Vetoplanologie

NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 200 6 / 13

Vetoplanologie Nu ontwikkelingsplanologie opgang maakt, klaagt men steen en been over allerhande veto’ veto’ss die men op die weg tegenkomt. Wanneer we critici mogen geloven dan zijn het op dit moment vooral de Europese regels ten aanzien van fijn stof die roet in het eten gooien. Ontwikkelingsplanologie lijkt overtroeft te worden door een planologie waarbij veto’s het sturende principe zijn. Maar is dit wel het echte probleem?

Frank van der Hoeven TU Delft, Faculteit Bouwkunde Illustraties: MUST, Amsterdam (tenzij anders vermeld)

In Den Bosch vond op 24 augustus 2005 een tragisch ongeval plaats.

leerde architectuur van het pand. Daarmee reageerde ze op een bijna

De vereniging van eigenaren van een appartementengebouw verga-

klassieke manier op het aspect ‘veiligheid’. Veiligheid wordt door

derde bij één van de bewoners over het plaatsen van windschermen

architecten, maar ook stedenbouwkundigen, gezien als één van die

op de balkons. Juist op dat moment waait van het balkon van de gast-

lastige aspecten die het ontwerpen als creatieve activiteit beperken.

heer een bloempot naar beneden. Deze trof een bejaarde dame die op

Maar voor de vereniging van eigenaren is de ‘getailleerde ‘getailleerde architectuur’

weg was naar dezelfde vergadering. De vrouw overleed enkele dagen

een net zo on(be)grijpbaar aspect die het moeilijk maakt om tot een

later. De vereniging van eigenaren kon niet doeltreffender overtuigd

deugdelijk woongebouw te komen. Wat wel of niet een veto is, is

worden van de noodzaak om voorzieningen te treffen tegen de wind-

wellicht afhankelijk van de rol die de partij speelt in het proces.

hinder die men ondervindt op de balkons. De welstandscommissie

En zolang die partijen elkaars argumenten niet serieus nemen, zijn

keerde zich echter tegen dit voorstel. De wensen van de vereniging

er geen deugdelijke oplossingen te verwachten.

zijn volgens de welstand niet in overeenstemming met de gedetail-

Y

NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 200 6 / 14

Wat wel of niet ni et een veto is, is wellicht afhankelijk van de rol die de partij speelt in het proces

veiligstellen dat infrastructuur ook in de toekomst uit te breiden is en dat milieuproblemen langs wegen binnen de perken blijven. In datzelfde jaar maakt ook veiligheid een comeback . Onder invloed van de Vuurwerkramp te Enschede (2000), de Nieuwjaarsbrand te Volendam Volend am (2001) en een aantal tunnelbranden in het Alpengebied (1999, 2001) krijgen externe veiligheid, interne veiligheid en ook tunnelveiligheid hernieuwde aandacht 2. Dat trojka luchtkwaliteit, vrijwaring en veiligheid vraagt om min of meer hetzelfde soort van oplossing: meer ruimte voor infrastructuur, meer afstand tussen de

luchtkwaliteit

In het afgelopen jaar was er veel te doen over de invloed van lucht-

verbinding en de bebouwing. En met dat pleidooi om infrastructuur meer ruimte te geven, ging het recht tegen de heersende trend in.

kwaliteit op de voortgang van bouwprojecten. Krantenartikelen, interviews in tijdschriften, websites en televisierapportages hebben aan dit onderwerp veel aandacht besteed. Ze geven buitenstaanders

paars ruimtegebruik

Wat was de aanleiding om zo’n discussie over vrijwaringszones te

het gevoel dat de Nederlandse overheid onvoorzien geconfronteerd

beginnen? De jaren negentig kende een sterke economische groei en

wordt met onredelijke Europese eisen, eisen waaraan moeilijk of niet

een politieke consensus tussen sociaal-democraten en liberalen:

te voldoen valt. Sommige politici, commentatoren, directeuren en

Paars. Tekenend Tekenend voor deze tijd is een he rnieuwd geloof dat techniek

wetenschappers grijpen de situatie aan om een doembeeld te schetsen.

oplossingen kan bieden voor belangrijke maatschappelijk-economische

Er kan niets meer gebouwd worden in ons land: ‘Nederland op slot,

vraagstukken. Ondergronds bouwen en meervoudig ruimtegebruik

de sleutel weggegooid’ 1. Dit spanningsveld tussen ruimtelijke ont-

werden naar voren geschoven om ruimteclaims met elkaar te verenigen,

wikkeling, mobiliteit en milieu bezorgt dan ook menig beleidsmaker,

om milieu en economie met elkaar te verbinden, om projecten rond

directeur of bestuurder kopzorgen. Het beeld dat zo ontstaat is echter

te krijgen die elkaar tot dan toe leken uit te sluiten. Meervoudig

niet juist. De belangen die op dit terrein spelen zijn omvangrijk en

ruimtegebruik, ruimtelijke kwaliteit, win-win oplossingen en zoge-

complex. Het volstaat niet om ‘Brussel‘ simpelweg de schuld te geven.

naamde dubbeldoelstellingen werden gevleugelde toverwoorden in

De Europese dimensie dimensie dekt de problematiek maar in beper kte mate

de ruimtelijke ordening. Die aandacht voor nieuwe oplossingen had

af. Pogingen het gebruik van de ruimte langs of boven grootschalige

als neveneffect dat architecten, stedenbouwkundigen en ontwikke-

verbindingen te beperken zijn zeker niet nieuw en komen doorgaans

laars infrastructuurruimte ontdekten als een nieuwe en uitdagende

van eigen bodem. De effecten van nieuwe maatregelen worden

opgave die kan bijdragen aan de verdichting van stedelijke gebieden.

nogal eens overdreven. overdreven. Terug Terug naar het jaar 2 000. Parallel aan de

Tevens zijn dit de gebieden waar relatief eenvoudig geld te verdienen

implementatie van de eerste E uropese dochterrichtlijn ‘lucht’ ‘lucht’ in onze

was. Volkstuintjes worden potentiële zichtlocaties. Autosnelwegen

eigen regelgeving regelgeving pleiten het ministerie van VROM en het minister ie

moeten ineens omgebouwd worden tot stedelijke boulevards.

van Verkeer en Waterstaat voor het instellen van vrijwaringszones

Een adres aan de snelweg wordt volgens sommige architecten een

langs autosnelwegen en spoorlijnen. Vrijwaringszones nemen een

groot goed. Bij gemeenten en omwonenden die te maken krijgen met

prominente plaats in de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening

grootschaligee infrastructuurprojecten ontstaan gedurende die jaren grootschalig

(Vijfde Nota) en in het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP).

eveneens hooggespannen verwachtingen. De overheid heeft met

Vrijwaringszones zijn gebieden waar beperkingen gelden op het

projecten laten zien dat innovatieve concepten en (boor)  pilot projecten

neerzetten van bebouwing. De Vijfde Nota en het NVVP wilden

technieken de milieueffecten en de bouwhinder van nieuwe rail- en wegverbindingen tot een minimum kunnen beperken. Dat alles leidt tot een generatie projecten zoals we die nog niet eerder gezien hebben in Nederland: stedelijke inpassingsprojecten als Leidsche Rijn, Sijtwende en de Zuidas, nieuwe sleutelprojecten als Utrecht Centraal, Den Haag Centraal en Rotterdam Centraal en grootschalige infrastructuurprojecten als de Betuweroute, de HSL-Zuid, de Westerscheldetunnel, de Amsterdamse Noord/Zuidlijn en Schiphol-in-zee. Niet eerder zijn zoveel arbeidsplaatsen en woningen gepland in de directe nabijheid van snelwegen, spoorlijnen en vliegvelden. Niet eerder zijn reizigers in zulke grote aantallen vervoerd, zo snel of zo diep ondergronds. De complexiteit van die projecten nam toe. De grenzen van wat kan heeft men opnieuw te verkennen. Maar deze projecten hebben meer met elkaar gemeen. De aanleg (of capaciteitsuitbreiding) van de infrastructuur is aanzienlijk duurder

NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 200 6 / 15

Impressie van ‘de langzame stad’. Deze werd gemaakt voor de RPB-bijee nkomst ‘Infrastructuur en ruimte’.

De vernieuwing zat midden jaren negentig in de – soms wat naïeve – overt overtuiging uiging dat innovatie klassieke ruimtelijke tegenstellingen kan overwinnen

de geregelde chloortransporten over het spoor en het instellen van een maximumsnelheid van tachtig kilometer per uur rond de grote steden zijn hiervan sprekende voorbeelden. normen en waarden

De vernieuwing zat midden jaren negentig in de – soms wat naïeve – overtuiging dat innovatie klassieke ruimtelijke tegenstellingen kan overwinnen. Rond de eeuwwisseling is dat optimisme echter alweer vervlogen. Het financiële debacle rond het MIT’99 (Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport), de gebeurtenissen op 11 september in New York, de politieke ondergang van ‘Paars’, de aanhoudende beurs-

dan gebruikelijk. De ruimte voor de infrastructuur wordt beperkt tot

verliezen tussen 2000 en 2003 en het inzakken van de kantorenmarkt

een minimum. En de gebruiksintensiteit van de ruimte langs de

hebben een nieuwe werkelijkheid geschapen. Die werkelijkheid is

verbindingen neemt aanzienlijk toe. Voor wie verantwoordelijk is

gepolariseerd en is meer gecharmeerd van harde keuzes dan van

voor het netwerk in Nederland moet dit een uiterst verontrustende

compromissen. De huidige controverses rondom vet o’s moeten we in

ontwikkeling zijn. Elk van die drie effecten maakt het moeilijker of 

dat licht zien. De vrijwaringszones zijn er niet gekomen. Met ‘Paars’

zelfs onmogelijk om te voorzien in een verdere toename van de vraag

zijn ook de Vijfde Nota en het NVVP politiek gesneuveld. Maar ook al

naar mobiliteit. De aanleg van verbindingen wordt duurder: voor

was zo’n Vijfde Nota met zijn rode en groene co ntouren overeind

hetzelfde geld kunnen er minder kilometers verbinding aangelegd

gebleven dan is het nog maar de vraag wat er van de vrijwaringszones

worden. De weg wordt in beton gegoten : verdere uitbreiding van de

was geworden. De Vijfde Nota stelde in de Ontwerp Plan ologische

verbinding wordt fysiek bemoeilijkt. En meer mensen werken en

Kernbeslissing Kernbesliss ing al dat: ‘Het ‘Het r ijk zal, in overleg met de andere overheden,

leven nabij de (spoor)weg: milieuoverlast en risico’s voor de maat-

het vrijwaringsbeleid verder uitwerken en daarbij de beleidsdoel-

schappij nemen verder toe. De gevolgen van dat laatste mechanisme

stellingen ten aanzien van intensivering van ruimtegebruik,

moeten we vooral niet onderschatten. Wanneer Wanneer de overlast en risico’s

centrumvorming, veiligheid en milieu in acht nemen.’

langs auto(snel)wegen, raillijnen en vliegvelden toenemen doordat

Die formulering ademde nog sterk de sfeer van de jaren negentig:

ze intensiever gebruikt worden dan ontstaat er onvermijdelijk maat-

onderhandelingsplanologie en gedogen. In het een klimaat van

schappelijke en politieke druk om die vervoersstromen te beperken.

politieke verharding en de r oep om ‘normen en waarden’ was er

Het plafond van 44 miljoen reizigers op Schiphol, het beëindigen van

geen ruimte meer voor een dergelijke praktijk.

Y

NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 200 6 / 16

bewustzijnsvernauwing

stand van het gewas

Het verdwijnen van de vrijwaringszones van het politieke toneel

Dat die drie perspectieven lucht, veiligheid en ruimte niet met elkaar

heeft de problematiek rondom de milieu- en ruimtedruk van groot-

stroken valt bijna niemand op. De samenhang tussen de verschillende

schalige infrastructuur niet of nauwelijks opgelost. Het zijn nu de

aspecten is zoek. Discussies concentreren zich op de afzonderlijke

afzonderlijke aspec ten die de discussie domin eren. We We hebben het

(deel)aspecten. En die discussies hebben vervolgens een hoog

niet meer over een integraal vraagstuk of een integrale opgave.

anekdotisch gehalte (zeezout). Ze zijn niet zelden overtrokken

Het gaat zelfs niet meer over luchtkwaliteit. Het gaat over fijn stof.

(Nederland op slot). Soms zijn ze achteraf bezien onterecht

En veel van die discussie gaat zelfs over een afzonderlijke fractie binnen

(opendicht-overkluizing Leidsche Rijn). En ze gaan nogal eens over

dat fijn stof, namelijk zeezout. Het denken over deze v raagstukken heeft

zaken die er niet echt toe doen (de chloortrein). Hoe staat het

zich enorm vernauwd. De praktijk wordt geregeerd door gemeenschap-

inmiddels met fijn stof? Recente berekeningen van het Milieu- en

pen van specialisten die niet met elkaar communiceren en nauwelijks

NatuurPlanbureau (MNP) schetsen een beeld waarbij de fijnstofcon-

weet hebben van de discussies op elkaars vakterreinen. Als deskundige deskundige

centraties zo’n tien tot vijftien procent lager liggen dan aanvankelijk

zit ik op de ene da g in een werkgroep van de Commissie m.e. r.

aangenomen (zie figuur 1) 3. Het aantal locaties waar de grenswaar-

(milieueffectrapportage) waar bezorgd gesproken wordt over de

den worden overschreden, is dik gehalveerd. De inschatt ing is dat

Europese regels ten aanzien van luchtverontreiniging, over de vertaling

met extra lokaal, nationaal en Europees beleid de problemen rond dit

daarvan in de Nederlandse regelgeving, over de strikte interpretatie

thema in 2015 opgelost zijn. Is Nederland nu wel of niet op slot?

door de Raa d van Stat e en over het wel of niet kunnen realiseren van van

Als gevolg van het nieuwe Besluit luchtkwaliteit (2005) worden veel

een bepaald infrastructuurproject infrastructuurproject . De volgende dag beluister ik op

projecten niet meer getoetst op luchtkwaliteit. Van de oorspronkelijk

een besloten kennisdag over tunnelveiligheid opnieuw de bezorgd-

5.000 projecten worden er nog maar zo’n 150 meegenomen in het het

heid over Europese regels en over de wijze waarop de Raad van State

Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Het gaat daar

projecten za l gaan t oetsen. Alleen, dit keer keer is men bezorgd dat die

om de grote projecten die in tegenstelling tot de kleine projecten wél

nieuwe standaarden veel veel losser worden dan we gewend zijn en dat

van invloed zijn op de luchtkwaliteit. Kunnen stedelijke tunnels

ons hoogste rechtscollege alleen nog ten aanzien van een minimum-

alleen open-dicht uitgevoerd worden? Nee, op basis van voortschrij-

pakket zal to etsen. Vervolgens Vervolgens ontvang ik een uit nodiging voor een

dend inzicht wordt de A2 te Utrecht voorzien van een geheel gesloten

studiemiddag Infrastructuur en Ruimte, georganiseerd door het

overkluizing. Na jarenlang schermen met de meest verschrikkelijke

Ruimtelijk Planbureau (RPB). Onder de noemer ‘Bloeiende bermen’

scenario’s rond het vervoer van gevaarlijke stoffen erkent men dat

heeft het RPB een aantal intrigerende beeldcomposities geproduceerd. geproduceerd.

ook een gesloten tunnel van 1.600 meter lang veilig kan zijn. Is de

Die illustreren wat er ruimtelijk mogelijk is langs onze autosnelwegen.

chloortrein nu echt gestopt? Dit jaar (2006) is het structurele transport

En wanneer ik de beelden goed begrijp dan moet je als voetganger de

van chloor over het spoor inderdaad stilgelegd als gevolg van een

A13 te Overschie kunnen oversteken, moeten automobilisten kunnen

akkoord tussen de rijksoverheid (VROM en EZ) en Akzo Nobel.

fout parkeren op fietspaden en moet je de verbinding met de Europoort

Zulke kleine overwinningen hebben een hoog symbolisch gehalte

kunnen benutten voor voor het aanbieden van brood en beleg.

maar lossen de problematiek niet of slechts gedeeltelijk op.

Jaargemiddelde <20 µg/m3 20-24 24-28 28-32 ………… Omgerekende EU-grenswaarde >32

Figuur 1

2 010 o u d e pro g n os e

2 010 n i eu we pro g n os e

Nieuwe berekeningen van het Milieu en NatuurPlanbureau die een minder dramatisc dramatisch h beeld geven van de fijnstofconcentraties in Nederland. (bron: MNP, Bilthoven)

NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 200 6 / 17

Zo blijft Nederland net to exporteur van fijn stof. Volgens Volgens het NMP

ten aanzien van de ruimtelijk-economische ontwikkeling van ons

exporteert Nederland drie maal zo veel fijn stof als ons land importeert. 4

land. Adieu Nederland Distributieland, of: dan maar geen kennis-

Europese druk om de uitstoot van fijn stof te verminderen, zal blijven

economie. Die spanning kan ook opgelost worden door het anders

bestaan, in welke vorm dan ook. De meeste ruimtelijke projecten

ontsluiten van de Mainport, of door het elders situeren van dat hoog-

worden niet meer getoetst aan fijn stof. Dat is mooi maar er is meer

waardige internationale stedelijke vestigingsmilieu. Wanneer het zo

luchtverontreiniging dan fijn stof. Dezelfde Europese regelgeving die

af en toe uitspreken van een veto dwingt tot het maken van heldere

alle heisa rond fijn stof veroorzaakt heeft, regelt ook stikstofdioxide.

keuzes dan moeten dat maar. Ontwikkelingsplanologie kan vast en

Die stof heeft in het afgelopen jaar maar mondjesmaat aandacht

zeker een snufje vetoplanologie verdragen.

heeft gekregen. De kans is reëel dat we er meer van horen. Wetgeving ten aanzien van tunnelveiligheid is er nog altijd niet, en dat terwijl de beslissingen over majeure projecten als de HSL-tunnel onder het Groene Hart , de Westerscheldetunnel, Westerscheldetunnel, de A2 Leidsche Rijn en de Zuidastunnel eigenlijk al genomen zijn. Chloor is maar in beperkte mate verantwoordelijk voor de externe risico’s die optreden rond het vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor. Normoverschrijdingen en bijbehorende risicocontouren worden met name veroorzaakt door het vervoer van acrylnitril5. En dat vervoer vindt nog altijd ongehinderd plaats.

Adieu Nederland Distributieland, Distribu tieland, of: of: dan maar geen kenniseconomie

Foto: Winterworkshop Academie van Bouwkunst Amsterdam, o.l.v. Rowin Petersma en Wouter Veldhuis

Reacties kunnen gestuurd worden naar: [email protected]  Noot

Ja, er zijn wellicht een aantal tactische overwinningen geboekt maar de strategie is nog altijd zoek. Men loopt met een grote boog om het echte spanningsveld tussen mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling heen. Dat spanningsveld wordt veroorzaakt door een economie en een ruimtelijke ontwikkeling waarbij het concept ‘Nederland

1

Voorzitter van van Koninklijk Nederlands Vervoer Vervoer (KNV) Roelf H. de Boer in zijn

2

Beleidsnota tunnelveiligheid; Deel A: proceseisen 2003, Ministeries van Verkeer en

Nieuwjaarsrede van 11 januari 2006. Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Den Haag. 3 Schonere lucht geeft ruimte 2006, Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Den Haag.

Distributieland’ richtinggevend is met elementen als: achterla nd-

4 Fijn stof nader bekeken; De stand van zaken in het dossier fijn stof 2005, Milieu-en

verbindingen, Mainports, Betuweroute, een Tweede Maasvlakte en

Natuurplanbureau en de sec tor Milieu en Veiligheid van het Rijksinstituut voor

een Vijfde Baan voor Schiphol. Recent wordt ook ingezet op de inter-

Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven. 5 Risicoatlas Spoor; Vervoer van gevaarlijke stoffen over de vrije baan 2001, Ministerie van

nationale dienstensector en de kenniseconomie. Het realiseren van

Verkeer en Waterstaat, Waterstaat, Rijkswaterstaat AVV en Directie transpor tveiligheid-DGG,

hoogwaardige internationale stedelijke milieus staat daarbij centraal

Den Haag.

samen met het realiseren van HST-verbindingen en het benutten van stationslocaties. Ruimtelijk roept dat spanningen op. Die spanning zien we bijvoorbeeld in het Nieuwe Sleutelproject Rotterdam

summary

Ambient particulate matter pollution is often considered to be a

Centraal. Door dat station wordt acrylnitril vervoerd afkomstig uit

serious constraint on major urban and transport projects. But the

de Rotterdamse Mainport. Rotterdam Centraal is tevens het enige

author claims it is a sign that not all problems can be solved by

HST-station in de regio. Het is wenselijk om op loo pafstand zo veel

technical innovations and clever spatial configurations; planners

mogelijk bedrijven en voorzieningen onder te brengen. De combinatie

should look further than individual plans that try to ‘add in’ safety

van die twee functies op Rotterdam Centraal leidt tot een zware

or air quality provisions. Transport nodes, either road or rail, will

overschrijding van het groepsrisico.

always be difficult to combine with other developments; sometimes not all objectives can sensibly be realised in the same place.

een snufje veto

De spanning tussen mobiliteit, milieu en ruimtelijke ontwikkeling

Ironically, ‘safeguard zones’ around infrastructure proposed by a previous government to integrate spatial and environmental

wordt niet opgelost door de discussie te vernauwen tot fijn stof. Die

objectives were rejected by parliament, and single issues (eg

spanning kan wel opgelost worden door het maken van harde keuzes

particulates, external safety) now tend to dominate discussions.

Z