Manual de Procesos y Gestion de Proyectos

PROCESOS Y GESTIÓN DE PROYECTOS

Yhovan Eric Rojas Ascencio

Cada autor es responsable del contenido de su propio texto. De esta edición: © Universidad Continental S.A.C 2012 Jr. Junín 355, Miraflores, Lima-18 Teléfono: 213 2760 Derechos reservados Primera Edición: abril 2013 Tiraje: 500 ejemplares Autor: Yhovan Eric Rojas Ascencio Oficina de Producción de Contenidos y Recursos Fondo Editorial de la Universidad Continental Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, en todo ni en parte, ni registrada en o trasmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia, o cualquier otro sin el permiso previo por escrito de la Universidad.

ÍNDICE INTRODUCCIÓN PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA

9

COMPETENCIA

9

UNIDADES DIDÁCTICAS

9

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO

9

UNIDAD I: La Importancia de la Inversión Pública en el Perú

11

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD I

11

ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAJES

11

Tema N.° 1: Concepto y Finalidad del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) como Instrumento Del Estado Peruano Para Garantizar La Calidad De La Inversión Pública

13

1 Antecedentes del SNIP en el Perú

2 Marco legal regulador del SNIP en el Perú

14 16

Tema N.° 2: Definiciones Legales De Proyectos De Inversión Pública (PIP) Y De Términos Asociados

18

1 Proyecto de Inversión Pública (PIP)

19

2

20

Proyecto de Inversión Pública Menor (PIP Menor)

LECTURA SELECCIONADA N.º 1

22

SOTO, C., HERRERA, J. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP). Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 3 - 8)

ACTIVIDAD N.º 1

24

TEMA N.º 3: Ciclo Del Proyecto

25

1 Programa de Inversión

27

2 Conglomerado

29

TEMA N.º 4: Programa Multianual De Inversión Pública (PMIP)

34

1 Clasificación de los PIP según la naturaleza de sus intervenciones

35

37

39

2 Prioridades y principios del SNIP


(2011) Planeamiento estratégico aplicado al sector público. Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 8 – 12).

CONTROL DE LECTURA N.° 1

42

glosario de la unidad i

43

bibliografía de la unidad i

44

AUTOEVALUACIÓN de la unidad i

45

UNIDAD II: Objetivos Del SNIP

47

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD II

47


47

TEMA N.º 1: Ámbito De Aplicación Del Snip

50

1 El caso de los gobiernos locales

50

2 Organización del SNIP

53

3 El órgano rector del SNIP: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Dirección General de

Política de Inversiones (DGPI)

54

4 Los órganos resolutivos


55

57

SOTO, C., HERRERA, J. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP). Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 12 - 18).

ACTIVIDAD N.º 2

60

TEMA N.º 2: Las Oficinas De Programación E Inversiones (Opi)

61

1 Las Unidades Formuladoras (UF)

62

2 Las Unidades Ejecutoras (UE)

63

3 El Banco de Proyectos del SNIP

64


67

(2011) Planeamiento estratégico aplicado al sector público. Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 20 – 26)

TAREA ACADEMICA N.°1

70

glosario de la unidad ii

71

bibliografía de la unidad ii

72

AUTOEVALUACIÓN de la unidad ii

73

UNIDAD III: MEF Y EL SNIP

75

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD III

75


75

TEMA N.º 1: Conforman el SNIP

78

1 Pre inversión

79

2 Inversión

79

3 Post inversión

81

Tema N.° 2: Mitos acerca del SNIP

83

1 Ruta de las pautas

84

2 Unidad formuladora y Unidad Ejecutora

84


86

(2002) La modernización de los sistemas nacionales de inversión pública: análisis crítico y perspectivas, Santiago de Chile: Ilpes, (Págs. 2 – 8)

ACTIVIDAD N.º 3

89

Tema N.° 3: ¿Qué es la matriz de involucrados?

90

1 Identificación

90

2 Diagnóstico del área de influencia o área de estudio del PIP

91

Tema N.° 4: Diagnóstico de los Involucrados. Población afectada y sus características

94

1 Diagnóstico del Servicio. Descripción de la situación actual, causas de la situación existente y

evaluación de la situación en el pasado reciente

95

2 Definición del problema: causas y efectos


96

99

(2002) Informe de la relatoría del seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: Ilpes, (Págs. 8 – 14)


101

glosario de la unidad IiI

102

bibliografía de la unidad IiI

103

AUTOEVALUACIÓN de la unidad iii UNIDAD IV: Análisis de causas

104 107

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD IV

107


107

TEMA N.º 1: Objetivo del proyecto: medios y fines

108

1

Pautas para la identificación, formulación y evaluación social de proyectos de inversión pública, a nivel de perfil

2 Análisis de la oferta

Tema N.° 2: Balance Oferta - Demanda 1 Planteamiento técnico de las alternativas

110 113 115 115

2 Cronograma de actividades

118

ACTIVIDAD N.º 4

119

Tema N.° 3: Costos

120

1 Costos incrementales de operación y mantenimiento a precios de mercado

120

2 Flujo de costos incrementales a precios de mercado

121

Tema N.° 4: Evaluación social de un proyecto

124

1 El flujo de costos sociales incrementales

125

2 La evaluación social de las medidas de reducción de riesgos de desastres (MRR)

127


131

(2002) Informe de la relatoría del seminario sobre los sistemas nacionales de inversión pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos Décadas, Santiago de Chile: Ilpes (Págs. 22 – 24).

TAREA ACADÉMICA N.° 2

133

glosario de la unidad IV

134

bibliografía de la unidad IV

135

AUTOEVALUACIÓN de la unidad iv ANEXO: claves de las autoevaluaciones

136 138

INTRODUCCIÓN

E

n el Perú, el ciclo de un Proyecto de Inversión Pública

Mediante el presente manual indicaremos los principales aspec-

(PIP) está formalmente regulado por el denominado Sis-

tos del marco conceptual y normativo del SNIP y de los PIP, consi-

tema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

derando el contexto legal actualmente vigente en el Perú.

El SNIP es un sistema administrativo del Estado Peruano que tie-

Previamente al tratamiento de los principales conceptos, defini-

ne por finalidad optimizar el uso de los recursos públicos destina-

ciones y normas reguladoras, se resalta la importancia de la inver-

dos a la inversión, mediante el establecimiento de principios, pro-

sión pública en el Perú; también, en sus últimas partes, se explica

cesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las fases

con detalle la organización del SNIP, enunciando las principales

del ciclo de los proyectos de inversión (Pre inversión, Inversión y

atribuciones, funciones y/o responsabilidades de sus organismos

Post Inversión).

y órganos componentes. Como corolario, se aborda lo referente

El SNIP está considerado como el más importante instrumento

al principal aplicativo informático del SNIP.

del Estado peruano para cautelar las inversiones públicas.

8

Desarrollo de contenidos

PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA Diagrama

Objetivos

Lecturas seleccionadas

Glosario

Recordatorio

Anotaciones

Inicio

COMPETENCIA Analizar y reconocer los procesos y la gestión de proyectos contemporánea, el posible problema. Detectando, solucionando y optimizando los tratamientos que caracterizan los distintos enfoques de los procesos de inversión pública en el desarrollo del Perú.

Desarrollo Autoevaluación identificandoActividades los enfoques para explicar de contenidos


Glosario

Bibliografía

UNIDADES DIDÁCTICAS UNIDAD I

UNIDAD II

UNIDAD III

UNIDAD IV

Objetivos del SNIP

El MEF y El SNIP

Análisis de causas

Recordatorio

Anotaciones La importancia

de la inversión pública en el Perú

PROCESOS Y GESTIÓN DE PROYECTOS Actividades Autoevaluación MANUAL AUTOFORMATIVO

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO UNIDAD I

UNIDAD II

UNIDAD III

UNIDAD IV

1.a y 2.a semana

3.a y 4.a semana

5.a y 6.a semana

7.a y 8.a semana

16 horas

16 horas

16 horas

16 horas

Bibliografía

9

10


Diagrama

Objetivos

Inicio

Actividades

Glosario

Recordatorio

Anotaciones

Autoevaluación

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD

Lecturas seleccionadas Diagrama

Glosario

Bibliografía

Objetivos

Inicio

CONTENIDOS Recordatorio Desarrollo de contenidos

Anotaciones Actividades


Glosario

Autoevaluación

LECTURAS SELECCIONADAS

AUTOEVALUACIÓN

Diagrama Recordatorio


UNIDAD I: LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ



ACTIVIDADES

BIBLIOGRAFÍA

Bibliografía

ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAJES Objetivos Anotaciones

Inicio

CONOCIMIENTOS

PROCEDIMIENTOS

ACTITUDES

TEMA N.° 1: Concepto y Finalidad Actividades Autoevaluación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) como Instrumento del Estado Peruano para garantizar la Calidad de Inversión Pública.

1. Relaciona la importancia de la inversión pública en el Perú.

1. Valora la importancia del PIP en el Estado.

2. Analiza y comenta la labor del Ministerio de Economía y Finanzas en los proyectos de inversión pública.

2. Comprende la diferencia entre el SNIP y el PIP en las entidades del Estado.


Glosario 1. Antecedentes delBibliografía SNIP en el Perú.


2. M arco legal regulador del SNIP en el Perú. TEMA N.° 2: Definiciones Legales de Recordatorio ProyectosAnotaciones de Inversión Pública (PIP) y de Términos Asociados.

1. Proyecto de Inversión Pública (PIP). 2. Proyecto de Inversión Pública Menor (PIP Menor). Lectura Seleccionada N.° 1 SOTO, C., HERRERA, J. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP). Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 3 - 8). Tema N.° 3: Ciclo del proyecto

3. Identifica los antecedentes del SNIP en el Perú. 4. Diferencia entre el SNIP y los PIP en el Perú. 5. Analiza los proyectos desarrollados en el Perú, según el SNIP. 6. Determina los tipos de programas de inversion según el SNIP. 7. Analiza las prioridades y principios del SNIP. 8. Identifica los proyectos de inversión pública, según su naturaleza.

1. Programa de inversión. 2. Conglomerado. Tema N.° 4: Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP)

ACTIVIDAD N.° 1

1. C lasificación de los PIP, según la naturaleza de sus intervenciones.


2. P rioridades y principios del SNIP. Lectura Seleccionada N.° 2 (2011) Planeamiento estratégico aplicado al sector público. Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 8 – 12). Autoevaluación DE LA UNIDAD I

3. Asume una postura crítica ante una mala ejecución de un PIP. 4. Difunde la buena práctica en el desarrollo del presente curso.

Bibliografía

11

12

ollo nidos

Actividades

Autoevaluación

as nadas

Glosario

Bibliografía

torio

Anotaciones


La inversión pública en los países en vías de desarrollo cumple un trascendental e imprescindible rol dentro1 de sus procesos de desarrollo, por cuanto es considerado el más importante medio en la provisión de la infraestructura económica nacional y se le cataloga como uno de los principales instrumentos para mejorar la distribución del ingreso nacional dentro de sus sociedades.

Figura N.° 1. Proyecto de Inversión Pública Fuente: Soto, C. y Herrera, J. El Perú no se constituye en la excepción, por cuanto a pesar de observarse crecimientos significativos y sostenidos en la inversión privada (tanto extranjera como nacional) en los últimos años, muchos estudios demuestran que la mayor inversión en la provisión de carreteras, energía eléctrica, agua, saneamiento básico, centros de educación y salud básica, entre otros proyectos vinculados a la dotación de la infraestructura económica y social del país, es realizada mayormente con el uso de los recursos públicos. Asimismo, se considera fundamental la acción de la inversión pública en la lucha contra la pobreza, a través de los proyectos citados anteriormente, como también por otros proyectos vinculados a la asistencia social directa a las comunidades más pobres del país.Complementariamente a lo señalado, es importante resaltar el rol que cumple la inversión pública como instrumento de compensación frente a las fluctuaciones económicas y financieras externas, al impulsar la actividad productiva del país, especialmente en coyunturas en donde decaen las inversiones extranjeras. En términos cuantitativos, la inversión pública en el Perú tiene una dimensión mucho más pequeña que la inversión privada; sin embargo, en los últimos años la diferencia en cuantía entre ambas se ha reducido. Así, entre los años 2009 y 2011, la inversión pública osciló entre el 5.2 y 6% del PBI, mientras que la privada alcanzó niveles entre el 17.7 y 19.9% del PBI; es decir, la inversión pública representó2 aproximadamente el 30% de la privada. En los años anteriores, entre el 2005 y el 2008, la inversión pública a lo sumo llegaba al 20% de la inversión privada. Ver Cuadro N.° 1, donde se presenta la data completa, en función del PBI, de los niveles de ambos tipos de inversión, así como los de la inversión total, para todos los años comprendidos en el período 2005-2011. También el cuadro muestra, en miles de millones de nuevos soles, el valor del PBI en cada uno de los años del período citado.

AÑOS 2007

INVERSIÓN PRIVADA

INVERSIÓN PÚBLICA

INVERSIÓN TOTAL

(% del PBI)

(% del PBI)

(% del PBI)

15.5

2.9

18.4

1 ( 2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 1 2 ( 2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 1

PBI (Miles de Millones de Nuevos Soles) 262

preparación de Proyectos de – 2) preparación de Proyectos de – 2).

Desarrollo UNIDAD I: LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ de contenidos

AÑOS 2008 2009 2010 2011 2012 2013

INVERSIÓN PRIVADA

INVERSIÓN PÚBLICA

INVERSIÓN TOTAL

(% del PBI)

(% del PBI)

(% del PBI)

16.4 3.1 19.5 18.2 3.4 21.6 21.5 4.3 25.8 17.7 5.2 22.9 19.2 6.0 25.2 19.9 5.6 25.5 Cuadro N.º 1. Inversión privada - pública en el Perú



Glosario

Recordatorio

Anotaciones

PBI (Miles de Millones de Nuevos Soles) 302 336 371 382 435 479

Fuente: (2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 1 – 2).

TEMA N.° 1: CONCEPTO Y FINALIDAD DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) COMO INSTRUMENTO DEL ESTADO PERUANO PARA GARANTIZAR LA CALIDAD DE LA INVERSIÓN PÚBLICA El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público y gracias a la cooperación del Proyecto USAID/Perú Pro Descentralización y de la Cooperación Alemana -GIZ, presenta al sector público y a la comunidad en general, las Pautas para la identificación, formulación y evaluación social de proyectos de inversión pública a nivel de perfil. El objetivo de la pautas es brindar información de manera sencilla y ágil, en relación con la elaboración de un perfil de un proyecto de inversión pública. El perfil es el estudio con que se inicia el Ciclo del Proyecto, siendo obligatorio para todos los proyectos3. Toda iniciativa de inversión debe ser analizada, para que se seleccione la mejor alternativa de solución a un problema determinado y se demuestre que es rentable socialmente. En este sentido, es necesario que todos los involucrados en el manejo de los recursos públicos, conozcan en qué consiste el estudio en mención y los beneficios de efectuar el análisis técnico de un proyecto de inversión pública, que sustente la toma de decisiones. A través de este instrumento metodológico, se introducen los ajustes a la Guía general para la identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión pública a nivel de perfil, armonizándola con los contenidos mínimos vigentes para la elaboración de un estudio de pre iversión a nivel de Perfil (SNIP) e incorporando otros temas. Considerando que en los últimos años, los sismos, las lluvias intensas, los deslizamientos, han ocasionado daños a la infraestructura pública y consiguientemente la interrupción de servicios, estas pautas orientan la incorporación de la gestión de riesgos de desastres en los proyectos, a fin de contribuir con la sostenibilidad de las inversiones. El Sistema Nacional de Inversión Pública o simplemente SNIP (por sus siglas) es un sistema administrativo del Estado Peruano que tiene por finalidad optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los proyectos de inversión. Se constituye en el más importante instrumento del Estado Peruano para cautelar las inversiones públicas. Uno de los aspectos centrales del que se ocupa el SNIP, es el de acreditar o certificar la calidad de los proyectos que el Estado Peruano debe realizar para beneficio de la población (ciudadanos). La certificación de la calidad la realiza exigiendo que todo proyecto que pretende utilizar recursos públicos (“proyecto de inversión pública”) demuestre, antes de ordenarse su ejecución (en la “pre inversión”) que es conveniente para el país, región, provincia, distrito, centro poblado, anexo, caserío o comunidad a la cual va dirigido. Para ello, se exige un “estudio de pre inversión” que fundamente los beneficios que va a generar; dicho estudio permite su evaluación bajo estándares convencionales de calidad, que posibilitarán minimizar los riesgos de una mala inversión. Si el estudio de pre inversión logra “aprobar” se le otorga su “certificado de aprobación”, ha dicho certificado se le denomina “declaración de viabilidad”4. 3 ( 2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes. 4 ( 2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de

Bibliografía

13

14

ollo nidos

Actividades

Autoevaluación

as nadas

Glosario

Bibliografía

torio

Anotaciones


Entre las funciones del Estado, que son ejercidas a través de los distintos niveles de gobierno, están las de satisfacer las necesidades públicas de los ciudadanos y promover el desarrollo sostenible de los territorios. Para cumplir con dichas funciones, las entidades públicas planifican, priorizan, y ejecutan una serie de acciones; entre estas, las que tienen por objeto crear, ampliar, modernizar o recuperar su capacidad de producción de bienes o servicios, son consideradas Proyectos de Inversión Pública (PIP). Las necesidades públicas de los ciudadanos son muchas y los recursos que dispone el Estado para satisfacerlas, son relativamente menores a los requeridos. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), fue creado con el objeto de impulsar el uso eficiente de los recursos públicos destinados a la inversión y que los PIP realmente produzcan los servicios que se esperaban, es decir que produzcan resultados para los ciudadanos. El SNIP es un sistema administrativo descentralizado; las decisiones sobre un PIP, se adoptan en las entidades del nivel nacional, regional o local, de acuerdo con las competencias de cada uno. El Ministerio de Economía y Finanzas, que ejerce la rectoría del SNIP a través de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM), se encarga entre otros de generar instrumentos metodológicos, que faciliten a las Unidades Formuladoras (UF) la elaboración de los estudios de preinversión y a las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) la evaluación de los PIP a efectos de la declaración de viabilidad, esto es la certificación de la calidad de los proyectos. Este documento constituye un instrumento orientador que puede calificarse como pautas. En estas pautas se resalta lo siguiente: • L a elaboración de los estudios de preinversión, es un proceso iterativo e interindisciplinario. • L a optimización de los recursos es indispensable; hay que ver primero cuánto podemos producir con lo que tenemos y algunas intervenciones que no son inversiones. Por otra parte, hay que analizar cuáles son las mejores alternativas de localización, tamaño, tecnología, momento óptimo. • U na adecuada identificación del problema a resolverse con un PIP, así como de sus causas y efectos, se basa en un buen diagnóstico del área de influencia del servicio, así como de los involucrados. Esto nos llevará a un mejor planteamiento de un PIP y sus alternativas de solución. • L a Gestión del riesgo de desastres, es un tema crítico en la sostenibilidad de los servicios que vamos a proveer gracias al PIP. El tema está presente en todo el estudio. Esperamos que estas pautas sirvan a quienes forman parte del SNIP, así como a ciudadanos, para entender cómo y para qué se elabora un estudio a nivel de perfil, contribuyendo a afianzar la toma de decisiones sobre un PIP, contando con la información necesaria y suficiente. 1 Antecedentes Del SNIP En El Perú Los antecedentes del denominado del SNIP en el Perú se remontan al año 2000, en donde se dictó la ley que dispuso su creación (Ley Nº 27293 publicada el 28 de junio del 2000). El Perú se incorporaba así en forma retrasada a un importante número de países latinoamericanos que ya contaban con un sistema administrativo público que se encargara de acreditar la calidad de las propuestas de inversión de sus organismos y entidades públicas.5 Sin embargo, el referente inmediato anterior al SNIP en el Perú lo constituye el antiguo Sistema Nacional de Planificación que fue creado el año 1962 y desactivado luego de treinta años (en 1992) cuando desapareció su órgano rector, el Instituto Nacional de Planificación (INP) que entre sus ámbitos de acción se encontraba la programación y calificación de la inversión pública. En general, se puede señalar que luego de la desaparición del INP y antes de la creación del SNIP, los proyectos que ejecutaba el sector público en la mayoría de los casos se realizaban sin mayores estudios previos de viabilidad, es decir, sin estudios de pre-inversión que minimizarán los riesgos de una mala o deficiente inversión. Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 1 – 2). 5 ( 2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 1 – 2).



Por ello, han sido numerosos los casos de inversiones públicas sobredimensionadas, inútiles, no rentables ni sostenibles, es decir, que han conllevado un uso deficiente de los recursos públicos. Podemos mencionar algunos ejemplos de deficientes proyectos de inversión realizados con recursos públicos: Recordatorio Ejemplos de deficientes Proyectos de Inversión Pública que fueron realizados antes de la creación del SNIP • P royectos inútiles: Existen numerosos casos de obras inútiles realizadas con recursos públicos, a pesar de que existían otras obras necesarias y urgentes. Son los casos, por ejemplo, de monumentos al “árbitro”, “lagarto”, “caballo”, etc., en lugares donde abunda la pobreza y carencia de atención de servicios básicos (agua, desagüe, luz, salud primaria, educación básica, etc.) • P royectos sobredimensionados: Existen casos de hospitales que se realizaron para atender una demanda de servicios de salud muy inferior a la real, porque no se realizaron los estudios de análisis de demanda necesarios. Ello conlleva la utilización de innecesarios recursos públicos para sostenerlos, cuando se pudieron evitar tales situaciones al realizar centros de salud aparentes al tamaño y características de la demanda..

Figura N.° 2. Tumbes - Parque El árbitro Fuente: DGPI –MEF • P royectos no rentables: Existen casos de fábricas o centros de producción que se hicieron con recursos públicos que producían bienes cuyos beneficios eran significativamente menores que sus costos, por graves deficiencias en aspectos tecnológicos, administrativos o de mercado.


Glosario

Anotaciones

Bibliografía

15

16

ollo nidos

Actividades

Autoevaluación

as nadas

Glosario

Bibliografía

torio


Figura N.° 3. Tumbes - Monumento al lagarto Fuente: DGPI – MEF Anotaciones

• P royectos no sostenibles: Existen muchos casos de centros educativos, centros de salud, albergues, etc., que se construyeron y equiparon, pero que no fueron previstos los recursos necesarios para asegurar su operación y mantenimiento en el tiempo previsto en su período de duración.

Figura N.° 4. Huancavelica - Centro cívico en Palca Fuente: DGPI – MEF

Figura N.° 5 Situación antes de la creación del SNIP: muchos proyectos ejecutados por el estado peruano han sido “malos”. Generalmente han hecho este ciclo de proyecto: Fuente: DGPI–MEF 2 Marco Legal Regulador Del Sistema Nacional De SNIP

En El Perú Las principales normas reguladoras del SNIP las constituyen su Ley del Creación, el Reglamento de dicha Ley y la Directiva General del SNIP. Estos dispositivos se complementan con otras normas que periódicamente son emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de Resoluciones Ministeriales y Directorales, en su rol como órgano técnico-normativo del SNIP (generalmente las actualizaciones de los denominados “Anexos y Formatos SNIP” y los instrumentos técnicos y metodológicos). También se constituyen normas reguladoras del SNIP los propios dispositivos emitidos por los distintos sectores institucionales del sector público y por los Gobiernos Regionales y Locales, cuando se ocupan de áreas o temas vinculados a las inversiones públicas (ejemplos: parámetros sectoriales de formulación o evaluación, planes estratégicos sectoriales multianuales – PESEM y planes de desarrollo concertado – PDC), y que tienen relación con el rol que cumplen como órganos resolutivos del SNIP los titulares o máximas autoridades ejecutivas de estos sectores y niveles de gobierno.6 6 I nstituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – Ilpes. La modernización de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública.




Glosario

A continuación, consignamos una relación referenciada de las tres normas más importantes del SNIP actualmente vigentes. Luego se presenta la relación de los anexos y formatos SNIP.

Es pertinente señalar que los ANEXOS SNIP contienen las referencias generales Recordatorio que se deben tomar en cuenta en el proceso que conlleva un proyecto de inversión pública dentro del SNIP. Los FORMATOS SNIP contienen los formularios que se suelen utilizar en dicho proceso. Tanto los anexos como los formatos SNIP formalmente están incluidos dentro de la Resolución Directoral Nº 003-2011-EF/68.01, que aprobó la nueva Directiva General del SNIP (Directiva N.° 001-2011-EF/68.01); sin embargo, deben ser actualizados periódicamente por el organismo rector del SNIP (el Ministerio de Economía y Finanzas que actúa a través de la Dirección General de Política de Inversiones-DGPI). TIPO DE NORMA Y NOMBRE •

LEY QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA.

•

Modificatoria

•

Modificatoria

•

Modificatoria

•

Modificatoria

•

DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA REGLAMENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA.

FECHA DE PUBLICACIÓN

NORMA Y NÚMERO •

Ley Nº 27293

•

28 de Junio de 2000

•

Ley Nº 28522

•

25 de Mayo de 2005

•

Ley Nº 28802

•

21 de Julio de 2006

•

Decreto Legislativo Nº 1005

•

03 de Mayo de 2008

•

28 de Junio de 2008

•

19 de Julio de 2007 (en vigencia desde el 02 de Agosto de 2007).

•

24 de Noviembre de 2007.

•

15 de Febrero de 2009 09 de Abril de 2011

• •

Decreto Legislativo Nº 1091 Decreto Supremo Nº 102-2007-EF.

•

Decreto Supremo Nº 185-2007-EF.

•

Decreto Supremo 038-2009-EF

•

Modificatoria

•

Modificatoria

•

RESOLUCIÓN • Resolución Di• DIRECTORAL rectoral Nº 003DEL MINISTERIO 2011-EF/68.01 que DE ECONOMÍA Y aprueba la DirecFINANZAS QUE tiva Nº 001-2011APRUEBA DIRECEF/68.01. TIVA GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA. Cuadro N.° 2. Normas principales del SNIP Fuente: Soto, C. y Herrera, J.

Anotaciones

Bibliografía

17

18

ollo nidos

Actividades

Autoevaluación

as nadas

Glosario

Bibliografía

torio

Anotaciones


TEMA N.° 2: DEFINICIONES LEGALES DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA (PIP) Y DE TÉRMINOS ASOCIADOS En un proceso participativo, descentralizado y transparente que tiene como propósitos central explicar los principales aspectos técnico-normativos que comprende el marco legal e institucional del SNIP, así como la gestión en las tres fases del ciclo de proyectos (pre-inversión, inversión y post-inversión); y dar a conocer el proceso de preparación de los PIP, de acuerdo con las normas técnicas y metodológicas establecidas por el SNIP. Previamente a ello, se fundamenta la importancia de la inversión pública en el Perú y se presenta un análisis de los niveles de ejecución de inversiones en el sector público peruano. También se aborda la definición legal de un PIP y de términos asociados y su clasificación según la naturaleza de sus intervenciones y sus efectos en el desarrollo. •

Formular las políticas de inversión pública.

• Conducir el proceso de formulación del programa anual y multianual de inversiones públicas del país. • Brindar capacitación, orientaciones y asistencia técnica durante la planificación delas inversiones. • Otorgar la certificación técnica a los proyectos que demandan financiamiento público. • Monitorear y dar seguimiento a la ejecución e impacto del Programa de Inversiones Públicas. • Generar y difundir información integrada, confiable y oportuna de la inversión pública nacional.7

Figura N.° 6. Sistema administrativo de un PIP Fuente: MEF Todo lo anterior sustentado por recursos humanos capacitados y tecnología adecuada fundamenta la importancia de la inversión pública y esclarece los niveles de ejecución de la inversión de las principales entidades públicas por ámbitos o niveles de gobierno, se consigna las definiciones técnico-legales de un PIP (y de términos asociados) y su clasificación, aborda el marco legal regulador del SNIP y explícita las instituciones y órganos que forman parte del contexto institucional de este sistema administrativo. Se describe y explica cada una de las fases del ciclo de un PIP (pre inversión, inversión y post inversión, respectivamente), de acuerdo con las normas reguladoras vigentes. Los Proyectos de Inversión Pública (PIP) son intervenciones limitadas en el tiempo con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una entidad. 7 I nstituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – Ilpes. La modernización de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública.




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El SNIP establece que todo PIP debe seguir el Ciclo de Proyecto que comprende las fases de Pre inversión, Inversión y Post inversión.

Al respecto, es importante precisar que el SNIP es un sistema administrativo y no una institución (MEF) como habitualmente se señala, no obstante ello, se han tejido una Recordatorio serie de mitos relacionados a su funcionamiento. Como todo sistema, se compone de un conjunto de actores, reglas y procesos que actuando de manera interrelacionada persiguen un objetivo común. En el marco de la política de modernización y descentralización del Estado, el SNIP ha sido descentralizado, por tanto, los Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales pueden declarar viables los proyectos de su competencia. Sólo los proyectos con endeudamiento o que requieran el aval o garantía del Estado son evaluados por el MEF en consideración a su implicancia en la disciplina macroeconómica y fiscal. 1 Proyecto De Inversión Pública (Pip)8 Cuándo se requiere más de un estudio de preinversión ¿Por qué? A mayor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos. Por ello, los niveles de estudios requeridos para sustentar la conveniencia de ejecutar un proyecto de inversión pública dependerán de las características del proyecto y del monto de inversión, tal como sigue (Artículo 22 de la Directiva General del SNIP Directiva General del SNIP): Monto de Inversión a Precios de Mercado

Estudios Requeridos

___________________________________________________________________ Hasta S/. 1’200,000

Perfil Simplificado

Mayor a S/. 1´200,000 hasta S/. 10´000,000

Perfil

Mayor a S/. 10´000,000

Perfil y Factibilidad

La diferencia entre los estudios de Perfil y Factibilidad (en el caso que se requieran elaborar los tres niveles de estudios) radica principalmente en la profundidad del análisis y las fuentes de información utilizadas: En el Perfil, se identifica el problema a solucionar y las causas, los objetivos del proyecto y las alternativas de solución (con una evaluación preliminar de las mismas, mayormente con información secundaria). Asimismo, incluye el análisis a nivel de un estudio de Pre factibilidad, donde se acotan las alternativas identificadas en el nivel de perfil, sobre la base de un mayor detalle de la información (pilotos con algo de información primaria por ejemplo). Incluye la selección de tecnologías, localización, tamaño y momento de inversión, que permitan una mejor definición del proyecto y de sus componentes. En el estudio de Factibilidad se establecen definitivamente los aspectos técnicos fundamentales de la alternativa seleccionada, tales como la localización, el tamaño, la tecnología, el calendario de ejecución, puesta en marcha y lanzamiento, organización, gestión y análisis financieros. En este caso se requieren estudios de mayor profundidad e información primaria, con la finalidad reducir los riesgos para la decisión de inversión. Un Proyecto de Inversión Pública (PIP), de acuerdo con la definición establecida por las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP, es toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes y servicios; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyectos y que éstos sean independientes de los de otros proyectos. También se debe tener presente que no son catalogadas como PIP, las intervenciones que sólo constituyen gastos de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye un PIP aquella reposición de activos que:9 8 I nstituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – Ilpes. La modernización de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública. 9

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a) Se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto declarado viable. b) Esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el funcionamiento de la entidad. c) No implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios. En el Gráfico N.° 1 se resumen las características de un PIP, según las normas del SNIP.

Gráfico N.° 1 Características del PIP, según el SNIP Fuente: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. Artículo 3, Numeral 3.2 y Glosario de Términos. 2 Proyecto De Inversión Pública Menor (Pip Menor) El Proyecto de Inversión Pública Menor (PIP Menor) es aquella intervención que cumple con las características señaladas de un PIP (señaladas anteriormente) y que, además, tiene un monto de inversión, a precios de mercado, igual o menor a S/. 1’200,000.00 (Un Millón Doscientos Mil y 00/100 Nuevos Soles)10. ¿Cuáles son los pasos para ejecutar los PIP Menores? 1. La unidad formuladora de la municipalidad elabora el PerfilSimplificado (PS). 2. La unidad formuladora registra el PS en el banco de proyectosdel SNIP. 3. La Oficina de Programación de Inversiones (OPI) verifica la incorporaciónal banco de proyectos de la municipalidad y evalúa elproyecto, con lo que puede: a. Declarar la viabilidad del proyecto. b. Pedir correcciones al estudio, en cuyo caso deberá referirse de manera explícita a todos los aspectos que deban ser reformulados. c. En base a ello se mejora el PIP menor. d. Rechazar el PIP, con lo que finaliza el proyecto. 10 S egún Artículo 14, Numeral 14.1 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.


4. De ser declarado viable, la OPI llena los formatos requeridos porel SNIP.


5. La Unidad Ejecutora del proyecto elabora el expediente técnico, que es un documento en el que se detallan las especificacionestécnicas del proyecto (estudios de ingeniería, presupuestos, etc.). Recordatorio 6. El proyecto inicia su ejecución. La evaluación11 de Proyectos de Inversión Pública (PIP Menor) tiene como objetivo determinar el beneficio neto sobre el bienestar de la sociedad a lo largo del horizonte de evaluación del proyecto y con ello, recomendar la aceptación, postergación, reestructuración o rechazo de las inversiones alternativas evaluadas. En nuestro sistema legal, la Ley N.° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, obliga la observancia del Ciclo del Proyecto por parte de todas las entidades y empresas del sector público no financiero. Asimismo, se define las fases incluidas en el Ciclo del Proyecto, el cual incluye la elaboración del perfil, estudio de pre factibilidad, estudio de factibilidad, expediente técnico, la ejecución y la evaluación ex post de los Proyectos de Inversión Pública. Los Proyectos de Inversión Pública nacen como una idea de inversión y evolucionan a lo largo de varias etapas (Perfil, Pre factibilidad, Factibilidad) en las cuales son analizados en niveles crecientes de exactitud y complejidad. En cada uno de estos niveles se evalúa si elproyecto es conveniente para el país y se decide si conviene asignar recursos adicionales para estudiarlo a mayor profundidad. Estas etapas de análisis concluyen con la autorizacióno no de su ejecución.De acuerdo con lo anterior, el objetivo de los Manuales Metodológicos dentro del Sistema de Nacional de Inversión Pública es la orientación en el uso de las técnicas específicas que se utilizan en la preparación y evaluación de Proyectos de Inversión Pública. Asimismo, se espera que el uso generalizado de los Manuales Metodológicos permita homogeneizar criterios entre los funcionarios públicos que son responsables de identificar, elaborar y evaluar alternativas de inversión pública12. Un complemento importante en el empleo de los manuales es la utilización de parámetros de evaluación homogéneos para todos los Sectores. El valor de los factores y su forma deutilización se especifican en la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. La valoración de los diversos bienes y servicios que intervienen en el cómputo de los beneficios y costos deberá realizarse en base al empleo de la tasa social de descuento, precio social de la divisa y precio social de la mano de obra, entre otros. Asimismo, los flujos mencionados deberán expresarse en soles reales en soles del mes o año base en el cual se realiza la evaluación del proyecto, lo cual no es limitante para que la información se exprese adicionalmente en otras monedas o en soles nominales. El mecanismo de registro por medio del cual el Sistema de Nacional de Inversión Pública opera a nivel preinversión es el Banco de Proyectos, el cual incorpora el registro de todos los Proyectos de Inversión Pública para los que se haya elaborado perfil, estudio de pre factibilidad o estudio de factibilidad. De acuerdo a lo dispuesto en la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, todas las Unidades Formuladoras de proyectos deberán proceder al llenado o actualización de la Ficha de Registro del Banco de Proyectos sobre la base de la información y análisis resultante de la identificación, formulación y evaluación del proyecto.13

11 12 I nstituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social 13 La modernización de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública.


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Inicio UNIDAD I:Objetivos LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ

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LECTURA SELECCIONADA N.° 1 Lecturas seleccionadas

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EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) Y LA PREPARACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA (PIP) Soto,Anotaciones C. y Herrera, J. Lima: Coprodeh – Aprodes La inversión privada es adecuado para un país, por los beneficios que brindan y se reflejan a nivel corporativo nacional, en oportunidades del sector privado genera desarrollar modelos de negocios que generen valor económico, ambiental y social, además ayuda al desarrollo de países tercermundistas y mejorar sustancialmente la calidad, rebaja de tarifas de los servicios brindados en energía, telecomunicaciones e infraestructura.14

Recordatorio

IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN PRIVADA Es muy importante para promover más trabajo, reducir la pobreza, crear más oportunidades y promover el progreso personal y social, familiar y de todo el país. Una mayor inversión privada permite una mayor generación de empleo directa e indirectamente a través de su efecto positivo sobre el crecimiento económico. Inversión privada (crecimiento del PBI y empleo). INVERSIÓN Impulsar el otorgamiento de concesiones de la infraestructura actualmente a cargo del Estado, mediante un plan de comunicación destinado a generar actitudes favorables de la población. Ej. Puertos y aeropuertos. Determinar la infraestructura que es factible de ser otorgada al sector privado mediante concesiones y la que necesariamente tendrá que hacerse bajo la inversión pública. Diseñar prioridades y proponer un programa de otorgamiento de concesiones a la inversión privada en colaboración con de organizaciones por ejemplo en el Perú (Proinversión). La teoría económica y la experiencia internacional han demostrado que el papel del Estado a través del gasto público permite mantener tasas de crecimiento sostenibles en el largo plazo. Por ello, el objetivo es determinar que el Perú se encuentra en un proceso de crecimiento desigual, pese al dinamismo reportado por lainversión pública en los últimos años, lo cual estaría indicando que los avances en materia de inversión no han sido suficientes y que debería existir una reorientación hacia la inversión en proyectos rentables socialmente que impacten directamente sobre la calidad de vida de la población. Por ello, la importancia de identificar la“inversión productiva”, como aquella que no solo genera crecimiento económico sino también genera mayor rentabilidad social, y de ese modo, alcanzar la convergencia regional.15 La importancia del estudio de la inversión pública se origina debido a la existencia de algunas fallas de mercado que podrán ser resueltas con la intervención eficiente del Estado, especialmente si se busca impulsar las principales actividades productivas de las regiones que impulsen el crecimiento económico y reduzca las disparidades regionales. La relación que tiene la inversión pública con el crecimiento y desarrollo económico ha sido discutida por una serie de autores que refuerzan su relevancia sobre las regiones. La discusión teórica también es reforzada por la revisión realizada de algunos trabajos para países latinoamericanos, incluyendo el Perú. En ese sentido, este tipo de estudios busca confirmar la influencia de la inversión, así como generar alternativas de mejora. Es de señalar que la importancia de la inversión pública sobre el crecimiento y desarrollo económico regional se desenvuelve en un contexto en el cual el Estado Peruano aun sigue siendo centralista, al igual que la mayoría de países latinoamericanos. Como parte del proceso de descentralización fiscal, las regiones han visto incrementados en gran medida sus recursos públicos, presentando a su vez saldos 14 ( 2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 1 – 2). 15



de balance por la baja ejecución en proyectos de inversión, derivados de la débil capacidad de gasto de algunas regiones que podrían canalizar adecuadamente sus recursos a favor de su población. De acuerdo con la información disponible, se demostrará que existe una tendencia a la subutilización de sus recursos públicos Recordatorio hacia proyectos de inversión, como es el caso de Áncash, Cajamarca, Cusco, Junín y Callao quienes poseen los mayores saldos no ejecutados por concepto de canon al 2011. Bajo este contexto, la hipótesis que se pretende postular en el presente trabajo es que si bien un mayor gasto en inversión favoreció el crecimiento regional, la desigualdad no se vio mayormente afectada, persistiendo de esa manera las disparidades entre regiones. A pesar de que entre el 2003 y 2010 se ha observado una reducción de la desigualdad en casi ocho puntos, la realidad entre las regiones es distinta. Por ello, una política dirigida a promover la inversión focalizada en proyectos socialmente rentables contribuye a solucionar los desequilibrios económicos y sociales que se presentan en las distintas regiones, promoviendo su crecimiento económico, desarrollo social, y fortalecimiento de sus finanzas públicas. Los resultados demostraron que si bien la inversión pública ha resultado ser un factor relevante en el crecimiento económico, la inversión privada es la que mayor impacto ha generado en el periodo bajo análisis. Con lo cual, es probable que haya una correcta canalización de recursos privados sobre proyectos de inversión, que se traducen en beneficios directos sobre la población. Desde el punto de vista de la desigualdad entre regiones, se demostró que la inversión pública y privada contribuye a la reducción de la desigualdad regional, no obstante aun queda un amplio margen por mejorar la participación de la inversión pública sobre las disparidades regionales.16 MARCO GENERAL Contexto macroeconómico y fiscal Es de conocimiento que el Perú reportó desde 1999 tasas anuales de crecimiento económico continuo que fueron explicadas por el favorable contexto internacional, caracterizado por registrar tasas de interés ubicadas en niveles mínimos históricos y por lograr una mayor cotización de las materias primas que fueron exportadas. Este contexto externo incrementó de forma sustancial los recursos del Estado. A ello, se suma el impacto de la demanda privada interna sobre la actividad económica, liderada por la mayor capacidad de consumo de la población y el aumento de la inversión privada, factores que en su conjunto contribuyeron a generar un crecimiento económico anual promedio de 6,4% real en la última década. Es de mencionar que durante el 2009, el contexto externo se tornó desfavorable, no solo para el Perú sino también para la economía mundial, como resultado de la crisis financiera internacional, generando un menor crecimiento económico de la economía peruana. Sin embargo, los efectos de la crisis no fueron permanentes, porque la economía peruana se mantuvo sólida sin afectar el bienestar de la población, como es la reducción de los niveles de pobreza y del grado de desigualdad. Por otra parte, hubo una estabilidad en el manejo de las finanzas públicas que se tradujo desde el 2006 en consecutivos superávits fiscales, cumpliendo de esa forma con los lineamientos establecidos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) que tiene como reglas macrofiscales:17 a) No superar el 1% del déficit fiscal y mantener un control adecuado delgasto corriente (específicamente en lo que se refiere al gasto de consumo), paramantener una política fiscal sostenible en el tiempo. b) Producto de la crisis financiera internacional del 2009, se promulgó la Ley N.° 29368 mediante la cual se suspendieron las reglas macrofiscales del déficit fiscal y crecimiento real del gasto de consumo durante los ejercicios fiscales 2009 y 2010. Se establecieron nuevos límites a los establecidos por Ley, en el caso del déficit fiscal podía llegar al 2% del PBI, mientras que el gasto de consumo del 2009 y 2010 podía crecer 10% y 8% real, respectivamente. c) Posteriormente, se publicó la Ley N.° 29854, a través de la cual se establecieron

16 ( 2012). El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP), Lima: Coprodeh – Aprodes, (Págs. 1 – 2). 17 S oto, C. y Herrera, J. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP)


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medidas en materia fiscal como: (i) la exclusión de una serie de conceptos en la regla de gasto de consumo para el año 2012, y (ii) a partir del año 2013 el resultado económico del Sector Público No Financiero medido en términos estructurales, que excluye factores cíclicos o transitorios, deberá seguir una trayectoria progresiva hacia el equilibrio fiscal de al menos 0,2% del PBI por año. Adicionalmente, se constituyó una Comisión Técnica encargada de evaluar y elaborar una propuesta para perfeccionar el marco normativo macrofiscal vigente. En el caso de los gobiernos subnacionales se aprobó el Decreto de Urgencia N.° 108-2009 mediante el cual se dejó en suspenso la aplicación de las reglas fiscales para los Gobiernos Regionales y Locales, referentes a la relación entre stock de deuda e ingresos corrientes, servicio de deuda e ingresos corrientes, y resultado primario. Asimismo, se establecieron temporalmente nuevas reglas fiscales. La norma está prorrogada hasta el 31 de diciembre del presente año. No obstante, una economía puede tornarse vulnerable ante cambios externos negativos, como es el caso de una potencial crisis internacional que impacta principalmente sobre los términos de intercambio, niveles de exportación y flujos de capital. En ese contexto, lo óptimo es que el Estado intervenga a través de la aplicación de medidas de materia económica, las cuales buscarán de alguna manera amortiguar los efectos de una crisis. De acuerdo con los postulados en materia de Economía Pública de Vito Tanzi, la aplicación de una política contracíclica es más efectiva cuando un país posee cuentas fiscales sólidas.18 En muchos países hay asimetría en el uso de instrumentos fiscales: Es más sencillo reducir impuestos y aumentar el gasto que hacer lo opuesto. Ello, no es incorporado en las discusiones sobre política fiscal contracíclica; por esta razón muchos países terminan con grandes déficits fiscales estructurales, endeudados y fallan en usar los periodos de expansión económica para volver a tener las cuentas fiscales bajo control. En el caso del Perú, la acumulación de superávits fiscales y la reducción del saldo de deuda durante la fase expansiva del ciclo económico permitieron que en el 2009 se pueda aplicar una política de expansión del gasto público, y permitir un mayor déficit fiscal sin afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Vito Tanzi señala que una política fiscal contracíclica requiere prever los ingresos potenciales actuales y futuros, lo cual resulta siendo complicado por la duración de los ciclos económicos. Requiere también que el efecto del ciclo sobre las cuentas fiscales pueda ser separado del efecto de los cambios discrecionales en los ingresos y gastos. Para la aplicación de una política fiscal contracíclica es necesario establecer una fuerte relación entre los ingresos y gastos públicos, neto de los efectos discrecionales. El pensamiento económico desarrollado en las distintas épocas le atribuye al Estado un rol muy importante en cuanto a la disposición de los bienes públicos, específicamente en lo que respecta a la contribución del gasto público sobre el crecimiento económico, y cómo éste genera mejoras sobre el nivel de vida de la población. Acorde con Vito Tanzi, la política de gasto público depende en gran medida de lo que en la última década, la política fiscal en el Perú ha presentado características procíclicas. En función de los objetivos que plantea el Ministerio de Economía y Finanzas en la elaboración anual del Presupuesto de la República.19 La primera diferencia del Resultado Primario Estructural. Que en cada momento se considera que constituye el interés público, permitiendo que el Estado distribuya los recursos de manera eficiente, es decir, con menores restricciones en el mercado. Por tal motivo, el gobierno establece una serie de programas sociales dirigidos principalmente a satisfacer las diferentes necesidades de los ciudadanos. Diagrama

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ACTIVIDAD N.° 1

Autoevaluación Esta actividad puede consultarla en su Aula virtual.

18 S oto, C. y Herrera, J. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP). 19 Glosario Bibliografía

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TEMA N.° 3: CICLO DE PROYECTO


Por “ciclo del proyecto” se entiende al proceso que debe seguir todo proyecto de inverRecordatorio sión pública (PIP) de acuerdo a las normas establecidas por el SNIP.20 Es una propuesta de acción técnico económica para resolver una necesidad utilizando un conjunto de recursos disponibles, los cuales pueden ser, recursos humanos, materiales y tecnológicos entre otros, es un documento por escrito formado por una serie de estudios que permiten al empresario tener una idea y a las instituciones que lo apoyan saber si la idea es buena, se puede realizar y dará ganancias. Tiene como objetivos aprovechar los recursos para mejorar las condiciones de vida de una comunidad, pudiendo ser a corto, mediano o a largo plazo. Comprende desde la intención o pensamiento de ejecutar algo hasta el término o puesta en operación normal. Estudio de mercado: El concepto de mercado se refiere a dos ideas relativas a las transacciones comerciales, por una parte se trata de un lugar físico, especializado en las actividades de vender y comprar productos y en algunos casos servicios. El ciclo de proyectos bajo las normas del SNIP comprende tres grandes fases: Pre-inversión Inversión Post-inversión.

Gráfico 2. El ciclo de proyectos en el SNIP Fuente: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. Estudio de organización Este estudio consiste en definir como se hará la empresa estudio financiero: desarrollado para el proyecto de producción y comercialización, en el mismo se contempla el monto de la inversión que se requerirá para la puesta en marcha del mismo así como su estructura de financiamiento, se presentan las proyecciones de los ingresos, gastos, costos, estados de resultados, balances generales y análisis de los indicadores financieros que tendrá el proyecto durante su vida económica útil. Estudio técnico En este estudio, se describe qué proceso se va a usar y cuánto costará todo esto, además de qué se necesita para producir y vender. Estos serán los presupuestos de inversión y de gastos. 20 S egún Artículo 3°, Numeral 3.4 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.


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La declaración de viabilidad es un requisito obligatorio para pasar de la fase de pre inversión a la fase de inversión. La fase de reinversión tiene como objeto evaluar la conveniencia de realizar un PIP en particular; para ello se realiza la evaluación ex ante del proyecto, destinada a determinar la pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad del PIP, criterios que sustentan su declaración de viabilidad. La fase de inversión comienza luego de que el PIP haya sido declarado viable; comprende la ejecución de la inversión que conlleva la realización del estudio definitivo de inversión (expediente técnico detallado) y la ejecución propiamente dicha. La fase de post inversión comienza luego de que se haya concluido la ejecución del proyecto; comprende la operación y mantenimiento del PIP ejecutado, así como su evaluación ex post. Una descripción más didáctica de cada una de estas grandes fases del ciclo de proyectos, se refleja en los gráficos 3, 4 y 5.

Gráfico 3. La fase de Pre inversión, según el SNIP. Fuente: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. Artículo 11.


Gráfico 4. Fase de inversión, según el SNIP.



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Fuente: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. Artículo 23.

Gráfico 5. La fase de post inversión, según el SNIP. Fuente: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. 1 Programa De Inversión El Programa de Inversión es un conjunto de PIP y/o Conglomerados que se complementan para la consecución de un objetivo común21. Inversión privada en el Perú y su medición El análisis que efectúan las agencias calificadoras consiste en comparar indicadores claves de los países en distintas áreas macroeconómicas y referidas a aspectos político e institucionales, de manera de listarlos de acuerdo a determinadas categorías. Las agencias tienen diferentes grupos de indicadores, que hemos agrupado en 5 grandes temas: Crecimiento y estructura económica Flexibilidad monetaria y fiscal Niveles relativos de endeudamiento Liquidez y vulnerabilidad externa Riesgos políticos y aspectos institucional Crecimiento y estructura económica Informe sobre la brecha en infraestructura en Perú (servicios públicos, productividad y crecimiento). Se divide en tres partes; en la primera se analiza la productividad global y las infraestructuras en el país. La segunda parte se ocupa de la situación de los servicios públicos menos desarrollados, transporte y saneamiento. En la tercera y última parte se analizan las perspectivas de las infraestructuras de servicio público de mayor crecimiento, electricidad y telecomunicaciones. En cada una de las partes se incluye una introducción, análisis del tema y unas conclusiones finales. La inversión que han efectuado en el Perú nuestras empresas asociadas supera los US$ 12,500 MM. Sus ingresos representan más del 6% del Producto Bruto Interno (PBI), brindan más de 52,000 empleos y crean la infraestructura imprescindible 21 S egún Artículo 3°, Numeral 3.3 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

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para el funcionamiento y competitividad del país. Flexibidad monetaria y fiscal Uno de los indicadores más importante para medir la estabilidad macroeconómica es una baja tasa de inflación, este análisis se complementa con los indicadores sobre la independencia de los bancos centrales (que limiten su financiamiento al fisco), los regímenes cambiarios flexibles, y el desarrollo del sector financiero y del mercado de capitales, los que deben estar adecuadamente supervisados. Las bajas tasas de inflación que registra el Perú desde fines de los 90 y la adopción de un esquema eficiente de metas explícitas de inflación (entre 1,5% y 3,5% anual), constituye uno de los principales pilares de la estabilidad macroeconómica. Otro tema crítico que sería el alto grado de dolarización de la economía peruana, que incrementaría la vulnerabilidad del país ante choques externos, se está mejorando gradualmente, dado que su nivel ha venido disminuyendo de 82% en el año 1999 a 60% en el año 2006. Niveles relativos de endeudamiento Los niveles de deuda y su estructura son criterios muy relevantes para las agencias calificadoras para evaluar la capacidad efectiva de los países respecto de cubrir sus obligaciones oportunamente. También es importante para las calificadoras el peso de los pasivos contingentes, como los asociados a garantías o deuda provisional que pueden estar elevando el riesgo de incumplimiento de los gobiernos ante circunstancias económicas adversas. Las estimaciones del gobierno peruano son pasar de un ratio de endeudamiento público externo ya reducido de 32% del PBI en 2006 a sólo 28% del PBI en 2008. Esta sustancial mejora en el menor peso de la deuda se ha logrado tanto por la política gubernamental de austeridad y de manejo de la deuda, como por el sustancial aumento del PBI peruano expresado en dólares, que este año bordearía los US$ 100 000 millones. Liquidez y vulnerabilidad externa Se refiere a la capacidad efectiva de un país de poder atender sus obligaciones internacionales ante un eventual cierre del financiamiento externo adicional. El indicador de vulnerabilidad externa compara las obligaciones externas de corto plazo, tanto del sector público como de los privados, con el nivel de reservas internacionales.22 En el caso peruano, la deuda privada con el exterior es relativamente baja (4% del PBI y 7% si se incluye la deuda de corto plazo). La deuda pública externa, como ya se indicó, se está reduciendo como porcentaje del PBI, a lo que se suma que la posición de reservas internacionales del Perú ha venido fortaleciéndose continuamente en los últimos años, en parte debido a un superávit comercial derivado del significativo aumento de nuestro valor exportado. De otro lado, mediante su intervención en el mercado cambiario, el BCR ha venido acumulando un nivel importante de reservas internacionales que brindan seguridad sobre la reacción ante escenarios adversos. Así, también en este indicador poseemos ventaja frente a países la misma categoría e incluso a países con grado de inversión. Todas las entidades sujetas a las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública están en obligación de aplicar las normas contenidas en la Ley N.º 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y sus modificatorias, (Ley); el Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública, aprobado Decreto Supremo N.º 102-2007-EF, (Reglamento); la presente Directiva y las que al amparo de la Ley y el Reglamento dicten el Ministerio de Economía y Finanzas y la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas (DGPM). La aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública alcanza, inclusive, a los proyectos formulados, financiados y/o ejecutados por terceros, con sus propios recursos, cuando una Entidad del Sector Público sujeta al SNIP deba asumir, después de la ejecución, los gastos adicionales de operación y mantenimiento. Lo antes dispuesto también es de aplicación a los proyectos que los gobiernos locales no sujetos al SNIP prevean ejecutar y que luego de su ejecución vayan a ser 22




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transferidos para su operación y mantenimiento a una entidad del sector público sujeta al SNIP.23

Asimismo, la aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública alcanza a los proyectos de inversión de las instituciones perceptoras de cooperación Recordatorio técnica internacional, cuando una Entidad del Sector Público sujeta al SNIP deba asumir, después de la ejecución, los gastos de operación y mantenimiento en el marco de lo dispuesto por la Primera Disposición Complementaria de la Ley N.º 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI. En los supuestos señalados en los numerales 4.2 y 4.3 del presente artículo, los proyectos deberán ser formulados por la Entidad que asumirá los gastos de operación y mantenimiento y de corresponder, serán declarados viables por el órgano del SNIP que resulte competente. El Sistema Nacional de Inversión Pública y los Gobiernos Locales Las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública son de observancia obligatoria para los siguientes Gobiernos Locales: - Aquellos que a la fecha de entrada en vigencia de la presente norma se encuentren incorporados al Sistema Nacional de Inversión Pública. - Aquellos señalados en el listado de la Segunda Disposición Complementaria Final de la presente norma. - Aquellos que por Acuerdo de su Concejo Municipal, elaborado conforme al Anexo SNIP-15, se incorporen voluntariamente, a partir de la fecha de dicho Acuerdo, siempre y cuando cumplan con los requisitos mínimos siguientes: Tener acceso a Internet; tener el compromiso del Concejo Municipal de apoyar la generación y fortalecimiento técnico de las capacidades de formulación y evaluación de Proyectos de Inversión Pública, en su gobierno local; y tener, al momento de acordar su incorporación al SNIP, en su Presupuesto Institucional para el Grupo Genérico de Gastos Adquisición de Activos No Financieros, presupuestado un monto no menor a S/. 4’000,000.00 (Cuatro millones y 00/100 NuevosSoles). Para estos efectos, deberá remitirse el documento sustentatorio de la oficina de presupuesto o la que haga sus veces en el gobierno local. Aquellos que programen presentar una solicitud para la concertación de una operación de endeudamiento externo para el financiamiento de un PIP. El Gobierno Local deberá incorporarse al SNIP y formular el PIP a financiarse con endeudamiento externo, antes de remitir su solicitud para la concertación de la operación. Los gobiernos locales que sean incorporados gradualmente por Resolución expresa de la DGPM.24 Los gobiernos locales sujetos al SNIP conforme con los numerales precedentes, deben contar con un órgano que realice las funciones de Oficina de Programación e Inversiones en su municipalidad, o haber encargado la evaluación de sus proyectos en el marco de lo dispuesto en el Reglamento de su directiva. Los PIP que formule el gobierno local, así como los otros pliegos presupuestales, proyectos, entidades de tratamiento empresarial y empresas municipales, que pertenezcan o estén adscritas al gobierno local que se incorpora, quedan sujetos obligatoria e irreversiblemente a todas las disposiciones del SNIP, sin excepción. 2 Conglomerado El Conglomerado es un conjunto de PIP de pequeña escala que comparten características similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario y que corresponden a una misma función y programa, de acuerdo con el Clasificador Funcional Programático. Sólo puede ser un componente de un Programa de Inversión. Riesgos políticos y sspectos institucionales Los indicadores analizados hasta el momento han sido principalmente los denominados cuantitativos o macroeconómicos, pero existen otros cualitativos como 23 S oto, C. y Herrera, J. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y la preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP). 24

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por ejemplo la percepción de los riesgos políticos y la fortaleza de las instituciones.

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La estabilidad y transparencia de las instituciones de un país son sumamente importantes para analizar su desarrollo socioeconómico de largo plazo. La participación popular en los procesos políticos, garantizada en el Perú, es fundamental para legitimar a los gobiernos y mantener la necesaria separación de poderes. Se recomienda el desarrollo pleno de numerosas instituciones civiles, incrementar los niveles de seguridad pública y no tener pendiente la solución de asuntos geopolíticos críticos. 25 ¿Qué nos falta para llegar al grado de inversión?26 Podemos señalar las fortalezas y debilidades de la economía peruana según las tres principales agencias clasificadoras de riesgo. El notable avance macroeconómico peruano ha sido reconocido en mayor medida por Fitch y por S&P, mientras que Moody´s parece privilegiar las restricciones relativas a la carga de la deuda en moneda extranjera y el grado de dolarización. Las excelentes perspectivas para el desarrollo socioeconómico peruano, así como el compromiso demostrado del equipo económico con el manejo eficaz y responsable de las diferentes variables macroeconómicas, realmente deben terminar de convencer a las clasificadoras de que el servicio de la deuda pública externa del Perú está garantizado. Organización del Sistema Nacional de Inversión Pública Conforman el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de la DGPM, así como los Órganos Resolutivos, las Oficinas de Programación e Inversiones de todos los Sectores del Gobierno Nacional (OPI-GN), de los Gobiernos Regionales (OPI-GR) y Gobiernos Locales (OPIGL), o el que haga sus veces en aplicación del numeral 11.4 del artículo 11° de la Ley, así como las Unidades Formuladoras (UF) y las Unidades Ejecutoras (UE) de cada Entidad. La DGPM mantiene relación técnico-funcional directa con la OPI o el que haga sus veces en aplicación del numeral 11.4 del artículo 11° de la Ley, y a través de ella con la UF y la UE. Determina en última instancia, en caso de discrepancia entre OPI y/o UF, la metodología, estudios adicionales y parámetros de formulación y evaluación de un proyecto. Funciones y responsabilidades del Órgano Resolutivo El Órgano Resolutivo tiene las siguientes funciones: Aprueba, con acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal, según corresponda, el Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP), que forma parte de sus Planes. Designa al órgano encargado de realizar las funciones de OPI en su Sector, Gobierno Regional o Local, el cual debe ser uno distinto a los órganos encargados de la formulación y/o ejecución de los proyectos. Designa al Responsable de la OPI, informando a la DGPM de dicha designación, la misma que debe recaer en una persona que cumpla con el perfil del responsable de OPI aprobado con la presente Directiva. Puede delegar, previa opinión favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que se enmarquen en su responsabilidad funcional, a favor de la máxima autoridad de las Entidades y Empresas adscritas, pertenecientes o bajo el ámbito de su Sector, según corresponda. En el caso de los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, puede delegar, previa opinión favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que se enmarquen en sus competencias, a favor de la máxima autoridad de las Entidades y Empresas adscritas o pertenecientes al Gobierno Regional o GobiernoLocal. En cualquier caso, la delegación deberá realizarse conforme al artículo 38.27 Adicionalmente, sólo en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados legalmente autorizados, puede delegar previa opinión favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad a favor de las Unidades Ejecutoras de las enti25 26 Numeral 3.3 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. 27 Ministerio de Economía y Finanzas P.I.P




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dades y empresas bajo su ámbito y bajo responsabilidad del Titular o de la máxima autoridad de la entidad o empresa a la cual pertenece la Unidad Ejecutora.

Autoriza la elaboración de expedientes técnicos o estudios definitivos, así como la ejecución de los PIP declarados viables, pudiendo realizar ambas autorizacionesRecordatorio en un solo acto. Los proyectos viables aprobados en su Presupuesto Institucional de Apertura se consideran ya autorizados y por lo tanto no requieren una autorización expresa, salvo para aquellos PIP que implican modificación presupuestaria. Esta función puede ser objeto de delegación. Vela por la aplicación del Ciclo del Proyecto, bajo responsabilidad. Promueve la generación y fortalecimiento de capacidades del personal de la OPI de su Sector, Gobierno Regional o Local, así como de sus UF y UE. Funciones y responsabilidades de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) En cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, la OPI constituye el máximo órganotécnico del SNIP. Tiene las funciones siguientes: - Elabora el PMIP del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda y lo somete a consideración de su Órgano Resolutivo. Esta función la realiza la OPI Institucional. - En el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, la OPI vela por que el PMIP se enmarque en las competencias de su nivel de gobierno, en los Lineamientos de Política Sectoriales y en los Planes de Desarrollo Concertado que correspondan. - Es responsable por mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos y demás aplicativos informáticos del SNIP. - Registra, actualiza y cancela el registro de las UF de su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda, en el aplicativo del Banco de Proyectos. Las nuevas UF que registre deberán reunir los requisitos establecidos en el numeral 9.4 del artículo 9 de la presente norma. Esta función la realiza la OPI Institucional. - Promueve la capacitación permanente del personal técnico de las UF y UE de su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda. - Realiza el seguimiento de los PIP durante la fase de inversión. - Evalúa y emite informes técnicos sobre los estudios de preinversión.28 - Declara la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión cuyas fuentes de financiamiento sean distintas a operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado. En el caso de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, la OPI sólo está facultada para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión que formulen las UF pertenecientes o adscritas a su nivel de gobierno. - Declara la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión que se financien con recursos provenientes de operaciones de endeudamiento, siempre que hayarecibido la delegación de facultades a que hace referencia el numeral 3.3 del artículo 3° del Reglamento. - En el caso de los PIP y Programas de Inversión que se financien con endeudamiento, la OPI Sectorial aprueba los estudios de preinversión, cuando corresponda, recomienda y solicita a la DGPM su declaración de viabilidad, y aprueba los Términos de Referencia señalados en el literal o. del numeral 3.2 del artículo 3° del Reglamento, como requisito previo a la aprobación de la DGPM. - Aprueba expresamente los términos de referencia cuando la UF contrate la elaboración de los estudios de preinversión. En el caso que dicha elaboración sea realizada por la misma UF, la OPI aprueba el plan de trabajo de la misma. La presente disposición no es aplicable a los proyectos conformantes de un conglomerado. - Informa a la DGPM sobre los PIP declarados viables. - Emite opinión técnica sobre cualquier PIP en cualquier fase del Ciclo del Proyecto. En el caso de las OPI-GR y OPI-GL, emite opinión sobre los PIP que se enmarquen en sus competencias. - Emite opinión favorable sobre cualquier solicitud de modificación de la información de un estudio o registro de un PIP en el Banco de Proyectos, cuya evaluación le corresponda. Para la aplicación de la presente disposición, la OPI podrá solici28 Ministerio de Economía y Finanzas P.I.P

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tar la información que considere necesaria a los órganos involucrados.29 La OPI, en el cumplimiento de sus funciones, es responsable de: a. Determinar si la intervención propuesta se enmarca en la definición de PIP señalada en la presente norma y demás normas del SNIP. b. Informar a la DGPM de los cambios producidos en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local que afecten al Clasificador Institucional del SNIP (Anexo SNIP-03). c. Verificar en el Banco de Proyectos que no exista un PIP registrado con los mismos objetivos, beneficiarios, localización geográfica y componentes, que le haya sido remitido para evaluación, a efectos de evitar la duplicación de proyectos, debiendo realizar las coordinaciones correspondientes y las acciones dispuestas en la presente Directiva. d. La OPI-GR o la OPI-GL sólo está facultada para evaluar los PIP que formulen las UF pertenecientes o adscritas al Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda. e. Implementar las acciones o recomendaciones que disponga la DGPM, en su calidad de más alta autoridad técnico normativa. La persona designada por el Órgano Resolutivo como Responsable de la OPI, tiene las responsabilidades indelegables siguientes: a. Suscribir los informes técnicos de evaluación, siendo responsable por el análisis y el resultado de la evaluación que estos contienen, así como los formatos que correspondan. b. V isar los estudios de preinversión, conforme a lo siguiente: Para el caso del PIP Menor, visa el Formato SNIP-04, y en los demás casos el Resumen Ejecutivo del estudio de preinversión que sustente el otorgamiento de la declaración de viabilidad del PIP. Cuando se trate de PIP financiados con recursos de operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, el Responsable de la OPI debe visar el Resumen Ejecutivo del estudio de preinversión que aprueba para solicitar la declaración de viabilidad a la DGPM. La presente disposición no es de aplicación para los casos en los que el Órgano Resolutivo haya delegado la facultad a que se refiere el numeral 7.4 del artículo 7, siendo la máxima autoridad de la Entidad o Empresa quien deberá cumplir con visar de acuerdo a lo antes señalado. c. Velar por la aplicación de las recomendaciones que formule la DGPM, en su calidad de más alta autoridad técnico normativa, así como cumplir con los lineamientos que dicha Dirección emita. d. La persona designada como Responsable de una OPI no puede formar parte, directa o indirectamente, de ninguna UF o UE de ninguna Entidad. Funciones y responsabilidades de la UF 30 La UF tiene las siguientes funciones: a. Elabora y suscribe los estudios de preinversión y los registra en el Banco de Proyectos. b. Elabora los términos de referencia cuando se contrate la elaboración de los estudios de preinversión, siendo responsable por el contenido de dichos estudios. Asimismo, elabora el plan de trabajo cuando la elaboración de los estudios de preinversión la realice la propia UF. Para tales efectos, deberá tener en cuenta las Pautas de los términos de referencia o planes de trabajo para la elaboración de estudios de preinversión. c. Durante la fase de preinversión, las UF pondrán a disposición de la DGPM y de los demás órganos del SNIP toda la información referente al PIP, en caso éstos la soliciten. d. En el caso de las UF de los Gobiernos Regionales y Locales, solamente pueden formular proyectos que se enmarquen en las competencias de su nivel de Gobierno. e. Realizar las coordinaciones y consultas necesarias con la entidad respectiva para 29 Ministerio de Economía y Finanzas P.I.P 30 Ministerio de Economía y Finanzas P.I.P




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evitarla duplicación de proyectos, como requisito previo a la remisión del estudio para la evaluación de la Oficina de Programación e Inversiones.

f. Formular los proyectos a ser financiados y/o ejecutados por terceros con sus propios recursos o por Gobiernos Locales no sujetos al SNIP. En este caso, la Recordatorio UF correspondiente es aquella que pertenece a la Entidad sujeta al SNIP que asumirá los gastos de operación y mantenimiento del PIP. g. Informar a su OPI institucional de los proyectos presentados a evaluación ante la OPI responsable de la función en la que se enmarca el PIP, en los casos que corresponda. La UF, en el ejercicio de sus funciones, es responsable de: a. Considerar, en la elaboración de los estudios, los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación, así como los Parámetros de Evaluación. b. No fraccionar proyectos, para lo cual debe tener en cuenta la definición de PIP contenida en la presente Directiva y demás normas del SNIP. c. Cuando el financiamiento de los gastos de operación y mantenimiento está a cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora del PIP, solicitar la opinión favorable de dichas entidades antes de remitir el Perfil para su evaluación, independientemente del nivel de estudio con el que se pueda declarar la viabilidad. d. Levantar las observaciones o recomendaciones planteadas por la OPI o por la DGPM, según sea el caso. e. Mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos. f. Verificar que se cuenta con el saneamiento físico legal correspondiente o se cuenta con los arreglos institucionales respectivos para la implementación del PIP, cuando corresponda, a efectos de asegurar la sostenibilidad del PIP. g. En el caso de los GR y GL, verificar que la localización geográfica del PIP corresponda a su circunscripción territorial, salvo que se trate de un PIP de alcance intermunicipal o de influencia interregional.31

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TEMA N.° 4: PROGRAMA MULTIANUAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (PMIP) El Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP) es un conjunto de PIP a ser ejecutados en un período no menor de tres años y ordenados de acuerdo a las políticas y prioridades Sectoriales, Regionales y Locales, según corresponda32. ¿En qué consiste el grado de inversión? El grado de inversión puede considerarse como la “nota aprobatoria” otorgada por las agencias clasificadoras de riesgo a la deuda de un país; es decir, que estas agencias afirmen que tienen confianza en que las obligaciones estudiadas serán cubiertas oportunamente por el país deudor. Mediante la evaluación del riesgo crediticio (la probabilidad que se paguen o no las obligaciones) se determina el otorgamiento de dicha “nota”. Ser ubicado en grado de inversión es importante porque indica que un país ha dado las señales de salud económica y confiabilidad suficientes para los inversionistas. Acercarse a esta calificación es beneficioso para el Perú, por un lado, por que permite que el país obtenga financiamiento en el extranjero en mejores condiciones, dada la reducción de la prima de riesgo que los países en desarrollo deben pagar por su mayor probabilidad de impago y mal historial crediticio. Por otro lado, ayuda a generar un mejor ambiente de negocios, pues permite aumentar la credibilidad en los inversionistas extranjeros sobre el futuro de sus inversiones dentro del país. A su vez permite que los mismos deseen establecer inversiones de más largo plazo, debido a que pueden formar sus expectativas de una manera más acertada, se establece proyectos. ¿En qué consiste la Programación Multianual de Inversiones? Es un proceso mediante el cual se da una expresión operativa a los objetivos de desarrollo definidos en los Planes de Desarrollo Nacional, Regional y Local y consiste en definir una estructura ordenada y priorizada de proyectos de inversión pública. ¿Qué es el Programa Multianual de Inversión Pública? El PMIP comprende el conjunto de proyectos de Inversión Pública PIP, cuya ejecución está prevista para los siguientes tres años, articulado con el planeamiento de desarrollo concertado y el planeamiento estratégico institucional. ¿El PMIP incluye los gastos de operación y mantenimiento? Si, el PMIP debe mostrar los gastos de operación, mantenimiento y reposición, a fin de asegurar su sostenibilidad durante la vida útil del proyecto. ¿Quién está obligado a cumplir con las disposiciones del PMIP? Todos los sectores del nivel nacional, todos los gobiernos regionales y 17 municipios provinciales. También se incluye a las entidades y empresas pertenecientes o adscritas a dichos niveles de gobierno. ¿Quién aprueba el Programa Multianual de Inversión Pública? El PMIP es aprobado por el Órgano Resolutivo del Sector como parte del Plan Estratégico Sectorial y por el órgano Resolutivo del Gobierno Regional o Local, con acuerdo del Consejo Regional o Local. ¿Se puede ingresar un PIP que pertenece a otra UE? No, mientras no se realice el cambio respectivo de UE en el Banco de Proyectos. ¿Se puede ingresar un PIP nuevo luego de aprobado el PMIP? Sí, siempre y cuando se sustente porqué no estuvo incluido inicialmente y cuál sería la urgencia de incluirlo ahora, para lo cual se necesitará la solicitud del titular de la entidad dirigido a la DGPM. ¿Cómo se crea el archivo de prioridades? 32 Según la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. Glosario de Términos.



El archivo de prioridades debe tener los siguientes campos ; Sector Ejecutora Nombre del PIP PMIP DNPP SNIP OPI Ejec. un ejemplo del archivo se encuentra publicado en el portal PMIP en la seccion Publicaciones/Manuales del aplicativo PMIP y el detalle del proceso se muestra en el manual de usuario,tambien publicado Recordatorio en la misma seccion. Cuando la ejecutora registre las prioridades tener en cuenta lo siguiente 1) Separar los PIP en 2 grupos . Nuevos y En ejecucion 2) Asignar prioridades del 1 al ... para los nuevos 3) Asignar prioridades del 1 al ... para los PIP en ejecucion El mismo criterio debe ser tomado por la OPI -SOLO LA INFORMACION DE LAS PRIORIDADES ES CARGADO POR EL APLICATIVO, NO SE PUEDE CARGAR OTRA INFORMACION. 1 Clasificación

De Los De Sus Intervenciones33

Pip

Según

La

Naturaleza

Es preciso recordar que los PIP: a. Tienen como propósito resolver problemas de la población en relación con el acceso a servicios básicos que cumplan con los estándares establecidos. b. Su fin es “crear, ampliar, mejorar, recuperar la capacidad”. c. Las intervenciones no sólo se circunscriben a la construcción de infraestructura. En dicho contexto se ha consensuado las siguientes tipologías de naturalezas de intervenciones. • Instalación o creación: Intervenciones orientadas a dotar del bien o servicio en áreas donde no existe capacidades. Se incrementa el acceso al servicio. •

Ampliación: Intervenciones orientadas a incrementar la capacidad del bien o servicio para atender a nuevos usuarios. Se incrementa la cobertura del servicio.

• Mejoramiento: Intervenciones orientadas a mejorar uno o más factores que afectan la calidad del servicio; incluye la adaptación o adecuación a estándares establecidos por el Sector. Implica la prestación de servicios de mayor calidad a los usuarios que ya disponen de él o al mismo número de usuarios. • Rehabilitación postdesastre: Intervenciones orientadas a la recuperación parcial o total de la capacidad de prestación del servicio, cuya infraestructura ha sido dañada por desastres. No incluye ampliación de capacidad ni reconstrucción. Un PIP puede tener más de un tipo de intervención, por ejemplo ampliación y mejoramiento. No se considera como naturaleza de intervención construcción, porque no permite identificar cuál es el objetivo de la inversión y poder obtener reportes de los resultados sobre la generación de mayores capacidades (nuevas o ampliaciones) o respecto a las mejoras en la calidad de los servicios, entre otros. Por ejemplo si encontramos un PIP cuyo nombre es Construcción de aulas en la IE XXX en XXX, no podrá identificarse si esas aulas corresponden a una nueva IE que se crea, o a la ampliación de la cobertura o al mejoramiento de la calidad de los servicios. Del mismo modo, no se considera Fortalecimiento Institucional porque el objeto esencial de las entidades es la prestación de servicios, sean éstos finales o intermedios, para usuarios internos de las propias instituciones o para usuarios externos. En este sentido, las intervenciones en las entidades estarían orientadas entre otros a crear, ampliar, mejorar servicios. Ejemplos de intervenciones que son consideradas PIP y su adecuada denominación: SECTOR EDUCACIÓN A) INSTITUCIONES EDUCATIVAS: (SERVICIOS A INTERVENIR) 33 V ersión adaptada de: Ministerio de Economía y Finanzas – DGPI. Naturaleza de Intervenciones de los Proyectos de Inversión Pública. Octubre 2011.


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N A T U R A LEZA DE INTERVENCIÓN Anotaciones

INSTALACIÓN

B I E N O SERVICIO A INTERVENIR

De los servicios de En la Localidad Educación Inicial XXXX, Distrito de XXXX, Provincia de XXX Departamento XXX.

De los servicios de educación secundaria de la I.E XXXXX MEJORAMIENTO

LOCALIZACIÓN

En la Urbanización XXXX, Distrito XXXX, Provincia XXXX – Departamento XXXX

AMPLIACIÓN

De los servicios de En la localidad educación primaria XXXX, Distrito de la I.E XXXXX XXXX, Provincia XXXX – Departamento XXXX.

RECUPERACIÓN

De los servicios En la localidad educativos en la I.E XXXX, Distrito XXXX. XXXX, Provincia de XXX Departamento XXX.

De los servicios En la localidad educativos de la I.E XXXX, Distrito XXXXX. XXXX, Provincia R E H A B I L I TA XXXX – DepartaCIÓN POST mento XXXX. DESASTRE

NOMBRE Instalación de los servicios de Educación Inicial, en la localidad XXXX, Distrito de XXXX, Provincia de XXX Departamento XXX. Mejoramiento de los servicios de educación secundaria de la I.E XXXXX, en la urbanización XXXX, Distrito XXXX, Provincia XXXX – Departamento XXXX. Ampliación de los servicios de educación primaria de la I.E XXXXX en la localidad XXXX, Distrito XXXX, Provincia XXXX – Departamento XXXX. Recuperación de los servicios educativos en la I.E XXXX, en la localidad XXXX, Distrito XXXX, Provincia de XXX Departamento XXX. Rehabilitación post desastre de los servicios educativos de la I.E XXXXX en la localidad XXXX, Distrito XXXX, Provincia XXXX – Departamento XXXX.

Cuadro N.° 3 Fuente: Soto, C. Preparación de Proyectos de Inversión Pública . • Recuperación del servicio: Intervenciones orientadas a la recuperación parcial o total de la capacidad de prestación del bien o servicio, cuyos activos (infraestructura, equipos, etc.) han colapsado, o han sido dañados o destruidos, sea por desastres u otras causas. Incluye intervenciones de reconstrucción post¬desastre y reposición de activos. Puede implicar la misma cobertura, mayor cobertura o mejor calidad del bien o servicio, es decir que puede incluir cambios en la capacidad de producción o en la calidad. • Rehabilitación: Intervenciones orientadas a la recuperación de la capacidad normal de prestación del bien o servicio, con acciones acepciones sobre las condiciones técnicas y funcionales con las que se diseñó la infraestructura. Aplicable sólo a PIP de carreteras y de agua potable y alcantarillado.


2 Prioridades Y Principios Del Snip

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Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del SNIP se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y Recordatorio locales. Asimismo, los proyectos deben basarse en los principios de economía (ahorro de recursos), eficacia (capacidad para alcanzar los objetivos propuestos) y eficiencia (capacidad de lograr el efecto deseado al menor costo) durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo. En la década de 1980-89, se dan los primeros pasos para ordenar la inversión pública de país. En ese entonces, las funciones de inversión pública estaban radicadas en la Secretaría de Planificación y Presupuesto. Esta entidad estaba encargada de formular, darle seguimiento y evaluar el Programa de Inversión Pública (PIP) enmarcado en la Estrategia Nacional de Desarrollo Económico y Social de corto, mediano y largo plazo. Esta función se cumplía en colaboración con las instituciones globalistas: Ministerio de Finanzas, Ministerio de Cooperación Externa y el Banco Central.35 El gobierno que asumió en 1990, reorganizó las instituciones del Estado para modernizar su estructura. En 1992, se creó el marco institucional para el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) mediante un Acuerdo de Gabinete, que estableció el procedimiento para la formulación y seguimiento del PIP. Creó la Dirección General de Inversiones Públicas (DGIP) del Ministerio de Economía como el ente rector del SNIP, y dentro de su funcionamiento definió una instancia de coordinación con las otras instituciones globalistas, creándose el Comité Técnico de Inversiones (CTI). Considerando que el Ministerio de la Presidencia era el órgano de coordinación del gabinete económico, allí se radicó la responsabilidad de elaborar e implementar la Política de Inversión Pública y el Programa de Inversiones Públicas (PIP) de mediano y corto plazo. Para ello le definió dos funciones: Analizar, discutir y aprobar las propuestas finales de la Política de Inversión y el PIP, presentados por el MEDE, y conocer los informes de evaluación y seguimiento presentados por el MEDE. Así, el Acuerdo de Gabinete ratificó al Ministerio de Economía y Desarrollo (MEDE) en sus funciones normativas y técnicas del proceso de inversiones, asignándoles las tareas de: • Determinar los lineamientos para la formulación del PIP, presentarlos a aprobación del gabinete económico, y luego enviarlos a las instituciones públicas para que elaboren las propuestas sectoriales de inversión • Realizar el seguimiento físico-financiero de los proyectos, identificar cuellos de botella y proponer medidas correctivas, y • Revisar los instrumentos para la programación, seguimiento y evaluación de proyectos. Este Acuerdo definió también los roles de los Ministerios de Finanzas, de Cooperación Externa y del Banco Central en el proceso, y estableció en forma expresa que ninguna institución pública podía gestionar fondos de recursos externos para financiar proyectos sin antes haber sido aprobados por la DGIP del MEDE.36 En 1997, al dictarse la Ley 290 de Reforma del Estado, se redimensionó el MEDE y la DGIP se reubicó en la Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC), dependiente de la Presidencia de la República, con similares funciones y organización. Debido a la estructura de SETEC, posteriormente la DGIP pasó a denominarse Unidad de Inversiones Públicas (UIP). En junio de 2001, se fortalece el marco jurídico del SNIP mediante Decreto Presidencial 61-2001 que crea oficialmente el Sistema y le atribuye funciones.

34 35 De acuerdo con el Artículo 4° de la Ley del SNIP. Ley N.° 27293 y sus modificatorias 36 D e acuerdo con el Artículo 4° de la Ley del SNIP. Ley N.° 27293 y sus modificatorias.


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Posteriormente se reglamenta su funcionamiento mediante Decreto Presidencial 83-2003 de noviembre de 2003. Con el reconocimiento del SNIP como sistema conexo en la administración financiera del país, en el título IX de la ley 550 de Administración Financiera y Régimen Presupuestario de julio de 2005, se eleva a rango de ley el marco jurídico del SNIP y se fortalecen sus atribuciones. El Decreto Presidencial 19-2010 de mayo 2010 modifica los anteriores decretos SNIP y adscribe el Sistema Nacional de Inversión Pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.


Diagrama

Objetivos

Inicio


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Bibliografía

Planeamineto Estratégico aplicado al sector público editado por Coprodeh – Aprodes. Lima (2011) Anotaciones Planeamiento estratégico para el desarrollo

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Conceptos básicos • Planificación es, en esencia, ‘tomar decisiones por anticipado’. La generación de una secuencia de eventosfuturos deseables puede verse como un proceso de toma decisiones en forma anticipada, en el que sedefinen líneas de acción en una serie de situaciones que aún no se han producido, pero que se espera quesucedan (Ackoff, 1970 y 1981; Sagasti, 1973; Branco, 1983; Gharajedaghi y Ackoff, 1986). Cuatro aspectos centrales en el proceso de planeamiento: • Estrecha relación con el proceso de toma de decisiones • Orientación hacia el futuro • Transformación de las decisiones por anticipado en decisiones en el presente que tienen una naturaleza fija y definida. • Revisión continua de las decisiones por anticipado, las cuales a medida que pasa el tiempo, se convierten en decisiones tomadas y se deslizan rápidamente hacia el ámbito del pasado. • Un plan es un conjunto de declaraciones explicitas sobre las decisiones por anticipado, sus interrelaciones,y los criterios empleados para tomarlas. • La metodología de planeamiento se refiere a los procedimientos para tomar decisiones por anticipado y ejecutarlas, y a la manera en que sirven de marco para tomar decisiones en el presente. • El horizonte de planeamiento es la cobertura temporal del proceso de planificación. • El papel del planificador consiste en ayudar a entender el futuro, no en predecirlo; en ayudar a los gestores a tomar decisiones claves y no tomarlas él mismo; y en conducir el proceso de planificación y no solamenteayudar a producir un plan. • La planificación del desarrollo es el proceso que se refiere a la orientación del cambio político, económico y social; a la generación de una secuencia de eventos deseables para una colectividad; a la toma de decisiones por anticipado respecto a la evolución futura de un país o región; a la definición de políticas públicas para guiar la toma de decisiones en los sectores público, privado y de la sociedad civil; y a la derivación de decisiones reales a partir de las decisiones por anticipado especificadas en los planes de desarrollo. • El planeamiento empresarial se refiere a la capacidad de una empresa para definir su misión u objetivos de largo plazo; identificar sus fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas; y establecer e implementar estrategias para mejorar su posición o efectividad en el mercado. • El planeamiento de las organizaciones de la sociedad civil se refiere a la definición de las funciones, visión, misión y lineamientos para la toma de decisiones por parte de entidades que no pertenecen al sector público ni al sector privado con fines de lucro, y que participan en las actividades de desarrolloo. • La previsión consiste en anticipar posibles situaciones futuras, pero no implica necesariamente vincularlas a la definición de políticas o a la toma de decisiones reales o por anticipado. • Durante los años treinta, en la época de la gran depresión, surgen los primeros intentos de planificación integral. Bajo el gobierno del presidente Roosevelt se crea el Tennesee Valley Authority (TVA), una gran empresa pública, que aún continúa en manos del sector público norteamericano.

Bibliografía

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• Los modelos matemáticos y la investigación operacional se empezaron a utilizar durante la Segunda Guerra Mundial para la planificación de las actividades y movilización de apoyo a las tropas aliadas. Esto generó una serie de nuevas técnicas y prácticas administrativas, que según algunos expertos (Bernal) fue uno de los pilares del éxito militar de los aliados. • La experiencia de la ex-Unión Soviética durante los años 30s fue muy importante. La nueva política económica adoptada después de 1925 en ese país dio lugar a un crecimiento económico acompañado de un aumento de la calidad de vida de los ciudadanos, aunque se cuestionó fuertemente la restricción de las libertades ciudadanas y los costos que asumió la población rural para sostener la industrialización. • El desarrollo de las cuentas nacionales en los años 30 y 40 sirvió de base para el diseño de una serie de modelos al que contribuyeron los avances en matemáticas, estadísticas, y econometría. Las cuentas nacionales permitieron analizar la estructura de las economías y las relaciones entre los sectores económicos. En esta innovación destacó el economista Richard Stone, ganador del Premio Nobel. • El papel del sector público en el ‘estado de bienestar’ en Europa, sobre todo en Inglaterra, determinó que se empezara a planificar de una manera acelerada. Esta experiencia mostró que la intervención decidida, programada y racional tenía influencia sobre el desarrollo y la calidad de vida de la población. El éxito de la reconstrucción de las economías europeas permitió consolidar un cuerpo teórico sobre la relación entre planificación, intervención del Estado y desarrollo. • La experiencia del proceso de reconstrucción de Europa luego de la Segunda Guerra Mundial, vinculada al plan Marshall, constituye un ejemplo de lo que es posible lograr mediante la acción colectiva y el adecuado financiamiento. • El plan Marshall cumplió un papel de gran importancia, no solamente en la reconstrucción de los países europeos afectados por la guerra, sino también en la orientación de su proceso de integración económica, al estimular la suscripción del primer convenio intra-europeo de pagos e impulsar los esfuerzos de cooperación entre los países de Europa. Años 1950s Esta etapa marcó la expansión y consolidación del planeamiento del desarrollo en distintos lugares del mundo. Avances conceptuales y metodológicos permitieron identificar problemas de carácter estructural(fallas de mercado, externalidades, bienes públicos) donde el papel del Estado es indispensable, y también identificar posibles áreas para la intervención pública. Entre otros avances, se puede señalar (i) El modelo de doble brecha la fiscal y la de divisas que mostró su incidencia en los niveles de ahorro público y privado en un contexto de movimiento limitado de capitales. (ii) La planificación de las inversiones públicas utilizando criterios técnicos de costo-beneficio o costo-efectividad, con el fin de crear la infraestructura para el desarrollo de la actividad empresarial y de proveer servicios básicos para la población. (iii) Las tablas insumo-producto que permitían conocer la estructura de la economía y la relación entre los diversos sectores, con el fin de identificar los sectores que generaban mayor valor agregado e identificar los cuellos de botella en términos de insumos. (iv) El concepto de polos de desarrollo y el desarrollo de las ciudades intermedias, que correspondían a acciones explícitas del Estado para crear mercados internos mediante la provisión de infraestructura, la identificación de actividades económicas potenciales y la provisión de servicios sociales básicos. Asimismo, surgieron experiencias como, el proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) que tuvo éxito en términos de crecimiento económico, diversificación de la producción y creación de una base industrial, pero asimismo creó fuertes presiones sobre las cuentas nacionales y el nivel de precios internos. La




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distorsión de proceso de sustitución de importaciones, principalmente debido a su permanencia más allá de lo conveniente, creó un grupo privilegiado de empresarios industriales que se benefició indebidamente de la protección estatal.

El conjunto de desarrollos metodológicos señalados dominaron la planificaciónRecordatorio de los modelos económicos a fines del decenio de los cincuenta y principios de los sesenta y dieron lugar a una diseminación y aceptación generalizada del planeamiento del desarrollo y de la importancia de “disponer de un plan”. De esta manera, los planes de desarrollo servían no sólo para dirigir el proceso hacia el desarrollo, sino que permitieron a muchos países acceder a fuentes bilaterales y multilaterales de financiamiento de proyectos y programas de desarrollo. La planificación en América Latina: los años 1950s-1960s A partir de la Segunda Guerra Mundial, América Latina buscó aplicar y desarrollar un pensamiento propio que permitiera a los países de la región lograr los niveles de desarrollo alcanzados por los países industrializados. La experiencia de la reconstrucción europea tuvo una influencia muy importante en los esfuerzos latinoamericanos de los años 50s y 60s. Durante estos dos decenios movilizó al aparato estatal para promover el desarrollo, se organizaron y fortalecieron los procesos e instituciones de planificación, y se difundió la programación económica como herramienta para examinar las relaciones entre los sectores económicos y diseñar políticas de manejo macroeconómico. La expresión más extendida de la intervención del Estado para promover el desarrollo fue la industrialización por la sustitución de importaciones. Sobre la base de conceptos y propuestas que se remontan al 19 (List) y principios del siglo 20 (Schumpeter, Keynes), y tomando en cuenta las contribuciones de economistas europeos de los años 40, la escuela de pensamiento latinoamericana aportó interesantes argumentos teóricos para justificar el desarrollo de los mercados internos, proteger a las industrias incipientes,iniciar procesos de reforma agraria, promover el crecimiento de las ciudades intermedias y los polos de desarrollo, y ampliar la provisión de servicios sociales públicos. Como parte de este bagaje se divulgó el ‘pensamiento estructuralista’ latinoamericano, del cual Raúl Prebisch, Celso Furtado, Aníbal Pinto, Jorge Ahumada, Víctor Urquidi, Osvaldo Sunkel, José Medina Echevarría, entre otros funcionarios y consultores de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), fueron los principales exponentes. Asimismo, desde América Latina se planteó la teoría de la dependencia, que surgió sobre la base de los aportes de Cardoso,Faletto, Theotonio do Santos y otros. Estos desarrollos teóricos contemplaban un papel clave para la planificación del desarrollo, y contribuyeron a su difusión y aplicación en la región. En 1962 se crearon el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) adscrito a la CEPAL, y una serie de institutos y ministerios de planificación en los países, con lo cual la planificación del desarrollo adquirió gran auge en América Latina. Algunas de estas instituciones surgieron como resultado de la exigencia de la Alianza para el Progreso (1961), que estipuló como requisito para el acceso a los fondos la elaboración de un plan de desarrollo. En la mayoría de países de la región, la planificación estuvo vinculada a la puesta en marcha de grandes proyectos de inversión. Como anécdota, la Organización de Estados Americanos (OEA) fue designada como la institución para asesorar a los países latinoamericanos sobre la mejor manera de hacer uso de los recursos de la Alianza para el Progreso. Con este fin, convocó a nueve destacados economistas para esta tarea, quienes fueron conocidos en la región como los “nueve sabios”, y entre los cuales se encontraba el peruano Emilio Castañón Pasquel. Planeamiento empresarial La “administración científica”, que es el antecedente de la que decenios después fuera la planificación estratégica empresarial, surge a inicios del siglo XX. Frederick Taylor, el principal pionero de este enfoque, desarrolló técnicas para medir eficiencia de los trabajadores y les fijó el pago en función de su productividad. Henri Fayol planteó una serie de conceptos para hacer frente a la necesidad de dirigir organizaciones complejas, lo que fuera ampliado y codificado por Alfred P. Sloan en los años 30s a partir de su experiencia con la empresa General Motors. Años más tarde, en la época de la Segunda guerra Mundial, los ingleses usaron la

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ciencia para investigar las estrategias y tácticas, a lo que llamaron “Investigación de Operaciones” (Operational Research). La participación de la ciencia en la toma de decisiones fue también señalizada por los primeros estudios sobre gestión empresarial y pública, que enfatizaron que la gestión y la ciencia debían estar vinculados, que la gestión es una tarea interdisciplinaria, que se trabaja con información incompleta, y que se debía visualizar el objeto de estudio como un todo orgánico (Beer, 1968). Gross (1968) estudió la naturaleza de la administración de las organizaciones y del proceso de toma de decisiones. Entre los conceptos que analizó figuran la turbulencia del entorno, la dinámica de las estructuras y la vinculación entre la teoría y la acción. Por otra parte, Gross (1971) fue uno de los primeros en estudiar en forma sistematizada los problemas de la administración pública y la gestión del desarrollo. La planificación empresarial moderna nació a mediados de los años cincuenta, basados en la mejora de los sistemas de planificación, programación, contabilidad y presupuesto aplicados en el decenio previo. Según Porter (1987), la planificación empresarial se originó en dos vertientes: la primera fue la planificación de programación y de presupuestos, que surgió de la Segunda Guerra Mundial; y la segunda fue una planificación que resaltaba la importancia de tener una estrategia corporativa global. (Websteret et. al., 1989). Entre 1960 y 1970, los empresarios identificaron dos necesidades importantes: El desarrollo de un enfoque más sistemático para manejar las distintas unidades de una empresa; y las herramientas para extender el horizonte de la planificación y los presupuestos más allá del tradicional periodo operativo. En los años ochenta, la planificación estratégica pierde importancia y relevancia debido a que se transforma en un proceso inflexible, formalizado y excesivo, pero principalmente porque se olvida de producir planes de acción integrados con el presupuesto y el manejo de los recursos de la empresa (Lenz, 1985; Marx, 1991 y Webster et al., 1989). Por otro lado, se encontró que los ejecutivos no estaban satisfechos con el desempeño de sus asesores en planificación (Javidan, 1985; Reid, 1990; Millett y Leppänen, 1991), y que la brecha entre la teoría y la práctica de la planificación estratégica aparentemente estaba relacionada con la falta de mejores herramientas y técnicas. Diagrama

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El control de lectura puede consultarla en su Aula virtual. Lecturas seleccionadas

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GLOSARIO DE LA UNIDAD I

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MMM. Marco Macroeconómico Multianual. Producto Bruto Interno (PBI). El PBI mide el nivel de actividad económica y se define como el valor de los bienes y servicios finales producidos por una economía en un períoAnotaciones do determinado. Puede ser medido en valores corrientes o valores constantes, a precios de un año base. El PBI puede también ser definido como la suma de los valores agregados de todos los sectores de la economía, es decir, el valor que agrega cada empresa en el proceso de producción es igual al valor de la producción que genera menos el valor de los bienes intermedios o insumos utilizados. Deuda pública total. Monto total pendiente de pago a una fecha determinada derivada de las operaciones de endeudamiento de corto, mediano y largo plazo, externas e internas, contraídas por las entidades del Sector Público No Financiero, bajo la modalidad de préstamos, emisiones de bonos, entre otros. En adición, se incluyen también los montos correspondientes a obligaciones de pago establecidas por fallos judiciales, laudos arbitrales, por norma legal expresa, el reconocimiento y/o la regularización de obligaciones cuyo pago se encuentre pendiente. Empresas públicas. Comprende aquellas entidades del Sector Público No Financiero pertenecientes a la actividad empresarial del Estado. Entidades públicas. Todas las instituciones y organismos de los diferentes niveles de Gobierno, creadas o por crearse, incluyendo los fondos constituidos total o parcialmente con recursos públicos, sean de derecho público o privado. Incluye también a las empresas públicas en las que el Estado ejerza el control accionario, así como a los organismos e instituciones constitucionalmente autónomos. Financiamiento neto. Flujo neto de endeudamiento (interno y externo), y equivale al resultado económico con el signo opuesto. Comprende los desembolsos netos de las amortizaciones del período. Entre los desembolsos se incluyen los créditos y las emisiones de bonos internas o externas, tanto de corto, mediano y largo plazo. También se incluye el financiamiento proveniente de los procesos de promoción de la inversión privada. Gasto no financiero del gobierno general. Los gastos definidos en el numeral precedente, deducidos los pagos de intereses. Gastos del gobierno general. Corresponde a la utilización de recursos por parte de las entidades del Gobierno Central y del Resto de Entidades del gobierno general, incluyendo pago de intereses, que son financiados por cualquier fuente de financiamiento. Excluye la amortización del principal de la deuda. Gobierno central. Comprende las entidades públicas del gobierno general que están bajo el ámbito de la Ley Anual del Presupuesto Público, excluyendo a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), a los organismos reguladores, supervisores y de registros públicos y a los gobiernos locales. Gobierno general. El conjunto de entidades públicas del sector público no financiero, excluidas las empresas públicas. Está compuesto por el gobierno central y el resto de entidades del gobierno general. Gobierno nacional. Equivalente a la definición establecida en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público.

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Inicio UNIDAD I: LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ

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BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD I

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES (2002). La modernización de los Sistemas Nacionales De Inversión Pública: Análisis crítico y perspectivas, Santiago de Chile. Recordatorio

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Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES (2002). Informe de la Relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile. Giesecke, C. (2002) Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. En: Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile.

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AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD I 1.- ¿Qué es el SNIP? Glosario

a. Es un sistema Legal del Estado que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública.

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b. Es un sistema administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública. Anotaciones

c. Es un sistema del Estado que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública. d. Es un sistema único de calidad de los proyectos de inversión pública. e. Es un sistema administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos del Estado. 2.- El SNIP es el conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. Con el se busca: a. Eficiencia en la utilización los recursos de inversión. b. Sostenibilidad en la mejora del proyecto. c. Sostenibilidad de la calidad en el proyecto. d. Ampliación de la provisión de los servicios de los proyectos. e. Mayor impacto socio-económico para la población. 3.- ¿Quiénes están obligados a cumplir las disposiciones del SNIP? a. Todos los sectores del Gobierno Regionales y los Gobiernos Locales y Municipios. b. Todos los sectores del Gobierno Muinicipal, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. c. Todos los sectores del Gobierno Administrativos, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. d. Todos los sectores del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. e. Todos los sectores del Gobierno Administrativos, los Gobiernos Local y los Gobiernos unicos. 4.- ¿La normatividad del SNIP no es aplicable a los Gobiernos Locales no incorporados al Sistema Nacional. Sin embargo, dichos Gobiernos Locales podrán suscribir el Convenio para la formulación y evaluación de ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, de Gobiernos Locales no sujetos al SNIP mediante el cual podrán encargar la formulación y evaluación de sus proyectos a otro Gobierno Local que se encuentre incorporado al Sistema Nacional? a. PIP b. CIP c. FIP d. SNIP e. PCP 5.- ¿Todos los proyectos de inversión pública requieren evaluarse en el marco del SNIP? a. No, todo PIP que se financie total o parcialmente con recursos públicos de una Entidad sujeta al SNIP, debe evaluarse en el marco de la normatividad del SNIP. b. Sí, toda inversion que se financie total o parcialmente con recursos públicos de una Entidad sujeta al SNIP, debe evaluarse en el marco de la normatividad del SNIP. c. Sí, todo PIP que se financie total o parcialmente con trabajos públicos de una Entidad sujeta al SNIP, debe evaluarse en el marco de la normatividad del SNIP. d. Sí, todo PIP que se financie total o parcialmente con recursos públicos de una

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Entidad sujeta al SNIP, debe evaluarse en el marco de la normatividad del SNIP.

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e. Sí, todo PIP que se financie total o parcialmente con recursos públicos de una Entidad financiera del SNIP, debe evaluarse en el marco de la normatividad del SNIP. 6.- ¿Se define como PIP a toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios de una ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,? a. Localidad b. Empresa c. Entidad d. Inversión e. Operación 7.- ¿Cómo puede incorporarse un Gobierno Local al SNIP? a. Un Gobierno Local puede incorporarse al SNIP por Resolución Directoral emitida por la DGPI o voluntariamente mediante Acuerdo de su Consejo Municipal. b. Un Gobierno Municipal puede incorporarse al SNIP por Resolución unica emitida por la DGPI o voluntariamente mediante Acuerdo de su Consejo Municipal. c. Un Gobierno puede incorporarse al PIP por Resolución Directoral emitida por la DGPI o voluntariamente mediante Acuerdo de su Consejo Municipal. d. Un Gobierno Nacional puede incorporarse al SNIP por Resolución emitida por la DGDD o voluntariamente mediante Acuerdo de su Consejo Municipal. e. Un Gobierno Regional y Local puede incorporarse al SNIP por Resolución Legal emitida por la DG o voluntariamente mediante Acuerdo de su Consejo Municipal. 8.- ¿Los requisitos para la incorporación voluntaria son los siguientes (Artículo 5° de la Directiva General del SNIP)? a. Tener acceso a Internet. b. Tener el compromiso del Concejo Municipal c. Tener apoyo la generación y fortalecimiento técnico. d. Tener capacidades de formulación y evaluación de proyectos. e. Tener, su incorporación al SNIP. 9.- ¿La DGPI otorgará al responsable de la Unidad Formuladora una cuenta y contraseña de acceso al ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,que serán remitidas al correo electrónico señalado por la OPI al registrar la Unidad Formuladora? a. Banco Crédito b. Banco de Proyectos c. Banco de la Nación d. Banco del Estado e. Banco empresarial 10.- ¿La normatividad del SNIP también es aplicable a aquellos Gobiernos ,,,,,,,,,,,,,,,,, que programen presentar una solicitud para la concertación de una operación de endeudamiento externo para el financiamiento de un PIP? a. Locales b. Regionales c. Nacionales d. Transitorios e. Centrales


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UNIDAD II: OBJETIVOS DEL SNIP


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CONTENIDOS Desarrollo de contenidos Recordatorio

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AUTOEVALUACIÓN Lecturas seleccionadas



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CONOCIMIENTOS

PROCEDIMIENTOS

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TEMA N.° 1: Ámbito de Autoevaluación aplicaciónActividades del Snip

1. Analiza y determina los objetivos del SNIP.

1. E l caso de los gobiernos locales.

2. Conoce y analiza el ámbito de aplicación del SNIP en un proyecto de inversión pública.

1. Valora la importancia de los ciclos de los proyectos en la inversion publica.


2. Organización del SNIP.


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Bibliografía

3. E l Órgano Rector del SNIP: 3. Conoce y diferencia las etaMinisterio de Economía y pas del PIP y SNIP. Finanzas (MEF) - Dirección 4. Conoce y explica las princiGeneral de Política de Recordatorio Anotaciones pales operaciones de los SisInversiones (DGPI). tema Nacional de Inversión 4. Los Órganos Resolutivos. Pública. Lectura Seleccionada 5. Explica en qué consisten las N. ° 1 Unidades Formuladoras. Soto, C. y Herrera, J. El Sistema 6. Analiza e interpreta las UniNacional de Inversión Pública dades Ejecutoras. (SNIP) y la Preparación de Proyectos de Inversión Pública (PIP). Editado por Coprodeh – Aprodes, (Págs. 12 – 18). Actividad N.° 2 TEMA N.° 2: Las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) 1. L as Unidades Formuladoras (UF). 2. L as Unidades Ejecutoras (UE). 3. E l Banco de Proyectos del SNIP. Lectura Seleccionada N.° 2 (2011). Planeamiento estratégico aplicado al sector público. Editado por Coprodeh – Aprodes, Lima, (Págs. 20 – 26). AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD II

Tarea Académica N.º 1

2. Comprende la clasificacion de los PIP.

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El SNIP busca lograr los siguientes objetivos :1 - P ropiciar la aplicación del ciclo del proyecto de inversión pública: PRE INVERSIÓN – INVERSIÓN – POST INVERSIÓN. - F ortalecer la capacidad de planeación del sector público. Crear las condiciones para la elaboración de Planes de Inversión Pública por períodos multianuales no menores de 3 (tres) años. Institución con modernos sistemas de gestión, desconcentrada, con alta eficiencia técnica, recursos humanos que alcanzan las competencias requeridas, que goza de credibilidad y confianza de la sociedad, contribuyendo al buen gobierno y bienestar de todos los peruanos a través del desarrollo de políticas económicas y financieras nacionales con inclusión social. - D entro de los objetivos tambien se considera diseñar, proponer, ejecutar y evaluar, con eficiencia y transparencia, la política económica y financiera nacional a fin de alcanzar el crecimiento económico sostenido como condición básica para el desarrollo inclusivo, armónico, y descentralizado del país, conducente a alcanzar el bienestar de todos los peruanos.

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS GENERALES INSTITUCIONALES2 •

Altas tasas de crecimiento.

•

Política fiscal y financiera responsable.

•

Desarrollo integral del sistema financiero.

•

Expansión de la inversión privada.

•

Crecimiento sostenido de la productividad y la competitividad.

•

Reducción de la pobreza y pobreza extrema.

•

Gestión eficiente de las entidades públicas.

•

Mejora de la gestión de los recursos públicos.

•

Capacidad de gestión de los tres niveles de gobierno fortalecida.

•

Proceso de descentralización fiscal fortalecido.

Para superar las debilidades que presenta el proceso de inversión pública en el país, así como para apoyar una mejor y eficiente asignación de recursos a proyectos de inversión bien formulados y evaluados, se evidenció la necesidad de diseñar y poner en marcha un Sistema Nacional de Inversión Pública -SNIP-, técnicamente sustentado en un marco conceptual y con una organización funcional y operativa adecuadamente definida. El SNIP es el conjunto de normas, instrucciones y procedimientos que tienen por objetivo, en el contexto de un Estado moderno, ordenar el proceso de la inversión pública, para poder concretar las opciones de inversión más rentables económica y/o socialmente, considerando los lineamientos de la política de gobierno. Es un instrumento de gestión que permite transformar las iniciativas de inversión en proyectos concretos, considerando el ciclo de vida del proyecto. El SNIP opera en el marco de las políticas macroeconómicas, sectoriales y regionales definidas por el Gobierno, las cuales sirven de marco referencial para la selección y priorización de proyectos. De esta forma, el SNIP canaliza sus esfuerzos en la formulación y actualización de un Programa de Inversiones Públicas (PIP) multianual, que proporciona al sistema presupuestario la información necesaria para la elaboración del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado en materia de inversión y a la vez, también permite orientar la negociación de la cooperación internacional en función de las prioridades de desarrollo que haya decidido el gobierno, en especial en materia social. Objetivo General El principal objetivo del SNIP es concretar las opciones de inversión más rentables desde el punto de vista económico y social atendiendo los lineamientos de la política de gobierno.

1 De acuerdo con el Artículo 5° de la Ley del SNIP. Ley N.° 27293 y sus modificatorias. 2

Desarrollo UNIDAD II: OBJETIVOS DEL SNIP de contenidos

Objetivos específicos3


Desarrollar y difundir los procedimientos metodológicos, normas e instructivos uniformes para la formulación, evaluación, análisis técnico económico, ejecución y seguimiento de las iniciativas de inversión. Recordatorio Disponer de carteras de proyectos, bien formulados y evaluados, con el propósito de apoyar la toma de decisiones en la gestión de la inversión y en la negociación de la cooperación internacional. Apoyar la selección, priorización y asignación de los recursos de inversión mediante el establecimiento de procedimientos y criterios que eviten la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos. Proponer anualmente los proyectos de inversión con informe favorable de SEGEPLAN a incorporarse en el presupuesto anual del Estado, siguiendo para ello las directrices y límites del gasto de inversión, establecidos por el órgano rector del sistema presupuestario. El SNIP opera dentro de una organización que apoya la descentralización, en la que participan e interactúan todos las instituciones sectoriales y regionales quepromueven y ejecutan proyectos de inversión pública. Está diseñado para captar los requerimientos de inversión desde la base, partiendo de una tipificación de proyectos municipales, departamentales, regionales y nacionales. El involucramiento de la sociedad civil en la identificación de sus necesidades y la promoción de proyectos que den respuesta a las mismas, establece las bases para fundamentar el proceso de descentralización de la inversión pública. Debe tenerse en cuenta que estos procesos participativos, que expresan con mayor precisión las necesidades de la población, deben estar orientados a darle cumplimiento a los planes y programas de desarrollo nacional y regional. Los fondos de financiamiento de la inversión pública En una primera aproximación al tema, puede decirse que los fondos para financiar la inversión pública provienen de recursos de origen interno y externo. Las fuentes de origen interno son básicamente: a) El presupuesto del gobierno central (recursos que capta el Estado a través de los impuestos que pagan los contribuyentes). b) El presupuesto de las entidades descentralizadas (impuestos o ingresos percibidos por los servicios prestados). c) El aporte de las municipalidades (recursos que captan las municipalidades a través de los arbitrios por los servicios prestados y los recursos del 10% constitucional que el Gobierno Central les transfiere). d) El aporte comunitario (contribución de las comunidades beneficiarias para la ejecución de proyectos en dinero, materiales y mano de obra). e) Las donaciones de origen interno provenientes de las organizaciones no gubernamentales, asociaciones, fundaciones y otras. Por otro lado, los fondos de origen externo, que también financian parcialmente el presupuesto nacional, se clasifican básicamente en reembolsables (préstamos) y no reembolsables (donaciones y cooperación técnica). Tomando en consideración que las necesidades de servicios sociales de la población son abundantes y los fondos de financiamiento con que cuenta el Gobierno para satisfacer esta demanda de inversión son escasos, es oportuno llamar a la reflexión que cada sol que el Estado invierte en proyectos de desarrollo social debe ser priorizado en función de criterios técnicos por sobre los políticos; esto significa que debe invertirse primero en aquellos proyectos que den respuesta a las necesidades más urgentes en las comunidades con mayor índice de pobreza. 4

3 De acuerdo con el Artículo 4° de la Ley del SNIP. Ley N.° 27293 y sus modificatorias. 4 De acuerdo con el Artículo 4° de la Ley del SNIP. Ley N.° 27293 y sus modificatorias.


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TEMA N.° 1: ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SNIP Forman parte del ámbito de aplicación del SNIP: Las entidades y empresas del sector público no financiero de los tres niveles de gobierno, que ejecuten proyectos de inversión pública. Los proyectos formulados y ejecutados por terceros, con sus propios recursos, cuando una entidad del sector público sujeta al SNIP deba asumir, después de la ejecución, los gastos permanentes de operación y mantenimiento. Esto también se aplica a los proyectos que los gobiernos locales no sujetos al SNIP prevean ejecutar y que luego de su ejecución vayan a ser transferidos para su operación y mantenimiento a una entidad del sector público sujeta al SNIP. Los proyectos de inversión de las instituciones perceptoras de cooperación técnica internacional, cuando una entidad del sector público sujeta al SNIP deba asumir, después de la ejecución, los gastos de operación y mantenimiento en el marco de lo dispuesto por la primera disposición complementaria de la Ley N.° 27692, Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional –APCI. En los supuestos señalados anteriormente, los proyectos deberán ser formulados por la Entidad que asumirá los gastos de operación y mantenimiento y, de corresponder, serán declarados viables por el órgano del SNIP que resulte competente. El análisis que efectúan las agencias calificadoras consiste en comparar indicadores claves de los países en distintas áreas macroeconómicas y referidas a aspectos político e institucionales, de manera de listarlos de acuerdo a determinadas categorías. Las agencias tienen diferentes grupos de indicadores, que hemos agrupado en cinco grandes temas: Crecimiento y estructura económica Flexibilidad monetaria y fiscal Niveles relativos de endeudamiento Liquidez y vulnerabilidad externa Riesgos políticos y aspectos institucional Es una propuesta de acción técnico económica para resolver una necesidad utilizando un conjunto de recursos disponibles, los cuales pueden ser, recursos humanos, materiales y tecnológicos entre otros, es un documento por escrito formado por una serie de estudios que permiten al empresario tener una idea y a las instituciones que lo apoyan saber si la idea es buena, se puede realizar y dará ganancias. Tiene como objetivos aprovechar los recursos para mejorar las condiciones de vida de una comunidad, pudiendo ser a corto, mediano o a largo plazo. Comprende desde la intención o pensamiento de ejecutar algo hasta el término o puesta en operación normal. Estudio de mercado: El concepto de mercado se refiere a dos ideas relativas a las transacciones comerciales, por una parte se trata de un lugar físico, especializado en las actividades de vender y comprar productos y en algunos casos servicios. Estudio técnico: En este estudio, se describe que proceso se va a usar, y cuanto costara todo esto, que se necesita para producir y vender. Estos serán los presupuestos de inversión y de gastos. Estudio de organización: Este estudio consiste en definir como se hará la empresa. Estudio financiero: Desarrollado para el proyecto de producción y comercialización, en el mismo se contempla el monto de la inversión que se requerirá para la puesta en marcha del mismo así como su estructura de financiamiento, se presentan las proyecciones de los ingresos, gastos, costos, estados de resultados, balances generales y análisis de los indicadores financieros que tendrá el proyecto durante su vida económica útil. 1 El Caso de los Gobiernos Locales Las normas del SNIP son de observancia obligatoria para los siguientes Gobiernos Locales5: a. Aquellos que a la fecha de entrada en vigencia de la Directiva General del SNIP (la Directiva N.° 001-2011-EF/68.01 entró en vigencia el 10 de abril del 2011, es

5 De acuerdo con el Artículo 5° de la Directiva General del SNIP.




Glosario

decir, al día siguiente de su publicación) se encuentren incorporados al Sistema Nacional de Inversión Pública.

b. Aquellos señalados en el listado de la Segunda Disposición Complementaria Final de la Directiva General del SNIP (Directiva N.° 001-2011-EF/68.01). Recordatorio c. Aquellos que por Acuerdo de su Concejo Municipal, se incorporen voluntariamente, a partir de la fecha de dicho Acuerdo, siempre y cuando hayan cumplido con los requisitos mínimos siguientes: - Tener acceso a Internet.

Figura N.° 7 ¿Cómo funciona el SNIP en los Gobiernos Locales? Fuente: MEF - T ener el compromiso del Concejo Municipal de apoyar la generación y fortalecimiento técnico de las capacidades de formulación y evaluación de Proyectos de Inversión Pública, en su Gobierno Local. - T ener, al momento de acordar su incorporación al SNIP, en su Presupuesto Institucional para el Grupo Genérico de Gastos 2.6 Adquisición de Activos No Financieros, presupuestado un monto no menor a S/. 4’000,000.00 (Cuatro Millones y 00/100 Nuevos Soles). Para estos efectos, deberá remitirse el documento sustenta torio de la oficina de presupuesto o la que haga sus veces en el Gobierno Local. d. Aquellos que programen presentar una solicitud para la concertación de una operación de endeudamiento externo para el financiamiento de un PIP. El gobierno local deberá incorporarse al SNIP y formular el PIP a financiarse con endeudamiento externo, antes de remitir su solicitud para la concertación de la operación. e. Los Gobiernos que sean incorporados gradualmente por resolución expresa de la Dirección General de Programación Multianual (DGPM). Es pertinente señalar que los Gobiernos Locales sujetos a las normas del SNIP, deben contar con un órgano que realice las funciones de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) en su Municipalidad, o haber encargado la evaluación de sus proyectos mediante convenio sujeto a lo establecido en la Directiva General del SNIP (Art. 35º, numeral 35.1). También se debe tener en cuenta que los Proyectos de Inversión Pública que formule el gobierno local, así como los otros pliegos presupuestales, proyectos, entidades de tratamiento empresarial y empresas municipales, que pertenezcan o estén adscritas al gobierno local que se incorpora, quedan sujetos obligatoria e irreversiblemente a todas las disposiciones del SNIP, sin excepción. El proceso de la inversión pública es el conjunto de actividades y tareas destinadas a asegurar el uso eficiente y equitativo de los recursos disponibles, tanto de aquellos que provienen del ahorro interno como de los que son obtenidos por la vía de donaciones y endeudamiento interno y externo. En el proceso de la inversión pública es posible distinguir las siguientes actividades:

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identificación, formulación, evaluación, análisis técnico y económico, priorización, programación y asignación de recursos, ejecución, seguimiento físico y financiero, operación y evaluación ex post. A raíz de la existencia de una necesidad insatisfecha, resulta la primera actividad del proceso de inversión que se inicia con la idea, es decir la identificación del proyecto y consiste en precisar el problema. En el planteamiento y análisis del problema corresponde definir la necesidad que se pretende satisfacer o se trata de resolver. De éste análisis, se precisará el bien que se desea construir o el servicio que se pretende prestar. En esta instancia es posible adoptar diversas decisiones, tales como abandonarla, postergar su estudio o profundizar en éste. De ahí que la aprobación de una iniciativa de inversión se hace por etapas, y hasta agotar satisfactoriamente la anterior puede aprobarse la siguiente y en esa misma medida se asignarán los recursos de presupuesto. Si la decisión es continuar, se realiza la formulación del proyecto que consiste en el desarrollo secuencial de las etapas de preinversión asociadas a la toma de decisiones, con la finalidad que durante dicho proceso se aporten elementos de juicio técnico económicos que permitan conocer la conveniencia y factibilidad de llevar a cabo la idea del proyecto. Paralelamente se estará evaluando cada una de las etapas del proceso, analizando la viabilidad técnica de las alternativas propuestas, descartando las que no son factibles técnica y económicamente, profundizando en las alternativas consideradas más convenientes para que finalmente se estudie la alternativa viable con la cual se ejecutará el proyecto. Las actividades de identificación, formulación y evaluación serán responsabilidad de las instituciones postulantes o rectores sectoriales. Evaluada la alternativa por los entes sectoriales, se realiza el análisis técnico económico, que consiste en revisar el documento de proyecto que respalda su formulación, que puede ser Perfil, Pre factibilidad o Factibilidad o su diseño final. Cualquiera que sea el nivel de estudio, los aspectos a analizar son: la metodología utilizada, la definición correcta del proyecto, el estudio de las alternativas presentadas, análisis de costos de inversión y operación y el financiamiento. Adicionalmente se debe analizar si el proyecto es compatible con las políticas sectoriales. Como resultado de este análisis se elabora el informe que contiene la recomendación respecto a la conveniencia de ejecutar el proyecto, así como las observaciones de índole técnico - económico que lo sustentan o lo mejoran en su desarrollo, según corresponda. Si el proyecto obtuvo un informe favorable, se realiza la priorización que consiste en determinar si el proyecto puede ser seleccionado e incluido en el Programa de Inversiones Públicas -PIP-. Esta selección se realiza aplicando criterios sectoriales, regionales y nacionales, de tal forma que el proyecto finalmente seleccionado cumpla con las prioridades de Gobierno. Las actividades de análisis técnico - económico y la conformación del PIP son realizadas por la SEGEPLAN. El propósito de estas actividades es orientar el proceso de asignación de recursos con las iniciativas de inversión más rentables, de acuerdo al costo de oportunidad de los recursos públicos. Integrado y analizado el PIP (que contiene la programación multianual de las inversiones públicas), se constituye en la base para el proceso de asignación de recursos, función que es responsabilidad del Ministerio de Finanzas Públicas, rector del Sistema de Presupuesto. La SEGEPLAN propone los montos a ser considerados en el anteproyecto de presupuesto y finalmente la Dirección Técnica del Presupuesto asigna los recursos para la ejecución del proyecto, actividad realizada por las Unidades Ejecutoras y que consiste en concretar físicamente lo planificado en la formulación del proyecto. En el transcurso de la ejecución se debe emprender el seguimiento físico y financiero y su evaluación, con el propósito de verificar la adecuada utilización de los recursos financieros y que las metas físicas se cumplan de acuerdo a los cronogramas de ejecución previamente establecidos. En esta actividad pueden identificarse problemas que obstaculicen la ejecución del proyecto, de ser así, deberán tomarse las medidas correctivas administrativas. Esta responsabilidad es de las instituciones que ejecutan el proyecto. Es oportuno indicar que el seguimiento a la ejecución de los proyectos que conforman el PIP es responsabilidad compartida por la SEGEPLAN y el Ministerio de Finanzas Públicas. Concluida la etapa de ejecución, el proyecto entra en operación, es decir inicia el funcionamiento del bien o servicio que satisfará la necesidad identificada o prevista al inicio del proceso. Esta actividad es realizada por la Unidad designada para ope-


rar el proyecto.


Finalmente y para concluir el proceso se realizará la evaluación ex-post, que pretende examinar al proyecto desde una perspectiva más amplia, intentando determinar las razones de éxito o fracaso, con el objeto de replicar las experiencias exitosasRecordatorio en el futuro y de evitar los problemas presentados. Adicionalmente, debe proporcionar información sobre la eficacia y efectividad del proyecto en el cumplimiento de los objetivos trazados en su diseño, a través del Informe de Término del Proyecto. En relación a las responsabilidades de esta actividad, se consideran por un lado, a la unidad ejecutora del proyecto como responsable directa por los resultados obtenidos y por otro, a la SEGEPLAN, como encargada de analizar la información y verificar que se haya ejecutado el mismo proyecto que se aprobó originalmente y de medir el impacto en los indicadores y las estrategias de desarrollo. 2 Organización Del Snip El SNIP está organizado de la siguiente manera6 • MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS.- Que es la más alta autoridad técnico-normativa del SNIP. Actúa a través de la DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA DE INVERSIONES – DGPI (antes denominada Dirección General de Programación Multianual-DGPM).

Figura N.° 8. Relación técnico-funcional de la DGPI con las OPI de los sectores, gobiernos regionales y gobiernos locales. Fuente: Directiva General del SNIP, Artículo 6, Numeral 6.2. • ÓRGANOS RESOLUTIVOS. El Órgano Resolutivo es el titular (Ministro) del sector o la máxima autoridad ejecutiva en cada Sector, Gobierno Regional (Presidente Regional) o Gobierno Local (Alcalde). Este órgano es el principal responsable por el cumplimiento de las normas del SNIP dentro del sector, gobier6 De acuerdo a las siguientes normas: - Artículos 10 y 11° de la Ley que crea el SNIP, Ley N° 27293 y sus Modificatorias.


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no regional o gobierno local, según corresponda.

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• OFICINAS DE PROGRAMACIÓN E INVERSIONES (OPI). La OPI es el órgano técnico del SNIP en cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local. Dentro de sus competencias figuran las de aprobar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP), de acuerdo con los niveles mínimos de estudio requeridos, normas técnicas y procedimientos establecidos para tales fines. • UNIDADES FORMULADORAS (UF). La UF es cualquier órgano o dependencia de las entidades sujetas al ámbito del SNIP, registrada ante la DGPI, ha pedido de una OPI. Su registro debe corresponder a criterios de capacidades y especialidad. Dentro de sus competencias figura la de elaborar y suscribir los estudios de pre inversión, siendo responsables de sus contenidos. • UNIDADES EJECUTORAS (UE). La UE es cualquier órgano o dependencia de las Entidades sujetas al ámbito del SNIP, con capacidad legal para ejecutar PIP de acuerdo a la normatividad presupuestal vigente. Es la responsable de la fase de inversión (ejecución del proyecto). Ver en el Gráfico N.º 7 la Relación técnico - funcional de la DGPI con las OPI de los ectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. 3 El Órgano Rector Del Snip: Ministerio De Economía

Y Finanzas (MEF) - Dirección General De Política De Inversiones (DGPI) La DGPI tiene las siguientes atribuciones7: a. Aprobar a través de resoluciones, las directivas necesarias para el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública. b. Regular procesos y procedimientos, las fases y etapas del ciclo del proyecto, así como emitir opinión técnica, a solicitud o de oficio, sobre los Proyectos de Inversión Pública en cualquier fase del ciclo del proyecto. c. Dictar las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los Proyectos de Inversión Pública, inclusive para aquellos que consideren concesiones cofinanciadas por el Estado o requieran el aval o garantía del Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento público. d. Regular las funciones y atribuciones de los órganos del Sistema Nacional de Inversión Pública, así como emitir opinión legal respecto del cumplimiento de las mismas. e. Aprobar el perfil profesional que deberán reunir los responsables de las Oficinas de Programación e Inversiones, así como establecer los lineamientos y disposiciones a que deben sujetarse. f. Establecer los niveles mínimos de estudios de pre inversión que requieren los Proyectos de Inversión para poder declarar su viabilidad. g. Declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública que sean financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento público . h. Determinar, de acuerdo con el procedimiento simplificado que apruebe, la elegibilidad de los Proyectos de Inversión Pública que apruebe la Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres. i. Solicitar a las Unidades Formuladoras y a las Oficinas de Programación e Inversiones, la información que considere pertinente sobre los Proyectos de Inversión Pública. j. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversión Pública, velando porque las declaraciones de viabilidad que se otorguen, reúnan los requisitos de validez técnica y legal. Asimismo, realizar el seguimiento de la Fase de Inversión de los Proyectos de Inversión Pública, buscando asegurar que ésta sea consistente con las condiciones y parámetros bajo las cuales fue otorgada la viabilidad. k. Hacer seguimiento sobre la aplicación de las normas y procedimientos técnicos del Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de informar a la Contraloría General de la República y a sus órganos desconcentrados, en el

7 S egún el Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública. Decreto Supremo N.º 1022007-EF.




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marco de lo dispuesto por la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley.

l. Efectuar evaluaciones muéstrales, con periodicidad anual sobre la calidad de las declaraciones de viabilidad que otorguen los órganos competentes del Sistema Nacional de Inversión Pública. Recordatorio m. Establecer metodologías generales y específicas para la formulación y evaluación de proyectos, normas técnicas y parámetros de evaluación, así como la metodología para la evaluación ex post de Proyectos de Inversión Pública. n. Determina, a solicitud de la Oficina de Programación e Inversiones, los aspectos técnicos y metodológicos en la formulación y evaluación de un proyecto. o. Para los proyectos o programas de inversión financiados mediante operaciones de endeudamiento, aprueba expresamente los Términos de Referencia para la elaboración de un estudio a nivel de perfil o pre factibilidad, cuando el precio referencial supere las 60 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) o de un estudio de factibilidad, cuando el precio referencial supere las 200 UIT. Dicha aprobación es requisito previo a la elaboración o contratación del estudio respectivo. p. Emitir opinión especializada en materia de inversión pública; así como emitir opinión legal sobre la aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública. q. Realizar y fomentar la generación de capacidades en las Oficinas de Programación e Inversiones y Unidades Formuladoras en las fases del ciclo del proyecto y en la Programación Multianual de la Inversión Pública. r. Emitir las directivas que regulan el funcionamiento del Banco de Proyectos y los demás aplicativos informáticos del Sistema Nacional de Inversión Pública. s. Otras relacionadas con las funciones antes enunciadas o que le sean asignadas por norma expresa. 4 Los Órganos Resolutivos El Órgano Resolutivo tiene las siguientes funciones8 a. Para los Sectores, aprueba en el marco de los lineamientos de política del sector, el Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP). b. Para los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, aprueba, con acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal, cuando corresponda, el Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP) que forma parte de sus planes. c. Designa al órgano encargado de realizar las funciones de OPI en su Sector, Gobierno Regional o Local, el cual debe ser uno distinto a los órganos encargados de la formulación y/o ejecución de los proyectos.

8 Artículo 6° del Reglamento del SNIP y Artículo 7º de la Directiva General del SNIP.

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Figura N.° 8. Órganos del SNIP Fuente: MEF Anotaciones

d. Designa al Responsable de la OPI, informando a la DGPI de dicha designación, la misma que debe recaer en una persona que cumpla con el Perfil Profesional contemplado en el Anexo SNIP 14 . e. Puede delegar, previa opinión favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que enmarquen en su responsabilidad funcional, en favor de la máxima autoridad de las Entidades y Empresas adscritas o pertenecientes o bajo el ámbito de su Sector, según corresponda. En el caso de los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, pude delegar, previa opinión favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que se enmarquen en sus competencias, a favor de la máxima autoridad de las Entidades y Empresas adscritas o pertenecientes al Gobierno Regional o Gobierno Local. En cualquier caso, deberá cumplirse con las condiciones mínimas señaladas en el artículo 38 de la Directiva General del SNIP y la delegación deberá comunicarse a la DGPI en un plazo máximo de cinco (05) días de emitida la Resolución. Esta delegación incluye la función de registrar a las UF de la Entidad o Empresa y de realizar las evaluaciones y registros de los cambios que pudieran producirse durante la Fase de Inversión, siempre que se enmarquen en la delegación de facultades otorgadas. f. Adicionalmente, sólo en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados legalmente autorizados, puede delegar previa opinión favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad a favor de las Unidades Ejecutoras de las Entidades y Empresas bajo su ámbito y bajo responsabilidad del Titular o de la máxima autoridad de la Entidad o Empresa a la cual pertenece la Unidad Ejecutora. g. Autoriza la elaboración de expedientes técnicos o estudios definitivos, así como la ejecución de los PIP declarados viables, pudiendo realizar ambas autorizaciones en un solo acto. Los proyectos viables aprobados en su Presupuesto Institucional de Apertura se consideran ya autorizados y por lo tanto no requieren una autorización expresa, salvo para aquellos PIP que implican modificación presupuestaria. Esta función puede ser objeto de delegación. h. Vela por la aplicación del ciclo del proyecto, bajo responsabilidad. i. Promueve la generación y fortalecimiento de capacidades del personal de la OPI de su Sector, Gobierno Regional o Local, así como de sus UF y UE.

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EL Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP y la Preparación de Proyectos de Inversión Pública. Recordatorio

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Lineamientos para los Proyectos de Inversión Pública que incluyen el enfoque de prevención y mitigación de riesgos de desastres Introducción El Perú está expuesto a la ocurrencia de peligros naturales como: sismos, eventos recurrentes de lluvias intensas, inundaciones, deslizamientos (agua, rocas y suelo), huaycos, entre otros, que producen daños a las personas, así como a la infraestructura pública y privada. Siendo el Perú un país vulnerable ante el impacto de los peligros naturales, es necesario la ejecución de intervenciones orientadas a evitar la generación de riesgos de desastres (prevención o gestión prospectiva) o reducir los riesgos existentes (mitigación o gestión correctiva) frente a peligros como: sismos, precipitaciones pluviales intensas, inundaciones, deslizamientos, huaycos, entre otros. Marco Legal A. La Ley Nº 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –SINAGERD, establece lo siguiente: Primer párrafo del artículo 3°: “La Gestión del Riesgo de Desastres es un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de manera sostenible”(subrayado agregado). El artículo 5°, numeral 5.3, literal b, establece que: “Las entidades públicas debenpriorizar la programación de recursos para la intervención en materia de Gestión del Riesgo de Desastres siguiendo el principio de gradualidad, establecido en la presente Ley” (subrayado agregado). En el artículo 6°, numeral 6.2, literal b, establece: “Prevención y reducción del riesgo: Acciones que se orientan a evitar la generación de nuevos riesgos en la sociedad y a reducir las vulnerabilidades y riesgos existentes en el contexto de la gestión del desarrollo sostenible” (subrayado nuestro). B. El Reglamento de la Ley N.º 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SINAGERD, establece: En los numerales 11.1 y 11.5 del artículo 11°. Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales: 11.1 Incorporan en sus procesos de planificación, de ordenamiento territorial, de gestión ambiental y de inversión pública, la Gestión de Riesgos de Desastres (subrayado agregado). 11.5 Priorizan dentro de su estrategia financiera para la gestión de riesgos de desastres, los aspectos de peligro inminente, que permitan proteger a la población de desastres con alta probabilidad de ocurrencia, proteger las inversiones y evitar los gastos por impactos recurrentes previsibles (subrayado agregado). C. Decreto Supremo N.° 111-2012-PCM, que incorpora la Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres como Política Nacional de obligatorio Cumplimiento paralas entidades del Gobierno Nacional En el Objetivo 3: Incorporar e implementar la Gestión de Riesgos de Desastres a través de la Planificación del Desarrollo urbano-rural y la Priorización de los Recursos Financieros, se establece, entre otros, los siguientes lineamientos:

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3.1: “Promover la inclusión del enfoque de la Gestión de Riesgos de Desastres en el ordenamiento territorial, en la planificación del desarrollo urbano-rural, la inversión pública y la gestión ambiental, en los tres niveles de gobierno”. 3.4: “Priorizar la aprobación de proyectos de inversión pública que incluyen el enfoque de la Gestión de Riesgos de Desastres en el marco de los instrumentos de planificación del desarrollo, tales como los planes de desarrollo concertado y los presupuestos participativos”. 3.6: “Priorizar los recursos para asegurar una adecuada capacidad financiera, que permita la ejecución de actividades y proyectos de inversión pública en los procesos de la Gestión de Riesgos de Desastres”. D. Ley N.° 29951, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, Capítulo IV Disposiciones en materia de Inversión Pública, artículo 16 Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local E. Ley N.º 27293, Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, la cual establece en su artículo 1° que: El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. 3. Lineamientos para definir los Proyectos de Inversión Pública que incluyen el enfoque “Prevención y Mitigación de Riesgos de Desastres”. 3.1 Consideraciones generales Los presentes lineamientos son complementarios con los establecidos en las Pautas o Guías Metodológicas para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública del Sistema Nacional de InversiónPública, así como con los contenidos mínimos de los estudios de preinversión. Un Proyecto de Inversión Publica - PIP para ser declarado viable, debe demostrar la sostenibilidad de los beneficios, durante el período de su vida útil, lo que implica gestionar los riesgos que pueden generar la interrupción de la provisión de bienes y servicios públicos. Una variable crítica que afecta la sostenibilidad de los proyectos es el impacto de los desastres asociados a peligros naturales, por lo que en los PIP se debe incluir medidas para evitar(prevenir) o reducir (mitigar) el riesgo de desastres. Entre las tipologías de PIP, se consideran aquellos relacionados con servicios de protección, cuyo propósito es reducir o mitigar el riesgo asociado a peligros naturales de Unidades Productoras de bienes y servicios públicos. Se define como Unidad Productora al conjunto de recursos (infraestructura, equipos,personal, organización, capacidades de gestión, entre otros), a través de las cuales el Estado provee de bienes y servicios a la población. Es prioridad la incorporación del enfoque de “Prevención y mitigación de riesgos de Desastres ” en los proyectos considerados en las prioridades que se especifican a continuación y que incluirán medidas para evitar la generación de riesgos de desastres (Prevención o Gestión Prospectiva) o reducir el riesgo de desastres existente en las Unidades Productoras (Mitigación o GestiónCorrectiva), así como aquellos proyectos relacionados con los servicios de protección de Unidades Productoras de Bienes y Servicios Públicos. Prioridades de infraestructura social a) Servicios de salud básica b) Servicios de educación básica Prioridades de infraestructura económica c) Infraestructura vial d) Servicios de saneamiento e) Electrificación rural f) Infraestructura agrícola


3.2 Consideraciones específicas


Los Proyectos de Inversión Pública deben incluir la gestión del riesgo de desastre, según lo establecido en los Contenidos Mínimos de estudios de pre inversión, Anexos SNIP 05 y 07, de la Directiva General del SNIP, considerando como soporte Recordatorio metodológico las “Pautas para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública, a nivel de Perfil”, que se puede ubicar en la siguiente dirección: http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/instrumentos_metod/ Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf; o, de ser el caso, con las orientaciones metodológicas generales de la Guía Simplificada para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de PIP de Servicios de Protección de Unidades Productoras de Bienes y Servicios Públicos frente a inundaciones a nivel de perfil. Los Planes de desarrollo concertado regional y/o local deben considerar la Política Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres como Política Nacional de obligatorio cumplimiento, establecido sobre la base de la gestión prospectiva, gestión correctiva y gestión reactiva. Los Proyectos de Inversión Pública deben considerar en su diseño medidas estructurales y no estructurales específicas y explícitas para la prevención y mitigación de riesgos de desastres. Los Proyectos de Inversión Pública deben considerar las normas nacionales ó sectoriales para la gestión del riesgo de desastres asociados a peligros naturales Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP tiene como finalidad contribuir con la ampliación y mejora de la provisión de servicios públicos para la población, a través de la optimización del uso de los recursos públicos destinados a la inversión; para lo cual, establece principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los proyectos de inversión (preinversión, inversión y postinversión). Le corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Política de Inversiones – DGPI, liderar el Sistema. Desde el inicio de la operación del Sistema, fines del año 2000, a diciembre de 2011 se han declarado viables alrededor de 140 mil Proyectos de InversiónPública (PIP) con un monto de inversión aproximado a 198 mil millones de Nuevos Soles; parte importante de dichos proyectos está en la fase de post inversión, esperándose que estén prestando a los usuarios los servicios previstos durante la preinversión. A efectos de verificar que la población beneficiaria de dichos proyectos está recibiendo los servicios en la cantidad y con la calidad prevista, así como obtener lecciones aprendidas sobre los procesos que se ha seguido en cada fase del ciclo de éstos, se requiere evaluar la situación en la que se encuentra cada uno y contrastarla con las previsiones que se realizaron en los estudios de preinversión. Debemos señalar que dicha evaluación se efectúa al proyecto para conocer si fue adecuadamente planteado, ejecutado y está generando resultados, diferenciándose así de una acción de control, fiscalización o de una evaluación del desempeño institucional. Luego de haber realizado esfuerzos para desarrollar instrumentos metodológicos y herramientas para las fases de preinversión e inversión, la Dirección General de Política de Inversiones ha llevado a cabo, con el apoyo del JICA y la participación de los operadores del SNIP, acciones orientadas a la elaboración de metodologías y herramientas para la evaluación ex post Como resultado de dichas acciones se dispone de instrumentos metodológicos de carácter general y sectorial; las Pautas Generales que se presentan a continuación tienen como propósito proporcionar orientaciones para efectuar la evaluación ex post de los proyectos de inversión pública de cualquier sector o tipología. Las Pautas Sectoriales toman en cuenta las características particulares y especificidades de cada uno; hemos avanzado ahora con los sectores Energía, Salud, Saneamiento y Transportes. Se ha consensuado que la evaluación ex post tiene cuatro momentos La evaluación de culminación, el seguimiento ex post, la evaluación de resultados y el estudio de impactos. Las pautas generales contienen el marco conceptualde la evaluación ex post, así como las orientaciones para los tres primeros momentos; la evaluación de impactos es un tema que se desarrollará posteriormente. Esperamos que la aplicación de estas pautas a los proyectos que están terminando


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o en operación, permita conocer si la población está recibiendo los servicios y está satisfecha con éstos, así como los problemas que se deben resolver para lograr que a futuro los proyectos se planteen adecuadamente, sean ejecutados con eficiencia y la población se beneficie de manera sostenida con servicios de calidad. Invitamos a quienes consulten o apliquen los instrumentos de evaluaciónex post, a colaborar en el proceso continuo de mejoras del SNIP, a través de sus opiniones, sugerencias y propuestas de metodologías para la aplicación en otros sectores o tipologías de PIP. Diagrama

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ACTIVIDAD N.° 2 Autoevaluación

Esta actividad puede consultarla en su Aula virtual. Lecturas seleccionadas

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TEMA N.° 2: LAS OFICINAS DE PROGRAMACIÓN E INVERSIONES (OPI)


En cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, la OPI constituye el máximoRecordatorio órgano técnico del SNIP. Tiene las siguientes funciones9 a. Elabora el Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP) del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda y lo somete a consideración de su Órgano Resolutivo. Esta función la realiza la OPI Institucional. b. En el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, la OPI vela porque el PMIP se enmarque en las competencias de su nivel de gobierno, en los Lineamientos de Política Sectoriales y en los Planes de Desarrollo Concertado que correspondan. c. Es responsable por mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos y demás aplicativos informáticos del SNIP. d. Registra, actualiza y cancela el registro de las UF de su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda, en el aplicativo del Banco de Proyectos. Las nuevas UF que registre deberán reunir los requisitos establecidos en el artículo 9, numeral 9.4, de la Directiva General del SNIP10 .Esta función la realiza la OPI Institucional. e. Promueve la capacitación permanente del personal técnico de las UF y UE de su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda. f.

Realiza el seguimiento de los PIP durante la fase de inversión.

g. Evalúa y emite informes técnicos sobre los estudios de pre inversión. h. Declara la viabilidad de las PIP o Programas de Inversión cuyas fuentes de financiamiento sean distintas a operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado. En el caso de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, la OPI sólo está facultada para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión que formulen las UF pertenecientes o adscritas a su nivel de gobierno. i. Declara la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión que se financien con recursos provenientes de operaciones de endeudamiento, siempre que haya recibido la delegación de facultades a que hace referencia el numeral 3.3 del artículo 3º del Reglamento del SNIP. j. En el caso de los PIP y Programas de Inversión que se financien con endeudamiento, la OPI Sectorial aprueba los estudios de pre inversión, cuando corresponda, recomienda y solicita a la DGPI su declaración de viabilidad, y aprueba los Términos de Referencia señalados en el literal o. del numeral 3.2 del Reglamento del SNIP, como requisito previo a la aprobación de la DGPI. k. Aprueba expresamente los Términos de Referencia cuando la UF contrate la elaboración de los estudios de pre inversión. En caso dicha elaboración sea realizada por la misma UF, la OPI aprueba el plan de trabajo de la misma. Esta disposición no es aplicable a los proyectos conformantes de un conglomerado. l. Informa a la DGPI sobre los PIP declarados viables. m. Emite opinión técnica sobre cualquier PIP en cualquier fase del Ciclo del Proyecto. En el caso de las OPI-GR y OPI-GL, emite opinión sobre los PIP que se enmarquen en sus competencias. n. Emite opinión favorable sobre cualquier solicitud de modificación de la información de un estudio o registro de un PIP en el Banco de Proyectos, cuya evaluación le corresponda. Para la aplicación de esta disposición, la OPI podrá solicitar la información que considere necesaria a los órganos involucrados. La OPI, en el cumplimiento de sus funciones, es responsable de11 a. Determinar si la intervención propuesta se enmarca en la definición de PIP señalada en Directiva General y demás normas del SNIP. b. Informar a la DGPI de los cambios producidos en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local que afecten al Clasificador Institucional del SNIP (consignado en el Anexo SNIP 03). c. Verificar en el Banco de Proyectos que no exista un PIP registrado con los mismos 9 Artículo 8, numeral 8.1 de la Directiva General del SNIP. 10 De acuerdo con el numeral 9.4 del artículo 9 de la Directiva General del SNIP. 11 Artículo 8, numeral 8.2 de la Directiva General del SNIP.


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objetivos, beneficiarios, localización geográfica y componentes, que le haya sido remitido para evaluación, a efectos de evitar la duplicación de proyectos, debiendo realizar las coordinaciones correspondientes y las acciones dispuestas en la Directiva General del SNIP. d. La OPI-GR o la OPI-GL sólo está facultada para evaluar los PIP que formulen las UF pertenecientes o adscritas al Gobierno Regional o Gobierno Local, según corresponda. e. Implementar las acciones o recomendaciones que disponga la DGPM, en su calidad de más alta autoridad técnico normativa. f. La persona designada por el Órgano Resolutivo como Responsable de la OPI, tiene las responsabilidades indelegables siguientes12: - Suscribir los informes técnicos de evaluación, siendo responsable por el análisis y el resultado de la evaluación que estos contienen, así como los formatos que correspondan. - Visar los estudios de pre inversión, conforme con lo siguiente: Para el caso del PIP Menor, visa el Formato SNIP 04 y en los demás casos el Resumen Ejecutivo del estudio de pre-inversión que sustente el otorgamiento de la declaración de viabilidad del PIP. Cuando se trate de PIP financiado con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, el Responsable de la OPI debe visar el Resumen Ejecutivo del estudio de pre-inversión que aprueba para solicitar la declaración de viabilidad a la DGPI. Esta disposición no es de aplicación para los casos en que el Órgano Resolutivo haya delegado la facultad a que se refiere el numeral 7.4 del Artículo 7 de la Directiva General del SNIP, siendo la máxima autoridad de la Entidad o Empresa quien deberá ampliar con visar de acuerdo con lo antes señalado. - Velar por la aplicación de las recomendaciones que formule la DGPI, en su calidad de más alta autoridad técnico normativa, así como cumplir con los lineamientos que dicha Dirección emita. La persona designada como Responsable de una OPI no puede formar parte directa o indirectamente de ninguna UF o UE de ninguna Entidad. 1 Las Unidades Formuladoras (UF)

La UF tiene las siguientes funciones13 a. Elabora y suscribe los estudios de pre inversión y los registra en el Banco de Proyectos. b. Elabora los términos de referencia cuando se contrate la elaboración de los estudios de pre inversión, siendo responsable por el contenido de dichos estudios. Asimismo, elabora el plan de trabajo cuando la elaboración de los estudios de pre inversión la realice la propia UF. Para tales efectos, deberá tener en cuenta las Pautas de los Términos de Referencia o Planes de Trabajo para la Elaboración de Estudios de Pre inversión (contenidas en el Anexo SNIP-23). c. Durante la fase de pre inversión, las UF pondrán a disposición de la DGPI y de los demás órganos del SNIP toda la información referente al PIP, en caso éstos la soliciten. d. En el caso de las UF de los Gobiernos Regionales y Locales, solamente pueden formular proyectos que se enmarquen en las competencias de su nivel de Gobierno. e. Realizar las coordinaciones y consultas necesarias con la entidad respectiva para evitar la duplicación de proyectos, como requisito previo a la remisión del estudio para la evaluación de la Oficina de Programación e Inversiones. f. Formular los proyectos a ser financiados y/o ejecutados por terceros con sus propios recursos o por Gobiernos Locales no sujetos al SNIP. En este caso, la UF correspondiente es aquella que pertenece a la Entidad sujeta al SNIP que asumirá los gastos de operación y mantenimiento del PIP. g. Informar a su OPI institucional de los proyectos presentados a evaluación ante la OPI responsable de la función en la que se enmarca el PIP, en los casos que

12 Artículo 8, numeral 8.3 de la Directiva General del SNIP. 13 Artículo 9, numeral 9.1 de la Directiva General del SNIP.


corresponda.



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La UF, en el ejercicio de sus funciones, es responsable de14 a. Considerar, en la elaboración de los estudios, los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación (Anexo SNIP-09), así como los Parámetros de Evaluación (Anexo SNIP-10). b. No fraccionar proyectos, para lo cual debe tener en cuenta la definición de PIP contenida en la Directiva General y demás normas del SNIP. c. Cuando el financiamiento de los gastos de operación y mantenimiento está a cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora, solicitar la opinión favorable de dichas entidades antes de remitir el Perfil para su evaluación, independientemente del nivel de estudio con el que se pueda declarar la viabilidad. d. Levantar las observaciones o recomendaciones planteadas por la OPI o por la DGPI, según sea el caso. e. Mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos. f. Verificar que se cuenta con el saneamiento físico legal correspondiente o se cuenta con los arreglos institucionales respectivos para la implementación del PIP, cuando corresponda, a efectos de asegurar la sostenibilidad del PIP. g. En el caso de los GR y GL, verificar que la localización geográfica del PIP corresponda a su circunscripción territorial, salvo que se trate de un PIP de alcance intermunicipal o de influencia interregional. Se debe tener presente que la persona registrada como Responsable de la UF tiene a su cargo el cumplimiento de las funciones señaladas anteriormente, independientemente de que la Entidad contrate los servicios de consultores externos para el apoyo en la formulación del PIP (según numeral 9.4 del art. 9 de la Directiva General del SNIP). Para ser registrada como UF, la entidad, área u órgano deberá cumplir con lo siguiente : a. Contar con profesionales especializados en la materia de los proyectos cuya formulación le sea encargada. b. Dichos profesionales deben tener por lo menos 01 (un) año de experiencia en formulación y/o evaluación de proyectos, aplicando las normas y metodología del Sistema Nacional de Inversión Pública. c. Puede formar parte directa o indirectamente de la Unidad Ejecutora y viceversa. 2 Las Unidades Ejecutoras (UE) La UE tiene las siguientes funciones15 : a. Ejecuta el PIP autorizado por el Órgano Resolutivo, o el que haga sus veces. b. Elabora el estudio definitivo, expediente técnico u otro documento equivalente, o supervisa su elaboración, cuando no sea realizado directamente por éste órgano. c. Tiene a su cargo la evaluación ex post del PIP. La UE tiene las siguientes responsabilidades16 : i. Ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para elaborar directa o indirectamente los estudios definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes así como en la ejecución del PIP, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios. ii. Elaborar el Informe de Consistencia del estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado (Formato SNIP – 15) y el Informe de Cierre del PIP (Anexo SNIP24). iii. Informar oportunamente al órgano que declaró la viabilidad del PIP toda modificación que ocurra durante la fase de inversión. 14 15 Artículo 9, numeral 9.4. de la Directiva General del SNIP. 16 Artículo 10, numeral 10.1 de la Directiva General del SNIP.

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Una evaluación en general, es la recolección y análisis sistemático devidenciascon el propósito de mejorar el entendimiento del objetivo evaluado, así como tener la capacidad de emitir opiniones respecto del mismo. En el contexto del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), la evaluación expost se define como una evaluación objetiva y sistemática sobre un proyecto cuya fase de inversión ha concluido o está en la fase de post inversión. El objetivo es determinarla pertinencia, eficiencia, efectividad, impacto y la sostenibilidad a la luz de los objetivos específicos que se plantearon en la preinversión. Una evaluación ex post debe proveer información útil y verosímil. Es una herramienta de aprendizaje y de gerencia para mejorar los procesos de análisis, planificación y ejecución de proyectos, así como la toma de decisiones. La evaluación ex post tiene dos objetivos principales: i) Retroalimentación a través de las lecciones y recomendaciones para mejorarla administración y desempeño de la inversión pública, para el mismo proyecto evaluado, proyectos similares y políticas del sector. ii) Transparencia del proceso y los resultados de la inversión pública.A través de la evaluación de los éxitos y fracasos, se genera valiosa información la cual puede retroalimentar y ayudar a mejorar la inversión pública. En tanto se dispongadel mayor número de experiencias documentadas posibles, se contribuirá a optimizar el uso de recursos de inversión pública. La noción de transparencia de la evaluación ex post contribuye a que la población y los beneficiarios en particular, tengan un conocimiento claro sobre los procesos, los resultados y el impacto de la inversión pública. La información acerca de los resultados e impactos de la inversión pública debe de ser preparada para el público y las autoridades. Es importante señalar que la evaluación ex post no es sinónima de control o fiscalización; se trata de analizar los resultados de los PIP y obtener lecciones aprendidas para mejorar la calidad de la inversión pública, así como proveer de información a las autoridades y población. 3 El Banco De Proyectos Del Snip Descripción General e Importancia El Banco de Proyectos (BP) es un aplicativo informático que sirve para almacenar, actualizar, publicar y consultar información resumida, relevante y estandarizada de los proyectos de inversión pública en su fase de pre inversión. Es una herramienta del SNIP que permite la interacción entre las Unidades Formuladoras (UF) de proyectos y sus Evaluadoras (OPI, DGPI, UFs en caso de delegación), así como la consulta en línea por parte del ciudadano en general. Entró en funcionamiento en diciembre del año 2000, siendo pionero a nivel nacional y en la región andina usando tecnología web en la aplicación de la gestión de información pública. Gracias a esta herramienta, el SNIP cuenta con una base de datos estandarizada de la información más relevante de los proyectos que han sido formulados y evaluados por diferentes Unidades Formuladoras y Evaluadoras del país y que puede ser consultada a través de la página web del Ministerio de Economía y Finanzas, en el sitio destinado al SNIP. Evaluadoras del país y que puede ser consultada a través de la página web del Ministerio de Economía y Finanzas, en el sitio destinado al SNIP. Las Fichas de Registro (Formatos SNIP 03, SNIP 04 y SNIP 05) son los documentos mediante los cuales se resumen los estudios de pre inversión de un PIP, PIP Menor o Programa de Inversión respectivamente. Estos formatos “alimentan” de información al BP17. Forma de uso del Banco de Proyectos 18 El aplicativo informático del BP permite almacenar, actualizar y publicar las Fichas de Registro haciendo posible de esta manera la interacción informática entre las 17 18 D irectiva General del SNIP, un Órgano Resolutivo puede delegar, previa opinión favorable de su OPI.




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UF, las OPI y la DGPI.Para poder usar el BP, el usuario deberá previamente gestionar la inscripción a la Intranet que maneja dicho aplicativo y obtener una “Cuenta de Acceso”. Su procedimiento de obtención es el siguiente:

a. La OPI del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local al cual está adscrita la entidad, registrar la inscripción de la UF en la Intranet de los aplicativos informáticos del SNIP, ingresando la información requerida en el Formato SNIP 01. Dicho Formato no deberá ser remitido a la DGPI. Salvo casos excepcionales, sólo se tramitará una Cuenta de Acceso por UF. b. La DGPI enviará al correo electrónico indicado en el Formato SNIP-01 la identificación del USUARIO y la CONTRASEÑA de la Cuenta de Acceso habilitada. Dichos datos son indispensables para acceder a la Intranet de los aplicativos informáticos. c. La solicitud de inscripción de la OPI deberá ser dirigida a la DGPI, atención: “Inscripción a los Aplicativos Informáticos”. Se deberá adjuntar a ésta el Formato SNIP-01 debidamente llenado. d. Para el caso de las OPI, se asignará directamente una Cuenta de Acceso al funcionario responsable cada vez que el Órgano Resolutivo comunique su designación a la DGPI.19 Ficha de registro del Banco de Proyectos La Ficha de Registro es el documento mediante el cual se resume la información de los estudios de pre inversión y el estado actual del PIP. Sólo las UF pueden ingresar y actualizar dicha ficha en el BP, correspondiendo a las OPI y la DGPI su evaluación. La UF debe registrar la información del PIP a través de la Ficha de Registro en el BP y presentarla (reporte de la Ficha de Registro del BP) a la OPI junto con el estudio de pre inversión correspondiente. La OPI deberá procesar sólo los estudios de pre inversión que se acompañen del reporte de la Ficha de Registro del BP correspondiente; además, una vez terminada la evaluación (aprobación, observación, rechazo) está obligada a registrar dicha evaluación en el BP. En caso corresponda, la DGPI evalúa el estudio de pre inversión y registra este resultado en el BP.Se debe tener presenta que la Ficha de Registro se adjunta como Formato SNIP-03. Normas complementarias del Snip para los registros en el Banco de Proyectos20 a. La DGPI establecerá códigos de acceso al BP sólo para el ingreso de la información y el registro de las evaluaciones y declaraciones de viabilidad. b. En ningún caso deberá registrarse nuevamente un mismo proyecto. Si la OPI es informada o, de oficio, detecta la existencia de proyectos duplicados formulados por UF bajo su ámbito institucional, desactivará aquel que constituya la solución menos eficiente al problema identificado. Si los proyectos duplicados han sido formulados por UF de distintos ámbitos institucionales, las OPI de cada ámbito institucional, coordinan la desactivación del PIP menos eficiente, lo comunican a la DGPI para que se proceda a su desactivación. c. En el registro del Perfil de un PIP en el BP, deberá incluirse en la Ficha de Registro del PIP los términos de referencia o el plan de trabajo, según sea el caso, y el Informe de aprobación de la OPI escaneados. En el registro del estudio de Factibilidad en el BP, deberá incluirse en la Ficha de Registro del PIP los términos de referencia o el plan de trabajo, según sea el caso, y el Informe Técnico de aprobación del estudio de pre inversión de nivel anterior emitido por la OPI. d. El registro del Responsable de OPI, designado por el Órgano Resolutivo, se solicita a la DGPI mediante Formato SNIP-02. Cuando se haya suscrito el Convenio señalado en el Anexo SNIP-11, deberá comunicarse a la DGPI para que la clave de acceso de la OPI del Gobierno Local que encarga la evaluación, sea remitida a la OPI encargada, a efectos de que realice los registros que le correspondan. e. El registro del Titular de la Entidad al que se le ha delegado facultades conforme a las normas pertinentes del SNIP21, se solicita a la DGPI mediante Formato SNIP-20, adjuntando la Resolución respectiva. Esta disposición también es apli19 20 21 A l respecto, se debe señalar que, según el artículo 7, numeral 7.4 del SNIP

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cable a la UE de un conglomerado autorizado, que cuente con la delegación de facultades pertinentes. f. La OPI registra y actualiza a las UF de su Sector, Gobierno Regional o Local, directamente en el BP, siempre que cumpla con los requisitos establecidos por las normas del SNIP para ser registrada como tal. Asimismo, la OPI cancela la inscripción de las UF de su Sector, Gobierno Regional o Local, debiendo señalar la UF que asumirá la formulación de los PIP que se encuentren en evaluación y que han venido siendo formulados por la UF cuya inscripción se cancela. g. En caso que el Titular de una Entidad hubiera recibido la delegación de facultades, éste realiza la inscripción de la UF de su Entidad y la cancelación de la misma. h. Para el registro de la UE de un PIP, al momento de registrar dicho PIP en el BP, la UF deberá tener en cuenta si aquella tiene la capacidad técnica y financiera, así como la competencia legal para la ejecución del PIP. En el marco de la evaluación del PIP, el órgano que declara la viabilidad del PIP deberá constatar el cumplimiento de lo antes dispuesto. La presente disposición también es de aplicación a los PIP que cuenten con declaratoria de viabilidad y, por tanto, se encuentren en la Fase de Inversión, en consecuencia, en el caso que se trate de Unidades Ejecutoras pertenecientes a un ámbito institucional distinto al de la UF que formuló el PIP, solamente podrá registrarla si cumple con lo señalado en la presente disposición y cuenta con la conformidad de la Unidad Ejecutora propuesta. i. El registro de una nueva fuente de financiamiento para un PIP declarado viable por una OPI, estará a cargo de dicho órgano, salvo que se trate de la fuente de financiamiento operaciones oficiales de crédito, en cuyo caso, se deberá aplicar lo dispuesto por el numeral 16.13 del artículo 16 de la Directiva General del SNIP (referida a los procedimientos para la presentación y evaluación de PIP financiados con endeudamiento). j. En los casos en que la Unidad Ejecutora del PIP sea un Gobierno Local no sujeto al SNIP, los registros que correspondan a la OPI Institucional serán de responsabilidad del órgano que declaró la viabilidad del proyecto o del que resulte competente, al momento del registro.

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Planeamiento estratégico aplicado al sector público

Las preocupaciones centrales sobre el desempeño de los países en el decenio de Anotaciones y los noventa permitieron la elaboración de una síntesis de los desalos ochenta fíos y aspiraciones centrales para los países de la región. El libro ‘Transformación Productiva con Equidad, preparado en la CEPAL bajo la dirección de Fernando Fajnzylber,’ recogió los nuevos temas que aparecían con fuerza (la importancia de la educación y la inversión en el capital humano, el deterioro del medio ambiente debido a la presión de las actividades extractivas, la importancia de reconocer la diversidad cultural en las estrategias de desarrollo, y el papel central de la ciencia y la tecnología para la transformación productiva y la mejor inserción en la economía global). Este estudio hizo también un balance de la experiencia del desarrollo latinoamericano y la persistencia de algunos problemas estructurales (baja generación de ahorro interno, escasa diversificación de las economías, continuos problemas en balanza de pagos, inserción en desventaja en los mercados financieros, entre otros).

Recordatorio

La globalización de los mercados financieros y la apertura comercial y financiera pusieron a los países de la región en una posición de desventaja y de gran vulnerabilidad. A las crisis financieras que surgieron en los países más grandes de la región se sumó la participación diferenciada de los países latinoamericanos en el comercio mundial, de acuerdo a sus ventajas comparativas, la infraestructura disponible, el grado de especialización de su mano de obra y el tamaño de su mercado interno. Sin embargo, casi todos los países de la región experimentaron gran volatilidad en el flujo de capitales provenientes del exterior, lo que aumentó considerablemente su vulnerabilidad. Por esta razón, la estabilización de los mercados financieros internacionales, la construcción de una arquitectura financiera internacional más apropiada, y el diseño de estrategias para reducir la vulnerabilidad financiera se transformaron en temas prioritarios para los países de la región. Por su parte, el ILPES centró sus esfuerzos en mejorar la gestión pública por medio de tres prioridades, i)contribuir a la construcción de visiones estratégicas para fortalecer la institucionalidad de la planificación como instrumento de gobierno, basadas en experiencias de concertación de políticas de desarrollo y en esquemas de cooperación público-privada, y que pueden desembocar o no en planes formales de desarrollo; ii) programación y evaluación de las actividades del sector público, incluyendo las reglas macro-fiscales, programación plurianual, gestión y bancos de proyectos de inversión pública y cooperación internacional, y seguimiento y evaluación de la gestión pública y; iii) procesos de descentralización y el planeamiento y gestión del desarrollo local y regional, con énfasis en los temas de descentralización fiscal y competitividad territorial. La planificación en América Latina: los años 1990s Las experiencias de planificación del desarrollo y el uso de técnicas para imaginar futuros han tenido unauge en el decenio de los noventa. Por ejemplo, la Fundación Chile 21, presidida por Ricardo Lagos hasta antes de asumir la presidencia del país, se convirtió en un centro de estudios, reflexión y propuestas para promover el progreso económico y social de Chile. A través de estudios especializados, talleres temáticos, seminarios nacionales e internacionales, así como de sus diversas publicaciones, Chile 21 contribuyó a la elaboración y difusión de las ideas sobre el desarrollo Chileno. En Colombia, en el primer semestre de 1997 un grupo de empresarios convocó a 43 representantes de diversos sectores de la sociedad para que, a lo largo de tres talleres, imaginaran escenarios para el país en los próximos dieciséis años y analizaran sus consecuencias. Se identificaron cuatro escenarios para motivar una nueva actitud y estimular el interés por las opciones de desarrollo a largo plazo, tomando en cuenta en particular el impacto de la violencia y la guerra interna. Brasil tiene el sistema de planificación más avanzado en América Latina. Desde los años sesenta, durante los gobiernos militares, ha podido adaptarse a los diversos cambios y ha mantenido una constante actualización en el uso de técnicas y metodologías de planificación. Durante este tiempo, Brasil ha organizado diversos proyectos en torno a objetivos de desarrollo nacional, con programas de protección

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y estrategias de inserción económica de las regiones menos favorecidas, dentro de una noción muy clara de proyección internacional. El patrón de planificación en Venezuela ha mantenido las características convencionales utilizadas en decenios pasados. La economía venezolana depende fuertemente de los flujos financieros por la producción de petróleo, lo que mantiene básicamente al sistema de planificación, desarrollado sobre la base de la programación de inversión pública de las divisas generadas por la actividad extractiva, inalterado. Además, hacia fines del decenio de los noventa, el gobierno venezolano volvió a los esquemas rígidos de planificación que estuvieron vigentes en el decenio de los setenta, aunque a principios de los 2000 tuvo que abandonarlos. En el Perú, pese a los excesos y la corrupción de un gobierno autoritario, durante el decenio de 1990 se plantearon varias iniciativas para diseñar estrategias de desarrollo con una perspectiva de mediano y largo plazo. El más amplio y completo ejercicio fue realizado por el equipo de Agenda; PERÚ, y entidades como Perú 2021, Promperú, y el Consejo Nacional de la Visión de Futuro, plantearon ideas similares. Sin embargo, estas iniciativas tendrían un impacto sólo después de la caída del régimen autoritario hacia fines del 2000. Planeamiento Estratégico en el Perú: los años 60s y 70s La introducción de la planificación del desarrollo se formaliza en los años sesenta,influenciada por elpensamiento de la CEPAL, además de las exigencias de la Alianza para el Progreso. Sin embargo, a fines de los años 50s tuvo lugar un extenso debate nacional sobre la conveniencia de su implementación en el país, el mismo que polarizó a importantes sectores políticos y académicos y parte de la opinión pública nacional. Este debate se realizó a través de las páginas de los diarios El Comercio y la Prensa, con el primero de ellos tomando una posición favorable a la planificación y el segundo oponiéndose a ella. En octubre de 1962, la Junta Militar de Gobierno, pocos días antes de la culminación de su mandato, creó el Sistema Nacional de Planificación y el Instituto Nacional de Planificación (INP) como su órgano técnico central, en estrecha coordinación y bajo la asesoría de la CEPAL (Velasco, 1974). El modelo de planificación correspondía a las corrientes prevalecientes en la época, considerándose a la planificacióncomo un instrumento normativo de previsión y racionalización de las actividades del sector público, quetenía sólo carácter indicativo para el sector privado. El primer plan de mediano plazo, el Plan 1967-1970, preparado durante el primer gobierno del Presidente Fernando Belaunde Terry, partió de un diagnóstico centrado en la organización dual de la economía y la sociedad peruana, y planteó una estrategia de crecimiento económico basada en cambios en la estructura productiva, para lo cual considera indispensable la integración nacional y el desarrollo industrial. El Plan1967-1970 asignó un papel importante al Estado en el incremento de la producción y la productividad así como en la redistribución del ingreso (CIEPA, 1982). En el decenio de 1970, durante el gobierno militar, se elaboran dos planes de mediano plazo, el Plan 1971-1975 y el Plan 1975-1978, y se inicia la formulación de planes de corto plazo de periodicidad primero anual y luego bienal. El Plan 19711975 es el que mejor resume las perspectivas que se tenía de la planificación y del desarrollo económico y social en la primera mitad del decenio de 1970, cuando el General Juan Velasco Alvarado gobernaba el país. La concepción del plan confirma la necesidad de efectuar sustantivos cambios estructurales en la economía y la sociedad a fin de alcanzar una situación de mayor equidad social y romperlos lazos de dependencia con el exterior. El plan tuvo un fuerte sesgo estatista y controlista, que no guardaba correspondencia con la limitada capacidad de acción del sector público. Asimismo en este decenio se refuerza la planificación regional mediante la creación de las oficinas regionales y zonales de planificación, y comienzan a integrarse los planes regionales en el proceso de planificación nacional del desarrollo. Planeamiento Estratégico en el Perú: los años 80s Entre 1978 y 1982 el INP aborda la formulación de un Plan Nacional de Largo



Plazo con horizonte al año 2000, el que, luego de sucesivas versiones, da lugar al Plan Nacional de Desarrollo 1982-2000. Sin embargo, la agudización de la crisis económica privilegió la conducción económica de corto plazo en el manejo de marcos de estabilización y ajuste económico, con el consecuente desplazamientoRecordatorio de la planificación como herramienta para la toma de decisiones. El INP fue marginado en la formulación de políticas públicas, mientras que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) adquirió mayor importancia, y también en la coordinación del aparato estatal, principalmente debido a que sus oficinas regionales y zonales fueron absorbidas por las Corporaciones Departamentales de Desarrollo. En el caso de las inversiones públicas, el MEF comienza a disputar esta función con el INP y finalmente constituye una Dirección General de Inversiones Regionales. El INP intentó retomar un papel protagónico 1985 y 1990, para lo cual convocó a diversos agentes económicos y sociales (partidos políticos, sindicatos, cooperativas y empresarios, iglesias, universidades, intelectuales y gremios profesionales) para participar en diversos foros de discusión destinados a intercambiar ideas e iniciar un proceso de planificación concertada. El resultado final de este esfuerzo del Sistema Nacional de Planificación consistió en un proyecto de ley sobre planificación concertada (Romero,1991), el cual no se aprobó finalmente al fracasar las iniciativas de concertación entre el Estado y el sector privado en el marco de la crisis desatada por el gobierno del Presidente Alan García a raíz del fracasado intento de la estatización de la banca. Antes del intento de estatizar la banca en 1987, el INP había iniciado una serie de actividades de consulta popular en el interior del país, mediante los “Rimanacuys”, había lanzado una iniciativa para explorar opciones de desarrollo en el largo plazo con un horizonte temporal hasta el año 2000, y había formalizado sus políticas económicas “heterodoxas” que en última instancia llevaron a la hiperinflación. En las postrimerías del gobierno del Presidente Alan García se crearon, mediante decretos legislativos modificatorios del poder ejecutivo (D.L. 560) y del Sistema Nacional de Planificación (D.L. 593), los Consejos Sectoriales de Planificación Concertada y el Consejo Nacional de Planificación Concertada, respectivamente. Sin embargo, éstos no no llegaron a funcionar, ni tampoco se puso en marcha el Consejo Nacional Concertado, que fue creado por el Decreto Supremo 102-90-PCM, y que entraba en colisión con el Consejo Nacional de Planificación Concertada mencionado anteriormente. Al igual que gran parte del sector público, al finalizar el gobierno aprista el sistema nacional de planificación había colapsado y sehabía vuelto totalmente inoperante. Planeamiento Estratégico en el Perú: los años 90s En 1992 se desactivó el INP mediante Decreto Ley 25548 (11.06.92) y las funciones de planificación sedistribuyen entre el Ministerio de Economía y Finanzas, el Presidente del Consejo de Ministros (quien junto con los ministros la función de aprobar los planes de Estado), el Ministerio de Agricultura, que asume la función de preservación del medio ambiente y recursos naturales, y el Ministerio de la Presidencia, que se convierte en el más grande ejecutor de obras públicas y canaliza los recursos de la cooperación técnica internacional. Sin embargo, los ministerios conservaron las estructuras burocráticas del sistema de planificación y mantuvieron las oficinas encargadas de cumplir con funciones que habían perdido importancia. Sus responsabilidades fueron disminuidas y se limitaron a la elaboración del presupuesto y el seguimiento de los planes operativos de corto plazo en sus respectivos sectores. En la primera mitad del decenio de 1990 las políticas que privilegiaban el papel del mercado hicieron que no se preste ninguna atención al planeamiento estratégico. La “planificación” era considerada por funcionarios gubernamentales como algo nocivo e inútil, al extremo que un ministro de Economía y Finanzas de esa época llegó a declarar que “la mejor política industrial es la que no existe”. Mientras otros países de la región renovaban y consolidaban sus sistemas de planeamiento estratégico, el gobierno peruano dejó de lado esta herramienta fundamental para el desarrollo. Sin embargo, el debate sobre la importancia del planeamiento estratégico se renovó a mediados del decenio de 1990.


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Inicio UNIDAD II:Objetivos OBJETIVOS DEL SNIP

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TAREA ACADÉMICA N.° 1 Lecturas seleccionadas

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GLOSARIO DE LA UNIDAD II

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Análisis costo – beneficio: Metodología de evaluación de un PIP que consiste en identificar,medir y valorar monetariamente los costos y beneficios generados por el PIP durante su vida útil, con el objeto de emitir un juicio sobre la conveniencia de su ejecución. Anotaciones Análisis costo - efectividad: Metodología que consiste en comparar las intervenciones que producen similares beneficios esperados con el objeto de seleccionar la de menor costo dentro de los límites de una línea de corte. Se aplica en los casos en los que no es posible efectuar una cuantificación adecuada de los beneficios en términos monetarios. Ciclo del proyecto: Comprende las fases de preinversión, inversión y postinversión. La fase de preinversión contempla los estudios de perfil, pre factibilidad y factibilidad. La fase de inversión contempla el expediente técnico detallado así como la ejecución del proyecto. La fase de postinversión comprende las evaluaciones de término del PIP y la evaluación ex post. Clasificador institucional del SNIP: Relación de Entidades y Empresas del Sector Público bajo el ámbito de aplicación de la Ley Nº 27293, modificada por la Ley N.° 28802 y a las demás normas del SNIP, clasificadas de acuerdo al Sector o nivel de gobierno al que pertenecen. Conglomerado: Es un conjunto de Proyectos de Inversión Pública de pequeña escala, que comparten características similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario y que corresponden a una misma función y programa, de acuerdo al Clasificador Funcional Programático. Contenidos mínimos: Información que deberá ser desarrollada en cada uno de los estudios de preinversión que elabore la UF. Dirección General de Programación Multianual: Órgano del Ministerio de Economía y Finanzas que es la más alta autoridad técnico normativa del SNIP. Estudio de factibilidad: Valoración precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado Estudio de pre factibilidad: Estudio de las diferentes alternativas seleccionadas en función del tamaño, localización, momento de iniciación, tecnología y aspectos administrativos. Ésta es la última instancia para eliminar alternativas ineficientes. Estudio definitivo: Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de preinversión y calificada como viable. Para su elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones técnicas para la ejecución de obras o equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto. En proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de suelos, etc.) Los contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son establecidos de acuerdo con la reglamentación sectorial vigente y los requisitos señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora del Proyecto.

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Inicio UNIDAD II: OBJETIVOS DEL SNIP

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BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD II

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES (2002). Informe de la Relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y el Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES. Recordatorio

Anotaciones

Giesecke, C. (2002). Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. En: Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES. MEF Artículo 7, numeral 7.4 de la Directiva General del SNIP, Órgano Resolutivo. Pautas para la identificación, formulación y evaluación social de PIP, a nivel de perfil RD N.º 003-2013-EF/63.01. Lineamientos básicos para la formulación de proyectos de inversión pública con enfoque territorial. RD N.º 003-2013-EF/63.01. Parámetros de evaluación (Anexo SNIP10)/ Parámetros y normas técnicas para formulación (Anexo SNIP 09) Instrumentos metodológicos para la evaluación de las declaratorias de viabilidad otorgadas en el Marco del Sistema Nacional de Inversión Pública. RD Nº 001-2010-EF/68.01 (04 de Febrero de 2010).

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AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD II 1. ¿Qué consecuencias trae el incumplimiento de las disposiciones del SNIP? Glosario

Toda información que presenten los órganos del SNIP sobre los proyectos de inversión pública tiene el carácter de Declaración Jurada; en consecuencia, se sujetan a las responsabilidades ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, que correspondan y a las demás que establezca la normatividad vigente.

Bibliografía

a. Administrativas Anotaciones

b. Legales c. Amonestaciones d. Suspeciones e. Penal 2 ¿,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, se encuentra encargada de la determinación de la responsabilidad por el incumplimiento de las disposiciones del SNIP (Cuarta Disposición Complementaria de la Ley N° 27293)? a. La Contraloría General del Estado b. La Contraloría General de la República c. La Contraloría de la República d. La Contraloría General del Municipio e. La Contraloría General de Lima

3. ¿Cuál es la normativa relacionada al SNIP? a. Ley N.° 27293 b. Ley modificatorias, c. Ley y su Reglamento d. Ley Directiva General y SNIP e. Ley N.° 289754 4. La normativa vigente se encuentra disponible en el portal electrónico del Ministerio de Economía y Finanzas: a. www.mef.gob.pe, en la sección Política de gobierno b. www.mef.gob.pe, en la sección Política de interés c. www.mef.gob.pe, en la sección Política del Estado d. www.mef.gob.pe, en la sección Inversiones del Estado e. www.mef.gob.pe, en la sección Política de inversiones 5. ¿Quién es la OPI institucional? a. Es la OPI del Sector/ Gobierno Local/ Gobierno Regional b. Es la OPI del Sector/ Gobierno Regional/ Gobierno Nacional c. Es la OPI del Sector/ Gobierno Regional/ Gobierno Local d. Es la OPI del Sector/ Gobierno Local e. Es la OPI del Sector/ Gobierno Regional 6. ¿Quién es la OPI funcional? a. Es la OPI del Sector del Gobierno Local funcionalmente b. Es la OPI del Sector del Gobierno Regional funcionalmente c. Es la OPI del Gobierno Nacional funcionalmente d. Es la OPI del Sector del Gobierno Nacional funcionalmente e. Es la PIP del Sector del Gobierno Nacional funcionalmente

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7. ¿Cuándo se requiere más de un estudio de pre inversión?

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a. A mayor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos. b. A menor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos. c. A mayor magnitud de la inversión, menores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos. d. A mayor magnitud de la inversión, menores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente menor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos. e. A menor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos peligros. 8 ¿La diferencia entre los estudios de Perfil y Factibilidad (en el caso que se requieran elaborar los tres niveles de estudios) radica principalmente en la profundidad del ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, y las fuentes de información utilizadas? a. Planes b. Economía c. Análisis d. Proyecto e. Estudio 9. En el Perfil, se identifica el problema a solucionar y las causas, los objetivos del proyecto y las alternativas de solución (con una evaluación preliminar de las mismas, mayormente con información secundaria); asimismo, incluye el análisis a nivel de un estudio de ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, a. Pre factibilidad b. Factibilidad c. Inclusión d. Elaboración e. Economía 10. En la,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, se establecen definitivamente los aspectos técnicos fundamentales de la alternativa seleccionada, tales como la localización, el tamaño, la tecnología, el calendario de ejecución, puesta en marcha y lanzamiento, organización, gestión y análisis financieros. a. Pre factibilidad b. Factibilidad c. Inclusión d. Elaboración e. Economía


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UNIDAD III: EL MEF Y EL SNIP


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CONOCIMIENTOS TEMA N.° 1: Conforman el Actividades Autoevaluación SNIP


1. Pre inversión. 2. Inversión. 3.Lecturas Pos inversión. Glosario

seleccionadas

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TEMA N.° 2: Mitos acerca del SNIP 1. Ruta de las pautas.

PROCEDIMIENTOS

ACTITUDES

1. Explica la razón por la cual se exige transen el desarrollo de un proyecto de inversión pública.

1. Valora la importancia del Ministerio de Economia y finanzas y el SNIP en el estado.

2. Enumera la conformación del SNIP.

2. Comprende la diferencia entre la Pre Inversion , Inversion y Pos Inversion.

3. Explica la participación de la pre inversión, inversión y post inversión.

2. U nidadAnotaciones Formuladora y Unidad Ejecutora.

4. Explica la importancia del diagnóstico en un Ppoyecto de inversión. Lectura Seleccionada N.° 1 5. Describe los principales métodos para el desarrollo de ILPES (2002). La un PIP. modernización de los

Recordatorio

Sistemas Nacionales de 6. Identifica el área de estudio Inversión Pública: Análisis de los proyectos de invercrítico y perspectivas, Santiago sión pública. de Chile: ILPES, (Págs. 2 – 8). TEMA N.° 3: ¿Qué es la matriz de involucrados? 1. Identificación.

Actividad N.° 3

2. D iagnóstico del área de influencia o área de estudio Control de Lectura del PIP. N.º 2 TEMA N.° 4: Diagnóstico de los involucrados. Población afectada y sus características 1. D iagnóstico del servicio. Descripción de la situación actual, causas de la situación existente y evaluación de la situación en el pasado reciente. 2. D efinición del problema: causas y efectos. Lectura Seleccionada N.° 2 ILPES (2002). Informe de la relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES, (Págs. 8 – 14). AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD III

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El Sistema de Inversión Pública dentro del Ministerio de Economía y Finanzas es un sistema administrativo del Estado que a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas certifica la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). Con ello se busca: • Eficiencia En la utilización de recursos de inversión. • Sostenibilidad En la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los servicios públicos intervenidos por los proyectos Mayor impacto socio-económico es decir, un mayor bienestar para la población.1 La inversión pública debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado de forma que éstos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente. Hay diferentes actores en el SNIP y cada uno de ellos es responsable de cumplir determinadas funciones a lo largo de la preparación, evaluación ex ante, priorización, ejecución y evaluación ex post de un proyecto. La Dirección General de Inversión Pública tiene las siguientes funciones: a) Formular, proponer y evaluar la política nacional para la promoción y tratamiento de la inversión pública, en concordancia con la política económica del país. b) Elaborar las herramientas e instrumentos metodológicos para la formulación de la política y de los planes de inversión pública o programación multianual de la inversión pública, entendida como la priorización estratégica de la inversión pública. c) Establecer metodologías generales y específicas para la formulación y evaluación de proyectos, normas técnicas y parámetros de evaluación, así como la metodología para la evaluación ex post de proyectos de inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). d) Determinar, a solicitud de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI), los aspectos técnicos y metodológicos en la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).2 e) Proponer, monitorear y evaluar los criterios de priorización de los proyectos de inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), con un enfoque funcional y territorial. f) Regular procesos y procedimientos, las fases y etapas del ciclo del proyecto, así como emitir opinión técnica vinculante, a solicitud o de oficio, sobre los proyectos de inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), en cualquier fase del ciclo del proyecto. g) Dictar las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los proyectos de inversión pública, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), inclusive para aquellos que consideren concesiones cofinanciadas por el Estado o requieran el aval o garantía del Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento público. h) Aprobar, a través de resoluciones, las directivas necesarias para el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), así como emitir las directivas que regulan el funcionamiento del Banco de Proyectos y los demás aplicativos informáticos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). i) Coordinar la formulación de directivas y los demás instrumentos que resulten necesarios con los órganos de los sistemas de administración financiera y otros sistemas administrativos del Estado, a fin de asegurar una adecuada implementación de los proyectos de inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). j) Regular las funciones y atribuciones de los órganos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), así como emitir opinión legal vinculante respecto del cumplimiento de las mismas. k) Emitir opinión técnica y legal especializada, autorizada y vinculante en materia del 1 2 Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Manual del Banco de Proyectos. Lima, 2011.

Desarrollo UNIDAD III: EL MEF Y EL SNIP de contenidos



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Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), de manera exclusiva y excluyente, a solicitud o de oficio.

l) Aprobar el perfil profesional que deberán reunir los Responsables de las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI), así como establecer los lineamientos y dispoRecordatorio siciones a que deben sujetarse. m) Aprobar para los proyectos o programas de inversión financiados mediante operaciones de endeudamiento los términos de referencia para la elaboración de un estudio a nivel de perfil o pre factibilidad, cuando el precio referencial supere las sesenta (60) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) o de un estudio de factibilidad, cuando el precio referencial supere las doscientas (200) UIT. Dicha aprobación es requisito previo a la elaboración o contratación del estudio respectivo. 3 n) Establecer los niveles mínimos de estudios de pre inversión que requieren los proyectos de inversión pública para poder declarar su viabilidad. o) Declarar la viabilidad de los proyectos de inversión pública que sean financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u otras que conlleve el aval o garantía del Estado, conforme con la normatividad vigente. p) Solicitar a las Unidades Formuladoras y a las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) la información que considere pertinente sobre los proyectos de inversión pública, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). q) Realizar el seguimiento de los proyectos de inversión pública, velando porque las declaraciones de viabilidad que se otorguen reúnan los requisitos de validez técnica y legal. r) Efectuar evaluaciones muestrales, con periodicidad anual, sobre las declaraciones de viabilidad que otorguen los órganos competentes del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). s) Participar, conjuntamente con la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) del sector correspondiente y con las misiones de las fuentes financieras, de los aspectos técnicos de los proyectos y su viabilidad, y culminado el proceso de evaluación del proyecto, comunicar a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público del informe técnico de viabilidad. t) Realizar y fomentar la generación de capacidades en las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) y Unidades Formuladoras en las fases del ciclo del proyecto y en la Programación Multianual de la Inversión Pública (PMIP). u) Coordinar con la Contraloría General de la República los lineamientos a incluirse en las acciones de control, a fin de velar por el cumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), incluyendo que la elaboración de estudios definitivos, la ejecución y la evaluación ex post, además de la operación y mantenimiento, correspondan al resultado de los estudios de preinversión. Asimismo, le comunica los posibles incumplimientos a las normas y procedimientos técnicos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). w) Determinar, de acuerdo con el procedimiento simplificado que apruebe, la elegibilidad de los proyectos de inversión pública que se enmarquen en programas de emergencia de prevención y atención de desastres. x) Proponer los lineamientos de prevención y gestión de riesgos, incluyendo el cambio climático, en materia de proyectos de inversión pública, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). y) Ejercer la Secretaría Técnica del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL), y de otros Fondos cuya normatividad así lo determinen.4 z) Coordinar las actividades de los CONECTAMEF relacionadas con las funciones de la Dirección General y, las demás funciones que le asigne el Viceministro de Economía o que le corresponde por norma legal expresa.

3 Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Manual del Banco de Proyectos, Lima 4 M inisterio de Economía y Finanzas (2011). Manual del Banco de Proyectos, Lima.De acuerdo con el ANEXO SNIP 02.- Aplicativo Informático del Banco de Proyectos. Procedimientos.

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TEMA N.° 1: CONFORMAN EL SNIP Las disposiciones del SNIP se aplican a más de 1980 Unidades Formuladoras (UF) y más de 920 Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de alrededor de 850 entidades sujetas al sistema entre ministerios, institutos, escuelas nacionales, universidades nacionales, empresas de FONAFE, gobiernos regionales, gobiernos locales, empresas de tratamiento empresarial, etc. Durante muchos años fue común que las entidades públicas pasen directamente de la idea de un proyecto a la elaboración del expediente técnico y de ahí a la ejecución de la obra, obteniendo como resultado (en muchos casos) proyectos que no resolvían problemas y que no contaban con recursos para su operación y mantenimiento. De esa manera, se usaban ineficientemente los escasos recursos públicos destinados a inversión.

El Órgano Resolutivo

La más alta autoridad ejecutiva de la unidad,(Alcaldes, Presidentes de Gobiernos Regionales, Ministerios, etc.)

Las Unidades Formuladoras (UF)

Organo responsables de la formulación de los estudios de preinversión.

Las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI)

Encargadas de la evaluación y declaración de viabilidad de los PIP.

Las Unidades Ejecutoras (UE)

Responsables de la ejecución , operación, matenimiento y evaluación ex post de los PIP en las diferentes entidades públicas de todos los niveles de Gobierno.

Cuadro N.º 4. Órganos que conforman el SNIP. Fuente: MEF El Ciclo de Proyecto contempla las Fases de Preinversión, Inversión y Postinversión.

Figura N.º 9. Ciclo de proyecto Fuente: MEF Durante la Fase de pre inversión de un proyecto se identifica un problema determinado y luego se analizan y evalúan -en forma iterativa- alternativas de solución que permitan para encontrar la de mayor rentabilidad social. En la Fase de Inversión se pone en marcha la ejecución proyecto conforme con los parámetros aprobados en la declaratoria de viabilidad para la alternativa seleccionada de mientras que, en la Fase de post inversión, el proyecto entra a operación y mantenimiento y se efectúa la evaluación ex post.5 5 M inisterio de Economía y Finanzas (2011). Manual del Banco de Proyectos, Lima.De acuerdo con el ANEXO SNIP 02.- Aplicativo Informático del Banco de Proyectos. Procedimientos


1 Pre inversión Pensando antes de invertir


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La pre inversión tiene como objetivo evaluar la conveniencia de realizar un Proyecto de Inversión Pública (PIP) en particular, es decir, exige contar con los estudios que sustenten que es socialmente rentable, sostenible y concordante con los lineamientos de política establecida por las autoridades correspondientes. Estos criterios sustentan su declaración de viabilidad, requisito indispensable para iniciar su ejecución.6

Los estudios de pre inversión se deben basar en un diagnóstico del área de influencia del PIP, del servicio sobre el cual se intervendría, así como de los grupos involucrados en todo el ciclo. Con sustento en el diagnóstico se definirá el problema a solucionar, sus causas y sus efectos; sobre esta base, se plantea el PIP y las alternativas de solución. Es necesario conocer la brecha de servicios que atenderá el PIP, que será el punto de referencia para dimensionar los recursos y estimar los costos de inversión, operación y mantenimiento. Finalmente, se estimarán los flujos de beneficios y costos sociales para definir su rentabilidad social. Es importante, así mismo, demostrar la sostenibilidad en la provisión de los servicios objeto de intervención. Es importante mencionar que no todos los proyectos requieren el mismo nivel de análisis técnico en la fase de preinversión: a mayor magnitud de inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos y, consecuentemente, es mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan la incertidumbre en la toma de decisiones.7 Niveles de estudios de preinversión mínimos Los niveles de estudios de pre inversión mínimos que deberá tener un proyecto para poder ser declarado viable son los siguientes: - L a Unidad Formuladora (UF) es la responsable de formular los estudios de pre inversión del proyecto y puede ser cualquier oficina o entidad del sector público (Ministerios, Gobiernos Nacionales, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales) que sea designada formalmente en la entidad y registrada por la Oficina de Programación de Inversiones correspondiente. MONTO DE UN PROYECTO

ESTUDIOS REQUERIDOS

Hasta S./ 1’200,000

Perfil simplificado

Mayor a S./ 1’200,000 Hasta S./ 10’000,000.00

Perfil

Mayor a S./ 10’000,000.00

Factibilidad

Cuadro N.º 5. Niveles mínimos de pre inversión. Fuente: MEF - L os PIP son registrados por la UF en el Banco de Proyectos del SNIP, utilizando un formato estándar. De acuerdo con las competencias de las OPI, el Banco asignará automáticamente a la responsable de su evaluación; dicha OPI es la que declarará la viabilidad al PIP si cumple con los criterios establecidos. La DGPM declara la viabilidad de los PIP que son financiados con endeudamiento público. El Banco de Proyectos es una herramienta informática que permite almacenar, actualizar, publicar y consultar información resumida, relevante y estandarizada de los proyectos en su fase de pre inversión. 2 Inversión Una vez que un proyecto ha cumplido satisfactoriamente la fase de preinversión, es decir, cuenta con los estudios de pre inversión (perfil, pre factibilidad y factibili6 7


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dad) y ha sido declarado viable por la OPI correspondiente, se encuentra habilitado para ingresar a la Fase de Inversión. 8 En esta fase se puede distinguir las etapas de: Diseño (el desarrollo del estudio definitivo, expediente técnico u otro documento equivalente) y la ejecución misma del proyecto, que debe ceñirse a los parámetros técnicos, económicos y ambientales con los cuales fue declarado viable: Diseño: Se elabora el estudio de detalle (o equivalente) del proyecto, incluyendo la planificación de la ejecución, el presupuesto, las metas físicas proyectadas, las especificaciones técnicas, el programa de conservación y reposición de equipos y los requerimientos estimados de personal para la operación y mantenimiento. Ejecución: Se realiza la implementación de las actividades programas y, según caso, el desarrollo de la obra física. En esta etapa, se realizan las acciones del proyecto, la licitación de los bienes, servicios u obras a adquirir e implementar, el seguimiento y control de los contratos así como la revisión periódica de los avances de la ejecución del proyecto. El cierre de la ejecución del proyecto marca el fin de la Fase de Inversión. La Unidad Ejecutora (UE) es responsable de la elaboración del estudio de detalle (o equivalente), de la ejecución, cierre y transferencia del proyecto a la Entidad responsable de la operación y mantenimiento, cuando corresponda. ¿Qué es la Evaluación Ex Post? Una evaluación en general, es la recolección y análisis sistemático de evidenciascon el propósito de mejorar el entendimiento del objetivo evaluado, así como tener la capacidad de emitir opiniones respecto del mismo. En el contexto del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), la evaluación ex post se define como una evaluación objetiva y sistemática sobre un proyecto cuya fasede inversión ha concluido o está en la fase de post inversión. El objetivo es determinarla pertinencia, eficiencia, efectividad, impacto y la sostenibilidad a la luz de los objetivosespecíficos que se plantearon en la pre inversión. Una evaluación ex post debe proveerinformación útil y verosímil. Es una herramienta de aprendizaje y de gerencia paramejorar los procesos de análisis, planificación y ejecución de proyectos, así como la toma de decisiones. La evaluación ex post tiene dos objetivos principales: - R etroalimentación a través de las lecciones y recomendaciones para mejorar la administración y desempeño de la inversión pública, para el mismo proyecto evaluado, proyectos similares y políticas del sector. - Transparencia del proceso y los resultados de la inversión pública. A través de la evaluación de los éxitos y fracasos, se genera valiosa información lacual puede retroalimentar y ayudar a mejorar la inversión pública. En tanto, se disponga del mayor número de experiencias documentadas posibles, se contribuirá con optimizar el uso de recursos de inversión pública.9 La noción de transparencia de la evaluación ex post contribuye a que lapoblación y los beneficiarios en particular, tengan un conocimiento claro sobre losprocesos, los resultados y el impacto de la inversión pública. La información acerca delos resultados e impactos de la inversión pública debe de ser preparada para el públicoy las autoridades. Es importante señalar que la evaluación ex post no es sinónima de control ofiscalización; se trata de analizar los resultados de los PIP y obtener lecciones aprendidaspara mejorar la calidad de la inversión pública, así como proveer de información a lasautoridades y población. ¿Cuáles son los criterios que se aplican en la Evaluación Ex Post? Los cinco criterios Se adoptan los cinco criterios de evaluación para realizar una evaluación expost de PIP, que originalmente se propuso en 1991 por el Comité de Asistencia parael 8 D e acuerdo al ANEXO SNIP 02.- Aplicativo Informático del Banco de Proyectos.- Procedimientos 9




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Desarrollo (DAC) en la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo(OECD), para evaluar el valor que tiene llevar a cabo un proyecto para desarrollo, desdeun punto de vista amplio y en una forma integral. Los criterios han sido adaptados para su aplicación en el SNIP. Los Cinco Criterios de Evaluación Pertinencia. Medida en que los objetivos de un PIP son coherentes con las necesidadesde los beneficiarios, los contextos regional y local, y las políticas del país. Eficiencia. Medida en que los recursos / insumos (fondos, tiempo, etc.) se han convertido económicamente en productos (output) del proyecto. Seasocia con los componentes de un PIP.

Eficacia. Medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos del PIP. Seasocia al propósito del PIP y los fines directos. Impacto. Cambios de largo plazo, positivos y negativos, primarios y secundarios,producidos directa o indirectamente por un PIP. Se asocia con los finesde un PIP.10 Sostenibilidad. Continuidad en la generación de los beneficios de un PIP a lo largo de superíodo de vida útil. Se asocia con el mantenimiento de las capacidadespara proveer los servicios y el uso de éstos por parte de los beneficiarios. 3 Post inversión La post inversión comprende la operación y mantenimiento del proyecto así como la evaluación ex post. Esta última fase se inicia cuando se ha cerrado la ejecución del proyecto y éste ha sido transferido a la entidad responsable de su operación y mantenimiento. En esta fase, y durante todo su periodo de vida útil, se concreta la generación de beneficios del proyecto. Operación y mantenimiento: En esta etapa se debe asegurar que el proyecto ha producido una mejora en la capacidad prestadora de bienes o servicios públicos de una Entidad de acuerdo a las condiciones previstas en el estudio que sustentó su declaración de viabilidad. Para ello, la entidad responsable de su operación y mantenimiento, deberá priorizar la asignación de los recursos necesarios para dichas acciones. Evaluación ex post: Es un proceso que permite investigar en qué medida las metas alcanzadas por el proyecto se han traducido en los resultados esperados en correlato con lo previsto durante la fase de preinversión. Las Unidades Ejecutoras, en coordinación con la Oficina de Programación e Inversiones que evaluó el proyecto, son las responsables por las evaluaciones ex post de los PIP que ejecutan. En los PIP cuya viabilidad ha sido declarada sobre la base de un Perfil, la evaluación Ex post la puede realizar una agencia independiente o un órgano distinto de la UE que pertenezca al propio Sector, Gobierno Regional o Local, sobre una muestra representativa de los PIP cuya ejecución haya finalizado. Los estudios de evaluación ex post se considerarán terminados cuando cuenten con la conformidad por parte de la DGPI respecto de la evaluación efectuada. En los PIP cuya viabilidad ha sido declarada sobre la base de un estudio de pre factibilidad o Factibilidad, una agencia independiente realiza la evaluación ex post sobre una muestra representativa del total de los PlP cuya ejecución haya finalizado. El ciclo de un proyecto en el SNIP está compuesto por 3 fases, pre inversión, inversión y post inversión. Es en la fase de post inversión en donde se realizará la evaluación ex post considerando cuatro momentos, evaluación de culminación, seguimiento ex post, evaluación de resultados y estudio de impacto. Evaluación de Culminación: Será realizada al finalizar la fase de inversión en términos físicos, independientemente si se cuenta con la liquidación de obras o el informe de cierre del PIP, mientras la documentación esté disponible, la memoria de las experiencias esté fresca y sea fácil ubicar a los involucrados. La evaluación de culminación tiene como propósitos: 10 Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Manual del Banco de Proyectos, Lima.

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- E l reflejo inmediato del proceso de ejecución del PIP para medir la eficiencia de la misma, en términos de tiempos, costos y metas, y obtener lecciones y recomendaciones relacionadas con el planeamiento y ejecución de proyectos. - A nalizar las perspectivas de la sostenibilidad del proyecto, en términos de la disponibilidad de los factores necesarios para la operación y mantenimiento adecuado, que posibiliten la entrega oportuna del bien o servicio determinado, concluyendo con las recomendaciones pertinentes incluida la relacionada a la necesidad del seguimiento ex post. Es una autoevaluación a cargo de la UE mediante un proceso participativo de todos los involucrados con el PIP, tanto en la fase de preinversión como en la de inversión. Esta evaluación es obligatoria para todos los PIP. Dependiendo del monto de inversión, se aplicarán distintos contenidos para la evaluación. Seguimiento Ex Post Cuando en la evaluación de culminación se concluye la necesidad de realizar acciones para asegurar la operación y el mantenimiento adecuado de los proyectos, la UE conducirá, en colaboración con la entidad responsable de la operación y mantenimiento, un proceso de seguimiento para asegurar la implementación de las recomendaciones de la evaluación de culminación. En caso de identificarse problemas se recomendará o realizará las acciones necesarias.11 El seguimiento ex post es particularmente importante para los proyectos que serán transferidos a los operadores, como gobierno local, comunidades, y para los proyectos parcialmente operados y mantenidos por los usuarios. Este seguimiento se realizará entre uno y dos años después de la terminación de la ejecución del proyecto, siendo útil que sea al menos un año después del inicio de la operación.

11 M inisterio de Economía y Finanzas (MEF). Manual del Banco de Proyectos. Lima, 2011. D e acuerdo al ANEXO SNIP 02.- Aplicativo Informático del Banco de Proyectos.- Procedimientos


TEMA N.° 2: MITOS ACERCA DEL SNIP El SNIP no es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)


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El SNIP NO es una institución, sino un Sistema Administrativo del Estado que incluye la participación de distintos actores de cualquier entidad que ejecute proyectos de inversión pública. Cada actor es responsable de cumplir funciones específicas a lo largo de la preparación de un proyecto. El SNIP no asigna recursos para la ejecución de proyectos El SNIP es Sistema que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública, para lo cual establece una serie de principios, procesos, normas técnicas y metodologías. Si bien un proyecto de inversión pública requiere contar con la viabilidad en el marco del SNIP previamente a su ejecución, no es parte de las funciones del SNIP el asignar recursos para la ejecución de los mismos. En la misma línea, un proyecto viable no implica que ya cuente con recursos para su ejecución.12

Cuadro N.º 6. Pasos a seguir para un PIP. Fuente: MEF El SNIP no prioriza proyectos Son las autoridades de cada sector o nivel de gobierno y sus instancias de gestión quienes definen qué proyecto y cuándo se ejecuta una vez declarado viable en el marco del SNIP. El SNIP no prioriza los proyectos, sino que promueve la generación de una cartera de proyectos de calidad de acuerdo a su nivel de rentabilidad y beneficio social. El SNIP ya se encuentra descentralizado Desde el 01 de enero de 2007 la evaluación y aprobación de proyectos se encuentra descentralizada. Ahora todo proyecto es evaluado y declarado viable por la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) de cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, según sus competencias y sin límite de monto. Sólo los proyectos de los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) de más de un Gobierno Local, que vayan a ser financiados con endeudamiento interno y cuyo monto de inversión sea de S/. 10 millones o más, serán evaluados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).13 ¿Quién formula? UF del GN


¿Quién evalua? OPI de cada Sector

12 13 Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Manual del Banco de Proyectos, Lima. D e acuerdo con el ANEXO SNIP 02.- Aplicativo Informático del Banco de Proyectos. Procedimientos

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¿Quién formula?

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UF del GR UF del GL

¿Quién evalua?

OPI de cada Gobierno Regional OPI de cada Gobierno Local Cuadro N.º 7. Formuladores y evaluadores Fuente: MEF

1 Ruta de las pautas Iniciamos la ruta de las pautas definiendo aspectos generales de caracterización de un proyecto de inversión pública – PIP. Aspectos Generales Al inicio de la elaboración de un estudio de preinversión no siempre contarás con toda la información para completar un PIP, por eso te recomendamos que finalizada su elaboración regreses a esta partepara complementarla con los resultados obtenidos. Se podrá definir los principales aspectos que caracterizan un proyecto de inversión pública – PIP, y de manera concretate sentirás capaz de: • Denominar correctamente un PIP. • I dentificar la entidad encargada de formular un PIP, así como la entidad que luego se encargará de ejecutarlo y operarlo. •R econocer la importancia e incentivar la participación de lapoblación organizada desde el inicio del PIP. Nombre del proyecto El nombre de un proyecto debe ser claro y preciso, de tal manera que pueda indicar: ¿Cuál es el tipo de intervención? ¿Cuál será el bien o servicio (o conjunto de servicios) en el que intervendrá? ¿Cuál es la localización del mismo? Para nombrar correctamente el PIP debemos tomar en cuenta tres preguntas clave: ¿Qué se va a hacer? ¿Cuál es el bien o servicio (o conjunto de servicios) que se va a generar o proveer con el proyecto? ¿Dónde se va a localizar? 2 XUnidad formuladora y Unidad Ejecutora ¿A qué llamamos unidad formuladora - UF? Es el área responsable de la elaboración de los estudios de preinversión;está registrada en el Banco de Proyectos del SNIP. La UF puede elaborar los estudios si es que tiene el equipo de profesional es necesario o puede contratar los servicios de profesionales que se encarguen de un tema específico o de todo el estudio; en el segundo caso se encargará de elaborar los Términos de Referencia, supervisar y aprobar los estudios. En cualquiera de los casos descritos anteriormente, la UF es la responsabledel estudio. ¿A qué llamamos unidad ejecutora - UE? Es el área responsable de la ejecución del PIP, definida como tal en la normatividad del presupuesto del sector público, es registrada en la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP). Al momento de pensar en cuál será la UE a ser propuesta, hay que analizar si cuenta con las capacidades y competencias para encargarse de la ejecución; es decir, debe disponer de: •E xperiencia en la ejecución técnica del PIP (infraestructura, maquinaria,equipos,


profesionales y experiencia).



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• Recursos para financiar su ejecución. Hay que tener presente también que además de la UE registrada en la DGPP, Recordatorio puede ser necesario que haya un área técnica responsable de la conducción o seguimiento de la ejecución de todos los componentes del PIP. Este punto debe ser el resultado del análisis de cuál es la propuesta de organización y gestión del proyecto. Síntesis del diagnóstico de los involucrados El análisis de involucrados permite identificar: • ¿Quiénes son los agentes/grupos relacionados con el problema que se quiere resolver, así como con su solución? • ¿Cómo perciben el problema? • ¿Cuáles son sus intereses? Es importante que la población participe en la elaboración del diagnóstico y colabore con la identificación del problema. Por otra parte, es recomendableque las labores de definición de alternativas, así como la formulación de las mismas, las lleven a cabo técnicos competentes y que se validenposteriormente por los grupos involucrados. ¿Por qué es importante la participación de la población? La importancia de la participación de las entidades involucradas y de los beneficiarios o perjudicados (población), desde el inicio en la definición del PIP, radica en que: Todos los grupos representativos de la población puedan conocer y dar su punto de vista acerca de cuál es el problema, cuáles son las posibles causas, cómo podría resolverse, cuáles serían los costos y beneficios, etc. De esta manera, todos los involucrados conocen cuáles son los beneficios, los posibles perjuicios y los costos asociados a la ejecución del PIP en la etapa de operación y mantenimiento. La población puede también colaborar en la ejecución, operación y mantenimiento del mismo. Al desarrollar el análisis de involucrados, se debe considerar también la percepción que tienen sobre el riesgo; es decir, preguntarles respecto a la posibilidad de que el proyecto se vea afectado por eventos naturales, socionaturales y/o antrópicos con potencial de hacer daño. Asimismo, los involucrados pueden facilitar el proceso de identificación de las posibles medidas de reducción de riesgos (MRR) que contribuyan a evitar que los peligros puedan impactar en el proyecto. Esto lo veremos con mayor detalle en la sección sobre los peligros.14

14 Ministerio de Economía y Finanzas (2011), Lima. De acuerdo con el ANEXO SNIP - Aplicativo Informático Proyectos. Procedimientos.

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La Modernizacion de los Sistemas Nacionales de Inversion Publica Analisis Criticos y Perspectivas El análisis que se presenta es de carácter general, toma en cuenta el desarrollo de Anotaciones los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP), entendidos como sistemas y no sólo como ente rector, y está destinado a examinar la gestión de la inversión pública, a la luz de los cambios políticos y económicos y la necesidad de recomposición social donde la eficiencia, eficacia y calidad son elementos centrales en la actuación de las instituciones públicas.

Recordatorio

Es indudable que en las últimas décadas han existido avances en los SNIP, se han buscado diferentes formas de estructurarlos y darles distintos alcances, unas más bien hacia la inversión sectorizada y dejando excluida la inversión local en una suerte de traspaso de competencias desde lo central a lo local (Perú), otras intentando vincular sistemas de planeación, finanzas y bancos de proyectos (Colombia). Del mismo modo, podemos encontrar que unas están más cercanos a sistemas de planificación (Brasil) y otras que se basan en la generación de algunas estrategias que direccionan la inversión (Chile). En cuanto a los niveles de desarrollo y consolidación de los SNIP, hay países mejor posicionados como Chile y Colombia y otros en vías de conformación de sus sistemas como es el caso de Venezuela. A pesar de los avances de los SNIP quedan diversos problemas por resolver yen alguna medida se recogen en este análisis. Análisis de los objetivos y alcances de los SNIP Las diversas formas que se han adoptado en el diseño de los SNIP en Latinoamérica es parte de la heterogeneidad de nuestras instituciones, lo que plantea grandes dificultades en términos de comparación, sin embargo existen algunas características comunes y a través de ellas es posible plantear algunos puntos de carácter crítico que los engloben. La primera característica es la referida a los objetivos, estos, en general, se centran en la eficiencia del gasto (principalmente inversión e infraestructura) y donde la unidad de análisis es el proyecto y su ciclo. Esto plantea algunas inquietudes, ya que fija la eficiencia sólo en el nivel operativo, donde los niveles programáticos y los estratégicos no son abordados en términos deevaluación, lo que implica dejar sin análisis (toma de decisiones y análisis de sesgo, entre otros) la variable instituciones y sus capacidades y con ello el diseño de los instrumentos utilizados en las transferencias. Lo anterior se relaciona con la necesidad de aumentar la eficiencia en el gasto, esto significa mejorar la asignación y mejorar la gestión de las instituciones públicas. El primer momento, dada la “existencia” de “Sistemas Nacionales de Inversión Pública”, implicaría la ampliación no de los objetivos sino de las áreas de competencia de estos sistemas. Al respecto, puede existir algún consenso por lo menos en la necesidad de fortalecer los sistemas de evaluación de las inversiones públicas donde …“La buena asignación del gasto público tiene como prerrequisito el fortalecimiento del sistema de evaluación de las inversiones públicas. El método de evaluación de proyectos debe ser aplicado al total de la asignación de recursos, también en áreas diferentes a las de inversión e infraestructura”… (Lahera, 1993). Tomando en cuenta la experiencia acumulada por los SNIP, cuestión que es ratificada en los diferentes eventos evaluativos, donde uno de los logros más importantes es el aporte a la creación de una cultura de proyectos, es posible pensar en los aportes que estos sistemas y más específicamente los organismos rectores pueden hacer directa o indirectamente en esta dirección. Esto obligaría a cambios en los diseños de los sistemas ampliando la cobertura en relación a la actuación y competencias de los SNIP e incorporando también nuevo instrumental donde lo más probable sea la incorporación de elementos de carácter cualitativo en las evaluaciones, esto atendiendo las características del gasto y la política a la que corresponda. Pasando necesariamentede una visión eficientista de estos sistemas a una que incorpore eficacia y calidad. En este sentido, el desarrollo de los SNIP en Latinoamérica debe entenderse como



un proceso, donde en su primera etapa se identifica como meta la incorporación de la cultura de proyectos y una racionalidad vinculada a la eficiencia, donde lo central en la acción social del estado era el acceso y la cobertura. Sin embargo, los cambios estructurales acaecidos en la región y la necesidad de recomposición social Recordatorio y política, obligan a tener otras visiones que implican reformas del Estado,donde no escapa la reformulación de los SNIP, partiendo desde sus objetivos. No podemos quedarnos sólo en la eficiencia y los antiguos términos en que se planteaba el acceso a los bienes servicios, ya que estos han cambiado. Debiera entenderse que ….“ en lo que respecta a los servicios del estado, no se trata –incluso para los sectores más marginales- sólo del acceso a los servicios o de su cobertura: hoy lo que está en cuestión es la calidad del servicio o del bien . Esto significa que la calidad ha llegado a ser una condición de la equidad y que ya no podemos separar estos dos aspectos (Garretón, 1994)…. Esta observación recoge y en cierta forma resume una variedad de inquietudes y críticas sobre el gasto público y los objetivos que persigue, lo puesto en evidencia definiría nuevos retos y otros avances en el diseño de los SNIP, que en un segundo momento significa ampliar el alcance de los objetivos vinculándolos con la calidad, que en definitiva implica vincular los objetivos con la equidad. Un tercer momento es lo relacionado con la eficacia de las instituciones, la ejecución presupuestaria y las políticas públicas. Estos elementos constituyen un conjunto que permite ordenar el análisis del uso de los recursos públicos y su eficacia, implica ubicar la necesidad de coordinación de diferentes instancias e identificar responsabilidades en el ámbito del gasto público desde la formulación hasta la entrega de bienes y servicios. Tal como venimos diciendo en documentos anteriores, la transferencia de recursos se operacionaliza a partir de la definición de las políticas, el establecimiento del presupuesto que las financia, donde las instituciones que administran los fondos y ejecutan proyectos tienen un rol central en la definición de los instrumentos (procedimientos administrativos) que son utilizados y que definen la forma en como estos fondos llegan al usuario o beneficiario. Esto presupone que .. “la ejecución financiera de las políticas públicas (Sociales) debe ser lo más transparente posible, de modo que pueda ser oportunamente evaluada”…(Lahera.1994) .... un prerrequisito a lo anterior es no sólo el conocimiento intimo de las prácticas gerenciales y de servicios, sino además que estas prácticas estén ajustadas a las normativas definidas en los diseños ya los cambios en el medio. De tal manera, que los indicadores reflejen no sólo el desempeño de las instituciones, sino que además aseguren impactos y aceptación de los usuarios y/o beneficiarios en términos del valor de lo público. Los resultados e impactos no sólo dependen de alguna de las instancias que participan en particular, sino que además depende del ajuste o sincronía entre instancias, lo que se entiende en dos sentidos: el de coordinación horizontal (acuerdos sobre los elementos estratégicos de las políticas) y el de coordinación vertical (sincronía entre los objetivos estratégicos y los resultados e impactos de la acción más operativa). Otro problema que subyace en relación a la inversión pública y los diseños institucionales, es el de las políticas anticíclicas. Esto obliga a poner énfasis en entenderlos (los SNIP) como un sistema integral que no sólo comprende al ente rector y los proyectos específicos, sino que además involucra instancias de planificación, decisión, presupuesto, etc. La implicancia de ver esto como sistema, respecto de los diseños, está en la definición de los objetivos y por ende en las competencias de los SNIP. En resumen, los SNIP han tenido su propio proceso de desarrollo, donde el mayor logro alcanzado es incorporar una mayor racionalidad al gasto público a través del establecimiento de una cultura de proyectos. Lo que esta asociado a los objetivos que se les ha asignado en los diferentes cuerpos legales que los crearon. Sin embargo, ante los cambios ocurridos en los últimos tiempos es necesario preguntarse si es necesario ampliar el ámbito de actuación, cual es el nuevo diseño que habría que incorporarles y cual sería el rol de los organismos rectores, dentro de los procesos de modernización y descentralización del Estado. Características básicas del marco legal ,institucional, metodológico y operativo de los SNIP Los SNIP de Latinoamérica se distinguen los componentes legal, institucional y de


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procedimientos, metodológico, de capacitación y de sistemas de información. Estos comparten algunas características generales, pero se adecuan a laestructura política e institucionalidad de cada país. En los países que cuentan con un SNIP existe legislación que regula su funcionamiento y que conforma un marco legal que norma su operación. Su objetivo es brindar el necesario respaldo para que el sistema pueda funcionar, definiendo las obligaciones y responsabilidades de las distintas instituciones involucradas. Mientras más reciente es el sistema, más clara y precisa es la normativa legal que lo soporta. Por ejemplo, Chile, país en el cual la creación del SNIP se inició en 1982, no cuenta con un marco legal específico, sino que se apoya, fundamentalmente, en las instrucciones de la Ley de Presupuesto del sector público. En cambio, los sistemas más recientes (por ejemplo Argentina, Guatemala, Perú y República Dominicana) cuentan con una ley específica que crea el SNIP y decretos reglamentarios que norman su operación. En lo que respecta a la estructura institucional y modo de operación de los SNIP, ésta se adecúa a la realidad de cada país. Por su concepción como sistemas nacionales, los SNIP incorporan a todas las entidades del sector público que realizan actividades de inversión. Ello incluye a ministerios, empresas públicas o sociedades con participación mayoritaria del Estado y a organismos descentralizados. En cambio, la mayoría de los SNIP no incorpora los proyectos demunicipios (por ejemplo, Perú), salvo en aquellos casos en que éstos recurren a co-financiamientodel nivel central o regional. Ello responde a la autonomía que los municipios suelen tener respecto al gobierno nacional. Al comparar la situación de los distintos países, se observa que los SNIP más recientes son mucho más específicos en cuanto a las entidades que son incorporadas. Dado que los Bancos de Proyectos, de los cuales se derivó la idea de los SNIP, nacieron como una herramienta de apoyo al proceso de planificación de inversiones, los sistemas más antiguos se vinculan a las Oficinas o Ministerios de Planificación. En la medida en que éstas fueron reestructuradas o desaparecieron, los sistemas más recientes se vinculan a los Ministerios de Hacienda o de Economía. Además, en todos los SNIP existen otras entidades que participan en la operación del sistema,no como usuarios, sino que como garantes del cumplimiento de planes y políticas o bien, brindandoasesoría técnica a la entidad rectora. Ello contribuye con que la asignación de recursos a proyectos y programas sea eficiente y eficaz a la luz de los objetivos nacionales. Por ejemplo, en el caso deArgentina se menciona específicamente en el marco legal a la autoridad ambiental. En cuanto al componente metodológico, la estructura de las metodologías es similar en todos los SNIP, incorporando capítulos sobre identificación del proyecto, diagnóstico de la situación actual, análisis de alternativas y evaluación privada y social. Sólo cambia la profundidad con que es tratado cada tema y la forma en que se solicita sea presentada la información. En general, se aprecia una tendencia a desarrollar metodologías cada vez más detalladas y autoexplicativas y a presentarlos resultados del análisis realizado en planillas o formatos estandarizados (por ejemplo, en Colombia, Bolivia y Perú). El uso de la Tasa Social de Descuento es generalizado en los distintos países. También es común, pero no generalizado, el uso de precios sociales de la mano de obra, de la divisa y el valor social del tiempo. Argentina es el único país que aplica valores regionales para el precio social de la mano de obra (aun cuando otros han estudiado esta posibilidad). Como es de esperar, los sistemas que llevan más tiempo operando cuentan con una mayor cantidad de metodologías de preparación y evaluación de proyectos (Chile, Colombia). Sin embargo, es digno de destacar el caso del SNIP del Perú, que a poco más de un año de creado cuenta ya con una completa batería de metodologías sectoriales y con casos prácticos que sirven de guía para otras tipologías de proyectos. Cabe destacar también la facilidad que dan los sistemas de Bolivia, Colombia y Perú para obtener los manuales metodológicos a través de Internet. Por último, numerosas experiencias fracasadas de implantación de SNIP’s han demostrado que la capacitación es un aspecto fundamental. Por ello, la mayoría de los países han desarrollado programas de capacitación basados en una serie de cursos de nivel básico, intermedio y avanzado (éstos últimos generalmente a través de convenios con universidades locales).


a) Tipo de proyectos que registran


QLos SNIP, por esencia, registran información sobre inversión pública. En general se considera inversión pública todo gasto, de orígen público, destinado a mantener o incrementar la capacidad de producción de bienes o servicios.Recordatorio

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TEMA N.° 3: QUÉ ES LA MATRIZ DE INVOLUCRADOS15 La matriz de involucrados es una herramienta que sintetiza el diagnóstico de todos los grupos e instituciones o entidades, que se vinculan al proyecto. Permite organizar · La identificación de los grupos involucrados. · El reconocimiento de los problemas que perciben. · La visualización de sus intereses. · La identificación de las estrategias que responden a cada uno de ellos. · Los acuerdos y compromisos. Un PIP bien denominado sugiere lo que persigue con su ejecución. La UF y la UE de un PIP deben ser las que cuentan con capacidades y tienen las competencias para encargarse respectivamente de la formulación y ejecución. Todo PIP, desde su concepción, debe contar con la participación de todos los grupos de involucrados (entidades y población). La matriz de involucrados es una síntesis del diagnóstico de involucrados, es decir de los grupos e instituciones que se vinculan con el proyecto. Hemos conocido los aspectos generales que deben incluirse en los PIP, ahora pasaremos al siguiente módulo para aprender a preparar un PIP. Conoceremos primero lo importante que es visitar el área de influencia del PIP para levantar información primaria; información que luego servirá para desarrollar el diagnóstico y, a partir de éste, definir el PROBLEMA que se busca resolver, así como sus causas y efectos. Aprenderemos también a plantear el objetivo que se quiere alcanzar, las acciones destinadas a darle solución, y se identificarán las alternativas de solución. 1 Identificación De proyectos de inversión pública - Definir correctamente el problema que se intenta solucionar. - Identificar las causas y los efectos del problema central. - Plantear qué es lo que se quiere lograr con la realización del PIP. - Plantear los medios y acciones que permitan el cumplimiento del objetivo central del PIP.

Figura N.º 10. Identificación de proyectos Fuente: MEF - Identificar los probables peligros que puedan afectar negativamente al PIP. - Identificar los probables impactos que el PIP pueda generar afectando el medio ambiente. 15 M inisterio de Economía y Finanzas. Proyectos de inversión pública. En: www.mef.gob.pe// inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf


- Analizar el riesgo de la actual unidad productiva, si ésta existe.



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- Plantear diversas alternativas que permitan dar solución al problema identificado.16 Recordatorio

Cada alternativa de solución deberá estar enfocada en alcanzar el objetivo central planteado. Marco de referencia En este punto se deberán realizar las siguientes acciones: • Constatar que el PIP sea consistente y se enmarque dentro de los lineamientos de política sectorial-funcional, los planes de desarrollo concertados, el programa multianual de inversión pública, los programas presupuestales estratégicos, el presupuesto participativo y los planes de ordenamiento territorial. De igual forma, debe comprobarse que esté dentro de las competencias del Estado y de la institución; así como considerar el contexto internacional, nacional, regional y local. • Elaborar un breve comentario sobre cómo se ha concebido la idea del proyecto de inversión. Diagnóstico de la situación actual El conocimiento de la situación actual es muy importante, sobre esta base se podrá definir el problema que afecta a la población con un buen sustento y plantear las alternativas más adecuadas para su solución. Hay que tener en cuenta que el diagnóstico no es una fotografía de la situación existente; hay que analizar también los procesos que han generado dicha situación, así como saber las tendencias a futuro. También se debe considerar que el diagnóstico tiene un carácter integral, hay que conocer a los grupos involucrados en el proyecto, el área donde se desarrollará el proyecto, las condiciones en las que se provee el servicio (si éste ya existe). Tengamos en cuenta que A nivel de perfil, el diagnóstico se hará utilizando toda la información disponible,que puede ser: Información primaria, obtenida a través de trabajo de campo para contactarse con la realidad. Información secundaria, que se obtiene de publicaciones, proyectos anteriores, documentos de trabajo, entre otros. 2 Diagnóstico del área de influencia o área de estudio

del PIP Descripción de las áreas afectadas Se debe analizar las características del área donde se ubica la actual unidad productiva y donde se podría localizar el proyecto, así como el área donde se ubica la población que será beneficiada con el proyecto (área de influencia). Deben considerarse los aspectos geográficos, físicos, climáticos,económicos, sociales, etc. El análisis se debe centrar en aquellas variables que sean relevantes para el proyecto, que expliquen procesos, tendencias relacionadas con la prestación del servicio o sean factores condicionantes de la demanda. Ejemplo. La identificación de un recurso estratégico, puede generar procesos de ocupación acelerados, lo que puede influir en la demanda creciente de servicios. También se puede encontrar que una localidad tiene una tendencia de disminución de la población y que el diagnóstico evidencia que esta situación continuará porque lo que ya no hay potencialidades para actividades productivas, por tanto, la demanda de los servicios será cada vez menor. 17 16 Ministerio de Economia y Finanzas Proyectos de Inversion Publica www.mef.gob.pe//inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf 17 M inisterio de Economía y Finanzas. Proyectos de inversión pública. En: www.mef.gob.pe// inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf

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Figura N.º 11. Diagnóstico de un PIP Fuente: MEF Tengamos en cuenta que El diagnóstico del área de estudio o de influencia nos debe permitir el conocimiento de los peligros existentes; en particular aquellos que pudiesen impactar en la unidad productiva existente o en el proyecto. Igualmente, nos debe posibilitar conocer los recursos naturales o construidos, que pueden afectarse con la unidad productiva o el proyecto. Los peligros son eventos que tienen la probabilidad de ocurrir y el potencial de hacer daño. Se clasifican en: Peligros naturales, son aquellos asociados a fenómenos meteorológicos, oceanográficos, geotectónicos, biológicos, de carácter extremo o fuera de lo normal. Ej. Sismos, inundaciones, huaycos, etc. Peligros socionaturales, son aquellos generados por una inadecuada relación hombre-naturaleza. Ej. Deslizamientos, desbordes de ríos, etc. Peligros antrópicos, son aquellos generados por los procesos de modernización, industrialización. Ej. Derrames de sustancias peligrosas, incendios urbanos, contaminación de aguas, de aire, etc. Dado que los proyectos financiados vía concesión a privados no significan una erogación de recursos públicos, los SNIP no suelen registrarlos, aún cuando la existencia de garantías de rentabilidad mínima puede comprometer, a futuro, cuantiosos recursos.18 La no inclusión en algunos SNIP de los proyectos adelantados por municipios con recursos propios, debilita a éstos, ya que no es posible conocer el universo de proyectos a realizar en un territorio. Ello puede traer como consecuencia descoordinación entre entidades subnacionales y las de orden nacional, con la consiguiente duplicación de esfuerzos y mal uso de recursos. El tipo de fuentes de financiamiento incorporados a los SNIP es muy variado. En general, se trata de incorporar a todos los recursos de inversión de que disponen las entidades que hacen parte del SNIP. Incluso, en casi todos los SNIP se incorporan también los recursos de origen externo. Desempeño global de los SNIP en términos de eficiencia, eficacia y equidad Los SNIP implementados en Latinoamérica y el Caribe han contribuido a una ma18 M inisterio de Economía y Finanzas. Proyectos de inversión pública. En: www.mef.gob.pe// inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf



yor eficiencia y eficacia de la inversión pública. En algunos casos, y dependiendo del uso que se le ha dado a la información registrada, los SNIP también han aportado a una mayor equidad y transparencia de la inversión pública. Ello gracias a la formulación y evaluación sistemática de las iniciativas de inversión; la existenciaRecordatorio de una cartera de proyectos financiables; un mejor seguimiento de la ejecución de los proyectos; la facilidad de acceso a la información registrada y la institucionalización de la experiencia adquirida. En aquellos países en que la evaluación de los distintos proyectos y programas incluidos en los presupuestos de inversión de las entidades del nivel central, territorial o regional se ha convertido a una actividad sistemática e institucionalizada (por ejemplo en Colombia y en Chile) se ha aportado a la eficiencia de la inversión pública. Ello ya que ha sido posible escoger aquellas alternativas de proyecto o modalidades de ejecución de los programas que presentan el menor valor actualizado de sus costos o que tienen la mejor relación entre beneficios y costos, medida en términos de valor presente neto. Tambien han aportado a la eficacia de la inversión pública, ya que una buena formulación de los proyectos y programas asegura que éstos incluyan todos los componentes necesarios para alcanzar plenamente el objetivo perseguido. Ello gracias a la aplicación de métodos tales como la construcción del árbol del problema y la matriz de marco lógico. Asimismo, la evaluación sistemática de las iniciativas de inversión ha aportado a la equidad, ya que genera información que posibilita a los tomadores de decisiones seleccionar aquellos proyectos y programas que favorecen en mayor medida a los sectores más desposeídos de la sociedad (utilizando información de encuestas de caracterización socioeconómica tales como las existentes en Costa Rica y México). Por último, la evaluación de proyectos y programas aporta a los tomadores de decisión criterios objetivos para la selección de los proyectos y programas a financiar, lo cual transparenta el proceso. La existencia de una cartera de proyectos financiables permite que al momento de confeccionar un programa de inversiones sea posible escoger entre un conjunto de proyectos y programas aquellos que más aportan al logro de los objetivos de desarrollo por dólar invertido, lo cual contribuye con la eficiencia y eficacia. También contribuirá a la equidad si, además de los criterios de costo o de rentabilidad social, se incluye como criterio de selección algún indicador que permita favorecer a los más pobres o a algún grupo en condiciones desmejoradas (por ejemplo,porcentaje de los beneficiarios de género femenino). La mayoría de los SNIP implementados en la región incluye un módulo de seguimiento de los proyectos y programas en ejecución (por ejemplo en Bolivia y Perú). La información que se registra en éste facilita el control de la gestión de las inversiones, contribuyendo así con la eficiencia y eficacia. Además, en la medida en que la información registrada en el SNIP.19

19 M inisterio de Economía y Finanzas. Proyectos de inversión pública. En: www.mef.gob.pe// inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf


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TEMA N.° 4: DIAGNÓSTICO DE LOS INVOLUCRADOS POBLACIÓN AFECTADA Y SUS CARACTERÍSTICAS20 Es importante determinar los diferentes grupos sociales afectados por la situación negativa que se quiere resolver (según sexo, edad, ocupación,nivel de pobreza, necesidades básicas y disponibilidad del servicio, nivel socioeconómico, entre otros); así como las distintas formas e intensidades en que cada uno de ellos se ve afectado por la misma. Igualmente, es necesario identificar a otros grupos sociales que puedan perjudicarse con la solución del problema y que por tanto podrían oponerse al proyecto, o cuya participación es crítica. Ej. las familias que tendrían quedar derecho de pase para el tendido de la línea de conducción). En el proceso de elaboración del estudio o ejecución del proyecto, tendrá que desarrollarse estrategias para resolver los probables conflictos. Adicionalmente, el análisis de las características de la población a ser beneficiada debe recoger su percepción en relación con los riesgos y sus condiciones de vulnerabilidad (vivienda, medios de vida, servicios,infraestructura, etc.) Este aspecto es importante ya que si el PIP se ubica donde ya existe población en riesgo, el proyecto estará expuesto. Aportes y logros más destacados En aquellos países en que los SNIP llevan mayor tiempo operando y se han consolidado, su impacto en distintos ámbitos de la gestión pública ha sido significativo. En particular cabe destacar que cuando, como parte de la implantación de un SNIP, se ha desarrollado un proceso de capacitación en formulación y evaluación de proyectos de carácter másivo, bien estructurado según niveles de aprendizaje (básico, intermedio y avanzado) y de largo aliento, se ha logrado crear una “cultura de proyectos” en el sector público, tanto a nivel nacional como regional y municipal. Esta se traduce en que todos los funcionarios relacionados con iniciativas de inversión manejan un lenguaje común en lo referente a proyectos y programas, tienen conciencia de la importancia de una buena preparación y evaluación y están comprometidos con hacer más eficiente y eficaz el uso de los recursos destinados a inversión. En este sentido, cabe destacar los casos de Colombia y de Chile, donde las actividades de capacitación se han venido desarrollando en forma ininterrumpida por más de dos décadas, con activa participación del ILPES y de universidades locales en ambos casos. También es necesario destacar que los SNIP han llegado a consolidarse como útiles herramientas de gestión pública, más allá de aspectos coyunturales o de lineamientos políticos. Ello les ha permitido sobrevivir cambios políticos y de autoridades sin mayores cambios en su estructura, metodologías y procedimientos. Tal es el caso de los SNIP de Bolivia, de Colombia y de Chile. Deficiencias y limitaciones más importantes Algunas experiencias de creación de SNIP han fracasado o nunca han levantado vuelo. En dichos casos el motivo usual ha sido la falta de apoyo político y/o la ausencia de programas de capacitación adecuados. Cuando ello ocurre, no solo se han desperdiciado los recursos y el esfuerzo invertido en su desarrollo e implantación, sino que también se desprestigia al sistema. Ello redunda en que suelen transcurrir varios años antes de que se vuelva a intentar su creación, con la consiguiente pérdida en términos de eficiencia y eficacia de la inversión pública.21 También influye en el éxito o fracaso de un SNIP la fortaleza o debilidad de la o las instituciones encargadas de su operación. Así, cuando los SNIP han quedado bajo la intuición de ministerios débiles, no logran alcanzar los objetivos propuestos. En cambio, cuando existe una activa participación del Ministerio de Hacienda (Finanzas) a través de la oficina de presupuestos, la implantación de un SNIP tiene una alta probabilidad de éxito. 20 M inisterio de Economía y Finanzas PIP. Diagnósticos de población afectada. En: www.mef. gob.pe//inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf 21 M inisterio de Economía y Finanzas PIP. Diagnósticos de población afectada. En:www.mef. gob.pe//inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf



Un aspecto en que son débiles prácticamente todos los SNIP es en la integración entre lo público y lo privado. En general estos sistemas se han utilizado tan solo para el manejo de proyectos y programas públicos, incluyendo proyectos de empresas públicas. Ocasionalmente, en éstas se registran proyectos donde hay participación, usualmente Recordatorio minoritaria, de privados. Sin embargo, existen modalidades en que podría lograrse una mayor integración entre el sector público y el privado. Un paso importante (en los SNIP que aún no lo hacen) sería permitir la consulta a las bases de datos del sistema (por ejemplo vía internet) a cualquier privado interesado. Ello daría al sector privado un temprano conocimiento de las iniciativas de inversión del sector público, facilitándoles complementar éstas con inversiones privadas o aprovecharlas antes y en mejor forma al incorporarlas en sus planes de inversión. Otro aspecto en que existe un potencial no explotado en la relación público-privado se refiere a la posibilidad de integración entre los SNIP y los Sistemas de Información sobre Compras Gubernamentales (tales como los existentes en México y Perú). En efecto, cada proyecto que adelanta el sector público significa un requerimiento de bienes y servicios al sector privado. Este podría prepararse mejor para atender los requerimientos del sector público si conoce la demanda con mayor antelación, lo cual podría lograrse mediante la citada integración. Tampoco han logrado los SNIP una buena integración con la planificación estratégica. Ha existido una tendencia a la proyectización de los presupuestos nacionales y subnacionales. La atención se ha centrado en los proyectos, olvidando sinergías que podrían existir en grupos de proyectos. En algunos casos existen completos planes de desarrollo a nivel nacional y/o regional, pero éstos no logran aterrizar en proyectos específicos. En otros países los proyectos se formulan,evalúan y registran en el SNIP, independientemente de su vinculación con los planes de desarrollo nacional o regional. 1 D iagnóstico del servicio. Descripción de la situación actual, causas de la situación existente y evaluación dela situación en el pasado reciente En caso exista la unidad productiva sobre la cual se pretende intervenir con el PIP, el diagnóstico deberá enfocarse en entender las condiciones actuales bajo las que se viene prestando el bien o servicio público, las causas que han determinado la situación actual, así como la forma cómo éstas afectan a la población usuaria en la satisfacción de una necesidad específica. El diagnóstico del servicio, debe apoyar la identificación de las causas que generan el problema, la estimación de la oferta actual, la optimización de la oferta, el análisis del riesgo de desastres, el análisis del impacto ambiental, etc. Para analizar el estado actual del servicio, se debe considerar, entre otros: - La evolución en la cantidad de servicio producido. Si hubiese períodos en los que ha disminuido o que se ha incrementado fuertemente, averiguar las causas. - La calidad de servicio producido. Si no cumpliese con los estándares establecidos, averiguar por qué. - La existencia de otros proveedores del servicio. Averiguar si tienen planes de expansión a futuro. - Los procesos de producción. Es importante identificar los problemas que pudiesen haber y las causas de éstos. - Los recursos empleados. Se incluye la infraestructura, equipamiento, instalaciones, etc., así como los materiales, insumos, personal, etc. - Es importante conocer si hay restricciones en la provisión de los insumos, materiales, así como el estado de situación de la infraestructura, equipamiento, etc. - Las políticas y prácticas de mantenimiento de la infraestructura, los equipos, ambientes, etc. - La organización y la gestión. Es importante conocer si la organización responde a los procesos de producción del servicio, si disponen y aplican instrumentos de gestión, procedimientos, protocolos, etc. - Los riesgos de desastres para la unidad productiva.


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Componente legal-institucional22

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En concreto, el diseño de los SNIP se hace a través de cuerpos legales que en general fijan el centro en un órgano rector encargado de asesorar, evaluar, capacitar y reunir información, alrededor del cual se vinculan diferentes instituciones, lo que define el tema como transversal y hace necesario la coordinación de todos los que componen el sistema. Los más recientes marcos legales muestran una tendencia a especificar la figura del SNIP,donde las inversiones deben ajustarse al método de evaluación de proyectos, deben ceñirse al ciclo de vida de los proyectos e incluso establecen las metodologías (Perú) y precios sociales que deben utilizarse para las evaluaciones (Argentina). Los resultados de estos sistemas aún están por verse. Cabe señalar casos de no aplicabilidad de todo el marco regulatorio, a pesar de contener gran detalle, por falta de capacidades en los organismos inversores. En contraposición uno de los SNIP más antiguos, con experiencia más avanzada y mayor consolidación como es el caso de Chile, tenga un marco regulatorio menos estructurado. Esto tal vez tenga que ver con dos aspectos claves del marco regulatorio. El primero, con los roles y competencias de las diferentes instituciones involucradas, elementos que deben estar plenamente definidos para evitar conflictos de intereses y permitir a su vez un examen más objetivo de las alternativas de inversión. El segundo, con la aplicabilidad y los diseños del marco regulatorio de los SNIP, los cuales deben contener principios de equilibrio y de gradualidad entendida, esta última, como inducción de un proceso. Lo dicho anteriormente implica, por una parte, adecuación de la normativa a las capacidades de las instituciones (equilibrio) y, por otra, que los diseños de la normativa deben ser de baja complejidad en sus inicios, acompañados con aumentos graduales de complejidad ajustada a las necesidades de mejoramiento del sistema (gradualidad). Otro aspecto de importancia es el de la descentralización, la cual es recurrente en los distintos países, con resultados diversos. En algunos casos, los SNIP sólo se relacionan con la inversión de carácter nacional- sectorial, dejando fuera lo que se refiere a las localidades o territorios subnacionales (Argentina y Perú). Otros incorporan todos los niveles, tanto en el proceso de planificación como en el de inversión (léase planes de desarrollo y formulación de proyectos)(Colombia y Bolivia). Otros en un proceso descentralizador, traspasando responsabilidades en la toma de decisiones a entidades subnacionales en base a porcentajes de la inversión (Chile). Los resultados de este proceso, en los sistemas recientemente implementados, tomarán algún tiempo antes de conocerse su consolidación. En los SNIP más avanzados la experiencia pudiera ser considerada como desfavorable, sin embargo las evaluaciones concluyen en diferentes direcciones como veremos a continuación. ... “En Colombia hemos aprendido lo que implica modernizar los sistemas de inversión pública a partir de la implementación de bancos de proyectos en el marco de procesos graduales pero intensivos en descentralización. Pasamos en pocos años de esquemas en los que la nación lo hacía todo y sus entidades eran responsables de acometer proyectos desde la formulación hasta su terminación, a escenarios en los que las iniciativas de inversión territoriales se gestan desde las comunidades y muchas de ellas son resueltas por las autoridades locales”. .. “El sistema nacional de inversión pública deberá descentralizarse mucho más. Los bancos de proyectos municipales deben ser fortalecidos para que administren la información sobre inversión local y se integren con el banco de proyectos departamental y el nacional, no en un esquema burocrático piramidal, sino en un esquema horizontal” (Rodríguez O.2002).

2 Definición del problema: Causas y efectos23 La elaboración del diagnóstico nos permitirá visualizar objetivamente el problema que afecta a los pobladores de la zona estudiada. Es momento entonces de definirlo claramente, señalando además sus causas y efectos. 22 M inisterio de Economía y Finanzas PIP. Diagnósticos de población afectada. En: www.mef. gob.pe//inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf 23 M inisterio de Economía y Finanzas PIP. Diagnósticos de población afectada. En: Nwww.mef. gob.pe//inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf


Definición del problema central


El problema central es aquella situación negativa que afecta a un sector de la población. Debe definirse adecuadamente; es decir de manera concreta(clara y precisa) y objetiva, de tal forma que se pueda encontrar un conjunto de soluciones o alterRecordatorio nativas para aliviarlo. Si se define de manera incorrecta el problema, se impide el análisis de más de una alternativa de solución al problema y a sus causas y efectos. Para el caso del ejemplo, al definir nuestro problema como: “Limitada provisión de energía durante el día” se podrían encontrar un sinfín de soluciones posibles, no únicamente la instalación del generador. Identificado el problema, éste debe revisarse para ver si cumple con las siguientes características: Se requiere intervención pública. Debe justificarse si corresponde al Estado intervenir en la solución de este tipo de problemas de manera conjunta con los beneficiarios, principalmente porque se trata de bienes o servicios públicos. Asimismo, deberá quedar claro qué entidad del sector público debe enfrentar el problema, de acuerdo con sus capacidades y competencias. Problema específico. Debe ser específico para poder ser atendido por un solo PIP. Debe permitir diversas alternativas de solución. Debe admitir diversas alternativas de solución, delineadas a partir de la identificación de sus causas de último nivel. A la luz del diagnóstico y el análisis crítico, corresponde ahora extraer las lecciones más importantes y sugerir los cambios necesarios para asignarle a los SNIP una contribución más sustantiva a la administración de la inversión pública. Rol en la sociedad de la información Con el advenimiento de la economía digital ningún gobierno debería prescindir de un sistema de información para registrar los resultados de la evaluación de proyectos y programas, la asignación de financiamiento a éstos y su seguimiento y control. Esta imperiosa necesidad tiene que hacerse sobre la base de la experiencia acumulada,pero incorporando los nuevos desafíos y aprovechando las más recientes tecnologías de información y comunicación. Sin embargo, el gobierno electrónico no es un fin público en sí. Las nuevas tecnologías informáticas, para ser socialmente beneficiosas, deben ser puestas al servicio de la resolución de los problemas del país, tales como la extrema pobreza y el desempleo. Simplicidad y gradualidad24 El consolidar una “cultura de proyectos” es un proceso gradual que sólo se logra en el mediano y largo plazo mediante el avance escalonado en varios frentes. En la búsqueda de esta cultura, conviene rescatar las siguientes lecciones: Aquellos países que se propusieron en el corto plazo metas demasiado ambiciosas no muestran los mejores resultados. Por el contrario, aquellos que partieron con metodologías simples, procedimientos legales directos, marcos conceptuales sencillos, normativas comprensibles y lo más generalizables posibles, son los que muestran los mejores desempeños. Lo mismo se puede decir de los programas de capacitación que diseñados sobre la base de cursos básicos permanentes continuaron avanzando hacia entrenamientos de nivel intermedio y avanzado hasta cubrir todo el espectro sectorial y territorial de la administración pública. Voluntad política Como corolario del balance de más de dos décadas se puede deducir que en el caso de los SNIP, más que en cualquier otra reforma, sin voluntad política y sin respaldo institucional permanente, es casi imposible garantizar el cumplimiento de los objetivos y la observancia del marco regulatorio adoptado. Los sistemas no pueden ser vistos como un instrumento de control o de poder de la administración de turno sino como un proceso de modernización del Estado para respaldar con mejor información la toma de decisiones. Tampoco pueden ser vistos como un fin en si mismos, sino que, por el contrario, deben ser instrumentos para mejorar la calidad 24 M inisterio de Economía y Finanzas PIP. Diagnósticos de población afectada. En: www.mef. gob.pe//inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf


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de la inversión y apoyar la asignación óptima de recursos. Cultura de proyectos Es indudable que los SNIP han promovido y, en cierta medida institucionalizado la importancia de conocer, en forma ex-ante, los beneficios, impactos, rentabilidades y características de los recursos asignados a los proyectos de inversión pública. Mucho se ha avanzado, dentro del principio de la escasez y el objetivo de mejorar la calidad de la inversión, por abandonar una cultura incremental del gasto y sustituirla por otra donde prevalezca la calidad, la eficiencia y los impactos sobre grupos vulnerables y regiones más abandonadas. La reflexión sistemática sobre prioridades, alternativas y consecuencias de los proyectos ha avanzado en forma heterogénea y desigual pero es una base importante para introducir las reformas pertinentes. Preservar y consolidar los avances sería parte de la agenda nueva. Para ello, convendría introducir los ajustes requeridos y materializar las reformas pertinentes, a fin de cumplir con los objetivos propuestos. Discrecionalidad Los Sistemas Nacionales de Inversión Pública han aportado considerablemente a una menor discrecionalidad en la asignación de financiamiento a proyectos, haciendo mucho más riguroso y metódico el proceso de aprobación y desembolso de recursos. Todo esto gracias a la evaluación de proyectos y programas y a una mejor integración entre la programación de inversiones y la programación presupuestaria. También han ayudado a evitar la duplicación de acciones entre los diferentes niveles de gobierno, a disminuir la atomización del presupuesto de inversión y, lo más importante, a fomentar una política clara de inversión en un marco normalizado, homogéneo,sistemático y coherente. Acceso a financiamiento externo Paralelo a lo anterior, el hecho de contar con un catastro ordenado de proyectos de carácter nacional, sectorial, territorial y local, ha permitido una mejor negociación y un mayor acceso al financiamiento de la preinversión e inversión por parte de organismos internacionales y agencias de cooperación. Al contar con información sistematizada de los proyectos que los distintos organismos tienen en estudio o en ejecución se aprovechan las complementariedades que existen entre ellos; se agiliza el proceso de toma de decisiones; se facilita la tarea de coordinación negociadora entre los niveles central, regional y local y se canalizan los recursos hacia las grandes prioridades establecidas en los planes nacionales, sectoriales o regionales de desarrollo.25

25 M inisterio de Economía y Finanzas PIP. Diagnósticos de población afectada. En: www.mef. gob.pe//inv/Pautas_para_la_I,FyES_de_PIP,_perfil.pdf

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Informe de la relatoria del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública Anotaciones La región ha atravesado por repetidos episodios de auge y recesión y sin duda se producirán nuevos episodios de esta naturaleza en los años venideros. Frente a esta situación, el manejo anticíclico será fundamental. La política tradicional durante la crisis ha consistido fundamentalmente en recortar los programas de inversión y posponer proyectos.

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Frente a este patrón de ajuste, el fortalecimiento y la revalorización de las carteras de proyectos registradas en los Sistemas ofrece las siguientes ventajas Racionalizar los ajustes y recortes. Al disponer de una cartera de proyectos sistematizada y estandarizada en las fases de pre inversión, inversión y operación, los responsables del ajuste podrán hacerlo de una manera menos arbitraria e inequitativa, eliminando los de menor impacto, manteniendo los de mayor prioridad y aplazando los que no afecten los objetivos básicos. Es aquí donde el ejercicio de jerarquización de proyectos y un sistema de indicadores adquiere especial importancia. Protección a los programas y políticas estratégicas de lucha contra la pobreza. El fracaso de muchas acciones en favor de los grupos y regiones más pobres se debe en gran medida a falta de tenacidad, consistencia y sostenibilidad de los programas. Con los cambios de gobierno, cambian las prioridades y por ende los proyectos y programas que reciben recursos. Esto hace que una batalla de mediano y largo plazo se vea afectada por los periódicos cambios de rumbo y orientación fruto de la coyuntura fiscal. Frente a este escenario, los SNIP pueden ser el mejor instrumento para proteger, preservar y defender la “cartera estratégica de proyectos” incluida dentro de los programas a favor de los pobres. Esta cartera, pasaría a gozar de un mínimo de permanencia, garantizando así el logro de sus objetivos. Cartera de proyectos para aplicación de fondos de estabilización Para el manejo de los períodos de las bonanzas y crisis de los precios de productos básicos como el petróleo, cobre, azúcar, café y muchos otros commodities, algunos gobiernos han creado los llamados Fondos de Estabilización. Estos acumulan durante el auge y desembolsan durante la crisis para favorecer en su conjunto la estabilidad macroeconómica y los agentes económicos. Con similares propósitos se han establecido en algunos países fondos de compensación para fortalecer el empleo y el combate a la pobreza. Ante esta situación, en caso de contar una cartera jerarquizada de proyectos, la autoridad puede respaldar y justificar aquellos proyectos que han sido previamente analizados y registrados como prioritarios. Así, durante el auge puede invertir en los de mayor rentabilidad y recortar durante la crisis a los menos importantes pero sobre criterios fundados en sus indicadores de impacto y beneficio para la población. Este catastro de proyectos pasaría a ser una cartera anticíclica de proyectos con fundamentos de equidad y eficiencia durante períodos recesivos. Apoyo a las funciones básicas de la planificación El ILPES ha identificado tres funciones básicas: En primer lugar, un esfuerzo de prospectiva para incorporar previsión, coherencia, anticipación y construcción de futuro. En segundo lugar, la coordinación intersectorial y su consecuente compatibilización entre programación presupuestaria y programación de inversiones y, finalmente, la de seguimiento y evaluación de planes, programas yproyectos. En este contexto, los Sistemas Nacionales de Inversión Pública podrían realizar una gran contribución en los siguientes campos - Visión estratégica de mediano y largo plazo. Debido a las frecuentes crisis en que ha estado sumida la región durante las últimas décadas, la gestión de los gobiernos ha estado concentrada en solucionar problemas de carácter coyuntural y de corto plazo. Las urgencias han consumido la atención de las autoridades y, por

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lo tanto, se ha descuidado o no ha habido espacio para pensar e incorporar una visión estratégica de largo plazo en cuanto a la inversión pública se refiere. Algunas experiencias como la de “Avanza Brasil”, incorpora los conceptos de ejes nacionales de desarrollo y traza grandes emprendimientos estratégicos en las áreas de infraestructura económica y desarrollo social para reducir desigualdades en un plano plurianual de inversiones con alta participación del sector privado. Esta estrategia de inversión de largo plazo, traza un rumbo, concentra esfuerzos, facilita los consensos y determina un accionar que va más allá de la coyuntura política y económica. En este orden de ideas, al existir un Sistema de Inversiones que incorpore la cartera de emprendimientos de inversión de largo plazo se evitaría la improvisación de las políticas de inversión y se apuntaría a una mayor complementariedad entre lo publico y lo privado con escenarios conocidos. En este espacio los SNIP pueden cumplir una función trascendental para“construir futuro” o “proyecto país” mediante la focalización en aquellas macroinversiones que las tendencias y los requerimientos de carácter demográfico, económico y social exijan. - Evaluación y gestión por resultados. Al disponer los gobiernos de una cartera estandarizada y jerarquizada de proyectos para toda la administración pública, se facilitaría considerablemente la tarea de evaluar el impacto y el cumplimiento de las metas fijadas en los diferentes proyectos y programas. Entre otras ventajas, el Sistema de Información del SNIP permitiría realizar un diagnóstico más preciso sobre las áreas y sectores de intervención, determinar mejor las prioridades del gasto, dar seguimiento a la ejecución, medir los impactos y rentabilidad económicas y sociales de las intervenciones, inducir sinergia de proyectos y brindar multisectorialidad al diseño de las políticas. Todo lo anterior facilitaría la evaluación del desempeño de los procesos institucionales y la aplicación de enfoques como el del Marco Lógico o Sistemas de Indicadores para medir desempeños. - Coordinación intersectorial. Uno de los rasgos mas generalizados de la administración pública es la descoordinación y duplicación de esfuerzos en la ejecución de programas y proyectos de inversión. Esta situación se debe en gran medida a la carencia de sistemas de información integrales y abiertos que apoyen la gestión, la estandarización de procedimientos y la homogenización de criterios a todo lo largo del “ciclo de los proyectos”. Es mediante el uso de estas herramientas que la nueva economía de la información facilita el encuentro de la Sociedad con el Estado, beneficiarios con gerentes de proyectos, administradores con ciudadanos y en general, la comunicación entre agencias y agentes públicos y privados Evaluación ex post De igual manera, la existencia de los SNIP, ha facilitado a los gobiernos realizar evaluación ex-post de proyectos. Sin embargo, la efectividad de un sistema de evaluación ex post depende de la utilización de sus resultados y cómo estos permiten modificar la acción de las políticas. Para ello, existen algunos prerrequisitos tales como credibilidad, independencia, temporalidad y compromiso para extraer lecciones de la comparación entre el ex ante y el ex post e incorporarlas en la formulación, evaluación y seguimiento de futuros proyectos o programas. En cuanto a la evolución y tendencias más recientes de los SNIP, estas se relacionan con los siguientes hechos: Transparencia Mayor es el acceso que se registra por parte de la ciudadanía a la cartera de proyectos con sus características en cuanto a objetivos, localización, montos, plazos, fuentes de financiación, avance de la ejecución y responsables. Para avanzar, es preciso elaborar programas de conectividad que permitan acceder, por medio de ventanillas electrónicas o Internet, a la información registrada en el SNIP y a información relacionada, tal como presupuesto del sector público, contabilidad pública, recursos humanos, registro de empresas consultoras, fuentes de financiamiento, deuda pública por inversión, entidades responsables de proyectos, licitaciones, asignaciones presupuestarias, ideas de proyectos y planes operativos anuales de in-



versión. Los programas de telecentros de información comunal, local y regional, desde donde se pueda acceder a toda la información sobre proyectos y conocer con anticipación las oportunidades de invertir y las compras de bienes y servicios por parte del Estado, son también instancias de participación y acceso por parte de la Recordatorio población. Autonomía Se vislumbra también con los futuros Sistemas el otorgamiento de un mayor grado de autonomía a las regiones en el manejo de recursos y de las transferencias nacionales. Sin embargo,dentro del esquema de descentralización fiscal, el manejo fiscal se seguirá desarrollando en medio de un esquema muy centralizado, en donde las entidades territoriales son las ejecutoras finales del gasto pero no tendrán discreción sobre el uso de los recursos. Todo esto agravado por los indicios de nuevos ajustes fiscales en la región. Gobierno electrónico El Uso de Internet como plataforma de operación de los Sistemas o facilitador para la simplificación de trámites, consultas, adquisiciones y firma digital es un fenómeno en rápida expansión. Sin embargo, dado que la tecnología no es en sí misma un determinante de cambio sino un facilitador, está por verse si ésta permite hacer menos asimétrico el acceso a la información y evita el desarrollo de regiones o sectores “ricos en información sobre proyectos” y sectores o regiones “pobres en información sobre proyectos”. Así, a pesar del rápido crecimiento de la Internet, conviene anticipar los arreglos necesarios para que su distribución no sea un nuevo factor de asimetría sino que, por el contrario, coadyuve a cerrar brechas culturales y estructurar políticas de inversión más democráticas y participativas. El asunto es saber si las organizaciones están en condiciones de aplicar la nueva tecnología y que se necesita para que ésta penetre el tejido social con equidad y sostenibilidad. Rediseño institucional Al enfrentar el diseño institucional y sus procedimientos, dentro de un marco de cambio social donde subyace una racionalidad burocrática, la operacionalización de los Sistemas debe realizarse por medio de una estructura organizacional específica que se adecue a los mecanismos y procedimientos de una administración por resultados, exigiendo la posibilidad de compatibilidad. Diagrama

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CONTROL DE LECTURA N.° 2 Autoevaluación


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UNIDAD III:Inicio EL MEF Y EL SNIP

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GLOSARIO DE LA UNIDAD III Bibliografía

Evaluación privada. Análisis de la rentabilidad del proyecto desde el punto de vista del inversionista privado. Evaluación social. Medición de la contribución de los proyectos de inversión al nivel de Anotaciones bienestar de la sociedad. Expediente técnico. Detallado documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo. Ciclo del proyecto. Comprende las fases de preinversión, inversión y postinversión. La fase de preinversión contempla los estudios de perfil, pre factibilidad y factibilidad. La fase de inversión contempla el expediente técnico detallado así como la ejecución del proyecto. La fase de postinversión comprende las evaluaciones de término del PIP y la evaluación ex-post. Clasificador institucional del SNIP. Relación de Entidades y Empresas del Sector Público bajo el ámbito de aplicación de la Ley N.º 27293, modificada por la Ley N.° 28802 y a las demás normas del SNIP, clasificadas de acuerdo al Sector o nivel de gobierno al que pertenecen. Contenidos mínimos. Información que deberá ser desarrollada en cada uno de los estudios de preinversión que elabore la UF. Estudio de factibilidad. Valoración precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado. Estudio de pre factibilidad. Estudio de las diferentes alternativas seleccionadas en función del tamaño, localización, momento de iniciación, tecnología y aspectos administrativos. Ésta es la última instancia para eliminar alternativas ineficientes. Estudio definitivo. Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de pre inversión y calificada como viable. Para su elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones técnicas para la ejecución de obras o equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo con la tipología del proyecto. En proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de suelos, etc.) Los contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son establecidos de acuerdo con la reglamentación sectorial vigente y los requisitos señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora del Proyecto.

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BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD III

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES (2002). La modernización de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública: Análisis crítico y perspectivas, Santiago de Chile: ILPES. Anotaciones


Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES (2002). Informe de la Relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES. Giesecke, C. (2002). Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. En: Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES.

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AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD III Marque con un círculo lo que Ud. considera Verdadero en cada una de las preguntas. Lecturas seleccionadas

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Bibliografía 1. ¿Qué parámetros se utilizan para la formulación y evaluación de proyectos?

a. El Anexo SNIP 08 recoge los principales parámetros y normas técnicas sectoriales Recordatorio

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b. El Anexo SNIP 09 recoge los principales parámetros y normas técnicas sectoriales. c. E l Anexo SNIP 03 recoge los principales parámetros y normas técnicas sectoriales d. El Anexo SNIP 04 recoge los principales parámetros y normas técnicas sectoriales e. El Anexo SNIP 07 recoge los principales parámetros y normas técnicas sectoriales 2. ¿Para la formulación de proyectos de inversión pública, los cuales buscan optimizar el diseño de los proyectos, así como la coherencia en las intervenciones de los distintos niveles de ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,. a. Gobierno b. Estado c. Nacion d. Region e. Municipal 3. ¿Es necesario resaltar que estos parámetros no han sido creados por el ,,,,,,,,,,sino por los Sectores del Gobierno Nacional en cumplimiento con su responsabilidad funcional de gobierno? a. PIP b. PPC c. SNIP d. PRE e. FAC 4. ¿El Anexo SNIP 10, establece los parámetros metodológicos establecidos por el SNIP para la evaluación social de los proyectos de inversión ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, a. Pública b. Privada c. Estatal d. Municipal e. Gobierno 5. ¿Qué guías pueden servir como referencia para la formulación y evaluación de proyectos? a. Guía Metodológica de Inversión b. Guía Metodológica de Proyectos c. Guía Metodológica Única d. Guía Metodológica Nacional e. Guía Metodológica General 6. ¿Con qué recursos se pueden financiar los estudios de PERFIL? a. Los gastos para la elaboración de los estudios de inversión constituyen gastos de capital, de conformidad con la Resolución Directoral N.° 029-2012-EF/50.01 que aprobó, entre otros, el Clasificador de Gastos para el Año Fiscal. b. Los gastos para la elaboración de los estudios de factibilidad constituyen gastos de capital, de conformidad con la Resolución Directoral N.° 029-2012-EF/50.01 que


aprobó, entre otros, el Clasificador de Gastos para el Año Fiscal.


c. Los gastos para la elaboración de los estudios de pre inversión constituyen gastos de capital, de conformidad con la Resolución Directoral N.° 029-2012-EF/50.01 que aprobó, entre otros, el Clasificador de Gastos para el Año Fiscal. Recordatorio d. Los gastos para la elaboración de los estudios de proyectos constituyen gastos de capital, de conformidad con la Resolución Directoral N.° 029-2012-EF/50.01 que aprobó, entre otros, el Clasificador de Gastos para el Año Fiscal. e. Los gastos para la elaboración de los estudios de inversion publica constituyen gastos de capital, de conformidad con la Resolución Directoral N.° 029-2012-EF/50.01 que aprobó, entre otros, el Clasificador de Gastos para el Año Fiscal. 7. ¿Cabe señalar que los Gobiernos ,,,,,,,,,,,,,,,,,,, que reciben recursos del canon, sobrecanon y regalía minera pueden destinar hasta un 5% de dichos recursos para financiar la elaboración de perfiles? a. Regionales y Locales b. Regionales y Nacionales c. Regionales y Locales d. Regionales y Municipales e. Municipales y Locales 8. ¿Las entidades (Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) que no reciban recursos del canon, sobrecanon y regalía minera o que, en conjunto, los reciban en montos anuales iguales o menores a UN MILLÓN Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 1 000 000,00), pueden destinar hasta ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ,,,,,,,,,,para financiar la elaboración de perfiles? a. Un 7% del monto previsto en proyectos de inversión. b. Un 9% del monto previsto en proyectos de inversión. c. Un 8% del monto previsto en proyectos de inversión. d. Un 6% del monto previsto en proyectos de inversión. e. Un 3% del monto previsto en proyectos de inversión. 9. ¿Con dicho porcentaje también pueden financiar la evaluación de los estudios de pre inversión (estudios de Perfil y ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,) de los proyectos de inversión pública? a. Factibilidad b. Pre factibilidad c. Inversión d. Proyecto e. Evaluación 10. ¿Para los fines antes indicados, las entidades están exoneradas de lo dispuesto en el artículo 41 numeral 41.1 literal c) de la Ley N.º 28411, Ley General del Sistema Nacional de ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,.? a. Presupuesto b. Privada c. Estatal d. Municipal e. Gobierno


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UNIDAD IV: ANALISIS DE CAUSAS


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CONTENIDOS Desarrollo de contenidos Recordatorio

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AUTOEVALUACIÓN Lecturas seleccionadas



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CONOCIMIENTOS TEMA N.° 1: Objetivo del proyecto: Actividades medios yAutoevaluación fines


1. P autas para la identificación, formulación y evaluación social de Lecturas Bibliografía proyectosGlosario de inversión seleccionadas pública, a nivel de perfil. 2. Análisis de la oferta. TEMA N.° 2: Balance Oferta - DemandaAnotaciones

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1. P lanteamiento técnico de las alternativas. 2. C ronograma de actividades. TEMA N.° 3: Costos

PROCEDIMIENTOS

ACTITUDES

1. Identifica y describe las principales características y tipos de los Proyectos de Inversión Pública.

1. Comprende la diferencia entre los objetvos del proyectos, asi como medios y fines.

2. Establece diferencias entre los tipos de Proyectos de Inversión Pública. 3. Determina las pautas para identificar un PIP.

2. Asume una postura crítica ante una mala ejecución de los objetivos del proyecto de inversión pública.

4. Analiza el Planteamineto de un Proyecto de Inversión Pública.

3. Difunde la buena práctica en el desarrollo del presente curso.

5. Explica las características de los costos en un PIP.

6. Explica los flujos de costos a 1. C ostos incrementales de precios de mercado. operación y mantenimiento 7. Analiza los costos increaprecios de mercado. mentales de operación en 2. F lujo de costos un PIP. incrementales a precios de 8. Determina el flujo de costos mercado. sociales en un Proyecto de TEMA N.° 4: Evaluación Inversión Pública. social de un proyecto 1. E l flujo de costos sociales incrementales.

Actividad N.° 4

2. L a evaluación social de las medidas de reducción de riesgos de desastres (MRR). Tarea Académica N.º 2 Lectura Seleccionada N.° 1 ILPES (2002). Informe de la relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES, (Pág. 22 – 24). AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD IV

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El análisis de problema permite identificar aquellas causas y consecuencias de una situación grave, en muchos casos el proyecto sólo se enfocará en resolver la limitante principal, en otros casos los proyectos pueden ser más amplios que el problema central, dependiendo de los recursos con que cuente la comunidad y todos sus aliados en el proceso participativo del diseño del proyecto. En una comunidad de problemas diversos, debemos transformar dichos problemas en objetivos a lograr. Pero siempre enfocado en el problema central. Los objetivos deben ser logrados mediante diversas estrategias o alternativas de solución. Estas alternativas salen de transformar las causas en medios de consecución del objetivo central. Como el diseño de proyectos es participativo, debemos debatir los objetivos a alcanzar con los involucrados. De no ser alcanzable debemos considerar los riesgos y verificar la manera de evitarlos o gestionarlo en un futuro.1 Otro aspecto a considerar es que la solución del problema no debe superar el accionar de la comunidad. Debemos procurar que el análisis de objetivos tenga una relación de causalidad entre objetivos medios (base del árbol), que sirven para lograr el objetivo central (base del árbol). En esta etapa de diseño es importante verificar si no faltan aspectos a considerar en el proyecto. Para incorporar medios o fines no previstos o cambios en el análisis efectuado, solamente añadimos casillas al árbol de objetivos, es decir añadimos más medios fines según corresponda. Evaluación de resultados Es una evaluación integral de un proyecto donde se utilizan los cinco criterios: pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad, y tiene como objetivo servir a los dos propósitos principales de la evaluación ex post del PIP: - R etroalimentación a través de las lecciones y recomendaciones para mejorarla administración y desempeño de la inversión pública. - Transparencia del proceso y los resultados de la inversión pública. En la evaluación de resultados el criterio de impactos solo se aplicará sobre los impactos directos, de manera parcial y dependiendo de la disponibilidad de datos, presupuesto y tiempo. La evaluación de resultados es realizada por la Unidad Formuladora a través de un Evaluador Externo Independiente (EEI) mediante la modalidad de contrato (consultoría), dentro del periodo de tres a cinco años después de iniciada la operación el proyecto (provisión de bienes y servicios a los beneficiarios). Dependiendo de la tipología de PIP se establecen líneas de corte en función al monto de inversión para definir si es de carácter obligatoria o por muestreo. Estudio de Impacto2 Es un estudio centrado en algunos temas que proporcionan información para la mejora de las estrategias y políticas para el desarrollo socioeconómico. Se aplica a proyectos con especial importancia, en los que se esperan efectos de sinergia a mediano y largo plazo. En este estudio se mide el impacto indirecto y final de un PIP o un grupo de PIP relacionados con una determinada política para analizar la contribución a los cambios generados.

TEMA N.° 1: OBJETIVO DEL PROYECTO: MEDIOS Y FINES Los proyectos de inversión pública se realizan siguiendo diversas normativas emanadas del estado, en el caso del Perú estas normativas están contenidas en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) supervisado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El SNIP es un sistema de información que permite hacer seguimiento a los proyectos desde su etapa de perfil, en cada entidad pública se formulan estos perfiles (también estudios de pre factibilidad y factibilidad) y un área especial de estas entidades los evalúa y aprueba o solicita rectificaciones, a medida que los proyectos son más grandes, la unidad evaluadora sale de los ámbitos locales y regionales, trasladando la decisión 1 2 M inisterio de Economía y Finanzas. En: www.com/trabajos/evaluacioninversiones enfoque privado y social/evaluacion inversiones enfoque privado y social

Desarrollo UNIDAD IV: ANALISIS DE CAUSAS de contenidos



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al MEF, esto permite aprobar proyectos que cumplen con criterios mínimos de diseño y evaluación, además de controlar los movimientos de dinero cuando ya los proyectos salen del diseño y pasan a operación.

En si las alternativas de los proyectos de diseño parten de uno o varios análisis de proRecordatorio blemas, objetivos y alternativas, en base a esto se realiza para cada alternativa el análisis de la demanda sin proyecto, que es la demanda existente actualmente, a ella se le añade la demanda incremental que se espera surja cuando el proyecto se pone en marcha, ambos conceptos determinan lo que se conoce como demanda con proyecto. Esta demanda con proyecto se debe comparar a la oferta optimizada de cada alternativa, la cual se obtiene de dos fuentes, primero la oferta actual y sus incrementos por acciones de mejora que no representen mayores costos. A ello le añadimos la oferta incremental por el uso óptimo de los recursos disponibles, ambos conceptos forman la oferta optimizada, que es restada de la demanda para obtener el déficit o superávit de servicios brindados a la comunidad, esta fase se denomina balance demanda oferta.3 La cobertura total o parcial del déficit, dependerá de la capacidad de la entidad pública o de sus metas planteadas en los respectivos planes de desarrollo, para verificar la mejor opción de proyecto seguimos planificando para cada alternativa, obtenemos los costos del proyecto y los ingresos de darse pagos por los servicios, con ambos criterios se halla el VAN del proyecto a valor de mercado. Todo proyecto público tienen efectos negativos o positivos en la comunidad, por ello sus flujos de costos e ingresos a valor de mercado son ajustados a valores sociales, usando para ellos factores de corrección social en costos de insumos, salarios, precios de servicios, ya sean bienes nacionales o importados. Adicionalmente, al flujo de ingresos sociales se añade el flujo de beneficios sociales, valuación hecha a todos los impactos generados en la comunidad; con ambos flujos se estima el VAN social y elegimos la alternativa de mayor VAN social. Si no tuviéramos flujos de ingresos, es bueno estimar el indicador de Costo efectividad, es decir el ratio entre el costo social a valor actual sobre las metas logradas en servicios o usuarios, se elige la alternativa de menor ratio, pues supone un mayor logro a menor costo. 4 Finalmente hay nuevas estrategias para financiar proyectos públicos, una de ellas es el Project Finance, esta herramienta supone separar al proyecto de sus propietarios, es decir crear una empresa especial que tiene como apostantes a todos los vinculados al proyecto, por ejemplo entidades financieras, ejecutor u otros operadores. Para ello, se exigen contratos con clientes, proveedores y mecanismos de aseguramiento de riesgos, pues es la única forma que participen diversos actores sin tener garantías reales, sólo confiando en los flujos generados por el proyecto. Términos importantes SNIP: El Sistema Nacional de Inversión Pública es un dispositivo gubernamental puesto en marcha en el caso peruano, su objetivo es la formulación y evaluación correcta de los perfiles, estudios de pre factibilidad y factibilidad de proyectos de inversión pública. En el SNIP un área local formula proyectos y otra área la evalúa y registra los resultados en el SNIP, cuando el proyecto se aprueba, se registran en el SNIP los planes de inversión y las metas operativas a lograr, con fines de monitoreo. Demanda con proyecto: Resulta de sumar la demanda sin proyecto con la demanda incremental o potencial que se espera cuando el proyecto entre en ejecución. Esta demanda incremental se da por nuevos usuarios o porque los usuarios actuales mejoran su consumo del servicio ante la mayor oferta disponible. Oferta optimizada: Resulta de sumar la oferta actual optimizada, es decir, el máximo logro de oferta con pequeños cambios en las condiciones actuales, esta se suma a la oferta optimizada con el uso de todos los recursos disponibles, sean recursos financieros, físicos o humanos, con todos ellos al máximo de eficiencia la oferta se incrementa y se debe agregar a la oferta actual.5 Evaluación a precios de mercado: Significa estimar el flujo neto de ingresos menos egresos del proyecto, a precios de mercado o precios monetarios vigentes en el mercado. Este flujo neto se compara con la inversión y se obtiene el VAN a precios de mercado. El mayor VAN es el criterio para elegir la alternativa a usar en la ejecución del proyecto. Evaluación social con VAN social: Significa estimar el flujo neto de ingresos menos egresos del proyecto, a valores sociales o valores monetarios vigentes en el mercado ajustados 3 4 Ministerio de Economía y Finanzas. En: www.com/trabajos/evaluacioninversiones 5 M inisterio de Economía y Finanzas. En: www.com/trabajos/evaluacioninversiones enfoque privado y social/evaluacion inversiones enfoque privado y social

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con los factores de corrección social. Este flujo neto social se compara con la inversión y se obtiene el VAN social. El mayor VAN social es el criterio para elegir la alternativa a usar en la ejecución del proyecto. A los ingresos sociales se le añade adicionalmente el valor económico de los beneficios sociales que el proyecto espera generar en la comunidad, como mejoras de producción, empleo, ahorros diversos en la sociedad y otros. Evaluación social con indicador de Costo Efectividad: Significa estimar el valor actual de los costos sociales de cada alternativa de ejecución del proyecto y dividirlo entre el indicador de efectividad, este indicador mide las metas a lograr en número de usuarios o servicios en cada alternativa. El menor ratio de costo efectividad indica la mejor alternativa de desarrollar el proyecto, puesto que implica menores costos por beneficiario. 1 Pautas para la identificacion, Formulacion y Evalua-

cion Social de Proyectos de Inversion Publica a nivel de Perfil Obteniendo el problema central es necesario analizar las causas de este problema, las cuales pueden ser en opinión de los mismos involucrados y diversas fuentes recurridas por el diseñador de proyectos. Árbol de problemas Por un lado las causas de un problema serian sus raíces, el problema central es el tronco del árbol y las consecuencias son las ramas del árbol. Análisis de objetivos El análisis de problema permite identificar aquellas causas y consecuencias de una situación grave, en muchos casos el proyecto solo se enfocara en resolver la limitante principal, en otros casos los proyectos pueden ser más amplios que el problema central, dependiendo de los recursos con que cuente la comunidad y todos sus aliados en el proceso participativo del diseño del proyecto.6

Figura N.º 12. Árbol de problemas . Fuente Ministerio de Economía y Finanzas. En: www.com/trabajos/evaluacioninversiones enfoque privado y social/evaluacion inversiones enfoque privado y social En una comunidad de problemas diversos, debemos transformar dichos problemas en objetivos a lograr. Pero siempre enfocado en el problema central. Los objetivos deben ser logrados mediante diversas estrategias o alternativas de solución. Estas alternativas salen de transformar las causas en medios de consecución del objetivo central. Como el diseño de proyectos es participativo, debemos debatir los objetivos a al6 M inisterio de Economía y Finanzas. En: www.com/trabajos/evaluacioninversiones enfoque privado y social/evaluacion inversiones enfoque privado y social




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canzar con los involucrados. De no ser alcanzable debemos considerar los riesgos y verificar la manera de evitarlos o gestionarlo en un futuro.

Otro aspecto a considerar es que la solución del problema no debe superar el accionar de la comunidad. Debemos procurar que el análisis de objetivos tenga unaRecordatorio relación de causalidad entre objetivos medios (base del árbol), que sirven para lograr el objetivo central (base del árbol). En esta etapa de diseño es importante verificar si no faltan aspectos a considerar en el proyecto. Para incorporar medios o fines no previstos o cambios en el análisis efectuado, solamente añadimos casillas al árbol de objetivos, es decir añadimos más medios fines, según corresponda. Análisis de alternativas Las alternativas son el conjunto de medios que se pueden trabajarse, ya sea uno solo o varios medios agrupados. Para poder delinear el proyecto se trabaja con el análisis de alternativas, ya que se tiene una idea aproximada de los retos que enfrentara el proyecto. Es claro que hay diversidad de objetivos, el análisis de alternativas me permite visualizar que voy a realizar, si o hare en conjunto o cada objetivo por separado, o si alguno de estos objetivos en inviable. Es bueno que las alternativas diversas sean evaluadas para garantizar mayor rapidez a imprevistos. Si no se cuenta con la capacidad técnica para llevar adelante alternativas las descartamos y nos abocamos a aquella que podamos llevar con éxito. Veamos algunos pasos para ejecutar el análisis de alternativas Paso 1: Identificar diferentes tipos de objetivos (basados en el árbol de objetivos) que podrían ser estrategias a usar en el proyecto, los objetivos pueden combinarse para diseñar las estrategias. Paso 2: Considerar la viabilidad política e institucional, además de la existencia de fuentes de financiamiento y otros aspectos necesarios para ejecutar el proyecto. Paso 3: elegir la estrategia principal o la combinación de estrategias a ser usadas en el proyecto. Una ayuda es usar una matriz de criterios de selección de alternativas. Cada estrategia o alternativa se somete a las preguntas: ¿Hay presupuesto para ejecutarla? ¿Genera impacto ambiental positivo (cuando menos no genera efecto ambiental negativo)? ¿Genera mejoras en las condiciones sociales o el desarrollo social de la comunidad? Otras preguntas más que pueden considerarse son: ¿Contamos con especialistas en el tema del proyecto? ¿Podemos contratarlos? ¿Contamos con equipos especiales para este proyecto? ¿Podemos comprarlos o alquilarlos? Otros temas a considerar ya dependerán de los involucrados que sigue este proceso de diseño del proyecto. Paso 4: Realizar los estudios necesarios para determinar la factibilidad de la estrategia principal o la combinación de ellas, ya contar con información específica para poder plantear los costos de proyecto y gestionar los niveles de cooperación que esperamos tener. Matriz de Marco Lógico (MML) La fase final del diseño de proyectos es la construcción de la matriz de marco lógico, en ella lo que importa mucho es la lógica de construcción del proyecto, es decir si cada actividad prevista logra un objetivo estratégico o logra trabajar en la alternativa deseada, esto a su vez permite alcanzar el objetivo central y los fines del proyecto. Si algo mecanismo es deficiente, puede ser reemplazado por otro de mayor alcance, la matriz puede ser rápidamente reformulada en sus metas y en sus medios de control. La matriz de marco lógico tiene múltiples alcances y se complementa en sus objetivos de diseño, ejecución del proyecto y evaluación ex ante y ex post.

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Figura N.º 13. Complementariedad de la MML. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. En: www.com/trabajos/evaluacioninversiones enfoque privado y social/evaluacion inversiones enfoque privado y social Es una matriz de doble entrada que contiene información relevante relacionada a los siguientes aspectos: - Objetivos a lograr y actividades requeridas para el logro de dichos objetivos. - Metas a ser alcanzadas, medibles para cada objetivo y actividad. - Medios de verificación: información base de los indicadores que permitirán seguir los logro del proyecto.7 - Factores de riesgo o factores no controlables: supuestos que estimaremos invariantes en la vida del proyecto, o cuando menos permitirá la gestión de los mismo para mitigar los riesgos negativos o ayudar en la concreción de supuestos con efectos positivos. La MML siguiente muestra como columnas los objetivos esperados y como filas, los mecanismos de seguimiento. El fin del proyecto es el objetivo final que espera alcanzar en comunidad, este fin puede alcanzarse en un tiempo mayor al proyecto, debido a ello puede ayudarse con otros proyectos que se estén trabajando en la comunidad. El fin es de naturaleza amplia y tiene visión de mejora continua en el futuro. Por eso, podemos considerarlo como el inicio de la evaluación a un nuevo proyecto. El propósito de un proyecto es alcanzar el objetivo central. Cada proyecto ataca un solo propósito. Y dicho propósito es el cambio esperado en la comunidad al finalizar el proyecto, también se conoce como los resultados esperados con la ejecución del proyecto y es la base para darle un nombre al proyecto. Los propósitos no deben ser confundidos con las alternativas o con las actividades por ello la importancia de la buena construcción del árbol de objetivos. Los componentes o productos del proyecto, son las alternativas elegidas para desarrollar el mismo, también conocidos como objetivos estratégicos o Resultados, los componentes deben estar alineados al logro del propósito, ser parte de este, muchas veces los componentes vienen a ser los objetivos medios trabajados en el árbol de objetivos o la combinación de estos, tal como hicimos en el análisis de alternativas. Finalmente, tenemos las Actividades del proyecto, estas actividades permiten lograr los resultados o componentes del proyecto; por ejemplo, si la estrategia es mejorar las habilidades de las personas, entonces una actividad será capacitar en el logro de alguna habilidad específica útil para llevar adelante el proyecto o para mejorar las condiciones o problema que enfrenta la comunidad en su desarrollo. Las entidades de cooperación suelen exigir un cronograma de desarrollo de las ac7 M inisterio de Economia y Finanzas www.com/trabajos/evaluacioninversiones enfoque privado y social/evaluacion inversiones enfoque privado y social



tividades del proyecto, para cada componente o resultado esperado, por lo general el cronograma es de avance físico, es decir el desarrollo de las actividades y también es de avance financiero, en otras palabras como se van gastando los recursos, de manera que el monitoreo de proyectos sea continuo y efectivo. Recordatorio Para la ejecución previa de un proyecto social las entidades de cooperación, tienen mucho énfasis en la lógica del diseño del proyecto, este razonamiento es simple: • Las Actividades generan el logro de los Resultados, de no darse esta lógica estamos ante un proyecto diseñado para otros fines, o hay un mal planeamiento de las actividades a desarrollar, de modo que se requiere correcciones a la MML. • Las concreciones de los Resultados apuntan al logro del Propósito, de modo que si las estrategias de acción u objetivos estratégicos fueron bien diseñados, es natural que se logre el propósito o cambio deseado por el proyecto. • Lograr el Propósito aporta al logro del Fin, puesto que el proyecto ha logrado generar un cambio en la comunidad, es lógico que este cambio ayude en los ideales de desarrollo a largo plazo en la zona de trabajo. Cuando los proyectos se trabajan para agencias de cooperación internacional, se puede exigir una evaluación de rentabilidad, de modo que ella radica no tanto en flujos de caja sino más bien en los beneficios esperados contra la inversión realizada. Los proyectos públicos ya requieren una evaluación de flujos de caja, pero usando el criterio de rentabilidad social, es decir, se miden en el tiempo esos beneficios que recibe la comunidad. Por lo general, el propósito y los componentes, tienen indicadores con metas precisas, en el caso de las actividades los indicadores reflejan el costo de la actividad o el presupuesto de cada una de ellas, que en conjunto es el presupuesto de costos del proyecto. La abundancia de indicadores no es un buen signo, por demás más no es mejor (ya que el fin del indicador es de ser práctico), los indicadores no deben ser generales, sino que deben estar focalizados en el grupo meta, por ejemplo un componente que contemple mejora de la salud, debe señalar cuantos pobladores tendrán esa mejora y en que lapso de tiempo. Tener un indicador de más capacitados no quiere decir que tengamos mayores logros en habilidades, ya que es el tipo de capacitación el que permite lograr habilidades y estas habilidades logradas se verifican con los aportes que hagan los capacitados al logro del propósito. Los medios de verificación son la forma que tenemos de visualizar los indicadores, de obtenerlos y medirlos, los medios de verificación son diversos, van desde las visitas de campo para revisar si hubo acciones de trabajo con la población, los efectos de estas acciones se verifican con entrevistas a los pobladores o a los ejecutores vinculados a los involucrados. Los supuestos están relacionados a lo que se denomina lógica horizontal del proyecto, esto se debe a que los supuestos permiten verificar la sostenibilidad del proyecto en el futuro y los riesgos que enfrentará en su ejecución, la sostenibilidad del proyecto se mide en el nivel del Fin, es decir el logro de este supone que el proyecto se mantendrá en el tiempo (aún cuando la ayuda de fondos externos ya se haya finalizado) de modo que es sostenible. Un detalle que visualizamos en la matriz es la fuente de financiamiento del proyecto, como puede verse hay aportes en efectivo que solicitamos a las agencias de cooperación. El cuadro siguiente muestra una estructura frecuentemente usada por las agencias de cooperación, tenemos diversos rubros, en identificación irían los costos incurridos para el diseño del proyecto, en evaluación iría el costo que asume la agencia de cooperación externo. 2 Análisis de la Oferta El punto de partida de este análisis es la determinación de la oferta en la situación sin proyecto, para lo cual será necesario que estimemos la oferta actual y analicemos la posibilidad de optimizarla. Debemos entender la oferta como la capacidad de producción de un bien o servicio (cantidad y calidad), la cual dependerá de los factores de producción o recursos de los que se disponga; por eso, se recomienda que el diagnóstico del servicio consi-


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dere la información necesaria, para estimar las cantidades que se pueden producir con cada factor o recurso. La oferta actual será igual al nivel de producción que se puede alcanzar con los recursos disponibles y dependerá del recurso con el cual se tenga menor capacidad. Por ejemplo, al evaluar las capacidades de prestación de servicios educativos de nivel primario, encontramos que teniendo cinco aulas en buen estado, se podrá atender 150 alumnos en un turno; existe a su vez diez profesores con los que se podría atender 300 alumnos. La oferta actual será para 150 alumnos, en función a la capacidad de producción mínima entre los dos factores.8 Siguiendo con el ejemplo de riego, actualmente (situación sin proyecto) se entrega un total de 1 824 lt/seg o 57 502 MMC por año de agua para riego que, considerando una eficiencia en la distribución del agua del 70% (es decir que se pierde el 30% del agua en los canales secundarios) y en la aplicación del 65% (al usar el agua en las parcelas se pierde el 35% del agua), permite que se disponga en las parcelas efectivamente 26 175MMC24 por año. Para poder establecer si hay la suficiente capacidad para atender la demanda, será necesario también analizar si es posible que se optimice la oferta. La estimación de la oferta optimizada es crucial en el planteamiento de un PIP y en su dimensionamiento. Su omisión, puede conducirnos a no identificar acciones con las que es posible incrementar la capacidad de producción de los recursos existentes, sin ejecutar inversiones; aún mas, hay casos en los que con la optimización de la oferta, no se necesitará ampliación y por tanto un proyecto. Así mismo, si se prescindiera del análisis de la oferta optimizada, se podría cometer el error de atribuir a un PIP beneficios que podrían haberse obtenido solo optimizando los recursos productivos disponibles; en consecuencia, se estaría sobrevalorando los beneficios y conduciendo a un error en la selección de la mejor alternativa. En el ejemplo de educación, ¿Será posible incrementar la oferta existente con intervenciones que no impliquen inversión? Resulta que, analizando las condiciones de clima, seguridad, disposición de los padres de familia, se puede establecer dos turnos, con lo que la capacidad subirá a 300 alumnos, éste es el nivel optimizado. Si la demanda efectiva de matrículas fuese de 300, con el establecimiento de un segundo turno, ya se habría cubierto la brecha y, por consiguiente, no sería necesario invertir en nuevas aulas. Veamos en nuestro caso de riego, donde la demanda es de 39 483 MMC por año y la oferta actual 26 175 MMC por año: ¿Será necesario llevar acabo un PIP de infraestructura de riego para lograr aumentar esos 13 308 MMC por año faltantes? ¿Qué tal si antes de hacer el PIP ponemos en marcha un programa de monitoreo de la distribución, entrenando para ello a los usuarios? Es posible que mejorando la eficiencia en la distribución al 80% por un buen monitoreo, se logre disponer de mayor cantidad de agua para riego, y así logramos que en vez de 26 175 MMC que llega en total a las parcelas, se disponga de 29 896 MMC. Es evidente que el tamaño del PIP variaría. Los 29 896 MMC efectivamente serían nuestra oferta optimizada, la que es posible alcanzar con poner en marcha un programa de monitoreo y entrenando a los usuarios para ello. En consecuencia, se necesitaría incrementar la capacidad de entrega en 9.587 MMC por año, en vez de los13 308 MMC por año.

8 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES.


TEMA N.° 2: BALANCE OFERTA – DEMANDA


A partir de los análisis de oferta optimizada y la demanda efectiva, podremos saber cuál es el déficit del bien o servicio que debe ser tomado en cuenta para dimensionarRecordatorio la oferta del PIP, y así establecer las metas del servicio.9 El conocer este déficit, permitirá a los especialistas encargados de la formulación técnica dimensionar el PIP de manera tal que se satisfaga la brecha o una parte de ésta. Retomando el ejemplo de riego, el balance se efectuará considerando la demanda efectiva con proyecto y la oferta optimizada. Veamos la siguiente figura.

Figura N.º 14. Ejemplo PIP. Fuente: MEF Concluimos entonces, que aún cuando se optimice la oferta existente, hay déficit; este déficit puede atenderse totalmente con el proyecto o una parte. En el análisis técnico de las alternativas se analizará el tamaño óptimo. A manera de ilustración, veamos cómo se estima el balance de oferta y demanda de agua mensualmente, apreciándose la estacionalidad de éstas. La respuesta es: no necesariamente. Si bien, satisfacer todo el déficit es lo ideal para cada PIP, podrían existir una serie de limitaciones que impidan que esto suceda como, por ejemplo, la falta de recursos económicos. Por este motivo es que se puede acotar la intervención del PIP a una población objetivo, el cual representa un porcentaje o fracción de la población demandante efectiva total sin atención. IDEAS FUERZA Definir el horizonte de evaluación del proyecto, es importante para las proyecciones de la demanda, la oferta, así como la estimación de los costos y los beneficios. No necesariamente es igual al período de vida útil. Para el análisis de la demanda y la oferta, lo primero que hay que hacer es definir el bien(es) o servicio(s) que se ofrecerá en la post inversión. La población demandante se expresa en el número de usuarios, mientras que la demanda en cantidades de servicios. Como efecto de las intervenciones del proyecto, es posible que se pueda modificar el comportamiento de la población demandante potencial e incrementar entonces la población demandante efectiva y su demanda. No siempre se presenta esta posibilidad. Siempre hay que analizar las posibilidades de optimizar la oferta, porque así se puede ahorrar recursos para destinarlos a otros proyectos. El balance se determina comparando las proyecciones de la demanda efectiva con las proyecciones de la oferta optimizada. La brecha es el primer referente del tamaño del proyecto. El proyecto no tiene que cubrir necesariamente la brecha de oferta de servicios. 1 Planteamiento Tecnico de las Alternativas Al realizar los estudios de un proyecto, se busca optimizar el uso de los recursos públicos; esto supone que, para cada una de las alternativas de solución que se definieron previamente, se analice que: a. La localización sea la mejor. Para cada tipo de proyecto hay factores que determinarán la óptima; por ejemplo, para un establecimiento de salud será impor-

9 G iesecke, Carlos. Sistema Nacional De Inversión Pública Del Perú Balance De Dos Décadas. Ilpes. Santiago De Chile.


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tante que no haya ruidos molestos y que haya facilidades de acceso; para un relleno sanitario o un camal será importante la dirección de los vientos; para un establecimiento educativo lo será la seguridad del entorno, etc 10 En relación con los riesgos de desastres, la localización es un factor esencial; si en la localización propuesta para el proyecto existen peligros, hay que analizar otras posibles alternativas de localización y evaluar cuál es la mejor. Hay sectores como salud y educación que norman la localización de los establecimientos, prohibiendo su ubicación en zonas de peligros; igualmente, en los proyectos de residuos sólidos se requiere un análisis de peligros de cada uno de sus componentes. En cuanto a los impactos ambientales, también es necesario conocer si en la localización planteada se va generar efectos negativos; si es así, analizar otras alternativas es importante. a mejor alternativa de localización, será aquella que optimice los distintos facL tores de localización. ener en cuenta que responderemos a la pregunta ¿Dónde? se ubicará el proT yecto. n el ejemplo, en la alternativa N.º 1 se analiza la localización de los distintos E componentes del sistema (captación, presa, canal de conducción principal y laterales). Se identificó que (i) la estructura de captación se ubicará en área donde puede ser afectada si se incrementa la velocidad y caudal; (ii) un tramo del canal principal se ubicará en zona de deslizamientos; se buscó otras posibles alternativas de localización, no habiendo ninguna otra. n la alternativa N.º 2, ya que se trata de reparaciones del sistema, puede conE cluirse que la localización de cada componente está predeterminada;sin embargo, debe analizarse si será necesario el cambio de ubicación de algunos componentes, ya sea para lograr una mayor eficiencia o reducir los riesgos de desastres o efectos negativos en el ambiente. b. El tamaño sea el necesario. El punto de partida para definir el tamaño del proyecto, es la brecha entre la oferta y la demanda, pero es posible que por factores técnicos, financieros, etc., no se pueda atender toda la brecha. ay que analizar, en los casos que sean posibles, la implementación modular del H proyecto, de manera que se vaya adecuando gradualmente a la demanda que se atenderá. Por ejemplo, en los PIP relacionados con infraestructura de servicios educativos, se programa la construcción de aulas conforme se incremente la demanda. hora que se habla del cambio climático y sus efectos en la reducción de la A disponibilidad de agua, habría que analizar el tamaño en función a este factor. Aquí nos responderemos a la pregunta ¿Cuánto se producirá? n nuestro ejemplo, una primera aproximación al tamaño del proyecto provieE ne del análisis de la demanda y oferta. En la alternativa 1, donde se plantea la construcción de un nuevo sistema, el tamaño del proyecto deberá permitir el uso efectivo de 39 483 MMC por año en las parcelas; esto supone que deberá entregarse 75 929 MMC por año, considerando 80% de eficiencia en la distribución y 65% en la aplicación. partir de este nivel de entrega, se tendrá que estimar la capacidad de los caA nales de distribución, el canal principal, la presa y la captación, para lo cual se considerará los índices de eficiencia en la conducción y la estacionalidad de la disponibilidad de agua en la fuente y de la demanda. c. La tecnología usada para que la inversión y la operación sea la pertinente. Es importante que para su definición se considere las condiciones del área de estudio para adecuarse a éstas, clima, suelos, topografía, etc. El diseño de la infraestructura para un colegio, no será igual en una zona lluviosa que en una donde no hay lluvias.11 Si al analizar la localización, se concluye que la infraestructura que se construya 10 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES. 11 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES.



estará expuesta a alguno de los peligros identificados, hay que verificar que se adopten las medidas para reducir el riesgo, las que estarán relacionadas con el diseño y con los materiales empleados y con las normas técnicas de construcción, generales, sectoriales o territoriales. Recordatorio

Figura N.º 15. Técnicas para reducir deslizamientos. Fuente MEF Por otra parte, en la evaluación de las alternativas, hay que considerar también sus probables impactos negativos en el ambiente. La pregunta a responderse es ¿Cómo se construirá y se producirá? En nuestro caso, puntualizando las medidas de reducción de riesgos, tendremos que, dado que la captación estará expuesta a peligros, se construirá una estructura de protección de concreto; por otra, parte, el canal de conducción principal será revestido, pero un tramo donde estará expuesto a deslizamientos tendrá una tubería de PVC de alta resistencia. d. El momento (período) en el que se inicia la ejecución sea el apropiado. Hay veces que se tiene que analizar cuándo es más conveniente que se inicie la ejecución del PIP, sucede cuando la demanda futura es significativamente más creciente, o cuando se plantea como alternativas la reparación de un activo o la adquisición o construcción de uno nuevo. Nos respondemos a la pregunta ¿Cuándo se ejecutará la inversión?Observa la siguiente tabla, encontrarás algunos de los aspectos que deben considerarse para el análisis de las alternativas técnicas de cada alternativa de solución. Hay que tener en cuenta, que existe una interdependencia entre los aspectos técnicos, como es el caso de la tecnología que podría estar relacionada con el tamaño (disponibilidad de equipos por ejemplo) o con la localización (diseño apropiado a las condiciones climáticas por ejemplo).12 IDEAS FUERZA Efectuar el análisis técnico de las alternativas de solución, no debe entenderse únicamente como la descripción de las características técnicas de éstas. En los estudios damos por definidas las variables localización, tamaño, tecnología; no siempre éste es el escenario, por lo que es importante analizar alternativas. Hay que optimizar el tamaño, la tecnología, el momento, en cada una de las alternativas de solución del problema. Para ello, hay que analizar los factores que incidirán en cada una y plantear, de ser el caso, las alternativas técnicas y evaluarlas. El análisis del riesgo de desastres, permite determinar si el proyecto podría ser afectado por los peligros existentes en el área. El análisis de la localización, tamaño,

12 G iesecke, Carlos. Sistema Nacional De Inversión Pública Del Perú Balance De Dos Décadas. Ilpes. Santiago De Chile.


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y tecnología permite identificar el riesgo e incluir mecanismos para evitar la generación o para reducirlo. 2 Cronograma de Actividades La respuesta a esta pregunta nos dará el cronograma de actividades que se ejecutarán en cada una de las alternativas de solución. Debe incluirse la programación de las actividades, tanto para la fase de inversión como para la fase de post inversión (operación y mantenimiento). Para programar las acciones de las alternativas de solución: Primero, se deben plantear todas las actividades necesarias para cumplir con cada una de las acciones definidas. Independientemente, si corresponden a la fase de inversión o la post-inversión. Hay que tener presente también las actividades correspondientes a los procesos de selección y contratación. Segundo, se debe estimar el tiempo que consideramos necesario para poder llevar a cabo estas actividades. Hay que considerar por ejemplo, las normas sobre procesos de selección y contrataciones. Tercero, debemos fijarnos si estas actividades se llevarán a cabo de manera simultánea o si será necesario completar una para poder ejecutar la siguiente. En nuestro ejemplo, las actividades que deberían ejecutarse y el tiempo de duración de éstas para la alternativa 1, serían las siguientes: Luego de haber establecido las actividades que se deben ejecutar y los tiempos de duración de éstas, se procederá a analizar su interdependencia. Las actividades N.º 1, 2 y 3 son secuenciales, dependen una de la ejecución de la otra. Al interior de la actividad N.º 3 se asume que los elementos pueden construirse de manera paralela. Ahora, observemos la representación gráfica del cronograma.

Cuadro N.º 8 Cronograma Fuente MEF Las actividades N.º 4 y 5 son independientes de las demás. La actividad N.º 4 puede ejecutarse de forma paralela a la actividad N.º 3; y la actividad N.º 5 se realizará una vez que entre en funcionamiento el sistema. La actividad N.º 6 depende de la culminación de la actividad N.º 3. La actividad N.º 7 depende de la culminación de todas las actividades. La actividad N.º 8 se iniciará una vez culminadas las actividades N.º 3 y 4. IDEAS FUERZA13 Para una adecuada programación de la ejecución del proyecto, es importante detallar todas las actividades que se tendrá que realizar en cada acción y medio fundamental.

13 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES.




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Los tiempos de duración de las actividades, deben establecerse sobre la base de información confiable. Es necesario conocer la secuencia e interdependencia de las actividades. Diagrama

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TEMA N.° 3: COSTOS 14 En esta sección: Determinaremos los costos de inversión para cada una de las alternativas de solución, a precios de mercado. Determinaremos los costos incrementales de operación y mantenimiento, a precios de mercado. Elaboraremos el flujo de costos incrementales, a precios de mercado, para cada una de las alternativas de solución. Elaboraremos el flujo de costos incrementales asociados con las medidas de reducción de riesgos. a. L os requerimientos de recursos necesarios para la implementación de cada una de las actividades programadas. Por ejemplo, en nuestro caso, para el desarrollo de los instrumentos de gestión, necesitaremos a un profesional y un asistente, quienes conjuntamente con miembros de la Junta de Usuarios, elaborarán los manuales, procedimientos, propuestas de normas, etc.; para la validación de los instrumentos se requerirá movilidad y materiales para convocar a los usuarios y la realización de talleres que, a su vez, requerirán de local, equipos audiovisuales, materiales, etc. La cantidad de recursos que se requiera, va estar en función al tamaño, la tecnología y la localización del proyecto. b. E l costo unitario correspondiente, para cada uno de los recursos requeridos (insumos), puestos en el emplazamiento del proyecto. Es importante, la confiabilidad de las fuentes de información de los costos unitarios, para una buena estimación de los costos de inversión del proyecto. Sobre la base de los requerimientos estimados y los costos unitarios, se calculará el costo de cada actividad, acción y componente. Para la alternativa de solución N.º 1: “Construcción de una nueva infraestructura de riego” de nuestro ejemplo, podemos presentar el siguiente costeo de una de las acciones: Así como hemos costeado la acción de fortalecimiento de la Junta de Usuarios, se debe costear cada una de las actividades, es decir: el expediente técnico, construcción del sistema (presa, bocatoma, canal principal, canales laterales), la asistencia técnica a los usuarios. En cada una de las acciones, se tendrá en cuenta las medidas de reducción de riesgos. En el ejemplo, se construirá un muro de defensa para la bocatoma; un tramo del canal de conducción principal, donde existe el peligro de deslizamientos, tendrá tubería de PVC altamente resistente. Los costos correspondientes a tales medidas, forman parte del costo de inversión de los respectivos elementos del sistema de riego; para efectos de la evaluación de la rentabilidad social de las medidas de reducción de riesgos, es necesario tener los costos desagregados. Con los costeos de cada acción, tendremos un agregado por componente y el total del costo de inversión de cada alternativa de solución a precios de mercado. 1 C ostos Incrementales a Precios de Mercado

de

Operación

y

Mantenimiento

Los costos incrementales son aquellos que aparecen sólo si el PIP se hace. Es decir, cuánto más cuesta implementar un PIP respecto de los costos en que actualmente se incurre por prestar el servicio. En nuestro caso, lo que buscamos determinar es cuánto varía la “situación con proyecto” respecto de la “situación sin proyecto”. a) La situación sin proyecto, en este escenario se estimará todos los costos en los que se seguirá incurriendo durante el horizonte de evaluación, en caso de no ser ejecutado el PIP. La situación sin proyecto, se encuentra relacionada con 14 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Costos de inversión pública - MEF.

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la definición de la situación actual, pero en este análisis también se debe considerar la situación actual optimizada. Los costos de la situación sin proyecto corresponden, principalmente, a los gastos en operación y mantenimiento para la obtención de los bienes y servicios que actualmente se brindan. Es importante Recordatorio que estos gastos que se estimen sean en la situación OPTIMIZADA.15 Según nuestro ejemplo, sabemos que actualmente existe en la zona infraestructura de riego, la cual sólo puede otorgar 26 175 MMC por año, los que se elevarán a 29 896 MMC por año en la situación optimizada. Aún cuando no se ejecute el proyecto, entregar los 26 175 M tiene un costo de operar, mantener y administrar el sistema existente; si optimizamos la capacidad para aumentar la disponibilidad a 29 896 MMC por año también habrá un gasto. A esto nos referimos cuando hablamos de los costos en la situación sin proyecto. En el siguiente cuadro se ha estimado los costos por año, de operación y mantenimiento del sistema existente en la situación optimizada. Note que se incluye los costos del monitoreo de la distribución del agua y el entrenamiento de los usuarios, que son las medidas que permitirán optimizar el uso del agua. En el ejemplo, se asumió que no hay variaciones de los costos durante el horizonte de evaluación; sin embargo, es posible que los costos de mantenimiento de la infraestructura se incrementen cuanto más tiempo esté operando y que se requieran también reparaciones. b) La situación con proyecto, en este escenario se estimará todos los costos de operación, mantenimiento, en los que se incurrirá una vez ejecutado el PIP, durante el horizonte de evaluación (incluidos los costos de las medidas de reducción de riesgo). En nuestro ejemplo, corresponderá a los costos de operación y mantenimiento en los que se incurrirá para proporcionar los 39 483, en el supuesto que se atienda el 100% de la demanda. Ver cuadro siguiente. c) Los costos incrementales, se calculan comparando los costos de la situación con proyecto y de la situación sin proyecto; la diferencia entre ellos, constituye los costos incrementales atribuibles al proyecto. Cuando el proyecto va a crear o instalar capacidades para la producción de un bien o servicio, los costos de operación y mantenimiento en la situación sin proyecto, serán iguales a cero, ya que no se estaría produciendo aún. 2 Flujo de costos incrementales a precios de mercado El flujo de costos incrementales permite apreciar la distribución de los costos de acuerdo con el período en que se realizan. Dicha distribución corresponderá al cronograma de actividades que se estableció, tanto para la fase de inversión, como la de post inversión. Es importante, precisar si los costos están expresados en términos corrientes o constantes. En nuestro ejemplo, supondremos que los precios que se estimaron en junio de 2010, permanecerán constantes; esto quiere decir que la relación entre éstos no variará por efecto de la inflación. Veamos a continuación el flujo de costos incrementales para la alternativa IDEAS FUERZA Para estimar los costos, es necesario conocer qué recursos y en qué cantidad, se necesitarán para realizarlas actividades. Esto depende de la localización, tamaño y tecnología; de allí, la importancia del análisis técnico. Aún cuando se trate de un estudio a nivel de perfil, si con él se sustentará la declaración de viabilidad del proyecto; hay que tener la menor incertidumbre posible, sobre los costos. Esto no se logrará, si se trabaja solo con fuentes secundarias de información.16 15 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Costos de inversión pública - MEF. 16 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Costos de inversión pública - MEF.

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Una buena estimación de los costos de inversión dependerá de la rigurosidad con la que indaguemos los requerimientos de recursos y los costos unitarios. Cada una de las alternativas de solución debe ser costeada a precios de mercado. Se deberá desagregar los costos, de manera que permita posteriormente aplicar losfactores de corrección de precios de mercado para estimar los costos sociales. Se estimará los costos incrementales de operación y mantenimiento, siempre y cuando ya se esté prestando el servicio o produciendo el bien y consiguientemente incurriendo en costos, independientemente de la ejecución del proyecto. Dentro de los costos de inversión, operación y mantenimiento, hay que precisar los correspondientes a las medidas de reducción de riesgos, si las hubiese. Ahora que conoces mejor cómo: i) determinar la demanda y oferta del servicio, ii) encontrar el déficit, iii) efectuar el análisis técnico, iv) determinar los requerimientos incrementales de recursos, v) estimar costos incrementales y plantear el flujo de costos, te invitamos a pasar al siguiente módulo para conocer cómo evaluar las alternativas de solución de un proyecto y seleccionar la mejor alternativa desde el punto de vista social; es decir, estudiar cómo puede afectar la alternativa elegida a todos y cada uno de los miembros de la sociedad.




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TEMA N.° 4: EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA A NIVEL PERFIL

En la Evaluación de Culminación se aplicará el criterio de eficiencia, preguntándonos Recordatorio que tan eficiente fue la conversión de los insumos en productos (componentes). También se revisan las condiciones necesarias para la sostenibilidad del proyecto a efectos de identificar la necesidad o no de un seguimiento al cumplimiento de éstas. El Seguimiento Ex Post se enfocará en la operación y mantenimiento, los cuales son cruciales para la sostenibilidad. En la Evaluación de Resultados se aplican los cinco criterios, dentro de los cuales la evaluación del impacto estará limitada a los efectos directos en el corto y mediano plazo, dependiendo de la disponibilidad de datos y recursos para el estudio. En cuanto a la eficiencia, los resultados de la evaluación de culminación serán utilizados si es que en el proyecto se realizó esta evaluación. En el Estudio de Impacto se aplican los criterios de eficacia, impacto y sostenibilidad; se enfocará principalmente en los efectos indirectos (impacto), estableciendo las relacionales causales atribuibles al proyecto. Evaluación de proyectos de inversión.Al finalizar la presente, estaremos en la capacidad de : - Identificar, cuantificar y valorizar los beneficios sociales del proyecto. - D eterminar la rentabilidad social de cada una de las alternativas de solución, así como de las medidas de reducción de riesgo (MRR). - D eterminar la mejor alternativa de solución sobre la base de los indicadores de rentabilidad social y/o ratio costo costo-efectividad de cada una de ellas. - D eterminar los factores que pueden afectar los flujos de beneficios y costos (análisis de sensibilidad). - D eterminar la sostenibilidad de la alternativa de solución elegida, en todas sus dimensiones. - S istematizar los resultados de la evaluación del impacto ambiental del PIP. - Elaborar el Marco Lógico de la alternativa de solución seleccionada. Para ello, seguiremos la siguiente ruta:17

Figura N.º 16. Evaluación Fuente: MEF

17 G iesecke, Carlos. Sistema Nacional De Inversión Pública Del Perú –Proyectos de Inversion Publica MEF - NIVEL PERFIL

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TEMA N.° 4: EVALUACIÓN SOCIAL DE UN PROYECTO18 A diferencia de la evaluación privada de un proyecto, en la cual el objetivo es determinar la rentabilidad para el inversionista, en la evaluación social interesa calcular la rentabilidad de un PIP para toda la sociedad en su conjunto. Esto se logra comparando los beneficios sociales y costos sociales, atribuibles al proyecto. Beneficios sociales de un PIP Es frecuente escuchar expresiones en contra de exigir una rentabilidad social a un proyecto dirigido a satisfacer las necesidades básicas de una población en situación de pobreza. Esto sucede, debido a que se suele confundir el concepto de beneficio social que genera un PIP, con el ingreso financiero que podría generar o no. El ingreso financiero se refiere al dinero en efectivo que puede recaudar una entidad ejecutora u operadora de un PIP, por la prestación de un servicio público. Por ejemplo, el ingreso por peaje en una carretera o por consulta en un establecimiento de salud.

Figura N.º 17. Un poblador en un asentamiento humano, a las afueras de Lima, paga hasta S/3.00 por un cilindro de agua, probablemente de mala calidad. Fuente: MEF Por otro lado, el beneficio social se refiere al valor que representa para la población usuaria el incremento o mejora de la disponibilidad del bien o servicio que ofrece el PIP. Asimismo, es posible que los beneficios del PIP se proyecten a agentes distintos a la población a la cual está dirigida el proyecto. Tal es el caso, por ejemplo, de un PIP de incremento de la cobertura de servicios de salud, el cual no sólo favorece a la población que se atiende en el centro médico, sino al resto de la sociedad por reducir la posibilidad de contagio o propagación de la dolencia o enfermedad tratada. Generalmente, los PIP otorgan tres tipos de beneficios a la sociedad, por eso se les denomina beneficios sociales: a) Beneficios directos. En primer lugar, encontramos que estos beneficios tienen que ver con el efecto inmediato que ejerce la mayor dotación del bien o servicio provisto por el proyecto. Estos beneficios provienen de dos fuentes: - El ahorro de recursos, consecuencia de su mayor disposición a menor precio. - El mayor consumo del bien o servicio. b) Beneficios indirectos. Son aquellos que se producen en otros mercados relacionados con el bien o servicio que se provee.19 c) B eneficios intangibles. Son aquellos que claramente generan bienestar a la pobla18 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Proyectos de Inversión Pública MEF - NIVEL PERFIL. Evaluación de Proyectos. 19 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Proyectos de Inversión Pública MEF - NIVEL PERFIL. Evaluación de Proyectos.


ción pero que son difíciles de valorizar.



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Para entender estos tipos de beneficios, veamos el siguiente ejemplo: Si el proyecto se implementa y este poblador pagase el equivalente a S/. 1,00 por cilindro, los beneficios que percibiría serían:

Un ahorro aproximado de S/2,00 por cilindro consumido (efecto deliberación o ahorro de recursos), pudiendo acceder a un mayor y mejor consumo del agua. Estos serían los beneficios directos. Adicionalmente, como consecuencia de la mayor y mejor disposición de agua en su hogar, la familia del poblador tendrá una menor incidencia en enfermedades gastrointestinales, ahorrando dinero en medicinas y evitando ausentarse tantos días del colegio o trabajo por dichos motivos. Estos serían los beneficios indirectos. Finalmente, como consecuencia de su acceso al agua dentro de la vivienda, los miembros de la familia se sentirán más integrados a la sociedad y se está planteando un PIP para posibilitar en dicho asentamiento, el acceso a agua potable en el domicilio.

Figura N.º 18. Acceso a agua potable. Fuente: MEF Emprenderán con más optimismo su vida cotidiana. Estos últimos serían los beneficios intangibles. El ejemplo anterior, nos permite ver claramente que los beneficios sociales están ligados con la suma de beneficios individuales, que cada persona obtiene por la disponibilidad del bien o servicio ofrecido por el PIP. Observemos en la siguiente tabla, algunos ejemplos que permiten distinguir entre ingresos y beneficios sociales del proyecto. En conclusión, los beneficios sociales son aquellos que permiten a los pobladores atendidos por el PIP incrementar su nivel de bienestar, como consecuencia del consumo del bien o servicio que produce el proyecto. 1 El flujo de costos sociales incrementales A diferencia de lo que sucede en la evaluación privada de un proyecto, en la que interesa conocer los egresos monetarios que éste genera, que se calculan a partir de la valorización de todos los recursos utilizados a precios de mercado, en la evaluación social interesa conocer el valor que tiene para la sociedad los recursos (bienes y servicios) que se emplearán en el proyecto. Al igual que con los beneficios sociales, un proyecto puede generar costos en otros mercados de bienes y servicios distintos al que ofrece el proyecto (externalidades negativas) e intangibles.20

20 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Proyectos de Inversión Pública MEF - NIVEL PERFIL. Evaluación de Proyectos.

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Por ejemplo, en un proyecto en el que se va a reubicar una institución educativa por razones de seguridad, los alumnos tendrán que utilizar movilidad para llegar a dicha institución, el costo de los pasajes en los que incurrirán por el proyecto será un costo social indirecto. Otros ejemplos, durante la ejecución de un proyecto de mejoramiento de carretera, se desvía el tráfico hacia una trocha provisional, lo que ocasionará costos sociales por mayor tiempo de traslado, mayores costos de operación vehicular; en el caso de mejoramiento de vías urbanas, se genera molestias con el congestionamiento de las vías alternas, ocasionando pérdidas de tiempo, mayores costos de operación vehicular, problemas de salud. También cuando evaluamos el impacto del proyecto en el ambiente, los impactos negativos que éste generaría, implicarán costos sociales para terceros. Los precios que nosotros conocemos (los precios de mercado), generalmente traen consigo una serie de distorsiones (impuestos, subsidios, etc.) que nos impiden conocer cuál es el verdadero valor que le atribuye a un determinado bien o servicio, la sociedad en su conjunto. El costo de oportunidad es el concepto que se utiliza para establecer elcosto social; éste refleja el valor de los bienes y servicios que se pudieron generar en otros usos alternativos, con los recursos que se emplearán en el proyecto (por ejemplo, la mano de obra que se emplea en el proyecto y que dejará de ser utilizada en otro proyecto o uso alternativo). El costo de oportunidad se estima a través del precio social, que es aquel que refleja el costo de oportunidad que significa para la sociedad el uso de un bien, servicio o factor productivo. En el SNIP, contamos con los siguientes precios sociales: Con la finalidad de estimar los costos sociales del proyecto, debe entenderse que el precio social de un determinado recurso (maquinaria, mano de obra, etc.), es igual al precio de mercado afectado por un factor de corrección que refleja las distorsiones o imperfecciones que operan en el mercado del recurso. Estos factores de corrección son una aproximación al cociente de los precios sociales entre los precios privados, de forma que al multiplicar el costo a precios de mercado por el factor de corrección obtendremos el valor a precios sociales. Vea la siguiente ecuación.

En el SNIP30 se orienta la estimación o aplicación de los siguientes factores de corrección. También sectores como transportes o energía, han estimado factores de corrección globales para los costos de la inversión.21 Ahora, desarrollemos un ejemplo ¿Recuerdas que en el numeral 3.7 del módulo III de estas pautas, se orientó sobre la estimación de costos? Seguramente te preguntaste porqué en el ejemplo de la estimación de los costos de la alternativa N.º 1, hay un desagregado de los costos del canal. Dicha desagregación, es necesaria para aplicar los factores de corrección a los costos privados y así estimar los costos sociales. Ahora veamos el ejemplo. Para la aplicación de los factores de corrección se asume que: Los salarios de la mano de obra calificada están afectados por el impuesto a la renta. Para el cálculo del costo social se excluyen los impuestos. FC=1/(1+IR). La mano de obra no calificada está en la zona rural de la costa. El factor de corrección lo encuentras en el Anexo SNIP 09. Los materiales transables, se refieren a bienes importados. El factor de corrección se estima aplicando la fórmula que se encuentra en el Anexo SNIP 09. Los servicios y otros son bienes de origen nacional que están afectados por el IGV. 21 G Giesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Proyectos de Inversión Pública MEF - NIVEL PERFIL. Evaluación de Proyectos.


FC= 1/(1+IGV).



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En el caso de los combustibles, es pertinente aplicar el factor de corrección del Anexo SNIP 09. Recordatorio Para cada uno de los componentes y alternativas del PIP, debemos realizar dichas estimaciones; igualmente, para los costos de operación y mantenimiento.

En el siguiente cuadro, podemos ver el flujo de costos sociales incrementales (costos en la situación con proyecto menos los costos en lasituación sin proyecto). 2 L a evaluación social de las medidas de reducción de riesgos de desastres (MRR) Cuando incorporamos en un PIP o una alternativa de solución, intervenciones orientadas a evitar que se genere nuevos riesgos para un proyecto o a disminuir el riesgo existente en la unidad productora35, nos preguntamos si la rentabilidad social del proyecto o de la alternativa, se verá afectada porque estamos incrementando los costos; otras veces, cuando entendemos que adoptar medidas de reducción de riesgos nos evita costos futuros, la pregunta va en el sentido de saber si los costos evitados compensan el mayor costo de inversión, operación y mantenimiento. Para poder responder a tales interrogantes, necesitamos conocer: a) Los costos sociales de no incluir medidas que eviten o disminuyan el riesgo de desastres en un proyecto o alternativa de solución, es decir, la situación “sin medidas de reducción de riesgos”. b) Los costos incrementales de inversión, operación y mantenimiento asociados a las MRR. c) Los flujos de beneficios y costos marginales asociados a las MRR. d) La rentabilidad social de las MRR. Los costos sociales de no incluir medidas de reducción de riesgos de desastres; se trata de identificar, cuantificar y valorizar los probables daños y pérdidas que ocasionaría el impacto de un determinado peligro sobre la unidad productora existente o sobre el proyecto; es decir, el escenario probable de que ocurra el desastre. Este es un escenario que se construye sobre la base del análisis de peligros, del que hablamos en el módulo de identificación y del análisis del riesgo, tanto de la unidad productora del servicio cuando ya existe éste (módulo de identificación) y del proyecto (módulo de formulación). Veamos gráficamente, qué pasa si al efectuar el análisis del riesgo en el estudio de pre inversión, hemos concluido que hay riesgos y no incluimos medidas para evitarlos o reducirlos. Observamos, que cuando ocurre el peligro, causa daños en la infraestructura, interrumpiéndose el servicio; en ese periodo los usuarios no percibirán beneficios o éstos serán menores. Por otra parte, se tendrá que incurrir en costos en atención de la emergencia, la rehabilitación del servicio y, de ser el caso, la reconstrucción de la infraestructura.22 Utilicemos el caso de un PIP para instalar un sistema de abastecimiento de agua potable, en una zona donde pueden ocurrir sismos de gran intensidad, para ilustrar los efectos del probable desastre, si es que en el diseño y los materiales empleados no se considera dicho peligro. Si el sismo ocurre, los efectos serían los siguientes: • Se dañaría, la línea de conducción, el reservorio y las redes de distribución. 22 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Proyectos de Inversión Pública MEF - NIVEL PERFIL. Evaluación de Proyectos.

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Figura N.º 19. El efecto será que se interrumpa el servicio de agua potable. Fuente MEF Durante la emergencia se repartirá agua a las familias, se efectuarán campañas para racionalizar el consumo y promover prácticas de higiene para evitar enfermedades; estos serían los costos de la atención. • En el período en el que se recupera el servicio, algunas familias adquirirán agua de cisternas, otras recibirán el servicio por horas teniendo que almacenar. En este período disminuiría el excedente para los consumidores, es decir los beneficios directos.

Figura N.º 20. Reparaciones. Fuente: MEF Por otra parte, debido al consumo de agua en cantidades o calidad no adecuadas, la población se enferma e incurre en gastos en medicinas; éstos son costos sociales que significan una disminución de los beneficios indirectos; también es probable que algunos no acudan a laborar generándose costos adicionales para los usuarios. • Posteriormente se rehabilitará el servicio en condiciones mínimas conectando temporalmente la línea de conducción y finalmente se reconstruirá la línea y el reservorio.23 Ahora, hagamos lo mismo con un PIP de mejoramiento de la infraestructura vial, donde un tramo puede ser afectado por deslizamientos activados en época de lluvias; si el peligro se concreta:





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Figura N.º 21. Reconstrucción. Fuente: MEF Se dañaría la superficie de rodadura, las cunetas y alcantarillas; consiguientemente, se interrumpirá y dificultará el tránsito por la carretera. - S i en el momento en que se produce el deslizamiento, están transitando vehículos, podrían ser impactados, ocasionando daños a éstos y a las personas o carga que transportaban. - M ientras no se pueda transitar por la vía, quedarán varados vehículos con pasajeros y carga, con los consiguientes costos de tiempo de espera de los pasajeros y la tripulación, de viajes no realizados por los transportistas, transbordo, pérdidas de mercancías, etc. Estos son costos sociales generados a los usuarios. - Mientras se rehabilita o reconstruye la vía, los vehículos transitarán por una trocha provisional, lo cual generará mayores tiempos de traslado de personas y mercancías y costos de operación vehicular. En consecuencia, los beneficios del PIP serán menores.24 - S e limpiará la vía para dar paso a los vehículos, siendo éste un costo de atención de la emergencia. - Finalmente, se incurrirá en los costos de rehabilitación o reconstrucción de la vía. Hemos visto entonces, que cuando un peligro impacta en una infraestructura vulnerable: disminuyen los beneficios sociales del PIP y se incurre en costos de atención, rehabilitación y reconstrucción y, de ser el caso, otros costos sociales para los usuarios. Lo primero que hay que señalar, es que no se requiere efectuar estudios adicionales para estimar dichos costos sociales y que el análisis se hace para cada alternativa de solución. Respecto de los beneficios que no recibirían los usuarios, recuerda que para calcular la rentabilidad social del proyecto ya se estimaron dichos beneficios; loque se necesita, es saber cuánto tiempo estaría interrumpido el servicio, de qué forma el usuario atendería sus necesidades en ese período, así como cuáles serían los otros costos generados por no disponer del servicio. En el ejemplo relacionado con el sistema de agua, se tendría que saber en cuánto tiempo se reconstruiría la línea de conducción, el reservorio y la red de distribución; se supondría que de no tener agua en el domicilio los usuarios volverán a abastecerse como lo hacían en la situación sin proyecto (a través de cisternas, acarreo, etc.). Para calcular los costos de atención de la emergencia y de rehabilitación,servirán estimaciones realizadas por los profesionales que están elaborando el estudio de inversión o experiencias similares. En el ejemplo relacionado con la carretera, se estimará los costos de limpieza y afirmado de tramo afectado, la construcción de un desvío temporal, etc. 24 G iesecke, C. Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú – Proyectos de Inversión Pública MEF - NIVEL PERFIL. Evaluación de Proyectos.

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Para las estimaciones de los costos de reconstrucción, se debe considerar que al efectuar el análisis del riesgo de desastres, se identificó cuáles y de qué magnitud serán los daños; el equipo que está estimando los costos de inversión del proyecto, tendrá todos los elementos para calcular los costos de recuperar la capacidad de producción, volviendo a invertir en la infraestructura, equipos, etc., que se habrían dañado. Recordemos el ejemplo que desarrollamos para aplicar la metodología de beneficio - costo; según el análisis del riesgo realizado, un 25% de la longitud del canal principal podría ser afectado por deslizamientos, si esto sucede los costos serían: - P érdidas de beneficios, es decir del excedente del productor expresado en el Valor Neto de la Producción (VNP). De acuerdo con la información obtenida en campo, los estudios efectuados por los profesionales sobre la fisiología de los cultivos para determinar los requerimientos de agua, experiencias similares, la falta de agua en períodos críticos de los cultivos puede incidir en la pérdida total de la producción, como también en la disminución de la productividad. En el cuadro siguiente, se muestra los probables efectos de la interrupción del abastecimiento de agua para riego, durante el período crítico para el crecimiento y rendimiento de los cultivos. IDEAS FUERZA Los beneficios sociales reflejan el bienestar que generaen la población, el consumo de un bien o servicio. Los beneficios sociales de un PIP no se calculan aplicando factores de corrección a los ingresos monetarios. La estimación de los costos sociales, implica valorizarlos recursos que se utilizarán en el PIP empleando precios sociales o factores de corrección; para ello nos basamos en los flujos de costos a precios de mercado. Adicionalmente, hay que analizar si hay otros costos sociales que se pueden generar, tanto en la situación sin proyecto, como en la situación con proyecto. La metodología costo – beneficio, permite estimar la rentabilidad social de un PIP a partir de la comparación de los beneficios sociales con los costos sociales. La metodología costo - efectividad, se utiliza cuando los beneficios sociales de un PIP no se pueden valorizar en términos monetarios o su estimación es compleja. Se aplica en los PIP de educación, salud, saneamiento y residuos sólidos. La inclusión de MRR, no solo incrementa costos, sino que evita que se generen pérdidas y costos para la sociedad. Es posible y necesario demostrar su rentabilidad social; para ello aplicamos el análisis beneficio costo marginal.25


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Informe de la relatoria del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de InversiÓn PÚblica en América Latina y El Caribe ILPES (2002). Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES, (Pág. 22 - 24) Recordatorio

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Los procesos de implantación de Sistemas Nacionales de Inversión Pública se inician en Latinoamérica hace veinte años. No exento de estos procesos, el Instituto ha participado activamente. No es ajena entonces la preocupación que hoy nos asiste respecto del balance tras dos décadas de funcionamiento de los Sistemas de Inversión Pública en la región (SNIP). Los sistemas antes mencionados son parte importante de la reforma del Estado, es muy difícil pensar en cambios que no comprendan la inversión pública en sus diferentes aspectos, es así como los países impulsan acciones de institucionalización que implican reformas orgánicas para establecer áreas y equipos permanentes que se hagan cargo de la operación de estos sistemas. En el diseño de los SNIP y su implementación es necesario ajustar el diseño de las políticas y su ejecución con el diseño de las instituciones y sus procedimientos, dentro de un marco de cambio social donde subyacen cambios históricos y de racionalidad burocrática. De este modo, la operacionalización del diseño de las políticas sociales, debe obligatoriamente realizarse, por medio de una estructura organizacional específica compatible con la evolución del medio permitiendo retroalimentación y flexibilidad del sistema. En este orden, los gobiernos de la región han dado énfasis distintos, a los diseños de sus sistemas de inversión pública, los unos en decidida entrega de facultades a los Ministerios de Finanzas y Hacienda, los otros creando Ministerios de Planificación y/o entregando competencias de igual jerarquía a diferentes organismos, o fortaleciendo oficinas que tienen un gran peso en las decisiones y que operan como asesores de la Presidencia. En el análisis lo importante es que cual fuere la estructura y la dependencia, definida de acuerdo a necesidades de distinta índole, no ha faltado la preocupación por estructurar estos sistemas. Por otro lado, la implementación de los diseños de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública, exige contar con una visión táctica, que considere, la participación de otros agentes o actores involucrados, permitiendo cumplir la máxima racionalidad, en relación a los impactos de las intervenciones y su complemento de racionalización del gasto, es así como se ha incorporado laprovisión de bienes y servicios públicos, por parte de las instituciones privadas lo que se encuentra relacionado además con los otros procesos como la descentralización y el desarrollo de la competitividad. La descentralización hace necesaria la coordinación en dos sentidos, el de las políticas de nivel nacional y sus provisiones sectoriales, léase inversiones de carácter sectorial, y las locales o territoriales, este aspecto debe permitir la ausencia de duplicación de esfuerzos por un lado y por otro la complementación entre lo sectorial y lo territorial. Del mismo modo, esto permite tener una visión integrada de los procesos de desarrollo, vinculados a la inversión pública de los diferentes territorios. Y la competitividad, cuestión debatida y que se ha convertido en elemento de análisis y justificación de estrategias en todos los niveles, factor relacionado con la búsqueda de inserción a nivel mundial dentro de un nuevo paradigma. Donde la definición apunta a que la competitividad se compone de funciones asociadas armónicamente, la función productiva (empresa) y la función sistémica (país, sociedad civil o Estado). El desarrollo de este tipo de articulación puede ser beneficiosa para los sistemas de inversión pública, en tanto se definen actuaciones que conjuguen inversión pública y privada dirigidas a mejorar las capacidades de los territorios y el país, que en definitiva, esta acción conjunta, sea un aporte en la inserción en los mercados, hoy por hoy globalizados. Finalmente, lo que hoy se pretende en este seminario es un balance, un punto de reflexión respecto de los diferentes aspectos antes mencionados y por otro lado que es necesario conocer tales aspectos cómo; cuál es la injerencia, la actuación y la estructura de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública, cómo se han institucio-

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nalizado. Cuál es la importancia que han tenido en tanto coordinan lo sectorial y lo territorial, cómo se alcanza una vinculación público privada y cómo esto ha implicado cambios y si los cambios han ocurrido en este sentido. Cómo se ha abordado la incorporación de nuevas variables que impliquen darle un enfoque sistémico acorde con los nuevos tiempos. Son estos elementos de debate y de conocimiento de prácticas exitosas que deben ser punto de inicio para el mejoramiento compartido de las capacidades institucionales y humanas para cada país y para la región. Por lo tanto, la racionalidad que se impone a la inversión pública es y debe ser un factor que permita la creación de valor en el sector público que derive en aportes reales al desarrollo de los países. Síntesis de la intervención del señor José Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de la CEPAL en el marco de las funciones básicas de la planificación (evaluación, coordinación, prospectiva), los Sistemas Nacionales de Inversión Pública están llamados a cumplir un rol fundamental en el desempeño de un Estado moderno y competitivo. Retomar la Agenda del Desarrollo significa asignar los recursos de inversión de manera diferente con nuevas visiones, con nuevos énfasis y nuevas prioridades. Con una administración eficiente y equitativa de la inversión pública se cumple cabalmente el llamado hecho por la CEPAL para un nuevo equilibrio entre el mercado y el interés público. Hoy en día, el sector privado participa activamente en la provisión de bienes y servicios mediante una amplia gana de mecanismos de financiamiento. Dentro de estos se destacan las concesiones para diseñar, construir y mantener la más variada gama de infraestructura física y social. Así, los Sistemas Nacionales de Inversión Pública son hoy mucho más amistosos con el mercado que lo que eran hace dos décadas. De igual manera, la importancia del desarrollo institucional para elevar la calidad de la inversión pública también debería ser motivo de discusión durante este seminario. En el pasado se privilegiaron los aspectos microeconómicos de la preparación y evaluación y de proyectos pero hoy en día la debida articulación con los de carácter institucional son imprescindibles. Por esta razón, la CEPAL insiste en que las políticas públicas deben ser entendidas como toda forma de acción organizada a favor de objetivos de interés común, más que exclusivamente como acciones estatales. Es a través de estos sistemas como el Estado puede hacer realidad la definición de una visión estratégica de la inversión, definir con claridad sus prioridades y canalizar los recursos hacia objetivos comunes. Es a través de los Sistemas de Inversión que el Estado puede aglutinar los proyectos de inversión y darles una visión consolidada de programas estratégicos en estrecha articulación con el sector privado. La reflexión sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública es también propicia para examinar tanto las fallas del mercado como las fallas del gobierno a fin de promover una sociedad más solidaria, más equitativa y más competitiva. Dados los actuales niveles de pobreza, la inversióndel Estado es insustituible en la satisfacción de las necesidades básicas al igual que en la construcción de estrategias de transformación productiva mediante inversiones complementarias para propiciar la asociatividad empresarial y el papel que puedan jugar los conglomerados productivos. Es crucial destacar el trascendental papel de la inversión pública en promover el desarrollo sostenible en términos ambientales mediante la correcta evaluación del impacto ambiental en forma ex ante y ex post. De igual manera, la participación ciudadana y las nuevas formas de capital social tienen que ser incorporadas con mayor eficacia en las reformas y ajustes a los Sistemas de Inversión Pública a fin de construir una sociedad cada vez más democrática y representativa. El tema de la financiación de los proyectos y la descentralización fiscal tienen una trascendental connotación con los Sistemas Nacionales de Inversión Pública. De una parte, se han diversificado las formulas y las fuentes de financiamiento de los proyectos con o sin participación del sector privado. De otra, el incremento en los niveles de endeudamiento ha erosionado la capacidad de los agentes para cumplir con sus obligaciones y paralelamente la descentralización fiscal sin contraprestaciones ha dado lugar a una asimetría entre gastos/ingresos y desequilibrio macroeconómico. Este fenómeno debe ser discutido en profundidad al analizar las reformas y ajustes a la forma como se viene dando la financiación a los proyectos de inversión.

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UNIDAD IV:Inicio ANALISIS DE CAUSAS

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Autoevaluación

GLOSARIO DE LA UNIDAD IV Bibliografía

Análisis costo beneficio. Metodología de evaluación de un PIP que consiste en identificar, medir y valorar monetariamente los costos y beneficios generados por el PIP durante su vida útil, con el objeto de emitir un juicio sobre la conveniencia de su ejecución. Anotaciones costo efectividad. Metodología que consiste en comparar las intervenciones Análisis que producen similares beneficios esperados con el objeto de seleccionar la de menor costo dentro de los límites de una línea de corte. Se aplica en los casos en los que no es posible efectuar una cuantificación adecuada de los beneficios en términos monetarios. Estudio de factibilidad. Valoración precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado Estudio de pre factibilidad. Estudio de las diferentes alternativas seleccionadas en función del tamaño, localización, momento de iniciación, tecnología y aspectos administrativos. Ésta es la última instancia para eliminar alternativas ineficientes. Estudio definitivo. Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de preinversión y calificada como viable. Para su elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones técnicas para la ejecución de obras o equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo con la tipología del proyecto. En proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de suelos, etc.) Los contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son establecidos de acuerdo con la reglamentación sectorial vigente y los requisitos señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora del Proyecto. Evaluación privada. Análisis de la rentabilidad del proyecto desde el punto de vista del inversionista privado. Evaluación social. Medición de la contribución de los proyectos de inversión al nivel de bienestar de la sociedad. Expediente técnico detallado. Documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo..

os

s

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Objetivos

Inicio

Actividades

Autoevaluación

Glosario

Bibliografía



Glosario

Recordatorio

Anotaciones

BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD IV

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES (2002). La modernización de los Sistemas Nacionales De Inversión Pública: Análisis crítico y perspectivas, Santiago de Chile: ILPES. Anotaciones


Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES (2002). Informe de la relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos Décadas, Santiago de Chile: ILPES. Giesecke, C. (2002). Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. En: Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y El Caribe: Balance de dos décadas, Santiago de Chile: ILPES.

Bibliografía

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ollo nidos

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Actividades

Autoevaluación

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Glosario

Bibliografía

torio

Anotaciones


Diagrama

Objetivos

Inicio


Actividades

Autoevaluación

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD N° IV 1. ¿Qué es SNIPNet? Lecturas seleccionadas

Glosario

Recordatorio

Anotaciones

a. Es el conjunto de aplicaciones informáticas que dan soporte al Sistema Nacional de Inversión Pública.

Bibliografía

b. Es el conjunto de aplicaciones administrativas que dan soporte al Sistema Nacional de Inversión Pública. c. Es el conjunto de inversiones informáticas que dan soporte al Sistema Nacional de Inversión Pública. d. Es el conjunto de proyectos informáticas que dan soporte al Sistema Nacional de Inversión Pública. e. Es el conjunto de planes informáticas que dan soporte al Sistema Nacional de Inversión Pública. 2. ¿Está compuesto por el Banco de Proyectos, Programación Multianual de Inversión Pública, Registro de especialistas de Proyectos de Inversión Pública, Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (sistema de información geográfico para apoyar la formulación y evaluación de ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,? a. Público b. Administración c. Proyectos d. Soporte e. Sistema 3. ¿Cuáles son los requerimientos técnicos necesarios para poder usar las aplicaciones informáticas del SNIP? a. Contar con una adecuada conexión a Facebook. b. Utilizar como navegador de Internet el MS Internet Explorer 6.0 o versión superior. c. Contar con libro contable. d. Utilizar el SIAF. e. Contar con personal idóneo. 4. ¿Qué es el Banco de Proyectos? a. Es un aplicativo informático que sirve para guaradar, actualizar, publicar. b. Es un aplicativo informático que sirve para comunicar, actualizar, publicar. c. Es un aplicativo informático que sirve para almacenar, recibir, publicar. d. Es un aplicativo informático que sirve para almacenar, aportar, publicar. e. Es un aplicativo informático que sirve para almacenar, actualizar, publicar. 5. Entró en funcionamiento en diciembre del año 2000, pionero a nivel nacional y en la región andina usando tecnología web para este tipo de soluciones (Gobierno Electrónico). Gracias a esta herramienta, el ,,,,,,,,,,,,,,, cuenta con una base de datos estandarizada de la información más relevante de los proyectos que han sido formulados y evaluados por diferentes Unidades Formuladoras y Evaluadoras del país y que puede ser consultada a través de nuestro sitio web por cualquier ciudadano que cuente con acceso a Internet. a. SIAF b. SNIP c. UF d. EFA e. OPI




Glosario

6. ¿Cómo se obtienen/actualizan datos de una cuenta de acceso al Banco de Proyectos? a. Deberán solicitar la activación de una cuenta de acceso para registrar sus PIP (U).

b. Deberán solicitar la activación de una cuenta de acceso para registrar sus PIP Recordatorio (UA). c. Deberán solicitar la activación de una cuenta de acceso para registrar sus PIP (UF). d. Deberán solicitar la activación de una cuenta de acceso para registrar sus PIP (UU). e. Deberán solicitar la activación de una cuenta de acceso para registrar sus PIP (FF). 7. ¿Las Unidades Formuladoras (UF) y Evaluadoras (OPI o la que haga sus veces) de las Entidades Públicas adscritas al SNIP deberán solicitar la activación de una cuenta de acceso para registrar sus PIP (UF) y los resultados de las evaluaciones y declaratorias de viabilidad (OPI) durante la fase de ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,? a. Pre inversión b. Inversión c. Factibilidad d. Entidad e. Publica 8. ¿La Oficina de Programación e Inversiones (OPI) que corresponda a la entidad interesada (ver Clasificador Institucional SNIP) tiene la opción: “Registro de UF” a través del sistema para realizar la administración de sus Unidades Formuladoras: inscripción, ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, desactivación y reenvío de cuenta de acceso? a. Alamacenaje b. Eliminación c. Programación d. Registro e. Actualización 9. ¿La determinación de la OPI a la que le corresponde evaluar un PIP depende del nivel de ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, de la unidad que lo formula, del servicio sobre el cual intervendrá el PIP y de la fuente de financiamiento? a. Gobierno b. Nación c. Municipio d. Local e. Región 10. ¿De esta manera, los PIP formulados por las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y Locales incorporados al SNIP serán evaluados y declarados viables por sus respectivas Oficinas de Programación e Inversiones ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,según corresponda excepto los proyectos que se financien con endeudamiento interno por un monto mayor a S/. 10 millones (RM N.° 314-2007-EF/15), o externo que requieran aval del Estado en cuyo caso corresponde a la Dirección General de Política de Inversiones su declaratoria de viabilidad? a. Regionales y Comunales b. Regionales y Distritales c. Regionales y Estatales d. Regionales y Municipales e. Regionales y Locales

Anotaciones

Bibliografía

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ollo nidos

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Actividades

Autoevaluación

as nadas

Glosario

Bibliografía

torio

Anotaciones

ANEXO

ANEXO: CLAVES DE LAS AUTOEVALUACIONES AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD I

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD II

N.º

Rpta.

N.º

Rpta.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

b a d a d c a a b a

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

a b a e c d a c a b

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD III

AUTOEVALUACIÓN DE LA UNIDAD IV

N.º

Rpta.

N.º

Rpta.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

b a c a e c a c a a

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

a c b e b c a e a e

Manual de Procesos y Gestion de Proyectos

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