Politicas+Publicas CGU+Completa

CURS URSOS OS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e F i s c al a l i z a ç ão ã o - Co Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR PROFES SOR M ARCELO GONÇALV ES

É com muita alegria e satisfação que recebo o convite do Ponto dos Concursos para elaborar um curso on-line de políticas públicas para os candidatos à carreira de analista de finanças e controle da CGU. O convite realmente é uma honra, pois representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competência já conheço por meio de seus livros e, além disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das carreiras de Estado mais importantes do País. Minha formação possibilitou-me um contato constante com temas práticos e teóricos no campo de políticas públicas e minha carreira tem possibilitado possibilitado uma vivência ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de políticas sociais. É com o conhecimento acumulado nos últimos anos que pretendo propiciar a melhor preparação possível para vocês na disciplina. É bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em ciência política pela Universidade de Brasília – UnB, onde trabalhei em diversos projetos de pesquisa até ingressar na carreira de especialistas em políticas públicas e gestão governamental, governamental, cuja formação é responsabilidade responsabilidade da Escola Nacional de Administração Pública. Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre políticas políticas sociais de infraestrutura, mas as mudanças introduzidas pelo último edital deram uma reviravolta nos planos, mas também reduziu o conteúdo, o que reduz o surto inicial. Agora se trata de algo mais conceitual, genérico o que tende a exigir do candidato uma vivência mais profunda com área. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso, as aulas buscarão abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um panorama do estado da arte dos estudos de políticas públicas no país. Tentei formatar um curso rápido – estamos em cima da hora – mas que atenda tanto aos candidatos que tenham formação na área ou que já fizeram cursos presenciais da disciplina quanto aos que não tiveram contato nenhum com a matéria. Assim, para os iniciados, essa é uma oportunidade de reforçar seus conhecimentos e fixá-los para prova. Para os que nunca viram políticas públicas na vida, esse é o momento! Em alguns trechos, pode acontecer de eu ser repetitivo, mas isso permite que os alunos menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas reitero: serei sucinto no que for possível.

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O programa do curso é baseado no último edital (de janeiro). Todavia, não trabalho com modelos pré-fabricados, pois entendo que cada turma é uma turma com características características e necessidades necessidades próprias. Logo, o feedback dos candidatos é fundamental para o trabalho, sendo que, raramente, uma crítica não é construtiva. Da mesma forma, a participação dos alunos no fórum é absolutamente relevante. O curso tratará os três itens previstos no edital, em quatro aulas. A idéia é cobrir todo conteúdo no espaço de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou bastante, não poderemos resolver questões de concursos anteriores, mas tentarei elaborar algumas questões que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em todo caso, utilizaremos o fórum ao máximo para poder dissecar todos os temas. Se os alunos tiverem questões de outros concursos ou de outros materiais didáticos, relativos à matéria, poderão trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolvê-las e comentá-las. Lembrem-se, sugestões serão sempre bem-vindas. E ao trabalho... Um abraço a todos e sucesso, Marcelo Gonçalves

Marcelo Gonçalves, cientista político e gestor governamental (EPPGG). Já atuou em escritório de consultoria em Brasília e ministrou aulas em cursos da Universidade de Brasília e em cursinhos preparatórios para a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG). Atualmente é colaborador na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e está lotado no Ministério do Trabalho e Emprego

POLÍTICAS PÚBLICAS – cronograma de aulas: 1ª. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação implementação de políticas. 2ª.As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. Instrumentos e recursos da economia pública (política fiscal, regulatória, cambial e monetária).


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O programa do curso é baseado no último edital (de janeiro). Todavia, não trabalho com modelos pré-fabricados, pois entendo que cada turma é uma turma com características características e necessidades necessidades próprias. Logo, o feedback dos candidatos é fundamental para o trabalho, sendo que, raramente, uma crítica não é construtiva. Da mesma forma, a participação dos alunos no fórum é absolutamente relevante. O curso tratará os três itens previstos no edital, em quatro aulas. A idéia é cobrir todo conteúdo no espaço de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou bastante, não poderemos resolver questões de concursos anteriores, mas tentarei elaborar algumas questões que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em todo caso, utilizaremos o fórum ao máximo para poder dissecar todos os temas. Se os alunos tiverem questões de outros concursos ou de outros materiais didáticos, relativos à matéria, poderão trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolvê-las e comentá-las. Lembrem-se, sugestões serão sempre bem-vindas. E ao trabalho... Um abraço a todos e sucesso, Marcelo Gonçalves


POLÍTICAS PÚBLICAS – cronograma de aulas: 1ª. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação implementação de políticas. 2ª.As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. Instrumentos e recursos da economia pública (política fiscal, regulatória, cambial e monetária).


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3ª. Planejamento e Avaliação nas Políticas Públicas - Conceitos básicos de planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros. 4ª. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas, árvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade.


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s c al i z a ç ão - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR M ARCELO GONÇALV ES

PROCESSO DE FORMULAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

INTRODUÇÃO: A IMPORTÂNCIA DO TEMA

Muita gente pode está se perguntando por que políticas públicas estão assumindo tanto espaço dentro de concursos públicos. Esse fenômeno é resultado da 1visibilidade que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar. Essa observação não é um chute no escuro, principalmente quando vemos vários concursos de cargos administrativos inserindo a matéria em seus programas ou aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas (é o caso, por exemplo, dos concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU). O aumento da visibilidade do campo de políticas públicas acontece pela seguintes razões: a. Adoção de políticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalização no lugar de universalização), especialmente nos países em desenvolvimento. O que exige mais eficiência e efetividade nas políticas implementadas, logo a demanda por conhecimento especializado aumenta; b. O declínio das políticas keynesianas e sua substituição por políticas restritivas de gastos. As intervenções do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser precisas;

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Celina Souza. Políticas Públicas no Brasil.


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c. Não há, em países de democratização recente, coalizões políticas capazes de equacionar, minimamente, a questão de como desenhar as políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento especializado. Os primeiros estudos relevantes sobre políticas públicas, analisando exatamente sobre a produção dos governos, surgem nos EUA no séc. XX. Estes estudos têm como foco a ação dos governos e assume como pressuposto a idéia de que, em democracias estáveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo multidisciplinar (administração, ciência política, economia, sociologia etc.) que busca explicar a natureza e o processo das políticas públicas. É nesse campo que entraremos agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: política ( politics ) e política pública ( policy).

O QUE É POLÍTICA? Uma das definições mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P. Schmitter, que dizia que a política ( politics) é a resolução pacífica de conflitos. Contudo, seguindo a opinião de uma das melhores professoras de políticas públicas públicas que conheci (Maria das Graças Rua), “este conceito é demasiado amplo, restringe pouco”. Seria possível delimitar um pouco mais e afirmar que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos. Ou seja, todas as sociedades contemporâneas têm valores materiais compartilhados, os quais são resultado dos impostos que seus cidadãos pagam e das riquezas que o país possui. Esses valores são utilizados para a provisão de bens públicos – que nem sempre são destinados a todos os cidadãos – como cada um tem na cabeça sua imagem própria de mundo ideal e não dá para atender a todo mundo, surgem os conflitos sobre as alocações dos recursos e dos bens públicos. É o objetivo da política resolver esses conflitos alocativos de forma pacífica.


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O QUE POLÍTICA PÚBLICA?

Existem várias definições de política pública. Todas elas levam sempre à idéia de que política pública é um conjunto de ações governamentais (ainda que sejam executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens públicos atendendo, satisfatoriamente ou não, às demandas da sociedade e/ou do sistema político. Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se algumas definições para mais interessantes: 1. Lynn (1980): um conjunto específico de ações do governo que irão produzir um efeitos específicos. específicos. 2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou não. 3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. 4. Lasswel (1936); decisões e análises sobre política públicas implicam responder às seguintes questões: quem ganha ganha o quê, por quê e que diferença faz. 5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas. Uma de minhas definições favoritas é oferecida por Maria das Graças Rua 2: “As políticas públicas (policies), são outputs (‘produtos’), resultantes da atividade política ( politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação

imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão ‘pública’ é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo. Isto significa que uma das suas Prom eto não fic fic ar usand usand o c itaç ões o te mp o inteir inteiro, ma s é q ue ess essa é m uito uito b oa . Resume esume muito be m a idé ia do proc ess esso e studa do . 2


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características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público” (com adaptações). Nesse sentido, as políticas públicas seriam o resultado direto do processamento pelo sistema político dos incentivos ( inputs) originários do meio ambiente social e de dentro do próprio sistema político ( withinputs ). Esses incentivos nada mais são que as demandas dos atores da sociedade civil e do próprio sistema político (pois, o governo, os deputados, os burocratas, atores internos, também têm interesses envolvidos nas políticas públicas) e os apoios que algumas idéias/soluções recebem ao longo de seu processamento pelo sistema político.

Processamento pe lo sis sistem tem a político

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricação das políticas públicas. ADVERTÊNCIA: O importante aqui, todavia, não memorizar os nomes apresentados. “Pegue” a idéia, entenda o processo e a sua essência. De todas as provas que vi até hoje, é isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS Para fins didáticos, o processo de políticas públicas costuma ser apresentado como uma linha evolutiva que parte da formação da agenda até o processo de avaliação, passando pela formulação e pela implementação. Outra forma bastante utilizada é a apresentação do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:


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Todavia, é preciso ter em mente que essa racionalidade não condiz com a realidade do processo de políticas públicas. Na vida real, esses estágios tendem a se confundir, sendo comum encontrar situações, por exemplo, em que a formulação continua na etapa da implementação. Além disso, a concepção da agenda como uma etapa estática é completamente desvinculada da realidade. Logo, a idéia da metáfora é apenas oferecer um referencial lógico para entender o processo como um todo. Uma breve conceituação das etapas do processo de desenvolvimento de políticas públicas: 1. Formação da agenda: é o primeiro momento de uma política pública, quando um tema entra para a discussão em uma arena pública. Sem despertar a atenção ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais poderá existir como política. Os temas da agenda normalmente são inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma solução; 2. Formulação: nesse momento são apresentadas ao sistema político as possíveis soluções para o tema em pauta. As alternativas costumam estar prontas, o sistema político apenas vai escolher uma ou combinar algumas das alternativas apresentadas; 3. Implementação: decido que será feito, é hora de tirar a solução do papel. Momento em que a política pública deixará de ser um documento para ser materializada; 4. Avaliação: embora seja feita normalmente após certo período de implementação, existem vários tipos de avaliação, sendo que tem avaliação www.pontodosconcursos.com.br

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que pode ser feita antes mesmo da implementação. A avaliação serve para apontar os efeitos da política, seus pontos fracos e fortes, sua eficiência, sua efetividade etc.

As três primeiras etapas serão estudadas nesta aula e a última na quarta aula.

FORMAÇÃO DA AGENDA A principal abordagem que trata da formação de agenda é de autoria de John Kingdon. O modelo de fluxos múltiplos ( multiples streams model ) foi elaborado para tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros não, e, além disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior atenção dos formuladores e entram na agenda decisória e outros não.

Agenda governamental é o conjunto de questões que, por despertarem, em algum momento, a atenção ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo. Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda governamental faz com que esses atores “escolham” alguns temas para serem abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasiões. Surge, assim, uma segunda agenda, a agenda decisória, que é o subconjunto de questões da agenda governamental que estão prontas para uma decisão ativa dos formuladores. Ou seja, estão prestes a virar políticas públicas.

Quando um tema não encontra espaço em nenhuma dessas agendas, diz-se que é tão somente um “estado de coisas”. Um estado de coisas é algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, então passar a ser um ‘problema político’. Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situações que permanecem ‘estados de coisas’ por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que www.pontodosconcursos.com.br

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impedem que sequer se inicie o debate público do assunto. (...) Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como ‘não-decisão’ 3. Mas porque alguns assuntos deixam de ser “estado de coisa” e tornam-se problemas de uma agenda governamental? Isso é o que Kingdon busca responder. O modelo de fluxos múltiplos parte do pressuposto que o governo é uma “anarquia organizada” permeada por três fluxos decisórios que funcionam de forma relativamente independente: 1. Fluxo de problemas ( problem stream ); 2. Fluxo de soluções e alternativas ou fluxo da política governamental ( policy stream);

3. Fluxo da política ( politics stream).

Fluxo de problemas : muitos “estados de coisas” não conseguem ser tratados como problemas efetivamente, pois não recebem a devida atenção dos formuladores. Quando o interesse e a atenção dos formuladores são despertados passa assumir um lugar na agenda governamental. Para que isso aconteça, existem três mecanismo que trabalham para transformar um estado de coisas em um problema político da agenda

governamental: 1. Indicadores: os indicadores de uma situação social, por exemplo, podem fazer com que debates outrora ignorados ocupem espaços na agendas de grupos sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda governamental. É o caso do movimento negro no Brasil. 2. Crises, eventos e símbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a atenção do público são propícios para atuação de atores preocupados com certas questões. Movimentos em prol de saneamento básico podem utilizar momentos de surtos epidêmicos para promover suas idéias; 3. Feedback de ações governamentais: a análise de das políticas anteriores pode levar a alteração nas ações futuras.

Maria das Graças Rua. Ainda segundo a professora: “A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisório. Não-decisão significa que determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, ou que contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaçam interesses) encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político - e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental”. 3


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Contudo, é forçoso reconhecer que este fluxo está intimamente conectado com o fluxo da atividade política. O fluxo de soluções, por sua vez, é onde são desenvolvidas as diversas alternativas de políticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas correlatos – pois, idéias e problemas não caminham de par a par. As idéias surgem em comunidades de política pública ( policy communities) as quais são formadas por especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com preocupações compartilhadas voltadas para uma área de política ( policy area). Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuasão e a busca do consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades até convencer seus pares de que ela é a melhor solução para atender a preocupação que compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que fazem parte para conseguir adeptos no público em geral, pois sabem que esse suporte pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o período de formulação na arena decisória. Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa são fundamentalmente: 1. Viabilidade técnica; 2. Custos toleráveis; 3. Representação de valores compartilhados. Por fim, o fluxo político segue lógica própria, a lógica da atividade política stritu senso.

A formação de consenso e a persuasão são substituídas pela formação de

coalizões, pela barganha e pelas negociações. Nesta dimensão do processo de formação da agenda, três elementos exercem influência fundamental para uma idéia ser impulsionada para a agenda pela atividade política: 1. O clima nacional ( national mood ). Muitas pessoas compartilham uma situação ao mesmo tempo; 2. Forças políticas organizadas – especialmente grupos de pressão. Podem medir o nível de conflito para os formuladores; 3. Mudanças dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gestão, legislatura etc. Segundo Kingdon, quando os três fluxos convergem ocorrem mudanças na agenda decisória (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre


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a convergência de todos os fluxos há oportunidade de mudança na agenda, pois ( i) há um problema reconhecido, ( ii) uma solução está disponível e ( iii) as condições políticas tornam o momento propício para a mudança. Esse tipo de oportunidade Kingdon classificou como “janela da política” ( policy windows). Todavia, o mesmo autor reconhece que não é preciso que os três fluxos sempre convirjam juntos para que fenômenos politicamente relevantes aconteçam. É plenamente possível que uma questão ascenda à agenda governamental quando os fluxos de problema e da política ( politics) convergem. A convergência dos três fluxos é fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisória, pois nesta agenda decide-se sobre qual alternativa será implementada de imediato. Outro fator fundamental para sucesso de uma idéia na agenda (governamental ou decisória) é a atuação de um empreendedor de políticas públicas, que nada mais é que especialista disposto a investir em uma idéia. Ele faz a sua promoção, muitas vezes, desde a sua concepção como um problema. Modelo de fluxos Múltiplos: Fluxo de problema Indicadores crises Eventos focalizadores Feedback de ações

Fluxo de soluções

Fluxo político

Viabilidade técnica Aceitação pela comunidade Custos toleráveis

Humor nacional Forças organizadas Mudanças de governo

Oportunidade de Mudança Convergência dos fluxos pelos empreendedores

Formação da agenda Acesso de uma questão à agenda decisória

Formulação de Políticas Públicas

A formulação das alternativas é um dos momentos mais importantes do processo decisório, porque é quando se colocam claramente as preferências dos atores, manifestam-se os seus interesses e é então que os diversos atores entram em confronto com os recursos de poder que possuem em busca da maximização de suas preferências. www.pontodosconcursos.com.br

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A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximização de seus interesses, ou preferências, que dependem de um cálculo de custo X benefício de cada ator em relação às alternativas em jogo. As preferências formam-se em torno de issues , que são os itens ou

aspectos das decisões que afeta os interesses de vários atores,

gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferências são formadas em torno dos pontos controversos de cada política, e o processo de formulação tem como objetivo resolver esses conflitos para que a política tome uma forma definida. Neste processo a dinâmica de interação entre os atores pode assumir a forma de

luta, jogo ou debate 4. Luta quando envolve questões que se configuram como jogos de soma-zero, isto é, um ator só vence (+1) se o outro perde (-1), não há ponto de equilíbrio. Esse tipo de situação é típico de políticas redistributivas e tende a sofre vários entraves ao longo do processo. Jogo é o tipo de situação mais comum na política. O objetivo não é destruir o oponente, mas simplesmente vencê-lo, mantendo-o no jogo. As regras são claras, conhecidas e aceitas e é comum a prática de barganhas e negociações e alianças. O debate é típico das comunidades de políticas públicas, a idéia não é vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuasão. Enfim, durante o processo de formulação, de acordo com a situação e os bens públicos envolvidos, é comum ver os atores utilizarem várias técnicas para defender suas preferências (persuasão, pressão pública, exercício da autoridade, obstrução etc.)

TIPOLOGIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Desde a etapa da construção da agenda é possível vislumbrar algumas características sobre a natureza da política que nascerá no processo de formulação. Contudo, é no processo de formulação que são definidos com precisão esses caracteres, de acordo com os quais é possível classificar as políticas em determinadas tipologias. A tipologia mais conhecida é a de Lowi (novamente, não é preciso decorar o nome do

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Anato l Rap op ort.


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autor, mas as classificações sim!), segundo o qual as políticas podem ser classificadas em quatro grupos5: 1. Políticas distributivas: decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão dos recursos limitados. Além disso, políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos – pelo menos diretamente percebíveis – para outros grupos. É marcante a presença do consenso e da indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios. 2. Políticas regulatórias: regulamentações que envolvem a burocracia, os políticos e grupos de interesses. Essas políticas trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão tendem a se modificar conforme a configuração específica das políticas. 3. Políticas redistributivas: atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros (tributos, políticas sociais universais, previdência etc.). Assim, a característica principal deste tipo de política é o conflito e a polarização que ela é capaz de gerar. Isso é absolutamente natural, uma vez que seu objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.

Esta tipologia e as idéias que compõe esta seção, e parte das seguintes, são baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponível no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Políticas Públicas: Um Debate Conceitual e Reflexões Referentes à Prática da Análise de Políticas Públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas. No 21 - Jun de 2000 5


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4. Políticas constitutivas: lidam com procedimentos. São políticas estruturadoras ou políticas modificadoras de regras. Transformam as instituições em que os atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.

MODELOS DE FORMULAÇÃO

Para melhor explicar a interação dos atores e o próprio processo de formulação de políticas públicas, existem várias abordagens propostas principalmente por autores da academia americana. Abaixo são apresentadas apenas as principais leituras sobre o processo de formulação. ADVERTENCIA: os nomes dos modelos têm pouca importância. Foque nas idéias, nas idéias que eles transmitem. O objetivo não é apenas entender a formulação, lembre-se disso!

1. Incrementalismo Uma das leituras mais tradicionais em políticas públicas, o incrementalismo assume que há pouco espaço na administração para a realização de mudanças substanciais e que a experiência passada tende a guiar as opções do presente. Dessa forma, a esmagadora maioria das decisões não teria o objetivo de mudar radicalmente nenhum modus operandi ou situação vigente, ao contrário, as decisões e ações sempre tendem para mudanças marginais, ou incrementais na situação existente. Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a “dependência da trajetória” ( path dependence ). Esse conceito, formulado por Douglass North ( nobel de economia), descreve o fato de que uma decisão tende a criar uma série de interesses e processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudança, tornando-a tão custosa que, em algumas situações, passa a ser quase impossível. Dessa maneira, uma vez que uma política é colocada numa direção, é difícil mudar sua trajetória, pois uma rede de instituições e interesses é criada ao seu redor (pense na dificuldade que o www.pontodosconcursos.com.br

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sucessor de Lula terá para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes – não estou dizendo que é o caso!). Tendo isso em mente, ao invés de especificar objetivos (uma situação ideal) e de avaliar que decisões podem atender a esses objetivos, os tomadores de decisão escolhem alternativas mediante comparação de algumas alternativas disponíveis e da estimativa de qual dessas alternativas produzirão os melhores resultados no contexto dado. A situação ideal é pouco factível, logo é feito “o que dá para fazer”. Busca-se uma decisão que seja adequada às limitações existentes e acomode os interesses em jogo. Esse tipo de abordagem é muito utilizado em contexto de alto potencial de conflito ou de limitação de recursos ou de conhecimento. Nessas situações, qualquer decisão mais ousada pode ter conseqüências gravíssimas. Contudo, é preciso reconhecer que leituras incrementalistas têm pouca capacidade explicativa em situações de ajuste fiscal – quando são operadas mudanças radicais em políticas e procedimentos consideradas ineficientes – e um forte viés conservador – um país que precisa adotar mudanças substanciais em sua condição social não pode prescindir de abordagens mais ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo) Para essa abordagem, o governo é uma entidade monolítica, um ator unitário. Não são considerados os diversos atores existente dentro da administração pública, dizse apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monolítica trata seus problemas de forma estratégica, estabelecendo quais são seus objetivos, quais as alternativas disponíveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as conseqüências de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor conseqüência e age. Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de tal forma que seja possível tomar decisões de grande impacto, não apenas incrementais. E que essas decisões são potencialmente capazes de maximizar as preferências do ator “governo”.


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Para chegar a essa conclusão, o modelo tem que assumir que o governo tem informações “completas” sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas apresentadas – inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E também que o problema da assimetria informacional entre os atores não existe. Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situações, como as de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por menosprezar os efeitos dos jogos políticos internos ao governo no resultado de suas políticas.

3.

Modelo Mixed-Scanning Diante das críticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca

capacidade de lidar com necessidade de mudanças radicais) e ao modelo racional (não considera adequadamente relação de forças entre os atores e desconsiderar a possibilidade de informação imperfeita), Etzione, um cientista político italiano, propõe uma combinação dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decisões na área pública: incrementais (ordinárias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes, estratégicas). Para Etzione, os tomadores de decisões tendem a engajar-se em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se descuidar da análise detalhada de cada alternativa. Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões estruturantes. As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais detalhada de alternativas específicas. Ou seja, pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possível e as decisões mais detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo ( garbage can) Existem vários modelos que compartilham esse tipo de estrutura analítica chamada de lata de lixo. É o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses instrumentos analíticos têm em comum o fato de considerar as organizações, inclusive o


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Estado, formas anárquicas que compõem um conjunto de idéias com pouca consistência. Nesse contexto, os atores não constroem alternativas de acordo com suas preferências individuais, elas são resultado de uma atividade coletiva (das comunidades de políticas públicas ou das arenas públicas). Os atores apenas escolhem uma entre as soluções disponibilizadas pelas organizações, as quais estão, a todo tempo, criando novas soluções de políticas públicas que não têm, a priori, uma relação com nenhum problema e estão em uma “lata de lixo”. Assim, as soluções procuram por problemas, não necessariamente surgem para resolver um problema específico. Em algum momento, algum ator (ou vários) vai apresentar uma (ou várias) das alternativas da lata de lixo como solução para algum problema, então ocorrerá a formulação da política. Por fim, é preciso observar que o trabalho de construção de conhecimento é coletivo e a compreensão dos problemas e das soluções é limitada. Logo, as organizações operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro, leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizões de defesa Esse modelo assume que o sistema político determina os recursos e limitações com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu comportamento. Dentro do sistema político, existem os subsistemas de políticas ( policy subsystem : áreas específicas de políticas públicas) nos quais os atores operam de

acordo

com seus interesses em políticas públicas. Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, é incapaz de mover o subsistema político em seu favor, logo, deve busca aliados para formar maiorias. Os atores que compartilham crenças e valores formam, então, coalizões de

defesa em prol das políticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema político seria regido, portanto, pela interação dessas coalizões dentro de seus respectivos subsistemas políticos. Essa abordagem expõe a importância das redes sociais como elo de interações entre os atores.


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6. Equilíbrio pontuado O modelo de equilíbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendência da administração públicas de combinar longos períodos de estabilidade com momentos de mudanças profundas. Primeiramente, as políticas públicas são caracterizadas por estabilidade, principalmente, porque a capacidade humana de processar informação é limitada. Isso tende a levar a hesitação e decisões mais incrementais em função da aversão ao risco ou, apenas, pela dificuldade de absorver as informações necessárias para atitudes mais radicais. Todavia, em períodos de instabilidade (social, política ou econômica), a insatisfação com o status quo tende a ser tão elevada que a oportunidade para levar a diante plano de grandes mudanças aparece. Às vezes, a transformação profunda é vista como a única maneira de superar o período de instabilidade. Em todo caso, a maneira como as mudanças ocorrem e a sua direção é resultado, em boa medida, da policy image, ou seja, da percepção que o grande público, ou dos atores mais relevantes, têm da política necessária. Daí o papel fundamental da mídia no modelo.

7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos países em desenvolvimento. No bojo das políticas de ajuste, ganhou espaço os princípios do gerencialismo, ou da administração pública gerencial (da qual o Plano Diretor da Reforma de Estado, de Bresser-Pereira é o principal documento brasileiro). Um resultado natural do avanço dessas idéias no setor público e no imaginário de parcela significativa da população é o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as políticas públicas dos países que o adotaram. As máximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo são a busca da eficiência e o aumento da racionalidade nos gastos e nas ações do governo. Isso se deve


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à ênfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e às políticas econômicas de matriz ortodoxa. Outro ponto importante para esses modelos é a busca pela credibilidade. Nesse sentido, as regras que regem as políticas devem ser pré-definidas de forma clara e precisa, de maneira que reste o menor espaço possível para a discricionariedade dos agentes públicos. Fator que contribuiria para reduzir o nível de incerteza com que os atores, públicos ou privados, devem lidar. Além dessas características, há outras bastantes marcantes derivadas do gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegação de competência a instituições com “independência” política (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentação, os processos de privatização e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes têm como base o incentivo da participação de agentes privados na promoção de bens públicos, o aumento da eficiência do Estado e a redução da sua presença em área em que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes. Por fim, o equivalente político da eficiência nesses modelos é o fato de as políticas públicas assumirem um caráter cada vez mais participativo. O fenômeno da publicização é um reflexo imediato disso. Além dos pontos apresentados acima, é possível apontar outras máximas do gerencialismo aplicadas à área de políticas públicas. Segundo essas leituras, a política pública: 

É abrangente, não se limite a leis e regras;



Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;



Envolve vários atores (formais e informais) e níveis de decisão, embora seja materializada nos governos



É uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;



Embora com efeitos no curto prazo, é de longo prazo;



Envolve processos subseqüentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação e avaliação.


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INSTITUIÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS

IMPLEMENTAÇÃO: A MATERIALIZAÇÃO DA POLÍTICA ( to be continued )

Exercícios para Fixação: 1. (EPPGG – Esaf – questão 75) A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas características comuns: Uma série de características são apontadas a seguir: 1- O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatização em escala variável. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais. 3- O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública (audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas corretas. b) apenas a nº 1 está correta.


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c) apenas a nº 2 está correta.

d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas incorretas. A partir da leitura do tópico “Modelos influenciados pelo Gerencialismo” acima, é possível constatar que a questão faz menção, em todas as suas afirmativas, a fenômenos que surgiram na Administração Pública a partir da década de 1990. Na assertiva 1, regulação e privatização; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a coordenação de suas atividades com atores privados, de forma que público e privado passam a ser ter mais integração na realização das políticas. .Quanto à assertiva 4, um dos fundamentos do gerencialismo é justamente a aproximação da administração pública com os conceitos da administração de empresas. Ou seja, plenamente correta. E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenômeno da publicização das políticas públicas, ao qual me referi acima. Sendo assim, a alternativa correta só pode ser a “A”

2. Existem muitas classificações para as políticas públicas a partir de suas características, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulação. Com relação ao tipo de políticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa verdadeira. 1. A universalização do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de políticas distributivas, pois é caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande número de beneficiados e não sujeita a implementação da política a limitações orçamentária, por se tratar de uma prioridade; 2. As regras definidas pela Constituição de 1988 estabeleceram diversas mudanças nos tipos de relações entre os atores políticos, de forma que redistribuiu o poder entre as classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas políticas redistributivas; 3. Políticas regulatórias são apenas aquelas que instituem organismo destinados ao controle de algumas atividades econômicas, como a Anatel e Anac.


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4. A instituição de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de políticas redistributiva. 5. Uma das tendências atuais do governo com relação a políticas com alto grau de conflito é a participação dos atores mais próximos do tema no processo de formulação. Esse tipo de atitude, como fóruns, seminários e audiências, pode ser útil tanto em políticas regulatórias como em políticas redistributivas. Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas corretas. b) apenas a 1 e a 5 estão corretas. c) apenas a nº 2 e a 3 estão incorreta. d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas incorretas. Alternativa correta 3: Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuição de poder, posição dos atores etc. são políticas constitutivas. A noção de redistribuição sempre envolve diretamente bens materiais. 3. A idéia expressa na alternativa limita a noção de política regulatória que, conforme visto acima é bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a atividade de qualquer setor está definindo uma política


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É com muita alegria e satisfação que recebo o convite do Ponto dos Concursos para elaborar um curso on-line de políticas públicas para os candidatos à carreira de analista de finanças e controle da CGU. O convite realmente é uma honra, pois representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competência já conheço por meio de seus livros e, além disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das carreiras de Estado mais importantes do País. Minha formação possibilitou-me um contato constante com temas práticos e teóricos no campo de políticas públicas e minha carreira tem possibilitado uma vivência ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de políticas sociais. É com o conhecimento acumulado nos últimos anos que pretendo propiciar a melhor preparação possível para vocês na disciplina. É bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em ciência política pela Universidade de Brasília – UnB, onde trabalhei em diversos projetos de pesquisa até ingressar na carreira de especialistas em políticas públicas e gestão governamental, cuja formação é responsabilidade da Escola Nacional de Administração Pública. Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre políticas sociais de infraestrutura, mas as mudanças introduzidas pelo último edital deram uma reviravolta nos planos, mas também reduziu o conteúdo, o que reduz o surto inicial. Agora se trata de algo mais conceitual, genérico o que tende a exigir do candidato uma vivência mais profunda com área. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso, as aulas buscarão abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um panorama geral do estado da arte dos estudos de políticas públicas no país. Tentei formatar um curso rápido – estamos em cima da hora – mas que atenda tanto aos candidatos que tenham formação na área ou que já fizeram cursos presenciais da disciplina quanto aos que não tiveram contato nenhum com a matéria. Assim, para os iniciados, essa é uma oportunidade de reforçar seus conhecimentos e fixá-los para prova. Para os que nunca viram políticas públicas na vida, esse é o momento! Em alguns trechos, pode acontecer de eu se repetitivo, mas isso permite que os alunos menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas reitero: serei sucinto no que for possível.


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O programa do curso é baseado no último edital (de janeiro). Todavia, não trabalho com modelos pré-fabricados, pois entendo que cada turma é uma turma com características e necessidades próprias. Logo, o feedback dos candidatos é fundamental para o trabalho, sendo que, raramente, uma crítica não é construtiva. Da mesma forma, a participação dos alunos no fórum é absolutamente relevante. O curso tratará os três itens previsto no edital em quatro aulas. A idéia é cobrir todo conteúdo no do espaço de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou bastante, não poderemos resolver questões de concursos anteriores, mas tentarei elaborar algumas questões que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em todo caso, utilizaremos o fórum ao máximo para poder dissecar todos os temas. Se os alunos tiverem questões de outros concursos ou de outros materiais didáticos, relativos à matéria, poderão trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolvê-las e comentá-las. Lembrem-se, sugestões serão sempre bem vindas. E ao trabalho... Um abraço a todos e sucesso, Marcelo Gonçalves


POLÍTICAS PÚBLICAS – cronograma de aulas: 1ª. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 2ª.As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social. Instrumentos e recursos da economia pública (política fiscal, regulatória, cambial e monetária). www.pontodosconcursos.com.br

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3ª. Planejamento e Avaliação nas Políticas Públicas - Conceitos básicos de planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros. 4ª. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas, árvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliação de programas e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade.


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PROCESSO DE FORMULAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

INTRODUÇÃO: A IMPORTÂNCIA DO TEMA

Muita gente pode está se perguntando porque políticas públicas estão assumindo tanto espaço dentro de concursos públicos. Esse fenômeno é resultado da 1visibilidade que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar. Essa observação não é um chute no escuro, principalmente quando vemos vários concursos de cargos administrativos inserindo a matéria em seus programas ou aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas (é o caso, por exemplo, dos concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU). O aumento da visibilidade do campo de políticas públicas acontece pela seguintes razões: a. Adoção de políticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalização no lugar de universalização), especialmente nos países em desenvolvimento. O que exige mais eficiência e efetividade nas políticas implementadas, logo a demanda por conhecimento especializado aumenta; b. O declínio das políticas keynesianas e sua substituição por políticas restritivas de gastos. As intervenções do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser precisas;

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Celina Souza. Políticas Públicas no Brasil.


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c. Não há, em países de democratização recente, coalizões políticas capazes de equacionar, minimamente, a questão de como desenhar as políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento especializado. Os primeiros estudos relevantes sobre políticas públicas, analisando exatamente sobre a produção dos governos, surgem nos EUA no séc. XX. Estes estudos têm como foco a ação dos governos e assume como pressuposto a idéia de que, em democracias estáveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo multidisciplinar (administração, ciência política, economia, sociologia etc.) que busca explicar a natureza e o processo das políticas públicas. É nesse campo que entraremos agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: política ( politics ) e política pública ( policy).

O QUE É POLÍTICA? Uma das definições mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P. Schmitter, que dizia que a política ( politics ) é a resolução pacífica de conflitos. Contudo, seguindo a opinião de uma das melhores professoras de políticas públicas que conheci (Maria das Graças Rua), “este conceito é demasiado amplo, restringe pouco”. Seria possível delimitar um pouco mais e afirmar que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos. Ou seja, todas as sociedades contemporâneas têm valores materiais compartilhados, os quais são resultado dos impostos que seus cidadãos pagam e das riquezas que o país possui. Esses valores são utilizados para a provisão de bens públicos – que nem sempre são destinados a todos os cidadãos – como cada um tem na cabeça sua imagem própria de mundo ideal e não dá para atender a todo mundo, surgem os conflitos sobre as alocações dos recursos e dos bens públicos. É o objetivo da política resolver esses conflitos alocativos de forma pacífica.


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O QUE POLÍTICA PÚBLICA?

Existem várias definições de política pública. Todas elas levam sempre à idéia de que política pública é um conjunto de ações governamentais (ainda que sejam executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens públicos atendendo, satisfatoriamente ou não, às demandas da sociedade e/ou do sistema político. Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se algumas definições para mais interessantes: 1. Lynn (1980): um conjunto específico de ações do governo que irão produzir um efeitos específicos. 2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou não. 3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. 4. Lasswel (1936); decisões e análises sobre política públicas implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. 5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas. Uma de minhas definições favoritas é oferecida por Maria das Graças Rua 2: “As políticas públicas (policies), são outputs (‘produtos’), resultantes da atividade política ( politics ): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação

imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão ‘pública’ é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo. Isto significa que uma das suas Prom eto não fic ar usand o c itaç ões o te mp o inteiro, ma s é q ue essa é m uito b oa . Resume muito be m a idé ia do proc esso estuda do . 2


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características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público” (com adaptações). Nesse sentido, as políticas públicas seriam o resultado direto do processamento pelo sistema político dos incentivos ( inputs) originários do meio ambiente social e de dentro do próprio sistema político ( withinputs ). Esses incentivos nada mais são que as demandas dos atores da sociedade civil e do próprio sistema político (pois, o governo, os deputados, os burocratas, atores internos, também têm interesses envolvidos nas políticas públicas) e os apoios que algumas idéias/soluções recebem ao longo de seu processamento pelo sistema político.

Processamento pe lo sistem a político

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricação das políticas públicas. ADVERTÊNCIA: O importante aqui, todavia, não memorizar os nomes apresentados. “Pegue” a idéia, entenda o processo e a sua essência. De todas as provas que vi até hoje, é isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS Para fins didáticos, o processo de políticas públicas costuma ser apresentado como uma linha evolutiva que parte da formação da agenda até o processo de avaliação, passando pela formulação e pela implementação. Outra forma bastante utilizada é a apresentação do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo: www.pontodosconcursos.com.br

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Todavia, é preciso ter em mente que essa racionalidade não condiz com a realidade do processo de políticas públicas. Na vida real, esses estágios tendem a se confundir, sendo comum encontrar situações, por exemplo, em que a formulação continua na etapa da implementação. Além disso, a concepção da agenda como uma etapa estática é completamente desvinculada da realidade. Logo, a idéia da metáfora é apenas oferecer um referencial lógico para entender o processo como um todo. Uma breve conceituação das etapas do processo de desenvolvimento de políticas públicas: 1. Formação da agenda: é o primeiro momento de uma política pública, quando um tema entra para a discussão em uma arena pública. Sem despertar a atenção ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais poderá existir como política. Os temas da agenda normalmente são inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma solução; 2. Formulação: nesse momento são apresentadas ao sistema político as possíveis soluções para o tema em pauta. As alternativas costumam estar prontas, o sistema político apenas vai escolher uma ou combinar algumas das alternativas apresentadas; 3. Implementação: decido que será feito, é hora de tirar a solução do papel. Momento em que a política pública deixará de ser um documento para ser materializada;


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4. Avaliação: embora seja feita normalmente após certo período de implementação, existem vários tipos de avaliação, sendo que tem avaliação que pode ser feita antes mesmo da implementação. A avaliação serve para apontar os efeitos da política, seus pontos fracos e fortes, sua eficiência, sua efetividade etc. As três primeiras etapas serão estudadas nesta aula e a última na quarta aula.

FORMAÇÃO DA AGENDA A principal abordagem que trata da formação de agenda é de autoria de John Kingdon. O modelo de fluxos múltiplos ( multiples streams model ) foi elaborado para tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros não, e, além disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior atenção dos formuladores e entram na agenda decisória e outros não.

Agenda governamental é o conjunto de questões que, por despertarem, em algum momento, a atenção ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo. Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda governamental faz com que esses atores “escolham” alguns temas para serem abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasiões. Surge, assim, uma segunda agenda, a agenda decisória, que é o subconjunto de questões da agenda governamental que estão prontas para uma decisão ativa dos formuladores. Ou seja, estão prestes a virar políticas públicas.

Quando um tema não encontra espaço em nenhuma dessas agendas, diz-se que é tão somente um “estado de coisas”. Um estado de coisas é algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, então passar a ser um ‘problema político’. Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situações que permanecem www.pontodosconcursos.com.br 9


‘estados de coisas’ por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate público do assunto. (...) Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como ‘não-decisão’ 3. Mas porque alguns assuntos deixam de ser “estado de coisa” e tornam-se problemas de uma agenda governamental? Isso é o que Kingdon busca responder. O modelo de fluxos múltiplos parte do pressuposto que o governo é uma “anarquia organizada” permeada por três fluxos decisórios que funcionam de forma relativamente independente: 1. Fluxo de problemas ( problem stream); 2. Fluxo de soluções e alternativas ou fluxo da política governamental ( policy stream );

3. Fluxo da política ( politics stream).

Fluxo de problemas : muitos “estados de coisas” não conseguem ser tratados como problemas efetivamente, pois não recebem a devida atenção dos formuladores. Quando o interesse e a atenção dos formuladores são despertados passa assumir um lugar na agenda governamental. Para que isso aconteça, existem três mecanismo que trabalham para transformar um estado de coisas em um problema político da agenda

governamental: 1. Indicadores: os indicadores de uma situação social, por exemplo, podem fazer com que debates outrora ignorados ocupem espaços na agendas de grupos sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda governamental. É o caso do movimento negro no Brasil. 2. Crises, eventos e símbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a atenção do público são propícios para atuação de atores preocupados com certas questões. Movimentos em prol de saneamento básico podem utilizar momentos de surtos epidêmicos para promover suas idéias;

Maria das Graças Rua. Ainda segundo a professora: “A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisório. Não-decisão significa que determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, ou que contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaçam interesses) encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político - e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental”. 3


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3. Feedback de ações governamentais: a análise de das políticas anteriores pode levar a alteração nas ações futuras. Contudo, é forçoso reconhecer que este fluxo está intimamente conectado com o fluxo da atividade política. O fluxo de soluções, por sua vez, é onde são desenvolvidas as diversas alternativas de políticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas correlatos – pois, idéias e problemas não caminham de par a par. As idéias surgem em comunidades de política pública ( policy communities) as quais são formadas por especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com preocupações compartilhadas voltadas para uma área de política ( policy area). Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuasão e a busca do consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades até convencer seus pares de que ela é a melhor solução para atender a preocupação que compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que fazem parte para conseguir adeptos no público em geral, pois sabem que esse suporte pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o período de formulação na arena decisória. Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa são fundamentalmente: 1. Viabilidade técnica; 2. Custos toleráveis; 3. Representação de valores compartilhados. Por fim, o fluxo político segue lógica própria, a lógica da atividade política stritu senso.

A formação de consenso e a persuasão são substituídas pela formação de

coalizões, pela barganha e pelas negociações. Nesta dimensão do processo de formação da agenda, três elementos exercem influência fundamental para uma idéia ser impulsionada para a agenda pela atividade política: 1. O clima nacional ( national mood ). Muitas pessoas compartilham uma situação ao mesmo tempo; 2. Forças políticas organizadas – especialmente grupos de pressão. Podem medir o nível de conflito para os formuladores; 3. Mudanças dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gestão, legislatura etc. www.pontodosconcursos.com.br

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Segundo Kingdon, quando os três fluxos convergem ocorrem mudanças na agenda decisória (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre a convergência de todos os fluxos há oportunidade de mudança na agenda, pois ( i) há um problema reconhecido, ( ii) uma solução está disponível e ( iii) as condições políticas tornam o momento propício para a mudança. Esse tipo de oportunidade Kingdon classificou como “janela da política” ( policy windows). Todavia, o mesmo autor reconhece que não é preciso que os três fluxos sempre convirjam juntos para que fenômenos politicamente relevantes aconteçam. É plenamente possível que uma questão ascenda à agenda governamental quando os fluxos de problema e da política ( politics) convergem. A convergência dos três fluxos é fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisória, pois nesta agenda decide-se sobre qual alternativa será implementada de imediato. Outro fator fundamental para sucesso de uma idéia na agenda (governamental ou decisória) é a atuação de um empreendedor de políticas públicas, que nada mais é que especialista disposto a investir em uma idéia. Ele faz a sua promoção, muitas vezes, desde a sua concepção como um problema. Modelo de fluxos Múltiplos: Fluxo de problema Indicadores crises Eventos focalizadores Feedback de ações

Fluxo de soluções

Fluxo político

Viabilidade técnica Aceitação pela comunidade Custos toleráveis

Humor nacional Forças organizadas Mudanças de governo

Oportunidade de Mudança Convergência dos fluxos pelos empreendedores

Formação da agenda Acesso de uma questão à agenda decisória

Formulação de Políticas Públicas


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A formulação das alternativas é um dos momentos mais importantes do processo decisório, porque é quando se colocam claramente as preferências dos atores, manifestam-se os seus interesses e é então que os diversos atores entram em confronto com os recursos de poder que possuem em busca da maximização de suas preferências. A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximização de seus interesses, ou preferências, que dependem de um cálculo de custo X benefício de cada ator em relação às alternativas em jogo. As preferências formam-se em torno de issues , que são os itens ou aspectos das decisões que afeta os interesses de vários atores,

gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferências são formadas em torno dos pontos controversos de cada política, e o processo de formulação tem como objetivo resolver esses conflitos para que a política tome uma forma definida. Neste processo a dinâmica de interação entre os atores pode assumir a forma de

luta, jogo ou debate 4. Luta quando envolve questões que se configuram como jogos de soma-zero, isto é, um ator só vence (+1) se o outro perde (-1), não há ponto de equilíbrio. Esse tipo de situação é típico de políticas redistributivas e tende a sofre vários entraves ao longo do processo. Jogo é o tipo de situação mais comum na política. O objetivo não é destruir o oponente, mas simplesmente vencê-lo, mantendo-o no jogo. As regras são claras, conhecidas e aceitas e é comum a prática de barganhas e negociações e alianças. O debate é típico das comunidades de políticas públicas, a idéia não é vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuasão. Enfim, durante o processo de formulação, de acordo com a situação e os bens públicos envolvidos, é comum ver os atores utilizarem várias técnicas para defender suas preferências (persuasão, pressão pública, exercício da autoridade, obstrução etc.)

TIPOLOGIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Desde a etapa da construção da agenda é possível vislumbrar algumas características sobre a natureza da política que nascerá no processo de formulação. Contudo, é no processo de formulação que são definidos com precisão esses caracteres, 4

Anato l Rap op ort.


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de acordo com os quais é possível classificar as políticas em determinadas tipologias. A tipologia mais conhecida é a de Lowi (novamente, não é preciso decorar o nome do autor, mas as classificações sim!), segundo o qual as políticas podem ser classificadas em quatro grupos5: 1. Políticas distributivas: decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão dos recursos limitados. Além disso, políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos – pelo menos diretamente percebíveis – para outros grupos. É marcante a presença do consenso e da indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios. 2. Políticas regulatórias: regulamentações que envolvem a burocracia, os políticos e grupos de interesses. Essas políticas trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão tendem a se modificar conforme a configuração específica das políticas. 3. Políticas redistributivas: atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros (tributos, políticas sociais universais, previdência etc.). Assim, a característica principal deste tipo de política é o conflito e a polarização que ela é capaz de gerar. Isso é absolutamente natural, uma vez que seu objetivo é o

Esta tipologia e as idéias que compõe esta seção, e parte das seguintes, são baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponível no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Políticas Públicas: Um Debate Conceitual e Reflexões Referentes à Prática da Análise de Políticas Públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas. No 21 - Jun de 2000 5


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desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. 4. Políticas constitutivas: lidam com procedimentos. São políticas estruturadoras ou políticas modificadoras de regras. Transformam as instituições em que os atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.

MODELOS DE FORMULAÇÃO

Para melhor explicar a interação dos atores e o próprio processo de formulação de políticas públicas, existem várias abordagens propostas principalmente por autores da academia americana. Abaixo são apresentadas apenas as principais leituras sobre o processo de formulação. ADVERTENCIA: os nomes dos modelos têm pouca importância. Foque nas idéias, nas idéias que eles transmitem. O objetivo não é apenas entender a formulação, lembre-se disso!

1. Incrementalismo Uma das leituras mais tradicionais em políticas públicas, o incrementalismo assume que há pouco espaço na administração para a realização de mudanças substanciais e que a experiência passada tende a guiar as opções do presente. Dessa forma, a esmagadora maioria das decisões não teria o objetivo de mudar radicalmente nenhum modus operandi ou situação vigente, ao contrário, as decisões e ações sempre tendem para mudanças marginais, ou incrementais na situação existente. Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a “dependência da trajetória” ( path dependence ). Esse conceito, formulado por Douglass North ( nobel de economia), descreve o fato de que uma decisão tende a criar uma série de interesses e processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudança, tornando-a www.pontodosconcursos.com.br

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tão custosa que, em algumas situações, passa a ser quase impossível. Dessa maneira, uma vez que uma política é colocada numa direção, é difícil mudar sua trajetória, pois uma rede de instituições e interesses é criada ao seu redor (pense na dificuldade que o sucessor de Lula terá para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes – não estou dizendo que é o caso!). Tendo isso em mente, ao invés de especificar objetivos (uma situação ideal) e de avaliar que decisões podem atender a esses objetivos, os tomadores de decisão escolhem alternativas mediante comparação de algumas alternativas disponíveis e da estimativa de qual dessas alternativas produzirão os melhores resultados no contexto dado. A situação ideal é pouco factível, logo é feito “o que dá para fazer”. Busca-se uma decisão que seja adequada às limitações existentes e acomode os interesses em jogo. Esse tipo de abordagem é muito utilizado em contexto de alto potencial de conflito ou de limitação de recursos ou de conhecimento. Nessas situações, qualquer decisão mais ousada pode ter conseqüências gravíssimas. Contudo, é preciso reconhecer que leituras incrementalistas têm pouca capacidade explicativa em situações de ajuste fiscal – quando são operadas mudanças radicais em políticas e procedimentos consideradas ineficientes – e um forte viés conservador – um país que precisa adotar mudanças substanciais em sua condição social não pode prescindir de abordagens mais ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo) Para essa abordagem, o governo é uma entidade monolítica, um ator unitário. Não são considerados os diversos atores existente dentro da administração pública, dizse apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monolítica trata seus problemas de forma estratégica, estabelecendo quais são seus objetivos, quais as alternativas disponíveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as conseqüências de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor conseqüência e age. Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de tal forma que seja possível tomar decisões de grande impacto, não apenas incrementais. www.pontodosconcursos.com.br

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E que essas decisões são potencialmente capazes de maximizar as preferências do ator “governo”. Para chegar a essa conclusão, o modelo tem que assumir que o governo tem informações “completas” sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas apresentadas – inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E também que o problema da assimetria informacional entre os atores não existe. Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situações, como as de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por menosprezar os efeitos dos jogos políticos internos ao governo no resultado de suas políticas.

3.

Modelo Mixed-Scanning Diante das críticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca

capacidade de lidar com necessidade de mudanças radicais) e ao modelo racional (não considera adequadamente relação de forças entre os atores e desconsiderar a possibilidade de informação imperfeita), Etzione, um cientista político italiano, propõe uma combinação dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decisões na área pública: incrementais (ordinárias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes, estratégicas). Para Etzione, os tomadores de decisões tendem a engajar-se em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se descuidar da análise detalhada de cada alternativa. Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões estruturantes. As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais detalhada de alternativas específicas. Ou seja, pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possível e as decisões mais detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo ( garbage can)


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Existem vários modelos que compartilham esse tipo de estrutura analítica chamada de lata de lixo. É o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses instrumentos analíticos têm em comum o fato de considerar as organizações, inclusive o Estado, formas anárquicas que compõem um conjunto de idéias com pouca consistência. Nesse contexto, os atores não constroem alternativas de acordo com suas preferências individuais, elas são resultado de uma atividade coletiva (das comunidades de políticas públicas ou das arenas públicas). Os atores apenas escolhem uma entre as soluções disponibilizadas pelas organizações, as quais estão, a todo tempo, criando novas soluções de políticas públicas que não têm, a priori, uma relação com nenhum problema e estão em uma “lata de lixo”. Assim, as soluções procuram por problemas, não necessariamente surgem para resolver um problema específico. Em algum momento, algum ator (ou vários) vai apresentar uma (ou várias) das alternativas da lata de lixo como solução para algum problema, então ocorrerá a formulação da política. Por fim, é preciso observar que o trabalho de construção de conhecimento é coletivo e a compreensão dos problemas e das soluções é limitada. Logo, as organizações operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro, leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizões de defesa Esse modelo assume que o sistema político determina os recursos e limitações com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu comportamento. Dentro do sistema político, existem os subsistemas de políticas ( policy subsystem: áreas específicas de políticas públicas) nos quais os atores operam de

acordo

com seus interesses em políticas públicas. Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, é incapaz de mover o subsistema político em seu favor, logo, deve busca aliados para formar maiorias. Os atores que compartilham crenças e valores formam, então, coalizões de

defesa em prol das políticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema


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político seria regido, portanto, pela interação dessas coalizões dentro de seus respectivos subsistemas políticos. Essa abordagem expõe a importância das redes sociais como elo de interações entre os atores.

6. Equilíbrio pontuado O modelo de equilíbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendência da administração públicas de combinar longos períodos de estabilidade com momentos de mudanças profundas. Primeiramente, as políticas públicas são caracterizadas por estabilidade, principalmente, porque a capacidade humana de processar informação é limitada. Isso tende a levar a hesitação e decisões mais incrementais em função da aversão ao risco ou, apenas, pela dificuldade de absorver as informações necessárias para atitudes mais radicais. Todavia, em períodos de instabilidade (social, política ou econômica), a insatisfação com o status quo tende a ser tão elevada que a oportunidade para levar a diante plano de grandes mudanças aparece. Às vezes, a transformação profunda é vista como a única maneira de superar o período de instabilidade. Em todo caso, a maneira como as mudanças ocorrem e a sua direção é resultado, em boa medida, da policy image, ou seja, da percepção que o grande público, ou dos atores mais relevantes, têm da política necessária. Daí o papel fundamental da mídia no modelo.

7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos países em desenvolvimento. No bojo das políticas de ajuste, ganhou espaço os princípios do gerencialismo, ou da administração pública gerencial (da qual o Plano Diretor da Reforma de Estado, de Bresser-Pereira é o principal documento brasileiro). Um www.pontodosconcursos.com.br

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resultado natural do avanço dessas idéias no setor público e no imaginário de parcela significativa da população é o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as políticas públicas dos países que o adotaram. As máximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo são a busca da eficiência e o aumento da racionalidade nos gastos e nas ações do governo. Isso se deve à ênfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e às políticas econômicas de matriz ortodoxa. Outro ponto importante para esses modelos é a busca pela credibilidade. Nesse sentido, as regras que regem as políticas devem ser pré-definidas de forma clara e precisa, de maneira que reste o menor espaço possível para a discricionariedade dos agentes públicos. Fator que contribuiria para reduzir o nível de incerteza com que os atores, públicos ou privados, devem lidar. Além dessas características, há outras bastantes marcantes derivadas do gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegação de competência a instituições com “independência” política (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentação, os processos de privatização e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes têm como base o incentivo da participação de agentes privados na promoção de bens públicos, o aumento da eficiência do Estado e a redução da sua presença em área em que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes. Por fim, o equivalente político da eficiência nesses modelos é o fato de as políticas públicas assumirem um caráter cada vez mais participativo. O fenômeno da publicização é um reflexo imediato disso. Além dos pontos apresentados acima, é possível apontar outras máximas do gerencialismo aplicadas à área de políticas públicas. Segundo essas leituras, a política pública: 

É abrangente, não se limite a leis e regras;



Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;



Envolve vários atores (formais e informais) e níveis de decisão, embora seja materializada nos governos www.pontodosconcursos.com.br

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

É uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;



Embora com efeitos no curto prazo, é de longo prazo;



Envolve processos subseqüentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação e avaliação.

INSTITUIÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS Em muitos estudos sobre a produção de bens e serviços públicos, logo, de políticas públicas, o papel das instituições é bastante salientado. É o caso dos estudos institucionalista. Não entraremos em detalhes sobre as abordagens desse matiz, pois não me parece necessário. Vamos direto às idéias principais. Primeiramente é preciso saber que interesses individuais compartilhados não geram ação coletiva (olson). Os indivíduos tendem a se comportar de forma a adquirirem o melhor benefício com o mínimo de esforço ou custo. Daí o fenômeno do carona ( free rider ) ser tão presente no campo da ação coletiva (exemplo: um indivíduo pode concordar com uma greve e não participar dela, pois não terá seu salário suspenso e, ao mesmo tempo, qualquer benefício auferido pelo movimento será também para ele, uma vez que a greve reivindica pontos para toda a categoria). Além disso, a ação coletiva não produz necessariamente bens coletivos (Arrow), ações de indivíduos perfeitamente racionais, em arenas bem institucionalizadas e organizadas podem gerar as políticas mais obtusas. Esses são apenas dois achados da ciência política que, entre outros, chamaram a atenção para o papel das instituições no processo de desenvolvimento de políticas públicas. Para resolver esses problemas da ação coletiva, Olson conjecturou que bens coletivos e ação coletiva podem ser gerados por desenhos institucionais que gerem

incentivos seletivos. Isso porque as instituições modelam preferências dos indivíduos que estão inseridos nelas ou lidando com elas. Assim, o conjuntos das instituições poderia, até um certo ponto, “moldar” o comportamento dos atores para uma certa direção ou colocar limites para que não agissem de uma forma indesejada. Dessa forma,


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estaria fazendo a seleção de comportamento dos atores (ou pelo menos evitando comportamento indesejado). Nesse contexto, é possível afirmar que as instituições influenciam as políticas públicas porque, dentre outras coisas: tornam o curso de algumas políticas mais fácil que o de outras, definem as posições dos atores e as alternativas que são viáveis.

Duas teoria chamam bastante interessantes ligadas ao institucionalismo: Escolha racional ( rational choice): comportamento guiado por preferências que dependem da percepção dos indivíduos que é influenciada pelo meio. Escolha pública ( public choice ): ênfase na racionalidade limitada. Assimetria informacional, incerteza, informações incompleta, auto-interesse dos atores. Decisões do mercado melhores que decisões políticas.

IMPLEMENTAÇÃO: A MATERIALIZAÇÃO DA POLÍTICA O que é? Implementação é o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas. Ou seja, ações que fazem uma política sair do papel e funcionar efetivamente. Para a maioria dos cientistas políticos, a implementação é a evolução do processo de formulação. Isso dá a ela um caráter de continuação deste processo. Tal fato, deve-se à constatação de que muitas decisões que, em tese, deveriam ser tomadas durante o processo de formulação são realizadas, na prática, durante a implementação. Isso ocorre por diversas razões, as principais delas são: •

Os tomadores de decisão, formuladores, não têm como saber de todas as condições que estarão presentes no momento da implementação;

•

A política pode não ser definida com suficiente clareza para os implementadores;

•

Os implementadores podem encontrar obstáculos, interesses, realidades que os formuladores não considerados;


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Os implementadores têm seus interesses próprios e podem tentar influenciar a política na direção que acreditam mais adequada.

Como deve se dar o processo de planejamento e implementação ? Existem duas abordagens clássicas acerca do processo de planejamento e implementação de políticas públicas, ambas com forte caráter normativo. A primeira delas é a TOP DOWN APPROACH (abordagem “de cima para baixo”). Os defensores dessa abordagem acreditam que o processo pode ser controlado de cima para baixo, ou seja, as decisões são tomadas por autoridades que têm um certo controle do processo e decidem o que e como serão implementadas as políticas. Com isso, elas poderiam efetivamente coordenar o processo de planejamento e implementação de políticas públicas de forma integrada. Uma abordagem concorrente e, até certo ponto, antagônica é a BOTTOM UP APPROACH (abordagem de baixo para cima), a qual enfatiza a importância de se levar

em consideração aqueles que estão mais próximos às ações resultantes das políticas, ou seja, vêem o processo de baixo para cima. Dessa forma, a população afetada pela política e os agentes do Estado em contato com ela (chamados street-level bureaucrats , ou burocratas da rua, que trabalham diretamente com o cidadão) poderiam e deveriam influenciar de forma mais intensa o processo de políticas públicas. De acordo com autores que apóiam essa visão, ela seria justificada, primeiramente, por questões de efetividade e eficiência, já que esses atores sabem exatamente o que acontece e o que seria melhor para alcançar-se os resultados da política; segundo, porque seria mais democrático a participação das partes interessadas no processo nas decisões que lhes afetam. O final das contas, na realidade, a maioria dos sistemas de políticas públicas adota uma leitura intermediária entre as duas abordagens. Há uma relativa convergência que tende para a aceitação da importância de ambos os fluxos ( top down e bottom up) para se entender políticas públicas e seu processo de planejamento e implementação. A visão dos atores que estão no topo da hierarquia do Estado é importante para que haja coordenação entre as políticas e seja possível implementar um plano nacional de desenvolvimento social e econômico. Todavia, não adianta elaborar planos mirabolantes www.pontodosconcursos.com.br

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se os anseios e realidades dos beneficiários finais das políticas não forem escutados e levados em consideração.

O que seria necessário para uma implementação perfeita? Segundo Mª das Graças Rua, existem 10 pré-condições uma para implementação perfeita: 1.

As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor

restrições que a desvirtuem; 2.

O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;

3.

Os recursos devem estar disponíveis no tempo devido;

4.

A política a ser implementada deve ser baseada em uma teoria adequada

entre causa (do problema) e efeito (da solução proposta); 5.

Esta relação de causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores

intervenientes, devem ser mínimo; 6.

Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras

agências para ter sucesso; se houver outras agências envolvidas, a relação de dependência deve ser mínima em número e importância; 7.

Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a

serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação; 8.

Deve ser possível especificar as tarefas a serem realizadas por cada

participante e seu momento; 9.

É necessário haver perfeita coordenação e comunicação entre os

envolvidos; 10.

Os atores em comando devem ser obedecidos.

Como esse negócio de “ 10 isso ou 10 aquilo ” tende a gerar algumas suspeitas, digamos apenas, a guisa de conclusão desse tópico que, para analisar a implementação de uma política, alguns fatores são essenciais: 1.

A natureza da política (não deve haver ambigüidades, ou seja, é preciso

saber, de fato, que tipo de política está sendo realizada);


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2.


O tipo de arena em que está inserida (quais as instituições e atores

envolvidos); 3.

A estrutura de implementação (elos da cadeia);

4.

A prevenção de interferências externas (é necessário? É possível? Quais

os riscos envolvidos?...); 5.

O controle sobre os atores envolvidos;

A implementação nem sempre se distingue do processo de formulação (implementação = formulação em processo) . “Um dos motivos que leva 6.

a falhas nos resultados de políticas públicas é a dissociação que se faz entre elaboração e implementação no processo de planejamento” (José A. Puppim de Oliveira)

Outros pontos importantes concernentes a implementação Como o principal instrumento de políticas públicas nacionais no Brasil é o PPA e seus desdobramentos. E como adotamos um sistema de planejamento baseado na instrumentalidade do orçamento-programa, toda vez em que é formulada uma nova política (que tende a assumir a forma de programa) é necessário observar como um novo programa se relaciona com os programas já existentes. Do contrário, é possível que haja desperdícios, retrabalho, políticas com valores e/ou objetivos antagônicos em funcionamento etc. logo, a compatibilização de política novas com antigas é essencial. Outro fator ao qual o analista da implementação deve está atento é a possibilidade de adoção simbólica de políticas , fenômeno que acontece com certa freqüência. É aquela situação em que um nível de poder toma uma decisão que na realidade não quer ver implementada. Então a decisão é tomada, mas nenhuma ação é realizada no sentido de fazer a política funcionar. Por exemplo, um governo pode adotar uma política que vários atores sociais o pressionam para realizar, mas não destina a ela o montante de recursos necessários à sua implementação. Ora, as chances de sucesso desta política são mínimas, pois, recursos materiais e de tempo são essenciais para o sucesso de uma política. Além disso, mudanças na estrutura política (no sistema político, polity) ou mesmo da própria política pública são fatores críticos para o sucesso de uma política pública. Por um lado, uma política que é implementada em ambiente político totalmente diferente daquele em que foi implementa, pode ser tratada com amarga indiferença www.pontodosconcursos.com.br

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pelos atores sociais relevantes para seu desenvolvimento. Por outro, se uma política muda de forma o tempo inteiro, pode acabar tão desfigurada que pode perder o elo com sua razão de ser, seus objetivos. Por fim, o acompanhamento e controle das políticas requer que se tenha em mente sempre que muitas políticas: 1. Podem representar compromissos entre valores e objetivos conflitantes – ambigüidade resultantes do jogo político ( logrolling ) presente no processo de formulação ou da própria falta de informações em relação ao problema enfrentado; 2. Envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de implementação – exemplo: políticas de reforma da Administração sempre terão de lidar com o apoio ou a aversão dos fortes sindicatos de servidores; 3. Envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem será afetado pela implementação; 4. São formuladas sem que tenha sido dada a devida atenção aos potenciais veto players – ou

seja, aqueles atores que podem colocar obstáculos ao desenvolvimento da

política de forma a impedir seu desenvolvimento.

Exercícios para Fixação: www.pontodosconcursos.com.br

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1. (EPPGG – Esaf – questão 75) A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas características comuns: Uma série de características são apontadas a seguir: 1- O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatização em escala variável. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais. 3- O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública (audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas corretas. b) apenas a nº 1 está correta. c) apenas a nº 2 está correta. d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas incorretas. A partir da leitura do tópico “Modelos influenciados pelo Gerencialismo” acima, é possível constatar que a questão faz menção, em todas as suas afirmativas, a fenômenos que surgiram na Administração Pública a partir da década de 1990. Na assertiva 1, regulação e privatização; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a coordenação de suas atividades com atores privados, de forma que público e privado


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2. Existem muitas classificações para as políticas públicas a partir de suas características, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulação. Com relação ao tipo de políticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa verdadeira. 1. A universalização do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de políticas distributivas, pois é caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande número de beneficiados e não sujeita a implementação da política a limitações orçamentária, por se tratar de uma prioridade; 2. As regras definidas pela Constituição de 1988 estabeleceram diversas mudanças nos tipos de relações entre os atores políticos, de forma que redistribuiu o poder entre as classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas políticas redistributivas; 3. Políticas regulatórias são apenas aquelas que instituem organismo destinados ao controle de algumas atividades econômicas, como a Anatel e Anac. 4. A instituição de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de políticas redistributiva. 5. Uma das tendências atuais do governo com relação a políticas com alto grau de conflito é a participação dos atores mais próximos do tema no processo de formulação. Esse tipo de atitude, como fóruns, seminários e audiências, pode ser útil tanto em políticas regulatórias como em políticas redistributivas. Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas corretas. www.pontodosconcursos.com.br

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b) apenas a 1 e a 5 estão corretas.

c) apenas a nº 2 e a 3 estão incorreta. d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas incorretas. Alternativa correta 3: Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuição de poder, posição dos atores etc. são políticas constitutivas. A noção de redistribuição sempre envolve diretamente bens materiais. 3. A idéia expressa na alternativa limita a noção de política regulatória que, conforme visto acima é bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a atividade de qualquer setor está definindo uma política


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Políticas Públicas no Brasil Contemporâneo

Marcelo Gonçalves – 2008

PANORAMA GERAL As duas últimas décadas foram de grandes debates acerca do tipo de sistema de políticas públicas que deveria vigorar no Brasil. Esse debate foi (e, em certa medida, ainda é) impulsionado por um sentimento de que Estado brasileiro tem sido incapaz de atender às demandas da população e resolver os problemas de bens e serviços públicos de forma satisfatória e eficiente. Essa imagem negativa do Estado e da administração pública não diz respeito apenas aos políticos e aos burocratas. É um reflexo da percepção de que grande parte das políticas públicas não funciona. A busca por transformações nessas políticas previsivelmente passa por revisões acerca do tipo de Estado que se deseja. Logo, o debate concerne ao modelo de políticas públicas a ser adotado no país é também uma discussão sobre o tipo de Estado que o país deve ter e qual o seu relacionamento com a sociedade na elaboração, implementação e controle de políticas públicas. Esta aula vai abordar o desenvolvimento das políticas públicas nos últimos anos, apresentando os conceitos envolvidos no tópico dois do edital. A parte de economia pública será apresentada em separado, no final de texto. PRECEDENTES: POLÍTICAS ANTES DE 1980 Até a década de 19801, as políticas públicas no Brasil eram caracterizadas primeiramente e principalmente por forte centralização. As decisões e recursos orçamentários ficavam sempre concentrados nas mãos do Executivo Federal, que atribuía aos estado e aos municípios o mero papel de As idéias apresentadas nesta parte da aula são um resumo do trabalho de Marta Ferreira Sa ntos Fa rah. Pa rce ria s, no vo s a rra njos instituc iona is e p olític a s p úb lic a s no nível local de governo. Revista de Administração Pública . V. 35. Nº5. Rio de Janeiro. Jan/fev 2001 (também publicada em outros veículos). Outros autores são utilizados pa ra o p reenc hime ntos da lac unas eventua is. 1

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executores de políticas formulados pelo poder central. Provavelmente, essa característica é um resultado do próprio processo de construção do estado nacional brasileiro e de suas constantes experiências autoritárias. Todavia, nesse contexto, os governos estaduais e locais não estavam completamente desprovidos de recursos de poder. Estes entes governamentais tinham a seu favor a proximidade com os usuários, logo, poderiam ter uma percepção mais apurada das necessidades e demandas dos beneficiários finais de uma política. Poderiam, inclusive, aferir com mais propriedade se uma política estava funcionando ou não, ou, mesmo, se estava atingindo seu público alvo. Sendo assim, fica claro que o governo central, tal qual em outras épocas, precisava do suporte dos governos sub-nacionais para implementar suas políticas. Surgem, então, relações de troca de favores entre as esferas de governo, em que governos locais tornam-se agenciadores de recursos federais para suas localidades. Nesse ponto, encontramos uma segunda característica relevante nas políticas públicas no Brasil: o clientelismo, sistema de troca de favores responsável por articular as esferas de governo e que se tornou ainda mais forte na Nova República. A terceira característica do sistema de políticas públicas no Brasil era justamente o fato de não ser um sistema. Ou seja, as políticas públicas eram fortemente marcadas pela fragmentação institucional. As estruturas institucionais de políticas públicas no Brasil foram sendo elaboradas aos poucos e de forma descoordenada. Como resultado, surgiram, ao longo dos anos, órgãos ou agências especializadas em certas áreas de políticas (saúde, habitação, educação etc.) sem que sua criação estivesse racionalmente atrelada a um projeto de construção estatal. O Estado cresceu descoordenadamente em todos os seus níveis, criando agências para setores em que já existiam agências, sobrepondo órgãos e contribuindo para o nãodesenvolvimento de um sistema institucional de políticas públicas racional e articulado. Como resultado da fragmentação institucional, as políticas públicas no Brasil adquiriram sua quarta característica: o caráter setorial. O processo de construção institucional fragmentado selecionou algumas áreas de políticas às quais o Estado dedicava mais atenção. A especialização dos órgãos contribuiu 2 www.pontodosconcursos.com.br


para que esses setores de políticas ganhassem atenção especial, o que era condizente com a complexidade que os caracteriza – complexidade menosprezada por muitas décadas. Contudo, esse desenvolvimento setorizado contribuiu para que as políticas se apresentassem de forma autônoma e desarticulada, sem mecanismos que permitissem a consecução de objetivos comuns ou o aproveitamento de efeitos positivos da coordenação entre políticas. Cidadania regulada : conceito por Wanderley G. dos Santos Ocorriam, muitas vezes, retrabalhos, formulado que aponta para o fato de a cidadania desperdícios e ineficiência, principalmente em no Bra sil nã o t er se d esenvo lvid o p ela luta d os mo viment os soc iais, ma s p elo Esta d o. políticas relacionadas a realidades Segundo Santos, a cidadania regulada interligadas em que a coordenação entre tem suas raízes não em um código de valores políticos, mas em um sistema de programas é um fator fundamental para o estratificação ocupacional. Ademais, tal sistema é definido por norma legal, ou aprimoramento da qualidade de vida do seja, pelo Estado. Só tem acesso à cidadania quem atende aos prépúblico alvo2. req uisitos esta b elec ido s pe lo Esta do . Provavelmente em função da fraca Insulamento burocrático : artifício experiência democrática nacional, a utilizado por alguns governos brasileiro exclusão da sociedade civil do processo de (Vargas utilizou um pouco, e JK bastante) para reduzir as pressões políticas de formulação, implementação e monitoramento grupos sociais sobre parcela da burocracia. Era a forma de elites de políticas públicas aparece como a quinta “modernizantes” tecnoburocráticas e p rom overem o característica marcante do período. A emp resa ria is desenvolvimento de forma isolada. articulação entre governo e sociedade se Consiste em estruturar o processo em rígida hierarquia e dava por meio de mecanismos políticos decisório concentrar as decisões mais importantes deletérios: o clientelismo, do qual já falamos, em seu top o, nas elites. FHC, qua nd o sociólogo, apontou que, na realidade, o corporativismo e o insulamento burocrático. essa s elites nã o fica m livres d e ressõe s Assim, a alocação dos recursos e serviços públicos atendia, em algumas situações, à lógica da relação entre políticos e suas clientelas e, em outras, à lógica da “cidadania regulada”, segundo a qual somente quem se enquadra em algum grupo laboral reconhecido pelo Estado tem acesso à cidadania – o símbolo da cidadania torna-se a carteira de trabalho. E nos órgãos em que ocorreu o insulamento burocrático, foram estabelecidas relações especiais entre alta burocracia e setores da burguesia 2

Exemplo disso são as políticas destinadas à educação infantil. Atualmente é notório o papel fundamental da coordenação de política educacional com política de saúde e segurança nutricional. Pois muitas crianças não conseguem ter um bom desempenho na escola porque não sofrem de desnutrição ou simplesmente porque não conseguem enxergar o quadro negro.



nacional e internacional, de maneira que, ao invés de ficar isenta das pressões políticas da sociedade, essas burocracias simplesmente não atendiam a todas as pressões políticas, mas sim apenas às pressões de alguns setores sociais com maior força política e com acesso a elas. Dessa maneira, a incorporação de atores Accountability : termo de sociais ao processo de desenvolvimento de difícil tradução, significa, políticas ocorria de forma excludente e seletiva, basica mente, a c apa cidad e beneficiando alguns grupos em função de suas d o sistem a p olítico d e p resta r contas de suas promessas e relações políticas especiais. Isso resultou em atos aos cidadãos. Denota modelo antidemocrático de prestação de principalmente a falta de serviços e bens públicos, marcado pela controle dos cidadãos (principais) sobre os agentes impermeabilidade do processo decisório, pela púb lic os (ag ente s). exclusão de amplos setores da sociedade ao Responsividade : conceito acesso a serviços e bens públicos, pela falta de formulado por R. Dahl que accountability dos atores públicos e pela significa a capacidade do redução da responsividade do sistema político. sistem a p olítico d e resp ond er às demandas de seus Essas características antidemocráticas cidadãos. Sistemas com eram reforçadas ainda pela rigidez burocrática de muitas agências que, focalizando excessivamente em ritos, procedimentos e hierarquia, distanciavam-se de seus usuários, não apresentando nenhuma preocupação com a qualidade dos serviços prestados. Por fim, a sexta característica das políticas públicas no período em análise é a vigência, no país, de um modelo de provisão estatal que se constitui na tentativa de implantar um Estado de bem-estar social, semelhante ao modelo existente em alguns países desenvolvidos do pós-guerra. Neste modelo, dada a insuficiência das respostas oferecidas pelo mercado e a fragilidade da sociedade civil perante os enormes desafios na área social, cabe ao Estado a provisão de bens e serviços públicos. Nesse contexto, algumas iniciativas da sociedade civil e do mercado chegariam ao extremo de apontarem para a proteção social como responsabilidade exclusiva do Estado. Todavia, esse modelo nunca foi um consenso e sua revisão já fora proposta, em meados dos anos 50, por agências multilaterais de 4 www.pontodosconcursos.com.br


financiamento, como o Banco Mundial, uma vez que países em desenvolvimento não poderiam arcar o alto custo financeiro de sua manutenção. A escassez de recursos poderia levar o sistema ao colapso. A sugestão era o envolvimento da sociedade civil na busca por soluções para os problemas sociais (sem dizer que tipo de soluções seriam essas!). De qualquer forma, o welfare state serviu de base para o paradigma de provisão estatal que vigorou até a década de 1980, servindo de fundamento inclusive para o sistema de direitos sociais previsto na Constituição de 1988. POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: A DÉCADA DE 1980 Em meados da década de 1980, havia uma agenda bem estruturada relacionada à reforma das políticas públicas, que nada mais era do que a reforma da própria ação do Estado. Nesse momento, o tema da reforma do Estado era central, o Brasil passava pelo processo de reabertura democrática e caminhava para a elaboração de uma nova Constituição – a qual iria apresentar normatizações sobre políticas públicas como nenhuma outra. Assim, diante da experiência acumulada pela democracia incipiente de 19451963 e pelo período autoritário, e diante do momento de redemocratização, os eixos centrais dessa agenda de reforma passaram a ser a democratização dos processos decisórios e a eqüidade dos resultados das políticas públicas. Sendo que, entre os dois pontos, a democratização assumiu maior relevo, por ser considerado como pressuposto para a realização da eqüidade. De um modo geral, as propostas apontavam sempre para dois pontos comuns: a descentralização e o aumento da participação no processo de formulação e implementação das políticas. Esperava-se que estes dois fatores fossem capazes de superar as deficiências das políticas do momento anterior. Com descentralização e participação seria possível implementar um sistema de políticas publicas calcado em um modelo de Estado de bem-estar institucionalredistributivista, marcado por uma concepção universalista de direitos sociais. Tratava-se de uma clara aversão ao modelo corporativista e excludente das décadas anteriores. Era o momento de trazer os segmentos excluídos da rede de proteção social do Estado para dentro da cobertura dessa rede.



Percebe-se, de imediato, que o clima de redemocratização foi um fator crucial no processo de discussão sobre políticas públicas na década de 1980. Como resultado disso, foi extremamente relevante a influência da efervescência social, a qual, entre outras coisas, marcou a arena pública com a emergência de novos atores e novas demandas sociais. Um reflexo dessa extensão da arena pública é a grande quantidade de temas que conseguiram sua constitucionalização em 1988. A euforia do momento parece, inclusive, ter impedido que muitos dos atores sociais percebessem o peso que as novas demandas representavam para um Estado em crítica crise fiscal e em contexto internacional desfavorável (“década perdida”). Diante disso, o tema da escassez de recursos traria nova tônica ao debate na década seguinte. POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: A DÉCADA DE 90 Diante da crise fiscal, a capacidade do Estado para responder às demandas da população torna-se extremamente limitada. Essa constatação faz a agenda de debate das políticas públicas no Brasil sofrer uma redefinição, de maneira que, além da necessidade de democratização dos processos de políticas públicas e da preocupação com a equidade dos resultados, passa a figurar na agenda questões relativas à eficiência, à eficácia, à efetividade da ação estatal e à qualidade do gasto público. Nesse momento, o debate de políticas públicas está, como nunca, atrelado à discussão da reforma do Estado como um todo. E ganha bastante espaço, no Executivo Federal principalmente, o ideário neoliberal, segundo o qual a crise social e econômica vivida pelos países em desenvolvimento é resultado da crise do próprio Estado intervencionista ou desenvolvimentista, o qual é, por natureza, ineficiente, pesado, ineficaz e provedor de serviços de baixa qualidade. A proposta neoliberal vai de encontro ao projeto de Estado de bem-estar universalista e tem como principais pontos para a área de políticas públicas (notadamente, políticas sociais): •

A privatização, por meio da transferência da produção de serviços públicos para o setor privado lucrativo;


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A descentralização das políticas sociais para as esferas locais de governo, como forma de aumentar a eficiência e a eficácia do gasto público; A focalização, orientada para a concentração da ação estatal em determinados serviços (considerados essenciais e não passíveis de oferta pelo mercado) e em segmentos específicos da população, ou seja, os mais vulneráveis e expostos a situações de pobreza extrema. Mudanças na gestão dos programas estatais, de forma a dotá-los de eficiência e eficácia atribuídas à gestão privada.

Ideá rio Neoliberal Premissas:

O Estado é essencialmente ineficiente, ineficaz e provedor de serviços de baixa qualidade Crise econômica e crise do Estado são o resultado da ação do próprio Estado e de sua intervenç ã o e xc essiva Crise fisc al = inc ap ac ida de do Estad o d e a tender dema nda s crescentes – problema do modelo do Estado de bemestar

(parêntesis: outros pontos que não atingem diretamente a questão de políticas sociais, mas afetam o desenvolvimento da gestão dos programas é a terceirização, uma forma de flexibilizar as contratações do Estado, evitando o engessamento do concurso público. Em tese, a mãoConsenso de Washington: soluções para a crise do de-obra terceirizada geraria menos Estado. gastos e menos desgaste para o ‘ Desma ntelamento ’ do Estad o d e b em -esta r soc ial. Estado. Mas, logo se percebeu a necessidade de especialização da mão-de-obra pública para diversas áreas e os concursos e as reformulações de carreiras voltaram) O Brasil, então, tem nas mãos um anacronismo: de um lado uma constituição que assimilou boa parte dos princípios universalistas dos movimentos sociais da década de 1980 e, de outro, a prática do governo federal, claramente calcada em princípios neoliberais.



Nesse contexto, alguns movimentos sociais, percebendo os desafios decorrentes da crise do Estado, que muniam a vertente neoliberal, fazem a revisão da agenda democrática, assimilando no ideário democrata universalista idéias de eficiência, eficácia e efetividade da ação estatal. Dessa forma, assimilou ingredientes neoliberais, mas deu-lhes novas conotações: Privatização: não se trata, neste caso, de privatização como alternativa prioritária ou exclusiva (potencialmente segmentadora e excludente), mas de novas formas de articulação com a sociedade civil e com o setor privado , visando à garantia da provisão de serviços público . Pode ser também a construção de novas modalidades de solidariedade social, ocorrendo a substituição do modelo de provisão estatal por um modelo em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de serviços que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado. Descentralização: não significa apenas transferir atribuições, de forma a garantir eficiência, mas é vista, sobretudo, como redistribuição de poder , favorecendo a democratização das relações entre Estado e sociedade e a democratização do acesso aos serviços. Focalização: é incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se estabelecerem prioridades de ação em contexto de limites de recursos e por se entender que é preciso atender de forma dirigida a alguns segmentos da população que vivem situações de carência social extrema. No entanto, as políticas seletivas devem ser entendidas como complementares a políticas universais de caráter redistributivo e a políticas de desenvolvimento orientadas para a superação de desigualdades estruturais. Algumas idéias originárias da proposta da CEPAL para a América Latina, formulada no início da década de 90, exerceram forte influência na revisão da agenda de reforma das políticas pública no Brasil, sendo que alguns desses elementos estão presentes nas propostas democratizantes desde o final da década de 80. As idéias centrais são as seguintes: • •

Coordenação de metas entre política econômica e política social; Definição de metas próprias para a política social, que não leve em consideração apenas as restrições derivadas da crise fiscal, mas


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orientem-se para a integração da população aos benefícios do desenvolvimento; Articulação de programas sociais universais a programas seletivos, combinando focalização e universalidade de políticas públicas. Diferentemente da proposta neoliberal, a política social não é concebida como exclusivamente focalizada. Embora se reconheça a seletividade enquanto critério de atendimento a “setores vulneráveis”, não se abre mão da universalidade em áreas como saúde, educação e nutrição; Integração da política social ao projeto de desenvolvimento. Não se concebe a política social como alívio de situações de pobreza extrema, sobretudo como atenuante dos efeitos perversos do ajuste. Entende-se, ao contrário, que a política social tem importantes impactos sobre o desenvolvimento, enquanto investimento em capital humano, o que inclui investimentos em saúde, nutrição, remuneração, além da educação, que, num momento de reestruturação produtiva, cumpre um importante papel na requalificação da mão-de-obra; Articulação entre programas sociais, de forma a consolidar um sistema de proteção social; Racionalização do gasto social, de modo a se obter maior eficiência e maior efetividade. Tal racionalização envolve a articulação entre o setor público e o setor privado para a prestação de serviços sociais, havendo a transformação do modelo de provisão estatal para uma provisão em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de serviços estabelecidos a partir da interação entre agentes públicos e privados.

Com relação ao aparelho estatal como um todo, à gestão pública em si, os elementos da agenda eram: •

•

•

•

Democratização interna da máquina pública, com alterações no processo de tomada de decisão centralizado; Estímulos à inovação, substituindo-se os processos de estrito cumprimento da norma e considerados pouco dinâmicos; Aproximação entre as agências prestadoras de serviços e os cidadãosusuários, envolvendo capacidade de responder a necessidades não massificadas, transparência e possibilidade de controle, além de mecanismos de participação na gestão dos próprios serviços; Estabelecimento de uma política de valorização de recursos humanos, que viabilize a dignificação da função pública, a qual deve incluir


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necessariamente programas de formação e requalificação do pessoal do Estado; •

Descentralização da máquina pública, para democratizá-la e para melhorar as respostas da administração a necessidades regionalizadas.

Como resultado dos debates em torno desses pontos, uma agenda de políticas públicas estava razoavelmente consolidada e tinha como principais pontos a descentralização, a participação, a necessidade de estabelecimento de prioridades de ação, ação , a busca de novas formas de articulação com a sociedade civil e com o mercado (envolvendo a participação de novos atores provenientes de ONGs, da comunidade organizada, do setor público não-estatal e do setor privado na provisão de serviços públicos) e a introdução de novas formas de gestão nas agências estatais, estatais, conferindo-lhes maior agilidade, eficiência, e efetividade, superando a rigidez derivada do modelo de administração burocrática, focada em procedimentos rígidos e na hierarquização excessiva dos processos decisórios. Políticas públicas no Brasil: anos 90 Contexto: Contexto: crise fiscal + escassez de recursos + ideário neoliberal Eixos do debate: debate: eficiência, eficiência, eficácia e efetividade da ação estatal e qualidade dos serviços públicos. Propostas principais: principais: •

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Privatização – produção de serviços públicos pela iniciativa privada; Descentralização das políticas sociais – aumentar eficiência e eficácia do gasto público; Focalização – concentração da ação estatal em serviços essenciais e sem oferta pelo mercado e em segmentos específicos da população (vulnerabilidade social e em situação de pobreza); Mudanças na gestão dos programas – modelo de gestão privada. privada.

Nova agenda consolidada para as políticas públicas: públicas : •

Descentralização;

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Participação;

•

Estabelecimento de prioridades de ação; 10 www.pontodosconcursos.com.br

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Novas formas de articulação com a sociedade civil e mercado (terceiro setor, privatizações e conselhos); Novas formas de gestão nas organizações estatais, diminuindo a rigidez burocrática e a hierarquização excessiva do processo decisório; Metas coordenadas entre política econômica e política social.

Tendo sido delineado um panorama geral das políticas públicas no Brasil nas últimas décadas, vamos direcionar nossa atenção para alguns pontos específicos das políticas no Estado brasileiro, conforme especificado pelo edital. Advirto, contudo, que apesar da apresentação sistemática exigir a separação dos tópicos, os assuntos são interligados e estão relacionados a uma mesma realidade. DESCENTRALIZAÇÃO, GESTAO LOCAL E DEMOCRACIA Conforme visto no tópico anterior, as reivindicações por descentralização das políticas públicas aparecem como uma demanda política poderosa durante o processo de reabertura operado nos anos 80. A descentralização, apesar de ser uma queixa antiga dos governos sub-nacionais e locais surge, em maior grau, como uma resposta a reivindicações da sociedade civil, dos movimentos sociais. Note-se, também, que a descentralização pautava as recomendações de melhoria de gestão de importantes agências financiadoras internacionais para os países em desenvolvimento A principal justificativa para essa demanda está baseada na idéia de que os governos locais teriam uma proximidade maior em relação às demandas da população, possibilitando-lhes uma gestão mais adequada das necessidades reais dos usuários dos servidos públicos. O processo de descentralização dá o seu maior salto com a Constituição de 1988, quando é formalizada a transferência de atribuições e competências do governo federal e estadual para o municipal. O município é reconhecido como um ente federativo (uma “inovação” brasileira sem similar no mundo inteiro até hoje), e torna-se significativo o aumento de sua participação na repartição de recursos fiscais previsto na Carta Magna. 11 www.pontodosconcursos.com.br


O debate, contudo, não foi encerrado na Constituinte. Pois, nesse momento, a forma das políticas descentralizadas não foi definida cabalmente, de maneira que sobreviveram pontos a serem resolvidos, concernentes ao nível de descentralização que seria operado na prática e a quais modelos de relações seriam estabelecidos pelos entes federativos para a coordenação de políticas regionais – debate que, até hoje, não foi resolvido satisfatoriamente. A razão de o debate continuar é simples: descentralização envolve vantagens e desvantagens. Entre o conjunto de vantagens é possível apontar que a descentralização favorece a promoção de ações integradas de diversas políticas voltadas para a melhoria do bem-estar de um mesmo público-alvo. Ou seja, com a política no nível local, e possível selecionar um bairro, por exemplo, e elaborar um conjunto de políticas que atenda a suas necessidades de forma conjunta, superando a fragmentação e setorialidade características das políticas federais. A descentralização também viabiliza o estabelecimento de vínculos de parceria com outras esferas e níveis de governo e com governos de outros municípios, possibilitando, por exemplo, a formação de políticas articuladas em micro-regiões. Um exemplo disso é a Câmara do ABC paulista, conselho de iniciativa de prefeituras da região da Grande São Paulo que procura formular e implementar, de forma colegiada, um plano de desenvolvimento sustentável regional, e que envolve, entre os seus participantes, além de sete municípios da região, representantes do governo do Estado e da sociedade civil. Ademais, a articulação entre diversos governos municipais e entre diferentes esferas de governo aponta para o estabelecimento de um novo tipo de vínculo intergovernamental, diferente do que vinha caracterizando as políticas sociais no país – em que reinava o clientelismo e no qual os municípios possuíam a atribuição de meros executores, sem participação no desenho das políticas federais. Neste novo vínculo – o das parcerias, operacionalizadas principalmente por meio de convênios – há uma co-responsabilização pela política e por seus resultados, ainda que a cada um dos participantes possam caber papéis diferenciados ao longo do processo de implementação das políticas.



A gestão descentralizada de políticas públicas também possibilita novas formas de articulação entre estado, sociedade civil e mercado que viabiliza a inclusão de novos atores na formulação e implementação das políticas no nível local, o que torna a gestão local mais inclusiva, dinâmica e marcada por uma série de projetos inovadores, os quais se desenvolveram nos últimos anos em diversos municípios ou regiões metropolitanas. É o caso dos conselhos populares voltados para administração de alguns serviços públicos e até mesmo dos instrumentos de orçamento participativo, utilizados em diversas administrações municipais do Partido dos Trabalhadores. Todas essas inovações decorrentes da descentralização têm um alto potencial de redirecionar as políticas públicas para o ideal de equidade social, promovendo políticas que fortaleçam a democracia por meio da melhoria do bem-estar da sociedade. Todavia, nem tudo são flores para o ideal de um sistema descentralizado de proteção social. Existem diversos problemas e dificuldade que não podem ser ignorados. Uma questão que logo aparece quando se fala em gestão local de políticas é a capacidade da administração municipal para gerir políticas de acordo com padrões satisfatórios de eficiência, eficácia e qualidade. Dada a grande diversidade de realidades existentes no país, o processo de descentralização não ocorre de forma homogênea, mas acompanha a capacidade de cada município, amplamente diferenciada de caso para caso. Outro ponto fundamental que precisa ser resolvido diz respeito à variação do grau de descentralização entre as políticas. Não existe um consenso a respeito do grau de descentralização que cada política deve assumir. E esse consenso é muitas vezes dificultado pelos interesses que estão envolvidos e pela gama de confiança, ou capital social, que existe na relação entres os níveis de governo. É necessário também considerar que o sucesso de uma política descentralizada depende da dinâmica política e social de cada localidade, ou seja, das relações estabelecidas entre sociedade civil e governo local e também da existência ou não de um projeto razoável de gestão do município. Essa avaliação é necessária porque a descentralização pode ampliar consideravelmente a ocorrência de práticas clientelistas, uma vez que o 13 www.pontodosconcursos.com.br


governo local ganha maior relevância política e tem aumentado o seu poder de barganha. Se não existem movimentos sociais bem estruturados, organizações civis atuantes, e a sociedade civil não encontra canais de participação contínuos e sólidos, as chances de sucesso de uma gestão local concretizar as vantagens da descentralização são mínimas. Há, na realidade, uma grande chance de a administração ser capturada por interesses particulares. Por fim, a descentralização não pode ser considerada um processo fechado e único, uma vez que deve estar combinada a um sistema nacional de políticas públicas. Dessa maneira, para viabilizar um projeto nacional de desenvolvimento, é importante manter políticas de coordenação nos níveis estadual e federal. Assim, torna-se factível a minimização das desigualdades sociais e regionais. DESCENTRALIZAÇÃO VANTAGENS

DIFICULDADES/PROBLEMAS

Promoção de ações integradas – mesmo público-alvo Superação da setorização e fragmentação institucional

Não ocorre de forma homogênea em todo o país – capacitação municipal diferenciada Pode ampliar práticas clientelistas: governo local ganha maior relevância política e aumenta seu poder de barganha Influência da dinâmica política e social de cada localidade – relações entre sociedade civil e governo local e projeto de gestão do município Variação dos graus de descentralização entre as políticas sociais Importante manter políticas de coordenação nos níveis estadual e federal para minimizar desigualdades.

Estabelecimento de vínculos de parceria com outros níveis de governo e com governos de outros municípios Novas formas de articulação entre estado, sociedade civil e mercado Inclusão de novos atores na formulação e na implementação das políticas no nível local Gestão local com participação popular Políticas voltadas para equidade social

PARTICIPAÇÃO, ATORES SOCIAIS E CONTROLE SOCIAL A demanda por participação também compunha o eixo principal das reivindicações da década de 1980. A idéia era tornar o processo de políticas públicas mais democrático e responsivo às demandas da população, destinatária dos produtos das políticas públicas. Nesse sentido, além da própria abertura do sistema político (a redemocratização), outros mecanismos deveriam ser adotados para que o 14 www.pontodosconcursos.com.br


povo brasileiro tivesse sua cidadania ampliada e pudesse participar da formulação, da implementação e do controle das políticas. O processo de desenvolvimento de políticas deveria então assimilar alguns pressupostos da democracia participativa e não apenas da democracia representativa (democracia formal, em que o eleitor escolhe seus representantes para as arenas deliberativas). A participação batalhada pelos movimentos sociais e pelos novos atores que surgiam na arena política envolve três dimensões básicas: a instituição de práticas participativas na formulação, na implementação e no controle de políticas públicas; a criação de mecanismos de accountability no sistema político brasileiro; e a definição de uma dimensão de co-responsabilidade pública pelas políticas realizadas. Para tanto, era necessário criar canais de participação para o cidadão tomar parte nas políticas. Esses canais são basicamente de dois tipos: formais (conselhos co-gestores, setoriais, orçamento participativo e parcerias ligadas ao terceiro setor) e informais (movimentos sociais, fóruns nãoinstitucionalizados e associações diversas). Um caso emblemático de canal formal de participação é o dos conselhos setoriais3, idealizados a partir da necessidade de criação e institucionalização de espaços de participação e que ilustra bem as três dimensões da participação, pois o desenho desses conselhos sinaliza 4 exatamente para possibilidades de avanço na gestão de políticas públicas, no sentido de fomentar práticas mais participativas, articulando mecanismos de accounitability e gerando responsabilidade pública. 3

“ Os conselhos são canais de participação política, de controle público sobre a ação

governamental, de deliberação legalmente institucionalizada e de publicização das ações do governo. Dessa forma, constituem espaços de argumentação sobre (e de redefinição de) valores, normas e procedimentos, de formação de consensos, de transformação de preferências e de construção de identidades sociais. Têm poder de agenda e podem interferir, de forma significativa, nas ações e metas dos governos e em seus sistemas administrativos. Os conselhos, como espaços de formação das vontades e da opinião, são também mecanismos de ação, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse público, para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de políticas públicas. Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonância das demandas sociais, os conselhos possuem dimensão jurídica e têm poder de tornar efetivos as questões, os valores e os dilemas vivenciados no espaço da sociedade civil”. Carla Bronzo Ladeira Carneiro. 4 Carla Bronzo Ladeira Carneiro. Conselhos de políticas públicas: desafios para sua institucionalização. Revista de Administração Pública . Rio de Janeiro 36(2):277-92, Mar. /Abr. 2002.



De fato, o surgimento dos conselhos sinaliza uma ruptura com o arcabouço jurídico e institucional vigente até a Constituição de 1988. Suas inovações expressam pelo menos duas dimensões: uma técnico-normativa e outra relativa à ampliação da democracia. Se anteriormente o modelo concebia conselhos comunitários e populares de pequeno alcance, o modelo atual institui novas atribuições e altera completamente o perfil da participação: não mais conselhos atuantes no âmbito do microterritório, mas conselhos setoriais paritários em diversas esferas de poder e com poderes deliberativos, alocativos e regulatórios, co-responsáveis pela política elaborada. As vantagens desse tipo de participação para o desenvolvimento de um processo de políticas públicas mais democrático são bastante significativas. Primeiramente, os conselhos possibilitam uma compreensão mais global da política, o que viabiliza a definição de diretrizes mais acertadas no sentido da equidade e efetividade da política. Em segundo lugar, como os conselhos tendem a ser desenhados segundo estruturas paritárias de representação, tendem também a representar interesses coletivos na definição da agenda pública e na deliberação dos assuntos, afastando os riscos clientelistas da descentralização e outros vícios de relação entre Estado e sociedade. E ainda, em terceiro lugar, a dimensão de co-responsabilidade pela política entre os atores envolvidos incentiva maior cooperação e coordenação (gestão conjunta) entre Estado e sociedade civil na formulação, na implementação e no controle das políticas públicas. Como mecanismo de controle social, os conselhos apresentam um exemplo bastante interessante da inovação concernente a accountability do processo de políticas públicas. Isso ocorre porque representam um instrumento de acompanhamento constante da ação estatal. As políticas públicas passam a ser desenhadas com e na presença de seus destinatários, tornando-se bastante complicado desviar sua finalidade, uma vez que os conselhos tendem a adotar reuniões periódicas de acompanhamento da política a que se dedicam. De qualquer forma, o controle público torna-se bem mais efetivo quando a sociedade exerce influência direta sobre o Estado. E é certo que uma das maneiras de isso ser concretizado é por meio da inclusão de novos atores nas 16 www.pontodosconcursos.com.br


instâncias de decisão ou da criação de instâncias institucionalizadas de mediação Estado-sociedade, criando mecanismos mais efetivos de prestação de contas ou de controle (accountability). Trata-se, portanto, de abandonar os modelos convencionais de participação e adotar um modelo de participação cidadã diferenciada em relação aos instrumentos tradicionais de representação do Estado. Os conselhos, obviamente, não são os únicos recursos que podem ser usados diretamente pela sociedade para sancionar ou forçar a administração pública a reagir conforme os interesses dos beneficiados das políticas. Mas, em todo caso, as práticas de controle e gestão participativos institucionalizados mostram que o caráter dos recursos disponíveis aos cidadãos é de importância fundamental para a accountability observada. O problema, contudo, é que esses recursos são, em grande parte, fornecidos pelo Estado. Assim, toda vez que se pretende institucionalizar o controle público por meio da criação de órgãos especiais, depende-se diretamente da eficiência do controle exercido pelo próprio Estado (informações, documentos, bancos de dados etc). Dessa forma, a eficácia de novas institucionalidades de controle e participação depende das oportunidades de participação e deliberação abertas pelo Estado, da transparência e do compromisso deste com princípios democráticos e participativos e com a criação de mecanismos institucionais adequados para o exercício da accountability. Em todo caso, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem experiências de inovação institucional que apontam para a ampliação dos espaços de deliberação pública, uma vez que são estruturas jurídicoconstitucionais permanentes, com representação paritária entre Estado e sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a política. Mais do que expressão e mecanismo de mobilização social, os conselhos apontam para uma nova forma de atuação de instrumentos de accountability em sentido amplo, pela capacidade de colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de políticas e direitos, por intermédio de uma composição de representantes do governo e da sociedade civil.


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A noção de accountability política pressupõe a existência do poder e a necessidade de que este seja controlado. A razão de ser, portanto, da accountability é o controle do poder público, ou melhor, dos agentes investidos de ste p od er. A accountability tem três variações: accountability horizontal, vertical e societal. Accountability horizontal: aponta para relações de controle mútuo entre

ag ênc ias ou p od eres situad os na mesma po siçã o hierárquic a da organizaç ão esta ta l. Nesse sentido é q ue sã o c riad a s a gê nc ias esta ta is (co mo a CG U) que têm o direito, o poder legal e a capacitação para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até a anulação de ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. Dessa forma, a accountability horizontal seria basicamente um produto de uma rede de agências, internas ao Estado. Tod a via, em um a visã o m a is am p la, o c ontrole exerc ido e ntre os três p od eres, por exemplo, poderia ser classificado como horizontal, uma vez que não se sobrepõe, mas tem suas responsabilidades respectivas dentro de um sistema d e check and balances . Accountability vertical: seria uma relação de controle estabelecida entre

atores políticos em posições hierárquicas distintas, ou seja, um (o agente) estaria subordinado a outro (o principal). Essa é a lógica da accountability eleitoral, seg undo a q ual o p arlam enta r (ag ente) d eve prestar c onta s de seus a to s a os seus co nstituintes (eleitores = princ ipa is). E na rela ç ã o entre p olític os e b uroc ra ta s, estes d eve m p resta r co nta s a que les. É p rec iso ob servar, c ontud o, q ue accountability horizontal e vertical, embora necessárias para a governança democrática, podem ser consideradas insuficientes para garantir a legitimidade necessária para o exercício da dem oc rac ia. O conc eito de sobe rania popular implíc ito na conc epç ão da dem oc rac ia exige uma ba se d e legitimidad e q ue vai além d a existência d e mecanismos de chec ks and ba lanc es entre os órgã os do go verno e ta mb ém d os trad iciona is me c anismo s d e c ontrole po r me io da s eleiçõ es. Accountability societal : pode ser definida como um mecanismo de controle

não-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não-institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia etc.) e que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos. A noção de accountability societal incorpora novos atores, tais como associações, ONGs, movimentos soc iais e mídia.

Diante do exposto, é possível afirmar que os conselhos exercem uma função pública extremamente relevante como canais de participação pública e controle sobre a ação governamental, bem como de deliberação legalmente 18 www.pontodosconcursos.com.br


institucionalizada e de publicização das ações do governo. Todavia, é uma experiência em construção, assim como todas as outras formas de participação direta da sociedade no processo de políticas públicas. De sorte que apresenta vários problemas e enfrenta diversas dificuldades. O problema mais importante diz respeito à representatividade dos conselhos. Isso se deve a dois fatores principais. O primeiro deles refere-se ao fato de os representantes (conselheiros) não-governamentais serem geralmente escolhidos de forma autônoma (sem interferência do poder local), o que pode dificultar seu reconhecimento nessa esfera de poder. O segundo fator está relacionado à própria participação dos conselhos, que é muitas vezes deficiente, marcada por uma freqüência muito baixa dos representantes, conferindo pouca legitimidade aos conselhos. Por fim, é preciso observar que o funcionamento dos conselhos, em alguns casos, também é prejudicado por situações de assimetria informacional entre os representantes. Os técnicos tendem a conhecer mais de suas áreas de especialidades, e essas diferenças nas competências e conhecimentos sobre a área pode comprometer a relação de poder dentro do conselho. Ao mesmo tempo, a pouca preparação de alguns conselheiros leva a uma baixa qualidade de sua participação (esse aspecto aponta para problemas sérios de qualificação dos participantes de certos conselhos e fóruns). *** Não abordaremos o tema dos canais informais, pois iríamos adentrar na literatura de ciência política que é dedicada, por exemplo, a movimentos sociais. Isso iria nos afastar do núcleo da discussão: políticas públicas. GESTAO LOCAL, CIDANIA E EQUIDADE SOCIAL: algumas considerações complementares No Brasil, quando se fala em gestão local, é bastante comum haver referências aos vícios do nosso sistema sociopolítico, os quais apontam para a impossibilidade de uma democracia descentralizada e para incapacidade de



existir no país um sistema de gestão local que seja realmente capaz de promover o acesso á cidadania e a equidade social. Termos como patrimonialismo, personalismo, clientelismos estão sempre presente como características que parecem inatas à política local no Brasil5. Assim, é de fundamental importância definir claramente alguns conceitos. O conceito de personalismo diz respeito aos laços pessoais que estruturam relações sociais particularistas/personalistas de caráter hierárquico – um político coloca-se numa relação de proximidade a um eleitor, por exemplo, mas prevalece entre eles uma relação de subordinação em que este é subordinado àquele. Já patrimonialismo , em seu uso mais comum, refere-se a situações em que os políticos lidam com os recursos públicos como se fossem deles: em vez de distribuí-los de acordo com critérios universalistas e impessoais, privilegiam cabos eleitorais, familiares, amigos e sua clientela política. Em outras palavras, empreendem uma forma privada de patronagem política, típica de relações sociais das quais o coronelismo é um bom exemplo. Por fim, clientelismo , como visto anteriormente, refere-se a uma relação de troca de favores em que os indivíduos envolvidos se beneficiam mutuamente, mas de modo desigual. Dessa forma, enquanto “patrimonialismo” diz respeito à apropriação privada de recursos públicos, “clientelismo” denota uma relação de dependência entre patrões e seus clientes , a qual não dispensa a atuação de uma série de mediadores ou agentes . (os dois sistemas de relações sociais são perfeitamente compatíveis). É com base nessa realidade de relações deletérias que se pode afirmar a existência, em diversas localidades brasileiras, de uma cidadania mediada. Isso significa que, em um contexto político que não se pauta por regras efetivamente universalistas, os direitos de cidadania não estão disponíveis diretamente para ampla parcela da população pobre, ao contrário, o acesso à cidadania é constantemente negociado por agentes que se colocam entre o cidadão e o serviço ou bem público. Os vários conselhos populares e o mecanismo do orçamento participativo aparecem, nesse contexto, como potenciais alternativas para superar a exclusão por meio da democracia participativa, uma vez que a OTTMANN, Goetz. Cidadania mediada: processos de democratização da política municipal no Brasil. Novos estudos - CEBRAP , Mar. 2006, no.74, p.155-175. 5



democracia representativa formal (aquela baseada unicamente no voto e na representação do poder legislativo) não tem sido capaz de superar os vícios tradicionais da política local. No entanto, vencer esses vícios não é tão simples. A realidade da política local pode se mostrar tão complexa quanto as relações da política nacional. Estudos mostram que as relações sociais na localidade são baseadas em ligações muito complexas e fluidas. A patronagem política (uso de verbas pelos políticos para concessão de benefícios às suas bases eleitorais) faz-se presente na maioria dos sistemas políticos mesmo modernos, mas em lugares onde os direitos de cidadania não são universais essa prática se revela ainda mais essencial, na medida em que conforma uma importante rede de assistência social. A patronagem apresenta-se como uma verdadeira base de políticas de bem-estar social, todavia, uma política seletiva deletéria e excludente (quem não tiver um bom patrinho/patrão não tem acesso aos direitos da cidadania social). É preciso observar também, que nesse sistema de patronagem e clientelismo, a noção de mediação que impregna o conceito de cidadania mediada é a de uma mediação política como atividade competitiva. Os eleitores são exigentes e perspicazes ao fazer suas escolhas entre padrinhos (mediadores ou representantes) que prometem os melhores retornos possíveis. É seguindo essa lógica que as populações em situação de extrema carência de serviços públicos freqüentemente votam em políticos que cooptam as comunidades pobres para suas redes de patronagem por meios de doação de creches ou subsídio privado de equipamentos médicos, educacionais, culturais etc. É por isso que, no Brasil, o clientelismo e a patronagem constituem a base de sustentação de muitas carreiras políticas. Os legislativos municipais normalmente aprovam dotações orçamentárias que subsidiam as atividades assistenciais privadas de seus membros, consolidando assim suas bases de apoio eleitoral (fenômeno chamado de pork barrel na ciência política americana – procure o significado disso em dicionário para ver como os cidadãos são tratados). Os políticos eleitos para os executivos municipais, por sua vez, não agem de forma muito diferente. Tendem a estabelecer alvos estratégicos para 21 www.pontodosconcursos.com.br


a implantação dos serviços públicos e esses alvos são facilmente convertidos “favores pessoais”, que objetivam a ampliação de seu eleitorado. Uma vez que dependem do Poder Legislativo para viabilizar suas estratégias, procuram firmar alianças6 com os políticos dos legislativos municipal, estadual e federal a fim de assegurar recursos para suas municipalidades e maximizar sua “governabilidade”. Diante do exposto, é possível perceber que transformar esse modelo político particularista num sistema mais universalista evidentemente não é tarefa fácil, por isso não se deve exagerar o potencial de experiências como os conselhos deliberativos, os orçamentos participativos etc. Cidadania: alguns conceitos importantes Cidadania civil: primeiro nível de cidadania, o mais elementar, consiste nos

direitos necessários ao exercício da liberdade individual (direito de ir e vir, lib erda d e d e expressã o, direito d e p rop rieda d e ...). Cidadania política : conhecida como direitos de segunda geração, é

representada pelos direitos que asseguram o exercício da capacidade de influenciar no destino político da sociedade da qual o cidadão faz parte, ou seja, participar direta ou indiretamente (por meio de representantes) das d ec isõe s p olític a s. Cidada nia soc ial: direitos (de t erc eira ge raç ão ) que asseg uram ao s c idad ão s

um mínimo de bem-estar social, permitindo que haja um padrão mínimo de qualidade de vida compartilhado por todos os membros da sociedade. É imp orta nte nã o c onfundir c ida da nia soc ial c om po lític a soc ial, a q ual c onsiste nas decisões e ações relativas à alocação imperativa de recursos públicos com o objetivo específico de: (i) reduzir ou eliminar desigualdades sociais permanentes e auto-reproduzidas e (ii) prestar assistência e fortalecer as p a rc elas ma is vulnerá veis d a soc ieda d e.

*** INSTRUMENTOS E RECURSOS DA ECONOMIA PÚBLICA O Estado conta com diversos mecanismos de intervenção na economia, os quais podem ser condensados em cinco tipos de políticas: 1. Política fiscal 6

Os inúmeros postos públicos preenchidos por nomeação são moeda corrente nesse processo de barganha política por meio do qual as alianças são forjadas.



2. Política monetária 3. Política regulatória, 4. Política cambial. 5. Provisão direta de bens e serviços – empresas públicas7

A intervenção pode ter múltiplos objetivos relacionados ao nível de bemestar e desenvolvimento de um país. Mas, de um modo geral, é possível afirmar que o objetivo primordial da política econômica é manter elevados níveis de emprego e elevadas taxas de crescimento econômico com estabilidade de preços (especialmente combate à inflação). POLÍTICA FISCAL Política fiscal é a atuação do governo referente à arrecadação de impostos e à realização de gastos públicos. Essas duas dimensões da economia pública (arrecadação e gasto do governo) têm efeitos importantes sobre a demanda agregada, logo, sobre o produto da economia (segundo a primeira identidade macroeconômica básica: produto agregado = demanda agregada = renda agregada). Isso porque, quando o governo aumenta (diminui)8 os impostos, reduz (aumenta) a quantidade de dinheiro nas mãos dos indivíduos, que compram menos (mais) reduzindo (aumentando) o ritmo de crescimento da economia. Também, se o governo aumenta (diminui) seus gastos, a demanda agregada aumenta (diminui) e a economia tende a ser aquecida (desaquecida) 9. Dentro de uma economia de mercado como a brasileira, o governo exerce função alocativa, distributiva e estabilizadora, e a política fiscal é um de seus principais instrumentos para isso. Na função estabilizadora, a arrecadação e os gastos do governo interferem no nível de atividade da economia por meio de seus efeitos sobre a demanda agregada, conforme dito Alguns autores preferem colocar essa quinta forma dentro da política fiscal, pois a provisão direta de serviços envolve normalmente gastos governamentais. 8 Entre p a rênte sis a lóg ic a reve rsa d a sente nç a . 9 Isso ocorre em razão de uma segunda identidade macroeconômica fundamental: Y= C + G + I + (X – M), onde Y é produto, C é consumo, G é gasto do governo, I é investimento, X é exportações e M são importações. Percebe-se que o produto da ec onômica é d iretam ente proporcional ao g asto d o g overno. 7



anteriormente. Assim, o governo espera poder manter máximo emprego e crescimento com estabilidade de preço. Na função alocativa, o governo entra como agente complementar aos agentes econômicos típicos do mercado. O governo identifica “falhas de mercado” (externalidades, monopólios, bens públicos...) e desenvolve políticas para corrigi-las ou regulá-las. Por exemplo, um agente econômico que causa externalidade negativa poluindo rios, pode ser sobretaxado em sua atividade, de modo a “compensar” o prejuízo social que causa. A função distributiva (ou redistributiva) é realizada por meio dos impostos: o governo arrecada mais de um grupo (reduz sua renda) e transfere esses recursos diretamente, ou por meio de bens e serviços, para outros grupos. Os gastos do governo podem ser divididos em despesas correntes (custeio), investimentos10 e transferências para entes sub-nacionais. A arrecadação, por sua vez, dá-se por meio de impostos diretos (que incidem diretamente sobre quem paga) e indiretos (está embutido no custo de bens e serviços). Se as despesas do governo tendem a depender do seu nível de arrecadação, esta, de seu lado, depende principalmente do nível de renda/produto da economia, pois, conforme aumenta a renda dos indivíduos e a riqueza da sociedade, aumenta a arrecadação de impostos diretos, e conforme aumenta o produto, a circulação de mercadorias aumenta, logo, aumentam os impostos indiretos. Pelo lado da arrecadação, é preciso observar que a estrutura de um sistema tributário tem impactos significativos sobre a dinâmica econômica de uma sociedade e sobre seu nível de bem-estar e justiça social. Diversos fatores devem ser considerados para delinear um sistema de tributos: 1. Os tributos devem ser suficientes para financiar os gastos públicos; 2. Quem deve pagar? Nesse sentido, o sistema será regressivo 11, progressivo ou neutro.

No Brasil, as despesas de capital do governo, isto é, seus investimentos não são c onta bilizad os c om o g astos da ad ministraç ão púb lic a, m as sim c om o C onta Prod uto, que qua ntific a investimento s do setor privad o e d o g overno numa única c onta . 11 Pag a relativam ente ma is q uem rec eb e m eno s. Prog ressivo, que m te m m a is pa ga ma is. Neutro: tod os pa ga m, relativam ente , a m esma c oisa . 10



3. O sistema tributário deve contribuir para a eficiência econômica e estimular o desenvolvimento. Ou seja, não pode distorcer excessivamente os preços dos produtos, turvar as preferências dos atores econômicos e nem minar a competitividade econômica. 4. O sistema tributário deve ser flexível a ponto de permitir políticas de incentivos seletivos. Ou seja, práticas sociais reprovadas podem ser sobretaxadas para serem desestimuladas (álcool e fumo, por exemplo) e a produção de bens muito úteis pode ser incentivada – leia-se subsidiada – por meio da política fiscal. Nesse sentido, o subsidio pode ser visto como um imposto negativo, ou inverso. Ao invés de aumentar o preço de um bem, reduz-lo, estimulando sua produção e seu consumo. No Brasil, o sistema tributário compôs uma ferramenta fundamental da política fiscal de incentivo ao desenvolvimento de diversos setores da economia. Além de ter composto política de desenvolvimento regional. A estrutura de um sistema tributário também é relevante não apenas para políticas de desenvolvimento, mas também para políticas de enfrentamento de crises. Em contexto de crises, impostos específicos (cujo valor é fixo em termos monetários, não imposta o contexto, custa R$ xx,00) tendem a aprofundar a crise, pois, a economia vai mal, as pessoas têm menos recursos e têm que pagar a mesmas quantidade de dinheiro que pagavam em tempos de prosperidade. Quando o sistema é baseado em impostos ad valorem (cujo valor arrecadado depende da base sobre a qual incide uma alíquota), em momentos de crises a arrecadação cai, mais ou menos, junto com a atividade econômica, de forma que, se as pessoas têm menos, pagam menos. Nesse caso, diz-se que o imposto é contracíclico. O sistema tributário brasileiro tem como principais características: 1. Grande quantidade de impostos (os principais são o IR, o IPI e o ICMS); 2. Cobranças em cascata; 3. Baixa qualidade da arrecadação; 4. Dependência dos entes federais em relação às transferências federais; 25 www.pontodosconcursos.com.br


5. Significativo peso dos impostos indiretos;

Pelo lado dos gastos públicos, para avaliar o estímulo do governo à atividade econômica em termos de complementação da demanda privada, interessa medir o tamanho do déficit público (= investimentos governamentais – poupança do governo em conta corrente 12). Quando o déficit é menor que zero, o governo gera superávit e está fazendo uma política fiscal contracionista, ou seja, está restringindo a demanda. Se o déficit for maior que zero, o governo está contribuindo para o aumento da demanda e praticando uma política fiscal expansionista. A ocorrência de déficit significa, contudo, que o governo gasta mais que arrecada. Logo, precisará de financiamento alternativo que pode ser a venda de títulos ao setor privado (transferência de poupança do setor privado para o setor público) ou a venda de títulos para o BACEN, que resulta em emissão de moeda, expansão monetária. Em ambos os casos, há endividamento do Tesouro Nacional (órgão responsável pela execução orçamentária da União). E o segundo caso tem o agravante de ser de alto potencial inflacionário. Quando um Estado recorre a constantes déficits, para não entrar em colapso, deve fazer a “rolagem” de sua dívida. Necessidade de Financiamento do Setor Público não-Financeiro Para a contabilidade nacional, governo é apenas a administração direta e os órgãos que realizam funções típicas de governo. Para superar essa limitação conceitual foi elaborado o conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público não-Financeiro, encampando também as empresas públicas. Esse conceito contempla todas as entidades públicas não-financeiras e considera todo tipo de gasto realizado por elas. Seu objetivo é medir a pressão do setor público sobre os recursos financeiros da economia, ou seja, sobre a poupança. IMPACTOS DA POLÍTICA FISCAL Uma política fiscal expansionista pode gerar expansão mais que proporcional da demanda e do produto, caso haja capacidade ociosa na economia. Há dois caminhos para isso: 12

= ca rga tributá ria líquida – c onsumo do go verno



1. Aumento do gasto: seu efeito é semelhante ao de aumento de investimento. Ao pressionar a produção, gera um incremento inicial na renda, que tem uma parcela destinada ao consumo que impulsiona a produção e a renda novamente e assim por diante, seguindo um efeito multiplicador; 2. Redução de impostos: aumenta a renda dos agentes que podem consumir mais, pressionando o produto para cima. Outro efeito importante de políticas fiscais expansionista é o deslocamento da poupança de outras áreas e agentes econômicos para o financiamento do setor público. O governo exige mais e mais recursos, que deixam de ser empregados em outras atividades. Quem precisar de financiamento para investir terá que concorrer com o governo. Assim, a taxa de juros global tende a ser elevada como uma conseqüência da política expansionista. Existem ainda outros problemas para implementar política expansionistas, os principais são: 1. Restrição para o financiamento do gasto: o governo não pode prolongar condições de déficits, pois corre o risco de insolvência; 2. Defasagens temporais: entre a ocorrência da flutuação que faz o governo agir e o momento em que, de fato, o governo intervém há uma defasagem temporal de conseqüências importantes. Por exemplo, caso o governo adote uma política anti-crise quando a crise já estiver acabando, os agentes podem ter uma percepção equivocada da realidade e a ação governamental pode atrapalhar a recuperação da econômica ao invés de ajudar. Isso acontece porque a economia é muito mais dinâmica que as decisões organizacionais. Para driblar essa realidade são adotadas políticas fiscais compensatória, políticas automáticas que respondem a indícios de crises. É o caso do imposto progressivo, aumenta conforme a renda aumenta e diminui quando a renda diminui e do seguro-desemprego, aumenta a renda dos indivíduos quando há situação de falta de renda.



Políticas keynesianas De acordo com Keynes, para eliminar o desemprego e estimular o crescimento da renda, o governo deveria incidir em déficits públicos, aumentando gastos ou diminuindo impostos, como formas de aumentar a demanda agregada que, para ele, era o determinante do produto. O new deal do governo Roosevelt aproxima-se dessa visão. POLITICA MONETÁRIA Política monetária é a atuação do Banco Central-BACEN para definir as condições de liquidez da economia: quantidade ofertada de moeda, nível de taxa de juros entre outros. Moeda é o ativo utilizado para realizar asa transações porque é o que possui maior liquidez. Liquidez é a capacidade de um ativo converter-se rapidamente em poder de compra, isto é, transformar-se em mercadorias. Os indivíduos demandam moeda por três motivos: transação, precaução e especulação. Nesse contexto, é um tanto lógico que indivíduos com renda alta demandem mais moeda. Todavia, reter moeda tem um custo e ele é medido pela taxa de juros, pois a moeda parada poderia estar rendendo e a taxa de juros representa o custo de oportunidade envolvido nessa realidade. Assim, podemos afirmar que a demanda por moeda depende tanto da renda como da taxa de juros. Sendo diretamente proporcional a primeira e inversamente proporcional a última. Em princípio, pode-se dizer que o governo controla a quantidade de moeda ofertada na economia. No nosso sistema financeiro, o Banco Central é o responsável pelo controle da oferta e da qualidade da moeda nacional. O BACEN possui o monopólio da emissão de moedas, além de regular e fiscalizar o sistema financeiro (nesse sentido, sendo o banco dos bancos), administrar as reservas internacionais do país e conduzir a política cambial. O BACEN também administra a conta corrente do Tesouro Nacional.



AGREGADOS MONETÁRIOS Nem todas as transações monetárias são realizadas por meio de papel- moeda, existem outros meios de trocas e outras instituições, além do BACEN, que operam esses ativos. É função do BACEN fiscalizar essas operações porque têm forte influência sobre a condição monetária da economia como um todo . Meios de pagamento restritos M1 = papel-moeda em poder do público + depósitos à vista. Meios de pagamentos ampliados M2 = M1 + Depósitos especiais remunerados + depósitos de poupança + títulos emitidos por instituições depositárias M3 = M2 + quotas de fundos de renda fixa + operações compromissadas registradas no selic Poupança Financeira M4 = M3 + títulos públicos de alta liquidez Em resumo, é possível afirmar que, no controle monetário, as atribuições do BACEN são: 1. Emitir do papel moeda; 2. Ser o guardião das reservas dos bancos; 3. Realizar de empréstimos de liquidez aos bancos; 4. Realizar as operações de mercado aberto; 5. Controlar seletivamente o crédito. Para cumprir essas atribuições o BACEN conta com os chamados instrumentos de controle monetário, que são as reservas compulsórias, a concessão de empréstimos de assistência a liquidez combinada com a taxa de redesconto e as operações de open market . INSTRUMENTOS DE CONTROLE MONETÁRIO Reservas compulsórias: é a parcela de todos os depósitos que os bancos são obrigados legalmente a depositar em suas contas junto ao Banco Central para poderem fazer frente a suas obrigações. Existem também as reservas voluntárias, que são recursos que os bancos mantêm junto ao BACEN por opção, ou seja, não existe obrigação legal. Obviamente, também tem o efeito de reduzir a oferta de moeda.



(como a atividade bancária afeta a oferta de moeda: grosso modo, quando depositamos dinheiro no banco, passamos a ter um direito contra o banco que nos promete algum retorno por isso. Para lucrar ele empresta o nosso dinheiro, criando meio circulante, que outras pessoas irão utilizar pagando direitos para o banco, dessa forma o nosso dinheiro volta para as ruas, onde alguém vai pega-lo e depositar no banco de novo e o ciclo recomeça. A esse fenômeno dá-se o nome de multiplicador bancário, que é uma forma de criar meio circulante) A taxa de recolhimento imposta aos bancos pelo Banco Central afeta a oferta monetária ao determinar a parcela de depósitos que os bancos não poderão emprestar, afetando também o valor do multiplicador bancário. Quanto maior a exigência de reservas, menor será o multiplicador bancário e, portanto, menor a oferta monetária. Assim, a oferta de moeda e inversamente proporcional a taxa de reservas compulsórias. Taxa de redesconto: refere à taxa de juros cobrada pelo BACEN na concessão de empréstimos de assistência a liquidez às instituições financeira privadas. Esses empréstimos são realizados pelo Bacen aos bancos comerciais para que esses possam cobrir a insuficiência de caixa diante de demanda de recursos pelos depositantes. Se a taxa cobrada pelo Bacen for muito baixa, os bancos têm incentivos para emprestar ao máximo, correndo o risco de ficarem com reservas bancárias insuficientes para atender ao próprio caixa, pois entrando nessa situação podem recorrer ao Bacen sem grandes custos. Por outro lado, se o BACEN tem uma taxa de redesconto muito alta, os bancos ficam desestimulados a se apoiarem nela, preferindo manter boas reservas próprias, reduzindo a oferta de moeda. Além dessa lógica básica, o Bacen estipula prazos e limites para operações de redesconto e define títulos passíveis de serem redescontados. Quanto menores os prazos, os limites de operações e a amplitude de títulos com acesso ao redesconto, menor tende a ser a expansão dos meios de pagamento e, conseqüentemente, a oferta de moeda.



No Brasil, no entanto, a prática releva que as operações de redescontos têm sido utilizadas mais como uma forma de socorro aos bancos comerciais em crise do que como um instrumento de política monetária, de controle de oferta de meio circulante. Operações de mercado aberto ( open market ): nessas operações, o Bacen regula o grau de liquidez do sistema econômico por meio da compra e venda de títulos no mercado. É o instrumento mais ágil da política monetária, permitindo razoável controle sobre a oferta de moeda na economia por meios de várias operações ao longo de um mesmo dia. Quando o BACEN quer reduzir a oferta de moeda na economia ele vende títulos do governo (os principais títulos são Notas do Tesouro Nacional, Letras do Tesouro Nacional e Títulos do Banco Central). Pois, grosso modo, coloca papéis de baixa liquidez no sistema econômico e tira dinheiro do sistema bancário, utilizado para pagar os títulos. Quando quer aumentar a oferta de moeda, basta comprar seus títulos de volta, tirando os papéis e lançando moeda no sistema bancário, o qual se encarrega de fazer dinheiro por meio do multiplicador bancário. TAXA DE JUROS Uma das variáveis macroeconômicas mais importantes, a taxa de juros tem íntima relação com a política monetária praticada pelo governo. Ela representa o que se ganha pela aplicação de recursos durante determinado período de tempo, ou, alternativamente, aquilo que se paga pela obtenção de recursos de terceiros (empréstimo) durante determinado período de tempo. Mas o que determina a taxa de juros? Nesse ponto, o professor tem que apela para humildade e reconhecer a necessidade de simplificar muito sem que isso seja artifício didático, é falta de conhecimento mesmo! Bom, a taxa de juros pode ser entendida como o “preço da moeda” dada uma oferta de moeda e uma demanda. Assim como os preços dos produtos podem ser dados pelas suas respectivas curvas de oferta e demanda, o preço da moeda, a taxa de juros, pode ser aferida pelas curvas de oferta e demanda de moeda.



Considerando, por exemplo, que o BACEN estabeleça que a oferta de moeda é M (fixa), assim sempre que a demanda por moeda dos indivíduos superar a oferta de moeda, a taxa de juros sobe, automaticamente, desestimulando a posse de moeda. Assim, os indivíduos se sentem estimulados a lançar suas moedas no sistema financeiro em busca dos dividendos que as altas taxas de juros representam. O inverso ocorre quando houver excesso de oferta de moeda, a taxa de juro cai e os indivíduos guardam seu dinheiro para si. Nesse sistema, a política monetária pode afetar o nível de demanda agregada da economia e afetar o produto/crescimento. Como o investimento e o consumo variam inversamente com a taxa de juros, sempre que o governo quiser conter a atividade econômica (normalmente por medo de pressão inflacionária), ele pode contrair a oferta de moeda e com isso afetar a taxa de juros e a demanda. Quando o governo contrai a oferta de moeda, faltará moeda no nível prevalecente de taxa de juros e de renda, isto é, haverá excesso de demanda de moeda que forçará a elevação da taxa de juros. Com isso, a demanda agregada se reduzirá, diminuindo o produto. Uma expansão monetária teria um efeito contrario, diminuindo a taxa de juros, estimulando a demanda e o produto. Note-se que o impacto da política monetária sobre o produto dependerá de quanto será a alteração da taxa de juros para equilibrar o mercado monetário e de quanto as despesas de investimento e consumo foram afetadas pela taxa de juros. Percebe-se, portanto, que a política monetária afeta indiretamente o produto. É preciso considerar ainda que a política monetária pode ser de dois tipos, conforme sua condução: Política monetária ativa: o BACEN controla a quantidade de agregados monetários, ou seja, a oferta de moeda. Nesse caso, a taxa de juros deve variar para garantir o equilíbrio entre oferta e demanda de moeda. A oferta de moeda é exógena (ao sistema de relações econômicas). Política monetária passiva: quando o Bacen prefere determinar a taxa de juros e deixar a quantidade de moeda flutuar, a prioridade é garantir o nível da taxa de juros. A oferta é endógena. Os defensores desse tipo de política 32 www.pontodosconcursos.com.br


argumentam que o sistema financeiro teria capacidade de adequar a oferta de moeda à demanda existente a determinada taxa de juros. Restaria ao Bacen apenas as operações de mercado aberto e a taxa de redesconto como instrumentos de política monetária. Principais taxas de juros do Brasil: Selic: sistema especial de liquidação e custódia TR: taxa referencial de juros TBF: taxa básica de financiamento TJLP: taxa de juros de longo prazo Referências bibliográficas SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas . Coletânea, vol. II. Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, 2006. ARRETCHE, Marta. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e autonomia. CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Conselhos de políticas públicas: desafios para sua institucionalização. FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no nível local de governo. GIACOMONI, James e PAGNUSSAT, José Luiz (orgs). Planejamento e orçamento governamental. Coletanea, vol. I. escola Nacional de Administraçao pública – ENAP, 2006 ALMEIDA, Paulo Roberto. A experiência brasileira em planejamento econômico: uma síntese histórica.


CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES

CONCEITOS BÁSICOS DE PLANEJAMENTO

ASPECTOS ADMINISTRATIVOS, TÉCNICOS, ECONÔMICOS E FINANCEIROS1 INTRODUÇÃO E REVISÃO HISTÓRIA A preocupação com o planejamento da ação governamental é relativamente recente no Brasil. Até o governo Dutra, não havia se falado em uma elaboração complexa e abrangente de planos para o desenvolvimento do país. Todavia, em 1947, aparece o primeiro marcos do planejamento público no brasileiro, o Plano Salte. O Plano Salte apareceu na administração pública brasileira como uma espécie de ensaio de planejamento econômico para o Brasil, na realidade, nosso primeiro ensaio. Seu foco principal era a tentativa de apresentar um plano que fosse capaz de conduzir o país para a superação das suas mais graves deficiências econômicas e sociais vigentes a época. O plano foi elaborado a partir da agregação de sugestões de vários ministérios. Com base nesse conjunto de idéia, o Executivo estabeleceu quatro áreas prioritárias de ação: saúde, alimentação, transportes e energia. Daí a sua denominação. Esse plano também traz um aspecto interessante, que acompanhará diversos outros planos econômicos brasileiros no futuro. O custeio do Salte era proveniente de do orçamento da receita federal, mas havia uma significativa participação do financiamento externo, operacionalizado por meio de empréstimos no exterior. O segundo marco do planejamento externo brasileiro é a criação da Comissão Mista Brasil - Estados Unidos no início do governo Vargas (1951). Começando a viver o clima da Guerra-Fria, os Estados Unidos estavam preocupados em fortalecer sua presença nos países do hemisfério americano. Nesse contexto, foi criado o plano norte-americano de ajuda técnica para defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento econômico aos países 1

As informações contidas nesta aula foram extraídas basicamente de documentos oficiais, principalmente do MPOG, e das apostilas que compõem o material do curso PPA: Elaboração e Gestão – Ciclo Básico, oferecido pela ENAP. Outras informações foram selecionadas de artigos acadêmicos da área de planejamento.


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES subdesenvolvidos. A comissão não teve os resultados que os brasileiros esperavam (principalmente, no que diz respeito ao crescimento de investimentos estadunidenses no Brasil), no entanto, foi importantíssima em dois aspectos: (i) possibilitou a identificação dos problemas econômicos nacionais com mais precisam que o plano anterior e (ii) contribuiu para o fortalecimento da incipiente cultura de planejamento na administração pública brasileira. Dentre os resultados práticos dessa comissão estão os apontamentos que serviram de fundamento para a criação do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, futuro BNDES), em 1952, e do Conselho de Desenvolvimento para Coordenação Econômico-Financeira, em 1956. As conclusões da Comissão Mista Brasil – Estados Unidos indicavam que o Brasil precisava de um órgão técnico que fosse capaz de executar o reaparelhamento econômico que a comissão entendia como necessário para superar os problemas econômicos nacionais identificados em 1952. Considerando que nossa economia apresentava graves gargalos em seus setores básicos, o BNDE foi pensado justamente como um instrumento de fomento de desenvolvimento desses setores. Desde seu início, o banco apareceu como órgão de financiamento de projetos públicos e privados. O segundo plano brasileiro – e esse realmente um plano – foi o Plano de Metas, de 1956, elaborado pelo governo de Juscelino Kubistchek. Seus fundamentos tinham como base o relatório final da Comissão Mista Brasil – Estado Unidos, e ganhou forma como o primeiro documento técnico de grande envergadura elaborado pelo BNDE, o qual, para cumprir essa missão, formou um grupo de estudos com a Cepal. O Plano de Metas representou também a primeira tentativa submeter o desenvolvimento do País à supervisão sistemática do poder público. Dessa vez, o Estado brasileiro assumia, explicitamente, a responsabilidade de promotor do desenvolvimento, numa lógica complemente intervencionista. Era a consolidação do Estado desenvolvimentista brasileiro. Modelo que vigorou até a “década perdida”. As prioridades do Plano de Metas eram os setores de transportes, a indústria intermediária (siderúrgica, de cimento e de celulose e papel), indústrias produtoras de equipamentos (automobilística, naval e bens de capital) e a


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES construção da nova capital. Dentre suas principais realizações figura a criação de Brasília. O período de instabilidade política que se seguiu ao governo JK não permitiu nenhum avanço ou inovação na área de planejamento. Somente três anos após o golpe de 1964, novos conceitos são inseridos na operacionalização do planejamento estatal brasileiro. Contudo, teríamos de esperar mais cincos anos para um novo documento de planejamento propriamente dito. Em 1967, foi editado o Decreto-Lei nº 200, este documento teve o mérito de organizar uma das faces mais importantes do planejamento público: o orçamento. Por meio do aprimoramento da estrutura e do funcionamento das operações contábil-orçamentárias, o decreto instituiu a delegação de autoridade, possibilitou a coordenação da execução e viabilizou maior controle dos agentes públicos. Além disso, o decreto contribuiu para aumentar a agilidade da máquina pública ao promover a descentralização administrativa (não confundir com a descentralização em termos de gestão de políticas públicas) e a expansão da administração indireta (sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações e autarquias), favorecendo o desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada (normalmente insulada) coexistente com o núcleo tradicional (clientelista e, em certa medida, patrimonialista) da administração direta. Após mais de uma década sem planejamento, o Executivo Federal, agora uma ditadura escancarada, lançou o I Plano Nacional de Desenvolvimento – I PND, em 1972, o qual deveria nortear o desenvolvimento brasileiro até 1974. Esse plano é o primeiro no ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, período que entrou para nossa história como a época do “milagre econômico brasileiro”, momento em que o mundo estava em pleno crescimento e os agentes econômicos dos países desenvolvidos diversificavam seus investimentos. O Brasil experimenta então altas taxas de crescimento econômico, é beneficiado por significativo fluxo de capitais externos – especialmente crédito de baixo custo – e vivencia um forte movimento de substituição das importações a partir do favorecimento de empresas de capital nacional. Nesse período são executados faraônicos projetos de integração


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES Esse documento legal foi pensado para ser o instrumento que, dentre outras coisas, viabilizaria a integração do planejamento, do orçamento e gestão. Todavia, essa integração foi gradual e problemática. O plano 19911995 foi caracterizado pela improvisação e problemas na sua execução. Tinha programas com nomes pomposos, porém sem conteúdo e apresentava estrutura diversa das leis orçamentárias anuais dificultando a identificação entre plano e exercícios. Além disso, não havia qualquer sistema de acompanhamento da execução do plano. No segundo PPA, permanecem muitas das características do plano anterior: parece muito com planejamento normativo de médio prazo, apresenta mais desejos que ações com conteúdo definido. Não estrutura sistemas de monitoramento e avaliação e não apresenta mecanismos de coordenação ou atualização. O PPA permanece uma mera formalidade. “Estes dois primeiros Planos Plurianuais eram genéricos e foram apresentados em uma estrutura diversa daquela constante das leis orçamentárias anuais vigentes à época. Dessa forma, qualquer despesa estabelecida no orçamento acabava encontrando respaldo no plano, tornando impraticável estabelecer prioridades e fazer opções com base nos objetivos, diretrizes e metas estabelecidos no plano plurianual.” Esses problemas mais evidentes do PPA foram resolvidos parcialmente em 1998, pelo Decreto n° 2.829/98. As demais dificuldades foram superadas, pelo menos em parte, com os três planos que se seguiram, os quais inseriram conceitos do gerencialismo na administração do planejamento do orçamento, estabeleceram novos parâmetros de acompanhamento, coordenação e avaliação e, por fim, aumentaram a dimensão participativa da elaboração do PPA, ampliando a participação de atores sociais em seu desenvolvimento. O CICLO DA GESTÃO O PPA tem seu processo de desenvolvimento e execução estruturado em um ciclo, conhecido como ciclo de gestão. Os momentos ou etapas básicas desse ciclo são: o planejamento da programação, o monitoramento da execução orçamentária, a avaliação e a revisão do PPA. Essas etapas


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES viabilizam um desenvolvimento lógico do projeto de governo para médio prazo, permitindo a integração de programas e projetos ao longo de quatro exercícios, contribuindo para o alcance dos objetivos de governo e para a melhoria contínua da gestão. A figura abaixo ilustra essa lógica do PPA em etapas de gestão:

Segundo a imagem acima, um problema ou demanda da sociedade é expresso no PPA como um programa, que o resolverá. Esse programa tem uma série de ações que são o meio pelo qual o programa será executado. O monitoramento apontado no esquema denota o acompanhamento constante da execução físico-financeira das ações e, conseqüentemente, dos programas do PPA. Isso permite uma evolução mais adequada aos objetivos que se espera alcançar ao final do plano. A avaliação dos resultados da implementação parcial do Plano e seus programas é feita ao final de cada exercício (ano). A revisão dos programas conclui o ciclo de gestão, nesta fase é que existe o aprendizado institucional, momento em podem ser feitas recomendações de aperfeiçoamento, provenientes de todo o processo de desenvolvimento do


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ESTRUTURA DO PPA A estrutura organização do documento do PPA constitui-se basicamente de dois grandes módulos:


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LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA A lei orçamentária anual especifica o PPA para torná-lo operacional, factível. A LOA é formada pelos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas Estatais e deve seguir diversos parâmetros, entre eles os princípios orçamentários expostos na Lei nº 4.320/64. Os principais princípios são: Princípio da Unidade: cada Esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma política orçamentária única e estruturado de maneira uniforme. 


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES Princípio de Universalidade: deve incorporar todas as receitas e despesas. Princípio da Anualidade: estabelece a validade da estimativa de receitas e fixação de despesa, circunscrevendo o orçamento ao período de um exercício – que corresponde ao ano fiscal. Além desses princípios, os mais importantes, existem outros de grande importância para a estruturação do planejamento e do orçamento a cada ano, são eles: Princípio da Discriminação ou Especialização: as receitas e despesa devem ser apresentadas no orçamento de maneira discriminada (de modo que seja possível saber detalhadamente a origem e aplicação dos recursos); Princípio da Exclusividade: a lei orçamentária deverá conter matéria financeira; Princípio do Equilíbrio: O equilíbrio nas contas e nos gastos públicos é fundamental, especialmente em tempos de crise fiscal e crise do próprio estado; Princípio da Simplificação: O planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil compreensão. Princípio da Descentralização: é preferível que a execução ocorra próximo de seus beneficiários. Princípio da Responsabilização: os Gerentes devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um Programa. 

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Essa lista não esgota o conjunto de princípios que orientam a elaboração e execução da LOA. Todavia, elucida suas principais características. A grande quantidade de princípios serve inclusive para aferir a relevância que esta lei tem para a operacionalização do planejamento, do orçamento e da gestão, isto é, para o funcionamento e desenvolvimento do país. A seguir analisaremos a unidade básica do planejamento no Brasil contemporâneo: o programa.


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Outra observação importante é que um programa deve ter seu público alvo e abrangência territorial bem definidos. O que nem sempre é uma tarefa fácil. Veja, por exemplo, as polêmicas em torno da definição dos públicos alvo de políticas afirmativas no Brasil. Uma das razões da ênfase que vem sendo dada a um conceito com essas características decorre da expectativa de dar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados pelas políticas públicas para a sociedade. Além de trazer maior visibilidade para o conjunto das ações impetradas pelo Estado, os programas que integram o PPA servem como elemento de integração entre o planejamento, o orçamento e a gestão. Uma vez que, ao mesmo tempo que servem como base para a organização das políticas no PPA, conferem maior racionalidade contábil e maior organização e transparência no momento de gerir as políticas públicas. REQUISITOS DE UM PROGRAMA Para formular um programa do PPA é preciso atentar para uma série de requisitos mínimos: O primeiro, e mais importante, é ter como objetivo dar solução a um problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de 


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ATRIBUTOS DE UM PROGRAMA DO PPA Os atributos do programa são um conjunto de informações que apresentam o que é o programa e suas características fundamentais. Essas informações são: 1. Órgão responsável: órgão responsável pelo gerenciamento do programa, se as ações forem desenvolvidas por mais de um órgão, será um programa multissetorial; 2. Unidade responsável: unidade administrativa interna ao órgão responsável pelo gerenciamento do programa (há muitas situações em que as ações envolvem mais de uma unidade); 3. Denominação: expressa os propósitos do programa em uma palavra ou frase-síntese, de fácil compreensão pela sociedade. Exemplo: "Primeiro Emprego".


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AÇÃO: DETALHANDO O PROGRAMA


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES Apesar de ser a unidade básica de estruturação do planejamento, o programa ainda pode ser fracionado de acordo com as operações que o materializam, às essas frações damos o nome de ação. A ação é uma operação da qual resulta um produto (bem ou serviço) ofertado à sociedade ou que contribui para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc. bem como financiamentos. Assim como o programa, a ação possui seus atributos, informações que nos permite conhecer as características essenciais da ação. Toda vez que uma ação é criada, essas informações têm de ser oferecidas. Esses atributos, no entanto, são mais amplos e detalhados que os atributos do programa, envolvendo uma dimensão qualitativa e outra dimensão quantitativa. ATRIBUTOS QUALITATIVOS DA AÇÃO2 1. Órgão/Unidade Orçamentária: órgão (maior nível da classificação institucional) e Unidade Orçamentária (menor nível da classificação institucional); 2. Função: representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. 3. Subfunção: representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. 4. Título: forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será apresentada no PPA, LDOs e LOAs. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ação. 5. Finalidade: expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja, por que esta ação é desenvolvida. Deve sempre iniciar com verbo no infinitivo.

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Esse detalhamento de atributos dificilmente será cobrado em uma prova de políticas públicas. No entanto, acredito que uma leitura despreocupada dessas informações contribui para um conhecimento mais apurado do processo de planejamento e pode ser útil na prova de administração financeira.


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Enquadram-se neste tipo todas as despesas relativas: a transferências (obrigatórias, voluntárias ou outras), em favor de outros entes da Federação, de pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, indenizações, ressarcimentos, proventos de inativos, pagamento de sentenças judiciais etc.; e a operações de financiamentos e empréstimos, e suas amortizações e encargos; à aquisição de títulos ou integralização de cotas de fundos de participação, participações acionárias, compensações financeiras, contribuição a organismos nacionais e internacionais, etc. As operações especiais integram os programas Finalísticos ou de Serviços ao Estado somente quando efetivamente contribuem para a consecução de seus objetivos. Nos demais casos, integram os programas Operações Especiais, que constam somente do orçamento. 4 Os programas não agregam somente recursos de natureza fiscal da União, mas podem incorporar também instrumentos normativos e recursos disponíveis do setor privado, das agências oficiais de crédito,


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do terceiro setor, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento regional, dos fundos administrados pelo Governo Federal e dos dispêndios correntes das empresas estatais, bem como de parcerias e contrapartidas de Estados e Municípios.


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13. Tipo de Inclusão da Ação: Quem teve a iniciativa de criação da ação: Poder Executivo, emenda parlamentar, projeto de lei de crédito especial. 14. Base legal Especifica os instrumentos normativos que dão respaldo à ação. 15. Unidade responsável É a entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou parceiro (Estado, Distrito Federal, Município ou Setor Privado) responsável pela execução da ação. 16. Localização do gasto - subtítulos As ações são desdobradas em localizadores de gasto (subtítulos) utilizados, exclusivamente, para especificar a localização física das ações, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade e do produto. A localização do gasto corresponde ao detalhamento do projeto, atividade, operação especial ou ação não-orçamentária. O critério para regionalização de metas e do dispêndio correspondente é o da localização dos beneficiados pela ação. A adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a


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Os localizadores poderão ser de abrangência nacional, no exterior, por grandes regiões (N, NE, CO, SE, S), por estado ou município. Será considerada como Nacional a meta cujo benefício atinge indistintamente todo o País. As metas estabelecidas apenas por regiões somente serão admitidas quando não houver a possibilidade de estadualização. Este mesmo procedimento deve ser adotado para as metas que venham a ser classificadas como "Nacional", ou seja, isto só deverá ser feito quando não for possível regionalizar ou estadualizar as metas físicas.


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INDICADORES Um tipo de instrumento que tem ganhado bastante atenção nos debates sobre planejamento, monitoramento e avaliação de políticas públicas é o indicador. As discussões normalmente giram em torno da necessidade de aprimorar os indicadores para aumentar a transparência da ação estatal e da elaboração de indicadores capazes de serem colhidos com os menores custos possíveis. Seguindo esses eixos da discussão, há uma série de outros pontos de discussão. O que não se questiona, contudo, é a importância da existência


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1. Pela atuação na geração de produtos (medição gerencial): Refere-se aos instrumentos de mensuração das principais variáveis associada ao cumprimento de metas e objetivos, relacionando os insumos usados e os custos incorridos em sua utilização em processos destinados a ofertar bens ou serviços (produtos) destinados à obtenção de resultados junto a um determinado público-alvo.

2. Pelas dimensões de desempenho: estabelece parâmetros relativos ao mérito da intervenção. A qualidade dos processos e dos resultados obtidos é foco das leitura feita por um conjunto de indicadores de desempenho.

*** INSTRUMENTOS E RECURSOS DE ECONOMIA PÚBLICA: POLÍTICA REGULATÓRIA www.pontodosconcursos.com.br

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Para entender por que existem políticas dessa natureza é preciso observar que, numa economia de mercado, a situação ideal é aquela em que o 6

Texto baseado em apostilas dos cursos da Enap e nos artigos de Antonio Gelis Filho. Comparative analysis of the normative design of former and current regulatory institutions. Rev. Adm. Pública , Rio de Janeiro, v. 40, n. 4, 2006; Ricardo Moreira Ramalhete e Alain Herscovici. Path-dependence, expectativas e regulação econômica: elementos de análise a partir de uma perspectiva pós-keynesiana. Rev. econ. contemp., Dez 2006, vol.10, no.3; Fernanda Meirelles e Rafael Oliva Delegação e controle político das agências reguladoras no Brasil. Rev. Adm. Pública, Ago 2006, vol.40, no.4, p.545-56 e Marcus André Mello. A política da ação regulatória: responsabilização, credibilidade e delegação. Rev. bras. Ci. Soc., Jun 2001, vol.16, no.46, p.56-685 .Todos disponível no site www.scielo.org. Não se trata, portanto, de idéias do professor.


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES conseqüências não podem ser adequadamente negociadas em um mercado – os prejudicados por uma externalidade não podem impor custos aos atores cujas transações o afetam negativamente. Um exemplo é a poluição de rios por fábricas. O produtor utiliza um recurso da coletividade (o rio) para seu benefício, mas o destrói, pois poluir o rio, no curto prazo, é mais eficiente financeiramente que instalar equipamentos antipoluentes. Caso não haja uma fiscalização por parte do Estado, essa atividade permanecerá. O problema por trás desse fenômeno é a falta de mercados para essas externalidades. Ao multar a atividade poluente, o Estado estabelece um preço para a limpeza do rio, inibindo a atividade poluente da empresa. Vale lembrar que externalidades também podem ser positivas, caso em que o Estado deve agir incentivando-as. FORMA DE INTERVENÇÃO REGULATÓRIA Existem diversas formas de fazer políticas regulatórias, mas, de um modo geral, a política regulatória sempre assumirá uma das seguintes formas de intervenção na economia: (a) estímulos em relação a preços, afetando o valor dos serviços e bens ofertados na economia ou (b) o controle direto do comportamento dos agentes econômicos, proibindo ou desestimulando certas condutas ou promovendo outras. As instituições públicas responsáveis pela implementação das políticas regulatórias podem pertencer à administração pública direta ou indireta. E, como já falamos, a finalidade de sua intervenção na atividade econômica ou social é a correção das falhas do mercado, sem que tal intervenção represente a produção direta pelo Estado dos bens envolvidos. Nesse contexto, aponta Gelis filho, o que é preciso ter em mente é que a regulação pode ser empreendida por uma variedade de órgãos e a natureza das instituições pode afetar não somente o estilo da regulação e as estratégias empregadas, mas também o sucesso das intenções regulatórias. Quando falamos em instituições regulatórias é preciso reconhecer a necessidade de seus desenhos normativos viabilizarem efetiva independência em relação ao poder central e verdadeira transparência de sua gestão. A primeira característica é relevante em virtude da possibilidade de que órgãos


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES independentes ajam de forma a priorizar a excelência técnica das decisões em vez da conveniência política. Por outro lado, a transparência de uma entidade pública dotada de certo grau de autonomia é essencial para que se possa aferir a lisura de seu processo decisório, assegurando à sociedade que os interesses defendidos sejam os seus, e não os de algum grupo específico apenas.

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QUESTÕES SELECIONADAS POLÍTICAS PÚBLICAS Para facilitar a localização das provas – caso haja interesse de resolver alguma delas em sua totalidade – as questões são apresentadas fazendo referência ao concurso de onde foram extraídas e mantêm sua numeração original. Em alguns casos, as questões foram ligeiramente adaptadas, mas, na grande maioria dos casos, conservam sua forma original.


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES Peço que tentem resolver essas questões e apresentem suas dúvidas no fórum, uma vez que dificilmente teremos tempo de resolver todas as questões item a item até o dia prova. Eu pretendo comentar as questões que julgo mais complexas, no entanto, outras são bem mais simples, dispensando comentários aprofundados. As respostas são as dos gabaritos oficiais – logo, não me responsabilizo por elas. Boa sorte!!! TÉCNICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL SERGIPE CESPE 2001 41. Ambiente, saneamento básico e vigilância sanitária são alguns dos assuntos públicos que envolvem cidadãos e Estado. Contemporaneamente, é crescente a participação dos cidadãos, com novas formas de articulação de interesses em organizações não-governamentais (ONGs) e em redes de consumidores ou usuários. Isso exige que se repensem as relações de um indivíduo com outro, de indivíduos com grupos e da sociedade com o Estado. Em relação a esse assunto, assinale a opção incorreta. A. As burocracias insuladas, as redes de especialistas em políticas e o acesso restrito às informações para a tomada de decisão são alguns dos fatores que empurraram a sociedade a formar ONGs para tratarem de questões específicas, como, por exemplo, meio ambiente e vigilância sanitária. B. Os burocratas e os políticos têm interesses que raramente são privilegiados nessas arenas de políticas públicas, exatamente porque os grupos e as ONGs têm uma atuação bastante organizada, conformando as políticas públicas nesses campos. C. A noção de que os caronas se beneficiam das políticas públicas que promovem o bem comum, como a preservação da natureza para gerações futuras, sem pagarem por isso, é racional para o indivíduo, mas completamente irracional do ponto de vista da coletividade. D. É especificamente nos campos em que existem relações indivíduos–Estado que as políticas públicas podem ser mais bem monitoradas em sua implementação por meio da criação de mecanismos públicos, não-estatais, de controle democrático e de participação cidadã. Resposta: B O 42 ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL FEDERAL ESAF 2005 74- A criação de mecanismos de participação social nas decisões relativas à formulação e gestão de políticas públicas está presente no texto original e nas emendas à Constituição de 1988. As frases a seguir refletem essa orientação. Indique a que está incorreta, conforme as opções abaixo.


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s ca l i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR MARCELO GONÇALVES a) A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes. b) A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade. Compete ao Poder Público, com base em certos objetivos, entre os quais obter o caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. c) As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, além de outras fontes, e organizadas com base em certas diretrizes, entre as quais a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. d) O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente, sendo obrigatória a participação de representantes do ministério público, dos órgãos locais de assistência e de entidades não governamentais. e) Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil. Resposta: D 75. A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas características comuns. Uma série de características é apontada a seguir: 1- O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatização em escala variável. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais. 3- O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública (audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas corretas. b) apenas a nº 1 está correta. c) apenas a nº 2 está correta. d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas incorretas. Resposta: A


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95 E

98 C

101 102 C C

ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL BAHIA – FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS - 2004 53 – o Programa “Bolsa Escola” consiste em destinar – temporariamente – em dinheiro, um salário mínimo mensal às famílias em situação de carência material e precariedade social. Um dos requisitos é que todos os filhos da família entre 7 e 14 anos estejam matriculados em escolas públicas. Programa “Bolsa Escola” é uma ação governamental de tipo A. regulatória B. auto-regulatória C. libertária D. distributiva E. redistributiva Resposta – E


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ÁREA:

GESTÃO

INSTITUCIONAL

42. O Plano Plurianual (PPA) é previsto na Constituição Federal de 1988 e constitui importante instrumento no âmbito do sistema orçamentário brasileiro. Sobre características, finalidade e estrutura do PPA, analise as afirmativas abaixo. I - O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. II - Cabe ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de projeto de lei dispondo sobre o PPA. III - Todo investimento governamental cuja execução ultrapasse um exercício financeiro só poderá ser iniciado com prévia inclusão no PPA ou em lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. IV - O projeto de lei do PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. V - As normas constitucionais exigem que o orçamento fiscal e o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto sejam compatíveis com o PPA. Está(ão) correta(s) a(s) afirmativa(s): (A) I e III, apenas. (B) I, II e III, apenas. (C) II, III e IV, apenas. (D) I, II, III e V, apenas. (E) I, II, III, IV e V. Resposta: E 43. Analisando as características da Lei Orçamentária Anual (LOA), NÃO é possível afirmar que: (A) é instrumento de planejamento orçamentário de longo prazo. (B) compreende 3 sub-orçamentos: orçamento fiscal, de investimentos e da seguridade social.


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MPU- ESAF-2004


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Caros alunos, Bem vindos à última aula do curso de políticas pública para o concurso da CGU. Antes de tudo, gostaria de dizer que foi um prazer os auxiliar nessa caminhada. Peço que desculpem minhas falhas e agradeço pelas sugestões e elogios recebidos durante o curso. Reconheço que houve pequenos atrasos ou descompassos ao longo do curso, infeliz tive imprevistos que impossibilitaram um cumprimento rigoroso dos prazos. Em todo caso mantivemos o acordo inicial de uma aula por semana e isso é muito bom. No demais, carrego as mais positivas impressões dessa experiência e pretendo repeti-la. Peço que não se esqueçam de preencher a minha avaliação, suas sugestões, comentários, críticas e elogios são fundamentais para que realizemos um bom trabalho e o aprimoremos dia após dia. Não me despeço complemente, pois, com o adiamento da prova, teremos a oportunidade de mantermos uma boa interação por mais tempo. Mas, desde já, muito obrigado por tudo. Deixo também meu agradecimento à equipe administrativa do Pondo dos Concursos e parabenizo-a pela iniciativa. A todos, muito obrigado e um forte abraço, Marcelo Gonçalves Quarta aula – Conteúdo: 1. Planejamento Estratégico (achei interessante vocês terem conhecimento dessa metodologia de planejamento, pois está sendo muito utiliza e tem uma interface com a metodologia de análise de situação que será apresentada adiante); 2. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas, árvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos;


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3. Avaliação de programas e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custobenefício e análise custo-efetividade; 4. Política cambial.

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO O QUE É? O planejamento estratégico é uma metodologia gerencial criada nos Estados Unidos em meados dos anos 1960, voltada, inicialmente, para a administração de empresas no longo prazo. Sua principal funcionalidade é permite estabelecer a direção a ser seguida pela organização. Ao mesmo tempo, o PE é um formato de planejamento que visa maior grau de interação com o ambiente, ou seja, tem em vista uma melhora na relação entre a organização e o ambiente externo no qual ela está inserida. Na definição da direção que será seguida pela organização, diversos aspectos devem ser analisados, entre eles: âmbito de atuação da empresa, as macro-políticas a serem realizadas, políticas cotidianas funcionais que operacionalizam as macro-políticas, filosofia de atuação, macro-estratégia, estratégias cotidianas funcionais, macro-objetivos, objetivos funcionais. Com relação à interação entre organização e meio, o grau de interação entre uma organização e o ambiente – que pode ser positivo, neutro ou negativo – é variável e depende do comportamento estratégico assumido pela organização perante o contexto em que está inserida.

Advertência: não confundir com o clássico Planejamento a Longo Prazo (PLP), o qual se baseia simplesmente em extrapolação das situações passadas. ETAPAS FUNDAMENTAIS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO O planejamento estratégico tem três etapas fundamentais em seu processo de elaboração:


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O primeiro é o estabelecimento da missão (razão de ser) e da visão (ideal desejado) da organização. Esses dois aspectos serão os pilares de todo o desenvolvimento do planejamento, pois são também os pilares da organização. Ignorá-los seria desprezar o por quê da organização existir e não ter a mínima idéia de onde se espera chegar com as suas ações. O segundo momento do processo de construção do planejamento estratégico é a análise dos ambientes interno e externo . Essa análise tem como principal objetivo construir um diagnóstico do ambiente interno (identificar pontos fortes e fracos da organização) e do ambiente externo (análise das oportunidades e ameaças com as quais a organização vai ter que lidar). O principal instrumento para cumprir esta etapa do planejamento é análise SWOT – ela faz um mapa situacional com base na identificação da forças ( Strengths ), fraquezas (Weaknesses ) da organização e das oportunidades ( Opportunities ) e ameaças (Threats ) presentes no ambiente. Por fim, o terceiro passo para fechar o planejamento estratégico é a

elaboração das estratégias da organização por meio do estabelecimento de objetivos e metas, sempre considerando a análise anterior. PRINCIPAIS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO Os principais elementos componente do planejamento estratégico são: 1. Visão e missão: a missão estabelece as razões da existência da organização e a visão o estado ideal que a organização deseja, ou seja, qual é o futuro mais desejado pela organização com relação à sua área de atuação; 2. Questões estratégicas: questões fundamentais que a organização deve tratar para conseguir atender a sua missão e ir em direção ao futuro desejado, sua visão de futuro; 3. Metas

estratégicas: deverão ser específicas, mensuráveis, estabelecidas com o máximo de consenso, factíveis e fixadas observando uma relação tempo/custo aceitável pela equipe e por sua liderança; www.pontodosconcursos.com.br

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4. Análise de ambiente: é essencial para o processo de planejamento estratégico. O principal método para esse tipo de análise, como dito acima, é a análise SWOT, que analisa o ambiente interno, diagnosticando forças ( strengths ) e fraquezas ( weakness ), e o ambiente externo, apontando oportunidades ( opportunities ) e ameaças (threats ). Veremos na próxima seção como fazer esse tipo de análise; 5. Avaliação estratégica: avaliações periódicas de estratégias, táticas e programas de ação. A idéia é medir o desempenho atual comparando com expectativas previamente fixadas e considerar quaisquer mudanças ou eventos que podem provocar impacto na seqüência de ações; 6. Aprendizado estratégico : com base nos resultados da avaliação, a organização precisa rever o seu planejamento estratégico a fim de capacitá-lo para produzir novos e melhores resultados, num ciclo de melhoria contínua; COMO FAZER UMA ANÁLISE SWOT Considerando a importância que a análise SWOT tem assumido na análise de ambiente, ela é aparece como um elemento essencial para o planejamento estratégico. Assim, torna-se forçoso a compreensão de sua elaboração. É possível afirmar que a uma análise SWOT, visualizada por meio de uma Matriz SWOT, pode ser elabora com base em quatro etapas: 1. Primeiro, é preciso analisar o ambiente interno da organização para identificar seus pontos fortes e fracos; 2. Em seguida, parte-se para uma análise do ambiente externo (macro e microambiente1),

da

organização

identificando

oportunidades

e

ameaças; 3. O terceiro passo consiste em trabalho matricial de combinação dos pontos fortes com as oportunidades (potencialidades a serem

1

O macro ambiente é o ambiente externo completo, amplo, no qual a organização está inserida. O micro ambiente é a área de atuação da empresa.


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aproveitadas), os pontos fracos com as ameaças (vulnerabilidades que a organização deve fazer o possível para evitar), os pontos fortes com as ameaças (pontos de defesa contra as ameaças, por mais que haja uma vulnerabilidade, a organização tem instrumentos para neutralizar seus efeitos) e os pontos fracos com as oportunidades (apontam para as debilidades da organização, oportunidades que poderão deixar de ser aproveitadas por causa das fraquezas presentes na instituição), abaixo exemplo de matriz SWOT:

4. Por fim, é preciso definir objetivos e formular estratégias para as combinações da matriz SWOT que pareçam ser de grande importância para a organização. A maioria das organizações dá prioridade aos objetivos e estratégias que envolvem a combinação de pontos fortes e oportunidades e, em segundo lugar, às estratégias que envolvem combinação entre pontos fracos e fortes. A idéia é explorar, ao máximo, oportunidades em que a organização seja forte e defender-se das ameaças mais perigosas, aspectos da realidade para acerca dos quais a organização apresenta pontos fracos.

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM CICLOS DE MELHORIA CONTÍNUA Uma das formas de planejamento estratégico utilizado na administração público adota um modelo de planejamento baseado em ciclos de melhoria contínua. Esse tipo de metodologia é baseado num ciclo do tipo PDSA ( plan, www.pontodosconcursos.com.br

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do, study and act ) de retroalimentação. A idéia é que as agências governamentais devem ser capazes de planejar, executar, analisar/avaliar sua intervenção na realidade e aprender com a experiência para que, na próxima intervenção, a ação estatal possa ser aprimorada. O diagrama abaixo apresenta cada uma das ações de cada etapa do ciclo:

4. Aprendizado -resumir o que foi aprendido -oferecer recomendações para o próximo ciclo.

3.Avaliação

-estudar possíveis diferenças entre planejado e realizado

1. Planejamento

-Definir objetivo; Preparar

seminário de planejamento e Desenvolver plano

2.Execução -desenvolver planos de ação p/ os objetivos e projetos desdobrar nas unidades, processos e órgãos -acompanhar e documentar

Um dos principais ingredientes desse tipo de abordagem e que o diferencia dos demais está na idéia de aprendizado organizacional contínuo . O fluxo abaixo apresenta uma visualização geral do processo de construção do planejamento estratégico e as ações que devem ser realizadas ou que compõem cada uma das etapas.


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Fluxo

Geral

do

Processo

de

Planejamento

Estratégico2 1. Preparação (grupo/estudo/seminário)

PLANEJAMENTO

2. Propósito missão, visão, valores 1. Planos de ação (5W2H)

EXECUÇÃO

2. Formulação de projetos AVALIAÇÃO

APRENDIZADO

1. De resultados

3. Ambientes (externo e interno) 4. Plano (questões estratéicas metas e ob etivos 3. Desdobramentos (unidades/ processos/órgãos) 4. Acompanhamento

2. De métodos

1. Diagnóstico estratégico

3. institucional

2. Avaliação da Prontidão estraté ica

3. Avaliação da gestão estraté ica

FORMULAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS Um dos principais instrumentos utilizados hoje na elaboração de programas e projetos no setor público é a metodologia Zopp (sigla para Zielorientierte Projektplanung), que significa Metodologia de Planejamento de Projetos por Objetivos – MPPO ou simplesmente planejamento orientado por objetivos. Essa metodologia se desenvolve a partir dos avanços do LogFRAME (Logical Framework) ou Método do Quadro Lógico (MQL), criado nos Estados Unidos. Em seus pressupostos, assume que o planejamento é apenas uma das etapas da vida de um projeto e que a participação de todos os atores é fundamental para o sucesso da política, pois viabilizaria maior coordenação,

2

Na etapa de execução, uma das formas de estruturar um plano de ação é construir uma matriz do tipo 5W2H, o nome dessa matriz vem do conjunto de elementos que a compõe em inglês: significa que no plano de ação deve está claro a definição de o que será feito, em que consiste o plano (what ), por quem, qual o responsável, ( who ), quando, a dimensão temporal (when ), onde, a dimensão geográfica, o referencial espacial ( where ), porque, a justificativa (why ), como, quais o método a serem utilizados para implementar o plano ( How ) e a que custos (How much ).


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integração e consenso na formulação e execução de políticas públicas. Essa metodologia é muito utilizada dentro da construção de matriz de marco lógico.

Advertência: esse tipo de metodologia tem diversas variantes. METODOLOGIA ZOPP A metodologia Zopp3 é hoje um dos principais instrumentos de elaboração de projetos. Utilizado pela administração pública de diversos países, tem alcançado ampla popularidade, para a qual corrobora o apoio recebido pela ONU, que por meio de suas agências de promoção de desenvolvimento, entre elas a Cepal, tem promovido a metodologia entre os países membros. Analisaremos como é possível construir um projeto com base nesta metodologia, mas é preciso observar que não se trata de um método regido. Existem diversas variantes na aplicação da metodologia a uma situação real. Portanto, o modelo que segue é apenas um dentre vários, apesar de que guarda as feições principais da metodologia e observa as ligações que ela deve ter com o edital que nos interessa. A formulação de programas e projetos com base na metodologia ZOPP tem duas etapas principais: a etapa de análise e etapa de planejamento4. Na etapa de análise (também conhecida como análise de situação) são feitas três análises: a análise de envolvimento, a análise de problema (quando é construída a árvore de problema) e a análise de objetivos (quando é elaborada a árvore de objetivos). Alguns autores ainda inserem a análise de

3

As informações dessa parte da aula são baseadas principalmente no Material do módulo II do curso PPA: Elaboração e Gestão – Ciclo Básico: Ferramentas e métodos de planejamento Brasília, abril/2007, da Enap e nos documentos da Cepal. 4

Falaremos nesta aula apenas sobre a fase de planejamento da metodologia Zopp, mas devo advertir que essa metodologia é vista como uma maneira de acompanhar todo o ciclo de vida do projeto, não apenas o seu planejamento ou formulação.


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alternativas como uma fase dessa etapa de análises. Faz sentido, uma vez que essa fase serve de ponte para a etapa seguinte, a do planejamento. Na etapa de planejamento propriamente dita, é feita a Matriz de Planejamento do projeto. Documento que resumirá, numa única página (pelo menos assim deveria ser), uma série de informações praticas que apontam, entre outras coisas, como o projeto será executado. Analisaremos cada uma dessas etapas a seguir.

ANÁLISE DE SITUAÇÃO 1: ANÁLISE DE ENVOLVIMENTO Como a dimensão participativa do planejamento vem sendo fortalecida nos regimes democráticos, justamente como uma maneira de consolidar esses regimes, a análise de envolvimento aparece como uma ferramenta democrática do planejamento, servindo para dá uma idéia geral de todas pessoas, grupos e organizações ligados ou interessados no projeto e ao mesmo tempo possibilitando que os programas e projetos governamentais sejam reflexo das necessidades da sociedade. A idéia é analisar os interesses e as expectativas das pessoas, grupos e organizações que podem ser importantes para o sucesso do projeto. Por uma questão prática, a análise concentra-se nos atores sociais mais relevantes que serão, em princípio, afetados positivamente ou negativamente por uma possível intervenção. Além disso, a análise de envolvimento serve para correlacionar os atores sociais às categorias de análise desejadas para a situação em estudo (exemplos de categorias de analise às quais podem se relacionados

os

atores

envolvidos:

interesses,

recursos,

potenciais,

capacidades, limitações, possíveis contribuições para o projeto, possíveis resistências...). Do ponto de vista metodológico, podem ser diferenciados basicamente três grupos de envolvidos: 1. Aqueles que têm participação ativa no projeto (instituições executoras, beneficiários, assessores externos); 2. Aqueles em cujo meio o projeto será ou é implementado; www.pontodosconcursos.com.br

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3. Aqueles

que

atuam

na

mesma

situação

problemática

(concorrentes, financiadores, parceiros em potencial). Uma vez concluída a análise de envolvimento, seus resultados serão organizados e visualizados na matriz de envolvimento. Abaixo um exemplo de matriz de envolvimento para um projeto relacionado com uma política prisional.

Envolvidos

Função

Preso

Setores Poder empresariais Judiciário

Beneficiário

Parceiros

da

colaborador

reabilitação

interessado

Regulação da

es de

Adesão

Parceiro

progressão

Resistência apoio

Colaborador interessado Estágio

Decisões

Manutenção do

Força de

Supervisionad

vínculo

trabalho

o

trabalho

Interesse

Catalizador

da pena

Oportunidad

Recurso

Familiares do Penitenciarist Universidade preso a

Treinamento

Apoio

Apoio

Indiferença

Apoio

Apoio

. Falta de . Legislação

preparo

.Insegurança Pouca . Acréscimo Limites .Desconfiança . Volume . Flutuações disponibilidade de tarefas Insegurança Dificuldade . Indisciplina excessivo do mercado de recursos . Número s internas de processo reduzido de funcionários

Advertência: lembre-se de que o processo de planejamento nunca é rígido e que a análise de envolvimento não termina ao final dessa etapa, mas está presente ao longo de todo processo de planejamento. Por exemplo, no momento de proceder a análise de problema, a análise de envolvimento deve ser revisitada, pois um estado de coisas pode ser considerada problema para um grupo e solução para outro.


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Uma vez que tenha ficado claro quais são as pessoas que então envolvidas no projeto e qual o seu papel nele, o processo de planejamento poderá focalizar especificamente os problemas que irá enfrentar.

ANÁLISE DE SITUAÇÃO 2: ANÁLISE DE PROBLEMA É o momento mais importante para a elaboração do projeto. Nessa fase, os formuladores descrevem e analisam uma situação existente a partir de problemas que o projeto quer enfrentar e resolver. Nesse sentido, a análise de problema é o principal instrumento de análise de situação e diagnóstico. Como instrumento de diagnóstico, o objetivo da análise de problemas é o de estabelecer uma visão geral da situação problemática que o projeto enfrentará. Nesse intuito, a análise conduz à identificação dos problemas importantes da situação e à percepção das relações de causalidade existentes entre eles. Os resultados dessa análise são esquematizados na árvore de

problemas, na qual é possível visualizar e analisar as relações de causa-efeito entre os problemas a partir da identificação de um problema central, cuja definição deve ser objetiva e criteriosa. Como a análise de problemas é voltada para a identificação das causas e efeitos (que também tendem a ser problemas) relacionados a um problema central, a árvore de problemas pode ser subdivida em árvore de efeitos e árvore de causas. Observações: diversos autores se referem à árvore de problema como árvore de causas e efeitos, justamente pelo conjunto de informações que ela presta. Construindo uma Árvore de Problemas Para iniciar a construção dessa árvore é necessário que se determine claramente qual o corte a ser dado na realidade trabalhada. A determinação do foco de análise é a identificação do problema central (ou problema inicial) que será enfrentado. Essa delimitação é fundamental para saber quais aspectos da www.pontodosconcursos.com.br

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realidade devem, de fato, ser analisados. Assim, é possível identificar com clareza a situação problemática e qual sua abrangência, evitando, dessa forma, o risco de perder o foco. Portanto, o primeiro passo da análise de problema é identificar os problemas da situação analisada (uma espécie de brain storm ) e em seguida centrar a análise no problema principal. Esse problema deverá ser apresentado como um estado negativo e precisamente definido, para que seu conteúdo seja facilmente apreendido. Nesse ponto é preciso tomar cuidado para não confundir o problema com a falta de uma solução ou com uma solução prédefinida escrita de forma negativa (exemplo: faz falta um semáforo

≠

Há uma

alta taxa de acidentes no cruzamento – este é o problema não aquele). Uma vez devidamente estabelecido o foco, passa-se ao levantamento e/ou à ordenação dos problemas ligados ao problema principal, focalizando agora na relação de causalidade entre eles (a idéia central é que “problemas geram problemas”, assim é preciso identificar o que causa o que, para saber o que combater – lembre-se: projetos normalmente combatem causas).

O diagrama de causa-efeito - árvore de problemas - é um instrumento que possibilita uma adequada análise dos problemas existentes, com a compreensão de suas interrelações causais. Nele são estabelecidas as ligações mais importantes, transformando a realidade, que é complexa, numa concepção simplificada a fim de tornar possível uma ação. É o que a literatura denomina de “redução da complexidade”. A abordagem do diagrama da árvore deve ser complementada por estudos, sempre que esses venham aduzir informações indispensáveis a respeito da área em análise, uma vez que se tem consciência da simplificação da realidade em que esse instrumento implica. A importância de um problema não é dimensionada por sua posição na árvore. O raciocínio, ao se trabalhar com esse instrumento, é analítico-causal e não hierárquico . A análise de problemas é, portanto, um

conjunto de técnicas para: www.pontodosconcursos.com.br

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Definir o foco de análise de uma determinada situação;

♦

Identificar os principais problemas dessa situação;

♦

Analisar os problemas estabelecendo suas relações de causalidade.

Estabelecido o foco central do problema, há duas etapas que serão cumpridas para construir uma árvore de problemas: primeiro vamos construir a árvore de efeitos do problema e depois uma árvore de causas do problema.

Construindo árvore de problemas: exame dos efeitos do problema A árvore de efeitos é um instrumento para identificar as repercussões do problema. Apresenta graficamente todos os problemas encadeados pelo problema principal5. Façamos uma árvore de efeitos passo a passo: Primeiro, representa-se graficamente o problema:

Alta taxa de acidentes no cruzamento

Em seguida, são colocados sobre o problema os efeitos diretos ou imediatos, unindo-os ao problema central por meio de setas:

5

Observação: as informações e exemplos utilizados na parte referente a construção da árvore d e p rob lema s foram retirad as da aula d o p rofessor Edua rdo Ad unate , da Cepal, aula disponível no sitio www.eclac.org


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Grande número de feridos

mortalidade

Grandes danos à propriedade

Insatisfaç ã o com a autoridade municipal

Alta taxa de acidentes na no cruzamento

O terceiro passo consiste em verificar se para cada efeito de primeiro nível, há outros efeitos derivados deles. Se houver, devem ser colocados em um segundo nível, unidos por setas aos efeitos que os provocam. Altos custos de aten ã o de saú de

Alta mortalidade

Baixa assistê ncia laboral

Grande nú mero de feridos

Perda de votos

Altos custos reparos

Grandes danos à ro riedade

Insatisfaç ã o com a autoridade

Alta taxa de ac identes na no c ruzam ento

A tarefa continua até chegar a um nível que se considere superior dentro da órbita de concorrência: Perda de produtividade

Menor qualidade de vida

Altos custos de atenç ã o à saú de

Alta mortalidade

Baixa assistê ncia laboral



Grandes danos à propriedade

Perda de votos

Insatisfaç ã o com a autoridade municipal

Alta taxa de ac ide ntes na www.pontodosconcursos.com.br

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Se aparecerem efeitos importantes, o problema requer solução. Para formular uma solução, contudo, é preciso identificar as causas do problema principal. Procede-se, então, a análise das causas. Lembre-se que a boa definição das causas de um problema é fator crucial para o sucesso de um projeto que busca solucioná-lo.

Construindo árvore de problemas: exame das Causas Para construir a árvore de causas (que é mais uma raiz), primeiro, identificam-se as possíveis causas imediatas do problema, as quais são representadas logo abaixo dele.

Alta taxa de a c identes no c ruzam ento

Exceso de velocidade

Grande nú mero de pedestres cruzando

Visibilidade limitada

Falta de sinaliza ã o

Em seguida, procura-se pelas causas das causas, construindo as raízes encadeadas da árvore.


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Alta taxa de ac ide ntes no Excesso de velocidade dos veículos Grande distancia a semá foros aguas acima e abaixo


Inexistencia de uma assarela

Imprudê ncia dos condutores


Falta de

Nã o há semá foro

Há veículos estacionados

Imprudê ncia dos pedestres

Nã o há sinal de prioridade

Terminada a identificação das causas, é possível fazer a junção da árvore de efeito e da árvore de causas, dando origem à árvore de Causas-

Efeitos, que é a famigerada Árvore do Problema , representada graficamente abaixo, onde a parte superior são os efeitos e a parte inferior são as causas:


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Menor qualidade de vida Altos custos de aten ã o à saú de


Alta


Baixa assistencia laboral

Alta

Perda de

Insatisfaç ã o com a autoridade munici al

mortalida

Alta taxa d e a c identes na interseç ão

C A U S A S

Excesso de velocidade dos veíículos Grande distâ ncia de semá foros aguas


Inexistê ncia passarela

Imprudencia dos motoristas


Falta de sinaliza ã o

Há veículos estacionados

Imprudê ncia dos pedestres

Nã o há semá foro

Nã o há sinal de rioridade

ANÁLISE SITUAÇÃO 3: ANÁLISE DE OBJETIVOS O terceiro tipo de análise que deve ser feita é a análise de objetivo. Essa análise descreve a possível situação futura que será alcançada quando os problemas apresentados na análise anterior forem resolvidos ou amenizados. Portanto, esta análise, da qual deriva a árvore de objetivos, é baseada na inversão da realidade expressa na árvore de problema. Ou seja, é o seu contrário, o inverso da realidade observada. Para formular a árvore de objetivos, imaginemos que estamos vivenciando um futuro em que todos os problemas foram solucionados. Os objetivos são, portanto, redigidos como um patamar positivo já alcançado, o problema solucionado – refletem, assim, uma situação positiva em contraposição à negativa estabelecida na árvore de problemas. www.pontodosconcursos.com.br

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Todos os objetivos (inverso do problema) são considerados, independentemente de sua relação com a gerência do programa. Obviamente, haverá um momento em que serão selecionados os problemas que são atinentes ou não ao programa. Mas, a princípio, a árvore de objetivos cobrirá tudo. A representação gráfica da árvore de objetivos (ou diagrama de objetivos) obedece a uma relação meio-fim, substituindo a relação causa-efeito da árvore de problemas, por isso, é comum autores referirem-se a ela como árvore de meios-fins. Mas a relação de causalidade ainda existe, só que transformada. Nesse momento, é preciso verificar se os objetivos de níveis inferiores são meios necessários e suficientes para a obtenção dos objetivos em níveis superiores. É o momento da causalidade benigna, por assim dizer. Essa identificação é importante porque é a partir da análise de objetivos que serão identificadas possíveis alternativas para execução do projeto. Ou seja, o futuro do projeto depende de uma árvore de objetivos bem feita.

Visualização de uma árvore de objetivos (árvore de meios-fins) A árvore de objetivos representa a situação alvo esperada ao resolver o problema. Ela é construída procurando as manifestações contrárias às indicadas na árvore do problema. Nela efeitos se transformam em fins e causas se transformam em meios. Se não for possível tornar o negativo positivo, há um problema na árvore causas-efeitos. O estágio de elaboração gráfica de árvore de objetivos é uma excelente oportunidade para excluir as redundâncias e corrigidas inconsistências da árvore de problemas.

E a árvore de problema......


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ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS Ver “como construir uma matriz de planejamento” logo abaixo.

FASE DE PLANEJAMENTO: MATRIZ DE PLANEJAMENTO DO PROJETO Depois de todo esse trabalho para elaborar o projeto é o momento de “fechar” a etapa de planejamento e visualizar o que será feito adiante. O instrumento que possibilita isso é a Matriz de Planejamento, o documento central do projeto. Nela estará exposta toda a estratégia de implementação. A matriz deve, na medida do possível, ser exposta numa única folha e sua estrutura matricial irá apresentar os seguintes elementos: 1.

O objetivo superior ou estratégico ao qual o projeto está vinculado (exemplo: aumentar segurança no trânsito da cidade);

2.

O objetivo específico do projeto (exemplo: reduzir taxas de acidente no cruzamento);

3.

Os resultados esperados;

4.

As atividades ou ações (são os meios para atingir os resultados);

5.

Indicadores de impacto (voltados para os benefícios gerados pelos resultados);

6.

As fontes de comprovação (documentos que trazem dados dos indicadores para avaliação);

7.

Os pressupostos (ou suposições): o conjunto de fatores fora da governabilidade do projeto, referentes ao contexto amplo no qual está inserido, mas que são essenciais para o sucesso do programa;

8.

Por fim, o resumos dos custos e insumos necessários.

Há quem afirme que no fim, a matriz de planejamento de projeto deverá apresentar em única página as seguintes informações: 

Porque o projeto é executado



O que o projeto quer alcançar



Como o projeto vai obter os resultados www.pontodosconcursos.com.br

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Quais os fatores externos importantes para o êxito do projeto



Como se pode/ consegue avaliar o êxito do projeto



Onde vão ser encontrados os dados para a avaliação do projeto



Quanto custará o projeto

Por isso, há autores que se referem a ela como matriz 5W2H.

Como Construir uma Matriz de Planejamento: Inicialmente, para cada base da árvore de objetivos se procura criativamente uma ação que concretize o meio. Há Menor distancia de semá foros aguas acima e abaixo

Existe uma ponte para pedestres

Nã o há veículos estacionados

Prudê ncia dos edestres

Prudencia dos motoristas

semá foro

Há sinal de rioridade

Instalar outros

Construir

Proibir

Instalar

semá foros

Passarela

estacionamiento

semá foro

Campanha

Instalar

educacional

Placas de

Em seguida, para cada ação proposta, é preciso analisar seu nível de incidência na solução do problema, identificando qual das ações contribui mais para promover o futuro desejado. Identificado um conjunto de ações de ampla incidência na solução do problema, deve-se priorizar as de maior incidência. No desenvolvimento dessa análise, logo se perceberá que algumas das ações mantêm certa interdependência, nesse caso, o formulador deverá agrupar ações que são complementares umas às outras. Uma vez agrupadas elas formam alternativas disponíveis para escolha, então, é necessário verificar a


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viabilidade (técnicas, social, financeira, institucional, ambiental, etc.) de cada uma das alternativas. Instalar outros

Construir

Proibir

Campanha

Instalar

Instalar

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 3

Construir

Instalar

Instalar

passarela

sinalização

semáforo

Um instrumento bastante utilizado para a seleção de alternativas é a

Matriz de Decisão, a qual arrola as alternativas e uma série de critérios de seleção definidos pelo grupo e dá uma pontuação à relação entre eles. Alguns exemplos de critérios que pode ser utilizados: recursos disponíveis, benefícios para o grupo-alvo, horizonte temporal, viabilidade técnica, viabilidade política, não duplicidade com outros programas, competência institucional, impacto ambiental, relação custo benefício e custos de manutenção das atividades pósprograma. Advertência: esses passos e instrumentos servem de apoio para a elaboração da Matriz de Planejamento. Mas não é a única forma de se elaborar uma matriz de planejamento. É preciso observar que esses processos não são rígidos e podem ser adaptados à realidade da situação.


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Um exemplo de matriz é apresentado a seguir. Categoria

Descrição Sumária

Indicadores

Fontes de

Pressupostos ou

Comprovação

suposições

Objetivo

Aumentada qualidade índice de acidentes

Dados hospitalares

superior (OS)

de vida a partir da

índice de mortalidade

Dados do

segurança no trânsito

Quantidade de solicitações departamento de de indenização/seguros

transito

saúde

Dados do seguro social

Objetivo do

Reduzir taxas de

índice de acidentes

rojeto (OP)

acidentes na interseção índice de mortalidade

Dados hospitalares Dados do departamento de transito

Resultado 1

Reduzido o número de Índice de feridos em

Dados hospitalares

feridos

Dados do

acidentes no local

departamento de transito tividades de R1

A1R1: Instalar

Custos envolvidos:

Não ocorrência de

semáforo

- Aquisição e instalção de

contingenciamento

A2R1:Campanha

novo semáforo: R$

orçamentário

educacional

10.869,00

A3R1: Proibir Estacionamento

- Produção gráfica de panfletos educativos (150 mil): R$ 100.000,00 - Propaganda em rádio (10x ao dia por 8 semanas): R$ 50.000,00 - 10 Placas de proibido estacionar: R$ 1.000,00 Total: 161.869,00

Resultado 2

Reduzido quantidade de


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CURSOS ON-LI NE – POLÍ TI CAS PÚBLI CAS P/ CGU Á r e a A u d i t o r i a e Fi s c al i z a çã o - Co n t r o l e I n t e r n o PROFESSOR M ARCELO GONÇALV ES pedestres atravessando Resultado 3

Menores danos à propriedade

Resultado 4

Satisfação c/ autoridade municipal

AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS A avaliação é o último estágio do clássico ciclo teórico de desenvolvimento das políticas públicas. Mas claro que ela pode está presente em outros momentos, coexistindo com outras etapas das políticas 6. Nos últimos anos, a preocupação com a avaliação das políticas tem crescido significativamente, isso é resultado direto da evolução da administração pública e segue os movimentos de adoção de princípios da gestão pública empreendedora, do gerencialismo, e dos movimentos democráticos em prol de transformações das relações entre Estado e sociedade. Em nossas vidas, em muitos momentos avaliamos e somos avaliados. Contudo, na grande maioria dos casos, nossa avaliação é meramente

informal, ou seja, são leituras que fazemos, de maneira relativamente inconsistente, a respeito das experiências que temos (avaliamos um filme, uma comida, uma roupa etc). Todavia, existem outras avaliações que exigem um exame sistemático e criterioso de certos objetos e são baseadas em procedimentos científicos de coleta e análise de informação sobre o conteúdo, estrutura, processo, resultado e/ou impactos de políticas, programas, projetos ou qualquer intervenção planejada na realidade, a este tipo de avaliação damos o nome de avaliação formal. A avaliação formal, apesar de científica, é um julgamento (envolve juízo de valor) sistemático (baseado em critérios e procedimento previamente 6

A avaliação pode subsidiar: o planejamento e formulação das intervenções governamentais, o acompanhamento de sua implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou interrupção das ações.


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conhecidos) dos processos, dos produtos e dos impactos de uma política, programa ou projeto, tendo como referência critérios explícitos, e tem a finalidade precípua de contribuir para o aperfeiçoamento do projeto, a melhoria do processo decisório, o aprendizado institucional e/ou o aumento da

accountability . Sendo assim, a avaliação formal tem a característica de ser um processo bidimensional , pois tem um caráter valorativo, sempre envolve um juízo de valor acerca da realidade, outro técnico, pois segue uma série de critérios positivos7. Existem diversas razões para avaliar políticas públicas, mas é possível apontar cinco finalidades principais desse processo: 1. Promover e fortalecer os sistemas de accountability vigentes: estabelecer elementos para julgar e aprovar decisões, ações e seus resultados; 2. Desenvolver e melhorar estratégias de intervenção na realidade. Ou seja, contribuir para a melhoria da política avaliada, nesse sentido, a avaliação deve ser capaz de propor algo a respeito da política avaliada, contribuindo para o aumento da eficiência, da eficácia, da efetividade e do desempenho da gestão pública. A avaliação se apresenta, assim, como uma ferramenta útil para gestores, formuladores e implementadores de programas e políticas públicas. As avaliações aumentam, portanto, a gama de conhecimento da qual os formuladores e implementadores dispõe para tomar suas decisões, maximizando o resultado do gasto público, identificando êxitos e superando pontos de estrangulamento. 3. A avaliação também contribui para o “empoderamento” de grupos fragilizados político e socialmente, contribui para sua promoção social e

7

A respeito desses aspectos da avaliação, é valioso o comentário de Carla Cunha: “Além do caráter de mensuração objetiva de resultados, a avaliação possui também aspectos qualitativos, constituindo-se em um julgamento sobre o valor das intervenções governamentais por parte dos avaliadores internos ou externos, bem como por parte dos usuários ou beneficiários. A decisão de aplicar recursos públicos em uma ação pressupõe a atribuição de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliação deve verificar o cumprimento das metas estabelecidas” o grifo é meu.


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para o desenvolvimento institucional democrático. Isso tudo significa que a avaliação deve promover a democracia por meio da incorporação e do fortalecimento de grupos sociais excluídos. 4. Avaliação de Programas e Projetos : a avaliação aparece como um instrumento importante para a melhoria da eficiência do gasto público, da qualidade da gestão e do controle sobre a efetividade da ação do Estado, bem como para a divulgação de resultados de governo. Nesse sentido contribui para saber como deve ser, como é e como foi a intervenção do Estado e possibilitar sua melhoria. Além dessas finalidades, a avaliação tem outros atributos ou potencialidades relevantes, entre elas, é possível afirmar que os processos avaliativos permitem julgar processos e produtos de diversos modos (focando na eficiência, na eficácia, na administração projeto, nos seus beneficiários, nos seus adversários, nos formuladores, na efetividade, na eficácia, na economicidade etc.). Além disso, a avaliação permite acompanhar

políticas no logo prazo, traçando um panorama de como tem sido sua evolução. A avaliação também serve para, ao final do ciclo de um programa, indicar seu sucesso no alcance dos objetivos propostos (efetividade) e avaliar a sua sustentabilidade, ou seja, a possibilidade de sua continuidade no longo prazo. Um atributo fundamental da avaliação é a sua instrumentalidade como mecanismo de promoção de aprendizagem institucional . Por meio dela é possível engendrar um ciclo de melhoria contínua das políticas públicas. Sem avaliação é impossível acumular um conjunto de conhecimentos sistematizados racional e criteriosamente para uso futuro. Por fim, a avaliação tem um papel relevante nos regimes que pretendem aprimorar os seus instrumentos de transparência e controle social. Um regime responsivo é necessariamente um regime que atenta para a possibilidade de a população ver o que tem sido feito, para aferir se a ação estatal cominha junto com o atendimento possível de suas demandas ostensivas. www.pontodosconcursos.com.br

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TIPOS DE AVALIAÇÃO Existe uma série de classificações para avaliação. Normalmente, quando em um determinado processo avaliativo é colocado um prisma ou um foco diferente dos já existentes, voilá! Surge um novo tipo de avaliação. Assim, existem diversos tipos de avaliações: entre eles avaliação centradas em objetivos, nos consumidores, nos adversários, na administração,nos participantes etc. Como não haveria fim para uma descrição completa de todos os tipos de avaliação (principalmente se considerarmos a multiplicidade disciplinar que envolve a avaliação e as muitas contribuições dos diversos campos de estudos que tratam do assunto), adotaremos, nesta aula, a classificação mais tradicional que aponta para a existência de quatro tipos principais de avaliação: ♦

Avaliação ex-ante ,

♦

Avaliação ex-post ou Somativa,

♦

Avaliação Formativa ou de Processo

♦

Monitoramento.

AVALIAÇÃO EX-ANTE A avaliação ex-ante é todo tipo de processo avaliativo desenvolvido

antes do início do projeto/programa . Sua finalidade é aferir a viabilidade do programa a ser implementado, no que diz respeito a quatro aspectos fundamentais: 1. Relação “custo-benefício”; 2. Viabilidade técnico-financeira; 3. Viabilidade política e institucional; 4. Possibilidade de satisfazer as expectativas dos beneficiários da ação;


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Nesse momento do projeto, é fundamental que sejam desenvolvidas ponderações no sentido de identificar as prioridades que o guiarão e as metas que deverão ser alcançadas. O foco principal da avaliação ex-ante é sobre o estudo de três aspectos do projeto: 1. Definição dos objetivos; 2. Identificação precisa dos beneficiários e de suas necessidades; 3. Delimitação do seu campo de atuação; A idéia que fundamenta a avaliação ex-ante é a de que ela deve ser um instrumento que ajude na escolha da melhor opção estratégica em termos de programas e projetos nos quais se concretizam as políticas voltadas para o cumprimento de um determinado objetivo. Um grupo de instituições e atores que utiliza bastante esse tipo de avaliação são os órgãos financiadores de projetos.

AVALIAÇÃO EX-POST (SOMATIVA) A avaliação ex-post , como o próprio nome sugere, é realizada após a

execução do projeto . Seu foco são os resultados alcançados , portanto, em um contexto de aumento da cobrança sobre a produtividade do Estado, tornase uns dos tipos mais importantes de avaliações para a leitura dos programas pela sociedade. Isso porque um dos principais eixos de análise desse tipo de processo avaliativo é a mensuração de em que medida o programa atingiu os resultados esperados pelos formuladores, ou seja, qual o grau de efetividade do projeto. É necessário observar também que uma variante da avaliação ex-post focaliza os resultados não-esperados pelos formuladores, mas que têm impacto sobre a realidade trabalhada. Em todo caso, na avaliação ex-post algumas indagações são essenciais: ♦

Que tipos de serviços ou benefícios os beneficiários do programa estão recebendo?


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Em que medida os serviços ou benefícios realmente recebidos pelos beneficiários do programa estão de acordo com as intenções originais dos formuladores?

♦

Os beneficiários estão satisfeitos com os resultados atingidos pelo programa?

♦

Os resultados atingidos são compatíveis com os resultados esperados?

♦

Como e porque os programas implementados geram resultados não esperados? Diz-se que as características da avaliação ex-post fazem dela uma

avaliação somativa, porque se trata de uma construção de conhecimento que apresenta, de forma concentrada, os resultados obtidos com relação à uma determinada situação, agregando a ela novas informações e maior compreensão. O sentido de uma avaliação somativa é, ao final da fase de implementação de um programa, examinar e analisar seus objetivos e compará-los com os resultados obtidos e impactos observados. Focaliza, então, a relação entre processo, resultados e impacto. Isso permite que diferentes programas sejam passíveis de comparação, o que possibilitará, no futuro, escolher o mais adequado e viável para atingir as metas da organização no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliação somativa é analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que medida atingiu os resultados esperados junto à população-alvo. No momento em que passa a incorporar uma avaliação dos resultados não esperados, a avaliação somativa apresenta também uma dimensão avaliativa do impacto do programa, que possibilita uma comparação mais ampla dos resultados obtidos em relação aos resultados propostos.

AVALIAÇÃO DE PROCESSO (FORMATIVA)


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Esse tipo de avaliações tem o seu foco na gestão e no funcionamento do programa. Nesse sentido, tem o objetivo de responder três questões fundamentais: ◊

Como o programa funciona?

◊

Quais são as estratégias utilizadas?

◊

Como os meios empregados se relacionam com os fins objetivados?

O momento em que esse tipo de avaliação enfoca é fase de implementação, pois tem como objetivo apresentar ao avaliador como a política está funcionando. É muito utilizada no momento exato em que a execução está acontecendo justamente pela possibilidade de apontar para onde a política está caminhando. Então o avaliador poderá saber se esse é o caminho desejado. Nesse processo avaliativo, não há preocupação com efetividade ou eficácia, pois, sua função maior é a de observar em que medida o programa está sendo implementado de acordo com o planejado. Nesse sentido, a avaliação de processo apresenta-se como um instrumento que se preocupa em diagnosticar as possíveis falhas de um programa, no que diz respeito aos instrumentos, procedimentos, conteúdos, métodos, e sua adequação ao público-alvo e ao futuro que o projeto espera ter. Essa finalidade precípua da avaliação de processos pode ser percebida nas seguintes questões essenciais: ◊

Os recursos estão sendo alocados com eficiência?

◊

O cronograma está sendo cumprido?

◊

A população-alvo está sendo atendida, conforme as metas?

MONITORAMENTO O monitoramento é um processo sistemático, contínuo e periódico

de análise da gestão, funcionamento e desempenho de programas e projetos que, produzindo informações sintéticas e em tempo eficaz, permite rápida avaliação situacional e a intervenção oportuna que corrige ou confirma as ações monitoradas. O que diferencia o monitoramento de uma avaliação de www.pontodosconcursos.com.br

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processo é principalmente o seu caráter contínuo e periódico – o monitoramente tem datas específicas para ser realizado. O monitoramento, portanto, será aplicado sempre durante a execução do programa. Não possibilidade de monitorar algo que não começou ou já foi terminado. E sempre terá como foco apenas alguns elementos específicos e bem definidos do projeto. O monitoramento não pode trabalhar todos os aspectos do projeto, pois isso tornaria o processo muito custoso, demorado ou inviável. A finalidade de estabelecer um sistema de monitoramente eficiente é tornar possível a identificação de desvios na execução das ações, entre o programado e o executado, diagnosticar as causas dos desvios e propor ajustes operacionais para adequar a execução ao que foi planejado. Para cumprir essa finalidade, pressupõe-se no monitoramento que existe conhecimento suficiente do projeto nas suas fases inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o seu andamento com relação a objetivos e metas, viabilizando, se necessário, redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas ações que se comportaram de forma não prevista. O monitoramento permite, portanto, que sejam feitas pequenas alterações no projeto, não uma revolução na sua estrutura, do contrário, estaria sendo proposto um novo projeto.

CONCEITOS RELEVANTES PARA AVALIAÇÃO: EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE Eficiência: refere-se à otimização dos recursos utilizados (ao melhor resultado possível com os recursos disponíveis); O conceito de eficiência diz respeito à relação entre os resultados e os custos envolvidos na execução de um projeto ou programa. Quando ambos podem ser traduzidos em unidades monetárias, recorre-se à Análise CustoBenefício (ACB) que, grosso modo, pretende verificar se os benefícios líquidos do projeto excedem seus custos operacionais; Nesse contexto, é preciso


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reconhecer que muitos programas não são facilmente analisados pela ACB, pois envolvem resultados que não podem ser expressos financeiramente. “A eficiência diz respeito ao grau de aproximação e à relação entre o previsto e realizado, no sentido de combinar os insumos e os implementos necessários à consecução dos resultados visados.” assim, está voltada para otimização dos recursos públicos (financeiros, materiais e humanos) na comparação entre metas alcançadas, recursos empreendidos e tempo de execução. A eficiência é especialmente importante em avaliações do tipo formativa ou de processo e no monitoramento.

Eficácia: está relacionada aos resultados (cumprimentos de objetivos e metas) que o programa produz sobre a sua população beneficiária (efeitos) e sobre o conjunto da população e do meio ambiente (impactos) em um determinado período de tempo. A primeira pergunta da é eficácia é se o programa produziu efeitos. Sendo positiva a resposta, é preciso saber quais foram eles. A eficácia é especialmente relevante em avaliações do tipo somativa ou de resultado. Se eficiência com é a medida do “fazer mais com menos”, eficácia é a ponderação de que “mais” foi esse. Dessa forma, os dois conceitos estão intrinsecamente ligados, de maneira que o resultado alcançado no desenvolvimento da política deve expressar um grau satisfatório de eficiência e eficácia. Efetividade: revela o grau de correspondência entre os objetivos traçados em um programa e seus resultados foram atingidos. Esse conceito é fundamental para avaliações de impactos. Para mensurar os impactos de uma política, contudo, é preciso atender dois pré-requisitos fundamentais: ♦

Os objetivos da intervenção devem estar definidos de maneira a permitir a identificação de metas mensuráveis;


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Sua implementação deve ter ocorrido de maneira minimamente satisfatória, pois, caso contrário, não faria sentido tentar aferir impacto. Nesse ponto, revela-se a importância da avaliação de processos de do monitoramento. É necessário observa também que a efetividade tem que ver com os

resultados mais abrangentes da política junto ao público-alvo. Por isso, o tipo de avaliação mais adequada é a de impactos, já que procura traduzir os impactos do programa no contexto mais amplo, (econômico, político e social), focando a melhoria da qualidade de vida.

INSTRUMENTOS E RECURSOS DE ECONOMIA PÚBLICA: POLÍTICA CAMBIAL Para fechar o item “instrumentos e recursos de economia pública” abordaremos nessa seção o tema da política cambial. Lembrando que não nos www.pontodosconcursos.com.br

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interessa neste curso as grandes discussões de economia, mas o essencial para conhecer um tipo de política pública pela qual o Estado intervém na economia e na sociedade. De acordo com o Banco Central entende-se por política cambial o conjunto de ações do Governo que influenciam no comportamento do mercado de câmbio e da taxa de câmbio. No Brasil, o Conselho Monetário Nacional é responsável pela formulação da política cambial que cabe ao Bacen executar. Diante desse conceito de política cambial, ficamos diante de dois conjuntos de questões: que ações do governo influenciam o mercado e a taxa de cambio? O que é taxa e mercado de cambio? E em que isso é importante para nossas vidas? Vamos por parte: primeiramente é preciso entender que o Mercado de

Câmbio é o ambiente abstrato onde se realizam as operações de câmbio entre os agentes autorizados pelo Banco Central (bancos, caixas econômicas, corretoras, distribuidoras, agências de turismo e meios de hospedagem) e entre estes agentes e seus clientes. Uma operação de câmbio consiste basicamente na troca de moeda de um país (dólar, por exemplo) pela moeda de outro país (real). Alternativamente, pode-se dizer que as operações de câmbio são a forma que um país tem de transacionar mercadorias e serviços com o resto do mundo. Isso porque, pensando no caso brasileiro, toda vez que queremos comprar bugigangas da China precisamos, em tese, comprar yuans e toda vez que um chinês quiser nossa maravilhosa soja, tem que comprar reais, pois, no Brasil, são proibidas transações comerciais em moeda que não seja a nacional. Para fechar o conceito, o mercado de câmbio “engloba as operações de compra e de venda de moeda estrangeira, as operações em moeda nacional entre residentes, domiciliados ou com sede no País (nacionais) e residentes, domiciliados ou com sede no exterior (estrangeiros) e as operações com ouroinstrumento cambial, realizadas por intermédio das instituições autorizadas a operar no mercado de câmbio pelo Banco Central. Esse mercado é regulamentado e fiscalizado pelo Banco Central (note-se um dos momentos em que o Bacen funciona como agência reguladora). www.pontodosconcursos.com.br

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Passemos ao segundo conceito fundamental e o mais importante. A

taxa de câmbio é o preço de uma moeda estrangeira medido em unidades ou frações (centavos) da moeda nacional. Dessa maneira, a taxa de câmbio reflete o custo de uma moeda em relação à outra. Exemplo: (R$ x US$) se a taxa de câmbio é de 1,70 (cotação dia 25/02), diz-se que um dólar custa R$ 1,70. O valor da taxa de câmbio e o funcionamento do mercado cambial têm uma importância significativa na vida de um país, por isso, os governo tendem a estruturar regimes cambial, com a finalidade de controlar as variações da taxa câmbio e conseqüentemente influenciar as operações realizadas no mercado cambial. O valor da taxa de câmbio, portanto, aparece como a principal variável da política cambial. Isso porque, além de influenciar a postura dos agentes econômicos, diversos aspectos da realidade econômica de um país mantêm íntima interface com ela (ex. inflação, política comercial, balança comercial etc.). Mas o que determina o valor da taxa de Câmbio? Depende de como o governo lida com ela, isto é, depende do regime cambial adotado pelo país. Os principais tipos de regimes cambiais são: Câmbio Flutuante (ou flexível): determinado pela lei de oferta e demanda pela moeda nacional. Neste regime cambial a participação do governo na compra e venda de dividas tende a ser menor, apenas para evitar ataques especulativos ou variações extremas consideradas perniciosas à estabilidade econômica. Quando o governo intervém na flutuação da taxa de câmbio em um regime flutuante, diz-se que houve flutuação suja, ou, como alguns preferem, dirty-floating ; Câmbio Fixo: a taxa de câmbio é determinada pelo Estado, que anuncia seu valor periodicamente por meio de suas instituições financeira (bancos centrais). Esses são os dois tipos principais, porque não são os únicos. No passado havia outros regimes cambiais, o Brasil, por exemplo, utilizou, por algum tempo, um regime fixo-múltiplo: a taxa de câmbio variava de acordo com o

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o tipo de transação (exportação/importação) ou com o produto que estava sendo comercializado. Voltando à questão dos determinantes da taxa de câmbio, podemos afirmar o seguinte: Considerando que o modelo de regime cambial adotado pelo Brasil hoje é o flutuante e que a taxa de câmbio é o valor de uma unidade monetária da moeda local em relação a uma moeda estrangeira, o valor da taxa de cambio varia de acordo com o seguinte raciocínio: 1. De um lado, se os estrangeiros desejam comprar mais bens e ativos do país local, terão de comprar mais moeda local. Portanto, quando a demanda do resto do mundo por bens e serviços do país local aumenta (=exportação aumenta), a demanda pela moeda local também aumenta. Como resultado da lei de oferta e demanda, o preço de uma unidade monetária da moeda local – sua taxa de câmbio – aumenta. 2. Por outro lado, quando a demanda do país local por bens e ativos do resto do mundo aumenta (=importações aumentam), os cidadãos do país local têm de vender a moeda local para obter moeda estrangeira, fazendo com que a oferta de moeda local aumente e, novamente, pela lei de oferta e demanda, o valor da moeda nacional cai.

PRINCIPAIS FUNÇÕES DA POLÍTICA CAMBIAL A política cambial pode cumprir três funções fundamentais: 1. Funcionar como instrumento da política comercial , contribuindo para corrigir desequilíbrios na balança comercial. No de uma valorização da moeda, o fenômeno contribui para o aumento das importações (exemplo: real mais forte, tornar dólar mais fraco, logo, produtos americanos ficam mais baratos e acessíveis) e dificulta as exportações (o real mais forte, no entanto, torna os produtos brasileiros mais inacessíveis aos consumidores de outros países) o que pode comprometer as contas da balança comercial de um país e sua estabilidade econômica. Assim, no exemplo dado, o governo pode entrar no mercado comprando dólar, aumentando a demanda www.pontodosconcursos.com.br

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por esta moeda e, conseqüentemente, seu valor, evitando excessiva valorização do real; 2. Instrumento de política industrial: utilizar a taxa de câmbio para auxiliar o desenvolvimento de setores da economia. Exemplo: quando o Brasil utilizada câmbio fixo-múltiplo uma das intenções era dificultar a compra de artigos importados e facilitar o desenvolvimento de uma industria nacional que produzisse esses itens. Assim, quem queria comprar gêneros alimentícios industrializados teria que pagar uma taxa de cambio mais alta que de quem comprava insumos industriais; 3. Função regulatória: o governo controla as operações realizadas no mercado de câmbio, ditando as regras que os agentes econômicos devem obedecer. Além disso, a ação do governo no mercado de câmbio como um agente influencia os valores da taxa de câmbio. Numa situação mais radical, o governo determina diretamente a taxa de câmbio que julga adequada aos interesses nacionais.

ASPECTOS RELEVANTES DA POLÍTICA CAMBIAL Para decidir sobre política cambial, o governo deve observar alguns aspectos relevantes, os principais aspectos atinentes a condução da política cambial são: ♦

Sigilo: como a política cambial pode gerar expectativas e comportamentos diversos nos agentes econômicos, o governo deve evitar vazar informações sobre sua política, pois. Entre outras coisas, pode gerar ganhos escusos a quem tem informações privilegiadas e comprometer o sucesso da política;

♦

Expectativas: em casos excepcionais, o mercado pode antecipar e identificar sinais de mudança cambial futura, logo, a condução da política cambial deve levar em consideração as expectativas presentes no mercado;

♦

Interferência do FMI: requer consulta prévia se países associados desejam realizar variações iguais ou superiores a 10%. A razão disso é que o FMI, como agente regular da economia mundial, tenta prevenir desvalorizações www.pontodosconcursos.com.br

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competitivas

capaz

de

desestabilizar

as

relações

econômicas

internacionais; ♦

Desvalorização: uma desvalorização da moeda nacional, pode causa, entre outras conseqüências, a elevação do custo de importações, ao mesmo tempo em estimula exportações e reduz o valor dos empréstimos externos. Todavia, tem um potencial inflacionário significativo se a oferta de bens e serviços dentro do país depender de importações;

♦

Valorização: reduz do custo das importações, isso pode causar estabilização de preços (menos inflação), pois eleva da oferta de bens e serviços dentro do mercado interno. Por outro lado, pode causar queda exportações e problemas na balança de pagamento, pois torna os produtos nacionais mais caros no mercado mundial. Se os problemas na balança de pagamentos forem muito graves pode comprometer a atividade econômica internar e por em risco os empregos e o nível do produto/riqueza nacional.

CRISES CAMBIAIS RECENTES NO BRASIL DATA 1994-95

CAUSA Crise do México;

1997

Crise no leste da Ásia

1998

Moratória da Rússia, impacto sobre a economia brasileira no início de 1999;

1999

Após fim da flutuação em bandas cambiais utilizada no Plano Real de 1995 a 1998

2001

Crise Argentina, Crise das bolsas americanas, Ataque terrorista de 11 de setembro nos EUA, crise energética (apagão).

2002

Crise no mundo corporativo americano, eleições presidenciais no Brasil (receio de um Governo petista)


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Politicas+Publicas CGU+Completa

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