago compensatorio. Naturalmente, no es forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo, sino que puede ser sencillamente cero, o como ocurre en el panel (B), que representa la enseñanza superior, una cifra positiva. En efecto, en el caso de la enseñanza universitaria, los beneficios sociales son mucho menos importantes que en los niveles básicos, pues las consecuencias del proceso educativo son más fácilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias, sería defendible que el coste de la enseñanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que la intervención pública quedara restringida a garantizar el acceso a la enseñanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes para ello. B) PRINCIPALES POLÍTICAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN En principio, y sintetizando mucho la cuestión, podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervención en esta materia, la provisión pública, los centros privados financiados directamente por el sector público, el cheque escolar y el sistema de préstamos avalados por el sector público. a) Centros públicos En su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo se realizara a través de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opción señalan las siguientes ventajas: 1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza. 2) Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas menos deprimidas. 3) Igualmente se considera que el sector público podría garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría "comprar" el diploma acreditativo de determinados estudios. Frente a estas ventajas, se han señalado un buen número de inconvenientes: 1) Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea. 2) Las críticas, ya estudiadas en el tema 3, al comportamiento del sector público pueden aplicarse directamente a este tipo de política pública. La masificación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes,


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etc., son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio. 3) Una última crítica que puede apuntarse se deriva del carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en términos de capacidad de innovación pedagógica o de contenido de la enseñanza. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con los públicos es un incentivo para que éstos mejoren la calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado. b) Centros privados concertados En este sistema, coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consideren obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la financiación pública, el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en materia de organización interna del centro (por ejemplo, creación de un Consejo Escolar, con participación de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al proceso de selección del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico. Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposición, de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales: 1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza si no hay centros públicos que complementen la oferta privada, pues habría zonas del país sin oferta escolar por no ser rentable. 2) La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención superior a la necesaria. Si el sector público tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cuál es el coste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad determinada. 3) El sistema de concierto se ha criticado en la medida en que impone restricciones, no siempre relacionadas con la garantía de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestión o con la aceptación de criterios específicos para la admisión de alumnos. 4) Por último, el hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector público y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En esas circunstancias, el sector público puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar mucho más costoso. c) El sistema de cheque escolar En esta alternativa, el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que sólo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza, de ahí el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento. El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer parte del coste de la matrícula en un centro privado. La principal ventaja del cheque escolar es que da la máxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Además se aduce que los centros escolares competirán por obtener el máximo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus desventajas, se dice (y debe recordarse que esta propuesta tiene su origen en los Estados Unidos) que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los


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distintos grupos sociales (y raciales, principalmente), pues determinados centros podrían presentar como su característica fundamental el de ser "centros exclusivos". Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos externos de evaluación que permita evitar efectos indeseables. d) Los créditos avalados por el sector público El planteamiento en este último sistema es que la enseñanza, especialmente la universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso avalaría el sector público. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procedería a devolver el crédito percibido. Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha: 1) El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstancias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en este tipo de operación. 2) Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo soliciten, se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto, por este concepto, podría llegar a ser excesivo. 5. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN LA REDISTRIBUCIÓN: JUSTIFICACIÓN Y MEDIOS A) LA JUSTIFICACIÓN TEÓRICA DEL PROCESO REDISTRIBUTIVO Aunque las perspectivas ofrecidas por los economistas, en esta materia, son muy variadas, trataremos de presentar, tan sólo, las que nos parecen más relevantes. En esta dirección comentamos, brevemente, las opiniones sustentadas por STUART MILL, NOZICK y RAWLS. El planteamiento de STUART M1LL parte de la observación de las enormes diferencias sociales existentes en la Gran Bretaña del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables moralmente, le llevan a afirmar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias o dificultades de éste último sistema no harían inclinar la balanza del otro lado. Sin embargo, en opinión del autor británico, la elección no debe plantearse, necesariamente, entre capitalismo y comunismo, sino que el primero de los sistemas puede incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la reforma en la distribución de la propiedad y de los ingresos resulta particularmente urgente, y, además generará efectos beneficiosos para el conjunto. La conclusión citada al final del párrafo anterior se entiende mejor, cuando consideramos que la argumentación utilizada por Stuart Mill se basa en las nociones de utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez más lento, o en los citados términos de utilidad, el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Imaginemos, entonces que en la sociedad hay dos grupos de personas, unos, ricos, con un nivel de utilidad muy alto, y otros, pobres, con una utilidad total muy baja. Si le quitamos un poco de renta a los primeros para dársela a los segundos, el sacrificio sufrido, en términos de utilidad marginal perdida, es muy inferior al beneficio percibido, en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habrá aumentado como consecuencia de la redistribución realizada. Llevando hasta sus últimas consecuencias la argumentación, es fácil comprobar que el nivel máximo de satisfacción social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzará cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta, pues se habrán agotado todas las posibilidades de ganancia en el bienestar colectivo. No resulta extraño, entonces, que STUART M1LL afirme que su programa sea revolucionario.


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El segundo planteamiento al que hacíamos referencia es el seguido por NOZICK, quien niega al sector público cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. El monopolio de la violencia es concebido como procedente de una evolución en el propio mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Esta forma de originarse impide que el monopolio de la violencia se utilice para que se les prive de ellos. Por eso, del mismo modo que este monopolio nace de la voluntad de los individuos, expresada en el mercado, sólo una voluntad unánime de éstos puede justificar cualquier redistribución de los recursos. Dicho en otros términos, el sector público puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningún otro. Si limitamos el campo de intervención pública a aquellos casos que obtengan un consenso unánime, las posibilidades de acción redistribuidora son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean óptimos en el sentido de Pareto, pues recordemos que un óptimo de Pareto es aquella situación en la que no podemos mejorar la posición de un individuo, sin empeorar la de otro. Si el mercado, en condiciones de competencia perfecta, nos acerca a situaciones de óptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector público es imposible. Por último, debemos hacer referencia al análisis de esta cuestión tal y como fue planteada por Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes sobre la redistribución de las posiciones iniciales de renta de cada uno de los individuos. En efecto, si exigimos una votación unánime para llevar adelante un proceso de reparto, nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se verán perjudicados en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que perciben un nivel de ingresos más bajo constituyen un número superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizarán que se lleve a cabo esa redistribución. Estas dificultades llevan a RAWLS a plantear el problema, como si pudiera suscitarse antes de conocer cuál será nuestra posición en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qué regla de distribución aceptarían, antes de conocer cuál será su futuro, o como dice el propio autor, bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda ocupar la peor posición posible en la escala social o económica, y, por tanto, propondrá, en su propio interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta propuesta, que todos aceptarían unánimemente, se le denomina criterio maximin. Es importante resaltar que el acuerdo unánime no procede de una aplicación de principios de solidaridad, ni de que en las preferencias de los individuos se encuentre, como algo deseable, una mayor igualdad; sino que es una simple consecuencia de la búsqueda del propio interés. B) EL DEBATE SOBRE LOS MECANISMOS DE REDISTRIBUCIÓN La discusión sobre las políticas redistributivas ha ido más allá de la justificación ética de la propia actividad pública en esta materia, para alcanzar también a los medios empleados por el poder político para alcanzar sus objetivos. En particular, hacemos referencia a la cuestión de si resulta más apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales (alimentación, educación, sanidad o vivienda), o si, por el contrario, debe hacerse a través de ingresos compensatorios. Quienes defienden la primera opción, entre los que podemos citar al economista de Yale, ]AMES TOBIN, el argumento decisivo se fundamenta en el hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el sector público garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse. Por el contrario, quienes, como MILTON FRIEDMAN, defienden que, de haber redistribución, se realice a través en mecanismos monetarios, ponen de manifiesto


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que éstos son superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una mayor libertad de elección por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y servicios se catalogaría, así, como una muestra de la desconfianza del sector público en la libertad individual, o si queremos, en una manifestación de los rasgos paternalistas del modelo de Estado de Bienestar. No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula, pues, a nuestro modo de ver, existen argumentos de peso que las avalan. De una parte, parece indudable que la entrega de dinero resulta ser más eficiente en términos de capacidad de elección y menos proclive a generar fraude. De otro lado, la distribución en especie también puede defenderse, al menos desde dos puntos de vista diferentes. Atañe el primero a que efectivamente se dan circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Pensemos, en este contexto, en el caso de quien nunca ha recibido una educación superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisición de capital humano. En estas circunstancias sus decisiones no resultarían adecuadas, aunque las tomara con total libertad. Se refiere el segundo al hecho, muy frecuente, de que la ayuda percibida del sector público vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos recursos. En este caso, puede suceder que los fondos se destinen a la satisfacción de sus necesidades y no a las de quienes iban dirigidas. En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estados de Bienestar, y que al lado de la entrega de bienes preferentes, a los que ya hicimos referencia en el tema anterior, existen formas de pago en dinero. 6. LOS SALARIOS DE INSERCIÓN SOCIAL Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo prefijado, que puede hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el que recibe la subvención, y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos: S = M(n) - R donde M(n) es el mínimo prefijado y R la renta del ciudadano. De esta forma, si el perceptor tiene una renta de 100.000 u.m. y se fija un mínimo de 250.000 u.m., el salario sería de 150.000 u.m. Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se conoce como trampa de la pobreza. En efecto, supongamos que el perceptor de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando más horas. Lógicamente, no tendrá interés en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá reducida la ayuda hasta 50.000 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho, si renunciara a las 100.000 u.m. que obtenía trabajando, seguiría teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvención del Estado aumentaría en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no tiene ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mínimo preestablecido. El mismo argumento de la "trampa de la pobreza" se puede utilizar para criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa que realizan el trabajo doméstico. Se ha afirmado que en este caso, se generan barreras a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, pues el coste de oportunidad de trabajar incluye ahora la pérdida de los ingresos obtenidos por desempeñar el trabajo doméstico. En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto proporcional, digamos del 20%, pero con un mínimo, por ejemplo de 500.000 u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá pagar la cantidad: T = 0,20 (R - 500.000) donde la cantidad T será positiva, y el ciudadano pagará al Estado, o negativa, y en ese caso, será el ciudadano quien cobre.


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De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mínimo de 500.000 u.m. percibirán una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del sector público. Si no tenemos ningún ingreso, recibiremos 100.000, si, por el contrario, obtenemos una renta de 250.000, la compensación se reducirá a la mitad, y cuando alcancemos el valor mínimo de 500.000 u.m., ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna. Para aquellos ciudadanos que superen el mínimo, se establece la obligación de contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mínimo. De este modo, un perceptor de una renta de 600.000 u.m., pagará una cuota de 20.000 u.m., mientras que quien obtenga unos ingresos de 1.500.000 de u.m., abonará un total de 200.000. El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de inserción social. Podemos comprobar, en primer término, cómo en este caso no puede darse la trampa de la pobreza. Para ello, basta analizar los datos de la Tabla siguiente que emplean los mismos datos del ejemplo que hemos venido utilizando, y los compara con el programa de un salario de mantenimiento. Los datos contenidos en la Tabla precedente permiten comparar los resultados entre estos dos sistemas de protección social. Por un lado, comprobamos como en el salario de inserción social, al perceptor se le eliminan los incentivos para incorporase al mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mínimo garantizado, pues su nivel de ingresos resulta inalterable bajo estas condiciones. Tal efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sobre la renta, pues, la inserción laboral, aun con ingresos bajos, permite alcanzar superiores niveles de renta. Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas más necesitadas. Con los datos del ejemplo utilizado, un mínimo exento de 500.000 u.m. y un tipo impositivo del 20%, la ayuda máxima entregada por el sector público es de tan sólo 100.000 u.m. lo que se antoja una cifra muy poco adecuada. Obviamente, podemos elegir un mínimo, M', que permita alcanzar la ayuda de 500.000 para quienes no perciben ningún ingreso. Para establecer la cantidad necesaria, tan sólo debemos resolver la ecuación siguiente: -500.000 = 0,20(0-M') M' = 500.000/0,20=2.500.00 El problema es que un mínimo exento tan cuantioso puede plantear graves problemas recaudatorios al sector público, que no ingresaría ninguna cuota para quienes estén por debajo de esa cifra y tendría que pagar a un número muy elevado de ciudadanos. Por supuesto, si alteramos el tipo impositivo, y empleamos un 40% en lugar del 20%, el valor de M' se reduciría a la mitad, pero en tales circunstancias, los ciudadanos considerarían a la presión fiscal como excesiva. Posiblemente, estas desventajas, en términos de recaudación, explican por qué ningún país ha llevado a cabo esta experiencia. 7. LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la actividad económica. Para ello, discutimos, brevemente, tres tipos de cuestiones: la justificación de que sea una política pública, las formas que puede adoptar un régimen público de seguros sociales y, por último, cuáles son los principales efectos negativos del sistema actual. A) JUSTIFICACIÓN DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS DE SEGURIDAD SOCIAL Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas tiene difícil justificación pues el mercado podría dar satisfacción a los problemas que cubre la Seguridad Social. Teóricamente, los ciudadanos podrían contratar con una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece más dificultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de tráfico ni de cualquier tipo de seguro de vida. En cuanto al problema del paro, como ya tuvimos ocasión de explicar en el segundo tema de esta obra, debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo.


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Respecto al sistema de pensiones, también el mecanismo de mercado nos ofrece una alternativa. En efecto, los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público, y de hecho, como fórmula complementaria, existen múltiples entidades que ofrecen este tipo de producto al ahorrador de nuestro país. Frente a este planteamiento, y con un enfoque intervencionista en esta materia, se han enunciado diversas razones para defender la presencia pública en este campo: - Una primera razón es que las compañías privadas sólo estarían dispuestos a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea muy pequeño, o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias, no se podría garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Esta crítica se acompaña con la evidente reflexión de que, precisamente, quienes se encuentran en un mayor riesgo de desempleo son los que necesitan más perentoriamente este tipo de aseguramiento, de ahí que resulte imprescindible un sistema público. - Un segundo motivo, directamente conectado con los argumentos del párrafo anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento colectivo. Nos referimos a los problemas, típicos en las compañías de seguros, relacionados con la denominada selección adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros pueden contar con una muy razonable estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir una pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no tendrían incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo medio para la entidad se elevaría, y con él la prima exigida. Sin embargo, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor, aunque no sea bajo, pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciarían a contratarlo, y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En el límite el mercado acabaría desapareciendo. - Una tercera razón se basa en que quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro como para obtener una pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los sectores más amenazados por el fenómeno de la pobreza. - Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo, que sólo una entidad tan fuerte como el propio sector público podría cubrir. - Por último, se ha dicho que el hecho de que se garanticen las pensiones o el seguro de desempleo no sólo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. El argumento es que si no existieran estas transferencias, entonces el trabajador parado o jubilado perdería sus ingresos, reduciría su consumo y ello conduciría a una disminución en el volumen de bienes producido por las empresas. Tal reducción en la actividad productiva llevaría a nuevos despidos y un incremento mayor en el desempleo. Este proceso multiplicador, negativo, acabaría generando una grave depresión económica, que perjudica a toda la sociedad. B) SISTEMAS ALTERNATIVOS DE PENSIONES Si aceptamos que el sector público debe representar un papel en el mantenimiento de un sistema universal de pensiones, algo que no parece sometido a discusión entre las fuerzas políticas mayoritarias de nuestro país, puede optar por una de las dos fórmulas siguientes. 1) Sistemas de capitalización: consisten en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo, que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida, y su funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones. Los argumentos, que manejan normalmente en la discusión de esta materia los beneficiarios del sistema, sobre la improcedencia


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de un recorte en las prestaciones, dado el esfuerzo realizado en términos de cotizaciones, sólo serían válidos si nuestro sistema respondiera a las características de los métodos de capitalización. 2) Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: en este caso, las aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la población inactiva. No hay ya una correspondencia entre cantidades aportadas y pensión recibida, y en tal sentido, las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurídica de impuestos. Este sistema, que coincide con el existente en nuestro país, ha llevado a algunos autores a plantearse el problema de su viabilidad financiera. En efecto, se afirma que el sistema será viable si se cumple la siguiente igualdad: A· c=P· pr donde, A = número de activos c = cotización P = población pasiva pr = prestación percibida Si el número de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento de la población y la lentitud en la creación de empleo, y el número de pasivos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegará un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales circunstancias sólo hay tres alternativas para su mantenimiento: - aumentar las cotizaciones - disminuir las prestaciones - que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener. Esta visión tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, que ponen de manifiesto que la fórmula empleada en el análisis es, hasta cierto punto, inadecuada y que debería sustituirse por c· Ms = pr · P donde Ms es la masa salarial percibida por los trabajadores empleados. Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden incrementarse, si aumenta la participación de los salarios en el conjunto de la renta nacional, lo que puede conseguirse mediante un crecimiento de su remuneración por encima de las ganancias de productividad, o a través de políticas de creación de empleo. En este sentido, un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones en nuestro país se ha señalado que la evolución del gasto en pensiones como porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores: la tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65 años), la evolución demográfica (crecimiento de la población activa en relación a los mayores de 65 años), la tasa de desempleo y, por último, la relación entre la pensión media y la productividad de la economía. C) EFECTOS ECONÓMICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Al margen de las dificultades que plantea la viabilidad financiera de los sistemas públicos de prestación social, se han apuntado otras críticas a la existencia o al diseño concreto de estos programas. Entre ellas reflejamos las tres que nos parecen más relevantes y que se refieren a la financiación mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social, a la reducción del ahorro e inversión privada, y a la disuasión en la búsqueda de un nuevo puesto de trabajo. a) Los efectos de las cotizaciones del empresario Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo más intensivo la mano de obra. En este sentido, se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un aumento en el IVA, que no discriminaría a unas empresas frente a otras y que,


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además, no perjudicaría la competitividad de las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto. b) Los efectos del sistema de reparto en las pensiones En este caso la crítica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de prestaciones. En tal contexto, se afirma que un sistema de capitalización, público o, sobre todo, privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscará el destino más productivo, de forma que el ahorro se dirige a financiar las inversiones más eficientes para la economía del país. En un sistema público, el ahorro del trabajador es captado, de forma obligatoria por el sector público, que lo utiliza no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la población pasiva, que lo destinan a consumo. c) Los efectos de las prestaciones del desempleo La existencia de un seguro de desempleo se critica porque añade más rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por estar desempleado. En estas circunstancias, el elemento clave en el análisis es la relación existente entre el pago percibido, cuando se está empleado, y la prestación obtenida en condiciones de desempleo. Esto explicaría por qué los datos de desempleo de las economías europeas son muy superiores a los de la economía norteamericana. Pero además se señala que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleos, lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Y a ello se añaden los costes no salariales de la contratación laboral, como las indemnizaciones por despido que, asimismo, contribuyen a mantener altas tasas de paro. Los tres elementos juntos han sido utilizados por algunos economistas, como BLANCHARD, para explicar que la tasa natural de desempleo sea considerablemente mayor en Europa. Aunque hay voces discrepantes con respecto a esta teoría, no cabe duda que sus planteamientos están en el sustrato de las recientes reformas que se han llevado a cabo en el mercado de trabajo español. 8. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR COMO REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA Hemos planteado las diferentes formas de lucha contra el fenómeno de la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente intervencionista, que se impone en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un proceso de transformación evidente cuyas causas pueden encontrarse en circunstancias de muy diverso orden. Las primeras se refieren a los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de globalización de la economía, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil el mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta. Ese mismo proceso hace crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de este modo, la imposición sobre la renta de los ciudadanos acaba convirtiéndose en una exacción sobre los salarios. Dicho en otros términos, no sólo resulta más difícil controlar la acción del mercado, sino que también es más complejo recaudar los recursos precisos para hacerlo. Un segundo grupo de circunstancias están relacionadas con los cambios sufridos por las economías de planificación central que, mientras subsistieron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economías de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaría, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los Estados Unidos. Con todos los defectos que se le puedan achacar, lo cierto es que el modelo


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de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mínimo de protección . En otros casos, y el norteamericano es particularmente evidente, pero no el único, la expulsión de determinados colectivos, sociales o raciales, de los procesos de producción y distribución acaba generando comportamientos de extremada violencia y una indudable fractura social. En este sentido, es posible que la ausencia del modelo comunista o, si se quiere, su desprestigio, permita un recorte en las prestaciones del Estado de Bienestar que hemos vivido en Europa, pero no estoy muy seguro de que las soluciones neoliberales permitan un mayor bienestar, no ya para todos los miembros de la sociedad, sino siquiera para todo el conjunto de los ciudadanos. Por último, parece evidente que las economías europeas han reaccionado de forma muy distinta a la norteamericana, en cuanto a la creación de empleo. El crecimiento económico en los Estados Unidos lleva asociado ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a las observables de este lado del Atlántico. En estas condiciones, y por ser el paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógico que se vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta a revisión el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta "euroesclerosis", debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinión no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son más acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra, a nuestro entender, que, aun admitiendo el marco de la economía de mercado, existen formas diferentes de organizar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el sector público. En cada país será la propia sociedad quien adopte las decisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir en las cuestiones económicas, no hay un modelo único ni tampoco un sistema superior a otro en todos los aspectos. La esencia de la discusión económica es que podemos elegir entre alternativas de acuerdo con nuestras preferencias. Esa capacidad de elegir no la elimina el éxito, más o menos pasajero, de una forma determinada de concebir las prioridades o de un análisis económico concreto. Si ayer no todos los economistas eran keynesianos, aunque lo fuera la mayor parte de la profesión, hoy tampoco todos los economistas son liberales, aunque en la actualidad la confianza en los mecanismos del mercado sea mucho mayor que entonces. GLOSARIO

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• Limitación del derecho de enmienda parlamentario: Según el artículo 134.6 de la Constitución Española, toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno para ser tramitada. • Bienes preferentes: Los que la sociedad considera que deben ser asequibles a todos los ciudadanos y que, con frecuencia, no son provistos de forma eficiente por el mercado (educación y sanidad, los ejemplos más palmarios). • Bienes prohibidos: Son más bien “males”. Su distribución y venta son actividades ilícitas (drogas ilegales). • Capital humano: La formación recibida por un individuo constituye su capital humano. • Cheque escolar: Sistema por el que el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que sólo pueden gastarse en pagos para sufragar el coste de la enseñanza. • Comparación interpersonal de utilidades: Problemática que deriva de la diferente valoración de las utilidades totales y de las utilidades marginales de los individuos que son difíciles de cuantificar y por ello de valorar. • Salario de inserción social: Por este procedimiento se paga al perceptor una cantidad X, obtenida a partir de un mínimo prefijado y que depende del nº de personas que dependen de él y de la renta que recibe el ciudadano.


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• Impuesto negativo sobre la renta: Planteamiento similar al anterior donde, además de los datos del salario de inserción social, se parte de un impuesto con un mínimo exento de tributación que si no se percibe, debe ser compensado con una ayuda de sector público hasta llegar a ese mínimo exento de tributación o mínimo vital. • Sistema de capitalización: Consiste en que las aportaciones pagadas por cada participante de un plan de pensiones constituyen un fondo que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes (existe correspondencia entre lo aportado y lo recibido en el futuro por el participante). • Sistema de reparto: En ese caso, las aportaciones de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones actuales de la población inactiva (no hay correspondencia entre lo aportado y lo recibido luego por el trabajador).


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TEMA 7 LOS INGRESOS PÚBLICOS 1. INTRODUCCIÓN Este tema, que inicia el estudio de los dedicados a los ingresos públicos, tiene cuatro objetivos fundamentales. El primero es presentar el conjunto de los recursos del sector público, diferenciando entre los llamados ingresos ordinarios y los extraordinarios. En segundo término, se definen los diferentes elementos de un tributo, tal y como aparecen contemplados en la legislación española. Una vez definidos estos elementos se puede proceder a la clasificación de los impuestos. Por último, se estudia en el cuarto apartado el concepto de progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal y real; la importancia de este elemento en los sistemas tributarios modernos justifica sobradamente que se le dedique una sección específica. 2. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS La clasificación tradicional de los ingresos públicos entre ordinarios y extraordinarios es la que parece contar con un mayor interés para los hacendistas que se ocupan de estas materias. Diferentes autores han dado diversos criterios para considerar como ordinario o extraordinario un ingreso, pero ninguno definitivo. En efecto, se señalan los tres criterios siguientes: a) Si los ingresos los obtiene el sector público de la renta del sujeto, estamos en presencia de un ingreso ordinario (vgr. el impuesto sobre la renta o cualquier otro impuesto, se paga con cargo a la renta del sujeto). Si el ingreso se obtiene del patrimonio del ciudadano estamos en presencia de un ingreso extraordinario (vgr. la deuda pública es una forma de materializar el ahorro de los ciudadanos, y en tal sentido el ingreso para el sector público procede del patrimonio del sujeto). Este criterio de clasificación no parece del todo correcto, y puede conducir a algún error de interpretación, por ejemplo, si con la renta del sujeto se adquiere deuda pública, ¿sería un ingreso ordinario?, y si el sujeto vende unas acciones para comprar la deuda, ¿estamos, entonces, ante un ingreso extraordinario?, ¿y si se vende para pagar el impuesto sobre la renta? b) Si los ingresos se obtienen de un modo periódico se consideran ordinarios. En cambio, si el sector público los percibe de un modo eventual o transitorio se catalogan como extraordinarios. Tal vez este sea el criterio más fácil de emplear, aunque dejaría fuera algunos ingresos que tradicionalmente se han considerado ordinarios y que se recaudan de forma excepcional (una contribución especial, como veremos más adelante encajaría en este supuesto). c) Un tercer criterio procede de uno de los principios fundamentales de la Hacienda clásica al que nos referimos en el tema 1, y por ello está sometido a las críticas que se indicaron allí. Nos referimos al criterio que considera que los ingresos extraordinarios (básicamente la deuda pública) deben financiar las inversiones públicas, mientras que los ingresos ordinarios deben financiar los gastos corrientes del sector público. Este principio clásico fue abandonado hace años como elemento de decisión en las emisiones de deuda pública y lógicamente el criterio no es del todo útil. Como hemos dicho, ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y, por ello, parece lógico buscar otros elementos de diferenciación. En tal sentido, podemos considerar los dos siguientes: 1) En los ingresos ordinarios del sector público no es precisa una autorización expresa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una norma jurídica anterior. Así la ley del impuesto sobre la renta de las personas físicas permite al sector público obtener ingresos en el momento en que una persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes Generales reiteren esa posibilidad cada año. En cambio, si el sector público quiere emitir deuda, es precisa la autorización del legislativo para cada ejercicio económico, y, como ya sabemos, el Parlamento establece un nivel máximo de endeudamiento. 2) En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reducción del patrimonio neto del sector público, pues si emite deuda o nueva moneda se están incrementando los pasivos a los que debe hacer frente el sector público, y si se


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privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues sí los produce a través de la cuenta financiera. De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios los siguientes: 1) Precios. 2) Tasas. 3) Contribuciones especiales. 4) Impuestos. En cuanto a los ingresos extraordinarios, consideramos como tales: 1) Emisiones de deuda. 2) Venta de patrimonio público o privatización de empresas públicas. 3) Acuñación de moneda (señoreaje). En esta lección, nos ocupamos fundamentalmente de los ingresos ordinarios y posponemos hasta el tema 16 la discusión de los ingresos extraordinarios. En tal sentido, parece lógico comenzar definiendo los distintos ingresos ordinarios. 1) Precios públicos. No vamos a entrar en la discusión sobre las diferencias entre precios privados, cuasi-privados, políticos y públicos que han tenido una larga tradición en la Hacienda Pública. Vamos tan solo a enumerar las características que debe reunir un precio público: - Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de Derecho público, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administración. - Tales servicios o actividades son realizados también por el sector privado. - Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Esta noción de precio público responde, así, a la realización de actividades que no son esenciales, pero que tampoco son privadas y de ahí su sujeción al Derecho público. 2) Tasas. La definición legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias: a) En primer término debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo del dominio público. b) En segundo lugar, debe concurrir una de dos circunstancias, a saber: - Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado, porque así lo establezca una norma legal o reglamentaria o porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano. - Que el servicio no sea prestado por el sector privado. 3) Contribuciones especiales. Las contribuciones especiales se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como consecuencia de la realización de una obra pública o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo de la contribución especial es que el ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia (directamente o por un aumento en el valor de su patrimonio) de un modo especial de la actuación del sector público. 4) Los impuestos. Podemos definirlos como tributos exigidos sin contraprestación. En el impuesto, por tanto, se rompe la relación bilateral existente en los ingresos públicos vistos hasta ahora; cuando el ciudadano paga un impuesto, ello no le confiere el derecho a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre lo que pago (impuesto) y lo que recibo a cambio (servicio público). De ahí que no se paguen más impuestos por recibir mayor cantidad de servicio público, sino que la determinación del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad económica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio. 3. ELEMENTOS BÁSICOS DE UN TRIBUTO Aparecen definidos en la Ley General Tributaria (LGT): a) Hecho imponible (art. 20 LGT): es el presupuesto jurídico o económico que da lugar al nacimiento de la obligación de pagar el tributo. b) Sujeto pasivo (art. 36 LGT): es la persona natural o jurídica obligada al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto.


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c) Base imponible (art 50 LGT): es la valoración económica del hecho imponible. d) Base liquidable (art. 54 LGT): es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto. e) Tipo de gravamen (art. 55 LGT): cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra. f) Cuota íntegra ( art. 56.1 LGT): es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija. g) Cuota líquida (art. 56.5 LGT): es el resultado de restar a la cuota íntegra las deducciones en la cuota que permite la Ley. h) Deuda tributaria (art. 58 LGT): la constituye la cuota líquida más los recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente. 4. CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS. PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, pero si hacemos uso de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos. Aunque los límites de ambas categorías no son totalmente nítidos, pueden considerarse dentro de los primeros, los directos, son aquéllos que recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (su renta o su patrimonio), tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo (cuya identidad es conocida por el Ministerio de Economía y Hacienda) y son de difícil traslación. Por el contrario, los impuestos indirectos recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en general se trasladan vía precios al consumidor final. Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distinción entre variables flujo y variables stock. Las primera, las variables flujo, son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo; así la renta nacional, o el consumo, son variables que se refieren a un año, normalmente. Las segundas, son aquéllas que se definen para un momento del tiempo, así la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta. A partir de estas definiciones, podemos considerar que la imposición sobre las dos variables flujo permite las posibilidades señaladas a continuación:


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De acuerdo con el contenido de la tabla anterior, el sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente, y en tal caso hablamos de imposición real, o teniéndolas en cuenta, y en ese supuesto nos referimos a las figuras tributarias como imposición personal. En el cuadro anterior hemos marcado con negrita las figuras tributarias actualmente vigentes, en grafía normal aquellos impuestos que han existido en nuestra tradición tributaria, y en cursiva lo que no han sido más que propuestas teóricas o de distintas comisiones de reforma, sin que se hayan llevado nunca a cabo en nuestro país. De esta forma, podemos afirmar que la imposición sobre la renta en España se ha basado, en una época anterior, en una imposición de producto, que diferenciaba cada tipo de renta por su fuente, sin tener en cuenta las características personales de los sujetos, y con tipos proporcionales. Esta imposición real se complementó después con un impuesto general sobre la renta que sí tenía en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo, pero la integración definitiva en un único impuesto progresivo y general sobre la renta se produjo en la reforma de FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ. Bien es verdad que algunas de las figuras tributarias desaparecidas con la reforma citada perviven en la imposición local; así sucede con el impuesto sobre bienes inmuebles, IBI, heredera de las contribuciones urbana y rústica, o el impuesto sobre actividades económicas, IAE, que sucede a la licencia fiscal que formaba parte de la imposición sobre actividades empresariales o profesionales. La caracterización del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas como un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambiado en los últimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modificación del impuesto sobre la renta, por la que la tributación de las plusvalías y minusvalías quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque formalmente aparecía dentro del impuesto sobre la renta, y, posteriormente, la última reforma del impuesto ha establecido un impuesto sobre la renta de carácter dual, en el que todas las rentas procedentes del capital son sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotización sobre los salarios que paga el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la situación personal del sujeto pasivo. En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, de amplia tradición en nuestro país, sigue teniendo el carácter de proporcional que le había caracterizado siempre, y las sucesivas reformas que ha recibido han acentuado su carácter de impuesto personal. Por lo que se refiere a la imposición sobre el consumo, estamos en presencia de figuras tributarias de carácter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre impuestos de carácter general, antes el ITE y hoy el IVA, y tributos específicos sobre determinados consumos (originariamente, hidrocarburos, tabacos y alcohol). A estos impuestos especiales, también conocidos como accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la matriculación de determinados medios de transporte, creado para compensar la rebaja del IVA, y el más reciente impuesto sobre seguros privados. Por el contrario, el impuesto de lujo que gravaba determinados consumos, considerados como suntuarios (entre los que se encontraba el jabón), desapareció en favor de los tipos incrementados del IVA, que a su vez, se eliminaron posteriormente. Igualmente, deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan legalmente ese carácter, la cuota empresarial de la seguridad social. Existe una propuesta teórica defendida en 1955 por KALDOR de sustituir el impuesto sobre la renta por un impuesto personal sobre el consumo. Se trata de un impuesto directo y personal, en el que del total de la renta del individuo se descontaría en la base todo el ahorro realizado por el contribuyente. En cuanto a la imposición sobre variables stock, podemos hacernos una idea cabal de la situación en nuestro sistema tributario, donde distinguimos entre impuestos que recaen sobre la tenencia del patrimonio y las figuras tributarias que se establecen sobre la transmisión del mismo. De esta forma, la Tabla se divide en dos apartados, el primero referente a la propiedad y el segundo a la transmisión, ya sea ésta onerosa o gratuita.


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Además de esta distinción, el impuesto puede tener un carácter general, recayendo sobre la totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados elementos de la riqueza de una persona. Así, en el caso de la tributación por la mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el patrimonio neto que recae sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes del patrimonio, como pueden ser las propiedades inmobiliarias o los vehículos a motor. En los impuestos sobre la transmisión gratuita, o unilateral, de la riqueza, también podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribución a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o heredada, tal y como se establece en el vigente impuesto de sucesiones y donaciones. En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisión onerosa del patrimonio, nuestro sistema tributario incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados uno de cuyos hechos imponibles es la transmisión onerosa de elementos patrimoniales incluyendo no sólo la compraventa o la permuta, sino también la constitución de derechos reales, los préstamos, fianzas arrendamientos, pensiones, etc.

5. PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL A) PROGRESIVIDAD LEGAL El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación existente entre recaudación y base imponible, o lo que es igual sobre los conceptos de tipo medio y marginal. tme = tipo medio de gravamen= T/B*100 tmg = tipo marginal de gravamen = T/*100 De este modo diremos que: - el impuesto es proporcional si tme = tmg - el impuesto es regresivo si tme > tmg - el impuesto es progresivo si tme < tmg Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se denomina impuestos de cuota fija o de capitación. La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas: la progresividad por clases, la progresividad por escalones y el impuesto proporcional con un mínimo exento. Estudiamos a continuación cada una de estas alternativas. a) Progresividad por clases: En este caso, todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. La progresividad por clases plantea un grave inconveniente técnico denominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento aún mayor en la cuota. b) Progresividad por escalones. En este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente.


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La cuota se obtiene multiplicando cada porción (o escalón) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Puede comprobarse fácilmente que en este caso no puede producirse el llamado error de salto. Evidentemente, el procedimiento de ir dividiendo la Base Imponible en escalones, aplicando a cada uno un tipo impositivo y después sumarlos todos resulta tedioso y posiblemente generaría errores de cálculo en las declaraciones tributarias de algunos contribuyentes. De ahí que los impuestos progresivos se presenten con una tarifa o escala de gravamen que coincide con el que se aplicará en España tras la reforma del IRPF, sumando la tarifa estatal con la autonómica. c) Impuesto proporcional con mínimo exento. La idea aquí es que el tipo impositivo es constante, pero haya una porción de la base imponible que está exenta de gravamen. Puede comprobarse fácilmente que, en realidad, nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones, el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo. Su aplicación es extraordinariamente sencilla, pues tan solo haya que eliminar el mínimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspondiente. B) PROGRESIVIDAD REAL A lo largo de la exposición anterior hemos hecho referencia a la progresividad legal, es decir a la evolución de los tipos impositivos al cambiar de base imponible. Sin embargo, al lado del concepto de progresividad legal se ha definido el de progresividad real, que no usa la relación entre el tipo impositivo y la base o la recaudación y la base. La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir:

Se afirma que un impuesto es realmente progresivo si su ET,R es mayor que la unidad, realmente proporcional si su ET,R es unitaria y realmente regresivo cuando la ET,R es menor que uno. Es fácil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede no ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporción que dedican al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes más ingresos perciban se beneficien más de estas deducciones y por ello, la elasticidad renta del impuesto disminuya. 6. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS Aunque los hacendistas han formulado un largo catálogo de principios tributarios, podemos resumirlos en los cuatro siguientes: A) PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD Indica, lógicamente, que el sistema tributario debe ser sencillo y cómodo tanto para el contribuyente como para la Administración. La idea fundamental que subyace a este principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente. De un lado, satisfacer el impuesto supone una reducción de los ingresos disponibles para el individuo. De otro, el mero cumplimiento de las obligaciones tributarias también causa un conjunto de costes, no necesariamente monetarios. El principio de simplicidad exige que estos últimos costes sean lo más reducidos posibles. En cuanto a las implicaciones del principio de simplicidad para el diseño del sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes: - Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obligaciones tributarias y pueda,


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en su caso, liquidar el impuesto. Esta consecuencia se une al deseo de que tales normas no presenten contradicciones que dificulten su comprensión por parte del contribuyente. - La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes. Tales reformas no sólo hacen más compleja la regulación de los impuestos sino que además introducen un elevado grado de inseguridad jurídica para los ciudadanos. - Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente, sino también para la propia administración tributaria. En efecto, si es difícil la gestión del impuesto, puede ocurrir que, transcurrido un largo plazo después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administración comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidación realizada. Ello, además, supone una quiebra en la seguridad jurídica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano. - Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al máximo la obligación de contribuir y la realización del hecho imponible. Así en el impuesto sobre la renta, que se liquida seis meses después de finalizado el período impositivo, el contribuyente satisface una serie de cantidades a cuenta del impuesto, que reciben distintas denominaciones, con la finalidad de no enfrentarse a un fuerte desembolso en un momento muy concreto del tiempo, aunque, al menos en nuestro país, existen serias dudas sobre la eficacia de los procedimientos vigentes o que cumplan la finalidad para la que se establecen. B) PRINCIPIO DE SUFICIENCIA Hasta cierto punto, podemos afirmar que este principio se desprende de la regla del equilibrio presupuestario. Señala que el conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector público. Las principales implicaciones de este principio son las siguientes: - En primer término, si se cumple la llamada Ley de Wagner , la elasticidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos también deberá ser mayor que la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del país llevaría indefectiblemente al déficit público. Aunque esta conclusión parece bien fundamentada, debe tenerse en cuenta que nuestro análisis de las funciones del sector público arroja ciertas dudas sobre su validez. En efecto, el cumplimiento de la citada "ley" exige que la evolución del gasto sea coherente con los cambios en la renta, creciendo al aumentar ésta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad económica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienden a aumentar, precisamente, en los momentos de recesión económica, y, si el sistema tributario es realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situación en la que no se producirán déficits públicos cuando se incremente la renta, pero sí cuando ésta disminuya. - Si, como afirman PEACOCK y WISEMAN, existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos de la relación tributaria. - Una tercera consecuencia del principio de suficiencia es que los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Ello se debe a que, como ya expusimos en su momento, las presiones a favor de un mayor gasto público se fundamentan, en ocasiones, sobre la idea de que otros agentes económicos acaban suministrando los recursos necesarios para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los ciudadanos, es más fácil que se genere este fenómeno de ilusión financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del gasto público. En tal sentido, son más defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo.


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C) PRINCIPIO DE EQUIDAD La noción de que el sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia tiene una larga tradición en la doctrina hacendística. Este principio, además, adquiere mayor importancia al ser el único que recibe una referencia directa en la Constitución Española. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tributario está plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su ordenamiento jurídico son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Ahora bien, no resulta tan sencillo dar un contenido específico a la noción de equidad, cuando se aplica al análisis del sistema tributario. A pesar de ello, se pueden avanzar algunas consideraciones, entre las que reseñamos las siguientes: - En primer lugar, una indudable exigencia de la justicia del sistema tributario debe ser la generalidad en el pago de los impuestos. La propia CE lo señala, en el art. 31 que hemos citado, al indicar que "todos" deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. La importancia de este aspecto se hace más relevante al considerar el fenómeno del fraude fiscal, al que podemos señalar como el más grave incumplimiento del principio de equidad en la situación actual de nuestro sistema tributario. - Una segunda consecuencia del principio de equidad es la igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe entenderse en una doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal, tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación, y, de otra, como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. Ahora bien, las nociones de equidad horizontal y vertical deben matizarse suficientemente con la finalidad de que nos sirvan para extraer conclusiones en el diseño del sistema tributario. En tal sentido deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: 1) El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones personales de los contribuyentes, pues sólo así puede dar un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría a preferir la imposición directa a la indirecta y a considerar más adecuados los tributos personales que los que tienen un carácter real. No es extraño, entonces, que cuando las consideraciones de equidad son prioritarias en una sociedad, se intente fundamentar el sistema tributario en la imposición personal sobre la renta. 2) Una segunda consecuencia de la aplicación del principio de equidad es la idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es decir, que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos. Ahora bien, esta noción no lleva a todos los autores a las mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos líneas distintas: De una parte, podemos considerar el pago de los impuestos con independencia de las actividades realizadas por el sector público. En tal caso, la proporcionalidad se entiende considerando que lo justo es que paguen más quienes tienen una mayor capacidad económica y, en este caso estamos utilizando el criterio de la capacidad de pago. De ello se deduce que si la renta y el patrimonio personal son los mejores indicadores de capacidad económica, entonces la imposición directa debe ser la base del sistema tributario. Asimismo, si partimos de la idea de que el sacrificio marginal realizado por los contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal de la renta es decreciente, entonces deben defenderse los impuestos progresivos o al menos proporcionales. De otra, la proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo simultáneo los ingresos y los gastos públicos. En estas circunstancias utilizamos el denominado criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue si contribuyen más al sostenimiento de los gastos públicos quienes más se benefician de la actividad del Estado. La aplicación de este criterio, evidente en el caso de las tasas y las contribuciones especiales, tropieza con dos tipos de dificultades. De un lado, no siempre es posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del sector público. De otro, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar


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una política redistributiva, lo que no es aceptable para todos los hacendistas. Debe hacerse notar, por último, que el empleo de este criterio avalaría tanto el uso de impuestos progresivos como el de los de carácter proporcional o incluso los regresivos. D) PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos. La idea fundamental, en este caso, es que los individuos eligen, de forma óptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema económico. Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mínimas. El único impuesto que no altera ningún precio relativo de la economía es el de cuota fija o de capitación. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de gravámenes no cumpliría con otros principios tributarios de ahí que la bibliografía haya buscado otras formas más operativas de conseguir la neutralidad. En tal sentido, la neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtención y significado se parece mucho al concepto de coste social que estudiamos al analizar el monopolio. Inicialmente hay un precio P0 al que los demandantes adquieren la cantidad Q0. Si el Estado establece un impuesto sobre el precio de venta (T = t P0), el precio se eleva hasta P1, con lo que la cantidad disminuye hasta Q1. El demandante pierde entonces el excedente formado por las áreas A y B, cuya interpretación es similar a la enunciada para el caso del monopolista. El área A tiene como base la cantidad vendida en el mercado y como altura el impuesto cobrado por el sector público. En tales circunstancias, podemos identificar fácilmente esta área con la recaudación obtenida por el Estado. Se trata, pues, de una pérdida de excedente para el consumidor que se convierte en recaudación para el sector público. El triángulo B es pérdida de excedente para el consumidor que no es percibida por nadie. Esta área es, entonces, el exceso de carga fiscal. Puede calcularse fácilmente su importe:

El término Q puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda. La definición de esta variable es


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pero el incremento en los precios no es más que el impuesto cobrado por el sector público, es decir t P0 . Sustituyendo, tendremos:

de donde, calculamos que De esta manera, el área del triángulo es

donde, el valor de la elasticidad de la demanda está en términos absolutos, es decir, sin tener en cuenta el signo menos. Esta expresión es conocida como Fórmula de Harberger. En estas circunstancias, el exceso de carga fiscal es tanto mayor: 1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el límite, si la elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia evidente es que deben gravarse más aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor. 2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los impuestos sobre la venta del producto. 3) Cuanto mayor sea el término P0Q0 , que no es más que el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias deberían ser gravados de forma más moderada. El mismo planteamiento que acabamos de hacer para un impuesto sobre la venta de un producto, puede extenderse a un tributo que recaiga sobre la renta de una persona. Utilizando un procedimiento análogo al empleado en el caso anterior, podemos demostrar que en este caso es:

donde E°= elasticidad de la oferta de trabajo . t = tipo impositivo del impuesto sobre la renta. Las conclusiones que obtenemos para el diseño de un impuesto sobre la renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la venta de los productos. En particular podemos afirmar que el exceso de carga fiscal será mayor: 1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso, resultaría que el gravamen debería ser superior para aquellos perceptores de renta cuya capacidad de reducción en su esfuerzo laboral sea más pequeña y en cambio inferior para los contribuyentes que renuncien a un mayor número de horas de trabajo al enfrentarse con la pérdida de ingresos salariales causada por el impuesto. 2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalaría una limitación en la progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta. 3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto, representada por el término W1 N1, lo que, de nuevo, favorece el establecimiento de límites a la progresividad en la imposición personal sobre la renta. E) LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS En los apartados anteriores de esta sección hemos ido describiendo algunas de las exigencias que se derivan de los principios tributarios más importantes. Sin duda, el lector habrá apreciado que las prescripciones que se han ido exponiendo son incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una única figura impositiva. La principal oposición se produce, a nuestro juicio, entre los principios de equidad y de neutralidad, y, al menos, en dos órdenes distintos. Atañe el primero al diseño de la imposición indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberían sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo,


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mientras que si, como parece, la demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigirían la conclusión contraria. Se refiere el segundo al diseño de la imposición directa, donde se aprecian, incluso más claramente, las dificultades para hacer compatibles ambos principios. En efecto, si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable concluir que la imposición personal sobre la renta tenga un carácter progresivo. Sin embargo, nuestro análisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaría a la conclusión contraria, en primer término porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo, en segundo lugar porque la oferta de trabajo es más elástica en los mayores perceptores de renta y, por último, porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el cálculo del exceso de carga fiscal. Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son fáciles de resolver y, de hecho, se presentan no sólo en el diseño teórico del sistema tributario óptimo sino también en las reformas, totales o parciales, del cuadro impositivo del país. Por tal motivo, cuando nos enfrentemos a la evaluación de las distintas propuestas de reforma, comprobaremos que determinadas modificaciones de un impuesto son más defendibles en virtud del principio de neutralidad, pero más criticables desde las exigencias del principio de equidad. 7. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS Como ya se ha señalado incluimos dentro de esta categoría la emisión de deuda pública, la venta de patrimonio público y la emisión de dinero. A) LA DEUDA PÚBLICA: EL PROBLEMA DE LA CARGA DE LA DEUDA Y DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA Indudablemente, la deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Este tipo de ingreso extraordinario plantea dos grandes cuestiones, a las que trataremos de dar respuesta en las páginas que siguen. En primer lugar, se debe plantear sobre quién recae la carga de la deuda, lo que exige, previamente, definir qué entendemos por "carga". En segundo término, se suscita la cuestión de la sostenibilidad de la deuda pública. La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identificar quién soporta los costes cuando el sector público no financia sus gastos con impuestos sino que procede a emitir deuda pública. Los términos del debate en este caso son complejos, pues lo que se trata de dilucidar es si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre las generaciones futuras. Esta cuestión se hace más compleja al presentar dos problemas terminológicos. El primero es qué debemos entender por generación, donde hemos optado por definir como generación futura al conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el sector público decide emitir la deuda y que, por tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera. El segundo es cómo debemos entender el concepto de carga de la deuda, cuestión sobre la que se han ofrecido al menos tres versiones o acepciones: •como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto público que se financia con deuda pública •como la reducción en el consumo privado producida por el endeudamiento público •como la disminución en la utilidad, a lo largo de la vida de una generación, causada por la decisión de financiar el gasto público con deuda en lugar de con los impuestos. Reflejando de forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear este tema, podemos distinguir cuatro grandes teorías, que describimos a continuación. 1) Los clásicos, como ya sabemos, consideraban a la deuda pública de un modo negativo. Igual que cuando un padre de familia deja deudas está trasladando hacia sus herederos la carga de su consumo presente, del mismo modo un gobierno que emite deuda está trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Dicho en otros términos, la deuda pública es análoga a las deudas


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privadas y, por ello, sólo debe utilizarse este método de financiación del gasto cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga en el futuro o, cuando por aplicación del criterio del beneficio, el gasto financiado por la emisión de deuda sea disfrutado por las generaciones futuras. Además de estos argumentos contrarios a la deuda pública, se apuntaban otros inconvenientes, pues al ser un procedimiento para trasladar la carga hacia el futuro, puede contribuir a un mayor despilfarro en el gasto público. 2) Los keynesianos no se oponen al déficit público como un instrumento de política fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda, que arrojaba dudas sobre la conveniencia de incurrir en el déficit, recurren a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la argumentación es que no existe equivalencia alguna entre la deuda pública y la deuda privada. Cuando el sector público emite deuda en el interior del país, tenemos la deuda con nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los propietarios de los títulos, reciben el pago de intereses de otros integrantes de esa misma sociedad. El único efecto de la emisión de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce, necesariamente, el nivel de consumo del país. Tampoco es negativa esta absorción del ahorro, porque en momentos de recesión económica, el ahorro excesivo puede conducir a un desempleo aún mayor, cuando la inversión privada no es sensible a los tipos de interés. En todo caso, de producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta recae sobre la generación presente que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior, la generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economía nacional. 3) La posición mantenida por los keynesianos se consideró aceptable hasta la aparición de un trabajo de J. BUCHANAN, en 1958, que suscita numerosas dudas sobre la corrección de los planteamientos basados en la obra de KEYNES. La cuestión clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado, en términos de utilidad, por la generación presente o la futura. En tal sentido, no puede afirmarse que quienes adquieren los títulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado su ahorro a la adquisición de otros activos financieros. En cambio, las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas, con la misma finalidad. Ese aumento de impuestos no se habría producido si la generación actual hubiera pagado todos los gastos públicos con sus propios tributos, y en tal sentido, la generación futura sufre la carga de la deuda, y con independencia de que sea interna o exterior. 4) La denominada nueva macroeconomía clásica a la que hemos hecho referencia en otras lecciones de esta obra, en conexión con la hipótesis de las expectativas racionales, plantea numerosas dudas sobre la traslación de la carga de la deuda pública a las generaciones futuras. En este sentido, un trabajo de ROBERT BARRO plantea la cuestión de si puede hablarse de transferencia de carga, cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se preocupa, además, del bienestar de sus herederos. En el planteamiento de BARRO, que resumimos muy esquemáticamente, la generación actual sabe que la emisión de deuda supone, en principio, una carga para la futura, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos. En esas circunstancias, incrementarán su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios necesarios para hacer frente a ese mayor esfuerzo en términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual. Esta hipótesis retoma una idea apuntada por DAVID RICARDO, por lo que ha recibido la denominación de Teorema Ricardiano de la equivalencia, aunque es menester indicar que el propio autor británico, perteneciente a la escuela clásica, desechó esta idea por el excesivo número de circunstancias en las que sería válida. Estos requisitos necesarios para que el planteamiento de BARRO sea correcto han sido la principal fuente de críticas a su teoría. Entre ellos, citemos que resulta discutible que a la


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generación actual le preocupe tanto el porvenir de la siguiente, pues los legados son menos intencionados de lo que parece. Y que no es excesivamente sencillo valorar el importe de los impuestos futuros a los que deberá hacer frente la generación futura. Este último aspecto nos parece crucial para valorar adecuadamente la hipótesis de Barro, porque su análisis olvida los aspectos de crecimiento de la economía y de sostenibilidad de la deuda. La evolución a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renta depende de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, aún teniendo el sector público un déficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores. La ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés al que se emitan los títulos. Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye se afirma que la deuda es sostenible. Aunque no lo demostremos formalmente, puede comprobarse que la sostenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresión: donde d es la relación existente entre el déficit primario del sector público y el PIB, entendiendo como déficit primario aquél que no incluye en los gastos el pago de intereses de la deuda, e0 es el nivel de deuda acumulada sobre PIB, r es el tipo de interés en el mercado y gy la tasa de crecimiento de la economía. Si  > O, la deuda sigue una senda explosiva, mientras que en caso contrario, la deuda es sostenible. La ecuación indica los elementos de los que depende que  sea positivo o negativo son: - del valor del déficit primario como porcentaje de la renta nacional, de tal modo que cuanto mayor sea d, más fácil que la deuda siga una senda explosiva. Por ello, no es difícil entender que la reducción del endeudamiento acumulado pase por la superación de los problemas de déficit público. - del endeudamiento inicial, medido por la ratio deuda-renta e0, lo que indica que una política de reducción del endeudamiento acumulado es más dificultosa si se parte de un nivel inicial muy elevado. - del tipo de interés, r, al que se emitan los títulos, pues si es muy elevado representará una grave carga de gastos financieros y será más fácil que la deuda siga una senda explosiva. - de la tasa de crecimiento económico, gy, que actúa compensando al tipo de interés, de tal modo que puede ocurrir que aún siendo d > O, el endeudamiento acumulado pueda disminuir. B) LA VENTA DE PATRIMONIO PÚBLICO En las modernas economías de mercado, se puede observar fácilmente la tendencia del sector público a vender su participación en empresas rentables, en un proceso de privatización al que, desde luego, no escapa el caso de nuestro país. Tal fenómeno se ha intentado relacionar con la búsqueda de nuevas formas de financiación extraordinaria para el sector público y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sobre la emisión de la deuda pública. La discusión de este ingreso extraordinario debe incluir, en nuestra opinión, al menos las siguientes cuestiones: ¿hasta qué punto son diferentes como medio de financiación la emisión de deuda y la venta del patrimonio público? ¿En qué circunstancias es preferible la privatización a la emisión de deuda? En lo que se refiere a la primera cuestión, podemos considerar que, con los matices que se señalarán más adelante, privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda. Esta conclusión nos parece indudable porque si el sector público emite deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenado activos y el resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el caso de que el sector público emita deuda, se verá obligado a realizar


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un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habrá de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas públicas rentables, las únicas que pueden venderse en el mercado, dejará de percibir una serie de ingresos patrimoniales, y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del mismo modo, con un mayor nivel de imposición. Dicho en otros términos, si se cumplen las condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futuras, también la privatización de empresas la genera. A pesar de estas consideraciones, y respondiendo así a la segunda cuestión planteada, existen razones por las que puede ser preferible la privatización de empresas públicas rentables a la emisión de deuda pública. Entre ellas, podemos citar las siguientes: 1) Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo de interés excesivamente elevado, con lo que la privatización puede ser su única alternativa de financiación extraordinaria. En tal sentido puede pensarse en el caso de Rusia y la necesidad de privatizar la explotación de sus recursos naturales como alternativa a la obtención de nuevos créditos de las entidades financieras internacionales. 2) La privatización puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiación y, a nuestro juicio, estas finalidades son las que explican la extensión del fenómeno en las economías de mercado contemporáneas. Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector público, en clave liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestión empresarial allí donde es posible que el mercado sea más eficiente. Tal circunstancia parece especialmente relevante en un contexto de globalización de la actividad económica. Igualmente, los procesos de privatización han sido considerados como un medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tener mejor acceso como hipotéticos votantes. 3) Por último, puede ocurrir que la privatización de empresas públicas rentables permita al sector público obtener ingresos superiores a los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administración pública. C) EL SEÑOREAJE Y LA INFLACIÓN COMO IMPUESTO Un tercer ingreso extraordinario del sector público es la emisión de dinero. Tal procedimiento, al que se denomina señoreaje, tiene la ventaja evidente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emisión de deuda pública o evita la pérdida de ingresos patrimoniales por la privatización de empresas públicas. Ahora bien este sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes, entre las que se pueden destacar las siguientes: 1) ¿Qué explica que los ahorradores absorban la emisión de dinero como forma de materializar su ahorro? En principio, el sector público no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede deberse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a subir en el futuro. En ese caso, si compra activos financieros antes de la elevación de los tipos de interés, puede enfrentarse a una pérdida o minusvalía en el futuro y de ahí que opte por mantener su ahorro en forma de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de interés. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en lugar de en títulos de su propio país, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere activos financieros de su país. 2) ¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del señoreaje? En el caso de los impuestos ya hemos visto que causan un coste de bienestar medido a través del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos estudiado cómo la emisión de deuda pública puede generar una carga que puede recaer sobre las


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generaciones futuras. En el caso de la emisión de dinero el coste de este medio de financiación se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país. Si consideramos que se cumple la ecuación cuantitativa del dinero, tendremos que: M0 * V = P * RN donde M0 = oferta monetaria. V = velocidad de circulación del dinero. P = índice de precios. RN = renta nacional. En el planteamiento monetarista, la velocidad de circulación del dinero es constante y el nivel de renta puede crecer, pero por razones totalmente ajenas al aumento de la oferta monetaria. En tal circunstancia, podemos demostrar, aunque no incluimos la demostración en el texto, que: m = gY donde m indica la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero, la tasa de inflación y gY el crecimiento de la renta nacional. La expresión anterior puede convertirse fácilmente en = m - gY es decir, la tasa de inflación es igual a la diferencia entre el aumento porcentual de la oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la economía. A partir de esta idea, se pueden identificar fácilmente los costes para la sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria. En tal sentido, podemos hacer las consideraciones siguientes: 1) Si la economía está en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda la creación de dinero se traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el consumo y la inversión, este efecto se produce porque, de un lado, los ingresos reales de los consumidores se pueden reducir, al menos en el corto plazo, y, de otro, porque la tasa de inflación hace subir los tipos de interés, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversión empresarial. Sin embargo, si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni imponer coste alguno en los agentes económicos privados. Ello explica que el señoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiación del sector público, pero de un modo limitado. 2) Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues como ya se ha dicho, se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso de expulsión del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor presión fiscal. Aparentemente, no hay grandes diferencias en que el sector privado reduzca su participación en la renta nacional por un motivo o por otro. ¿Quiere esto decir que la inflación es análoga a un impuesto? La respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos observar una clara analogía entre ambas formas de financiación, pero si nos interesan otros objetivos económicos, los dos sistemas son claramente distintos. En tal sentido, puede comprenderse fácilmente que la inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica, sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor información, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas. 3) Al margen de lo indicado en el apartado anterior, la inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos. De un lado la inflación afecta a la recaudación de los impuestos generando, en algunos supuestos, un incremento de tributación para los contribuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen. De otro, obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que también supone costes, y genera


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incentivos evidentes para que el ciudadano se desprenda rápidamente de sus activos líquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente, la inflación afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios económicos como los problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno al crecimiento económico. GLOSARIO • Impuesto regresivo, proporcional o progresivo: Figura tributaria en la que el tipo disminuye a medida que lo hace la base imponible, es constante o aumenta a medida que lo hace la base imponible. Desde el punto de vista real (no sólo formal), un impuesto es progresivo cuando la recaudación crece más que proporcionalmente en relación a la base imponible. • Principio de simplicidad tributaria: Podría resumirse en la afirmación de que las normas tributarias deben ser claras y transparentes, deben gozar de continuidad y su gestión y liquidación debe ser sencilla para el contribuyente y para la Administración Tributaria. • Principio de suficiencia tributaria: El conjunto de ingresos ordinarios deber ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector público. • Principio de equidad tributaria: El sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia y, especialmente, de la justicia redistributiva. • Principio de neutralidad tributaria: Los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos, es decir, deben alterar lo menos posible la demanda y oferta de bienes y servicios, con una pérdida mínima del excedente del consumidor (en el caso de los impuestos indirectos). • Carga de la deuda pública: • Recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto público que se financia con deuda pública. • Reducción del consumo privado que produce el endeudamiento público. • Disminución de la utilidad, para una generación, causada por la decisión de financiar el gasto público con deuda pública en vez de con impuestos.


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TEMA8 LA IMPOSICIÓN DIRECTA 1. INTRODUCCIÓN En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la imposición directa. Para ello comenzamos con el análisis del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante IRPF) De un lado, interesa determinar qué entendemos por renta, y, a partir de ahí señalar las diferentes modalidades de este impuesto personal: el impuesto sobre la renta extensiva (modelo que ha sido el empleado en nuestro país desde 1978 hasta 2007), el impuesto proporcional con mínimo exento, el impuesto personal sobre el gasto y el impuesto dual sobre la renta (que es el modelo actualmente vigente en nuestro país). Asimismo, hemos de referimos a la cuestión de si debe darse un tratamiento diferencial a los distintos componentes de la renta. El carácter progresivo del impuesto es una fuente de dificultades adicionales. Se ha afirmado, sin exageración, que la complejidad técnica del impuesto se debe a las consecuencias indeseables de la progresividad. En este tema nos referiremos a cuatro problemas bien conocidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un año, las rentas irregulares y el efecto de la inflación sobre el impuesto. El segundo tributo que es objeto de estudio es el Impuesto de Sociedades donde nuestra atención se centra en la cuestión de si está justificada la existencia de este gravamen y en el problema que genera la doble imposición de los dividendos. El análisis de la imposición directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia de patrimonio y su transmisión gratuita. Finalmente, se consideran cuáles son sus principales efectos económicos de este conjunto de impuestos sobre las principales decisiones de consumidores y empresarios. 2. LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL PROBLEMA DE LA DEFINICIÓN DE RENTA Dos nociones. De un lado lo que podemos denominar definición económica de renta, que viene a coincidir con una macromagnitud de la economía, concretamente con la renta nacional, y definición extensiva de renta, que es la habitualmente adoptada por los hacendistas que se han ocupado de estas materias. El concepto económico de renta considera a ésta como la suma de las remuneraciones a los factores de producción, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una unidad familiar, como recompensa por su participación en los procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de producción son la tierra, el capital y el trabajo, podemos considerar que la renta, así definida, está compuesta por la suma de alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la remuneración del trabajo, intereses, o pagos por el uso del capital ajeno, y beneficios, que recompensan tanto el capital propio, arriesgado por el empresario en su actividad, como la actividad de coordinador del proceso productivo que, frecuentemente, lleva a cabo. Por otro lado, la definición extensiva de renta, también llamada Haig-Simons, considera que esta variable representa la capacidad máxima de consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista, integrarían la renta del ciudadano los siguientes elementos: •los sueldos, salarios, y demás compensaciones del trabajo personal; •los intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija; •los alquileres y rentas de la tierra; •los beneficios de las empresas individuales, así como de las actividades profesionales o artísticas; •los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable; •las rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposición de vehículos automóviles, bienes cedidos, préstamos a interés inferior al de mercado, etc.; •las transferencias recibidas del sector público, como el seguro de desempleo, las pensiones, etc.; •las plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del patrimonio del contribuyente;


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•los premios, de cualquier naturaleza; •las donaciones y herencias recibidas por el sujeto. De esta manera, el criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no componente de la renta del individuo no es si su procedencia está ligada a la participación en los procesos productivos, sino si colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio. Una vez que hemos señalado los dos modos posibles de definir la renta que será objeto de gravamen, podemos diferenciar entre las siguientes formas de diseñar el impuesto sobre la renta: A) IMPOSICIÓN DE PRODUCTO O CEDULAR En este caso, se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrícolas, de las actividades empresariales, profesionales o artísticas, y de las ganancias y pérdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de carácter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener una valoración global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema muy sencillo, pero que resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de equidad y suficiencia. B) IMPUESTO SOBRE LA RENTA EXTENSIVO Puede afirmarse que durante buena parte del periodo que va desde los años 60 hasta el fin del siglo XX ha estado dominado por un modelo de imposición personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva. A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro país en 1978, en el que, idealmente al menos, se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre ellas, salvo las rentas de trabajo, que recibían un trato favorable y la deducción, muy limitada, para paliar la doble imposición de los dividendos. La tarifa, por su parte, tenía un amplio número de tramos y un fuerte carácter progresivo, lo que llevaba a establecer algún tipo de limitación en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, cuyas declaraciones se presentaban conjuntamente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y de equidad. Es evidente que la fuerte progresividad del impuesto permitía una recaudación elevada para el Estado y que, además, se diera también la característica de flexibilidad que va asociada a este principio. Igualmente, si entendemos la equidad como igualdad es indudable que el carácter progresivo del impuesto debe afectar a todo tipo de rentas, con independencia de su origen, y que, además, el criterio de la capacidad de pago es más compatible con impuestos progresivos que con los de tipo proporcional. En cambio, este modelo de impuesto era mucho más débil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad. En primer término, porque su carácter progresivo hace que se presenten todos los problemas a los que haremos referencia de inmediato, y, en segundo lugar porque muchos de los efectos económicos negativos del impuesto sobre la renta proceden precisamente de su carácter progresivo. C) IMPUESTO LINEAL SOBRE LA RENTA Se trata de atenuar el carácter progresivo del impuesto sustituyéndolo por un impuesto proporcional con mínimo exento. Sus principales ventajas se encuentran en que es más sencillo resolver los problemas causados por la progresividad, pues basta con alterar el mínimo exento para ello, y en que presumiblemente causa menos efectos negativos sobre las decisiones de los contribuyentes, dado que, en ellas, el elemento clave son los tipos marginales y, en el proporcional con mínimo exento el tipo marginal no es creciente, sino constante. Las principales críticas a esta modalidad de impuesto es que no resulta tan coherente con el principio de capacidad de pago, aunque no lo incumple totalmente, que puede perjudicar a las rentas medias, beneficiando a las más altas, y que puede suponer una menor recaudación para el sector público. Es decir, es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y


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equidad. Aunque en nuestro país sólo ha sido una propuesta teórica, ha influido en la reducción de los tramos de la tarifa del impuesto que en la actualidad han quedado reducidos a cuatro. D) IMPUESTO PERSONAL SOBRE EL CONSUMO Otra forma de diseñar el impuesto sobre la renta consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta que sería sólo la parte de renta dedicada al consumo, con un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es que tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributación, y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar más no significa pagar más. Por tanto su mejor apoyo está en el principio de neutralidad. Sin embargo se ha criticado porque tiene una capacidad recaudatoria muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede significar una reducción significativa de la progresividad del sistema tributario, dado que las familias de mayor nivel de renta consumen proporcionalmente menos que las de escaso poder económico, y porque planteará importantes cuestiones prácticas a la hora de considerar gastos como la compra de vivienda, que pueden entenderse como consumo (y ser gravado) o como modo de mantener el ahorro (y considerarse exento). Por ello, las principales críticas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y simplicidad. Aunque pudiera tener un futuro como un impuesto complementario del de la renta, no parece que los sistemas tributarios contemporáneos vayan a evolucionar en esa dirección. E) LA IMPOSICIÓN DUAL SOBRE LA RENTA Recientemente, se ha producido la aparición de una posibilidad adicional, que ha sido denominada imposición dual sobre la renta. Este es el modelo al que responde el impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro país tras la aprobación de la Ley 35/2006. Su novedad consistía en sustituir la imposición global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades económicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforme, relativamente bajo, que en el caso de España era del 18%. Con posterioridad, se modificó el gravamen sobre las rentas del ahorro para introducir una limitada progresividad, que no llegaba, desde luego a la tarifa de las rentas de trabajo y actividades económicas. No cabe duda que el sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la tributación de todas las rentas de capital con la de las plusvalías, aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble imposición, no se logra plenamente. Sí es cierto, en cambio, que esta reforma incentiva claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica. El modelo es mucho más discutible desde otras perspectivas. Así, resulta poco cumplidor de los tradicionales criterios de equidad, pues los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrán cuotas fiscales distintas, dependiendo de su composición. Tampoco parece que sea más sencillo que el sistema tradicional, si atendemos al principio de simplicidad, porque no resulta fácil determinar en el caso de las actividades empresariales qué parte del beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y qué porción es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa. El modelo español opta por considerar que todo el beneficio es fruto del trabajo autónomo del empresario y por tanto le aplica el mismo régimen que a los rendimientos de trabajo, pero podría haberse considerado otra alternativa. Igualmente debe hacerse notar que se presentan notables complicaciones cuando unos rendimientos son positivos (por ejemplo un salario sometido a la tarifa progresiva) y otros negativos (por ejemplo una pérdida de capital sometida al tipo proporcional), de ahí que las normas sobre compensación de bases sean particularmente complejas En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que la recaudación por rentas de capital se ha incrementado en los países que lo han puesto en vigor, pero ello puede deberse a una atracción del ahorro exterior que se enfrenta a una menor tributación. En el largo plazo, si se extendiera este sistema al resto de los países europeos, es posible


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que asistamos a una modificación mucho más radical que apunta a que estas rentas sean gravadas allí donde se originan y no en el país de residencia del perceptor. 3. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA Aunque la definición extensiva de renta parece exigir que los distintos ingresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones entre ellos, lo cierto es que se han apuntado diversas razones para llevar a cabo un trato diferencial para algunas fuentes de renta. A) EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS DE TRABAJO Algunos hacendistas han mantenido que las rentas de trabajo deben tener un tratamiento privilegiado, y, para ello, aducen las siguientes razones: 1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas del capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Este argumento parece bastante débil, por dos motivos. De un lado, las rentas del capital sí han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo presente. De otro, el esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales. 2) Las rentas de trabajo son más inseguras que las rentas de capital. Tampoco se puede considerar una argumentación especialmente robusta, pues los rendimientos del capital también están sometidos a un grado de incertidumbre, comparable muchas veces al del trabajo personal. Por otro lado, puede afirmarse que determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena. 3) Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas del capital son, en principio indefinidas. Este es el argumento más convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la legislación aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital, y, en cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuando va a dar por finalizada su participación en la vida económica. De esta forma, el trabajador tendrá que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo, de ahí que se le conceda una deducción especial. B) EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos encontramos con un problema distinto. En este supuesto, la dificultad se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta. En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las sociedades, y éstos ya han sido gravados por un impuesto anterior, concretamente por el Impuesto de Sociedades. De esta forma se da una situación de injusticia conocida como el problema de la doble imposición de los dividendos. Nuestra legislación ha optado por distintas soluciones desde el uso de una deducción en la cuota, pasando por el llamado sistema del avoir fiscal que consiste en multiplicar el importe del dividendo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer una deducción en la cuota, lo que hace desaparecer el exceso de gravamen generado por la coexistencia de ambos tributos, pasando por la solución de dejar exentos los dividendos hasta un límite de 1.500 euros, exención que ha desaparecido en la última reforma del IRPF. C) EL TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE Ya hemos dicho que el concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos dinerarios las rentas en especie. Además de que indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una exención de este tipo de rentas


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favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectúan con bienes y servicios, pues, en casos extremos, podría no disponer de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Para comprobar este caso consideremos un contribuyente que recibe un sueldo moderado pero al mismo tiempo se le proporciona una vivienda a la que se atribuye una renta en especie muy elevada. En estas circunstancias puede suceder que los ingresos en dinero sean insuficientes para abonar el impuesto sobre la renta y ello explica que, en algunos casos, la legislación tributaria establezca límites en cuanto a la cuantía de algunas rentas en especie, y así, por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en más del 10% del sueldo. D) PLUSVALÍAS Y MINUSVALÍAS En la noción de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalías) o las pérdidas (minusvalías) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una auténtica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente. a) Plusvalías y minusvalías discutibles 1. Plusvalías inexistentes total o parcialmente Dos supuestos a) Plusvalías causadas por la inflación: En este primer caso, nos encontramos ante la situación en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio, por ejemplo, su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pagó inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y de venta se supone debida al proceso de inflación que afecta al mercado inmobiliario, y la cuestión es si esta ganancia es real o ficticia. Parece claro que en esta situación la plusvalía es más aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compró su casa por 90.000 euros y que cinco años más tarde la vende en 120.000. Aparentemente se ha generado una plusvalía de 30.000, que debería tributar con las demás fuentes de renta. Ahora bien, si este individuo quiere disponer de una casa de las mismas características deberá dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la ganancia se haya generado. Este problema resuelve en la legislación española en el propio cálculo de la plusvalía. En efecto, el valor de la ganancia no se obtiene de Plusvalía = Precio de venta - Precio de compra sino que el precio de compra se multiplicaba por unos coeficientes correctores para que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflación. Así, tendríamos: Plusvalía = Precio de venta - Precio de compra corregido Precio de compra corregido = Precio de compra x Coeficiente corrector b) Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés: Este supuesto reviste una mayor complejidad y, por ello, conviene ilustrarlo con un ejemplo. Supongamos, para ello, que un contribuyente adquiere unos títulos de renta fija por un importe de 10.000 euros y que tales títulos tienen asegurado un interés anual del 10%. Ello significa que el contribuyente obtendrá un rendimiento tal que: Rendimiento = Tipo de interés x Valor nominal del título (1.000) (r =10%) (10.000) Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda posteriormente con los tipos de interés, de ahí la denominación de títulos de renta fija que reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos estos títulos, los tipos de interés bajan, las nuevas obligaciones que se emitan ofrecerán un rendimiento inferior. Consideremos, por ejemplo, que el tipo de interés baja hasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 euros sólo ofrecen un rendimiento de 800 euros Es evidente que el propietario de las emitidas al 10% tiene unos títulos más valiosos que los que ahora se venden en el mercado. Igualmente indudable es que ahora podrá pedir


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un precio mayor que el de adquisición, pues cualquiera estaría dispuesto a pagar una cantidad, X, que al nuevo tipo de interés, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir:

Si comparamos el precio de adquisición y el de venta, el ahorrador ha obtenido una plusvalía de 2.500 euros. De hecho, puede vender su título en 12.500, comprar una obligación de las nuevas, por la que pagará 10.000 euros, y dedicar, íntegramente, la plusvalía al consumo, manteniendo, por tanto, su patrimonio. Sin embargo, para algunos hacendistas, como PREST, el contribuyente no está en iguales circunstancias al principio y al final de la operación. Si nos preocupa tan sólo la constancia del patrimonio, es verdad que la plusvalía de 2.500 es una auténtica renta, pero si al contribuyente le interesa no sólo el valor del patrimonio sino también el rendimiento que se obtiene de él, resulta que no toda la plusvalía es una renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación que al principio, de ahí que se afirme que sólo parte de esta plusvalía debía ser gravada. 2. Plusvalías gravadas en otros tributos Hace referencia a aquellos casos en los que las plusvalías ya han sido objeto de gravamen en otro tipo de tributos y que, en esa situación, no tiene sentido someter a las plusvalías al impuesto sobre la renta. Explicamos brevemente ambos casos. a) Plusvalías generadas por la acción del sector público: este caso hace referencia a aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la realización de obras públicas o al establecimiento o ampliación de servicios públicos. No hay duda de que en este caso existe una ganancia para el ciudadano que podría dedicar al consumo. La dificultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un tributo específico, la contribución especial. En la medida en que el contribuyente ya haya pagado por este incremento en el valor de su propiedad, no debería ser objeto de nuevo gravamen a través del impuesto sobre la renta, o, al menos, debería considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribución especial. b) Plusvalías generadas por el ahorro empresarial: nos referimos en este epígrafe al caso de un aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una acción puede definirse desde distintos puntos de vista: 1) El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que corresponde a cada título. Cuando se constituye una sociedad, o se amplia, los socios hacen una aportación para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios, se denomina capital social, este se divide en títulos de propiedad, las acciones, de tal modo que se cumple que: Valor nominal x nº de acciones = Capital social Valor nominal = Capital social/nº acciones 2) El valor teórico representa lo que le correspondería a cada socio en caso de que se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidación, quedaría un remanente igual al capital social más las reservas. El valor teórico será entonces: valor teórico = (Capital social + reservas) /n º acciones valor teórico = Capital social/n º acciones + reservas/n º acciones valor teórico = valor nominal + reservas/n º acciones De acuerdo con la expresión que acabamos de obtener, el aumento de las reservas eleva el valor teórico por encima del valor nominal. Pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF. c) El valor de capitalización representa lo que se está dispuesto a pagar por un título que genera un rendimiento, en el caso de las acciones un dividendo, a lo largo del


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tiempo. Intuitivamente, si el ahorrador está persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo, estará dispuesto a pagar una cifra X, tal que X· r = z X =-z/r En este caso, una reducción del dividendo, por obra del impuesto, reduce el valor de capitalización de la empresa, y, por tanto, la plusvalía generada. Si esta limitación del dividendo se debe al impuesto de sociedades, también queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvalía. De nuevo resulta innecesario gravar la plusvalía de una forma independiente. 4. PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO El IRPF plantea numerosos problemas de diseño por causa de su carácter progresivo. En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad contribuyente, rentas de plazo mayor de un año, rentas irregulares, y el efecto de la inflación sobre el impuesto. Debe hacerse notar que el nuevo IRPF establece que por cada contribuyente se computa un mínimo personal de 5.550, al que se añade 2.400 por el primer hijo (salvo que sea menor de 3 años que serían 2.800), 2. 700 por el segundo, 4.000 por el tercero y 4.500 por el cuarto y siguientes. Se aplica la tarifa al mínimo personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra que se descuenta de la cuota íntegra. A) EL PROBLEMA DE LA UNIDAD CONTRIBUYENTE La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos. Para comprobar la importancia del problema y la viabilidad de alguna de las soluciones que expondremos a continuación, consideremos una familia compuesta por los dos cónyuges y dos hijos menores de edad. Supongamos que sólo los padres obtienen rentas, la madre 18.000 y el padre 12.000. Aplicando las normas que acabamos de resumir, tendríamos el siguiente cuadro: DECLARACIÓN CONJUNTA • base liquidable = 30.000 • cuota resultante = 4.542 • tipo medio = 15,14% DECLARACIÓN SEPARADA • base liquidable mujer = 18.000 • cuota resultante mujer = 2.158,5 • base liquidable marido = 12.000 • cuota resultante marido = 750,5 • cuota total resultante = 2.909 • tipo medio = 9,70% La diferencia entre casarse o no es evidente. Si los dos cónyuges deciden formar una pareja de hecho su ahorro fiscal es de 1.633 euros, y su tipo medio resulta del 9,7% en lugar del 15,14%. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes: a) Permitir la declaración por separado aunque se éste casado. El problema queda resuelto radicalmente pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja. Este fenómeno, denominado arbitraje fiscal, aplicado a nuestro ejemplo, supondría que los dos cónyuges declararían 15.000 euros, pagarían una cuota idéntica de 1.438,5, lo que significa una cuota total de 2.877 euros, y un tipo medio real del 9,59%. b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cónyuges, dividir por el número de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo medio. La cuota se obtendría aplicando este tipo medio a la suma de rentas. En nuestro ejemplo tendríamos las siguientes operaciones:


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Puede comprobarse que este sistema genera el mismo resultado que la declaración por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal, pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cónyuges alteren la atribución de rentas. c) El sistema del quotient también supone sumar las rentas de los cónyuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. En nuestro ejemplo el divisor sería: 1 + 1 + 0,5 + 0,5 = 3 A partir del cálculo del divisor, el procedimiento es análogo al descrito anteriormente. Se divide por este número, se calcula el tipo medio que corresponde al cociente y la cuota se obtiene multiplicando el tipo medio por la suma de rentas. Puede comprobarse que este sistema, propio de la legislación francesa, es el más beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio número de hijos. B) LAS RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR A UN AÑO De nuevo en este caso nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse más de un año, resulta que atribuimos a un ejercicio económico los rendimientos que corresponden a un período mayor. La consecuencia inmediata es una elevación del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. El problema se puede entender mejor con un ejemplo. Supongamos que Dª Urbana (soltera y sin hijos) tiene un sueldo anual de 21.000 euros y que, además, es escritora de cuentos infantiles. En este último concepto, obtiene en 2000 un premio de 60.000 euros en atención a toda su trayectoria, de 20 años, como narradora. Si no se tiene en cuenta que este premio ha exigido una labor de 20 años, declarará 91.000 euros, le corresponderá una cuota de 31.169,6, o, lo que es lo mismo, un tipo medio del 33,93 %. Si no hubiera percibido el premio, habría declarado su sueldo, le habría correspondido una cuota de 3.411 euros, es decir, un tipo medio del 16,24%, considerando claro está un mínimo personal de 5.550 euros. La solución que se aplica en este momento consiste en permitir una reducción del 40% del valor de la renta obtenida en más de dos años; tendríamos: 21.000 de rendimiento de trabajo 36.000 del premio obtenido. La base imponible sería de 57.000 a la que le correspondería una cuota de 16.549,6, o lo que es lo mismo, un tipo medio de gravamen del 17,39%, sobre los 91.000 realmente percibidos. C) LAS RENTAS IRREGULARES El problema que se plantea en este caso hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un período relativamente corto de su vida laboral, y después los ven muy reducidos. Si el impuesto es progresivo, en los años de grandes rendimientos el tipo impositivo aumenta y con ello la cuota. De este modo, dos contribuyentes que tengan los mismos ingresos dentro de un mismo periodo de tiempo, pero con fuertes oscilaciones en un caso y con rendimientos muy constantes en el otro pagarán cifras muy diferentes con un claro perjuicio para quien tiene rentas irregulares. Nuestra legislación no ofrece una solución a este problema, aunque el tenor de alguna de las leyes reguladoras del impuesto parecía que estaba previsto darle una respuesta. Entre las propuestas para resolver el tema podemos destacar el sistema de las medias móviles. De acuerdo con este procedimiento, el contribuyente cuyas rentas sean irregulares puede pedir un tratamiento especial, de tal modo que para calcular


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el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los tres últimos años. Este tipo medio se aplica, entonces, a la renta del año correspondiente. La denominación de "media móvil" se debe a que al año siguiente se volverá a obtener el ingreso medio, y para ello excluimos la cifra del año más distante en el tiempo e incorporaremos los datos del más reciente. De este modo, el numerador va cambiando cada año, mientras dure la opción por el tratamiento de renta irregular. Al hacer la media de unos años con otros se trata de que los de altos rendimientos compensen a los de bajo rendimiento, pero, evidentemente este procedimiento no permite resolver el problema de quienes obtienen su renta no tanto de un modo irregular sino muy concentrado en el tiempo (deportistas de elite, algunos actores o cantantes...). D) EL EFECTO DE LA INFLACIÓN EN EL IMPUESTO. LA PROGRESIVIDAD EN FRÍO El último problema que plantea la progresividad del impuesto hace referencia al efecto de la inflación sobre la recaudación obtenida por el IRPF. Para comprobar en qué consiste esta dificultad supongamos que un contribuyente obtiene en un año (digamos año t) unos ingresos de 30.000 euros. Supongamos que al aplicar la tarifa le corresponde una cuota de 6.493,6 euros, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%. Si en el año siguiente ( t + 1), los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un aumento de sus ingresos hasta 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tiene la misma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, pagaría 7.391,2, con lo que su tipo medio sería del 22,4%. Si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en el año t + 1 se verá sometido a un tipo impositivo del 22,4%, cuando en realidad debería pagar un 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en frío o rémora fiscal, cuyo importe es: rémora fiscal= (22,4% - 24 ,64%) 3.000 o, en términos generales, rémora fiscal = ( tmnc - tmi) Base imponible donde: tmnc = tipo medio no corregido tmi = tipo medio corregido La forma de corregir la progresividad en frío es bastante obvia. Basta con que los responsables de la gestión de los impuestos actualicen, cada año, la tarifa, de tal modo que, en nuestro ejemplo, a una base de 33.000 euros del año t + 1 le corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba en el año t a rentas de 30.000. A este procedimiento, se le llama indiciación. 5. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES A) JUSTIFICACIÓN A la hora de justificar el impuesto de sociedades podemos distinguir dos tipos de teorías, de un lado las que defienden la hipótesis de la doble personalidad, y, de otro, las que consideran que la sociedad no es sino un conducto por el que determinadas rentas llegan a poder de los accionistas. La teoría de la doble personalidad considera que la empresa mercantil tiene un personalidad jurídica distinta de los socios, si existen dos personas jurídicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por dos tributos diferentes. Para quienes proponen la teoría del conducto, la sociedad no es sino una "tubería" por la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a personas físicas concretas. Desde este punto de vista, parece poco adecuado establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del mismo, en el socio. A pesar de que esta última hipótesis hace difícil justificar la existencia separada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos para defenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes:


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1) El impuesto de sociedades existe porque si no habría una renta que no estaría sometida a ningún tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argumento es muy discutible porque el ahorro empresarial aumenta las reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor teórico de las acciones, lo que, a su vez, producirá una plusvalía que sí está sometida al IRPF. 2) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a cambio el privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Tampoco es un argumento muy aceptable pues existen sociedades mercantiles sometidas al impuesto en el que este privilegio no se concede, como las sociedades colectivas. 3) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las grandes empresas que disponen de enormes recursos económicos. Esta argumentación encaja bastante mal con el hecho de que el impuesto de sociedades tiene un carácter proporcional, y sería más defendible si fuera progresivo. 4) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que obtienen las empresas de la acción del sector público. Aun admitiendo que determinados gastos del Estado favorecen de modo especial a las empresas sociales, si esto fuera cierto se notará en la cifra de beneficios percibidos por la empresa y en los dividendos que reparta entre sus accionistas, quienes se verán obligados, en cualquier caso, a satisfacer el correspondiente IRPF, por tanto no es un argumento decisivo. 5) El impuesto de sociedades es un instrumento de política fiscal. Si el Estado quiere incentivar determinados comportamientos por parte de las empresas, es más fácil hacerlo a través de deducciones en la cuota de este impuesto, pues sería muy difícil que incentivos creados en el IRPF para que los socios, a su vez, condicionen las decisiones de la empresa de la que son propietarios. Este argumento, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explican a nuestro juicio la pervivencia de esta figura tributaria. B) EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIÓN DE LOS DIVIDENDOS Si sólo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos sería: tp * D donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos por el socio. Sin embargo, cuando coexiste el impuesto sobre la renta de las personas con el impuesto de sociedades, la situación cambia radicalmente. Por un lado al socio ya no le llega un dividendo D, sino que éste queda reducido por el impuesto de sociedades. Indicando el tipo impositivo de este tributo con ts, tendríamos: (1 - ts) * D = D – ts * D Este dividendo es ahora sometido al impuesto sobre la renta, con lo que el contribuyente deberá pagar: tp (1 - ts)* D El gravamen soportado por el dividendo será la suma de lo pagado en el impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas físicas:

o lo que es lo mismo tp * D + ts * D – ts * tp * D En la expresión de la fórmula anterior hay tres sumandos, de los cuales, el primero coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en caso de que sólo existiera el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Los otros dos son, por tanto, el exceso de gravamen generado por la doble imposición. Este exceso de gravamen se puede resumir en: ts(1 - tp) * D Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor será el exceso de gravamen. Así, para un dividendo de 1.000 u.m. y un tipo impositivo de


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sociedades del 35%, el exceso de gravamen generado respondería a los datos contenidos en la Tabla 8.2.

El contenido de este cuadro permite comprobar que el exceso de gravamen generado por la doble imposición de los dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de las personas físicas, es decir para quienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo, se ha afirmado que este problema genera un componente regresivo en el sistema tributario. Este análisis es válido dentro de tres limitaciones importantes: - el tipo impositivo del impuesto de sociedades puede ser menor del 35%, pues la existencia de deducciones en la cuota, por inversiones, investigación y desarrollo, creación de empleo, etc. puede condicionar que el tipo efectivo sea mucho menor. - la empresa no modifica la distribución de sus beneficios entre dividendos y ahorro empresarial como consecuencia del doble gravamen generado. Es posible que la sociedad elija un reparto distinto entre ambas alternativas como consecuencia, precisamente, de la doble imposición. - el impuesto de sociedades es efectivamente soportado por la empresa sin que se haya producido ningún tipo de traslación hacia otros agentes económicos. Si esta traslación existe, en parte o en todo, no podríamos hablar de doble imposición, pues el IS no ha recaído sobre los socios. Para resolver el problema, los diferentes sistemas fiscales han aportado un amplio catálogo de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades, las que responden a la llamada integración total y las que se engloban en la modalidad denominada integración parcial. En la integración total el problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los propietarios de la sociedad. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente. En la integración parcial se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas específicas para resolver, o aminorar, el problema de la doble imposición de los dividendos. Estas normas pueden introducirse tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la renta. Si se opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, el legislador puede elegir entre diversas posibilidades. Una de ellas consiste en considerar a los dividendos como un gasto deducible para calcular la base imponible del impuesto, otra en establecer dos tipos impositivos diferentes en el impuesto, uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro, muy bajo, para los dividendos. En uno u otro caso, el resultado es que los dividendos no sufren ningún gravamen en el impuesto de sociedades, con lo que es imposible que se produzca doble imposición. La principal desventaja de esta fórmula es que favorece que la empresa dedique a dividendos la totalidad de los beneficios. Este incentivo puede ser peligroso, en la medida en que la empresa tenga que recurrir a la financiación externa y se vea abocada a un gran riesgo financiero. Si se elige resolverlo en el impuesto sobre la renta se dispone también de distintas modalidades, entre ellas permitir una deducción en la cuota por los dividendos percibidos, el sistema denominado "avoir fiscal" que consiste en multiplicar el dividendo percibido por el socio por un coeficiente de y luego aplicar una deducción por el dividendo percibido (sistema que resolvía plenamente el problema) o dejar exentos a los dividendos en el IRPF, al menos hasta una cierta cuantía, que era la solución vigente en España hasta la última reforma, lo que significa que esta renta no estaría siendo gravada por la tarifa del impuesto sobre la renta del ahorro sino al tipo


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impositivo de sociedades. La reforma prevista elimina tal deducción, de tal modo que volvemos a la situación de doble gravamen de los dividendos sin ningún tipo de ajuste. 6. LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA A) IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO (IPN) Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, es decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y se recauda periódicamente. Debe señalarse en primer lugar que es equivalente a un recargo sobre las rentas de capital, tal equivalencia se puede establecer definiendo:

donde tw = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto tp = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas r = tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado Por tanto, si el tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio es del 0,5% y el tipo de interés es del 5%, el recargo equivalente sobre las rentas del capital es: Recargo= 0,5/5 = 0 ,1=10% En cambio, si el tipo de interés del mercado es del 10%, el recargo sería de tan sólo el 5%. Ello indica, claramente, que si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, será mayor el recargo sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital. Este aspecto tiene relevancia a la hora de justificar la existencia de este tributo. Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes consideraciones: a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos personas con idéntica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de él, tienen capacidad económica distinta. La capacidad económica adicional que representa la posesión de riqueza merece la existencia de un tributo propio, y esa finalidad es cubierta por el IPN. Estas mismas consideraciones de equidad se aplican, para defender este tributo, pero desde una perspectiva distinta, cuando se afirma que la existencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de discriminar en favor de las rentas salariales. Se añade, en este último caso, que el empleo del IPN es un procedimiento más adecuado que establecer la discriminación en el propio IRPF. En efecto, si el trato favorable a las rentas de trabajo se establece en la imposición personal sobre la renta, se generan incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten como rentas salariales aunque no lo sean, mientras que tal incentivo no se da si la discriminación se realiza a través del IPN. Cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el diseño del impuesto exigiría que los distintos elementos patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con los cambios en el mismo. b) Otra justificación del impuesto sobre el patrimonio neto se basa en razones de eficiencia económica. En este caso, las motivaciones son muy diversas, pero podemos señalar dos aspectos diferenciados, que mantienen una clara conexión con lo indicado en el epígrafe anterior. De un lado, hemos comprobado que el recargo sobre las rentas de capital, al que es equivalente el IPN, es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio. En tales circunstancias, se afirma que el impuesto sobre la riqueza neta obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades más productivas, mientras que este incentivo está ausente en el IRPF, pues los altos tipos marginales de este último tributo pueden disuadir al ahorrador que puede preferir mantenerlo en activos líquidos y no percibir ingreso alguno por su riqueza. De otro lado, la equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite, idealmente al menos, rebajar la tributación en el IRPF y compensarla con el tributo sobre la riqueza. Aparentemente, al contribuyente le daría lo mismo una situación que


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otra, pero sus efectos económicos no son idénticos. Ello se debe a que los altos tipos marginales del IRPF no sólo pueden generar un efecto indeseable sobre el ahorro, sino que además pueden afectar a la decisión de ofrecer horas de trabajo, mientras que en el IPN se puede dar un efecto disuasorio sobre el ahorro, pero no influye, en la misma medida, sobre la oferta de trabajo. c) Una última justificación del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento de control de otros impuestos del sistema tributario. En efecto, en primer lugar, es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta pues si se ocultan rentas, no es fácil explicar cómo se generan grandes patrimonios. Además colabora en la correcta valoración de las ganancias o las pérdidas de capital, que si se producen afectan al valor del patrimonio neto declarado. Por último, este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicación del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Ahora bien si su principal objetivo es el de control, las valoraciones deberían ser estables y ello contradice la primera justificación que hemos mencionado. B) IMPUESTO DE SUCESIONES Y DONACIONES Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual. Nuestro análisis de este tributo se centra en señalar las diferencias entre las dos posibles modalidades de este impuesto: el que recae sobre el caudal relicto y el que grava cada sucesión o donación separadamente. Aunque las posibilidades de tributación en la transmisión gratuita incluyen otras posibilidades, nuestra discusión se centra en dos posibilidades; de un lado, el impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal caso nos encontramos en presencia de un Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR). De otro, podemos pensar en el causahabiente, al que por motivos obvios se asimila el donatario, y en este supuesto estamos ante un tributo como nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISO). A la hora de decidir cuál de las dos figuras es más adecuada, parece razonable que nuestra discusión trate de comprobar el grado de cumplimiento de los principios tributarios que hemos estudiado por parte de estos dos gravámenes. Así en lo que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta una mayor facilidad de administración al recaudarse sobre el patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesión hereditaria, como sucedería en el ISO. Lógicamente también resulta más sencillo para los herederos realizar una única declaración que obligar a cada uno de ellos a pagar el impuesto correspondiente. En cuanto al principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando tributos de carácter progresivo, el ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISO, pues la base del primero será mayor que las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el segundo. Naturalmente si estamos suponiendo que ambos impuestos son proporcionales, entonces son equivalentes. Por lo que respecta al principio de equidad, la cuestión es mucho más compleja, aunque trataremos de exponer lo más sencillamente posible los principales argumentos expresados en esta materia. De un lado, se ha defendido que el ICR cumple apropiadamente con el criterio del beneficio, en la medida en que supone un pago a cambio de la protección a las propiedades, dispensada por el sector público. Este argumento no parece excesivamente fundado si el sistema tributario ya contiene un Impuesto sobre el Patrimonio Neto, pues si el contribuyente ya ha satisfecho un gravamen por el hecho de poseer un patrimonio no parece necesario que satisfaga otro a la hora de transmitirlo a sus herederos. Por el contrario, el ISO tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposición personal. En efecto, como ya hemos estudiado en el impuesto sobre la renta, la definición extensiva de renta exigiría que las herencias y las donaciones se incluyeran en la base imponible del beneficiario. Sin embargo históricamente se ha tenido en cuenta, a efectos de tributar por estos ingresos, la relación de parentesco entre el donante y el donatario o entre el causante y el causahabiente, lo que avala la existencia de un tributo específico para estos casos. En el caso del ICR no podríamos


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considerar que este impuesto esté sustituyendo el gravamen de este componente de la definición de renta extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad horizontal entendida desde el criterio de la capacidad de pago. En lo que atañe al principio de neutralidad, ambos impuestos son equivalentes en cuanto a un posible efecto disuasor sobre el ahorro, si entendemos que éste se ha generado con la finalidad de transmitir un patrimonio a los herederos. Ahora bien, coherentemente con lo señalado al analizar el cumplimiento del principio de suficiencia, esta reducción del ahorro será menor en el ISD, porque la cuota tributaria será menor en este caso. Por último, debe recordarse que el gravamen sobre la transmisión gratuita de la riqueza se ha presentado en diversos autores como un mecanismo para evitar la perpetuación de las diferencias en la distribución de la renta y patrimonios. Desde esa perspectiva, tanto uno como otro gravamen cumple adecuadamente esa función, pero hemos de considerar que el ISD es más flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrimonio transmitido, lo que hace igualmente el ICR, sino además con la riqueza previa de que disponía el beneficiario. Además la asimilación de los casos de donaciones a las herencias permite evitar una vía de fraude que sí estaría presente en el ICR, salvo que se crease un impuesto complementario sobre las donaciones, con lo que parte de las ventajas del ICR desaparecerían. Nuestra exposición parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y neutralidad. Esta apreciación explica, en nuestra opinión, que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudación obtenida o la simplicidad en su administración no tienen un excesivo peso. 7. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA A) UNA CUESTIÓN PREVIA: EL PROBLEMA DEL FRAUDE Cuando se afirma que la imposición personal sobre la renta genera efectos negativos sobre las decisiones económicas de los contribuyentes, estamos suponiendo, implícitamente, que éstos satisfacen realmente el impuesto. Sin embargo, es bien conocido que, en nuestro país, la imposición sobre la renta sufre un importante fraude, de ahí que se pueda ser bastante escéptico sobre la relevancia de estos efectos económicos. Ocurre, sin embargo, que el propio fraude puede analizarse como fruto de una decisión económica del contribuyente, que compara las ventajas de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuación. Podemos suponer, en un modelo muy simplificado, que estas ventajas e inconvenientes son: • ventajas de defraudar: R * tmg donde R representa la renta defraudada y tmg el tipo marginal del impuesto sobre la renta. • inconvenientes de defraudar: (R) • S(R) donde S representa la sanción por el fraude cometido y  la probabilidad de ser sancionado y donde tanto una como otra variable depende, positivamente de la cantidad defraudada. El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres posibles vías para la acción del sector público, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes: - elevar las sanciones fiscales por fraude - aumentar la probabilidad de detección del contribuyente


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- reducir los tipos marginales del impuesto. B) EFECTOS SOBRE LA OFERTA DE TRABAJO Los modelos teóricos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el trabajador puede decidir libremente el número de horas que ofrece, y, de otro, los que parten del supuesto de que la decisión es dicotómica, trabajar o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral, que está prefijada. 1. Libre elección de horas En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos. De una parte, la rebaja en la compensación percibida por el trabajador induce a que este reduzca el número de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitución). De otra, al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta). No es fácil determinar cuál de los dos efectos es el dominante, pero podemos aventurar que en los niveles de renta superiores el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de renta inferiores se dé la situación inversa. 2. Modelos dicotómicos Los casos en que la decisión del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la participación de los segundos perceptores de renta en el mercado de trabajo. En estas circunstancias, podemos representar las dos opciones para la unidad familiar en los siguientes términos: Opción 1: un solo perceptor de rentas que obtendría: RA - T(RA) Opción 2: dos perceptores de renta obtendrían: RA + RB - T(RA + RB) - C donde R indica el nivel de ingresos, T ( ... ) los impuestos que se satisfacen y C el coste que debe asumir la familia en términos de cuidado de los hijos o realización de labores domésticas. De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir en esta decisión a partir de dos elementos distintos. El primero se refiere a la solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantía que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atañe a la posibilidad o no de deducir los costes, e, de la renta percibida por el sujeto. C) EFECTOS SOBRE EL NIVEL DE AHORRO El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los contribuyentes a través de un buen número de mecanismos. Entre ellos, cabe citar los siguientes: a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reducción puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la teoría de la renta relativa, es más fácil que el perdedor sea éste último, pues a los agentes económicos les resulta muy difícil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete). b) El hecho de que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues reduce proporcionalmente más la capacidad económica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensión marginal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta. c) En tercer término, como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensación que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa medida, reduce los incentivos para ahorrar. El hecho de que las rentas de capital estén sometidas a un tipo proporcional hace menos plausible este efecto. No es fácil realizar una valoración conjunta de estos argumentos porque, de nuevo aquí, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitución. A pesar de que la cuestión no tiene una fácil solución teórica ni empírica, trataremos de dar una visión simplificada de este problema. Para ello, debemos partir de la base de que el ahorro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos percibida por el contribuyente a sus planes de consumo. Así, si reducimos la vida de ciudadano a dos períodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el


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consumidor prevé tener más ingresos hoy que mañana, decida ahorrar una parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto, como ya se ha dicho, reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y el consumidor rebajaría en consecuencia la cantidad ahorrada. Ahora bien, si pretende alcanzar un nivel de consumo predeterminado en el futuro, tendrá que ahorrar más no sólo para recuperar los rendimientos perdidos por culpa del impuesto sino también porque su renta futura se verá disminuida como consecuencia del IRPF. En segundo término, las normas reguladoras del impuesto sobre la renta, en relación con otras figuras tributarias, favorecen determinadas formas de ahorro, entre las que deben resaltarse la adquisición de la propia vivienda o la participación en fondos de pensiones, en detrimento de otras como puede ser la adquisición de acciones, dado el superior gravamen que sufren los dividendos. Asimismo se ha indicado que los impuestos sobre la riqueza generan incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menos controlables fiscalmente. En tercer lugar, la imposición patrimonial también actúa disuadiendo el nivel de ahorro. En primer término porque el IPN no hace sino gravar el ahorro acumulado por el contribuyente, y en segundo lugar porque la imposición sobre las herencias puede reducir el importe del legado que cada persona desea dejar a sus herederos. D) EFECTOS SOBRE LA INVERSIÓN El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de las empresas individuales y las que de carácter societario. En ambos casos, a la hora de definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso de factor humano como el coste de uso del capital. En tal sentido, el impuesto sería neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste económico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos. Ocurre, sin embargo que en el caso del coste del capital, el valor económico difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos: Coste económico: Precio de la máquina x ( d + r - p* ) donde d es la tasa de depreciación, r el tipo de interés nominal y p* la tasa de inflación. Coste fiscalmente deducible: Precio de la máquina x ( d + r) y puede observarse que, entonces el coste fiscalmente deducible es superior al real o económico, lo que supone una forma de subvención indirecta, salvo que nos encontremos con un caso de estabilidad de precios. Además de este aspecto, en nuestra legislación se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliación de sus instalaciones o que realicen gastos para la promoción de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces, podremos afirmar que se favorece, por esta vía, la inversión empresarial. GLOSARIO

 • Concepto Extensivo de renta: Conocido como de Haig-Simons y empleado para determinar la renta como variable que representa la capacidad máxima de consumo del contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Además de los elementos incluidos habitualmente en el concepto económico de renta (sueldos y salarios, beneficios, intereses y alquileres), incorpora las rentas en especie, las transferencias recibidas del sector público, las plusvalías del patrimonio, los premios de cualquier naturaleza y las donaciones o herencias recibidas por el contribuyente. • Sistema spliting: Utilizado para resolver el exceso de progresividad en el IRPF como consecuencia de la acumulación de rentas en la unidad familiar. Con tal propósito, se suman las rentas de todos los perceptores y el resultado se divide entre el número de ellos (2 por ejemplo en el caso de los cónyuges), con el fin de determinar en la escala del impuesto el tipo medio que se aplicará a la totalidad de las rentas. • Sistema quotient: Utilizado para resolver el exceso de progresividad en el IRPF como consecuencia de la acumulación de rentas en la unidad familiar. Para ello suman las


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rentas de todos los perceptores y las divide entre éstos y el número de personas dependientes (éstos computan al 50%) al objeto de determinar el tipo medio de gravamen que se aplicará a la totalidad de las rentas de la unidad familiar. • Sistema de medias móviles: Se emplea para resolver el exceso de progresividad en el IRPF derivado de la obtención de rentas de carácter irregular. Con tal fin se calcula el importe medio de las rentas obtenidas en un período determinado de tiempo, desplazando temporalmente en los ejercicios siguientes el período computado para el cálculo, con el fin de evitar que el contribuyente seleccione un tramo temporal que le beneficie especialmente. • Rémora fiscal: Conocida también como progresividad en frío. Es un efecto perverso que se produce como consecuencia de no indiciar la tarifa de un impuesto progresivo conforme a la evolución de la inflación. Se produce porque si no hay indiciación, un aumento de los ingresos incluso inferior al de la inflación puede dar lugar a la aplicación de un tipo impositivo correspondiente a un tamo superior de renta, por lo que se genera un exceso de gravamen al contribuyente al suponerle un poder adquisitivo mayor del que en términos reales revelan sus ingresos. • Impuesto dual sobre la renta: Propuesta de imposición sobre la renta que sustituye la imposición global sobre la misma por un sistema que diferencia, a efectos de gravamen, entre las rentas procedentes del trabajo a las que aplica una tarifa progresiva y las rentas procedentes del capital, a las que se somete a un tipo uniforme, relativamente bajo. • Impuesto global sobre el gasto: O mejor dicho, sobre el consumo. Con esta modalidad impositiva se sustituye la base imponible del impuesto sobre la renta por la parte de ésta que se dedica al consumo, eximiendo del pago de impuesto los gastos necesarios para obtener la renta o a la parte de ésta destinada al ahorro. • Teoría de la doble personalidad: Pretende justificar la autonomía de la imposición sobre la renta de las sociedades (impuesto sobre los beneficios) al suponer que ésta tiene una personalidad jurídica diferente a la de sus socios, aunque sean éstos los potenciales destinatarios de los beneficios. • Teoría del conducto: Pretende justificar la no necesidad de que las rentas de las sociedades tributen al margen de las rentas de sus socios ya que aquéllas no son sino un conducto a través del cual los dividendos llegan a las personas físicas, que son quienes deben tributar por ellos. • Impuesto sobre el patrimonio neto: Modalidad de imposición sobre la tenencia de riqueza que recae sobre el patrimonio total neto, es decir, una vez descontadas las deudas del sujeto pasivo, teniendo en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y que se recauda de forma periódica. • Impuesto extraordinario sobre el patrimonio: Modalidad de imposición sobre la tenencia de riqueza que la grava de forma extraordinaria, es decir, no periódica, tendiendo en cuenta las circunstancias personales del contribuyente. • Impuesto sobre el caudal relicto: Modalidad de imposición sobre la transmisión gratuita del patrimonio de carácter extraordinario, que recae sobre la totalidad del patrimonio del contribuyente y que tiene en cuenta las circunstancias personales del causante. • Impuesto sobre sucesiones y donaciones: Impuesto de carácter extraordinario sobre la transmisión gratuita de patrimonio que tiene en cuenta las circunstancias personales de los causahabientes y que se aplica sobre cada una de las donaciones o porciones hereditarias transmitidas.


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TEMA9 LA IMPOSICIÓN INDIRECTA 1. INTRODUCCIÓN El análisis del sistema tributario español se completa con esta lección, destinada a la imposición indirecta y, asimismo, se analizan los aspectos más relevantes de la imposición sobre ventas. Para ello, comenzamos explicando las justificaciones que se han ofrecido para incorporar al sistema tributario este conjunto de ingresos, así como las posibles formas que pueden adoptar. En segundo término, analizamos las distintas posibilidades que se ofrecen para introducir un impuesto general sobre las ventas y qué grado de cumplimiento de los distintos principios tributarios presentan. Por último describimos las principales características del IVA como figura central de la imposición indirecta y analizamos el papel que cumplen y los rasgos principales de los impuestos especiales. 2. JUSTIFICACIÓN Y MODELOS DE IMPOSICIÓN INDIRECTA La imposición indirecta tiene una larga tradición histórica. Ya se ha indicado que este conjunto de figuras tributarias recaen sobre el consumo realizado por los contribuyentes, sin tener en cuenta la situación personal de los mismos. De este modo, podemos considerarlos como impuestos generales de carácter real. En cuanto a los motivos que explican su importancia en el conjunto de los ingresos ordinarios del sector público, se han apuntado las siguientes consideraciones: - Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se añade un menor grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta. Esta característica conduce a una menor resistencia por parte de los contribuyentes, y a ella se une, en algunos casos, la posibilidad de alegar otros motivos diferentes al estricto ámbito financiero, como la consideración del consumo gravado como indeseable, así en el alcohol y el tabaco, o de que genera efectos externos negativos sobre el medio ambiente, como sucede en el caso de los impuestos sobre los derivados del petróleo. - En segundo término, los impuestos indirectos actúan como un elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. Como hemos visto, la imposición directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reducción en el ahorro. Ahora bien, si el consumo está gravado por la imposición indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro, que escaparía de tributación. Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultará que el aumento de precios causado por la imposición indirecta, elevará su gasto de consumo, con lo que su capacidad de ahorro resultará aún menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro será más defendible en los niveles de renta más altos. - Un tercer factor digno de tenerse en cuenta es el posible efecto inflacionista de la imposición indirecta, pues su establecimiento, o los cambios en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Ahora bien, la permanencia de este efecto resulta discutible, si se entiende que la inﬂación es, sobre todo, un fenómeno monetario, por lo que no resulta difícil encontrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los incrementos en la imposición indirecta no se mantendrá a largo plazo. - Por último, debe indicarse que se ha acusado a la imposición indirecta de regresiva, porque la proporción de gasto dedicado a consumo en las economías de menor nivel de renta es mayor que en los estratos más altos. Precisamente, esta idea explicaría la existencia de impuestos indirectos distintos, por ejemplo un impuesto general sobre las ventas y además un impuesto sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera necesidad e incrementados para los bienes de lujo. Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de la imposición indirecta, debemos plantearnos cuáles son los tipos de impuesto que pueden establecerse, en tal sentido podemos distinguir dos tipos de criterios:


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1) En cuanto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distinguir entre impuestos generales sobre el consumo, como serian el actual lmpuesto sobre el Valor Añadido (IVA) o el antiguo Impuesto sobre el Tráfico de Empresas (ITE), o impuestos que recaen sobre determinados consumos específicos, como los denominados impuestos especiales (IE) que incluyen las bebidas alcohólicas, las labores de tabaco, los hidrocarburos y la venta de determinados medios de transporte. 2) En cuanto al número de fases del proceso de producción en los que recae el impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofásicos, que recaen sobre una única fase del proceso productivo, y que se clasifican entre impuesto sobre fabricantes, impuesto sobre mayoristas e impuesto sobre minoristas, y los impuestos plurifásicos que recaen sobre más de una fase del proceso productivo. Estos últimos podemos clasificarlos entre impuesto sobre las ventas, del que un buen ejemplo era el ITE, y el impuesto sobre el valor añadido, que sustituyó al anterior. 3. LA ELECCIÓN ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALES A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de describir, un elemento fundamental es su grado de cumplimiento de los distintos principios tributarios que hemos venido utilizando. Ahora bien, en la exposición que sigue omitiremos cualquier referencia al principio de equidad, pues las cuestiones más interesantes que puede suscitar ya han sido expuestas en el epígrafe precedente. A) EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la elección entre las diversas posibilidades que ofrece la imposición general sobre el consumo tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudación prevista por el sector público y que se elimine, así cualquier incentivo para que las empresas empleen formas de integración vertical. Sin embargo, dependiendo del diseño que se haga de la imposición indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos diversos, conocidos como efecto piramidación y efecto cascada, que pasamos a explicar a continuación. a) El efecto piramidación El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes comerciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas, un porcentaje para cubrir los gastos de transformación y sus beneficios. Para comprobar cómo se produce este efecto es conveniente hacer uso del ejemplo que incluimos en la tabla siguiente:

En el ejemplo anterior, el fabricante ha comprado materias primas por un importe de 10.000, le ha añadido un margen del 200%, es decir 20.000, y vende en 30.000. Esta cantidad es la cifra pagada por el mayorista, que añade, a su vez, un margen del 100%, con lo que el precio de venta será de 60.000. Si el minorista paga esa cifra y suma un margen del 300%, el precio de venta será de 240.000. Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el cuadro cambiaría del modo siguiente:


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Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta 264.000, es decir en 24.000 euros, y el sector público sólo ha recaudado 30.000 euros es pertinente preguntarse dónde se encuentra la explicación para esta diferencia. Tal explicación puede verse si comparamos las cifras de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han pasado de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que percibían 180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las ganancias de los empresarios se genera porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ahí que se denominen rentas fiscales. En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendríamos la siguiente situación:

Podemos comprobar cómo, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se acaba traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros. Igualmente se observa que sólo se producen rentas fiscales para el minorista, que gana 9.000 euros adicionales. Obviamente, si el impuesto recae sobre los minoristas (con un tipo impositivo del 1,25%) no se produce efecto piramidación y el aumento de precios para el consumidor coincide con el impuesto:

La conclusión general es bastante fácil de extraer: en los impuestos monofásicos, cuanto más lejos del consumidor final se sitúe el impuesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación dada. b) El efecto cascada Al contrario de lo que sucedía en el efecto piramidación, el efecto cascada sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis no juega ningún papel el modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector público recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningún empresario. De nuevo un ejemplo ayudará a comprender cómo se produce este efecto:

Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas, puede prever una recaudación total de: • 5.000 euros sobre fabricantes • 13.000 euros sobre los mayoristas • 32.000 euros sobre los minoristas Sin embargo, el proceso productivo daría un resultado distinto, tal y como reflejamos en la tabla siguiente:


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pues, observamos que el sector público recauda 500 euros más en los mayoristas y 1.850 euros adicionales en los minoristas. En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Lógicamente, cuanto más largo sea el proceso productivo, o más empresas intervengan en él, mayor será la cuantía del efecto cascada. Del mismo modo, es fácil comprender que si todo este proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ahí que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentración de empresas. En cuanto a la valoración del efecto, resulta evidente que cuanto mayor sea el número de fases, más pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifásico sobre las ventas. Naturalmente el cálculo se complica si se producen simultáneamente los efectos cascada y piramidación. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifásico sobre las ventas y además las empresas fijan los precios usando el sistema de margen comercial. Un ejemplo de esta situación se presenta en la tabla que incorporamos a continuación:

Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante hubiera vendido por 30.000 al mayorista, éste habría aplicado un margen del 100% y hubiera obtenido un precio de venta de 60.000. Por último, el mayorista, comprando en 60.000, aplicaría un margen del 300%, 180.000, con lo que el precio de venta hubiera sido de 240.000. Un impuesto general sobre las ventas del 10% tendría que haber recaudado 3.000 a los fabricantes, 6.000 a los mayoristas y 24.000 a los minoristas. Con ello, el precio de venta se habría elevado en 33.000. Sin embargo, el precio final es de 319.400, lo que supone un incremento de 79.400. El reparto de esta cifra sería la siguiente: • 33.000 en concepto de recaudación esperada por el sector público. • 3.000 en concepto de rentas fiscales de los mayoristas. •37.800 en concepto de rentas fiscales de los minoristas. •5.600 en concepto de efecto cascada. c) El IVA y los efectos piramidación y cascada A lo largo de la exposición, hemos tratado de diferenciar claramente entre los dos efectos, piramidación y cascada. Sin embargo, ambos tienen un elemento común: se producen porque cada empresario considera al impuesto que le carga su proveedor como un coste del proceso productivo; es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto. Este elemento permite entender porqué el IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro país, al que se denomina cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA pagado a los ·proveedores, o IVA soportado, y el cobrado a los clientes, o IVA repercutido. El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades, es decir: A ingresar= IVAR - IVAS


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De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podrá considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administración tributaria, y si no es un coste, no podrá dar nunca lugar a efectos piramidación o cascada, salvo que una fase esté exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no. Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que permiten valorar más justamente este procedimiento: - El sistema citado permite comprobar cómo de hecho cada empresario paga un porcentaje del Valor Añadido por su empresa: En efecto, consideremos que: IVAR = t * Ventas IVAS = t * Compras IVAR - IVAS = t * Ventas - t * Compras= t (Ventas - Compras) y la diferencia entre Ventas y Compras a otras empresas no es sino el Valor Añadido por el empresario. - Además este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido será cero, y la administración tributaria devolverá el IVA soportado. De este modo, el producto exportado, sale del país libre de impuestos y sólo pagará el impuesto indirecto del país de destino, lo que permite que ningún producto compita en desigualdad de condiciones. Por tanto, en lo que se refiere a la neutralidad podemos considerar que el orden de preferencia entre los impuestos, de mayor a menor cumplimiento de este principio, sería el contenido en la Tabla siguiente:

Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el IVA. B) EL PRINCIPIO DE SUFICIENCIA La discusión de las prioridades en materia de suficiencia económica no reviste tanta dificultad como en el caso del principio de neutralidad. La idea de suficiencia está unida a la existencia de bases imponibles amplias que además resulten ser flexibles. Desde este punto de vista, los impuestos plurifásicos tienen ventajas sobre los monofásicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas, incluyendo así los consumos intermedios, que el IVA, que al aplicarse sobre la suma de valores añadidos, está gravando, en definitiva, la renta nacional. Entre los monofásicos, el impuesto de minoristas estaría recayendo sobre la variable macroeconómica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendría una base inferior, y el menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes. C) EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD También hemos tenido ocasión de señalar que el principio de simplicidad está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un número muy elevado de pequeños empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administración. Los primeros porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable que exige la correcta aplicación del impuesto, la segunda porque se enfrenta a la difícil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes.


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Por ello, no puede ser extraño que desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes sea el más adecuado. Recae sobre un número relativamente pequeño de empresas, que tienen una dimensión superior a la media y que podrían gestionar razonablemente bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se situaría en una posición intermedia. En cuanto a los impuestos plurifásicos, comparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues su actividad también está sometida a este tipo de tributos, pero la existencia de otros contribuyentes en el sistema permite la aplicación de sistemas especiales, aunque entonces se pierden algunas de las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad. Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos analizado, tendríamos la situación reflejada en la tabla siguiente:

Puede observarse que el IVA no es el primero en cuanto a ninguno de los tres principios que hemos estudiado, pero en conjunto aparece como el que los cumple, como término medio, mejor. Por ello, puede entenderse que la Unión Europea lo acabara conformando como el impuesto indirecto fundamental y que nuestro país se adaptara a la exigencia de incorporarlo a su sistema tributario tras nuestra adhesión. 4. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISEÑO DEL IVA En este epígrafe tratamos algunas de las cuestiones fundamentales que plantea el diseño del Impuesto sobre el Valor Añadido. Como es lógico, no se trata de agotar todos los aspectos de la cuestión, pues la normativa de este tributo es lo suficientemente compleja como para dedicarle un espacio que excedería, con mucho, los propósitos de esta obra. En ese sentido, haremos referencia tan sólo a los sistemas alternativos que pudieron haberse utilizado. Como su propio nombre indica, este tributo recae sobre el valor añadido por cada empresa en el proceso productivo. Ahora bien, como se explica al estudiarse el cálculo de las variables macroeconómicas, existen dos procedimientos para calcular el valor añadido. Por un lado, podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores de producción (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener el concepto de Renta Nacional, y en este caso, tenemos un cálculo del valor añadido por el método de la adición. Por otro, el cálculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la producción de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras empresas, este es el procedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional y se conoce, en el contexto que nos ocupa, como método de la sustracción. Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtención del valor añadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En este sentido, puede optarse entre una de las tres posibilidades siguientes: - No permitir ningún tipo de deducción ni por la depreciación de la maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario. En este caso, estamos ante un cálculo del Valor Añadido Bruto o Valor Añadido tipo Producto. - Permitir una deducción por el desgaste del equipo capital, o depreciación, en cuyo caso, estamos calculando el Valor Añadido Neto o Valor Añadido tipo Renta. - Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y del aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciación. Si se opta por esta fórmula, se está utilizando un concepto de Valor Añadido tipo Consumo.


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Combinando ambos procedimientos.

elementos, podemos

presentar el

siguiente cuadro de

El modelo utilizado en España es el último citado, pero, el procedimiento de aplicación del tributo responde al denominado sistema cuota menos cuota. La cuestión de cómo se utiliza este para conseguir que el Valor Añadido gravado sea tipo Consumo, es bastante fácil de resolver. Para ello, el empresario considerará como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y descontará como IVA soportado no sólo el que le carguen sus suministradores de materias primas o de servicios, sino además el pagado al adquirir nuevos equipos. 5. LOS IMPUESTOS ESPECIALES Incluimos en este epígrafe las cuatro figuras tributarias que se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales y que podemos identificar del modo siguiente: 1) Como un impuesto monofásico sobre los fabricantes en los casos siguientes: - Los impuestos sobre bebidas alcohólicas: • impuesto sobre la cerveza • impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas • impuesto sobre productos intermedios • impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas - El impuesto sobre hidrocarburos. - El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos. - El impuesto sobre las labores del tabaco - El impuesto sobre la electricidad 2) Como un impuesto monofásico en fase minorista en el caso del impuesto especial sobre determinados medios de transporte. La característica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al representado por la imposición indirecta de carácter general. Por este motivo, una primera tarea en la descripción de este epígrafe es el análisis de las justificaciones teóricas que hayan podido aportarse para explicar su pervivencia. Bien es verdad que no todas ellas pueden aplicarse de igual modo a todos los conceptos incluidos, pero trataremos de presentar algunas características generales. A) JUSTIFICACIÓN A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales, se han presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas resultan totalmente convincentes. En esa dirección, podemos formular las siguientes reflexiones: 1) Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario porque pretenden gravar consumos que generan costes externos. Una solución posible al problema de los efectos externos es someterlos a un impuesto. Es posible que ésta sea una de las argumentaciones más convincentes para estos gravámenes, pues en el caso del automóvil o los hidrocarburos resulta indudable la generación de daños al medio ambiente, e igualmente, aunque en menor escala, el consumo de tabaco empeora la calidad del aire respirado. Ocurre, sin embargo, que los mayores daños al medio pueden ser causados por otros productos o procesos productivos que no están sometidos a estos impuestos, con lo que la justificación pierde algo de su base. Además, no es demasiado convincente considerar que también en el caso del alcohol se produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano.


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2) Un segundo argumento que se ha utilizado con frecuencia es que los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos porque la sociedad, corno conjunto, considera que causan un daño al usuario. En la terminología empleada en el tema 2, estaríamos ante un caso de fallo del mercado porque éste no refleja adecuadamente las preferencias de la sociedad, que optaría por evitar la adquisición de este tipo de bienes. Dicho en otros términos, nos encontraríamos ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta argumentación no es tampoco totalmente convincente, por diversos motivos. Atañe el primero a que podría justificar el impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas alcohólicas, pero desde luego no parece muy adecuada para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisición de vehículos. Se refiere el segundo a que existen otros productos adictivos, con posibilidades de causar daños a la salud y que, en cambio, no están sometidos a impuesto especial alguno. 3) Una versión modificada del argumento anterior, pero que merece ser tratada separadamente, es la que defiende que estos impuestos pueden utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consumidor hacia aquellas variedades del producto que o son menos adictivas o causan un daño menos grave. Así tendría sentido gravar menos a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduación, y realizar un procedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Este argumento puede criticarse desde la defensa de la libertad del individuo para elegir el producto que mejor satisface sus preferencias y sólo podría justificarse una actitud del sector público de información al consumidor, y no de tratar de modificar sus pautas de comportamiento. A esta crítica se añade otra que se basa en la relativa rigidez de la demanda de los productos adictivos, que hace poco creíble un cambio en los productos adquiridos por el consumidor corno consecuencia de un distinto tratamiento tributario. 4) Un cuarto argumento indica que los impuestos especiales se justifican por una aplicación del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del alcohol o el tabaco, los daños a la salud que recibe el propio sujeto no acaban recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio prestado por el sector público. En estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es más que un pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor gasto que produce su adicción. Del mismo modo, en el caso de los impuestos especiales sobre hidrocarburos o sobre automóviles, se trata de compensar al sector público por la realización de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de automóviles. Este tipo de razonamientos no es desdeñable aunque, corno es evidente no todo el gasto de carreteras se financia con cargo a la imposición que recae sobre los automóviles, ni todos los hidrocarburos gravados por el impuesto especial están asociados al uso de vehículos a motor. 5) Por último, pero no parece una razón nada desdeñable, debe recordarse que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas figuras de los monopolios fiscales, mientras que el impuesto sobre la matriculación de determinados medios de transporte se incorpora a nuestro ordenamiento cuando desaparece el tipo incrementado del IVA y se considera que el sector público perdería un importante volumen de ingresos, mientras que en las expectativas del consumidor ya está descontado el hecho de que la compra de estos medios de transporte está sometido a un gravamen superior. B) ESTRUCTURA DE LOS IMPUESTOS ESPECIALES EN ESPAÑA El análisis pormenorizado de la regulación de cada supuesto sometido a gravamen en la ley de impuestos especiales excede claramente los propósitos de este tema. Por ello, nos conformaremos con señalar los aspectos más relevantes: a) Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas Las principales características de este impuesto pueden resumirse en los siguientes apartados:


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- El hecho imponible está constituido por la fabricación o importación de este tipo de productos. En particular se distinguen cuatro figuras tributarias diversas: el impuesto sobre la cerveza, el impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas, el impuesto sobre los productos intermedios y el impuesto sobre el alcohol y las bebidas derivadas del mismo. Un elemento clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la graduación de la bebida. b) El impuesto sobre los hidrocarburos En el caso del impuesto sobre los derivados del petróleo, están sometidos a este impuesto las gasolinas, con o sin plomo, el gasóleo, el fuelóleo, el queroseno, el gas licuado de petróleo (GLP), el metano y otros gases del petróleo, los aceites medios y ligeros, así como otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados dependiendo del producto y de su utilización. Las diferencias, muy acusadas, entre los tipos impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mismo explican que la ley incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan las limitaciones establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante. c) El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, con la finalidad de financiar la sanidad pública y las actuaciones medioambientales y recae sólo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes según la naturaleza del producto. Ambos aspectos refuerzan algunas de las críticas que hemos señalado antes sobre la dificultad de justificar no sólo el tributo, sino también este tratamiento diferenciado. Sin entrar en el contenido concreto de los tipos impositivos, debemos señalar que su limitada cuantía sin duda trata de aprovechar el fenómeno de ilusión financiera a la que tantas veces nos hemos referido en esta obra. d) El impuesto sobre las labores del tabaco Están sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demás tabacos para fumar, En cuanto a los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo impositivo de 12,5%, la picadura el 37,5%, y las demás labores del tabaco con un tipo impositivo del 22,5%. En el caso de los cigarrillos existe un doble tipo impositivo: un 54% de tipo impositivo proporcional y una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos. e) El impuesto sobre la electricidad Tan sólo indicaremos que este impuesto grava el suministro de energía eléctrica, representa una escasa cuantía para cada contribuyente individual pero ha generado importantes ingresos para el sector público. f) El impuesto especial sobre determinados medios de transporte Este impuesto especial recae sobre la primera matriculación en España de vehículos automóviles destinados al consumo privado, la primera matriculación de embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen a un uso privado. 6. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES La explicación de la pervivencia de este tributo está relacionada con su origen histórico, en el que las transmisiones patrimoniales tenían que ser sometidos a actos de registro para garantizar la seguridad del tráfico, con aspectos de ilusión financiera, pues dada la escasa cuantía de los tipos impositivos el contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su capacidad recaudatoria, nada desdeñable, que obligaría al sector público a un incremento en otros tributos para compensar la recaudación perdida si se renunciase a este ingreso. Otros argumentos teóricos apuntan a la posible aplicación del criterio del beneficio, a cambio de la seguridad en el tráfico económico garantizada por el sector público debe satisfacerse este tipo de impuestos, y sobre todo a su carácter de complementario de la imposición indirecta, para gravar las ventas entre particulares que no se someten a los impuestos generales como el Impuesto sobre el Valor Añadido. Señalemos tan solo que dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos, así como la constitución de derechos reales, préstamos, fianzas, arrendamientos, etc. Indiquemos también que el sujeto pasivo del tributo depende del tipo de transmisión realizada, así en la compra de bienes o derechos, es el adquirente;


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en la constitución de derechos reales, aquel a cuyo favor se constituye; en el arrendamiento, el arrendatario, etc. La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislación incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitalicios, o los derechos de uso y habitación. Tales normas se aplican. En cuanto a la determinación de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible, por ejemplo el 6% para la transmisión de bienes inmuebles, o el 4% para los bienes muebles pero en otros la cuota se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de la transmisión de valores. 7. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA En apartados anteriores de este tema hemos descrito algunos de los efectos económicos de la imposición indirecta sobre el ahorro. Igualmente, se ha analizado la neutralidad del IVA frente a modelos alternativos de imposición general sobre las ventas. Por ello, no parece necesario insistir aquí en estas cuestiones, por lo que nos referiremos tan sólo a los efectos de esta figura tributaria que pueden afectar al volumen de inversión privada. Intuitivamente resulta fácil comprender que el diseño del IVA como tipo consumo resulta el más favorable a la inversión privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciación pero eso no representa el total del coste de capital, pues no incluye los intereses que sí forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado estaría actuando aquí como una auténtica subvención. GLOSARIO • Impuestos generales: Impuestos indirectos sobre el consumo en general. • Impuestos sobre consumos específicos: Impuestos indirectos que recaen sobre el consumo de algunos productos y que están justificados en muchas ocasiones para disuadir determinados hábitos (consumo de tabaco, alcohol) porque generan externalidades negativas o porque pretenden gravar en mayor medida los bienes que tienen una demanda más rígida. • Impuestos monofásicos: Aquellos impuestos indirectos que recaen sólo sobre una de las fases del proceso productivo: fabricantes, mayoristas o minoristas. • Impuestos plurifásicos: Impuestos indirectos que recaen sobre varias fases del proceso productivo y que pueden revestir la modalidad de impuesto sobre las ventas o impuesto sobre el valor añadido. • Efecto piramidación: Efecto que se produce en cualquier tipo de impuesto indirecto (monofásico o plurifásico) cuando el empresario fija su precio aplicando un margen a los costes de forma que se generan rentas fiscales ya que las ganancias obtenidas por los empresarios incorporan las cantidades pagadas en concepto de impuesto en las etapas anteriores del proceso productivo. • Efecto cascada: Efecto que se produce en los impuestos plurifásicos como consecuencia de que el impuesto se aplica a cifras que ya vienen incrementadas por el tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo, pero que es independiente de la forma en que los empresarios fijen sus precios. • IVA repercutido: Impuesto sobre el valor añadido que recae sobre el valor de las ventas, al que se resta el IVA soportado en las compras con el fin de determinar la cuota del impuesto. • IVA soportado: Impuesto sobre el valor añadido que recae sobre las compras y que se deduce del IVA repercutido con el fin de determinar la cuota de IVA a ingresar.


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• Rentas fiscales: Ganancias que obtiene el empresario como consecuencia de aplicar un margen a los costes que incorporan el impuesto pagado en las etapas anteriores del proceso productivo. • Recargo de equivalencia: Es un régimen obligatorio para los comerciantes minoristas que sean personas físicas y que comercialicen productos al por menor que funciona de modo que el comerciante minorista, al comprar la mercancía, paga más IVA del normal, y cuando vende, lo hace con IVA, pero sin necesidad de liquidar el IVA a Hacienda, siendo el mayorista el que está obligado a efectuar el ingreso a Hacienda. De este modo, los minoristas no tienen ni que llevar libros, ni que guardar facturas, pues son los mayoristas los que asumen las obligaciones con Hacienda. • Regla de la prorrata: Puede ser general o especial. En virtud de la misma se permite diferenciar, a la hora de liquidar y pagar el IVA, entre operaciones exentas y operaciones sujetas el pago del impuesto. La prorrata general considera la misma proporción entre ventas exentas y totales que entre compras dedicadas a operaciones gravadas y operaciones totales. La prorrata especial supone que el contribuyente puede demostrar qué parte de las compras se ha destinado a operaciones sujetas al IVA y qué parte se dedicó a operaciones exentas. • Sistema de cuota menos cuota: Mecanismo de gestión del IVA que permite obtener la deuda tributaria en concepto de IVA descontando de la cuota del IVA repercutido en las ventas y cobrado a los clientes, la cuota del IVA soportado en las compras y pagado a los proveedores.


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TEMA 10 LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 1. INTRODUCCIÓN El sector público es un único agente que realiza determinadas funciones en la actividad económica para lo que debe proveerse de los recursos necesarios, fundamentalmente a través de los impuestos. Sólo en algunas ocasiones nos hemos referido a la presencia de diferentes niveles de gobierno, al señalar el hecho que determinados impuestos han sido cedidos a las Comunidades Autónomas o que tienen una naturaleza de gravamen local. Sin embargo, en la situación actual de nuestro país, es absolutamente necesario hacer una referencia a la coexistencia de diversas esferas de actividad del sector público, o dicho en términos más técnicos, no nos encontramos con una única Hacienda, sino que estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Locales y la correspondiente a la Unión Europea. En este tema analizamos las cuestiones generales planteadas por la coexistencia de diferentes niveles de gobierno en la acción del sector público. En primer término, repasamos la distribución de funciones, analizamos los principios generales que debe cumplir la financiación de los distintos niveles de gobierno y, en íntima conexión con este problema, las reglas que debe cumplir la transferencia de fondos entre unas entidades y otras, y señalamos los límites que deben imponerse al endeudamiento de las diferentes unidades de gobierno. En el caso de la Unión Europea explicamos con un mayor detenimiento tanto los rasgos específicos de su presupuesto, como las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal. 2. LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES Se ha presentado una definición del contenido de la Hacienda Pública a partir del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distinguió, entonces, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y se definió, a partir de ellos, la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. Analicemos cuál debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolución de estos cuatro grandes problemas. A) LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS Nuestra discusión del papel del sector público en las funciones de asignación de recursos, distinguía entre el enfoque liberal, que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros, y la perspectiva intervencionista, para la que se amplía considerablemente esta esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos del mercado. Lógicamente, debemos repasar el papel de los diferentes niveles de gobierno en cuanto a cada uno de estos casos. 1) Los bienes públicos puros Los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de los impuestos. La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los bienes públicos se fundamenta en una serie de aspectos que podemos resumir en los siguientes: En primer término, la no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y así podemos diferenciar por ejemplo el caso de la defensa nacional, en el que el ámbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes supraestatales, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las Comunidades Autónomas, o el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco más adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de


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asignar la provisión de bienes públicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo. Un segundo factor relevante atañe al coste de provisión del bien público y, más específicamente a la presencia de economías de escala en su producción. Consideremos el caso de la prevención de incendios en un núcleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeñas, realizar las inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de extinción de incendios pueden ser compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren más rentable formar una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación Provincial o por la Comunidad Autónoma. Una tercera cuestión concierne al problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. No resulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestaría a la pregunta de cuánto estaría dispuesto a pagar por disponer de él, cuando sabe que si el bien público se ofrece lo conseguiría de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solución indirecta para este problema. Para ello consideremos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de bienes públicos, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos, y se paga una menor cifra de impuestos. En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella comunidad en la que la combinación entre impuestos y bienes públicos se ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la emigración fue denominado, muy gráficamente, por Tiebout como votación con los pies, y, nos ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribución de la renta. Por último, aunque tiene una clara conexión con el argumento anterior, es preciso señalar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración. Si estuviéramos en una situación de información perfecta, en la que los gestores del sector público tuvieran un conocimiento absoluto de cuáles son los intereses de los ciudadanos, no habría ninguna ventaja para que la provisión de bienes públicos se hiciera de forma descentralizada, pues el gobierno central podría hacer lo mismo que los entes territoriales, y además aprovecharía las economías de escala y garantizaría una mayor igualdad entre todas las regiones o localidades. Nuestra discusión de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes. De un lado los costes de suministro de los bienes públicos, en los que el elemento relevante es la posible presencia de economías de escala en una primera etapa y de probable aparición de economías de congestión a partir de un cierto tamaño de la jurisdicción. De otro, los costes de captar la información relevante sobre las preferencias de los ciudadanos, que podemos entender como creciente, al aumentar la dimensión del territorio. Estos dos costes, señalados como C1 y C2, respectivamente, se pueden sumar en un concepto único de CT, y representarlos gráficamente como se hace en la Figura 10.l. En el gráfico que incluimos a continuación, estamos considerando que el coste de provisión del bien público, C1, presenta una primera zona de economías de escala, concretamente hasta una jurisdicción de tamaño A, como se indica porque el coste es decreciente, y que a partir de este punto se aprecian deseconomías de escala, y el coste correspondiente empieza a ser creciente. Por el contrario, los costes asociados a problemas de información sobre las preferencias de los ciudadanos, C2, tienen un carácter creciente. Si sumamos ambos costes, obtenemos la línea CT, con la característica de tener su punto mínimo, M, en el tamaño de jurisdicción en el que los dos costes iniciales se cortan. En estas circunstancias la provisión óptima de bienes públicos se alcanza para una jurisdicción de tamaño T*.


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Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos en todos los posibles bienes públicos, sino que por el contrario podríamos encontramos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien público que estemos tratando. Esta situación se refleja en la Figura 10.2, donde se comprueba que para el bien público 1, el tamaño óptimo sería T1, para el bien público 2, el tamaño óptimo sería T2 y para el bien público 3, el tamaño óptimo sería T3.

Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atribuirse a una jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número de niveles de gobierno tendería a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusión parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el número de unidades de gobierno mayores serán los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordinación entre todas ellas. Podríamos extender este tipo de análisis para determinar no sólo la atribución de los bienes públicos a las diversas jurisdicciones sino también para calcular el número óptimo de entes territoriales que deberían crearse. 2) Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado La discusión precedente puede aplicarse, hasta cierto punto, a los casos de intervención pública debida a los denominados fallos del mercado. En este sentido, pueden formularse las siguientes reflexiones: En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o el control de los monopolios, parece razonable considerar que esta función debe atribuirse tanto a la Unión Europea, en cuanto a su formulación, como al gobierno central, en lo que se refiere a su aplicación concreta. Ello se debe a que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un mercado único, entonces los problemas causados por la limitación de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas no sólo afectan al país del que sean originarias, sino al conjunto de los países miembros. No es de extrañar, por ello, que la legislación de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales normas se puede comprobar la intervención tanto de las autoridades comunitarias como la acción de instituciones propias de cada país, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestión. A esta preferencia por el ámbito europeo en la regulación de los monopolios se añade


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otra circunstancia relevante, que también procede del deseo de alcanzar un mercado único. En efecto, supongamos que no existieran este tipo de normas generales para toda la Unión, sería posible, entonces, que las empresas tendieran a localizarse en aquellos países en los que las normas sobre el control de los monopolios fueran menos rígidas, y, en virtud del principio de libre circulación de los bienes y servicios, vender sus productos en todo el mercado. Evidentemente, este mismo tipo de reflexiones avala la competencia de la Unión Europea en las circunstancias que hemos denominado como de información asimétrica y que han dado lugar, históricamente, a las normas sobre marcas o nombres comerciales. Un segundo caso de fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos, donde nuestra discusión hizo referencia especial al caso de la contaminación atmosférica. En este caso, también parece fácil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminación resulta razonable defender la competencia de la Unión Europea en este ámbito. Y ello por muy diversos motivos. De una parte, porque si los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección del medio ambiente, las empresas contaminantes tendrán un indudable incentivo para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circulación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de la contaminación atmosférica pueden ser inútiles al recibir las emisiones de otros países. Ahora bien, en lo que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas normas, parece más lógico que se ejerza desde aquellos niveles de gobierno que tienen un acceso más fácil a la información correspondiente. Dicho en otros términos, si una industria papelera está realizando un vertido a un río, que excede los límites permitidos por la legislación comunitaria y que además causa un daño a otro país, posiblemente sea más sencillo que esta infracción la detecte el ayuntamiento donde esté situada dicha empresa o, si los medios de vigilancia presentan economías de escala, la Comunidad Autónoma correspondiente. El último caso de fallo de mercado al que debemos hacer referencia es el supuesto de los bienes preferentes, que hemos circunscrito a los supuestos de la educación y sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una más clara afinidad con respecto a la discusión que se ha realizado sobre los bienes públicos puros. Ahora bien, aún en el caso de que lleguemos a la conclusión de que las Comunidades Autónomas tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes: - En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes características de carácter distributivo. En efecto, supongamos que una Comunidad Autónoma opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout podría llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la segunda recibiera a los de altos ingresos, con lo que la política de la primera acabaría siendo inviable. - Un segundo elemento digno de ser considerado se refiere al hecho de la libre circulación de factores de producción, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos países miembros de la Unión Europea. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educación, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes. - Por último, si el país al que pertenecen las diferentes comunidades autónomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces también el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podríamos observar la situación en la que una Comunidad Autónoma garantiza la educación gratuita y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra


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rebaja tal nivel a los 14. Naturalmente, el gobierno central puede conseguir la nivelación en la provisión de determinados bienes preferentes a través de transferencias a los niveles inferiores de gobierno, del mismo modo que si determinado nivel de enseñanza es atribuido a los entes locales, la Comunidad Autónoma podría compensar a los Ayuntamientos con menor capacidad recaudatoria para que generasen una calidad mínima en ese servicio. B) LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Las competencias del sector público en materia de distribución de la renta son una cuestión más que discutida y que para un importante número de economistas no está demasiado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre la distribución de rentas realizada por el mercado. Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías de mercado se producen indudables desigualdades en la distribución de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades más llamativas, aunque sólo sea para garantizar la estabilidad misma del orden social, entonces la pregunta de qué nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales políticas redistributivas resulta ser relevante. En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan a cabo a escala del país o, dicho en otros términos, si son competencia del gobierno central y que, por el contrario, llevarían a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma o mucho más si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones: - En primer término, el análisis realizado por TIEBOUT, y que hemos denominado "votación con los pies", demuestra que si una Comunidad Autónoma elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y recursos productivos haga inviable su política. Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a esa Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este argumento, que constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las políticas redistributivas, no está exento de críticas pues parte, implícitamente, de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras, es decir, la ausencia de coste alguno en el proceso de emigración, y de una previsión perfecta por parte de los individuos y ninguna de esas dos premisas es totalmente válida. Además determinados instrumentos de política de redistribución pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenómeno de atracción de candidatos de bajo nivel, de renta. Las críticas al argumento basado en la "votación con los pies" no nos parecen definitivas, sino que, como mucho, nos obligarían a reformularlo diciendo que, a largo plazo, los procesos de emigración e inmigración pueden hacer inviable la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las Comunidades Autónomas. - Una segunda razón que avala la realización de políticas de redistribución a escala nacional y no local es la posible generación de comportamientos free rider. Para ello consideremos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva. El efecto final sobre la viabilidad financiera de la política de redistribución es el mismo que el señalado en el párrafo anterior.


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- Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema adicional más para la atribución de estas competencias a las Comunidades Autónomas o, en mayor medida, a los entes locales, aún en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas por los partidarios de la denominada economía de oferta. En efecto, consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económica, y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por parte de los territorios limítrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o políticas redistributivas menos generosas. A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos favorables a la misma. Entre ellas, podemos citar las siguientes: - De un lado, podemos pensar que los modelos de "votación con los pies", que constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien público puro al que podríamos aplicar el mismo análisis desarrollado en el primer apartado del epígrafe anterior y la presencia de información más exacta en los niveles locales avalaría una actividad redistributiva por parte de estos entes. - De otro, podríamos observar la existencia de políticas redistributivas en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad Autónoma X establece un programa de mantenimiento de renta mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o por la presión de sus votantes, entonces encontraríamos una política idéntica por parte de todos los territorios, con ventajas en cuanto a la información sobre los beneficiarios y que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades. C) LA ESTABILIDAD ECONÓMICA En el caso de las políticas de estabilización económica, también hemos tenido ocasión de señalar la diversidad de planteamientos sobre su eficacia. De lo que se trata en este caso es de analizar, aun en el supuesto de que se acepte la viabilidad de estas políticas, a qué nivel de gobierno debe asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de las políticas de estabilización económica. 1) Política monetaria En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea, con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las competencias en cuanto a este instrumento de la política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión Monetaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países. Este mismo argumento explicaría porqué dentro de un mismo país, la capacidad de emitir moneda es competencia del gobierno central y no se atribuye a los territorios o a las entidades locales. La atribución de la política monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea inmediatamente el problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar las prioridades de la política económica y hasta qué punto será útil este instrumento si se producen crisis asimétricas en los distintos países.


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2) Política cambiaria La fijación de los tipos de cambio son una competencia unida a la política monetaria, por ello, no merece la pena insistir que esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea. Tan sólo debe tenerse en cuenta que esta competencia había sido ya muy restringida desde que, tras el fin del orden económico internacional fijado en Bretton Woods, los países miembros de la Unión Europea apostaron por la estabilidad de los tipos de cambio, la creación del Sistema Monetario Europeo y, finalmente, el establecimiento de la moneda común. 3) Política presupuestaria Como es bien sabido, la política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos. La efectividad de la política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal efecto se evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Autónoma hiciera una política de incremento de gasto público para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo. Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no a las Comunidades Autónomas y así se presenta en la mayor parte de la bibliografía sobre la cuestión. Sin embargo, podríamos añadir algunas consideraciones que nos parecen relevantes. Entre ellas, debemos destacar las siguientes: a) La efectividad de las políticas fiscales depende crucialmente de la información disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se añaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales y no de las haciendas subcentrales. En cambio no resulta igualmente plausible atribuir a la Unión Europea una información mejor que la disponible por parte de los países miembros. b) La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda central está limitada en un contexto de creciente globalización de la economía. Así si el gobierno de Francia decide realizar una política expansiva, puede que sus efectos se difuminen y acaben beneficiando a las naciones de su entorno. Ello avalaría que la Unión Europea podría tener más eficacia en la adopción de la política fiscal que cualquiera de los distintos países miembros, pues siendo éstos economías muy abiertas, la Unión podría considerarse como una economía cerrada. Tal planteamiento choca con la falta de recursos de la propia Unión, pero la situación puede cambiar en el futuro. El papel de la política presupuestaria, a escala federal, en los Estados Unidos, fue tachada en su día de anticonstitucional y fueron las circunstancias de la crisis de los años treinta las que acabaron imponiendo un papel fundamental del gobierno central en el diseño de la política fiscal. Es posible que hoy veamos como claramente contrario al principio de subsidiariedad el posible papel de los órganos comunitarios en la política presupuestaria; ante una crisis de dimensión europea, no podemos estar tan seguros de que no llegase a aceptarse. c) No obstante lo indicado en los párrafos anteriores, puede defenderse una política de estabilización basada en instrumentos de carácter fiscal cuando no adoptan la forma de déficit presupuestario sino las fórmulas de equilibrio. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que si un ente territorial se compromete a una política muy decidida frente al problema del desempleo, puede acabar atrayendo a ciudadanos que se encuentren en paro y acabar generando una situación peor que la inicial. d) Una última consideración relevante hace referencia al establecimiento de límites a las políticas de déficit público de los estados europeos que participan en la moneda única. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento,


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no impiden la política fiscal sino tan sólo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector público, pero arrojan importantes dudas sobre la capacidad futura de los estados de la Unión para llevar a cabo políticas presupuestarias. La renuncia a las políticas de déficit público sólo se explica por la creciente insatisfacción con los modelos teóricos que proponían el uso de este instrumento de política económica. 4) Política de rentas Éste último instrumento de la política económica hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación, en los que los interlocutores sociales normalmente tienen una dimensión nacional, avala que este tipo de política se formule a escala estatal. No obstante, las situaciones diversas de las Comunidades Autónomas, que pueden sufrir crisis asimétricas, permitiría, en nuestra opinión, la consecución de acuerdos puntuales que afecten tan sólo a un ente territorial. D) EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Podemos señalar, brevemente, que, en este caso, los principales instrumentos disponibles por parte del sector público son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas tributarias, y las políticas de gasto público en inversión o de investigación básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos. Así, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar, de nuevo, la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de estas competencias, y así, determinados gastos para mejorar las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión Europea. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de forma más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. Estas ventajas en cuanto a la información avalarían, en cambio, una tendencia a la descentralización de estos gastos. En estas circunstancias, la atribución de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerán, como en el caso de los bienes públicos, de la importancia relativa de estos dos costes. En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica de nuevo aquí pueden apreciarse importantes economías de escala en cuanto al gasto público que justifica no sólo la coordinación de estos planes no sólo a escala nacional sino incluso europea y debe recordarse, en ese sentido, que numerosas innovaciones técnicas con procedencia en algún país europeo han perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas en los Estados Unidos, por la ausencia de financiación pública suficiente o porque el mercado nacional en el que podría aplicarse era excesivamente estrecho. Dicho en otros términos, la pluralidad de esfuerzos no coordinados entre equipos de investigación de distintas instituciones europeas puede conducir a soluciones ineficientes. Ahora bien, igualmente en el caso de la investigación puede ocurrir que los intereses de una Comunidad Autónoma difieran de los de otra jurisdicción y líneas de investigación muy prometedoras para resolver sus problemas económicos no tengan utilidad alguna para los de otra. En este supuesto, volvemos a estar en presencia de ventajas para los entes subcentrales basadas en economías de información. 3. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS TRIBUTOS En el epígrafe precedente hemos señalado que determinadas funciones desempeñadas por el sector público pueden realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmación exige que consideremos de qué modo debe procederse a la entrega de recursos necesarios


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para llevar a cabo tales funciones. Nuestro interés se destina a comprobar qué modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios. Tales cambios se presentan en una doble dirección. De una parte, la presencia de niveles distintos en la definición del sector público obliga a un replanteamiento de los principios (simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad). De otra, la descentralización fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultánea de estos diversos niveles de gobierno. A) LA INCLUSIÓN DE NUEVOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS La configuración del sector público de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonomía y el principio de localización. Ambos proceden precisamente de las ventajas en la actuación de los entes subcentrales, y que están relacionadas con la mejor información disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector público se aproxime mejor a sus preferencias. Entendidas así las cosas, no parece difícil defender el principio de autonomía pues sólo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad Autónoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las que elegirán los ciudadanos. Es decir, si los gobiernos correspondientes no tienen un determinado margen de discrecionalidad sería imposible que se llegasen a presentar estas distintas posibilidades. Este principio de autonomía no sólo significa una capacidad de decisión en cuanto a las prioridades del gasto público sino también la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales. En caso contrario, la capacidad de las haciendas descentralizadas para elaborar sus propios programas de actuación dependerá de la voluntad del gobierno central de conceder la financiación correspondiente. En segundo término, debe cumplirse el principio de localización, que sencillamente significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de ese territorio. El hecho de que la ley señale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes económicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestión alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo establece un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenómeno que se conoce como exportación fiscal, entonces podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de servicios públicos. La aplicación de este principio avalaría, por ejemplo, que cada gobierno subcentral tuviera competencias en la fase minorista de la imposición indirecta, difícilmente trasladable a otras regiones, pero no de las de fabricante o mayorista, cuyo traslado hacia otras regiones es mucho más plausible. B) EL REPLANTEAMIENTO DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS En primer término, podemos considerar que en lo que atañe al principio de simplicidad, la descentralización fiscal añade circunstancias que hacen más difícil su cumplimiento. En efecto, si, en virtud de la autonomía fiscal, las diferentes Comunidades Autónomas, o los entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria, tales como estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifa aplicable o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace más difícil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La consecuencia lógica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la competencia debe encomendarse al gobierno central y no a las Comunidades


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Autónomas, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un único individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal cometido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta más sencilla su administración central que la descentralizada. En cambio, no genera particulares dificultades, desde la perspectiva de la simplicidad, la atribución a las haciendas subcentrales de aquellos tributos en los que se graven bases muy localizadas, como puede ocurrir con la propiedad urbana, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio prestado por el sector público y el pago realizado por el contribuyente, como sucede con las tasas o con las contribuciones especiales. En segundo término, no parece excesivamente compleja la aplicación del principio de suficiencia al diseño del sistema de financiación en un marco descentralizado. La definición de este principio tan sólo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones. Los problemas que puede plantear el cumplimiento de este principio, proceden más bien de la forma en que se valoran las competencias asumidas por una Hacienda subcentral, pues una infravaloración conduce inevitablemente a la imposibilidad de financiarlas, o de la capacidad de adaptarse a una mayor demanda en la provisión de los servicios transferidos. Por último, si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitución, la suficiencia de recursos exigiría la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de menor nivel de renta. Por otra parte, en lo que se refiere al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultaría ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad vertical. Con ello no pretendemos defender que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos deba ser idéntico, pues es evidente que la acción pública no se limita a la exacción de impuestos, sino también a suministrar bienes y servicios a los ciudadanos. En todo caso, podríamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos. Por último, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos. Así, si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que pueden condicionar su comportamiento es el nivel de imposición al que se deba enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabará optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de tributación. Del mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal. Parece claro, por tanto, que las complicaciones en cuanto al principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con el de autonomía, pues de un lado hemos predicado que cada jurisdicción debería elegir con libertad una combinación de impuestos y gastos que coincida con las preferencias de sus ciudadanos, pero tal autonomía conlleva la aparición de distorsiones en las conductas de los agentes económicos. 4. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRALIZADAS El principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han atribuido a estos órganos. Igualmente, los problemas que plantea el uso de financiación extraordinaria, y en particular, el debate sobre quién soporta la carga de la deuda pública. En ese contexto, además se señalaron los efectos de la emisión de deuda sobre la consecución de determinados objetivos macroeconómicos y las


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limitaciones que se imponen a los estados miembros de la Unión Monetaria en cuanto a la posibilidad de déficits públicos. En estas circunstancias, parece que referirse al endeudamiento de los distintos niveles de gobierno respondería, en el mejor de los casos a un interés puramente teórico, pues en la práctica, esta posibilidad está muy limitada. No obstante, podemos hacer las siguientes reflexiones: 1) Aún en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unificación monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Ello se debe que si hemos defendido que la política monetaria es una competencia del gobierno central, entonces no puede admitirse una financiación del déficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligación de que el déficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros términos mediante la emisión a los particulares o con operaciones de crédito que no incrementen las disponibilidades líquidas en manos del público. 2) En segundo término, las consideraciones que realizamos en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad serían aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de sistemas tributarios más o menos flexibles, o si para determinados territorios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del país, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le impone la condición de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provisión de servicios entre los distintos territorios, si las regiones más ricas son más dinámicas que las más atrasadas. 3) Una tercera reflexión concierne al empleo del endeudamiento para financiar inversiones. Con ello queremos señalar que si aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisión de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que beneficiaran a las generaciones futuras, entonces la aplicación del criterio del beneficio conduciría a considerar óptimo el empleo de esta fuente de financiación extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a través de sucesivos superávits obtenidos en períodos anteriores, entonces la generación actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este análisis en el segundo caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado la inversión una vez que ésta se haya culminado, pues de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contrario, en el primero se da un evidente incentivo a abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida. Debe hacerse notar que ambos sistemas coinciden si el planteamiento de BARRO, es correcto, pues en ambos casos la carga acaba recayendo sobre la generación presente, que tendría un claro incentivo para abandonar el territorio correspondiente. En cualquier caso, estos presuntos efectos migratorios pueden verse aminorados por el hecho de que al liquidar las propiedades en el proceso de emigración, el comprador descontaría del precio de compra el valor de los impuestos a que se verá sometido al trasladarse a ese territorio. 5. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES El análisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedaría incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comunidades Autónomas o desde éstas hacia los diferentes entes locales. En primer término señalaremos cuáles son las justificaciones de estas transferencias para después considerar la forma en que pueden llevarse a cabo, sus efectos y cuáles son las más apropiadas para cada uno de los fines considerados. En cuanto a las finalidades de estas transferencias podemos señalar las siguientes: 1) Una primera razón se basa en la realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre las diferentes Comunidades Autónomas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la


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formación del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas más desfavorecidas. Por ello, no es extraño que este tipo de transferencias se materialice en la financiación de proyectos de inversión. 2) Un segundo motivo está relacionado con la consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción. Esta aspiración puede verse truncada por dos motivos diversos, aunque coincidentes en cuanto a sus conclusiones. De una parte, puede suceder que la base fiscal de las distintas comunidades, o los entes locales, sean notoriamente dispar y, por ello, no pueda garantizarse a los ciudadanos la obtención de un nivel mínimo de determinadas prestaciones públicas, o, en una perspectiva más ambiciosa, no se pueda alcanzar una cierta igualación en la calidad de los servicios prestados por el sector público. De otra, aún en el caso de que el territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las condiciones de población, por su tamaño, dispersión o edad, o incluso los condicionamientos geográficos, pueden hacer más cara la provisión de un servicio determinado en una zona concreta. En ambos casos, ya sea por falta de ingresos o por un nivel de gasto superior, el objetivo de las transferencias intergubernamentales es compensar al territorio correspondiente para que se alcance un nivel mínimo en determinados servicios públicos, que garantice el cumplimiento del principio de igualdad. 3) Por último, un tercer motivo se basa en la presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las áreas limítrofes o al Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizaría el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado, lógicamente, sería una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede evitarse a través de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a través de acuerdos de cooperación, para lo que es necesaria una correcta identificación de los beneficiarios de la actividad pública, o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que después transferiría los recursos necesarios a los territorios implicados. Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transferencias, podemos resumirlas en las que incluimos en el esquema siguiente:

En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales según que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se dividen en generales y específicas dependiendo del grado de concreción que presente la finalidad establecida al recibirla. Así, si se indica que el destino debe ser la mejora de la red viaria estamos en presencia de una transferencia condicional general, mientras que si se indica que debe destinarse a una carretera concreta del territorio será específica. A su vez las subvenciones específicas


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pueden ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participación en el coste puede tener un límite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo. En cuanto a las transferencia incondicionales, podemos considerar diferentes modalidades. De un lado pueden estar constituidas por una mera participación en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. Ello presenta la ventaja de que si la recaudación de un impuesto es más eficiente a escala nacional, las comunidades autónomas tienen derecho a una parte de esos ingresos, en la medida en que las bases gravadas se han generado en su jurisdicción. De otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relación con los ingresos recaudados por el sector público central en el territorio del ente que participa en los ingresos y que su finalidad es más bien proceder a una igualación en las situaciones de los diferentes entes. A éstas se las denomina perecuatorias. Como ya sabemos, esta necesidad de igualación puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos. En este segundo supuesto, la subvención puede hacerse depender o no del esfuerzo fiscal realizado por el territorio. En cuanto a qué tipo de transferencia es más adecuada, hemos de indicar que la pluralidad de formas que hemos señalado pone de manifiesto la presencia de objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simultánea. Simplificando la cuestión podemos señalar los siguientes aspectos: 1) Las transferencias incondicionales son más coherentes con el principio de autonomía de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las finalidades que más se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio. En cierta medida, puede aplicarse a la discusión entre transferencias incondicionales y condicionales los mismos argumentos que hacían preferibles las transferencias monetarias a las realizadas en especie para el caso de los individuos, y del mismo modo que puede demostrarse la superioridad, en términos de bienestar alcanzado, de los pagos en dinero al suministro gratuito o subvencionado de bienes se puede comprobar la ventaja de las transferencias incondicionales sobre las condicionales. 2) La analogía con el caso de las políticas de redistribución de la renta se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades. Así como se dijo que la educación gratuita es mejor que el impuesto negativo sobre la renta si de los que se trata es de garantizar el acceso obligatorio y gratuito a determinados niveles de enseñanza, del mismo modo las transferencias condicionales son más eficaces para garantizar el cumplimiento de las finalidades para las que se crean. 3) La elección concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la realización de actividades públicas, lo que en unos casos hará preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiración a una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso serán más adecuadas las transferencias no compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratará de evitar las situaciones de ilusión fiscal en las que los recursos recibidos en forma de transferencia pueden ser interpretados por los contribuyentes como una reducción en el "precio" que deben pagar por los servicios públicos y expandir su demanda de servicios públicos. 4) Por último, la ausencia de una correspondencia entre los servicios públicos suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede estar dando lugar a una situación en la que los responsables de la gestión de un ente descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos, con las consecuencias que ello produce..


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6. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO A) PRINCIPALES GASTOS Y POLÍTICAS COMUNITARIAS Antes de entrar en el análisis concreto de las políticas comunitarias y su reflejo en cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflexiones generales: - En primer lugar, debemos destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad económica. Si el presupuesto del sector público interno viene a representar una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la Unión no supera el 1,20% del PIB. Poco puede esperarse de unas cifras tan bajas para atender a un número tan amplio de programas de gasto. - Una segunda nota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo de las políticas de mantenimiento de los precios agrarios, recogido, como ya se ha indicado por las acciones del FEOGA, sección garantía. En condiciones de libre circulación de los bienes y servicios, la única política agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria, y ello explica su génesis y su importancia en cuanto al gasto total. - Por otro lado, podemos pensar que las políticas de redistribución de la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser más efectivas cuando se realizan desde la Unión Europea. Ello no sólo se debe a que las diferencias entre regiones son mucho más acusadas en nuestro caso que en el de otros países de estructura federal, lo que exige un esfuerzo comparativamente mayor, sino también porque las grandes inversiones en infraestructuras, destinadas a reducir estos desniveles de riqueza, son más efectivas cuando se diseñan a escala comunitaria que cuando se llevan a cabo por los distintos estados miembros, donde el gasto realizado puede ser ineficaz si los países implicados no coordinan sus esfuerzos. Por último, debe recordarse que determinadas acciones de la Unión pueden resultar generadoras de desigualdad, lo que exigiría un esfuerzo compensador a través del presupuesto y las políticas de reequilibrio regional. - En cuarto lugar debe señalarse que el cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer frente con sus recursos financieros. Por ejemplo, consideremos que la Unión adopta una política de defensa del medio ambiente que obligan a un país miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos opciones, o dotar de financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política. B) EL SISTEMA DE INGRESOS DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA a) Derechos de aduana Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por los países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que exige el establecimiento de un arancel común frente a terceros. En estas circunstancias, los recursos obtenidos por la aplicación de este arancel se considera un ingreso propio de la Unión, si bien la gestión de estos ingresos corresponde a cada Estado miembro, la recaudación debe entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las funciones de administración del impuesto. Los derechos de aduana no tienen, al menos teóricamente, una función de tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la producción del país que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones. De hecho, una de las cuestiones que ha suscitado más interés, en el debate sobre este tipo de derechos arancelarios, ha sido más que su potencia recaudatoria su capacidad de generar una protección efectiva contra los competidores extranjeros. Puede resaltarse la pérdida de importancia de este recurso. Ello se debe a dos factores distintos pero cuyos efectos se potencian al proceder ambos del proceso de liberalización de los intercambios comerciales entre los distintos países. De una parte, las sucesivas ampliaciones de la Unión y el cumplimiento del período transitorio de adaptación significa la eliminación de aranceles entre los distintos países, con lo que


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los ingresos de la Unión, por esta vía, se van reduciendo. De otra, las sucesivas rondas negociadoras del GATT o de su actual sucesora, la OMC, significan la reducción de los aranceles entre los países comunitarios y los extracomunitarios, con lo que también por esta vía se causa una disminución de los derechos de aduana. b) Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y las isoglucosa En este apartado consideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en común su relación con la política agraria común. En lo que se refiere a los derechos agrícolas, su origen se encuentra en la fijación de precios mínimos garantizados para los productos agrarios. Si la Unión pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que pueden suministrar esos mismos productos a un precio inferior, nos encontramos con dos dificultades paralelas. De un lado, resulta que los productos agrarios importados tendrán una indudable ventaja competitiva con respecto a los de origen comunitario. De otro, las producciones agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados foráneos. De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prélevements, como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura europea a los que se quiere garantizar un precio mínimo. Si, además, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, entonces el producto comunitario debería recibir una subvención, conocida como restitución a la exportación. Estos dos mecanismos producirían el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de garantizar el precio mínimo a los agricultores europeos y a que, a su vez, éstos no perdieran mercados interiores, pero no dejaban de causar problemas. Entre ellos citemos los siguientes: - En primer término este tipo de política afectaba negativamente a los países extracomunitarios que fueran exportadores netos de productos agrícolas que veían cómo no podían competir a precios más bajos en el territorio de la Unión, mientras los de origen comunitario lo hacían en igualdad de condiciones con los suyos. No es extraño que, en estas circunstancias, la ronda Uruguay estableciera que a partir de 1995 se producirían modificaciones en estos dos instrumentos, que, para nuestros propósitos de este tema, se traducen en que los antiguos prélevements se convierten en los derechos agrícolas, a los que se pretende dotar de mayor transparencia y reducir su cuantía. Al mismo tiempo, la Unión se comprometía a reducir las restituciones a los productos destinados a la exportación. - En segundo lugar, el procedimiento perjudicaba a aquellos países europeos que, como el Reino Unido, tenía importantes relaciones comerciales con países extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agrícolas. Los consumidores británicos se vieron frente a unos precios superiores para los productos de alimentación, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran considerados como un recurso propio de la Unión. Como consecuencia, el Reino Unido tenía una aportación neta al presupuesto positiva que no se correspondía con la renta per cápita del país. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado cheque británico y que se configura como una devolución especial a Gran Bretaña como consecuencia del exceso de aportación británica al presupuesto comunitario, debido a las características de la política agraria común. En cambio las cotizaciones sobre el azúcar y las cotizaciones sobre la producción de isoglucosas, son tributos que gravan la producción y almacenamiento del azúcar o las isoglucosas, y cuya justificación se encuentra en que se pretende que los gastos destinados a la regulación del mercado del azúcar corran a cargo del propio sector. El hecho de que este sistema se aplique al azúcar y no a otros productos agrarios se debe a que resulta relativamente sencilla su gestión, pues la remolacha o la caña hay que transformarla para obtener azúcar. Su extensión a las isoglucosas, que como su nombre indica son sustitutivos del azúcar, trata de evitar los efectos de sustitución que se apreciaron en un primer momento. La evolución de este tipo de ingresos no es fácil de predecir porque se trata de un mercado con un alto nivel de inestabilidad.


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c) El recurso procedente del IVA En los derechos de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en práctica de la política agraria común, nos encontramos con unos ingresos propios de la Unión Europea que nacieron, en realidad, con otra finalidad. Sin embargo, en el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un auténtico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea. No es de extrañar que ocupe una posición privilegiada en el conjunto de los ingresos del presupuesto comunitario y que su papel creciente sólo se redujo cuando se establecieron límites a su recaudación. La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en que este impuesto ha sufrido un proceso de armonización que permitía aplicar, sin graves distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Para el cálculo del recurso, se parte de la base imponible teórica del IVA en cada país, y se considera que éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijó en 1,4% como máximo, aunque se ha convenido en ir reduciendo, progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1% en1999. Una vez explicado el procedimiento general de cálculo de la aportación de cada país por este recurso deben hacerse las siguientes matizaciones: 1) El procedimiento perjudica a aquellos países cuyo nivel de consumo, en relación al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposición indirecta sea más acusado. Este perjuicio puede tener efectos muy acusados si aceptamos la idea de que las sociedades de nivel de renta más bajo tienen un mayor porcentaje de consumo. Por ello, se establece como límite que la base imponible teórica del IVA no puede superar el 55% del PNB de ese país. 2) En segundo lugar, este sistema de cálculo beneficia a los países cuyo fraude en este impuesto sea más acusado, porque la recaudación, para un tipo medio dado, será más pequeña. No es extraño, en este orden de cosas, que la Comisión Europea haya mostrado su preocupación por el índice de fraude del IV A en España, que se cifra en un 30%. 3) Por último, y debido al denominado cheque británico, la aportación del Reino Unido por este concepto se reduce para impedir que su aportación neta sea excesiva. Esta deducción a la que tiene derecho Gran Bretaña se cubre ampliando la aportación de los demás países miembros de acuerdo con los criterios empleados para el reparto del cuarto recurso comunitario, es decir el PNB de cada país, al que nos referiremos inmediatamente. d) El denominado cuarto recurso o recurso complementario La característica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea. Como ya se ha dicho, el presupuesto comunitario debe presentar una situación de equilibrio, en el que el total de gastos debe cubrirse con los recursos que estamos discutiendo. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos de la Unión, la diferencia se reparte entre los estados miembros en proporción a su Producto Nacional Bruto (PNB). Su empleo como forma de financiación suscita las siguientes reflexiones; 1) Si el recurso basado en el IVA podría ser criticado por su posible regresividad, en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el criterio de la capacidad de pago, al ser la aportación de cada Estado función de su nivel de renta. 2) La estimación de estas aportaciones está sometida igualmente a una necesidad de armonizar los cálculos de las magnitudes macroeconómicas de carácter real y, en particular los procedimientos de la contabilidad nacional, para evitar distorsiones. 3) En la medida en que los distintos países tengan porcentajes distintos de economía sumergida, el cálculo de este recurso puede acabar generando situaciones de injusticia. C) LA PROPUESTA DE NUEVOS RECURSOS PROPIOS La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios que estableció la propia Comisión y que responden a los principios de la


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imposición que se han utilizado con frecuencia en esta obra. Podemos resumirlos en los siguientes: • el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde del criterio de la capacidad de pago); • su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad entendida como exigencia de igualdad); • debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad); • debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo económico (suficiencia); • debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad). A partir de estos criterios, las principales fórmulas que se han propuesto pueden resumirse en los siguientes sistemas, que resumimos en la Tabla siguiente:

En cuanto al análisis pormenorizado de estas propuestas, podemos señalar las siguientes consideraciones: 1) Cesión a la Hacienda europea de una parte de la recaudación del IRPF. Esta propuesta tiene, a su vez, dos versiones: • que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las rentas de trabajo; • que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las rentas del capital de los no residentes. Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban en la ausencia de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias en el nivel de fraude fiscal y, en el caso de las rentas del capital, la posibilidad de escapar a su tributación simplemente desplazando el patrimonio. 2) El impuesto de sociedades permitiría, como el anterior, introducir un impuesto directo en el conjunto de los recursos comunitarios. El principal problema es la ausencia de armonización en esta materia, con lo que la asignación de cuotas a cada país puede acabar representando un esfuerzo fiscal muy diverso. 3) Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Tal propuesta tendría los defectos ya señalados en el tema que dedicamos a la imposición sobre la riqueza y además generaría incentivos para que el ahorro se trasladara fuera de la Unión Europea. 4) Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudación directamente obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo cuyo importe sería considerado como ingreso propio de la Unión. En la medida en que se profundice en la armonización de este impuesto parece una alternativa viable, pero sigue siendo criticable por las diferencias en el nivel de fraude fiscal y por la regresividad de la imposición indirecta. 5) Una alternativa a utilizar la imposición general es hacer uso de los impuestos especiales. Sin embargo, debemos recordar las críticas que se formularon en su momento a estas figuras tributarias a las que se añade el hecho de que los impuestos especiales no están armonizados. 6) El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de C02, o dióxido de carbono tendría la ventaja de ser coherente con el objetivo de limitar los efectos externos. Su principal inconveniente es que no todos los Estados miembros disponen de este tributo.


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7) La introducción de un impuesto que grave las transmisiones de activos en los mercados financieros. Su principal ventaja es la posibilidad de emplearlo como medio de combatir la especulación, pero genera los mismos efectos indeseables en cuanto a la asignación del ahorro fuera del territorio de la Unión. 8) El establecimiento de un impuesto específico para las comunicaciones por entender que éstas se han visto muy beneficiadas por el logro del mercado interior. Sus principales defectos son similares a los presentados en nuestro análisis de los impuestos especiales. 9) El señoreaje que podría obtenerse a través de la emisión de euros. En este caso las dificultades se plantean por las reticencias de determinados países miembros al uso de la emisión de moneda por sus posibles efectos inflacionistas y además porque dejaría fuera a los países que no se incorporen a la última fase de la Unión Económica y Monetaria. 10) Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrían resultar un recurso útil pero cuya capacidad recaudatoria es discutible, su previsión casi imposible y su finalidad se acabaría confundiendo. 7. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACIÓN FISCAL Las cuestiones relativas a la armonización fiscal proceden fundamentalmente de la consecución del objetivo de la libre circulación de mercancías y de factores de producción. La presencia de sistemas tributarios distintos en un marco de movilidad perfecta de los recursos y los productos que se obtienen de ello puede generar importantes distorsiones en cuanto a la asignación y causar situaciones de ventaja competitiva para los agentes económicos situados en los territorios con menor presión fiscal. Si consideramos, además, que la Unión Europea ha adoptado una moneda única, las soluciones tradicionales para estas distorsiones, que operaban a través de la devaluación o revaluación de las monedas nacionales, pierden toda su virtualidad. Ahora bien un análisis más riguroso de esta cuestión exige separar los problemas planteados por la circulación de las mercancías, que tratamos en la armonización de la imposición indirecta, de los que se originan por la libre circulación de factores, especialmente el capital, que se incluyen bajo la rúbrica de la armonización de la imposición directa. A) LA ARMONIZACIÓN DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA Podemos afirmar que los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros al pasar de un país comunitario a otro. En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el trámite aduanero en la frontera, se resta el IVA nacional al producto procedente del país de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo de la nación de destino con lo que estaría en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional de este procedimiento es que el impuesto será pagado por un importador del país de destino e ingresado por su propio gobierno, con lo que no se produce ningún tipo de exportación fiscal. Bien es verdad que esto sólo es cierto en el caso de que ambos países utilicen el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el país exportador emplease un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay que realizar ahora, pues dependerá no sólo del producto exportado sino también de la estructura del proceso productivo y el grado de integración vertical de la empresas fabricante. Ello explica que, desde un primer momento, se intentaran armonizar las figuras de la imposición general sobre el consumo de los distintos países miembros y que se impusiera la fórmula del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión. Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se producen dos efectos distintos, En primer término, si el IVA utilizado en el país de destino es superior al que se


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establece en el de origen, entonces el importador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos países, de ahí que un elemento importante en el proceso de armonización fiscal haya sido ir aproximando los tipos de gravamen. La supresión de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportación fiscal. Pues el producto exportado incluye un impuesto que cobra el país exportador y paga el consumidor de otro país. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que permitan un proceso de compensación por el cual los exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros países miembros. Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la eliminación de fronteras en el Impuesto sobre el Valor Añadido se pueden predicar con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes, se produce un posible efecto piramidación que hace más difícil realizar los ajustes correspondientes. No es extraño que, por su mayor dificultad, el terreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la armonización del IVA. B) LA ARMONIZACIÓN DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA En el campo de la imposición directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones, según nos refiramos a la movilidad del factor trabajo, a la del capital o al establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la Unión Europea, cuya importancia relativa es muy diversa, pues en el primer caso se dan. razones extraeconómicas que no hacen demasiado plausible una emigración por motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho más factible en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor capital. En principio, no parece que la coexistencia de regímenes fiscales diversos suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asignación del factor trabajo, por las razones que acabamos de apuntar en el párrafo precedente. Además los convenios de doble imposición permiten resolver razonablemente bien el caso en el que un trabajador sometido a impuesto en el país del que es residente obtenga rendimientos en otra jurisdicción. Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar distorsiones en la asignación del capital son mucho más complejas porque se derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones: - Como pone de manifiesto el ejemplo desarrollado en el caso del factor trabajo, si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del IRPF no deben producirse graves problemas de distorsión. La cuestión que surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro país europeo y ni se le practica retención alguna, ni la generación de tales ingresos se comunica a la Administración tributaria del gobierno de su nación, entonces no hay motivo alguno para que el contribuyente incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el grado de cumplimiento de las rentas de capital sería mucho más bajo, y el ciudadano dirigiría su ahorro hacia aquél país con menor tributación. En este caso, nos encontramos más bien con un problema de coordinación internacional en la lucha contra el fraude fiscal, que no se deriva sólo del proceso de construcción europea. - En segundo término, la regulación de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble imposición en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre será fácil determinar cuál ha sido el total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta, y, por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede ser ineficaz. En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital está en la base de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en España, y que esta misma movilidad explica la aparición de los denominados sistemas duales de imposición sobre la renta, a los que hicimos referencia en el tema 8. Un elemento


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adicional en este tipo de consideraciones son las normas del impuesto de sociedades pues pueden afectar decisivamente al cálculo del beneficio gravado, por el tratamiento de los diferentes costes, al importe final del impuesto, y, mediante el sistema de deducciones en cuota. Ello llevaría a que las empresas pudieran acabar decidiendo dónde establecer la sede social de la empresas por motivos fiscales, lo que, de nuevo, supone, una distorsión con respecto a la asignación eficiente de los recursos. GLOSARIO

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• Armonización fiscal: Proceso en virtud del cual se procura aproximar las legislaciones tributarias nacionales de los diferentes Estados miembros con el fin de dispensar un trato fiscal más homogéneo en todo el territorio comunitario a los contribuyentes. Normalmente se consigue mediante la aprobación de Directivas, como ha sucedido con la Sexta Directiva que regla el IVA. • Bien público local: Bien público, es decir, un bien en cuya demanda no rige el principio de exclusión ni el de rivalidad en el consumo, pero desde el punto de vista del ámbito local. • Comportamiento free-rider: Comportamiento de “gorrón”, es decir, de quien se aprovecha de la gratuidad de los bienes públicos o se beneficia de alguna actividad sin estar dispuesto a contribuir a su financiación. • Contribución neta: Concepto que se obtiene de comparar los ingresos aportados por cada Estado miembro al presupuesto comunitario y el gasto realizado en él. • Corresponsabildad fiscal: Situación que requiere que los distintos niveles de administración aseguren la financiación del coste efectivo de los servicios transferidos de forma que los niveles de administración subcentral lleven a cabo una mejor gestión, reduciendo el coste efectivo de los servicios suministrados en su jurisdicción y/o incrementando la recaudación de los tributos cedidos. • Cupo: Nombre con el que se conoce a la cantidad que la Comunidad Autónoma de Euzkadi transfiere al gobierno central para que éste cubra la parte que le corresponde por las funciones que realiza en dicho territorio autonómico. En el caso de la Comunidad Foral de Navarra se denomina aportación. • Cheque británico: Instrumento de reembolso a favor del Reino Unido adoptado en los Acuerdos de Fontainebleau (1984) en virtud del cual se reconoce que a este país se le debe compensar porque su aportación neta -es decir, la diferencia entre los ingresos entregados y los gastos realizados en su territorio- al presupuesto comunitario excede de la cuantía que le debe corresponder en función de su renta per capita. • Derechos de aduana: Ingresos comunitarios procedentes de la exacción del arancel exterior común que aplica la Unión Europea a las importaciones de terceros países. Tiene la consideración de ingreso propio de la Unión Europea, aunque su gestión corresponde a cada Estado miembro, que recibe el 10% de su cuantía en concepto de gastos derivados de la administración del gravamen. • Gastos no obligatorios: Aquéllos gastos comunitarios en los que la decisión final sobre su cuantía y distribución corresponde al Parlamento de la Unión Europea. • Gastos obligatorios: Aquéllos gastos comunitarios en los que la decisión final sobre su cuantía y distribución corresponde al Consejo de la Unión Europea. • Prélèvements: Son los derechos de carácter variable que la Unión Europea cobra sobre los productos agrarios procedentes de terceros países, con el fin de igualar el precio de los mismos al nivel de precios mínimos que se garantiza para dichos productos en el mercado interior, con el fin de garantizar unos ingresos dignos a los agricultores. • Recurso al IVA: Es la principal fuente de financiación del Presupuesto comunitario. Se obtiene a partir del cálculo de la denominada “base imponible teórica” que se calcula dividiendo la recaudación por IVA en cada Estado miembro entre el tipo impositivo medio aplicado. El recurso al IVA es el 1% del importe de la base imponible teórica.


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• Recurso PNB: O cuarto recurso. Es un recurso de cierre de la financiación del presupuesto comunitario en virtud del cual se reparte entre los Estados miembros la diferencia entre los gastos comunitarios y los ingresos obtenidos a través de los derechos aduaneros, las exacciones agrícolas y el recurso al IVA, en proporción a su respectivo PNB. • Sistema común: Sistema de participación de las Comunidades Autónomas regulado por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas –LOFCA- que se aplica a todas las Comunidades Autónomas, salvo a Euzkadi y Navarra, en virtud del cual la hacienda central transfiere una serie de competencias a las haciendas territoriales y les dota de los recursos suficientes para atender a los gastos generados, ya sea mediante la cesión de tributos o a través de un porcentaje de participación en los ingresos del Estado. • Sistema foral: Régimen de financiación previsto para Euzkadi y Navarra en virtud del cual las haciendas forales de estas Comunidades Autónomas asumen todos los ingresos tributarios generados en su territorio para financiar las competencias que tienen asignadas y transfieren una parte a la hacienda central para cubrir las funciones que ésta desarrolla en el territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma. • Subvenciones de nivelación: Aquéllas que tienen como objetivo igualar el nivel mínimo de algunos servicios públicos considerados esenciales, transferidos en todos los territorios autonómicos. • Transferencia acotada: Transferencia no compensatoria, es decir, cuya cuantía es un porcentaje limitado del coste del proyecto que financia. • Transferencia compensatoria: Transferencia especifica consistente en una cuantía fija. • Transferencia condicional: Transferencia, es decir, pago sin contraprestación que realiza el sector público a favor de algún otro agente sin determinar la finalidad a la que ha de destinarse. • Transferencia específica: Modalidad de transferencia condicional que establece un uso concreto para la misma. Puede ser compensatoria, si consiste en una cantidad fija, o no compensatoria, cuando la cantidad transferida es un porcentaje del coste del proyecto que, si está limitado, determina una transferencia acotada. • Transferencia incondicional de participación de ingresos: Transferencia en virtud de la cual los entes subcentrales participan en los ingresos obtenidos por los niveles superiores de gobierno. • Transferencia incondicional perecuatoria: Transferencia que no guarda relación con los ingresos recaudados por el sector público central en un determinado territorio, pero que otorgan a la jurisdicción de éste una participación en aquéllos con el fin de igualar la situación de los diferentes territorios. • Votación por los pies: Situación que se produce –según Tiebout- cuando los sujetos emigran hacia la comunidad en la que la combinación de impuestos y bienes públicos suministrados se acomoda mejor a sus preferencias.


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