MEDIOS DE DEFENSA ADMINISTRATIVA. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. 1.- Revocación 2.- Reconsideración. Recurso Administrativo.- surge como la forma en que los gobernados puedan hacer valer sus derechos a través de un procedimiento práctico y sencillo, con pocas formalidades y poder ser empleado por todas las personas que se vean afectadas en sus intereses por alguna autoridad del Estado. Desde la época de la colonia los recursos tenían como finalidad evitar los abusos de la autoridad fiscal, mismos que eran interpuestos ante el Virrey, turnándose a una comisión que revisara la tasación, previo traslado al encomendero y en otras ocasiones con un magistrado para que éste decidiera sobre el mismo. Pero realmente no fue sino hasta la época de la Revolución Mexicana cuando los recursos administrativos adquieren cierta firmeza. Algunos antecedentes lejanos pero trascendentales de los recursos los encontramos en la Ordenanza General de Aduanas Marítimas y Fronterizas del 28 de enero de 1885, la cual contenía un recurso de Revisión contra las resoluciones dictadas por los Administradores de aduanas. Posteriormente, ya en la Constitución Federal de 1917 sobrevinieron diversas disposiciones fiscales, donde se consignaron diversos recursos administrativos; la Ley para la Calificación de las Infracciones a las Leyes Fiscales y la Aplicación de Penas de 1929, el Reglamento de la Ley para la Recaudación de los Impuestos, Sobre Sueldos, Salarios, Emolumentos, Honorarios y Utilidades de las Sociedades y Empresas del 21 ,de febrero de 1924, la Ley del Impuesto Sobre la Renta de 1925, así como la Ley de Organización del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Departamento del Distrito Federal en 1929 que preveía por medio de un Jurado de revocación de las inconformidades de los particulares. En la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936 se señala de manera prioritaria y general, que todas las leyes deben conceder al particular un recurso para hacer valer sus derechos, el cual será competencia de la autoridad distinta de la judicial. Posteriormente en el Código Fiscal de la Federación de 1938, en su artículo 73 establecía el recurso administrativo contra violaciones a la notificación, así mismo el artículo 111 del mismo ordenamiento señalaba las tercerías pero sin denominarlas expresamente como recurso, sino como simples medios de defensa y en el artículo 19 también del mismo ordenamiento se alude que no procede la instancia de reconsideración. Ahora bien, la Ley del Impuesto Sobre la Renta de 1953 señalaba en su artículo 197 que los particulares podían por escrito, y dentro del término de quince días interponer ante el Director del Impuesto Sobre la Renta Recurso de Reconsideración, contra las resoluciones emitidas por los organismos calificadores. El Código Fiscal de la Federación de 1967 en sus artículos 160 y 161 señalaba en forma expresa los recursos administrativos en materia fiscal: la Revocación,
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la Oposición al Procedimiento Ejecutivo, Oposición de Tercero, el de Reclamación de Preferencia y Nulidad de Notificaciones; en el artículo 158 del citado Código se reitera lo señalado en el Código de 1938, en el sentido de que no procederá la reconsideración administrativa. En el Código Fiscal de 1981 dentro del Capítulo I se prevén los recursos y su regulación, se delimita en el Título V (De los procedimientos administrativos); por su parte el artículo 116 expresamente contempla los recursos de: Revocación, de Nulidad de Notificaciones y Oposición al Procedimiento Administrativo de Ejecución (a este último quedan incorporados los recursos de Oposición de tercero y reclamación de preferencia previstos en el Código anterior). Por lo que hace a los decretos de 1988 que adicionan y derogan determinadas disposiciones del Código Fiscal de la Federación y el de 1995 que expide nuevas Leyes Fiscales y modifica otras, no entrañan radical cambio en los recursos, pero sí las siguientes variantes: no contempla expresamente la Nulidad de Notificaciones como recurso, pero la señala respectivamente como impugnación de notificaciones en el artículo 129 del correspondiente Código Tributario. Asimismo se deroga el artículo 118 del mismo ordenamiento y por tal motivo el recurso de Oposición al Procedimiento de Ejecución, pero contemplando su procedencia a través del recurso de Revocación. Además se hace hincapié en forma genérica a la procedencia del Recurso de Revocación contra resoluciones con carácter de definitivas (artículo 117 fracción 1, inciso d), del CFF). CONCEPTO Y NATURALEZA JURIDICA El vocablo "Recurso" deviene del latín recursos, que significa camino de vuelta, de regreso o retorno, refiriéndonos así al medio de impugnación que se interpone contra un acto o resolución de autoridad, con la finalidad de que dicho acto o resolución sea revocada o modificada. . Adentrándonos en el tema, para Emilio Margain Manautou recurso es: “..todo medio de defensa al alcance de los particulares para impugnar, ante la administración pública, los actos y resoluciones por ella dictados en perjuicio de los particulares, por violación al ordenamiento aplicado o falta de aplicación a la disposición debida ". Para Héctor Fix Zamudio en relación con diversas definiciones de recurso dice: "Todos los autores mencionados coinciden en considerar que el recurso administrativo constituye una impugnación dentro de la esfera administrativa a través de la cual el particular afectado puede oponerse a un acto o a una resolución de carácter administrativo, por conducto de un procedimiento en que la misma autoridad u otra jerárquicamente superior decide de manera autocompositiva, a través de lo que también se ha calificado como autotutela de la administración”.
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De lo anterior se puede manifestar que el recurso es un medio jurídico en beneficio de los particulares contra los actos o resoluciones de la administración pública que transgredan su esfera jurídica. Ahora bien, en la actualidad se pueden encontrar varios tipos de recursos, mismos que atienden a diversas finalidades u objetivos y relacionados en sí con su esencia gramatical, sin ser óbice para ello la tergiversación conceptual de unos con otros. Los recursos más comunes son: la Reconsideración, la Revocación, el de Revisión e Inconformidad. En materia fiscal el recurso contemplado en el Código Tributario es el de Revocación, sin que exista una definición clara del mismo, es decir, si bien es cierto que la Ley parte de que es un medio de defensa, éste no se define. Atendiendo a su connotación gramatical revocación significa: "Acción y efecto de revocar. Substitución o enmienda de orden o fallo por autoridad distinta de la que había resuelto. Acto jurídico que deja sin efectos otro. " En . ese orden, de ideas, el recurso de revocación previsto en materia fiscal, será un medio de defensa por el cual los particulares podrán conseguir con su interposición la revocación de la propia autoridad que emitió el acto o resolución impugnada, y partiendo de esa situación se desentraña su naturaleza jurídica de que mucho se ha hablado, que unos consideran es un derecho de instancia del particular y otros señalan que es una simple prerrogativa de la autoridad . Como primer plano se tiene que en el recurso se hacen valer formalmente los derechos del particular cuando éstos se vean afectados, por lo que se puede afirmar que dicha situación surge a priori. Como segundo plano la administración pública por medio del recurso podrá corregir sus errores, y en su caso, sufragarlos pero surgiendo como consecuencia del primer plano, es decir en forma a posteriori, en esa tesitura, la naturaleza jurídica del recurso se refleja como un derecho de instancia y no el de prerrogativa de autoridad, que si bien es cierto en determinado momento se conlleva a tal situación, es de forma generalizada y no en forma primordial. Por último, hay que mencionar que el recurso de revocación en Materia Fiscal, además de enfocarse peculiarmente para combatir los actos emitidos por el Servicio de Administración Tributaria, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sirve de base o complemento supletorio para los recursos relacionados con aquéllos de igual naturaleza (fiscales); organismos denominados "Parafiscales". PRINCIPIOS TORALES Compartiendo con la temática señalada por el Doctor en Derecho Luís Humberto Delgadillo Gutiérrez, los principios que regirán el recurso de revocación serán:
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Legalidad Objetiva. Para salvaguardar los intereses de los particulares, bajo la legalidad en la Administración de justicia. Oficiosidad. Siendo la secuela procesal por parte del juzgador, dejando la incitación de ello al particular. Verdad Material. Siendo el análisis del juzgador de todas las circunstancias de la controversia sin encasillarse sólo a lo vertido por el particular. Informalidad. Que será para evitar los requisitos extenuosos para la expresión de agravios y solicitar sólo los indispensables. Debido Proceso. Que se refleja en que la resolución. que sobrevenga se funde y motive conforme a derecho, emitiéndose por autoridad competente y previo seguimiento de las formalidades esenciales del procedimiento y sin trabas que lo entorpezcan Lo expuesto con anterioridad, incluso es aplicable para todos los medios de defensa previstos en Ley, sin que sea exclusivo para los recursos, ya que el objetivo que se persigue con todos ellos es el mismo, aunque repercutan o tengan en cierto modo diferente enfoque Recurso de Revocación.- es un medio de defensa con que cuenta el particular para hacer valer sus derechos, para su elaboración no se requiere de tecnicismos complejos, claro ello sin pasar por alto cierta formalidad que establece la Ley para su presentación y que lamentablemente se ha ido incrementando perdiéndose un poco la simplicidad que lo caracteriza. Hay que resaltar que esta vía, será el momento en donde personas distintas a los abogados tienen oportunidad de hacer valer formalmente sus derechos en forma directa, y sin necesidad de recurrir a aquéllos, dependiendo desde luego del conocimiento y dominio que el recurrente tenga sobre la materia para obtener un resultado favorable o al menos en su caso, para estructurar la defensa de forma tal, que de no obtener un resultado satisfactorio a sus intereses exista posibilidad de complementaria o enderezarla eficientemente al interponerse Juicio de Nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa La interposición de recurso de revocación es optativa para el interesado, pudiendo acudir en forma directa a juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Si el particular optó por presentar recurso de revocación contra un determinado acto de autoridad, en caso de impugnar otro acto consecuencia de aquél deberá acudir a la misma vía del recurso (artículo 125 del CFF). El fundamento legal del recurso de revocación se encuentra en el artículo 116 del Código Fiscal de la Federación, precepto de donde parte la regulación respectiva, sin perjuicio de la aplicación supletoria del derecho común que en
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su caso surja, siempre que no sea contraria a la naturaleza propia del Derecho Fiscal. Artículo 116.- Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá interponer el recurso de revocación. Dentro de la supletoriedad apuntada, de acuerdo con los lineamientos planteados por Emilio Margain Manautou y retomados sin perjuicio de lo contemplado en la actualidad en el Código vigente, se tiene que: a) Sólo podrá aplicarse supletoriamente, con respecto a las disposiciones del ordenamiento administrativo o el Código Fiscal de la Federación en vigor, cuando expresamente esté prevista esa aplicación. b) Cuando no exista norma expresa, siempre y cuando esa aplicación supletoria no sea contraria a los principios del derecho administrativo o del derecho tributario. En consecuencia y a pesar de que en título relativo al recurso de revocación no contemple la supletoriedad de mérito, como expresamente y a diferencia se señala para el Juicio de Nulidad, lo cierto es que a falta de disposición o regulación sobre determinada situación relacionada con el recurso, serán aplicables las normas del Derecho Civil. Lo comentado resulta de lo dispuesto por el artículo 5 segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación, donde claramente se especifica que a falta de norma expresa se aplicarán las reglas del derecho común, de lo que se puede deducir lo expresado. 5.- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del derecho fiscal. EL RECURSO DE REVOCACIÓN PROCEDE CONTRA RESOLUCIONES DEFINITIVAS Y ACTOS DE AUTORIDADES FISCALES: Art. 117. I. RESOLUCIONES DEFINITIVAS QUE: a) Determinen contribuciones, accesorios o aprovechamientos
b) Nieguen devoluciones c) Dicten autoridades aduaneras d) Cause agravio al particular, salvo
II. ACTOS DE AUTORIDAD FISCAL QUE: a) Exijan el pago de créditos fiscales: cuando se alegue que: • Se han extinguido. • Su monto real es inferior al exigido. b) Se dicten en procedimientos administrativos de ejecución c) Afecten interés jurídico de terceros a terceros d) Determine valor el valor de bienes 5
aquellas que se refieren los artículos 33_A, 36 y 37 del Código Fiscal.*
embargados.
*Casos en que no procede el recurso de revocación de acuerdo al artículo 117, fracción I, inciso d), del Código Fiscal. 1. La justicia de ventanilla (6 días para hacer aclaraciones de una determinación injusta) del artículo 33-A; 2. La resolución que resuelve el recurso de reconsideración, es decir, la revisión de una resolución no favorable a un particular, cuando no se ha interpuesto ningún medio de defensa, que establece el artículo 36; 3. Y la resolución que le resuelve la condonación de multas fundamentada en el artículo 74 del Código Fiscal de la Federación. Estas resoluciones tampoco pueden ser impugnadas por el juicio de nulidad. Es conveniente aclarar que el recurso de revocación sólo procederá contra los actos o resoluciones de referencia, pero no significa que sean los únicos actos que pueden ser combatidos, es decir, todos los actos de autoridad pueden ser atacados, la diferencia estriba en el momento adecuado para tal situación, y ello será cuando cualquiera que sea el acto culmine con alguno de los expuestos con antelación para conllevar a la procedencia de la revocación. Un ejemplo de lo mencionado en el párrafo que antecede, sería cuando se emite un citatorio en forma ilegal, o sea cuando adolece de la legalidad prevista en Ley, consecuentemente ese citatorio en su momento oportuno podrá ser materia de estudio. cuando se impugne la determinación del crédito fiscal, porque SI se pretende impugnar el citatorio en forma aislada dicho medio de defensa resultará improcedente, claro, siempre y cuando no se trate de un citatorio para efectuar un requerimiento de pago con mandamiento de ejecución y no exista crédito fiscal debidamente determinado y notificado, caso en el cual, el recurso procederá contra el citatorio y en su caso contra el requerimiento de pago y mandamiento de ejecución combatiendo e impugnando simultáneamente la falta de determinación fiscal. RECURSO OPTATIVO AL JUICIO DE NULIDAD. El recurso de revisión de acuerdo al artículo 120 del Código Fiscal es optativo al juicio de nulidad:
Artículo 120.- La interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscaly Administrativa.
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DEMANDA DE NULIDAD
RESOLUCIÓN DEFINITIVA O ACTO ADMITIVO DEMANDA DE NULIDAD
JUICIO DE AMPARO
JUICIO DE AMPARO
Si el contribuyente elige el recurso de revocación y éste no se resolvió a su favor, todavía tiene el derecho de iniciar el juicio de nulidad. Es decir, el recurso de revocación se ofrece como una instancia más que el particular puede decidir si la agota o no. Presentada la demanda de nulidad, no se puede acudir al recurso de revocación. AUTORIDAD INCOMPETENTE De acuerdo al mismo RECURSO artículo 120, DE si el contribuyente presenta el recurso en la Administración LocalREVOCACIÓN Jurídica del Sur y en realidad le corresponde a la Administración Local Jurídica del Norte, la primera lo recibe y lo envía a la segunda. DONDE DEBE PRESENTARSE EL RECURSO DE REVOCACIÓN. De acuerdo al artículo 121 del Código Fiscal, el recurso deberá presentarse ante: ¿Dónde? • •
Autoridad competente en razón del domicilio del contribuyente o, Ante la que emitió el acto impugnado.
¿Cuándo? Dentro de un término de 45 días. ¿Cómo? Por escrito, en los módulos del SAT, en la ventanilla respectiva, original y sus anexos así como las copias en su caso, ahora bien si el domicilio de la autoridad que emito el acto esta en un lugar diferente a el del quejoso, el escrito de interposición del recurso de revisión podrá enviarse a la autoridad competente en razón del domicilio o a la que emitió o ejecutó el acto, por correo certificado con acuse de recibo, siempre que el envío se efectúe desde el lugar en que resida el recurrente. En estos casos, se tendrá como fecha de presentación del escrito respectivo, la del día en que se entregue a la oficina exactota o se deposite en la oficina de correos.
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DE LAS CAUSAS DE SUSPENSIÓN, PLAZOS DE LA MISMA. Fallecimiento. Si el particular afectado por un acto o resolución administrativa fallece durante el plazo a que se refiere este artículo, se suspenderá hasta un año, si antes no se hubiere aceptado el cargo de representante de la sucesión. También se suspenderá el plazo para la interposición del recurso si el particular solicita a las autoridades fiscales iniciar el procedimiento de resolución de controversias contenido en un tratado para evitar la doble tributación incluyendo, en su caso, el procedimiento arbitral. En estos casos, cesará la suspensión cuando se notifique la resolución que da por terminado dicho procedimiento inclusive, en el caso de que se dé por terminado a petición del interesado. Incapacidad o declaración de ausencia. En los casos de incapacidad o declaración de ausencia, decretadas por autoridad judicial, cuando el particular se encuentre afectado por un acto o resolución administrativa, se suspenderá el plazo para interponer el recurso de revocación hasta por un año. La suspensión cesará cuando se acredite que se ha aceptado el cargo de tutor del incapaz o representante legal del ausente, siendo en perjuicio del particular si durante el plazo antes mencionado no se provee sobre su representación. DIAS HÁBILES Es muy importante aclarar que en el caso de los plazos contados en días es aplicable el comentario para el artículo 12 del Código Fiscal de la Federación, que no se cuentan ni sábados, ni domingos ni los días de vacaciones generales. establecidos por la regla de la Miscelánea Fiscal para el año que corresponda. Forma de contar los días hábiles para el plazo DOMINGO 11
LUNES 12
MARTES 13
MIERCOLES 14
JUEVES 15
NOTIFICACIÓ N DEL ACTO
SURTE SUS SEGUNDO EFECTOS PRIMER DÍA DÍA DE 45 DE 45
CORREO CERTIFICADO CON ACUSE DE RECIBO Este artículo abre la posibilidad real para la presentación de medios de defensa cuando la autoridad competente no es la que está cercana al domicilio fiscal; o bien se trata de una oficina fiscal que no está tan cercana al contribuyente. En ese caso el particular puede guardar en un sobre manila el recurso de revocación, acudir a la oficina postal más cercana a su domicilia y solicitar que se envíe por registrados, es decir, por correo certificado, pero pídanlo con acuse de recibo, para tener certeza de que va a llegar al destinatario. Las 8
direcciones de todas las oficinas del Servicio de Administración Tributaría se pueden consultar en su página de Internet: www.sat.gob.mx REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN. Art. 122. EL escrito de interposición del recurso deberá satisfacer los requisitos del artículo 18 de este Código y señalar además: I.
La resolución o el acto que se impugna.
Debe identificarse con toda precisión el acto impugnado, desde el número de oficio, la fecha de emisión, autoridad emisora, número de expediente, número de muestra, a qué contribuyente se dirige, el monto total de la liquidación y la fecha de la notificación. Si no se señala al detalle, es posible que desechen el recurso porque el acto que describimos no existe II.
Los agravios que le cause la resolución o el acto impugnado.
La descripción de los agravios no consiste solamente en indicar a la autoridad qué parte o partes de la resolución afectan al contribuyente y cómo lo afectan: debe aplicarse una técnica jurídica que deriva del conocimiento de las disposiciones, de la resolución impugnada y de los hechos para llegar a describir las inconsistencias en las que incurre la autoridad emisora. Estos agravios deben estar perfectamente relacionados con las pruebas que se presentan, III.
Las pruebas y los hechos controvertidos de que se trate.
Las pruebas que se presenten deben c1asificarse en públicas y privadas, y en las privadas si son confidenciales simples o confidenciales gubernamentales reservadas. De la misma forma deben expresarse los fundamentos de derecho y lo que solicita el contribuyente, es decir, los petitorios, que la autoridad debe atender a ellos en el momento de resolver el recurso de revocación
Requisitos del artículo 18:. •
Presentarse mediante documento digital que contenga firma electrónica avanzada.
•
Las promociones deberán enviarse por los medios electrónicos que autorice el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas de carácter general, a las direcciones electrónicas que al efecto apruebe dicho órgano.
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Los documentos digitales deberán tener por lo menos los siguientes requisitos: I.
II. III.
El nombre, la denominación o razón social, y el domicilio fiscal manifestado al registro federal de contribuyentes, para el efecto de fijar la competencia de la autoridad, y la clave que le correspondió en dicho registro. Señalar la autoridad a la que se dirige y el propósito de la promoción. La dirección de correo electrónico para recibir notificaciones. Cuando no se cumplan los requisitos a que se refieren las fracciones I y II de este artículo, las autoridades fiscales requerirán al promovente a fin de que en un plazo de 10 días cumpla con el requisito omitido. En caso de no subsanarse la omisión en dicho plazo, la promoción se tendrá por no presentada, así como cuando se omita señalar la dirección de correo electrónico.
Los contribuyentes a que se refiere el tercer párrafo del artículo 31 del Código no estarán obligados a utilizar los documentos digitales previstos en este artículo. En estos casos, las promociones deberán presentarse en documento impreso y estar firmadas por el interesado o por quien esté legalmente autorizado para ello, a menos que el promovente no sepa o no pueda firmar, caso en el que imprimirá su huella dactilar. Las promociones deberán presentarse en las formas que al efecto apruebe el Servicio de Administración Tributaria. Cuando no existan formas aprobadas, la promoción deberá reunir los requisitos que establece este artículo, con excepción del formato y dirección de correo electrónicos. Además deberán señalar el domicilio para oír y recibir notificaciones y, en su caso, el nombre de la persona autorizada para recibirlas. Cuando el promovente que cuente con un certificado de firma electrónica avanzada, acompañe documentos distintos a escrituras o poderes notariales, y éstos no sean digitalizados, la promoción deberá presentarla en forma impresa, cumpliendo los requisitos a que se refiere el párrafo anterior, debiendo incluir su dirección de correo electrónico. Las escrituras o poderes notariales deberán presentarse en forma digitalizada, cuando se acompañen a un documento digital. Cuando no se cumplan los requisitos a que se refieren los párrafos cuarto y quinto de este artículo, las autoridades fiscales requerirán al promovente a fin de que en un plazo de 10 días cumpla con el requisito omitido. En caso de no subsanarse la omisión en dicho plazo, la promoción se tendrá por no presentada, si la omisión consiste en no haber usado la forma oficial aprobada, las autoridades fiscales deberán especificar en el requerimiento la forma respectiva. Lo dispuesto en el artículo 18 no es aplicable a las declaraciones, solicitudes de inscripción o avisos al registro federal de contribuyentes a que se refiere el artículo 31 de este Código.
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Además de lo señalado en el cuadro anterior debe acompañar al escrito lo siguiente:
Art. 123. el promoverte deberá acompañar al escrito en que se interponga el recurso: I.
II.
Los documentos que acrediten su personalidad cuando actúe a nombre de otro o de personas morales, o en los que conste que ésta ya hubiera sido reconocida por la autoridad fiscal. •
El primer documento que debe acompañarse al recurso de revocación es el que acredite la personalidad el promovente. como lo hemos explicado en el artículo 19 del Código Fiscal de la Federación.
•
Si es que la autoridad ya ejerció facultades de fiscalización y por alguna razón en un documento oficial se hace constar que reconoce expresamente la personalidad del promoverte, debe exhibirlo; si es en la misma resolución impugnada, no es necesario acreditar nuevamente la personalidad.
•
En el caso de que se actúe como apoderado de un contribuyente, sea persona fisica o moral, basta con anexar copia simple del poder notarial.
El documento en que conste el acto impugnado.
Es decir, la resolución definitiva o bien señalar claramente en qué consiste el acto impugnado, en el caso de que no exista constancia documental; puede presentarse en original. III.
Constancia de notificación del acto impugnado, excepto cuando el promovente declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando la notificación se haya practicado por correo certificado con acuse de recibo o se trate de negativa ficta.
Es importante anexarla para que la autoridad que resuelve el recurso de revocación verifique que se ha presentado en el tiempo de los 45 días hábiles siguientes a que surta efectos. Si no se tiene el acta de notificación, porque el notificador no la dejó, o bien porque se extravió o porque no existe, es necesario mencionar esa circunstancia y bajo protesta de decir verdad deberá indicarse la fecha de la notificación: aquí corresponde a la autoridad desmentir, en su caso, al contribuyente. Las actas de notificación generalmente no se entregan en original al contribuyente, sino que, el notificador hace una copia con papel calca o carbón, de tal forma que lo que recibe el particular es una copia al carbón. Puede presentarse esa copia o una copia simple de ésta. 11
IV.
Las pruebas documentales que ofrezca y el dictamen pericial, en su caso. Los documentos a que se refieren las fracciones anteriores.
PRUEBAS DOCUMENTALES La mayor parte de las pruebas que se ofrecen en los recursos administrativos son esencialmente documentales. De todas debe exhibirse una fotocopia. FOTOCOPIAS Todos los documentos que se presenten en el recurso de revocación, pueden presentarse en original o bien, en fotocopia simple, siempre que los originales, o las copias al carbón, las conserve el contribuyente. Solamente cuando la autoridad dude de la veracidad de esos documentos los podrá requerir y el contribuyente tendrá 5 días hábiles para presentarlos. Acrediten personalidad (poder notarial) Acto impugnado (resolución definitiva) Acta de notificación . Pruebas documentales I Dictamen pericial CUANDO LAS PRUEBAS NO LAS TIENE EL RECURRENTE El contribuyente que no tiene las pruebas documentales en su poder, teniéndolas a su disposición. puede hacer lo siguiente: a) Las señala en el recurso para que la autoridad las requiera y se anexen al expediente; b) Solicitar copias certificadas a la autoridad que emitió esos documentos realizar el pago de derechos y presentar la promoción de solicitud por' escrito. Copia de esa solicitud se anexa al recurso de revocación. c) Si el expediente lo tiene la autoridad recurrida, el contribuyente puede señalarlo para que se anexe en el expediente del recurso de revocación. EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO El artículo 24 de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente establece que en el recurso administrativo los contribuyentes podrán ofrecer como prueba el expediente administrativo del cual emane el acto impugnado. Éste será el que contenga toda la documentación relacionada con el procedimiento que dio lugar a la resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del procedimiento, los actos jurídicos posteriores y a la resolución impugnada. No se incluye en el expediente administrativo que se envíe, la información que la Ley señale como información reservada o gubernamental confidencial. REQUERIMIENTOS . Si no se acompaña alguno de los documentos antes mencionados, la autoridad requiere al contribuyente para que los presente en 5 días hábiles. Si a pesar de eso no se presenta el documento donde se acredita la personalidad, el acto impugnado y la constancia de notificación, se tiene por no interpuestos el recurso; si se trata de otras pruebas, éstas se tienen por no presentadas, pero el recurso continúa su trámite, es decir, no se desecha. COPIAS DEL RECURSO Es un problema para la presentación de los recursos porque cada administración local jurídica tiene un criterio diferente. Por ejemplo, la Administración Local del Sur del Distrito Federal solo exige que se presente el original, que se queda, y una copia para el acuse de recibo. En la Administración Local del Oriente del Distrito Federal se exige un original y cuatro fotocopias, incluyendo anexos, porque dicen que le avisan a Recaudación. De cualquier forma Recaudación nunca se da por enterada.
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CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN De acuerdo al artículo 124, del Código Fiscal de la Federación, el recurso de revocación será improcedente cuando: I.
Que no afecten el interés jurídico del recurrente.
La afectación debe consistir en daño personal y directo en la esfera jurídica del recurrente. II.
Que sean resoluciones dictadas en recurso administrativo o en cumplimiento de sentencias.
Esta causal es del todo factible., ya que de no estar contemplada, la interposición del recurso no tendría fin, es decir, habría justificación del recurso por cualquier acto o resolución dictados en recurso o en el cumplimiento de sentencias. III.
Que hayan sido impugnados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
De permitir que se interponga demanda de nulidad y así mismo recurso de revocación, existiría una sobrecarga de trabajo en forma innecesaria, vía autoridad hacendaria y vía Tribunal, además de no ser correcta la interposición de dos medios de defensa para un mismo acto o resolución IV.
Que se hayan consentido, entendiéndose por consentimiento el de aquellos contra los que no se promovió el recurso en el plazo señalado al efecto.
Cuando el particular no interpone el recurso de referencia dentro del término de Ley se entenderá que ha consentido el acto o resolución materia de impugnación. Este tipo de causal a pesar de ser muy obvia suele ser frecuente, ya que los particulares en vez de in coactar contra un acto o resolución fiscal algún medio de defensa, deciden mejor presentar un escrito libre y con ello exponer los hechos o circunstancias que demuestren la equivocación del acto o resolución por parte de la autoridad hacendaria, pero sin tener conocimiento que dichos escritos no suspenden los plazos para la interposición del recurso o juicio, y para cuando deciden interponerlos, los plazos para la presentación habrán precluido, quedando sólo por hacer y presentar una Reconsideración. V.
Que sean conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente. 13
Esta casual de improcedencia reviste la importancia de evitar resoluciones contradictorias provenientes de procedimientos diferentes contra actos vinculados entre sí, siendo el objeto de la conexidad el que no existan más de dos procesos y no se den sentencias contradictorias. Desentrañando el fondo de esta causal en un sentido exhaustivo y amplio, se tiene que la misma se encuentra íntimamente ligada con el artículo 125 del Código Tributario, por lo que a continuación se transcribe: "ARTICULO 125 CFF. Deberá intentar la misma vía elegida si pretende impugnar un acto administrativo que sea antecedente o consecuente de otro; en el caso de resoluciones dictadas en cumplimiento de las emitidas en recursos administrativos, el contribuyente podrá impugnar dicho acto, por una sola vez, a través de la misma vía". VI.
En caso de que no se amplíe el recurso administrativo o si en la ampliación no se expresa agravio alguno, tratándose de lo previsto por la fracción II del Artículo 129 de este Código.
Si el particular tiene conocimiento del acto o resolución reclamada, al momento de la contestación del recurso por parte de la autoridad, de no ampliarse aquél y expresar agravio alguno hace presumir que no existe perjuicio o daño respectivo, por lo que la Improcedencia será del todo adecuada. VII.
Si son revocados los actos por la autoridad.
En este caso sólo cabe añadir que la revocación de referencia, se da cuando motu proprio la autoridad hacendaria revoca su actuar, siendo por lo general por hechos supervenientes VIII.
Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que resuelve un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Esta causal se originó desde 1997 siendo que los tratados para evitar la doble tributación establecen un procedimiento que resulta independiente a los medios de impugnación establecidos en el Código Fiscal de la Federación. IX.
Que sean resoluciones dictadas por autoridades extranjeras que determinen impuestos y sus accesorios cuyo cobro y recaudación hayan sido solicitados a las autoridades fiscales mexicanas, de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre asistencia mutua en el cobro de los que
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México sea parte. X. Lo anterior deviene por la sencilla razón de que para la impugnación de una resolución o acto reclamado de que trata, se tuvo la imperiosa necesidad de combatirlos en el país donde surgieron y con las disposiciones respectivas.
CAUSALES DE SOBRESEIMIENTO DEL RECURSO DE REVISIÓN. Articulo 124.- Procede el sobreseimiento en los casos siguientes: I.- Cuando el promovente se desista expresamente de su recurso. •
El recurrente decide renunciar al medio de defensa, bajo su propio perjuicio y entera voluntad.
II.- Cuando durante el procedimiento en que se substancie el recurso administrativo sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo 124 de este Código. •
Cabe señalar que toda improcedencia conlleva un sobreseimiento, pero no todo sobreseimiento implica una improcedencia.
III.- Cuando de las constancias que obran en el expediente administrativo quede demostrado que no existe el acto o resolución impugnada. •
Esta causal resulta de lo más lógica, pues si no existe acto o resolución materia de la impugnación, resulta innecesario el recurso de merito.
IV.- Cuando hayan cesado los efectos del acto o resolución impugnada. • Lo anterior guarda estrecha relación con lo mencionado en el punto anterior, con la diferencia que en este caso si existe o existió acto materia de impugnación, con la salvedad de que este dejo reproducir los efectos jurídicos que tenia al momento de su emisión.
PROCEDIMIENTO PARA EL TRÁMITE DEL RECURSO DE REVOCACIÓN En el recurso de revocación se admiten toda clase de pruebas, según lo dispone el artículo 130 del Código Fiscal, excepto la testimonial y la de confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones. No se considera comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades fiscales, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos.
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Las pruebas supervenientes pueden presentarse siempre que no se haya dictado la resolución del recurso. Harán prueba plena la confesión expresa del recurrente, las presunciones legales que no admitan prueba en contrario, así como los hechos legalmente afirmados por autoridad en documentos públicos, incluyendo los digitales; pero, si en los documentos públicos citados se contienen declaraciones de verdad o manifestaciones de hechos de particulares, los documentos sólo prueban plenamente que, ante la autoridad que los expidió, se hicieron tales declaraciones o manifestaciones, pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado. Cuando se trate de documentos digitales con firma electrónica distinta a una firma electrónica avanzada o sello digital, para su valoración, se estará a lo dispuesto por el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles. Las demás pruebas quedarán a la prudente apreciación de la autoridad. Si por el enlace de las pruebas rendidas y de las presunciones formadas, las autoridades adquieren convicción distinta acerca de los hechos materia del recurso, podrán valorar las pruebas sin sujetarse a lo dispuesto en este artículo, debiendo en ese caso fundar razonadamente esta parte de su resolución. Para el trámite, desahogo y valoración de las pruebas ofrecidas y admitidas, serán aplicables las disposiciones legales que rijan para el juicio contencioso administrativo federal, a través del cual se puedan impugnar las resoluciones que pongan fin al recurso de revocación, en tanto no se opongan a lo dispuesto en este Capítulo. Luego l autoridad Fiscal, tiene la obligación de dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de tres meses contados a partir de la fecha de interposición del recurso, según lo dispone el artículo 131 del Código Fiscal. El silencio de la autoridad significará que se ha confirmado el acto impugnado, pudiendo el recurrente decidir esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado. El proceso del recurso de revisión lo podemos resumir de la manera que en la grafica siguiente se describe.
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Se notifica una resolución definitiva.
Art. 121. El recurso deberá presentarse ante: Autoridad competente en razón del domicilio del contribuyente o, Ante la que emitió el acto impugnado. Dentro un término de 45 días.
Art. 122. La autoridad una vez que recibe la demandad revisa que reúna los requisitos que señala el articulo 18, 122 y 123 del Código Fiscal.
Para el caso que reúna los requisitos: que contemplan los artículos 18, 122 y 123 del Código Fiscal de la Federación: La autoridad esta obligada a resolver en término no mayo r de tres meses.
Si la resolución no es favorable, el particular puede promover el juicio de nulidad.
Para el caso que el recurso no reúna los requisitos: que contemplan los artículos 18, 122 y 123 del Código Fiscal de la Federación, requiere al promoverte a efecto de que los satisfaga, señalándole cuales requisitos omitió.
Contestado el requerimiento procede a resolver el recurso. Si no contesta el requerimiento para que subsane las omisiones la sanción consistirá en el:
Desecamiento del recurso. el recurso de revocación.
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RECURSO DE RECONSIDERACION GENERALIDADES Atendiendo a su terminología y de conformidad con la acepción de la lengua española la Reconsideración significa: RE. Repetición o reintegración. CONSIDERACION. Del latín "consideratio-onis". Acción y efecto de considerar, reflexionar con atención y madurez. En este orden de ideas se tiene que la "Reconsideración" se traduce en volver a estudiar o revisar un asunto con cautela. El Código Fiscal de la Federación expresamente no se refiere a una reconsideración, pero ésta se desprende de acuerdo con lo dispuesto por los párrafos tercero y cuarto del artículo 36 del citado ordenamiento, sin pasar por alto que para algunos autores sea más correcto o propio el referirse a la misma como revisión administrativa. Artículo 36.- ………………………….. Las autoridades fiscales podrán, discrecionalmente, revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a un particular emitidas por sus subordinados jerárquicamente y, en el supuesto de que se demuestre fehacientemente que las mismas se hubieran emitido en contravención a las disposiciones fiscales, podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio del contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes no hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya prescrito el crédito fiscal. Lo señalado en el párrafo anterior, no constituirá instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por los contribuyentes. Como se observa del artículo 36 en cita, para que proceda la reconsideración contra una resolución fiscal, el particular no tuvo que haber interpuesto medio de defensa alguno, entendiéndose por éstos los que propiamente se consideran como tal o sea Recurso de Revocación o Juicio de Nulidad, así mismo se necesita que hayan transcurrido los plazos para in coactar dichos medios de defensa y sin que haya prescrito el crédito fiscal, y sólo en tales circunstancias el superior jerárquico de la autoridad hacendaria podrá por una sola vez, modificar revocar en beneficio del contribuyente la resolución combatida Por otro lado, hay que precisar, que aparte de lo comentado en el párrafo anterior, la autoridad hacendaria para analizar la reconsideración planteada, se sujetará a las siguientes Circunstancias y situaciones especiales:
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Será siempre bajo la discrecionalidad de la propia autoridad fiscal. Se hará sólo bajo el supuesto de que el particular demuestre el derecho que le asiste en forma fehaciente, y la contravención a las diversas disposiciones fiscales. Los puntos descritos con antelación en la práctica se convierten un tanto a favor de la autoridad por lo siguiente: Para la procedencia de la reconsideración tiene que ser bajo la discrecionalidad de la autoridad fiscal, por lo tanto será a su consideración y en los términos de la misma autoridad. La discrecionalidad deviene de forma ilimitada, es decir, al no estar bajo las facultades regladas, el criterio y razonamiento de la autoridad para no admitir la reconsideración será amplio e indiscutible. La demostración fehaciente del derecho que le asiste al particular también se deja a estimación de la autoridad. La valorización de pruebas de conformidad con el Código Tributario, podrá ser bajo el criterio de la autoridad, por lo que su apreciación podrá ser indiscutible. La única prerrogativa en favor del particular en cuanto los aspectos señalados anteriormente, es que el acuerdo que en su caso emita la autoridad fiscal para la procedencia o resolución de la reconsideración, será el que impera bajo la Constitución Federal; todo acto de autoridad deberá emitirse de manera fundada y motivada En la práctica ha sido frecuente que las autoridades hacendarias en uso de las facultades discrecionales expuestas, consideren no revisar la promoción de que se trata, así como por estimar que el particular no demuestra fehacientemente el derecho que se viola en su perjuicio, cuando estas situaciones pueden ser un tanto parciales aunado a ello el valor probatorio que estime la autoridad, siguiendo por analogía la valorización de pruebas previstas para el Recurso de Revocación. Los inconvenientes descritos tienen su justificación a creencia e la autoridad, por la sencilla razón de que el particular tuvo en su momento la oportunidad de impugnar la resolución respectiva mediante los medios de defensa ordinarios establecidos en Ley que si no fueron entablados fue por causa imputable a él y no a la autoridad, por lo tanto la reconsideración viene a darle una segunda oportunidad de hacer valer sus derechos. Por otro lado el precepto legal en que se funda la reconsideración (primer párrafo), tiene a su vez otra vertiente; la de revocar resoluciones favorables a los particulares previa revisión de las mismas, pero toda vez que el enfoque de esta obra son medios de defensa en favor del particular y no de la autoridad, sólo se comentará lo siguiente: Cuando exista una resolución favorable a los intereses del particular, la autoridad de mutuo propio no podrá efectuar su revocación y para tal situación
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tendrá que acudir al Juicio de Nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, salvo los casos que haya disposición expresa en Ley que sí lo permita como lo sería el caso; que el Instituto Mexicano del Seguro Social deje sin efectos un dictamen de clasificación de riesgo de trabajo, ya que para esa circunstancia no será necesario que dicho Instituto acuda a una instancia para conseguir la anulación del mencionado dictamen, ya que aquél por Ley tendrá la facultad propia de rectificar las clasificaciones de grados en riesgos de trabajo. En los casos que la autoridad tenga que acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para conseguir la revocación de una determinada Resolución, se estará frente al llamado Juicio de Lesividad, para lo cual la autoridad también deberá de cumplir con los requisitos de procedencia y formalidad prevista en la Ley para la demanda de nulidad: JUICIO DE LESIVIDAD SU PROCEDENCIA. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales, de donde se desprende que cuando la autoridad promueva este tipo de juicios (de lesividad) deberá cumplir con todos los requisitos de procedibilidad de la demanda previstos en los artículos 208 y 209 del citado Código; y el contribuyente, que en el caso tiene el carácter de demandado, podrá oponer las excepciones y defensas establecidas en dicho ordenamiento legal. Cuando se ha iniciado el juicio y la demandada en su contestación plantea el sobreseimiento del mismo, argumentando que la resolución impugnada no tiene el carácter de favorable, porque en la misma se le determinó un crédito fiscal que se vio obligada a enterar, la Sala del Tribunal. Fiscal de la Federación que conozca del asunto, deberá declarar infundada la causal de improcedencia, toda vez que cuando la autoridad promueve juicio de lesividad en contra de una resolución que en alguna forma implique un beneficio indebido al contribuyente, aunque en ella se le haya determinado un crédito fiscal, no procede el sobreseimiento del juicio, ya que previamente a determinar si la resolución impugnada resulta favorable al particular, deberán analizarse los conceptos de impugnación planteados por la autoridad, y con base en ese estudio, determinar si procede declarar la validez o la nulidad de dicha resolución". Para algunos autores la revisión de autoridad fiscal en los términos apuntados con antelación, se traduce en una "Inseguridad Jurídica Institucionalizada", con lo cual comparto ese punto de vista por el siguiente ejemplo que en nada se aparta de la realidad, Un inversionista originario de Chile decide invertir una gran cantidad de dinero en nuestro país, y entre otras razones de invertir en nuestro país y no a lo mejor en Brasil es que en México ya obra una planta de fabricación de lo que dicho inversionista produce, y un punto que se vuelve de suma importancia es el relativo a los impuestos, para lo cual este empresario decide contratar a una firma de abogados y contadores que a pesar de ser sus honorarios por arriba de lo común, no importa ya que el prestigio de los
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mismos da la seguridad jurídica que se busca y que se necesita. Los abogados con apoyo de los contadores efectúan un estudio sobre la parte fiscal sobre la inversión que se pretende asentar en México; haciendo un meticuloso análisis sobre la forma en que la inversión resultará ser menos golpeada por la carga tributaria. Una vez realizado el estudio anterior y aterrizadas las alternativas sobre e! menor impacto fiscal, los abogados y contadores comparecen vía consulta con la autoridad hacendaria para el visto bueno; finalmente en respuesta la autoridad hacendaria confirma lo planteado por los profesionistas en mención. En vista de la confirmación de referencia, el inversionista efectúa su millonaria inversión en México, pero resulta después que la autoridad hacendaria, cambia de parecer, manifestándole al particular que lo planteado anteriormente y contestado en su favor no es lo correcto, que se equivocó, dando como consecuencia que su Impacto fiscal sea mayor al contemplado, no conviniendo a los intereses del Inversionista pero ya efectuada la inversión, por tal sufriendo severas consecuencias económicas. Yo me pregunto, ¿con que cara se le da respuesta al inversionista chileno?, ¿cómo se le hace entender que los abogados y contadores lo asesoraron correctamente, pero que las leyes Mexicanas lamentablemente prevén este tipo de aberraciones? (en la actualidad ver Artículo Segundo Transitorio del Código Fiscal de la Federación). Otro ejemplo que podría acarrear consecuencia jurídicas lamentables para el particular y derivado de equivocaciones como la mencionada en el caso anterior, es que la autoridad fiscal efectúe una devolución cuando supuestamente la misma no procedía, que no obstante la autoridad consideró que era correcta, con posterioridad diga que siempre no, más aún, qué suceden con los accesorios de la suerte principal, si el contribuyente actuó con base en lo que la autoridad estimó en un principio era procedente. La autoridad para promover este tipo de juicios contará con un plazo de cinco años siguientes a la fecha en que sea emitido el acto o resolución que se pretenda su modificación. De lo anterior está latente una desigualdad procesal, siendo que a la autoridad fiscal se le concede un plazo mucho mayor a diferencia del particular para impugnar actos o resoluciones (cuarenta y cinco días), sin embargo considero que ello no es inconstitucional como la Suprema Corte de Justicia se ha pronunciado al respecto, expresando que el particular sólo tiene un asunto y por el contrario la autoridad tiene muchos, pero lo que realmente considero que es inconstitucional es la institución de modificación en sí. En conclusión y de acuerdo con lo señalado en líneas que anteceden, revisión sobre determinadas resoluciones de autoridad que origina reconsideración tiene dos vertientes: una para uso del particular y otra para de autoridad fiscal a través del Tribunal Federal de Justicia Fiscal Administrativa.
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REQUISITOS Mucho se ha hablado de la reconsideración y más aún en cuanto a si se podría estar en presencia realmente de un recurso, máxime para considerarse como un recurso y ser un medio de defensa (en estricto sentido), será requisito "sine qua non" el que así se encuentre expresamente establecido en Ley y que constituya instancia.
Hay que resaltar que al igual que la Justicia de Ventanilla, el Código Fiscal de la Federación expresamente señala que la resolución que sobrevenga a la reconsideración no podrá ser materia de impugnación, por lo que de interponerse demanda de nulidad contra la resolución que sobrevenga a la reconsideración se configuraría la improcedencia del Juicio de Nulidad de acuerdo con la fracción XVI del artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por lo que tiene aplicabilidad la tesis de jurisprudencia que al rubro lleva: "RECONSIDERACION ADMINISTRATIVA. IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD EN CONTRA DE LA RESOLUCION RECAIDAA ESTA". Consecuentemente la resolución que le sobrevenga a la reconsideración respectiva no constituye instancia, y por tal motivo no podrá ser impugnada por los particulares, derivado esto por la razón de que no se trata propiamente de un medio de defensa y estamos en presencia de una alusiva instancia bajo la circunstancia de la discrecionalidad de la autoridad. Ahora bien, dejando a un lado lo expuesto en sentido estricto con antelación, por un lado en la reconsideración se tiene Garantía de Audiencia, ya que se da oportunidad al particular de ser oído ante la autoridad fiscal, aunque a su vez aquélla se vea limitada por no proceder contra la resolución que le recaiga medio de defensa alguno, por lo que de manera amplia y material, pudiera considerarse la misma como un recurso, por otro lado a pesar de que no existe artículo alguno que así lo señale y aunque la reconsideración en estricto sentido se asimile a un escrito de los considerados como libres, en la práctica para su presentación se deben cumplir los requisitos contemplados para el Recurso de Revocación, es decir los consignados en los artículos 122 y 123 del Código Fiscal de la Federación y no sólo los señalados en los artículos 18 y 18-A del citado Código, por lo que resalta nuevamente la situación de considerar a la reconsideración como un recurso, y que en este caso no es en sentido material sino formal. Así, para la reconsideración se tendrá que estar a las reglas señaladas para la elaboración del Recurso de Revocación. Ahora bien, cabe considerar que si en este escrito se toman en, cuenta los mismos requisitos para el Recurso de Revocación, aunado además a la garantía de audiencia que encierra el mismo qué tan válido será que la resolución que sobrevenga no produzca similares efectos a aquel .recurso, que constituya instancia o que exista expresamente la posibilidad de suspender la ejecución del acto. Lo expuesto en líneas anteriores ha conllevado a que algunos postulantes combatan la resolución de la reconsideración, en cuanto al fondo del asunto, pero primero en cuanto a la inconstitucionalidad que encierra.
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Al respecto veamos lo que sostiene el Doctor en Derecho Fiscal Arturo Urbina Nandayapa: "De igual manera se considera que este recurso no constituye instancia alguna y a la resolución recaída no procede medio de defensa alguno, pero existe la garantía de audiencia, así que el suscrito considera que contra la resolución que emita la autoridad, si proceden los medios de defensa normales, primero hay que atacar la resolución por la inconstitucionalidad al limitar la garantía de audiencia. "21 En cierto modo, comparto el criterio expuesto con antelación, ya que de alguna forma la garantía de audiencia se ve restringida y por lo tanto se ve vulnerada también la garantía de impartición de justicia (17 CPEUM), aunado a las particularidades similares de la reconsideración que apuntan a considerarla como un recurso, pero el considerarla propiamente como un medio de defensa ordinario no se me hace del todo propio. lo cierto es que con independencia a la inconstitucionalidad planteada, la resolución que recaiga a la reconsideración sí puede ser materia de Juicio de Amparo, cuando con ella se vean vulneradas las Garantías Individuales del particular, máxime que en este caso y a diferencia de lo que acontece en la justicia de ventanilla, aquí no se cuenta con los medios de defensa para impugnar el acto o resolución que dio origen y motivó a la reconsideración como lo fuera en aquel escrito, toda vez que en el presente caso se parte de que los plazos para la presentación de los mismos ya fenecieron, por obvias razones no hay agotamiento al principio de definitividad ya que los plazos para los medios ordinarios de defensa ya precluyeron. Un ejemplo de lo comentado sería cuando la resolución que sobrevenga a dicho escrito Viole el principio de legalidad que señala la Constitución Federal en su artículo 16 (falta de fundamentación y motivación). De igual forma, la resolución derivada de la reconsideración p odrá ser materia de impugnación cuando no contenga el análisis o estudio de todos y cada uno de los supuestos planteados, pudiendo aplicarse por analogía lo contenido en el siguiente criterio de jurisprudencia. "SALA ADMINISTRATIVA. TIENE LA OBLlGACION DE DAR RESPUESTA A TODOS LOS AGRAVIOS FORMULADOS EN CONTRA DE LA RESOLUCION EMITIDA POR LA AUTORIDAD DEMANDADA (LEGISLACION DEL ESTADO DE CHIAPAS). Es indebido el proceder de la Sala Administrativa y se traduce en violación de garantías cuando en el procedimiento de anulación formado con motivo del recurso de reconsideración interpuesto en contra de la determinación de un crédito fiscal impuesto a la empresa quejosa, no se cumple con los requisitos objetivos de congruencia y exhaustividad lo que se traduce en que debe darse respuesta a todas y cada una de las cuestiones planteadas por las partes, o sea, los agravios formulados en contra de la resolución emitida por la autoridad demandada. " También se puede dar el caso de que con la resolución que sobrevenga a la reconsideración el particular realmente se vea afectado en sus derechos en forma directa: "RESOLUCION RECAIDA A UNA INSTANCIA DE 23
RECONSIDERACION. SI AFECTA EL INTERES JURIDICO DEL DEMANDANTE".23 Consecuentemente nótese cómo en el supuesto que consigna el rubro de la tesis en mención, hace referencia a una instancia, lo que es en términos generales, ya que en estricto sentido este escrito no constituye instancia y en consecuencia en principio no suspende el procedimiento administrativo de ejecución, que no obstante ello vale la pena interponerlo, sin pasar por alto y siendo realistas, que si en un Recurso de Revocación resulta en ocasiones difícil el que la autoridad reconozca que se equivocó al emitir el acto materia de impugnación, en una reconsideración habrá menos oportunidad pero sin que se generalice al respecto, ya que no en todas las ocasiones la autoridad hacendaria actúa de tal manera. Un aspecto de suma importancia que se ha dado en la reconsideración y como se indicara con anterioridad, en principio no suspende el procedimiento administrativo de ejecución, es que algunos tribunales han interpretado el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación en el sentido de que la interposición de dicho escrito Interrumpe la ejecución de cobro: "RECONSIDERACION ADMINISTRATIVA PREVISTA POR EL ARTICULO 36 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION. IMPIDE EJECUCION. La determinación de un crédito alcanza firmeza cuando el contribuyente no la haya Impugnado o porque habiéndolo hecho, se haya confirmado la resolución del fisco y entonces puede ser legalmente exigido mediante el procedimiento administrativo de ejecución a que se refiere el artículo 145 del Código Fiscal de la Federación. Esto es, la seguridad jurídica postulada por nuestra Constitución exige que para poner en marcha el procedimiento administrativo de ejecución debe existir un crédito exigible, teniendo este carácter el que no puede variar por haber sido consentido o porque las autoridades han determinado su legalidad una vez puesta a su consideración. Ahora bien, el artículo 36, en sus tercero y cuarto párrafos sustancialmente prevé que las autoridades fiscales podrán, discrecionalmente, revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a un particular emitidas por su subordinado jerárquicamente y podrán, por una sola vez modificar/as o revocarlas en beneficio del contribuyente, por lo que si existe la solicitud de revisión administrativa, aunque ésta no constituye un medio de impugnación en estricto sentido, sí representa un derecho constituido a favor del gobernado y , por ello, impide la ejecución de la resolución puesta a consideración mientras no se resuelva, esto· es, en tanto tenga la expectativa de que la resolución en su contra se revoque o modifique, no es dado a la autoridad continuar con el procedimiento coactivo respecto de la garantía que exige un crédito firme." No. Registro: 184,031. Tesis aislada. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVII,Junio de 2003. Tesis 1.90.A.70 A. P. 1057. Así independientemente de las ventajas o desventajas de esta promoción, lo cierto es que la reconsideración es un medio de hacer valer los derechos del particular cuando formalmente los ha perdido, siendo sin duda alguna conveniente su interposición, ya que puede resultar exitosa la defensa en favor de los intereses del particular, y como dicen, "de lo perdido lo que aparezca".
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TRAMITACION: El recurso de reconsideración, se traduce en volver a estudiar o revisar un asunto dictado por la autoridad fiscal, con cautela. Es la misma autoridad que dictó el acto la que lo resuelve, pero no constituye instancia.
¿CUÁLES?
Art. 36, párrafo Tercero y Cuarto, contempla el Recurso de Revisión Administrativatrati va
OBJETO: Modificar o revocar resolución a petición y en beneficio del contribuyente.
Resoluciones Administrativas de carácter individual. No favorables a un particular; Emitidas por subordinados jerárquicamente
INCONVENIENTES: TÉRMINO PARA INTERPOSICIÓN: Cuando transcurren los plazos para presentar otro medio de defensa.
Queda bajo la discrecionalidad de la autoridad fiscal. Autoridad que puede admitir o no el recurso. La valoración de pruebas, de conformidad con el Código Tributario, podrá ser bajo el criterio de la autoridad.
El procedimiento de reconsideración no se regirá por formulismos procedimentales, y aunque normalmente le dará trámite como si se estuviera ante un recurso de revisión, máxime que algunas autoridades hacendarias imponen la obligación a los contribuyentes de satisfacer los requisitos contemplados para tal recurso (para la misma .razón la misma disposición), lo cierto es que la autoridad hacendaria se conduce en el procedimiento respectivo sin regla alguna y a su más entero criterio, guiándose bajo el principio: "donde la Ley no distingue menos habrá de hacerlo el juzgador", a lo que en ciertos casos denotara la conveniencia de la autoridad, limitando al particular con una serie de tiempos y espacios que le permitan preparar y estructurar tranquilamente su defensa. En este orden de ideas lo viable es que si de acuerdo con las circunstancias especiales al caso, se requiere de un término especial para el desahogo de
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pruebas, éste deba ser concedido por la autoridad hacendaria. En diversas ocasiones los Tribunales se han pronunciado sobre la problemática planteada en favor del particular, pero no lo han hecho en forma exclusiva sobre la materia que nos atañe, por lo que para ello, servirá de base lo planteado en tales criterios. En tal situación, de existir una prueba que requiere de un plazo determinado, lo correcto será que la autoridad hacendaria lo establezca aun con la salvedad de que no exista una jurisprudencia en particular que en estricto sentido así lo consigne. Comentando un poco sobre la jurisprudencia, vale la pena señalar que en el campo del litigio y en la práctica la autoridad fiscal al estimar a su conveniencia que no le es obligatoria o por simple capricho, se da el caso de que no la respeta, a pesar de que la misma sea actual, provenga de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, órgano máximo de impartición de justicia en México, y en su caso, de la sanción a que puede ser acreedora. La situación que los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo señalan expresamente la obligatoriedad de la jurisprudencia sólo para los Tribunales, considero no quiere decir que excluya a las autoridades del Estado y que éstas queden eximidas de su cumplimiento, como a veces lo arguyen, por lo que las autoridades del Estado deben quedar obligadas a respetar la jurisprudencia como se desprende de la interpretación correcta y armónica de los artículos 16 primer párrafo y 94 séptimo párrafo de la Constitución Federal. En tales condiciones, al momento de lidiar o controvertir determinados asuntos ante la autoridad hacendaria, de invocar los particulares jurisprudencia en su defensa y a favor de sus intereses, la misma debería ser respetada sin excusa alguna. A diferencia de. la postura anterior, existe una corriente que sostiene que las autoridades. del Estado no deben ni están sujetas a las jurisprudencias de los tribunales, como incluso lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación. CONCLUSIÓN. En conclusión siempre será recomendable la presentación de la reconsideración, que a modo de enfatizar no deja a un lado la posibilidad de obtener un resultado favorable a los intereses del particular, ya sea por la resolución en sí misma, o porque aun siendo esta desfavorable resulten cuestiones que afecten directamente el interés jurídico del promovente, o atente contra los principios de congruencia y exhaustividad en las resoluciones o simplemente porque de aquélla se desprendan violaciones a las Garantías Individuales, además de la inconstitucionalidad planteada en sí misma. Para finalizar este capítulo, hay que señalar que no es común que se suspendan los actos de autoridad con la interposición de la reconsideración, y lo más probable es que se inicie la ejecución de la resolución materia de reconsideración, por lo que, para que resulte eficaz este escrito resulta necesario que en ocasiones se acompañe con un medio de defensa contra los actos ilegales de ejecución que en su caso surjan, situación que servirá a su vez para ganar tiempo mientras se resuelva la reconsideración planteada.
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RECURSO DE INCONFORMIDAD/IMSS Dentro de la legislación que regula los actos del Instituto Mexicano del Seguro Social y sobre la que nos interesa para la tramitación y desarrollo de los medios de defensa en la práctica, están los siguientes ordenamientos: a) Ley del Seguro Social. b) Reglamento del Recurso de Inconformidad. c) Reglamento Interior del IMSS. FACULTADES DE AUTORIDAD Es indispensable que el particular al momento de hacer valer sus derechos a través del recurso, tenga una visión de la finalidad que persigue la seguridad social: garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los servicios médicos de subsistencia y los servicios sociales necesarios, tanto para el bienestar individual como el colectivo, dentro de lo cual está también el otorgamiento de una pensión, misma que será garantizada por el Estado en los términos y formas que marquen las leyes de la materia. El Instituto Mexicano del Seguro Social será fundamentalmente el encargado de cumplir con la finalidad apuntada, siendo un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio. Lo anterior nos conlleva a estar frente a un organismo denominado parafiscal, ya que para satisfacer sus necesidades y llevar a cabo sus funciones, el Instituto tiene plenas facultades para cobrar cargas tributarias a los particulares, y en su caso, determinar créditos fiscales, así como los actos tendientes a su cobro coactivo lo cual realizará a través del denominado Procedimiento Administrativo de Ejecución. Profundizando sobre las facultades y atribuciones del Instituto y dentro de las que destacan para el enfoque del tema que nos atañe, tenemos algunas de las señaladas en el artículo 251 de la Ley del Seguro Social: •
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Realizar toda clase de actos jurídicos para cumplir con sus fines, determinando la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados en los términos de Ley, así como registrar a los patrones y demás sujetos obligados para los fines de seguridad social respectivos. Determinar los créditos a favor del Instituto y las bases para la liquidación de cuotas y recargos, así como sus accesorios y fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos, de conformidad con la Ley y demás disposiciones aplicables. Efectuar actos de recaudación y cobrar las cuotas de seguros de riesgo de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la familia y adicionales, los capitales constitutivos y accesorios. Efectuar y practicar visitas domiciliarias con el personal que al efecto se designe y requerir la exhibición de libros y documentos, a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley y 27
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demás disposiciones aplicables, así como efectuar y practicar las investigaciones correspondientes en los casos de sustitución patronal y de responsabilidad solidaria previstos en esta Ley y en el Código Tributario, y emitir los dictámenes respectivos. Ordenar y realizar el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las liquidaciones que no hubiesen sido cubiertas oportunamente con sujeción a las normas del Código Tributario y demás disposiciones aplicables. Resolver del recurso de inconformidad así como los recursos previstos en el Código Tributario, respecto del procedimiento administrativo de ejecución. Efectuar declaraciones sobre la prescripción de la obligación patronal de enterar las cuotas obrero-patronales y los capitales constitutivos, cuando lo soliciten los patrones y demás sujetos obligados, en los términos del Código Tributario. Hacer efectivas las fianzas que se otorguen en su favor para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará exclusivamente a lo dispuesto por el Código Tributario.
Como es de observarse, las facultades del Instituto para emitir actos de molestia al particular así como las que conlleven en su caso a la interposición de los medios de defensa, deberán de sujetarse y realizarse bajo la formalidad que señala la propia Ley del Seguro Social y disposiciones aplicables, ya que de lo contrario estaría actuando en contravención al derecho. SUPLETORIEDAD La supletoriedad toma un papel muy importante en la práctica, siendo común que al momento de interponer un medio de defensa como es el recurso, no todo lo relativo al mismo se encuentre regulado, por lo que habrá necesidad de remitimos a otros ordenamientos. En términos generales, a falta de norma expresa en materia de Seguridad Social se aplicarán en forma supletoria la:
Ley del Seguro Social
Leyes supletorias en seguridad social: Ley Federal del Trabajo, El Código Fiscal de la Federación y Las normas del derecho común, que no contravengan la naturaleza del régimen de seguridad social.
"ARTICULO 9 LSS……………………………………………………… A falta de norma expresa en esta Ley, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la Ley Federal de Trabajo, del Código o del derecho común, en ese orden, cuando su aplicación no sea contraria 28
a la naturaleza propia del régimen de seguridad social que establece esta Ley". Sobre la supletoriedad de referencia, de conformidad con la Ley del Seguro Social, para la determinación de los créditos y accesorios, así como lo referente a las facultades de comprobación se estará a las disposiciones de la Ley del Seguro Social y de mas normas aplicables, contemplándose además en dicho ordenamiento la aplicación del Código Fiscal de la Federación en diversos casos, y luego del artículo 291 de la Ley del Seguro Social se prevé la supletoriedad del Código en forma especifica a determinados actos de autoridad: procedimiento administrativo de ejecución.
Ley del Seguro Social
Ley supletoria en la determinación de los créditos y accesorios:
Código Fiscal
En este orden de ideas se tiene que la aplicación supletoria del Código Fiscal de la Federación en materia de Seguridad Social de conformidad con la Ley del Seguro Social, va desde lo general a la particularidad en casos específicos, así mismo y por lo que hace al Reglamento del Recurso de Inconformidad, éste señala que a falta de disposición expresa del Propio Reglamento, o la Ley del Seguro Social, salvo disposición en contra se aplicará en forma supletoria el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal del Trabajo, el Código Federal de Procedimientos Civiles o las normas del Derecho Común. “ARTICULO 1 RRI. El recurso de inconformidad señalado en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, se tramitará conforme a las disposiciones de este Reglamento y a falta de disposición expresa, se aplicarán supletoriamente el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal del Trabajo, el Código Federal de Procedimientos Civiles o el derecho común, siempre que las disposiciones de dichos ordenamientos no contravengan la Ley del Seguro Social o sus reglamentos.” Con lo anterior se pretende dar a notar que de las facultades del Instituto Mexicano del Seguro Social mencionadas en el apartado anterior (artículo 251 LSS), de lo comentado en la Ley del Seguro Social y de lo expuesto en el Reglamento del Recurso de Inconformidad, se tiene que la supletoriedad a las normas del Código Fiscal de la Federación en materia de Seguridad Social puede resultar muy amplia, por lo que para llevar adelante una buena defensa en materia de seguridad social será de suma importancia tener conocimiento
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de las normas que integran el Código Fiscal de la Federación, siendo este ordenamiento fundamental en la interposición del recurso de inconformidad.
Que la ley de la materia contemple la supletoriedad.
La supletoriedad tiene sus limitaciones, situación que la jurisprudencia se ha encargado de especificar y que se traduce en los siguientes cuatro supuestos
Que dicho ordenamiento suplido contenga la figura jurídica de que se trate la suplencia, es decir que mínimo contemple el supuesto normativo específico del que se pueda desprender una aplicación supletoria. Que en dicho ordenamiento suplido falte la regulación respectiva, es decir, que sea carente la normatividad. Que las disposiciones aplicables por la ley suplente no sean contrarias a la norma suplida.
Respecto del inciso a), no hay mayor problema en nuestra materia, ya que, como se expuso en líneas anteriores en la legislación de Segundad Social se establece tal supletoriedad. En cuanto al inciso b), se refiere que al existir varias figuras jurídicas en el derecho, cada una de éstas en ocasiones repercute en la realidad en distintas formas, o bien no para todos los casos en general estará prevista, circunstancias que dependerán de la rama o materia de que se trate; en el caso que nos interesa, al existir disposición expresa de la supletoriedad para el recurso de inconformidad no se tendrá problema alguno, entendiéndose así, que a falta de norma expresa sobre sus vertientes o variantes en su regulación, se podrá aplicar en forma supletoria el Código Fiscal de la Federación. El inciso c), menciona una situación lógica y adecuada, ya que la esencia de la supletoriedad radica en la aplicación de un ordenamiento a otro, por faltar expresamente en este último disposiciones completas. Finalmente el inciso d), es un supuesto para salvaguardar la esencia de la materia suplida y abarcar todas las cuestiones que en su caso podrían causar contratiempos o situaciones encontradas, que sólo conllevarán a dispersar un determinado criterio jurídico. Abundando sobre el segundo de los incisos descritos por la importancia que reviste, algunos Tribunales se han pronunciado en un sentido riguroso y estricto; es decir, que la supletoriedad no se puede aplicar de forma que abarque todas las situaciones o modalidades a que conlleve una determinada figura jurídica, como sería el caso de un recurso, sino únicamente de aquellas situaciones que le sean propias y comunes, dejando así a un lado ciertos aspectos jurídicos, en tal tesitura, la supletoriedad de la norma en ocasiones conllevará a que la Ley suplente no pueda regular cabalmente una determinada institución jurídica. Un ejemplo de lo anterior se refleja en el siguiente criterio de jurisprudencia, emitido por los Tribunales Colegiados de Circuito: 30
"CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION. CASO EN QUE NO ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE A LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. La aplicación supletoria del Código Fiscal de la Federación, por la legislación de seguridad social, bajo el supuesto de que e. Instituto Mexicano del Seguro Social constituye un organismo fiscal autónomo, no puede existir, ya que la Ley del Seguro Social no contempla en ninguno de sus preceptos que el Código Fiscal Federal será supletorio en cuestiones que aquella legislación no prevea, y si bien, en los términos del artículo 268 de la Ley del Seguro Social el Instituto es un organismo fiscal autónomo, ello no significa que deba regir supletoriamente al Código Fiscal, pues se requiere el precepto que expresamente así lo determine; por tanto, el silencio del Instituto Mexicano del Seguro Social, en no contestar dentro del plazo de cuatro meses la petición formulada por el particular, ésta válidamente queda legitimada para solicitar que se respete el derecho de petición en los términos señalados por el artículo 80. Constitucional, y no como pretende, esto es, solicitar que en forma supletoria deban aplicarse las reglas del artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que prevé la negativa ficta. " No considero correcto en su totalidad el criterio expuesto en cuanto a la materia de Seguridad Social que nos compete, ya que por un lado es equívoco que la Ley del Seguro Social no prevea la supletoriedad al Código Fiscal de la Federación, ya que en diversas disposiciones se hace referencia a dicho Código y no se diga el Reglamento del Recuso de Inconformidad como se expusiera con antelación, y por otro lado siendo objetivos y tendiendo a un punto de vista real de necesidad normativa, la negativa ficta si bien es una figura jurídica con independencia a los recursos, al ligarse con el recurso de inconformidad resultan ser figuras concatenadas entre sí, que sin salirse del marco jurídico e independiente del recurso de inconformidad su regulación llega a unificarse, debido a la forma en que se prevé la aplicación supletoria del Código Fiscal de la Federación a la legislación de referencia, máxime el Código en mención hace referencia a "autoridades fiscales", por lo que de existir omisión por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social en resolver un recurso de inconformidad planteado por el particular, éste debería tener la oportunidad de in coactar demanda de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa contra la negativa ficta. En la actualidad el Tribunal en comento ha considerado la posibilidad de impugnar una negativa ficta por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social: "NEGATIVA FICTA. ES COMPETENTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION PARA CONOCERLA, EN RELACION AL RECURSO DE INCONFORMIDAD ESTABLECIDO POR LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. " Pero como se puede apreciar existe contradicción entre el criterio expuesto por los Tribunales Colegiados de Circuito y. el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y al ser aquel un órgano de impartición de justicia superior a éste se impone su criterio, sin embargo en la actualidad, dichos tribunales colegiados han dejado entrever la negativa ficta en algunos casos de seguridad social, como es el señalado en la siguiente jurisprudencia:
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"NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA UNICAMENTE CON RELACION A PETICIONES NO CONTESTADAS DE AUTORIDADES FISCALES. El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación limita la figura jurídica de la negativa ficta a las autoridades fiscales, por eso, cuando el Código Fiscal de la Federación, en algunos de sus preceptos, hace referencia a autoridades administrativas es porque se refiere a éstas en sentido lato, pues la autoridad fiscal también es una autoridad administrativa; sin embargo, el legislador, en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, no se refirió a autoridades administrativas en forma genérica sino sólo a las autoridades fiscales. Del análisis de dicho precepto legal se advierte que para que se configure la negativa ficta, las peticiones deben ser hechas a autoridades fiscales o bien a autoridades formalmente administrativas pero materialmente fiscales, por ello la negativa ficta sí se configura cuando esté cuestionando algún asunto relacionado con aportaciones de seguridad social que tienen una naturaleza fiscal y no así respecto de otros diversos como son las prestaciones de seguridad social." No. Registro: 197, 537. Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación Y su Gaceta. Tomo VI, Octubre de 1997. Tesis 1.10.A. J/3. P. 655. PRESENTACIÓN Como se ha mencionado, el medio de defensa establecido en la Ley del Seguro Social es el "Recurso de Inconformidad" de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 294, mismo que tiene una regulación en particular contenida en el Reglamento del Recurso de Inconformidad. La procedencia del recurso de mérito se establece en términos generales, procediendo contra actos definitivos o resoluciones que lesionen los derechos de los patrones, sujetos obligados, asegurados o beneficiarios que se traducen en la afectación del interés jurídico. El recurso de inconformidad se presentará por escrito y siendo optativa su interposición, por lo que el particular podrá acudir en forma directa a Juicio de Nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ahora bien, el recurso en cuestión se deberá presentar dentro del término de quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acto o resolución combatida, presentándose en forma directa ante la sede delegacional o subdelegacional que corresponda a la autoridad emisora del actor o resolución recurrida, pudiéndose presentar también por correo certificado en los casos en que el recurrente tenga su domicilio fuera de la población donde se encuentre la sede delegacional o subdelegacional. El recurso deberá ir dirigido al Consejo Consultivo Delegacional, siendo estos órganos de gobierno de las delegaciones que dependen del Consejo Técnico, con la debida atribución en Ley y con facultad entre otras cuestiones, para: a) Resolver o en su caso emitir opiniones sobre asuntos de acuerdo con su consideración y competencia. b) Instruir y en su caso resolver el recurso de inconformidad.
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c) Resolver el recurso de revocación a que se refiere el Reglamento del Recurso de Inconformidad. d) Cuando quien promueva lo haga en representación, deberá acreditar fehacientemente su personalidad; excepcionalmente tratándose de personas físicas, si el valor del asunto no excede de mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, se podrá acreditar la personalidad con carta poder firmada por el otorgante ante testigos, pero si el asunto excede de la cantidad o se está bajo el supuesto de representación de persona moral, la representación se hará por medio de instrumento público. .Formalidad en su Interposición Como todo medio de defensa, el recurso de inconformidad deberá contener determinados datos, siendo en el presente
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RECURSO DE INCONFORMIDAD los
caso
Procede Contra
siguientes:
Actos definitivos o resoluciones que lesionen los derechos de los patrones, sujetos obligados, asegurados o beneficiarios que se traducen en la afectación del interés jurídico
Interposición optativa, el particular podrá acudir en forma directa a Juicio de Nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
Deberá presentar dentro del término de quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acto o resolución combatida.
Además documentos:
Los agravios. El nombre o razón social del patrón, en su caso del sindicato de trabajadores y su domicilio. Las pruebas.
siguientes
Documento que consigne el acto o resolución materia de impugnación.
El nombre, firma y domicilio para oír notificaciones del recurrente, así como en su caso el número de su registro patronal. El acto que se impugna y datos de identificación: folio, fecha, número de crédito, período, importe, concepto, notificación y la autoridad emisora. Los hechos.
los
Formalidad en su Interposición:
El original o copia certificada del documento que acredite personalidad con la que se ostente el recurrente. Las constancias de la notificación del acto o resolución a que se refiere el primer punto, siempre que la naturaleza del mismo lo permita. Las pruebas.
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RECURSO DE INCONFORMIDAD Si el escrito inicial del recurso tuviese alguna irregularidad sobre los datos y documentos
mencionados, o el mismo fuese confuso
La autoridad prevendrá al particular para que dentro del término de cinco días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva aclare o subsane tales circunstancias.
Si aquél no desahoga dentro del término concedido tal requerimiento, el recurso se desechará de plano, pero si lo irregular fuese sobre alguna prueba, la misma se tendrá por no ofrecida
Si el particular no tiene en su poder la documentación que haya de exhibir como prueba, previamente a la presentación del recurso deberá solicitarla a la dependencia donde se encuentre, siempre y cuando esté legalmente legitimado para ello, anexando en tales condiciones la solicitud correspondiente al recurso.
La Improcedencia y Sobreseimiento. Las causales de improcedencia del recurso de inconformidad se especifican en el artículo 13 del Reglamento del Recurso de Inconformidad, siendo las siguientes:
I.
"ARTICULO 13. El recurso es improcedente cuando se haga valer contra actos administrativos: Que no afecten el interés jurídico del recurrente;
II.
Que sean resoluciones dictadas en recursos administrativos o en cumplimiento de sentencias, laudos o de aquéllas;
III.
Que hayan sido impugnados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa;
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IV.
Que sean materia de otro recurso o juicio pendiente de resolución ante una autoridad administrativa u órgano jurisdiccional;
V.
Que se hayan consentido, entendiéndose por tales aquéllos contra los que no se promovió el recurso en el plazo y términos señalados en el artículo 6 de este Reglamento;
VI.
Que sea conexo a otro que haya sido impugnado a través de algún recurso o medio de defensa diferente;
VII.
Que hayan sido revocados administrativamente por la autoridad emisora;
VIII.
Cuando de las constancias del expediente se desprenda que no existe el acto reclamado, o que el mismo se ha dejado sin efectos; y
IX.
En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal o reglamentaria". Asimismo el recurso de mérito resultará improcedente cuando no se amplíe y exista la necesidad de hacerlo, o que aun haciéndolo no se exprese agravio alguno. Respecto al sobreseimiento del recurso de referencia, el artículo 14 de dicho Reglamento establece lo siguiente:
"ARTICULO 14. El sobreseimiento procede: I.
Por desistimiento expreso del recurrente;
II.
Cuando durante el procedimiento aparezca o sobrevenga alguna de las causales de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; y
III.
En el caso de que el recurrente muera durante el procedimiento si su pretensión es intransferible o si su muerte deja sin materia el recurso. " Cabe comentar que la improcedencia y sobreseimiento al igual que como se ha mencionado en capítulos anteriores, son situaciones que irán aparejadas, como se desprende de la segunda fracción del artículo trascrito.
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TRAMITACIÓN PROCESAL DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD
Admitido el recurso de inconformidad, el Secretario del Consejo Consultivo Delegacional requerirá a las dependencias del Instituto Mexicano del Seguro Social un informe, las cuales deberán rendirlo dentro del término de diez días naturales, que de no ser suficiente se dará un plazo mayor al señalado.
Para el desahogo de las pruebas se tendrá un plazo de quince días contados a partir del siguiente a su admisión, pudiéndose duplicar dicho plazo por una sola ocasión y bajo facultad discrecional de la autoridad, señalándose para tales efectos las fechas que sean necesarias a fin de que las mismas se desahoguen plenamente Desahogado el período probatorio, el secretario de referencia elaborará dentro del término de treinta días el proyecto de resolución y lo someterá a consideración y aprobación del Consejo Consultivo correspondiente, el cual emitirá la resolución correspondiente dentro del término de quince días
Impugnación de notificaciones. Si se manifestare en el recurso de inconformidad que no se notificó el acto o resolución, o que la misma se notificó en contravención a las disposiciones de la materia, se estará a lo siguiente: a) Si afirma conocer el acto, la impugnación contra la notificación se efectuará en el escrito en que interponga el "recurso, manifestando la fecha en que lo conoció y exponiendo los agravios conducentes respecto al acto, junto con los que se formulen contra la notificación. b) Si niega conocer el acto, deberá manifestarlo en su escrito de inconformidad; en este caso, la autoridad tramitadora del recurso dará a conocer al inconforme el acto junto con la notificación que del mismo se hubiere practicado. En el segundo de los supuestos el particular tendrá un plazo de quince días hábiles para ampliar su recurso, contados a partir del día siguiente al en que se le dé a conocer el acto o resolución, impugnando el acto o resolución y su notificación o sólo la notificación. 37
|La autoridad previamente al estudio de los agravios hechos valer contra el acto o resolución correspondiente, estudiará los respectivos a su notificación; si la autoridad resuelve que no existió notificación o que la misma fue realizada en forma ilegal, el particular se tendrá como sabedor del acto o resolución en la fecha que manifestó conocerlo, o en su caso en la fecha en que se le dio a conocer, procediendo así dicha autoridad al estudio de los demás agravios (del acto o resolución). Ahora bien, si la autoridad determina que la notificación del acto o resolución sí existió o que la misma fue legalmente practicada, el recurso resultará extemporáneo. Pruebas En el procedimiento del recurso de inconformidad se admitirán toda clase de pruebas, excepto la confesión mediante absolución de posiciones, sin que ello comprenda los informes de las autoridades relacionados con la controversia; tampoco se admitirán las contrarias al derecho o a la moral y las que no estén relacionadas con los hechos. La apreciación de las pruebas se hará conforme a las reglas del derecho común. Sobre las pruebas documentales que el particular no tenga en su poder, pero que se hayan ofrecido precisando en el recurso datos del documento, archivo o lugar donde se encuentren y anexando al mismo la solicitud previa ante la autoridad correspondiente, una vez que se hayan tenido por ofrecidas la autoridad parafiscal requerirá al particular para que dentro del término de quince días contados a partir de la fecha en que surta efectos la notificación respectiva, las exhiba; de no hacerla se declararán desiertas las mismas. Al momento de ofrecerse la prueba pericial se deberán indicar los puntos sobre los cuales versará el dictamen respectivo, así como el nombre del perito, quien deberá tener título o reconocimiento que lo acrediten como especialista en la materia de que se trate, ya que de no hacerla la probanza será desechada. Dentro de los cinco días posteriores al auto admisorio se deberá presentar al perito para la toma y protesta del cargo conferido, y dentro de los quince días siguientes de aquél se deberá rendir el dictamen en cuestión. De no cumplirse con lo señalado y en los plazos aludidos la probanza se tendrá como desierta, pudiendo existir sustitución del perito por una sola ocasión y por causas justificables, así como también por causas no imputables al oferente para el desahogo de la probanza, a petición del interesado se podrá fijar un nuevo plazo. Para la prueba testimonial se tendrá que exhibir al momento de su ofrecimiento el interrogatorios respectivo salvo que se prefiera preguntar verbalmente, asi como el nombre y domicilio de los testigos (de no hacerla se requerirá para que se proporcionen dentro de los cinco días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación respectiva), debiéndolos presentar el propio particular, excepto por causas ajenas al mismo, en cuyo caso se manifestará bajo protesta estar impedido para ello. En los casos en que no se reúna con la formalidad descrita, la prueba se tendrá por no ofrecida.
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RESOLUCIÓN La Ley del Seguro Social establece que la resolución que dé por terminada la instancia del recurso de inconformidad, se notificará dentro de los cinco días siguientes a su firma y se ejecutará en el termino de quince días (salvo ampliación del plazo), sin que se atenga a regla alguna, pero deberá sujetarse a lo siguiente: a) Tendrá que señalar el análisis sobre todos los puntos vertientes en el recurso, pero bastara con el análisis de uno de los agravios planteados por el recurrente para desvirtuar la validez del acto o resolución impugnada. b) Tendrá que expresar los fundamentos jurídicos en que se base. Tal y como se ha señalado anteriormente quienes tramitarán y resolverán el recurso en cuestión serán los Consejos Consultivos Delegacionales, pero cuando exista una fehaciente ilegalidad en el acto o resolución materia de impugnación, el Secretario del Consejo Consultivo con apoyo de los Servicios Jurídicos Delegacionales podrá dejar sin efectos el acto impugnado, acorde con lo dispuesto en los artículos 38 y 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no obstante el artículo 2 de la Ley del Seguro Social nos remita al entonces artículo 238 del Código Fiscal de la Federación. No hay que pasar por alto que el Consejo Técnico es el órgano superior, representante legal y administrador del Instituto, por lo que excepcionalmente podrá conocer de los asuntos que considere importantes y trascendentes (facultades de atracción). Un aspecto importante surge contra las resoluciones del Secretario del Consejo Consultivo Delegacional sobre: la admisión y desechamiento del recurso y las pruebas ofrecidas, es el escrito de "revocación" que el particular deberá presentar dentro de los tres días siguientes a aquél en que surta sus efectos la notificación del acuerdo recurrido, ante el Consejo Consultivo Delegacional correspondiente, de acuerdo con el articulo 31 del Reglamento del Recurso de Inconformidad, con lo que la presentación de este recurso se convierte en obligatoria para el particular, y ello se ha considerado inconstitucional. La vertiente de la norma que se tilda de inconstitucional tiene su razonamiento en lo siguiente: el origen de la expedición de normas reglamentarias del Ejecutivo Federal deviene de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal, que no expresa la voluntad general, sino la de un órgano instituido para acatarla, como es la del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que debe tomarse en cuenta lo siguiente; para que un medio de defensa deba agotarse y respetar el principio de definitividad, aquel deberá emanar de una ley, consecuencia de un acto formal y materialmente legislativo emanado del Congreso de la Unión. Asimismo un reglamento debe ser una norma subordinada a una ley, ya que de acuerdo con
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el principio de reserva de la ley, Impide que el reglamento invada las materias que de manera expresa la Constitución reserva a la ley fundamental, en tanto, el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley, constriñe al Presidente Constitucional a expedir sólo las normas que tiendan a hacer efectivo o facilitar la aplicación del mandato legal, sin contrariarlo, excederlo o modificarlo. En este orden de ideas y en resumen, es indiscutible que los reglamentos no pueden estar por encima de las leyes, y si la Ley del Seguro Social no señala la revocación como un recurso que debe ser agotado, menos aún ha de señalarse tal situación en el Reglamento del Recurso de Inconformidad, por lo que si la autoridad parafiscal pretende hacer valer la obligatoriedad de la revocación, existirá violación a las Garantías Individuales y como consecuencia el particular tendrá que acudir a Juicio de Amparo. LA SUSPENSION DE LA EJECUCION Para que no se ejecute el acto o resolución materia de impugnación, el particular podrá solicitar la suspensión de la ejecución, ya sea desde el escrito inicial del recurso o durante su tramitación, siempre y cuando la naturaleza del asunto lo permita. La solicitud se hará ante el Secretario General del Instituto o el Secretario del Consejo Consultivo Delegacional, según sea el caso, o ante las autoridades ejecutoras correspondientes, para lo cual se tendrá que asegurar el interés fiscal. El Reglamento del Recurso de Inconformidad expresamente señala que la suspensión se sujetará a las normas aplicables del Código Fiscal de la Federación y bajo las garantías que señala el mismo ordenamiento, para lo cual vale la pena transcribir el siguiente precepto: "ARTICULO 144 CFF. No se ejecutarán los actos administrativos cuando se garantice el interés fiscal, satisfaciendo los requisitos legales. Tampoco se ejecutará el acto que determine un crédito fiscal hasta que venza el plazo de cuarenta y cinco días siguientes a la fecha en que surta efectos su notificación, o de quince días, tratándose de la determinación de cuotas obreropatronales o de capitales constitutivos al Seguro Social. Si a más tardar al vencimiento de los citados plazos se acredita la impugnación que se hubiere intentado y se garantiza el interés fiscal satisfaciendo los requisitos legales, se suspenderá el procedimiento administrativo de ejecución. Cuando el contribuyente hubiere interpuesto en tiempo y forma el recurso de revocación o, en su caso, el procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación de los que México es parte, el plazo para garantizar el interés fiscal será de cinco meses siguientes a partir de la fecha en que se interponga cualquiera de los referidos medios de defensa debiendo el interesado acreditar ante la autoridad fiscal que lo interpuso dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a esa fecha, a fin de suspender el procedimiento administrativo de ejecución".
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De lo trascrito surgen dos posturas, una de ellas toma singular relevancia para la autoridad, siendo en el sentido siguiente: el precepto legal de referencia, literalmente señala que el término para garantizar el interés fiscal cuando se hubiese interpuesto recurso de revocación o en su caso procedimiento de solución de controversias (doble tributación), será de cinco meses contados a partir de la fecha en que se haya interpuesto el medio de defensa, dejando así por exclusión y a un lado a cualquier otro medio de defensa, como lo sería el recurso de inconformidad en materia de seguridad social, por lo que en la práctica se da el caso de que el Instituto Mexicano del Seguro Social exija la garantía de forma inmediata, es decir al momento de la interposición del recurso correspondiente o una vez transcurrido el plazo para su presentación. La otra postura en favor del particular sostiene que: de conformidad con la supletoriedad expuesta al inicio de este apartado; de una correcta y adecuada interpretación de los artículos 251 y 294 de la Ley del Seguro Social, en relación con los artículos 1 y 32 del Reglamento del Recurso de Inconformidad y de las disposiciones del Código Fiscal de la Federación que en forma supletoria se aplican al ámbito de seguridad social (aspecto fiscal), y aunque el segundo párrafo del artículo 144 de este último ordenamiento expresado se refiera en forma exclusiva al Recurso de Revocación o al procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación, el término de cinco meses será también aplicable al recurso de inconformidad, de ahí la aplicación supletoria de la materia; a falta de norma expresa, aplicar otra en igualdad de circunstancias, y por obvias razones no importará que el Código Fiscal de la Federación no señale expresamente que el plazo de cinco meses opera también para el Recurso de Inconformidad. Ahora bien, supongamos que efectivamente el término comentado de cinco meses mencionado fuera exclusivamente aplicable sólo para el recurso de revocación, no hay que pasar por alto lo contenido en el siguiente artículo del que pudieran surgir argumentos para ser aplicable: ''ARTICULO CFF………...........................................................
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En ningún caso las autoridades fiscales podrán dispensar el otorgamiento de la garantía. La garantía deberá constituirse dentro de los treinta días siguientes al en que surta efectos la notificación efectuada por la autoridad fiscal correspondiente de la resolución sobre la cual se deba garantizar el interés fiscal, salvo en los casos en que se indique un plazo diferente en otros preceptos de este Código," No obstante el artículo transcrito y que pudiera aplicarse a la materia que tratamos, nótese cómo el referido precepto hace que en dado momento se excluya el plazo señalado al indicar expresa-
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mente, "salvo que se indique un plazo diferente en otros preceptos de este Código", En conclusión, siendo la suspensión una figura importante dentro del recurso es conveniente saber los alcances y consecuencias, resultando igual de importante conocer lo casuístico que puede ser el término aplicable para la exhibición de garantía de conformidad con las reglas establecidas en el Código Tributario.
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