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Administración Financiera del Sector Público (Antecedentes, Marco Conceptual y Normativo)

Guía de Orientación Básica

Año 2009

Introducción:

El presente documento, tiene como finalidad brindar a toda aquel profesional que este inmerso o que vaya a insertarse en el campo laboral del Sector Público, el conocimiento del marco de referencia de la modernización de la administración financiera, el marco legal de los sistemas administrativos: contabilidad, tesorería, endeudamiento, abastecimiento, personal, inversión pública, presupuesto, control, etc, así como el marco conceptual de dichos sistemas, antes que el uso de las herramientas informáticas para el registro de información, con el objeto de lograr un mejor desempeño en la gestión de los recursos públicos, desde una visión general puesto que la presente esta desarrollada como una guía de los aspectos más importantes de la Administración Financiera del Sector Público. La administración financiera no requiere solo de normas, procesos, metodologías y desarrollo de “softwares” informáticos, ella implica un cambio cultural en la gestión diaria de los funcionarios públicos que requiere años para su maduración, así como el aprendizaje previo de los elementos doctrinales y el marco conceptual de los diferentes procesos que se desarrollan sean presupuestarios, contables, de tesorería, etc. La administración financiera va más allá de un modelo tecnocrático o instrumental, es una herramienta del gobierno y su utilización apropiada otorga ventajas de índole política a quienes la utilizan. La reforma de la administración financiera sólo tiene valor real si es útil para mejorar la gestión de los gobiernos, sobre todo de sus áreas sociales, es decir si es útil a la gente. Si ello no logra se destinarán recursos y grandes esfuerzos para implantar un modelo tecnocrático que seguramente será reemplazado en unos pocos años por otro mejor. Es importante señalar que la Administración Financiera del Sector Público en nuestro país, tiene casi el mismo nombre del aplicativo informático Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público SIAF-SP, pero como veremos más adelante el software (SIAF), es solo una herramienta muy ligada a la gestión financiera del estado y sirve como soporte tecnológico para que la administración financiera gubernamental cumpla sus fines. En los siguientes publicaciones se tratara en forma detalla de los sistemas que conforman la Administración Financiera en nuestro país y los sistemas administrativos a que hace referencia la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - Ley Nª 29158, así como de sus procesos esenciales y su aplicación practica en la Gestión Pública.

1 LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACION FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO 1.1 Definición.- Un concepto amplio de Sistema de Administración Financiera, implica definirla como el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos (financiamiento, dinero) y su aplicación a la consecución de los objetivos y las metas (políticas públicas de gasto), del sector gobierno en la forma más eficaz y eficiente posible.

Los elementos administrativos, a que se refiere la definición anterior son las unidades organizativas (Sistemas Administrativos, organos rectores), principios, recursos, normas, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarios para captar y asignar los recursos públicos. Las unidades organizativas que en el sector pública integran la administración financiera son los responsables de programar, coordinar la ejecución y evaluar el presupuesto, administrar el sistema de recaudación tributaria y aduanera, gestionar las operaciones de crédito público, administrar el Tesoro público y contabilizar todas las operaciones que realizan las entidades públicas, dentro del marco legal aplicable. (Principio de legalidad). Los Sistemas que componen la Administración Financiera del sector Gobierno G obierno son: -

Sistema de Presupuesto - Sistema de Tesorería - Sistema Tributario Sistema de Crédito Público - Sistema de Contabilidad

1.2 Antecedentes

Los primeros antecedentes de reforma de la Administración Financiera en América Latina se remontan a la década de los años 70. Brasil, inició un profundo proceso de transformación de su administración financiera, llevando a cabo una importante modernización de los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería y credito público, los mismo que fueron acompañados de sistemas informáticos avanzados. Dentro de este proceso de reforma, cabe señalar la importante modificación implementada en los mecanismos de manejo de fondos de la Secretaría del Tesoro de Brasil, a través de la instrumentación de la Cuenta Única del Tesoro Público de dicho país, experiencia que luego fue utilizada en los procesos de reforma de otros países. Ecuador en esos años años encaro una profunda revisión del marco jurídico, lo que le permitió disponer de una moderna legislación en materia de administración financiera. En la segunda mitad de los años 80, a través de la experiencia de Bolivia, que inicio la instrumentación del Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental (SAFCO), la reforma de administración financiera tomo un nuevo impulso a nivel de casi toda Latinoamérica. También en dichos años en Chile se llevaron a cabo reformas parciales de su administración financiera, especialmente en el área del Sistema de Tesorería. El impulso masivo de la reforma de la administración financiera tiene lugar a principios de los años 90, con el inicio del proceso en Argentina y casi Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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simultáneamente en Paraguay. Posteriormente se iniciaron procesos similares en países como Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú, Panamá Panamá y Venezuela. En la actualidad casi todos los países de Latinoamérica han iniciado reformas sólidas e importantes en su administración financiera gubernamental. Dichas reformas han han sido y vienen siendo impulsadas por organismos internacionales como el Banco Mundial-BM, Banco Interamericano de Desarrollo-BID y el Fondo Monetario Internacional-FMI. 1.3 Los SIAFs en América Latina y el Caribe

En casi todos los países de Latinoamérica el Banco Mundial-BM ha implantado proyectos orientados a la modernización de la administración financiera gubernamental. Diversas definiciones de los SIAFs en América Latina: 

Son las siglas con las que buena parte de la administración pública nacional, regional y local se refiere al “Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado ”.

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Conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del estado en la forma más eficiente posible. (Argentina).

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Conjunto de procesos administrativos que permiten la obtención de recursos y su aplicación a la concreción de los logros de los objetivos del estado. (Chile).

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Más allá de sus características tecnológicas, es un nuevo sistema sociopolítico. Dr. Marvin Taylor Dormond – Economista Jefe del Banco Centroamericano de Integración Económica.

1.4 Objetivos de la Admistracion Financiera Gubernamental: Gubernamental: 

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Facilidades para llevar a cabo procesos de fiscalización y evaluación de las entidades públicas. Así como garantizar la calidad y oportunidad de la información de los distintos niveles de gobierno. Asegurar la absoluta transparencia de las cuentas públicas. Implementar en medio para la rendición de cuentas para los funcionarios que administren fondos públicos. Realizar la gestión de los fondos públicos de tal forma que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos de la Política Fiscal (Se entiende como la administración de los ingresos, gastos y financiamiento del Sector Público).

Una vez descrito el marco de referencia de la Administración Financiera Gubernamental, iniciaremos el estudio del SIAF (software) propiamente dicho.

Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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1.5 Definición de SIAF (software)

El SIAF es un sistema informático integrado por varios subsistemas que planean, procesan y reportan información sobre los recursos financieros públicos. Incluye contabilidad, presupuesto, tesorería y deuda. Se aplica a distintos niveles de gobierno. Permite desagregar territorialmente y por otros criterios la información. Para cumplir con estos objetivos en los últimos 10 años en América Latina, se han implementado sistemas automatizados de registro denominados, Sistemas Integrados de Administración Financiera - SIAF con el con la finalidad de mejorar las finanzas públicas (conjunto de decisiones adoptadas por el gobierno en relación al financiamiento de sus actividades y la forma como hace uso de los recursos públicos), así como sistematizar los diferentes procesos presupuestarios, contables, de tesorería y endeudamiento dentro del marco de la Administración Financiera del Sector Público. 1.6 Características de los SIAF (Banco Mundial)

Dado que generalmente se entiende por SIAF a la automatización de las operaciones financieras, existen características comunes en la definición de los objetivos de los proyectos de implementación de un SIAF por ejemplo: 

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El sistema debe registrar automáticamente los eventos financieros del gobierno y sintetizar la información generada por ellos. A su vez debe facilitar la preparación de estados financieros contables y presupuestarios. Debe contar con módulos de apoyo a los procesos de toma de decisiones y de diseño de políticas mediante por ejemplo informes gerenciales actualizados de la ejecución presupuestaria. Los componentes centrales de un SIAF con contabilidad, presupuesto, tesorería y gestión del crédito público. La denominación de sistema “integrado”, se refiere la integración integración de los sistemas centrales solamente o con los sistemas conexos. Generalmente para que un SIAF pueda ser considerado integrado tiene que tener como mínimo las sgtes particularidades: Clasificaciones estándar (definiciones y formato) para el registro de eventos financieros para todos los subsistemas, Procesos comunes para transacciones similares, Control interno consistente sobre toda la gestión desde el ingreso de información, procesamiento y reporte; así como el diseño que tienda a la eliminación de las duplicaciones innecesarias de ingreso de información

A continuación un grafico que muestra los diferentes denominaciones de los SIAFs en diversos países en América Latina y Centroamérica así como el aporte que brindan a la institucionalidad presupuestaria. (Definida como la estandarización en la utilización de códigos presupuestarios sobre la base de los lineamientos del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional -FMI-2001), para compilar estadísticas fiscales. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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Gráfico Nª 01

Fuente. Elaboración en base a la normatividad de dichos países. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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Fuente. Elaboración en base a la normatividad de dichos países.

Cabe resaltar que el momento de inicio del proceso de los SIAF no coincidió, en la mayoría de los países con su efectiva puesta en marcha. De hecho en muchos de ellos aún se están realizando ajustes o modificaciones sustanciales al proyecto original, algunos módulos de registro aún no están operativos y en otros casos ha sido necesario agregar algunos no previstos en el diseño original o crear sistemas complementarios. En todos los países en el que se ha llevado o se esta llevando a cabo el proceso de implantación de los SIAF, ha dado lugar a leyes que han ordenado y regulado el aparato estatal, las mismas que coadyuvan a la transparencia que de hecho es uno de los subproductos del SIAF a través de la información que los mismos pueden suministrar.


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El financiamiento de los proyectos para modernizar la administración financiera, el cual incluía el desarrollo de herramientas informáticas, lo presto y sigue prestando el Banco Mundial hasta la fecha en diversos países del mundo. Habiéndose descrito el marco de referencia (muy importante para establecer diferencias entre la administración financiera gubernamental y el software informático SIAF), estudiaremos como esta organizada la Administración Financiera en nuestro país. 2 El Sistema de Administración Financiero Peruano

En nuestro país se rige por la aplicación de la Ley Nª 28112 – Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, la misma que lo define como “el conjunto de normas, principios y procedimientos establecidos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a través de ellos, por las entidades y organismos participantes en el proceso de planeamiento, captación, asignación, utilización, custodia, registro, control y evaluación de los fondos públicos. pú blicos. Sistemas que integran la Administración Financiera del Sector Público Gráfico Nª 02

Fuente: Ley Nº 28112

A continuación una descripción breve de dichos sistemas: Sistema Nacional de Presupuesto.-

Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación. Se rige por los principios de equilibrio, universalidad, unidad, especificidad, exclusividad y anualidad. Su órgano órgano rector es la Dirección Nacional del Presupuesto Público – DNPP. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley Nª 28411. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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Sistema Nacional de Tesorería.-

Es el conjunto de órganos, procedimientos, técnicas e instrumentos instr umentos orientados a la Administración de los fondos públicos en las entidades y organismos del sector público, cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos. Se rige por los principios de unidad de caja y economicidad. Su órgano rector es la Dirección Nacional del Tesoro Público. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley Nª 28693 Sistema Nacional de Endeudamiento.Endeudamiento.-

Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos orientados al logro de una eficiente administración del endeudamiento a plazos mayores de un año de las entidades y organismos del sector público. Se rige por los principios de responsabilidad fiscal y sostenibilidad de la deuda. Su órgano rector es la Dirección Nacional del Endeudamiento Público. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley Nª 28563 Sistema Nacional de Contabilidad.Contabilidad.-

Es el conjunto de órganos, políticas, principios, normas y procedimientos de contabilidad de los sectores público y privado, de aceptación general y aplicada a las entidades y órganos que los conforman y que contribuyen al cumplimiento de sus fines y objetivos. En lo correspondiente al sector público, tiene por finalidad establecer las condiciones par a la rendición de cuentas y la elaboración de la Cuenta General de la República. Se rige por los principios de uniformidad, integridad y oportunidad. Su órgano rector es la Dilección Nacional del Contabilidad Pública. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley Nª 28708. La autoridad central de dichos sistemas, es el Ministerio de Economía y Finanzas, y es ejercida a través del Viceministro de Hacienda Pública, quien establece la política que orienta la normatividad de cada uno de los sistemas que lo conforman sobre la base de las propuestas pr opuestas que formule el comité de coordinación: Comité de Coordinación.- El Comité de Coordinación esta constituido por el Viceministro de Hacienda e integrado por los titulares de los órganos rectores de cada uno de los sistemas que lo conforman, con el propósito de establecer condiciones que coadyuven a la permanente integración de su funcionamiento y operatividad, tanto en el nivel central como en el nivel descentralizado de la Administración Financiera del Sector Público. “El Comité de Coordinación cuenta con una Secretaría Técnica. Dicho Comité de Coordinación se denomina Comité de Coordinación de la Administración Financiera del Sector Público. El Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público SIAF-SP, queda adscrito a la Secretaría Técnica de la cual depende técnica y funcionalmente.


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2.1 Características

La normativa peruana adopta el principio de centralización normativa y la descentralización operativa en la organización del SIAF. A nivel centralizado, los Órganos Rectores que forman parte de la estructura del Ministerio de Economía y Finanzas tienen competencia normativa, reglamentaria y de consolidación de información. A nivel descentralizado, las Unidades Ejecutoras constituyen el nivel descentralizado u operativo en las entidades y organismos del Sector Público, con el cual se vinculan e interactúan los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público. A su vez la Ley del General del Sistema Nacional de Presupuesto define dentro de la descentralización operativa un nivel de integración superior que agrega la información de las unidades ejecutoras: el “pliego”. Se entiende por pliego a “las entidades públicas a las que se le aprueba un crédito Presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público”. 2.2 Alcance

Están sujetos al alcance de la Ley Nª 28112 y de las respectivas leyes, normas y directivas de los sistemas conformantes de la Administración Financiera del Sector Público, los organismos y entidades representativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como el Ministerio Público, los conformantes del Sistema Nacional de Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República, las Universidades Públicas, así como las correspondientes entidades descentralizadas. También están comprendidos los Gobiernos Regionales R egionales a través de sus organismos representativos, los Gobiernos Locales y sus respectivas entidades descentralizadas. Igualmente se sujetan a la presente Ley, las personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio que ejercen funciones reguladoras, supervisoras y las administradoras de fondos y de tributos y toda otra persona jurídica donde el Estado Es tado posea la mayoría de su s u patrimonio pat rimonio o capital social o que qu e administre fondos o bienes públicos. 2.3 Marco Normativo de la Administración Financiera del Sector Público.

El ordenamiento jurídico del sistema de administración financiera pública peruano está integrado por un conjunto de normas, que a continuación se enumeran: 

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Constitución Política del Perú - Título III Capítulo IV: Del Régimen Tributario y Presupuestal Ley de Prudencia y Transparencia Tr ansparencia Fiscal - Ley 27.245 - modificada por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Trans parencia Fiscal - Ley 27.958.


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Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República - Ley 27.785. Ley de Bases de la Descentralización - Ley 27.783, la Ley Orgánica de los gobiernos regionales - Ley 27.867- y La Ley Orgánica de gobiernos municipales - Ley 27.972. Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley 28.112. Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley 28.411. Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento - Ley 28.563 y su modificatoria el Decreto de Urgencia 016-2005. Ley General del Sistema Nacional de Tesorería - Ley 28.693. Ley General del Sistema Nacional de Contabilidad - Ley 28.708. Directivas dictadas por cada órgano rector, en el ámbito de su competencia. Por otra parte, anualmente se dictan las siguientes normas anuales que rigen la Hacienda Hacienda Pública: Ley de Presupuesto del Sector Público, Público, Ley de Endeudamiento del Sector Público y la Ley de Equilibrio Financiero.

Este es el marco de referencia que debemos tener en cuenta antes de empezar el estudio conceptual y práctico del aplicativo informático denominado Sistema Integrado de Administración Financiera, puesto que los procesos administrativos están sistematizados en este software, el mismo que tiene alcance en los 03 niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local. La normatividad existente es abundante no entraremos en detalle dado que el propósito del presente documento documento es otorgar los lineamientos básicos básicos para poder entender la Administración Financiera del Sector Público y el software SIAF-SP como una herramienta para mejorar las finanzas públicas del país y servir como un instrumento que permite mejorar los niveles de asignación de recursos (fondos públicos) de tal forma que sea dirigido a los ciudadanos que más lo necesitan y sea a la vez una plataforma virtual para que las autoridades rindan cuenta sobre su gestión realizada.


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3 SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO SIAF-SP (software). 3.1 Definición.-

El SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera) es un sistema de registro automatizado de operaciones y procesamiento de la información de las transacciones que se realizan durante el proceso de ejecución financiera y Presupuestal, que tiene por finalidad centralizar la información que se genera en los subsistemas de presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad, con el objetivo de sustituir, con el apoyo de la tecnología, todo tipo de información que fluye en cada unidad ejecutora hacia cada órgano rector; mediante un registro único de operaciones produce con mayor rapidez, precisión e integridad informes. Para ello, se ha creado una base de datos cuya sede central se encuentra en el Ministerio de Economía y Finanzas, contando para su operatividad computadoras distribuidas a nivel nacional, para cada una de las unidades ejecutoras, y en 1834 municipios. Dicha Base de Datos del SIAF ubicada en el Ministerio de Economía y Finanzas está expresado en un Lenguaje ORACLE y el lenguaje que se emplea en las Unidades Ejecutoras que se interconectan con el SIAF se expresa expres a en el lenguaje Visual Basic. 3.1 Finalidad

El SIAF-SP tiene como finalidad con el apoyo de la tecnología (software), centralizar la información y registro único de operaciones que se generan en los subsistemas: contabilidad, tesorería, endeudamiento, presupuesto incluido el área de abastecimientos, con la finalidad de acelerar los procesos de registro, control de gastos y obtener información en línea oportuna, precisa, clara y confiable para su presentación a los organos rectores de la Administración Financiera del Sector Público de acuerdo al marco normativo aplicable. 3.2 Importancia

Su importancia radica en que el SIAF-SP se constituye como una herramienta informática que ayuda a mejorar las Finanzas Públicas del País, ya que a través del mismo se registra en forme integral todas las operaciones de ingresos y gastos que efectúan las entidades públicas y que por lo tanto afectan la gestión presupuestaria y financiera del país. Asumimos fortalece las labores de control interno gerencial y suministra información para la adecuada toma de decisiones. 3.2 Cobertura del SIAF-SP

El SIAF-SP se aplica en las entidades públicas de los niveles de gobierno nacional, regional y local. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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Gráfico Nª 03

3.3 Características 

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Base de Datos informatizada que se actualiza en forma permanente a través del registro de las transacciones que realiza las unidades ejecutoras durante el proceso de ejecución presupuestal y financiero de los ingresos y gastos fiscales. Conformidad al nivel de la unidad ejecutora respecto de la validez de los actos administrativos propios de cada operación a ser registrada en el marco de las disposiciones presupuestarias, de tesorería y demás normativas aplicables. Registro único, simultaneo y automático de las transacciones que realiza una entidad, de tal forma que dichas operaciones son registradas una sola vez a través de procesos y a la vez puede ser utilizado para otros fines (contables por ejemplo). Utiliza un diseño de catálogo propio o tabla de operaciones. (Herramientas compuesta por los Tipos de Operación SIAF, el Plan de Cuentas Gubernamental, los documentos fuente que sustentan el gasto y los clasificadores presupuestarios. Selecciona las fases del ciclo de ejecución presupuestal-financiero de los ingresos (determinado y recaudado), así como las fases del ciclo de ejecución presupuestal financiero de los gastos, (Compromiso, devengado, giro, pagado, rendición y sus respectivas secuencias de fase). Utiliza el Plan Contable Gubernamental, así como el clasificador de ingresos y gastos (clasificadores por objeto del gasto e ingresos). Mecanismos de seguridad, tanto en el nivel institucional como en el nivel central, que garanticen la inalterabilidad de los datos ingresados y grabados en los archivos del sistema, así como el uso de claves de acceso en función a las facultades y responsabilidades asignadas de manera que se identifique al usuario, la hora y fecha de su acceso al sistema, la dependencia a la que pertenece, número del terminal utilizado, los registros y las consultas realizadas. Centralización normativa y descentralización operativa. Los organos rectores norman los procesos y las entidades públicas lo ejecutan.


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Registro único de transacciones; para dicho efecto las oficinas de presupuesto y planificación, tesorería, abastecimientos y contabilidad deberán tener acceso en línea al SIAF-GL de la entidad, para lo cual las gerencias de administración, así como las diversas áreas o unidades orgánicas administrativas deberán prestar el apoyo necesario. Procedimientos que delimiten funciones y asignen niveles de responsabilidades. Producción de información presupuestaria, económica, financiera, contable y de gestión en forma simultánea. Integración, a través de los diversos módulos que integran el SIAF-SP se realiza el proceso de Integración contable. (Análisis y Elaboración de Estados Financieros y Presupuestarios. Se Interrelaciona con la RED del Banco de la Nación para el pago de obligaciones mediante la cuenta principal del Tesoro Público (D.N.T.P.).

3.3 Elementos del Sistema a).- Base de Datos.- Es una estructura ordenada de información financiera y presupuestaria que registra la unidad ejecutora (UE), las misma que es almacenada en la base de datos central del SIAF-MEF (Base de datos Oracle SIAF-SP), a dicha base de datos acceden los organos rectores, las mismas entidades públicas, la Contraloría General de la República. b) Procedimientos.- Los procedimientos administrativos que ejecutan las unidades ejecutoras, son normados por los organos rectores de la Administración Financiera del Sector Público. (DNTP, DNPP, DNCP, DNEP). c) Procesos.- Los procesos reflejan las secuencias sistemáticas y el tratamiento administrativo, contable y presupuestal de las diferentes transacciones que realizan las unidades ejecutoras del sector público, 3.3 Mecánica del Sistema

El sistema toma en cuenta las fases de ejecución presupuestal financiero tanto de los ingresos como de los egresos públicos, así como el proceso integral de elaboración de EE.FF. El SIAF-SP opera mediante una base de datos estructura en función de los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos, así como sigue en forma estricta la aplicación de la dinámica del plan de cuentas gubernamental, dicha base de datos almacena a todo nivel de detalle la información de sus operaciones realizadas. Asimismo el registro de las diferentes transacciones se realiza mediante la utilización de catálogos previamente diseñados. (Tabla de Operaciones) Básicamente la descripción de la operatividad del sistema es la siguiente: Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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a) Entradas al Sistema. Se producen en 03 grupos de operaciones:

Operación de Ingresos: Fases de Determinado y Recaudado Operaciones de Gasto: Fases de Compromiso, Devengado, Girado y Pagado, que generan las operaciones de gasto. - Operaciones Complementarias: En este grupo se registran aquellas operaciones adicionales que tienen incidencia patrimonial pero que no significan movimiento de fondos, ni tienen incidencia presupuestaria. -

b) Almacenamiento de la Información.

El sistema considera el almacenamiento de la información en una base de datos que permita elaborar reportes de información administrativa. Contable y presupuesta. c) Salidas del Sistema

Permite obtener los informes financieros y presupuestarios requeridos por los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público, permitiendo tener una visión detallada y permanente de la situación presupuestal y patrimonial del estado y de cada una de sus unidades ejecutoras. 3.4 Filosofía del Sistema Sistema – (Fuente www.mef.gob.pe / siaf)

Es importante precisar, a la luz de lo observado en otros países, que el objetivo de integración de procesos del Sistema de Administración Financiera tiene diferentes enfoques. En nuestro caso: EL SIAF es un Sistema de Ejecución no de Formulación Presupuestal ni de Asignaciones (trimestral y mensual) que es otro sistema. Pero Sí toma como referencia estricta el Marco Presupuestal y sus Tablas. El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la Gestión Financiera del Tesoro Público en su relación con las denominadas Unidades Ejecutoras (UE), así como también a la gestión rectora de la DNP, a su vez el SIAF está subdivido en varios módulos. (Trataremos más adelante). A diferencia de otros sistemas, la contabilización no está completamente automatizada. Esto, que podría ser una desventaja, ha facilitado la implantación, de mecanismos donde el contador participa tanto en el proceso como en la asesoría y toma de decisiones. Ámbitos del Sistema

Podemos decir que el sistema tiene dos ámbitos claramente definidos, a saber: a. Registro Único

El concepto de Registro Único está relacionado con la simplificación del registro de las UE de todas sus operaciones de gastos e ingresos y el envío de Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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información a los Órganos Rectores, y se fundamenta en la Ley N.° 28112 Ley marco de la administración financiera del Estado. Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), • Dirección General de Tesoro Público (DNTP); y • Dirección nacional de Contabilidad Pública (DNCP). • Dirección Nacional de Endeudamiento DNEP. •

El art. 10 de la Ley N.º 28112 señala que el registro de información es único y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y organismos del Sector Público, a nivel nacional, regional y local, y se efectúa a través del Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público (SIAF-GL) que administra el Ministerio de Economía y Finanzas, a través del Comité de Coordinación. El SIAF-GL constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y generación de la información relacionada con la administración financiera del sector público, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad aprobada por los órganos rectores. b. Gestión de Pagaduría (sólo para las operaciones financiadas con recursos del Tesoro Público)

Las UE sólo pueden registrar sus girados en el SIAF cuando han recibido las Autorizaciones de Giro de parte del Tesoro Público. En base a estos girados, la DGTP emite las autorizaciones de pago, las que son transmitidas al Banco de la Nación (BN), cuyas oficinas a nivel nacional pagan sólo aquellos cheques o cartas órdenes cargadas en su sistema, afectando recién en ese momento la cuenta principal del Tesoro Público. En verdad, más allá que luego tenga que intervenir el Tesoro Público para la Autorización de Pago, el Girado registrado por la UE termina en el BN, por lo que podríamos decir que los equipos SIAF que operan en las UE son como terminales del Tesoro Público para realizar el proceso de Pago a través del BN. c. Integración.- La información registrada en cada módulo es compartida por uno o más de los otros módulos. Así, el denominado Registro Administrativo (datos de una operación de compra de un bien o un ingreso por impuesto predial) está inmediatamente a disposición del área Contable para proceder a su contabilización, que relaciona Clasificadores Presupuestarios de Gasto con el Plan Contable. El área Contable no puede modificar los Registros Administrativos. Igual ocurre con el resumen de Caja del Módulo de Recaudación que genera un resumen de ingresos en el Registro Administrativo incluyendo fecha del mismo y los campos del banco y fecha de depósito de lo recaudado.


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3.5 Implantación del Sistema

En el período 1997-1998, la tarea primordial del Ministerio de Economía y Finanzas ha sido la implantación del SIAF-GL en todas las UE del Gobierno Central y Regiones, para cuyo logro se han realizado programas de entrenamiento, difusión y pruebas. Ha sido fundamental el nivel de credibilidad de los usuarios en el sistema, el mismo que se ha consolidado durante este período. Debe destacarse muy especialmente el enorme esfuerzo de los funcionarios de las UE que han participado en la etapa de Implantación 3.5 Puesta en Marcha Oficial Oficial del Sistema Sistema

A partir de enero de 1999, el SIAF se ha constituido en un Sistema Oficial de registro de las operaciones de Gasto e Ingreso de las UE, sustituyendo diversos registros y reportes de la DNPP, la DNTP, DNEP y la DNCP. 3.6 Productos del Sistema

Mejora en la gestión financiera del Tesoro Público. Base de Datos con información oportuna, confiable y con cobertura adecuada. - Monitoreo por los Sectores y Pliegos de la Ejecución de su Presupuesto por cada actividad y proyecto. -

3.7 Ventajas de la Base de Datos 

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Proporciona a los órganos rectores información oportuna y consistente. Permite obtener reportes consistentes de estados presupuestales, financieros y contables. Permite un seguimiento de la ejecución presupuestaria en sus diferentes fases. Proporciona una visión global y permanente de la disponibilidad de los recursos financieros del Estado. Pone a disposición de la DNCP información para la elaboración de la Cuenta General de la República. Permitirá la obtención de los reportes COA para SUNAT. Pone a disposición de la Contraloría General de la República, información de detalle, reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de control en oportunidad, cobertura y selectividad. Contribuye a una mejor asignación de recursos rec ursos y toma de decisiones.


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3.8 Flujo de Información

Las entidades del sector público pueden consultar los datos registrados en la Base de Datos Central del SIAF, esto según su área de responsabilidad y nivel de acceso: Organismos Rectores del MEF (DNPP, DNTP, DNEP y DNCP) • Organismos Sectoriales y Pliegos. • Otras instituciones usuarias de la información (Contraloría General de la República y SUNAT). • Proveedores del Estado • Organismos Internacionales (Banco Mundial-BM, Banco Interamericano de Desarrollo-BID, Fondo Monetario Internacional-FMI, etc.) •

Gráfico Nª 04

3.9 Modulo que contiene el Sistema

Los diferentes módulos que integran el SIAF-SP han sido diseñados en base a los requerimientos de procesos de los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público. En síntesis los módulos reflejan la sistematización de los procesos administrativos, presupuestarios, contables, de rentas-catastro que antes se realizaban en forma manual y tardaba mucho tiempo en elaborar los distintos reportes que se requerían. En la actualidad están vinculados muy estrechamente a la Fases del Proceso Presupuestario y cada uno esta diseñado en función a normas, directivas, reglamentos, etc de tal manera que el registro de información no tienda a generar errores, si no que se haga de forma diligente. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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Gráfico Nª 05

Fases del Proceso Presupuestario y su interrelación con los Módulos que integran el SIAF-SP

Gráfico Nª 06

Gráfico Nª 07


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3.10 Descripción de los Principales Módulos que integran el Sistema

Se presenta una descripción general de cada módulo, en las siguientes publicaciones se trata en forma detallada. d etallada. 1.- Módulo de Formulación Presupuestal.-

En este modulo se formula el Presupuesto Institucional de las unidades ejecutoras en sus etapas de Anteproyecto, Proyecto y Presupuesto Institucional definitivo. Toma como referencia la normatividad que emite la Dirección Nacional del Presupuesto Público – DNPP, la directiva de formulación presupuestal que se publica cada año y el maestro de los clasificadores presupuestarios. 2.- Módulo de Proceso Presupuestarios-.

Registra el Presupuesto institucional de apertura, el proceso de programación de ingresos y gastos, proceso de generación de los calendario de compromiso trimestral mensualizado, modificaciones presupuestarias tanto en el nivel institucional como en el nivel funcional programático y sus respectivas aprobaciones. 3.- Módulo Administrativo. Administrativo.--

En este modulo se registra las diferentes fases de los ciclos de ejecución presupuesta y financiero de los ingreso y gastos de cada una de las transacciones que realizan las entidades públicas, los documentos fuente que sustentan dichas operaciones y su integración con los tipos de operación del SIAF-SP. Utiliza los clasificadores presupuestarios de Ingresos y gastos así como las metas presupuestarias del presupuesto institucional de apertura PIA. 4.- Módulo de Deuda Pública.-

En este módulo registramos las operaciones de deuda que las entidades públicas han concertado con la banca priva o estatal, en sus etapas de Programación, concertación, Desembolso, Pago y Registro. 5.- Módulo Contable

Se utiliza para contabilizar las diferentes transacciones registradas en el Módulo Administrativo, en sus fases de compromiso, devengado, giro, pago rendición, (gastos) y determinado y recaudado (ingresos). Toma como marco conceptual de referencia la dinámica del Plan de Cuentas Gubernamental, el principio contable de simultaneidad y paralelismo contable y al directiva de cierre contable mensual, trimestral, semestral y anual para la elaboración de los EE.FF. y su presentación a la DNCP.


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3.11 Información que se puede obtener del SIAF-SP

Con la puesta en marcha del sistema se puede responder al siguiente cuestionario: Gráfico Nª 08

3.12 Tabla de Operaciones Operaciones

El sistema como parte de su estructura fundamental para la organización de los datos que se deben procesar requiere de la Tabla de Operaciones, que permite el procesamiento automatizado de la contabilidad financiera y presupuestal, cuya estructura está organizada en torno al Plan Contable Gubernamental y a los clasificadores de ingresos y gastos de acuerdo con el ciclo de la ejecución presupuestal y financiera. Por lo tanto, la Tabla de Operaciones está constituida por la agrupación de operaciones en que se estructura el sistema y por el número de códigos que les corresponde de acuerdo al procedimiento de codificación empleado, la Tabla de Operaciones viabiliza la automatización de las operaciones permitiendo homogeneizar los procedimientos de registro y análisis. Técnicamente es una herramienta del sistema que vincula los tipos de operación del sistema, los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos, las fases de ejecución presupuestal y financiero de los ciclos de gastos e ingresos, los documentos fuentes que sustentan dichas transacciones y el plan de cuentas gubernamental. Cabe mencionar que la TO actualmente esta siendo materia de modificaciones constantes por la Dirección Nacional de Contabilidad Pública, órgano rector del Sistema Nacional de Contabilidad, ello con el fin de homogenizar el registro contable en todas las entidades públicas de los 03 niveles de gobierno.


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3.13 Aspectos Presupuestarios y Financieros Financieros que se requieren para para Operar el Sistema. Fase de Ejecución Presupuestaria

La ejecución presupuestaria es la fase del proceso presupuestario durante el cual se concreta el flujo de ingresos y egresos estimado en el Presupuesto Anual orientado al cumplimiento de los objetivos y metas previstas para el año fiscal vigente Se considera dentro de esta fase las modificaciones presupuestarias que realicen las entidades durante dicho período anual. A través de esta fase captan, recaudan y obtienen los recursos financieros para ser aplicados o gastados en los programas, actividades y proyectos a través del registro de compromisos presupuestarios. Clasificación La ejecución presupuestaria se clasifica en:

a. Ejecución de ingresos y, b. Ejecución de gastos a. Ejecución de ingresos

La ejecución de los fondos públicos se produce cuando la entidad o el estado determina y recauda, capta u obtiene los recursos financieros efectivamente, los mismos que serán destinados a financiar los gastos previstos. Comprende las etapas de: - Determinación. Es el acto en virtud del cual se establece o identifica con precisión el concepto, el monto, la oportunidad y la persona natural o jurídica, que deberá efectuar un pago o desembolso de Recursos Públicos a favor de una dependencia o entidad del Sector Público. Para el caso del registro SIAF, operaciones de ingresos se registrará primero el determinado consignando los datos del documento fuente, el clasificador de ingresos, el concepto en el campo de notas, el monto, la fecha en que se hará efectiva la cobranza. - Recaudación, captación y obtención. Es el proceso a través del cual se efectiviza la percepción de los recursos públicos (ingreso a caja) provenientes de los ingresos tributarios y no tributarios por fuentes de financiamiento distintas al de R.D.; por lo tanto, en base a la información consignada en determinado es que se registra el recaudado consignando en documento «A» los datos de la papeleta de depósito del banco y en documento «B» los datos del recibo de ingreso a caja. b. Ejecución de gastos

La ejecución del gasto público consiste en la aplicación de los fondos públicos para que el estado, a través de sus distintas entidades o pliegos presupuestarios pueda cumplir sus fines, objetivos y metas trazadas en los distintos planes formulados. La ejecución del gasto público, abarca los Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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desembolsos efectuados por concepto de gastos corrientes de capital o inversión pública, así como el pago de obligaciones por deuda pública Gasto corriente. Comprende las erogaciones destinadas a las operaciones de producción de bienes y prestación de servicios, tales como gastos de consumo y gestión operativa, servicios básicos, prestaciones de la seguridad social, gastos financieros y otros. Están destinados a la gestión operativa de la entidad pública durante la vigencia del año fiscal y se consumen en dicho período. Gasto de capital. Erogaciones destinadas a la adquisición o producción de activos tangibles e intangibles y a inversiones financieras en la entidad pública, que incrementan el activo del Sector Público y sirven como instrumentos para la producción de bienes o servicios Servicio de la Deuda. Erogaciones para atender el pago de la deuda publica tanto interna como externa.

La ejecución del gasto público comprende: - Compromiso - Devengado - Pago COMPROMISO

El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda autorizar el importe de los desembolsos periódicos luego de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente los créditos presupuestarios en el marco de los presupuestos aprobados y las modificaciones presupuestarias realizadas. El compromiso se efectúa con posterioridad a la generación de la obligación nacida de acuerdo a Ley, contrato o convenio. El compromiso debe afectarse preventivamente a la correspondiente cadena da gasto, reduciendo su importe del saldo disponible del crédito presupuestario a través del respectivo documento oficial; por lo tanto, el registro en esta fase implica afectar presupuestalmente el gasto y hacer uso de los clasificadores del gasto a nivel de específica, a nivel de rubro de financiamiento, meta correspondiente asociada al gasto, por tanto el sistema verificará si la operación está acorde con la programación mensual del gasto, aplicando el criterio de techo presupuestal o crédito presupuestal, verificando que el monto comprometido no supere el saldo del calendario, por otro lado. En esta etapa, el sistema validará el RUC del proveedor con la base de datos de las SUNAT.


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Consideraciones importantes: Documentos de compromiso

El documento de compromiso constituye un mecanismo utilizado para materializar la obligación del estado de reservar parte o la totalidad de la asignación presupuestaria. Cada compromiso se operativiza a través de documentos administrativos tales como la orden de compra, la orden de servicio, planilla única de pagos de remuneraciones y pensiones y nota de compromiso, contrato, convenido, planilla de viáticos, sentencias judicial con calidad de cosa juzgada, resolución administrativa y norma legal que autoriza el gasto de desarrollo, etc. Límites del compromiso

Los compromisos no pueden exceder el monto indicado en el Calendario de Compromisos del mes correspondiente, bajo responsabilidad del Titular del Pliego y del funcionario que realizó tal acto. Verificación del compromiso

Los documentos de compromiso se consideran correctamente elaborados si cumplen los siguientes requisitos: - Ajustarse al límite que señala el Calendario de Compromiso, así como no debe exceder a los montos de los créditos presupuestarios aprobados (techo presupuestal). - Ser emitido por la autoridad competente. - Debe ser previo a cualquier generación de una cuenta por pagar en el Estado y; por tanto también al pago de la misma. - El gasto debe estar aprobado en el Reporte Analítico del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) o en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) y afectarse preventivamente a la correspondiente cadena del gasto reduciendo el importe del saldo disponible del crédito presupuestario. - Debe adjuntar la documentación d ocumentación necesaria que sustente la operación. Responsabilidad

Es responsabilidad de la más alta autoridad administrativa del pliego, o su equivalente en las Unidades Ejecutoras, llevar adecuadamente el control de los compromisos de gasto. Calendario de compromisos

Constituye la autorización para la ejecución de los créditos presupuestarios, en función de cual se establece el monto máximo para comprometer gastos a ser devengados, con sujeción a la percepción efectiva de los ingresos que constituyen su financiamiento. Los calendarios de compromiso se modifican durante el ejercicio de acuerdo a la disponibilidad de los fondos públicos. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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DEVENGADO

El devengado es el acto mediante el cual se reconoce una obligación de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor. El reconocimiento de la obligación debe afectarse al Presupuesto Institucional, en forma definitiva, con cargo a la correspondiente cadena de gasto. El devengado es la obligación de pago que asume un pliego presupuestario como consecuencia del respectivo compromiso contraído. Comprende la liquidación, la identificación del acreedor y la determinación del monto, a través del respectivo documento oficial. En el caso de bienes y servicios se configura, a partir de la verificación de conformidad del bien recepcionado, del servicio prestado o por haberse cumplido con los requisitos administrativos y legales para los casos de gastos sin contraprestación inmediata o directa. Consideraciones importantes Validez del devengado

La autorización de los devengados es competencia del Director General de administración, Gerente Regional, Gerente Municipal o funcionario quien haga sus veces o funcionario a quien le sea delegado esta facultad de manera expresa. expres a. El devengado procede siempre y cuando se haya registrado previamente del compromiso en el mes autorizado, por cuya razón puede ser efectuado y registrado incluso en un período posterior poster ior al del correspondiente compromiso. Formalización del devengado

El devengado se genera por hechos económicos y se formaliza cuando el funcionario responsable de una determinada área en la Unidad Ejecutora otorga su conformidad en documentos tales como la Orden de Compra- Guía de Internamiento, Orden de Servicio, Planilla Única de Pagos de Remuneraciones y Pensiones, previa verificación y comprobación de los siguientes aspectos: - De haberse recepcionado a satisfacción s atisfacción los bienes solicitados; - De que se ha realizado la prestación de los servicios; o - De acuerdo a los términos contractuales o legales, cuando se trate de gastos sin contraprestación inmediata o directa. El devengado se sustenta en los siguientes documentos: - Factura, boleta de venta, valorizaciones u otros comprobantes de pago reconocidos por la SUNAT. - Planilla Única de Pagos o resolución res olución de reconocimiento de derechos de carácter laboral. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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- Documento oficial emitido por autoridad competente que autorice el desempeño de comisiones de servicios, tales como resoluciones, planillas de viáticos, etc. - Resolución del fondo para pagos en efectivo o del fondo fijo para Caja Chica, o en su caso, la rendición de cuenta de dichos fondos, para efectos de su reposición. - El respectivo contrato que sustente el desembolso para atender gastos sin contraprestación inmediata o directa. - Declaración Jurada, únicamente cuando por razones expresamente justificadas, no puede obtenerse ninguno de los documentos anteriormente mencionados. Los datos consignados en los mencionados documentos deberán ser registrados en los casos correspondientes a la fase del Gasto Devengado en el respectivo registro en el SIAF-SP. GIRADO

Es el acto mediante el cual se cancela total o parcialmente las obligaciones de pago contraídas con terceros, previa verificación de la conformidad de los servicios prestados, los bienes ingresados al almacén de la entidad, etc. Gráfico Nª 09 Unidad Uni dad E ecut ecutora ora


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3.14

Contenido del Registro SIAF

El SIAF contiene cuatro registros: a. Registro Presupuestal:

PIA: Presupuesto Institucional de Apertura • PIM: Presupuesto Institucional Modificado • Cadenas Funcionales Programáticas • Clasificadores de Gastos e Ingresos •

b. Registro Administrativo Administrativo::

Gasto: Fases compromiso, Devengado, Girado y Pagado • Ingreso: Fases de Determinado y Recaudado •

c. Registro de Recaudación:

Impuesto Predial • Arbitrios y otros •

d. Registro Contable:

Contabilización de las Fases • Notas Contables • Elaboración de los Estados Financieros y Anexos •

En el registro contable previamente se requiere que se haya realizado en el registro administrativo, excepto los registros efectuados por notas de contabilidad (asientos de apertura, provisiones, marco presupuestal, etc.). En el siguiente grafico se muestra esquemáticamente es quemáticamente los 04 tipos de registro.


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Gráfico Nª 10


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.15 Áreas que interviene en el Registro de Información en el Sistema Gráfico Nª 11

En los siguientes escritos entraremos al estudio estu dio de la operatividad del sistema desde un enfoque conceptual, sistemático, normativo y practico. Roberto C. Calderón Calderón Prado Consultor en Gestión y Finanzas Públicas Públicas

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REFERENCIAS BIBLIOGRAFÍCAS. 

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Guía Basica Administración Financiera Gubernamental.pdf

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