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Derecho Administrativo

Fundamentos Derecho Administrativo 1.1.

1.2. 1.3. 1.4. 1.5.

del

Concepto de Derecho Administrativo. Elementos y características Origen y evolución del Derecho Administrativo Ramas del Derecho Administrativo. Fuentes del Derecho Administrativo Relación con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas

Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

Derecho Administrativo 1.1

Concepto de Derecho Administrativo. Elementos y características

El derecho administrativo, rama del derecho público, regula la actividad del estado que se realiza en forma la función administrativa, es indispensable saber en primer término en qué consiste la actividad estatal; en segundo lugar, cuales son las formas que el estado utiliza para realizar esta actividad y caracterizar entre ellas a la que constituye la función administrativa que se encuentra sujeta dicha actividad. La actividad del Estado es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. El otorgamiento de dicha atribuciones obedece a la necesidad de crear jurídicamente los medios adecuados para alcanzar los fines estatales. Lo que llamamos atribuciones del estado se ha hecho uso las otras expresiones tales como la de derechos, facultades, prerrogativas, cometidos o competencias estatales. Las atribuciones en esta forma a través del tiempo se han sometido al estado y que en los momentos actuales conserva, se pueden agrupar en las siguientes categorías: a) Atribuciones del mando, de policía o la coacción que comprenden todos los actos necesarios para el mantenimiento y protección del estado y la seguridad, la salubridad y el orden públicos. b) Atribuciones para crear servicios públicos mediante gestión directa en la vida. c) Económica cultural y asistencia del país El estado no se encuentra en condiciones de realizar actividades de orden económico, porque su organización misma se lo impide, ya que implica un sistema complicado de relaciones entre funcionarios y empleados que se acomoda a la rapidez y elástica que exige el negocio activo. El Estado es una sociedad humana, asentada de manera permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano crea, define y aplica un orden jurídico para obtener el bien público temporal. Elementos del Estado:  

Población



Territorio Poder



Gobierno


Derecho Administrativo 1.2 Origen y evolución del Derecho Administrativo El Derecho administrativo moderno tiene su srcen con las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX. El paso delAntiguo Régimen al Estado liberal supone el tránsito de un sistema de normas que se encontraban a disposición delmonarca a un sistema caracterizado por: 1. La existencia de unas normas jurídicas, aprobadas por asambleas representativas, con carácter abstracto, general y permanente que regulan cómo debe relacionarse el Estado con los ciudadanos; 2. La existencia de un entramado institucional decontroles, independiente del monarca; 3. La aparición de una afirmación con carácter constitutivo y vinculante de los derechos individuales, tales como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Tras este proceso y sobre todo a partir de lasrevoluciones liberalessurge lo que se conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconocía la igualdad de todos los hombres como principio jurídico; a partir de ellas, estos dejarán de ser súbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales. Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia la pregunta dequién debe juzgar a la Administración. Se cuestiona si, por una parte, debían ser los jueces ordinarios pertenecientes al Poder Judicial quienes juzgaran a la Administración, o si, por otra parte, debía ser la propia Administración quien ejerciera esa función. La raíz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Régimen, nobles que quedarían dotados de poder de anular las decisiones delNuevo Régimen. Por tal razón, se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvió el problema con la creación del Consejo de Estado, que será el órgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que será dependiente del Jefe de Gobierno. 1.3 Ramas del Derecho Administrativo.

Según el maestro A ndrés S err a R ojas , "El Derecho Administrativo, es la rama del Derecho Público Interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la


Derecho Administrativo Administración Pública como órgano del Poder Ejecutivo Federal,

la organización,

funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales". Por otro lado, el maestro Mig uel A cos ta R omero , considera que el Derecho Administrativo puede enfocarse en sentido amplio y en sentido restringido, "en sentido lato considera que el derecho administrativo es el conjunto de normas de derecho que regula la organización, estructura y actividad de la parte del Estado, que se identifica con la Administración Pública o Poder Ejecutivo, sus relaciones con otros órganos del estado, con otros entes públicos y con los particulares. En tanto que en estricto sensu, es el conjunto de normas de derecho público que regula al poder ejecutivo, administración pública y su actividad.". Asegura el autor en consulta, que la mayoría de los tratadistas están de acuerdo con este último concepto. El maestro G arcí a Máynez , lo define "Como la rama del Derecho Público que tiene por objeto específico la Administración Pública.". Sin embargo agrega que para poder ser entendida, es preciso explicarla en su última parte, y entiende el vocablo "administrar" en términos generales, como obrar para la gestión del cuidado de intereses propios o ajenos. Gabino Fraga

por su parte afirma, que el concepto Derecho Administrativo

comprende por una parte el régimen de organización y funcionamiento del poder ejecutivo, y por la otra, comprende las normas que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa. Para Pérez de León , considera que el Derecho Administrativo, "es la rama del Derecho Público que se encarga del estudio de las normas y principios que regulan la actividad formal del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente ejecutiva de los poderes Legislativos y Judicial, y las relaciones de los particulares con el Estado en dichas actividades.". Para Gutiérrez y González , El Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurídicas, que determinan la conducta del Estado para el desempeño de sus actividades catalogadas como función administrativa, ya en forma directa, ya indirecta." De lo anterior, no resulta fácil la unificación de un concepto del Derecho Administrativo, inclusive el maestro Mig uel A cos ta R omero , afirma que es una de las


Derecho Administrativo ramas del derecho que posiblemente presentan más dificultades para la demarcación de sus fronteras, y asegura dicho autor, que existen diversos criterios conforme a los cuales se le ha tratado de precisar, entre ellos, el criterio Legalista,

el criterio del Poder

Ejecutivo, el criterio de las Relaciones Jurídicas y el criterio delos Servicios Públicos. El primero concibe al derecho administrativo como un conjunto de leyes administrativas que tienen por objeto la organización y la materia propia de la administración. Estas ideas las sostienen Posadas y Colmeiro, pero es objetable tal criterio porque no define lo que son leyes administrativas ni lo que es la materia propia de la administración. El segundo de los criterios considera que el derecho administrativo es él referente a la organización, funciones y procedimientos del poder ejecutivo, en tanto que el Tercero de los referidos criterios, es un conjunto de normas que regulan las relaciones entre el Estado y los particulares, evidentemente asegura el autor en consulta, que el derecho administrativo no se restringe a esasrelaciones. El último de los criterios, son los defendidos por Dug uit y J éze , consideran dichos autores quees el conjunto de normas que regulan los servicios públicos. Sin embargo, la actividad del Estado no se limita únicamente a prestar servicios públicos. En cuanto a las relaciones del Derecho Administrativo con disciplinas diversas, el Derecho Administrativo es un género en el cual pueden quedar comprendidas, tanto en forma directa como indirecta, una serie de materias que van surgiendo con el frecuente radio de acciones de las actividades del Estado y que forman nuevas ramas del derecho, consideradas administrativas, bien porque realicen a través de instituciones que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, mismas que paulatinamente van adquiriendo autonomía, pues su objeto de conocimiento es propio y tienen un régimen y una sistematización independiente, o tienden hacia ello, es decir, a su autonomía. Se pueden mencionar entre las Ramas del Derecho Administrativo: Al Derecho Forestal Agrícola y Ganadero; en materia agraria al Derecho Agrario y el relativo a los Terrenos Nacionales, Comunales, asícomo al de Colonización; también debemos considerar al Derecho de Transporte Ferroviario, por carreteray marítimo; El Derecho de Telecomunicaciones, el relativo a la Telecomunicación Vía Satélite, El Aéreo y el Postal.


Derecho Administrativo Independientemente de la autonomía del Derecho Administrativo, el mismo guarda estrecha relación con otras ramas del derecho, como lo es el Derecho Constitucional, con el cual tuvo que luchar para lograr su diferenciación, y consecuentemente elegirse como rama especial del derecho. Sin bien se ha podido fijar características propias a cadauna de estas materias, aún en la actualidad las unen múltiples aspectos, lo que ha llevado al maestro Gabino Fraga , afirmar, que sus diferencias son únicamente de grado y no de esencia. A este respecto, Pérez de León , afirma que como el Derecho Constitucional estudia al Estado, su organización, los derechos del hombre yel ámbito competencial de las autoridades, es claro que las ocasiones en que tiene vínculo con el Derecho Administrativo, se repiten frecuentemente, dado que este se encarga de desarrollar, realizar y hacer efectivo los principios constitucionales relativos a las actividades formales del Ejecutivo y a las materialmente ejecutivas que llevan a cabo elPoder Legislativo y el Poder Judicial, y a la situación de los particulares frente a laadministración. En este orden de ideas, es difícil determinar con exactitud hasta donde abarca el Derecho Administrativo y hasta donde el Derecho Constitucional. También guarda relación con el Derecho Penal, ya que a ambas materias concierne el cumplimiento de las sanciones que fija el Derecho Penal; a éste en cuanto a su cumplimiento y al Administrativo en cuanto al régimen penitenciario. En forma destacada, debe señalarse que ambas disciplinas también intervienen en la prevención de la criminalidad. En el Código Aduanero, se ha incluido el delito de contrabando, siendo una legislación eminentemente administrativa que contiene cuestiones de carácter penal. El Derecho Administrativo, también se vincula con el Derecho Internacional debido a las actividades administrativas que realiza nuestro país en otros, o por la que efectúan otras naciones en México, en razón de que las necesidades, las obligaciones y el derecho de los individuos rebasan los límites fronterizos. Se hacen cada día más frecuentes estos vínculos en las labores que desempeñan las misiones diplomáticas, como las embajadas y consulados, en la celebración de tratados internacionales de carácter administrativo referentes a cuestiones policiacas, sanitarias, etc., en la creación de órganos administrativos internacionales. El Derecho Procesal, tiene relación con el Derecho Administrativo, ya que la materia que estudiamos contiene disposiciones destinadas a la aplicación y realización de las normas administrativas. Es el Derecho Procesal el que fija legalmente el camino a seguir para la


Derecho Administrativo consecución de las declaraciones administrativas emitidas

por las autoridades y

proporciona al particular medios de defensas para sus intereses. Con el llamado Derecho Privado y especialmente con el Derecho Civil,

se insertan dentro del Derecho

Administrativo. Instituciones como el domicilio, los bienes, la propiedad, la posesión, el usufructo, el uso, la habitación, las servidumbres, las obligaciones, los contratos, etc. 1.4 Fuentes del Derecho Administrativo Las fuentes más importantes del Derecho Administrativo, en México, son el derecho escrito y la jurisprudencia.

La norma jurídica con todas sus características de

generalidad, abstracción, obligatoriedad y permanencia, puede estar contenida en el texto de mayor o menor jerarquía, fijada en nuestro país por la constitución, las leyes federales, los tratados internacionales, tratándose del ámbito federal, en tanto que tratándose del ámbito local se constituye por las constituciones estatales, leyes ordinarias, leyes reglamentarias yleyes municipales. Nótese que tal orden jerárquico normativo está en forma decreciente y porque no decirlo, algunos autores lo manejan en forma ascendente. Y consideran conveniente, agregar a este orden sistematizado el contrato colectivo de trabajo y las normas individualizadas como son las sentencias, testamentos, etc. Sin embargo cabe señalar que estas fuentes sólo fijan obligaciones y derechos a unos o varios individuos determinados; carecen de generalidad. El derecho escrito otorga seguridad para quienes deben cumplirlo y precisa expresamente. En nuestro país, la jurisprudencia está considerada como una de las fuentes formales más importante; tiende fundamentalmente a precisar el sentido exacto en que se ha interpretado un texto legal, o bien llenar las lagunas de la ley, que por completa que sea, no siempre norma todos los problemas jurídicos que presenta larealidad. La jurisprudencia que establezca el pleno o la sala de la Suprema Corte de Justicia sobre la interpretación de la Constitución,

Leyes Federales o Locales y Tratados

Internacionales celebradas por el Estado Mexicano, es obligatoria para las mismas salas y para los Tribunales Unitario y Colegiados deCircuito, Juzgados de Distritos, Tribunales Militares y Judiciales del orden común de los Estados, Distrito Federal y Tribunales Administrativos y del Trabajo, Locales y Federales. También la Jurisprudencia que establezcan los Tribunales Colegiados es obligatoria para los


Derecho Administrativo mismos tribunales, así como para los Juzgados de Distritos, Tribunales Judiciales del Fuero Común, Tribunales Administrativos y del Trabajo, que funcionen dentro de su jurisdicción territorial. Muchos autores del Derecho Administrativo, consideran que las fuentes del Derecho Administrativo son las mismas que el derecho en general, hay como veremos más adelante fuentes reales, históricas y formales. CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES JURÍDICAS EN GENERAL Las fuentes jurídicas en general divídanse para su estudio, en fuentesReales, Históricas y Formales. Entendemos por Fuentes Reales, según el maestro García Máynez, a los factores y elementos que determinan el contenido de tales normas; en tanto el término Fuentes Históricas a los documentos (inscripciones, papiros, libros, etc.) Que encierran el texto de una ley o conjuntos de leyes. Las Formales son procesos de manifestación de normas jurídicas. Ahora bien, indica el autor enconsulta. La idea de proceso implica la de una sucesión de momentos. Cada fuente formal está constituida por diversas etapasque se suceden en cierto orden y deben realizar determinados supuestos. De acuerdo con la opinión más generalizada, las fuentes formales del derecho son la Legislación, La Costumbre y la Jurisprudencia. Por otro lado, Mig uel Acos ta R omero , considera "Por lo que toca a las fuentes formales, debemos decir que la mayoría de los autores considera que son fuentes formales aquellas normas que revisten una forma determinada mediante la que el Estado establece su aplicación y así, tradicionalmente, se consideran formales la Ley, La Costumbre y la Jurisprudencia. La teoría en cuestión confunde el procedimiento de creación de la norma con la fuente de la norma. Al hablar de fuentes formales, en efecto, creemos que el procedimiento mediante el cual se formaliza una determinada norma jurídica no puede convertirse en la fuente o lugar donde parte la misma, pues desde un punto de vista estrictamente lógico, son dos situaciones completamente distinta: una, el procedimiento de formación; y otra, la fuente de donde nace la norma.


Derecho Administrativo El citado autor sigue, parafraseando aDu P as quier , fuente sería el lugar de donde brota el agua (norma), procedimiento de formación sería el método o instrumento para llevar el agua al lugar de su destino (acueducto, tubería, cauce del río etc.), que equivaldría a los procedimientos mediante los cuales se expresa la norma (ley, costumbre, jurisprudencia); entonces no procede confundir la fuente con el procedimiento de exteriorización. Según el citado autor, en ése orden de ideas, la fuente siempre sería anterior al procedimiento de formación y éste no tendría ninguna relevancia en el srcen mismo de la norma, por lo que concluye que las FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SON AQUELLAS QUE LOS AUTORES HAN SEÑALADO COMO RACIONALES, o sea, todas aquellas que informan al derecho. Y acepta que la única interpretación que encontramos de la ley sea fuente formal del derecho, es aceptando cierta jerarquía entre las leyes, a partir de la Constitución, las leyes ordinarias o secundarias y reglamentos, por lo que considera que la Constitución es la fuente de la ley ordinaria y en igual sentido la ley ordinaria, lo es del reglamento. Su idea se basa en el orden jerárquico normativo del derecho positivo mexicano, inspirado en el artículo 133 y 89 fracción primera de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 1.5 Relación con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas

En Materia Mercantil, como lo son los actos de comercio, proporciona tantos elementos que lo vinculan al Derecho Administrativo que es difícil que existan circunscripciones que permitan distinguir entre un derecho y otro. Además de estas relaciones, el Derecho Administrativos se vincula con otras ramas no jurídicas, como son la geografía, la sociología, la economía, la política, las ciencias naturales, etc.



FUNCIÓN PÚBLICA 2.1

Consideraciones generales de la función pública

2.2

Situación legal de los servidores público federales

2.3

Las responsabilidades de los servidores públicos federales

2.4

La función pública estatal y municipal

2.5

Las responsabilidades de los servidores públicos locales y municipales


Derecho Administrativo 2.1 Consideraciones generales de la función pública El concepto de funciones se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no se clasifican entre si por el hecho la que cada de ellas tengan contenido, todas pueden servir para realizar una misma atribución. Será fácil apreciar la relación que guardan las atribuciones con las funciones legislativa, administrativa y judicial, respecto a las atribuciones que se refieren a la reglamentación las actividades de los particulares, al función legislativa constituye el fomento de realizar esa regulación, puesto que ella se hace por normas reales de derecho. La función administrativa interviene muy poco en esta categoría, sin embargo puede señalarse varios casos en que es notable esa intervención: a)

En primer

término de relaciones familiares, es por medio de funciones

administrativa que se presta al servicio del registro civil que da validez, publicidad y certidumbre a esas relaciones. b)

Los registros de propiedad y comercio, cuyas actuaciones son también

administrativa, constituyen medios adecuados para ser estabilidad a las relaciones privadas. c) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos y voluntario en los demás, constituye otra de las formas en que la función administrativa interviene con motivo de las atribuciones. La intervención de la función administrativa va creciendo a medida que la legislación civil se va transformando la supletoria en imperativa, lo que hace que la función jurisdiccional, constituye otro de los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones la reglamentación de la vida privada. La función administrativa tiene un amplio campo de acción, la limitación y la sigilación son actos necesariamente deben tener un alcance concreto, individual. El otorgamiento de una subvención, el cobro de impuesto, lo mismo concurre con el otorgamiento de licencias, permisos para desarrollar una actividad especial. Las funciones del Estado son muchas y muy variadas. Recogiendo los planteamientos muy grave pueden definirse cuatro funciones importantes: 1. Mejorar la


Derecho Administrativo eficiencia económico: resaltemos aquí que un objetivo económico fundamental del Estado es el de contribuir a la asignación socialmente deseable de los recursos. Se trata entonces del aspecto macroeconómico de la política económica, que centra su atención en el qué y el cómo de la vida económica. La justicia por tanto no escapa a este objetivo. 2. Mejorar la distribución del ingreso: el Estado debe destinar importantes montos de recursos al mantenimiento de unos niveles mínimos de salud, educación, vivienda, seguridad, justicia, defensa, etc. Aquí juega un papel fundamental el gasto público social focalizado a aquellos sectores que presentan graves fallas de mercado 3. Estabilización macroeconómica: el Estado utilizando los instrumentos de política macroeconómica debe propender por una economía prospera, con un crecimiento económico sostenido y balanceado. 4. Representar al país internacionalmente: las cuestiones internacionales de la política económica tienen que ver con áreas como la protección del medio ambiente, programas de ayuda, coordinación global de la política macroeconómica, convenios sobre la reglamentación normativa a nivel internacional y las que tienen que ver con la reducción en las barreras comerciales. Es importante hacer mención que actualmente una de las preocupaciones fundamentales de la intervención del Estado se centra en establecer el marco legal para las economías de mercado, es decir, el Estado regula el funcionamiento de la economía mediante el conjunto de leyes, normas y reglamentaciones. Nuevamente aquí también juega un papel preponderante la organización institucional de la justicia. Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que se reconocen al Estado para su justificación y que consagran en su legislación o de otra manera son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado. El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: “La misma etimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto: proviene de “Fungere”, que

significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriv a de “Finire”, por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas de cualquier clase que ellas sean, la función significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de privada y pública”.

Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio de los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran


Derecho Administrativo procedimientos de la legislación que necesitan para su realización de las tres funciones esenciales del Estado. 

Función legislativa: Es la actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos q forman el poder legislativo, consiste en la producción del Derecho positivo; la realiza el Congreso Federal compuesto por la cámara de Diputados y Senadores.



Función jurisdiccional: Está constituida por la actividad desarrollada por el poder



Función administrativa: Consiste enla ejecución dentro de los limites fijados por la

que esta encargada de los actos judiciales, es decir, por el poder judicial. ley una serie de actividades pendiente a interés general (tareas del gobierno) ejercido por el poder ejecutivo. 

2.2 Situación legal de los servidores público federales La función administrativa es una función del Estado como una personalidad jurídica. La administración del Estado constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines. La administración pública no es una persona jurídica, no es un ente o sujeto de derechos y obligaciones, pero encierra un conjunto de sujetos de derecho. Administración es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta, con la aplicación de adecuadas técnicas y aptitudes humanas. En sentido estricto se le designa al “conjunto de órganos mediante los cuales son conducidas y ejecutadas las tareas públicas”.

Una organización es una combinación de los seres humanos en cierta coordinación sistemática para alcanzar un objetivo. La administración pública federal cumple sus funciones por medio de un conjunto de órganos jurídicos centralizados, descentralizados y paraestatales. Conjunto de órganos mediante los cuales el Estado, las entidades de la federación, los municipios y los organismos descentralizados atienden la satisfacción de las necesidades generales que constituyen el objeto de los servicios públicos de la cual se hace mención de algunos artículos que hace referencia de dicha administración Pública. . ARTÍCULO 1o.- La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la República,


Derecho Administrativo las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal. ARTÍCULO 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la Administración Pública Centralizada: I.

Secretaria de Estados;

II.

Departamento Administrativo y

III.

Consejería Jurídica ARTÍCULO 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las

disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal: I.- Organismos descentralizados II.- Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de créditos, organizaciones auxiliares de crédito e instituciones nacionales la seguros y de fianzas, y III. Fideicomisos ARTÍCULO 4o.- La función de consejero jurídico, prevista en el Apartado A del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará a cargo de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Al frente de la Consejería Jurídica habrá un Consejero que dependerá directamente del Presidente de la República, y será nombrado y removido libremente por éste. Para ser Consejero Jurídico se deben cumplir los mismos requisitos que para ser Procurador General de la República. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federalle serán aplicables las disposiciones sobre presupuesto, contabilidad y gasto público federal, así como las demás que rigen a las dependencias del Ejecutivo Federal. En el reglamento interior de la Consejería se determinarán las atribuciones de las unidades administrativas, así como la forma de cubrir las ausencias y delegar facultades.


Derecho Administrativo ARTÍCULO 5o.- (Derogado). ARTÍCULO 6o.- Para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la República acordará con todos los Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos y el Procurador General de la República. ARTÍCULO 7o.- El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos Administrativos y demás funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la administración pública federal. Estas reuniones serán presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Técnico de las mismas estará adscrito a la Presidencia de la República. ARTÍCULO 8o.- El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la República.

ARTÍCULO 9o.- Las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y paraestatal conducirán sus actividades en forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal. 2.3 Las responsabilidades de los servidores públicos federales Es un principio general del derecho que todo aquél que cause un daño a otro debe resarcirlo. Esta obligación de reparar el daño puede tener distinta naturaleza y sujetos a quienes se debe reparar dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que quienes se desempeñan en él es de tal envergadura que ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a las tradicionales. Así, la responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge como consecuencia del actuar ilícito de un funcionario, diferenciando esa responsabilidad de las


Derecho Administrativo penales y civiles a que también está sujeto. Por una parte, la responsabilidad civil del servidor público se traduce en la obligación de reparar el daño por parte de su causante frente a la persona concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en la que responde frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo hecho puede dar lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la responsabilidad penal siempre será subjetiva, como se dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las instituciones, puesto que las personas jurídicas públicas actúan mediante voluntades humanas que se ponen a su servicio. Desde los primeros años del México independiente se fueron sentando las bases jurídicas para que el Presidente de la República nombre en algunos casos libremente y en otros con la aprobación del Senado a sus más cercanos colaboradores, tal como se desprende de las constituciones de 1824 artículo 110, de 1836 artículo 15, de 1857 artículo 85 y de 1917 artículo 89 en su texto srcinal, concretamente los casos de: Secretarios de Despacho, Jefes de Oficinas generales o superiores de Hacienda, Diplomáticos, Cónsules, Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército y Armada de México, al Procurador General de la República, al Gobernador o Jefe del Distrito Federal, al Procurador de Justicia del Distrito Federal, etcétera.

Algunos de dichos nombramientos con la misma mecánica se siguen haciendo por el Jefe del Ejecutivo Federal hasta nuestros días, tal como se desprende de los artículos 89, fracciones II, III, IV, V y 102-A de nuestra ley suprema, incluyéndose el caso de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y de otros servidores públicos de la Federación, cuyo nombramiento no esté determinado de otro modo de la Constitución. Obligaciones de los servidores públicos Los deberes que la función pública impone al trabajador al servicio del Estado, se derivan de los propósitos que las leyes fijan para realizar el bien público, según sea la naturaleza o el tipo de servicios públicos que deban atenderse, pues hay algunos que son generales y otros son específicos, los primeros se refieren a sus obligaciones comunes, y los segundos aluden a cuestiones muy concretas para con la sociedad, como son los del Ejército, Fuerza Aérea, la Armada, la Policía, la Guardia Nacional, el Servicio Exterior, el


Derecho Administrativo Magisterio. Los principales deberes de los servidores públicos con un sentido general, son aquellos que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en su artículo 44 los denomina como obligaciones de los trabajadores, tales como: I.

Desempeñar sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetándose a la dirección de sus jefes ya las leyes y reglamentos respectivos;

II. III.

Observar buenas costumbres dentro del servicio;

IV.

con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo;

V.

Guardar reserva de los asuntos que llegaren a su conocimiento con motivo de su trabajo;

VI.

Evitar la ejecución de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compañeros;

VII.

Asistir puntualmente a sus labores;

VIII.

No hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo; y

IX.

Asistir a los institutos de capacitación para mejorar su preparación y eficiencia.

La clasificación doctrinal y legal de las obligaciones de los servidores públicos

a.

Deber de prestar la protesta de ley. Previamente a la toma de posesión del cargo y de la iniciación de labores, de la Constitución Federal impone en su artículo 128 la obligación de todo funcionario público, sin excepción alguna, prestar, la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. Se trata de una promesa legal y política que liga al servidor público con el Estado, con efectos jurídicos que se relacionan con la función pública, ello equivale a una promesa solemne de cumplir con la obligación de respetar fielmente nuestra Ley Suprema y las leyes que son consecuentes de la misma para ese efecto la misma ley señala la forma en que debe rendirse la protesta, por ejemplo el Presidente de la República a la luz del artículo 87 de la Constitución Federal, al tomar posesión de su cargo prestará ante el Congreso de la Unión, o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido


Derecho Administrativo mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión y si así no lo hiciere que la nación me lo demande." b.

Por ello no debe perderse de vista que el principio legal de la función pública recomienda servir a la sociedad con responsabilidad, Intensidad, cuidado y esmero apropiados, desempeñar el empleo, cargo o comisión de manera continúa durante la jornada u horario de trabajo acatando los reglamentos interiores respectivos. Desempeñar el empleo personalmente, esto es no debe delegarse una encomienda pública en forma indebida, ni tampoco desempeñar conjuntamente otras actividades oficiales privadas que perjudiquen la marcha de la administración pública. Ajustarse a las obligaciones morales como son: la obediencia jerárquica, actuar con discreción y lealtad en el trabajo.

c.

El deber legal de la función Pública: la obligación de ejercer las funciones públicas. En efecto, el principal deber de los trabajadores del Estado es el de obediencia y el de cumplir fielmente con los mandatos legales relativos a la prestación de sus servicios, en cumplimiento de las funciones del cargo para el que ha sido designado, en esa virtud debo patentizar que este deber está íntimamente vinculado con las obligaciones generales de los servidores que ya fueron citadas a la luz del artículo 44 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

d.

Deber de diligencia, Se trata de una obligación fundamental de los servidores públicos, lo cual implica atender sus cometidos personalmente en el horario fijado, con asistencia regular y con las demás condiciones que el servicio lo requiere; esto es, de que las labores de trabajo deben desempeñarse con la intensidad necesaria.

El deber de diligencia llamado también de asiduidad implica las siguientes consecuencias: I.

Responsabilidad en las tareas que se le encomiendan al funcionario o empleado, lo cual significa que deben cumplirse fielmente con las disposiciones legales técnicas y administrativas que lo rigen;

II.

Continuidad, es decir, los servidores públicos pronto como asuman una función pública deben su tiempo al costado, durante los horarios oficiales;

III.

La exclusividad, quiere decir que la función pública debe de desempeñarse con entrega total y con un pleno interés de servir a la comunidad, evitar crear intereses


Derecho Administrativo personales o de grupo o favorecer negocios particulares; así mismo, se debe evitar la acumulación de empleos por una misma persona en dos o más dependencias o entidades públicas, porque ello resultaría contraproducente. a.

Deber de obediencia. Es una obligación de los servidores públicos someterse a la dirección de sus jefes y obedecer las órdenes de los superiores jerárquicos, y cumplir con los deberes que le imponga el reglamento interior del trabajo, el desobedecer las órdenes superiores en perjuicio de la armonía y la marcha de la administración pública es una causal del cese del trabajador del Estado.

b.

Deber de discreción y del secreto profesional. Implica guardar reserva en los asuntos de que tenga conocimiento un servidor público, con motivo de su trabajo, sobre todo en aquellos asuntos que requieren el debido cuidado por necesidad de orden público, seguridad social e integridad del Estado.

c.

Deber de seguridad. Tiene ante todo por objeto que en las oficinas públicas se evite la ejecución de actos que pongan peligro la vida, los bienes o pertenencias de los servidores, públicos, sobre todo en los casos en que se manejan armas, explosivos, substancias O elementos que requieren el necesario cuidado para su manejo y control.

d.

El deber de lealtad o fidelidad. Comienza .por el respeto al orden constitucional ya las leyes emanadas del mismo, para lo cual se requiere de todos los servidores públicos fidelidad, honestidad y sinceridad para con los intereses de la patria, y sobre todo con predominio de la soberanía nacional, para preservar la supremacía de nuestro gobierno en lo interno, y la independencia pero también incluye el respeto alas instituciones democráticas la forma de gobierno, al principio de legalidad y de segundad jurídica de los mexicanos. Por otro lado, como obligaciones de los titulares de las dependencias, organismos o

Poderes del estado, son fundamentales las siguientes: Preferir, en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes, y de antigüedad, a los trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren; cumplir con todos los servicios de higiene y prevención de accidentes a que están obligados los patrones en general; reinstalar a los trabajadores en las plazas de las cuales los hubieran separado y ordenar el pago de los salarios caídos a que fueren condenados por laudo ejecutoriado; cubrir las indemnizaciones por separación injustificada cuando los trabajadores hayan optado por


Derecho Administrativo ella, incluyendo los salarios caídos; proporcionar a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales de trabajo necesarios; cubrir las aportaciones sobre seguridad social; conceder licencias a los servidores públicos conforme a sus derechos respectivos; hacer las deducciones y retenciones por concepto de cuotas sindicales, impuestos y aportaciones de seguridad social. Derechos de los servidores públicos. Se trata de las ventajas personales necesarias para su vida y su sostenimiento, básicamente se equiparan a elementos necesarios para que puedan subsistir decorosamente y puedan hacerle frente a sus requerimientos personales y familiares en cuanto a su alimentación, vivienda, vestido, recreación, elevación del nivel social y cultural, etc. y se encuentran plenamente reconocidos tanto en el Apartado "B" del artículo 123 de la Constitución Política Federal, como en su ley reglamentaria, en esa virtud debo destacar a los siguientes: I.

Derecho al cargo. Nos referimos a los trabajadores de base que asumen el carácter de inamovibles, pudiendo sólo ser removidos por causas graves debidamente comprobadas ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

II.

El derecho al cargo más que un derecho autónomo, es el presupuesto y la condición de los otros derechos que consagra la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, porque equivale a una prerrogativa para permanecer dentro del servicio público una vez que se adquiere la inamovilidad. Para realizar el ascenso se han adoptado varios sistemas: como la elección libre tomando en cuenta la antigüedad, el mérito adquirido y el de las aptitudes o capacidades del aspirante. En efecto el sistema escalafonario que regula el ascenso debe tomar en cuenta: los conocimientos, aptitudes, antigüedad, disciplina y puntualidad.

III.

El derecho al ascenso. Comprende la atribución de un empleo o puesto superior en la misma función, como la atribución aun sueldo mayor dentro del mismo servicio público, para lo cual en todas las dependencias debe existir un sistema escalafonario bien definido, ya que el derecho administrativo moderno tiende a reconocer en el nombramiento de un empleado administrativo el punto inicial de una gradual ascensión hacia una mejor posición económica, profesional y social. Ascender es pasar de una categoría inferior en los cuadros de la Administración Pública, a categorías superiores que implican mayores derechos, dignidades, obligaciones y


Derecho Administrativo sobre todo, una mejor remuneración económica. El ascenso es un derecho legítimo de todo trabajador que aspira a desempeñar eficientemente su labor, a mejorar su sueldo o salario y las demás prerrogativas que le confiere la ley. El sueldo es la retribución en dinero que el servidor público percibe por el empleo, cargo o comisión que desempeñe dentro de algunos de los Poderes del Estado. IV.

El derecho al sueldo o salario. Ordena el artículo 32 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que "El sueldo o salario que se asigna en los tabulado res regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas. Los niveles. de sueldo del tabulador que consignan sueldos equivalentes al salarlo mínimo deberán incrementarse en el mínimo deberán incrementarse el mismo porcentaje en que se aumente éste..." Constituye uno de los grandes adelantos de la acción gubernamental, pues se trata de una serie de prerrogativas legítimas para los trabajadores del Estado, precursores de un régimen nacional de seguridad que comprende tanto al trabajador, como a su familia, dependientes económico del mismo. Por lo tanto, para atender este problema se creó el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

V.

El derecho a la seguridad social. Sus bases generales ya quedaron asentadas al transcribirse la fracción XI Apartado "B" del artículo 123 de la Constitución Política Federal, en donde se expresan los diferentes rubros que comprende este derecho de los servidores públicos Federales, como del Distrito Federal. Este derecho se consagra en la fracción X Apartado "B" del artículo de nuestra Ley Suprema y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. El artículo 72 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado menciona que los sindicatos serán registrados por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, además de los documentos que se deben presentar. En el artículo 77 de la misma Ley menciona las obligaciones de los sindicatos. El artículo 79 de la Ley antes citada menciona las prohibiciones de los sindicatos:


Derecho Administrativo VI.

El derecho de asociación sindical de los servidores públicos. El derecho de asociación sindical de los trabajadores del Estado es una conquista indiscutible, de los hombres amantes de la libertad asociación en defensa de sus intereses, que se traduce en dejar al trabajador en posibilidad de formar parte de un sindicato o no respetar e derecho que tiene para separarse del mismo cuando así convenga a sus Intereses.

VII.

El derecho de huelga. También tiene sus bases en la fracción X Apartado "B" del artículo 123 de la Constitución Federal y en la Ley Reglamentaria de la misma disposición fundamental del país. La huelga, es una manifestación de voluntad de la mayoría de los trabajadores

de una dependencia o entidad pública, y que lleva como propósitos suspender temporalmente las labores públicas para hacer valer sus derechos, en contra de injusticias, postergaciones o arbitrariedades del patrón o de el titular de la oficina o dependencia respectiva, en los términos y condiciones previstas por la legislación respectiva. Expresa el artículo 92 de la Ley Federa] de los Trabajadores al Servicio del Estado, "La huelga es la suspensión temporal del trabajo como resultado de una coalición de trabajadores, decretada en la forma y términos que esta ley establece." Los trabajadores podrán hacer uso del derecho de huelga respecto de una o varias dependencias de los Poderes Públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que consagra el Apartado "B" del artículo 123 constitucional, y suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores por el tiempo que dure la huelga, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento, debiendo limitarse al mero acto de suspensión del trabajo, de tal manera que quedan prohibidos los actos de coacción o , de violencia física o moral sobre las personas. La huelga terminara por:

A. B.

Avenencia entre las partes en conflicto; Por resolución de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo de la mayoría de los miembros;


Derecho Administrativo C.

Por declaración de ilegalidad o inexistencia, y

D.

Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la conformidad de estas, se aboque al conocimiento del asunto. La responsabilidad de la función pública es la obligación en que se encuentra el servidor del Estado que ha infringido la Ley, o por haber cometido un delito, una falta o causado una pérdida o un daño y debe responder por ella. Responsabilidad política civil, administrativa y penal de los servidores públicos.

A. B.

Responsabilidad Política La responsabilidad política es la que se atribuye a los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones que incurren en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales de la nación o de su buen despacho, como es el caso: del ataque a las instituciones democráticas; el ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal; las violaciones graves y sistemáticas de las garantías individuales o sociales; el ataque a la libertad de sufragio; la usurpación de atribuciones; las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración pública Federal o del Distrito Federal, o cualquier infracción grave a la Constitución ya las leyes federales. "La responsabilidad política, es la que se le atribuye aun servidor público de alta jerarquía como consecuencia de un juicio político seguido por presuntas infracciones graves de carácter político, con independencia de que las mismas configuren o no algún delito sancionado por la legislación común." La responsabilidad en cuestión, es la que se hace valer ante el Congreso de la Unión mediante el juicio político, y en ese particular por mandato constitucional tienen acción o facultad de iniciar demanda respectiva cualquier ciudadano de la República Mexicana mediante la presentación de los elementos de prueba que la Justifiquen.

Los sujetos que pueden incurrir en responsabilidad política están enunciados en el citado artículo 110 de nuestra Ley Suprema. Se concibe a la responsabilidad Civil como la consecuencia que sufre una persona por la violación de un derecho ajeno, y que por lo


Derecho Administrativo tanto debe afrontar la obligación jurídica de no dañar a nadie, es decir pagar los daños causados. La responsabilidad civil de los servidores públicos, es aquella que se finca, cuando por negligencia, descuido, irresponsabilidad o engaño se ocasionan daños o perjuicios a los Intereses patrimoniales de los particulares o del Estado, y en tal caso deben ser resarcidos o indemnizados los bienes o derechos dañados, de conformidad con las normas jurídicas observables. El daño que pueden causar los servidores públicos a los particulares, cuando obran en el ejercicio de sus funciones pueden ser de dos maneras: económico y de carácter moral, el primero de ellos, consiste en la pérdida o menoscabo sufrido en al patrimonio del agraviado; el segundo debe entenderse como la afectación que sufre una persona física en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor; reputación o en su vida privada. C.

Responsabilidad Civil La responsabilidad administrativa se exige a todos los servidores públicos por actos u

omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones; en tales condiciones, el incumplimiento a tales deberes, la legislación respectiva previene la aplicación de sanciones por desviaciones ante la arbitrariedad, la ilegalidad, la parcialidad o la injusticia. Pretende ante todo darle eficacia al buen proceder de la acción administrativa del Estado, mediante el acatamiento de los preceptos jurídicos que regulan las funciones públicas desde el nombramiento Poderes Federales, Estatales o Municipales, que por convicción y como un principio en el desempeño de un servicio público todos los trabajadores del Estado sin excepción se ajusten a las normas del buen proceder. Sin embargo, ante la posibilidad de que tales personas incurran en cualquier tipo de responsabilidad administrativa en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se instrumentan los procedimientos idóneos para conocer, tramitar y resolver las denuncias, quejas o acusaciones que se formulen en contra de cualquier servidor público, incluyéndose las formalidades legales para la aplicación de las sanciones administrativas a que haya lugar.



II.

D.

Responsabilidad Administrativa

E.

Responsabilidad Penal Durante el mes de mayo de cada año deberá presentarse la declaración de

situación patrimonial, acompañada de una copia de la declaración anual presentada por personas físicas para los efectos de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, salvo que en ese mismo año se hubiese presentado la declaración a que se refiere la fracción I. Si transcurrido el plazo a que hace referencia la fracción I, no hubiese presentado la declaración correspondiente, sin causa justificada, quedará sin efectos el nombramiento respectivo previa declaración de la Secretaría, lo mismo ocurrirá en la declaración contemplada en la fracción III. Para el caso de omisión, sin causa justificada, en la presentación de la declaración a que alude la fracción II, se inhabilitará al infractor por un año." Este tipo de responsabilidad tiene lugar, cuando los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones incurren en faltas o infracciones que se equiparan .a delitos previstos y sancionados por el Código Penal respectivo y demás leyes de la materia. En tal sentido la responsabilidad penal se configura, por actos u omisiones que resulten de un comportamiento doloso o culposo del servidor público, ya sea por el apoderamiento indebido de bienes o valores del Estado, por no cumplir fielmente las funciones encomendadas, por ejercicio indebido de las mismas, por recibir o exigir dinero, bienes, cosas u objetos al que no se tiene derecho de parte del público, por disponer para provecho personal de dinero público, por revelar asuntos secretos del Estado, por usurpación de funciones, por encubrimiento de ciertas conductas ilícitas de otros trabajadores del Estado o de particulares, por tráfico de influencia, etcétera. La Constitución Política Federal es muy categórica al expresar en su artículo 109 fracción II que "la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal", en esa virtud en el Libro Segundo, Título Décimo del Código Penal para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, en sus artículos 212 al 224, se establecen once figuras delictivas en las que pueden incurrir los servidores públicos, y por ellas los sujetos activos podrán ser sancionados con penas privativas de libertad, con multa,


Derecho Administrativo destitución e inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones públicas, así como el decomiso de bienes por enriquecimiento ilícito. Sistemas de sanción política, administrativas y penal; y sus fundamento jurídico Eduardo García Máynez, considera que: "La sanción es la consecuencia jurídica que el incumplimiento de un deber se produce en relación con el obligado a efecto de mantener la observancia de las normas, reponer el orden jurídico violado y reprimir las conductas contrarias al mandato legal. A.

Sanción Política

Las sanciones aplicables en materia política se encuentran reglamentadas en el artículo 8° de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y estos son: I. II.

Destitución del Servidor Público Inhabilitación para desempeñar, funciones, empleos, cargos, o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público dentro del plazo que marque la ley respectiva que puede ser desde un año hasta veinte años.

A.

Sanción Administrativa Las sanciones administrativas están contempladas por el artículo 53 de la Ley antes

citada, las cuales consisten en: I. Apercibimiento privado o público; II.

Amonestación privada o pública;

III.

Suspensión;

IV.

Destitución del puesto;

V.

Sanción económica, e

VI.

Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

A.

Sanción Penal

Las sanciones penales se aplicaran de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.


Derecho Administrativo 2.4 La función pública estatal y municipal Función pública local: es aquella actividad desempeñada por organismos, dependencias, poderes, autoridades locales (entidades federativas) agentes auxiliares del poder público en el ejercicio de las atribuciones legales que tiene encomendadas. Función pública municipal: es la actividad desarrollada por los servidores públicos con relación a las tareas propias del estado a nivel municipal. Para el Estado de México, sin un apoyo en la Ley Suprema del País y solamente siguiendo los pasos dados en la Esfera Federal, siendo Gobernador del Estado el señor Wenceslao Labra, mediante decreto número 144 de la XXXIV Legislatura Local del 9 de agosto de 1939, publicado en la Gaceta del Gobierno el 30 de agosto de 1939, y en vigor el mismo día de su publicación se expidió el Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios y Organismos Públicos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, para regular los derechos y obligaciones de los trabajadores de base y supernumerarios de ambas esferas de gobierno. La nueva Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, publicada en la Gaceta del Gobierno, el 23 de octubre de 1998, y en vigor cinco días hábiles después de la publicación, en su artículo 1°, dice: "Esta Ley de orden público e interés social y tiene por objeto regular las relaciones de trabajo entre los Poderes Públicos del Estado y los Ayuntamientos, y sus respectivos servidores públicos. Igualmente, se regulan las relaciones de trabajo entre los Tribunales Administrativos, los organismos auxiliares de carácter estatal y municipal y sus servidores públicos. .." Obligaciones y derechos de los servidores público. Como obligaciones de los trabajadores el artículo 88 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos establece las siguientes: I.

Desempeñar sus labores sujetándose a la dirección de sus jefes inmediatos y ejecutándolas con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, en forma, tiempo y lugar convenidos;

II. III. IV.

Observar buenas costumbres durante el servicio; Cumplir con las obligaciones que les imponga el Reglamento Interior de Trabajo; Guardar reserva sobre los asuntos de que tenga conocimiento con motivo de sus trabajos;


Derecho Administrativo V.

Evitar la ejecución de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compañeros;

VI.

Asistir puntualmente a sus horas de Trabajo. Así como las demás que se contienen en la referida norma. El artículo 42 de la Ley, de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado de México y sus Municipios enumera varias obligaciones de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones que tienen encomendadas, las que ante todo buscan el máximo rendimiento en el trabajo, el cumplimiento fiel y oportuno de los planes, programas y presupuestos correspondientes, el manejo honesto de recursos, bienes y valores del Estado y municipios, custodiar correctamente la documentación e información que tengan a su cuidado, observar buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratar con respeto y con la debida atención a todas las personas que acudan a su oficina, etc. Y el incumplimiento a estas obligaciones dará lugar afincar responsabilidades de carácter administrativo, para que sean sancionados conforme a derecho a los responsables de las faltas u omisiones en que incurran. En efecto, las responsabilidades en que pueden caer los servidores públicos pueden ser de carácter político, administrativo, penal y, civil, y las sanciones respectivas son aplicables bajo el principio de legalidad según la gravedad de la infracción para cada caso particular, pues ello es motivo de un estudio por separado que con posterioridad será abordado. Derecho de los servidores públicos, son derechos de los trabajadores: a.

La jornada de trabajo y las vacaciones

b.

El salario o sueldo

c.

Ascenso

d.

Seguridad de los Servidores Públicos Estatales y Municipales.

e.

Organización Sindical.

f.

Derecho de Huelga.


Derecho Administrativo Para la sanción de conflictos individuales colectivos o intergremiales que se susciten entre los Poderes de esta Entidad Federativa y sus Municipios con sus trabajadores, se ha establecido el tribunal de Arbitraje del Estado de México. 2.5 Las responsabilidades de los servidores públicos locales y municipales Aunque hoy existe una tendencia académica que parece haber tenido eco en la legislatura respecto a que el Estado debe ser solidariamente responsable respecto a los daños y perjuicios ocasionados por sus funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando estos actúen dolosamente. Por lo tanto, al hablar de responsabilidad administrativa sólo se hace referencia a la responsabilidad civil de las personas públicas. Conforme a esta idea, se considera que un servidor público debe responder por sus actos indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes.



EL PODER EJECUTIVO Y LA FUNCIÓN EJECUTIVA ADMINISTRATIVA 3.1 El presidente de la República 3.1.1 Ejerciendo como Jefe de Estado 3.1.2 Ejerciendo como Jefe de Gobierno 3.1.3 Facultades y obligaciones 3.2 El presidente de la República y su estructura político administrativo 3.2.1 Secretarías de Estado 3.3 Centralización administrativa federal 3.4 Desconcentración administrativa federal 3.5 Descentralización administrativa federal.


Derecho Administrativo 3.1 El presidente de la República En los países con régimen de gobiernorepublicano, el jefe de Estado o gobierno recibe el título de presidente. Normalmente, los Jefes de Estado son elegidos por el pueblo, el congreso o parlamento por un período inferior a una década (4 a 8 años, según el país). Los presidentes se pueden distinguir según sus funciones y poderes de la siguiente forma: 3.1.1 Ejerciendo como Jefe de Estado Cuando cumplen únicamente funciones de jefe de Estado: esta es la forma cómo funcionan las repúblicas parlamentarias. En dichas formas de gobierno el presidente designa al primer ministro de acuerdo al apoyo del parlamento y carece de funciones ejecutivas. Sólo firma las leyes y decretos aprobados por elconsejo de ministros y tiene la capacidad de disolver el parlamento, previo acuerdo con el primer ministro. El presidente cumple la función de representar elEstado y las funciones protocolares asociadas. Tiene exactamente el mismo papel que un rey de una monarquía constitucional o parlamentaria, donde lo único que cambia básicamente es el nombre. Son electos porsufragio directo o de forma indirecta por el parlamento o una asamblea electoral formada para dicho propósito. Existen habitualmente en los países que han pasado de unamonarquía a una república. Cuando además de las funciones de jefe de Estado, tiene algunas del poder ejecutivo que son de su exclusivo campo de acción o las comparte con el primer ministro:

esta

corresponde

a

formas

de

gobierno semipresidenciales

o

semiparlamentarias, como en Francia. En estos sistemas, el presidente tiene un importante rol en la dirección de lasrelaciones exteriores y la defensa nacional, la facultad de convocar a plebiscitos y disolver el parlamento por su iniciativa, y también es el garante del orden constitucional. Por lo general son electos porsufragio universal.


Derecho Administrativo 3.1.2 Ejerciendo como Jefe de Gobierno Cuando es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno: en este caso el presidente nombra o designa a todos los integrantes del gobierno en forma exclusiva. Estos regímenes políticos se denominan presidencialistas, en ellos suele existir una clara división de poderes, y los presidentes no tienen la capacidad de disolver elCongreso, aunque suelen ser también colegisladores. Surge en los Estados Unidos (1787) y es la forma de gobierno de los Estados del continenteamericano, salvo en Canadá y gran parte del Caribe que tienen un régimen parlamentario. Son electos porsufragio directo en la mayoría de los países, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela, o indirectamente como en Estados Unidos, por medio de un colegio electoral. 3.1.3

Facultades y obligaciones

En el artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 25 de octubre de 1993) I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de hacienda, y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la constitución o en las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 31 de diciembre de 1994) III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del senado; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) IV. Nombrar, con aprobación del senado, los coroneles y demás oficiales superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, y los empleados superiores de hacienda; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de febrero


Derecho Administrativo de 1944. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) V. Nombrar a los demás oficiales del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, con arreglo a las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de febrero de 1944. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejército, de la armada y de la fuerza aérea

para

la

seguridad

interior

y

defensa

exterior

de

la

federación.

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 05 de abril de 2004) VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la fracción IV del articulo 76; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) VIII. Declarar la guerra en nombre de los estados unidos mexicanos, previa ley del congreso de la unión; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) IX. Designar, con ratificación del senado, al procurador general de la republica; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 31 de diciembre de 1994) X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del senado. en la conducción de tal política, el titular del poder ejecutivo observara los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales; (reformada mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de junio de 2011)


Derecho Administrativo XI. Convocar al congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la comisión permanente; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 24 de noviembre de 1923. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986) XII. Facilitar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones; XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación; XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el distrito federal; XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria; XVI. Cuando la cámara de senadores no esté en sesiones, el presidente de la republica podrá hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación de la comisión permanente. XVII.

Se deroga.

XVIII.

Presentar a consideración del senado, la terna para la designación de ministros

de la suprema corte de justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del propio senado;

XIX. Derogada. 3.2 Las

demás

que

le

confiere

expresamente

esta

constitución.

3.3El presidente de la República y su estructura político administrativo 3.3.1

Secretarías de Estado

En México el Poder Ejecutivo Federal del gobierno es ejercido por elPresidente de la República cuya denominación oficial es Presidente Constitucional de los Estados Unidos


Derecho Administrativo Mexicanos, para llevar a cabo el desarrollo de sus atribuciones y funciones, el presidente tiene la facultad de nombrar libremente a los miembros de sugabinete, cada uno del cual es titular de una Secretaría de Estado que tiene a su cargo un ramo de la Administración Pública Federal, la organización de estas dependencias y las atribuciones que cada una tienen, están fijadas por laLey Orgánica de la Administración Pública Federal. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías deEstado que constituirán el Gabinete en México constituido por los titulares de las secretarías de estado. Los Secretarios de Estado serán nombrados por el Presidente de losEstados Unidos Mexicanos. El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de Estado y demás funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la Administración Pública Federal. Estas reuniones serán presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Técnico de las mismas estará adscrito a la Presidencia de la República. 3.4 Centralización administrativa federal La Constitución es el instrumento jurídico mediante el cual se precisa la actividad del Estado y se organizan los cuadros generales, políticos y administrativos, con ello se cumplen los fines públicos. El Derecho Administrativo regula, en forma pormenorizada, la organización y actividad de los entes que forman a la Administración Pública. La tarea de esos órdenes es crear órganos, dotarlos de facultades, relacionarlos entre sí en estrecha vinculación y otorgarle la personalidad jurídica general al Estado, que a su vez es creador de otras personalidades públicas menores, como medio de llevar a cabo la competencia que les ha sido asignada. Se llama Centralización Administrativa: "Al régimen que establece la subordinación unitaria, coordinada y directa de los órganos administrativos al poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurídica para satisfacer las necesidades públicas.(Andrés Serra Rojas)”.


Derecho Administrativo 3.5 Desconcentración administrativa federal La administración reparte algunas de sus funciones no solamente a

través de la

descentralización administrativa; en ocasiones utiliza bien la desconcentración o bien a las empresas de participación estatal. La desconcentración puede entenderse como la transferencia que de ciertas competencias hace la administración pública en favor de órganos que no tienen personalidad jurídica diversa, sino que continúan formando parte de la propia administración pública, aunque si gozande cierta autonomía. Por medio de la desconcentración, los órganos supremos del estado otorgan medios y facultades de actuación a otros inferiores, que siguen perteneciendo al Estado. La desconcentración no presupone el nacimiento de una nueva persona jurídica diferente de la que la cedió determinada facultades: en cambio la descentralización sí crea nuevas personas morales diferentes. El Doctor Serra Rojas afirma que la desconcentración es la preparación de un organismo en tránsito hacia la descentralización, y de ella se sirve el Estado para descongestionar el poder central, en provecho de sus representantes locales. Para mayor claridad en el establecimiento de las diferencias que existen entre la descentralización y la desconcentración, algunos estudiosos del tema consideran que mientras en la primera los órganos gozan de autonomía orgánica, capacidad de estructurarse y dictarse sus propios ordenamientos reguladores, y de autonomía técnica, facultad de elegir por si mismo las normas técnicas para su adecuada gestión, los organismos desconcentrados solamente gozan de autonomía técnica. 3.6 Descentralización administrativa federal. Con motivo del crecimiento desorbitado de las necesidades de carácter público, que tiene la obligación de satisfacer el Estado, ha surgido una forma de organización administrativa diferente de la descentralización. En esta nueva forma se intenta que el Estado cumpla realmente con los requerimientos que le presenta la sociedad moderna, y para ello encarga la realización de ciertas actividades a diversos órganos cuya actuación goza de cierta autonomía respecto del poder central.


Derecho Administrativo Por

medio

de

esta

forma

de

organización

administrativa

denominada

descentralización, se buscan fundamental dos fines: aligerar un tanto al Estado de las cargas que le impone actualmente la colectividad y satisfacer ciertas necesidades de manera pronta y eficaz por medio de diferentes entes que por su carácter localista o por su especialización técnica, estarán capacitados para hacerlo. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45 determina como organismos descentralizados, las entidades creadas por la ley o por decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopte; y en su artículo 46 reconoce como empresa de participación estatal mayoritaria las siguientes: I. Las Sociedades Nacionales de Crédito constituidas en los términos de su legislación específica; II. Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendolas Organizaciones Auxiliares de Crédito, así como las Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: A) Que el Gobierno Federal o una o más Entidades Paraestatales conjunta o separadamente, opten o sean propietarios de más del 50% del capital social. B) Que en la Constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social, se serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al Presidente o Director General, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno. Se asimilan a las Empresas de participación estatal mayoritaria, Las Sociedades Civiles así como las Asociaciones Civiles en la que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o Servidores Públicos Federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicaspreponderantes. Ante la imposibilidad de que sólo la centralización o sólo la descentralización puedan cumplir correctamente su cometido, en la mayoría de los estados se ha optado por elegir una forma de organización administrativa dentro de la cual coexistan ambos sistemas, razón por la que frecuentemente se les observa actuar conjuntamente.


Derecho Administrativo DIFERENCIAS ENTRE LA DESCENTRALIZACIÓN

Y LA DESCONCENTRACIÓN

ADMINISTRATIVA. Los órganos desconcentrados no tienen personalidad propia, no tienen patrimonio propio,

no se crea una persona moral diversa del Estado, es una sub-dependencia, que está directamente concertada con el Secretario del ramo, no se le da función alguna, ajena a las que le compete al Secretario. El fundamento legal deestos órganos desconcentrados, está contemplado en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que a la letra dice: "Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los

asuntos de su competencia, las Secretarías de Estados y los Departamentos Administrativos, podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que le estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables". Aunque el artículo antes indicado ha sido criticado por la doctrina, pues habla de "órganos desconcentrados", y por lógica elemental, no se puede pensar que en un subórgano como es una Secretaría pueda crearse un órgano. El órgano es el Ejecutivo, la Secretaría un subórgano, y el desconcentrado un subórgano, pero nunca en un órgano.

Ejemplo de estos organismos desconcentrados o subórganos desconcentrados son: el Centro Nacional de Estudios Municipales; Comisión Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas, (CONACAL), este último, minimizó las funciones de las Secretarías de Obras Públicas, YA QUE CONACAL, se integraría en aquélla época, 22 de noviembre de 1971, con 16 representantes oficiales que fueron: El Presidente, cargo que correspondería al Secretario de Obras Públicas; un Vocal Ejecutivo y un Vocal Secretario, designado por el propio Secretario de Obras Públicas; 4 miembros más de esta dependencia del Ejecutivo, que serían los Directores Generales de Carreteras en cooperación, planeación, yprograma, de control y de contabilidad, y representantes que, a invitación que se les formulara, designaron la Secretaría del Patrimonio Nacional, de Salubridad y Asistencia, de Recursos Hidráulicos, de Hacienda y Crédito Público, de Industria y Comercio y de Agricultura y Ganadería, el Departamento de asuntos Agrarios y Colonización, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad, y con los representantes que, también a invitación, designaron el Instituto Nacional para el


Derecho Administrativo desarrollo de la Comunidad Rural y la Vivienda Popular, la Confederación Nacional Campesina y la Asociación Mexicana de Caminos. Así también, otro ejemplo es, cuando se daba después la orden al Departamento de Aerofotografía para que se tomaran fotos de la región por donde debería pasar la carretera, y después de las fotos se llevaban al Departamento de Granometría para interpretarlas; luego al Departamento de Ingeniería de Caminos para que se hiciera el trazo y llegado a este momento, se tenían que pedir a otros Secretarios de Estados su cooperación e información. Pero los celos de los funcionarios era evidente, pues no era posible que un simple director o un simple subsecretario de Obras Públicas, le hablara al representante de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, hoyde Salud, para pedirle le informara si por los lugares por donde pasaría la carretera, había brigadas de salud, y si en esos lugares había insectos o qué tipo de enfermedades se propagaban en esas regiones. No, no se le informaba, tenía que ir con el Secretario Particular del Secretario de Obras Públicas, y decirle que le hablara al Secretario de Salubridad y Asistencia, y le pidiera que se le mandara el informe sobre las enfermedades de la zona, y sobre si había o no brigadas de salud. El Secretario de Salud, si quería, llamaba a su Subsecretario, le daba instrucciones de que obtuviera esa información y también le ordenaba al Director de enfermedades tropicales, por ejemplo, que obtuviera los datos del caso, pero a su vez estos últimos funcionarios tenían a su vez Jefes de Departamentos y éstos volvían a recorrer el mismo camino, es decir, le tenían que informar al Director de Enfermedades Tropicales, y era el cuento de nuncaacabar. Y lo mismo sucedía con la Secretaría dela Defensa Nacional, cuando se le pedía informe sobre la protección y seguridad que podía tener el personal que trabajara en la construcción de la carretera en esa zona, lo mismo sucedía con el Secretario de Comercio, con el de la Reforma Agraria, etc., etc., y para cuando ya se tenía que dar inicio a la construcción de la Carretera habían pasado tres o cuatro años. ESA ERA Y SIGUE SIENDO LA BUROCRACIA. Con CONACAL, puede afirmarse que se desenterraron los anteriores vicios, puede afirmarse que tuvo un éxito completo, pues cosa rara, los Secretarios de Estado a los cuales se les invitaba a que enviaran un Representante, todos dejaron un poco de lado su celo y enviaron como representante, nada menos que a sus Subsecretarios, a los cuales


Derecho Administrativo se les veía llegar el día de la reunión con grandes alteros de papeles bajo el brazo, o con un ayudante que cargaba el paquete de información que se iba a requerir para llevar adelante la construcción de la obra. El Vocal Ejecutivo de CONACAL, enviaba un oficio a cada vocal representante de los Secretarios de Estado, y les decía sobre cual proyecto de camino o aeropista se iba a trabajar en la próxima junta mensual, pidiéndoles que el día de la reunión llevaran toda la documentación que pudieran sobre la región en que se iba a realizar la obra. En el mes anterior a la fecha de la reunión, ese Secretario al que se le pedía el dato, instruía a su subsecretario para que consiguiera toda la documentación sin que le pusieran trabas o dificultades para dárselo, y así un día antes de la reunión mensual, ese representante del secretario del ramo, tenía en su poder toda la documentación que se requería por el de Obras públicas, para seguir adelante con el proyecto de obras, coordinadas por el titular del órgano ejecutivo federal y el día de la reunión, puntualmente, se veía llegar a las oficinas asignadas para la reunión de CONACAL, a los subsecretarios, representantes de los secretarios del ramo invitado, llegaban con sus alteros de información necesaria para el avance de la obra.


Derecho Administrativo UNIDAD IV EL ACTO ADMINISTRATIVO 4.1 Definición de act o administrativo La definición del acto administrativo tuvo srcen entre los alemanes y franceses, quienes se basaron en los trabajos realizados por Emmanuel Kant quien los elaboro en el siglo XVII, de ahí toma referencia la teoría del acto administrativo, pero fue que con la Revolución Francesa tuvo que establecer la diferencia entre la justicia administrativa y la justicia ordinaria. El acto administrativo tiene gran relevancia en cuantos a las funciones públicas que ejercen los servicios públicos hacia el interés colectivo y social de las personas para establecer unbien común y el interés público. Los antecedentes del acto administrativo eran los actos del Rey y los actos fiscos, sin la antelación de la revolución francesa era desconocida la teoría del acto administrativo. El concepto del acto administrativo radica en satisfacer los interese colectivos, pues la administración pública se realiza de numerosos actos de muy distinta naturaleza y srcen, por consiguiente lafunción administrativa se manifiesta en actos jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales. Pues como se sabe el acto consiste en la manifestación de voluntad, pero en cuanto a la administración se puede decir que la manifestación de voluntad de conocimiento o de deseo realizada por una Administración en el ejercicio de una autoridad administrativa. Según Rafael de Pina Vara el “acto administrativo es la declaración de voluntad de

un órgano de la administración pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible de crear, con eficacia particular o general, obligaciones, facultades o situaciones jurídicas, de naturaleza administrativa”1.

4.2 Naturaleza del acto jurídico

4.3 Clasificación del acto administrativo Los actos administrativos son realizados para el bienestar de la sociedad y pueden ser materiales (no produce consecuencias jurídicas) y jurídicos (si produce consecuencias de derecho). Según las voluntades única (unilateral). El acto colegial emana de un


Derecho Administrativo órgano único de la administración constituido de varios miembros, consejos o comisiones. El acto complejo o colectivo: se da por el concurso de varias voluntades de órganos de la administración - el refrendo. El acto unión es la unión de varias voluntades sin finalidad idéntica ni buscan dar nacimiento a una situación jurídica individual como los contratos Ej. El nombramiento de un empleado público. Se clasifica en: acto obligatorio la mera ejecución de la ley o complemento de que la norma impone a la administración; el acto discrecional es la facultad dadala administración por la leyde apreciar o decidir en qué momento debe obrar y cómo debe hacerlo. Son actos internos los señalamientos de labores que cada empleado corresponde dentro de una oficina, las instrucciones y disposiciones en donde autoridades superiores ilustran a las inferiores y los externos son los realizados por el Estado en sus actividades. Por su

finalidad se dividen en preliminares y de procedimiento, decisiones o

resoluciones y en actos de ejecución. Los preliminares son la facultades para exigir la presentación de libros, papeles, manifestaciones declaraciones etc.; en cuanto a los actos de ejecución son los de material y orden jurídico, sólo que sin cumplir las resoluciones y lesiones efectivas. Por su contenido, primeramente los destinados a ampliar la esfera jurídica de la admisión, aprobación, dispensa, condonación, licencias, permisos, con sesiones, privilegios de patentes. En los primeros encontramos las órdenes, los actos de expropiación, sanciones y de ejecución. Los actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de derecho como son los actos de registro, de certificación, autentificación, notificaciones y publicaciones. Los actos de misión son los que dan hacer a un particular los beneficios del servicio público. En los de aprobación la autoridad superior da el consentimiento para que una autoridad inferior pueda actuar.La autorización, licencia o permiso que en sí son actos que condicionan, podrán facultar a un particular para poder ejercitar un derecho. La concesión solo da derechos o facultades para desarrollar una actividad. Por el contrario hay actos que limitan o restringen la actividad jurídica de los particulares como las órdenes administrativas que son obligaciones de dar o hacer, no hacer, llamados también mandatos o prohibiciones. En la expropiación por causa de utilidad pública el estado impone a un particular de ceder su propiedad por que será esta de utilidad pública y por la cual tiene derecho a una compensación.

4.4 Elementos del acto administrativo


Derecho Administrativo Elementos del acto: El sujeto que es el órgano de la administración que lo realiza; la voluntad es la posibilidad para una persona de crear o de decidir libremente los efectos de derechos y obligaciones dentro de la reglamentación jurídica. El objeto debe ser determinado, posible, lícito, no debe estar prohibido por la ley y debe estar expresamente autorizado por esta. El motivo es el antecedente que lo provoca. La finalidad debe ser de interés y beneficio general, debe entrar en la competencia del agente que lo realiza y no puede permitirse sino por los actos que la ley establece. La forma es un elemento externo, generalmente es de manera escrita y también puede ser de manera oral De otra manera más especifica se hace la clasificación de los elementos que debe de contener un acto jurídico, que son: 

Sujeto. Es la organización que realiza el acto en su carácter de Acto Jurídico el Acto Administrativo exige ser realizado por quien tiene actitud legal. Cuando el sujeto realiza un acto administrativo como en su carácter de acto jurídico deberá observarse así como en el Derecho privado no esté viciado por error, dolo o violencia.



Objeto del acto. Debe ser determinado, posible y licito. La licitud supone queel objeto no esté prohibido por la ley, sino que además sea autorizado expresamente por ella. La licitud del objeto que genere el acto debe calificarse de acuerdo con estas tres categorías.

4.5 El silencio administrativo 4.6 Concepto y definición del acto administrativo Serra Rojas, menciona: "La definición que proponemos y que examinaremos más adelante, resume los caracteres del acto administrativo en los términos siguientes: a.- El acto administrativo es un acto jurídico, de derecho público, que emana de la administración pública; y sometida al derecho administrativo. Con ello se excluye del concepto: 1. Los actos políticos de gobierno; 2. Los actos emanados de órganos legislativos y judiciales, aunque tengan un contenido administrativo; 3. Los actos de los administrados, aunque produzcan efectos jurídicos conforme a derecho administrativos.


Derecho Administrativo b.- Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos y las normas jurídicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea derogada, en tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento. Guardan estrecha vinculación, pero actos y normas, obedecen a diverso régimen jurídico. C.- Es una decisión ejecutoria y no contenciosa. Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales. Una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. d.- Es una declaración que emana de una autoridad administrativa, unitaria o colegiada, en el ejercicio de la función administrativa. e.- Unilateral, ejecutiva y oportuna que produce una situación jurídica concreta que excluye del concepto los actos jurídicos del administrado. f.- La administración crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva. g.- Se propone la satisfacción de un interés general, en ejercicio de la función administrativa. Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que provenga de la administración pública. Zanobini, ofrece una definición general diciendo que: "acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.". No serán actos administrativos los actos jurídicos que realice la administración conforme al derecho privado. (Andrés Serra Roja). Esta definición toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa. En este sentido, todos los actos de la administración son actos administrativos, pero estimamos, dice el autor en consulta, que este concepto excesivo para precisar materialmente la noción del acto administrativo, de acuerdo con la definición antes expuesta, que atiende preferentemente a la vinculación con la función administrativa. Debemos agregar que el acto administrativo produce efectos jurídicos directos e inmediatos, porque ellos provienen del mismo acto. Es un acto jurídico y tiene dosnotas: una subjetiva, ya que lo realiza la administración; otra objetiva: está sometidoal derecho administrativo. Dice el autor en consulta, que hay actos que no deben ser considerados como actos administrativos y dice al respecto: "La función administrativa se manifiesta en una notable


Derecho Administrativo variedad de actos jurídicos, hechos jurídicosy actos materiales, es decir, una actividad jurídica y una actividad material. La actividad de la administración pública para conseguir sus fines, distingue doctrinalmente dos clases de actos: a.- Actos de pura ejecución, simples operaciones materiales que no producen un efecto jurídico inmediato o directo, aunque en ocasiones puedan lesionar intereses particulares. b.- Actos jurídicos, declaraciones de voluntad que produce, conforme al derecho objetivo, efectos jurídicos directos. Los Actos Jurídicos pueden estar regidos por una norma de derecho público o de derecho privado, lo cual srcina actos jurídicos públicos o privados. Resultará aplicable al Derecho Administrativo según la opinión más general: 1. A los actos de poder o de autoridad; 2. A las actividades administrativas de servicio público que persigan un fin público y 3. A los actos de la Administración en que este haga uso de sus prerrogativas o poder de mando. (Cazorla Prieto). El Sector más importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son el objeto principal deeste capítulo. Los actos administrativos tienen porobjeto srcinar un efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesión, una declaración de expropiación por causa de utilidad pública, de requisición, o de una declaración de nacionalización. (Nicolás Coviello, Doctrina General del Derecho Civil. México 1938, página 333). A)

No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o actos políticos que se relacionan con la orientación o dirección política general o con la integración de los órganos públicos. No se concibe la acción del poder sin este singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel la actividad estatal. 4.7 Clasificación de los procedimientos administrativos

El acto administrativo está destinado a producir efectos. Creemos que aun aquellos que son exclusivamente declarativos, también surten determinados efectos. DISTINCIÓN ENTRE ACTO PERFECTO Y ACTO EFICAZ. Sobre este aspecto, la doctrina denomina "Acto Administrativo Perfecto" a aquel que está completamente formado, es decir, que todos sus elementos son regulares y sus modalidades y requisitos se han cumplido y, por lo tanto tiene una existencia jurídica plena. Pero no basta que el


Derecho Administrativo acto sea perfecto para que sea eficaz, y se entiende por acto eficaz, aquel que se realiza jurídica y materialmente. Puede suceder que el acto perfecto no sea eficaz, porque esté sujeto a término o condición y durante los lapsos que estos se cumplan, el acto administrativo no tenga eficacia, pues esta entraña la realización del contenido del acto. Para que el acto sea eficaz se necesita una serie de actos subsecuentes o posteriores que generalmente se inician con la notificación. La nueva Ley Federal del Procedimiento Administrativo recoge el concepto de acto eficaz y la necesidad de su notificación en los artículos 8o, 9o y 10. (Miguel Acosta Romero). Artículo 8o.- El Acto administrativo será válido hasta en tanto su validez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso. Artículo 9o.- El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir que surta efectos la notificación legalmente efectuada. Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por éste al órgano administrativo que lo admitió desde la fecha en que se dictó o aquella que tenga señalada para iniciar su vigencia; así como los casos en virtud de los cuales se realicen actos de inspección, investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de ésta u otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la administración pública federal los efectúe. Artículo 10.- Si el acto administrativo requiere aprobación de órganos o autoridades distintos del que lo emita, de conformidad a las disposiciones legales aplicables, no tendrá eficacia sino hasta en tanto aquella se produzca. 4.8 Requisitos y formalidades constitucionales del acto administrativo

4.9 Efectos del acto administrativo Los efectos del acto administrativo pueden estimarse en directos e indirectos; efectos directos serán la creación, modificación, transmisión, declaración o extinción de obligaciones y derechos, es decir, producirá obligaciones de dar, de hacer o de no hacer, o declarar un derecho. Los efectos indirectos son la realización misma de la actividad encomendada al órgano Administrativo y de las decisiones que contiene el acto


Derecho Administrativo administrativo, por ejemplo, en el cobro de un impuesto, el efecto directo será determinar la obligación liquida y exigible a cargo del causante, el efecto indirecto es que el órgano fiscal cumpla con su actividad en esa materia y se haga efectivo el crédito fiscal. EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO CREACIÓN DE DERECHO. Personales, Reales. Críticas. Cuando el actoadministrativo se dirige, a los particulares puede crear a favor de estos, derechos y obligaciones que, por lo general, son de naturaleza personal e intransmisible; por ejemplo, los derivados del nombramiento de un empleado público, los derivados de un acto de extensión de impuesto, de las concesiones en algunos casos; pues otros derechos, aun cuando son personales, pueden ser transmisibles, por ejemplo, los que reconocen patentes y marcas y derechos de autor (en estos últimos sólo son transmisibles los derechos patrimoniales, no así el derecho moral del autor). Algunos autores, como Trinidad García, estiman que los derechos derivados de un acto administrativo constituyen verdaderos derechos reales. Diciendo de esa opinión, ya que el derecho real se concibe como un poder jurídico que tiene una persona como una cosa, o sobre determinados elementos inmateriales, pero apreciables pecuniariamente (derechos), para aprovecharlos y utilizarlos en un beneficio, es absolutamente oponible a todos y su duración generalmente indefinida. Es discutible que los derechos administrativos tengan las mismas características que el derecho real. En nuestra opinión, aquellos aumentan la esfera económica-jurídica del particular, siempre dentro de los límites que señalan las leyes que prevén su otorgamiento; Así vemos que el derecho de autor, las patentes, las concesiones y el nombramiento, efectivamente otorgan ciertas facultades y derecho, inclusive pecuniarios, al particular, pero están sometidos a una serie de limitaciones y modalidades; su uso debe restringirse por el interés público, no son indefinidos en cuanto al tiempo y a su extinción, pueden utilizarse algunos de ellos por quien tenga interés. Así pues, consideramos que el derecho que deriva de un acto administrativo es personalismo, generalmente intransferible y su contenido patrimonial está sujeto a las normas que regulan su otorgamiento.

Hauriou les llama simplemente derechos

administrativos y creemos que la terminología es apropiada por cuanto a que suprime la característica de reales, pues ello implica un principio que es manejado por el derecho civil, pero que en derecho administrativo y en este aspecto, estimamos, no tiene cabida. EFECTOS FRENTE A TERCEROS.


Derecho Administrativo El acto administrativo surte también efectos que son oponibles frente a los demás órganos de la administración, a otras entidades públicas y a los particulares; por ejemplo, el otorgamiento de una licencia de manejar, surte efecto frente a los grupos de personas antes aludidos, lo mismo una exención de impuesto o una concesión aunque es de aclarar que no siempre los actos administrativos tienen esta característica. En Derecho Administrativo puede entenderse por tercero: a).- Todo aquel frente al que se puede hacer valer un acto administrativo, y b).- Aquel que tiene un interés jurídico directo en que se otorgue, o no, o en que se modifique el acto administrativo. Un ejemplo típico del concepto de terceros, en el sentido a que hacemos referencia en el inciso b).- anterior, lo tenemos en lo previsto enla Ley de Aguas Nacionales.

4.10 Ejecución de las resoluciones administrativas 4.11 Nulidad de los actos administrativos La nulidad relativa del acto administrativo es cuando no reúne todos los caracteres enumerados en el artículo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos. - Cuando un acto es de nulidad relativa, existen unos interesados que pueden pedir la anulación del mismo. Mientras tanto, el acto es válido. También se le conoce como nulidad saneable. La nulidad absoluta del acto administrativo por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales serán destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo interesado y no desaparece por la confirmación o la prescripción. - Cuando un acto es nulo, afectando una norma deorden público y vulnerando a toda la sociedad, no tiene ningún efecto jurídico, y cualquierjuez, puede por lo general, declarar la nulidad de oficio. Se le conoce como nulidad absoluta o insaneable. 

Cumplimiento del objeto.



Imposibilidad del plazo.



Expiración del plazo.



Acaecimiento de una condición resolutoria. Renuncia.



Rechazo.




Derecho Administrativo 

Revocación.



Caducidad.



Declaración judicial de inexistencia o nulidad.

4.12 Revocación de los actos administrativos

5 LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 5.1 Aspectos generales de los contratos administrativos Los contratos de derecho público son aquellos por los cuales el Estado satisface indirectamente el interés general. Los contratos de derecho público (género) pueden clasificarse como internacionales (tratados que realiza el P.E. con aprobación del Congreso) o internos. Éstos últimos son los contratos administrativos.

5.2 Diferencias entre los contratos administrativos y los contratos civiles 5.2.1 Criterio subjetivo 5.2.2 Criterio de la jurisdicción. 5.2.3 Criterio formal 5.2.4 Criterio de las cláusulas exorbitantes 5.2.5 Criterio legista 5.2.6 Criterio de los servicios públicos 5.2.7 Criterio de la finalidad de utilidad pública 5.2.8 Criterio de la finalidad de interés público 5.3 Concepto de contrato administrativo El concepto de contrato administrativo no difiere del concepto de contrato en el derecho privado, pero al ser una de las partes el Estado, tiene características propias. Puede definirse el contrato administrativo como aquel en que la Administración ejerce prerrogativas en cuanto a su interpretación, ejecución y extinción, cuidando de no alterar la ecuación financiera del mismo. El objeto de este contrato se rige por el derecho público.


Derecho Administrativo En todo contrato administrativo tiene que participar un órgano estatal en ejercicio de función administrativa. 5.4 Elementos de los contratos administrativos 5.4.1 Sujetos Dentro de los contratos administrativos van haber sujetos para celebrar los contratos dentro de ellos puedenencontrarse empresas para estatales, personas físicas, morales y el mismo estado. Que para ellos se lleva una selección Etapa precontractual:

5.4.2 Consentimiento Acuerdo de voluntades, que implica una manifestación de voluntad coincidente de las partes y presupone la capacidad jurídica del contratante y la competencia del órgano estatal. 5.4.3 Objeto Celebrado por un organismo estatal competente. Objeto del contrato es la obligación consistente en una prestación de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. Pueden ser objeto del contrato cosas que están fuera del comercio. 5.4.4 Causa Causa del contrato es la situación de hecho que ha considerado la Administración y que la determina a contratar para satisfacerla. Es considerada un elemento esencial por aplicación analógica de lo dispuesto por el art. 7º de la ley 19.549. Forma se refiere al cómo se documenta el vínculo contractual. 5.4.5 Finalidad La finalidad del contrato administrativo es la satisfacción del interés general, fin que debe ser tenido en cuenta por la Administración en la realización del contrato. 5.4.6 Forma Mediante la:


Derecho Administrativo detección de la necesidad. Partida presupuestaria (debe haberla, ya sea contemplada en la Ley de Presupuesto o no). Preparación del proyecto (trabajo técnico). Selección del contratante, mediante diversos mecanismos: Licitación pública, licitación privada, contratación directa, remate, concurso, etc. El principio general es que el Estado puede elegir discrecionalmente el método a utilizar, salvo que se trate de contratos por montos superiores a los $ 950.000, en cuyo caso debe procederse a licitación. Pre adjudicación y/o adjudicación. Tarea realizada por comisiones, donde el principio es adjudicar el contrato a la oferta más conveniente (no necesariamente la más barata). Perfeccionamiento del contrato. En las etapas anteriores el particular es oferente. A partir de esta etapa ya se habla de contratante. Etapa contractual: Ejecución del contrato.

5.5 Procedimiento para la formación de los contratos administrativo 



Licitación Pública: Principios de la licitación pública:

5.5.1 Sistema de libre elección 5.5.2 Sistema de restricción 5.6 Licitación pública 5.6.1 Naturaleza jurídica 5.6.2 Fines de la licitación 5.6.3 Principios jurídicos 5.6.3.1 Concurrencia 5.6.3.2 Igualdad 5.6.3.3 Publicidad 5.6.3.4 Oposición o contradicción 5.6.4 Fases de la licitación pública 5.6.4.1 Autorización presupuestaria 5.6.4.2 Preparación de las bases o pliego de condiciones 5.6.4.3 Publicación de la convocatoria 5.6.4.4 Presentación de la oferta


Derecho Administrativo 5.6.4.5 Apertura de ofertas 5.6.4.6 La admisión de oferta 5.6.4.7 Adjudicación 5.6.4.8 Perfeccionamiento o formalización del contrato Oposición y concurrencia de todos los oferentes. Publicidad del acto, traducido en la publicación de los pliegos y sus modificaciones. Igualdad de todos los oferentes.



Pliego de condiciones: Debe prepararse previo al llamado a licitación. El pliego de

condiciones es el documento que establece las obligaciones de las partes. Es preparado unilateralmente por la Administración, los particulares tomarán conocimiento de él después de publicado. Se dice que los pliegos de condiciones son la ley del contrato, ya que determinan las normas a seguir en todo el desarrollo de la operación y los elementos y los efectos del contrato a celebrarse, debiendo cumplirse estrictamente sus reglas. No puede ser modificado con posterioridad a la presentación de las propuestas ni luego de la adjudicación. El pliego de condiciones puede ser: 

General: El que establece las disposiciones aplicables a todos los contratos

realizados por un mismo órgano de la Administración 

Particular: Contiene todos los derechos y disposiciones particulares de cada contrato.

El precio del pliego de condiciones tiende a resarcir a la Administración del costo del pliego y a evitar la presentación indiscriminada de oferentes.



Llamado a licitación: Publicación realizada en diarios de alcance masivo y en la

separata de licitaciones del Boletín Oficial. En este llamado se dan a conocer todas las características de la obra y condiciones de la licitación. 

Presentación de propuestas: Las propuestas deben ser secretas y presentarse por

escrito y en sobre cerrado; el secreto de la propuesta: Salvaguardada los intereses económicos de la Administración, evitando confabulaciones de los licitantes, protege a los licitantes, ya que evita los manejos que los funcionarios públicos pudieran intentar a favor de uno de ellos y en perjuicio de los demás,


Derecho Administrativo salvaguarda el derecho a la igualdad de oportunidades y el derecho a que todos los oferentes sean tratados por igual. Una vez presentada la propuesta no puede ser retirada sin ser pasible el licitante de la aplicación de las sanciones administrativas previstas.



Apertura de sobres: Es un acto solemne (en presencia de un escribano público) al

que pueden concurrir todos los que han intervenido en la licitación. 

Adjudicación: Dependiendo de la complejidad del contrato, puede haber una pre

adjudicación en la que una comisión que se expedirá al respecto. Si es un contrato simple, la adjudicación es directa, la cual suele ser aplicable cuando el criterio para evaluar las ofertas es el menor precio. Podría darse el caso de que ninguna oferta satisfaga a la Administración, caso en el cual se declarará fracasada la licitación. Si hay empate o empate técnico los impactantes deben mejorar sus ofertas. 

Impugnación: Puede realizarla un oferente sobre puntos de la oferta de otro

licitante. Los recursos a disposición a estos efectos son establecidos en el pliego particular de condiciones. 

Licitación privada: Es una invitación restringida a aquéllos que la Administración sabe que están en condiciones de ejecutar el contrato. Es procedente en los



siguientes casos: Contrato con especial capacidad o competencia : porque se sabe que dicha capacidad está en manos de pocos y conocidas personas.



Contrato que no supere determinado límite : Sólo aplicable a contratos que no

superen un monto de $ 950.000. 

Licitación pública fracasada o desierta: Una licitación pública se considera desierta

cuando no se presentó ningún oferente, y fracasada cuando ninguna oferta ha sido satisfactoria. 

Trabajos urgentes o suplementarios: trabajos que deben realizarse por

circunstancias imprevistas o para la satisfacción de intereses comunitarios impostergables. Contratación directa: Es procedente: Si no excede el límite de $ 950.000, cuando se trata de trabajos urgentes o suplementarios. Por circunstancias imprevistas o urgentes (v.g.: escasez notoria de un producto que satisfaga necesidades inmediatas). Cuando se trata


Derecho Administrativo de contrataciones entre distintos organismos de la Administración. Cuando es para reparar vehículos o motores. Remate: Mecanismo para la realización de bienes muebles o inmuebles por parte de la Administración. Concurso: Se utiliza para cubrir vacantes en el sector público. El concurso comprende las siguientes etapas: Decisión administrativa fijando las bases y llamando a concurso, a cuyo efecto deberán hacerse las publicaciones pertinentes. Presentación de los aspirantes, indicando sus antecedentes y su aceptación por la administración. -

Realización de los exámenes (oposición) o valorización de los antecedentes.

Pronunciamiento del ente encargado del concurso. -

Aprobación de la decisión de ese ente y nombramiento del agente.

- Los concursos pueden ser de oposición;

de antecedentes; de oposición y

antecedentes. 6 EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO 6.1 Aspectos generales de la legislación administrativa 6.2 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 6.3 La Ley 6.3.1 Diferentes tipos de leyes 6.3.2 Subordinación a la Constitución 6.3.3 Oportunidad de la ley 6.3.4 Autoridad formal de la ley 6.3.5 Legalidad 6.3.6 Reserva de la ley 6.3.7 Irretroactividad de la ley 6.4 El reglamento 6.4.1 Facultad reglamentaria 6.4.2 Leyes en blanco 6.4.3 Tipos de reglamento 6.4.4 Diferencias con la ley


Derecho Administrativo 6.5 La jurisprudencia 6.6 Circulares, acuerdos y decretos 6.7 La doctrina 7 RÉGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO 7.1 El patrimonio del Estado 7.1.1 Nociones generales Al conjunto de bienes que utiliza el Estado para la realización de sus fines se le ha denominado: patrimonio del Estado, patrimonio nacional, etc. Para Bielsa: "El patrimonio del Estado o dominio del Estado es aquel conjunto de cosas sobre las que el Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad y se divide entre aquellos bienes destinados a un servicio público. . ., y aquellos que no lo están y pueden ser enajenados".(Principios de Derecho Administrativo, Pág. 556.) Para Gabino Fraga es: "El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado". (Ob. cit., Pág. 3430) Por su parte, Acosta Romero lo define como: "El conjunto de elementos materiales tanto del dominio público, como del privado, bienes y derechos, e ingresos, cuya titularidad es del propio Estado, ya sea en forma directa o indirecta (a través de organismos descentralizados o sociedades mercantiles de Estado), y que le sirven para el cumplimiento de su actividad y cometidos". (Teoría General del Derecho Administrativo, Pág. 5670) A nivel doctrinal los tratadistas consideran dentro del patrimonio nacional únicamente a los bienes materiales, olvidándose que también se integra con bienes inmateriales o incorpóreos, como el espacio aéreo y los derechos, e inclusive aquellos que no es posible valuar en dinero, como los monumentos históricos, artísticos y arqueológicos, y que constituyen el patrimonio cultural de la Nación, o bien el territorio nacional, respecto de los cuales no es posible determinar o asignar precio alguno.

7.1.2 Patrimonio del Estado. Concepto


Derecho Administrativo Por otra parte, también olvidan que el patrimonio está integrado por un aspecto positivo o activo y otro negativo o pasivo. El primero está constituido por los bienes y derechos, y el segundo por las cargas y obligaciones. En consecuencia, es posible conceptualizar el patrimonio del Estado como el conjunto de bienes materiales o incorpóreos, susceptibles de apreciación pecuniaria o no, y de obligaciones del mismo, que posee como elementos constitutivos de su estructura político-social y que los destina de manera directa o indirecta a la consecución de sus objetivos. El patrimonio estatal está constituido por diferentes patrimonios específicos como son: el de la Federación, el cual es el objeto de este tema;

7.1.3 Elemento del patrimonio. El territorio y todas las partes integrantes del mismo 7.1.4 Todos los bienes cuya titularidad directa sea del Estado El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado. Desde el punto de vista de la forma de incorporación de los bienes al dominio público, se pueden clasificar en dos categorías: los que constituyen el dominio natural y los que constituyen el dominio artificial. Los primeros son aquellos que por su naturaleza misma quedan incorporados al dominio público, mientras que los segundos son los que se incorporan por una disposición expresa de la ley. Esta distinción tiene una gran importancia, porque los bienes del dominio público artificial pueden ser retirados del uso común y en tal caso deja de serles aplicable el régimen especial que se creó en la ley para los bienes de dominio público (art. 16).



7.1.5 Los bienes del dominio privado del Estado En los términos de la Ley General de Bienes Nacionales(D. O., enero 8 de 1981), el patrimonio nacional se compone de: I Bienes de dominio público de la Federación, y II. Bienes de dominio privado de la Federación (Art. 19).

7.1.6 Los ingresos del Estado por vías del derecho público y del derecho privado 7.1.7 Todos los derechos de los que el Estado es titular Los bienes enumerados en el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional son:a) los b) recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas;

los recursos minerales; c) el petróleo y todos los hidrocarburos; yd) el espacio situado sobre el territorio nacional. 7.1.8 El derecho del Estado sobre su patrimonio 7.1.9 Evolución del concepto jurídico del dominio público 7.1.10 Titularidad soberana del Estado sobre sus bienes 7.1.11 Patrimonio de las entidades federativas y de los municipios 7.2 La administración y disposición de los bienes del Estado 7.2.1 Clasificación de los bienes del Estado 7.2.2 Bienes del dominio público Los bienes de dominio público son: I. Los de uso común; II. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto y quinto, y 42, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; III. Los enumerados en la fracción II del artículo 27 constitucional, con excepción de los comprendidos en la fracción II del artículo 39 de la Ley;


Derecho Administrativo IV. El suelo del mar territorial y el de las aguas marítimas interiores; V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la Ley; VI. Los monumentos históricos o artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal; VII. Los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles. VIII. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienable e imprescriptible; IX. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional. X. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores; XI. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles, y XII. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos descentralizados, cuya conservación sea de interés nacional (Art. 2). La ley establece que los bienes de dominio público estarán sometidos a la jurisdicción exclusiva de los Poderes federales, desde la fecha en que otorgue su consentimiento la Legislatura local de la Entidad en que estén ubicados, salvo que se trate de bienes adquiridos por la Federación antes del 1º de mayo de 1917 o que la Constitución los haya nacionalizado, y en el concepto de que si la legislatura no da su consentimiento, los inmuebles quedarán en la situación jurídica de los de dominio privado nacional. Como consecuencia de la jurisdicción federa1 se previene que los Estados no podrán gravar los bienes de dominio público nacional en ninguna forma, ni tendrán eficacia alguna, respecto de los, las disposiciones generales o individuales que emanen de cualesquiera de sus autoridades, a menos que obren por .encargo o en auxilio de las autoridades federales (art. 59). Igualmente dispone la Ley que salvo lo que dispongan las leyes que rijan materias especiales, corresponde a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, la representación del Gobierno Federal en todos los actos y operaciones relacionados con los bienes referidos y que sólo los Tribunales de la Federación serán competentes para conocer los juicios civiles, penales o administrativos, así como de los procedimientos


Derecho Administrativo judiciales no contenciosos que se relacionen con bienes nacionales, sean de dominio público o de dominio privado (arts. 79 y 80). "Ciertas cosas corporales manifiestan, por su misma configuración exterior, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Citaremos las vías públicas, los ríos, las fortificaciones. Se les llama cosas públicas. Su destino no permite que estén en poder de un particular que dispondría de ellas según sus intereses personales; por lo tanto, quedan sustraídas al comercio ordinario del derecho privado. Por otra parte, ese destino como objetos de interés público las coloca en una dependencia especial del poder público, del Estado. Esta dependencia puede encontrar su expresión en la forma de la propiedad pública o del dominio público del cual vamos a hablar. . ." (Mayer, Otto, Derecho A dminis trativo A lemán, tomo II I, P ág. 91.)

Según Serra Rojas, para Hauriou: "El dominio público está constituido por el conjunto de propiedades administrativas afectadas actualmente a la entidad pública, sea por el uso directo del público, sea por decisiones administrativas y que, a consecuencia de esta afectación, son inalienables, imprescriptibles y protegidas por las reglas de inspección". (Ob. cit., Pág. 119.). Con la misma idea, Capitant señala que el dominio del Estado es el: ". . .conjunto de bienes inmuebles y muebles y de derechos patrimoniales que se hallan a disposición del Estado, el departamento, la comunidad, la colonia o el establecimiento público, con el objeto de asegurar directa o indirectamente el funcionamiento de los servicios públicos o la realización de fines de entidad pública". (Vocabulario Jurídico, Pág. 235.) Por nuestra parte, consideramos que el dominio público es el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes, que de acuerdo con la legislación mexicana están destinados al uso común, al servicio de las dependencias del gobierno federal, a un servicio público, y los que de manera general estén afectos o destinados a un propósito


Derecho Administrativo de interés general, y que, por lo tanto, tienen la característica de inalienables e imprescriptibles, y que están sometidos a un régimen de derecho público. Marienhoff señala que la locución "dominio 'público" fue utilizada por vez primera por Pardessus en 1806, para designar la categoría de bienes del Estado no pertenecientes al dominio privado del mismo. El citado autor argentino también menciona que a dicha frase se le han asignado otras expresiones equivalentes como son: "bienes dominicales", "bienes dominiales", "bienes o cosas públicas", y que para referimos al dominio público bastaría: ". . .con hablar de 'dominicanidad' o de 'dominialidad', sin que sea necesario agregarles a estas palabras el adjetivo 'público', ya que el hacerlo implicaría una redundancia o pleonasmo, porque al hablar de 'dominicanidad' o de 'dominialidad', técnicamente nadie puede pretender que ello se refiera al dominio privado del Estado". (Tratado del Dominio Público, Págs. 31 y 32.) 7.2.3 Régimen de los bienes del dominio público Respecto de los bienes de uso común, las legislaciones modernas han adoptado diversos criterios que pueden agruparse en estas dos orientaciones: una, que los considera como bienes sometidos al derecho de propiedad, y otra, como insusceptibles de tal derecho. Dentro de la primera orientación, y reconociéndose en todos los casos que el uso es público y, por lo mismo, regulado por prescripciones de derecho público, se pueden reconocer dos sistemas: el de la propiedad privada del Estado o de los particulares, y el de la propiedad pública del Estado o de otras entidades públicas. Dentro de la segunda orientación, la que niega que los bienes del dominio público sean susceptibles de propiedad, tambiénpueden señalarse dos sistemas: uno, que otro, que negando la existencia de la propiedad como un derecho subjetivo afirma que el dominio público constituye un patrimonio afectado a un fin de interés colectivo que no necesita de ningún titular. Creemos que la legislación mexicana puede colocarse dentro de la orientación que reconoce que los bienes de dominio público son susceptibles del derecho de propiedad.


Derecho Administrativo Mientras que la legislación colonial estableció respecto de algunos bienes la propiedad privada con la servidumbre legal necesaria para garantizar ciertos usos comunes, como sucedía con las aguas, que reportaban la servidumbre en favor del uso común de abrevadero de ganados y consumo de las poblaciones (Vera Estañol.Cuesto Jurídicoconstitucionales, Pág. 23), la legislación que rige en la actualidad, por lo menos a partir

del año de 1902, fecha de la primera. Ley de Inmuebles Federales, consigna la propiedad del Estado sobre los bienes de dominio público o uso común. En efecto, el artículo 1º de dicha ley, establece que "el patrimonio nacional se compone de: 1. Bienes de dominio público o de uso común.... En segundo lugar, la prohibición que implica la inalienabilidad que para estos bienes se consigna en el artículo 16 de la ley, sólo se explica en tanto que existe una propiedad y un propietario a quien se dirija la prohibición. Además, al establecer el mismo artículo que los bienes de dominio público que mediante los requisitos legales se desincorporen de tal dominio pueden ser enajenados, está indicando claramente que existe un propietario de ellos pues de otro modo no podría hablarse de esa posibilidad de enajenar. Por último, el Código Civil del Distrito Federal, al clasificar los bienes por razón de las personas a quienes pertenecen, considera que los bienes que al Estado corresponden son de dos clases; una de ellas es precisamente la formada por los bienes del dominio público o de uso común. Los bienes de uso común pueden clasificarse desde dos puntos de vista diferentes de la naturaleza de los propios bienes, y desde el punto de vista de la forma de su incorporación al dominio público. Partiendo del primer criterio, se pueden agrupar los bienes en las siguientes categorías:

a) Dominio público aéreo. La incorporación dado sobre el territorio y mares territoriales, ha desarrollo de las comunicaciones aeronáuticas.


Derecho Administrativo Si hubiera seguido siendo reconocido como de propiedad particular, además del poco interés que para el propietario del suelo representa a la altura en que es atravesado por las aeronaves, se crearía un obstáculo para las comunicaciones aéreas, pues éstas sólo serían factibles mediante permisos de los propietarios del suelo. Si se considera corno res nullius y se declara la libertad del aire, como se reconoce la de los mares, el Estado se vería expuesto a no poder impedir los vuelos de reconocimiento de posiciones de defensa militar, o simplemente de estudio de configuración geográfica del territorio para fines de agresión, y además, tampoco podrían prevenirse los daños que pueden sufrir las propiedades, aunque la Ley General de Bienes Nacionales considera al espacio aéreo nacional dentro de la categoría de los bienes de uso común (art. 29) la reforma de 5 de enero de 1960 al artículo 27 de la Constitución, le quitó ese carácter al declarar que "corresponde a la Nación el dominio directo de el espacio situado sobre el ,territorio nacional en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional", y ese mismo carácter de dominio directo, y no de bien de uso común, le da el artículo 1º de la Ley Federal de Radio y Televisión de 8 de enero de 1960. b) Dominio público marítimo.Dentro de esta categoría se catalogan:

1. El mar territorial hasta una distancia de doce millas (22,224 metros) contado desde la línea de la marea más baja. En caso de que la costa del territorio nacional tenga profundas aberturas y escotaduras o en que haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata, el mar territorial empezará a partir de las líneas que unan los puntos más adentrados en el mar; Además por virtud de la adición al artículo 27 constitucional (D. O. de 6 de febrero de 1976) se resolvió que la Nación ejerce derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes (D. O. de 13 de febrero de 1976) en una zona económica exclusiva de doscientas millas náuticas medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial.

2. Las aguas marítimas interiores o sean las situadas en el interior de la línea de base del mar territorial o de la línea que cierra las bahías;


Derecho Administrativo 3. Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua desde los límites de menor reflujo hasta los límites de mayor reflujo anuales; 4. La zona federal marítima terrestre o sea la faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable, contigua a las playas del mar y a las riberas de los ríos desde las desembocaduras de éstos en el mar hasta el punto río arriba donde llegue el mayor reflujo anual; 5. Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de uso público (art. 18, fracs. II, III, IV, V Y XI), y 6. Los puertos, bahías, radas y ensenadas (art. 29, Fr. I a V y XI). c) Dominio público terrestre. Está constituido por los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; por las riberas y zonas federales de las corrientes; por los caminos, carreteras y puentes que constituyan vías generales de comunicación; por las presas, diques, y sus vasos, canales, bordos y zanjas construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública con sus zonas de protección y derechos de vía o riberas; las plazas, paseos y parques públicos cuya construcción o conservación esté a cargo del Gobierno Federal; los monumentos artísticos e históricos y las construcciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares públicos para ornato o comodidad de quienes la visiten; los monumentos arqueológicos; inmuebles (art. 18, fracs. VI, VII, IX, X, XII, XIII y XIV). Los bienes de uso común lo mismo que todos los bienes de dominio público, están sujetos al régimen jurídico de inalienabilidad e imprescriptibilidad (art. 16). 7.2.4 Inalienabilidad de los bienes de dominio público La inalienabilidad, de la que es una consecuencia la imprescriptibilidad, debe ser estudiada en cuanto a su fundamento para poder determinar su alcance. La inalienabilidad significa que los bienes de dominio público no están sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional y que los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes los derechos regulados en la propia Ley.



Sin embargo, se declara que pueden establecerse sobre los bienes de dominio público aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de tales bienes en cuyo caso tales aprovechamientos se regirán por el derecho común, pero los derechos de tránsito, de vista, de luz de derrames y otros semejantes se regirán exclusivamente por las leyes y reglamentos administrativos. Todavía pudiera objetarse que la inalienabilidad es contraria a la facultad de disponer que se ha reconocido como elemento característico de la propiedad, tal como se organiza por las legislaciones que derivan directamente de la romana; persa, este argumento sólo seria válido si no se conociera más que ese tipo de propiedad y si no fuera notoria la evolución del concepto primitivo de ésta considerada como derecho subjetivo, al de la propiedad como función social en la que el régimen correspondiente se basa, no en modelos invariables, sino en la necesidad de favorecer la realización de los fines a que los bienes están afectados. Así, tratándose de los de dominio público, nos encontramos con un conjunto de bienes que están destinados a satisfacer necesidades colectivas, de tal manera que, si el régimen que les fuera aplicable permitiera su libre enajenación como cuando se trata de una propiedad que sólo satisface necesidades particulares de su titular, se haría imposible la satisfacción de los intereses colectivos. Pero, además, como la satisfacción de tales intereses constituye una de las atribuciones del Estado, la propiedad que a éste se reconoce sobre los bienes de dominio público debe estar sujeta a un régimen adecuado a su finalidad, y que sólo estableciendo la prohibición de enajenar se puede impedir que el Estado deje de cumplir eficazmente sus atribuciones. De aquí también se desprende que, como el régimen de los bienes de dominio público está íntimamente vinculado al cumplimiento de las atribuciones del Estado, dicho régimen, de acuerdo con las nociones expuestas en la primera parte de esta obra, forma parte del derecho público. Precisada la naturaleza del régimen de la propiedad sobre los bienes de dominio público, es fácil explicar el alcance que la ley atribuye a la regla de inalienabilidad. Esta tiene un carácter absoluto cuando se trata de bienes que por su naturaleza se


Derecho Administrativo incorporan al dominio público. Por el contrario, cuando han sido afectados al uso común por disposición de la ley, el carácter de inalienables sólo se les reconoce mientras no varíe su situación jurídica (art. 16). La Ley de Bienes Nacionales previene que las concesiones sobre bienes del dominio público no crean derechos reales; otorgan simplemente, frente a la Administración, y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes (art. 20). Igualmente se establece que dichas concesiones, acuerdos, permisos, y las autorizaciones son anulables por incompetencia de las autoridades otorgantes o por violación de un precepto legal o por error, dolo o violencia que perjudiquen o restrinjan los derechos de la nación o los intereses legítimos de un tercero (art. 17) pudiendo cuando exista motivo que lo amerite someter el asunto al conocimiento de los tribunales (art. 18). También se previene que las concesiones podrán rescindirse por causa de utilidad o interés público, mediante indemnización, cuyo monto será fijado por peritos (art. 26). Al lado de los bienes de uso común, la Ley de Bienes Nacionales considera como bienes de dominio público a los destinados a un servicio público y a los equiparados a éstos (art. 2º, frac. III). Corresponden a esta clase de bienes todos los inmuebles afectados al uso de oficinas públicas y sus dependencias; los predios rústicos utilizados directamente por los servicios de la Federación; los establecí. cimientos fabriles del Gobierno Federal; los inmuebles de propiedad federal destinados al servicio de los Estados y Municipios dentro de sus respectivas jurisdicciones; los que constituyan el patrimonio de los organismos públicos creados por la ley federal, y los otros adquiridos por medios de derecho público salvo los nacionalizados (art. 34). En la misma Ley se declaran equiparados a los anteriores los templos y anexidades cuando estén legalmente abiertos al culto público; los afectos, mediante convenio que se publicará en elDiario Oficial de la Federación, a actividades de organizaciones internacionales de que México sea miembro y los afectos, mediante decreto, a actividades de interés social a cargo de asociaciones o instituciones privadas que no pero sigan propósitos de lucro (art. 35). La forma establecida por la ley para afectar un bien propio al servicio público, es la de un


Derecho Administrativo decreto que así lo determine y que se expida por el Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (art. 37). Igual procedimiento se establece para el cambio de destino o desafectación del inmuebles de que se trate (art. 37). El decreto que en ambos casos se requiere, constituye un acto administrativo desde el punto de vista material, puesto que es la condición necesaria para que se aplique o deje de aplicarse a un caso concreto el régimen general creado por la ley para los bienes afectados a un servicio público y para los que dejan de tener esa utilización. El decreto, por sí solo, no crea ninguna situación jurídica, ni general, ni individual; sólo hace aplicable la que la ley establece. El régimen jurídico aplicable a esta clase de bienes es igual al que corresponde a los bienes de uso común, pues mientras se encuentran afectados al servicio, no pueden ser enajenados ni prescritos, prohibiéndose respecto de ellos todo gravamen real. Sin embargo, la ley previene que los bienes que constituyan el patrimonio de organismos públicos creados por la ley federal, excepto los que por disposición constitucional sean inalienables, pueden gravarse siempre que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas lo autorice en forma expresa (art. 41).

7.2.5 Decreto de destino para incorporar su adquisición y venta 7.2.6 Bienes del dominio privado del Estado Los inmuebles de dominio privado están sujetos en todo lo no previsto por la Ley General de Bienes Nacionales, al Código Civil Federal y en las materias que dicho Código no regule, a las disposiciones de policía, de urbanismo, así como a las referentes al plano regulador, vigentes en el lugar de su ubicación. De todas maneras, estos inmuebles son inembargables y aunque pueden adquirirse por prescripción, ésta sólo se completa duplicando los términos establecidos por el Código Civil Federal (arts. 49 y 60).

Los inmuebles de dominio privado pueden ser enajenados a título gratuito o a título oneroso. Lo primero, cuando se destinen a los servicios públicos de los Estados de la Federación y Municipios o a instituciones o asociaciones privadas, cuyas actividades


Derecho Administrativo sean de interés social y no persigan fines de lucro. Lo segundo, se hará mediante venta en subasta a los precios que determine la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, o fuera de subasta, pero al precio que fije dicha Comisión, en el caso en que el Ejecutivo lo autorice mediante acuerdo a la Secretaría (artículos 57 a ..). Forman parte de la legislación civil especial las disposiciones de la Ley en las que se fijan las condiciones de los contratos que celebre la Administración respecto de los bienes propios y los derechos que el Estado se reserva de los mismos, tales como las relativas a que ninguna venta se hará sin que se entregue en efectivo cierta suma y su pago total sea a corto plazo (art. 66). Por último, la Ley declara que los bienes de dominio privado pueden ser objeto de todos los contratos que regule el derecho común con excepción de los de comodato y las donaciones no autorizadas por la ley. Son bienes de dominio privado: I. Las tierras y las aguas no comprendidas en el artículo 29 de esta Ley, que sean susceptibles de enajenación a los particulares; II. Los nacionalizados conforme a la fracción II del artículo 27 constitucional, que no se hubieren construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso; III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, considerados por la legislación común como vacantes; IV. Los que hayan formado parte de carácter federal, que se extingan en la a la Federación. V. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unión, no comprendidos en la fracción XI del artículo anterior. VI. Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la Federación (art. 39). I.

Los bienes muebles e inmuebles que la Federación adquiera en el extranjero.

7.2.7 Procedimiento para su adquisición y venta 7.2.8 El registro público de la propiedad federal 7.3 Modos de adquisición de bienes por parte del Estado


Derecho Administrativo 7.3.1 Modos de adquisición por vías de derecho público y por vías de derecho privado 7.3.2 Adquisición y soberanía territorial. Propiedad srcinaria y dominio directo 7.3.3 Expropiación por causa de utilidad pública 7.3.3.1 Concepto de expropiación La expropiación por causa de utilidad pública es el acto administrativo por el cual el Estado, de manera unilateral, impone a los particulares la transferencia de sus bienes para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, mediante el pago de una indemnización. En México, la base constitucional de la expropiación se encuentra en el segundo párrafo del artículo 27 que establece: "Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización". Esta institución de derecho público surge por la imperiosa necesidad que tiene el Estado de satisfacer las necesidades públicas, sacrificando, inclusive, la propiedad privada. Teorías que fundamentan la expropiación A nivel doctrinal, las teorías más importantes que han pretendido fundamentar el derecho del Estado a la expropiación son dos:a) la del dominio eminente, según la cual el Estado conserva el poder para disponer de tales propiedades cuando el interés público lo requiera, en virtud de que a la nación le corresponde la propiedad srcinaria de las tierras y aguas ubicadas dentro del territorio nacional, y sólo por una concesión suya se constituye la propiedad privada, yb) la de los fines del Estado, que sostiene que la expropiación se justifica por las necesidades que el Estado tiene para cumplir sus fines, entre los que tiene

7.3.3.2 Elemento de la expropiación Los elementos esenciales que integran la expropiación son:a) los sujetos; b) el bien objeto de la expropiación; e) el fin que justifica o determina la expropiación; d) el


Derecho Administrativo procedimiento expropiatorio, ye) la indemnización. a) Sujetos

Los sujetos de la relación expropiatoria son el sujeto expropiante, el expropiado y el beneficiario. El sujeto expropiante, o activo, siempre es el Estado, y se manifiesta a través de la Federación y las Entidades Federativas, incluyendo al Distrito Federal. El sujeto activo se distingue en dos momentos: el primero como órgano legislativo, sea de la Federación o de los estados, en los ámbitos de sus respectivas competencias, cuando en forma general determina los casos ce utilidad pública por los cuales puede ser expropiada la propiedad privada; el segundo representado por el órgano administrativo, que declara en cuáles casos concretos se está en presencia de una causa de utilidad pública y el cual tramitará el procedimiento correspondiente. En materia federal, al Ejecutivo de la Unión le corresponde emitir la declaratoria de utilidad pública, que constituye propiamente la expropiación, previa tramitación del procedimiento respectivo a cargo de la secretaría del ramo, correspondiéndole a la Secretaría de Gobernación dicha facultad en los casos en que no sea encomendada a otra dependencia. Tendrán el carácter de sujetos expropiados los particulares, sean personas físicas o colectivas, que sean titulares del bien expropiado, los cuales podrán ser capaces o incapaces, e inclusive aquellos propietarios cuyo nombre o domicilio se ignoren. Los beneficiarios podrán ser la Federación, los estados, municipios, el Distrito Federal, o bien otras personas, como puede ser un organismo descentralizado, una empresa de participación estatal, los ejidos en materia de expropiación agraria, o inclusive particulares concesionados. b) El bien objeto de la expropiación

Podrán ser objeto de expropiación todos los bienes susceptibles del derecho de propiedad, sean muebles o inmuebles, o derechos como son los de autor y los de


Derecho Administrativo patentes de invención. De éstos se excluye el dinero, ya que como apunta Acosta Romero (Ob. cit., Pág. 595): "Sería ilógico expropiar dinero para indemnizar con dinero. . .", así como los bienes de dominio público, en virtud de que ya están afectos directa o indirectamente a la utilidad pública y, por lo tanto, la expropiación no tendría razón de ser, por inútil.

7.3.3.3 Concepto de utilidad pública c) El fin que justifica o determina la expropiación El fin que justifica la potestad expropiatoria lo constituye la utilidad pública. Fernández del Castillo (La Propiedad y la Expropiación en el Derecho Mexicano Actual, Pág. 75.) señala que en virtud de que ". . . la utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosas para satisfacer nuestras necesidades", Para que haya utilidad pública se precisa de una necesidad que requiere ser satisfecha, un objeto capaz de satisfacer y un posible destino concreto del objeto a la satisfacción de la necesidad. Conforme al texto del artículo 27 constitucional, corresponde al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados determinar las causas de utilidad pública. Por ello es discrecional el ejercicio de la potestad de determinar las causas de utilidad pública, sin embargo, esta facultad no debe ser ejercida de manera caprichosa ni arbitraria, ya que está condicionada al logro de la satisfacción de las necesidades colectivas, que corresponde al Estado cubrir. De esta manera, el concepto de utilidad pública debe estar íntimamente relacionado con las atribuciones del Estado, de tal modo

". . . que el legislador no puede considerar como causa de utilidad pública la satisfacción de una necesidad cuando el Estado no tiene conferida la atribución correspondiente para atenderla". (Fraga, Gabino,ob. cit., Pág. 383.)



La Ley de Expropiación, en su artículo 10, señala las siguientes causas de utilidad pública: I El establecimiento, explotación oconservación de un servicio público. II La apertura, ampliación oalineamiento de calles, la construcción decalzadas, puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano. III. El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje; construcción de oficinas para el Gobierno Federal, y de cualquier otra obra destinada a prestar servicios en beneficio colectivo. IV. La conservación de los lugares de belleza panorámica, de las antigüedades y objetos de arte, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se consideran como característica notable de nuestra cultura nacional. V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas. VI. Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública. VII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotación. VIII. La equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una clase en particular. IX. La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad. X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad. XI. La creación o mejoramiento de centros de población y de sus fuentes propias de vida. XII. Los demás casos previstos por leyes especiales. Conforme a esta última fracción las leyes administrativas especiales son las de aguas, minera, petróleo, vías de comunicación, ecología, agraria, habitacional, etc.



7.3.3.4 Procedimiento para decretar la expropiación d) El procedimiento expropiatorio El ejercicio de la facultad expropiatoria está sujeto a un procedimiento administrativo, que aunque no reviste formalidad alguna, los requisitos que comprende constituyen auténticos derechos de los particulares expropiados y que es necesario observar con el fin de no convertir a la expropiación en un acto ilegal. En materia federal, corresponde al Ejecutivo de la Unión hacer la declaratoria de utilidad pública, previa tramitación del expediente administrativo a cargo de la secretaría respectiva; en los casos no encomendados a una dependencia en particular lo efectuará la Secretaría de Gobernación. No obstante que la ley federal de la materia no establece los elementos que integrarán el expediente administrativo de expropiación, el criterio unánime es que deberá formarse con la solicitud de expropiación, la determinación del bien que se pretende expropiar, la calificación concreta de la utilidad pública y la determinación de su necesidad. El procedimiento expropiatorio se inicia de oficio, o bien a petición de parte; esto último en aquellos casos en que las leyes especiales establezcan la posibilidad de que los beneficiarios soliciten expropiaciones, por ejemplo, en materia de aguas, minas, etc. En ambos casos se deberá establecer el bien que se pretende expropiar y realizar los estudios pertinentes que determinen que el objeto expropiatorio es adecuado para satisfacer la necesidad pública que se pretende; posteriormente el Presidente de la República hará la declaratoria de expropiación. En esta etapa no rige la garantía de previa audiencia, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia No. 391 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que menciona: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.- En materia de expropiación, no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque este requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta


Derecho Administrativo Fundamental". "Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene que dentro del procedimiento se dé oportunidad al afectado para que presente sus defensas, hay obligación de seguir ese procedimiento". (Fraga, Gabino,ob. cit., Pág. 385.) La declaración de expropiación es para Fernández del Castillo(Ob. cit., Pág. 103.) ". . . el acto de autoridad por el cual se hace pasar la propiedad, del expropiado a la persona en cuyo favor se haga la expropiación". Conforme al artículo 40 de la Ley de Expropiaciones, la declaratoria de expropiación deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y, además, será notificada personalmente a los afectados; pero en caso de ignorarse el domicilio de éstos, se ordenará una segunda publicación en dicho diario, la que hará las veces de notificación personal. En contra de la declaratoria de expropiación los afectados podrán interponer recurso administrativo de revocación ante la dependencia que haya efectuado el trámite, dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación de dicha declaratoria, el cual suspenderá el procedimiento administrativo de ocupación, con excepción de los casos previstos en las fracciones V, VI Y X del artículo 10 de la Ley de Expropiación antes mencionado. En los casos en que proceda la ocupación del bien expropiado, ya sea por haber quedado firme la declaratoria de expropiación, o porque no procede la suspensión del procedimiento respectivo, corresponderá a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología determinar el curso de dicha ocupación (artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales). La facultad que la ley otorga a la secretaría de Estado aludida ha dado lugar a dos opiniones contrarias. La primera sostiene que la ejecución de la declaratoria de expropiación se debe efectuar por autoridad judicial, tesis que tiene su apoyo en lo dispuesto por la fracción VI del artículo 27 constitucional que establece:



"El ejercicio de las acciones que correspondan a la nación, por virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial"; en consecuencia, "como la expropiación constituye una de las acciones que a la Nación corresponde por virtud del artículo 27, la aplicación de la parte transcrita del mismo obliga a recurrir a la autoridad judicial" . (Fraga, Gabino,ob. cit., Pág. 379.) La segunda sostiene que no es necesaria la instrumentación judicial para la ocupación temporal o definitiva del bien expropiado, ya que esto es una facultad de la autoridad administrativa, para lo cual se apoya en lo dispuesto por la propia fracción VI del artículo 27, conforme al cual se fijan las reglas de la expropiación, reservando exclusivamente a la autoridad judicial su intervención en el procedimiento de indemnización al establecer que: "El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioro ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial yresolución judicial" .

Este último criterio es el que adopta nuestra legislación, mismo que también ha retornado el Poder Judicial en algunas tesis jurisprudenciales, entre las cuales está la emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 5220/80, incluido en el informe de 1980, Primera Parte, Pág. 350, que establece: ". . . el segundo párrafo de la misma fracción VI del artículo 27 de la Carta Magna, no establece que para emitir la declaratoria de expropiación se deba seguir un procedimiento judicial, pues al contrario, dispone que lo único que deberá quedar sujeto a resolución, será el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular a la asignación del valor fiscal", agregando más adelante ". . . lo que no sucede en materia de expropiación, porque para emitir el decreto expropiatorio el Estado no ejercita acción ante algún tribunal, ya que tal decreto se dicta unilateralmente por la autoridad administrativa. .


Derecho Administrativo 7.3.3.5 Bienes que pueden ser objeto de expropiación Fuera de los bienes regulados dentro de la Ley de Bienes Nacionales, encontramos otro grupo de bienes que según esa misma Ley están sujetos a una legislación especial. Entre estos bienes se encuentran los comprendidos en el párrafo primero del artículo 27 constitucional. El párrafo primero del artículo 27 dice así: "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde srcinariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada." Las características especiales de la propiedad srcinaria de la Nación que consagra ese primer párrafo del artículo 27 de la Constitución vigente, no pueden ser debidamente comprendidas y apreciadas sin conocer los precedentes singulares de la propiedad territorial en México, los cuales datan de la época de la Colonia. El principio base de toda la construcción jurídica de la propiedad colonial fue el de que la conquista no constituye el srcen de la propiedad, pues ella no es más que un medio para tomar posesión de las tierras descubiertas, ya que desde antes de serlo tenían como titular a los reyes de España. Estos habían adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas y por descubrir, entre otros títulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493, según la cual se da, concede y asigna perpetuamente a los Reyes de Castilla y de León y a sus sucesores, "con libre, llano y absoluto poder, autoridad y jurisdicción", "todas las Islas y tierras firmes, halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren hacia el Occidente y Mediodía, fabricando y componiendo una línea del Polo Ártico, que es el Septentrión, al Polo Antártico, que es el Mediodía; ora se hayan hallado Islas y tierras, ora se hayan de hallar hacia la India o hacia otra cualquier parte, la cual línea dista de cada una de las Islas que vulgarmente dicen de los Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente y Mediodía y de cuyas tierras no hubiere tomado posesión ningún otro rey o Príncipe Cristiano hasta el día de Navidad del año de 1492". Además, la donación se entendió en su tiempo no en favor del Estado Español, sino directamente en beneficio de la Corona de España. (Ley I, tít. I, Lib. III, y Ley XIV, tít. XII,


Derecho Administrativo Lib. IV. Recopilación de Indias.) Así es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras descubiertas correspondía a los Monarcas Españoles, ningún particular pudo tener derecho alguno sobre ellas sin un título que emanara de la Corona marcándose así una profunda diferencia entre la propiedad que estableció la legislación colonial española y la reconocida por las legislaciones que aceptaron el concepto de la propiedad romana, diferencia que se acentuó con otras características peculiares que asumió la propiedad colonial. En efecto, la propiedad mercedada no fue una propiedad absoluta. Estaba sujeta a la condición suspensiva de su ocupación y a varias condiciones resolutorias, como eran las de no tener pobladas y cultivadas las tierras y la de enajenar dichas tierras a iglesias, monasterios o personas eclesiásticas. (Leyes, I, III y X, tít. XII, Lib. IV. Rec. de Indias.) Fue también característica del régimen colonial de la propiedad la posibilidad constante de revisión de los títulos que la amparaban. Pasada la primera preocupación de las autoridades de poblar y poner en producción las tierras descubiertas, se trató de ordenar la titulación de la propiedad que había llegado a un alto grado de confusión, por la multiplicidad de autoridades que intervenían en los repartos y mercedaciones y para tal efecto se expidieron diversas disposiciones, de las que sin duda la más importante es la consignada en la Real Instrucción de 15 de octubre de 1754 que precisó las autoridades que deben de intervenir en la venta y composición de las tierras y baldíos pertenecientes a la Corona y que estableció las bases para determinar la legalidad de los diversos títulos que hubieren sido extendidos antes y después de la propia Real Instrucción.

7.3.3.6 Derecho de reversión en la expropiación. Concepto de indemnización e) La indemnización

La indemnización constituye una de las garantías individuales a favor del expropiado y consiste en la retribución que hace el Estado en virtud de la lesión producida por la desposesión de la propiedad privada.



Conforme al derecho común, la indemnización tendrá lugar en los casos en que una persona, obrando ilícitamente, cause daños y perjuicios a otra. En este contexto, la reparación consiste en la restitución de la cosa en el mismo estado en que se encontraba antes de producir la lesión, o entregando otra del mismo género y calidad, para que el patrimonio afectado quede en las mismas condiciones, y sólo en los casos en que tales reparaciones no sean posibles, esto se hará cubriendo su valor en dinero. Sin embargo, tratándose de la expropiación por causa de utilidad pública no sucede así, ya que el daño sufrido por el particular no es producto de la actividad ilegal de la Administración Pública, y por tal motivo ". . . la indemnización es una reparación debida por la Administración Pública al titular de ciertos derechos que ceden ante el ejercicio legítimo de una potestad administrativa". (Altamira Gigena, Julio l.,Responsabilidad del Estado, Pág. 45.) Por otro lado, la reparación no podrá consistir en restituir la cosa, ni entregarle otra del mismo género y calidad, puesto que la cosa expropiada desaparece jurídicamente por completo para el antiguo propietario, a quien no puede entregársele una del mismo género y calidad, pues entonces la expropiación no tendría razón de ser, dado que aquello que la administración pretendiera pagar, sería igual a lo que pretendiera expropiar. (Fernández del Castillo,ob. cit., Pág. 87.) Por esta razón, la indemnización, por regla general, se cubrirá en dinero. Sin embargo, en nuestro sistema jurídico se reconocen otras formas de pago, como en materia de expropiaciones agrarias, que conforme a la fracción XVII, incisoa), del artículo 27 constitucional se prevé que pueda ser a través de bonos de la deuda agraria local. Asimismo, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales señala otra forma de pago, ya que establece que la indemnización podrá efectuarse mediante la entrega de bienes similares a los expropiados, y donar al afectado la diferencia de más que pudiera resultar de los valores, siempre que se trate de personas que perciban ingresos no mayores a cuatro veces el salario mínimo general de la zona económica en la que se localice el inmueble expropiado, siempre que éste se estuviera utilizando como habitación o para alojar un pequeño comercio, un taller o una industria familiar propiedad del


Derecho Administrativo afectado. Tales supuestos también procederán en los casos de campesinos de escasos recursos económicos, cuando se les entreguen terrenos de riego en sustitución de los que les hayan sido afectados como consecuencia de la ejecución de obras hidráulicas o de reacomodo o relocalización de tierras en zonas de riego. La indemnización tiene como fundamento el principio de la igualdad de todos ante las cargas públicas, el cual "hace odioso el sacrificio especial sin indemnización". Conforme a los artículos 27, fracción VI, constitucional, y 10 de la Ley de Expropiación, el monto de la indemnización, en primer lugar, se basará en el valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. En virtud de que esta primera forma de valorar el monto de la indemnización tiene un carácter netamente fiscal, para determinar el valor comercial tales preceptos establecen que el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la asignación del valor fiscal, se efectuará por juicio pericial y resolución judicial, lo cual también opera cuando los valores no estuvieran fijados en las oficinas rentísticas. El sistema antes descrito para la fijación del monto de la indemnización no es suficiente para lograr el pleno resarcimiento del daño causado, lo que provoca que tal indemnización no sea integral al comprender solamente el pago del valor del bien, pero no los daños o perjuicios que resultan de la consecuencia directa e inmediata de la expropiación, como son los gastos de mudanza y desocupación que el afectado tenga que erogar, y tampoco contempla la pérdida que la desvalorización de la moneda pueda tener, sobre todo en aquellos casos en que el pago se efectúa a plazos. Los pagos de intereses sólo están reconocidos por la Constitución tratándose de expropiaciones agrarias, pero no para los demás casos, respecto de los cuales no podría ser aplicable el interés establecido por el Código Civil (artículo 217), ya que como lo hemos señalado, la indemnización en esta materia no se basa en las reglas del Derecho Civil.



El artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales establece que corresponde a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales fijar el monto de la indemnización, en los casos de adquisición por vía de derecho público que requieran la declaratoria de utilidad pública, pero tal situación no es operante tratándose de expropiaciones, puesto que es contrario al sistema antes descrito previsto en la Constitución. Por lo que respecta a la época en que deberá efectuarse la indemnización, la Constitución es omisa para las expropiaciones de tipo general, ya que sólo establece que se harán mediante indemnización. Sin embargo, para las agrarias en que la indemnización se cubrirá con bonos de deuda agraria, lógico es que se realizará con posterioridad a la expropiación. Fuera de este último caso, ha existido una gran controversia respecto de si el pago puede ser previo o posterior a la de posesión del bien respectivo, por el significado que debe darse a la palabra mediante empleada por la Constitución Política de 1917. Dos han sido las opiniones que al respecto se han manifestado. La primera considera que la indemnización debe ser previa a la privación del bien expropiado, tal y como lo establecía la Constitución de 1857, en virtud de que aun cuando se ha sustituido la palabra previa por mediante, el sistema no ha variado. Según Gabino Fraga (Ob. cit., Pág. 387) esta tesis tiene como apoyo las siguientes razones: "a) No existiendo ninguna disposición expresa en el texto constitucional, no hay

motivo para considerar que la indemnización pueda sera posteriori”. "b) Como la expropiación es una venta forzada que se impone a un particular, y

como la venta supone a falta de cláusulas expresas la simultaneidad en el cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del comprador, el propietario no puede ser desposeído mientras el comprador, que es el Estado, no cumpla con la obligación que tiene de pagar el precio". "c) La palabra 'mediante' usada por el texto constitucional, de ninguna manera significa que la indemnización pueda ser a posteriori, pues dicho término es


Derecho Administrativo empleado en otros artículos de la misma Constitución en el sentido de significar un acto previo para la realización de otro. Así, por ejemplo, cuando el artículo 14 de la Constitución dispone que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus posesiones o derechos, sino mediante juicio, está significando claramente con el término 'mediante' la necesidad de que el juicio sea previo a la privación que en el propio precepto prevé". "La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitución exija la indemnización previa, aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque haya otros textos constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra 'mediante', porque el cambio que al emplear esta palabra hizo el término usado por la Constitución de 1857, revela claramente que hubo un propósito de variar el requisito que dicha Constitución establecía, no siendo por lo mismo necesario que la indemnización sea previa". (Fraga, Gabino,ob. cit., Pág. 388.) En la iniciativa, dictamen y discusión del artículo 27 de referencia en el Congreso Constituyente, no se estableció cuál sería el significado que tendría la palabramediante. Sin embargo, Don Andrés Molina Enríquez, redactor del precepto que nos ocupa (citado por Fernández del Castillo,ob. cit., Pág. 93), en declaraciones al periódico Excélsior de la ciudad de México el 30 de enero de 1922, expresó: "La manera, sin embargo, de evitar que la sociedad abuse del derecho de expropiación, es obligarla a la indemnización y, desde este punto de vista, la palabra mediante indica que la indemnización debe ser forzosa; pero como no hay razón ya para que sea previa, puede hacerse desde el momento de dictarse la resolución respectiva, hasta que el propietario pierda el último recurso que las leyes le conceden para revocar dicha resolución o para cobrar la indemnización misma. La acepción en este caso de la palabra mediante, es la de que la indemnización debe mediar entre los dos citados puntos extremos. Ahora bien, la equidad impone que esos dos puntos se acerquen todo lo más que sea posible, coordinando las posibilidades de pago por parte de la sociedad, con el deber moral que ésta tiene de no causar al propietario innecesarios perjuicios". En el ámbito jurisprudencial, la Suprema Corte de Justicia no ha fijado un criterio unánime pues en algunas ocasiones ha sostenido que:



". . . como la indemnización en caso de expropiación es, de acuerdo con el artículo 27 constitucional, una garantía, para que ésta sea efectiva y así ella llene su cometido, es necesario que sea pagada, si no en el momento preciso del acto posesorio, sí a raíz del mismo, y de una manera que permita al expropiado disfrutar de ella, por lo que la ley que fije un término o plazo para cubrir la indemnización, es violatoria de garantías". Por el contrario, en otras ha sustentado que: "Cuando el Estado expropie con el propósito de llenar una función social de urgente realización, y sus condiciones económicas no permitan el pago inmediato de la indemnización, como debe hacerse en los demás casos, puede, constitucionalmente, ordenar dicho pago dentro de las posibilidades del erario". (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1975, tercera parte, Págs. 648 y 641.) Asimismo, ha sostenido que ". . . el justiprecio de la cosa expropiada y el pago de la indemnización, son actos posteriores a la expropiación"; "la indemnización debe hacerse, cuando mucho, a raíz de haberse ejecutado la expropiación"; "el plazo que transcurra entre la declaratoria respectiva y el pago del importe de la cosa expropiada, será razonable tomando en cuenta el tiempo necesario para determinar el monto de la indemnización y entregarla al interesado", y "si la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia determina que la fijación y el pago de la indemnización pueden ser actos futuros, no puede tacharse de inconstitucionalidad una ley que establece plazo para cubrirla". (Citados por Fernández del Castillo,ob. cit., Pág. 94.) Nuestra legislación adopta la segunda de las tesis expuestas, ya que en los artículos 19 y 20 de la Ley de Expropiación se establece que el importe de la indemnización será cubierto por el Estado o por el beneficiario, según sea que el bien ingrese al patrimonio de uno o del otro, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que aquélla será cubierta, mismos que no abarcarán nunca un periodo mayor a diez años. Por su parte, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales confiere facultades a la Secretaría de Programación y Presupuesto para fijar dichas formas y plazos.


Derecho Administrativo 7.3.3.7 Diferencia entre la expropiación y el impuesto 7.3.4 El decomiso. Los esquilmos El decomiso, doctrinalmente se le denominacomiso, constituye una sanción establecida en la ley que tiene por efecto privar al particular de los bienes que componen el objeto de una infracción. En materia penal es la pérdida de los bienes con los cuales se cometió un delito, o de los que son objeto del mismo. "El comiso no significa la pérdida total del patrimonio y la privación coactiva de una parte de los bienes de una persona por razón de utilidad pública (como sucede en la confiscación y en la expropiación, respectivamente). El comiso no tiene por finalidad afectar la cosa comisada a usos públicos. La cosa continúa siendo privada en manos de la administración, salvo en los supuestos especiales en que el legislador la afecta al dominio público. En general, las cosas caídas en comiso por razones de seguridad, moralidad o salubridad que sean peligrosas, pueden ser destruidas. Se podría decir, en consecuencia, que el comiso es la pérdida definitiva de una cosa mueble sin indemnización por razones de seguridad, moralidad o salubridad". (Diez, Manuel, Ma., tomo11, ob. cit., Pág. 303.) 7.3.5 La requisición La requisa, denominada en la legislación y en la doctrina mexicana comorequisición, es un acto administrativo unilateral por el cual un órgano administrativo impone a un particular, con base en el interés general, la transferencia de la propiedad de bienes o el uso de los mismos, e inclusive la obligación de prestaciones de servicios o de actividades, mediante indemnización. "La requisa tiene sólo como presupuesto una necesidad, una urgencia que debe resolverse. Se trata de hacer frente a las necesidades de naturaleza extraordinaria o, cuando menos, fuera de lo normal, necesidades que no pueden preverse sino cuando nacen y no antes. Estas necesidades exigen una satisfacción inmediata. Son necesidades inicialmente transitorias, por cuanto están destinadas a desaparecer con la cesación de las circunstancias de tiempo y lugar que les dieron srcen. Se tratará, entonces, de una actividad extraordinaria de la


Derecho Administrativo administración, la que se realiza cuando esas necesidades se manifiestan con la intensidad necesaria". (Diez, Manuel Ma., tomo11, ob. cit., Pág. 299.) La requisición puede realizarse en propiedad o en uso. La primera opera en bienes muebles y cosas fungibles; la segunda se da, por regla general, sobre bienes inmuebles. La requisa es una figura administrativa muy parecida a la expropiación, ya que inclusive se ha dicho que es una de las operaciones expropiatorias, o bien se le ha definido como la expropiación del uso de una cosa. Entre ambas figuras existe similitud en cuanto que las dos obedecen a razones de interés público y coinciden además en el procedimiento unilateral y en la indemnización, así como en la transferencia de la propiedad de las cosas consumibles. Pero se diferencian en cuanto al presupuesto que las srcina, ya que en la expropiación la necesidad es permanente y no de urgencia, como en la requisa. Por otro lado, la expropiación recae, por regla general, en bienes fungibles. En la requisa de bienes inmuebles o muebles fungibles sólo es de uso, en la expropiación, por el contrario, es de propiedad. Por último, cabe mencionar que la requisa podrá hacerse por la prestación de servicios o actividades, lo cual no será posible tratándose de la expropiación.

7.3.6 La confiscación La confiscación es el apoderamiento de todos los bienes de una persona por parte del Estado. Tiene sus antecedentes en Roma y era aplicada como una pena que incidía sobre el patrimonio del reo y de los proscritos, es decir, a los que se encontraban fuera de la ley. En virtud de que esta pena tiene carácter trascendente, ya que afecta a personas distintas del sujeto que cometió el acto ilegal, como son sus familiares, ha sido criticada y abolida en casi todos los sistemas jurídicos, siendo España la primera en derogarla en su Constitución de 1827. En nuestro país también está abolida por el artículo 22 constitucional que establece: "Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos,


Derecho Administrativo el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales".

7.3.7 La nacionalización 8 LAS FINANZAS PÚBLICAS. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 8.1 Gasto público El sostenimiento de la organización y funcionamiento del Estado implica necesariamente gastos que éste debe atender procurándose los recursos indispensables. Esta materia y la regulación que exige, forman parte de una sección del derecho administrativo que, por su importancia y por sus especiales relaciones con la economía, tiende a segregar se constituyendo el derecho financiero o derecho de las finanzas públicas como una rama especial y autónoma del derecho público. Como indudablemente la actividad financiera del Estado está íntimamente vinculada con el desarrollo de las funciones públicas y como la forma que la propia actividad reviste la coloca principalmente dentro de la competencia del Poder Administrativo, no podemos prescindir de estudiarla aunque sea a grandes rasgos. Para ello debemos precisar los diversos aspectos que en el caso nos interesan, y a ese efecto creemos que podemos reducirlo a los siguientes: a) Ingresos del Estado. b) Gastos del mismo. c) La contabilidad pública y el control sobre la actividad financiera

8.2 Ingreso del Estado. Su clasificación Los ingresos del Estado se srcinan normalmente por los impuestos que decreta, por los derechos, los productos y aprovechamientos que obtiene por sus actividades, y excepcionalmente por los financiamientos que contrata dentro o fuera del país. Los impuestos son considerados por el Código Fiscal vigente (D.O. de 31 de diciembre de 1981, y varias adiciones, siendo la última en el D.O. del 29 de diciembre de


Derecho Administrativo 1993). Como las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carácter general y obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir los gastos públicos y los derechos como las contra prestaciones establecidas por el Poder público conforme a la ley, en pago de un servicio; los productos, como los ingresos que percibe la Federación por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público o por la explotación de sus bienes patrimoniales y los aprovechamientos, como los recargos, las multas y los demás ingresos de derecho público no clasificables como impuesto, derechos o productos. 8.2.1 Contribuciones y su clasificación Los financiamientos provienen de la contratación de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: 1) la suscripción de bonos o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo; II) la adquisición de bienes o contratación de obras o servicios pagaderos a plazo; III) los pasivos contingentes relacionados con los actos anteriores y IV) la celebración de actos jurídicos análogos a los mencionados y todos los pasivos creados por esas operaciones constituyen la deuda pública estatal (arts. 1º y 2º, Ley General de Deuda Público,D. O., 31 de diciembre de 1976). El artículo 31 del Código Político consigna entre las obligaciones de los mexicanos, la de "contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes" De dicha disposición se desprenden los siguientes elementos:a) el impuesto constituye una obligación de derecho público;b) el impuesto debe ser establecido por una ley;e) el impuesto debe ser proporcional y equitativo, yd) debe establecerse para cubrir gastos públicos. El impuesto se establece por el Poder público ejercitando una prerrogativa inherente a la soberanía; de tal manera que la obligación de cubrirlo no constituye una obligación contractual ni regida por las leyes civiles, sino una carga establecida por decisión unilateral del Estado, sometida exclusivamente a las normas del derecho público. En el Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad económica coactiva, el señor licenciado Vallarta sostiene la tesis que se acaba de exponer, en los términos siguientes: "Y todo eso que he sostenido hablando del servicio militar a que los mexicanos están


Derecho Administrativo obligados, es por completo y necesariamente aplicable al pago del impuesto que tiene que satisfacer nacionales y extranjeros. Porque fuera de discusión está puesta la verdad de que ninguna de esas dos obligaciones consagradas por el precepto constitucional trae su srcen del contrato, ni está regulado por el derecho civil, ni puede asumir la forma judicial; antes por el contrario son la imperiosa exigencia de una necesidad política regida por el derecho administrativo, constituyen servicios públicos que se deben prestar aun contra la voluntad del obligado; porque así como para la autonomía de la patria es indispensable su defensa por sus propios hijos, así el pago del impuesto es precisa condición de la exigencia del Gobierno, del mantenimiento del orden público a cuya sombra reposa la sociedad civil. Del carácter especial que tiene el impuesto como crédito y obligación de derecho público deriva la forma particular en que se exige: la vía económico-coactiva que es un procedimiento administrativo de ejecución, del cual habremos de ocuparnos posteriormente con todo detalle. El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto, es, según el precepto constitucional, una ley, es decir, una ley en sentido formal, pues la Constitución en los casos en que habla de la ley se refiere a disposiciones que emanan del Poder Legislativo. La explicación racional e histórica de la necesidad de la ley se encuentra en que, como el impuesto constituye una carga para los gobernados, éstos deben ser los que intervengan en su establecimiento por medio de su genuino representante, el Poder Legislativo, y esa misma razón explica el precepto de que sea la Cámara de Diputados, es decir, la Cámara popular, la que forzosamente debe discutir, en primer térmico, los proyectos de leyes sobre impuestos (Const. Fed., arte 72, inc.h). Pero antes de pasar adelante, es conveniente determinar si la ley de ingresos es también un acto legislativo desde el punto de vista material. Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con nuestro sistema legal, anualmente debe el Congreso en su período ordinario de sesiones, decretar los impuestos necesarios para cubrir el presupuesto del año fiscal siguiente (Const. Fed., art. 65, 73, Fr. VII y 74 Fr. IV).



Ahora bien, la forma en que se decretan tales impuestos es haciendo en la ley de ingresos respectiva una simple enumeración de las diversas contribuciones que deben cubrirse durante el año, sin especificar, salvo casos excepcionales, ni cuotas ni formas de constitución del crédito fiscal y sólo estableciendo que los impuestos enumerados se causarán y recaudarán conforme a las leyes en vigor. Esto da a entender que, en materia de impuestos, existen dos clases de disposiciones: las que fijan el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y recaudarse, y las que enumeran anualmente cuáles impuestos deben causarse; de modo que la ley general que anualmente se expide con el nombre de ley de ingresos, no contiene por regla general sino un catálogo de los impuestos que han de cobrarse en un año fiscal. Al lado de ella existen leyes especiales que regulan los propios impuestos y que no se reexpiden cada año cuando la primera conserva el mismo concepto del impuesto. Con estos antecedentes, y en relación con el problema planteado acerca de la naturaleza intrínseca de las disposiciones legales en materia de impuestos, podemos afirmar que las leyes que regulan cada impuesto estableciéndolo en todos sus detalles, constituyen indudablemente leyes en sentido material, en las que se encuentran todos los elementos de los actos creadores de situaciones jurídicas generales Pero si sobre este punto no hay ninguna discusión, no sucede lo mismo respecto de la ley general de ingresos. Se debe considerar que el Congreso no tiene dos facultades distintas para expedir, por una parte, las leyes especiales de impuestos y, por la otra, la ley general de ingresos, sino que en los términos en que están redactados los textos constitucionales, no hay más que una sola facultad. El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso "para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto". Y el 74, fracción IV establece como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados "examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación y el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrirlos". De aquí se desprende que si anualmente deben discutirse y aprobarse las contribuciones


Derecho Administrativo necesarias para cubrir el presupuesto, las leyes tanto la general de ingresos como las especiales de impuestos, tienen una periodicidad de el año, al cabo del cual automáticamente dejan de producir sus efectos, a tal grado, que si en la ley de ingresos se omite un impuesto que el año anterior ha estado en vigor, por ese simple hecho se considera que en el año fiscal siguiente no debe aplicarse la ley especial que sobre el particular haya regido. Esto significa que en realidad el Congreso sólo se vale de un procedimiento práctico para evitarse la tarea de volver a discutir y aprobar toda la legislación sobre impuestos que ha regido en años anteriores, pues si se conserva el concepto que desarrollan las leyes especiales, éstas deben entenderse incorporadas a la ley general de ingresos que anualmente les imprime su propia vigencia. En estas condiciones esta ley general no solamente otorga una autorización, no sólo es un acto condición, sino que tiene todos los caracteres del acto legislativo desde el punto de vista de su naturaleza intrínseca, caracteres que no pierde, según tuvimos oportunidad de demostrarlo anteriormente, por el hecho de su valor temporal. La Suprema Corte de Justicia ha sostenido la tesis contraria afirmando que "aun cuando las leyes de ingresos... Deben ser aprobadas anualmente. . . esto no significa que las contribuciones establecidas en las leyes fiscales relativas tengan vigencia anual, ya que las leyes de ingresos no constituyen sino un catálogo de gravámenes tributarios, que condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial, pero que no renuevan la vigencia de estas últimas, que deben estimarse en vigor desde su promulgación hasta que son derogadas" (Jurisp. de la S. C. de J. 1917-1965. Pleno, tesis 16). Para la expedici6n de la ley de ingresos se requiere un estudio de las condiciones particulares económicas del país y de las posibilidades que haya de satisfacer la carga del impuesto, haciendo una estimación probable de su rendimiento ya que dichos ingresos deben ser bastantes para cubrir el presupuesto de egresos. Las Cámaras que forman el Congreso no tienen la preparación técnica ni los medios adecuados para realizar todos los actos previos para la formación del proyecto de ley de


Derecho Administrativo ingresos. Por esa razón la Constitución de 1857 otorgaba al Ejecutivo el derecho de iniciativa de dicha ley, considerando que el poder administrativo sí estaba dotado de todos los medios y elementos para poder hacer los cálculos y estimaciones que forzosamente implica el proyecto de ley. De tal modo que, para que el Congreso procediera a la discusión y aprobación de la ley de ingresos, se requería en dicha Constitución la iniciativa del Poder Ejecutivo (artículo 69) Ese precepto desapareció en la Constitución de 1917 y no quedó sino la facultad general de iniciar leyes, que se otorga al Ejecutivo en la fracción I del artículo 71 de la Constitución en vigor; pero sin que el Congreso esté obligado a esperar la iniciativa de ley de ingresos para proceder a decretar las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Sin embargo, la reforma de 1º de diciembre de 1977(D. O. de de Dic.) establece claramente que el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de la ley de ingresos a más tardar el día último del mes de noviembre (art. 74, Fr. IV), lo que indica que se reserva a dicho Poder Ejecutivo la facultad de iniciar la ley de ingresos. La discusión y aprobación de la ley de ingresos corresponde al Congreso general, a diferencia de lo que ocurre tratándose del presupuesto de egresos, cuya aprobación es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. En la discusión y aprobación de la ley de que se trata debe observarse, según lo indicamos anteriormente, un orden que no existe para la generalidad de las disposiciones legislativas, pues respecto de ellas es indistinto que se inicien y se aprueben en cualquiera de las dos Cámaras; pero tratándose de la ley de ingresos existe disposición expresa en el sentido de que debe prevenir en el conocimiento de ella la Cámara de Diputados (art. 72, incisoh). Puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido, que al principiar el año fiscal el Congreso no haya concluido la discusión y aprobación de la ley de ingresos, y, para ese caso, dada la periodicidad de dicha ley, surge el problema relativo a determinar si el Poder público puede exigir entre tanto los impuestos decretarlos en la legislación anterior. En otros países existe, para esos casos, una solución consistente en que el Poder


Derecho Administrativo Legislativo otorga al Ejecutivo autorización provisional y limitada en cuanto al tiempo, para seguir aplicando la ley de ingresos del año fiscal inmediato anterior; pero en nuestro sistema tales autorizaciones provisionales no se han previsto por la circunstancia de que el período ordinario de sesiones del Congreso concluye precisamente el día anterior a la iniciación del año fiscal, de tal manera que para esa fecha ya la ley de ingresos debe estar aprobada. En los casos en que, a pesar del sistema, el Congreso no aprueba dicha ley la conclusión única que puede aceptarse por aplicación de los preceptos constitucionales es la de que no puede hacerse cobro de ningún impuesto conforme a la ley anterior. Como tercer carácter constitucional del impuesto se establece la necesidad de que sea proporcional y equitativo.

8.2.2 Análisis de los conceptos de ingresos del Estado Para definir estos conceptos nos referimos nuevamente a un voto emitido por Vallarta, con motivo del amparo interpuesto contra la contribución a las fábricas de hilados y tejidos por la ley de ingresos de 5 de junio de 1879. Dice así: "Cierto es que el impuesta sobre las fábricas recae solamente sobre las capitales invertidas en esta industria y sobre los fabricantes, pocas como lo son de verdad en este país; pera innegable es también que la contribución predial no la pagan más que las propietarias que representan una fracción mínima de la población de la República. Y si a las quejosas valiera su argumenta pala eximirse de un impuesto, porque sólo gravita sobre sus fábricas, él serviría del mismo modo para iguales fines a los importadores, a los propietarios, a las mineras, a todas cuantos pagan una contribución que no afecta universalmente atodos los contribuyentes y a cuantos pueden serlo. Esta,como a la simple vista se nota, no puede ser, porque esa es el absurda. Tan sinceras reflexiones coma ésta, demuestran evidentemente, así la crea ya, que la preparación en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relación con las capitales que afecta. Las economistas par esta no reputan desproporcional a la contribución que paguen pocosa muchas, en virtud de ser muchos opocos los dueños de los valoressobre que recaiga, sino a la que se exige sin tener en cuenta la cuantía oimportancia de esos valores. Una contribución igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de éstas, sería del todo desproporcionada. Vista la cuestión por esta faz, y entiendo que escomo debe


Derecho Administrativo verse, el argumento que trata de satisfacer comienza a desplomarse falta de base. . . Si el Erario quisiera vivir sólo de las fábricas, razón sobraría para quejarse de un impuesto falta de equidad sin duda; pero cuando el presupuesto enumera y detalla, otras muchas contribuciones que los habitantes del país que no son fabricantes tienen que pagar,no hay motivo constitucional para decir en justicia que se ha faltado a ese de equidad), que exige el artículo 32, en el reparto del impuesto, sólo porqueno se ha gravado a otras industrias que pudieran también contribuir para las atenciones del Erario. . ., para que este argumento de los quejosos fuera fundada. . ., sería preciso que existiera algún texto en la Constitución que obligara al legislador ano decretar más impuestos que las que afectan todas las ramas de la riqueza pública sin una sola excepción y ese preceptono sólo no existe, sino que no puede existir, porque sería absurdo. . . Pero nos queda viva aún, otra, objeción con él conexionada: la que intenta fundar la desproporcionalidad del impuesto en la excepción de los capitales menores de quinientos pesos; excepción que establece una desigualdad a perjuicio de los de mayor cuantía. oY veo esta cuestión de un modo absolutamente diverso, y creo que esa excepción es, por el contrario, la prueba de que el legislador quiso cuidar la preparación conveniente entre el impuesto y el capital. Nadie puede desconocer la desigualdad de condiciones que hay entre los capitales pequeños y los grandes, y son obvias las razones de justicia que asisten al legislador para determinar el mínimo del valor sobre el que gravita el impuesto."(Votos, tomo II, Págs. 11 y 12.) Como estimamos perfectamente fundadas las apreciaciones que se contienen en la opinión transcrita, nos abstenemos de insistir más en ellas para ocuparnos de otro problema que se ha suscitado alrededor de este carácter de proporcionalidad y equidad de los impuestos. Se discute si la apreciación de proporcionalidad y equidad del impuesto corresponde exclusiva y soberanamente al Poder Legislativo o si por el contrario, puede ser controlada por el Poder Judicial. En el mismo voto antes citado, Vallarta asienta esta tesis: "Es, pues, el principio general en estas materias, que toca al Poder Legislativo pronunciar la última palabra en las cuestiones de impuestos, siendo final y conclusiva su decisión sobre lo que es propio, justo y político en ellas, y sin que puedan los tribunales revisar esa decisión para inquirir


Derecho Administrativo hasta qué grado la cuota del impuesto es el ejercicio legítimo del poder y en cuál otro comienza su abuso. Y la excepción que ese principio sufre, tiene lugar cuando el Congreso ha traspasado los límites de sus poderes y ha decretado con el nombre de impuesto lo que solamente es expropiación de la propiedad, conculcando no sólo los preceptos constitucionales que no toleran la arbitrariedad y el despotismo, sino las más claras reglas de la justicia." Para el caso de que se esté dentro de esa excepción, el ministro Vallarta sostiene, siguiendo la opinión del Juez Marshall, que la única garantía contra el abuso de la facultad de imponer contribuciones se encuentra en la estructura misma del gobierno que permite la renovación de los representantes del pueblo por medio de las elecciones en la forma establecida en el sistema constitucional. Este criterio fue variado por jurisprudencia posterior en la que se sostiene lo siguiente: "De acuerdo con este precepto, es conveniente modificar la jurisprudencia de la Corte, estableciendo ahora que sí están capacitado el Poder Judicial para revisar los decretos o actos del Poder Legislativo en cada caso especial, cuando aparezca a los ojos del Poder Judicial que el impuesto es exorbitante y ruinoso, o porque se ha excedido el Poder Legislativo de sus facultades constitucionales. Esa facultad de la Suprema Corte de Justicia proviene de la obligación que tiene de examinar, cuando se ha reclamado como violación de garantías, la falta de proporción o de equidad en un impuesto; y si bien el artículo 31 de la Constitución Política, que establece en su fracción IV esos requisitos como derecho de todo contribuyente, no está en el capítulo relativo a las garantías individuales, la lesión de aquel derecho es una violación de las garantías que protegen los artículos 14 y 16 de la Carta Magna. De suerte que si la Suprema Corte, ante una demanda de garantías dirigida contra una ley o decreto que estableciera un impuesto notoriamente exorbitante y ruinoso, resolviera negando el amparo porque no es el Poder Judicial el capacitado para poner el remedio a tal violación y dijera al quejoso que ese remedio lo encuentra mediante el sufragio popular, negándose a refrendar su voto a los legisladores torpes o injustos, y concediéndoselo a los que estime rectos, ecuánimes y patriotas, con tal razonamiento haría nugatoria la prescripción de la fracción I del artículo 103 de la Constitución Federal, que establece el amparo de garantías contra leyes que las violen, puesto que la misma razón podría invocarse para negar los amparos en todos los casos en que se reclamara contra leyes." (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Pleno,


Derecho Administrativo tesis 54, Pág. 127.) Para terminar este punto, sólo debemos agregar que el artículo 22 constitucional reconoce una gran latitud al legislador para el establecimiento de los impuestos, ya que después de prohibir la confiscación de bienes, establece que no se considerará con ese carácter la aplicación total o parcial de los bienes de una persona para el pago de impuestos. Íntimamente relacionada con la cuestión relativa a la proporcionalidad y equidad en el impuesto, se encuentra una materia que ha sido motivo de serios estudios en nuestro país, por las repetidas ocasiones en las cuales se ha presentado. Toda la historia administrativa de México está llena de casos en que el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo han establecido en concesiones para muy diverso objeto cláusulas en virtud de las cuales el concesionario queda libre por un tiempo determinado de los impuestos que establecen las leyes generales. Igualmente ha sido también una práctica dentro de nuestro sistema legal, otorgar, por virtud de disposiciones legislativas, exenciones de impuestos a algunas ramas de la actividad de los particulares por un tiempo determinado. El estudio de esta cuestión nos lleva directamente a tratar el punto relativo a la exención de impuestos y a fijar el alcance del texto constitucional que a ella se refiere. Conforme al artículo 28 de la Constitución Federal, "en los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exención de impuestos, ni prohibiciones a título de protección a la industria... Esta prohibición contenida en el precepto transcrito indudablemente, que no puede referirse a aquellos casos en los cuales se libra a una determinada de individuos o de actividades del pago de los impuestos pues de acuerdo con lo que expusimos en el número anterior, la proporcionalidad y la equidad del impuesto exige que se reconozca la desigualdad de condiciones que hay entre los individuos, no significando la proporcionalidad en el impuesto la universalidad de su pago, sino como dijo Vallarta, su relación con los capitales que afecta. Por tanto, es indudable que cuando por vía de disposición general se eximen capitales que están abajo de cierto mínimo en el cual


Derecho Administrativo empieza a cobrarse el impuesto, no se viola la prohibición constitucional, pues en dicho caso no se concede una protección individual que venga a romper la igualdad entre los particulares ni a obstruir el libre juego de las leyes económicas sobre la concurrencia. En dicho caso, la exención tiene un carácter de generalidad, que hace que gocen de ella todos aquellos que reúnan las condiciones legales. De aquí se desprende que lo que la Constitución prohíbe es la exención para un caso individual, es decir, que se sustraiga a un caso particular de una regla general creada de antemano. En tal ocurrencia, sí existe una verdadera desigualdad entre los sujetos del impuesto, se crea una protección en favor del individuo exento y se le coloca en una situación de superioridad en la lucha económica. Siguiendo este criterio, el artículo 13 de la Ley de Monopolios reglamentaria del artículo 28 constitucional, previene que: "se considera que, hay exención de impuestos cuando se releva total o parcialmente a una persona determinada de pagar un impuesto aplicable al resto de los causantes en igualdad de circunstancias, o se condonan en forma privativa los impuestos ya causados". Por lo que hace al otro caso de exenciones de impuestos otorgadas en virtud de una cláusula de una concesión, las opiniones no son uniformes, pues mientras en unos casos se sostiene su validez, en otros se le niega. La doctrina que ha venido dominando a este respecto, es la de considerar que la exención de impuestos concedida en un contrato o en una concesión es válida en tanto que el particular se obligue a proporcionar determinadas ventajas al Estado que exime de impuestos; que por lo mismo, siendo la cláusula respectiva perfectamente válida y fundada en la compensación que recibe el Estado, una ley o acto de la autoridad administrativa que pretendiera exigir los impuestos respecto de los cuales se ha concedido la exención seria violatoria de los derechos del contratista o concesionario. Esta teoría de la compensación se tomó de la doctrina y jurisprudencia americanas, en las que se sostiene que "un convenio celebrado por un Estado a cambio de una compensación recibida o que se supone ser recibida, de que cierta propiedad, derecho o franquicia serán exentos de impuestos o serán impuestos con determinadas cuotas convenidas, es un contrato protegido por la Constitución", agregándose que "en todo


Derecho Administrativo caso, sin embargo, debe haber una compensación, de tal manera que pueda suponerse que el Estado ha recibido un beneficio equivalente; porque es admitido unánimemente que si la exención se hace solamente como un privilegio, puede ser revocada en cualquier tiempo". (Cooley,On Constitutional Limitations, Pág. 396.) Por nuestra parte creemos, siguiendo en esto la opinión del ex Presidente de la Suprema Corte de Justicia, don Salvador Urbina, que la exención de impuestos en los casos a que nos venimos refiriendo es perfectamente anticonstitucional. Los motivos que fundan esta opinión son los siguientes: En primer lugar porque en realidad cuando el Estado se compromete a no cobrar impuestos sobre los capitales que se invierten por virtud de un contrato o concesión, está contratando una de las facultades que le corresponden como Poder soberano, y es bien sabido que los atributos de la soberanía no constituyen bienes que estén en el comercio y que puedan en alguna forma ser objeto de transacciones con particulares. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, un contrato o una concesión en la forma que hemos indicado, implica que el Poder que la otorga está ligando al propio Poder para lo sucesivo, de tal manera que no puede ya hacer uso de sus facultades constitucionales.

En tercer lugar, la teoría de la compensación que las autoridades judiciales han admitido como básica para legitimar esa clase de exenciones de impuestos, es una teoría que no cuadra con nuestra organización constitucional ni con el sistema legal en materia de contratos y concesiones. Aunque el Estado reciba por virtud del contrato o concesión un beneficio, eso no quiere decir que el particular que preste dicho beneficio al Estado lo haga simplemente por razón de que se le exceptúe de contribuciones, sino que en todos los casos lo presta sobre la base de obtener una remuneración. El particular que realza un acto que puede ser benéfico para la colectividad, va buscando principalmente la satisfacción de sus intereses individuales sin que haya en él la idea de prestar al Estado un beneficio prescindiendo de su interés personal. Ahora bien, no existiendo esa idea, no hay razón para que, por su parte, el Estado prescinda de sus medios de vida y beneficie con perjuicio de los demás contribuyentes el interés individual del contratista o concesionario.


Derecho Administrativo Por último, hay otras razones que son de segunda importancia para la estimación del caso, pero que de todos modos es conveniente tener presentes. Como la facultad de imposición se ejercita por períodos de tiempo marcados en la Constitución, y como los contratos y concesiones a que nos venimos refiriendo generalmente tienen una duración mayor de un año, si el Estado otorga una exención de contribuciones por toda la vigencia del contrato o de la concesión, viene a contrariar el principio de periodicidad con que deben renovarse las disposiciones fiscales. A pesar de las razones anteriores la Suprema Corte de Justicia considera que no existe la exención de impuestos prohibida por el artículo 28 constitucional cuando a cambio de los impuestos el concesionario da alguna cosa; que en ese caso no existe la desigualdad que trata de evitarse con aquella prohibición (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Segunda Sala, tesis 158, Pág. 286). Como último carácter constitucional del impuesto, en los términos del artículo 31, fracción II de la Constitución Federal, se encuentra el de que dicho impuesto debe establecerse para cubrir los gastos públicos. Al precisar la Constitución esta finalidad, descarta todas las teorías que pretenden considerar al impuesto como una contra puntación de los servicios que el particular recibe del Estado. Para la ley no existe ni debe existir ningún vínculo entre los beneficios de que goza el particular y la aportación de parte de la riqueza de éste. Estos beneficios los reciben aun los que no pagan impuesto, de tal modo que si económicamente es falso el concepto del impuesto como contraprestación, legalmente también es insostenible esa idea. Existe cierta dificultad para precisar en términos definidos lo que deba entenderse por gastos públicos, pues aunque ellos se encuentran señalados en el presupuesto de egresos, la formulación de éstos supone que previamente ha sido resuelto el problema. Creemos que por gastos públicos deben entenderse los que se destinan a la satisfacción atribuida al Estado de una necesidad colectiva, quedando por tanto excluidos de su comprensión los que se destinan a la satisfacción de una necesidad individual. (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975, Segunda Sala, tesis 184, Pág. 319). Como la cuestión relativa a los egresos del Poder público tendrá que ser motivo de un estudio especial al tratar en el capítulo siguiente sobre el presupuesto, nos limitamos a


Derecho Administrativo las ideas que acabamos de exponer a fin de poder pasar al estudio de otra cuestión que también tiene una gran importancia práctica en relación con las entidades para cuyos gastos sé decretan los impuestos. Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizo referencia al principio de este Capítulo o sean los financiamientos que se contraen, existen disposiciones en la (D. O. de Constitución y en la Ley General de Deuda Pública de 29 de diciembre de 1976

31 de Dic.). En la Constitución se atribuyen al Congreso las facultades de "dar bases sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación las de aprobarlos y reconocer y mandar pagar la deuda nacional pero en el concepto de que ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósito de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada en los términos del artículo 29 constitucional" (Const. Fed., arto 73, Fr. VIII). En la Ley General de Deuda Pública se establecen las normas para la obtención de los financiamientos que constituirán la Deuda Pública y la competencia que en la materia corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estas cuestiones serán tratadas más adelante en el título tercero, capítulo I, apartado 321. 8.3 Egresos del Estado El presupuesto de egresos de la Federación constituye el documento a través del cual se asignan fondos públicos a los órganos de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, para que sean ejercidos durante un periodo fiscal, de acuerdo con sus programas anuales. 8.3.1 Presupuesto. Naturaleza jurídica, principios que lo rigen Por esta razón, el presupuesto de egresos actualmente constituye el instrumento idóneo para la programación de las actividades de la Administración Pública Federal, motivo por el cual tiene una relación directa con la planeación nacional, prevista en el artículo 26 constitucional.



Esta vinculación ha sido la base del cambio de presupuesto tradicional por el de programas: "En México, los criterios de la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federación habían sido hasta 1976 los tradicionalmente empleados por la Hacienda Clásica. La clasificación de los gastos públicos en el Presupuesto de Egresos hasta ese año, atendían casi exclusivamente a una adscripción orgánica o administrativa, agrupándolos en función de las dependencias y entidades de la Administración Centralizada y Paraestatal, que realizaban el gasto público. Esta clasificación orgánica, facilitaba en gran medida la elaboración del Presupuesto de Egresos, elaboración que hacía cada dependencia y entidad, en forma de anteproyecto, para su aprobación final a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, hasta antes de entrar en vigor la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pues a partir de esta ley, la elaboración del presupuesto quedó a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto". "El criterio tradicional empleado en el Presupuesto de Egresos de la Federación hasta 1976, nos indicaba quién gastaba y cuánto se gastaba, pero con la seria deficiencia de que no suministraba la suficiente información sobre los objetivos y metas del programa del gasto público del Ejecutivo Federal, y sobre el coste económico de los programas gubernamentales, y de las repercusiones económicas que se esperaban producir en la economía nacional". (Faya Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas, Pág. 228.) Conforme al artículo 20 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, que es la ley reglamentaria del presupuesto de egresos de la Federación, el gasto público comprende las erogaciones por concepto degasto corriente, inversión física, inversión financiera y pago de pasivo o deuda pública.

8.3.2 Elementos del presupuesto Gasto corriente es el importe de las erogaciones del sector público que se consumen en el desarrollo propio de las funciones administrativas y en la prestación de servicios que


Derecho Administrativo realiza, además de las transferencias de consumo que efectúa a otros sectores. Por este motivo, a este tipo de gastos también se les conoce como gastos de administración. Inversión física son las erogaciones que se destinan a los siguientes capítulos: planta, equipo y construcciones (incluye la adquisición de materiales de construcción), maquinaria, muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversión financiera se integra por las erogaciones destinadas a la realización de actividades financieras que el Gobierno Federal efectúa con fines de fomento y regulación crediticia y monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores. Finalmente, la deuda pública la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los empréstitos o cualquier tipo de financiamientos, internos y externos, celebrados sobre el crédito de la nación. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley General de Deuda Pública, este concepto se integra con las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, derivadas de financiamiento a cargo de los órganos que integran la Administración Pública Federal. Por su parte, el artículo 2o de esta ley establece que se entiende por financiamientos, para efectos del capítulo que nos ocupa, los contratados dentro o fuera del país de créditos, empréstitos o préstamos derivados de:a) la suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagaderos a plazo;b) la adquisición de bienes, así como la contratación de obras y servicios cuyo pago se pacte a plazos; c) los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados,y d) la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.

8.3.3 Ejecución del presupuesto Una vez que se ha obtenido el ingreso de la contribución de los particulares, el Poder público debe proceder a su inversión. De la misma manera que el sostenimiento de las actividades privadas exige un cálculo de ingresos y una previsión de gastos, el desarrollo de las actividades del Estado, que constituye la más bastan de las empresas, requiere con mayor razón tales cálculos y previsiones.

Por lo mismo, la inversión de los fondos públicos no debe quedar al arbitrio de la Administración, ya que si así se procediera vendría un desorden perjudicial a la eficaz atención de los servicios que aquélla tiene encomendadas. Para evitar esas


Derecho Administrativo consecuencias debe sujetarse a un programa determinado que prevea todas las necesidades que reclamen -satisfacción y muy claros a la disposición del artículo 126 de la Constitución Federal, según el cual "no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior". Para tal efecto la ley determina que el Presupuesto de Egresos de la Federación es el que aprueba la Cámara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo para expensar durante el período de un año a partir del 1º de enero las actividades, las obras y los servicios públicos que respectivamente correspondan al Poder Legislativo, al Poder Judicial, a la Presidencia de la República, a las Secretarías de Estado, a los Departamentos Administrativos, a la Procuraduría General de la República, a los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos que se determine incluir en dicho presupuesto (, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, 29 de diciembre de 1976(D. O., 31 de Dic.).Arts. 15 y 16). Según la propia Ley el gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, pago de pasivo o deuda pública y se basará en las directrices y planes nacionales de desarrollo económico y social (arts. 2º y 4º).

Las actividades de programación, presupuestación, control y evaluación del gasto público federal están a cargo de la Secretaría Hacienda y Crédito Público a la que deben remitirse los anteproyectos que formulen las diversas entidades que han de quedar comprendidas en el presupuesto, con excepción del Poder Judicial, que formulará su respectivo proyecto de presupuesto (art. 17). El proyecto de presupuesto de egresos debe ser enviado a la Cámara de Diputados a más tardar el día 30 de noviembre (Const., arto 74, Fr. IV y Ley, arto 20) del año inmediato anterior al que corresponda. La primera cuestión que surge con motivo de la iniciativa del presupuesto consiste en determinar si al Ejecutivo corresponde exclusivamente la iniciativa del presupuesto de egresos, o si ella puede srcinarse en el seno mismo de la Cámara de Diputados. De otro modo dicho, si esta Cámara puede formular y aprobar independientemente el presupuesto.



Bajo el régimen de la Constitución de 1857 era claro que el Ejecutivo tenía el derecho de iniciar el presupuesto de egresos y que la Cámara de Diputados no podía demodo propio proceder a decretarlo. En efecto, el artículo 69 de dicha Constitución disponía que el penúltimo día del primer período de sesiones, el Ejecutivo debería presentar a la Cámara de Diputados el proyecto de presupuesto del año próximo siguiente y las cuentas del anterior; que dichos documentos pasarían a una comisión que presentaría dictamen en la segunda sesión del segundo período. Además, en el texto primitivo de la fracción VII del artículo 72, se facultaba al Congreso "para aprobar el presupuesto de los gastos de la Federación que anualmente debe presentarle el Ejecutivo". En la Constitución de 1917 desapareció dicho precepto, quedando sólo las disposiciones de los artículos 65, fracción 11, y 74, fracción IV. La primera dispone que "el Congreso se reunirá el día primero de septiembre de cada año para celebrar sesiones ordinarias, en las cuales se ocupará de los asuntos siguientes: "I. . . II. Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente. . . “En la segunda se establece como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la de

"aprobar el presupuesto anual de gastos. . . ", pero en las reformas de esos dos preceptos (D. O., Dic. 6, 1977), se resumió en el citado artículo 74 todo el sistema en materia presupuestal al determinar que la Cámara de Diputados deberá examinar, discutir y aprobar el Presupuesto, cuya iniciativa debe serle enviada por el Ejecutivo. La ley orgánica del presupuesto establece algunas restricciones a las que debe someterse la Cámara de Diputados, como son la que a ninguna proposición para modificar los proyectos del Ejecutivo se dará curso una vez iniciada la discusión de los dictámenes de las comisiones (art. 23); que a toda proposición de aumento o creación de partidas en el presupuesto deberá agregarse la correspondiente iniciativa en materia de ingresos para evitar el desequilibrio presupuestal (art. 24).

Estas restricciones vienen, no sólo a confirmar que, en la idea de dicha ley, la iniciativa del presupuesto es exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ni aun la discusión y aprobación pueden llevarse a cabo sobre otros lineamientos que los que el mismo


Derecho Administrativo Ejecutivo ha planteado, consecuencia que implica un problema de carácter constitucional sobre si la ley secundaria puede restringir en esa forma la actuación de los miembros de la Cámara de Diputados. Se han señalado como reglas fundamentales que presiden la estructura del presupuesto las siguientes: a) universalidad; b) unidad; c) especialidad, y d) anualidad. a) La universalidad del presupuesto consiste en que todas las erogaciones y gastos

públicos deben ser considerados en él. El precepto legal que la establece es el artículo 126 constitucional, al que hemos hecho alusión y que, como se recordará previene que no puede hacerse ningún gasto que no esté autorizado en el presupuesto. b) La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios siendo dicha unidad

exigible por ser la forma que permite apreciar con mayor exactitud las obligaciones del Poder Público, lo cual constituye una garantía de orden en el cumplimiento de ellas. Esta regla no es, sin embargo, absoluta, pues el mismo artículo 126 constitucional previene que un gasto no sólo en el presupuesto puede aprobarse, sino también en una ley posterior. Parece dudoso constitucionalmente que la ley autorice al Ejecutivo para asignar los recursos que se obtengan en exceso de los previstos en el presupuesto, a los programas que considere convenientes (art. 25), pues de esta manera no se cumple el mandato de dicho artículo 126. c) La especialidad significa que las autorizaciones presupuestales no deben darse por

partidas globales, sino detallando para cada caso el monto del crédito autorizado. La finalidad de esta regla es no sólo establecer orden en la administración de los fondos públicos sino también dar la base para que el Poder Legislativo pueda controlar eficazmente las erogaciones. Difícilmente podría ejercerse esta facultad si el presupuesto se limitara a dar autorizaciones globales, sin precisar los objetos en que concreta y detalladamente pudieran utilizarse. La única excepción que la Constitución admite es la que consigna el tercer párrafo de la fracción V del artículo 74 constitucional, en estos términos: que podrá haber otras partidas secretas fuera de las que se consideren necesarias con ese carácter en el mismo presupuesto, las que emplearán los Secretarios por acuerdo escrito del


Derecho Administrativo Presidente de la República". Puede ser muy variable el grado de especialidad que se adopte en los presupuestos, por más que la tendencia es llevarlo hasta donde sea realmente factible. 8.3.4 Clases de presupuesto De acuerdo con nuestro sistema legal, el presupuesto se clasifica en primer término por ramos, comprendiendo en ellos a los Poderes de la Federación, Presidencia de la República, a las Secretarías de Estado, a los Departamentos Administrativos y Procuraduría General de la República, Deuda Pública y Organismos descentralizados y Empresas de participación estatal mayoritaria. Una consecuencia de la regla de especialidad del presupuesto es la prohibición de hacer transferencia de partidas, es decir, de la aplicación de un crédito señalado para objeto especial a otro que no quepa dentro del que se ha consignado expresamente. Sin embargo el artículo 25 de la Ley autoriza al Ejecutivo podrá hacer los tres pasos de partidas cuando sea procedente. Además, la especialidad en el presupuesto implica, no sólo la necesidad de que se señale un objeto determinado en el cual han de invertirse los fondos públicos, sino también la de que fije la suma que representa el crédito que para dicho objeto se autoriza. Sin embargo, existen erogaciones cuyo monto no es posible prever desde el momento de la formación del presupuesto: Para evitar el inconveniente que traería una limitación rígida a determinada cantidad, la ley ha previsto un sistema de adicionar el crédito correspondiente por medio de un procedimiento de ampliación automática que viene a ser una derogación del principio general sobre reforma del presupuesto en los casos en que no sea posible hacer previsión adecuada como ocurre con las erogaciones por diferencia de cambio, situación o traslado de fondos, pagos de defunción de funcionarios, participación a denunciantes, pago de intereses contingentes (art. 25).

d) Por último, es una regla que preside la formación del presupuesto, la de que la autorización que él implica sólo tiene duración por el término de un año, de tal manera

que las prevenciones que contiene deben referirse a las necesidades que dentro del


Derecho Administrativo propio año sea necesario satisfacer. La regla de anualidad del presupuesto está fijada por la Constitución, en la fracción IV del artículo 74 constitucional. De la regla de anualidad del presupuesto se desprenden ciertas consecuencias de una gran importancia jurídica y práctica. Así, en primer término, la Cámara de Diputados no puede conceder al Ejecutivo una autorización permanente para hacer erogaciones, sino que debe renovarla cada año. La única excepción que puede señalarse a esta primera consecuencia, es la que se consigna en el artículo 75 de la misma Constitución, según el cual, cuando el presupuesto omite señalar retribución a un empleo que está establecido por la ley, debe entenderse por señalada la que hubiera tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo. Esta excepción, como puede apreciarse, no llega a destruir el principio de anualidad de la autorización presupuestal, pues su sentido es el de que, constitucionalmente, debe considerarse renovada automáticamente la autorización que se dio al expedirse la ley o en el presupuesto anterior, sin que para nada intervenga en la decisión la Cámara de Diputados. En segundo lugar, y también como una consecuencia derivada de la anualidad forzosa de la autorización presupuestal, debe consignarse la consistente en que el Poder público no puede válidamente contraer compromisos de desembolso de fondos que se extiendan a un período mayor del de la vigencia del presupuesto que rige en la época en que se celebra el compromiso, pues si el presupuesto del año siguiente omite la autorización para el gasto respectivo, éste no podrá ejecutarse por la Administración ni demandarse por el particular. En corroboración de esa afirmación deben citarse algunos pasajes de uno de los votos de Vallarta, emitido con motivo de la ejecución de sentencia contra el Erario por devolución de contribuciones (Voros, t. I, Pág. 182). En dicha opinión se sostiene entre otras cosas lo siguiente: "Le lógica sola, sin necesidad de ley alguna, deduce estas consecuencias de


Derecho Administrativo esos preceptos: luego los tribunales no pueden alterar los presupuestos incluyendo en el de egresos, pagos o devoluciones que no autorice ninguna de sus partidas; luego los tribunales no pueden mandar pagar ni todo y ni siquiera una parte de la deuda nacional, sin que el Congreso así lo disponga, después de calcular si ese pago es compatible con la retribución de otros servicios que ningún país puede posponer a otras atenciones. . ." y más adelante sigue diciendo: "luego los tribunales cometerían un doble atentado contra esos preceptos, aumentando, por una parte, el Presupuesto de Egresos con un gasto que él no comprende y mandando, por otra parte, pagar una parte siquiera mínima de la deuda, porque esto no se puede hacer, según la Constitución, sino por el Congreso. Terminante y absoluto como es ese precepto constitucional, nadie, ninguna autoridad, puede mandar pagar deudas más que el Congreso". Sin embargo, la Ley de Presupuesto previene que en casos excepcionales y debidamente justificados, la Secretaría de Programación y Presupuesto podrá autorizar que se celebren contratos de obras públicas, de adquisiciones o de otra índole que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas para el año pero que en estos casos los compromisos excedentes no cubiertos quedarán sujetos para su ejecución y pago a la disponibilidad presupuestal de los años subsecuentes (art. 30).

Por último, la misma regla de anualidad del presupuesto implica como tercera consecuencia la de que las autorizaciones que comprende no pueden destinarse a cubrir conceptos srcinados en ejercicios fiscales anteriores o que deban srcinarse en ejercicios posteriores, con excepción de las partidas relativas a deuda pública, que por su naturaleza misma tienen que referirse a obligaciones contraídas con anterioridad a la vigencia del presupuesto o en el caso arriba citado que autoriza el artículo 30 de la Ley. Nuestros tribunales han considerado que "si en el presupuesto del año en vigor no hay partida para cubrir un adeudo en contra del Estado, debe tomarse dicho adeudo para incluido en el presupuesto de egresos del año siguiente, a fin de pagado" (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 114).

8.3.5 Regulación jurídica de los ingresos y egresos del Estado Habiendo estudiado hasta aquí el carácter financiero del presupuesto, como un programa general de la Administración, y habiendo señalado los diversos elementos que


Derecho Administrativo caracterizan la preparación, aprobación y estructura del mismo, creemos estar ya en posesión de todos los datos que han de servimos para precisar su naturaleza y efectos jurídicos. Al tratar de este mismo punto en relación con la ley de ingresos, tuvimos oportunidad de señalar el sentido de las opiniones de la doctrina extranjera que equiparan la naturaleza jurídica de dicha ley y la del presupuesto, considerando que ambos tienen el carácter de un acto administrativo, opinión que no aceptamos por considerar que la ley de ingresos tiene jurídicamente los caracteres de un acto legislativo, no sólo desde el punto de vista formal, sino también desde el punto de vista material. Por lo que hace al Presupuesto de Egresos, es evidente que formalmente constituye un acto legislativo, por tener su srcen en uno de los órganos del Poder encargado de dictar las leyes, y que ese carácter lo conserva aun admitiendo que es un acto en el cual existe una colaboración forzosa de parte del Ejecutivo, pues en tal hipótesis, el acto de aprobación, que es el que le da fuerza legal, es exclusivo de la Cámara de Diputados. Ese carácter legislativo formal, da al presupuesto una autoridad foro mal también, cuyas consecuencias ya hemos estudiado al indicar la necesidad de que en las reformas que sufra intervenga nuevamente la Cámara, siendo excepcionales los casos en que el Poder Administrativo puede proceder a efectuada sin necesidad de tal intervención. Pero la dificultad surge cuando se trata de determinar la naturaleza intrínseca del acto. Para poder llegar a una conclusión sobre el particular es necesario conocer a fondo los efectos jurídicos que produce el presupuesto. De lo que hemos expuesto con anterioridad podemos reducir dichos efectos a los siguientes: a) El presupuesto constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo

efectúe la inversión de los fondos públicos. (Const. Fed., arto 126.) b) El presupuesto constituye la base para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo

debe rendir al Legislativo. (Const. Fed., arlo 74. frac. IV.) c) El presupuesto, consecuentemente, produce el efecto de descargar de responsabilidad

al Ejecutivo, como todo manejador de fondos se descarga cuando obra dentro de las autorizaciones que le otorga quien tiene poder para disponer de esos fondos. d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para determinar una responsabilidad,


Derecho Administrativo cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene (arts.T y 17 de Ley Org. de la Contaduría Mayor de Hacienda) . El primero de los efectos jurídicos señalados, del que son un corolario los demás, es el que en realidad viene a dar la clave para la solución del problema que tenemos planteado. Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior. Tan es exacto eso, que la Cámara de Diputados no podría dar su autorización a otro órgano del Estado que no sea el Ejecutivo, y esto porque, de acuerdo con nuestro régimen constitucional, dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos públicos (art. 89, Fr. I). No puede, por tanto, decirse que la Cámara, por medio del presupuesto, dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en tanto que sí debe afirmarse que, como determina la aplicación de una regla general a un caso especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto administrativo, con todos los caracteres que a éste reconocimos en su lugar oportuno. A pesar de lo anterior no es extraño que en el presupuesto además de las partidas de gastos que autoriza, se contengan disposiciones de carácter general para su aplicación, en cuyo caso, tales disposiciones sí tendrían el carácter de actos legislativos materiales aunque por razón de su contenido sigan siendo de la competencia de la Cámara de Diputados. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE Clase conferencia, mediante preguntas y comentarios. Clase activa, partiendo del proceso enseñanza-aprendizaje, desarrollando el alumno temas del programa. Conferencias tanto por los alumnos, maestros o por individuos. Lecturas dirigidas en clases, en textos jurídicos relevantes. Análisis y discusión de la información.


Derecho Administrativo CRITERIOS Y PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN Primer parcial fecha de aplicación 21/01/12 Examen parcial 50 % Trabajo en clases 20 % Exposición en clases 15 % Mapa conceptual unidad IV 15 % consultar tres autores fecha de entrega 17/12/11 checar el anexo 1

Segundo parcial fecha de aplicación 25 /02/12 Examen parcial 50 % Trabajo en clases y participaciones 10 % Entrega de proyecto 40 % BIBLIOGRAFÍA BÁSICA DELGADILLO Gutiérrez, Luís Humberto. Principios de Derecho Tributario. Editorial Limusa, México, 1986. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 33 a Edición México 1994. BIBLIOGRAFÌA COMPLEMENTARIA ACOSTA, Romero Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 1993. CORTINA Gutiérrez, Alfonso. Los Reglamentos de Policía. Tribunal Fiscal de la Federación, 50 Años al Servicio de México, Vol. I, México. DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1981. GARRIDO Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986. GORDILLO, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1984. SERRA, Rojas Andrés, Derecho Administrativo 2º Curso, Editorial Porrúa, México 1995. SERRA, Rojas Andrés. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. BIBLIOGRAFÍA PARA CONSULTA DE LA GARZA, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Editorial Porrúa, S.A., México, 1976.



DUVERGER, Maurice. Hacienda Pública. Bosch Casa Editorial, S.A., Barcelona España, 1980. FAYA Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa, S.A., México, 1981. RÍOS Elizondo, Roberto. "El Presupuesto de Egresos". Estudios de Derecho Público Contemporáneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México, 1972. LEYES, CÓDIGOS Y REGLAMENTOS 



Constitución Política de los Estados Unidos de México. Ley de Ingresos de la Federación”, en Estudios de Derecho Público Contemporáneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México, 1972.



Ley de Ingresos del Estado



Ley de Egresos del Estado





Agenda Administrativa 2011 Ley de Bienes Nacionales


Derecho Administrativo ANEXO 1 UNIVERSIDAD POPULAR AUTOMA DE VERACRUZ LICENCIATURA EN ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS RÚBRICA PARA EVALUAR MAPAS CONCEPTUALES

Forma (30p) 6 puntos

Variables

Extensión

Descripción de la puntuación Presentación No aplica. del esquema en una cuartilla.

No aplica.

SC No aplica.

6p 6 puntos

Datos generales. Contiene :

4 puntos

Bibliografía

6p

8 puntos

Ortografía

El mapa conceptual se encuentra presentado de manera ordenada con

Organización.

Carece del elemento indispensable solicitado. O carece de 2 elementos generales.

Carece de 1 elemento indispensable solicitado. O carece de 3 elementos generales.

Carece de 2 elementos indispensables solicitados y carece de 3 elementos generales.

4p

2p

1p

Reporta las fuentes mínimas. Utiliza sólo una de ellas.

Reporta y no Reporta y utiliza las utiliza sólo una fuentes de las fuentes solicitadas en el requeridas. documento.

Utiliza las Reporta y utiliza fuentes las fuentes mínimas sin mínimas reportarlas. solicitadas.

3p

4p 6 puntos

una

0p

Contiene todos los datos solicitados.

1. Elementos generales: Título, nombre, matrícula, módulo, nombre del curso, actividad, fecha, nombre del profesor, sede, equipo y bibliografía 2. Elementos indispensables: Mapa conceptual (esquema), donde se encuentre representatividad y relación entre conceptos y bibliografía

Extensión mayor a cuartilla.

2p

1p

Carece de los elementos indispensables solicitados.

0p

0p

0 - 3 errores.

4-7 errores.

8-11 errores.

12-16 errores.

Más de errores.

17

6p

4p

3p

2p

La organización es óptima y se realizó con respecto a los

La organización se realizó con respecto a los

La organización se realizó con respecto a los

La La organización organización del mapa es óptima y se conceptual no realizó con

0p


Derecho Administrativo respecto a un criterio criterios pre- criterios pre- criterios pre- respecto a los es adecuada. preestablecido (Lógico, establecidos en establecidos establecidos criterios presecuencial, jerárquico). un 100%. en un 75%. en un 50%. establecidos 0p en un 25%.

8p

Contenido (70p) 35 puntos

6p

Variables

4p

2p

Descripción de la puntuación

Se encuentran Se Representatividad. Los principales presentes los encuentran conceptos se encuentran conceptos que presentados en el dan representativiesquema. dad al tema en un 100%.

35p

presentes los conceptos que dan representatividad al tema en un 75%.

27p

Se encuentran presentes los conceptos que dan representatividad al tema en un 50%.

18p

SC Se encuentran presentes los conceptos que dan representatividad al tema en un 25%.

9p

Se encuentran algunos conceptos aunque poco relevantes al tema.

3p No se encuentran los conceptos principales en el producto presentado.

0p 35 puntos

Los conceptos están relacionados unos con otros a través de las palabras y/o conectores de manera lógica.

Relación.

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 100%.

35p



27p

18p


Los conceptos se encuentran mal relacionados.

3p

9p No existe relación entre los conceptos.

0p

OBSERVACIONES:


Derecho Administrativo ANEXO 2 RUBRICA PARA EL COMPENDIO DE CONTRATO DE LA MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO PARA LA LICENCIATURA EN FINANZA Y CONTADURIA PUBLICA Contrato de licitación (Trabajo en equipo)

TRABAJO

PORCENTAJES a) Debe de Llevar una Introducción

REQUISITOS CONTENIDO

DE

REQUISITO DE FORMA

FORMA ENTREGA

b) Desarrollo trabajo: Estructura del contratodel de licitación, fases de la licitación: autorización presupuestaria, pliego de condiciones, publicación de la convocatoria, presentación de la oferta, apertura de oferta, admisión de oferta, perfeccionamiento y formalización del contrato. c) Conclusión d) Debe de ir redactado en letra arial número 12 e) Debe de ir en hoja tamaño oficio impreso de ambos lados f) Utilización de la ortografía adecuadamente g) Márgenes: Izquierdo 3 y los demás 2. h) Sólo la introducción y conclusión no irán impreso de lado y lado

DE

i)

30 %

10 %

En un folder color Beige Tamaño carta.


Fundamentos-del-Derecho-Administrativo.pdf

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