VI Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos “Los nuevos escenarios de la seguridad internacional” 3-5 de noviembre de 2003, Buenos Aires
“Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado”* Juan Belikow profesor Center for Hemispheric Defense Studies National Defense University 2100 Second Street SW suite 4118 Washington DC 20953 +1 (202) 685-4670
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Palabras clave: Terrorismo, Mafia, Crimen Organizado, Tráfico de personas, Seguridad Internacional Síntesis Los atentados terroristas de los últimos años evidencian una mutación de su naturaleza y finalidad. Todo indica que el terrorismo no es más que el síntoma más cruento de un fenómeno de creciente incidencia del mundo posmoderno: el fenómeno mafioso. Las mafias pretenden eliminar al poder formal o al menos sustituirlo para que no obstaculice sus fines y para ello despliega un abanico de actividades que van desde las más filantrópicas y lícitas hasta las más brutales e ilícitas, incluyendo la totalidad de las “nuevas amenazas”: narcotráfico; lavado de dinero; tráfico de personas y migrantes; transferencia y contrabando de materiales y tecnologías sensibles; criminalidad organizada; tomas agresivas; robo de identidad y fraude bancario; criminalidad transfronteriza; cibercriminalidad; y –obviamente- el terrorismo. Poco importa la legitimidad, aunque, de ser necesario, activan el nacionalismo, el regionalismo, el fundamentalismo, la etnicidad e incluso la globalofobia para su reclutamiento o apoyos de base. Lo importante son los resultados en términos de poder y no de lucro. Pretender combatir su base económica puede resolver cierto nivel superficial del problema pero no su base o cimientos. El Estado con su actual compartimentalizada arquitectura institucional, debilitada por restricciones presupuestarias, no está en condiciones de enfrentar este fenómeno ni su síntoma más brutal - el terrorismo. Se hace imprescindible comprender la naturaleza de este fenómeno, único elemento verdaderamente nuevo entre las actuales amenazas, para enfrentarlas y diseñar una arquitectura institucional que se presente como eficaz para tal fin.
NOTA: El contenido de este trabajo y las afirmaciones, conclusiones y sugerencias mencionadas en él reflejan solamente la opinión de su autor y en ningún caso representa la opinión del CHDS, de la National Defense University ni de ningún otro organismo o agencia gubernamental. Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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1.
El terrorismo y los temas emergentes
En la actualidad se ha popularizado un cúmulo de tensiones y desafíos a la seguridad individual, nacional, regional, internacional o global (indiscriminadamente) que fueron agrupados en el concepto de “los temas emergentes” o “las nuevas amenazas” y el terrorismo ha sido incluido en él. Mucho se habla de “las nuevas amenazas”, pero... En primer lugar, ninguna de esas “amenazas” es en rigor nueva. El contrabando, el tráfico de armas, de personas, de armas e incluso de material sensible nacieron con el establecimiento de las fronteras y la imposición de tributos a las importaciones. El narconegocio está instalado en este planeta desde hace al menos cinco siglos. El asesinato por encargo es un recurso tan viejo que incluso dio origen al término asesino. La dificultad de legitimar activos (o lavado de dinero) de origen ilícito está plasmada en cuentos antiguos cuyo máximo exponente es la cueva de Ali Baba. El crimen organizado es tan viejo como la sociedad. El terrorismo y la violencia política nacieron con la política y estuvieron presentes en la misma Revolución Francesa. La prostitución es conocida como la profesión más antigua de la historia. Y así, sucesivamente, podemos enumerar a todos estos flagelos con sus antecedentes que no solo los quita de la lista de los “nuevos” sino incluso vacía esa lista casi por completo. Incluso la cibercriminalidad no es más que lo que antes llamábamos desinformación e inteligencia. ¿Pero son estos temas emergentes los mismos de siempre? Algunos perduraron inmutables (aunque incomprendidos y consecuentemente no eliminados ni controlados) y otros han mutado, modernizado y sofisticado. En segundo lugar, ¿son todos ellos realmente amenazas? Definitivamente, no. Cuesta creer que llegamos a tal extremo del egoísmo que nos lleva a categorizar como “amenazas” a los migrantes que desesperados huyen de la pobreza y la falta de oportunidades laborales, al deterioro del medio ambiente que nosotros mismos participamos, o a los enfermos de HIV, etc. Lo que sin embargo sí constituye una amenaza es el accionar de personas u organizaciones que lucran cometiendo atrocidades e ilícitos aprovechándose de las necesidades, de la desesperación o de la mera incapacidad del ejercicio de un control efectivo por parte del Estado o de las sociedades. En tercer y último lugar, la casi totalidad de “las nuevas amenazas”, ¿son en realidad muchas y diferentes? La pregunta que conviene plantearse es ¿donde termina una de estas amenazas y comienza la otra? ¿Existe un límite entre narcotráfico y lavado de dinero? ¿Entre narcotráfico y trafico de migrantes o tráfico de armas? ¿Entre el tráfico de migrantes y la prostitución, pedofilia y turismo sexual? ¿Entre criminalidad organizada y fraude bancario? ¿Entre el tráfico de material sensible o armas y el terrorismo? ¿Entre el tráfico de material sensible y el contrabando? ¿Entre el contrabando y la piratería industrial e intelectual? ¿Entre terrorismo y narcotráfico? Etc., etc. Es fácil deducir que todos estos ilícitos son practicados por estructuras emparentadas o incluso por las mismas organizaciones. Sin embargo, frecuentemente son enfrentadas por diferentes instituciones y agencias estatales. Duplicación de esfuerzos, compartimentalización e incluso disputas interagenciales son moneda frecuente. Las “nuevas amenazas” son, desde esta perspectiva, meros síntomas de un mismo fenómeno al que hemos prestado insuficiente atención y al que llamaremos fenómeno mafioso que, amparado en la baja política, se ha desarrollado, perfeccionado y sofisticado a tal punto que aparece totalmente fetichizado y cuya detección se hace muy compleja y ardua y es -en rigor- la única verdaderamente nueva amenaza que desafía al orden global al punto de ponerlo en riesgo.
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El “fenómeno mafioso”
Para evitar confusiones conviene definir este concepto. Entre las nuevas amenazas se suele citar al crimen organizado y frecuentemente se lo considera como sinónimo de “mafia”. Para diferenciar estos conceptos los definiremos de la siguiente manera:
Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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Crimen organizado: la actividad de tres o más personas que de manera organizada y con el objeto de lucrar incurren en actividades ilícitas. Esto supone una organización con cierta verticalidad que tiene por fin el lucro y por medio el delito. Fin de la definición.
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Mafia: estructura que tiene por objeto el poder real (no formal) y por medio un abanico de actividades lícitas, ilícitas y las llamadas “mayoritariamente lícitas”. Su estructura es pocas veces vertical - suele ser celular, horizontal, reticular o incluso toyotista o mcdonaldizada. Las diferentes organizaciones integrantes de una mafia se especializan por rubros y/o territorios. Las organizaciones que integran las mafias operan de manera independiente, intercambiando expertise y se integran en redes (networks) más o menos sofisticadas cuando sus negocios así lo requieren. Son muy flexibles y adaptables.
El fenómeno mafioso se sirve y engloba a todas las nuevas amenazas: narcotráfico; legitimación (lavado) o ilegitimación (“ensuciado”) de activos; tráfico de personas o migrantes; transferencia de materiales y tecnologías sensibles; criminalidad transfronteriza; producción, contrabando y comercialización de productos falsificados; piratería informática; violación de derechos de propiedad intelectual; cibercriminalidad; fraude bancario; robo de identidad; criminalidad organizada; chantaje; tomas agresivas; proliferación y contrabando de armas; prostitución, pedofilia, turismo sexual; etc. Pero, tal y como lo indicamos en la definición de mafia y para complicar aun más la situación, estos ilícitos muy rentables se suman a las actividades financieras, productivas, comerciales e incluso filantrópicas absoluta o mayoritariamente legales que esos grupos mafiosos emplean para ampliar su espacio de poder. 2.1.
El fenómeno mafioso en el mundo
El ejemplo más claro de este tipo de estructura mafiosa la presenta Al Qaeda que articula no solo la actividad de al menos 43 grupos terroristas sino además la de una veintena de ONGs, unas cuarenta organizaciones filantrópicas y de ayuda humanitaria, fundaciones que otorgan becas de investigaciones y estudios y más de novecientas setenta empresas absolutamente legales (constructoras, criaderos de camellos y perros de raza, bancos, fábricas de automóviles, hoteles, laboratorios genéticos, fábricas de fertilizantes, empresas de transporte, astilleros, compañías aéreas, etc.). El ejemplo más claro y más estudiado lo constituyen las llamadas “mafias rusas” (o mafiyas) que se distinguieron por sus particulares formas de operar y organización. A diferencia de los grupos mafiosos que operan en otras latitudes -la yacuza japonesa, las tríadas chinas o las mafias sicilianas-, las mafiyas no tienen mito fundante ni lograron generar (o no necesitaron hacerlo) una metodología, ni establecer una disciplina verticalista. Siguiendo el modelo de partido de cuadros y las experiencias del trabajo en células extensamente utilizado y perfeccionado tanto por el comunismo durante sus luchas clandestinas e intestinas como por la KGB durante toda la historia soviética y la Guerra Fría, las mafiyas tienen una organización poco clara, casi caótica, que responde a códigos y lógica que sólo algunos de sus más encumbrados integrantes conocen. Operan como una amorfa pero enorme masa de pequeñas1 organizaciones mafiosas aparentemente independientes y autónomas. Sin embargo, cuando se profundiza el análisis, se pone en evidencia que al fin y al cabo se agrupan en aproximadamente unas entre 12 y 152 organizaciones mayores: las networks, red o trama de solidaridad mafiosa. Esta gran cantidad de organizaciones de mafiyas contrasta cuantitativamente con las 4 o 5 yacuzas que existen en Japón, las 6 o 7 tríadas que existen en china, y entre 5 y 6 también grupos mafiosos que existen en Italia. La superioridad numérica de las mafiyas es aplastante si se considera que además de la mayor cantidad de organizaciones se suma la mayor cantidad de integrantes que supone el sistema celular adoptado.
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Cuando decimos "pequeñas", debe ser considerado en términos relativos porque en algunos casos los que integran estas células son apenas 15 integrantes y en otros 4000. De manera que es un criterio bastante variado y se estima que solamente en el territorio de la ex Unión Soviética hay 32 mil células mafiosas operando en el mercado. 2
Las diferencias de criterios sobre la cantidad exacta de estas mafiyas mayores, en principio absolutamente autónomas y autosuficientes, se debe a un debate sobre si tres de ellas no son en realidad apéndices de otras o realmente configuran mafiyas independientes. No es común pero en ciertos casos las mafiyas mayores (networks) cooperan se asocian para algunos negocios de envergadura. El debate sobre el número exacto de las mafiyas mayores se debe a que hay cierta evidencia de una práctica reiterada de trabajos conjuntos entre algunas de ellas, lo que para algunos expertos implica que se trata de diferentes “subnetworks” de una misma network mafiosa. Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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El hecho de que no se haya logrado ni una disciplina verticalista ni una mitología fuerte que le dé legitimidad de operatividad a estos grupos ha facilitado que estos grupos se conviertan en organizaciones mucho más flexibles y diversificadas. La legitimidad la brinda la eficacia del grupo, lo que pone en evidencia el grado de modernidad de las mafiyas que, a diferencia de sus colegas de otras regiones, han adoptado criterios empresariales muy sofisticados y modernos. Básicamente, las mafiyas operan como un cúmulo de células, independientes entre sí, que circunstancialmente, en consecución de algún negocio concreto o algún lucro específico, se asocian y cumplen con determinados objetivos y tareas. Habitualmente, estas mafiyas o networks ejercen cierto control sobre los grupos menores. Éste se reduce a la coordinación de las tareas y en el control de la lealtad de las células que bajo ninguna circunstancia pueden prestar servicios a ninguna otra network. Pero de alguna manera las networks no pueden ordenar el cumplimiento de determinados negocios. Debe buscar interesar a sus apéndices menores en el hecho por medio de las negociaciones. Es decir, lo que los une –a network y células- es el común interés de llegar a cierto objetivo. Dado que las mafiyas mayores lo que buscan, lo que persiguen y logran con mucho éxito es el poder, los grupos menores no quieren quedar excluidos de él. Obviamente, hay una puja entre estos grupos mayores, pero digamos que el tema básico comienza en esta trama bastante amorfa y extravagante de pequeños grupos mafiosos que pertenecen o no a una network mayor de grandes mafias organizadas. Si analizamos los más de 70 países donde operan las “mafias rusas”, podemos señalar que entre sus principales actividades destaca un negocio muy puntual: el cyberbanking. El ingreso a la banca electrónica les ha sido facilitado por la revolución de las telecomunicaciones y, obviamente, la globalización de la economía que dejó esta actividad en el filo de la licitud. Las mafiyas, obviamente, no tienen escrúpulos ni limitaciones para cruzar esa frontera en todos los sentidos imaginables. Esta muy lucrativa actividad, sin embargo, no les ha hecho descartar el resto del abanico de actividades. No existe actividad criminal y actividad lícita o semilícita3 en las que ellos no participen. El lavado de dinero es uno de los mayores negocios en los que participan. Pero también en el tráfico de armas, materiales sensibles, migrantes y sencillamente lo que podríamos denominar tráfico de recursos naturales en términos de depredación y explotación no racional de los mismos. Las utilidades son reimportadas toda vez que legitiman el activo (una vez que blanquean el dinero) de manera legal, básicamente en forma de “inversiones extranjeras directas” –aprovechando las exenciones impositivas de los mercados ávidos de ese tipo de capitales- o en forma de productos alimenticios que distribuyen en toda Europa del Este y la casi totalidad del mundo en vías de desarrollo, prestando así un gran favor a las fallidas economías en transición. En una práctica más rentable y sofisticada, practican la transferencia de dinero entre los emigrantes y sus familiares residentes en sus países de origen, lo que les reditúa importantes utilidades en términos de blanqueo de dinero ya que en rigor se trata de un sistema de clearing o intercambio compensado. Este “servicio” –la “hawala” es sólo un ejemplo de ello- notablemente más económico que el que ofrecen las empresas lícitas (como por ejemplo, Western Union) y que se maneja en la semilegalidad permite a estos grupos tener no sólo el conocimiento de las circunstancias y personajes de los inmigrantes -que, por definición, casi siempre pasan penurias, desarraigo, marginación, exclusión, desencantos y frustraciones- sino además ejercer el control social y obtener la información imprescindible para realizar la inteligencia para el ulterior reclutamiento de recursos humanos y la obtención de apoyos logísticos y de legitimidad para actividades criminales, incluidas las acciones terroristas. En realidad, pocas veces los recursos monetarios cruzan las fronteras porque en rigor se trata de compensar la transferencia de recursos entre diferentes células mafiosas por servicios prestados entre sí (incluidos los servicios vinculados a las acciones terroristas) o incluso con beneficiando a empresas privadas legítimas y lícitas que utilizan esos mecanismos como modo más económico, seguro y veloz para sus transacciones financieras que permiten evadir impuestos, liquidar sobornos y lavar activos. En cuanto a las actividades ilícitas “leves”, las más habituales son los autos robados, de insumos de computación y tecnología y el pirateo o falsificación de programas informáticos en todos los confines del mundo. En este mismo rubro podemos inscribir un fenómeno muy conocido en nuestras latitudes latinoamericanas: el fabuloso negocio de los productos falsificados o “truchos”. La compleja trama de relaciones familiares y el sistema de clearing intra e intermafioso permiten manejar este mercado marginal, tolerado por los Estados como fuga de presión a la convulsionada situación socioeconómica que alimenta a los exclui-
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Se entiende por semilícitas aquellas actividades que son mayoritariamente lícitas, es decir, aquellas que son por la naturaleza de su actividad absolutamente lícitas pero la están ejerciendo, por ejemplo, fábricas cuyos trabajadores son inmigrantes ilegales o viven en condiciones de esclavitud. Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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dos por la transición a la posmodernidad, pero que aporta una importante cuota de poder económico y, tangencialmente, real en términos de que esos mismos carriles de tráfico de productos pirateados, que mantienen corrompidos a muchos funcionaros, también son usados -aunque en menor volumen, por lo que pasan relativamente desapercibidos- para el tráfico y contrabando de productos, bienes servicios más ilícitos y peligrosos. Un funcionario de aduanas que acepta sobornos para el contrabando de productos falsificados no podrá impedir que el contrabandista trafique material más sensible ya que puede chantajear a ese funcionario por los sobornos anteriormente percibidos. Esto, más que economía, es poder puro. Las redes mafiosas árabes, chinas, rusas, hindúes e incluso judías comparten este negocio que desde Colón (Panamá) pasando por Maicao (Colombia), Isla Margarita (Venezuela), Islas Vírgenes, Aruba, Islas Caimán, Bahamas, Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay), Pedro Juan Caballero, Capitán Bado, Bella Vista y San Carlos (Paraguay), Iquique (Chile), Arequipa (Perú), Quito (Ecuador), Chuí (Brasil y Uruguay), Manaos y Sao Paulo (Brasil)- hasta Colonia (Uruguay) que se ve favorecido por lazos familiares y étnicas o tribales de esas inmigraciones que quedan estrechamente vinculados con un negocio que tiene ramificaciones en China, Singapur, Taiwán y otros centro de fabricación de productos falsificados a través de los intermediarios hindúes y cuya seguridad está a cargo de las organizaciones árabes vinculadas a terroristas del Medio Oriente. En el otro extremo, obviamente, el rubro narcotráfico es sumamente importante y creciente por la rentabilidad que ofrece y la penetración en la subcultura de los mercados que facilita. No solamente son exportadores sino también importadores de drogas ya que consumo en el Este de Europa ha crecido notablemente. También es de destacar que producen drogas sintéticas en gran cantidad y no solamente en los países del Este. Se ha detectado que estaban produciendo drogas sintéticas en la costa mediterránea, particularmente en España, Francia, Italia, Croacia, Kosovo, Albania, Grecia, Turquía e Israel, mercados donde ha proliferado la presencia de las mafiyas de una manera notable. En cuanto a su incidencia en el submundo del narconegocio, hay otro elemento importante: las mafiyas están imponiendo nuevos patrones de consumo en mercados que tradicionalmente consumían cocaína introduciendo con gran éxito la heroína. Este es el caso de EE.UU., donde esta penetración ha sido notable y es materia de seria preocupación para las autoridades. Las mafiyas han involucrado en esta operación a los narcos colombianos a quienes tientan con muy interesantes ganancias (mayores que las que deja la cocaína) suministrándoles heroína, canjeada por cocaína que las mafiyas distribuyen en Europa. Las armas constituyen otro rubro significativo. El Ejército Rojo ha reconocido oficialmente el robo de más de 30 mil armas. Pero se estima que el número real de armas “desaparecidas” de unidades militares de la ex URSS está en el orden de las 300 mil. A ello se suma que de los stocks de fábricas de armas soviéticas han desaparecido más de 500 mil armas. Es fácil deducir en que circuito andan. Pero tener la capacidad de participar en todos los rubros no implica que lo hagan de manera irracional o indiscriminada. También hay cosas que no hacen. En este punto es preciso deshacer algunos mitos que se tejieron sobre las mafiyas. Uno de ellos es, por ejemplo, el tráfico de armas nucleares y bacteriológicas. No es que no haya habido tráfico, pero habitualmente las mafiyas se abstiene de este tipo de negocios. No les interesa, primero, porque llama mucho la atención; segundo, porque abriría un frente de conflicto frontal con los Estados y no quieren provocar a nadie en una situación inútil; y, tercero y fundamental, no es una actividad a escala que genere poder. Muy por el contrario lo dispersa. Tampoco trafican tecnología verdaderamente de punta. No lo hacen porque implica compartir poder y no concentrarlo en sus propias manos. Su flexibilidad y adaptabilidad no sólo se ha puesto de manifiesto por la diversificación de actividades sino también por las formas de operar. Adoptando criterios estrictamente comerciales, han hecho uso intensivo de lo que han descubierto como novedad las grandes corporaciones económicas: no confrontan sino suman voluntades y sino las compran. Utilizando esta experiencia empresaria, que también fue utilizada profusamente por la KGB, buscan lazos de cooperación con la subcultura mafiosa existente en el mercado que pretenden conquistar. Buscan sumar a los grupos autóctonos a sus fabulosamente rentables negocios, desplegando para ello los mismos mecanismos que tienen que utilizar para con las células de sus networks. Logran así que las organizaciones mafiosas o criminales locales se interesen en un proyecto puntual. Así las suman a su propia network maximizando poder. Este mecanismo de “coparticipación” ha favorecido una muy rápida expansión global. Otro rubro que facilita la cooperación es el grado de sofisticada logística criminal que se ofrece a las mafias autóctonas, lo que les permite un salto cualitativo inmediato. Las mafiyas, las mafias albanesas y las tríadas chinas ofrecen servicios de sicarios que resuelven rápido y sin dejar rastros (se pierden al cruzar las fronteras) asuntos delicados para los locales; prostitutas del más alto nivel traídas por varias horas y con Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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total discreción desde el exterior para corromper a las autoridades locales; obviamente, cierto nivel de drogas, especialmente en materia de know how para la elaboración de drogas sintéticas; los mencionados servicios de hackers para poner en jaque a las organizaciones que los persiguen o algún tipo de objetivo que quieren vulnerar de alguna manera por diversos motivos; y, ofrecen inteligencia tanto sobre personalidades como sobre actividades de las organizaciones represivas especialmente a través de todo un aparato de inteligencia satelital al que acceden con cierta facilidad las mafiyas. En el Sudeste Asiático, China y Japón han creado alianzas muy funcionales con las mafias autóctonas. Lo mismo han implementado para con los colombianos, como se ha mencionado previamente. Pero esta política no está libre de escollos y dificultades. Así, por ejemplo, la relación directa con los colombianos, tradicionalmente representados en Europa por las mafias italianas, ha significado tensiones en el mercado europeo con la mafia siciliana, la Camorra y la N’dragheta que se sienten traicionados y excluidos del mercado global por las “mafias rusas”. La expansión de estas mafiyas ha seguido patrones de continuidad geográfica. Las primeras líneas siguieron las rutas de las “vacaciones”. Aprovechando el cosmopolitismo de las grandes ciudades y de los principales centros turísticos de veraneo -es decir, donde el crisol de culturas les permite mimetizarse con bastante facilidad- se han lanzado a conquistar mercados suntuarios. La expansión ha empezado por el Báltico y el Mar Negro y Mediterráneo. Superada la fracasada luna de miel con el capitalismo, las mafiyas reconquistaron Europa Central. Posteriormente, Austria y Alemania. Liechtenstein, Luxemburgo y Suiza fue el paso siguiente. El mundo germano fue el trampolín para acceder a los países escandinavos. A través de Europa Central pasaron a los Balcanes, de ahí a Grecia y Chipre, hoy un centro muy fuerte de sus actividades. Luego han avanzado sobre Francia, Italia y España, y de ahí el gran salto a Estados Unidos, donde se sumaron a las ya desplegadas actividades de las mafias de los 70. EE.UU. fue la puerta de entrada para Canadá y México. Colombia, con quien ya tenían relaciones a través de los italianos, fue tomada en una operación de pinzas lanzada desde el paraíso fiscal de Panamá, EE.UU. y los contactos que dejaron de lado a los italianos. Desde Colombia se están proyectando hacia el Mercosur. A través de Chipre, el Cáucaso y Asia Central se han trasladado a Turquía y Afganistán. De allí al Medio Oriente, donde ya existía una presencia significativa de mafiyas: en Israel, donde a la gran inmigración de los 70 se sumaron los arribados tras la disolución de la URSS y se convirtieron en un verdadero dolor de cabeza conformando un partido sin cuyo aval es imposible gobernar. Desde el Medio Oriente han avanzado hacia todo el norte de África, llegando al Magreb con mucha fuerza. Por el otro lado, se han extendido a Japón, Vietnam, Corea, Singapur, Indonesia, Malasia, China, India hasta llegar a Australia. Desde Australia y Nueva Zelanda se han trasladado a Sudáfrica donde operan con total libertad. Sudáfrica se convirtió en el gran trampolín para subir hacia el Norte copando todos estos mercados. Se puede afirmar que prácticamente no queda ya región del planeta en la que no estén operando o, al menos no tengan presencia. Es notable que aprovechan los vacíos de legislaciones para la mayoría de sus actividades y la ausencia del Estado para profundizar su poder. Por el contrario, donde el Estado se manifestó con una fuerte presencia para erradicar la actividad de las mafiyas, éstas -lejos de confrontar con las fuerzas del orden del Estado o sencillamente replegarse- han vuelto a hacer gala de imaginación, adaptabilidad e ingenio. Las mafiyas han utilizado en su favor esa capacidad del Estado de imponer el orden, de luchar eficazmente contra las mafias, de imponer la legislación local y proteger adecuadamente a la ciudadanía con una efectiva actividad policial, suspendiendo sus actividades económicas de todo tipo incluyendo las semilícitas y la casi totalidad de las lícitas. Más aun, las mafiyas se han convertido en aliados no invitados de las autoridades locales en la lucha contra las actividades mafiosas e incluso de criminalidad organizada, creándose así verdaderos santuarios de la pureza donde pacíficamente y sin riesgos viven las familias de los verdaderos hombres fuertes de las mafiyas. Tal es el caso de Londres que ha dejado de ser un lugar apto para actividades mafiosas desde hace unos cuatro años cuando se inició el retiro gradual pero acelerado de las mafiyas. Marbella es otro lugar que están abandonando precipitadamente, Miami también figura en la lista de ciudades seguras para las familias de los mafiosos porque el Estado garantiza que van a estar relativamente bien protegidos. El submundo del criminal conoce esta realidad y respeta los santuarios donde viven, se desarrollan y educan los hijos de los grandes mafiosos. Cualquier “dealer” sabe que no puede ni acercarse a ciertos colegios y universidades que brindan servicios educativos a estos familiares ya que el castigo será tan inevitable como impiadoso. Pero no todo es color de rosa en la actividad de las mafiyas. Hoy están teniendo problemas en la retaguardia, descuidada por el expansionismo geográfico. La yacuza japonesa y algunas tríadas chinas están invirtiendo en Siberia de manera bastante agresiva, llegando a monopolizar realmente las actividades Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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económicas en esa región. Pero esto no supone problema grave alguno para las mafiyas que según muchas estimaciones controlan cerca del 50% de las actividades mafiosas del mundo y participan de otro 18% más. Las mafias se han puesto a trabajar en clave económica desde su concepción y por lo tanto se han adaptado más a la Posguerra Fría sus colegas que aun “estudian” la conveniencia de abandonar las tradicionales concepciones geopolíticas. Las mafias son paraestatales y aestatales a diferencia de otras que son antiestatales. Las mafiyas abusan de las contradicciones y vacíos que hay entre el capitalismo y el liberalismo político y ponen en serias dificultades a todo aquel que las pretenda combatir ya que casi inevitablemente para logra detener sus actividades hay que sacrificar lógica de economía de mercado o constreñir libertades individuales. Las “mafias rusas” se han convertido en el modelo a seguir por parte de los grupos mafiosos más relevantes de todo el mundo: los gangsters norteamericanos, las mafias albanesas, los grupos musulmanes del Medio Oriente y Asia Central, las mafias de África Occidental, los narcomafias de la región andina, las maffias italianas, las tríadas chinas, las yacuzas japonesas y la red de comerciantes de las zonas francas de Latinoamérica pretenden hacer suyo este modelo y todo el abanico de prácticas a las que apelan, sin excluir al terrorismo y la guerrilla (en principio, solo separados por el ámbito urbano o rural donde respectivamente se despliegan) como medio para casos extremos y emplearlo como su verdadero brazo armado. La crisis económica, la pobreza extrema y, sobre todo, el desempleo, se ha convertido en una ventaja para estos grupos que consiguen especialistas ampliamente capacitados y expertos en virtualmente todas las áreas a un costo irrisoriamente bajo. El egoísmo y la inestabilidad laboral imperantes también ofrecen inmejorables condiciones que, por la vía de la corrupción, facilita el reclutamiento y la obtención de know how a costo casi nulo. Otra de sus características distintivas es el hecho de que las fronteras estatales y, sobre todo, las jurisdiccionales lejos de presentar un problema son una ventaja para la proliferación del accionar mafioso. La débil o inexistente coordinación intra e internacional les facilita aún más las cosas. Una de las dimensiones más complejas de este fenómeno es la concepción del poder que se presenta como antiestatal o aestatal. Es decir, las mafias pretenden eliminar al poder formal o al menos sustituirlo. Poco importa, en principio, la legitimidad. Aunque, de ser necesario, activan el nacionalismo, el regionalismo, el fundamentalismo, la etnicidad e incluso la globalofobia para su reclutamiento o apoyos de base. Lo importante son los resultados en términos de poder y no de lucro. Todos los recursos se ponen en juego para obtener tales fines. Pretender combatir su base económica puede resolver cierto nivel superficial del problema pero no su base o cimientos. 2.2
Terrorismo mafioso
Todo indica que por diferentes caminos las mafias han abrazado al terrorismo como recurso o medio in extremis para sus fines y, simultáneamente, que los grupos terroristas clásicos se han convertido en organizaciones mafiosas. Pero ¿cómo y por qué se llegó a este punto? O mejor aun, ¿cómo el terrorismo político o ideológico se emparentó con la mafia? El terrorismo que llamamos clásico, enmarcado en la segunda mitad del siglo XX en la Guerra Fría, ha dado lugar al florecimiento oculto de las nuevas formas de terrorismo totalmente diferentes aunque con finalidades similares: la acumulación de poder, ya no político, sino el más puro de ellos – el poder real que no requiere de legitimación de ningún tipo. El nuevo terrorismo que vemos hoy no ha descartado el uso de las ideologías, valores culturales o religiosos para el reclutamiento y activación de sus integrantes, sino muy por el contrario hace uso y abuso del mismo. Pero esos valores o ideas, que solo operan como argumento de reclutamiento para ciertos sectores y legitimación en otros, no constituyen límite alguno (moral ni material) en la consecución de la acumulación del poder, lo que dificulta el accionar de los que combaten el terrorismo. A estas condiciones que favorecieron el accionar incontestado del terrorismo y que permitió que el mundo tuviera que convivir con 114 grupos terroristas activos (con al menos un atentado en los últimos 12 meses), cifra que asciende a 407 si tomamos con consideración los grupos terroristas que están bajo cese al fuego y “dormidos” (con al menos un atentado en los últimos 60 meses) -a los que cabría añadir los grupos violentos en estado pre-terrorista como las agrupaciones de ultraderecha, globalófobas y otros movimientos vioTemas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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lentos y armados que se crearon como consecuencia de la exclusión social, laboral, económica, étnica, etc. que engendró el paso a la posmodernidad y el proceso de la globalización- se sumaron situaciones derivadas de la política internacional.4 En primer lugar, la tendencia creciente del garantismo en materia penal, derivada de las políticas públicas en materia de Derechos Humanos muy agitados como bandera durante la Guerra Fría. Esta circunstancia profundizó la ineficacia del anquilosamiento de la arquitectura institucional que no se adaptó al fenómeno del surgimiento de las mafias y las nuevas formas de terrorismo, lo que dio por resultado una incapacidad fáctica de enfrentar estos nuevos desafíos a la seguridad ciudadana y la defensa de la sociedad y del Estado (en nuestra región agravada por la separación pétrea de Defensa y Seguridad, como consecuencia de la herencia histórica del ultimo tramo del siglo XX.). En segundo lugar, los acontecimientos históricos de los últimos 15 años han introducido cambios sustanciales en la contención de este tipo de amenazas. Con el fin de la Guerra Fría llegó el ocaso del comando político unificado. Con él desaparecieron los mecanismos de coordinación internacional e intranacional. Amenazas externas e internas comenzaron a ser atendidas por distintas instituciones que, frente a la ausencia de un enemigo común unificador, profundizaron la compartimenatlización en su alocada e irresponsable carrera por obtener mayores porciones de presupuestos cada vez más escasos. La falta de coordinación interinstitucional y la ausencia casi absoluta de comunicación horizontal entre diversas agencias dejaron un vasto vacío en las franjas libre que separa las competencias de las instituciones de prevención, contención y represión de las nuevas amenazas. En tercer lugar, la desaparición de la superpotencia desafiante derivó en un triunfalismo del capitalismo, incurriéndose en el error de confundirlo con el liberalismo. Esto derivó en que el capitalismo y la economía de mercado se convirtieran en una ideología y la supremacía económica por la vía del incremento de la actividad comercial se convirtieran en un objetivo político. Resurgió el capitalismo salvaje que desarticuló y debilitó al Estado, subsumiendo a la actividad política. Esto contribuyó sustancialmente al debilitamiento de la capacidad de reacción del Estado frente a los nuevos desafíos. Paradójicamente y como siempre suele ocurrir, las amenazas evidenciaron mayor y más rápida capacidad de adaptación a los cambios que las instituciones cívicas que las enfrentan.
3.
Estado, mafia y terrorismo en América Latina: comprendiendo el problema
El problema de la lucha contra el terrorismo radica en la coexistencia de un sistema económico adaptado al siglo XXI con un sistema político que en América Latina no se ha modernizado desde el siglo XIX. Es precisamente la brecha que se ha abierto entre ambos sistemas la que brinda tantas ventajas a estas nuevas amenazas, montadas a mitad de camino entre ambos y que explota las virtudes que el mundo contemporáneo en tres tiempos coexistentes le ofrece: opera dentro de la lógica de la posmodernidad (revolución de las comunicaciones, ciberfinanzas, integración, supresión de controles fronterizos) con todos los beneficios que ello acarrea (internet, anonimidad, renta inmediata, etc.), explotando la insatisfacción del mundo moderno (pobreza, marginación, exclusión, desempleo, etc.) cuyo máximo exponente es el Estado incapaz de dar respuestas adecuadas (debilitamiento acelerado del poder del Estado y deslegitimación de la política) a esta transición hacia la posmodernidad y para ello recluta a los excluidos por esta transición que se refugian en la premodernidad (reclamo moral y ético, retorno a las creencias profundas, auge del fundamentalismo, globalofobia, regionalismos, etnicidad, nacionalismos extremos, etc.). El Estado pesado e ineficaz y la clase política que lo administra con los mismos mecanismos y recursos que lo hacía en el siglo XIX se han convertido en un lastre y obstáculo para esta economía del siglo XXI. El empresario siente que el Estado dejó de ser su aliado para convertirse en un problema. Consecuentemente, se quiere deshacer de ese Estado. Pero, paradójicamente, la economía se ha convertido en una involuntaria aliada de las mafias y del terrorismo que también ve en el Estado un importante obstáculo para su
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Ver informes del IISS en Military Balance 2002-03.
Temas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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actividad. Para acelerar la decadencia del Estado, las mafias apelan al terrorismo que colapsa al Estado y, consecuentemente, deslegitiman la política.5 No comprender la lógica integral de estas nuevas amenazas y desafíos lleva al inevitable fracaso en esta lucha absolutamente desigual. El Estado, con su actual compartimentalizada arquitectura institucional debilitada por restricciones presupuestarias, no está en condiciones de enfrentar este fenómeno ni sus síntomas más brutales, el terrorismo. Por otra parte, las doctrinas existentes responden a amenazas clásicas y, en el caso del terrorismo, al de índole político y doméstico (separatista, moralizador, etc.) que son absolutamente inaplicables e ineficaces para sus nuevas manifestaciones que se presentan de manera articulada. 3.1.
Un duro despertar: la toma de conciencia
Hace casi dos décadas Francis Fukuyama anunciaba el fin de las utopías. Las crisis económicas y el creciente flagelo del desempleo le daban la razón no porque el Hombre perdiera sus sueños sino porque sus falencias cotidianas le privaban del tiempo para concebir o imaginar un mundo mejor. La tierra que no existe no dejó de ser ambicionada sino pasó a ser inalcanzable. Más aun, la tierra que sí existe empezó a esfumarse en este sentido y contexto. ¿Que pasó en estas décadas? Se desvaneció el Estado. O mejor aun: se licuó. Francis Fukuyama licuaba al Estado en manos del Mercado. Samuel P. Huntington lo licuaba en las manos de las Civilizaciones. No vale la pena repasar la historia que todos conocemos. Simplemente señalaré que este estado de alucinación paralizante, que llevó a la autorrealización de esas predicciones, fue sacudido por dos fenomenales, espectaculares y dolorosos golpes: el 11 de Septiembre y Enron. Primero despertó el ciudadano y después el consumidor: despertó de aquel largo letargo que siguió a la caída del Muro y lamentó no tener más Estado. Estado al que hoy pide protección física y regulación económica. Estos dos golpes, en rigor, no fueron los primeros. En América Latina habían sonado las alarmas en Chiapas, Colombia y Buenos Aires6 pero no fueron atendidas y reducidas a un problema endémico de los países de la región. Esa terrible omisión dio rienda libre y desencadenó una seguidilla de episodios que no sabemos si se detendrán.7 Que derivaron en la demanda ciudadana y empresaria de revalorizar al Estado. Sin embargo, sus administradores -los políticos, cuyo letargo viene durando ya un siglo- no saben por donde empezar. 3.2.
La solución: Empecemos por el principio.
En primer lugar, debemos comprender la naturaleza de estas nuevas amenazas. Estas nuevas formas de terrorismo tienen la particularidad de presentarse como terrorismos tradicionales y ello hace absolutamente frustrantes la lucha contra ellas. Para enfrentar estas nuevas formas de terrorismo y otras amenazas similares (narcotráfico, mafias, lavado de dinero) hay que entender su lógica operativa y los objetivos de quienes las manejan. Como se dijo, se trata de organizaciones que tienen por fin el poder y por medio un abanico de actividades lícitas e ilícitas. Son estructuras celulares que operan en networks (tramas o redes) con lógica McDonaldizada, es decir, estructuras paralelas (no verticalizadas) que circunstancialmente comparten
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Los atentados del 11 de septiembre son una clara muestra de ello: los costos de la optimización de la seguridad en el aerotransporte no sólo de los EE.UU. sino del mundo entero han sido enormes y, obviamente, afectaron la capacidad del estado de atender sus obligaciones habituales. Siendo limitados los recursos, la seguridad del aerotransporte implica menos educación, menos cultura, menos salud pública, menos justicia, etc. La segunda oleada terrorista que siguió –las cartas con Ántrax- volvió a diezmar las arcas estatales en detrimento de las prestaciones que el Estado debe brindar a sus ciudadanos. La tercera –la de los rumores del Smalpox-, volvió a acercar al estado a su colapso. 6 Los atentados del 1992 y 1994 en Buenos Aires, seguidos de numerosos atentados terroristas posmodernos en todo el mundo no fueron suficientes para que se tome debida cuenta de lo que se venía. 7
La revelación de que otras empresas han mentido a sus accionistas sobre sus balances y utilidades amenaza con derivar en una situación de pánico –o terrorismo financiero- , similar por su alcance a los atentados del 11 de septiembre y de impredecibles consecuencias.
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negocios y se asocian para ese objetivo puntual. No tienen reivindicaciones políticas constantes y se mueven con la lógica de la economía de mercado abusando de libertades y debilidades estructurales del sistema internacional vigente y sus contradicciones. En segundo lugar, debemos comprender que estas amenazas no están aisladas y que, consecuentemente, las instituciones que las enfrentan tampoco deben estar compartimentalizadas. En América Latina la compartimantalización se vio agravada por los ajustes presupuestarios que afectaron a las agencias con competencia directa en temas de terrorismo, que siendo lindantes, profundizaron el retaceo a la cooperación e intercambio de información para preservar su supervivencia presupuestaria o, peor aun, pretenden avanzar sobre la competencia de sus agencias vecinas. Esto debe cesar de inmediato porque paraliza aun más la de por sí debilitada capacidad de reacción del Estado frente a estas nuevas amenazas. En tercer lugar, las organizaciones que despliegan este tipo de acciones no se ven limitadas por los espacios y fronteras nacionales y menos por los límites de las jurisdicciones judiciales. Ello obliga a establecer mecanismos de cooperación internacional –dada la inexistencia de instituciones supraestatales que puedan implementar mecanismos globales- para hacer esa lucha eficaz. No hay forma de que esa lucha sea exitosa si todos los integrantes de la comunidad internacional no participan de ello, a menos que se pueda aislar absolutamente a los actores internacionales que no adhieran a esta lucha. Mientras exista un Estado o paraíso fiscal que permita el lavado de dinero y que mantenga relaciones normales con el resto o parte de la comunidad internacional, la lucha contra el lavado de dinero no podrá ser exitoso. En este sentido, la apelación del presidente de los EE.UU. George W. Bush a la guerra total e incondicional por parte de toda la comunidad internacional contra el terrorismo, definiendo a quién no lo haga como amigo del enemigo, es un plausible comienzo. En cuarto lugar, es imprescindible despojar de toda valoración política, prejuicio histórico e interferencia circunstancial a los valores básicos a ser protegidos. Sólo esto permitirá establecer un criterio de compatibilización de definiciones del o de los flagelos establecer una articulación adecuada de esa lucha. En quinto lugar, no suponer que estos flagelos podrán ser erradicados sino tan sólo delimitados y/o moderados sus impactos y consecuencias nefastas. En sexto lugar, se debe tener conciencia de la importancia de esa lucha y comprender que ninguna agencia por sí sola podrá enfrentar estos flagelos. Esto es un trabajo de equipo en el que todos deben intervenir. La medicina tiene gran experiencia al respecto. Si adoptamos mecanismos similares a los adoptados por la medicina para erradicar epidemias, comprenderemos rápidamente que la mezquindad agencial por captar para sí la mayor porción del presupuesto de nada sirve si el resto del organismo no coopera. En la lucha por la erradicación del cólera es mucho más lo que pueden hacer las maestras que los médicos: se trata de un problema de cultura sanitaria. En séptimo lugar, comprender que luchar contra una sola de estas nuevas amenazas es inútil ya que la adaptabilidad de quienes los accionan hará que con mucha facilidad se pasen a otra de ellas a la espera de mejores oportunidades para regresar a la primera. Tampoco tiene sentido suponer que es factible enfrentar uno de estos flagelos sin encontrarse con otro. ¿Cómo luchar –por ejemplo- contra el narcotráfico sin incurrir en la lucha contra el lavado de dinero? La lucha de todos contra uno de flagelos, en los términos de la declaración del presidente Bus- es necesaria, pero no suficiente, ya que será altamente ineficaz luchar contra el terrorismo –un medio- que sencillamente puede dejar de manifestarse (lo que no garantiza que desaparezca este tipo de amenazas) sin buscar a quien lo incentive, se beneficie de él y lo contenga en un marco más amplio de recursos y medios. Finalmente, es imprescindible reestablecer la supremacía solidaria del bien común por sobre el interés particular. La política debe volver a ubicarse por sobre la economía. Todo ello obliga a repensar el rol del Estado en un contexto de posmodernidad, la necesidad de redefinir los roles del Estado y sus agencias y rediseñar la arquitectura institucional apta para enfrentar los desafíos que estamos comenzando a enfrentar. La profundización de las investigaciones sobre la naturaleza de este fenómeno mafioso, su lógica y sus diferentes “síntomas” (nuevas amenazas), permitirá establecer una nueva arquitectura institucional tanto en lo doméstico como en lo internacional y establecer mecanismos y procedimientos cooperativos, expeditiTemas emergentes: terrorismo, narcotráfico, tráfico ilegal de personas, crimen organizado
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vos y radicalmente diferentes a los existentes, única manera adecuada y eficaz para hacer frente de manera exitosa a esta flagelo. Se trata de una amenaza global (tanto por el escenario en que opera como por su diversidad) que, a falta de poder supranacional, sólo puede ser resuelta de manera interestatal en la medida que se practique la tolerancia cero para los actores free-raiders.
Sobre el Autor: Juan Belikow es profesor del Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS), National Defense Unievrsity. Además, es profesor titular de Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires; profesor titular de Historia Universal Contemporánea en la Universidad Católica de Salta; profesor titular de Doctrina de Seguridad en el postítulo de Seguridad y Resolución de Conflictos de la Escuela Superior de Gendarmería Nacional – Universidad Nacional de Catamarca; y, profesor de Relaciones Internacionales en el Curso Superior de las Fuerzas Armadas. Es consultor del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) y miembro del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos (ISIAE), International Political Science Association (IPSA), Latin-American Strudies Association (LASA), Society for the Advancement in Socio-Economics (SASE), Instituto de Investigaciones sobre Seguridad y Crimen Organizado (ISCO) e International Institute for Strategic Studies (IISS). Fue profesor de Sociología Militar en la Escuela de Defensa Nacional (Argentina) y profesor de Defensa en la Maestria de Inteligencia Estratégica Nacional de la Escuela Nacional de Inteligencia – Universidad Nacional de La Plata. Ha sido analista de política internacional del Estado Mayor General de la Armada Argentina, profesor visitante de la Universidad Estatal de Moscú, asesor político de Mikhail S. Gorbachov durante sus dos giras latinoamericanas y secretario general de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP). Sus principales áreas de investigación son: seguridad y relaciones internacionales; geopolítica; defensa y revolución en asuntos militares; nuevos roles para los militares y relaciones civil-militares; cooperación interagencial e internacional; revolución en asuntos de seguridad; nuevos desafíos/amenazas (amenazas no militares, cuasi-militares y para-militares); conflictos de baja intensidad, intermésticos, intraestatales y exóticos; terrorismo; mafias, criminalidad organizada y transfronteriza (narconegocios, tráfico de personas, de influencias, de armas y de tecnologías y materiales sensibles y duales); criminalidad informática; criminalidad industrial e intelectual; robo de identidad y fraude bancario. Ha publicado 3 libros y es autor de numerosos artículos académicos y periodísticos sobre los temas de su competencia.
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