Constitución_y_medio_ambiente

RAÚL CANOSA USERA PROFESOR TITULAR DE DERECHO CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIÓN Y MEDIO AMBIENTE

2000


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Copyright by Raúl Canosa Usera Madrid, 2000

Editorial CIUDAD ARGENTINA ISBN: 987-507-202-8

Editorial DYKINSON, S.L. Meléndez Valdés, 61 - 28015 Madrid Aptdo. 8269 Teléfono (91) 544 28 46 - (91) 544 28 69 e-mail: dykinson @ centrocom.es http: // www. dykinson.es http: // www. dykinson.com ISBN: 84-8155- 706-4 Depósito Legal: M--2000

Impreso por: JACARYAN, S.A. Avda. Pedro Díez, 3 - 28019 Madrid

A Raúl, a Luis

ÍNDICE Pág. PRÓLOGO..............................................................................................................

15

INTRODUCCIÓN..................................................................................................

17

I.

CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE....................

21

I.1.

21

Nuevos intereses y respuesta del Derecho ...................................... I.1.1.

La conciliación jurídica entre protección ambiental y "progreso". La dependencia de lo científico ................................

23

Fases en la progresiva juridificación de lo ambiental..........

26

La integración del medio ambiente en el constitucionalismo de lo concreto: La preocupación por las condiciones vitales del ser humano ..............................................................................................

32

I.1.2. I.2.

I.2.1.

Bienestar y disfrute de bienes ambientales. El incierto reconocimiento de un derecho subjetivo al ambiente ..................

34

El medio ambiente como interés jurídico debilitado y su encaje en el Derecho constitucional de la ya tópica crisis del Estado social ...................................................................

36

Apertura de la Constitución española a lo ambiental ...................

42

I.3.1.

Alternativas en la constitucionalización...............................

42

I.3.2.

La "Constitución ambiental" y su interpretación .................

48

a) Los problemas interpretativos suscitados por el art. 45 de la Constitución. ¿Fórmulas dilatorias o mandatos inequívocos?...................................................................

49

b) La necesaria integración del art. 45 CE .........................

53

I.2.2.

I.3.

ÍNDICE

10

Pág. c) Interpretación de la Constitución conforme a las leyes sectoriales.......................................................................

55

d) La interpretación del art. 45 CE a la luz del Derecho comunitario: otra forma de vaciamiento constitucional. Las directivas comunitarias y su inserción en nuestro ordenamiento jurídico ....................................................

57

Construcción teórica de un concepto jurídico de medio ambiente. Distinción entre concepto y materia competencial .....

63

Panorama del Derecho ambiental español: la lenidad del legislador estatal y la emergente ordenación autonómica .......................

71

CONFIGURACIÓN SUBJETIVA DE LO AMBIENTAL: ESTRUCTURA ABIERTA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL A DISFRUTAR DEL MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO DE LA PERSONA............................................................

87

II.1.

El valor del art. 45.1 CE como norma de principio.......................

87

II.2.

El reconocimiento de un derecho subjetivo: su construcción.......

91

I.4. I.5. II.

II.2.1.

Supuesta fundamentalidad del derecho. La difícil concreción como derecho de un mandato de optimación................

91

Estructura abierta del derecho constitucional al medio ambiente. La intermediación del legislador y el papel del juez ........................................................................................

99

Naturaleza mixta del derecho: derecho subjetivo de libertad y derecho prestacional.........................................................................

106

II.2.2.

II.3.

II.3.1.

Un derecho de libertad: el disfrute de bienes ambientales como resultado de acotar la antigua e ilimitada libertad de aprovechamiento de los recursos..........................................

107

La naturaleza prestacional del derecho: El derecho a la preservación del medio ambiente .........................................

108

Estructura del derecho.....................................................................

110

Sujetos ...................................................................................

110

a) Activos: Las personas físicas, españolas o extranjeras. La problemática titularidad de las personas jurídicas. Titularidad y legitimación procesal activa .....................

110

b) Pasivos: Eficacia multidireccional del derecho .............

113

Contenido. La difícil delimitación de un contenido disperso: el desarrollo normativo implícito. Relación material entre el contenido objetivo y el subjetivo..............................

116

II.3.2. II.4.

II.4.1.

II.4.2.

ÍNDICE

11 Pág. a) Necesaria determinación de las situaciones jurídicas, individuales -o individualizables- que forman el contenido del derecho .............................................................

119

b) Contenido explícito. El disfrute del entorno constitucionalmente orientado: los derechos de acceso, contemplación y uso .......................................................................

120

c) Contenidos implícitos ....................................................

122

Objeto del derecho: los bienes ambientales y su relación con las situaciones jurídicas contenidas en el derecho ........

126

a) Definición de bienes ambientales: el enlace con el concepto jurídico de medio ambiente que se adopta ...........

126

b) Determinación pública del grado de adecuación del medio ambiente para el desarrollo de la persona ...........

128

c) Titularidad de los bienes ambientales ............................

130

Límites al ejercicio del derecho a disfrutar del medio ambiente................................................................................

130

a) Internos y externos .........................................................

130

b) Relaciones con otros derechos constitucionales ............

133

Vertiente reaccional del derecho: su garantía jurisdiccional. Complejidad del sistema de protección ..........................................

140

II.4.3.

II.4.4.

II.5.

II.5.1.

II.5.2.

Legitimación procesal y articulación de pretensiones medioambientales. La conexión procesal entre los contenidos jurídico-subjetivo y jurídico-objetivo.............................

141

a) Legitimación activa y legitimación pasiva.....................

141

b) Capacidad de los tribunales para determinar si hubo lesión del derecho...........................................................

143

Vías procesales. Inexistencia de una jurisdicción ambiental específica...............................................................................

144

a) Relaciones de vecindad y reparación del daño causado.

144

b) Recurso contencioso administrativo. La antigua y la nueva regulación ............................................................

146

c) Acción pública y acción popular....................................

154

d) Vía penal: La protección del objeto del derecho............

156

e) Vías constitucionales. Residualidad del recurso de amparo y de la cuestión de inconstitucionalidad ...........

158

ÍNDICE

12

Pág. III. DIMENSIÓN OBJETIVA DE LO AMBIENTAL. PRINCIPIOS RECTORES Y ELEMENTOS AMBIENTALES ............................................... III.1.

La Activación de los principios como presupuesto del ejercicio del derecho ambiental ......................................................................

163

Eficacia normativa de los principios ambientales. Normas de cobertura constitucional y mandatos al legislador ........................

167

Puesta a disposición de los ciudadanos de los bienes ambientales. La integración prevalente de lo ambiental en otras políticas públicas..............................................................................................

170

Garantía de la utilización racional de los recursos naturales. El desarrollo sostenible .........................................................................

174

Coherencia en la gestión ambiental descentralizada. Cooperación y coordinación ambiental.........................................................

175

Defensa y restauración del medio ambiente...................................

178

III.6.1. Principio conservacionista ...................................................

179

III.6.2. Principio proteccionista. Medidas preventivas, en especial, la evaluación de impacto ambiental .....................................

180

III.6.3. La mejora del entorno...........................................................

185

III.6.4. La restauración. Medidas represivas....................................

185

III.6.5. La planificación ambiental y su preferencia.........................

186

La educación ambiental y su enlace con el deber constitucional de conservar el medio ambiente ......................................................

187

III.8.

Participación e información ambientales .......................................

190

III.9.

Los principios ambientales comunitarios y su incidencia en el ordenamiento jurídico español ........................................................

192

III.9.1. La orientación medioambiental comunitaria. El principio de integración de lo ambiental en todas las políticas comunitarias ..................................................................................

193

III.9.2. Posición de los Estados frente a la política ambiental de la Comunidad ............................................................................

196

DEBER DE CONSERVAR EL MEDIO AMBIENTE ...............................

201

IV.1.

La constitucionalización del deber ambiental................................

201

IV.2.

Concreción legislativa: la multiplicidad de deberes ambientales.

203

III.2. III.3.

III.4. III.5. III.6.

III.7.

IV.

163

ÍNDICE

13 Pág.

V.

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MEDIO AMBIENTE.............. V.1.

Títulos ambientales específicos. Desde la residualidad en favor del Estado a la generalización de la competencia legislativa autonómica................................................................................................ V.1.1.

214

Las sucesivas ampliaciones de las competencias autonómicas .........................................................................................

217

¿Existen títulos competenciales ambientales distintos de los previstos en la Constitución? Los espacios naturales protegidos......................................................................................

220

Recapitulación ......................................................................

225

Alcance de lo básico..........................................................................

227

V.1.3.

V.1.4. V.2.1.

V.3.

La fijación de mínimos de protección. La legislación autonómica como protección adicional .......................................

227

V.2.2.

Régimen sancionador común................................................

235

V.2.3.

Intervenciones no normativas del Estado .............................

235

La regulación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho ambiental ...........................................................................................

239

V.3.1.

El título competencial recogido del artículo 149.1.1 de la Constitución y su relación con el art. 139.1 CE ...................

239

Dificultad para convertir la competencia reconocida en el art. 149.1.1. CE en un título transversal autónomo..............

242

Títulos sectoriales entrecruzados con los específicos títulos ambientales: transversalidad de las competencias ........................

243

V.3.2. V.4.

VI. JURISPRUDENCIA AMBIENTAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. INTENTO DE RECAPITULACIÓN ........................................ VI.1.

212

El punto de partida: el primer reparto competencial ambiental...............................................................................

V.1.2.

V.2.

209

251

Un concepto dinámico de medio ambiente entre lo objetivo y lo funcional ............................................................................................

251

VI.2.

Medio ambiente y desarrollo económico ........................................

253

VI.3.

Insuficiente construcción del derecho al medio ambiente adecuado ..................................................................................................

254

VI.3.1. La dignidad y la solidaridad como fundamentos del ejercicio del derecho ......................................................................

254

ÍNDICE

14

Pág. VI.3.2. La competencia estatal reservada por el artículo 149.1.1 CE no es un título competencial autónomo, sino instrumental ..........................................................................................

256

Criterios de distribución competencial...........................................

257

VI.4.1. Transversalidad de las competencias ambientales ...............

257

VI.4.2. Alcance de la legislación básica ambiental..........................

259

a) El mínimo de protección. Normas adicionales y desarrollo autonómico de la legislación básica .....................

259

b) Normas reglamentarias básicas......................................

261

c) Intervenciones no normativas del Estado.......................

262

d) Planificación, cooperación y régimen sancionador........

263

VI.4.3. Las cláusulas constitucionales de residualidad y su proyección en las relaciones competenciales ambientales entre el Estado y las Comunidades Autónomas.................................

264

VI.4.4. Ampliación sobrevenida de las competencias autonómicas .

265

VI.4.5. Desarrollo del Derecho comunitario ambiental ...................

265

VI.4.6. Nulidad diferida de normas ambientales incompetentes......

265

CONCLUSIÓN .......................................................................................................

267

VI.4.

PRÓLOGO CONSTITUCIÓN Y ENTORNO VITAL. UNA APORTACIÓN CAPITAL I. Mi larga dedicación a la enseñanza del Derecho Constitucional me ha deparado varias satisfacciones que compensaron con creces algunas desilusiones en mi vida universitaria. Me gusta insistir que cualquier profesor se califica en función de sus alumnos. En este caso mi amigo y compañero, Raúl Canosa, Vicedecano de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, ha contribuido a confirmar mi vocación docente. Así es porque me permitió orientarle y ayudarle en su preparación académica en nuestra Facultad. Recuerdo cómo el eminente romanista Don Juan Iglesias me presentó, hace años, al joven Raúl Canosa porque deseaba especializarse en Derecho constitucional. Sirvan estas líneas para agradecer al maestro salmantino su recomendación. En efecto, el profesor Canosa ha sido un ejemplo excelente de dedicación al estudio, a la investigación y a la fidelidad a sus maestros. Con independencia ha aceptado y desarrollado algunas de mis contribuciones a la Teoría de la Constitución. Así, con su análisis de la fórmula política de la Constitución en conexión con su interpretación. Esta monografía fue leída y defendida como tesis doctoral. Obtuvo la máxima calificación por unanimidad. Ha sido alabada por la crítica nacional y extranjera. II. La formación científica del profesor Canosa se incrementó y perfeccionó en su estancia en la Universidad de Roma. Allí siguió la orientación y sugerencias de varios eminentes profesores italianos. Consultó numerosas publicaciones comentándolas y aplicándolas convenientemente. El influjo de la doctrina italiana no significa que desconozca las aportaciones francesa, germana o estadounidense a nuestra disciplina. Además, no hay que ol-

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PRÓLOGO

vidar su conocimiento de la bibliografía iberoamericana. En sus diversas visitas a aquellos países intercambió conocimientos sobre nuestra materia e incrementó su interés sobre el Derecho Constitucional de esos países. Importa subrayar que varios licenciados hispanoamericanos han sido discípulos suyos. Dirigió sus tesis doctorales que obtuvieron la máxima calificación. III. El libro que prologo es de obligada lectura. En él se recogen las opiniones más relevantes sobre el entorno vital, considerando las contribuciones de la doctrina extranjera. Las referencias que hace a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español son exhaustivas y, cuando viene al caso, a la extranjera. IV. El profesor Canosa se ajusta al método técnico-jurídico que es indispensable. Ahora bien, esto no significa que olvide las imprescindibles referencias de índole socio-económica y política que caracterizan, particularmente, a la Teoría de la Constitución de estirpe germánica. El autor de esta monografía desarrolla un discurso coherente, difícil de objetar. Además, su argumentación plantea, de modo expreso o tácito, puntos de vista certeros, dignos de desarrollos posteriores que es posible continúe en nuevas ediciones. Canosa Usera ha escrito una monografía sobre el entorno vital que, en el fondo, conecta con la vida. Ésta afecta a toda la humanidad. Si toda Constitución contemporánea aspira a su permanencia, el cumplimiento del precepto 45 de nuestra Ley Fundamental se logra en la medida que la orientación política del Estado-aparato se interrelacione con el Estado-sociedad. Si se pretende consolidar una sociedad democrática avanzada, entonces la Constitución será viva, es decir living Constitution; una lebende Verfasung, hasta el punto que ya la doctrina alemana se ha planteado recientemente la necesidad, como sostiene Wilfred Berg, de la Universidad de Bayreuth, de un Estado del entorno vital (Umwelstaat), y en consecuencia, de un Estado social y democrático del entorno vital. La vida es un presupuesto lógico, ontológico y deontológico de todo ordenamiento jurídico. V. El profesor Canosa es persona minuciosa, cordial, dotada de sentido del humor, cualidad ésta última que valoran sus maestros y colegas y le acerca a sus alumnos. Por eso, esta monografía es una prolongación de su talante humano e intelectual. De este modo, quienes le conocemos, directa y entrañablemente, le animamos a que siga su trayectoria académica.

PABLO LUCAS VERDÚ Profesor Emérito y Académico de Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

INTRODUCCIÓN Ya en mis primeras publicaciones acerca de lo ambiental* tuve claro cual era el ámbito de lo que al constitucionalista correspondía analizar. Pero si de inmediato entreví los contornos de ese hipotético Derecho constitucional ambiental, también presentí las dificultades para articularlo. Aunque contábamos con una productiva e inteligente dogmática administrativista, no existía una aproximación suficiente desde el Derecho constitucional. La relevancia del artículo 45 de nuestra Constitución, el precepto ambiental, obliga sin embargo a abordar desde el punto de vista del constitucionalista una materia antes ajena a sus saberes. A este vacío doctrinal, que en estos años ha ido en parte colmándose, se sumaba la ausencia, todavía hoy, de normas estatales que desarrollasen, en clave constitucional, las prescripciones del artículo 45. En efecto, las normas ambientales infraconstitucionales son, en su inmensa mayoría, muy precisas; no existen, pues, normas de enlace suficientes entre la generalidad máxima de la disposición constitucional y esas normas de alto grado de concreción. El precepto constitucional aparece así aislado del resto del orden jurídico ambiental al que, sin embargo, inspira e informa. Este vacío lo cubre de algún modo la normativa comunitaria ambiental. 1 Abordar la tópica medioambiental para descubrir sus elementos constitucionales y construir con ellos un discurso coherente no resulta tarea sencilla. Primero, porque deslindar lo específicamente constitucional en el orden jurídico ambiental es en rigor imposible; acaso convenga un enfoque más global, de Derecho público. Segundo, porque el mayor riesgo de tratar lo ambiental es sin duda el caer en la pura banalidad, cuando no se puede o no se sabe esbozar, al menos, una construcción dogmática presentable. Ambos riesgos se tratan de evitar en esta obra: por un lado, mediante un enfoque iuspublicista para identificar los aspectos *.

La relevancia constitucional del medio ambiente", en Noticias de la Unión Europea, núm. 122, 1995, págs. 39 y ss. (artículo escrito en colaboración con Miguel Beltrán de Felipe) y "Aspectos constitucionales del Derecho ambiental", en Revista de Estudios Políticos, núm. 94, 1996, págs. 73 y ss. 1.

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RAÚL CANOSA USERA

constitucionales de la materia; por otro, intentando eludir la trivialización del análisis jurídico por la vía de plantear desiderata y abordar la fructífera, aunque, a veces, enojosa tarea de elaborar juridícamente, con categorías del Derecho constitucional, una materia necesitada de explicación desde nuestra disciplina. Ni siquiera tenemos claro todavía –por falta de concreción normativa– a qué concepto de medio ambiente nos referimos, ni, por supuesto, sabemos el alcance cierto del grado de adecuación necesario para el desarrollo de la persona que el medio ambiente ha de presentar, según establece el apartado primero del precitado artículo 45. Así las cosas, lo verdaderamente difícil no era identificar los aspectos constitucionales del Derecho ambiental sino aventurarnos más allá de las meras vaguedades o del análisis puramente formal. Se trata, en suma, de poner sobre la mesa los problemas generados por la regulación constitucional del interés ambiental en su doble dimensión subjetiva y objetiva. Para comenzar, me ha parecido necesario insertar el interés ambiental en el problemático marco del constitucionalismo social, ese constitucionalismo de lo concreto, ocupado en asegurar condiciones vitales satisfactorias para todos, con la consiguiente inundación de mandatos de optimación, entre los cuales se encuentra, no sin suscitar controversias, el interés ambiental. Pero acaso la más dificultosa tarea consistía en resolver o, al menos, intentarlo, los problemas planteados por el reconocimiento de un "derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona" (artículo 45.1 CE). Si la dimensión objetiva de lo ambiental recogida en la Constitución se concreta en acciones tuitivas de los poderes públicos, la articulación de un verdadero derecho subjetivo plantea interrogantes distintos y dificulta, todavía más, la articulación de lo ambiental con los demás intereses protegidos en la Constitución. Se trata de un derecho novísimo, de contenido incierto, de estructura abierta, cuya regulación es acuciante porque no basta la disposición constitucional para su plena satisfacción. Cerrar esa estructura incumbe, desde luego, al legislador. Tampoco el análisis de la distribución de competencias ambientales podía despacharse sin esfuerzo. Tal vez ninguna materia como la ambiental se ha visto tan afectada por las sucesivas ampliaciones competenciales que, en favor de las CCAA, han culminado con las últimas reformas estatutarias de 1999. Desde 1992, con la L.O. 1/1992, hasta 1999 se han ido sucediendo las alteraciones en el reparto de las competencias ambientales, generando, de paso, una interesante jurisprudencia del Tribunal Constitucional centrada, casi en exclusiva, en problemas competenciales. Las referencias jurisprudenciales, como comprobará el lector, se ciñen al Tribunal Constitucional, pues si bien encontrará menciones a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o a sentencias extranjeras, sólo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español ha sido analizada sistemáticamente. Acaso en un futuro trabajo me ocupe de la doctrina de otros tribunales.


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Tampoco he incluido un análisis específico del derecho extranjero; las referencias a ordenamientos foráneos sirven, en esta monografía, para ayudar a mejor comprender el derecho propio. La gran ventaja y, al mismo tiempo, el gran problema de la constitucionalización del interés medioambiental es la incertidumbre, la cual, por un lado, ofrece oportunidades de argumentar lo que se quiera, en suma, de crear construcciones dogmáticas explicando lo novedoso; pero, por contra, la indefinición normativa y la confusión teórica privan al bien ambiental de una protección eficaz. Sólo en la medida en la que se vayan resolviendo esas incertidumbres y las normas precisen el objeto de preservación y la dogmática lo explique satisfactoriamente podrán los bienes ambientales beneficiarse de una mejor protección. Una mejor tutela del interés ambiental no puede, sin embargo, prestarse sino después de ponderar este interés con otros, muchas veces en latente contradicción. Como comprobará el lector, la introducción de lo ambiental en los ordenamientos jurídicos ha supuesto cambios importantes en la correlación de intereses jurídicos mantenida hasta hace poco. La expansividad de lo ambiental revoluciona una ordenación de prioridades entre las cuales el progreso económico venía ocupando un lugar preferente, matizado en el constitucionalismo social por la extensión del bienestar. Lo ambiental llega de la mano de este constitucionalismo, pero condiciona muchos de sus presupuestos –aunque esté en la lógica del constitucionalismo social extender sin cesar el ámbito de lo tutelado–, como también condiciona el funcionamiento del Estado de Derecho. Así las cosas no es de extrañar que propongamos una interpretación ambientalista de la Constitución. Y ello no para sintonizar con las modas del momento, sino para dar cumplimiento al mandato constitucional cuya realización implica trastocar y reinterpretar muchos elementos constitucionales afectados por la irrupción del nuevo interés. No hay, en efecto, realidad contemplada en la Constitución que no tenga o pueda tener relación conflictiva, de solapamiento o de complementariedad con lo ambiental. Y la mayor complejidad de estas relaciones, con frecuencia entre intereses jurídicos de máximo rango, se convierte en problema constitucional. Este problema, o mejor en plural, estos problemas, suscitados en el Derecho constitucional por el surgimiento de lo ambiental, centrarán las consideraciones de esta obra. No pretendemos hallar la solución, nos conformamos con plantear las hipótesis problemáticas y ofrecer atisbos que conduzcan a resolverlas. El lector juzgará nuestras propuestas. Y como la producción científica no es, aunque a veces lo parezca, un mero ejercicio solitario sino que necesita siempre de estímulos y consejo, quisiera dejar constancia de mi agradecimiento a quienes me los brindaron: los profesores Pablo Lucas Verdú, Pedro de Vega García, Francisco Fernández Segado, Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Javier García Fernández, Javier García Roca y Pablo Santolaya Machetti. A todos ellos mi reconocimiento por su paciencia para leerme y por su indulgencia para juzgar lo leído. Un último y sentido reconocimiento para Laura.

I. CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE I.1. NUEVOS INTERESES Y RESPUESTAS DEL DERECHO Las advertencias acerca de la crisis inminente de un paradigma de desarrollo, 1 ya formuladas por los científicos antes incluso de la Segunda Guerra mundial, tuvieron entonces escasa repercusión . La preocupación ambientalista cobra importancia e influencia decisiva sólo cuando resulta evidente que el desarrollo incontrolado y la explotación 2sin tasa de los recursos naturales podrían suponer su esquilmación definitiva . Nuestras sociedades cuentan, desde hace ya varias décadas, con capacidad suficiente para avanzar geométricamente en la desaparición de 3 los recursos naturales que, una vez definitivamente agotados, no se podrán reno4 var . El anterior equilibrio entre creación y destrucción se ha roto en beneficio de la segunda . Pero, al mismo tiempo que esto sucedía,5 lo que antes no era reproba6 porque desde ble –aprovecharse sin tasa de los recursos naturales– ahora sí lo es, finales de los sesenta ha ido extendiéndose la "convicción difusa" , según la cual, deben los poderes públicos y, en general, toda la sociedad preservar los recursos 1.

Como se lamentaba M. S. GIANNINI, "'Ambiente': Saggio suoi diversi aspetti giuridici", en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Fasc. 1, 1973, p. 15. 2. D. LOPERENA ROTA utiliza la expresión "crisis ambiental y respuesta jurídica" para epigrafiar el capítulo II de su obra El derecho al medio ambiente adecuado, Civitas, Madrid, 1996, p. 25. 3. En la medida en la cual los desordenes sobre el ambiente, producidos por los particulares conllevan daños ambientales y costes económicos que recaen sobre la colectividad, GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 19. 4. GIANNINI, "Difesa dell'ambiente e del patrimonio naturale e culturale", en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Fasc. 3, 1971, p. 1122. 5. GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 24. 6. Como la llama GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 16. Para F.M. POWELL se ha producido un cambio en el punto de vista con el que se enfocaba la consideración de la tierra y sus recursos los cuales ya no tienen en exclusiva valor económico, convertidos en objeto de tutela ambiental, Law and the Evironmental, West Educational Publishing Company, 1998, pp. 4 y ss.Cfr. también W.A. ROSENBAUM, Environmental Politics and Policy, 31 edición, Washington D. C., Congressional Quaterly Press, 1995, pp. 23 y ss.

RAÚL CANOSA USERA

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naturales que la propia humanidad ha puesto en peligro, con riesgo, además, de colapsar el consumo y provocar un retroceso sin solución y progresivo de las socieda7 des montadas sobre ese abuso. Tan inquietantes suposiciones fueron analizadas en importantes foros de debate y se plasmaron en libros de ventas millonarias . Además del agotamiento de los recursos naturales, las consecuencias indeseables del desarrollo económico incontrolado (contaminación, vertidos, ruidos, malos olores, cambio climático y otras) menoscaban también la idoneidad de las condiciones de vida, sobre todo en las grandes ciudades. La multiplicación de los bienes de consumo producidos mediante técnicas industriales tan contaminantes no es compensación suficiente, si tenemos en cuenta que tal ritmo de producción, agotados los recursos naturales, no podrá mantenerse. No nos quedaría entonces nada, ni bienes ambientales ni recursos naturales que explotar, ni siquiera bienes de consumo. 8 Los problemas medioambientales son ya de tal magnitud que importa menos si se adopta un punto de vista ecocentrista o antropocentrista para abordarlos . Pero, incluso reduciendo lo ambiental a un mero factor económico, resulta necesario preservar los recursos naturales, porque mantener el actual ritmo de explotación está superando ya las posibilidades de la naturaleza para renovarse. En todo caso, debe asegurarse que esa explotación no impide la natural renovación 9 de esos recursos; sólo así garantizaríamos la posibilidad de que las generaciones futuras puedan aprovecharlos. La relación entre sociedad y naturaleza se vuelve problemática y reclama la regulación jurídica conciliadora de los nuevos antagonismos. Y es que la quiebra entre los paradigmas sociales dominantes y la preservación de la naturaleza resulta no sólo evidente sino dramática. 10 Por eso, la cuestión ambiental es, sobre todo, un problema político cuya resolución exige adoptar en el seno de las instituciones representativas las decisiones pertinentes que incorporen a la política los intereses emergentes, entre ellos el ambiental. 7.

D.H. Y D.L. MEADOWS, Los límites del crecimiento, Fondo de Cultura Económica, México, 1972. Y su continuación Más allá de los límites del crecimiento, Aguilar, Madrid, 1992. En ambas obras se subraya lo insostenible de una carrera hacia la esquilmación definitiva de los recursos naturales y se da un aldabonazo para detenerla. Cfr, en parecido sentido R. MARTÍN MATEO, El hombre, una especie en peligro, Madrid, 1993. 8. Aunque según algunos el antropocentrismo en los planteamientos sea una de las causas de nuestros males: D. BOURG "El proceso incorrecto del antropocentrismo", en Humana Iura, núm. 6, 1996, pp. 63 y ss. Según C. REDGWEL, salvar a la humanidad pasa inexorablemente por salvar al planeta y a todas las especies que lo habitan, "Save the Universe and Everything: A Critique of Antropocentric Rights", en A. BOYCE Y M. ANDERSON (dir.) Human Rights Appraoches to Environmental Protection, Oxford, 1996, pp. 71 y ss. 9. A la que se refiere R. BRAÑES, Manual de Derecho ambiental mexicano, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pp. 28 y ss. 10. Como resalta T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "El medio ambiente en la Constitución española", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, pp. 337 a 340.


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Éste ha ido encontrando acomodo en los ordenamientos jurídicos junto con 12 se han otros intereses también protegidos11 por el Derecho. Los recursos naturales convertido en bienes ambientales que son objeto de protección jurídica . Pero la respuesta del derecho no es, sin embargo, uniforme; más intensa en algunos Estados, mientras que en otros es escasamente eficaz. La internacionalización necesaria de la protección del medio ambiente, que podría paliar esas diferencias armonizando las legislaciones nacionales, no es todavía ni suficientemente intensa ni lo bastante eficaz, toda vez que los Estados conservan un amplio margen de maniobra para adoptar las directrices internacionales en sus ordenamientos internos. I.1.1. La conciliación jurídica entre protección ambiental y "progreso". La dependencia de lo científico El dilema central con el que se enfrentan los intentos reguladores de la pro13 tección ambiental consiste en determinar cuán intensa debe ser la protección del entorno y de los recursos naturales. Se trata de un asunto de política del Derecho . Esa tutela acarrea, por un lado, limitación de la libertad individual para disponer de los recursos naturales; y, por otro, modificación de las14pautas del crecimiento económico para lograr el llamado desarrollo sostenible . Esto último tiene un coste económico inmenso porque exige sustituir todas las tecnologías actuales, muy contaminantes, por15otras más limpias. Y, desde luego, exige la intervención de los poderes públicos . Los ordenamientos jurídicos nacionales y el ordenamiento jurídico internacional, sin olvidar el Derecho comunitario europeo, se enfrentan, pues, a ese dilema entre progreso económico y respeto por el medio ambiente y salvaguardia de los recursos naturales. La convicción ecológica difusa que influye en las normativas actuales, no renuncia, empero, al bienestar material porque su objetivo no es tanto el respeto integral de la naturaleza, como su puesta a disposición del ser humano para que éste la disfrute. Se trataría de gozar el entorno, pero sin esquilmar11. R. MARTÍN MATEO, "El medio ambiente como objeto del derecho", en Derecho y medio ambiente, CEOTMA-MOPU, Madrid, 1981. 12. Se plantea así, como resalta BRAÑES, la "ineludible necesidad de establecer un sistema de protección jurídica de las condiciones que hacen posible la vida, sistema cuya complejidad corre pareja con la complejidad que asume la relación sociedad- naturaleza", ob. cit. p. 36. 13. Es decir, de selección de los instrumentos jurídico-políticos para hacer frente a los problemas ambientales, GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., pp. 44 y ss. 14. El "progreso cualitativo" como lo llama R. MARTÍN MATEO, Tratado de derecho ambiental, Trivium, Madrid, 1991, vol. I, pp. 96 y ss. 15. Se trata, según GIANNINI, de un intervención de poderes públicos especializados que impidan la actividad dañosa de los particulares, "Saggio...", ob. cit., p. 20. En términos estadounidenses, de incluir lo ambiental en la Agenda política, S. J. BUCK, Understanding Environmental Administration and Law, Island Press, Washington D.C., 1996, pp. 40 y ss.

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lo, aprovechándolo racionalmente y conservándolo. Se habla entonces de un ecologismo antropocéntrico, donde la naturaleza se mantiene para el desarrollo de la persona. Las consideraciones anteriores resaltan las dificultades con las que se enfrentan los distintos ordenamientos jurídicos. Por eso, a menudo, la protección del medio ambiente no es ni completa ni eficaz. En muchas ocasiones las declara16 ciones jurídicas pecan de voluntarismo sin cristalizar una eficiente protección jurídica del entorno . A la proclamación, en los textos normativos, de un nuevo bien digno de protección, no han seguido siempre medidas protectoras concretas. Con frecuencia se han incorporado en las Constituciones, apresuradamente, como principios y normas programáticas los intereses medioambientales; éstos tienen, luego de esa incorporación, que contrastarse con otros intereses, a veces opuestos. Todos ellos han de ser ponderados por los poderes públicos. El desarrollo económico y el bienestar material son ambos fines perseguidos por el Estado cuya satisfacción ha generado la contaminación de la que ahora queremos librarnos, sin renunciar, claro está, a nuestro nivel de vida. En este contexto, las normas jurídicas promueven, por un lado, el desarrollo económico y el bienestar material y, por otro, se proponen proteger el medio ambiente, porque en la mentalidad del hombre actual un medio ambiente sano y una naturaleza conservada son bienes de los que se hace depender la calidad de vida. Cuando las sociedades han perdido su armonía con el entorno y perciben su degradación, surge entonces el medio ambiente como bien jurídico protegido. Sin embargo, cuesta determinar cuanta protección debe darse al medio y a los recursos naturales, constriñendo así, o reordenando, la actividad económica. Como hemos advertido, la protección del medio ambiente requiere, por pri17 de proyectarse sobre mera vez, la restricción de una libertad antes ilimitada: la la naturaleza y aprovechar sus recursos sin restricciones . La apropiación legítima de los recursos mediante los títulos jurídicos que el ordenamiento prevé o la explotación de los recursos para transformarlos en bienes que mejoren las condiciones de la vida eran constantes vitales del ser humano. Con ellas el progreso se acentuó en la medida en que con más intensidad la libertad de aprovechamiento permitió una transformación más rápida y mayor; a lo anterior se llamó progreso. No se trata ahora de introducir caprichosas limitaciones en el ejercicio de la libertad mencionada, sino de preservar unos bienes, los ambientales, que se agotan. Pero, curiosamente, los bienes ambientales, al escasear, se han convertido, además, en objeto de un placer espiritual, de un goce estético. Se quiere disfrutar16.

Ya GIANNINI se lamentaba de que no hubiera institutos jurídico-políticos idóneos para la tutela del ambiente y de los bienes culturales y naturales, "Difesa...", ob. cit., p. 1123. 17. Lo que G. ZAGREBELSKY denomina "il mutamento nel rapporto tra uomo e ambiente naturale": La voluntad humana actúa ahora en referencia a un cuadro objetivo en el que se inserta la preservación de los recursos naturales y su utilización igual y generalizada, Il diritto mite, Einaudi, Torino, 1992, p. 138.


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los no sólo explotarlos, porque su disfrute contribuye, como afirma la Constitución española (art. 45.1), al desarrollo de la persona. Los recursos naturales han dejado de ser únicamente objeto de explotación económica para serlo, también y ahora en el plano jurídico, del goce estético, diletante, inmaterial, al que los individuos modernos vinculan parte de su satisfacción vital. En algunos casos se habla de calidad de vida, como hace nuestra Constitución, que se nutre no sólo de bienes de consumo, culturales, sanitarios, servicios públicos, etc, sino también de bienes ambientales. Algunas Constituciones, entre ellas la nuestra (art. 45.1), han convertido ese disfrute18en un derecho constitucional. Lo que antes era objeto de una libertad ilimitada , hoy es objeto de un derecho de disfrute de nuevo cuño. Este derecho es la manifestación más acabada de la incorporación jurídica de intereses ambientales. Por otra parte, la 19regulación jurídica del medio ambiente es tributaria del conocimiento científico . Son los especialistas en el estudio de la naturaleza y de los ecosistemas quienes han advertido de los peligros anejos a la explotación desmedida de los recursos naturales y ellos también quienes sugieren las soluciones técnicas pertinentes para combatir la contaminación o el cambio climático. Desde el campo científico se aportan, pues, los datos del deterioro ambiental y se proponen las medidas restrictivas de la contaminación. Nacen así los standards admisibles que, cuando son objeto de consenso, cristalizan en normas jurídicas que fijan nive20 El les máximos de contaminación o la calidad mínima de los bienes ambientales. Derecho ambiental está, como se ve, preñado de tecnicismos científicos . La aprobación de las normas queda, desde luego, en manos de los poderes públicos competentes quienes adoptan medidas más o menos intensas de protección, pero estas decisiones, políticas, económicas y estrictamente ambientales, parten de los presupuestos sentados por la comunidad científica. El Tratado de la Comunidad Europea (TCE), en su artículo 174.3, llega incluso a referirse expresamente a los 21 entre los que se tendrán en cuenta al elaborar la polí"datos científicos disponibles" tica ambiental comunitaria El consenso científico es, sin duda, el primer paso 18.

Se han producido así mutaciones importantes en las relaciones entre el hombre y el ambiente natural, de tal suerte que, en la actualidad, el aprovechamiento de la naturaleza, antes ilimitado, se restringe ahora en aras de la preservación, para todos y para las generaciones futuras, de los bienes ambientales, G. ZAGREBELSKY, ob. cit., pp. 138 y ss. 19. Dependencia que ponen de relieve, entre otros, P. SANDS, Principles of International Environmental Law, Manchester, 1995, pp. 11 y ss. L. K. CALDWEL. Ecología, ciencia y política medioambiental, Madrid, 1993. G. ESCOBAR ROCA, La ordenación constitucional del medio ambiente, Dykinson, Madrid, 1995, p. 80. T.F.P. SULLIVAN, Environmental Law Handbook, Government Institutes, Rockville, Maryland, 1999, p. 1. GIANNINI se refiere a la segunda sorpresa tecnológica cuando se toma conciencia de los daños producidos por la masificación, "Saggio...", ob. cit., pp. 42 y ss. 20. Como destaca MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit. vol. I, p. 94. 21. L. KRÄMER estudia este precepto y los órganos creados (Comité científico y Agencia europea del Medio Ambiente) para brindar soporte técnico a las instituciones comunitarias, Derecho Ambiental y Tratado de la Comunidad Europea, Marcial Pons, Madrid, 1999, pp. 109 y ss.

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para que las decisiones políticas para proteger el medio ambiente se formalicen, finalmente, en normas jurídicas. Es éste uno de los ámbitos normativos que más se resienten de la tecnificación del Derecho, entendida no como afinamiento de lo jurídico, sino como transformación del Derecho en expresión, variable por cierto, de aportes científicos. El papel de los juristas resulta en estas circunstancias comprometido, pues ha de dar forma normativa a conceptos puramente científicos; en esta tarea la creación de categorías jurídicas no es fácil. I.1.2. Fases en la progresiva juridificación de lo ambiental 22 La incorporación de los intereses ambientales en los ordenamientos jurídicos ha sido desigual , porque la protección del entorno no se ha producido simultáneamente en todas partes ni la intensidad de la tutela es uniforme. Varían amenudo las técnicas jurídicas empleadas para la preservación del medio. Lo anterior sucede porque no existe una dogmática jurídico ambiental consolidada y esta debilidad teórica y la inexistencia, por ende, de figuras e instituciones comunes impiden la uniformidad legislativa, facilitando así la proliferación de técnicas diversas con intensidad protectora variable. En este terreno, sin embargo, se ha avanzado en marcos regionales, como el europeo, donde la progresiva armonización está construyendo un espacio normativo ambiental común. Como consecuencia de esa armonización, las legislaciones de los Estados miembros acaban, al menos en el mínimo de protección, pareciéndose entre sí. La homologación se produce, sobre todo, en las técnicas concretas de garantía y en la fijación de standards 23 generales para toda la Comunidad Europea. Los remotos orígenes de una política ambiental los hallamos en medidas protectoras de ciertas zonas de valor paisajístico, faunístico o forestal. A princi24 pios del siglo XX aparecen las primeras normas de protección ambiental en sen25 tido moderno . Se trataba empero de intervenciones puntuales para preservar algunos parajes naturales cuyo valor estético lo aconsejara. Eran intereses ais-

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Esta positivación generalizada no ha producido, empero, homogenización como subraya D. LOPERENA ROTA, Los principios del Derecho ambiental, Civitas, Madrid, 1998, pp. 46 y ss. 23. Para BRAÑES el derecho ambiental es "tan antiguo como la humanidad", ob. cit., p. 35. En parecido sentido J. JORDANO FRAGA, La protección..., ob. cit. pp. 15 y ss. GIANNINI se refiere al salto cualitativo acontecido tras la segunda guerra mundial, pero recuerda que ya se produjeron atisbos en el siglo XIX, "Saggio...", ob. cit., p. 22. POWELL ofrece una breve historia del Derecho ambiental, ob. cit., pp. 1 y ss. BUCK analiza los antecedentes y primeras manifestaciones del ambientalismo en los EEUU, ob. cit., pp. 16 y ss. 24. En particular POWELL cita como precedente inmediato la National Park Service Act, de 1916, ob. cit., p. 229. En España la ley de 7 de diciembre de 1916 sobre parques nacionales) 25. Como recuerda GIANNINI la protección se brindó primero a lo bello sin tener en cuenta si lo protegible formaba parte de un ambiente digno de protección como globalidad, "Difesa...", ob. cit., p. 1124. F. MERUSSI recuerda que el art. 9 de la Constitución italiana parece proteger solo el componente estético –el paisaje–, aunque las interpretaciones más modernas del precepto acaben identificando paisaje con ambiente, "Art. 9", en G. BRANCA (dir.), Commentario della Costituzione, Zanichelli-Il Foro Italiano, Bolonia-Roma, 1975, pp. 444 y 445.


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lados que el ordenamiento jurídico reconocía e incluso otorgaba rango constitucional, como el recibido por el paisaje en el art. 45 de la Constitución española de 1931. No se concebía aún una26política ambiental global que tuviera una visión de conjunto del medio ambiente y menos todavía en superposición con otras políticas públicas. Lo ambiental comienza a adquirir complejidad e importancia creciente mucho más tarde; cuando deja de ser una preocupación centrada en alguno de sus elementos, para transformarse en política omnicomprensiva de todos los elementos ambientales, contemplados ahora como conjunto. 27 En la progresiva juridificación de los intereses medio ambientales fueron algu28 nos documentos y medidas acordadas internacionalmente las que, a escala mundial, alertaron sobre el deterioro creciente del medio ambiente y del clima . En especial, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente humano, celebrada en Estocolmo en 1972. Cierto es que algunos países desarrollados e, incluso, la misma Comunidad Económica Europea, habían ya detectado el peligro,29 del que ellos eran principal causante, y adoptado algunas medidas para conjurarlo . Persuadidos todos de que los problemas climáticos y medio ambientales no afectaban aisladamente a ninguna sociedad concreta,30sino a todas, se trató de afrontarlos globalmente en el marco de las Naciones Unidas . También la CEE adoptó tempranamente la directiva 31 70/220 sobre contaminación producida por motores de explosión, a la que siguieron nuevas directivas ambientales a lo largo de la década de los setenta y en adelante . Los trabajos científicos, auspiciados por la ONU o en el seno de la CEE, cristalizaron en numerosas conferencias y acuerdos internacionales y, en el caso de la CEE, 26.

BRAÑES analiza las fases de la preocupación jurídica por el ambiente y destaca la ausencia de una concepción global en las dos primeras fases, ob. cit., pp. 37 y ss. 27. A propósito de la evolución histórica de las políticas ambientales, cfr. R. TAMAMES, Ecología y desarrollo. La polémica sobre los límites del crecimiento, Alianza, Madrid, 1977. Y BRAÑES, ob. cit., pp. 35 y ss. 28. Cfr. para todo R. MARTÍN MATEO, ob. cit., pp. 203 y ss. Y A. YABAR STERLING, "Cambio climático, políticas internacionales de protección del clima y el Plan nacional sobre el clima en España", en Noticias de la Unión Europea, núm. 122, 1995, pp. 123 y ss. 29. Una visión de conjunto nos la ofrece C. FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE, La protección del medio ambiente en el Derecho Internacional, Derecho Comunitario europeo y Derecho español, Vitoria-Gasteiz, 1991. 30. POWELL hace una buena síntesis de los hitos de la protección internacional del medio ambiente, ob. cit., pp. 392 y ss. J.J. JUSTE RUIZ, Derecho Internacional del Medio Ambiente, MacGrawHill, Madrid, 1999, pp. 16 y ss. BUCK señala los precedentes surgidos en el seno de la UNESCO, desde 1966, ob. cit., pp. 157 y ss. C de MIGUEL PERALES, Derecho español del medio ambiente, Civitas, Madrid, 2000, pp. 49 y ss. 31. Sobre el ámbito de la política ambiental de los Estados miembros de la Unión Europea, cfr. E. ALONSO GARCÍA, El Derecho ambiental de la Comunidad Europea, I, Civitas, Madrid, 1993, pp. 64 y ss. Sobre la ordenación internacional del medio ambiente, cfr. MARTÍN MATEO, Tratado de Derecho Ambiental, ob. cit., I, pp. 146 y ss. Y B. MORENO QUESADA, "La protección del medio ambiente y el Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Europea (la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo)", en G. RUIZ-RICO RUIZ (coord.), La protección del medio ambiente en el Ordenamiento Jurídico español, Universidad de Jaen, 1995, pp. 81 y ss.

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en directivas. Preocupó, sobre todo, la incidencia de la contaminación en los cambios climáticos que se comenzaban a percibir. El estudio del clima elaborado por las Naciones Unidas concluyó formalmente, en 1976, con la "Declaración sobre el cambio climático". En esta Declaración se califica al clima como recurso natural, haciéndole así merecedor de protección ambiental. La Asamblea General de las Naciones Unidas dió paso, también, al Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (PNUMA), entre cuyos frutos destaca la creación en 1983 de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. En 1979 se celebra la Primera Conferencia 32 1992 se celeMundial sobre el Clima, la segunda conferencia tiene lugar en 1990. En bró la crucial Conferencia sobre Medio Ambiente, en Río de Janeiro , de la cual surge el "Convenio marco sobre el cambio climático", firmado por treinta y ocho Estados, entre ellos, todos los miembros de la Comunidad Europea los cuales siempre se han mantenido en la vanguardia de la preocupación ambiental, con varios programas de acción y un sinfín de directivas que regulan procesos contaminantes para limitar sus efectos nocivos y estimular su sustitución por otros más limpios. 33 Quedaba así sugerida la necesidad de preguntarse por los límites del creciemiento económico y la consiguiente de superar un paradigma de desarrollo para implantar otro cuyo eje se encuentre en el desarrollo sostenible, expresión 34 que ha hecho fortuna y se ha consagrado definitivamente. Medio ambiente y desarrollo son, pues, los dos elementos fundamentales de una ponderación a la que por fuerza las sociedades modernas están abocadas. A escala internacional se plantean los grandes problemas ambientales: dis35 minución de la capa de ozono y degradación del clima, peligros globales, lluvia 36 internaácida, destrucción de bosques tropicales . Ello ha generado un Derecho cional particular, sectorial, derivación de aquellos acuerdos generales . 37 Pronto se apreció, como se ve, la necesidad de dar a la protección ambiental una dimensión geográfica superior a la territorial de los Estados , puesto que las 32. Cfr. para todo D. LOPERENA ROTA, "Balance de la Conferencia de Rio sobre medio ambiente y desarrollo, en Revista Vasca de Administración Pública, núm 35, 1993. Y también V. BELLVER CAPELLA, Ecología: de las razones a los derechos, Comares, Granada, 1992. Una buena síntesis de las conferencias internacionales ambientales la encontramos en BRAÑES, ob. cit., pp. 55 y ss. 33. Acerca del desarrollo sostenible cfr. entre otros L. K. CALDWEL, International enviromental policy, Duke University Press, Londres, 1990, pp. 169 y ss. BRAÑES se refiere al "paradigma de desarrollo sostenible", ob. cit., p. 30. 34. Cfr. para todo T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "Derecho, medio ambiente y desarrollo", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 24, 1980, pp. 5 y ss. 35. Sintetizados por BUCK, ob. cit., p. 155. 36. Ibid., pp. 164 y ss. JUSTE RUIZ, ob. cit., pp. 131 y ss. 37. Una demostración es la política de la Comunidad Europea que promueve medidas a escala internacional, KRÄMER, Derecho ambiental..., ob. cit., p. 85. El autor analiza la ausencia de limitaciones geográficas a la política ambiental de la Comunidad, afrontando los problemas ambientales presentes fuera de la Comunidad; es más remisa, empero, a abordar los problemas estrictamente locales prefiriendo que sean las autoridades nacionales quienes los resuelvan, ibid, pp. 78 y 79.


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actividades nocivas para el medio no pueden acotarse geográficamente ni afrontarse eficazmente mediante la desigual y descoordinada acción estatal. Si algo 38 han puesto de relieve incontestablemente los estudios científicos en la materia, es la vocación planetaria de la política que se enfrente con los más graves proble39 mas ambientales, en especial el del cambio climático. Aunque sea poca la fuerza normativa de los convenios ambientales internacionales , son un punto de refe40 Acaso exagerando, puede plantearse rencia inexcusable para el legislador estatal. 41 ya la especie de una "soberanía limitada" para acompañar la implatación de una política ambiental global . Pero los Estados, como demuestra el comportamiento de muchos de ellos hacen caso omiso de los tratados aunque los firmen o se aprovechen de su generalidad para demorar la asunción de las medidas concretas de tutela previstas en ellos. 38.

Como la denomina LOPERENA ROTA, ob. cit., p. 27. BRAÑES se refiere a la "viabilidad de una sociedad mundial ambientalmente sostenible", ob. cit., p. 628. 39. Pues son conocidos los problemas de todo tipo para articular una respuesta internacional como ponen de relieve SERRRANO MORENO, ob. cit., pp. 50 y ss. Y MARTÍN MATEO, El hombre..., ob. cit., pp. 144 y ss. 40. Como defiende LOPERENA ROTA, deduciendola de los principios 21 de la Declaración de Estocolmo y 2 de la Declaración de Rio, Los principios..., ob. cit, p. 34 y ss. En parecido sentido BUCK, ob. cit., p. 155. Los Estados se plantean en sus normas internas la cooperación internacional para proyectar sus principios ambientales internos fuera de sus fronteras, tal y como establece la NEPA de los EEUU, R.E. CARDWELL, "Comprehensive Environmental Response Compensation, and Liability Act", en SULLIVAN (ed.), ob. cit., pp. 439 y ss. 41. También nuestro Tribunal Constitucional invoca en su STC 64/1982, de 4 de noviembre, la conveniencia de una política global en materia de medio ambiente "dado el alcance ya no nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia, así como la exigencia de la indispensable solidaridad colectiva" (F. J. 4). No está en la mano del TC extender su ámbito de enjuiciamiento más allá de lo constitucionalmente establecido y los argumentos citados sólo sirvieron para resolver una controversia competencial doméstica. Pero el TC es consciente de la globalidad de la problemática ambiental y aprovecha esa universalidad para justificar, ad mayorem, la necesidad de una política general ambiental del Estado, a la cual las políticas ambientales autonómicas deben plegarse. Porque es inútil, acaba infiriéndose, y contraria al interés general la fragmentación, sin dirección única y concertada, de la protección del medio ambiente. La modélica STC 102/1995, de 6 de junio, recuerda que el interés de los ordenamientos jurídicos por el medio ambiente ha aparecido cuando se ha puesto en peligro la realidad ambiental a través de: "...la erosión del suelo, la deforestación y desertización, la contaminación de las aguas marítimas, fluviales y subálveas, así como de la atmósfera por el efecto pernicioso de humos, emanaciones, vertidos y residuos, la extinción de especies enteras o la degeneración de otras y la degradación de las riquezas agrícola, forestal, pecuaria o piscícola, la contaminación acústica y tantas otras manifestaciones..." que inciden "...en la salubridad de la población, en la inescindible unidad psicosomática de los individuos" (F.J. 7). Estas "disfunciones", como las llama el TC, han exigido la intervención de los poderes públicos, protegiendo el ambiente, paradójicamente, frente al propio ser humano que es al mismo tiempo el beneficiado de esa protección (F.J. 7). Es una situación en verdad esquizofrénica, el hombre protegiendo su habitat contra sí mismo; y el ordenamiento jurídico dando cobertura a esa protección pero también amparando todavía actividades que son potencialmente lesivas del entorno.

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A pesar de todo lo anterior, se aprecian tendencias mundiales en los desarrollos normativos estatales e internacionales. Brañes sintetiza certeramente esas tendencias. serían las siguientes: concepción amplia del medio ambiente, asignación a los poderes públicos de tareas 42 protectoras, y reconocimiento de un derecho a disfrutar de un ambiente adecuado . No siempre, empero, las tendencias enunciadas se plasman en los diferentes ordenamientos del mismo modo ni con la misma intensidad. 43 constiYa en el plano del derecho estatal, aunque hubo valiosos precedentes 44 tucionales, tales como el art. 45.1 de la Constitución española de 1931 o el más remoto pero muy explícito ejemplo mexicano , los primeros movimientos regu45 ladores se realizan en los países industrializados al comenzar la década de los setenta, con algún prececente en los sesenta, como el de los EEUU . La intervención estatal, además de la acción legislativa, exige la creación de órganos administrativos específicos; se comienza entonces a levantar una administración ambiental que irá, poco a poco, desembocando en la creación de ministerios de medio ambiente, como en Francia en 1971. El cada vez mayor rango del interés ambiental tiene su correspondiente correlato en la esfera organizativa del Estado: la juridificación de lo ambiental se acompaña de la creación de específicos órganos estatales, éstos también cada vez con mayor rango. El proceso regulador del interés medioambiental tiene en los EEUU paradigma destacado, pues fue allí, en paralelo con las preocupaciones ambientalistas europeas occidentales, donde antes se desarrolla la protección jurídica 46 del environment. Tanto a escala federal como estatal comienzan en la década de los sesenta a aprobarse normas ambientalistas, primero, de carácter sectorial y luego ya de carácter general. La norma general llega, sin embargo, muy pronto proporcionando una visión globalizadora de los problemas ambientales. La 47 base normativa general federal la forman dos leyes: la National Environmental Policy Act (NEPA), de 1969, y la Endangered Species Act (ESA), de 1973 . 42.

BRAÑES, ob. cit., p. 92. Lo que recuerda A. PÉREZ LUÑO, "Comentario al artículo 45 CE", en O. ALZAGA (dir.), Comentario a las Leyes políticas, EDERSA, Madrid, 1984, p. 250. El precepto disponía "El Estado protegerá los lugares notables por su belleza o por su reconocido valor artístico o histórico". 44. Lo que resalta con natural orgullo patrio el mexicano BRAÑES, ob. cit., p. 63. El art. 27 de la Constitución mexicana de 1917 se refería a la conservación de los elelementos naturales. 45. Acerca de los comienzos del ambientalismo en los EEUU, S.J. BUCK, ofrece una buena síntesis, Understanding Environmental Administration and Law, Island Press, Washington, 1996, pp. 16 y ss. Tambien F. M. POWELL, Law and the Environment, West Educational Publishing Company, 1998, pp. 1 a 26. En especial sobre la National Environmental Policy Act (NEPA) de 1969 cfr. las extensas referencias ofrecidas por F.P. SULLIVAN (ed.) Environmental Law Handbook, Government Institutes, Maryland, 1999. 46. BUCK destaca la Clean Air Act, de 1963; la Wilderness Act, de 1964, para llegar ya a la norma general: la NEPA, en 1969, ob. cit., p. 17. Acerca de la legislación sectorial estadounidense, cfr. SULLIVAN, ob. cit., pp. 89 y ss. 43.


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Pero es la NEPA , la que culmina el proceso y ofrece esa visión global de los problemas ambientales y establece vías para solucionarlos, pues identifica los problemas ambientales considerados en conjunto, establece principios y objetivos, crea órganos especializados para la tutela ambiental, reconoce un derecho a disfrutar del ambiente, promueve la colaboración entre Federación y Estados e 49 introduce, además, el mejor instrumento de protección específica: la evaluación del impacto ambiental . De estos aspectos concretos de la NEPA hablaremos más adelante cuando abordemos los mismos elementos o afines en la experiencia española. De la peripecia de la protección ambiental en los EEUU, variada según las diversas presidencias y de la evolución del ambientalismo en aquella nación, puede decirse que no ha sido fácil la aceptación de los intereses ambientales y que, con frecuencia, 50 los organismos ambientales no han contado ni con el suficiente apoyo político ni económico . No obstante lo anterior, los pasos dados por los EEUU han sido 51seguidos por el resto de los países industrializados. El peso de lo administrativo y la consiguiente burocratización de la protección ambiental ha provocado, por lo demás,52la desconfianza del Congreso hacia la Environmental Protection Agency 53 (EPA) . Si a lo anterior añadimos que la aprobación en el Congreso de leyes fe54 derales ambientales suele acarrear siempre polémica y requerir, con frecuencia, la formación de una comisión mixta (Cámara de Representantes-Senado) para limar diferencias, tenemos prueba de las dificultades generadas en los procesos políticos de tutela de bienes ambientales. Al reconocimiento legal de los intereses ambientales ha sucedido, más recientemente, su constitucionalización. En Europa las Constituciones griega, portuguesa y española y algunas de los países del Este europeo, después de la caída 55 reconocen, como un del muro de Berlín, incorporan el interes ambiental e incluso derecho constitucional, el goce de los bienes ambientales . También las más no47. POWELL, ob. cit., pp. 213 y ss. La legislación ambiental federal agrupa en los EEUU unas sesenta y dos leyes que pueden subdividirse en dos grupos: las que controlan la contaminación y las que regulan el uso de los recursos naturales, D. LÓPEZ FELICIANO, El ambiente y las leyes de Puerto Rico, Publicaciones Paraiso, Rincón, Puerto Rico, 1999, p. 20. 48. Acerca del origen y evolución cfr. J. W. SPENSLEY, "National Environmental Policy Act", en SULLIVAN, ob. cit., pp. 414 y 415. 49. Todo resumido por CARDWELL, ob. cit., p. 414. 50. BUCK, ob. cit., pp. 22 y ss. 51. POWELL explica la "delegation doctrine" y la Adminstrative Procedure Act, ob. cit., pp. 186 y ss. 52. BUCK, ob. cit., p. 22. 53. A propósito de la estructura de las normas ambientales en los EEUU, cfr. LÓPEZ FELICIANO, ob. cit., pp. 35 y ss. 54. Como explica SULLIVAN, ob. cit., p. 3. 55. Acerca de las regulaciones sobre medio ambiente en Derecho comparado, cfr. J. DOMPER FERRANDO, El medio ambiente y la intervención administrativa en las actividades clasificadas, I, Civi-

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vedosas constituciones iberoamericanas o las recientes reformas introducidas en ellas materializan esta elevación del rango jerárquico de las normas protectoras de intereses ambientales. Si en el orden internacional el reconocimiento del dere56 cho es muy raro y su inclusión en los tratados no ha mejorado la situación de los individuos frente a los bienes ambientales , es frecuentísimo en las nuevas constituciones. Cuando se constitucionaliza un interés, insertándolo entre otros también protegidos, se producen siempre problemas de acoplamiento y equilibrio, sobre todo, si tal incorporación se hace tan profusa y enérgicamente como lo hacen las Constituciones portuguesa o española, por ejemplo. Veremos a lo largo de las páginas los problemas dogmático-jurídicos suscitados por la incorporación de un interés tan expansivo como el ambiental que afecta a todos los órdenes de la convivencia. I.2. LA INTEGRACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL CONSTITUCIONALISMO DE LO CONCRETO: LA PREOCUPACIÓN POR LAS CONDICIONES VITALES DEL SER HUMANO Si algo caracteriza al constitucionalismo social es, sin duda, su mayor densidad material. En efecto, a diferencia del constitucionalismo liberal que postulaba Constituciones breves y con el acento en lo procedimental, las del Estado social se llenan de cláusulas sustantivas; se adensa la constitución, materializándose. No es que el constitucionalismo liberal careciera de bases materiales, que las tenía, pero no se proclamaban, salvo cuando era imprescindible, en el texto constitucional. El constitucionalismo social, por el contrario, necesita constantemente adensarse, porque no trata de conservar una situación social, económica 57o cultural estable sino que aspira, por el contrario, a transformar la realidad ; y como la transformación a veces exige violentar o modular otros intereses, la Constitución tas, Madrid, 1992 , pp. 93 y ss. También A. PÉREZ LUÑO, "Comentario al artículo 45 CE", ob. cit., pp. 249 y ss. F. LÓPEZ MENUDO trata, en especial, los casos portugués, de más explícita concreción del derecho, e italiano, "El derecho a la protección del medio ambiente", en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 10, 1991, pp. 165 y ss. L. MEZZETTI, "La protección jurídica del ambiente en el Derecho comparado: Alemania, Italia, Francia y Gran Bretaña" en G. RUIZ-RICO (cord.), La protección del medio ambiente en el ordenamiento jurídico español, Universidad de Jaen, 1995, pp. 29 y ss. Un panorama sintético de las Constituciones lo ofrece LOPERENA ROTA, los principios..., ob. cit., pp. 45 y ss. 56. Acerca del reconocimiento internacional del derecho subjetivo, cfr. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit. pp. 39 y ss. 57. Para todo cfr. P. LUCAS VERDÚ, Curso de Derecho Político, Tecnos, Madrid, 1984, Vol. IV, pp. 349 y ss. donde desarrolla extensamente sus ideas acerca de la función transformadora de la Constitución. L. FERRAJOLI emplea la expresión, muy plástica, "democracia social", Derecho y razón, Trotta, Madrid, 1998, p. 905. 55.


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ha de autorizar esa ponderación entre bienes jurídicos. Las Leyes fundamentales 58 como consecuencia de la naturaleza misma de esa forma de del Estado social son, Estado, promotoras , removedoras de obstáculos, transformadoras de una realidad que la propia Constitución implícita o explícitamente (art. 3.2 de la Constitución italiana y art. 9.2 de la Constitución española) reconoce mejorable. A este reconocimiento, a veces expreso, y a la fijación de un mandato transformador genérico, se suman después numerosos mandatos promotores concretos o se abren alternativas constitucionales de socialización. Si el constitucionalismo liberal dejaba al albur de la sociedad y de los individuos la obtención de las condiciones de vida concretas de cada cual, el Estado social se ocupa de esas condiciones, a las que incorpora como intereses jurídicos, presentándose como ente asegurador de un mínimo vital para todos. La educación, el trabajo o la cobertura del desempleo, la justicia gratuita, la atención sanitaria, entre otros, son aspectos de los que se ocupa el Estado social generando derechos de prestación que se compromete a satisfacer; se convierte así en Estado prestacional. La Constitución, repleta de referencias a esos ámbitos, pero, al tiempo, deudora de los postulados del constitucionalismo liberal, aparece como norma complejísima de texturas varias y muy difícil de interpretar sistemáticamente. A mayor abundamiento, cada incorporación de nuevos ámbitos materiales protegidos provoca un reequilibrio, nuevas ponderaciones y desajustes. La preocupación por lo concreto, por las condiciones vitales del ser humano, le59 jos de ser un error, acerca las Constituciones a los ciudadanos y deberían acrecentar su sentimiento constitucional . Esta suerte de constitucionalismo existencialista, atento a las necesidades de los individuos y preocupado por sus condiciones materiales y espirituales, es el signo de60nuestro tiempo. En este contexto aparecen en los ordenamientos"derechos vitales" cuyo número no deja de crecer en la medida en la que nuevas necesidades se suman a las ya existentes y quedan juridificadas. Cada época presenta, pues, sus61necesidades: los nuevos intereses, muchas veces converti62 dos en nuevos derechos . Son "valores y necesidades vitales histórica y culturalmente determinadas", en palabras de Ferrajoli , las que determinan la aparición de esos nuevos intereses y derechos. La constitucionalización de lo ambiental tiene que ser enfocada desde los presupuestos enunciados: un nuevo interés que, junto con otros de índole social, adensa el constitucionalismo contemporáneo. Pero lo ambiental posee una textura distinta a la de otros intereses integrados en el Estado social. Es más complejo y su realización, en armonía con los otros, 58.

La expresión es de P. LUCAS VERDÚ, Estimativa y política constitucionales, Facultad de Derecho, Universidad Complutense, Madrid, 1984, pp. 177 y ss. 59. Para todo cfr. P. LUCAS VERDÚ, El sentimiento constitucional, Reus, Madrid, 1985. 60. Como los denomina FERRAJOLI, ob. cit., p. 944. 61. Cfr. ZAGREBELSKY, ob. cit., pp. 116 y ss. 62. Ob. cit., p. 916.

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más costosa. Y ello porque el bien jurídico ambiental está en potencial conflicto con cualquier otro bien constitucional (clásico o social). La capacidad de lo ambiental para converger y yuxtaponerse, su carácter poliédrico y su vis expansiva obligan a un replanteamiento completo del Estado social que lo asuma impregnando las políticas sociales y económicas de componentes ambientales. Se trataría de lograr un Estado social ambientalmente orientado. I.2.1. Bienestar y disfrute de bienes ambientales. El incierto reconocimiento de un derecho subjetivo al ambiente La expansividad de la cláusula social radica en la facilidad con la que se pueden agregar nuevos elementos nutrientes del bienestar social. La ampliación depende de dos factores: las nuevas necesidades sociales emergentes cuya satisfacción se encomienda a los poderes públicos; y además las posibilidades financieras del Estado para prestar nuevos servicios públicos o al menos para garantizarlos. La preocupación social por el medio ambiente acaba trasladándose a las Constituciones; se formaliza esa aparecida necesidad social como bien constitucional, en contraste con otros bienes. Entre los componentes del Estado social el ambiental es uno más que se añade tardíamente. Cada nuevo interés concreto enriquece la cláusula de igualdad sustancial puesto que extiende al nuevo ámbito la actividad removedora y promotora del Estado. Y la regulación del nuevo bien precisa mandatos específicos para los poderes públicos. La idea de calidad de vida da también imagen de conjunto al resultado esperable de la acción estatal. La calidad de vida resulta de la actividad pública promotora de los bienes sociales contitucionalizados. Pero la calidad de vida siempre es mejorable: primero, porque haya más medios financieros para robustecer la acción promotora del Estado; segundo, porque la ponderación entre los diferentes bienes que forman la calidad de vida sea más acertada; y, tercero, porque surjan más bienes merecedores de protección jurídica. La regulación constitucional de lo ambiental es un acontecimiento reciente (en los años setenta) y tiene lugar, paradójicamente, no en los países más sensibilizados con los problemas ambientales sino en aquellos otros cuyos procesos de transición a la democracia (Grecia, Portugal y España) vinieron acompañados del prurito regulador de todo lo nuevo. La siguiente oleada ya viene en los años noventa en los países del este de Europa y en las reformas constitucionales iberoamericanas. el contexto en los noventa es más acuciante al haber alcanzado los problemas ambientales una nitidez indiscutible. La última y depurada expresión jurídica de lo ambiental es la proclamación de 63 un derecho subjetivo a disfrutar del ambiente adecuado. Preceptos como el art. 45. de la Constitución española o 66.1 de la portuguesa tienen ahora abundante reflejo en 63.

Cfr. para todo J. J. GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente e direito de propiedade, Coimbra Editora, 1995.


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65 las Constituciones iberoemericanas y en las últimas Constituciones aparecidas en Europa . Pero antes de las primeras proclamaciones constitucionales –segunda mi66 67 tad de los setenta– y de su generalizado reconocimiento –años noventa– encontramos 68 interesantes precedentes: a escala internacional , en alguna norma iberoamericana 69 comienzos de lo que luego ha sido una tendencia 70 y en los EEUU . Fueron los mundial a reconocer el derecho para reforzar así las políticas ambientales . La introducción en los textos constitucionales europeos de proclamaciones del derecho al medio ambiente se ha hecho de forma muy cuidadosa. Por lo general, sólo en las Constituciones de nuevo cuño, aparecidas desde los años setenta. Entorno a las Constituciones más antiguas, durante cuyo proceso constituyente no se planteó lo ambiental, se abrió hace tiempo la polémica a propósito de la 71 dimensión objetiva y también la subjetiva del meconveniencia de incorporar la dio ambiente. En Alemania las recomendaciones surgidas en foros de debate o de comisiones de expertos cristalizaron en la inclusión en el art. 20 –luego de la reforma de 1994–72de una nueva tarea para los poderes públicos: la de proteger el medio ambiente . El Tribunal Constitucional alemán, con cierto apoyo doctrinal, había extendido desde mucho antes de la reforma, sobre la base del art. 2 de la Ley Fundamental de Bonn, la protección a pretensiones ambientales, con una interpretación amplia de su contenido. Aunque resulte insuficiente por no dar cobertura íntegra al derecho subjetivo ambiental. Tampoco la Constitución italiana contiene referencia expresa al medio am73 biente salvo la que se hace al paisaje en el art. 9. No obstante, la doctrina y cierta jurisprudencia han inferido alguna protección al derecho al ambiente sano del

64.

BRAÑES, ob. cit., pp. 93 y ss. Un análisis de las Constituciones europeas que proclaman el derecho lo brindan A. KISS y D. SHELTON, Manual of European Environmental Law, Cambridge, 1993. 66. LOPERENA ROTA, El derecho al medio ambiente adecuado, Civitas, Madrid, 1996, pp. 41 y ss. 67. El art. 7 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, de Colombia de 1974, que proclama: "Toda persona tiene derecho a disfrutar de una ambiente sano". 68. La sección 101, inciso c,de la NEPA dispone "each person shoul enjoy of the environment...and to contribute to the preservation and enhancement of the environmet", SPENSLEY, ob. cit., p. 415. 69. BRAÑES, ob. cit., p. 96. 70. Ibid., p. 617. 71. Para todo lo relacionado con el caso alemán, cfr. ESCOBAR ROCA, quien ofrece abundante bibliografía alemana, ob, cit., pp. 23 y ss. 72. El art. 20 dispone: "El Estado protege las condiciones naturales indispensables para la vida". Acerca de este nuevo precepto cfr. M. BOTHE, "Le droit a la protection de l'Environnement en Droit Constitutonnel Allemand", en Revue Juridique de l'Environnement, núm. 4, 1994, pp. 45 y ss. 73. S. PATTI subraya que ha sido la jurisprudencia de los tribunales ordinarios y no la de la Corte Constitucional la que ha propiciado la protección de posiciones subjetivas ambientales, "Valori costituzionali e tutela dell' ambiente" en A. PIZZORUSSO y A. VARANO (dirs.) L'influenza dei valori costituzionali sui sistemi giuridici contemporanei, Giuffrè, Milán, vol. I. 1985, p. 91 y ss. 65.

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art. 32 de la Constitución que proclama: "La República tutela la salud como derecho fundamental del individuo". La obligación estatal de proteger la salud de los 74 la de asegurar un ambiente sano sin el cual quedaría individuos comprendería comprometida la salud . Y si el artículo 32 da cobertura a la protección de titularidades75subjetivas ambientales, el artículo 9 la daría a la tutela objetiva del ambiente . También el art. 44 de la Constitución daría apoyo a ciertas políticas de 76 componente ambiental tales como las del suelo, las políticas agrarias o el urbanismo . El desarrollo de la Constitución consiste siempre en un juicio de prelación y ponderación: qué interés prevalece, y hasta qué punto, sobre los demás en cada conflicto concreto, y como equilibrarlos entre sí. Ese juicio de prelación corresponde, en primer lugar, al legislador democrático, aunque pudiera ocuparse la justicia constitucional de decir la última palabra. La introducción en las Constituciones de cláusulas ambientales ha agudizado las dificultades que siempre acarrea resolver el juicio de prelación y ponderación aludido; y no sólo porque haya un nuevo interés, el ambiental, sino porque este interés es potencialmente expansivo y tiende a confligir con los demás intereses. Se multiplican así las zonas tangenciales entre bienes constitucionales. Porque el bienestar no consiste sólo en disfrutar de un consumo suficiente que satisfaga las necesidades básicas, se nutre también de bienes ambientales cuyo disfrute entraña limitación racional de los recursos naturales y, por tanto, reducción o reordenación, al menos, de los bienes de consumo. I.2.2. El medio ambiente como interés jurídico debilitado y su encaje en el Derecho constitucional de la ya tópica crisis del Estado social Si, como parece, las sociedades de consumo no están dispuestas a dejar de serlo y, aún más, desean profundizar el consumo y extenderlo a zonas del planeta aun no consumidoras, la solución sólo puede estribar en producir de forma más limpia y reaprovechando los residuos que en cantidades inmensas se producen. Se lograría así ese desideratum de mejor consumo preservando los recursos naturales. Como el objetivo no pasa por reducir apenas el consumo y, a largo plazo, este aumentará, y, como, por otra parte, la producción limpia y el reciclaje absoluto no están todavía económicamente a nuestro alcance, sólo cabe atemperar la 74.

F. MERUSI, Commentario dell' articulo 9, en G. BRANCA (dir.) Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, Zanichelli, Bolonia-Roma, 1975, pp. 434 y ss. B. CARAVITA, Diritto pubblico dell'ambiente, Il Mulino, Bolonia, 1990, p. 17 y ss. 75. CARAVITA, ob. cit., pp. 16 y ss. 76. A. PIZZORUSSO, Lecciones de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, Vol. I, 1984, pp. 194 a 196. Y MEZZETTI, ob. cit., p. 33.


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consecución de los objetivos medioambientales a nuestras posibilidades reales de preservar los recursos. Esto explica que, anunciado el objetivo máximo en materia ambiental –un entorno adecuado para el desarrollo de la persona (art. 45.1 CE)– no pueda éste alcanzarse de inmediato. Así las cosas, el interés jurídico ambiental se presenta como un interés debilitado por la enorme magnitud de lo que su plena realización exige, carente de la fuerza suficiente para condicionar en el grado bastante todas las políticas públicas y todo el acontecer humano. La misma expansividad de lo ambiental lo debilita al reclamar medidas concretas de protección que con frecuencia son incompatibles77con actividades de fomento y protección de otros intereses socialmente relevantes . A la mencionada debilidad o falta de aptitud para imponer debidamente la preservación integral e inmediata de los bienes ambientales contribuye la poca concreción de estos últimos. En efecto, ni siquiera existe un concepto de medio ambiente nítido que supere las meras descripciones de sus elementos señeros. Tampoco hay acuerdo en cuáles son esos elementos. Lo novedoso del interés, las dificultades para hallar, en cada momento, las medidas idó78 neas de protección provocan, por añadidura, dificultades teóricas que impiden, al menos en el campo jurídico, elaborar una dogmática precisa . El resultado es con fre79 cuencia un Derecho positivo ambiental disperso, lleno de deficiencias y descabezado, lo que limita la acción transformadora del Derecho sobre la realidad ambiental . No obstante, los poderes públicos tienen asignadas tareas de protección de los bienes ambientales y las desarrollan con las limitaciones más atrás señaladas. A menudo, el Estado fija máximos de contaminación admisibles o grados de deterioro de los recursos permitidos, que estando lejos todavía de los idóneos, al menos brindan cierta garantía. Se ha levantado también un creciente aparato burocrático especializado para atender las misiones ambientales, y las orientaciones ambientalistas impregnan, cada vez más, las otras políticas públicas mediante instrumentos tales como la evaluación del impacto80ambiental, entre otros. Si la llamada democracia económica y social auspicia una cada vez mayor participación de todos en los beneficios de la producción de bienes con un mejor 81 reparto de éstos, la orientación ambiental cambia el sesgo a la economía y la dirige hacia la preservación de los bienes ambientales y al ahorro de los recursos . 77.

En general sobre la ponderación entre mandatos constitucionales, cfr. E.W. BÖCKENFÖRDE, Escritos sobre derechos fundamentales, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1993, pp. 82 y 83. 78. Como recuerda certeramente P. LUCAS VERDÚ, el avance de la dogmática es aritmétrico mientras que la realidad política, social, económica y tecnológica lo hace en progresión geométrica, "¿Crisis del concepto de constitución? La constitución española entre la norma y la realidad", en Anales de la Academia Española de Ciencias Morales y Políticas, Año L, núm. 75, p. 384. 79. SERRANO MORENO, ob. cit., pp. 45 y ss. 80. Acerca de las implicaciones de la democracia económica social y cultural cfr. para todo J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Almedina, Coimbra, 1996, pp. 465 y ss. También W. ABENTROTH, "El Estado democrático y social como proyecto político", en El Estado social, CEC, Madrid, 1986, pp. 40 y ss. 81. Para alcanzar lo que BELLVER CAPELLA denomina "Estado ambiental", ob. cit., p. 243.

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Con frecuencia, además, las políticas públicas estimulan la introducción en el mercado del82coste ambiental y promueven, con subvenciones o mediante políticas fiscales 83 específicas, la preocupación por lo ambiental de las empresas contaminantes . Hay que compaginar el continuado funcionamiento del mercado con la preservación del medio ambiente, y esta política conciliadora impide una más enérgica acción pública ambiental. Los objetivos ambientales han de lograrse sin que se tambalee la economía productiva y, por ello, las intromisiones en el mercado se hacen con estímulos fiscales o con subvenciones para la introducción de tecnologías limpias. La regulación jurídica de lo ambiental queda así dependiente de una paulatina incorporación de los fines mediaoambientales en la economía de mercado. Sólo cuando esos fines sean económicamente rentables se adecuará la realidad al modelo idealmente proyectado por las Constituciones. Esto ocurre también con otros intereses sociales, pero en estos casos el Estado puede proceder con más energía y realizarlos cuando su consecución no pone en riesgo el modelo económico imperante. Con lo ambiental, en cambio, sucede lo contrario ya que, como se ha recordado y es de sobra conocido, la preservación 84 frontalmente con un sistema económico fundado de los recursos naturales choca en su sistemática explotación . Entre los lugares comunes donde más constantemente se abunda, uno de los más recurrentes es el de la crisis del Estado social. Y en verdad tal crisis es real porque si bien es cierto que el bienestar incluso crece y se extiende, no es menos cierto que su garantía estatal se ha debilitado. Puede que nuestra calidad de vida mejore pero no es seguro que sean los poderes públicos quienes nos la garanticen, al menos no directamente con prestaciones públicas. En este contexto incierto irrumpe ese interés ambiental debilitado y sometido a las incertidumbres85suscitadas ahora por el Estado social. Afectado éste por la llamada globalización y sometido a la prueba de integraciones supranacionales que con frecuencia lo ponen en peligro, se intercala entre sus objetivos uno nuevo, el ambiental, como una variable compleja y expansiva con todo relacionada. Y esa irrupción de lo ambiental en tiempos de mudanza tiene muchas y delicadas consecuencias. Por un lado, la preservación de los bienes ambientales es un objetivo universal. La globalización ha de plantearse, pues, teniendo presente este nuevo ele82. A propósito del empleo de las políticas fiscales en los EEUU, mediante taxas federales o estatales, SULLIVAN, ob. cit., p. 5. Cfr. para todo, P. HERRERA MOLINA, Derecho tributario ambiental, Marcial Pons, Madrid, 2000. 83. En suma, el respeto por el medio ambiente en el desarrollo de las actividades industriales, MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., vol. I, p. 379. 84. Como recuerda KRÄMER, ob. cit., p. 111. 85. Sobre los efectos políticos y constitucionales de la globalización, cfr. para todo P. DE VEGA, "Mundialización y Derecho constitucional: la crisis del principio democrático en el constitucionalismo actual", en Revista de Estudios Políticos, núm. 100, 1998, pp. 12 y ss.


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mento cuya protección no puede articularse eficazmente sólo a escala estatal, porque los más importantes problemas ambientales son planetarios. No obstante 86 lo anterior, la mundialización se presenta como economía mundializada y aspira, por encima de todo, a la obtención de beneficios ; el elemento ambiental es, a lo sumo, una más de las variables económicas cuya preservación dependerá de los beneficios que su salvaguardia proporcione a los operadores económicos. En este contexto, la globalización resulta enemiga de la preservación del medio, pero el mismo tiempo, sólo habrá soluciones ambientales eficaces si se adoptan a escala mundial. Esta contradicción viene alimentada por algo muy obvio: la construcción del Estado del bienestar en los países desarrollados se ha fundado en una esquilmación radical de los recursos naturales, los propios y los ajenos. Y ahora, cuando los desequilibrios ecológicos por ese desarrollo provocados son alarmantes, los países ricos pretenden limitar el aprovechamiento por parte de los países en desarrollo de su propios recursos; es el caso del Brasil obligado a salvaguardar sus selvas inmensas y reducir su aprovechamiento para resguardar el equilibrio climático mundial. Mientras los países más ricos y más contaminantes pretenden seguir produciendo a casi el mismo nivel a costa del sacrificio de los más pobres, pero menos ecológicamente esquilmados. La hipocresía ambientalista de los países desarrollados no deja de sorprender si tenemos en cuenta que en ellos sus opiniones públicas exigen medidas de protección del entorno, algunas de las cuales, en efecto, se han puesto en marcha. Así los EEUU, tan avanzados en protección interna del medio ambiente, no dejan de ser los mayores despilfarradores de recursos naturales del planeta. La pesimista conclusión a la que se llega es ésta: La globalización que debiera ser la llave de una planetaria protección de los recursos naturales se convierte, en cambio, en una de sus principales amenazas, pues 87a escala mundial no existen suficientes mecanismos para preservar esos recursos . Además, la lógica del beneficio económico, ínsita en la globalización, y el paralelo debilitamiento del Estado social impiden a éste realizar políticas ambientales eficaces. Sólo cuando el coste ambiental se inserte en el mercado mundial y sea tenido en cuenta por las empresas habrá garantía de protección. Pero, claro está, que las empresas transnacionales se instalan con preferencia allí donde las medidas estatales no les impiden contaminar. La falta de protección del medio resulta, entonces, un aliciente para la instalación de multinacionales; éstas huyendo de sus lugares de origen –países con mayor rigor en la protección ambiental– asientan sus procesos de producción en aquellos otros más permisivos con la esquilmación de los recursos y con la contaminación. La globalización tiene así uno de sus perversos y más hipócritas resul86. Los intereses de las empresas multinacionales pesan, desde luego, en las políticas ambientales, como destaca BUCK, ob. cit., p. 155. 87. Acerca de todo lo relacionado con la protección internacional del medio ambiente, cfr. JUSTE RUIZ, ob. cit.

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tados: el desarrollo de los países más pobres se hace a costa de sus recursos naturales. La globalización económica se extiende de la mano de las multinacionales y éstas prefieren menos protección al medio ambiente. En definitiva, la globalización desalienta las políticas ambientales rigurosas. Únicamente cuando el peligro parece cierto y con visos de repercutir en las sociedades desarrolladas, cuando no es posible exportar contaminación porque ésta revierte en nosotros, es cuando se plantean problemas como el del cambio climático. ¿Qué ocurre con los países más beneficiados de la implantación del Estado del bienestar? Es sabido que la globalización, con la necesidad de competir, ha puesto en crisis un modelo de protección social tildado de ineficaz y anticompetitivo. En verdad, destinar recursos para proteger a los más desfavorecidos no tiene una rentabilidad económica tangible e inmediata; estos recursos se retiran de la lógica del mercado para atender fines estatales a menudo constitucionalmente señalados. Y esto es lo que ha entrado en crisis cuando la globalización parece requerir la extensión del mercado a todos los recursos disponibles. La sociedad de mercado sería entonces el resultado de poner todo recurso existente bajo la lógica del beneficio económico. En materia ambiental, lo anterior conduce a enfocar también lo ambiental desde el punto de vista de ese beneficio. En este contexto, el constitucionalismo social entra en crisis porque ya no sirve, tal y como fue concebido, para acompañar los procesos económicos mundiales, es un estorbo. Es imprescindible, pues, su adecuación y surgen las terceras vías o toda la discusión política, cultural y jurídica acerca de su superación, adaptación o desmontaje definitivo. Pugnan corrientes liberales con otras menos enemigas o todavía propulsoras del Estado social. En el plano jurídico, sin embargo, las cláusulas sociales están ahí, en la Constitución, recordando a los poderes públicos y a los ciudadanos la necesidad de promover intereses sociales, mejorar las condiciones materiales de vida, realizar, en suma, la igualdad sustancial. Es difícil soslayar mandatos constitucionales tan claros, tan precisas tareas encomendadas a los poderes públicos. Y, sin embargo, con frecuencia se pasan por alto esas encomiendas vaciándose el Estado social. Tal es el caso de muchas Repúblicas iberoamericanas donde, al tiempo que se ampliaban las cláusulas sociales en la más reciente oleada de reformas constitucionales, se iniciaban políticas al servicio de la globalización que hacían, hacen, imposible atender los requerimientos sociales de sus Constituciones. Una parte significativa, y recien88 temente incluida, de los textos fundamentales iberoamericanos tiene el dudoso privilegio de ser paradigma de Constitución nominal . 89 En este marco de crisis del Estado social ¿qué ocurre con una de las políticas sociales más llamativas, la ambiental? ¿Se halla sometida a las mismas servi88.

C. LOEWENSTEIN, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1982, pp. 218 y ss. Acerca de la crisis del modelo dominante, cfr. para todo, C. DE CABO MARTÍN, La crisis del Estado social, PPU, Barcelona, 1986, pp. 95 y ss. 89.


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dumbres que sus hermanas o tiene una caracterización propia? El punto de partida en lo ambiental es distinto. No se alcanzó nunca el grado de protección ambiental comparable con el logrado en otras políticas sociales más antiguas. No existen organismos ambientales comparables a la seguridad social o a la educación pública, entre otras. El aumento de la preocupación ambiental coincide con la globalización y con la crisis del Estado social. La privatización del Estado social, la retirada de lo público, puede afectar y de manera significativa a la preservación de los recursos naturales. De partida, porque lo ambiental tiende a convertirse en una variable más de la producción que como tal es tenida en cuenta, cuando es inevitable, en las decisiones económicas. Los poderes públicos fomentan esa consideración para promover en el mercado la adopción de medidas ambientalistas y al mismo tiempo rentables gracias a las subvenciones, exenciones fiscales o sanciones a la producción contaminante. Por otro lado, las opiniones públicas en los países más desarrollados no aceptan ya niveles altos de contaminación ni pueden ser convencidas siempre con medidas puramente cosméticas; exigen imposición de concretos máximos admisibles de contaminación. Por desgracia, las empresas de los países desarrollados, al estar obligados a producir de manera menos contaminante en sus países de origen, acaban exportando contaminación a regiones del mundo menos escrupulosas con el entorno, donde sin una opinión pública sensibilizada, la protección jurídica es aun escasa. Los países desarrollados tienen más posibilidades de elección. Pueden, como a menudo hacen, exportar sus producciones mas sucias reubicándolas en países del tercer mundo; y pueden desarrollar políticas ambientalistas a escala estatal o supranacional, contentando así a sus opiniones públicas. Desde luego, ninguna legislación de los países ricos prohíbe a sus empresas producir en otros lugares de una forma contaminante que estuviera proscrita en esa legislación. Pero esas posibilidades reales ¿qué plasmación jurídica poseen? Se formalizan principios ambientales y se regulan con más o menos acierto y precisión derechos subjetivos a un ambiente sano. La "optimación" de los principios y de los derechos depende en último término del éxito que se tenga en transformar un modelo de desarrollo basado en el aprovechamiento intensivo de los recursos naturales por otro fundado, muy al contrario, en el ahorro de esos recursos. Queda todo, pues, a la medida de lo posible. Situados en el plano jurídico, aprecíamos que, a menudo, las Constituciones recogen principios ambientales, mandatos a los poderes públicos e incluso proclaman derechos. La Constitución española, paradigmática, ofrece terreno que exploraremos más adelante en este trabajo. El cumplimiento cabal de los presupuestos ambientalistas insertos en las Constituciones reclama esa transformación profunda y radical de un sistema económico globalizado y, por ello, menos controlable, también en lo ambiental, por los Estados. El éxito relativo de algunas experiencias regionales como la europea crea algunas esperanzas que se fundan en la concepción,

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bien europea por cierto, de una calidad de vida mínima asegurada para todos, en lo educativo, sanitario, cultural, laboral o ambiental. Es la peculiar manera europea de entender el Estado social entre cuyos componentes se inserta ahora lo ambiental. 90 El planteamiento jurídico arranca de una premisa: Los mínimos vitales, asegurados para todos, son imprescindibles para asentar una sociedad democrática . Sólo preservando la calidad de vida, garantizamos la supervivencia del sistema democrático. Claro que surgen contradicciones entre la idea de bienestar social y la eficiencia económica que algunos, también en Europa, consideran incompatible con una dedicación pública a políticas de garantía social que disminuyen la potencialidad económica destinando recursos a políticas no regidas por el principio del beneficio económico o del interés individual. Todavía, por fortuna, prevalece el punto de vista de quienes recuerdan otros fines de la acción pública y resaltan los beneficios no inmediatamente económicos de las políticas de cohesión social. Y, conforme a este punto de vista, no hay duda de que los poderes públicos han de asegurarnos mínimos ambientales para todos. Si esta garantía, además, genera puestos de trabajo, tanto mejor, puesto que ninguna política social tiene que ser necesariamente antieconómica y ninguna a la larga lo es, salvo en la lógica del beneficio económico inmediato y antisocial. Acertadas políticas públicas proporcionan a la sociedad bienes ambientales adecuados y permiten a todos su disfrute. Si, además, de esas políticas –cumplimiento de mandatos constitucionales– se desprenden derechos subjetivos accionables por los ciudadanos, mejor aún porque los individuos o los grupos estarán entonces en condiciones de exigir a los poderes públicos el cumplimiento de sus obligaciones ambientales. Algunos ordenamientos, entre ellos el español reconocen el derecho a un ambiente adecuado cerrando así el círculo de garantías jurídicas. La generosidad en esas proclamaciones no siempre asegura, empero, la protección de los bienes tutelados. Este riesgo de caer en lo semántico pesa sobre todas las Constituciones, en especial sobre las de los países en desarrollo que, por lo demás, suelen ser las más generosas en las proclamaciones. A pesar de todo, esas proclamaciones constitucionales son un punto de anclaje y un argumento sólido para exigir su aplicación y, también, para elaborar sobre ellas una dogmática jurídico-ambiental. I.3. APERTURA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA A LO AMBIENTAL I.3.1. Alternativas en la constitucionalización 91 Como es bien sabido, la Constitución española de 1978 incluye entre sus cláusulas una relativa al entorno . También en esto nuestra Constitución se ha

90.

GOMES CANOTILHO, ob. cit., pp. 465 y ss. Una buena introducción al precepto la hizo muy tempranamente T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, El medio ambiente..., ob. cit., pp. 5 y ss. 91.


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sumado con entusiasmo a las corrientes juridificadoras de los nuevos intereses sociales, entre ellos, el ambiental. Lo que no pudieron incluir la mayoría de los constituyentes europeos de postguerra lo introducen las Constituciones más recientes como la portuguesa y la española. En el proceso de elaboración del pre92 cepto español se trasluce bien el celo de los constituyentes por ampliar las referencias medioambientales y enriquecer así esa suerte de constitucionalismo promisorio, tanto más promisorio cuanto menos son las posibilidades reales de cumplir los compromisos que con la Constitución se suscriben. Pero en los años en los que fue aprobada lo habitual era formalizar con detalle el Estado social y la consiguiente democratización en lo económico, en lo social y en lo cultural. De las dos posibilidades que se ofrecían al constituyente: introducir en el texto un 93 principio medioambiental (norma de acción) y regular un derecho a disfrutarlo (norma de relación) , se optó por recoger las dos posibilidades y hacer así una compleja síntesis de ambas. Se incorpora, por primera vez en nuestro Derecho constitucional, la noción de calidad de vida y se constitucionaliza el deber de conservar el entorno. El apretado contenido del artículo 45 de nuestra Constitución se encuadra en el problemático Capítulo III del Título I; el rótulo del Capítulo, "De los principios rectores de la política social y económica", tiene, como se verá más adelante, suma importancia. Son generosas, pues, las previsiones constitucionales sobre el entorno, porque el legislador constitucional deseaba resaltar la importancia del bien recién constitucionalizado. Sin embargo, el alcance y los medios para su protección no quedaron claros en la Constitución y el legislador ordinario tampoco ha despejado las dudas interpretativas que un precepto como el 45 CE plantea. A pesar de todo, se ha formado un cuerpo 94jurídico, cada vez más autónomo, al que podemos denominar Derecho ambiental , y que descansa en el artículo 45 de nuestra Constitución. 95 el derecho a disfruEl contenido del art. 45 CE es múltiple: recoge, primero, tar del medio ambiente, que también opera como principio . El apartado segundo del art. 45 impone, por su parte, obligaciones a los poderes públicos de promover y restaurar el ambiente y de velar por el uso racional de los recursos naturales. Se establece, además, el deber de todos de conservar el medio ambiente (art. 45.1 CE) reforzando su cumplimiento con la previsión de sanciones administrativas y penales (art. 45.3 CE). 92.

G. ESCOBAR ROCA se refiere al "doble carácter del medio ambiente": como derecho subjetivo y como mandato de actuación, dirigido a los poderes públicos, La ordenación constitucional del medio ambiente, Dykinson, Madrid, 1995. pp. 51 y ss. 93. Alternativa que, como recuerda ESCOBAR ROCA, también se planteó en Alemania desde los años setenta, ob. cit., pp. 26 y 27. 94. Cfr. MARTÍN MATEO, Tratado ..., ob. cit., pp. 71 y ss. y J. JORDANO FRAGA, La protección del derecho..., ob.cit., pp. 121 y ss. 95. Como explican DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 104 y F. VELASCO CABALLERO, "El medio ambiente en la Constitución: ¿Derecho subjetivo y/o principio rector?", en Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 19, 1994, pp. 114 y ss.

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96 La minuciosidad constituyente no evita las muchas dudas que surgen del texto . Porque si, por un lado, parece claro que se consagra un interés objetivo de rango constitucional, del cual se deducen obligaciones para los poderes públicos (art. 45.2 CE), por otro lado, es problemático, y hay dudas sobre su efectividad como derecho subjetivo y sobre la posibilidad de que los ciudadanos puedan reclamarlo con la sola apoyatura constitucional. Además, la Constitución utiliza términos que no poseen todavía caracterización jurídica, tales como el de "calidad de vida" o el mismo97 de "medio ambiente". Son conceptos jurídicos abiertos no tanto indeterminados , que entorpecen la tarea clarificadora de los juristas y menoscaban la proyección en la vida nacional de lo dispuesto en el art. 45 precitado. 98 Los trabajos parlamentarios en el proceso constituyente son reveladores en algunos aspectos. Desde el Anteproyecto presentado (BOC de 5 de enero de 1978) quedaba consagrado un precepto dedicado al medio ambiente (el art. 38 en el Anteproyecto). También quedó perfilada, desde el principio, la estructura definitiva del artículo, repartido su contenido en tres apartados: el primero, dedicado al derecho a disfrutar del medio ambiente y al deber de preservarlo; el segundo, regulador de los principios ambientales; y, el tercero, dedicado a las sanciones. Esta estructura se mantuvo sin que se propusieran cambios en ella. Asimismo quedó cerrada, desde el primer momento, la ubicación del artículo ambiental en el Capítulo III del Título I; este Capítulo siempre llevó el epígrafe "De los principios rectores de la política social y económica", y comenzaba en el anteproyecto con el art. 34. Sobre sus preceptos pesó, desde el primer momento también, la cláusula que luego sería el definitivo art. 53.3 CE y que en el Anteproyecto fue el art. 45.3, luego el 48.3, más tarde, el 52.3. Siempre, pues, se contempló una eficacia limitada de los artículos aglutinados en el Capítulo III, en los términos, invariables durante el proceso constituyente, de lo que acabó siendo el art. 53.3. La configuración constitucional del medio ambiente estuvo clara desde el principio y no suscitó en los debates grandes controversias. Sobre los redactores del Anteproyecto influyeron las en aquel momento recientes manifestaciones de preocupación ambiental: las Constituciones griega y portuguesa.

96.

L. ORTEGA ÁLVAREZ, resalta la "funcionalidad compleja" del art. 45 CE, "Organización del medio ambiente: la propuesta de creación de una autoridad nacional para el medio ambiente", en Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor García de Enterría, II, Civitas, Madrid, 1991, p. 341. En parecido sentido, MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit. p. 108. 97. Sobre el concepto de medio ambiente, cfr. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 62 y ss. RODRÍGUEZ RAMOS, "Instrumentos jurídicos preventivos en la protección del ambiente", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, p. 38. M. BELTRÁN y R. CANOSA, "Relevancia constitucional del medio ambiente", en Noticias de la Unión Europea, núm. 122, 1995, p. 45. Y también JORDANO FRAGA, ob. cit. pp. 55 y ss. 98. Sobre el iter parlamentario del art. 45 CE cfr. PÉREZ LUÑO, ob. cit., pp. 254 y ss. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 83 y ss. y LÓPEZ MENUDO, ob. cit., pp. 169 y ss.


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Las variaciones introducidas durante los trabajos del Congreso y del Senado 99 afectaron a aspectos relativamente secundarios y contribuyeron, en general, a limar su redacción y a aligerarla . Como se ha apuntado, varió el número del precepto que ya en el informe de la Ponencia del Congreso pasó a ser el art. 41 (BOC de 17 de abril 1978). Así se mantuvo en el Dictamen de la Comisión y en el del Pleno. La numeración definitiva se introdujo en el Dictamen de la Comisión del Senado (BOC de 6 de octubre 1978) y se mantuvo en la Comisión Mixta (BOC de 28 de octubre 1978) para ser aprobado definitivamente. Las modificaciones sustantivas se centraron en la extensión de la titularidad del derecho-deber, en la supresión de la reserva de ley expresa para regular su ejercicio y cumplimiento. Hubo, además, varios cambios en la regulación del apartado segundo del artículo y modificaciones de detalle en el apartado tercero. Analicemos, por separado, estas alteraciones sufridas por el Anteproyecto hasta convertirse en texto definitivo. Por lo que respecta al primer apartado del art. 45, desde el primer momento de su formulación se recogió el derecho a disfrutar del medio ambiente; el término "disfrutar", tan significativo, es la clave del apartado. Ya en el Senado, se añadió, en el Dictamen de la Comisión (BOC de 6 de octubre 1978), la expresión "adecuado para el desarrollo de la persona". El disfrute se proyectaría sobre un medio ambiente cuya adecuación debería ser la conveniente para el desarrollo de la persona. Es una acertada precisión que da al precepto un aire finalista, pues no todo medio ambiente es el adecuado y sólo puede disfrutarse en los términos constitucionales el que lo es. Además, ese componente finalista irradiaba sobre los otros apartados del precepto, en especial, sobre el segundo orientando la actividad de los poderes públicos a su consecución. En el Senado se introdujo una restricción en la titularidad del derecho y del deber, limitándola a los españoles (Dictamen de la Comisión, BOC de 6 de octubre, 1978); esta novedad se mantuvo en el Dictamen del Pleno, pero se rectificó en la Comisión mixta (BOC de 28 de octubre, 1978) volviéndose a la original universalización de la titularidad del derecho y del deber atribuyéndosela a "todos". El Senado suprimió, ya en el dictamen de la Comisión, la remisión que el Anteproyecto y el texto del Congreso hacían a la ley para que regulara "los procedimientos para el ejercicio del derecho". En el informe de la ponencia se extendió, además, la remisión a la regulación del cumplimiento del deber. La reserva de ley fue suprimida en el Senado por considerarse ociosa y subsumible en la general que se hacía, entonces en el art. 52.3 –luego en el art. 53.3–. Esa reserva específica no era ociosa y su mantenimiento hubiera resuelto algunos problemas interpretativos luego suscitados. 99.

El cuadro comparativo de los textos sucesivos del precepto se encuentra en Constitución Española, Trabajos parlamentarios, Cortes Generales, Madrid, 11 edición, 1980, Vol. IV, págs. 5350 y 5351

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En resumen, el apartado primero del art. 45, en su redacción definitiva, sólo introduce dos novedades respecto de la versión inicial del Anteproyecto: la calificación del medio ambiente disfrutable de adecuado para el desarrollo de la persona; y la supresión de la reserva de ley. La primera novedad fue capital y ha marcado la interpretación del precepto; la segunda, en mi opinión, desafortunada. Fueron muchas las variaciones sufridas por el apartado segundo del artículo. De la primera redacción sólo se acabó manteniendo el mandato de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales. Tanto la versión primera como la definitiva son relativamente breves; sin embargo, a lo largo de los trabajos parlamentarios se añadió un prolijo contenido al apartado que, a la postre, se aligeró, quizás en exceso. El mayor grado de prolijidad lo presentaba el Dictamen del Pleno del Senado (BOC de 13 de octubre, 1978), pero la Comisión Mixta (BOC de 28 de octubre, 1978) cercenó radicalmente la redacción que ya fue la definitiva. La versión del Anteproyecto (BOC e 5 de enero, 1978) era muy sencilla: recogía el mandato de velar por la utilización racional de los recursos naturales, acompañado del de velar por la conservación del paisaje y la protección y mejora del medio ambiente. Resultaba, en su sencillez, una redacción incolora y sin matices, pero clara y rotunda. Ya en el informe de la ponencia del Congreso (BOC de 17 de abril, 1978) se aventuraban los redactores en la prolijidad y añadían referencias a los "espacios naturales", a los "montes" y a la "fauna". E insistían, a propósito de los recursos, en el "mantenimiento y potenciación de los recursos naturales renovables". La referencia a la "protección y mejora del medio ambiente" quedaba al final del apartado como residual apelación al medio. Esta redacción se mantuvo durante todos los pasos en el Congreso y ofrecía una enunciación de algunos de los elementos ambientales, pero no de todos. Resultaba así prolija pero incompleta, porque incurría en el error de enunciar, ad exemplum, algunos elementos ambientales dotándolos de una relevancia constitucional de la que hubieran carecido los excluidos. ¿Por qué referirse al paisaje y no al clima?, por ejemplo. No se recogían nuevos mandatos a los poderes públicos sino que se extendía expresamente su actuación a los elementos ambientales citados. El apartado segundo mejoró mucho en el Senado, donde se suprimieron las enunciaciones de elementos –se suprimieron las referencias al paisaje, a los montes, a la fauna– y se introdujeron nuevos mandatos para los poderes públicos y nuevos principios ambientales. Así, al anteponer la palabra "todos" a recursos naturales, se podía suprimir la segunda alusión –a los recursos naturales renovables– que incluía la detestable redacción del Congreso; y se pudo eliminar la enumeración incompleta de elementos ambientales, quedando todos incluidos en la fórmula "todos los recursos naturales sin excepción". Se incluye también en el Senado la importante referencia a la protección y mejora de la calidad de vida que se mantendría hasta el final; como también se


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mantendrá la novedad senatorial de "defensa y restauración del medio ambiente" apoyada "en la indispensable solidaridad colectiva". Estas decisivas novedades se completan con la referencia a la generación presente y a las futuras. Lo aprobado por la Comisión Mixta (BOC de 28 de octubre, 1978) aligera el texto del Senado, pero dejando lo mejor de las novedades aportadas por la Cámara Alta. Se suprime la expresión "sin excepción" referida a los recursos naturales que era redundante con la fórmula "todos los recursos naturales"; y se elimina también la específica referencia a la solidaridad intergeneracional, simplificando la invocación a la solidaridad colectiva. El apartado tercero del artículo fue el que menos modificaciones sufrió, pero algunos cambios fueron importantes. En el Anteproyecto se preveían sanciones penales para los "atentados más graves contra el paisaje protegido y el medio ambiente" así como la "obligación de repara el daño producido". Se remitía a la ley la fijación de las sanciones penales y la determinación de la obligación de reparar el daño causado. La primera de las remisiones era, y sigue siendo en la versión actual del precepto, completamente ociosa porque el principio de legalidad de penal se halla en el art. 25 de la Constitución. La incompleta alusión al ámbito protegido que se incluía en el texto original fue sustituida por una referencia a "lo dispuesto en los dos números anteriores" (BOC 17 de abril, 1978). Así, eran sancionables tanto las faltas más graves cometidas contra los bienes protegidos en los otros dos apartados del precepto. Esta redacción se mantuvo en todos los pasos dados en el Congreso. Fue modificada, sin embargo, en el Senado; en el Dictamen de la Comisión (BOC 6 de octubre 1978) se suprimió la expresión "faltas más graves" por otra más amplia "Para quienes violen lo dispuesto..."; se sustituyó, asimismo, el adjetivo "producido" por "causado" y se redactó de nuevo la reserva de ley aunque sin alterar su sentido. La Comisión Mixta introdujo en el texto aprobado por el Senado dos novedades importantes: Primero, suprimió la referencia "a los dos apartados anteriores" para dejarla "en el apartado anterior"; se reducía, así, el ámbito posible de sanción de forma harto discutible, precisamente porque el deber constitucional de conservar el medio cristaliza en obligaciones concretas cuyo incumplimiento provoca la sanción. Segundo, intercaló una referencia a las sanciones administrativas, referencia que era necesaria después de ampliar el abanico de lo sancionable más allá de las faltas más graves. El apartado tercero del precepto acaba teniendo una coherente redacción con el único lunar de la supresión de la referencia al apartado primero. Parece que se hubiera querido separar el ámbito sancionador de los atentados a los concretos elementos ambientales del relativo a la regulación del derecho constitucional a disfrutarlos. Quedaría, entonces, acotada materialmente la reserva de ley en lo que toca a las sanciones (art. 45.3 CE) de la genérica reserva (art. 53.3 CE) que pesaría sobre el derecho.

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I.3.2. La "Constitución ambiental" y su interpretación Sólo cabe hablar de un Derecho constitucional ambiental adscribiéndolo a un más amplio y abarcador Derecho ambiental, al conjunto de normas jurídicas que 101 regulan bienes ambientales con la finalidad de preservarlos para su disfrute en los términos del art. 45.1 CE. Entre las definiciones de Derecho ambiental optamos por una que conecte con el disfrute humano del ambiente, pues es justamente lograr la adecuación del entorno para su disfrute lo que ha de inspirar, según establece nuestra Constitución, toda acción de los poderes públicos en la materia. Se trata, pues, de elaborar un Derecho ambiental al servicio de esa adecuación. Dentro de un más amplio y complejo Derecho ambiental, hay un espacio científico para el Derecho constitucional. En efecto, en el orden jurídico español relativo al entorno se encuentran normas de rango constitucional y otras, que sin poseer este rango, conectan con aquéllas y las completan. La separación de lo materialmente constitucional de los otros ámbitos normativos: administrativo, 102 penal, internacional, procesal, financiero y civil es, en muchos casos, puramente académica , porque resulta imposible imaginar la proyección sobre la realidad, en compartimientos estancos, del orden jurídico ambiental. La íntegra ordenación jurídica ambiental se proyecta sobre el medio, regulándolo. Pero el Derecho 103 que penetre en otras 104 o que de otras se ambiental no es una disciplina horizontal nutra, sino una disciplina "de síntesis" . Su especificidad tiene consecuen105 cias metodológicas al imponer formas de abordarla para potenciar la consecución de sus fines . Desde luego, la apelación a los principios ambientales es106una de las exigencias nucleares del buen entendimiento del Derecho ambiental . Y es 100. Cfr. para todo, R. CANOSA USERA, "Aspectos constitucionales del Derecho ambiental", en Revista de Estudios Políticos, núm. 94, 1996, pp. 73 y ss. 101. BRAÑES ofrece una impecable definición: "conjunto de reglas que se ocupan de la protección jurídica de aquellas condiciones que hacen posible la vida en todas sus formas. Sin embargo estas condiciones no deben considerarse de manera estática sino dinámica, tal y como se presentan en la realidad", ob. cit., p. 16. JORDANO FRAGA, sintetiza los diferentes conceptos brindados por la doctrina, La protección..., ob. cit., pp. 121 y ss. Es interesante la definición de Derecho ambiental dada por SULLIVAN: "The environmental law system is an organized way of using all of the laws in our legal system to minimize, prevent, punish or remedy the consequences of actions wich damage or threaten the environmental public health and safety", se refleja la gran expansión de lo ambiental, ob. cit., p. 2. 102. Porque el objeto del Derecho ambiental es interdisciplinar, SULLIVAN, ob. cit., p. 1. 103. Como la denomina BRAÑES, pues posee un objeto específico. "Especificidad dada...por la especialidad del enfoque propio del derecho ambiental", ob. cit., p. 47. 104. Ibidem. Y BELLVER CAPELLA, según este último se trata de una disciplina autonóma porque cumple dos condiciones: objeto bien definido y relevante, y principios e instituciones propias, ob. cit., p. 43. En parecido sentido LOPERENA ROTA, los principios..., ob. cit., p. 22. 105. SERRANO MORENO, ob. cit., pp. 213 y ss. 106. Acerca de la necesaria apelación a los principios para interpretar y aplicar la legislación sectorial, cfr. E. ALONSO GARCÍA, "Legislación sectorial del medio ambiente", en Ponencias del I Congreso Nacional de Derecho Ambiental, Valencia, 1995, pp. 34 y ss.


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107 esos princijustamente en el Derecho constitucional ambiental donde hallamos pios. El Derecho ambiental se presenta entonces como un sistema , de cuya coherencia depende el logro de sus fines. Y por lo que a las fuentes del Derecho ambiental respecta, son en nuestro ordenamiento variadas, toda vez que hay normas ambientales en todos los escalones normativos desde la Constitución (art. 45) hasta las menos relevantes de las 108 disposiciones. Por añadidura, la distribución de competencias afecta singularmente nuestra materia, objeto de un complejo reparto de títulos ambientales . Bien es cierto que fijar los límites entre el Derecho constitucional ambiental y el respectivo Derecho administrativo no resulta fácil. Hay, como de costumbre, una frontera muy lábil entre ambas ordenaciones. Legítimamente puede superarse tal frontera en interés de la contemplación conjunta del Derecho público ambiental. Pero si tal contemplación global es necesaria, también lo es separar ámbitos científicos, donde las distintas disciplinas académicas se proyecten más fructíferamente.

a) Los problemas interpretativos suscitados por el art. 45 de la Constitución. ¿Fórmulas dilatorias o mandatos inequívocos? En la parte ambiental de la Constitución aparecen los rasgos más característicos de las normas constitucionales del109Estado Social, a saber, su indeterminación, su vaguedad, su abstracción en suma . Se trata, además, de incorporaciones recientes al mundo de lo jurídico y, por eso mismo, desprovistas aun del substrato teórico que facilite la interpretación de otros preceptos constitucionales igualmente abstractos, pero ya madurados doctrinalmente. Si los términos "igualdad", "justicia" o "democracia", a pesar de su vaguedad, pueden ser más fácilmente interpretados porque ya tienen acomodo, de antiguo, 110 en la dogmática constitucional, voces como "medio ambiente" o "calidad de vida" son, por su novedad, tanto legislativa como doctrinalmente de muy difícil aprehensión hermenéutica. Hay que configurar dogmáticamente estos conceptos, llenarlos del sentido jurídico que todavía no poseen. Para ello, hemos de apoyarnos en conceptos más consolidados también Tal y como resalta SULLIVAN, ob. cit., p. 1. Vease como ejemplo la descripción de las fuentes del derecho ambiental en los EEUU ofrecida por SULLIVAN, ob. cit., p. 27. 109. R. CANOSA USERA, Interpretación constitucional y fórmula política, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, pp. 61 y ss. 110. Afirma DOMPER FERRANDO que la calidad de vida y el medio ambiente son dos conceptos distintos, ob. cit., p. 92, pero el medio ambiente adecuado es condición imprescindible para la calidad de vida, p. 116. Íntima conexión que destaca A. VIÑAS, "Medio ambiente y calidad de vida", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, pp. 7 y ss. En la misma línea la STC 64/1982, F. J. 5. PÉREZ LUÑO, por su parte, destaca el valor interpretativo que posee la referencia a la calidad de vida que contiene el Preámbulo de la CE, ob. cit., p 247. 107. 108.

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recogidos en la Constitución. Es aquí cuando los valores constitucionales, como desiderata del Orden jurídico, intervienen para apoyar sobre ellos la interpretación de los preceptos medioambientales. En otras palabras, el sentido normativo de éstos últimos se halla en la proyección ambiental de los valores y fines que la Constitución recoge. Interpretar el sentido del artículo 45 de la Constitución, únicamente, según lo que disponga la legislación infraconstitucional no es legítimo. Y no lo es, por ejemplo, contemplar el Derecho constitucional desde el Derecho administrativo en la materia y no al revés, como corresponde. Que duda cabe de que la legislación, en la medida en que desarrolla los preceptos constitucionales, contribuye a fijar su contenido; pero la actual dispersión legislativa entorpece, más que favorece, la contemplación de la "Constitución ambiental". Esta ha de considerarse, sistemáticamente, a la luz de otros preceptos de la Constitución. 111 Las prescripciones constitucionales relativas al entorno sirven a los fines constitucionalmente declarados . Así, la calidad de vida es el desideratum de bienestar material y espiritual de la persona, el ambiente idóneo para su dignidad. Esta última es el fin y el fundamento de toda ordenación jurídica, también de la medioambiental. El medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es uno de los presupuestos que, junto con el bienestar económico y el disfrute de los derechos constitucionales, conforman la calidad de vida. Podemos ordenar así la secuencia: dignidad, calidad de vida, medio ambiente, toda ella compuesta por nociones normativas a las que se debe llenar de contenido y clasificar. En esa secuencia destaca, junto con el personalismo, la dimensión colectiva. Como ya se dijo el medio ambiente es un bien colectivo de disfrute individual y 112 la solidaridad, siempre límite al disfrute ingeneral a un tiempo emparentado con dividual o colectivo del ambiente . La resultante de proteger este bien, y otros, es la calidad de vida. He aquí una de las realizaciones de la igualdad sustancial que, como fin constitucional, propone el artículo 9.2 de nuestra Ley fundamental. La preservación del entorno por parte de los poderes públicos, tal y como previe113 ne el artículo 45 CE, realiza la igualdad sustancial y, cuando mejora la calidad de vida, preserva la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) . Como quiera que los bienes jurídicos ambientales no son los únicos, pues hay otros en potencial oposición, en cada momento habrá de llegarse al equilibrio que convenga. En efecto, el desarrollo económico y el bienestar, por él proporcionado a los individuos y a la colectividad, también los encontramos recogidos en la Constitución. Son por eso, fines constitucionales. Es más, la calidad de vida Cfr. PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 261. y VELASCO CABALLERO, ob. cit. p. 77. J. DE LUCAS, "El principio de solidaridad como fundamento del derecho al medio ambiente", en Revista de Derecho Adminstrativo, núm. 12, 1994, pp. 51 y ss. GOMES CANOTILHO afirma que la defensa del ambiente es una tarea "solidaria no solitaria", Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 105. 113. En suma, se trata de orientar ambientalmente la interpretación de todo el orden jurídico conforme a la Constitución, en este caso, conforme a su art. 45, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 142 y ss. 111.

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incluye el bienestar económico. Por añadidura, el disfrute de no pocos derechos constitucionales puede verse afectado por la protección dispensada al entorno. Es tarea del intérprete determinar, en cada momento, el grado de protección del medio, para que tal protección no menoscabe la debida114tutela de otros intereses, también constitucionales. Se precisa una ponderación , tanto más difícil cuanto que se halla sometida a los vaivenes de las aspiraciones sociales, económicas o políticas. La realidad de cada momento histórico, con sus cambios, afecta, sin duda, a la interpretación jurídica; cuando ésta considera los intereses en juego, para ponderarlos, se ve obligada a reparar en esa realidad para regularla a su vez. El elemento evolutivo, "la realidad social del momento en el que las normas han de ser aplicadas" (art. 3.1 del Código Civil) opera con especial intensidad en la interpretación de las normas ambientales. La actividad, por lo demás, de los destinatarios de estas normas es significativa para preparar la interpretación de los 115 operadores jurídicos. Estos últimos, al desarrollar las prescripciones mencionadas han de tener muy presentes las aspiraciones de los grupos sociales implicados Más aún cuando, como en el caso español, hablamos de un nuevo interés social cuya configuración última es todavía controvertida y problemática. 116 Hasta hoy hemos asistido a una progresiva ampliación del interés social por el entorno y por el "desarrollo cualitativo" a él ligado . No hace mucho, el desarrollo económico, aunque contaminante, prevalecía sobre las consideraciones ambientales. Todo ha cambiado y, en algunos casos, parece haberse invertido la preferencia. La situación seguirá modificándose y serán los mismos preceptos constitucionales los que la regulen. Cambiarán las pretensiones sociales y las leyes, y cambiará, cuando sea preciso, la interpretación de los preceptos constitucionales. Detrás del discurso jurídico estará 117 siempre la tensión entre desarrollo económico y protección del medio ambiente . Una de las mayores dificultades que plantea el constitucionalismo promisorio es la falta de concreción en los tiempos de cumplimiento. Supuesto ya que casi ningún objetivo social declarado GOMES CANOTILHO advierte que el interés ambiental no es superior en abstracto a ningún otro y que debe hacerse un ad hoc balancing entre ellos, ob. cit., p. 90. 115. Lo que P. HÄBERLE llama la apertura de la interpretación constitucional, Retos actuales del Estado constitucional, IVAP, Oñati, 1996, pp. 15 y ss. 116. El "desarrollo cualitativo" al que se refiere T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "El medio ambiente en la Constitución española", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1980, p. 344. 117. Entre otros, apuntan esta tensión entre el crecimiento económico, auspiciado también por la Constitución española (arts.30, 40, 130, 131), y el medio ambiente, F. DELGADO PIQUERAS, "Régimen jurídico del derecho constitucional al medio ambiente", en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 38, 1993, p. 61. T.R. FERNÁNDEZ, ob. cit., pp. 342 y ss. Una tensión que, a juicio de J. DOMPER FERRANDO, se ha constitucionalizado en el art. 45 CE, , ob. cit., p. 98. Pero la citada tensión no se resuelve con el "falso dilema desarrollo-ecología", pues el desarrollo económico es imprescindible, como apunta M. MARTÍN MATEO, "La calidad de vida como valor jurídico", en VVAA, Estudios sobre la Constitución española, Homenaje al profesor García de Enterría, II, Civitas, Madrid, 1991, p. 1443. Y ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 86 y ss. 114.

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en la Constitución puede lograrse de inmediato nada más entrar en vigor el precepto, porque es justamente regular la transformación social encaminándola a unos fines trazados lo que caracteriza al constitucionalismo social. La Constitución denuncia la situación de desigualdad social y propone la igualdad sustancial (art. 9.2 CE) mediante el logro de objetivos sociales (Cap. III CE). La Constitución no puede crear, por sí sola, las condiciones mejores de vida para todos, es un elemento de promoción y estímulo. Y es aquí donde cabe preguntarse por la efectividad de esa promoción. Algunos responderían tomando el ejemplo del más reciente y prolífico constitucionalismo social iberoamericano, que lisa y llanamente se trata de una falsificación: se introducen cláusulas sociales para no cumplirlas o al menos para dilatar su cumplimiento. Todo el Estado social constitucionalizado no sería otra cosa que un conjunto de fórmulas dilatorias de las que el Estado se desentendería, justificándose en las difíciles condiciones económicas que no dejan margen para destinar recursos a esas políticas, siempre activas y siempre caras, preanunciadas en la Constitución pero nunca acometidas. Para mayor escarnio, se desmontan algunos de los servicios sociales vulnerando aquel 118 principio no escrito del Estado social: el de no retroceso en las conquistas sociales . No es extraño que sea en este marco de descomposición del Estado social donde florezca la 119 a los incumplimientos esfigura de la inconstitucionalidad por omisión conectada tatales de las cláusulas sociales de las Constituciones . Así las cosas, las cláusulas ambientales padecen los mismos males que las demás, convertidas todas ellas en fórmulas dilatorias. A diferencia de las otras, las políticas ambientales no se desmontan porque no existían y cobra pleno sentido para ellas la expresión fórmula dilatoria. Hay sin embargo una cierta política ambiental de escaparate y sin costo para el Estado. En el ámbito nacional, y en concreto en el español, hablar de fórmulas dilatorias no es de recibo y ello porque las emergencias ambientales son ya evidentes para la opinión pública y porque, además, la Constitución, al reconocer el derecho 120 a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (art. 45.1) , intensifica la obligatoriedad de los mandatos ambientales concretos que 121 también recoge (art. 45.2). La proclamación del derecho subjetivo refuerza la imperatividad de los principios y mandatos constitucionales ambientales . La vincuEl consagrado por GOMES CANOTILHO como principio de no retroceso social, Direito..., ob. cit., pp. 468 y ss. 119. Acerca de la inconstitucionalidad por omisión respecto a los preceptos contenidos en el cap. III CE, cfr. para todo J.J. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ quien destaca las dificultades de articularla por la ausencia de límites temporales, La inconstitucionalidad por omisión, Civitas, Madrid, 1998, pp. 366 y ss. 120. Sobre el desarrollo del art. 45 CE en relación con la incostitucionalidad por omisión, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, ob. cit., pp. 370 y 371. 121. A propósito del reforzamiento de los principios aparejado por la proclamación de derechos, cfr. E. W. BÖCKENFÖRDE, Escritos..., ob. cit., pp. 116 y ss. 118.


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lación de los poderes públicos a los preceptos de la Constitución es, pues, muy intensa. Quedaría proscrita, desde luego, cualquier medida regresiva, reductora de la protección ambiental. Por otra parte, la intensa política ambiental comunitaria asegura un nivel uniforme y relativamente intenso de protección, lo que es beneficioso para el medio ambiente en países, como España, tradicionalmente más atrasados en su política ambiental propia. Ocurre entonces que los poderes públicos españoles cumplen sus obligaciones constitucionales estimulados y condicionados por una política comunitaria superpuesta y, en lo esencial, coincidente con los principios ambientales de la Constitución. Todo lo anterior contribuye a convertir las previsiones constitucionales en verdaderos y eficaces mandatos a los poderes públicos internos. Bien es cierto, sin embargo, que no todos los desiderata ambientales están cumplidos y que aún queda mucho por hacer en punto a medidas concretas de protección y, sobre todo, en cuanto a la regulación jurídica se refiere. b) La necesaria integración del art. 45 CE La incorporación en la Constitución de nuevos intereses sociales que alcanzan así el máximo rango de juridificación demuestra la vitalidad del Derecho constitucional para satisfacer las emergentes necesidades sociales. No siempre, sin embargo, esa incorporación, la mera regulación constitucional, allana todos los problemas; antes al 122 nuevo contrario crea incertidumbres jurídicas a propósito del alcance normativo del precepto si este se inserta en el constitucionalismo programático o promotor . La regulación constitucional del medio ambiente plantea problemas particulares que no se presentan con otros intereses sociales constitucionalizados. El derecho a una vivienda digna, por ejemplo, podrá ser mejor o peor satisfecho con políticas públicas más o menos eficaces, pero es fácil detectar su contenido y teorizar sobre él. El medio ambiente, en cambio, no es cosa fácilmente delimitable porque sus contornos son evanescentes; teorizarlo es tarea harto complicada. Si todo precepto constitucional regulador de dere123 "rellenado", por utilizar la palabra de la traducción del céchos o de principios ha de ser lebre libro de Böckenförde , la función rellenadora, aclaradora, resulta evidente en relación con el art. 45 CE, al tratarse de un interés social difuso, de perfiles muy lábiles. Pero la dogmática constitucional en materia ambiental es todavía insuficiente. Los análisis jurídicos se han centrado más bien, salvo conspicuas excepciones, en la regulación de las medidas sectoriales de protección ambiental o en la distribución competencial en la materia. Se ha producido un divorcio entre la regulación constitucional y las regulaciones sectoriales; se sabe que éstas sirven al cumplimiento de los fines impuestos por aquélla pero no existe continuidad entre una y otra, y esta separación no es cubierta por una dogmática cuyos referentes normativos o son los más indeterminados posibles (los constitucionales) o los más concretos esperables (la regulación sectorial). 122. 123.

LUCAS VERDU, Curso..., ob. cit., pp. 349 y ss. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 37.

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No se trata aquí de reproducir el debate doctrinal en torno a la eficacia normativa autosuficiente de los preceptos constitucionales que se bastarían, por sí solos, para producir los efectos previstos en ellos sin necesidad de mediación legislativa, pudiendo los jueces extraer entonces las consecuencias jurídicas pertinentes sin intermediación del legislador. Esta creativa labor del aplicador judicial del Derecho tiene sentido cuando se trata de otros preceptos constitucionales, en particular de los relativos a derechos de aplicación directa. Pero es dudoso que pueda hacerse en el caso de los derechos contemplados en el Capítulo III CE. Y aunque los jueces pudieran o lo intentaran, sería tan creativa la interpretación, tan aportadora de sentido a la Constitu124 ción, que el aplicador estaría, a mi juicio, desbordando su función jurisdiccional para ejercer una espuria función de suplencia del legislador democrático . El papel de la dogmática constitucional es, por su parte, mucho más modesto; se limita a preparar la decisión legislativa o cuando ésta se produzca, a criticar explicar las normas aplicadas. 125 Ahora bien, la inactividad del legislador democrático esteriliza, en buena parte, la aproximación dogmática que se desenvuelve en un vacío sin objeto nor126 asirse; perfecto escenario para que aquella lapidaria frase de Von mativo al que Kirchmann se realice y tres palabras rectificadoras del legislador conviertan bibliotecas enteras de derecho ambiental en basura. Esto podría desde luego ocurrir con la dogmática ambiental, incluidas las modestas aportaciones de este libro, si el legislador cumpliera con la obligación que le compete. La falta de un desarrollo completo y directo del art. 45 CE alimenta todas las conjeturas doctrinales, algunas disparatadas, y podría también estimular activismos judiciales. Esto último no se ha producido con carácter general aunque algunos jueces demuestren una sensibilidad ambiental encomiable. Gomes Canotilho llama la atención sobre las recíprocas funciones que en materia de protección del ambiente corresponden a los jueces y al legislador. Aunque en las127 normas ambientales haya conceptos vagos cuya interpretación corresponda al juez , a éste no incumbe pon128 intereses constitucionales, pues esta tarea pertenece al derar con carácter definitivo "legislador del ambiente" . Es, pues, el legislador democrático quien debe concretar129 las relaciones jurídicas entre el interés ambiental y otros bienes130constitucio131 adoptar medidas cautelares nales . A lo sumo los tribunales pueden y llamar la atención del legislador y del gobierno para que cumplan las obligaciones a ellos 124. El peligroso tránsito "Del Estado legislativo al Estado jurisdiccional de Justicia constitucional" al que se refiere BÖCKENFÖRDE, ob. cit., pp. 130 y ss. 125. Que dejaría sin una de sus principales garantías al derecho, FERRAJOLI, ob. cit., p. 917. 126. La jurisprudencia no es ciencia, CEC, Madrid, 1983, p. 29. 127. GOMES CANOTILHO, ob. cit., p. 100. 128. Ibid., p. 108. 129. Ibid., p. 99. 130. Ibid., p. 108. 131. Ibid., p. 104.


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impuestas por la Constitución. Cuando el art. 45.2 CE se refiere a los poderes públicos no pretende subvertir el esquema de separación de poderes establecido en la Constitución sino involucrar a todos en la protección del medio ambiente. Así las cosas, los jueces habrán de ocuparse de promover lo ambiental en la esfera de su competencia sin que las omisiones de los otros poderes les autoricen a sustituirlos. Esta usurpación es especialmente grave cuando el juez, como resultado de una 132 ponderación entre derechos constitucionales, impone a uno de los derechos en conflicto un sacrificio definitivo . En suma, sólo el armónico cumplimiento, por parte de cada poder público, de sus correspondientes obligaciones contribuye a la mejor protección del ambiente. Un efecto casi general, equivalente al de una ley de inmediato desarrollo, podría tener la jurisprudencia sentada por el TC. Como veremos en diversos capítulos de esta monografía y, sobre todo, en el Capítulo V, el TC se ha limitado, más bien, a resolver conflictos competenciales total o parcialmente ambientales. Sus aclaraciones acerca del valor de los principios ambientales no han sido muy profundas, con alguna excepción –la STC 102/1995, de 26 de junio–. Tampoco ha tenido ocasión de elaborar un derecho a disfrutar de un medio adecuado; las pocas referencias a él no profundizan en su contenido y sólo resaltan que es el fin de la acción tuitiva de los poderes públicos. c) Interpretación de la Constitución conforme a las leyes sectoriales Al faltar el desarrollo legislativo directo y completo del art. 45 CE, sus con133 cuyo grado de concreción es por lo general tenidos sólo se precisan en normas muy alto, en normas sectoriales . Esta desconexión, entre lo más general y lo más concreto genera un abismo en el que se hunde el Derecho ambiental por falta de coherencia en el progresivo desarrollo normativo. Es un grave defecto del ordenamiento jurídico ambiental carecer de esa continuidad tan deseable. La rela134 precisas sectoriales ción entre normas ambientales de la Constitución y las mas es por lo general demasiado lejana, sin pasos intermedios . La abundancia de normas sectoriales no es un demérito del Derecho positivo ambiental, antes al contrario demuestra el afán protector de bienes ambientales cuya garantía se alcanza justamente con medidas muy precisas de tutela. En efecto, si se trata de resguardar los bienes ambientales frente lesiones de todo tipo, las normas sectoriales son las encargadas de ello, porque su contenido, eminenteGOMES CANOTILHO analiza el leading case portugués, caso Quinta do Taipal, para advertir que de proceder así, el juez estaría actuando al margen de la Constitución, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 94. 133. Lo que también sucede en Italia, como subraya MEZZETTI, ob. cit., pp. 32 y ss. 134. Para corregir este defecto BRAÑES propone unos "Elementos de política legislativa" que aunque pensados para México, son perfectamente extrapolables a España, ob. cit., pp. 600 y ss. 132.

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mente técnico, expresión normativa del consenso científico, es el más apto para brindar la tutela que, en el terreno de las medidas concretas, necesitan los bienes ambientales. Las normas sectoriales son, pues, imprescindibles y su ausencia simbolizaría la ominosa inactividad de los poderes públicos. No obstante lo anterior, también convendría contar con esa norma general ambiental, es decir, con un inmediato y coherente desarrollo del precepto constitucional que no hiciera tan brusco el paso de lo más abstracto a lo más concreto. Esta ausencia tiene su más indeseable consecuencia en la inversión de la interpretación del precepto constitucional cuyo "rellenado" se hace, con frecuencia, según el contenido de las normas sectoriales; es decir, se interpreta la Constitución conforme a las normas sectoriales. Este riesgo, tan previsible como inevitable, de interpretar el art. 45 CE conforme a la legislación sectorial mientras aguardamos la promulgación de las normas intermedias que 135 desarrollen inmediatamente la Constitución cuando lo razonable es lo contrario . La inversión interpretativa comentada conlleva el peligro de privar al precepto constitucional de contenido propio y, en consecuencia, despojarlo en la práctica de eficacia normativa. Porque el riesgo de esa inversión se debe, sobre todo, a la distancia entre el precepto constitucional y las normas sectoriales al no haber natural conexión de sentido entre ellas. La cercanía entre el artículo 45 CE y las normas de su inmediato desarrollo debería evitar el riesgo, también existente por otro lado, de interpretar aquél a la luz de éstas. Por lo demás y aunque alguna utilidad tengan, los intentos de recomposición doctrinal no hacen otra cosa que imaginar, presuponiendo y creando virtualmente ese eslabón normativo que falta. Puede también reorientar hacia arriba la interpretación, esto es, conectando el art. 45 CE con otros principios y valores constitucionales para proponer lege ferenda un contenido posible de esa norma intermedia. Se soslayaría, por añadidura, la patológica consecuencia, ya comentada, 136 de privar al art. 45 CE de contenido vertiéndolo en las normas sectoriales. La 137 ley general, apuntada por muchos conveniencia de dictar una , evitaría una excesiva tarea de rellenado .

135. Una interpretación del Derecho ordinario de conformidad con el art. 45 CE, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 142 y ss. SERRANO MORENO subrayan una obviedad: que el art. 45 CE unifica y sistematiza la normativa sectorial, ob. cit., p. 101. También MERUSSI advierte de ese peligro, conjurable si se explota la potencialidad de la Constitución, ob. cit., p. 445. 136. Casi sin excepciones se coincide en esa necesidad de dictar una ley general. Entre otros P. ESCRIBANO COLLADO y J.I. LÓPEZ GONZÁLEZ "Desarrollo legislativo de la Constitución en materia de protección del medio ambiente" en Revista de Administración Pública, núm. 103, 1984, pp. 361 y ss. A. PÉREZ MORENO, P. ESCRIBANO y J.I. LÓPEZ GONZÁLEZ, Constitución y medio ambiente. Bases para un programa legislativo, Instituto de Desarrollo Regional, Sevilla, 1992. F. DELGADO PIQUERAS, "Régimen jurídico del derecho constitucional al medio ambiente", en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 38, 1993, pp. 72 y 73. 137. BÖCKENFÖRDE propone, en general, más desarrollo normativo y menos rellenado jurisprudencial, ob. cit., p. 41.


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d) La interpretación del art. 45 CE a la luz del Derecho comunitario: otra forma de vaciamiento constitucional. Las directivas comunitarias y su inserción en nuestro ordenamiento jurídico Aunque no se trata aquí de agotar un análisis sistemático del Derecho comunitario ambiental sí conviene abordar su relación con nuestra "Constitución ambiental" para descubrir 138 las influencias que sobre ella recaen desde fuentes comunitarias. Mas adelante detallamos los principios comunitarios en la materia, ahora hay que preguntarse cómo ese Derecho supranacional incide en la interpretación de nuestro Derecho interno. Y a este respecto sucede que, en el campo ambiental, la apertura de nuestra Constitución supuso un aluvión de disposiciones comunitarias en especial directivas, cuyo desarrollo exigía la introducción de novedades en el orden jurídico español. La incidencia de la integración afecta de dos maneras a la producción de normas ambientales. Por un lado, el formal: hay un desplazamiento de las potestades normativas en la materia puesto que las139instituciones comunitarias poseen competencia legislativa sobre lo ambiental . De otro lado, el sustantivo, ya que el Derecho ambiental comunitario se intercala entre la Constitución (art. 45) y el Derecho infraconstitucional español predeterminando el contenido de este último. Por añadidura, la interpretación del precepto constitucional ambiental puede hacerse a la luz de los tratados comunitarios, mucho más precisos y, por ello, más aptos para dotar de contenido, rellenándolas, normas ambientales de cabecera. Analicemos cada uno de los aspectos comentados. La cesión de competencias ambientales no supone, en la materia ambiental, su atribución en exclusiva a la potestad comunitaria, porque los Estados miembros retienen, de diversos modos, capacidad legislativa. Estamos ante un caso de competencias concurrentes. Las autoridades nacionales van perdiendo su discrecionalidad140a medida que crece el espacio material ocupado por la normativa comunitaria . 141 Hasta el Acta Única , la normativa ambiental comunitaria carecía del respaldo de un título competencial específico y hubo que emplear las cláusulas de extensión competencial (arts. 100 y 235 del TCEE) para sostenerla. La ordenación normativa comunitaria de lo ambiental se justificaba en la consecución de los 138. 139. 140.

Cfr. infra cap. III.9. Que como subraya KRÄMER es una competencia muy amplia, ob. cit., p. 237. El marco europeo del Derecho ambiental lo resume MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp.

39 y ss. 141. ALONSO GARCÍA expone la evolución de las competencias ambientales de la Comunidad, El Derecho..., ob. cit., vol. I, pp. 27 y ss. L. PAREJO ALONSO, "Origen y desarrollo del Derecho medioambiewntal en el ordenamiento comunitario europeo", en Derecho del medio ambiente de la Unión europea, Madrid, 1996. Y KRÄMER, ob. cit., pp. 13 y ss.

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objetivos anejos a la creación del mercado común cuya vis expansiva requería, también en la materia ambiental, la armonización de las legislaciones nacionales. Los costes ambientales no podían alterar el funcionamiento del mercado común. El Acta Única recoge ya un142 título ambiental específico (art. 130.R TCEE) y el Tratado de la Unión Europea , al reformar el TCEE, lo amplia y consagra en el título XVI del Tratado, con la rúbrica "Medio ambiente", de la Tercera Parte del Tratado (Políticas 143 de la Comunidad) y formado por tres apretados artículos: 130.R, 130.S y 130.T . No se regula en estos preceptos una competencia exclusiva de la comunidad que arrebate a los Estados por completo la materia ambiental. Se trata, como se apuntaba en el párrafo anterior, de una competencia funcionalmente concurrente y materialmente compartida. 144 El Tratado de Amsterdam viene a subrayar la importancia de lo ambiental , introduciendo el principio de desarrollo sostenible en el Preámbulo del TUE y resaltando la interacción entre la política ambiental y otras políticas comunitarias (art. 6 TUE). Por otra parte, las medidas comunitarias ambientales que, hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, se adoptaban según el procedimiento de cooperación, al desaparecer éste, pasan a adoptarse conforme el procedimiento de 145 europeo adquiere así mayor capacidad para condicionar codecisión. El Parlamento la política comunitaria . Va a acontecer, podría decirse, una cierta democratización del Derecho ambiental comunitario. Por lo demás, el nuevo Tratado altera la numeración de títulos y artículos, pasando a ser el título XIX, arts. 174, 175 y 176, el referido al medio ambiente, aunque sin cambios sustanciales en su contenido. 146 materia ambiental –y antes sin título esEn el desarrolo de sus facultades en 147 la Comunidad ha legislado pecífico– abundantemente. La jurisprudencia del TJCE desde los años ochenta convirtió la protección del medio ambiente en objetivo general de la Comunidad y tal sentir acabó recogiéndose expresamente 142. Sobre las novedades del TUE, cfr. M. CAMPINS ERITJA, "La realización de la política ambiental comunitaria a través del artículo 130.S del TCEE modificado por el Tratado de la Unión Europea", RIE, vol. 19, núm. 3, 1992, p. 909. 143. PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 267. ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 3766. DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 73. MARTÍN MATEO, ob. cit., Tratado..., ob. cit., pp. 243 y ss. 144. Acerca del proceso de elaboración del Tratado y de sus repercusiones en lo ambiental, cfr. KRÄMER, ob. cit., pp. 18 y ss. 145. Sobre el procedimiento de toma de decisiones en materia ambiental, KRÄMER, ob. cit., pp. 113 y ss. 146. R. GARCÍA-VALDECASAS Y FERNÁNDEZ, "La protección del medio ambiente en la Comunidad Europea (La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo)", en RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 67 y ss. Cfr. También F. LÓPEZ RAMÓN, "Caracteres del Derecho comunitario europeo ambiental", en Revista de Administración Pública, núm. 142, 1997, pp. 25 y ss. P. SOMSEN, "Derecho comunitario del medio ambiente: Tratados, Instituciones, procedimientos de decisión e instrumentos jurídicos", en Derecho medioambiental de la Unión Europea, McGraw-Hill, Madrid, 1996. 147. GARCÍA-VALDECASAS Y FERNÁNDEZ, ofrece una síntesis de la más importante jurisprudencia del TJCE, ob. cit., pp. 77 y ss.


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148 en el Acta Única. Desde muy temprano, pues, existió una política ambiental comunitaria que condicionó las políticas nacionales . 149 En el ejercicio de esta competencia, casi con absoluta preferencia, se ha optado por la aprobación de directivas . El procedimiento de aprobación varía según haya sido el título competencial invocado (el específico ambiental u otros genéricos que pueden invadir la esfera de lo ambiental). De esta suerte, la materia se com150 parte, ocupándose el legislador comunitario de fijar las directrices de la materia regulada sin que sean normas inmediatamente aplicables . El legislador nacional desarrollaría, en el plazo marcado por la directiva, el contenido de ésta. Con frecuencia, también en la materia ambiental, las directivas son tan pormenorizadas que al legislador estatal, o autonómico cuando en nuestro caso sea pertinente, apenas le queda más libertad que la de escoger el momento oportuno, dentro del plazo fijado por la directiva, para transponerla en la norma nacional. Lo anterior se debe a la extendida costumbre del legislador comunitario de elaborar directivas tan minuciosas que estrechan, hasta hacerla irreconocible, la discrecionalidad estatal. También en lo atinente al entorno opera el principio de subsidiariedad, cuya 151 genérica formulación del 5 (antiguo art. 3.B) del TCE se concreta para la esfera ambiental, en el art. 174 (antiguo art. 130.R.1). La subsidiariedad ambiental exige, pues, que las acciones ambientales sean más eficaces en el plano comunitario. Dada, empero, la naturaleza de nuestra materia, su tratamiento comunitario resulta poco menos que obligado. Otra cosa es que la norma preferida para llevar a efecto la regulación comunitaria sea la directiva, el tipo de norma sin duda más acorde con la subsidiariedad. Y, asimismo, porque permite a las Autoridades nacionales adoptar la normativa europea a las condiciones ambientales de cada lugar tal y como, por lo demás, prevé el art. 174 (antiguo 130.R) del TCE. Las especificidades locales permiten igualmente a los Estados invocar razones ambientales para excluir la aplicación, en su territorio, de una medida armonizadora comunitaria. Se trata de una cláusula de salvaguardia (arts. 95 y 175 TCE, antiguos arts. 100.A.4 y 100.S) que sólo podrá invocarse si la norma nacional que 152 se aplicaría, no es contraria a los principios derivados del Tratado y no implica vulneración de las reglas del mercado común . Por su parte, el art. 176, antiguo 130.T, TCE permite también la acción estatal al margen de la normativa comunitaria, si el Estado miembro adopta medidas de mayor protección ambiental; estas medidas sólo estarían legitimadas cuando su puesta en marcha no menoscaba el

Cfr. para todo LÓPEZ RAMÓN, ob. cit. Y L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., pp. 74 y ss. Aunque esta opción por las directivas no signifique que se plantee cotidianamente la subsidiariedad, muy poco discutida en la Comunidad, KRAMER, ob. cit., pp. 102 y ss. 150. KRÄMER, ob. cit., p. 245. ALONSO GARCÍA plantea la muy problemática exigibilidad ante los tribunales de las directivas ambientales, El Derecho..., ob. cit., pp. 161 y ss. 151. Sobre el mismo, cfr. E. ALONSO GARCÍA, El Derecho..., ob. cit., pp. 107 y ss. 152. Cfr. para todo, R. ALONSO GARCÍA, Derecho comunitario, derechos nacionales y derecho común europeo, Civitas, Madrid, 1989, pp. 143 y ss. 148. 149.

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funcionamiento del mercado. Esta capacidad estatal es ampliada por el Tratado de Amsterdam (nuevo art. 95.5 TCE). Los casos planteados demuestran que, si bien la comunidad tiene atribuidas competencias ambientales, los Estados miembros pueden adoptar medidas propias que supongan la inaplicación de las medidas comunitarias. Son excepciones, claro está, que además deben estar amparadas por el propio Tratado, pero excepciones al fin que generan una suerte de concurrencia, resuelta, en estos casos, con la aplicación de la norma o medida estatal. 153 En el plano sustantivo, las numerosas disposiciones ambientales comunitarias , en general directivas, predeterminan el contenido de nuestro Derecho ambiental. Prácticamente no hay norma de éste último sobre la que no incida alguna 154 las cosas, cabe hablar de "comunitarización" del Derenorma comunitaria. Así cho interno ambiental . Y en este contexto, la más importante consecuencia de la inserción de las directivas en nuestro ordenamiento jurídico es sin duda la de su conversión en canon de legalidad de los reglamentos administrativos. Esto en el ambiental resulta significativo por cuanto que las directivas comunitarias ambientales son numerosísimas y nuestros tribunales pueden enjuiciar las normas de transposición cuando éstas poseen carácter reglamentario. Cierto es que los tribunales carecen de tal capacidad de control cuando la norma interna posee rango de ley; en este caso, el control de la acomodación de la ley a la directiva tendrá que hacerse por otros medios entre los que no puede descartarse la postergación judicial de la ley para aplicar la directiva en la medida en la que ésta sea directamente aplicable. La capacidad de enjuiciamiento de los reglamentos para comprobar155 su adecuación a la directiva deriva de la jurisprudencia ya consolidada del TJCE . Las deficiencias de la legislación interna y la lógica de las normas comunitarias ponen en manos del juez nacional la facultad de hacer valer la norma comu156 nitaria aplicándola directamente. Esta obligación, en el caso de los reglamentos, y posibilidad, en el caso de las directivas , faculta al juez nacional para promover los intereses ambientales en virtud de un doble mandato: el que proviene del orden jurídico interno, pero también del que resulta del Derecho comunitario. Un análisis exhaustivo del Derecho sustantivo ambiental de la Comunidad, lo lleva a cabo, ALONSO GARCÍA. ob. cit., vol. II. 154. Aunque, según KRÄMER, por no ser las normas ambientales comunitarias directamente aplicables, en los Estados con poca preocupación por lo ambiental no se introducen todas las mejoras pertinentes, ob. cit., p. 245. 155. Sirva como ejemplo la STS de 15 de mayo de 1999, en la cual se declara la nulidad de un precepto del RD 1997/1995, art. 16.1.e) de la directiva 92/43/CEE sobre conservación de los habitats naturales y de la flora y fauna silvestres. La contravención radica en no reproducir en la norma interna algunas condiciones de protección previstas en la norma comunitaria. 156. GOMES CANOTILHO analiza lo que él llama tentación del juez nacional de aplicar directamente la directiva en caso de omisión del legislador nacional, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 107. 153.


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La legislación comunitaria abarca diversos sectores ambientales: agua, contaminación, ruido, sustancias peligrosas y residuos. Fija niveles de contaminación admisibles. Son numerosísimas las directivas comunitarias con incidencia en lo ambiental, y su dispersión es grande, a pesar de algunos esfuerzos normativos recientes por alcanzar un tratamiento integrado, como es el caso de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación. La acción normativa de la Comunidad ya no tiene, por tanto, que justificarse en títulos competenciales genéricos, como se hizo hasta el Acta Única. Ésta y el Tratado de la Unión Europea, mantenida por el Tratado de Amsterdam, configuraron una muy amplia competencia comunitaria ambiental y fijaron normas ambientales de Derecho originario, una suerte de "Constitución ambiental comunitaria", donde además de asignar competencias ambientales se recogen los principios y los objetivos de la actividad comunitaria en este campo. El art. 174 TCE (antiguo art. 130.R.2) se ocupa de ambas cuestiones; según reza, la finalidad de la acción comunitaria ambiental es "alcanzar un nivel de protección elevado" de los bienes ambientales. Si como se apunta en este trabajo, la Constitución ambiental española no ha sido desarrollada coherente y cabalmente por la legislación infraconstitucional, el Derecho comunitario viene a intercalarse entre ambos escalones normativos nacionales, condicionando el contenido del escalón normativo infraconstitucional. Es decir, las normas españolas acaban siendo desarrollo del Derecho comunitario más que concreción de nuestra Constitución ambiental. Si nociva es la interpretación de la Constitución ambiental a la luz de la legislación infraconstitucional, tampoco es técnicamente mejor interpretar aquélla a la luz del Derecho comunitario, y esto a pesar de que la "comunitarización" de nuestro ordenamiento es inevitable y, por lo demás, provechosa. También, por ello, es precisa una legislación estatal general que desarrolle inmediatamente lo dispuesto en la Constitución de 1978 e impida la absoluta "comunitarización" de nuestro Derecho constitucional ambiental. Este último ha de encauzarse a la consecución de un objetivo privativo de nuestro ordenamiento: la satisfacción del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. 157 interprete a la luz Porque lo cabal es que cada ordenamiento ambiental no se 158 de lo dispuesto en el otro sino en virtud de sus propias reglas . Otra cosa es que 159 la primacía del Derecho ambiental comunitario exija la transposición nacional correcta de las directivas . Razón por la cual la interpretación del Derecho comunitario sigue las reglas comunitarias, no las de ningun ordenamiento nacional, KRÄMER, ob. cit., p. 160. Aunque el mismo autor añade más adelante: "...el Derecho ambiental de la Comunidad no puede ser evaluado de manera absolutamente independiente de los Derechos ambientales nacionales", p. 237. 158. De la que se ocupa KRÄMER, ob. cit., p. 161. 159. Acerca de la transposición del Derecho ambiental comunitario cfr. GARCÍA-VALDECASAS FERNÁNDEZ, ob. cit., pp. 73 y ss. 157.

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160 La cesión de competencias a las Comunidades Europeas, autorizada por el art. 93 CE, no ha de derivar en ejercicio inconstitucional de las mismas . Si tal sucediera, porque las instituciones comunitarias emplearan las competencias atribuidas con menoscabo de los principios constitucionales o de los derechos reconocidos internamente, habría que entender que la cesión operada por la vía del art. 93 CE, habría acabado suponiendo una reforma tácita de la Constitución, al haberse infringido los principios, intangibles para el legislador comunitario, que la presiden. No hay, sin embargo, probablemente peligro alguno, pues los objetivos y los principios ambientales que inspiran a ambos ordenamientos son perfectamente com161 patibles. Hay, pues, sintonía entre el ordenamiento comunitario y los estatales, reflejo 162 de esa tendencia a converger en un Derecho común . El contexto "constitucional" del Derecho y de la política ambiental de la Comunidad es satisfactorio ya que, incluso va más lejos que los Derechos constitucionales de los Estados al proponer más 163 principios ambientales y más pormenorizados. El ordenamiento comunitario presenta, sin embargo, algunos defectos y omisiones que Krämer enumera siendo uno de los más llamativos la ausencia de reconocimiento del derecho subjetivo a disfrutar del medio ambiente. Las normas comunitarias optan por recoger sólo la dimensión objetiva de lo ambiental y lo hacen con profusión. Acaso hubiera sido inconveniente el reconocimiento subjetivo si tenemos en cuenta que tal reconocimiento no se produce a escala constitucional salvo en unas pocas excepciones, entre ellas la española. El reconocimiento comunitario hubiera obligado a los Estados a modificar sus normas para dar cabida a un derecho que algunos de ellos conscientemente han omitido. 164 También en el Derecho comunitario ambiental prolifera, tal como sucede en el Derecho nacional y en el internacional, "nociones de carácter difuso" , conceptos vagos necesitados de interpretación. Por otra parte, la estructura del cuerpo normativo ambiental de la Comunidad se caracteriza, como los de los Estados 165 de normas y medidas sectoriales y unas pocas miembros, por presentar un sinfin generales de carácter horizontal . La sintonía esencial entre ordenamientos no avala, sin embargo, la interpretación en clave comunitaria de la Constitución ambiental española ni excluye la necesidad de desarrollar ésta con una ley general dictada por el Estado. La exigencia de una interpretación autónoma de nuestro Derecho constitucional ambiental deriva del reconocimiento que en nuestra Constitución se hace de un de-

160. Sobre los límites y controles de la integración, cfr. P. PÉREZ TREMPS, Constitución española y Comunidad europea, Civitas, Madrid, 1993, pp. 65 y ss. 161. Al que, en general, se refiere P. HÄBERLE, "Derecho común europeo", en Revista de Estudios Políticos, núm, 79, 1993, pp. 7 y ss. 162. Según KRÄMER, ob. cit., p. 239. 163. Ob. cit., pp. 238 y 239. 164. Como las denomina KRÄMER, ob. cit., p. 239. 165. La distinción entre medidas generales de carácter horizontal y medidas sectoriales es de KRÄMER, ob. cit., pp. 20 a 26.


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recho constitucional a disfrutar el medio ambiente, derecho que no se recoge en la legislación comunitaria; Y ese reconocimiento de una titularidad subjetiva sobre los bienes ambientales es justamente la que condiciona decisivamente la interpretación de nuestro ordenamiento interno medio ambiental. I.4. CONSTRUCCIÓN TEÓRICA DE UN CONCEPTO JURÍDICO DE MEDIO AMBIENTE. DISTINCIÓN ENTRE CONCEPTO Y MATERIA COMPETENCIAL La primera cuestión que se ha planteado es la pertinencia del propio término 166 167 palabras en apariencia "medio ambiente"; sólo en nuestro idioma empleamos dos redundantes . Mejor sería utilizar el término ambiente aunque a estas alturas168y, según opiniones autorizadas, la expresión medio ambiente resultar más precisa . Además, sin ser especialmente feliz está ya consolidada y no es extraño por ello que las más de las veces la doctrina no la discuta. Es producto, desde luego, de un cierto "lenguaje administrativo" caracterizado por preferir siempre la expresión más prolija a la más breve. Por desgracia, muchas de las excrecencias de tal lenguaje se han consolidado, entre ellas la de "medio ambiente", gracias sobre todo a su inclusión en normas jurídicas. El empleo de la expresión en la legislación de los años setenta ha sido el mejor aliado de su consagración. Ahora es muy difícil, sino imposible, imponer otra expresión de sustitución. Somos, pues, víctimas de 169 un mal uso del lenguaje. Los hechos consumados acabaron llegando al Diccionario de la Real Academia de la Lengua en su edición de 1984 . 170 Escoger una u otra acepción de medio ambiente tiene indudables repercusiones metológicas y prácticas como se comprobará seguidamente. La vis atractiva de lo ambiental favorece la adopción de un concepto amplísimo, inabarcable, de medio ambiente; porque, si nos atenemos a la realidad, ambiente es todo lo que nos rodea y afecta nuestra vida. De considerar unitariamente todo lo que nos circunda en un concepto tan amplio, debilitaríamos su valor jurídico. Tal concepto sería omnicomprensivo y tan complejo que, sólo con gran dificultad, se prote166. Tal y como sostiene MARTÍN MATEO proponiendo el empleo de la palabra "ambiente", Tratado..., ob. cit., p. 80. 167. Lo que proponen, entre otros, MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 80. SERRANO MORENO, ob. cit., p. 24. BRAÑES, ob. cit., p. 18. ESCOBAR ROCA prefiere el término ecosistema por ser más estricto, ob. cit., p. 46. Según F. PARRA, la expresión medio ambiente es poco precisa, Diccionario de Ecología, Ecologismo y Medio Ambiente, Alianza/Ediciones del Prado, Madrid, 1994, p. 23. 168. PARRA, ob. cit., p. 10. ESCOBAR ROCA, sostiene, por el contrario, que la expresión "medio ambiente" es más precisa, ob. cit., pp. 44 y ss. 169. La última edición del Diccionario define el medio ambiente como el "conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos". De esta definición se infiere un concepto amplísimo de medio ambiente. 170. SERRANO MORENO, ob. cit., pp. 26 y 27.

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gería el interés así configurado . La sustantividad jurídica propia y los mecanismos de defensa específicos de estos intereses se diluirían en el magmático concepto de medio ambiente, erigido entonces en un macrointerés. El Derecho ambiental lo abarcaría casi todo, porque casi todo, desde esta perspectiva, formaría parte de lo ambiental. Bienes jurídicos, intereses que poseen hoy autonomía jurídica y teórica se verían absorbidos por esa vis atractiva. El camino a recorrer no es, en mi opinión, el descrito. Se trata, por el contrario, de acotar qué bienes pueden calificarse de ambientales. Sólo entonces, configurado el bien jurídico medio ambiente, cabrá articular para él un sistema de protección y elaborar la doctrina pertinente. Lo anterior no significa, empero, que lo ambiental no colinde e influya en otras esferas, significa únicamente que la protección de la que se dota es autónoma y específica, distinta de aquélla que se brinda a los demás bienes jurídicos. No se niega la relación de éstos con los ambientales, sino que se respeta su consideración jurídica propia, pero se tienden, al mismo tiempo, los lazos que resulten de la naturaleza de las cosas para lograr un armónico disfrute y una adecuada protección de todos los bienes jurídicos. El constituyente español perfiló el concepto de medio ambiente, pero no estableció con nitidez su alcance. Para algunos autores, todo lo que rodea a la per172 sona entraría en el concepto, muy amplio entonces, de medio; el entorno comprendería tanto el ambiente natural como el artificial . Se trataría de un 173 amplio que, por lo demás, tendría reflejo en el Derecho comunitario euconcepto ropeo . Quedarían, de esta suerte, cubiertos por este concepto el patrimonio histórico y urbanístico.

ESCOBAR ROCA sintetiza las opiniones doctrinales, desde las más amplias hasta las más restrictivas, ob. cit., pp. 44 y ss. Este autor adopta, aunque con matizaciones, una postura restrictiva. JORDANO FRAGA expone con amplitud las distintas opiniones doctrinales La protección..., ob. cit., pp. 64 y ss. Muy precisa es la síntesis de L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., p. 49. Tanto ESCOBAR, ob, cit., p. 48, como DOMPER, ob. cit., pp. 67 y ss. consideran insatisfactorias las definiciones doctrinales. 172. PÉREZ LUÑO apuesta por la significación más amplia del medio ambiente, ob. cit. , p. 260 y también VELASCO CABALLERO, ob. cit. p. 77 y ss. y JORDANO FRAGA, La protección..., ob. cit. pp. 55 y ss. También BRAÑES sostiene un concepto amplio; para él, el ambiente se presenta como un "sistema, vale decir, como un conjunto de elementos que interactúan entre sí pero con la precisión de que estas interconexiones provocan la aparición de nuevas propiedades globales, no inherentes a los elementos aislados que constituyen el sistema. Esto implica que el ambiente debe ser considerado como un todo...'holísticamente", ob. cit., p. 18. También M.S. GIANNINI "Ambiente: Saggio ..." ob. cit., pp. 15 y ss. sostiene un concepto abarcador del paisaje, el suelo, aire, agua y urbanismo. Asimismo BRAÑES, ob. cit., pp. 21 y ss. y 467 y ss. Y MIGUEL PERALES, para quien la concepción restringida del apartado 2 del art. 45 CE debe completarse con la amplia del apartado 1 del mismo precepto, Derecho ... ob. cit., pp. 39 y 40. 173. Esa amplitud la destaca ALONSO GARCÍA, El Derecho..., ob. cit., pp. 44 y 45. KRAMER resalta que el Tratado no define el medio ambiente pero de los artículos 174 y 175 se infere un concepto "omnicomprensivo e incluye aspectos económicos, sociales y estéticos, la conservación del patrimonio natural y arqueológico, así como el ambiente natural y el creado por el hombre", ob. cit., p. 77. 171.


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La doctrina italiana, al interpretar la referencia constitucional al paisaje (art. 9), 174la concepción esteticista que parehace por vía interpretativa el esfuerzo de superar ce inferirse del citado precepto constitucional , para forzar la coincidencia entre paisaje y ambiente. Incide, también, en los presupuestos antropomórficos del con175 176 cepto, centrando lo ambiental en el valor cultural atribuible a la relación ser humano-medio ambiente para llegar, así, a una concepción dinámica . 177 Paradigma de la concepción amplia del medio ambiente sigue siendo, a pesar del tiempo transcurrido desde su formulación, la de Giannini , para quien pueden identificarse tres significados jurídicos de ambiente. El primero, identificado con las bellezas naturales y centros históricos, los parques naturales, fluviales, faunísticos y los bosques. El segundo, con la prevención y represión de las actividades que degradan el aire, el agua o el suelo. Y, el último, con la legislación urbanística. Todas acabarían por confluir, según Giannini, en el ambiente urbanísti178posee ninguna connotación particular, pues es el ambiente "en su co, el cual no globalidad" , donde confluyen todos los intereses, públicos o privados, materiales o espirituales, económicos o culturales. Otros autores excluyen del concepto lo que no se relacione con los179recursos naturales (agua, tierra, aire) y los procesos biológicos a ellos ligados . Según este punto de vista, ni el urbanismo ni el patrimonio artístico formarían parte, jurídicamente, del medio ambiente, aunque la regulación de estas materias tenga incidencia sobre bienes típicamente ambientales, como la tiene, y mucho, la regulación sobre costas, por ejemplo. Puede objetarse lo anterior diciendo que urbanismo y patrimonio son dos materias que condicionan la calidad de vida y entran en lo ambiental. Sin duda la objeción es justa, pero para no crear un macroconcepto de medio ambiente que dificultaría la protección de los bienes a él adscritos, merece, a nuestro juicio, la pena mantener la autonomía conceptual GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., p. 1124 y MERUSSI, ob. cit., p. 444. MERUSSI, ob. cit., p. 445. 176. Ibid., p. 446. 177. "Saggio...", ob. cit., p. 23. 178. Ibid., p. 24. 179. DOMPER FERRANDO es en cambio restrictivo, al centrar el contenido jurídico del medio ambiente en los recursos naturales, ob. cit. pp. 114 y ss. El propio DOMPER ofrece un resumen de las diferentes posturas doctrinales, pp. 72 y ss. Para MARTÍN MATEO, merecen la calificación jurídica de medio ambiente "aquellos elementos de titularidad común y de características dinámicas, en definitiva, el agua y el aire, vehículos básicos de transmisión, soporte y factores esenciales para la exitencia del hombre sobre la tierra", Tratado..., ob. cit., p. 86. MUÑOZ MACHADO, por su parte, sostiene que se trata de un "concepto residual", un "supraconcepto comprensivo de todas las materias", Derecho Público de las Comunidades Autonómas, Civitas, Madrid, 1982, p. 558. R. DE VICENTE MARTÍNEZ resalta el concepto restringido de medio ambiente que se utiliza en la doctrina penalista, y apunta la conveniencia de que una ley marco lo defina, "Derecho penal del medio ambiente", en L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., p. 465. En la doctrina italiana CARAVITTA mantiene, en contraste con GIANNINI, un concepto restringido al entorno físico y natural, ob. cit., pp. 50 y ss. 174. 175.

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entre todos ellos. La materia jurídica medio ambiente, aunque emparentada con otras (urbanismo, conservación del patrimonio artístico) estaría acotada a los bienes específicamente ambientales, mejor identificados y, por ende, mejor protegidos. 180 preEl concepto de medio ambiente recogido en la Constitución española se senta, pues, como un concepto apenas perfilado en su significado jurídico que debe aclararse y, para ello, no conviene despojar de contenido a otros conceptos de más antiguo acuñados y desarrollados por el legislador y por la doctrina. La tarea clarificadora corresponde, señaladamente, al legislador que habrá de concretar este concepto en una ley básica ambiental. Porque, en todo caso, el concepto de medio ambiente sería el propio181de cada ordenamiento, subordinado a la concepción constitucional respectiva . 182 Algún sector doctrinal apuesta, con apoyo en la jurisprudencia del TC, por un concepto más bien funcional de medio ambiente. En realidad se trataría de hallar un elemento identificador de normas ambientales. Estaríamos ante ellas cuando la finalidad principal de la norma fuera la de tutelar la calidad de vida ambiental, con independencia de la materia regulada. Según Luis Ortega, no puede hacerse una lista mayor o menor de materias ambientales porque todas las políticas sectoriales, aun cuando poseen sustantividad material y competencial propia, tienen o pueden tener una dimensión ambiental. Estaríamos, pues, ante una norma ambiental cuando su "centro de gravedad" estuviera en lo ambiental, es decir, cuando su principal finalidad fuera la tutela 183 ambiental, "el mantenimiento de un alto nivel de protección del ciclo de la vida" . Este punto de vista doctrinal se inspira en un cierto entendimiento de la concepción jurisprudencial de la "transversalidad" de la competencia ambiental. En efecto, nuestro Tribunal constitucional, en su STC 102/1995, de 26 de junio, destaca "el carácter complejo y polifacético" de las cuestiones relativas al medio ambiente y subraya, como consecuencia de ello, que lo ambiental incide transversalmente en varias competencias, entre las que enumera las recogidas en los números 3,7,8,10,11 del art. 148.1 CE (F.J. 3 y 7). No se contenta el Alto Tribunal con destacar esa complejidad y transversalidad de lo ambiental, sino que se afana en ofrecer una descripción del medio ambiente un tanto amplia pero sumamente jugosa. Se afirma en el F. J. 4 que el medio ambiente es "el entorno vital del hombre en un régimen de armonía que aúna lo útil con lo grato". Ese entorno lo forman "elementos, agentes geológicos, cliComo explica DOMPER FERRANDO, ob. cit. pp. 62 y ss. Para MIGUEL PERALES, el concepto de medio ambiente es de "difícil precisión ... difuso", Derecho ..., ob. cit., p. 24. 181. Como subraya PÉREZ MORENO, ob. cit., p. 271. En parecido sentido, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 48. 182. En el que destaca L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., pp. 48 y ss. 183. Ibid., pp. 61 y ss. 180.


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máticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal condicionando su existencia, su identidad , su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción". Señala, primero, que el ambiente es el entorno de las personas y que a éstas sirve en términos de utilidad, pero también de solaz y esparcimiento. En segundo lugar, se destaca la pluralidad de los elementos que forman el entorno incluyendo entre ellos unos imprecisos elementos o agentes sociales que quedan en el aire, sin que podamos precisar con certeza a cuales agentes sociales se refiere el Tribunal Constitucional. Tampoco la enumeración de elementos o agentes mencionados puede considerarse exhaustiva ni mucho menos detallada. Es útil, no obstante, la fuerza condicionante que los elementos ambientales, subraya el TC, ejercen sobre los seres vivos. El TC alerta también en esta sentencia, en el F. J. 6, sobre la relación compleja existente entre todos los factores ambientales; el medio: "no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física sino un entramado complejo de las relaciones entre todos esos elementos...cuya interconexión les dota de un significado transcendente". Afirma a continuación que "se trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores". El enlace de este último párrafo con los citados anteriormente de la misma sentencia es evidente porque todos ellos concurren en las pluralidad de factores ambientales cuya relación entre sí es compleja y debe ser equilibrada. Añadimos nosotros que tal equilibrio debe darse no sólo entre los factores ambientales estrictos (los recursos naturales) sino también con otros elementos y bienes no ambientales como el desarrollo económico, el consumo, la contaminación inevitable, etc. El objetivo de ese equilibrio brinda a los seres humanos un entorno vital adecuado para el desarrollo de la persona y una mejora de la calidad de vida (art. 45.1 y 2 CE). La dinamicidad del concepto de medio ambiente se conjuga con su carácter antropocéntrico. En efecto, según el TC, el concepto de medio ambiente es: "...esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica de medio ambiente fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción concreta perteneciente al hoy y operante" (F.J.4).

El TC sostiene, pues, no tanto un concepto estático (yuxtaposición de factores) sino dinámico del medio ambiente, es decir, como entorno vital conformado más que por los elementos considerados aisladamente, por las relaciones entre los distintos factores y elementos ambientales. La dinamicidad del concepto se refiere no sólo a las variables relaciones entre sus elementos sino también a su carácter epocal, pues cada generación concebirá a su manera la armonía deseable entre los factores ambientales.

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También resalta el TC el carácter antropomórfico del concepto pues sirve al interés de los seres humanos por disfrutar de un entorno adecuado. Precisamente porque es el ser humano quien construye intelectualmente la idea de un medio adecuado, esta idea responde a sus intereses y variará conforme varien éstos. A pesar de lo sugestivo que resulta, la teoría funcional del medioambiente –según la cual hay normas ambientales cuando sirven, principalmente, a la salvaguardia del ciclo de la vida– no es plenamente satisfactoria. Explica muy bien, sin duda, las complejas relaciones entre ámbitos competenciales y por esto la utiliza profusamente el TC para delimitar los espacios materiales que a cada título competencial corresponden. Pero incluso el TC, acaba haciendo no tanto un análisis en exclusiva de la finalidad de la norma sino de cuáles materias concretas, bienes específicos, reciben la regulación de normas ambientales. Casuísticamente el TC ha definido un ámbito material ambiental. Sin duda, estos bienes ambientales pueden ser, asimismo, regulados por otras normas no ambientales cuando el Estado o las CCAA ejercen sus competencias, pero esta peculiar concurrencia no es otra cosa que un legítimo solapamiento de títulos competenciales. En efecto, los poderes públicos, estatal o autonómicos, hacen recaer su actividad sobre un mismo espacio físico, pero con diferente título jurídico. El TC ha recordado con reiteración este hecho irrebatible que no es privativo de las relaciones entre la ambiental y otras competencias, sino que es habitual en nuestra separación vertical de poderes. Advertir el solapamiento y deducir de él que no existen bienes propiamente ambientales podría ser trasladado a otros ámbitos materiales. Diluiríamos entonces la singularidad material de todas las competencias y concluiríamos en un análisis puramente funcional del ordenamiento. Así, pues, la materia ambiental tiene, como las demás, sustantividad propia caracterizándose acaso por su mayor amplitud. Esta amplitud, hija legítima de la vis expansiva de lo ambiental, no impide que identifiquemos materias ambientales, las aptas para ser reguladas en cumplimiento de los principios y mandatos constitucionales en la materia. Tenemos, pues, a la cabecera esos principios, fuente de inspiración y mandatos a los poderes públicos, que cristalizan en la regulación o gestión de bienes ambientales identificables en abstracto y en concreto, cuando sobre ellos recae una norma o una actividad de un poder público que sirve a los principios ambientales. La concepción funcionalista sirve entonces como identificadora de la materia ambiental; en otras palabras, la finalidad protectora ambiental de la norma permite identificar como materia ambiental aquello que la norma regula. Sobre la materia ambiental pueden ejercerse también otras competencias superpuestas (urbanismo, aguas, ordenación del territorio, minas, carreteras, etc.), pero la superposición no afecta la aptitud de determinados bienes, los más propiamente ambientales, para ser regulados con normas ambientales. La teoría funcionalista, como la hemos calificado, sin brindar un concepto objetivo de medio ambiente, proporciona mecanismos útiles, como demuestra el TC, para encontrarlo ya que pone en nuestras manos un instrumento eficaz para identificar bienes ambientales.


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Si estos bienes son aquéllos regulados por las normas de protección ambiental, en el Derecho positivo encontramos esas materias. También la jurisprudencia del TC, al calificar de ambientales ciertas normas, permite incluir las materias regladas en ellas entre las ambientales. En abstracto, conviene enunciar las materias más aptas para ser objeto de regulación ambiental, lo que hace por ejemplo la STC 102/1995. Identificaríamos así los elementos constitutivos del concepto de medio ambiente y, en el marco de la distribución de competencias ambientales, acotaríamos las materias distribuidas. Y lo que quizás sea más importante, seríamos capaces de construir el objeto del derecho a disfrutar del medio ambiente proclamado en nuestra Constitución, cuyo eficaz ejercicio requiere la definición de los bienes ambientales. Tiene razón el TC cuando advierte que los elementos del medio ambiente mantienen entre sí complejas relaciones que impiden contemplarlo estáticamente. Su dinamismo es producto de la constante mudanza a la que se hallan sometidos los bienes ambientales de cuya mejor adecuación hace responsable la Constitución a los poderes públicos. Esto hace del concepto de medio ambiente una noción epocal, mudable. Igualmente, acierta el TC al calificar el concepto de antropomórfico. En efecto, son los seres humanos quienes definen la calidad deseable de lo que les rodea y quienes han convertido, para empezar, bienes antes jurídicamente irrelevantes en bienes protegidos por la Constitución. Y si cada ordenamiento recoge estas preocupaciones sociales a su manera, el nuestro lo hace refiriéndose a la adecuación del medio ambiente para el desarrollo de la persona, acentúandose, así, el cariz antropomórfico del concepto, al enderezarlo al disfrute del entorno. También la regulación del delito ecológico es interesante y útil para construir un concepto de medio ambiente, sobre todo la del nuevo Código que amplía tanto el número de las conductas tipificadas como de los bienes protegidos. El artículo 347 bis de anterior Código sólo mencionaba la atmósfera, el suelo y las aguas terrestres y marítimas. Los vertidos y emisiones sobre estos elementos tenían relevancia penal si suponían grave riesgo para la salud de las personas o perjudicaban gravemente las condiciones de la vida animal, los bosques, los espacios naturales y las plantaciones útiles. Los bienes ambientales mencionados eran varios, pero sólo la atmósfera, el suelo y las aguas sufrían las conductas punibles. Con ser mucho más pormenorizado y mejorar la regulación del anterior Código, el nuevo, tampoco, contiene una exhaustiva enumeración de los bienes ambientales. Apenas se mencionan los otros elementos del medio ambiente que resultan de la combinación de sus elementos simples, ya que, como en el Código anterior, pero con mucha mayor precisión, se mencionan los elementos simples, los recursos naturales, que son, en realidad, los potenciales receptores de las acciones punibles. El artículo 325 se refiere a la atmósfera, al suelo, al subsuelo, a las aguas –terrestres, marítimas y subterráneas– y protege el equilibrio de los sis-

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temas naturales y la salud de las personas. El artículo 330 tutela los espacios naturales protegidos. El art. 332 se ocupa de la fauna, la flora y sus hábitats. Y el artículo 334 da amparo a las especies amenazadas. Estos preceptos, al servicio de la enérgica tutela penal, no sirven, por sí solos, para construir el concepto de medio ambiente. Sin embargo, respaldan la inclusión de los elementos simples (aire, suelo, agua, flora y fauna) y de alguno de los dinámicos (sistemas naturales, hábitats, espacios naturales) y la acotación consiguiente de lo ambiental a los elementos típicos, resultando, entonces, un concepto objetivo de medio ambiente. Por todo lo anterior, el concepto objetivo más apto, en nuestra opinión, para cumplir las finalidades enunciadas, estaría constituido por los elementos protegidos en normas ambientales; serían los recursos naturales (agua, aire, suelo, subsuelo, fauna, flora, costas, fondos marinos) a los que en general se refiere el art. 45.2 CE, así como las relaciones que entre ellos se generan (clima, paisaje, ecosistemas, espacios naturales). Por otra parte, conviene puntualizar que concepto jurídico de184medio ambiente y materia competencial ambiental no son ámbitos coextensos . Mientras que el concepto atiende a su adecuación y sirve, en especial, al ejercicio del derecho, el reparto material es mecanismo de articulación de la actividad de los poderes públicos para los cuales el art. 45.2 CE impone obligaciones ambientales. Aunque parcialmente coincidentes, concepto y materia ambiental tienen sustantividad propia: el primero, evocando la adecuación del entorno para el ejercicio de un derecho al servicio del desarrollo de la persona; la segunda, articulando la acción del Estado y de las CCAA para asegurar que, de la actividad de todos los poderes públicos, resulte ese entorno adecuado. Sin duda, el concepto de medio ambiente que se adopte es el punto de partida para delimitar las materias competenciales; éstas se ocuparán de aquéllos bienes comprendidos en el concepto. Habrá que añadir, además, las actividades potencialmente dañinas para el entorno y las medidas que contra ellas se adopten. La materia ambiental tiene, en definitiva, alcance mayor que el concepto de medio ambiente porque incluye, como objeto de regulación ambiental, todo lo potencialmente dañino para el medio y las técnicas de protección específicas. Aunque todas las leyes autonómicas, generales o con pretensión de serlo, de protección ambiental presuponen un concepto de medio ambiente al especificar el "objeto" de la ley, dos leyes definen normativamente ese concepto: la Ley 1/1995, de 2 de enero de Protección del Medio Ambiente de Galicia y la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente, del País Vasco. En esto también la legislación autonómica va por delante de la estatal. L. ORTEGA distingue entre el medio ambiente al que se refiere el art. 45.1 CE, contemplado en toda su amplitud, y las menciones contenidas en los arts. 148 y 149 CE; estas últimas no coinciden con lo establecido en el art. 45.1 CE, Lecciones..., ob. cit., p. 104. 184.


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El art. 4 de la ley gallega establece: "A los efectos de la presente ley se considera que son elelementos que tienen que protegerse: el medio ambiente natural constituido por la población, la fauna, la flora, la diversidad genética, el suelo, el subsuelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, asi como la interrelación entre los elementos antes mencionados, los recursos naturales y culturales incluido el patrimonio arquitectónico y arquelógico en cuanto pueda ser objeto de contaminación y deterioro por causas ambientales".

Se trata, a la vista está, de un concepto amplísimo, el más abarcador posible, donde se incluyen la población y el patrimonio arquitectónico y arqueológico y los recursos culturales. No hay, pues, acotación jurídica de lo estrictamente ambiental y todo el entorno del ser humano, incluido éste, se entiende comprendido en el ámbito de la ley en la medida en la que son susceptibles de deterioro y contaminación por causas ambientales. El elemento aglutinador son estas "causas ambientales", es decir, los daños de los que pueden resentirse todos los elementos citados. Al lado opuesto se sitúa la ley vasca cuyo art. 1.2 establece que es medio ambiente: "El aire, el agua, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna con sus parámetros e interrelaciones adecuadas constituyen el medio ambiente en el que se desarrolla la vida humana"

Esta definición normativa, tan próxima a la que en este libro se sostiene, acota el medio ambiente como objeto jurídico protegible, separado de otros bienes jurídicos sobre los que recaen otras competencias, estatales o autonómicas. Se ofrece un elenco reducido y coherente de bienes ambientales de los que se excluye, para comenzar, el ambiente artificial. La vida humana no se presenta como bien ambiental sino como finalidad de esos bienes entre los que la vida humana se desarrolla. En ausencia de una definición normativa estatal de medio ambiente, dos leyes autonómicas brindan las suyas con grandes diferencias entre sí. I.5. PANORAMA DEL DERECHO AMBIENTAL ESPAÑOL: LA LENIDAD DEL LEGISLADOR ESTATAL Y LA EMERGENTE ORDENACIÓN AUTONÓMICA 185

La proliferación y dispersión de las normas ambientales es la nota característica de este sector del ordenamiento. Encauzar esa dispersión y darle unidad de sentido, es algo que debería llevar a cabo una norma de interposición entre la Constitución y las muy precisas, por lo general, normas sectoriales. Conectar, en suma, la máxima abstracción del art. 45 CE con la máxima concreción de las nor185.

Como acierta a señalar BRAÑES, el Derecho ambiental es "difuso", ob. cit., p. 53.

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187 mas sectoriales. Por eso, aunque algo tengan que decir la doctrina y los jueces , compete sobre todo al legislador estatal configurar los conceptos constitucionales y llenarlos de contenido, fijando, con claridad, al regularlo, el sector básico de lo ambiental y desarrollar, también las condiciones del ejercicio188del derecho. Entraríamos de lleno en la tercera de las fases descritas por Brañes , la "holística", donde prevalece una concepción global del medio ambiente. El ejemplo primero de legislación general la ofrece la NEPA estadounidense de 1969, cuyo contenido se ocupa de todos los aspectos básicos de la política ambiental. Porque 189 la legislación sectorial es también resultado 190de una exigencia constituciosi bien nal corre el riesgo, como ya advertía Giannini hace tiempo, de quedar rapidamente envejecida y caer en una sectorialización sin referente general. Las normas estatales básicas en la materia, lejos de estar agrupadas en una única ley, se hallan dispersas en innumerables leyes y disposiciones reglamentarias, para cuya aprobación el legislador estatal no siempre invocó el título competencial enumerado en el art. 149.1.23 ("legislación básica sobre protección del medio ambiente") sino otros títulos competenciales sectoriales que le han permitido dictar normas en materia de aguas, montes, costas y otras. La dispersión normativa la ha puesto de relieve muy tempranamente el Tribunal Constitucional ya en la STC 64/ 1982, de 4 de noviembre (F. J. 4); y, posteriormente, en las STC 141/1991, de 4 de julio; STC 102/1995, de 26 de junio (F. J. 3,7 y 14); STC 156/1995, de 26 de octubre; STC 196/1996, de 28 de noviembre; 16/1997, de 30 de enero. Hasta el momento, la política legislativa del Estado se ha concretado en normas sectoriales, muy necesarias , pero 191 insuficientes para precisar conceptos ambientales incluidos en la Constitución . Muy útil sería que el legislador estatal 186. La combinación de doctrina y jurisprudencia la reclama DELGADO PIQUERAS, "Régimen jurídico ..., p. 54 y L. MARTÍN RETORTILLO, "Problemas jurídicos de la tutela del paisaje", en Revista de Administración Pública, núm. 71, 1973, p. 423. DOMPER FERRANDO destaca la aportación del TC, ob. cit., p. 61. JORDANO FRAGA estudia la jurisprudencia civil y administrativa en la materia, "La responsabilidad de la Administración con ocasión de los daños causados al medio ambiente", en Revista de Derecho Urbanístico, núm. 119, 1990 , pp. 79 y ss. 187. La necesidad de una ley específica la resaltan PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 254 y A. PÉREZ MORENO, "Ley general y/o leyes sectoriales para la protección del medio ambiente", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, p. 21. Asimismo MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 91. MIGUEL PERALES apuesta por un "enfoque generalista", con la aprobación de una ley general ambiental, completado con un enfoque sectorial, Derecho..., ob. cit., p. 25. 188. Ob. cit., p. 38. 189. GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., pp. 1131 y 1132. 190. Ibid., p. 1132. 191. Como sugieren PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 254 y A. PÉREZ MORENO, "Ley general y/o leyes sectoriales para la protección del medio ambiente", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, p. 21. También MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 91. DELGADO PIQUERAS pone el acento en la revisión de las leyes sectoriales relacionadas con el entorno, ob. cit., p. 72. En la misma línea, F. LÓPEZ RAMÓN, "Ideas acerca de la intervención administrativa sobre el medio ambiente", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, pp. 42 y ss.


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precisara cuales son los bienes jurídicos ambientales, para que sobre ellos se proyecta el derecho constitucional a disfrutarlos. Y procedería acotar el concepto jurídico de medio ambiente eliminando del mismo aquello que ya recibiera del ordenamiento una protección autónoma. Y aunque no fuera en una ley básica, sino haciendo uso del título reservado al Estado por el art. 149.1.1 CE, convendría, para completar la ordenación ambiental que se regularán las condiciones básicas del ejercicio del derecho a disfrutar del entorno. Son varias, además, las normas ambientales preconstitucionales todavía en vigor. En el panorama descrito hemos de incluir las normas estatales que se ocupan de desarrollar directivas comunitarias, sobre todo en materia de residuos y agentes contaminantes. Estos desarrollos se suelen hacer mediante reglamentos y no en leyes, lo cual complica la relación entre normas básicas y normas autonómicas. Al no invocarse siempre la competencia legislativa básica, y, al existir aún normas preconstitucionales, nuestro ordenamiento ambiental adolece de un concepto formal de bases ambientales, éstas no siempre se declaran y es preciso, pues, reconstruirlas. Ello crea, por un lado, inseguridad jurídica, pues el Estado dicta normas, incluso sin rango de ley, muchas veces en desarrollo de directivas comunitarias y sin invocar siquiera el título competencial del art. 149.1.23 CE. Se ven abocados entonces los operadores jurídicos a utilizar el siempre lábil concepto de legislación básica material y deducir las bases de la regulación estatal pre y postconstitucional. El TC ha resaltado la posibilidad de dictar, en materia ambiental, normas reglamentarias de carácter básico (STC 149/1991, F.J. 3 c), pero también ha recordado que el cumplimiento de las obligaciones comunitarias, por ejemplo desarrollar directivas, no habilita al Estado para dictar normas que invadan espacios materiales de competencia autonómica (STC 102/1995, F. J. 14). Las anteriores consideraciones sintetizan un panorama normativo complejo. No sorprende, pues, que la litigiosidad en materia ambiental, entre el Estado y las CCAA, vaya en aumento, ahora que todas las CCAA, salvo Ceuta y Melilla, disponen de capacidad legislativa en la materia. La ya intrínseca problematicidad de nuestro sistema de fuentes se agudiza en el ordenamiento ambiental donde los sectores estatal y autonómico se entrecruzan no siempre de la manera más efectiva para el cumplimiento de los mandatos constitucionales. Sin ánimo de recoger toda la legislación ambiental, cosa que ya hacen los códigos ambientales publicados por varias editoriales o ciertos inventarios legislativos fácilmente accesibles, vamos a examinar aquí los sectores estatal y autonómicos del ordenamiento ambiental y comentar sus características sobresalientes. 192 Varias leyes preconstitucionales están todavía en vigor y su contenido, al menos en parte, reviste carácter básico. Son: La Ley 81/1968, sobre incendios foI. PONT CASTEJÓN no considera muy positiva la legislación preconstitucional del medio ambiente, "Medio ambiente y Constitución española", en VVAA, La empresa en la constitución española, Aranzadi, Pamplona, 1989, p. 321. 192.

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restales; la Ley 38/1972, sobre protección del ambiente atmosférico; y la Ley 21/ 1977 sobre vertidos al mar desde buques y aeronaves. A este corpus básico preconstitucional se han ido añadiendo otras leyes postconstitucionales, cuyo carácter básico ellas mismas lo atribuyen a todos o algunos de sus artículos, invocando el título competencial reservado al Estado en el art. 149.1.23 CE. Se trata de las siguientes leyes: Ley 20/1986, básica de Residuos tóxicos y peligrosos; Real Decreto legislativo 1032/1986, de Evaluación del 193 Impacto Ambiental; Ley 4/1989, de Conservación de Espacios Naturales, acaso la única ley verdaderamente general de nuestro Derecho ambiental ; Ley 10/ 1998, de 21 de abril, de Residuos; Ley 15/1994, sobre Organismos Modificados Genéticamente; y Ley 38/1995, sobre el Derecho de Información en materia ambiental (esta ley desarrolla la directiva comunitaria 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990). Hay que añadir, por último la Ley 11/1997, de 24 de abril de Envases y Residuos de Envases (desarrollo de la directiva 91/156/CEE del Consejo de 18 de marzo de 1991). Por otra parte, la Ley 4/1989, ya citada, ha sufrido dos modificaciones que afectan a algunos de los artículos declarados básicos. La Ley 40/ 1997, de 5 de noviembre, modifica los arts. 1, 2 (básicos) y 3, introduciendo mecanismos de cooperación entre Estado y CCAA. Y la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, reforma los arts. 19, 22, 23, 38 e introduce nuevos arts. que precisan el modo de gestión de los parques nacionales. En esta última ley cristaliza, aunque contradictoriamente, la jurisprudencia del TC (STC 102/1995) que declaró inconstitucionales algunos preceptos de la Ley 4/1989, los que precisamente viene a sustituir y completar la Ley 41/1997. Otras leyes estatales de carácter básico en sus respectivas áreas, se ocupan, a veces incluso directamente, de asuntos ambientales y alguna de sus normas es básica en la esfera ambiental (como afirma, en relación a la Ley de Costas, la STC 141/1991, F. J. 1.D). Algunas de estas leyes también son preconstitucionales como la Ley de Energía Nuclear 25/1964 o la Ley de Minas 22/1973. Otras leyes se aprueban con posterioridad a 1978: la Ley 29/1985 de Aguas; la Ley 22/ 1988 de Costas; la 27/1992 de Puertos del Estado ; y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo. Varios Reales Decretos poseen, como en ellos mismos se dispone expresamente, carácter de norma básica, al menos, en algunos de sus preceptos. Son: el Real Decreto 1471/1989, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 22/1988, de Residuos Tóxicos y Peligrosos; el Real Decreto 646/1991, que regula las limitaciones de emisiones en la atmósfera de agentes contaminantes 193. Además, esta ley se adelantó a la aprobación de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los habitats naturales y de la fauna y flora silvestre. Sólo fue necesario dictar el Real Decreto 1997/1995 para adaptar la legislación interna a la directiva. Para todo lo relacionado con esta ley cfr. DELGADO PIQUERAS, "Los espacios naturales protegidos", L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., pp. 177 y ss.


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procedentes de grandes instalaciones de combustible y, mediante el cual, se desarrolla la normativa comunitaria; el Real Decreto 1088/1992, por el que se aprueban normas sobre limitación de residuos municipales procedentes de incineración y que desarrolla también varias directivas comunitarias; el Real Decreto 363/1995 de desarrollo de varias directivas comunitarias sobre etiquetado, envasado y clasificación de nuevas sustancias; y, por último, el Real Decreto 1494/ 1995 sobre contaminación atmosférica por ozono. Las normas reglamentarias citadas se ocupan de fijar limitaciones a las emisiones o actividades contaminantes y tienen declarado, formalmente, su carácter básico. Esta declaración no se realiza en otro gran número de reales decretos cuyo contenido y finalidad es muy semejante a los citados. Algunos desarrollan directivas comunitarias y hay también otros de desarrollo de leyes preconstitucionales, junto con los que desarrollan leyes postconstitucionales. Este escalón normativo es el más controvertido, porque nuevamente nos encontramos con normas preconstitucionales cuya calificación básica no pudo obviamente hacerse, pero que conectan materialmente con el sector básico de lo ambiental; es el caso de los Decretos 3025/ 1974, sobre limitación de la contaminación atmosférica producida por vehículos automóviles, 2204/1975, sobre calidad de combustibles y carburantes, 2414/ 1961, reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. Reales Decretos como los 1613/1985, 258/1989, 667/1987, 1613/1985, 777/ 1987, 606/1996 y 108/1991 fijan calidades atmosféricas y regulan, para controlarlas, la emisión de varios agentes contaminantes. En general, desarrollan directivas sobre la materia. Los Reales Decretos 2294/1982 y 1164/1984 se ocupan, por su parte, de la restauración de los espacios naturales afectados por explotaciones mineras. Las CCAA también han ejercido sus competencias normativas ambientales y lo han hecho profusamente, haciendo uso de sus competencias legislativas para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente y para desarrollar la legislación básica del Estado, y de la competencia exclusiva que muchas de ellas poseen en materia de espacios naturales protegidos. La generalización de las competencias legislativas a disposición ahora de todas las CCAA, salvo Ceuta y Melilla, ha favorecido la proliferación de normas autonómicas cuya pretensión resulta en ocasiones muy sorprendente porque algunas CCAA han hecho lo que todavía no se ha atrevido a hacer el Estado, y han dictado normas ambientales generales. Pareciera como si las CCAA, al no poder desarrollar en demasía normas estatales que por su propia precisión son difícilmente desarrollables, optaran por cubrir el vacío dejado por el Estado con normas generalistas que ordenan la materia ambiental en sus respectivos territorios. Se consuma así un despropósito: la ausencia de ley general ambiental estatal se suple con leyes autonómicas. Es dudosa la constitucionalidad de tales leyes cuyos contenidos abordan espacios con toda probabilidad reservados al Estado. Las CCAA aprovechan el vacío en el sector estatal del Derecho ambiental para desarrollar directamente los postulados constitucionales.

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El panorama normativo, en materia ambiental, ofrecido por las CCAA se caracteriza por la preferencia en el uso del reglamento administrativo, más apto para regular los tecnicismos que suelen contener las normas ambientales. Son pocas, pues, las leyes propiamente ambientales. Por ejemplo: Andalucía, cuatro leyes; Aragón, tres; Asturias, dos; Baleares, cuatro; Canarias, cinco; Cantabria, dos; Castilla y León, seis; Castilla-La Mancha, dos; Cataluña, seis; Extremadura, dos; Galicia, tres; Madrid, siete; Murcia, cinco; Navarra, siete; País Vasco, dos; La Rioja, ninguna específicamente ambiental; Valencia, dos. Los datos ofrecidos no significan que las CCAA con menos leyes propiamente ambientales no hayan regulado aspectos concretos, sino, más bien, que no han contemplado los bienes ambientales en conjunto, lo que sí han hecho las CCAA que han aprobado leyes generales de protección del medio ambiente o de espacios naturales. Son muy frecuentes en los sectores normativos autonómicos leyes de ordenación del territorio y urbanismo, carreteras, caza o pesca, entre otras que tienen inmediata incidencia en lo ambiental. Por otra parte, las CCAA han tenido que crear una administración ambiental, aunque no siempre lo han hecho mediante ley. También han desarrollado, a través de leyes o reglamentos, la evaluación del impacto ambiental. Pero las leyes autonómicas que más nos interesan son aquellas que contemplan el medio ambiente o alguno de sus aspectos principales globalmente. Es decir, aquellas normas que no se limitan a un aspecto muy concreto sino que regulan una generalidad de aspectos globalmente considerados. Seis CCAA han aprobado leyes generales de protección del medio ambiente, son: Andalucía (Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental); Galicia (Ley 1/1995, de 2 de enero de Protección Ambiental); Madrid (Ley 10/1991, de 4 de abril, para la Protección del Medio Ambiente); Murcia (Ley 1/1995, de Protección del Medio Ambiente); el País Vasco (Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza en el País Vasco, y Ley 3/1998, de 27 de enero, General de Protección del Medio Ambiente); y Castilla La-Mancha (Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza. Todas estas CCAA se han atrevido a hacer lo que el Estado no ha hecho hasta ahora: aprobar una ley general de medio ambiente. Además, algunas de las Comunidades mencionadas completan su panoplia de normas generales con alguna otra, como Andalucía, con su Ley 2/1992, de 15 de junio de Protección de Montes y Terrenos forestales; la de Madrid, acaso la más completa ordenación general autonómica del medio ambiente, que a su ley general ya citada, suma la Ley 3/1988, de 13 de octubre, para la Gestión del Medio Ambiente, la Ley 2/1991, de 14 de febrero, para la Protección y Regulación de la Fauna y Flora Silvestre y la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza. Galicia, por su parte, aprobó la Ley 12/1995, de 29 de diciembre sobre Contaminación Atmosférica, y la Ley 7/ 1997, de 11 de agosto, de Protección contra la contaminación acústica.


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Cataluña no presenta tan completo panorama legislativo: sólo la Ley 22/ 1983, de 8 de noviembre, de Protección del Ambiente Atmosférico –varias veces modificada–; Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración ambiental; y la Ley 3/1988, de 4 de marzo, de Protección de Animales; ley ésta última que también aprobó Navarra (Ley foral 7/1994 de 31 de mayo). Navarra aprobó además de la ley citada, la Ley foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y de sus Hábitats, modificada por la Ley foral 5/1998, de 27 de abril. También presentan carácter general las leyes sobre actividades clasificadas que aprobaron las siguientes CCAA: Baleares (Ley 8/1995, de 30 de marzo); Castilla León (Ley 5/1993, de 21 de octubre); Navarra (Ley foral 16/1989, de 5 194 de diciembre); Valencia (Ley 3/1989, de 2 de mayo); y Cataluña (Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración ambiental . Las CCAA poseen también competencia específica en materia de espacios naturales protegidos (cfr. cap. V.1.3), competencia que se extiende y conforma en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestre. Sobre esta polémica ley, impugnada por varias CCAA, se pronunció el TC en su conocida STC 102/1995. La Ley 4/1989 homogeniza las competencias autonómicas en materia de espacios naturales. Así investidas, todas las CCAA han empleado su competencia para proteger ciertas zonas de sus territorios, pero no todas la han ejercido para aprobar una ley general en la materia. Las CCAA que han aprobado leyes generales sobre espacios naturales protegidos son: Andalucía (Ley 2/1989, de 18 de julio, de Inventario de Espacios naturales Protegidos y Medidas Adicionales de Protección); Baleares (Ley 1/1991, de 20 de enero, de Espacios Naturales y Régimen Urbanístico de las Áreas de Especial Protección); Canarias (Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios naturales de Canarias, modificada por la Ley 11/1999, de 13 de mayo); Navarra (Ley foral 9/1996, de 17 de junio); Valencia (Ley 11/1994, de 27 de diciembre); Extremadura (Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y Espacios Naturales); y Aragón (Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos). Como ocurre con la legislación estatal, la autonómica presenta, en algunos casos, vacíos notables en la protección normativa del medio ambiente. Cada comunidad autónoma ha podido ejercer sus competencias más –sobre todo Madrid– o menos: Las que menos porque asumieron recientemente las competencias ambientales y no han tenido todavía tiempo para ello. Es de esperar que el creciente interés social por lo ambiental aliente la actividad normativa de las CCAA.

El contenido de esta ley es el siguiente: Finalidad de la ley, ámbito, definiciones de concepto ambientales, Prevención (autorizaciones y licencias), control, inspección y sanciones. 194.

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Pero si difícil es determinar el contenido necesario de la ley estatal de protección general, también lo es con una ley autonómica. Algunas de estas leyes autonómicas se presentan casi como códigos ambientales donde se encuadran los principios de todo el orden jurídico ambiental de la CA (Ej. la Ley 3/1998 del País Vasco); otras como la de Madrid, regulan, por el contrario, muy pocos aspectos, porque los demas temas ambientales se encuentran desarrollados en otras leyes específicas de la misma CA. Veamos con cierto detenimiento la estructura variopinta de estas leyes de protección general dictadas por las CCAA. Como apuntábamos, la Ley 10/1991 de Protección del Medio Ambiente de la CA de Madrid regula sólo unos pocos aunque importantes elementos ambientales; a saber: la evaluación del impacto ambiental y la disciplina ambiental, incluyendo la tipificación de las infracciones y el procedimiento sancionador. La parquedad de esta ley explica que la CA de Madrid haya aprobado otras varias leyes ambientales sobre materias no tratadas en la Ley 10/1991. Algo más compleja es la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental de Andalucía. También se ocupa del impacto ambiental y de la disciplina ambiental, pero incluye, asimismo, una regulación de la calidad ambiental (aire, residuos, aguas). La Ley 1/1995, de 2 de enero, de Protección del Medio Ambiente de Galicia, recuerda en su preámbulo la inexistencia de una ley básica estatal en la materia y justifica así una norma adicional de protección como la gallega. Esta ley presenta un contenido relativamente abarcador, incluyendo un misceláneo título II "Técnicas y medidas de defensa" que comprende la evaluación del impacto ambiental, la información ambiental, la educación ambiental, el planeamiento y la participación ambiental. Otro título se dedica a la Administración ambiental y otro a la disciplina ambiental; completándose así un panorama bastante amplio, acorde con las pretensiones expuestas en el preámbulo de que la ley gallega sustituyera en cierta medida a la inexistente ley básica estatal. Mayor complejidad aún que la gallega ofrece la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección Ambiental de Murcia. A los habituales contenidos de este tipo de leyes autonómicas (evaluación de impacto ambiental, disciplina ambiental, procedimiento sancionador) se suman: la regulación de la directrices y planes de protección del medio; la regulación de los llamados "instrumentos económicos", es decir, de los gastos derivados de la puesta en marcha de la ley y eventuelmente de la responsabilidad ambiental, creándose un fondo de protección del medio ambiente. También se regulan las medidas para adecuar la industria y demás actividades a las exigencias de la normativa ambiental. Muy interesante resulta, por último, la regulación que se hace, en el título VI, de los derechos de información y participación, asi como la previsión (art. 89) de la acción popular para exigir la observancia de lo establecido en la ley. La Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza, de Castilla-La Mancha, presenta un contenido bastante amplio. Aunque no establece fi-


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nes ni objetivos, sí deja claro en su preámbulo que se emplean en su aprobación todos los títulos ambientales contemplados en el estatuto de autonomía. Acaso el elemento más original de esta ley sea dedicar un título, el I, a la integración de lo ambiental con políticas sectoriales colindantes (ubanismo, industria, actividades agrarias, usos turísticos). A la habitual regulación de la participación ambiental (título V) o de la disciplina ambiental (título VI), esta ley dedica tres títulos (III, IV y V) a regular las áreas protegidas: la fauna y flora y los hábitats. Sin duda, la más completa de todas la leyes generales de protección autonómicas es la Ley de la CA del País Vasco 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente. Comienza por concretarse de manera sistemática (la única norma que lo hace en nuestro orden jurídico) el contenido del derecho a disfrutar del medio ambiente, desarrollando así el art. 45.1 CE, y proclamando también, como hace el precepto constitucional, el deber de conservar el entorno. En la determinación de los contenidos del derecho –uso y disfrute del entorno, derecho de información ambiental y derecho de participación– pareciera que el legislador vasco usurpase las funciones que, en puridad, corresponden al legislador estatal en virtud del art. 149.1.1 CE. Esta conclusión acaso parezca excesiva, pues también otras CCAA se refieren a esos contenidos del derecho y los regulan aunque no de la forma tan solemne y sistemática que encontramos en la ley vasca. Se proclaman en el art. 5.2 de la ley vasca los principios de la política ambiental propia, de forma independiente al establecimiento de los fines de la ley (art. 2). Si es común a todas las leyes autonómicas antes analizadas proclamar la finalidad de la norma, sólo la ley vasca establece auténticos principios ambientales. Sin citar la Constitución, la ley vasca desarrolla, como ninguna otra norma de nuestro ordenamiento, ni estatal ni autonómica, la dimensión subjetiva y objetiva de lo ambiental que la Constitución recoge. Merece la pena destacarse también de la ley vasca la abarcadora regulación (título II) de la "Protección de los recursos ambientales" (biodiversidad, aguas y litoral, suelo, aire, ruidos, vibraciones). Se recoge, claro está, la evaluación del impacto ambiental, asi como una regulación completa de las actividades clasificadas, con el añadido de una específica sobre residuos y otra sobre suelos contaminados. El título IV regula los instrumentos de política ambiental (ordenación, concertación, instrumentos finacieros, ecoetiqueta y educación ambiental). El último título, el V, se ocupa de la disciplina mabiental. Como se ha visto en el breve repaso realizado de los contenidos de las leyes autonómicas de protección general del medio, sólo la Ley 3/1998 del País Vasco presenta todos los contenidos de una genuina ley de protección general. De las demás normas analizadas, únicamente la ley murciana y la gallega presentan un contenido plural, pero no se acercan, ni de lejos, a la complejidad temática de la ley vasca, acaso la única ley general de protección existente en España.

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El Estado ha utilizado su competencia legislativa para dictar normas sectoriales muy precisas. Pero no ha empleado ese mismo título competencial (art. 149.1.23 CE) para desarrollar, en una ley general, directa, inmediata y completamente el art. 45 de la Constitución. Tampoco se ha utilizado sistemáticamente la genérica competencia prevista en el art. 149.1.1 CE para regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho a disfrutar un ambiente adecuado. Retóricamente podríamos preguntarnos por qué, teniendo competencias para dictar ambas regulaciones, el legislador no lo ha hecho, salvo a retazos inconexos. Y la respuesta más obvia y probablemente cierta es: porque no ha sabido y porque no ha podido. La falta de una dogmática jurídica que proporcionara certeza conceptual, y las incertidumbres de la descentralización en materia ambiental contribuyeron y aun hoy contribuyen a desorientar al legislador estatal. O dicho en otras palabras, el Gobierno de turno no se atreve a enviar a las Cámaras un proyecto de ley general ambiental, ni los grupos de la oposición se preocupan de tomar la iniciativa. Las excepciones del proyecto de ley, luego relegado que se barajó allá por 1983, o la proposición de ley del Partido Popular, presentada antes de las elecciones generales de 1996, caducada con la disolución anticipada y luego no recuperada por el partido proponente ya en el Gobierno. Lo ambiental produce mucha litigiosidad competencial, como demuestra la nutrida jurisprudencia del TC, bajo cuyo arbitrio se acaban perfilando los contornos de las respectivas competencias ambientales. En esta materia ha sido el TC y no el legislador estatal quien ha distinguido lo básico de lo autonómico, dado una definición de medio ambiente y delimitando las materias ambientales de otras competencias conexas. El primer problema a resolver, al momento de plantear la aprobación de una ley general ambiental, es el de sus contenidos, es decir, qué se regula en ella. No se trata de incluir en la ley general todo lo prescrito en las normas sectoriales elaborando así un código ambiental. Debe pretenderse regular la parte general del Derecho ambiental, la contemplada en la Constitución, pero con mayor detalle sin llegar a precisar las medidas de protección específica de cada bien ambiental, tarea esta última de la que se ocupan las normas sectoriales. Conviene determinar qué bienes merecen la consideración de ambientales; así las normas protectoras de estos bienes tendrían una conexión normativa coherente con la Constitución. Muy importante sería también incluir en la consideración de bienes ambientales aquellos elementos que resultan de la relación entre dichos bienes; es decir, además del agua, aire, etc., debería la ley referirse al clima, a los ecosistemas, y a los demás elementos compuestos, fruto de las relaciones entre los elementos base. Si sobre estos elementos suelen recaer otras regulaciones no ambientales –el mencionado solapamiento de títulos competenciales– la regulación de los elementos de relación sería la más específicamente ambiental. Su inclusión en la ley justificaría y orientaría un posterior desarrollo, por ejemplo, en una norma sobre el clima o sobre los ecosistemas.


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Además de la enunciación de los bienes ambientales, habrían de desarrollarse los principios ambientales recogidos en el art. 45 CE. Este precepto no es pródigo en principios y objetivos ambientales ni tiene que serlo, pues para detallarlos sirven las normas infraconstitucionales. La ley general es el instrumento normativo idóneo para esa precisión. Sin embargo, el mayor desarrollo no se realiza en normas estatales españolas sino en el muy prolijo Derecho comunitario ambiental, donde ya en el Derecho originario se ofrece ejemplar tratamiento de los principios ambientales o en algunas leyes autonómicas. No sería inútil tomar como modelo la regulación comunitaria para dar cuerpo y sentido a nuestro ordenamiento ambiental, ya que, si bien las normas comunitarias se proyectan sobre nuestro Derecho, esta proyección se hace efectivamente vinculante con las directivas comunitarias cuya textura es, por lo general, el de normas sectoriales muy precisas. Con la más extensa regulación interna de principios y objetivos ambientales se podría condicionar en mayor grado la legislación sectorial y enlazar ésta más estrechamente con los principios constitucionales. Sirva como ejemplo un principio muy presente en el Derecho comunitario y ausente en nuestro ordenamiento (con la excepción de algunas leyes autonómicas): el de impregnación ambiental de todas las políticas públicas. Esta ausencia favorece la adopción de políticas de carreteras, ordenación del territorio, urbanismo y otras sin la conveniente orientación ambiental, a pesar de la imposición normativa de la evaluación del impacto ambiental. Se defrauda entonces esa expansividad de lo ambiental que necesita, para cumplir sus objetivos protectores, superponerse a casi cualquier actividad pública y condicionarla. El principio ha llegado del Derecho comunitario a través de directivas, como la de evaluación del impacto que hubo que transponer al Derecho interno. En la distribución competencial en materia ambiental, la Constitución (arts. 149.1.23 y 148.1.9) reparte funcionalmente las competencias. Al tratarse, sin embargo, de una materia compartida, el límite ente la parte básica estatal y la parte autonómica no queda claro. Pudiera incluirse en la ley general ambiental el criterio jurisprudencial más sólido del TC en la materia: el de que lo básico se corresponde con el grado mínimo de protección que pueden completar las CCAA con protecciones suplementarias. Sin la pretensión de establecer cuál fuera el grado de protección mínimo de cada bien ambiental –lo que corresponde a las normas sectoriales–, la ley general podría establecer este criterio y proporcionar seguridad jurídica a todos los llamados a ejercer competencias ambientales. Serviría como regla general de separación entre los sectores básico y complementario de la materia. El legislador estatal sabría entonces que sus normas protectoras podrían ser tan precisas como fuera menester para asegurar esa mínima protección que el propio Estado con casi entera libertad podría fijar. El legislador autonómico sabría, por su parte, que sus normas ambientales no se destinan al desarrollo inmediato de la legislación básica del Estado sino a completar la protección estatal con más medidas de defensa. Asimismo, convendría aclarar la relación, en parte dilucidada por el TC, entre las competencias ambientales generales y la competencia sobre espacios naturales. Si como parece, la competencia más específica parece una subespecie de la más general, establézcase esto en la ley general, porque aunque lo intente, la Ley 4/1989

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de Conservación de Espacios Naturales no lo consigue plenamente. Con algunos de los contenidos descritos, la ley general ambiental sería en parte una norma delimitadora de competencias y se incorporaría al bloque de la constitucionalidad. ¿Debería quedar fuera de la ley general lo relativo al derecho a disfrutar de un ambiente adecuado? Entiendo que sí, pues existe una competencia específica para ello aunque, para ejercerla, deba poseer el Estado una competencia sustantiva concreta en la materia. Y esto ocurre en lo ambiental donde el legislador estatal goza de la competencia reservada por el artículo 149.1.1 CE. Podría, también, regularse conjuntamente en la ley general, lo básico y el derecho constitucional invocando para cada grupo de normas la competencia estatal empleada. Acaso sea mejor unificar todo el inmediato desarrollo del art. 45 CE en una sola ley, aunque, al dictarla, el Estado empleara dos títulos competenciales distintos. Este proceder conjunto no tiene necesariamente que darse si el albur del legislador estatal decidiera regular separadamente, antes o después o simultáneamente, el desarrollo inmediato del derecho o de los principios ambientales. Por su parte, algunas leyes autonómicas invocan en sus preámbulos el derecho constitucional reconocido en el art. 45.1 CE: es el caso de la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Andalucía; y de la Ley 10/1995, de 4 de abril, de la CA de Madrid. Esta invocación expresa la conexión última que también ha de darse entre la legislación autonómica y el disfrute del derecho constitucional proclamado. No obstante, la invocación citada no supone regulación alguna del derecho, para lo cual sólo el legislador estatal tiene competencia (art. 149.1.1 CE). Hay, empero, una ley autonómica; la peculiar y completa Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente, que precisa con claridad los contenidos del derecho. En efecto, el capítulo I del título I se dedica a los derechos y deberes ambientales y el art. 3 precisa: los derechos de uso y disfrute, información y participación, ofreciéndose así un elenco de contenidos que no ofrece, por desgracia, la legislación estatal, a la cual, en puridad, corresponde esta regulación. Ninguna otra CA se ha atrevido a legislar desarrollando directamente el derecho constitucional. Corolario de todo lo antedicho es la deficiente conexión entre el precepto constitucional y su desarrollo infraconstitucional. La máxima abstracción de la disposición constitucional acaba quedando muy lejana de la extrema precisión de las normas sectoriales. El necesario "rellenado" del precepto constitucional no se hace con un inmediato desarrollo que, por sus pasos, abra la puerta con naturalidad a concreciones sectoriales. Sucede, al contrario, que de lo más abstracto se pasa abruptamente a lo más concreto. Se rompe la necesaria continuidad material del orden jurídico; y la coherencia, que en otros órdenes normativos proporciona la Constitución, en materia ambiental no existe, porque bajo la norma de cabecera de ese orden sólo hay una dispersión sectorial de normas ambientales que, en algunos casos, tienen ese carácter no por haberlo previsto el legislador sino por descubrirlo el TC quien, para salvar el acomodo de una norma al bloque de la constitucionalidad, ha apelado a su carácter ambiental.


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195 Probablemente fuera bueno, también, ordenar la dispersión de normas ambientales , porque incluso resulta difícil adquirir conocimiento cabal de todas ellas. Convendría agrupar de forma razonable las normas, simplificando la ordenación ambiental. Se facilitaría, así, su conocimiento y manejo. Tal vez una sola norma por cada sector sirviera a este propósito. Para cumplir ese objetivo de simplificación y ordenación, la delegación legislativa es el instrumento idóneo para encauzar formalmente el proceso. Por un lado, proporciona un instrumento normativo eficaz y, por otro, salva la intervención del legislador democrático. El resultado, además, son normas con rango de ley. Pues si bien el TC ha consentido que en circunstancias excepcionales puedan dictarse normas reglamentarias básicas (por todas, la STC 102/1995, F.J. 8), considera preferibles las normas con rango de ley. La mayor intervención del legislador formal debería ir acompañada de un debate público y reforzaría la prestancia democrática de las normas así emanadas. Por otra parte, la delegación legislativa podría utilizarse para ordenar normas ambientales dictadas por las CCAA, toda vez que los Estatutos prevén un procedimiento de delegación parecido al que prevén los arts 81 y 82 CE. Los poderes públicos a los que compete dar cumplimiento a los mandatos del art. 45 CE, poseen gran libertad para desarrollar normativamente el precepto constitucional. Puede, desde luego, modularse esa discrecionalidad sujetándola a reglas interpretativas o a la radical vinculación del legislador estatal a la Constitución. Podemos plantearnos la posibilidad de la inconstitucionalidad por omi196 de control de constitucionalidad, pero cada sión Figura ajena a nuestro sistema 197 nosotros vez más estudiada entre . Las escasas posibilidades prácticas de las omisiones legislativas no impiden, sin embargo, plantearlas al menos como hipótesis. Aunque, vertidas para explicar otro ordenamiento, Gomes Canotilho entiende que se produce una omisión sancionable cuando el legislador no cumple el 198 deber constitucional de emanar normas destinadas a desarrollar las imposiciones constitucionales permanentes y concretas . En el ámbito normativo comunitario es posible, aunque sólo teóricamente plantearse la figura de la omisión legislativa. El recurso de inactividad sería la vía procesal a disposición de los legitimados para interponer este recurso. Bien es cierto, empero, que la discrecionalidad de la que gozan las instituciones comuni-

BRAÑES propone una codificación ambiental, ob. cit., p. 620. Para todo cfr. FERNÁNDEZ RUIZ, ob. cit. M.A. AHUMADA RUIZ "El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 8, 1991, pp. 182 y ss. Menos posibilidades ve A. GARRORENA, El Estado español y democrático de derecho, Tecnos, Madrid, 1984, p. 105. ESCOBAR ROCA se plantea la inconstitucionalidad por omisión en materia ambiental, ob. cit., p. 132. 197. Como destaca J. L. CASCAJO CASTRO, La tutela constitucional de los derechos sociales, CEC, Madrid, 1988, pp. 80 y ss. 198. Constituçao dirigente e vinculaçao do legislador, Coimbra Editora, 1982, p. 338 195. 196.

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tarias es muy amplia , pues es dificil de apreciar su obligación de adoptar medida concreta de desarrollo de un precepto de los tratados. Cabe, asimismo, contemplar como omisión legislativa la falta de transposición estatal de directivas comunitarias. Podría interponerse entonces el recurso de incumplimiento contra el Estado infractor. La infracción cometida sería o un desarrollo defectuoso o, directamente, una omisión legislativa. Ésta se produciría no por falta de desarrollo del Tratado sino por omisión imputable a un Estado cuya falta consistiría en no transponer la directiva. Este tipo de omisiones, tan comunes, sí reciben del ordenamiento jurídico tratamiento procesal oportuno y eficaz. Tan enérgica reacción se explica en la ausencia de discrecionalidad de la autoridad nacional encargada de transponer, la cual sólo podrá decidir, dentro del plazo fijado en la propia directiva, el momento oportuno para desarrollarla en la norma interna. A menor discrecionalidad, mayor poder de control, pues el TJCE puede, con criterio objetivo y sin realizar juicio de oportunidad ninguno, apreciar la infracción en la omisión si ha transcurrido el plazo previsto sin transposición. En lo que toca a nuestro ordenamiento, la inconstitucionalidad por omisión sólo trabajosamente puede proyectarse sobre los preceptos del Capítulo Tercero, Título Primero, cuyo desarrollo corresponde al legislador en los términos del art. 53.3 CE. Pero el tenor literal del art. 45.1 CE y el de otros del Capítulo, reconociendo derechos, obliga a ir más allá en nuestras consideraciones. En efecto, la omisión legislativa conduciría a la imposibilidad del ejercicio del derecho. En este caso podría incurrirse en inconstitucionalidad por omisión. También, cuando la falta de desarrollo inmediato de los principios constitucionales equivaliera a desproteger los bienes ambientales. Lo último no sucede o no en grado escandaloso porque, aun cuando falta la ley general ambiental, la protección del entorno, auspiciada en buena medida por las directivas comunitarias, se lleva a cabo. Falta, empero, una ley que desarrolle de forma sistemática las condiciones básicas del ejercicio del derecho subjetivo ambiental, lo que sin imposibilitar su ejercicio, no lo facilita desde luego. Pero si el entorno recibe la protección objetiva de los poderes públicos, lo que acontece con las normas sectoriales, podrán los titulares del derecho ejercerlo, a modo de protección refleja. Y aunque mejor fuera que una ley desarrollara el derecho, no cabe probablemente imputar al legislador inconstitucionalidad por omisión, la cual sólo se produciría si los poderes públicos desatendieran el derecho hasta el punto de hacer imposible su ejercicio. Es verdad que la fórmula constitucional para reconocer el derecho es muy exigente pues se refiere al disfrute de un "medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona". Obvio resulta que el entorno en España no presenta todavía el grado de adecuación suficiente, pero también es obvio que los poderes públicos encaminan su labor a mejorar esa adecuación, cuyo logro no se exige de inmediato porque el art. 199.

KRÄMER, ob. cit., p. 80.


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45.1 es, como otras cláusulas sociales, mandato de optimación y no puesta inmediata a disposición de los bienes ambientales en óptimo y acabado grado de adecuación.

Cfr. infra cap. II.3.1. A propósito de las cláusulas sociales como mandatos jurídico-objetivos, cfr. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., pp. 80 y ss. 200.

II. CONFIGURACIÓN SUBJETIVA DE LO AMBIENTAL: ESTRUCTURA ABIERTA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL A DISFRUTAR DEL MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO DE LA PERSONA II.1. EL VALOR DEL ART. 45.1 CE COMO NORMA DE PRINCIPIO El reconocimiento del derecho a disfrutar de un ambiente sano o adecuado 201 a poco extendiéndose y encontrando acomodo en los ordenamientos juríva poco 202 doctrinal se auspicia la regulación de la dimendicos . También desde el campo 203 sión subjetiva de lo ambiental . Todo ha contribuido a convertir en "tendencia mundial" el reconocimiento del derecho. Por encima de su regulación o no, la 204 dimensión subjetiva de lo ambiental habría ya cristalizado en un derecho humano cuyo reconocimiento jurídico va progresivamente aconteciendo. La libertad se proyectaría entonces sobre el entorno generando titularidades subjetivas concretas en relación con los bienes ambientales.

Probablemente la primera regulación de un derecho subjetivo a disfrutar del medio ambiente la encontramos, en los EEUU, en la sección 101, inciso c, de la NEPA (National Environmental Policy Act de 1969). El citado precepto establece "que cada persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano y que cada persona tiene la responsabilidad de contribuir a la preservación y mejoramiento del ambiente". Como primer precedente en Iberoamérica, el art. 7 del Código colombiano Nacional de Recursos Naturales Renovales y Protección del Medio Ambiente, que establece: "Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente sano". Cfr. acerca de esta generalización, BRAÑES, ob. cit., pp. 39 y ss. 202. Sirva como ejemplo lo propuesto por la Convención de Juristas reunida en Limoges: la inclusión en las Constituciones de un derecho a gozar de un ambiente adecuado, M. PRIEUR y S. DOUMBBILLE (dir.) Droit de l'environnement et développement durable, Limoges, 1994, pp. 19 y ss. 203. BRAÑES, ob. cit., p. 96. 204. Como afirma A. VERCHER NOGUERA, "Medio ambiente, derechos humanos e instituciones europeas", en Poder Judicial, núm. 29, 1993, pp. 97 y ss. 201.

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205 Con su habitual maestría, Gomes Canotilho sintetiza en tres las opiniones doctrinales acerca del derecho al ambiente . Primera, aquélla que lo cosidera derecho subjetivo y fundamental (caso de la doctrina portuguesa y, parcialmente, de la española). Segunda, la que lo cataloga como interés difuso; así una gran parte de la doctrina italiana, al carecer su Constitución de un reconocimiento expreso, busca acomodo en la socorrida teoría de los intereses difusos para abrir vías de tutela procesal a las pretensiones ambientalistas. Tercera, la que concibe el derecho al ambiente como fin del Estado, ponderando su dimensión objetiva, impositora de obligaciones para los poderes públicos. Y paradigma de esa peripecia normativa –de la relación entre orden jurídico y medio ambiente– es nuestra Constitución. Acaso sea el derecho a disfrutar del entorno adecuado el nuevo derecho introducido en nuestro ordenamiento por la Constitución de 1978 que más interrogantes plantea. Por un lado, su ubicación entre otros derechos y los principios rectores de la política social y económica recogidos en el Capítulo III del Título I. De su colocación parecería inferirse que, en rigor, no es un derecho sino sólo un principio, a pesar del tenor literal empleado en el primer apartado del art. 45. No obstante, sería ridículo despachar la cuestión apelando en exclusiva al art. 53.3 para concluir que sólo un desarrollo legal podría dotar al art. 45.1 de valor como derecho; esto, además de omitir una interpretación in206 tegral de la Constitución, defraudaría la voluntad constituyente, y la "voluntad de Constitución" , que quiso proclamar un derecho, y esta proclamación ha de tener consecuencias en la interpretación del precepto. El reconocimiento del Derecho ha de impregnar la interpretación de los otros apartados del art. 45 y de todo el Derecho positivo ambiental, coligiendo que la tutela pública de los bienes ambientales se pone al servicio de su disfrute humano. La formulación literal del art. 45.1, reconociendo un derecho, contrasta, sin embargo, con la eficacia limitada que, en general, a los artículos del Capítulo III 207 atribuye el art. 53.3 CE. Si interpretamos sistemáticamente ambas disposiciones resulta cuanto menos discutible que el art. 45.1 reconozca un verdadero derecho subjetivo típico. El Capítulo III del Título I de nuestra Constitución recoge, según el rótulo que lo encabeza, "los principios rectores de la política social y económica", a los

Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 93. Acerca de tal voluntad recuerdénse las siempre atinadas explicaciones de K. HESSE, Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1983, p. 71. 207. Apuntan la inexistencia de un derecho subjetivo, entre otros, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 105 y MARTÍN MATEO, ob. cit. pp. 108 y 150, quien abunda en la "intrínseca asimetría" entre derecho ambiental y derecho subjetivo, dado el tenor individualista de la concepción a la que responde el segundo y la dimensión esencialmente colectiva del primero, MARTÍN MATEO, ob. cit., p. 144. Este último autor resume las distintas posiciones de la doctrina española sobre el derecho al medio ambiente, Tratado... ob. cit., pp. 150 y ss. PÉREZ LUÑO llega a calificar el derecho al ambiente como derecho "retórico", ob. cit., p. 261 205. 206.


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que dota, al menos como conjunto, del alcance normativo precisado en el art. 53.3 CE. En este Capítulo se anticipa una cierta evolución social y el logro de objetivos que emparentan directamente con lo dispuesto en la cláusula de igualdad sustancial (art. 9.2 CE). En general, son mandatos al legislador y al resto de los poderes públicos para que orienten su actividad en la senda marcada por esos principios. El art. 53.3 CE prescribe que el "reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III, informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos". Así se consagra la voluntad constituyente de orientar la transformación social anun208 ciada, en términos generales, por el art. 9.2 CE y concretada sectorialmente por el Capítulo III . 209 La función transformadora de la Constitución se articula, pues, sobre la base del art. 9.2 y de las disposiciones que forman el Capítulo III CE. Más adelante nos ocuparemos de los principios rectores ambientales recogidos en el apartado segundo del art. 45 CE. Ahora conviene resaltar que también lo dispuesto en el apartado primero de este precepto, aun cuando recoge literalmente un derecho 210 constitucional, opera como principio rector, el más importante de los principios constitucionales ambientales . En efecto, el reconocimiento de un derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, al margen de su formulación literal y de su problemático valor como derecho subjetivo típico, es incuestionablemente un principio y, como tal, se proyecta sobre todo el orden jurídico. Se proclama un principio de adecuación ambiental al servicio del desarrollo de la persona. Los presupuestos personalistas y finalistas del art. 10.1 CE hallan aquí su concreción señera. El resto de los principios ambientales de la Constitución quedan entonces subordinados a este principio de principios. Y esta subordinación implica que la acción de los poderes públicos se desenvuelve en virtud y al servicio de la persona y de su desarrollo vital. El TC ha hecho uso, aun timidamente, de la dimensión objetiva del derecho, al no poder ocuparse de sus contenidos concretos. Así en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la finalidad de las proclamaciones constitucionales ambientales. Se refiere a ellas en el F.J. 2, enlazando "el mejor desarrollo de la persona" con la "mejora de la calidad de vida". Estas dos afirmaciones se encuadran en la argumentación global de la sentencia que gira en torno a la necesaria utilización racional de los recursos para compaginarla con la igualmente necesaria protección de la naturaleza. La STC 32/1983, de 28 de abril, hace una referencia colateral al derecho al entorno adecuado (la sentencia se ocupa de un caso donde estaba en juego el de208. A propósito de los fines de la protección ambiental, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 141 y ss. 209. Cfr. infra cap. III. 210. Sobre el carácter objetivo de los derechos, cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 54.

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recho a la protección de la salud) para advertir que al Estado corresponde asegurar la igualdad en las condiciones básicas de su ejercicio (F.J.2). La referencia más clara al derecho en la jurisprudencia del TC la encontramos en la STC 102/1995, según la cual el aseguramiento de la solidaridad colectiva que haga posible el ejercicio del derecho a disfrutar del medio y el correlativo deber de conservarlo legitiman la atribución al Estado de competencias ambientales (F.J.8). No se extiende el TC en cual sea el contenido del derecho, pero destaca que su disfrute es la finalidad del ejercicio estatal de sus competencias. Habría que añadir que igual finalidad ha de presidir el uso de las competencias autonómicas, aunque las CCAA no sean directamente responsables de preservar la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio del derecho. Al actuar como supremo principio ambiental, el art. 45.1 CE condiciona toda la política en la materia y conecta ésta con otras políticas, todas ellas inspiradas en aquella dignidad de la persona y conducentes a su preservación y desarrollo. En el art. 45.2 CE no se hace otra cosa que especificar tareas concretas, misiones publicas medioambientales que sirven al objetivo máximo recogido en el art. 45.1 CE. A propósito de la conexión entre el art. 45.1 CE y la cláusula de igualdad sustancial del art. 9.2 CE, la promoción de la igualdad material exige como elemento fundamental un medio ambiente adecuado; éste no es más que la creación de "las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas" y que se remuevan "los obstáculos que impiden o dificulten su plenitud". Establece asimismo el art. 9.2 que los poderes públicos deberán "facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social". Todas las afirmaciones de este precepto constitucional reclaman, en los términos del art. 45.1 CE, la consecución del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, desarrollo que es producto y consecuencia de la creación de las "condiciones" a las que el art. 9.2 se refiere y que deben interpretarse en clave ambientalista. La conexión con la igualdad sustancial tiene, asimismo, manifestaciones concretas y acuciantes; y no sólo en su proyección internacional –injusta exportación de producción contaminante de los países desarrollados a otros en vías de desarrollo– pues en el seno de las sociedades más prósperas con frecuencia las instalaciones más contaminantes se ubican allí donde la población es más pobre, en regiones atrasadas o en zonas donde habitan minorías. Que la agencia estadounidense de política ambiental (EPA) creara 211 una Oficina de Justicia Ambiental para analizar esta "discriminación ambiental" no es casual a la vista del impacto negativo que sobre negros e hispanos tiene una política ambiental discriminatoria. También en España son habituales las protestas de ayuntamientos o agrupaciones vecinales cuando sostienen que es la pobreza de sus localidades la causa de la instalación en ellas de actividades molestas o contaminantes. La afirmación 211.

Como la denomina LÓPEZ FELICIANO, ob. cit., p. 142.


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de la igualdad sustancial, recuerda Ferrajoli , enlaza directamente con los derechos sociales que son, en realidad, derechos a la compensación de las desigualdades. No es extraño, pues, que los más desfavorecidos en el reparto de las cargas ambientales reclamen compensaciones y políticas más equitativas y que, en el caso español, puedan además hacerlo invocando un derecho constitucional. El deber ambiental proclamado en el art. 45.1 CE, en conexión con la cláusula de igualdad sustancial, reclama un reparto de cargas. Concentrar las actividades contaminantes en los lugares más desfavorecidos supone una suerte de "exportación" interior de la insalubridad ambiental y una muestra de insolidaridad contraria a lo proclamado en el art. 45.1 CE. II.2. EL RECONOCIMIENTO DE UN DERECHO SUBJETIVO: SU CONSTRUCCIÓN II.2.1. Supuesta fundamentalidad del derecho. La difícil concreción como derecho de un mandato de optimación En el art. 45.1 el constituyente parece reconocer un derecho, como parece tam213 protección de la salud, o el bién hacerlo en el art. 43, que proclama el derecho a la art. 47 que proclama el derecho a una vivienda digna . A pesar de la fórmula empleada, no resulta sencillo hacer valer ante los tribunales alguno de los derechos citados, y no tanto porque les apliquemos la cautela del art. 53.3 CE, sino, sobre todo, porque aspiraciones subjetivas que razonablemente podrían defenderse con la invo214 con garantía cación de estos derechos no tienen visos de poder articularse siempre de éxito en pretensiones procesales debido a su falta de concreción . Desafortunadamente, nadie puede pretender obtener una vivienda presentando una demanda basada, únicamente, en el precepto constitucional que reconoce el derecho a una vivienda digna. Y tampoco toda pretensión ambiental razonable encuentra acomodo en los mecanismos procesales abiertos para la tutela de los derechos subjetivos típi215 cos. No debería negarse tan rotundamente la justiciabilidad de este tipo de derechos 216 basándose en su falta de concreción , a pesar de que eficacia jurídica y tutela judicial no sean coincidentes . El problema de la falta de concreción de ciertos derechos sociales se inserta en un debate mayor entorno a las relaciones entre Estado y sociedad que genera, en el teOb. cit., p. 907. En la línea de lo que CASCAJO CASTRO infiere como un subjetivización del Estado social, La tutela..., ob. cit., pp. 82 y 83. 214. Ibid., pp. 69 y ss. Y PRIETO SANCHIS, Estudios..., ob. cit., p. 193. 215. La falta de concreción no es argumento bastante para negar la justiciabilidad de estos derechos, CASCAJO, La tutela..., ob. cit., p. 33. 216. Ibid., pp. 97 y ss. 212. 213.

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rreno jurídico, una crisis de los derechos, en especial de los derechos sociales . Para comenzar, debe descartarse la supuesta ineptitud de la categoría de derecho subjetivo para articular la protección de ciertos intereses sociales, porque, si bien su adaptación técnica no siempre es fácil, esa noción ha dejado de estar ligada a una 218 concepción inequívocamente burguesa del derecho para presentarse hoy como un concepto neutro , útil para dar cobertura a intereses no propiamente burgueses. Bien es cierto que los derechos reconocidos en al Constitución –los derechos constitucionales– aspiran a ser –son en puridad– más que meros derechos subjetivos. Pero negar toda utilidad219a la noción de detrecho subjetivo en la esfera de los derechos constitucionales acaso sea excesivo, porque sería entonces difícil construir el sistema de garantías para hacerlos efectivos. El reconocimiento del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona que realiza el art. 45.1 CE, al margen de su controvertido 220 presupuesto general valor normativo, tiene capital importancia, porque añade un que condiciona todo ejercicio de la autonomía individual y, en consecuencia, afecta al ejercicio de los demás derechos constitucionales. En efecto, la calidad de vida y, en particular, el medio ambiente adecuado dibujan el escenario constitucional en el cual se proyecta la actividad de los sujetos. Tanto es así que sin tal ambiente adecuado, el ejercicio de los derechos no sería el deseado por el constituyente. Porque, si el derecho a la vida es el prius de todos los demás derechos, dándoles soporte, el entorno adecuado donde se desarrolla la vida y se ejercen los derechos es elemento imprescindible de su disfrute. El enlace del derecho reconocido en el art. 45.1 CE con la dignidad de la persona, proclamada en el art. 10.1 CE, resulta así evidente, puesto que la dignidad no es realizable si el medio ambiente hace imposible 221 ese desarrollo de la persona; a éste sirven todos los derechos que, en conjunto, son expresión de la dignidad . Esta conexión entre dignidad y derecho al entorno adecuado la pone de relieve la STC 102/1995, de 26 de junio, cuando afirma:

Cfr. para todo, P. DE VEGA GARCÍA "La crisis de los derechos fundamentales en el Estado social", en J. CORCUERA y M.A. GARCÍA HERRERA, Derecho y economía en el Estado social, Tecnos, Madrid, 1988, pp. 121 y ss. 218. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La lengua de los derechos. La formación del Derecho público europeo tras la revolución francesa, Alianza, Madrid, 1994, p. 145. 219. Como parece opinar FERRAJOLI, ob. cit., pp. 915 y ss. 220. Como recuerda ZAGREBELSKY, se ha producido una mutación en el marco objetivo en el que los derechos de voluntad se hallan situados, al comprobarse la finitud de los recursos naturales sobre los que la voluntad antes se proyectaba sin limitación, ob. cit. p. 140. Surge entonces un nuevo derecho, el de disfrutar de un ambiente adecuado, como resultado de esas cirsunstancias, Ibid, p. 138 y ss. Son, pues, las alteraciones del enorno, protagonizadas por el hombre, las que provocan el surgimiento del derecho, BRAÑES, ob. cit., pp. 18 y ss. 221. A propósito de los fines de la protección ambiental, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 141 y ss. 217.


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"Esto nos lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional trascendente (art. 10.1 CE) porque cada cual tiene derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales" (F.J. 7). 222

El derecho al entorno adecuado sería uno más entre los inherentes a la dignidad 223 que proclama el art. 10.1 CE lo que se refuerza, además, con el empleo de la expresión "desarrollo de la persona", emparentándose directamente con el art. 10.1 CE . De la opinión del TC parece inferirse la naturaleza fundamental del derecho puesto que la fundamentalidad depende de la conexión del derecho con la dignidad y esa conexión ha sido apreciada por el Alto Tribunal cuando ha calificado nuestro derecho de "inherente", el mismo calificativo empleado por el art. 10.1 CE. Se colige entonces no sólo la fundamentalidad de nuestro derecho sino, también, la de todos los derechos procla224 mados en la Constitución y se abre la puerta, incluso, a que otros derechos no constitucionales reciban idéntica calificación siempre que sean inherentes a al dignidad. Pero nuestro derecho presenta también una característica definitoria, la inexorabilidad y permanencia de la relación entre los sujetos y el medio. En el entorno la conexión de los seres humanos es permanente, o la disfrutan o la padecen; el individuo no puede alejarse del entorno que siempre le rodea. A causa de esta rotunda y permanente conexión con el medio, se ha hecho imprescindible mejorar las condiciones de ese medio cuya degradación era cada vez mas intensa. Porque la alternativa a disfrutarlo no es separarse de él, sino padecerlo inadecuado; y la inadecuación del ambiente degrada la calidad de vida. O disfrutarlo o padecerlo este es el dilema sin que haya alternativa posible. Aunque nuestro derecho posee una vertiente de puro derecho de libertad, al expresar una antigua y antes ilimitada libertad de disposición de bienes ambientales, su vocación es la de servir, junto con otros derechos sociales, a la calidad de vida; esta es su vertiente prestacional. Y junto con los demás derechos sociales expresa la función transformadora y promotora de la Constitución social. Nuestro derecho es uno más entre aquéllos cuyo disfrute mejora la calidad de vida y asegura un mínimo vital para los ciudadanos. Sólo logrado este objetivo de bienestar material para todos serán ejercitables los derechos de libertad. Así se desprende del art. 9.2 CE, cuando impone a los poderes públicos la promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, y la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. El objetivo es generalizar la libertad jurídica diluyendo la separación entre ésta y la libertad real. Acerca del derecho al medio ambiente como expresión de la dignidad, cfr. A. KISS y D. SHELTON, ob. cit., p. 22. Esta conexión entre dignidad y derecho a disfrutar del entorno es la idea central sostenida en su tesis doctoral por M. MÉNDEZ ROCASOLANO, "El derecho a un entorno vital para el desarrollo de la persona", leida en la Universidad Complutense en 1999. 223. Conexión destacada por ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 43. 224. Acerca de la existencia posible de derechos fundamentales fuera de la Constitución, cfr. GOMES CANOTILHO, Direito..., ob. cit., p. 530. 222.

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La efectividad de la libertad, como se infiere del art. 9.2 CE, depende de la mejo225En palabras de Böckenförde, implantar ra de las condiciones materiales de vida. la libertad en la realidad constitucional , haciéndola efectiva para todos. Así las cosas, la integración entre libertad y derechos sociales puede llevarse a cabo con naturalidad, pues no se pretende sacrificar la primera para realizar los segundos sino garantizar éstos para generalizar la libertad. Uno de los últimos derechos sociales incorporados al elenco de derechos sociales es el de gozar del medio ambiente. Además de trabajo, educación, atención sanitaria, vivienda, servicios públicos, etc., se reconoce un derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. Todos estos derechos y las políticas públicas de prestación que reclaman, van conformando un mínimo vital donde la libertad puede ejercerse plenamente. 227 Al proclamar derechos 226 sociales, aparecen de inmediato las consiguientes dificultades para asegurarlos . En realidad, son mandatos de optimación cuya plena realización depende de la capacidad financiera del Estado para prestar los servicios que los satisfagan. Mientras que los derechos de libertad necesitan únicamente protección del ámbito vital donde se proyectan, ámbito vital que viene dado de forma natural y que puede ser protegido de modo inmediato, siendo de228 concretas con la sola apoyatura del precepto ducibles, por tanto, pretensiones constitucional que los reconoce . En cambio, de la sola proclamación constitucional de un derecho social no es fácil deducir pretensiones concretas, lo que compromete su aplicación directa. En estos casos, la intermediación del legislador, precisando las condiciones y la financiación de la prestación del servicio anejo al disfrute del derecho,229es imprescindible. Los derechos sociales son, pues, derechos parámetro, medida , que modulan el grado de éxito alcanzado en la mejora de la calidad de vida; a mayor calidad mejor y más pleno disfrute de los derechos. Es un proceso gradual dentro del cual la Constitución sólo asegura la vinculación de los poderes públicos a esos mandatos de opti230 mación y genera, a lo sumo, un derecho subjetivo a la actividad de los poderes públicos y, en consecuencia, de defensa frente a la inactividad del poder público . Convendremos en que, por lo general, los derechos sociales no reciben del ordena231 miento, salvo excepciones, tutela tan eficaz como los derechos de libertad. Aun así dos garantías son indispensables, como resalta Ferrajoli , el principio de legalidad, 225. Se trataría, según BÖCKENFÖRDE, de superar la separación entre libertad jurídica y libertad real, ob. cit., p. 64. 226. P. DE VEGA, "La crisis de los derechos sociales en el Estado social", ob. cit., pp. 45 y ss. 227. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 80. 228. Ibid., p. 76. 229. Ibid., p 81. 230. Ibidem. 231. Ob. cit., p. 917.


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según el cual corresponde al legislador fijar las condiciones del ejercicio del derecho, y la jurisdiccionalidad, es decir, posibilidad de reclamar ante los tribunales la tutela del derecho social. A esto último el autor italiano denomina "participación judicial", compañera indispensable, en el Estado social, de la participación política. 232 La dificultad estriba entonces en deducir de los mandatos de optimación situaciones jurídicas concretas que conformen el contenido del derecho de prestación . Por ejemplo, el desiderata del derecho a la vivienda sería que sus titulares pudieran exigir vivienda digna a los poderes públicos cuando no la poseyeran. Atemperando el alcance del derecho, éste podría incluir el derecho a créditos baratos para adquirirla. La graduación de la prestación depende, desde luego, de las posibilidades de financiar políticas públicas que nutran los contenidos posibles de los derechos de prestación. Hay derechos sociales que, sin embargo, reciben de la Constitución una tutela mayor, tan enérgica como la que brinda a los derechos clásicos de libertad. En la Constitución española el ejemplo lo proporciona el derecho a la educación (art. 27 CE). Para este derecho se abren incluso las puertas del amparo constitucional. Sea cual fuere el grado de satisfacción que los poderes públicos hayan proporcionado a un derecho social, lo logrado pasaría a engrosar su contenido y estaría a 233 entonces cubierto bajo el precepto constitucional que lo reconoce; se originaría un derecho reaccional frente a la supresión de la protección alcanzada . La tutela constitucional del derecho a la educación consagra el principio de no retroceso, pero sólo lo asegura para este derecho y no para los demás, para los cuales hay que deducirlo de una interpretación sistemática de la Constitución, basada sobre todo en el art. 9.2 CE. 234 Otros derechos sociales de prestación reciben menor protección de nuestra Constitución; así el derecho al trabajo (art. 35.1 CE) participa de las garantías previstas en el art. 53.1 CE, pero carece de una satisfacción completa por cuanto los poderes públicos no proporcionan trabajo a quien no lo tiene y se limitan a pagarle un seguro de desempleo y ofrecerle los servicios públicos de búsqueda de trabajo. La imposibilidad material y jurídica incluso que para el Estado presenta la satisfacción del derecho al trabajo en una economía de mercado como la consagrada en la Constitución, acaba haciendo derivar la prestación concreta a la percepción del seguro de desempleo. En los casos del derecho a la educación o del derecho al seguro de desempleo, se garantizan como derechos constitucionales pretensiones de prestación Para BÖCKENFÖRDE no es posible deducir directamente de los derechos sociales proclamados en la Constitución pretensiones alegables ante los trbunales, ob. cit., p. 77. 233. Ibid., p. 78. 234. También en la Constitución portuguesa se da una disparidad de tratamiento a unos derechos y a otros (derechos de libertad, por un lado, y derechos económicos, sociales y culturales, por otro), como resalta GOMES CANOTILHO, Direito..., ob. cit., pp. 447 y ss. 232.

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que preexistían a la propia Constitución; ésta los viene a garantizar como derechos constitucionales plenos de estructura ya cerrada. Menor garantía se ofrece en la Constitución a otros tres derechos sociales de naturaleza prestacional: el derecho a la protección de la salud (art. 43.1 CE); el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado (art. 45.1 CE); y el derecho a disfrutar de una vivienda digan y adecuada (art. 47). Ninguna de las prestaciones de estos derechos estaba en 1978 generalizada y no podían por ello garantizarse constitucionalmente con la misma energía con la que se tutelaron los derechos antes mencionados. Por eso fueron incluidos en el Capítulo III del Título I y se atemperó su eficacia normativa con la precisión del apartado tercero del art. 53 CE, advirtiendo que la alegación de los principios establecidos en dicho Capítulo III sólo podría hacerse "de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". Por lo que respecta al derecho a la protección de la salud, desde la aprobación de la Constitución, los poderes públicos han extendido, universalizándola, la atención sanitaria, lo que, de haberse producido antes de la entrada en vigor de la Constitución, hubiera permitido incluir este derecho entre los más protegidos, extrayéndolo del polémico Capítulo III. Con los dos derechos restantes no se ha generalizado la prestación y persisten, pues, las dudas interpretativas. Quedaba entonces abierta la polémica acerca de la inclusión de tales derechos en la reserva de alegación recogida en el art. 53.3 CE. A propósito del derecho al ambiente se ha sostenido que tal exclusión de alegación se refería a los principios exclusivamente y no a los derechos. Tenemos por un lado una realidad en la que no es fácil hacer valer algunos derechos reconocidos en el Cap. III y, 235 por otro, el texto constitucional que los proclama. Si no queremos defraudar la voluntad constituyente y pretendemos activar la Constitución, hay que expli236 car y dotar de sentido a estos preceptos constitucionales de eficacia normativa tan controvertida 237 . El reconocimiento del derecho como tal y no como mera norma 238 su tutela jurisdiccional para evitar su degeneraprogramática implica asegurar 239 ción en "derecho muerto" . Pues, en general, para la mejor eficacia jurídica de las normas es preciso admitir su exigibilidad ante los tribunales .

Cfr., para todo, K. HESSE, Escritos..., ob. cit., en especial las pp. 28 y ss. Haciendo un esfuerzo de afirmación de los presupuestos materiales del Estado social, un "garantismo material", en palabras de C. de CABO, "Democracia y derecho en la crisis del estado social", en Sistema, núm. 118-119, 1994, p. 76. ESCOBAR ROCA también hace la crítica de la concepción burguesa de derecho subjetivo y apuesta por una concepción más generosa en la línea de ALEXY, ob. cit., pp. 76 y ss. 237. Como alerta BRAÑES, ob. cit., p. 96. 238. Ibid., p. 619. 239. Tal y como advierte R. ALEXY, Teoría de los derechos..., ob. cit., pp. 499 y ss. 235. 236.


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Por lo que respecta al medio ambiente, la realidad es tozuda e impone a los individuos, a las sociedades, situaciones ambientales obviamente inadecuadas para el desarrollo de la persona. Lo que subjetivamente para muchos, y con toda probabilidad objetivamente para todos, es incompatible con la calidad de vida ambiental deseable no puede, sin embargo, ser eliminado con la mera invocación del derecho constitucional proclamado en el art. 45.1 y ni siquiera, a veces, con la cabal aplicación de las normas ambientales existentes. No hay, en consecuencia, especificación de que situaciones jurídicas individuales o colectivas forman parte del derecho a disfrutar del medio ambiente. Esta 240 determinación, que no realiza el constituyente, tampoco la ha llevado a cabo el legislador . Existe, bien es cierto, una abundante legislación ambiental, reflejo de la cual son determinadas situaciones jurídicas individuales cuya lesión permite a sus titulares reaccionar y defenderse ante los tribunales. Resulta también problemática y discutible la construcción doctrinal o jurisprudencial que supone atribuir, no siempre justificadamente, al derecho un contenido cuya calificación como tal resulta conceptualmente discutible. Quedan, además, pendientes de regulación situaciones vinculadas razonablemente con el derecho y hasta ahora desprovistas de protección. El esfuerzo reconstructivo es, sin embargo, loable porque rellena, aunque no siempre con los más firmes apoyos, de contenido un derecho constitucional. Mejor sería, sin duda, que el legislador determinara cuáles situaciones jurídicas individuales merecen incluirse en el contenido del derecho. 241 Algunos autores han defendido el carácter de derecho fundamental del reconocido en el art. 45.1 CE . Lo relevante no es, en mi opinión, tanto la calificación del derecho como su efectividad, y ésta depende de las prestaciones que posibiliten su ejercicio. 242 Desde luego la fundamentalidad no puede asociarse, sin más, al grado de

Esta falta de unidad de las posiciones jurídico-medio ambientales, derivada de la falta de unidad de la normativa sectorial infraconstitucional, es un flanco débil del derecho reconocido en el art. 45.1 CE, pero las críticas fundadas en lo dicho menosprecian la función unificadora del texto constitucional, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 78. 241. Calificado incluso como derecho fundamental, conectado con la dignidad de la persona, por PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 261 y BELTRÁN BALLESTER, "El delito ecológico", en Poder Judicial, núm. 4, 1988, p. 93. PÉREZ LUÑO se refiere con poca concreción a un "derecho a la calidad de vida", ob. cit., p. 262. En su específica aproximación a la calidad de vida, MARTÍN MATEO, resalta que no existe un derecho absoluto a la misma y le otorga el título de criterio valorativo; denuncia también lo desorbitado de su contenido y su necesaria restricción desde la óptica jurídica a "las condiciones mínimas" que debe tener el medio físico, "La calidad de vida...", ob. cit., pp. 1442 y ss. 242. P. CRUZ VILLALÓN destaca que, por encima de su ubicación, lo que caracteriza a un derecho fundamental son dos requisitos: la vinculación al legislador y la tutela judicial, "Formación y evolución de los derechos fundamentales", en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 25, 1989, pp. 39 y ss. 240.

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protección recibido ni siquiera al nomen iuris con el que la Constitución lo califique. Sostener que sólo los derechos proclamados en la Sección Segunda del Capítulo II del Título I son derechos fundamentales es simplemente insostenible. Tampoco es satisfactorio atribuir el carácter de fundamental a los derechos que más protección reciben del ordenamiento. Fuera del núcleo de los derechos protegidos por el recurso de amparo constitucional encontramos derechos cuya fundamentalidad es indiscutible; así, el derecho a contraer matrimonio en condiciones de igualdad (art. 35.1 CE) o la libre elección de profesión u oficio (art. 35.1 CE), sin olvidar el más controvertido y otrora sagrado derecho de propiedad (art. 33.1 CE). La fundamentalidad de un derecho tiene que ver con su proximidad a la dignidad de la persona, presupuesto de todos los derechos (art. 10.1 CE). En otros ordenamientos, el alemán por ejemplo, son fundamentales derechos no calificados así expresamente por nuestra Constitución. No es el propósito de esta monografía desarrollar una tesis acerca de la fundamentali244el calificativo de fundamentales todos los 245 deredad, pero, acaso, pudieran merecer chos recogidos en la Constitución e incluso otros no constitucionalizados . Por lo que a los derechos sociales respecta, sólo un puro arbitrismo nos conduciría a sostener que el derecho a la educación es fundamental y que no lo son el 246 derecho a la vivienda, el derecho a la protección de la salud o el derecho al entorno adecuado . Los presupuestos materiales de la calidad de vida tienen todos, en puridad, igual rango, pues todos contribuyen a asegurar esos mínimos vitales imprescindibles. Tan esencial es recibir educación como ser atendido cuando se está enfermo. El ordenamiento jurídico parece otorgar rango distinto a uno y otro cuando no hace otra cosa que formalizar grados de protección alcanzados que la fuerza de las circunstancias ha impuesto. En efecto, en 1978 la educación estaba garantizada y no lo estaba la atención sanitaria; estas diferencias en el plano de la realidad se trasladaron al plano jurídico. La Constitución reconoce, empero, la importancia de todos los elementos de la calidad de vida y, aún a riesgo de exagerar, reconoce derechos en ámbitos donde todavía en 1978 no se podían eficazmente garantizar las prestaciones que de tales derechos derivaban. Se sometía así a los poderes públicos, vinculándolos y orientando su actividad futura. Fruto de 243. Es la postura de L. MARTÍN RETORTILLO, quien se inclina por denominar a todos los derechos de la Constitución derechos fundamentales aunque algunos sean cualificados en razón de las garantías que los protegen, en I. DE OTTO PARDO Y L. MARTÍN RETORTILLO, Derechos fundamentales y Constitución, Civitas, Madrid, 1988, p. 81. En la misma obra I. DE OTTO recuerda que no sólo hay derechos fundamentales en el cap. II CE, pp. 97 y ss. 244. L. MARTÍN RETORTILLO, Derechos..., ob. cit. p. 81 y R. ALEXY, Teoría de los derechos fundamentales, CEC, Madrid, 1997, pp. 27 y ss. Para FERRAJOLI todos los derechos constitucionales seráin fundamentales, siendo la categoría de derecho fundamental abierta a nuevos valores y necesidades vitales y formada por figuras heterogéneas, ob. cit., p. 916. 245. GOMES CANOTILHO, Direito..., ob. cit., p. 530 246. Que es un derecho subjetivo y fundamental lo sostiene JORDANO FRAGA, La protección..., ob. cit., pp. 453 a 500.Aunque LOPERENA ROTA apunta que no es fundamental sino prestacional, El derecho..., ob. cit., p. 71.


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lo anterior fue la generalización de la atención sanitaria y la mejora de la vivienda y del medio ambiente. El reconocimiento de estos derechos genera, al menos, un derecho reaccional frente a la supresión y el retroceso. La STC 102/1995, de 26 de junio, brinda un importante apoyo a la consideración como fundamental del derecho proclamado en el art. 45.1 CE, al entender que, como emanación de la dignidad de al persona (art. 10.1 CE): "cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales" (F.J. 7)

El TC incluye nuestro derecho entre los inherentes a la dignidad y abre la puerta a su consideración como derecho fundamental. Venimos insistiendo, no obstante, que no interesa tanto la calificación del derecho reconocido como su eficaz ejercicio y vinculación a los poderes públicos. Pero las condiciones ambientales adecuadas son indispensables para el ejercicio cabal de todos los demás derechos. Lo que de la proclamación constitucional se desprende es, sin duda, un deber público de asegurar unos mínimos vitales cuya lesión implicaría inconstitucionalidad. Algunos de estos mínimos podrían. por lo demás, recabar protección jurisdiccional solapándose con derechos protegidos en amparo; así las pretensiones ambientales podrían cobijarse bajo los derechos a la intimidad o a la vida y a la integridad física y moral cuando la lesión del derecho ambiental fuera muy grave. Estaríamos247aquí ante lo que Böckenförde llama vertiente prestacional de los derechos de libertad ; vertiente que, si bien residual, permite articular pretensiones sociales, entre ellas las ambientales. II.2.2. Estructura abierta del derecho constitucional al medio ambiente. La intermediación del legislador y el papel del juez A nuestro juicio, el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es un derecho constitucional. Decir lo contrario sería defraudar la voluntad constituyente descalificándola en asunto tan grave como es la reconocimiento de un derecho. Pero la estructura de este derecho no está248cerrada en la Constitución, ni tampoco el legislador ha procedido a ese cierre . Ni la doctrina ni la jurisprudencia han configurado un derecho subjetivo ambiental so249 Ante la bre el que podamos apoyar la interpretación del precepto constitucional. incertidumbre, sigue correspondiendo al legislador estatal desarrollar el derecho y cerrar su estructura, fijando su contenido y precisando su objeto. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 78. Según ZAGREBELSKY, el derecho al ambiente es todavía un cuestión abierta, ob. cit., p. 117. 249. Como recuerda el ATC 941/1985, de 18 de diciembre. ESCOBAR ROCA considera, sin embargo, que los derechos recogidos en el cap. III son derechos subjetivos, ob. cit. pp 71 y ss., o al menos intereses legítimos, ibid., pp. 91 y ss. 247. 248.

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En la 250 Constitución sólo se pergeña, a nuestro entender, un esbozo de derecho subjetivo . Incluso, aunque no se ubicara el derecho en el Capítulo III, subsistirían las dificultades generadas por la indeterminación doctrinal, jurisprudencial y también normativa de un interés de tan reciente juridificación. 251 Las dificultades para fijar el contenido del derecho no permiten, sin embargo, abandonar la tarea de construir, al menos doctrinalmente, uno de los derechos proclamados en la Constitución. La objeción de que los derechos252reconocidos en el Capítulo III, del Título I CE, no son derechos ha de desecharse , porque no contribuye a promover la fuerza normativa in totum que se deriva del253art. 9.1 de la propia Constitu254 ción. El tenor literal del art. 45.1 CE es determinante . No cabe hacer con de este precepto una interpretación radicalmente contraria a la que su tenor literal implica . Sería curioso que, desde posiciones formalistas, se llevara a cabo una interpretación del art. 45.1 CE que obviara el más clásico de los criterios hermenéuticos: el literal, es decir, interpretar "según el sentido propio de sus palabras" (art. 3.1 del Código Civil). Aunque pueda 255 discutirse si el derecho proclamado en el art. 45.1 CE es o no derecho fundamental , no podemos negarle su carácter de derecho constitucional re256 conocido expresamente por el constituyente. Estamos, pues, ante un derecho constitucional como así lo proclama la Constitución. Y como tal, derecho subjetivo .

250. Cfr. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "El medio...", ob. cit., pp. 17 y 18 y DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 105. 251. Esta indeterminación la aprecian VELASCO CABALLERO, ob. cit., pp. 78 y ss, JORDANO FRAGA, La protección..., ob. cit. pp. 449 y ss.; y ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 77. 252. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 71 y ss. 253. Ibid., p. 70. 254. El Tribunal Constitucional también se refiere a los "derechos reconocidos" en los arts. 43 y 45.1 CE, en la STC 32/1983, de 28 de abril, cuyo F. J. 2 menciona el art. 45.1 en relación con el art. 43, para advertir que al Estado corresponde asegurar la igualdad en las condiciones de su ejercicio (art. 149.1.1 CE). Por su parte, la STC 149/1991, de 4 de julio, se refiere de nuevo al título estatal reservado por el art. 149.1.1 CE, en su inmediata conexión con el art. 45.1 CE, tal relación sirve al TC para justificar la constitucionalidad de la ley impugnada (F. J. 1.D). 255. Que no se trata de un derecho fundamental lo sostiene, sintetizando las posiciones de otros autores, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 105 y ss. 256. Así L. DIEZ PICAZO, Fundamentos de Derecho civil patrimonial, II, Madrid, 1983, p. 164. Y en esta sentido VELASCO CABALLERO, ob. cit. pp. 96 y ss. lo describe como derecho subjetivo al libre desarrollo de la persona en un medio ambiente adecuado. ESCOBAR ROCA considera imprescindible superar la férrea construcción clásica de los derechos subjetivos para dar esta calificación a los derechos de tercera generación, entre los que se encuentra derecho a disfrutar del medio ambiente, ob. cit., pp. 76 y ss. También J.L. SERRANO MORENO, "Derecho subjetivo al ambiente", en Revista de la Facultad de Derecho de Granada, núm. 16, 1988, p. 84. E. MORENO TRUJILLO califica este derecho como derecho de la personalidad, La protección jurídico privada del medio ambiente y responsabilidad por su deterioro, Barcelona, 1991, pp. 86 y ss. Como explica LOPERENA ROTA, es un derecho subjetivo que tiene sujetos (los ciudadanos), objeto (el medio ambiente) y relación jurídica entre ambos, El derecho..., ob. cit., pp. 56 y ss.


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Pero la garantía jurisdiccional del derecho, que lo haría indiscutible, no está especificada en la Constitución y esto produce una discordancia257 entre el reconocimiento constitucional del derecho y su virtualidad práctica . El reconocimiento del derecho no despeja, pues, las dudas que su proclamación acarrea, antes al contrario, porque muy poco de su estructura se recoge expresamente en la Constitución. Cuando hablamos de su estructura abierta queremos significar que sólo una regulación infraconstitucional que tratara sistemáticamente todos los aspectos del derecho, serviría para cerrarla definitivamente. Esa regulación es hoy muy incompleta y dispersa. La doctrina puede contribuir, como lo está haciendo, a comprender la relevancia de la proclamación constitucional contenida en el art. 45.1. La parte central de este trabajo pretende, justamente, aportar un punto de vista sobre cómo la proclamación constitucional puede proyectarse efectivamente en la realidad y ejercerse, entonces, como derecho subjetivo. Aunque no sepamos con precisión cuales son las situaciones jurídicas, individuales o colectivas, concretas que forman el contenido del derecho, sí podemos desglosar el haz de posibles facultades que comprende: primero, el derecho a gozar del medio; segundo, el derecho a que tal medio se preserve; y tercero, el derecho de reacción ante las lesiones de los dos derechos anteriores; éstos dos formarían el contenido sustantivo de nuestro derecho, el otro mostraría su lado instrumental, procesal, de defensa. El derecho a la preservación del medio deriva, obvio es decirlo, del derecho de disfrute, pues éste consiste en gozar no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado para el desarrollo de la persona. Se frustraría ese disfrute si el medio ambiente no tuviera las cualidades que lo hacen idóneo para ese desarrollo. El derecho de goce trae consigo, inexcusablemente, el derecho a que se proteja el entorno, porque sin esta protección el derecho resulta imposible. El derecho a la preservación de los bienes ambientales adecuados entraña obligaciones para los poderes públicos que se concretan en el art. 45.2 CE. Son esos poderes los encargados de poner los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. Esta es la vertiente prestacional del derecho, derivada no tanto del derecho de goce, que requiere abstención de particulares y de poderes públicos, sino del derecho a que el medio ambiente se proteja. La peculiar estructura del derecho, con las múltiples relaciones posibles entre sus titulares y los bienes sobre los que su ejercicio se proyecta, complican aún más la tarea conformadora del legislador. Los derechos sociales requieren crear 258 algo nuevo y esta labor creativa, configuradora, corresponde al legislador democrático . La aplicabilidad inmediata del precepto constitucional que regula un derecho social consiste en la vinculación a la que somete a todos los poderes pú257. Hay que encontrar las vías posibles de tutela de estos derechos dandoles plena garantía, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 100. 258. Acerca de la diferente estructura de los derechos sociales respecto de la caracterizadora de los derechos de libertad, cfr. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., pp 75 y 76, para quien los derechos de libertad aseguran algo preexistente mientras que los derechos sociales requieren crear algo nuevo.

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blicos . Pero el ejercicio concreto del derecho depende de su configuración le260 gal; a ésta corresponde determinar las pretensiones jurídicas concretas que los titulares del derecho puedan hacer valer . La libertad de configuración del legislador no le autoriza, empero, a desatender indefinidamente su misión legislativa de desarrollo; podrá, eso sí, extender más o menos los límites del derecho 261 el cálculo de priorien cuestión, según las posibilidades de financiación y según dades ente los distintos bienes constitucionales en juego . Sólo cabría deducir un derecho a reaccionar frente a la inactividad abusiva; inactividad calificable incluso como inconstitucionalidad por omisión. En materia ambiental no existe una ley que, de manera ordenada, especifique las situaciones jurídicas que lo forman. Esta ausencia normativa no impide, sin embargo, cierta protección del derecho ni, tampoco, la articulación de pretensiones ambientales. No se trataría tanto de apelar al art. 53.3 CE para, desarrollando el derecho, permitir su invocación, como de aclarar, mínimamente, su contenido. Es decir, determinar qué posiciones jurídicas individuales forman parte de su contenido y cuya vulneración permita al titular invocarlo en la defensa de sus intereses ambientales. Porque 262 cosas, la prescualquier derecho social necesita de ese desarrollo legislativo. Así las cripción del art. 53.3 CE no afectaría en realidad a nuestro derecho , siempre necesitado de desarrollo legal, una vez convenido que su alegación ante la jurisdicción ordinaria es posible, pero, como es obvio, insuficiente para sustentar, con la sola apoyatura del art. 45.1 CE, pretensiones procesales viables. La alegación habría de ir siempre acompañada de una norma infraconstitucional creadora de la situación jurídica concreta cuya vulneración, por añadidura, lesionara el derecho. Resulta difícil, aunque deba hacerse mientras tanto, rastrear nuestro ordenamiento jurídico para hallar en él, dispersas, las situaciones jurídicas que formarían dicho contenido. Difícil por incómodo y jurídicamente inseguro, porque no nos pondríamos fácilmente de acuerdo sobre cuáles situaciones jurídicas 263 efectivamente lo forman. La construcción legal del derecho cerraría su regulación normativa que arranca del art. 45.1 CE, desde donde, obvio es decirlo, se ha de partir, pues en ese precepto se halla, aunque implícito, su contenido mínimo. Porque la Constitución de 1978 recoge un derecho constitucional, pero, al no precisarlo y ser un derecho nuevo, sin construcción doctrinal ni jurisprudencial, su contenido queda al albur de lo que el legislador estatal pueda, según las circunstancias socioeconómicas, establecer. Ibid., p. 78. Ibid., p. 77. 261. Ibid., p. 81. 262. Puesto que "...la expresión 'la ley regulará' no merma en absoluto la eficacia directa del derecho", ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 42. 263. La necesaria intermediación legislativa la destacan, entre otros, T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "El medio ambiente...", ob. cit., pp. 17 y 18. DELGADO PIQUERAS lo califica como "derecho de configuración legal", ob. cit., p. 56. Y DOMPER FERRANDO añade que el derecho a disfrutar del entorno no posee la garantía de un contenido esencial, ob. cit., p. 105. 259. 260.


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264 Si al art. 45.1 CE le aplicáramos, para su desarrollo legislativo, lo dispuesto en el art. 53.3 CE la libertad configuradora del legislador no tendría límites . Ni 265 siquiera estaría claro que debiera ser el legislador formal el encargado de regularlo. Y ello, porque tanto la reserva de ley como la garantía del contenido esencial recogidos en el art. 53.1 CE se refieren textualmente sólo a los derechos reconocidos en los preceptos del Capítulo II y no a los reconocidos en el Capítulo III. 266 No obstante lo anterior, afirmar el valor como derecho constitucional de lo proclamado en el art. 45.1 CE y no asegurarle un contenido mínimo constitucionalmente reconocido degradaría el art. 45.1 a un mero rótulo cuya eficacia normativa sería únicamente la de un principio rector y cuyo desarrollo podría el legislador acometer con plena libertad. 267 La reserva a favor del legislador estatal se inferirá de la interpretación sistemática del precitado art. 53.3 CE y del art. 149.1.1 CE; este último atribuye al Estado "la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales y en el cumplimiento de los deberes constitucionales". Este es, a nuestro juicio, el título competencial más apto para proceder a ese desarrollo y no el que el mismo art. 149.1, en su número 23 reserva al Estado: "la legislación básica sobre protección del medio ambiente". Este último título, a pesar de su singularidad ambiental, no encaja bien con la labor configuradora del derecho que debe emprender el legislador. Los sectores básicos de materias que comparten el Estado y las CCAA no engloban la regulación de derechos constitucionales cuya especificidad se recoge en las varias reservas a favor de ley estatal contenidas en nuestra Constitución (arts. 53.1 y 81.1 CE, en relación con la del art. 149.1.1 CE). Las reservas de los art. 53.1 y 81.1 CE están meridianamente claras y no dejan lugar a dudas, en cambio, la inferida de la combinación de los arts 53.3 y 149.1.1 CE resulta más artificiosa pero igualmente inevitable para reconocer al Estado la competencia en el desarrollo de aquellos derechos no mencionados en las reservas de los arts. 53.1 y 81.1 CE, pero que no pueden quedar al albur de los legisladores autonómicos. Con la anterior argumentación conseguimos que los derechos recogidos en el Capítulo III del Título I CE estén amparados por la reserva competencial del art. 149.1.1 CE y que, por tanto, las condiciones básicas de su ejercicio sean re-

264. Por eso LÓPEZ MENUDO considera desafortunada la exclusión en el Senado de la reserva expresa al legislador que contuvo en algún momento del proceso constituyente el proyecto de Constitución; esa reserva hubiera reforzado la vinculación del legislador, ob. cit., pp. 169 y 170. 265. En general sobre la reserva de ley cfr. F. RUBIO LLORENTE, La forma del poder, CEC, Madrid, 1993, pp. 348 y ss. 266. Contenido constitucional mínimo, judicialmente exigible, sobre el que teoriza ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 56 y ss. 267. Sobre el alcance de la reserva. cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 123 y ss., para quien la reserva sólo alcanza a la regulación del derecho.

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guladas de manera uniforme por el Estado, con el objeto de asegurar la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de este derecho constitucional. El art. 149.1.1 CE ampara toda la acción normativa estatal configuradora de los derechos, pero en los casos de los derechos mencionados en los arts. 53.1 y 81.1 CE la reserva del art. 149.1.1 CE sólo apoya y refuerza la reserva específica, mientras que constituye, para los derechos del Capítulo III, Título I CE, la única reserva concreta sobre la que apoyar la regulación estatal. No está en la mano del legislador regular el derecho a gozar del entorno in268 terpretando libérrimamente los principios ambientales recogidos en el número 2 del art. 45 CE . No cabría, por ejemplo, preservar de manera tan enérgica el entorno que su protección excesiva impidiera siempre a los individuos el paso a lugares de valor ecológico y, por ende, hiciera imposible el disfrute de tales lugares. En un caso como el presentado, el entorno quedaría extraordinariamente protegido, pero no podrían los titulares del derecho a gozar del entorno, disfrutarlo efectivamente; se limitaría absolutamente el derecho. Puede inferirse de lo dicho que ni a la acción pública, ni tampoco a la privada, les está permitido, ni siquiera con el amparo de fines protectores, privar a los individuos de su derecho a disfrutar los bienes ambientales. Aquí tenemos un contenido mínimo, constitucionalmente declarado, del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. En la Constitución encontramos, pues, el contenido mínimo del derecho y la finalidad de su ejercicio. Podremos llamarlo o no contenido esencial, según la rú269 del brica del art. 53.1 CE, pero, en todo caso, constituye una limitación al poder legislador para imponer límites al ejercicio del derecho a gozar del entorno , límite que se resume en la proscripción de hacerlo imposible o de desfigurarlo hasta hacerlo irreconocible. Cuanto más clara sea la conexión entre la norma infraconstitucional y el art. 45.1 CE, más sencillo será articular la defensa del derecho constitucional. Y aunque existen en nuestro ordenamiento un sinfín de normas infraconstitucionales ambientales, casi ninguna de ellas desarrolla directamente el derecho proclamado en el art. 45.1 CE. La conexión entre este precepto y las normas ambientales resulta así muy delicada porque estas normas no fueron dictadas para desarrollar el derecho y sólo por reflejo o secundariamente sirven para configurar sus contenidos. Los titulares del derecho pueden, sin embargo, articular una pretensión ambiental alegando el art. 45.1 CE junto con alguna norma ambiental infraconstitucional. Este tipo de alegaciones ha sido acogida por los tribunales ordinarios y ha

268. Lo que produciría una cierta desconstitucionalización del Estado social, cfr. CASCAJO CASTRO, "La configuración del Estado social en la Constitución española", en G. CÁMARA VILLAR y J. CANO BUESO (eds.), Estudios sobre el Estado social, Tecnos, Madrid, 1993, p. 72. 269. Sobre la función del contenido esencial como límite a la acción delimitadora del legislador cuando regula un derecho, cfr. I. de OTTO PARDO y L. MARTÍN RETORTILLO, ob. cit., pp. 103 y ss.


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reforzado, con la apoyatura constitucional, las pretensiones particulares y, también, las resoluciones judiciales. La posibilidad descrita no debe, empero, convertirse en un aliciente para la inactividad del legislador, porque no son los jueces quienes han de sustituir al legislador con una aclaración casuística de los contenidos del derecho. Este riesgo conllevaría la imposición judicial de una política ambiental. La política se trans270 entonces en una "ejecución judicialmente controlada de la Constituformaría ción" . Este riesgo se presenta por todas partes en la puesta en marcha del Estado social. En algunos países, donde la lenidad del legislador es clamorosa, los jueces, en ocasiones, se ocupan de aplicar los derechos sociales al caso concreto resolviendo situaciones individuales de desatención. En los países más desarrollados, donde la protección ambiental es mayor, la creatividad judicial se limita a construir argumentalmente la conexión entre el precepto constitucional y la norma ambiental infraconstitucional. Surge de nuevo en este punto el debate acerca de la intensidad con la que las 271 cláusulas sociales han de aplicarse. Si consideramos que son aplicables con independencia de su desarrollo legal, consagraríamos un constitucionalismo dirigente en donde los jueces con total legitimidad podrían resolver casos extrayendo de los 272 resolverlos. Si, por el convagos preceptos constitucionales normas concretas para trario, apostamos por un modelo procedimental débil , ese comportamiento judi273 democrático que exige la intervención del cial sería incompatible con el principio legislador. Una posición intermedia trataría de compaginar la fuerza normativa de la Constitución con el respeto al principio democrático cuya exigencia primera es que el legislador intervenga para garantizar las cláusulas sociales de la Constitución en el grado suficiente y ponderando todos los intereses en juego. Además de la genuina democraticidad de la actuación del órgano representativo, 274 hay diferencias funcionales entre jurisdicción y legislación nada desdeñables . El legislador puede ponderar en abstracto los distintos intereses, de cuya correcta combinación resulta el éxito del Estado social. Debe también equilibrar la proyección de las cláusulas sociales con la preservación de otros intereses constitucionales. Este delicado entramado de ponderaciones no está al alcance del juez cuya misión es resolver casos concretos, donde pueden presentarse diBÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 79. GOMES CANOTILHO, Constituçao dirigente e vinculaçao al legislador, Coimbra Editora, 1982. Y su valiente revisión, "Revisarla o romper la Constitución dirigente", en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 43, 1995, pp. 12 y ss. 272. Cfr. G. PISARELLO, Los derechos sociales en el Estado constitucional. Modelo y realidad, tesis doctoral presentada en la Facultad de Derecho, Universidad Complutense, 1998, pp. 275 y ss. 273. Ibid., pp. 283 y ss. 274. Acerca de las relaciones entre legislador democrático y tribunales en la aplicación de las normas constitucionales, cfr. para todo V. FARRERES COMELLA, Justicia consitucional y democracia, CEPC, Madrid, 1997. 270. 271.

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versos intereses en conflicto, pero siempre en un caso concreto entre las partes. Y la resolución materialmente justa de un caso puede, sin embargo, alterar el equilibrio material decidido por el legislador. Claro está que el legislador no siempre cumple sus obligaciones constitucionales de desarrollo de las cláusulas sociales. Con frecuencia, las soslaya, esgrimiendo imponderables económicos que hacen imposible su realización. Aparecen, entonces, algunos jueces que, al cumplir creativamente su función y brindar tutela a derechos sociales no desarrollados, están al mismo tiempo ejerciendo una suerte de función de suplencia del legislador; hacen para el caso concreto lo que el legislador debió hacer con carácter general. Algunas Constituciones iberoamericanas parecen respaldar esta función de suplencia cuando concretas cláusulas sociales, entre ellas el derecho al entorno sano, reciben en el texto fundamental la misma protección que los derechos de libertad. La falta de previsión en el redactor de la Constitución abre así la puerta a un activismo judicial cuando lo que se pretendía era estimular la acción legislativa. Al no producirse ésta, los jueces hallan la legitimación de su creativa labor en la propia Constitución y, en cada caso concreto, construyen un contenido particular del derecho social esgrimido. Pero el limitado alcance de las resoluciones judiciales afecta a la igualdad y a la seguridad jurídica, porque toda creación jurisprudencial exige un tiempo para consolidarse. Además, la creación judicial de derechos sociales impone a los poderes públicos concretas obligaciones de prestación; suponen, en definitiva, imposiciones de política de gasto que, en principio, corresponde decidir al legislador democrático. En estas situaciones, se parte del supuesto perverso de la absoluta lenidad del legislador democrático. La conclusión, igualmente perversa, no podía ser otra que la inutilidad del legislador democrático para desarrollar el Estado social. En materia ambiental, la tarea de suplencia es todavía más problemática por más creativa. En efecto, determinar casuísticamente cuales situaciones jurídicas individualizables judicialmente cuentan con el amparo del art. 45.1 CE, es auténtica creación judicial, pues deducir de los vagos términos constitucionales pretensiones procesales concretas atendibles en sede judicial entraña un grado de concreción superlativo. Puede y los tribunales españoles lo han hecho en ocasiones, enlazarse el art. 45.1 CE con normas ambientales infraconstitucionales y construir, sobre esa conexión entre normas, pretensiones atendibles. El art. 45.1 CE sirviría para dar consistencia y relevancia constitucional a una pretensión, en realidad, fundada en el incumplimiento de una norma infraconstitucional. II.3. NATURALEZA MIXTA DEL DERECHO: DERECHO DE AUTONOMÍA Y DERECHO PRESTACIONAL Conviene ahora indagar en la naturaleza de nuestro derecho y desvelar los rasgos que lo distinguen; se trata de inferir de su contenido esbozado la relación


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de las posibles situaciones jurídicas cubiertas con el bien mismo objeto del dere275 cho y con los poderes públicos a quienes constitucionalmente se encomienda la función de preservarlo . II.3.1. Un derecho de libertad: el disfrute de bienes ambientales como 276 resultado de acotar la antigua e ilimitada libertad de aprovechamiento de los recursos Del propio texto del art. 45.1 CE se infiere que la actividad propia del derecho es la de gozar de un entorno adecuado para el desarrollo de la persona. El texto del precepto, de marcado carácter finalista y personalista, no se refiere, pues, a cualquier goce sino a aquél que se proyecta sobre determinados bienes con un grado suficiente de adecuación a esa finalidad, es decir, al desarrollo de la persona. No se incluiría, por tanto, cualquier goce, sino sólo aquél que condujera al objetivo personalista fijado en la Constitución. Ni tampoco se ejerce el derecho cuando se goza un ambiente inadecuado. La Constitución precisa la actividad misma del derecho y establece su finalidad condicionando así el bien ambiental que constituye su objeto. Aunque, de conformidad con lo dispuesto en el art. 45.2 CE, la preservación 277 y conservación del objeto del disfrute corresponde principalmente a los poderes públicos, el goce es expresión de la autonomía personal . Los bienes ambientales estarían, así, a la disposición de la libertad de cada cual para disfrutarlos. La dificultad estriba en dirimir cuáles de estas manifestaciones de libertad, de la autonomía, forman parte del derecho a disfrutar el entorno. En realidad, la Constitución proclama un derecho que siempre existió pero que nunca se formuló como tal derecho: el de aprovechar los recursos naturales; éstos conformaban el escenario donde se ejercía la libertad, el derecho de propiedad, la libertad económica o la libertad deambulatoria. Sin embargo, como consecuencia de los abusos perpetrados contra los recursos naturales, el Derecho pasa a ocuparse de su protección y ahorro asegurando su preservación para esta generación y para las futuras. Comienza a limitarse, sobre todo, el aprovechamiento económico de los recursos naturales, y aspectos tales como el paisaje se mencionan ya en Constituciones de entreguerras. La sentida necesidad de preservar y proteger va extendiéndose a todos los recursos naturales y cada vez es más Sobre la problemática naturaleza del derecho, cfr. ESCOBAR ROCA, pp. 65 y ss. LOPERENA ROTA califica al uso y disfrute de bienes ambientales como "núcleo esencial de derecho", El derecho..., ob. cit., p. 71. 277. VELASCO CABALLERO considera que el derecho al libre desarrollo de la personalidad en un ambiente adecuado presenta tres aspectos, a saber: libre desarrollo de la persona, promoción del medio y acción de defensa, ob. cit. pp. 101 y ss. E. MORENO TRUJILLO lo califica de derecho de la personalidad, ob. cit., pp. 83 y ss. 275. 276.

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intensa. El último eslabón de esta cadena de progresiva preocupación jurídica por lo ambiental es el reconocimiento constitucional de un derecho a disfrutar de un entorno sano o adecuado. Lo que no tenía entidad jurídica, porque no estaba en peligro –el disfrute no económico de los recursos naturales– aparece en el último constitucionalismo social como un derecho, el disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Ese disfrute estético, dilettante, era antes sólo protagonizado por una minoría. Su constitucionalización supone su generalización "como bien colectivo, democratizado en suma" (STC 102/1995, de 26 de junio, F.J. 6). La acertada alusión del TC nos da la clave de la conversión del disfute ambiental, otrora privilegio de unos pocos, en derecho constitucional, es decir, universalizado y al alcance de todos. La "democratización" implica, por tanto, renuncia en beneficio de todos de la posibilidad de aproximarse ahora a los bienes ambienta278 reducidos grupos sociales con el talante del que sólo podían hacer gala antaño les. Estamos ante la dimensión colectiva del derecho . Disfrutar los bienes ambientales entraña un acto de libertad, libertad amenazada por el uso abusivo de los recursos naturales. Al mismo tiempo, el ejercicio de otros derechos, como el de propiedad o la libertad económica, sólo puede concebirse, a partir de ese momento, a la luz del nuevo interés protegido y colindando con el ejercicio del derecho a un ambiente adecuado. Al suponer un acto de libertad, el disfrutar del entorno es por ello un derecho subjetivo de libertad. Se genera la pretensión de no ser molestado en ese disfrute. Cada cual libérrimamente decidirá como disfrutar de los bienes ambientales, escogiendo los que desea disfrutar. Esta es la principal actividad del derecho: la decisión personalísima del titular de disfrutar tales o cuales bienes ambientales. II.3.2. La naturaleza prestacional del derecho: el derecho a la preservación del medio ambiente Los recursos naturales, objeto de la acción de disfrutarlos, cobran entonces una singularidad jurídica que no poseían; son ahora bienes ambientales disfrutables en el sentido explicado y ya no meros recursos naturales transformables en el proceso económico. Los poderes públicos asumen la tarea de brindar un entorno adecuado que por sí mismo no puede proporcionarse el individuo, como podía en otro tiempo, porque el desarrollo económico incontrolado destruye inexorablemente esos bienes. Y esa tarea estatal de protección y preservación de los bienes ambientales no es sólo producto de obligaciones constitucionales específicas (art. 45.2 CE) sino, sobre todo, deber FERRAJOLI incluye el derefcho a la protección del ambiente entre los que él llama "derechos sociales colectivos", ob. cit., p. 915. 278.


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279 280 el art. 45.1 prestacional reflejo de la proclamación del derecho. En consecuencia, CE protege también el derecho a que se preserve el objeto del disfrute . En la actualidad, la regulación del derecho a disfrutar del entorno constituye la garantía de que la libertad del individuo puede seguir proyectándose sobre los recursos naturales, pero sólo en la medida en la que los poderes públicos consideren que tal goce es racional y se compadezca con el desarrollo de la persona. Se da, pues, la paradoja de que la protección pública del entorno limita la autonomía del individuo, al sujetar su libertad a los mandatos conservacionistas de la Constitución y, al mismo tiempo, sirve para asegurar a los individuos de esta generación y de las próximas que van a poder seguir disfrutándolo. La protección pública del entorno preserva el objeto del derecho, pero, precisamente para cumplir este objetivo, tiene que limitar, paralelamente, su ejercicio y el despliegue mismo de la libertad y autonomía individuales. La vertiente prestacional del derecho justifica la limitación de su ejercicio como derecho de libertad. De todo lo anterior se colige que el disfrute, constitutivo del derecho, se realiza en las condiciones fijadas por el legislador y que recae sobre los bienes ambientales cuya calidad depende de la acción de los poderes públicos. Podemos, en consecuencia, referirnos a la vertiente prestacional del derecho, puesto que esos poderes son los responsables de poner a disposición de los individuos un ambiente adecuado. Y esta adecuación la determina el Estado con la regulación del uso, la estipulación de standards y con otras acciones similares, encaminadas, todas ellas, a la preservación de los bienes ambientales. En este sentido hay que entender las afirmaciones de la STC 102/1995, F.J. 8, que legitima la regulación estatal ambiental en el aseguramiento de la solidaridad colectiva que haga posible el disfrute del derecho. El derecho a disfrutar del entorno tiene, en suma, naturaleza compleja. De un 281 derecho de autonomía, pero, por otro lado, se trata lado y primordialmente, es un de un derecho prestacional , porque puede reclamarse a los poderes públicos que pongan a disposición de los titulares los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para el desarrollo de la persona.

279. Cfr. para todo J.R. COSSÍO DÍAZ, Estado social y derechos de prestación, CEC, Madrid, 1989. Y en particular sobre el derecho al medio ambiente, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 83 y ss. 280. DELGADO PIQUERAS, ob. cit. pp. 55 y ss. y LÓPEZ MENUDO sobre el contenido del "derecho a la protección del medio ambiente", ob. cit., pp. 161 y ss. 281. Abundan en esta tesis DOMPER FERRANDO, ob. cit. p. 98 y F. LÓPEZ RAMÓN que lo califica de "derecho prestacional", La conservación de la naturaleza y los espacios protegidos, Real Colegio de España, Bolonia, 1980, p. 43, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 83 y BELTRÁN y CANOSA, ob. cit. pp. 43 y ss. Por contra, LOPERENA ROTA, refuta tal calificación, El derecho..., ob. cit., p. 71.

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II.4. ESTRUCTURA DEL DERECHO Ahora es el momento de analizar con detalle la estructura, aún abierta, del derecho e indagar en nuestro ordenamiento para hallar en él los elementos estructurales del derecho. En este epígrafe trataremos esos elementos, a saber: los sujetos, el contenido, el objeto y los límites del ejercicio del derecho, así como las vías jurisdiccionales de protección y su relación con otros derechos constitucionales. II.4.1. Sujetos a) Activos: las personas físicas, españolas o extranjeras. La problemática titularidad de las personas jurídicas. Titularidad y legitimación procesal activa La titularidad del derecho alcanza naturalmente a todos y no sólo a los ciudadanos españoles sino, también, a los extranjeros. Esto se desprende del art. 45.1 282 que afirma, sin introducir distinciones, "Todos tienen el derecho a disfrutar..." CE . La universalidad de su reconocimiento, rasgo que este derecho comparte con otros muchos incluidos en nuestra Constitución, se acentúa por la finalidad con la que los titulares lo ejercen. En efecto, al ser tan amplios tanto el contenido del derecho (disfrutar del entorno) como su objeto (los bienes ambientales), todos los titulares ejercen continuadamente el derecho. Éste es quizás uno de sus rasgos más llamativos, porque, a diferencia de lo que acontece con otros derechos y libertades, el derecho a disfrutar del medio ambiente es ejercido constantemente por todos y cada uno de sus titulares. Ello complica el comercio jurídico y la relación entre este derecho y los demás con los cuales está en frecuente colisión o solapamiento. Pero, a menudo, el disfrute del medio no es sólo un goce personalísimo y en 283(uti singulis), sino colectivo (uti socius). La dimensión colectiva del desoledad recho deriva de su ejercicio universal. Los bienes ambientales están a la libre disposición de todos, sin que puedan admitirse discriminaciones arbitrarias. Cuando los poderes públicos introducen alguna limitación en el goce de esos bienes ambientales, por ejemplo, acceso limitado a determinadas zonas de valor ecológico, suelen dar preferencia a los grupos sobre los individuos, primando así el ejercicio colectivo sobre el estrictamente individual. En todo caso, el disfrute del entorno posee siempre una dimensión individual, espiritual e intangible. LOPERENA ROTA se refiere a esta universalidad, El derecho..., ob. cit., p. 66. JORDANO FRAGA enfatiza la, para él, doble titularidad, individual y colectiva, del derecho a disfrutar de un entorno adecuado, La protección..., ob. cit. pp. 491 y ss. ESCOBAR ROCA habla de titularidad colectiva y difusa del derecho, ob. cit., p. 93. 282. 283.


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Por otra parte, y si bien lo extranjeros pueden ejercer este derecho, las limitaciones que para ellos introduce nuestro ordenamiento jurídico en el ejercicio de otros derechos afectan su disfrute del entorno. Baste pensar en las limitaciones de entrada y permanencia en territorio nacional, sino se posee la acreditación correspondiente y en la consiguiente imposibilidad de disfrutar del entorno dentro del territorio nacional español. La interconexión entre nuestro derecho y otros se refleja con nitidez si quienes desean ejercerlo son extranjeros, puesto que la imposibilidad de ejercer esos otros derechos les dificulta disfrutar del entorno español (salvando la situación especial de los ciudadanos comunitarios). Tampoco la minoría de edad impide, por supuesto, el disfrute ambiental; es más, cuando la persona está en período formativo, más necesario resulta el contacto con los ambientes más adecuados y, por tanto, el ejercicio del derecho comentado. Pero también es cierto que, como sucede con el ejercicio de otros derechos, durante la minoría de edad el titular los ejerce según las indicaciones, dirección o vigilancia de los padres o tutores; e, igualmente, en caso de lesión al medio, las acciones a las que hubiere lugar las promueven las personas bajo cuya custodia se halla el menor. No es posible, sin embargo, reconocer la titularidad de este derecho a las personas jurídicas; su intrínseca naturaleza lo hace indisponible, salvo para las personas físicas, las únicas que pueden protagonizar las acciones típicas del ejercicio del derecho, es decir, el goce espiritual y material de los bienes ambientales. Cosa distinta es que las personas jurídicas puedan ejercer acciones de tutela ante los tribunales; es el caso de las asociaciones ecologistas cuya actividad siempre enderezada a la protección del entorno, a menudo se encauza judicialmente. Ostentar una legitimación procesal activa no presupone siempre la titularidad del derecho defendido. En realidad, el aprovechamiento de mecanismos como la acción pública o la popular u otros tipos de legitimación procesal son vías sustitutorias a través de los cuales el orden jurídico permite a sujetos colectivos defender intereses generales difusos que no siempre pueden descomponerse en derechos individuales. Así, cuando una asociación ecologista interpone acciones judiciales pretende la preservación del entorno y no la concreta defensa del derecho de tales o cuales sujetos, aunque la pretensión objetiva de sus acciones pueda tener, como reflejo, la mejora en el ejercicio individual del derecho. Pero el grupo ecologista no se está subrogando ninguna acción individual ni defendiendo un derecho colectivo que como asociación pueda disfrutar. El goce del entorno adecuado es acción personalísima del sujeto, encaminada a su desarrollo personal. El ejercicio voluntariamente colectivo, en grupo, de determinado bien ambiental no debe confundirse con el ejercicio universal y simultáneo; en el primer caso, un grupo de individuos asocia sus voluntades para ejercer conjuntamente el derecho; el segundo supuesto se produce constantemente puesto que todos, al mismo tiempo, estamos en contacto con el medio disfrutándolo o padeciéndolo. Por la raíz personalísima del derecho descartamos, por tanto, su titularidad colectiva. Cabría preguntarse si en su vertiente prestacional, el derecho admitiría

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una titularidad colectiva. Es precisamente en el terreno prestacional donde se proyectan las acciones judiciales de los grupos ecologistas, pues al interponer tales acciones, se pretende en último término que los poderes públicos mejoren la protección dispensada a los bienes ambientales. Esta mejora redunda, desde luego, en el disfrute ambiental, pero es inapropiado y de utilidad discutible disociar dos derechos: el estrictamente individual del disfrute y el prestacional de exigir la preservación del entorno, para atribuir a este último una titularidad también colectiva; sobre todo porque no es preciso reconocer esta titularidad colectiva cuando el orden jurídico procesal reconoce la tutela jurisdiccional de los intereses colectivos, cuya articulación como derechos subjetivos típicos ni es necesaria ni técnicamente correcta. ¿Qué se defendería cuando se interpone una acción popular, cuándo es un grupo quien actúa procesalmente? Podríamos acudir a la socorrida teoría de los intereses difusos. Esas organizaciones defenderían no los derechos individuales de todos, aunque todos se pudieran beneficiar indirectamente, sino intereses colectivos, a los que genéricamente se refiere el art. 7.3 LOPJ y otras normas de nuestro ordenamiento. Los intereses colectivos de carácter ambiental tendrían así una vía autónoma de tutela jurisdiccional cuyo ejercicio redundaría, por reflejo, en la mejora del disfrute personalísimo de bienes ambientales. Las acciones colectivas son instrumentos idóneos para exigir a los poderes públicos el cumplimiento de prestaciones ambientales genéricas, porque no debe esgrimirse, al ejercerlas, un interés directo. Se actúa, así, en defensa de un interés objetivo, la preservación del medio, mientras que la tutela concreta del derecho ha de demostrar, al instarse la acción de los tribunales, un interés directo con la excepción de la acción pública de ejercicio individual, la cual aunque presupone un interés directo no debe demostrarse al articular la pretensión. 284 Algún sector doctrinal ha apuntado que los animales también, e incluso las plantas, podrían ostentar una cierta titularidad de derechos ambientales. Se reforzaría así la exigencia de protección que, objetivamente, imponen los ordenamientos jurídicos actuales. A nuestro entender, los animales, junto con la flora y los recursos naturales constituyen el objeto del derecho ambiental y no puede, en modo alguno, atribuirse al objeto el carácter, al mismo tiempo, de sujeto, por muy loables que sean los anhelos proteccionistas que inspiren semejante proceder. Jurídicamente es difícil asignar la titularidad de un derecho a quien no tiene, por su propia naturaleza, ni puede tener capacidad de obrar , ni puede ser, en consecuencia, centro de imputación de deber alguno. De siempre los animales, bienes semovientes, han recibido del orden jurídico la calificación de objetos de los posibles derechos cuya titularidad siempre correspondería a personas físicas o jurídicas. No creemos que cambiar las cosas e intentar inventar una titularidad juríV. BELLVER CAPELLA y A.H. CATALA BAS "El estatuto ético-jurídico de los animales. Revisión de la legislación spañola", en Revista General de Derecho, núm. 589-590, 1993, pp. 9635 y 9636. LOPERENA ROTA, considera "absurdo" reconocer a los animales derechos, El derecho..., ob. cit., p. 67. 284.


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dica animal sea la mejor, ni por supuesto la única, manera de proteger la fauna; se crearían, eso sí, chocantes situaciones jurídicas. b) Pasivos: Eficacia multidireccional del derecho 285

Son sujetos pasivos tanto los poderes públicos como los particulares . La consideración amplia de los sujetos pasivos asegura la eficacia multidireccional del derecho. Un objeto del derecho tan amplio como el descrito, tan difuso, puede sin duda ser menoscabado por muchos y en muchas ocasiones, por particulares o por los mismos poderes públicos. Deteriorados los bienes ambientales, independientemente de quien haya infligido el deterioro, el ejercicio del derecho a disfrutar del entorno deja de ser posible. Los bienes ambientales ya no serían los adecuados. Es, por tanto, la facilidad con la que los bienes ambientales pueden ser deteriorados lo que hace tan vulnerable, frente a todos, el derecho a disfrutarlos. El goce mismo del bien objeto del derecho resulta entonces imposible, porque la inadecuación del medio para el desarrollo de la persona convierte el contacto entre el sujeto y el entorno en una relación distinta de la que se da cuando se ejerce el derecho. En realidad, el ejercicio del derecho sólo es posible si los particulares cumplen con el deber de conservar el medio ambiente, que también se constituciona286 liza en el art. 45.1, y si los poderes públicos cumplen los mandatos que les hace el constituyente en el art. 45.2 . 1º Poderes públicos: la obligación de no interferir el disfrute del entorno y de poner a disposición los bienes ambientales Tanto en su vertiente de derecho de libertad como en su vertiente prestacional, el derecho a un entorno adecuado genera en los poderes públicos obligaciones de no hacer, pero sobre todo de hacer. Lo primero, omitiendo cualquier actividad que restrinja indebidamente el ejercicio personalísimo de disfrutar del entorno; lo segundo, desplegando una actividad para mejorar constantemente los bienes ambientales y ponerlos a disposición de los titulares del derecho. Esta segunda labor, la prestacional, es la orientada por el art. 45.1 CE y encaminada no a la preservación y mejora en sí de los bienes ambientales sino, justamente, para ponerlos a disposición de los titulares del derecho. La actividad de los poderes públicos tiene, pues, una orientación antropocéntrica, la marcada con el reconocimiento de un derecho subjetivo a disfrutar esos bienes. El desarrollo de la persona sería el objetivo último ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 97 y ss. Sobre la eficacia frente a todos del derecho al ambiente, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., p. 75. 285. 286.

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de toda prestación ambiental. La dimensión objetiva, institucional, de lo ambiental derivaría de la vertiente prestacional del derecho. 2º Relaciones entre particulares: la concreta obligación de no impedir el disfrute y el genérico deber de conservar el entorno 287 La antigua y otrora ilimitada disposición de los recursos ambientales presuponía una desigualdad social; toda libertad en principio incondicionada la presupone . La creación de un nuevo derecho de libertad, el de disfrutar de bienes ambientales adecuados para el desarrollo de la persona y su universalización introducen limitaciones drásticas en esa libertad absoluta de disposición; y se acompaña de una vertiente prestacional para asegurar, en los términos del art. 9.2 CE, esa pretendida universaliza288 ción. La actividad prestacional de los poderes públicos se endereza a la paulatina relativización de la desigualdad social que entraña el aprovechamiento, sólo por unos pocos, de los recursos naturales. En realidad, la actividad pública prestacional tiene como primera misión velar por el uso racional de los recursos naturales frente a la esquilmación a la que los han sometido los particulares –aunque también los poderes públicos cuando despliegan insostenibles políticas de desarrollo– al ejercer sus libertades de aprovechamiento y transformación. En el plano jurídico se planteó, para éste y289para todos los derechos reconocidos, su eficacia en las relaciones entre particulares . Esta necesidad se proyecta, con especial intensidad, sobre el derecho analizado, pues el deterioro de los bienes ambientales se debe en gran medida a la acción de particulares. Así las cosas, no basta reconocer un derecho al entorno adecuado sólo frente a los poderes públicos, porque si bien en éstos tal reconocimiento genera obligaciones concretas y numerosas, el ejercicio del derecho no sería posible sin el sometimiento a él de los particulares. 290 La solución jurídica la proporciona, en el constitucionalismo contemporáneo, la con291 sideración del valor como normas objetivas de los derechos constitucionales . El efecto de esta consideración es la irradiación de los derechos en las relaciones entre particula-

BÖCKENFÖRDE, ob. cit., pp. 85 y ss. y 117 y ss. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 89. 289. Cfr. para todo P. DE VEGA, "Dificultades y problemas para la construcción constitucional de la igualdad (el caso de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales), en Estudios de Derecho constitucional. Homenaje al Profesor Rodrigo Fernández Carvajal, Murcia, 1997. FERRAJOLI, por su parte, se refiere a la ampliación del ámbito del Estado de derecho, del garantismo, al mayor número de ámbitos y esferas de poder público o privado, ob. cit., pp. 933 y ss. 290. Ibid., p. 106. Cfr. asimismo R. ALEXY, ob. cit., pp. 81 y ss. En parecido sentido CASCAJO CASTRO, La tutela..., ob. cit., p. 68. Menos abiertos a esa posibilidad se muestran T. DE LA QUADRA SALCEDO, El recurso de amparo y los derechos fundamentales, Civitas, Madrid, 1981, pp. 73 y 74 y PRIETO SANCHIS, ob. cit., p. 83. 291. Cfr. para todo R. ALEXY, ob. cit., pp. 507 y ss. y J.M. BILBAO UBILLOS, La eficacia de los derechos fundamentales ferente a particulares, Madrid, CEC, 1997. 287. 288.


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res. Como norma objetiva, los derechos obligarían a todos los poderes públicos, incluidos 292 entre los jueces quienes tendrían que hacerlos valer en aquellos supuestos de relaciones particulares donde un derecho estuviera en peligro por la acción de un particular . El ti293 tular del derecho podría, entonces, articular una pretensión jurídico-subjetiva como producto de la irradiación jurídico-objetiva . Así el derecho constitucional sería aplicable en 294 y aplicación del Derecho, en este caso medioambiental, llevada a cabo la interpretación por los jueces . Esta relación material entre los contenidos objetivo y subjetivo del derecho está en la raíz de la eficacia inter privatos del derecho a un entorno adecuado. La concreción de las obligaciones derivadas de la proclamación del derecho ambiental, se produce, primero, como reflejo del derecho: los otros particulares, también titulares del derecho, tendrían la obligación refleja de no entorpecer su disfrute; y, segundo, con la imposición constitucional del deber de conservar el medio ambiente adecuado. La genérica proclamación del deber ha sido precisada por el legislador en obligaciones jurídicas concretas cuyo incumplimiento se sanciona administrativa o penalmente. La facultad de los poderes públicos para establecer conductas y sancionar comportamientos de los particulares cristaliza una de las obligaciones generadas por la vertiente prestacional del derecho. Podría concluirse diciendo que el titular del derecho a disfrutar del entorno lo es también de un derecho de prestación consistente en la posibilidad de exigir al Estado la imposición a los particulares de conductas medioambientales correctas y a exigir su cumplimiento ante la jurisdicción. Esta es, en efecto, una de las principales prestaciones ambientales, velar por el correcto comportamiento ambiental de los particulares, dando efectividad al deber constitucional establecido en el art. 45.1 y reforzado en el art. 45.3 CE. Las posibles lesiones del derecho provenientes de particulares se producirán, en la mayor parte de los casos, cuando el particular inflige al medio un daño que imposibilita, para otros particulares, el disfrute del medio dañado. El bien pierde, con el daño sufrido, su adecuación y el particular, al infligirlo, incumple su deber constitucional de conservar el medio ambiente. La lesión procedente de un particular puede consistir, no sólo en el incumplimiento del deber constitucional, sino en impedir, directamente, el ejercicio del derecho, es decir, imposibilitar el goce de un bien ambiental adecuado. Un ejemplo de esto último sería restringir ilegítimamente el paso a una zona de interés natural o paisajístico; no se produce daño al medio ni se incumple, por tanto, el deber constitucional, pero se imposibilita a alguien iniciar la cadena de acciones que constituyen el contenido del derecho. Las lesiones procedentes de poderes públicos no son, ciertamente, infracciones de un deber, sino incumplimientos de los mandatos constitucionales a ellos 292. 293. 294.

BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p 119. Ibid., p. 119. Ibid., p. 120.

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295 impone determinadas obligaciones de hacer que dirigidos. El art. 45.2 CE les analizaremos más adelante : la promoción y preservación del entorno y la vigilancia para el uso racional de los recursos naturales. Estos principios marcan la política ambiental, inspirada en los desiderata establecidos en el art. 45.1 CE: adecuación del medio y desarrollo de la persona. Además de las obligaciones impuestas por el art. 45.2 CE, del apartado primero de este precepto, se desprende del reconocimiento del derecho la obligación para los poderes públicos, de omitir cualquier actividad que impida su ejercicio, vertiente negativa, y, asimismo, la obligación, vertiente positiva, de promover la plenitud de su ejercicio en los términos previstos en el art. 9.2 CE. De la combinación entre los números 1 y 2 del art. 45 CE nacen obligaciones para los poderes públicos, conducentes a garantizar el desarrollo de la persona, mediante el disfrute de un entorno adecuado. La eficacia del derecho frente a los poderes públicos ha de hacerse valer en los términos establecidos por el296orden jurídico, principalmente a través del recurso contencioso administrativo que permite, hipotéticamente, la defensa de una pretensión ambiental –del derecho subjetivo ambiental– frente a la Administración y exigir de ésta el cumplimiento de la normativa ambiental. Se necesita, pues, invocar alguna norma jurídica ambiental cuyo incumplimiento ocasione la lesión del derecho. El mismo procedimiento podría también emplearse para defender el derecho frente a particulares. Se trata de aquellos casos en los que la lesión procedente de un particular se produce con incumplimiento, por su parte o por parte de la Administración, de normas ambientales. Aunque se litigue contra la Administración, el resultado, si es favorable para el recurrente, permite detener la actividad privada que, por incumplimiento de las normas ambientales, impidió el ejercicio del derecho. La Administración podrá luego repercutir contra el particular que incumplió la norma e impidió con ello el legítimo ejercicio del derecho ambiental. Estamos aquí ante una protección refleja, no directa, del derecho. Queda siempre abierta, además, la posibilidad de exigir responsabilidad por daños y perjuicios.

II.4.2. Contenido. La difícil delimitación de un contenido disperso: el desarrollo normativo implícito. Relación material entre el contenido objetivo y el subjetivo Las mayores dificultades para configurar doctrinalmente el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado aparecen en el momento de analizar su contenido. Hay que aclarar las situaciones jurídicas que lo forman y cuándo la vulnera295. 296.

Cfr. infra cap. III. Cfr. infra cap. II.4.


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ción de éstas permite al titular de derecho activar un procedimiento judicial . En otras palabras, deberíamos saber cuándo se vulnera el derecho y cuándo cabe articular una pretensión procesal en su defensa. Se debe, pues, determinar qué situaciones jurídicas forman el derecho; investigar también en que consiste el "disfrutar" al que se refiere el art. 45.1 CE; y, por supuesto, centrarse, para ello, en la relación entre el sujeto del derecho y los bienes ambientales que constituyen su objeto, porque el contenido del derecho nace de esa relación antiguamente irrelevante para el orden jurídico y ahora tan apremiante y necesitada de regulación. La ausencia de una ley que inmediatamente desarrolle el derecho reconocido en el art. 45.1 CE obliga, por un lado, a esa labor doctrinal constructiva de sus posibles contenidos y, por otro lado, a indagar en las normas ambientales para hallar en ellas retazos del derecho y para apoyar en la regulación normativa la elaboración doctrinal. El objetivo último es ofrecer un panorama de lo que habría de ser el contenido de nuestro derecho y sustentarlo en referencias legislativas cuya alegación, junto con la invocación del art. 45.1 CE, permita articular pretensiones subjetivas ambientales. Y en este sentido, llama la atención el artículo 3 de la Ley vasca 3/1998, de 27 de enero, General de Protección del Medio Ambiente, que, sin mencionar para nada el artículo 45.1 CE, regula derechos ambientales concretos en el mejor esfuerzo de precisión realizado en el ordenamiento jurídico español. No entraremos ahora en la supuesta invasión competencial que este precepto implicaría en el ámbito del Estado reservado por el art. 149.1.1 CE si apreciarámos que regula las condiciones básicas del derecho reconocido en el antedicho art. 45.1 CE. Nos interesa analizar ahora una norma de un sector de nuestro ordenamiento, el autonómico vasco, donde se precisan derechos subjetivos ambientales y se abren vías administrativas y judiciales concretas para su defensa. En el artículo 3 de la ley vasca se proclaman los derechos de uso y disfrute de un medio ambiente saludable y se atribuye a las administraciones públicas la función de garantizar su ejercicio (apartado 1 del art. 3). A continuación, se reconoce el derecho de información ambiental (apartado 2). Para concluir con la proclamación del derecho de participación directa o a traves de asociaciones de defensa ambiental (apartado 3). A todo lo anterior, se suma el establecimiento de la acción pública para exigir el cumplimiento de lo previsto en la ley y, por tanto, también de lo establecido en el art. 3, tanto en la vía adminstrativa como en la jurisdiccional (apatado 4 del art. 3). Quedan así conformados cuatro concretos derechos subjetivos ambientales –uso, disfrute, información y participación– y su correspondiente mecanismo de tutela –la acción pública–. Parece indudable que la regulación vasca equivale a un desarrollo del derecho constitucional (art. En nuestro derecho se produciría lo que ALEXY explica como un "retroceso de lo objetivo a lo subjetivo...ampliación del contenido judicialmente protegible", ob. cit., p. 435. 297.

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45.1 CE), convirtiendolo en verdadero derecho subjetivo cuyos contenidos, ya expresos, pueden ser invocados ante los tribunales. De la lenidad del legislador estatal se han aprovechado las CCAA para dictar normas generales de protección del entorno y la CA del País Vasco, yendo más lejos, ha desarrollado los contenidos del derecho constitucional, activándolo y convirtiéndolo en una verdadero derecho subjetivo. Por desgracia, sólo en el territorio de la CA vasca tiene plenos efectos jurídicos, mientras que fuera de ella hemos de reconstruir los contenidos en la ley vasca expresos. El desarrollo autonómico vasco del derecho plantea la cuestión de si también la acción de los poderes públicos estatales con repercusión en el territorio vasco está vinculada a los derechos proclamados en la ley vasca; un interesante problema que suscita la regulación desigual de un derecho constitucional. A esta consecuencia patológica habría acaso que responder afirmando esa vinculación de la acción estatal a los derechos reconocidos en la ley vasca si interpretáramos el ordenamiento de la forma más favorable a los derechos fundamentales; pero esta respuesta conduciría a afirmar la regulación autonómica indirecta de la actividad estatal lo cual resulta incompatible con el principio de com298 petencia inspirador de nuestra descentralización política. Sobre esto volveremos más adelante . El derecho a disfrutar del entorno adecuado posee un contenido jurídico-subjetivo que justamente consiste en ese disfrutar exigible frente a los poderes públicos quienes deben abstenerse de entorpecerlo. Pero al mismo tiempo, y como su300 contemporáneo, es norma cede con299 todos los derechos en el constitucionalismo objetiva , posee un contenido jurídico objetivo , traducido en obligaciones para los poderes públicos y en la necesidad de vincular toda interpretación del Derecho positivo ambiental al art. 45 CE. Por otra parte, la posibilidad de articu301 lar pretensiones ambientales frente a particulares es fruto, por irradiación, de ese contenido, expresión de un orden axiológico . Se imponen a los poderes públicos obligaciones de protección y promoción. En el caso del derecho al ambiente adecuado, estas obligaciones, que derivarían, sin más, de la proclamación del derecho, se complementa con el establecimiento constitucional de principios ambientales (art. 45.2) y con la introducción de un deber de conservar el medio (art. 45.1). Al derecho, actuando como norma de principio, se suman otras normas de principio ambientales que, junto al establecimiento del deber, refuerzan, en último término, al derecho subjetivo. Cabría hablar de una libertad ambiental reforCfr. infra cap. V.3. Cfr. para todo J.M. BAÑO LEÓN "La distinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la Constitución española", en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 24, 1988, pp. 155 y ss. También A. GALLEGO ANABITARTE, Derechos fundamentales y garantías institucionales, Civitas, Madrid, 1994. 300. Siendo dificil separar los contenidos mínimo y adicional, objetivo y subjetivo, CASCAJO CASTRO, La tutela..., ob. cit., pp. 47 y ss. 301. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 111. 298. 299.


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zada, tanto más cuanto más intensas y nítidas son las imposiciones para los poderes públicos y para los particulares que se coligen de la Constitución. Así las cosas, la conexión entre los apartados primero y segundo del art. 45 CE resulta evidente. El derecho a disfrutar del medio ambiente se convierte en objeto de las metas normativas establecidas en el art. 45.2 CE. El derecho se objetiviza en cierto modo, ya no sólo por la dimensión objetiva que en sí posee, sino también a causa de su conversión en objeto de toda la política ambiental. El resultado de esa clara conexión, entre los contenidos subjetivo y objetivo del derecho con los adheridos comentados, es muy satisfactorio para la defensa subjetiva del derecho, porque se ofrecen asideros argumentales sobre los cuales apoyar pretensiones procesales ambientales, alegando el contenido objetivo para hacerlo valer subjetivamente. Sucede, con frecuencia, que la alegación del derecho se sustenta en el pretendido incumplimiento de una norma infraconstitucional ambiental. El poder público estaría desatendiendo, entonces, las obligaciones derivadas del valor objetivo del derecho y judicialmente se le estaría reclamando. También, cuando la acción se entabla contra un particular, puede exigirse al juez, al poder público sometido al contenido objetivo del derecho, que haga respetar ese contenido objetivo a particulares. A menudo, lo que sucede es que, entablada la acción contra la Administración, en realidad el actor pretende obtener una ventaja frente a otro particular que ha infringido la norma ambiental de cuyo cumplimiento es responsable la Administración contra la que se actúa. El beneficio 302 frente a otro particular es reflejo de la pretensión esgrimida contra la Administración. El panorama se presenta, pues, como de expansividad del derecho . Pero se trata de una expansividad que ha de concretarse. a) Necesaria determinación de las situaciones jurídicas, individuales –o individualizables– que forman el contenido del derecho Como las Cortes Generales no han desarrollado lo proclamado en el art. 45.1 CE, el contenido del derecho carece de contornos, está difuso. Posee, no obstante, un 303 entidad constitucional autónoma, ya que de la Constitución puede extraerse un contenido mínimo reconocido , distinto del que adicionalmente le pueda incorporar la re304 exiguo gulación infraconstitucional ambiental. El contenido constitucional es más que el resultante de la contemplación conjunta del orden jurídico ambiental . No sabemos en rigor cuales situaciones jurídicas individuales se hallan cubiertas por el derecho y forman parte de su contenido. Podemos, eso sí, rastrear el ordenamiento jurídico ambiental para buscar en él relaciones entre los bienes ambientales y los sujetos 302. JORDANO FRAGA, "El derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado: elementos para su articulación expansiva", Humana Iura, núm. 6, 1996, pp. 121 y ss. 303. ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 77. 304. Ibid., p. 55.

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que los pueden disfrutar. De esta suerte, induciríamos del ordenamiento un contenido del derecho. Tal labor, no obstante, corresponde al legislador de quien cabe esperar que resuelva con normas claras las aporías con las que se enfrenta la doctrina. Sin la clarificación normativa deseable, las aportaciones doctrinales y jurisprudenciales se producen en un terreno polémico, donde ni siquiera es pacífico el concepto de medio ambiente y donde, por eso mismo, no resulta clara, tampoco, la identificación de los bienes ambientales que conformarían el objeto del derecho. La situación se complica todavía más cuando la amplitud de lo ambiental provoca el solapamiento del derecho a disfrutar del entorno con otros derechos más claros y mejor protegidos. Al analizar nuestro ordenamiento jurídico ambiental encontramos reguladas algunas situaciones que describen la relación de los individuos con algún bien ambiental. En estos casos, lo que se contempla es el acceso y uso de bienes ambientales, así como los límites de esas actividades. b) Contenido explícito. El disfrute del entorno constitucionalmente orientado: los derechos de acceso, contemplación y uso El disfrute del entorno constituye el núcleo del derecho. Tenemos, pues, que preguntarnos por el alcance constitucional de ese "disfrutar" en el que consiste el derecho proclamado en el art. 45.1 CE. No es ciertamente el término disfrutar un concepto jurídico perfilado; todo lo contrario, su significación normativa está llena de interrogantes. Hay, sin embargo, que aclarar los más importantes si queremos entender mínimamente la voluntad constituyente y el sentido normativo del precepto constitucional. La significación transitiva que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua nos ofrece del verbo disfrutar es la siguiente: "Percibir o gozar los productos y utilidades de una cosa". La cosa, en el contexto del art. 45.1 CE, es el medio ambiente. Por tanto, lo que se goza y se percibe son los productos y utilidades del entorno. Ahora bien, esos productos y utilidades no son meramente materiales, pueden ser también, y a menudo lo son, espirituales. Y ello porque el disfrute no se justifica en el goce mismo sino en el desarrollo de la persona; sólo este desarrollo legitima el disfrute. Se trata, pues, de un goce encaminado a un fin personalista. No está amparado, y perdóneseme el ejemplo absurdo, el goce de los pirómanos al ver calcinarse el bosque que acaban de prender en llamas. Se trata de un goce que no implica esquilmación ni deterioro del bien disfrutado, porque viene acompañado de deber de conservarlo. El goce ambiental no puede ser una actividad individualista y sin objeto, sino solidaria y finalista, puesto que el desarrollo tutelado por la Constitución es el desarrollo de todas las personas disfrutando de un entorno que, para todos, han de preservar los poderes públicos (art. 45.2 CE). Examinemos cuáles son esas situaciones en las que, frente a los bienes ambientales, pueden hallarse los titulares del derecho. En otras palabras, los actos en los que puede descomponerse ese genérico "disfrutar".


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En primer lugar y destacado, el derecho de acceso al bien ambiental; el acceso es indispensable para que la acción concreta del goce sea posible. Cualquier limitación o restricción del derecho de acceso debe justificarse en principios constitucionales ambientales. Estos últimos explican, por ejemplo, las limitaciones de acceso con automóviles a parajes naturales donde la presencia de esos vehículos podría dañar el ecosistema del lugar; incluso justifican la limitación del paso de personas hasta determinados lugares si la presencia incontrolada de público pusiera en riesgo la misma subsistencia de ese medio. Pero configurado como parte del derecho, el acceso sólo puede limitarse con razones fundadas constitucionalmente que, en cada caso, habrán de explicarse y resultar razonables a la luz de tales principios constitucionales. En segundo lugar, el derecho de contemplación del entorno al que se accede. La acción de contemplar el paisaje enlaza directamente con el "desarrollo de la persona" mencionado en el art. 45.1 CE. Los beneficios inmateriales, que la acción de contemplar reporta, contribuyen decisivamente al goce del entorno. En tercer lugar, el derecho de uso ambiental del entorno. Naturalmente este uso es moderado por la necesidad de preservar los bienes ambientales y, en ningún caso, podrá acarrear la esquilmación del medio o el agotamiento de los recursos naturales que han de preservarse. El art. 45.2 CE impone a los poderes públicos la obligación de velar por el "uso racional de los recursos naturales". Se garantiza así, al consagrar un principio rector, una parte del contenido de nuestro derecho. Ni la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales, ni sus reformas posteriores de 1997 recogen en su articulado referencia alguna de derecho de disfrute sobre los bienes ambientales que la ley protege. Ni siquiera entre los objetivos (art. 1) y principios inspiradores de la ley (art. 2.1) se halla referencia al uso de tales bienes. Solamente en el art. 2.2 se establece que las Administraciones competentes garantizarán que la gestión de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios para las generaciones presentes, sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras. Se trata, más bien, de un desarrollo de la solidaridad colectiva, en este caso, intergeneracional, a la que se refiere el art. 45.2 CE que de la regulación concreta del derecho a disfrutar de los bienes ambientales (art. 45.1 CE). La Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, sí que regula expresamente un fragmento del derecho a gozar de bienes ambientales en relación con el dominio público marítimo terrestre. En efecto, el art. 2.b) destaca, entre los fines de la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre, el de "garantizar el uso público del mar y su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas". El art. 31.1 de la Ley de Costas desarrolla con más detalle los derechos de utilización de las costas, estableciendo: "La utilización del dominio público marítimo terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera será libre, pública y gratuita

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para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas aprobadas conforme a esta ley".

El apartado segundo del art. 31 se refiere a los usos que están sometidos a reserva, adscripción, autorización y concesión. La pormenorizada redacción del precepto consagra un genérico derecho de uso que se desglosa en las actividades mencionadas; lo hace sólo en relación al mar y su ribera, es decir, con referencia a un bien ambiental concreto. El reconocimiento de los derechos de uso se refuerza con la acción pública establecida en el art. 139.1 de la propia ley, que permite exigir "ante los órganos administrativos y los tribunales la observancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación". El enlace entre este precepto y la Ley de Costas, en general, con el derecho reconocido en el art. 45.1 CE, la puso de relieve la STC 149/1991, de 4 de julio que resolvió varios recursos de inconstitucionalidad acumulados contra la Ley de Costas. El F.J. 1.D resalta que la regulación de este dominio público se hace para asegurar las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. Esta regulación quizás sea la única específica del derecho ambiental en el escalón normativo infraconstitucional estatal. Y, si bien el precepto citado se refiere específicamente al uso, implica el acceso, disfrute y contemplación del bien ambiental objeto de la ley. Llama la atención, en este sentido, la claridad del art. 3.1 de la Ley vasca 3/19998, de 27 de febrero, ya citada, cuando declara el derecho de "uso y disfrute de un medio ambiente saludable". El uso se convierte en elemento definidor, el núcleo, del derecho al ambiente saludable. El corolario de todo lo explicado es desalentador ya que no hay, por lo general, una garantía normativa infraconstitucional expresa, salvo las excepciones apuntadas, de los derechos de acceso, contemplación y uso, en relación con los distintos bienes ambientales. c) Contenidos implícitos La formulación constitucional es diáfana al declarar el derecho de disfrute; éste es su contenido explícito, el de su naturaleza como derecho de libertad. No hay, sin embargo, una declaración explícita de la parte prestacional del derecho. Sus consecuencias prestacionales se presuponen, en particular, en el apartado segundo del art. 45 CE, en conexión con su apartado primero.


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1º Pretensiones de prestación frente a los poderes públicos, en especial, de la acción legislativa En la actualidad el disfrute del entorno ya no depende de la voluntad de los sujetos, porque su "adecuación" sólo es capaz de asegurarla el poder público. El disfrute depende, pues, de una prestación pública: la puesta a disposición de bienes ambientales. Los titulares del derecho a disfrutar pueden exigir del Estado medidas suficientes de protección. Nuestro derecho presenta, por tanto, en su vertiente prestacional, la estructura típica de los derechos sociales. Presupone la actividad del legislador y la acción protectora de los poderes públicos. En el caso del medio ambiente, el art. 45.2 CE asegura, reforzando la vinculación de los poderes públicos a los principios ambientales, la tutela pública de los bienes ambientales. Los poderes públicos deben inexorablemente limitar el aprovechamiento de los recursos naturales para asegurar su preservación, puesto que están obligados a poner a disposición de los titulares del derecho los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. Las personas tienen, pues, el derecho de recibir de los poderes públicos un "medio ambiente adecuado" para su desarrollo. Tanto el acceso como el uso y la contemplación se realizan en las condiciones fijadas por los poderes públicos que han de asegurar la adecuación de esas actividades con la finalidad del ejercicio del derecho. La adecuación del medio al desarrollo de la persona, la calidad de vida, el uso racional de los recursos naturales o la intensidad en la protección del entorno han de calibrarlos los poderes públicos a quienes la Constitución encomienda estas tareas. No cabe, por consiguiente, que cada titular del derecho interprete los términos constitucionales, según sus personales apetencias, pues lo colectivo del objeto y de su disfrute exigen esa intervención pública que pondere la adecuación de los bienes ambientales y el grado de preservación y protección necesarios para que, ahora y para las generaciones venideras, el entorno pueda seguir siendo disfrutado. Se produce, además, un efecto reflejo de las normas jurídicas ambientales que, al305regular la materia, generan, a favor de los ciudadanos, derechos reaccionales . Los sujetos pueden en determinadas circunstancias hacer valer, frente a 306 los poderes públicos, pretensiones ambientales y exigir de la Administración el cumplimiento de las normas en la materia .

305. Sobre la vertiente reaccional del derecho, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., p. 60 y ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 83. 306. LOPERENA ROTA diferencia incluso entre derecho al medio ambiente adecuado y derecho a su protección, Los principios..., ob. cit., pp. 48 y ss.

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307 El contenido prestacional del derecho es, pues, exigible aun cuando no exista una regulación jurídica acabada . Los titulares del derecho, por una u otra vía, podrán reclamar a los poderes públicos el cumplimiento de las obligaciones prestacionales que la legislación infraconstitucional ambiental les haya asignado. Se deduce también el derecho a exigir conductas ambientales correctas a esos poderes y, por reflejo, también a los particulares cuando se reclama a la Administración la vigilancia ambiental de las actividades de particulares.

2º La conexión entre el derecho a la información y el derecho de participación en el disfrute del entorno 308

Un sector influyente de la doctrina incluye el derecho a la información sobre los bienes ambientales en el contenido del derecho a disfrutarlos. Aunque el conocimiento previo de lo que puede gozarse es conveniente e, incluso, imprescindible, la incorporación de este derecho de carga prestacional, resulta, quizás, un poco forzada. Para desarrollar la directiva comunitaria 90/313/CEE, del Consejo, de 7 de junio de 1990, se dicta la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia ambiental. El desarrollo normativo se hizo, en este caso, mediante una ley, porque se trataba de regular un derecho y operaba la reserva del art. 149.1.1 CE (aunque la ley invoque la competencia reservada en el art. 149.1.23 CE), en combinación con el 53.3 CE (no creemos que la conexión sea con el derecho a la información al que se refiere el art. 20 CE). Esta regulación parece dar la razón a quienes opinan que el derecho de información ambiental forma parte del contenido del derecho que la Constitución reconoce en el art. 45.1 CE. No dejaría de ser paradójico que el único contenido explícitamente regulado en nuestro ordenamiento ambiental, aparte del ya explicado del uso del dominio público marítimo terrestre y la parcial regulación vasca, sea el de información. El art.1 de la ley regula este derecho, atribuyéndoselo a todas las personas físicas o jurídicas, nacionales o de alguno de los Estados miembros de la Unión Europea que tengan su domicilio en uno de esos Estados. No se exige acreditar un interés determinado y se garantiza la confidencialidad. El mismo derecho se reconoce, en virtud del principio de reciprocidad, a las mismas personas

307. Aunque convenga precisar el contenido mínimo del derecho de prestación, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 55. 308. Que debería incluir el derecho de información para evitar el daño antes de producirse, E. ALONSO GARCÍA, "La participación de los individuos en la toma de decisiones relativas al medio ambiente en España", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 61, 1984, p. 49 y DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 60. M. SÁNCHEZ MORÓN "El derecho de acceso a la información en materia ambiental", en Revista de Adminstración Pública, núm. 137, 1995, pp. 35 y ss. MARTÍN MATEO, Nuevos..., ob. cit., pp. 186 y ss. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit., pp. 69 y 70.


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de terceros Estados, si éstos reconocen a los nacionales españoles ese mismo derecho en sus legislaciones respectivas. El art. 2 de la Ley dispone, por su parte, qué informaciones son ambientales. Y la disposición final segunda declara básicos los arts. 1 y 2 citados, amparándose en el título competencial del art. 149.1.23 CE. Se amplía con esta ley, para el ámbito ambiental, el derecho a la información que, con carácter general, consagra el art. 35 de la Ley 30/1992. En contra de lo que sucede con otras actividades que manifiestan ejercicio del derecho, el de información puede ser ejercido por personas jurídicas tal y como se desprende de la literalidad del art. 1 citado y de la propia naturaleza del derecho. 309información enlaza con el derecho a la participación ambienEl derecho a la tal. Más adelante se abordan los mecanismos de participación ambiental previstos en nuestro ordenamiento, toca ahora contemplarla como contenido prestacional. La participación es un instrumento interesante para involucrar a la sociedad en la promoción de los bienes ambientales. Pero cabe preguntarse si existe, en realidad, un derecho de participación ambiental. Como el derecho de información ambiental, el de participación no pertenece al núcleo del derecho reconocido en el art. 45.1 CE ni en su vertiente de derecho de libertad ni en su vertiente prestacional. Se trata, pues, de un contenido complementario, como lo es también el derecho de información. El legislador puede ampliar los contenidos mínimos que lo identifican y añadir aspectos, elementos nuevos que faciliten su ejercicio. Los derechos de información y participación contribuyen, así, a facilitar el ejercicio de las facultades medulares del derecho, pero no constituyen su núcleo esencial, siendo así que las situaciones jurídicas, individuales o colectivas, en las que se ejercen estas facultades complementarias son periféricas. Curiosamente, el legislador ha prestado más atención a estos contenidos periféricos que al núcleo subjetivo y prestacional. Varias leyes autonómicas regulan la información y la participación ambiental, pero sólo la ley vasca 3/1998, tantas veces citada, proclama como derecho subjetivo el de información ambiental (art.3.2) y el de participación directa o a través de asociaciones de defensa ambiental (art.3.3), junto con otros, también medulares, del derecho a gozar del medio ambiente. La información y la participación contribuyen también, y aquí radica acaso su principal valor, a la promoción de políticas ambientales acertadas, como contribuyen en otros ámbitos donde son igualmente necesarias políticas públicas promocionales o prestacionales.

309.

Cfr. infra cap. III.8.

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II.4.3. Objeto del derecho: los bienes ambientales y su relación con las situaciones jurídicas contenidas en el derecho 310

Cuando más atrás afirmábamos la conveniencia de precisar cuáles situaciones jurídicas formaban el contenido del derecho, advertíamos que esas situaciones sólo se podían determinar en su relación con el objeto del derecho, es decir, en conexión con los bienes ambientales que se disfrutan cuando el derecho se ejerce. Detectada esta conexión, y regulada, concluiría el desarrollo del art. 45.1 CE. Desde luego, no es empresa fácil llevar a cabo esa conexión que se ha acometido con la regulación de aspectos periféricos del derecho, los ya mencionados derechos de información y participación en relación con ciertos bienes ambientales. De los contenidos sustantivos del derecho a disfrutar un medio ambiente adecuado, sólo encontramos regulados fragmentos en relación con algunos bienes ambientales; es el caso de la Ley de Costas 22/1988. Ni siquiera en la Ley 4/ 1989, de conservación de Espacios Naturales se encuentra formalizado un derecho de acceso y disfrute de esos espacios donde el medio ambiente presenta el más alto grado de adecuación, aunque ese derecho pueda deducirse interpretativamente de la ley. El contenido prestacional tampoco cuenta con un desarrollo sistemático; existen, empero, normas ambientales que imponen a los poderes públicos la obligación de proporcionar a los individuos prestaciones ambientales. Su regulación parece responder, no tanto a la satisfacción del derecho de prestación como al cumplimiento de las obligaciones constitucionales directa y objetivamente impuestas por el art. 45.2 CE. a) Definición de bienes ambientales: el enlace con el concepto jurídico de medio ambiente que se adopta Los bienes ambientales serían aquellos en relación con los cuales puede darse una situación jurídica cobijada por el art. 45.1 CE. Hora es, por tanto, de cerrar 311 el análisis de la parte principal de la estructura jurídica del derecho e indagar sobre el objeto, los bienes ambientales de los que goza el titular . Esos bienes forman lo que nuestro ordenamiento llama medio ambiente. El tenor literal del art. 45.1 CE no ofrece dudas en cuanto que el objeto del derecho reconocido es preci312 al que se adjetiva de adecuado. Son varias las espesamente ese medio ambiente, cies de bienes ambientales cuya característica común es su régimen jurídico, establecido para conservar la sustancia del bien y que implica vigilancia e interCfr. supra cap. II.3.2.a). Un estudio sintético de los bienes ambientales lo ofrece LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 98 y ss. 312. GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 27. 310. 311.


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dicción de su alteración . A propósito de la singularidad jurídica de los bienes 314 ambientales, Giannini proponía, ya en 1971, su consideración como "bienes colectivos no patrimoniales" . Estos bienes serían públicos en sentido estricto o, 315 más bien, colectivos y administrados por los poderes públicos, orientándose la actuación de estos últimos a la preservación de tales bienes . En el ordenamiento jurídico español la finalidad de la regulación ambiental presenta un anclaje constitucional del que carece el ordenamiento italiano y otros muchos: el reconocimiento del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Serán, pues, bienes ambientales aquéllos con los que pueda conectarse el ejercicio del derecho. Ciertos bienes, disfrutables en los términos del art. 45.1 CE, forman indiscutiblemente parte del medio ambiente. Tal es el caso del entorno propiamente natural, incluyendo el aire, el suelo, el subsuelo, el clima, la flora, la fauna y el paisaje. El paisaje es la composición intelectual, el panorama, de los varios elementos naturales, que contempla el ser humano. El paisaje fue, como es sabido, el primero de los bienes ambientales protegido. En efecto, el art. 45 de la Constitución española de 1931, en su párrafo segundo, encomendaba al Estado la protección de los "lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor artístico e histórico". Aquella Constitución venía a establecer un principio de acción para los poderes públicos, asignándoles la tutela de los bienes ambientales, tanto naturales como patrimoniales. La "belleza natural", a la que se refiere el precepto, es el paisaje, puesto que se habla de aquellos lugares apreciables por su "belleza natural". No se pretende proteger todo el medio ambiente, concepto este que aún no existía, sino aquella parte de él cuyas cualidades permitían calificarlo de belleza natural. Por otra parte, entre los recursos naturales hay que incluir, como han hecho de antiguo algunos documentos internacionales, el clima atmosférico. Las alteraciones en este último, producidas por la contaminación y denunciadas por científicos y grupos ambientalistas, fueron precisamente las que alertaron a la opinión pública mundial y movilizaron a las organizaciones internacionales, regionales y a los Estados en la búsqueda de soluciones. Establecida científicamente la conexión entre contaminación y cambio climático, desde los primeros años de la década de los setenta, la humanidad, con mayor o menor celo, se ha dedicado a buscar soluciones que eviten las drásticas alteraciones climáticas a las que conduciría el ritmo contaminador alcanzado si se mantuviera en los niveles actuales. Más problemática resulta la incorporación, entre los bienes ambientales, del entorno artificial, es decir, de aquel ambiente que, creado por el hombre, lo rodea en las ciudades. Nos referimos al entorno urbano. En el precitado art. 45 de la 313. 314. 315.

Ibid., p. 26. "Difesa...", ob. cit., pp. 1133 y 1134. GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 37.

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Constitución de 1931 se reunían en un solo mandato al Estado la protección del entorno natural y urbano, hablándose de "lugares" cuya "belleza natural" o "reconocido valor artístico" los hicieran dignos de tal protección. Se daba, así, una idea globalizadora del entorno de los seres humanos y, en verdad, no pueden disociarse convirtiendo uno de esos elementos en objeto de un derecho constitucional y dejando fuera al entorno urbano cuando es precisamente este último el que más disfrutan, o padecen, los seres humanos en la actualidad. No cabe, pues, trazar un límite, superado el cual se disfruta el derecho. Tampoco cabe incluir como objeto del derecho cualquier relación del titular con cualquiera de los elementos que lo rodean. La visión restrictiva conduciría a la sinrazón apuntada, la posición expansiva acabaría por disolver el derecho o lo haría irreconocible, porque, prác316 ticamente, toda relación entre los individuos y lo que les rodea entraría en el contenido del derecho . Hay que buscar un punto intermedio que permita al titular del derecho disfrutar, también, del entorno urbano, en el que la mayor parte de la población pasa casi toda su existencia. En el entorno urbano se hallan algunos de los elementos naturales que forman parte del medio ambiente, el aire, por ejemplo, muy agredido en las ciudades. Pero, también, hallamos el agua y las costas en la ciudades con litoral. Sin olvidar los parques y jardines cuya conservación y disfrute deben incluirse en nuestro derecho. En el ámbito jurídico del medio ambiente incluimos, igualmente, la regulación de todas las actividades nocivas para el medio. Gran parte de la regulación ambiental se ocupa, precisamente, de lo dañino para el entorno (contaminación atmosférica, acústica, de las aguas, tratamiento de residuos, etc.). Y estas actividades se producen, sobre todo, en el entorno urbano que es, sin duda, el más delicado y, por ello, el más necesitado de protección. Aunque la concentración de población en ciudades genere un grado de contaminación inevitable, los mandatos constitucionales contenidos en el art. 45 CE obligan a los poderes públicos a moderarla. b) Determinación pública del grado de adecuación del medio ambiente para el desarrollo de la persona La determinación del grado de adecuación de los bienes ambientales es la tarea más delicada encomendada a los poderes públicos. Pues si bien la adecuación será el resultado de las medidas protectoras que cristalicen los mandatos constitucionales, tanto más intensa y enérgica habrá de ser la actividad protectora y promotora cuanta mayor adecuación se pretenda alcanzar. Son los poderes públicos y singularmente el legislador quienes deciden el grado de adecuación que en 316.

Cfr. supra cap. I.4.


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cada momento y para cada bien ambiental deba conseguirse. Y aquí estriba la discrecionalidad porque, una vez fijados ciertos grados de calidad-adecuación de los bienes ambientales mediante su determinación normativa, todos, particulares y poderes públicos, habrán de respetarlos. Por otra parte, el principio de no retroceso social impide que, en el futuro, se rebajen normativamente los niveles de adecuación alcanzados, insertos ya en el objeto del derecho cuando definen su característica principal, esto es, su adecuación. Hay que resaltar, pues, que las proclamaciones constitucionales o infraconstitucionales, cuando se refieren a un ambiente adecuado o sano, están condicionando la tarea legislativa y orientando toda la actuación de los317poderes públicos. Sólo es relativamente cierto, por ello, lo que afirma Krämer cuando subraya que sólo el ordenamiento jurídico comunitario establece como objetivo el alcanzar un grado de protección elevado (art. 174.2 TCE, antiguo art. 130). Es la expresa proclamación en el Tratado lo que no encuentra parangón en las Constituciones de los Estados miembros, pero en algunas de éstas la apelación a un medio ambiente adecuado o sano presupone, inexorablemente, un grado de protección elevado. Al referirse a la adecuación del entorno, nuestra Constitución traza el objetivo último de todas las actividades ambientales de los poderes públicos con consecuencias aún más precisas de las deducibles del TCE, ya que el grado de adecuación/elevado nivel de protección se pone al servicio, en nuestro ordenamiento, del ejercicio de un derecho constitucional. El TC no ha podido, ni debe en puridad, concretar el grado de adecuación. Empero, de su jurisprudencia se entresacan las orientaciones generales inferidas de la Constitución. Así, cuando se refiere al "entorno vital del hombre en un régimen de armonía que aúna lo útil con lo grato" (STC 102/1995, de 26 de junio, F.J. 4), se emplean calificativos de "útil" y "grato" apuntando ímplicitamente que la adecuación dependerá de la combinación de estas dos cualidades, en especial de la segunda: el medio ambiente será aquel grato a los seres humanos y que "mejore el desarrollo de la persona y la calidad de vida" (STC 64/1982, de 4 de noviembre, F.J. 2). No hay duda de que, todavía en la actualidad, la adecuación de los bienes ambientales es manifiestamente mejorable. En consecuencia, la actividad pública ambiental, más que conservadora o protectora de lo existente, ha de ser restauradora. Resulta así evidente la proyección ambiental del art. 9.2 CE, pues de este precepto derivan, para concretarse en el art. 45 CE, la tareas removedoras y restauradoras del Estado social en materia ambiental. Acaso en ningún ámbito material, tanto como en el ambiental, el Estado318social cobre su pleno sentido como Estado transformador, creador de lo nuevo . Ob. cit., p. 237. Acerca de la función transformadora de los derechos sociales en general cfr. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 76. 317. 318.

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c) Titularidad de los bienes ambientales La titularidad de los bienes ambientales es varia. Muchos de ellos se hallan en la esfera del dominio privado y son sus titulares quienes cabalmente los disfrutan. Bien es cierto que el dominio privado de ciertos bienes ambientales no excluye ni el goce ajeno ni dichos bienes se libran de la acción rectora de los poderes públicos, puesto que319todos los recursos, sin excepción, están expuestos a la regulación y tutela pública . Porque los bienes ambientales forman parte de un todo –el medio ambiente– 320 cuyos elementos pueden permitir la supervivencia de derechos o situaciones subjetivas, pero que participan de ese valor colectivo asignado por las normas ambientales . La propiedad privada puede acarrear, a pesar de todo, ciertas limitaciones de acceso, aprovechamiento o contemplación del derecho ambiental de terceros. Por el contrario, algunos bienes ambientales son de dominio público. Este régimen jurídico facilita el ejercicio del derecho por parte de todos, al no estar el derecho de propiedad en juego y ser posible una más directa acción protectora pública. Las limitaciones serían únicamente las inherentes al interés general de conservar esos bienes. En este caso, la acción pública no se limita a regular y asegurar el uso racional de los bienes ambientales privados; y puesto que estos son de dominio público, su disfrute es abierto sin otros límites que los mencionados. La acción pública es aquí más enérgica y eficaz, porque incluye la gestión directa. Son cada vez más numerosos los casos de parques naturales de gestión pública directa, aunque no siempre la titularidad de las tierras en ellos comprendidas sea pública. Es un ejemplo de la intensa tarea protectora y promotora del Estado o de las CCAA. Hay, sin embargo, ciertos bienes ambientales que son siempre públicas; es el caso del aire, las aguas, las costas o las playas. II.4.4. Límites al ejercicio del derecho a disfrutar del medio ambiente a) Internos y externos El reconocimiento constitucional del art. 45.1 no ampara cualquier goce y uso del entorno, pues si lo amparara tal reconocimiento sería superfluo ya que la libertad de cada cual se proyectaría, sin límite, sobre el medio. La misma formulación constitucional implica un límite intrínseco, de ese disfrute que, al reconocerse, se hace con vistas a la finalidad concreta de asegurar el desarrollo de la persona. En consecuencia, no todo uso sino sólo aquél dirigido al desarrollo de la persona está amparado por el art. 45. 1 CE. 319. Según GIANNINI, los bienes ambientales, cualquiera que sea su pertenencia y titularidad, están siempre sometidos a un particular régimen de utilización, la que el llama "funzionalizzazione sociale", "Saggio...", ob. cit., p. 34. 320. Ibid., p. 36.


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El ejercicio del derecho queda condicionado por su función social, porque es evidente que la adecuación del objeto del derecho y su finalidad se predican de todos los individuos y no de unos pocos. En el sentido del art. 9.2 CE, se pretende hacer efectivo para todos ese disfrute que constituye el núcleo de derecho ambiental proclamado. Conviene resaltar, por tanto, su dimensión uti socius que impide el goce individualizado excluyente y debelador de los bienes ambientales. Todo ejercicio del derecho tiene, en definitiva, que ser compatible con el mantenimiento del objeto y con su goce, incluso simultáneamente, por parte de todos los titulares del mismo. Cualquier ejercicio excluyente constituiría abuso del derecho pues se desbordarían los límites constitucionalmente trazados. Su dimensión colectiva y la finalidad a la que la Constitución lo encauza son límites intrínsecos y determinantes de su ejercicio. Se oponen así dos modelos radicalmente distintos de concebir el medio ambiente. Por un lado, el desarrollista-capitalista, fundado en la transformación de los recursos en bienes de consumo. Y, por otro, el propio del Estado social, protector de un nuevo interés que reclama acciones positivas del Estado. Aquel Estado abstencionista con el medio ambiente dejaba los recursos naturales al libre e ilimitado aprovechamiento económico. El Estado social, aunque incorpora tardíamente el interés ambiental, cuando lo hace le da el mismo tratamiento que a los demás intereses y derechos sociales; lo protege y lo restaura, limitando su aprovechamiento económico, para ponerlo a disposición de un derecho consagrado en la Constitución. Pero también encontramos límites externos. Así, como establecen los mandatos constitucionales (art. 9.2 y art. 45, sobre todos), los poderes públicos actúan desplegando una política ambiental. El resultado de esta política condiciona, decisivamente, el ejercicio del derecho que siempre debe ser compatible con la preservación y mejora de los bienes ambientales. Además, al Estado corresponde fijar, en cada momento y según las posibilidades concretas de la sociedad, el grado de adecuación pertinente de tales bienes. Por ejemplo, una acción protectora muy enérgica podría, en algún caso, acarrear la indisponibilidad de ciertos bienes para usos económicos o propiamente ambientales. Sin embargo, la regulación jurídica que precisara el contenido del derecho mejoraría las condiciones de su ejercicio e introduciría, en favor de sus titulares, mayor seguridad jurídica. Lo mismo sucedería si se clarificaran y abrieran normativamente las vías de defensa procesal indispensables. Que ningún derecho es absoluto se sabe sobradamente; y no lo es porque su 321 ejercicio entra en colisión potencial con el ejercicio de otros derechos o con la promoción de intereses y bienes que también reciben protección del orden jurídico .

En general, acerca de las posibles restricciones que pueden sufrir los derechos fundamentales, cfr. R. ALEXY, ob. cit., pp. 267 y ss. 321.

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Nuestro derecho, más que cualquier otro, colinda con el ejercicio de otros muchos derechos y con intereses y bienes protegidos. Aunque la protección del entorno sea ya un interés de rango constitucional, su posición en el universo de intereses jurídicos no es siempre de rango superior y ha de compaginarse, en la inevitable ponderación, con los demás. Qué duda cabe de que el desarrollo urbano o el trazado de las vías de circulación inciden, casi siempre negativamente, en el entorno, pero no es menos cierto que tales actividades son indispensables en las sociedades modernas. También es inevitable y constitucionalmente auspiciada, como las demás, la construcción de viviendas y la utilización para ello de suelo y materiales que nos proporciona la naturaleza. Lo mismo ocurre con la edificación de industrias y los inevitables problemas de contaminación que todo lo anterior suscita, así como la circulación de vehículos cuyo efecto contami322 nante salta a la vista y al olfato. Sin olvidar la producción, también muy contaminante, de energía. Es la típica tensión entre desarrollo económico y medio ambiente . Casi todas las actividades humanas, que han permitido nuestro desarrollo económico y social, son contaminantes y, por ende, nocivas para el disfrute del entorno. No pueden invocarse, empero, los principios constitucionales ambientales para detener todas esas actividades. Esos principios permiten, desde luego, ir 323 económico e impedir así la limitando los efectos contaminantes del desarrollo aniquilacíon definitiva de los recursos naturales . Se habla con propiedad de desarrollo sostenible para referirse a aquél que, aprovechando los recursos, no los esquilma y permite su aprovechamiento futuro. El interés ambiental se inserta entre otros factores e intereses en apariencia opuestos, pero que se apoyan mutuamente para asegurar esa "calidad de vida", a la que nuestra Constitución se refiere. La promoción de todos esos intereses constitucionales, entre ellos el ecológico, contribuye a esa calidad y, en definitiva, al desarrollo de la persona; éste no se basa sólo en el disfrute del entorno sino en más cosas, entre ellas y fundamentalmente, en la producción industrial, alimentaria, energética o de servicios. Nuestro Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esa ponderación armoniosa entre bienes constitucionales en potencial contradicción. Ya la STC 64/1982, de 4 de noviembre, consideraba necesario combinar la utilización racional de los recursos con la protección de la naturaleza y subrayaba la "necesidad de compaginar ambos bienes: el medio ambiente y el desarrollo económico" (F.J. 2). Cfr. también la STC 227/1988, F.J. 7. 322. Entre otros, apuntan esta tensión entre crecimiento económico y el medio ambiente F. DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 61; T.R. FERNÁNDEZ, ob. cit., pp. 342 y ss. Una tensión que según J. DOMPER FERRANDO se ha constitucionalizado en el art. 45 CE, ob. cit. p. 98. 323. En el juego entre los intereses medioambientales y el desarrollo económico no prevalece ninguno a priori como recuerda F. DELGADO PIQUERAS, ob, cit. , p. 9 y afirma asimismo T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "Derecho, medio ambiente y desarrollo", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 24, 1980, p. 9, apostando por una fórmula de síntesis, tal y como suscribe DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 99. El TC emplea la expresión "fórmula flexible" para llegar a ese equilibrio entre ambos bienes jurídicos (STC 64/1982, F.J. 8).


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La STC 170/1989, de 19 de octubre, presenta el supuesto de restricción en el aprovechamiento económico de recursos naturales con la finalidad de preservarlos mediante la declaración de parque natural (Ley de la CA de Madrid 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares). Se trata, por supuesto, de restricciones que excluyen del aprovechamiento económico aquellos bienes, cuyo valor ambiental reclama protección tan intensa. El TC considera legítimas tales exclusiones amparadas por los principios ambientales de la Constitución. En este caso, la ponderación es desfavorable para el desarrollo económico y beneficiosa para la preservación del entorno. b) Relaciones con otros derechos constitucionales 324 El reconocimiento del derecho a disfrutar de un ambiente adecuado plantea dos problemas fundamentales : las relaciones recíprocas entre el derecho al ambiente y otros derechos constitucionales, en especial el de propiedad, y la configuración jurídica de estas relaciones por el legislador o por el juez. La necesaria ponderación entre derechos, en los casos concretos, corresponde a los jueces, pero toca al legislador democrático llevar a cabo una previa y general ponderación que asegure un trato igual de iguales situaciones. Dejar en manos únicamen325 te de los jueces la tarea de equilibrar derechos podría propiciar resoluciones judiciales lesivas del contenido esencial de otros derechos constitucionales . La estructura abierta del nuestro derecho se aprecia, ya se dijo, en la necesaria intervención del legislador para desarrollarlo y dotarlo de la consistencia de auténtico derecho subjetivo. Pero la amplitud de lo ambiental y la multiplicidad de situaciones jurídicas que con él conectan complica la tarea legislativa definidora del contenido del derecho. Lo anterior explica que, hasta la fecha, no haya aparecido una específica ley reguladora del derecho, a la usanza de las que regulan otros dere326 chos constitucionales. Por lo demás, toda regulación jurídica del medio ambiente afectará, de alguna manera, a derechos ya contemplados en el ordenamiento . El contenido presunto del derecho a disfrutar del entorno se antoja amplísimo, quizás inabarcable y, por ende, de muy difícil concreción legislativa. Ante esta indeterminación, conviene reparar en esa apertura para examinar de qué forma327nuestro derecho se relaciona con otros también protegidos por el ordenamiento . Esa

324. GOMES CANOTILHO plantea estos dos problemas con referencia al derecho de propiedad en sus relaciones con el derecho al ambiente, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 96. 325. Como pone de relieve, respecto del derecho de propiedad, GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 108. 326. Resulta difícil regular el medio ambiente sin afectar a otros derechos, DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 129-130. 327. Conexión con otros derechos constitucionales subrayada por MARTÍN MATEO, "La constitucionalización positiva del derecho ambiental", en Humana Iura, núm. 6, 1996, pp. 191 y ss. Y ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 67 y 68.

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relación no siempre es de complementariedad, presenta en ocasiones carácter conflictivo 328 como suele suceder en las relaciones entre derechos, de concurrencia y conflicto . Algunos contenidos de nuestro derecho coinciden con el contenido de otros derechos regulados con mayor precisión por el orden jurídico. En buena técnica legislativa, nuestro derecho, al ser delimitado, colindaría con otros pero sin solaparse con ellos. Como tal delimitación no se ha realizado expresamente, el derecho ambiental se solapa frecuentemente con el contenido de otros derechos y los medios de protección de éstos sirven subsidiariamente como vías de tutela de aquél. Esto explica que los cauces jurisdiccionales de protección del derecho ambiental sean tan numerosos y variados, pero pocas veces específicos. Una pretensión fundada en otro derecho sirve, además, para tutelar eventualmente pretensiones ambientalistas. Resulta, por tanto, cosa obvia que ciertas pretensiones ambientalistas puedan 329 cobijarse en el contenido de otros derechos más desarrollados y protegidos. Sin 330 y a la integridad física y moral (art. 15 CE) duda, los derechos a la vida amparan el mínimo ambiental exigible y cabe, en consecuencia, recabarse su tutela en clave ambientalista. No obstante, también es cierto que no todo el supuesto contenido del derecho ambiental puede incluirse en el derecho a la vida, porque el primero evoca un ambiente óptimo, la calidad de vida, para el desarrollo de la persona y el derecho recogido en el art. 15 CE protege un mínimo vital, aunque de la forma más enérgica que prevé el ordenamiento. La vida es un bien absoluto, la calidad de vida y el medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona son, más bien, desiderata, bienes jurídicos relativos, cuyo disfrute pleno no puede realizarse de inmediato ni es, por tanto, exigible siempre ante los tribunales, sino sólo cuándo y en la intensidad que determine el legislador. También hay potencial solapamiento con el derecho a la protección de la salud, otro de los que la Constitución regula en el Capítulo III del Título I (art. 43 CE). Sin embargo, la protección de este derecho está mucho más perfilada que la 331 y puede éste cobijarse bajo aquél cuando el ordenamiento del derecho ambiental 332 jurídico lo permita . El ejemplo italiano, de cuyo derecho constitucional a la protección de la salud se ha derivado, al menos parcialmente , un derecho al BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 65. PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 263. 330. Es decir, los casos más graves que pudieran cobijarse bajo el derecho a la integridad física, C. RODRÍGUEZ MORULLO, "Comentario al artículo 15 de la Constitución", en O. ALZAGA (dir.), ob. cit., pp. 316 y 317. 331. D. LOPERENA ROTA resalta el solapamiento frecuente entre dos derechos distintos, pero que comparten frecuentes intersecciones materiales: derecho a la salud y derecho al medio ambiente; pone como ejemplo la llamada sanidad ambiental recogida en la Ley General de Sanidad, art. 19, "Protección de la salud y medio ambiente adecuado", en Estudios..., I, ob. cit., pp. 1467 y ss. 332. A ello han contribuido tanto la doctrina como la jurisprudencia de la jurisdicción ordinaria, MEZZETI, ob. cit., pp. 30 y ss. 328. 329.


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medio ambiente sano es quizás el mejor ejemplo europeo de conexión creativa. También en México, aunque su ley ambiental más importante recoja desde 1987 333 un derecho expreso a "disfrutar un ambiente sano", se venía deduciendo del derecho a la protección de la salud una cierta tutela del derecho al ambiente sano . Y también, aunque en un plano objetivo, el Derecho comunitario334orienta la protección del entorno a la preservación de la salud de las personas . Hay que destacar, por último, una ley autonómica, la catalana 3/1998, de Intervención Integral de la Administración Ambiental, que realiza una perfecta conexión entre protección del medio ambiente y la tutela de la salud, pues ambos objetivos constituyen las finalidades más importantes de esta ley reguladora y controladora de las actividades que afecten a esos dos bienes jurídicos. El derecho a la intimidad (art. 18 CE) es otro de los derechos335 constitucionales que puede dar cobertura a ciertas pretensiones ambientalistas . Recuérdese el caso de la depuradora de Lorca, resuelto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos a favor de los recurrentes, afirmando, precisamente, que se vulneró su derecho a la intimidad y que tal vulneración la produjo la contaminación por malos olores provenientes de la citada depuradora. Sin entrar en la quizás caprichosa interpretación del TEDH, que antes rehusó hacer nuestro TC, llama la atención la amplísima proyección de lo ambiental en otras esferas de la subjetividad, forzando, como en este caso, una interpretación en clave ambientalista. Se ha pro336una protección frente a los ruidos puesto, en la misma línea argumental, articular molestos, a través del derecho a la intimidad . He aquí otro ejemplo de protección refleja del derecho ambiental. Igualmente, otro clásico derecho, el de propiedad, puede solaparse con el derecho ambiental. Así, algunas pretensiones ambientalistas son articulables como defensa de la propiedad. Es obvio, por lo demás, que el goce de la propiedad sobre bienes ambientales facilita el ejercicio del derecho a disfrutarlos, porque, si bien no todos los bienes ambientales caen en el radio posible del dominio privado, muchos de ellos, aunque sometidos a la legislación y administración ambiental de los poderes públicos, son con frecuencia propiedad privada. BRAÑES, ob. cit., pp. 549 y ss. KRÄMER destaca la preponderancia de la protección de la salud de las personas en las políticas ambientales de la Comunidad, ob. cit., p. 83. 335. Los conecta PÉREZ LUÑO refiriéndose a la exigencia social de la Constitución económica, ob. cit., pp. 263 y 264. 336. Favorable a esa relación entre el derecho a la intimidad y ruidos que considera a estos últimos como lesiones de aquél, es L. MARTÍN RETORTILLO, "La defensa frente al ruido ante el Tribunal Constitucional", en Revista de Adaministración Pública, núm. 115, 1988, pp. 321 y ss. ESCOBAR ROCA, por el contrario, considera que tal relación no existe, ob. cit., p. 69. MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 86. F. SOSA WAGNER, "La lucha contra el ruido", en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 249, 1991, pp. 14 y ss. Incluso el Tribunal Supremo, sentencia de 7 de noviembre de 1990 (Ar. 8750). 333. 334.

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También son llamativas las concomitancias entre el derecho a disfrutar del entorno y el derecho a la educación, el derecho de participación o el derecho a la información. En estos supuestos, resalta la naturaleza económico-social del derecho ambiental que lo relaciona con otros derechos de esa naturaleza. Entre los contenidos posibles de nuestro derecho, cabrían situaciones conectadas con la educación, la participación o la información. En definitiva, parece como si lo ambiental se estuviera erigiendo en canon general de interpretación de todo el orden jurídico. Resulta ya una obviedad advertir que un medio ambiente con unas mínimas calidades es presupuesto del ejercicio de todos los derechos. No siempre la relación del derecho ambiental con otros derechos es de coincidencia y solapamiento. En ocasiones, se producen recíprocas limitaciones. Varios derechos se ven potencialmente afectados por la tutela del entorno, así: la libertad de residencia (art. 19 CE), el derecho de reunión y manifestación (art. 21 CE), el derecho al trabajo (art. 35 CE), o el derecho a la educación (art. 27 CE); y sobre todo, la libertad, en general, de disponer de los recursos que brinda la naturaleza cristalizada de dos maneras: el derecho a la propiedad y la libertad económica. Medidas protectoras del medio ambiente afectan y limitan con frecuencia el ejercicio de otros derechos. Con el derecho de propiedad y la libertad de empresa (arts. 33 y 38 CE) el derecho ambiental se relaciona de manera ambivalente y compleja. Por un lado, el solapamiento si el derecho de propiedad lo emplea su titular para la tutela de sus intereses ambientalistas. Y, por otro lado, la mutua limitación,337cuando el disfrute de la propiedad deteriora el ambiente. El conflicto latente entre ambos derechos refleja, a una escala menor, la tensión entre desarrollo económico y preservación del entorno. En el ordenamiento español, la existencia de un derecho 338 constituional al medio ambiente plantea el conflicto en un plano estrictamente constitucional donde dos intereses de igual rango se enfrentan potencialmente. Se precisa, entonces, para la realización de ambos derechos, una ponderación que habrán de llevar a cabo los poderes públicos. En otros ordenamientos, sin embargo, los intereses ambientales no presentan anclaje constitucional específico o éste no atiende la vertiente subjetiva del medio ambiente. La ponderación es entonces más difícil, porque la propiedad y la libertad339 de empresa sí están reconocidas como derechos, pero no así el medio ambiente . El conflicto entre intereses 337. Armonizados entre sí, como propone DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 64. T.R. FERNÁNDEZ apunta que la relación entre medio ambiente y desarrollo es una cuestión política, "Derecho, medio ambiente y desarrollo", ob. cit., pp. 5 y ss. M. DE LA VALGOMA Y RODRÍGUEZ MONGE, "El derecho de propiedad y el medio ambiente", en VVAA, Derecho y medio ambiente, ob. cit., pp. 179 y ss. 338. GOMES CANOTILHO resalta que derecho de propiedad y derecho al ambiente son, en el ordenamiento portugués, dos derechos fundamentales constitucionales, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 91. 339. MERUSSI, ob. cit., pp. 447 y ss.


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ambientales y derecho de propiedad y libertad de empresa aparece irremediablemente, planteándose entonces el litigio entre un interés ganeral340–el ambiental– y los derechos individuales de propiedad y libertad de empresa . Si la Constitución no prevé nada sobre el ambiente, pero garantiza el derecho de propiedad, el 341 conflicto existe igualmente aunque la garantía jurídica del medio ambiente se halle en la legislación infraconstitucional . En todos los ordenamientos jurídicos, sin embargo,342la propiedad está sometida a sacrificios derivados de su vinculación ecológica . El equilibrio entre propiedad y protección del ambiente, decidida en primer término por el legislador, habrá de fijar esas relaciones entre derechos y establecer, en definitiva, que vín343 culos concretos pesan sobre la propiedad y cuáles los instrumentos jurídicos paras hacerlos valer . 344 El derecho de propiedad se pliega mas o menos, según los casos, a un interés ambiental que integra la "función social" de la propiedad (art. 33.2 CE) . En ningún supuesto, mejor que en éste, se aprecia la necesidad de interpretar todo el orden jurídico en clave ambientalista. La integración ambiental de la función social de la propiedad exige la introducción de limitaciones en las facultades de dominio anejas al derecho de propiedad, limitaciones "muchas veces 345 sustanciales" de las facultades del antiguamente "sagrado" derecho de propiedad . El TC, en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, confrontó el derecho de propiedad con el derecho a disfrutar del medio ambiente y las exigencias de protección ambiental. Se reprochaba a la Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio, vicios de inconstitucionalidad formal y material. Los recurrentes consideraban que infringía el orden distributivo de competencias y vulneraba el derecho de propiedad. Sobre el primero de los reproches nos extenderemos en el cap. V.4 de este trabajo. Interesa ahora examinar la supuesta vulneración del derecho de propiedad. GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., pp. 1125 y ss. Como recuerda POWELL, la legislación ambiental produce siempre una afectación sobre los distintos tipos de propiedad de los bienes ambientales, ob. cit., pp. 47 y ss. También SULLIVAN, ob. cit., pp. 5 y ss. 342. GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente..., ob. cit. p. 97. 343. GOMES CANOTILHO reduce a dos las posibilidades del Estado: proceder a la expropiación, total o parcial, de la propiedad o emplear las técnicas de set aside; esta última técnica consistente en pactar con los propietarios usos ecológicamente sostenibles de sus propiedades a cambio de una compensación económica, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 105. 344. Se trataría en realidad de una transformación del contenido del derecho de propiedad, MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 148 y ss., condicionada a lo que MORENO TRUJILLO denomina "función ecológica de la propiedad", ob. cit., p. 169. Con gran agudeza también se refiere a la función ecológica del derecho de propiedad GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente..., ob. cit. p. 86 y 87. En el mismo sentido J. DELGADO DE MIGUEL, Derecho agrario ambiental. Propiedad y ecología, Pamplona, 1992, p. 80. 345. DELGADO PIQUERAS, "Régimen...", ob. cit., p. 76. 340. 341.

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Era, como se ve, un típico caso de conflicto entre la protección del entorno y su disfrute, por un lado, y el derecho de propiedad, por otro. Se aducía que la Ley de Costas introducía limitaciones ilegítimas en las facultades de dominio de los propietarios de los terrenos colindantes con el dominio público costero, cuya regulación era el objeto principal de la ley impugnada. El TC entiende justificado el empleo de las competencias estatales reservadas por los números 1 y 23 del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio, en este caso, acaba repercutiendo, limitando el ejercicio de las facultades demaniales de los propietarios afectados. Y esta afectación la deriva el TC de la interpretación sistemática de los arts. 45.1, 132.2 y 149.1.1 CE. En efecto, el uso del título competencial que al Estado proporciona el art. 149.1.1 CE, se conecta con las exigencias derivadas del derecho constitucional ambiental y, también, de la competencial estatal para dictar normas básicas ambientales (art. 149.1.23 CE). La imposición, entonces, de servidumbres u otras cargas a los propietarios de terrenos colindantes con el dominio público marítimo terrestre resulta imprescindible para que tal dominio pueda utilizarse en los términos del art. 45.1 CE (F.J. 1.D). El otro conflicto potencial entre derecho de propiedad y protección del medio ambiente y disfrute del entorno se reflejó con nitidez en la STC 170/1989, de 19 de octubre, donde se ventilaba la constitucionalidad de la Ley de la CA de Madrid 1/1985, de 23 de enero, del Parque regional de la cuenca alta del Manzanares. Los reproches a su constitucionalidad se centraban en que la ley madrileña, sin tener título competencial para ello, regulaba el ejercicio del derecho de propiedad de quienes poseían terrenos dentro de las lindes del parque. Tales propietarios veían notoriamente restringido su dominio sobre sus bienes, al impedirles la ley, con la declaración del parque, el aprovechamiento de los recursos naturales que contuvieran sus predios. El TC consideró infundados tales reproches y entendió que el art. 45 CE, cuando apela a los poderes públicos imponiéndoles mandatos ambientales, incluye entre esos poderes a las CCAA. Éstas, en el ejercicio de sus competencias en la materia ambiental, pueden delimitar el contenido del derecho de propiedad "en relación con cada tipo de bienes", amparándose, para ello en los principios constitucionales ambientales. Los bienes reclaman restricciones a su aprovechamiento cuando las finalidades ambientales, como es el caso, así lo exijan. Esas delimitaciones no suponen en el supuesto planteado, según el TC, privación de la propiedad sino "simple incidencia o delimitación de su contenido", justificada por las antedichas finalidades. Además, el TC encuentra amparo para la ley en la función social de la propiedad que consagra el art. 33 CE como limitación genérica del derecho y que el TC interpreta aquí en clave ambientalista. La argumentación resumida, que desarrolla el TC en el F. J. 8 de la sentencia, concluye con la afirmación de la constitucionalidad de la ley impugnada, la cual, restringe inevitablemente el aprovechamiento de los recursos naturales en el parque natural declarado, como legitima medida de preservación de esos recursos.


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En la STC 156/1995, de 26 de octubre, limita el alcance de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE. Considera el TC que la propiedad privada sobre bienes ambientales puede sufrir las limitaciones necesarias a las que conduce la declaración de determinados terrenos como parque natural (en la línea de la STC 170/1989). Se trataba de resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley vasca 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Consideraba el recurrente, el Gobierno central, que, al regular ciertos aspectos de los derechos de tanteo y retracto o imponer algunas sanciones, se vulneraba el art. 33.1 CE y se invadía el ámbito material del título estatal reservado en el art. 149.1.1 CE. El TC explica que el art. 149.1.1 CE no habilita al legislador para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y de su función social, ni tal uniformidad puede servir de pretexto para anular las competencias autonómicas. No cabe pretender una identidad de las situaciones jurídicas de los propietarios en todas las zonas del territorio nacional, sino garantizar la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de los derechos constitucionales (F. J. 5). Acaba el TC concluyendo (F. J. 7 y 9) en que la ley vasca no perturba esa igualdad amparada por el art. 149.1.1 CE, pues se mueve en el ámbito propio de la competencia autonómica. Desestima, por tanto, el recurso. A idéntica conclusión que la de la sentencia anterior llega la STC 28/1997, de 13 de febrero, que resuelve una cuestión de inconstitucionalidad contra dos leyes del Parlamento balear, las leyes 1/1984 y 2/1984, que declaran área de interés natural al paraje "Es Trenc-Salobrar de Campos". El F. J. 7 de la sentencia explica que las leyes baleares no inciden en el núcleo esencial del derecho de propiedad ni son, por ello, contrarias al principio de igualdad. De la jurisprudencia del TC y también de la del Tribunal Supremo parece inferirse una prevalencia, en la 346 mayor parte de los casos, de los intereses ambientales sobre los derechos económicos individuales . Sabemos, asimismo, que los derechos de naturaleza prestacional, entre los 347 que se encuentra el ambiental, complican la proyección de los derechos clásicos, porque inevitablemente los limitan y fuerzan la ponderación entre todos ellos . El necesario equilibrio lo 348 procura el Estado, modulando sus intervenciones legislativas o administrativas que son precisas para satisfacer los derechos econó346. Como apunta, respecto de la jurisprudencia del TS J.L. BELTRÁN AGUIRRE, "El medio ambiente en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo", en Revista de Administración Pública, núm. 134, 1994, pp. 229 y ss. 347. Un problema doctrinal ya clásico sobre el que destaca la opinión de E. FORSTHOFF, "El Estado de derecho y el Estado social no son compatibles en el plano constitucional", en "Problemas constitucionales del Estado social", VVAA, El Estado social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986, p. 45. 348. La efectividad del Estado social se consigue "...cuando entran en relación Constitución y Administración", FORSTHOFF, "Concepto y esencia del Estado social de derecho", en ob. cit., p. 101.

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mico-sociales, normalmente de prestación. La satisfacción de tales derechos no debe, sin embargo, menoscabar, insoportablemente, el ejercicio de los derechos clásicos, como el de propiedad. En el caso de este derecho, mejor que en otros supuestos, se aprecia esa conflictiva relación entre derechos de distinta generación. II.5. VERTIENTE REACCIONAL DEL DERECHO: SU GARANTÍA JURISDICCIONAL. COMPLEJIDAD DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN Si sólo hay derecho cuando el ordenamiento ofrece remedio contra las lesiones que se le inflinjan y asegura su restablecimiento, habría que preguntarse como los titulares del derecho a disfrutar del entorno pueden defenderlo ante los tribunales. En otras palabras, de qué manera pueden encauzarse procesalmente pretensiones subjetivas medioambientales. 349 constitucionales son, Como muchos autores, Alexy sostiene que los derechos 350 tutela judicial ante todo, derechos subjetivos que cuentan con . De la dificil articulación de esa tutela para los 351 derechos sociales se pasa con frecuencia a buscar formas 352articular la legitimación procesal de protección alternativas o novedosas maneras de identificada, ahora, con la participación ciudadana . Y, por lo que respecta al entor353 de titularidades subjetivas ambientales, al ser tan problemática pero no, la protección 354 , se convierte en eje de la preocupación ambientalista en su plasmación tan necesaria 355 jurídica . Son los tribunales, a la postre, quienes deben acompañar, con la aplicación de las normas, la política ambiental proyectada por el legislador y el gobierno . En Teoría..., ob. cit., pp. 479 a 481. GOMES CANOTILHO, "Derechos, Tribunal y tribunales", en Revista de Estudios Políticos, núm. 60-61, 1988, pp. 6 y ss. Dificultad resaltada por FERRAJOLI quien considera, sin embargo, imprescindible la jurisdiccionalidad de los derechos sociales, ob. cit., p. 916. 351. J. ALMAGRO NOSETE, "Tutela procesal ordinaria y privilegiada de los intereses difusos", Revista de Derecho Público, núm. 16, 1982-83, pp. 99. M. LOZANO-HIGUERO PINTO, La protección procesal de los intereses difusos, Madrid, 1983. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit., pp. 71 y 72. En la esfera comunitaria KRÄMER apunta las posibilidades que ofrece la vía de las quejas ante la Comisión, ante la inexistencia de reconocimiento de un derecho. M. GARCÍA PELAYO recuerda que cuando los jueces no pueden dar satisfacción a determinados intereses, comienzan a abrirse vías de dudosa juridicidad, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza, Madrid, 1985, pp. 65 y 66. 352. CASCAJO CASTRO, La tutela..., ob. cit., p. 79. Y GOMES CANOTILHO, Constituçao..., ob. cit., p. 377. 353. KISS y SHELTON, ob. cit., p. 25. ESCOBAR ROCA se refiere al art. 24.1 CE. 354. Incluso algunos opinan que se trata de un mero derecho procesal ya que es imposible de definir en cada caso que es medio ambiente adecuado, S. DUGLAS SCOTT "Envionmental Rights in the European Union: Participatory Democracy or Democratic Deficit", en A. BOYLE y M. ANDERSON, ob. cit., pp. 109 y ss. 355. Lo que destacan para el caso estadounidense BUCK, ob. cit., p. 22. R. O'LEARY, Environmental Change: Federal Courts and the EPA, Temple Universiyy Press, 1993. SULLIVAN, ob. cit., pp. 24 y ss. BUCK resalta sobre todo el crucial papel a jugar por la Corte Suprema, ob. cit., p. 47. Una buena síntesis en castellano de las vías procesales posibles en los EEUU la ofrece LÓPEZ FELICIANO, ob. cit., pp. 245 y ss. 349. 350.


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este contexto, la labor de la fiscalía , adoptando iniciativas en defensa del interés público ambiental, es complemento igualmente necesario y relevante. II.5.1. Legitimación procesal y articulación de pretensiones medioambientales. La conexión procesal entre los contenidos jurídico-subjetivo y jurídico-objetivo Ante la ausencia de una detallada y cerrada relación de las situaciones jurídicas, individuales o colectivas comprendidas en nuestro derecho, los sujetos deben aprovechar las vías procesales ordinarias y tratar en ellas de hacer valer sus pretensiones ambientales. Muchas veces la pretensión es posible, porque el ordenamiento jurídico, al regular lo ambiental, genera como efecto reflejo, derechos reaccionales que pueden ser, entre otros, de carácter ambiental. Cuando analizábamos la relación material entre el contenido jurídico-subjetivo y el contenido jurídico-objetivo de nuestro derecho anticipábamos que, también en la esfera procesal, podía darse esa conexión en 357 la forma de alegación subjetiva de los contenidos objetivos. Ésta es la tendencia ya que si una resolución judicial desconociese el contenido objetivo del derecho, el juez, como poder pú358 a cuya observancia tiene el ciudadano una pretensión blico, violaría el derecho jurídico-constitucional . En este epígrafe nos detendremos a examinar las vías procesales abiertas para la tutela de pretensiones ambientales; estas pretensiones, revestidas de formas diversas, ofrecen una inmensa pluralidad de manifestaciones concretas. Este es el punto de partida del estudio de los mecanismos procesales a través de los cuales puedan esas pretensiones ambientales ser satisfechas. a) Legitimación activa y legitimación pasiva En todos los supuestos en los que se pretende defender un interés ambiental, el difuso contenido del derecho, debe justificarse la relación entre la cuestión de fondo y el requisito procesal de la legitimación. Y ello porque no existe, salvo contadas excepciones, una legitimación específica que normativamente realice esa conexión. Por consiguiente, si se desea sostener frente a la Administración debe el recurrente demostrar su legitimación activa en los términos establecidos con carácter general por nuestro orden procesal. Sería lo que en el contencioso se ha venido llamando interés directo.

356. 357. 358.

Del Departamento de Justicia en los EEUU, la destaca SULLIVAN, ob. cit., pp. 59 y ss. BÖCKENFÖRDE, ob. cit., p. 117. Ibid., p. 119.

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La legitimación activa para la defensa del derecho a disfrutar del medio ambiente no está específicamente garantizada aunque los359 tribunales la han reconocido en ocasiones con la sola apoyatura del art. 45.1 CE . Antes habría qué precisar de que situaciones jurídicas son titulares los sujetos del derecho. Mientras el legislador no concrete el contenido del derecho, habrá que reconstruirlo y también las vías procesales para su defensa. El art. 24.1 CE protege el acceso a la jurisdicción de todos los titulares de derechos e intereses legítimos. Por su parte, el art. 7.1 de la LOPJ establece la vinculación de los tribunales a los derechos reconocidos en los Capítulos I y II del Título I CE; y el art. 7.2 LOPJ especifica esa vinculación de los derechos mencionados en el art. 53.2 CE, al afirmar que "se reconocerán, de conformidad con su contenido constitucionalmente declarado". Por un lado, la Constitución asegura la tutela jurisdiccional de todos los intereses legítimos y, por otro, la LOPJ restringe el alcance de tal tutela. No puede, sin embargo, inferirse de la interpretación sistemática de los preceptos citados que determinados derechos constitucionales, como el proclamado en el art. 45.1 CE, carecen por completo de tutela jurisdiccional ni que adolecen igualmente de contenido constitucionalmente declarado. Antes al contrario, el derecho a disfrutar del medio posee un contenido 360 constitucional, aunque implícito, y deben, por ello mismo y por imperativo del art. 24.1 CE, abrirse para su defensa las vías procesales suficientes . Pero como esas vías procesales no están expresamente reservadas a la tutela del derecho ambiental, cumple hacer un esfuerzo doctrinal y jurisprudencial para descubrirlas y ponerlas a disposición de los titulares del derecho. La mejor manera es, sin duda, apreciar la legitimación activa cuando la invocación del derecho se apoye además en una norma infraconstitucional, cuya infracción perjudique su ejercicio. Interpretar generosamente la posesión del requisito procesal de la legitimación es paso ineludible para asegurar la tutela jurisdiccional del derecho, descartando interpretaciones formalistas de nuestro ordenamiento. También es necesario apreciar, en los términos más amplios, la legitimación pasiva, conectándola, cuando sea preciso, con el incumplimiento del deber constitucional de conservar el entorno. Sin embargo, ese incumplimiento deberá serlo de una norma infraconstitucional que proscriba, para los privados, conductas lesivas para el medio. Todo aprovechamiento legítimo de los recursos podría únicamente generar una responsabilidad objetiva muy difícil de exigir. 359. Cfr. la archicitada sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1989, (Ar. 3233). Comentada críticamente por L.F. LÓPEZ ÁLVAREZ y J.I. MARTÍNEZ ESTAY, "Jurisprudencia constitucional comparada sobre derecho al medio ambiente: Comentario de dos Sentencias", en Dereito, Vol. 2, núm. 1 pp. 381 y ss. E. CORDERO LOBATO cita otras sentencias del Tribunal Supremo en el mismo sentido, "Derecho de daños y medio ambiente", en L. ORTEGA ÁLVAREZ (dir.), Lecciones..., ob. cit., pp. 435 y ss. También MIGUEL PERALES, ob. cit., pp. 43 y ss. 360. Sobre la relación entre la tutela judicial y el derecho sustantivo al ambiente, cfr. LOPERENA ROTA, ob. cit., pp. 61 y ss.


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b) Capacidad de los tribunales para determinar si hubo lesión del derecho Sin precisión normativa del contenido del derecho ambiental, resulta difícil para los tribunales determinar si hay o no lesión. El art. 7.2 LOPJ garantiza la vinculación directa del contenido constitucionalmente declarado de algunos derechos constitucionales. En puridad, los órganos jurisdiccionales estarían sólo vinculados, en el caso de nuestro derecho (que no se incluye entre los invocados en el art. 7 LOPJ), al contenido que la ley, aún inexistente, atribuyera al derecho ambiental. Y como esta declaración legal todavía no se ha producido, al menos no ordenadamente, el derecho quedaría sin protección y, al no haber protección, no habría efectivamente derecho. Esta cadena de razonamientos encierra una argumentación formalista que priva radicalmente al derecho de su carácter como tal. Debemos intentar superarla y hallar soluciones garantistas. La tarea es muy complicada, porque no basta la generosa interpretación del requisito procesal de la legitimación, necesitamos un apoyo sustantivo que brindaría o bien la regulación legal expresa del contenido o bien la reconstrucción de su contenido constitucional. Lo primero es posible al día de hoy parcialmente pues, sólo difusamente o como reflejo de normas objetivas, puede reconstruirse ese contenido en las leyes ambientales. Lo segundo, lo hemos intentado en el capítulo II.4.2 de este trabajo. Ambas posibilidades tienen que ponerlas en juego nuestros tribunales. Abrir la legitimación a la defensa de intereses ambientales es una magnífica manera de permitir la interpretación de la legislación infraconstitucional a la luz del art. 45 CE. Esta es la interpretación conforme a la Constitución que ahora nos interesa. En especial, la del derecho procesal que permita la defensa de pretensiones subjetivas medioambientales, sería el primer y decisivo paso para, favor libertatis, permitir la posterior interpretación del derecho sustantivo de acuerdo, también, con lo establecido en el art. 45.1 CE. Porque la interpretación conforme no lo es sólo de las normas sustantivas, también debe serlo de las normas procesales como ha puesto de relieve la abrumadora jurisprudencia del TC acerca de la legislación procesal. Ésta, además de conectarse con el derecho a la tutela judicial efectiva y con las garantías reconocidas en el art. 24 CE, ha de ponerse en relación interpretativa con normas constitucionales sustantivas, susceptibles, como 361procesales concretas. Pues, aunque otras insel art. 45.1, de generar pretensiones tancias, como el ministerio fiscal , puedan subrogarse en la tutela del derecho ambiental, conviene que los directamente afectados en su derecho constitucional tengan vías procesales abiertas para defenderlo.

GOMES CANOTILHO llama al ministerio público "promotor do ambiente", Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 81. 361.

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II.5.2. Vías procesales específica

. Inexistencia de una jurisdicción ambiental

Como lo ambiental afecta actualmente toda la vida social, es posible formular reclamaciones medioambientales apoyadas en pretensiones de otro género que ya tienen acomodo y satisfacción procesal. La inexistencia de vías específicas de tutela obliga a tramitar toda reclamación medioambiental convertida en pretensión atendible por los tribunales, bien solapándose con otros derechos, 363 legítimos. En esta contexto, el art. 7.3 de la Ley Orgábien invocándose intereses 364 acnica del Poder Judicial , cuando regula de manera generosa la legitimación 365 tiva, sirve para cimentar sobre él una evolución jurisprudencial aperturista que se apoya, además, en el art. 24.1 de la Constitución . a) Relaciones de vecindad y reparación del daño causado 366

aseguran el disfrute pacífico del derecho de Las relaciones de vecindad propiedad y protegen a su titular contra toda intromisión ilegítima (ruidos, emi362. De todas las vías posibles se ocupa MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 190 y ss. Y V. GIMENO SENDRA y J.GARBERI LLOBREGAT, "La protección procesal del medio ambiente", en Ponencias..., ob. cit., pp. 186 y ss. 363. Varios autores destacan las posibilidades aperturistas de la legitimación permitida por el art. 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ): F. GÓMEZ LIAÑO, "La legitimación colectiva y el art. 7 de la LOPJ", en Justicia, núm. 3, 1986, pp. 49 y ss. y DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 57 y ss. Así quedarían completadas las vías clásicas del orden civil, las relaciones de vecindad, que explican, entre otros, PÉREZ LUÑO, ob. cit.,p. 251 y DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 57 y ss. La interpretación "generosa" del art. 28 de la antigua Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ofrecería posibilidades de articular la defensa concreta del interés medio ambiental, DELGADO PIQUERAS, ob. cit., P. 59. ALONSO GARCÍA resalta, por su parte, la posible y necesaria participación de los tribunales nacionales en la aplicación y control de la legislación ambiental comunitaria, El derecho ambiental..., ob. cit., pp. 161 y ss. La acción popular en materia de medio ambiente, deducible, a juicio de LÓPEZ MENUDO, directamente del artículo 45.1, y en combinación con la LOPJ concretaría así el derecho a la protección del medio ambiente, ob. cit., p. 193. Hay que destacar también la generosa redacción del artículo 31 de la Ley 32/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El citado precepto detalla quienes tienen la condición de interesados en los procedimientos administrativos, defendiendo intereses individuales o colectivos. El número 2 de art. 31 afirma que "Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley establezca". Aunque se haga una remisión a otra ley, se regula una legitimación colectiva en el procedimiento administrativo. 364. Cfr. DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 57 y ss. 365. Cfr. JORDANO FRAGA, La protección..., ob. cit. pp. 424 y ss. ESCOBAR ROCA propone la ampliación ex Constitutione de las insuficientes garantías ofrecidas por la legislación infraconstitucional, ob. cit., pp. 103 y ss. En parecido sentido, E. ALONSO GARCÍA, "El artículo 24 de la Constitución en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", en Libro homenaje a García de Enterría, vol. II, p. 1011. 366. Cfr. MARTÍN MATEO, ob. cit., p. 160 y ss., DELGADO PIQUERAS, ob. cit. pp. 51 y ss. y PÉREZ LUÑO, ob. cit. p. 251. También T. GÓMEZ PÉREZ, "La legitimación activa de grupos y asociaciones en los procesos civiles relacionados con la protección del medio ambiente", en RUIZ-RICO, (coord.), ob. cit., pp. 371 y ss.


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siones desagradables, olores, invasiones, etc) realizada por sus vecinos. Resulta 367 entre obvio que las acciones contaminantes de los vecinos pueden encuadrarse las actividades molestas para la propiedad y ser resarcidas en la vía civil , apelando al expediente de las relaciones de vecindad. Aunque los resultados medioambientales, obtenidos por esta vía, son hasta la fecha en España muy modestos, muchos opinan368que la expansión de esta vía protectora, potenciada con el uso de los interdictos , generará beneficios ambientales y apuestan por centrar aquí la protección del entorno. Detrás de esta opinión laten ideologías temerosas de la actividad del Estado que consideran peligrosa para el ambiente y onerosa para el erario público. La concepción liberal pretende limitar la actividad administrativa de vigilancia medioambiental y encomendar su protección a los propios particulares. Desconfían de la acción estatal y prefieren que sean los particulares quienes, cada cual, defendiendo su propiedad frente a otros propietarios, mantengan ese medio ambiente adecuado, al que se refiere la Constitución. Cada uno sabrá lo que le conviene y entre todos, actuando por su propio interés, se preservará el entorno. En este sentido, los arts. 1902 a 1910 del Código Civil juegan un papel determinante, en especial, el art. 1908 que expresamente enumera actividades contaminantes, de las que responderán los propietarios de las heredades donde se originen. No parece posible, a pesar de lo seductor que resulta, encomendar sólo a las relaciones de vecindad la preservación del medio, por varios motivos. En primer lugar, porque la Constitución (art. 45) impone a los poderes públicos obligaciones ambientales concretas y exige de ellos acciones positivas. En este sentido, se precisa, al menos, la regulación de mínimos de contaminación admisibles que, de no fijarse, serían superados por los particulares. Ante la ausencia de normativa que impusiera esos mínimos y de Administración que vigilase su cumplimiento, los propietarios se ampararían en sus potestades domincales para dar a sus bienes el uso que desearan, aunque fuera contaminante. Las reclamaciones de los vecinos no tendrían entonces amparo ante los tribunales, porque los jueces civiles no podrían por su cuenta imponer límites al goce de la propiedad, en virtud de criterios medioambientales. A lo sumo, protegerían contra emisiones peligrosas o insoportables, es decir, garantizarían mínimos que, a menudo, ya asegura con creces la normativa existente y verifica la Administración. Sería difícil, por otra 369 evaluar los daños para imponer su resarcimiento (art. 1902 del Código Ciparte, vil) .

Especialmente relevante es la via del Common Law, través de la cual los tribunales, según realta POWELL, "...also make environmental policy to meet changes in society", ob. cit., p. 75, a través de los mecanismos tradicionales detallados por SULLIVAN, ob. cit., pp. 7 y ss. 368. A propósito de la vía interdictal cfr. M.A. PARRA LUCAN, La protección del medio ambiente, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 121 y ss. 369. Sobre las vías de protección civil, cfr. E. MORENO TRUJILLO, ob. cit., pp. 73 y ss. 367.

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370 Nada impide, sin embargo, al propietario invocar la superación de los límites fijados en la ley para reclamar la consiguiente reparación por daños y perjuicios . De esta suerte, la vía civil coadyuvaría al cumplimiento de la normativa medioambiental. Podrían reclamarse, por ejemplo, reparaciones por el uso incorrecto o correcto de una licencia concedida por una Administración. Por lo demás, el tradicional entendimiento de las relaciones de vecindad imposibilita por esta vía determinadas reclamaciones medioambientales. Sería necesaria la superación de la idea de contigüidad entre los predios contaminante y contaminador, la ampliación de los bienes tutelables y la introducción de la responsabilidad objetiva, que 371 haga posible pretensiones no fundadas en culpa o negligencia del contaminador . La evolución jurisprudencial apuntada es, sin embargo, posible si se aprovecha la muy amplia legitimación que el art. 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece, conectada con el art. 24.1 CE. 372 relaciones de vecindad presenta, a pesar de su utilidad protectoLa vía de las ra de entorno , limitaciones quizás insuperables. A saber, sólo resarce daños económicamente evaluables que han de referirse a fincas concretas y vecinas, sin olvidar la imposibilidad de establecer, en sede judicial, standards ambientales cuya imposición corresponde al legislador mientras que la verificación la efec373 túa la Administración. La vía civil no permite, tampoco, desarrollar una labor preventiva eficaz contra los agentes contaminantes .

b) Recurso contencioso administrativo. La antigua y la nueva regulación Puesto que la protección ambiental ha generado una burocracia especializada, lo realizado por ésta se halla sometido al control jurisdiccional; su actuación reglada produce en los adminstrados el derecho de reclamar frente a sus incum374 plimientos de las normas. La regulación de las relaciones Administración-administrados tiene, a efectos de la tutela ambiental, gran importancia . En la actualidad están vigentes numerosas normas ambientalistas y funcionan un sinfín de organismos especializados en la materia. A pesar de lo anterior, no existe configurado plenamente un derecho subjetivo a disfrutar del medio ambiente adecuado. Así las cosas, ninguna pretensión procesal puede fundarse sólo MARTÍN MATEO, ob. cit., pp. 172 y ss. Ibid., pp. 175 y ss. 372. MARTÍN MATEO se hace eco de la jurisprudencia del TC para recalcar que la eficacia entre particulares se obtiene por la vía civil de las relaciones de vecindad. Como el mismo autor reconoce la protección se ciñe sólo a la defensa y restauración, Tratado..., ob. cit., p. 145. 373. Aún cuando la vía interdictal pueda tener alguna utillidad en ese terreno, Ibid., pp. 175 y ss. La vía de la "injunction", equivalente a la interdicción española, pero más utilizada en los EEUU, POWELL, ob. cit., p. 96. 374. A propósito de la utilidad de la vía adminstrativa en los EEUU, cfr. SPENSLEY, ob. cit., pp. 443 y ss. y BUCK, ob. cit., pp. 48 y ss. 370. 371.


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en el art. 45.1 CE. ¿De qué manera, sin embargo, los intereses individuales de los administrados, relativos al medio ambiente, se pueden hacer valer ante los tribunales frente a la Administración, obligándola a rectificar y a reparar, en su caso, el daño causado? Existen, en efecto, vías jurisdiccionales abiertas para los ciudadanos que les permiten esgrimir pretensiones ambientalistas ante los tribunales ordinarios. La nueva regulación de la jurisdicción contencioso-administrativa, manteniendo lo mejor, que era mucho, de la antigua regulación, amplía las posibilidades de tutela de los derechos e intereses legítimos frente a la Administra375 ción. Es ahora más fácil, porque hay una más favorable regulación legal, articular pretensiones frente a la Administración . Veamos, primero, que posibilidades tenían los administrados para deducir pretensiones ambientales en el marco de la Ley de 1956 y analicemos, después, las novedades de la nueva regulación y como esas novedades operan en beneficio de los intereses ambientales. El art. 28 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 regu376 laba lo que, a juicio de un sector doctrinal, era un 377 derecho reaccional o impugnatorio . Otro sector hablaba de intereses legítimos 378, defendibles gracias a la legitimación activa que concedía el precitado art. 28 . Fuere cual fuere la posición 379 doctrinal que se sustentase, era claro que el art. 28 LJCA permitía la fiscalización de la actividad de la Administración a instancia de los administrados , quienes contribuían, así, a que actuase dentro de la legalidad. Como esta legalidad se compone, también, de normas medioambientales, que la propia Administración había de cumplir y hacer cumplir, el uso de ese derecho reaccional o la invocación de intereses legítimos podía conducir a la eliminación de actos y disposiciones ilegales de la Administración y a la preservación del medio ambiente. 380 La LJCA (art. 28 en relación con los arts. 41 y 42) regulaba la legitimación activa y los tipos de pretensión procesal de los administrados . Los requisitos establecidos se sintetizaban en dos: interés directo e ilegalidad del acto administrativo. 381 De darse estas dos condiciones, el administrado ostentaba un derecho a la eliminación de la actuación ilegal que le perjudicaba. Siguiendo a García de Enterría , se trataba de un derecho subjetivo, que como tal, cristalizaba en un recurso subjetivo, Como pone de relieve ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 100. Cfr. E. GARCÍA DE ENTERRIA y T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, II, Civitas, Madrid, 1985, pp. 46 y ss. 377. Cfr. F. GARRIDO FALLA, quien sostiene esta tesis y sintetiza las opiniones doctrinales al respecto, Tratado de Derecho Administrativo, I, Tecnos, Madrid, 1987, pp. 333 y ss. 378. Entre otros, proponían la interpretación extensiva o generosa del art 28 de la LJCA, DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 59 y MARTÍN MATEO, ob. cit. p. 193. También dió un interpretación amplia al art. 28 LJCA el Tribunal constitucional con un criterio pro actione, cfr. SSTC 24/1987 y 93/1990. 379. Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA, ob. cit., p. 54. 380. Cfr. el extenso análisis (aunque de la antigua LJCA), crítico en ocasiones, de JORDANO FRAGA sobre la legitimación de la LJCA, ob. cit., pp. 255 y ss. igualmente ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 141 y ss. Y GIMENO SENDRA y GARBERI LLOBREGAT, ob. cit., pp. 43 y ss. 381. GARCÍA DE ENTERRIA, ob. cit., pp. 47 y ss. 375. 376.

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donde se ventilaba la pretensión del recurrente. A similares conclusiones prácticas se llegaba desde la concepción382de los intereses legítimos sustantivos. El interés del recurrente se identificaba con el perjuicio que el acto administrativo impugnado le causaba o con el beneficio que su eliminación le podía producir. Había, por tanto, interés directo si de la satisfacción de su pretensión se deducía un beneficio para el recurrente. No era una acción en interés de ley, sino un recurso subjetivo en defensa de un interés personal, lesionado por la actuación administrativa. Lesión equivalía a perjuicio moral o material en el círculo vital del administrado que recurría. Pero el interés había de fundarse en una norma jurídica, precisamente aquélla que, a juicio del recurrente, vulneraba la Administración al emitir el acto o disposición que se pretendía anular (art. 83.2 LJCA). Pero la pretensión del recurrente no se limitaba, normalmente, a solicitar la anulación del acto, porque, siendo ésta importante, era insuficiente para la satisfacción del interés personal con el cual se justificaba la acción emprendida. Era preciso, además, que la sentencia, si fuera favorable al recurrente, reconociese la situación jurídica individualizada y adoptase las medidas necesarias para su pleno restablecimiento, incluido el resarcimiento por daños. Este fue el parecer de la jurisprudencia, apoyada desde 1978 en el art. 24.1 CE, 383 a pesar de las limitaciones que la antigua LJCA establecía en sus arts. 28.2 y 42 . Se trataba, en suma, de interpretar la ley de 1956 conforme a la Constitución de 1978. La Ley 29/1998, de 13 de julio, viene a ordenar, explícitamente, las exigencias constitucionales proyectadas sobre la jurisdicción contencioso-administrativa y formaliza las líneas jurisprudenciales asentadas en la interpretación y aplicación de los preceptos de la vieja ley de 1956. En lo que ya funcionaba bien, la nueva ley es continuista y, por eso, las consideraciones teóricas expuestas sirven, igualmente, para entender la nueva regulación legal. Se consagra expresamente la universalidad del objeto de las reclamaciones contencioso-administrativas (art. 25) para no dejar impune ningún acto u omisión de la Administración y cumplir así, con toda justeza, el principio de legalidad y su corolario del control jurisdiccional de la Administración para verificar su sometimiento a la ley (arts. 97, 103.1 y 106 CE), con realización plena del Estado de Derecho. Al extender el objeto del recurso contencioso-administrativo (art. 25), se amplían paralelamente las pretensiones de las partes (arts. 31 y 32). Asimismo, se contempla una muy amplia legitimación activa (art. 19), además de simplificar la legitimación pasiva (art. 21) incluyendo entre la parte demandada a las personas 382. 383.

La STC 93/1990, F.J. 2, sintetiza la doctrina jurisprudencial del TC. Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA, ob. cit., p. 536.


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cuyos intereses pudieran verse afectados por la estimación de pretensiones de demandante. Veamos ahora en detalle cuáles son estas novedades y cómo afectan a las posibles pretensiones ambientales. A propósito de la legitimación, el art. 19, en relación con el art. 18, enumera los legitimados, entre ellos (art. 19.1 a), las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o un interés legítimo. Así consagrada, esta capacidad para ser parte en un proceso contencioso-administrativo permite invocar como pretensión ambiental no sólo derechos subjetivos concretos sino intereses legítimos que, comprendiendo aquéllos, puedan en ocasiones ser imposibles de alegar como derechos subjetivos típicos. Tendría así cabida los intereses ambientales colectivos. Habría que seguir demostrando, en estos casos, lo que la doctrina ha llamado el interés directo, pues lo que se defiende aquí no es tanto el interés de que la Administración cumpla la ley sino el reconocimiento de una situación jurídica individual y su restablecimiento. También pueden las corporaciones, asociaciones o grupos sin el encuadramiento formal de las personas jurídicas, actuar en defensa de intereses legítimos. La legitimación tiene que estar legalmente autorizada, siendo así que los arts. 18 y 19.b) se remiten a leyes concretas que reconozcan a tales o cuales grupos o a todos esa legitimación. La Ley 29/1998 no reconoce, en realidad, sino que autoriza ese reconocimiento. Esto, en el ámbito que nos ocupa, supone poner en manos del legislador ambiental la facultad de extender la legitimación y autorizar actividades procesales a estos grupos cuya vinculación con la promoción de intereses ambientales se reconozca hasta el punto de permitirles participar procesalmente en esa promoción. El art. 19.1.b) parece incluso ir más allá reconociendo por sí la legitimación de tales grupos que resulten afectados por las actuaciones administrativas lesivas de sus intereses legítimos. Tendrían en estos supuestos que acreditar un interés directo, lo que no habrían de hacer si estuvieran habilitados legalmente para la defensa de derechos o intereses legítimos. Por lo que al objeto del recurso contencioso-administrativo se refiere, la Ley 29/1998 lleva a cabo una formal ampliación. No sólo se declaran impugnables los actos administrativos y las disposiciones generales aprobadas por la Administración (art. 25.1), son impugnables, también, las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho y la inactividad de la Administración (art. 25.1). Se pretende así eliminar toda zona de impunidad. En el ámbito ambiental serían, pues, impugnables tanto los actos administrativos como las disposiciones ambientales, así como los actos de aplicación de tales disposiciones. Pero, también, podrían sustanciarse reclamaciones contra actuaciones lesivas de intereses ambientales producidas por vía de hecho. Muy interesantes son las posibilidades para los intereses ambientales que brinda el recurso de inactividad. Aunque a través de la impugnación no podrá pretenderse nunca la puesta en marcha de políticas ambientales, sí se podrá exigir a la Administración el cumplimiento de aquellas obligaciones de prestación impuestas por el ordenamiento jurídico.

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Como se está viendo, la ampliación del objeto de las reclamaciones contencioso-administrativas mejora, paralelamente, las probabilidades de deducir pretensiones procesales. Aumentan los asideros jurídico-procesales para esgrimir intereses ambientales ante los tribunales y son más francas las vías para recabar la tutela jurisdiccional del derecho a disfrutar el medio ambiente adecuado, pues es ahora más sencillo exigir a la Administración el cumplimiento de las normas ambientales. ¿Qué pretensiones ambientales cabría deducir frente a la Administración? Cabe, como de acuerdo con la Ley de 1956 era posible, pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos o disposiciones impugnadas (art. 31.1). El recurso contencioso-administrativo es, en realidad ya lo era a pesar de cierta literalidad de la ley de 1956, un recurso subjetivo en el que se solicita, por lo general, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada (art. 31.2). Este mismo precepto incluye, entre las pretensiones posibles, la de que se adopten cuantas medidas sean precisas para el pleno restablecimiento de esa situación, incluyendo como posibilidad la indemnización por daños y perjuicios cuando proceda. Queda claro, en la redacción de la nueva ley, que se trata de un recurso subjetivo, no en interés de ley, en el que el interés objetivo es, en general, reflejo de la tutela prestada al interés subjetivo esgrimido por el demandante y no al revés como parecía perfilarse normativamente en la literalidad de la antigua ley. La impugnación directa de disposiciones generales permite, además de la obvia tutela del contenido subjetivo del derecho al entorno adecuado, una eficaz protección de su contenido objetivo. Así, lo que se denuncia con un recurso directo no es tanto o necesariamente sólo la lesión del contenido subjetivo, sino el incumplimiento, por parte de quien ejerce la potestad reglamentaria, de las obligaciones objetivas derivadas del derecho y desarrolladas en la ley. Si la ley adecuadamente expresa, al desarrollarlos, los contenidos del derecho, éstos quedan configurados así, de tal modo que la potestad reglamentaria no puede desconocerlos. Por lo demás, la impugnación directa de las disposiciones generales no excluye la impugnación de los actos que las apliquen, incluso aunque hubiera sido desestimado un recurso directo contra la norma. La pretensión deducible en un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una actuación material constitutiva de vía de hecho (art. 32.2) no es otra que exigir sea declarada contraria a derecho, anulada y que se adopten, en su caso, las medidas previstas en el art. 31.2. En materia ambiental, como en todas las demás, la posibilidad de impugnación ofrecida es muy satisfactoria y en materia ambiental muy útil por cuanto es frecuente este tipo de actuaciones que, sin venir revestidas con la forma de actos administrativos o de disposiciones generales, perturban el pacífico disfrute de bienes ambientales. Es también utilísimo, en materia ambiental, el recurso de inactividad. Al ser el objeto del recurso el no hacer de la Administración, el demandante puede pretender del poder público justamente que actúe, es decir, el cumplimiento de sus obligaciones (art. 32.1). Ya advertíamos pocas líneas atrás que esta modalidad de pretensión dedu-


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cible en el recurso contencioso-administrativo no sirve para terminar con las omisiones legislativas ni para concretar orientaciones prestacionales que vagamente prevea el ordenamiento, sirve únicamente para inducir a la Administración a realizar las prestaciones que normativamente está obligada a proporcionar al demandante. Así, en la medida en la que determinadas prestaciones ambientales estén aseguradas en las normas, los beneficiarios tienen en el recurso contencioso administrativo la vía procesal para reclamarlas y obligar a la Administración a hacerlas efectivas. El recurso de inactividad debe servir, también, para reclamar a la Administración el cumplimiento de las concretas tareas de vigilancia, protección y sanción a ella encomendadas por el ordenamiento. En realidad, la pretensión en este supuesto no es la de recibir un beneficio ambiental concreto e individual, no es, en realidad, una prestación individual en sentido estricto sino asegurarse el demandante el disfrute de bienes ambientales cuya adecuación sólo es posible si la Administración cumple las mencionadas tareas de vigilancia, protección y sanción. Lo que se estaría pretendiendo, con la alegación subjetiva de los contenidos objetivos del derecho, es el goce mismo de los bienes ambientales que, sin la vigilancia y protección de los poderes públicos, podría ser menoscabado por los propios poderes públicos o por los particulares que dejaran de cumplir sus obligaciones ambientales ante la negligencia o inactividad de la Administración a la hora de velar por la observancia las normas. A través del recurso de inactividad, cuando el demandante no pretende la satisfacción de una pretensión individualizada, se busca, por lo general, una protección frente a particulares a quienes no se hace respetar la normativa ambiental y se les permite, sin vigilancia ni sanción, lesionar bienes ambientales y entorpecer el ejercicio del derecho a disfrutarlos. El recurso directo contra disposiciones generales de la Administración permite alegar la vulneración, sobre todo, de los contenidos objetivos del derecho desarrollados en la ley que la norma general supuestamente vulnera incurriendo en ilegalidad. Las sentencias firmes que declaran esa ilegalidad y la consiguiente anulación tienen efectos generales desde su publicación en el periódico oficial donde su publicó la norma (art. 72.2). Por ello, es más intensa la protección que se brinda, pues, aunque el recurso trasluzca una pretensión individual, los rasgos objetivos de aquél destacan sobre los componentes subjetivos de ésta. Y produce su resolución efectos depuradores del ordenamiento. Al recurso directo se suma la novedosa cuestión de ilegalidad (arts. 27.1 y 123 a 126). Este instrumento procesal no se abre a los particulares pues, miméticamente a lo que ocurre con la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC, sólo el juez o el órgano judicial son competentes para plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal encargado de conocer el recurso directo. A diferencia de lo que sucede con la cuestión de inconstitucionalidad, el juez cuestionante ha debido, antes de plantear la cuestión de ilegalidad, dictar sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada al caso concreto

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que viene a resolver. Con la cuestión se pretende paliar la inseguridad de la antigua regulación procesal que no preveía mecanismos para resolver esas situaciones de inseguridad jurídica provocadas por la desigual aplicación en los tribunales de las normas reglamentarias. Las partes en el proceso han de ser emplazadas en el auto de planteamiento para que formulen, ante el tribunal que debe fallar acerca de la ilegalidad, la alegaciones que estimen pertinentes (art. 123.2). Como se aprecia, los particulares no son los demandantes, pero participan con sus alegaciones en el proceso de ilegalidad lo que les brinda una oportunidad, antes inédita, de sustentar argumentalmente sus intereses ambientales. La nueva ley se ocupa asimismo de regular las medidas cautelares, contempladas ya no como excepciones sino como imprescindible manera de asegurar el resultado del proceso. En cualquier momento del mismo, los interesados pueden solicitarlas (art. 129.1). Según la pretensión procesal deducida, serán las medidas cautelares apropiadas. Así, cuando se solicite la suspensión de la vigencia de una disposición general (art. 129.2), si se acuerda, deberá publicarse en el diario oficial donde se publicó la norma (art. 134.2). Puede pedirse también la suspensión del acto administrativo impugnado. Queda en manos del juez la valoración previa y circunstanciada de todos los intereses en conflicto, pudiendo acordar la adopción de medidas cautelares "cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso" (art. 130.1). Los intereses generales o de tercero justifican, sin embargo, la negativa del juez a adoptar las medidas solicitadas (art. 130.2). Al órgano judicial corresponde la difícil tarea de ponderar, circunstanciadamente, es decir, con gran discrecionalidad, los intereses en conflicto: los del demandante y los que se ven o verían perjudicados con la estimación del recurso. La adopción de una medida cautelar en cierto modo supone adelantar alguno de los criterios que se emplearán en la resolución de la cuestión de fondo. El art. 136 se refiere a las medidas cautelares para los supuestos en los que se impugna una actuación material en simple vía de hecho o una inactividad de la Administración. Se reitera la necesidad de la ponderación circunstanciada de los intereses generales o de terceros y se impone al juez la verificación de las situaciones previstas en los arts. 29 y 30. Las posibilidades abiertas por la más generosa regulación de las medidas cautelares son muy aprovechables en la esfera ambiental donde, de no adoptarse, se acentúa el deterioro de los bienes ambientales. La cesación inmediata de actividades contaminantes o, en su caso, la suspensión de normas o actos que no cumplen los objetivos legalmente trazados de protección ambiental han de convertirse en la regla general en los casos de recursos contenciosos-administrativos ambientales. Por añadidura, las oportunidades brindadas por los artículos 29.1 y 136.1 para adoptar medidas cautelares positivas consistentes en la satisfacción cautelar de una pretensión concreta a favor de una o varias personas refuerza la vertiente prestacional del derecho a un medio


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ambiente adecuado, porque garantiza, aun en el plano cautelar, la satisfacción inmediata de esas pretensiones. Es posible, también, fundar la pretensión ambiental frente a la Administración invocando un reglamento comunitario ambiental. Pero la inmensa mayoría de las normas ambientales comunitarias son directivas; es más difícil su invocación que sólo podrá hacerse transcurrido el plazo prescrito por la propia directiva para la transposición y si tal transposición no se hubiera realizado. Porque la norma aplicable es siempre la norma nacional, en nuestro caso, estatal o autonómica, de desarrollo de la directiva. Puede, empero, invocarse siempre la directiva y no sólo como canon de interpretación de la norma nacional, pues como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo (STS de 15 de marzo, de 1999, Ar. 2141) la directiva sirve, también, como canon de legalidad del reglamento administrativo. Puede ocurrir, sin embargo, que las autoridades nacionales competentes no transpongan la directiva en el plazo previsto por ella. Entonces sí es invocable, aunque sólo frente a los poderes públicos, cobrando carácter normativo pleno a partir de ese momento (el de finalización del plazo de transposición). En la medida en la que la textura normativa de las normas contenidas en la directiva lo haga posible, sus preceptos son directamente aplicables, desde la expiración de dicho 384 plazo, vinculando a los poderes públicos nacionales contra los cuales tales preceptos pueden invocarse . No cabe, sin embargo, esa invocación de un particular frente a otro particular, porque las directivas generan obligaciones sólo para los Estados. Los particulares pueden, desde luego, exigir del Estado los derechos que las directivas les reconocen pero no pueden hacerlos valer frente a otros particulares. De la manera descrita, y aunque no exista derecho subjetivo ambiental de contornos precisos, los administrados pueden, individual o colectivamente, formular recursos, cuando actuaciones administrativas perjudiquen sus intereses medioambientales protegidos por el ordenamiento jurídico. El recurrente comparte su personal interés con el resto de los ciudadanos, puesto que la norma sirve al interés general, pero el recurrente, legitimado de la forma explicada, hace valer ese interés como propio. Un ejemplo concreto de tratamiento normativo individualizado lo ofrece el art. 6.1 del Real Decreto 1613/1985, de 1 de agosto sobre la calidad del aire en lo referente a la contaminación por dióxido de azufre y partículas. Esta disposición contiene una vía de denuncia ante las autoridades competentes (estatales, autonómicas o locales, según el caso) para que estas procedan a la declaración de zona atmosférica contaminada. Cualquier persona física o jurídica, pública o privada puede dirigirse a la autoridad competente mediante escrito motivado en el cual se explique razonadamente la situación de contaminación. 384.

Sobre las dificultades de esta invocación, cfr. E. ALONSO GARCÍA, El Derecho..., ob. cit., p. 174.

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No se regula propiamente una acción popular, pues sólo se prescribe el acceso a las autoridades competentes. No obstante, si su decisión no consintiera abrir el expediente de declaración, el solicitante podrá interponer, contra la resolución administrativa, recurso contencioso. De esta suerte se abre la legitimación general para, primero, instar la acción administrativa y, segundo, si ésta no es satisfactoria, para interponer los recursos correspondientes. c) Acción pública y acción popular A la vía impugnatoria, que acabamos de esbozar, se une en nuestro vigente ordenamiento ambiental la acción pública contemplada en el art. 304 del Real Decreto legislativo 1/1992 y la prevista también por el art. 109.1 de la Ley de Cos385 particulares o grupos afectados, sin necesidad de reunir condiciotas. En su virtud, nes especiales pueden exigir a cualquier Administración y, llegado el caso, ante los tribunales contencioso-administrativos la observancia de la normativa urbanística o de lo establecido en la Ley de costas. En estos supuestos y en la esfera administrativa el actor no defiende intereses propios, sino que actúa en interés de ley, por eso no se le exige reunir requisitos especiales. Quizás quepa, sin embargo, abrir aún más la acción pública en la defensa de intereses colectivos medioambientales (ya es posible, sin duda, en la esfera penal) y está presente en algunas leyes ambientales autonómicas. Si hay un bien jurídico y éste "determina la existencia de un interés legítimo colectivo/personal" reconózcase, por tanto, la legitimación dual, tan386 y 7.3 de la LOPJ y, to colectiva como individual, apoyándose en el art. 24.1 CE también, en los artículos 18, 19.1 b) y 19.1 h) de la LJCA y establecer, 387 cuando convenga, la acción popular, más amplia y abierta que la acción pública para abrir formalmente la legitimidad a cualquier individuo o grupo. El establecimiento expreso de una acción popular entraña riesgos que no pueden menospreciarse. Por ello, quizás la Constitución de 1978, art. 125, se refiere a ella para remitirse al legisDadas las dificultades de acceso a los tribunales que se oponen a los titulares de intereses no precisados, MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 173 a 175. MORENO TRUJILLO, ob. cit., pp. 282 y ss. PARRA LUCAN, ob. cit., pp. 13 y ss. y C. DE MIGUEL PERALES, La responsabilidad civil por daños al medio ambiente, Civitas, Madrid, 1994, pp. 286 y ss. 386. Esto propone JORDANO FRAGA, La protección..., ob. cit., p. 453. En parecido sentido, PÉREZ LUÑO, ob. cit., pp. 277 y ss., A. GIL-ROBLES Y GIL DELGADO, "La acción popular y la audiencia de los ciudadanos en el área del derecho ambiental", en Poder Judicial, núm. 4, 1988, p. 177. Más en general para la defensa de los intereses difusos, incluyendo los medioambientales, DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 120-121, J. ALMAGRO NOSETE, "La protección procesal de los intereses difusos", en Justicia, núm. 1, 1983, p. 69 y MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 182 y ss. J. ROSA MORENO comenta una interesante sentencia de la Audiencia Nacional en la materia, "Respaldo jurisprudencial a la defensa ambiental colectiva", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 81, 1994, pp. 147 y ss. 387. Sobre las diferencias entre la acción popular y la pública, en esta materia, cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 103 y ss. 385.


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lador, y que sea éste quien fije los casos concretos de su ejercicio. En la esfera ambiental no hay duda de que la acción popular prestaría un servicio grande porque habilitaría procesalmente a los titulares del derecho al ambiente quienes, sin tener 388 que demostrar cumplir requisito alguno, podrían acceder a los tribunales, en defen389 sa de su derecho . La acción popular conectaría, además de con el 390 derecho reconocido en el art. 24.1 CE , con el derecho de participación política . 391 Si en materia ambiental generalizáramos expresamente la acción pública (como hace, por ejemplo, el art. 89 de la Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, o el art. 3.4 de la Ley 3/ 1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco) cualquier individuo o grupo podría instar el cumplimiento de la legalidad medioambiental y exigir de este modo la actuación o la omisión de los poderes públicos. La acción se interpondría ante los tribunales contencioso administrativos. De esta manera, los ciudadanos contribuirían a una más diligente actuación administrativa. La interpretación más generosa del ordenamiento jurídico haría inútil la atribución expresa de la acción pública que ya se deduciría en los términos más amplios de la legislación. Pero la expresa habilitación legal es un requisito formalmente consagrado en los arts. 18, 19.1 b) y 19.1 h) de la Ley 29/1998 de Jurisdicción Contencioso-administrativa. Sólo en los casos legalmente previstos podrán ejercitarse estas acciones. También el art. 3.4 de la archicitada Ley vasca 3/1998 prevé la acción publi392 ley tanto en la vía adminisca "para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta trativa como jurisdiccional". Ya hemos explicado que esta previsión, incluida en el mismo artículo de la ley donde se establecen derechos ambientales concretos, sirve a la reivindicación de esas titularidades subjetivas reconocidas. Por esto, la relevancia de la previsión legal vasca es mayor, en la medida en la que articula vías de protección de derechos subjetivos ambientales concretos y no sólo del cumplimiento de normas objetivas. También el art. 109.1 de la Ley de Costas, al declarar pública la acción para exigir lo establecido en la ley, protege el derecho de uso del dominio público marítimo-terrestre consagrado en su art. 31.1. Aunque más limitado, al regularse sólo la relación entre los sujetos titulares del derecho y un bien ambiental concreto, las posibilidades procesales son, en lo Ibidem. Aunque según MARTÍN MATEO, quien niega una acción popular derivada sólo de la Constitución, el desarrollo legislativo ya se ha hecho en parte con la nueva Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998. 390. Doble conexión que explican JORDANO FRAGA, La protección..., ob. cit. , pp. 414 y ss. y ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 103 y ss. 391. Sobre la acción pública, cfr. MARTÍN MATEO, ob. cit., p. 186, PÉREZ LUÑO, ob. cit., pp. 277 y ss. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 120 y 121, A. GIL ROBLES Y GIL DELGADO, ob. cit., p. 177 y LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., p. 87. 392. Cfr. cap. II.3.2.a). 388. 389.

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concerniente al dominio público 393marítimo-terrestre, tan interesantes como las ofrecidas por la ley vasca 3/1998 . La legitimación de grupos resulta aconsejable porque, además de canalizar la participación en la defensa de los bienes am394 bientales, permite a los jueces evaluar globalmente el daño a tales bienes y no sólo el daño inflingido a cada particular 395 Por todo lo anterior, el grado de extensión concreta de las acciones comentadas está a disposición del legislador, quien puede atribuir la acción sólo a algunos grupos asociativos o generalizarla y, segundo, poner expresamente todo el orden jurídico ambiental dentro del ámbito de estas acciones o sólo una parte de él. En Derecho comparado las opciones son todavía prudentes 396 pues se reconoce legitimación, con frecuencia, a grupos ecologistas cualificados , a los cuales el ordenamiento jurídico reconoce aptitud para actuar en defensa de intereses difusos ambientalistas. Este tipo de intereses, los difusos, encuentra natural acomodo para articularse procesalmente en la acción popular. Esta clase de vías procesales da salida a los llamados intereses difusos, es decir, aquellas situaciones en las que no se garantiza al particular una posición jurídi397 ca subjetiva diferenciada en relación a determinado bien, debido a su carácter general y su disfrute colectivo . Permiten, pues, la defensa de pretensiones cuya invocación como derechos subjetivos típicos no fuera posible. De lo que se trata es de resolver un problema procesal distinto del jurídico material atinente a la naturaleza de derecho constitucional de lo establecido en el art. 45.1 CE. Cuando numerosas normas ambientales establecen la acción pública abierta para los administrados, también se pone a su disposición para la tutela del derecho subjetivo ambiental. A falta de otro mecanismo, la acción pública se convierte en el instrumento procesal decisivo para encuazar pretensiones subjetivas ambientales. d) Vía penal. La protección del objeto del derecho La protección penal de bienes ambientales es relativamente reciente y, en consecuencia, son recientes también las posibilidades que a los titulares del derecho al ambiente adecuado les ofrecen las normas penales para recabar una tutela refleja del derecho. El delito ecológico data, en su primera regulación, de 1989 y es una derivación de la Constitución de 1978 que expresamente prevé la tutela penal (art. JORDANO FRAGA analiza la regulación autonómica de la acción pública en normas ambientales, La protección..., ob. cit., pp. 310 y ss. 394. BRAÑES, ob. cit., p. 619. 395. VELASCO CABALLERO pone en guardia contra la excesiva extensión de la acción popular, ob. cit., p. 96. 396. Cfr. MARTÍN MATEO, ob. cit., p. 187. 397. GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 93. 393.


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45.3). Los incumplimientos más graves del deber constitucional de conservar el entorno reciben la398más enérgica sanción de los poderes públicos. La vía penal se abre a todas las querellas presentadas por presunta comisión de un delito ecológico. La acción popular en este orden jurisdiccional permite, además, la participación de los ciudadanos en el399proceso como acusadores. Se trata de una muy amplia garantía medioambiental que se regula con detalle en los arts. 101 y 270 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. No obstante la radicalidad de las medidas que una sentencia condenatoria conlleva, sin olvidar la aneja reparación por responsabilidad civil, la parca regu400 lación del código anterior y la reciente incorporación al nuevo no han permitido que proliferen las sentencias condenatorias . Dado que el Derecho penal sólo castigará los daños más severos en el medio ambiente, la protección integral del entorno no dependerá nunca de las sanciones penales. Aunque el número de bienes ambientales protegidos por los arts. 325 a 340 del Código penal es muy am401 plio, únicamente las acciones lesivas de esos bienes que revisten especial gravedad constituyen delito . La gran mayoría de las agresiones al medio caen fuera de lo penal y sólo pueden sufrir sus autores sanciones administrativas. La sanción penal se produce, pues, en los casos en los que la lesión de bienes ambientales alcanza cierta gravedad. Lo reducido del ámbito de protección se compensa con la facilidad con la que cualquiera puede instar la acción sancionatoria del Estado. Las posibilidades procesales son muy abiertas y no es preciso demostrar un interés directo, pues se actúa en defensa del orden público penal. Estas amplísimas posibilidades procesales se extienden sobre un ámbito reducido, no en la extensión de los bienes protegidos que es muy amplia, sino frente a las potenciales acciones lesivas. El delito ecológico es un delito de peligro, no de resultado; lo que se sanciona no es tanto un daño concreto y verificable de un bien ambiental sino la comisión de actos que podrían causar menoscabo de los bienes ambientales. Es la gravedad de la acción y no su resultado lo castigado. Podría ocurrir, entonces, que la acción no provocara contaminación ninguna, pero el autor fuera castigado. Se separan, por tanto, acción y resultado y se castiga sólo la primera si reviste gravedad suficiente. Ciertamente, el proteger los bienes ambientales mediante la regulación de delitos de peligro puede ser más eficaz que castigar los resultados aunque éstos, cuando se comprueban, agravan la sanción imponible (art. 326.e). Como la determinación de la gravedad de las conductas no es tarea fácil, el Código Penal se remite a normas administrativas (art. 325), es decir, se trata de MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 217 y ss. ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 101. 400. Ibid., pp. 202 y ss. 401. A. MATEOS RODRÍGUEZ ARIAS, Derecho penal y protección del medio ambiente, Colex, Madrid, 1995. 398. 399.

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normas en blanco en las cuales el cumplimiento del tipo penal se integra con una norma administrativa. Lo anterior, más que un defecto ha de considerarse un acierto y una ventaja, porque permite la adaptación constante del castigo penal a la necesidad de sancionar las acciones más graves, y estas conductas, que pueden variar, son apreciadas con celeridad por las normas administrativas. En realidad, el peligro acaba siendo determinado por éstas últimas. La individualización de la sanción penal en las personas físicas hace muy difícil la identificación de quienes son responsables cuando una acción tipificada en el Código penal es fruto de una actividad empresarial. Dirimir responsabilidades penales es entonces muy complicado y no siempre se consigue, a diferencia de lo que ocurre con las sanciones administrativas que sí pueden recaer sobre personas jurídicas. La regulación del delito ecológico protege, más bien, el objeto del derecho, los bienes ambientales, y no tanto su contenido, el disfrute. La protección penal contribuye de la manera más enérgica al goce ambiental, porque garantiza protección radical frente a los más graves atentados contra los bienes constitutivos del objeto del derecho. La posibilidad procesal de instar la investigación judicial y de ser parte en el proceso penal subsiguiente permite a los sujetos actuar por motivos ambientales en defensa de su derecho. Y aunque no puedan, en puridad, hacer valer el derecho en sus pretensiones procesales, sí pueden recabar indirectamente la tutela de la jurisdicción penal a su disfrute en la medida en la que la tutela dispensada asegure la integridad de los bienes ambientales. Al proteger esos bienes contra acciones que los ponen en peligro, la norma penal había de concretar que bienes son protegidos. La pormenorizada enumeración es necesaria para castigar eficazmente las conductas potencialmente lesivas. Omitir algu402 nos bienes ambientales hubiera dificultado la sanción, en el buen entendimiento de que no podía haberse castigado por analogía. Como se explicaba más atrás , acaba siendo el Código Penal la norma de nuestro orden jurídico que con más detalle enuncia los elementos del medio ambiente, sirviendo no sólo en el orden penal sino también en otros órdenes normativos como fuente de inspiración. Advertíamos, sin embargo, que lo esbozado en el Código Penal sirve a los fines sancionadores en él previstos y no puede, sin más, extrapolarse al ámbito administrativo o al constitucional. e) Vías constitucionales. Residualidad del recurso de amparo y de la cuestión de inconstitucionalidad 403

Cuando algunos autores abren la vía del amparo ante el Tribunal constitucional a las pretensiones medio ambientales advierten que tales pretensiones no Cfr. supra cap. II.3.3.a). Señaladamente JORDANO FRAGA, quien considera que el amparo se abre a la protección del derecho a disfrutar del entorno, porque cabe invocar en su defensa derechos tutelados en esta vía; habla, con acierto, de la "protección refleja" de derecho, La protección..., ob. cit., pp. 485 y ss. 402. 403.


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pueden apoyarse sólo en el art. 45.1 CE. Aunque algunos atribuyan a nuestro derecho el carácter de fundamental, este calificativo choca con la exclusión rigurosa que, a efectos del amparo, hace la Constitución (art. 53.2). Únicamente determinados derechos, los citados en ese precepto, son susceptibles de amparo. Pero si enlazamos el derecho del art. 45.1 con el derecho a la vida, a la integridad física o moral o a la libertad de circulación, por citar algunos, podrá obtenerse satisfacción procesal en amparo de una pretensión ambiental, bien que disfrazándola o acompañándola de otra pretensión fundada en artículos constitucionales que reconocen derechos constitucionales de protección reforzada. El solapamiento entre derechos explicará quizás la motivación psicológica del recurrente, pero el debate procesal se ceñirá a determinar si hubo o no infracción del derecho fundamental. El caso más citado es el López-Ostra, protagonizado por quienes sufrían molestias provocadas por los malos olores que producía la depuradora instalada en la ciudad de Lorca. Argumentaron los recurrentes que los malos olores impedían el desarrollo de su vida familiar y lesionaban, en consecuencia, su derecho a la intimidad. El TC no apreció la conexión entre pretensión ambiental y la posible lesión del derecho invocable en amparo cuya alegación era auxiliar de aquélla, pero permitía la funda404 mentación constitucional del amparo. La conexión que no realizó el TC sí la llevó a cabo el TEDH quien apreció la vulneración del derecho al respeto a la vida privada y familiar y al domicilio (art. 8.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos), precepto afín, pero más amplio que nuestro art. 18 CE. La señora López Ostra dedujo demanda ante la Comisión invocando la violación de los derechos reconocidos en el precitado art. 8.1 y en el art. 3 (derecho a no ser sometido a torturas, a penas o tratos inhumanos o degradantes) CEDH. La Comisión admitió la demanda y acordó por unanimidad estimar que hubo violación del art. 8.1, pero no del art. 3 CEDH. El TEDH no admitió la excepción de inadmisibilidad (no haberse agotado las vías internas de protección) aducida por el Gobierno español. Entiende el TEDH que el recurso interpuesto según la Ley 62/1978 y el posterior recurso ante el TS demostraban ese agotamiento. El TEDH no comparte tampoco las alegaciones del Estado español, según las cuales, las molestias sufridas por la demandante no constituían violación de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución (en la línea mantenida por los tribunales españoles). Según el TEDH: "No obstante, va de suyo que algunos ataques graves al medio ambiente pueden afectar al bienestar de una persona y privarle del derecho de disfrute de su domicilio a través de un

404. Acerca de este caso cfr. M. DEJEANT-PONS, "Le droit de l'Homme a l'Environnement et la Convention Euroèenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales" en Revue Juridique de l'Environnement", núm. 4, 1994, pp. 35 y ss. Y C. NAVARRO GÓMEZ, "La protección del Medio ambiente en el marco del CEDH", en Primer Congreso de Derecho Ambiental, ob. cit., pp. 201 y ss.

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daño a su vida privada y familiar sin que, sin embargo, se ponga en grave peligro la salud del interesado."

Continúa el TEDH, a la vista de los tres años que la demandante hubo de soportar los malos olores, advirtiendo que: "...no se ha mantenido un justo equilibrio entre el bienestar económico de la ciudad de Lorca –disponer de una estación depuradora– y el disfrute por la demandante del derecho al respeto a su vida privada y familiar."

El TEDH desestimó, sin embargo, la supuesta vulneración del art. 3 del Convenio y condenó al Estado demandado a pagar cuatro millones, en concepto de perjuicios y millón y medio en concepto de costas y gastos. El TEDH ha mantenido esta línea jurisprudencial dando cobijo a pretensiones ambientales bajo el precitado art. 8.1 del Convenio. Además de las vías existentes y posibles que hemos analizado, nuestro ordenamiento jurídico (arts. 163 CE y arts, 35 y ss de la Ley Orgánica del Tribunal405Constitucional) regula una vía indirecta para hacer valer intereses ambientalistas . Los preceptos citados otorgan a cualquier juez u órgano judicial la posibilidad de elevar al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad de la norma con rango de ley aplicable al caso, cuando dudan de su constitucionalidad. En este procedimiento los particulares que sean parte en un proceso judicial tienen oportunidad de hacer vales intereses medioambientales. Primero, al poder suscitar ante el juez a quo la posible inconstitucionalidad de una ley por infracción del art. 45 CE y, segundo, participando en el trámite contradictorio que ha de abrirse antes de elevar la cuestión. Aunque la decisión de elevación es prerrogativa exclusiva del juez a quo, las partes exponen sus puntos de vista y se benefician si el juez los acoge y si, finalmente, el Tribunal Constitucional acaba declarando la inconstitucionalidad. Si la amplia legitimación procesal otorgada a la administrados por la LJCA les permite impugnar cualquier actividad administrativa incluyendo las disposiciones generales sin valor de ley de la Administración que lesionen, entre otros, sus intereses medioambientales, el procedimiento de la cuestión de inconstitucionalidad abre una vía, aunque indirecta, de defensa de esos mismos intereses frente a normas con valor de ley. La cuestión de inconstitucionalidad es, pues, un instrumento indirecto de tutela ambiental, pero permite, a pesar de la modesta participación que en su tramitación tienen los particulares, alegar intereses ambientales frente a las leyes que desarrollan el art. 45.1 CE. Es vía apta, en especial, para la defensa de los contenidos objetivos del derecho, en la medida que el supuesto vulnerador es el legislador. Se 405.

Cfr. PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 265. BELTRÁN y CANOSA, ob. cit., p. 46.


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exigiría la acción legislativa de desarrollo del derecho constitucionalmente reconocido, un desarrollo correcto que no hiciera peligrar el ejercicio del derecho. Al no existir en nuestro ordenamiento una actio popularis contra leyes, la cuestión queda, entonces, como única vía de protección, aunque refleja, de los contenidos del derecho frente al legislador para hacerlos valer frente a él a través de la intermediación del órgano judicial. Los jueces aparecen, así, como potenciales valedores del derecho frente al legislador cuando deciden plantear la cuestión de inconstitucionalidad. De su sensibilidad depende, en cierta medida, el idóneo cumplimiento legislativo de los mandatos constitucionales deducibles del derecho. Cabe preguntarse, por último, si podría por la vía de la cuestión, articularse una hipotética inconstitucionalidad por omisión en materia ambiental, dado que nuestro derecho posee una vertiente prestacional. En otras palabras si, como sucede en la vía contencioso-administrativa en la cual puede exigirse el cumplimiento de una prestación concreta, cabría articular una exigencia de acción legislativa declarable por el TC al resolver la cuestión. A la vista de nuestro ordenamiento, la respuesta habría de ser negativa, pues, salvo en el conflicto negativo de competencias, las facultades del TC consisten en enjuiciar normas o actos, pero nunca omisiones. Para que el enjuiciamiento de 406 tales omisiones legislativas pudiera llevarse a cabo, sería menester reformar la LOTC e incluirlo expresamente. Sin embargo, tal vez pudieran acogerse pretensiones de regulación legislativa en supuestos donde la omisión pusiera en grave riesgo o hiciera imposible el goce de un bien ambiental. El TC en algún caso, 407 aunque no de índole ambiental, ha advertido la lesividad de la omisión legislativa y ha forzado la adopción de normas que la subsanara. No se trataba desde luego de una declaración formal de inconstitucionalidad por omisión, cosa imposible como se ha advertido, sino de una promoción jurisdiccional de la acción legislativa. Queda abierta una vía,408si bien indirectísima, para apreciar una cierta inconstitucionalidad por omisión .

406. Aprovechando la puerta abierta por el art. 161.1.d) CE, como propone FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, ob. cit., p. 410. 407. A propósito de la jurisprudencia del TC en la materia, cfr. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, ob. cit., pp. 411 y ss. 408. En su STC 45/1989, de 20 de febrero, F.J. 4, el Alto Tribunal apunta que la naturaleza de los principios rectores de la política social y económica (cap. III, título I CE) hace improbable que una norma legal pueda ser considerada inconstitucional por omisión "...esto es, por no atender aisladamente considerada, el mandato a los poderes públicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta".

III. DIMENSIÓN OBJETIVA DE LO AMBIENTAL. PRINCIPIOS RECTORES Y ELEMENTOS AMBIENTALES III.1. LA ACTIVACIÓN DE LOS PRINCIPIOS COMO PRESUPUESTO DEL EJERCICIO DEL DERECHO AMBIENTAL En 1978, la constitucionalización del medio ambiente se realiza en nuestra 409 Carta fundamental de dos maneras: reconociendo un derecho, cuya problemática proyección ya hemos discutido, y proclamando principios ambientales vinculados a fines también estipulados constitucionalmente. El art. 45.2 de nuestra Carta fundamental encarga a los poderes públicos "velar por la utilización410racional de los recursos naturales" y "defender y restaurar el medio ambiente" . Son tres, por tanto, los principios expresamente recogidos en el texto del art. 45.2 CE, todos ellos vinculados a los fines que el propio precepto dispone. En efecto, la acción de los poderes públicos tiene por objeto "proteger y mejorar la calidad de vida" (art. 45.2 CE), y de la calidad de vida depende la puesta a disposición de todos de un "medio adecuado para el desarrollo de la persona" (art. 45.1 CE). Las finalidades y principios de la acción de los poderes públicos se escalonan a lo largo del art. 45 CE: en la cúspide, el desarrollo de la persona, a éste sirve el medio ambiente adecuado en el marco de una mayor calidad de vida y para lograr esta mejoría del entorno y de la calidad de vida, a los poderes públicos se les exige velar por la utilización racional de los recursos naturales y defender y restaurar el medio ambiente. La realización de los principios ambientales sirve, por tanto, para la mejora en las condiciones del ejercicio del derecho. La primera ordenación coherente de objetivos ambientales la ofrece la National Environmental Policy Act (NEPA), de 1969, BUCK, ob. cit., p. 18. 410. Lo que se traduciría en políticas de todo tipo, impregnadas de fines medioambientales, RODRÍGUEZ RAMOS, "Instrumentos jurídicos preventivos en la protección del medio ambiente", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, p. 446. 409.

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Los principios ambientales expresamente proclamados en la Constitución no son los únicos posibles; pueden y deben inferirse del ordenamiento otros principios cuya complementariedad con el art. 45 CE es imprescindible. Debemos, pues, su411 mar a los principios constitucionales otros recogidos en normas infraconstitucionales o deducibles de la Constitución o del Derecho infraconstitucional ambiental . La proclamación constitucional del derecho opera también como norma de principio; su contenido objetivo se proyecta como el más importante principio ambiental cristalizando esa orientación última de la política ambiental. En la conexión entre el derecho y los principios ambientales estriba la fuerza de las exigencias ambientales derivadas de la Constitución. La proclamación constitucional del derecho obliga a los poderes públicos a no defraudar las expectativas que su reconocimiento suscita en los individuos. Las políticas sanitaria, de vivienda o medioambiental, auspiciadas en el Capítulo III del Titulo I de la Constitución, sirven no sólo al interés objetivo de realizar la igualdad sustancial, sino también a las titularidades subjetivas proclamadas en los arts. 43, 45 y 47 CE. Los resultados de las políticas ambientales no sólo han de mejorar las condiciones materiales de todos, deben también permitir una mejor satisfacción de esos derechos constitucionales. De lo que se trata, en definitiva, es de que aquellas políticas, orientadas por los principios rectores, permitan construir situaciones jurídicas individuales que vayan nutriendo el contenido de los derechos mencionados y, en particular, el que nos ocupa, el derecho al ambiente adecuado. En otro orden de cosas, podríamos preguntarnos si los principios recogidos en el art. 45.2 CE sirven a otro fin distinto del que deriva de la proclamación del derecho, es decir, la mejora de la calidad de vida y la puesta a disposición de los bienes ambientales para su disfrute en los términos del art. 45.1 CE. Pudiera pensarse que la encomienda de velar por la utilización racional de los recursos naturales también está sirviendo a usos distintos de los ambientales, pues el ahorro que presupone alarga su explotación económica en tiempos venideros. Se estaría consagrando así, implícitamente, el principio de desarrollo sostenible que de forma explícita incorpora el Derecho comunitario. Acaso, esa doble utilidad, ambiental y económica pueda sostenerse; pues, aunque el principio introduce, más bien, una limitación a la explotación económica, el resultado final es, en efecto, el desarrollo sostenible. En éste se combinan no sólo el disfrute del entorno sino también la explotación económica de los recursos naturales, pero esta última atemperada por la necesidad de preservarlos como bienes ambientales para su disfrute en los términos del art. 45.1 CE. La proclamación, en el Derecho comunitario, del principio de desarrollo sostenible justificaría, además, esta interpretación abierta a lo económico del principio constitucional ambiental que, al tiempo LOPERENA ROTA distingue entre principios generales de Derecho ambiental y principios específicos de los diferentes sectores ambientales, explicando cada uno, Los principios..., ob. cit., pp. 59 y ss. 411.


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que se proyecta como límite de la actividad económica, como los otros principios, operaría como principio de política económica. Algunos estatutos de autonomía, muy pocos, recogen, entre los objetivos a alcanzar por las instituciones autonómicas, los ambientales. El primero y más explícito fue el Estatuto andaluz cuyo artículo 12.3.5º incluye, entre los objetivos básicos de la acción de los poderes públicos propios, "El fomento de la calidad de vida del pueblo andaluz mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente". También desde su primera redacción, el Estatuto de Castilla-La Mancha (art. 4.1.f) incluye el mismo objetivo ambiental que el Estatuto andaluz y en los mimsmos términos. En su reforma de 6 de mayo de 1999 (L.O. 2/1998, B.O.E. de 7 de junio de 1999), el Estatuto extremeño incorpora en el art. 6.2 –objetivos básicos de los poderes públicos extremeños– el apartado k) donde se propone "la transformación de la realidad económica de Extremadura...en el marco de una política general de respeto y conservación del medio ambiente". De los dos primeros y más antiguos artículos mencionados destaca, por un lado, su anticipo de la preocupación ambiental autonómica. Ambas CCAA tenían competencias ambientales aunque más Andalucía, ya posedora, desde el principio, de competencias para dictar normas adicionales de protección mientras que la CA de Castilla-La Mancha, cuando fue creada, únicamente asumió facultades ejecutivas. Llama la atención que las dos oleadas de reformas estatutarias, la última de 1998-99, no hayan incorporado, con la excepción del Estatuto de Extremadura, entre los objetivos básicos, ninguna alusión al medio ambiente. Los objetivos que trazan los estatutos casi se limitan a reproducir la cláusula de igualdad sustancial recogida en la Constitución. El ensanchamiento de las competencias ambientales autonómicas no se ha trasladado al capítulo de los objetivos o principios estatutarios. Más explícitas son, sin embargo, las leyes autonómicas aprobadas con la pretensión de ofrecer una protección general del medio ambiente. Se utiliza, por ejemplo, la fórmula "objeto de la ley" (art. 1 de la ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo; el art.1 de la Ley de Madrid 10/1991, de 4 de abril; y el art. 1 de la Ley de Andalucía 7/1994, de 18 de mayo) para expresar la necesidad de establecer un sistema de protección del medio ambiente. Por su parte, la Ley de Cataluña 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración Ambiental, emplea (art. 5) la fórmula "fines de la ley" para sintetizarlos certeramente en tres, a saber, alto nivel de protección de las personas y del medio ambiente, desarrollo sostenible, y reducción de las cargas admnistrativas para los particulares. Pero las normas autonómicas más expresivas son la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, de Protección del Medio Ambiente, la Ley del País Vasco 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente, y la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza, de Castilla-La Mancha. Aunque el contenido

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de la ley gallega se reduce, en realidad, a regular las técnicas de protección ambiental (evaluación del impacto ambiental), otras medidas de protección (catálogos, planes, educación, investigación), la administración ambiental y la disciplina ambiental, la regulación de los principios que se lleva a cabo en el art. 2, "Principios y objetivos", es muy extensa y ofrece un compendio de principios incomparable en nuestro ordenamiento. Sólo el art. 5.2 de la Ley Vasca 3/1998 establece expresamente principios ambientales, si bien de manera mucho más sintética y, eso, a pesar de que es, entre las autonómicas, la única verdaderamente general. El art. 2 de la ley gallega establece los siguientes doce principios ambientales: El de clasificación de actividades; el de prevención; el de utilización racional de los recursos y del paisaje; el de promoción de la investigación científica y tecnológica; el de educación ambiental, el de coordinación entre Administraciones; el de subsidiariedad (para garantizar la participación de los ayuntamientos); el de publicidad y participación; el de corrección del ilícito penal; el de pacto ambiental; el de integración de la protección ambiental en las demás políticas públicas; y el de recuperación de los deterioros ambientales. Como se ve, la ley gallega entremezcla principios sustantivos ambientales (prevención, utilización racional) con otros instrumentales (coordinación entre administraciones o el de promoción de la investigación ambiental). No tan prolija como la ley gallega, es la Ley 9/1999 de Castilla-La Mancha cuyo art. 3 recoge ocho "principios generales", a saber: el de mantenimiento de los procesos ecológicos; el de preservación de la diversidad ecológica; el de aprovechamiento sostenible de los recursos; el de restauración y mejora de los recursos naturales; el de conservación y mejora del paisaje; el de promoción de la educación ambiental; el de mejora de la calidad de vida; y el de promoción de un desarrollo rural ambientalmente sostenible. La ley castellana es más coherente que la ley gallega al no presentar tal combinación de principios de diversa naturaleza. Sin embargo, algún principio ambiental importante no aparece ni en la ley gallega ni en la castellana, pero sí en la ley vasca 3/1998; por ejemplo, el de quien contamina paga. Se trata de una ley más sintética y, por ello acaso, más certera. Su artículo 5.2 establece los principios en los que se habrá de basar la política ambiental de aquella Comunidad, a saber: el de aprovechamiento sostenible; el de prevención; el de corrección; el de quien contamina paga; y el principio de integración de la protección ambiental en el resto de las políticas públicas. La excesiva proliferación de principios que presentan la ley gallega y también la castellano-manchega, contrasta, incluso en la formulación normativa (muy prolija en la ley gallega), con las breves y concisas expresiones de la ley vasca. Los tres ejemplos normativos, el gallego, el vasco y el castellano-manchego, al traslucir la preocupación de los legisladores respectivos, hacen más patente la ausencia de una ley estatal general de protección del medio ambiente que, entre otras materias, desarrollara los principios constitucionales ambientales. Parece


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como si el Estado entendiera cubierta ya esa regulación con las normas de Derecho comunitario, las cuales en muy prolijas disposiciones recogen principios ambientales con minuciosidad y precisión mayor que cualquiera de las normas de nuestro ordenamiento, incluidas las tres autonómicas analizadas. A parte de los principios ambientales, pero íntimamente conectados con ellos, de los que son derivaciones, encontramos los elementos ambientales. Son éstos instrumentos importantes de las políticas ambientales y su utilización es capital para hacerlas eficaces. Aunque no tienen el rango de principios, su regulación es importante, por su estrecha conexión con los principios. Como en el caso de éstos, su realización redunda en beneficio del ejercicio del derecho constitucional a un ambiente adecuado. Los elementos ambientales son, pues, derivaciones de los principios ambientales que en ellos se plasman. Así, por ejemplo, la planificación ambiental, la educación ambiental o la participación ambiental se presentan como elementos de una política orientada por los principios constitucionales consagrados en el art. 45 CE. III.2. EFICACIA NORMATIVA DE LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES. NORMAS DE COBERTURA CONSTITUCIONAL Y MANDATOS AL LEGISLADOR Como todos los preceptos del Capítulo III del Título I de la Constitución, la 412 depende de lo eficacia normativa de los principios contenidos en el art. 45 CE 413 dispuesto en el art. 53.3 CE que regula una eficacia normativa , si no disminui414 da , distinta, propia de las normas programáticas o, mejor, promotoras que permiten a los poderes constituidos y señaladamente al legislador una gran libertad No son meros principios programáticos, explica DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 126 y ss. Afirma su carácter normativo LUCAS VERDU, ob. cit., pp. 177 y ss. LÓPEZ MENUDO resalta la "eficacia positiva" de los principios rectores, ob. cit., pp. 180. Algunos autores, sin embargo, debilitan e incluso parecen anular la eficacia normativa de la parte social de la Constitución, así: HERRERO DE MIÑON los califica de valorativos, "En torno a la aplicación de la Constitución", en VVAA, El Tribunal constitucional, II, IEF, Madrid, 1981, p. 1234. SANTAMARIA PASTOR opina que los principios rectores actúan "prevalentemente de forma negativa", Fundamentos de Derecho Administrativo, I, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 230. 413. F. GARRIDO FALLA los considera tan disminuidos de eficacia jurídica que los califica de "pura retórica constitucional", Comentarios a la Constitución, Civitas, Madrid, 1985, p. 896. 414. LÓPEZ RAMÓN propone que el Estado regule el uso de bienes ambientales mejor que abusar de la conversión de los mismos en dominio público, "Dominio público y protección del medio ambiente", en Ordenación del territorio y medio ambiente, IVAP, Oñati, 1988, p. 585. En contra de lo propone DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 67 y ss. El TC reconoce la libertad del legislador para elegir los medios, STC 64/ 1982, F. J. 2. Para la protección del medio ambiente, la planificación económica es instrumento fundamental, según ORTEGA ALVAREZ, ob. cit., p. 3753, y DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 110, en parecido sentido la STC 277/1988, F. J. 20. También el urbanismo, al ordenar el territorio y limitar el disfrute del derecho de propiedad, contribuye a preservar el medio ambiente, P. ESCRIBANO COLLADO, "Ordenación del territorio y medio ambiente en la Constitución", en VVAA, Estudios..., IV, ob. cit., pp. 3733 y ss. 412.

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para modular la consecución de los objetivos constitucionalmente establecidos. Es 415 416 justamente la indeterminación del fin lo que permite ese amplio margen de discrecionalidad . La amplitud e inconcreción de conceptos tales como el de "calidad de vida", "medio ambiente adecuado" o "utilización racional de los recursos naturales" favorecen la discrecionalidad de los poderes públicos quienes, estando obligados a preservar el entorno y mejorar la calidad de vida, pueden 417 modular el alcance y secuencia de sus acciones. No cabe, sin embargo, que esos poderes actúen contra aquellos principios , pero pueden adoptar, en cada momento, las medidas que consideren necesarias. La Constitución asegura un margen de maniobra para operar según criterios de oportunidad política. Ahora bien, 418 tal margen no permite desatender la tutela del derecho proclamado en el art. 45.1 CE . Su reconocimiento refuerza la vinculación de los poderes públicos a los principios ambientales, hace esa vinculación más intensa, porque la condiciona no sólo a la satisfacción de un interés objetivo, sino, sobre todo, al ejercicio de un derecho constitucional. La legislación básica ambiental desarrolla, implícita o explícitamente, con mayor o menor intensidad y siempre de forma dispersa, los principios ambientales de la Constitución. El mejor ejemplo lo ofrece, con toda probabilidad, la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. El art. 1 de esta ley proclama que se dicta en cumplimiento del art. 45.2 CE. La ley se propone, pues, desarrollar, en el sentido del art. 53.3 CE, en combinación con el art. 149.1.23 CE, los principios ambientales en la esfera material de la competencia estatal. El art. 1 determina el objeto de la ley: "el establecimiento de normas de protección, conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y, en particular, los relativos a los espacios naturales y a la flora y fauna silvestres". Como se aprecia, este precepto sintoniza perfectamente con el art. 45.2 CE. El art. 2.1 detalla, por su parte, cuales son "los principios inspiradores" de la ley. Llama la atención que ni en este precepto ni en ningún otro se haga alusión al 415.

I. DE OTTO PARDO, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, p.

43. 416. Se trata de aclarar los conceptos jurídicos indeterminados de "contenido económico", en opinión de RODRÍGUEZ RAMOS, ob. cit., p. 38. 417. Estos mandatos a los poderes públicos cristalizan el carácter objetivo del medio ambiente; son tareas del Estado más concretas que los fines, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 111 y ss. Para GOMES CANOTILHO este tipo de tareas del Estado son auténticas imposiciones cuando existe un mandato concreto y permanente, Constituçao..., ob. cit., pp. 315 y 316. Para MERUSSI la proclamación constitucional implica una tutela directa e inmediata, ob. cit., p. 451 aunque el propio autor reconozca que, a pesar de la feliz inclusión de la tutela del paisaje, la regulación constitucional no fue otra cosa que la "sublimación" de la legislación ambental, muy escasa, vigente en Italia en el momento de aprobarse la Constitución, ob. cit. pp. 442 y 443. 418. Porque lo que, en general, se establece en el cap. III es una tarea derivada del Estado social, cfr. para todo J.J. GOMES CANOTILHO, Constituçao..., ob. cit.


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derecho reconocido en el art. 45.1 CE que, según nosotros entendemos, ha de inspirar toda la actividad protectora de los poderes públicos, operando, además, como el más importante de los principios ambientales. Se establece en el art. 2.2 de la ley que la acción protectora garantizará que la "gestión de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios para las generaciones actuales sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras". Esta fórmula asegura la visión finalista y personalista de la protección ambiental, que no se realiza para conservar el entorno y sus recursos por sí mismos, sino en función de su disfrute y aprovechamiento humano. El ejemplo sirve para comprobar la manera en la que, por lo general, operan los principios del Capítulo III, Título I CE; por un lado, son mandatos al legislador y, por otro y en consecuencia, son normas de cobertura constitucional. Al asignar obligaciones a los poderes públicos y singularmente al legislador, vinculan su discrecionalidad al modelo de transformación social impuesto por la Constitución (art. 9.2 y Capítulo III, Título I). Y como la realización de la igualdad sustancial entraña limitaciones ostensibles de muchos bienes jurídicos, las cláusulas sociales dan cobertura a las limitaciones de esos intereses; limitaciones que son imprescindibles para la efectividad de las cláusulas sociales. Es obvia la estrecha conexión 419 de todo el Capítulo III con la cláusula de igualdad sustancial del artículo 9.2 CE , conexión que refuerza la apelación a la "solidaridad colectiva", realizada en el art. 45.2 CE. La función de cobertura es, en materia ambiental, patente, porque la realización de los objetivos constitucionales reclama importantes sacrificios de otros intereses jurídicos, algunos también a cubierto en la Constitución. El sacrificio nunca será total, sobre todo si el conflicto se plantea entre bienes constitucionales; corresponderá al legislador, en cada caso y según las necesidades y posibilidades económicas, ponderar los intereses en conflicto y hallar el justo y constitucional equilibrio entre ellos. 420 Determinar hasta donde alcanza la obligatoriedad de los principios ambientales nos adentra en un terreno lábil de difícil precisión. Señalada antes, la libertad de los poderes públicos para adoptar tales o cuales medidas protectoras no ampara la lesión del entorno, es decir, los poderes públicos no pueden 419. Las "concordancias" con la igualdad sustancial recogida en el art. 9.2 CE entre el medio ambiente y la calidad de vida imponen una interpretación finalista y dimensión axiológica al tratamiento del entorno, PÉREZ LUÑO, ob. cit., pp. 262 y ss. También DOMPER FERRANDO enlaza el art. 45 con el 9.2, ob. cit., p. 114. 420. La genérica "función pública de tutela del medio ambiente", DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 61, o "función promocional", PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 272, se concreta, según ORTEGA ALVAREZ, ob. cit., p. 3763, en tres principios: la utilización racional de los recursos, la protección y la restauración.

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perjudicar al medio o dejar de velar por la utilización racional de los recursos naturales. Cosa distinta es que el grado de protección sea mayor o menor, que la calidad de vida se nutra más de riqueza económica o de mayor disposición de bienes ambientales. Sin duda alguna, en la medida en que nuestras técnicas de producción sean menos contaminantes, el disfrute del entorno será mayor. Se constitucionalizan bienes en potencial antagonismo, pero se permite su ponderación jurídica dotando a los poderes públicos de la necesaria discrecionalidad. Primero, constitucionalmente y, luego, mediante la legislación se van concretando las técnicas específicas de protección jurídica del medio ambiente. III.3. PUESTA A DISPOSICIÓN DE LOS CIUDADANOS DE LOS BIENES AMBIENTALES. LA INTEGRACIÓN PREVALENTE DE LO AMBIENTAL EN OTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS La definición del objeto ambiental se hace no sólo para ponerlo a disposición 421 también, para proyectar sobre él la actidel titular del derecho a disfrutarlo, sino, vidad pública protectora de los bienes que lo forman. La determinación de los bienes ambientales trae consigo la precisión paralela de lo que les perjudica y contra lo que deben protegerse. En efecto, la tutela pública de lo ambiental pasa, muchas veces, por ocuparse de lo que es nocivo para los bienes ambientales, pues cada bien ambiental tiene potenciales factores nocivos o perturbadores a los que es proclive y los poderes públicos han de evitar que tales factores afecten al bien en cuestión. Existe un ámbito compuesto por bienes específicamente ambientales y por otros no propiamente ambientales que son objeto de otras políticas públicas y que, sin embargo, podrían ser objeto del goce ambiental en los términos del art. 45.1 CE. Es el caso, sobre todo de los que forman el entorno urbano donde se proyectan otras políticas públicas. Se advierte, entonces, la expansividad de lo ambiental y la necesidad de tener en cuenta sus valores, impregnando con ellos todas las políticas públicas cuyo objeto respectivo, aunque no jurídicamente ambiental, puede ser objeto de goce ambiental. Así las cosas, la determinación de qué bienes y en qué medida pueden gozarse, en los términos del art. 45.1 CE, es tarea que corresponde a los poderes públicos y es una función de precisión que presupone422la integración prevalente de lo medioambiental en todas las políticas públicas y su relación estrecha con la 421. BUCK destaca entre los tipos de políticas públicas las más acordes con la puesta en marcha de medidas ambientales: la distributiva y la protectora reguladora, ob. cit., pp. 34 y ss. 422. SPENSLEY analiza la integración de lo ambiental en la actividad de todas las agencias federales, ob. cit., pp. 417 y ss.


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planificación económica . Lo ambiental ha irrumpido desde hace poco tiempo rompiendo la compartimentación tradicional del orden jurídico, pues reclama su proyección en todos los ámbitos normativos en donde puedan estar comprometi424normas al "campo de dos sus fines. El Derecho ambiental proyecta, entonces, sus la regulación jurídica general de las relaciones sociales" participando activamente en su ordenación para hacer sentir el peso de lo ambiental. Cuando todavía lo ambiental no condiciona todas las políticas públicas, se plantea ya como criterio hermeneútico y también, por tanto, de ponderación, el de interpretación más favorable al medio ambiente. No se trata sólo de insertar un interés entre otros sino, además, de otorgar preferencia al nuevo que prevalecería si entrara en conflicto con algún otro. Insuflar una interpretación ambientalista a todo el orden jurídico es la pretensión de quienes defienden tal posición hermeneútica. Pero esta simplificación de los mandatos constitucionales resulta, amen de discutible teóricamente, de imposible realización práctica. El desarrollo de la Constitución implica promover intereses diversos y con frecuencia antagónicos cuya realización exige recíproca limitación. Según sean las situaciones que el orden jurídico venga a regular, de la ponderación entre intereses resultará una mayor 425 promoción de uno o de otro. No conviene, pues, afirmar la prevalencia abo menor soluta de ese criterio sino, más bien, intercalar, entre los criterios hermeneúticos del moderno Derecho constitucional, el de atención a lo ambiental. Lo que sí debe implicar la constitucionalización del medio ambiente es su consideración, junto con otros, en la obligada ponderación entre intereses. Y dada la expansividad del nuevo interés, su prevalencia surgirá con naturalidad y no fruto de una imposición automática. La proyección de los principios ambientales, combinada con el ejercicio del derecho, es tan intensa y compleja que, sin imposiciones previas, tales principios acabarán, al menos, condicionando cualquier política pública relacionada con bienes ambientales. No ha sido precisamente el Estado quien ha formulado normativamente el principio de integración de lo ambiental en otras políticas públicas. Este principio recogido con426precisión en el Tratado de Maastricht y resaltado en el Tratado de Amsterdam no tiene plasmación normativa en el Derecho estatal sino en Al respecto, cfr. V. RODRÍGUEZ VÁZQUEZ DE PRADA, "Medio ambiente y planificación económica", en Derecho y medio ambiente, ob. cit., pp. 153 y ss. ESCRIBANO COLLADO y LÓPEZ CORRALES, "Desarrollo legialtivo...", ob. cit., pp. 369 y 370. SERRANO MORENO, Ecología..., ob. cit., pp. 145 a 152. En general, a propósito del carácter central de la planificación ambiental, M. GARCÍA PELAYO, "Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución", en M. RAMÍREZ (ed.) Estudios sobre la Constitución española de 1978, Pórtico, Zaragoza, 1979, p. 48. T.R. FERNÁNDEZ RODRIGUEZ, "Derecho...", ob. cit., pp. 9 y ss. 424. BRAÑES, ob. cit., P. 29. 425. GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 83. 426. Cfr. infra cap. III.9. Y del que KRÄMER opina que implica una política comunitaria ambiental de naturaleza horizontal, no aislada, ob. cit., p. 100. 423.

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tres leyes autonómicas: la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, de Protección del Medio ambiente; la Ley del País Vasco 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente; y la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha. El art. 2.k) de la primera de las leyes citadas establece el principio: "De integración de los requisitos de protección del medio ambiente en las políticas económicas, industriales, agrarias y sociales". Se ha preferido la mención de algunas políticas con implicaciones ambientales, en lugar de una referencia general. El art. 5.2 de la ley vasca opta por la referencia general, al incluir entre los principios ambientales la exigencia de que la protección del entorno se integre "...en la definición y ejecución de todas las políticas sectoriales". La opción vasca resulta más acertada pues, al no mencionar ninguna política sectorial, todas ellas son susceptibles de recibir el influjo ambientalista. La fórmula vasca es, por añadidura, la más conforme con la fórmula empleada en el Derecho comunitario. Por su parte. la ley castellano-manchega citada, aunque sin proclamar el principio de integración, apuesta por medidas más concretas e incorpora un título completo, el primero, "Disposiciones relativas a la Integración y Coordinación Sectoriales" cuyos capitulos se refieren al urbanismo y la industria (cap. I); actividades agrarias (cap. II); turismo, uso recreativo y otros usos no consuntivos del medio natural (cap. III). Es ésta la norma de nuestro ordenamiento más clara en la proyección prevalente de lo ambiental sobre otras actividades colaterales. La repercusión ambientalista, mayor o menor, en las políticas sectoriales ha sido, por lo demás, consagrada por la jurisprudencia del TC quien ha resaltado la interconexión entre los distintos títulos sectoriales y las competencias ambientales, lo cual produce la natural dificultad para separar la materia ambiental de otras cuyo objeto con frecuencia se yuxtapone con aquél. La integración de lo ambiental en todas las políticas públicas no tiene otra finalidad que mejorar la "adecuación" de los bienes ambientales que se van a poner a disposición de los titulares del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. De la proyección de los principios ambientales derivará la mejor "adecuación" ambiental. Porque del tenor literal del art. 45.1 CE se colige que el objeto del derecho a disfrutarlo no es cualquier medio sino aquél "adecuado para el desarrollo de persona". Normalmente, la acción de los poderes públicos suele consistir en la fijación de standards de calidad ambiental cuya infracción acarrea la limitación o suspensión de las actividades contaminantes o nocivas para los bienes ambientales. Han proliferado, así, infinidad de normas ambientales que imponen máximos de contaminación tolerables. A menudo, estos máximos vienen predeterminados por directivas comunitarias que luego transponen las normas internas. Se trata, en suma, de clasificar aquellas actividades potencialmente dañinas para el medio ambiente y fijar niveles, máximos o mínimos según la actividad cuya superación se considera lesiva de los bienes ambientales y merecedora de una sanción. La legislación sectorial es la que se ocupa, en el Derecho estatal, de tales actividades. También encontramos normas sec-


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toriales en el Derecho autonómico si bien algunas leyes autonómicas enfocan globalmente el asunto y establecen en leyes generales de protección ambiental o las premisas de la regulación de tales actividades o lo preservable de los bienes susceptibles de sufrir menoscabo con el desarrollo de esas actividades. Así el título IV de la Ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo, y el cap. III, del título III de la ley vasca 3/1998, de 27 de febrero. El art. 2.a) de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, sienta el principio "De clasificación de las actividades de acuerdo con su incidencia ambiental...". Al elevar la tarea clasificatoria a rango de principio se potencia la inserción de los objetivos ambientales entre otros de los que tales actividades son manifestación; y se justifica así la clasificación de actividades por parte de los poderes públicos, una de las maneras más efectivas de proteger bienes ambientales, que recibe en la ley gallega la legitimación más relevante. Pero lo explícito de la ley gallega no implica que otros poderes públicos carezcan de cobertura para desplegar la tarea clasificatoria, pues ésta puede justificarse también en otros principios ambientales. Desde luego, el grado de adecuación de cada bien ambiental está todavía lejos de ser el óptimo y es, además, desigual, porque la protección de los bienes ambientales no es uniforme ni los mismos bienes reciben la misma atención en todas partes. La distribución de competencias en materia ambiental acentúa las diferencias, porque el Estado, a través de su legislación básica, impone unos mínimos de protección que pueden ampliar las CCAA. Estas diferencias afectan, sin duda, al contenido del derecho, primero, porque no todos los bienes ambientales se disfrutan con la misma intensidad al ser la protección brindada a cada uno más o menos intensa; segundo, porque el tratamiento autonómico y a veces local de los bienes ambientales, acarrea grados de adecuación mayores o menores según los casos. Lo anterior se debe a que el mandato constitucional de adecuación del medio ambiente se impone a todos los poderes públicos y éstos, en su plural configuración territorial, poseen competencias para fijar esa adecuación. La uniformidad en unos generales niveles427de adecuación proviene, en este contexto, más de la Unión Europea que del Estado . El lado positivo de la distribución de competencias ambiental, en lo que al establecimiento de la adecuación se refiere, viene de la competitividad en tareas protectoras que puede estimularse y del mejor conocimiento que de los problemas ambientales propios tengan tanto las CCAA como los entes locales. A escala nacional española se produciría aquello que a efectos europeos permite el Derecho comunitario, esto es, que los Estados428pueden aprobar medidas adicionales de protección. En España serían las CCAA quienes las adoptarían completando la legislación de mínimos dictada por el Estado. 427. El art. 174.2 (antes 130 R.2) TCE establece que "la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo un nivel de protección elevado". 428. Como ejemplo la Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración ambiental, que incluye, en su art. 2.a), entre las finalidades de la ley la de brindar un "alto nivel de protección de las personas y del medio ambiente en su conjunto".

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III.4. GARANTÍA DE LA UTILIZACIÓN RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES. EL DESARROLLO SOSTENIBLE El debate ecológico contemporáneo429se ciñe, en gran parte, a señalar los límites de un aprovechamiento económico de los recursos que sea compatible con la adecuación del entorno para el goce de las personas. A esos límites se refiere implícitamente nuestra Constitución al emplear la expresión "utilización racional de los recursos naturales". La racionalidad de la utilización la haría compatible con la preservación de los recursos y su disfrute en los términos del art. 45.1 CE. En cada momento, serán los poderes públicos quienes interpreten los términos constitucionales y precisen cuando la utilización de los recursos es racional. Es obvio que a menor uso económico o urbanístico de los recursos, mayor será el disfrute que de ellos, intactos, hagan las personas. Pero el empleo de los recursos resulta imprescindible para nuestro bienestar material. Con el transcurso del tiempo y la mejora de las técnicas productivas, cada vez menos lesivas para el medio, la explotación de los recursos disminuirá sin poner en peligro el bienestar material. Ese límite, al que nos referimos, irá cada vez retrocediendo en beneficio de la conservación de los recursos naturales y la racionalidad de su utilización será cada vez más estricta y compatible con el disfrute de bienes ambientales. No hay que esperar, pues, cambios bruscos sino una paulatina bajada en los niveles de explotación perniciosa de los recursos. En el actual estado de evolución ambiental parece, por desgracia, imposible asegurar la racional utilización de los recursos, todavía merecedora del calificativo de explotación. El Derecho constitucional y también el Derecho comunitario han planteado únicamente los mecanismos legislativos y de gestión cuya puesta en marcha, progresiva y lentamente, va sustituyendo la explotación por uso racional de los recursos. Nada más puede hacer el derecho sino brindar técnicas jurídicas y cobertura constitucional a lo que debe hacerse. La clarificación jurídica del 430 significado de la expresión "velarán por la utilización racional de los recursos" tiene, a la fuerza, que fundarse en las posibilidades materiales a nuestro alcance. Parece claro que la expresión constitucional 431 significa al menos tres cosas, a saber: ahorro, reutilización o reciclaje y mejoras tecnológicas . La primera implica la producción de bienes con menoscabo menor de los recursos; la segunda, transformación de los productos desechados en productos nuevos alimentando así un beneficioso ciclo de reutilización; la terce429. Cfr. STC 64/1982 y el análisis que de esta sentencia, a propósito de la relación medio ambiente y desarrollo, hace RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 205 y ss. 430. E.J. ULL PONT lamenta que el término "velarán" sustituyera en el debate constituyente al más enérgico "garantizarán", "La defensa del medio ambiente en la Constitución", en Revista de Estudios Políticos, núm. 5, 1978, p. 163. DOMPER FERRANDO entiende, no obstante, que la expresión es lo bastante imperativa, ob. cit., p. 90. 431. Según LOPERENA ROTA, uso racional se opone a uso no sostenible, Los principios..., ob. cit., p. 37.


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ra, afinamiento de las técnicas de producción que permitan tanto el ahorro como esa reutilización. Desde luego, no está en manos del Derecho aportar los conocimientos científicos que hagan posibles los avances apuntados. Al Derecho compete estimular tales avances, a través de mecanismos más o menos enérgicos que se ponen a disposición de los poderes públicos competentes para adoptar las decisiones políticas que convengan, precisando las medidas concretas de protección, conservación, restauración, investigación ambiental, fiscales, entre otras; y en último término, la sanción. III.5. COHERENCIA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL DESCENTRALIZADA. COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN AMBIENTAL La implicación de varias Administraciones de distinta significación territorial en las tareas públicas ambientales ha acarreado la proliferación de órganos 432 especializados que ejercen funciones directamente encaminadas a la consecución 433 de los objetivos medio ambientales en ella estipulados . La prevención de los daños al entorno, su restauración y promoción requieren, por la complejidad de las tareas encomendadas, órganos especializados. En este organigrama dise434 minado entre las distintas esferas del poder público (comunitaria, estatal, autonómica y municipal) se reparten esas funciones . Esta distribución de competencias ambientales comporta que sean de varios 435 tipos los poderes públicos concernidos por los mandatos recogidos en el art. 45 CE . Los principios constitucionales ambientales vinculan a todos ellos y dotan, así, a sus acciones de una coherencia sustantiva imprescindible para que las políticas pú436 blicas ambientales no caigan en contradicciones que esterilicen su proyección benéfica sobre el entorno y favorezcan, por añadidura, el disfrute del derecho . 432. F. LÓPEZ RAMÓN, "Ideas acerca de la intervención adminstrativa sobre medio ambiente", en Documentación Adminstrativa, núm. 190, 1981, pp. 39 y ss. 433. Para PÉREZ LUÑO las técnicas operativas cristalizan en tres funciones: preventiva, restauradora y promocional, ob. cit. p. 274. DELGADO PIQUERAS aconseja la integración de los recursos naturales en el dominio público para hacer más vigorosa la protección, ob. cit., p. 65. El mismo autor apunta al urbanismo como instrumento fundamental de protección, ob. cit., p. 70. 434. La articulación orgánica de la actividad pública ambiental está muy bien trenzada en los EEUU, siendo la Environmental Protection Agency (EPA) el eje de esa articulación, SULLIVAN, ob. cit., p. 3 y 416. Junto con el Council on Environmental Quality (CEQ), POWELL, ob. cit., p. 215 y BUCK, ob. cit., p. 19. 435. La dispersión de las facultades medioambientales entre los diferentes órganos estatales, sin contar los autonómicos y municipales, tal y como la denuncia PÉREZ LUÑO, ob. cit., p. 253. L. ORTEGA ALVAREZ propuso la creación de una Autoridad nacional, similar a la existente en otros países, "Organización...", ob. cit., pp. 3751 y ss. 436. La "unidad de actuación" de los poderes públicos que examina ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 192 y ss.

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Naturalmente, además de la coherencia material en la actividad de los poderes públicos, facilitada por la especialización ambientalista de algunos de ellos, es precisa, igualmente, una coordinación administrativa. Y a pesar de que existen vacíos en nuestra legislación y en nuestro aparato administrativo que ha de hacerla cumplir, la legislación española con su variedad de normas ambientales y su pluralidad de órganos especializados cumple las previsiones constitucionales y permite desarrollar los principios de la Constitución. Es preciso, sin embargo, afinar el funcionamiento de nuestras Administraciones y dotarlas de los más eficaces instrumentos para el cumplimiento de los mandatos constitucionales, sobre todo en materia de coordinación. Ya el TC, en su STC 329/1993, de 12 de noviembre, abría la puerta a la imprescindible coordinación que corresponde al Estado para afrontar supuestos en los que se produzca contaminación que afecte a varias CCAA. Y, aunque una actitud diligente de cada CA afectada hiciera innecesaria esa coordinación estatal, ésta podría ser imprescindible en algunos casos, coordinando la adopción de medidas concretas cuya ejecución, sin embargo, no correspondería al Estado sino a las CCAA en ejercicio de sus propias competencias. La STC 102/1995 dedica importantes consideraciones a la coordinación y cooperación, al abordar la alegada inconstitucionalidad del art. 36 de la Ley 4/ 1989, de Conservación de los Espacios Naturales. El art. 36, confirmado su carácter básico por el TC, prevé la creación de una Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza como órgano consultivo y de cooperación entre el Estado y las CCAA –"no por cierto de éstas entre si" advierte el TC– y de dos comités en su seno, el de espacios naturales protegidos y el de flora y fauna silvestres. El TC entiende, en línea con su jurisprudencia más consolidada, que el principio de cooperación genera una competencia estatal inherente de coordinación para evitar contradicciones y disfunciones, pero con respeto absoluto de las competencias autonómicas sobre las que no puede expandirse la coordinación estatal vaciándolas de contenido. La coordinación opera, pues, como principio funcional y la necesidad de hacerla realidad tiene carácter básico que se contagia a los mecanismos configurados al efecto. No incide inmediatamente sobre la materia, en este caso la protección del entorno, a la que, sin embargo, sirve y permite remitir a la potestad reglamentaria el señalamiento de las funciones del órgano de coordinación. Desde luego, el ejercicio de la potestad reglamentaria produciría una norma básica que podría ser objeto de reclamación autónoma ante el TC (F.J. 31). A propósito de la concurrencia de varios títulos competenciales, entre ellos los ambientales, en un mismo espacio físico y de las necesidades de coordinación que tal concurrencia suscita, es importante la STC 40/1998, de 19 de febrero, que resolvió varios recursos de inconstitucionalidad promovidos por Gobiernos autonómicos contra la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. El TC recordó que el Estado conserva potestades, entre ellas la ambiental (art. 149.1 23 CE), cuyo ejercicio tiene una clara incidencia en la competencia autonómica de ordenación del territorio (F.J. 29).


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Esta concurrencia de títulos sobre un mismo espacio físico obliga a buscar fórmulas de articulación y de coordinación; y, recordando la STC 149/1991, argumenta el TC que: "...en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una 'política' (v. gr. protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer las competencias que a otra instancia corresponden si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. De otra parte, la ordenación del territorio es ... un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado..." (F.J. 30).

Para evitar los peligros enunciados, es preciso acudir a "fórmulas de cooperación" (mutuo intercambio, informes previos, creación de órganos de composición mixta) y sólo cuando estas soluciones no resuelvan el conflicto, la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente (F.J. 3). Un interesante caso de concurrencia se produce con la atribución al Estado (art. 21 de la Ley de Puertos) de la gestión de los dragados y vertidos en los puertos estatales. Las CCAA recurrentes la consideraban lesiva de su competencia exclusiva en materia de gestión del medio ambiente. Aunque dictada al amparo de una competencia estatal, esta norma tenía incidencia ambiental. De ahí que la sentencia concluya en la inconstitucionalidad del precepto y de otros de la LPMM por ignorar la competencia autonómica en materia ambiental. En efecto, la competencia en puertos del Estado atraía indebidamente para sí actividades que caían en la esfera de la competencia ejecutiva autonómica exclusiva en protección del medio ambiente. En este sentido, es destacable la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, ya citada, la cual, en su artículo 2, apartados f) y g), sienta los principios de coordinación entre Administraciones con competencias ambientales y el de subsidiariedad; este último, para asegurar la participación de los ayuntamientos en la gestión ambiental. Acerca del principio de coordinación no cabe hacer objeción alguna. El principio de subsidiariedad debe, sin embargo, matizarse. En primer lugar, sólo rige en las relaciones entre poderes públicos a los cuales vinculen las normas autonómicas. En segundo lugar, no podrían fundarse en él las relaciones entre el ejercicio de las competencias estatales y el propio de las autonómicas, puesto que el Estado actúa no en virtud del principo de subsidiariedad sino conforme al principio de protección mínima, los cuales no tienen ámbitos coextensos. Así las cosas, la protección mínima la dispensarán eficazmente las CCAA, pero el Estado puede y debe asegurarla con su legislación ambiental.

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III.6. DEFENSA Y RESTAURACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Expresamente, el art. 45.2 CE menciona la defensa y restauración del medio. Veamos como estos dos principios se desglosan en obligaciones concretas para los poderes públicos. Podemos, en efecto, clasificar esas obligaciones, partiendo del mismo enunciado constitucional. Así, por lo que atañe a la defensa del medio, cabe distinguir entre protección y conservación. Y, por lo que hace a la restauración, diferenciaremos entre restauración propiamente dicha y mejora del entorno. Cada uno de los mandatos constitucionales se concreta en regulaciones ge437 nerales o sectoriales, y éstas recogen las técnicas pertinentes para lograr esa utilización racional de los recursos . Las técnicas protectoras o restauradoras del entono pueden llevar aparejadas no sólo restricciones del uso de los recursos sino, incluso, limitaciones del ejercicio mismo del derecho a disfrutarlos. Y lo anterior, porque el goce de los bienes ambientales puede ser, en ciertos casos, incompatible con su preservación. Ahora bien, debe tenerse presente que los principios ambientales y las obligaciones que para los poderes públicos derivan de ellos no se proyectan todos y con igual intensidad sobre todos los bienes ambientales. Dependerá del grado de deterioro o de disponibilidad del bien ambiental para el ejercicio del derecho o de otras circunstancias y cualidades del bien ambiental concreto de que se trate. Es el estado del bien ambiental lo que determina la proyección sobre él, mayor o menor, de un principio ambiental. Así, por ejemplo, sobre los bienes ambientales de un parque natural se proyectará con mayor intensidad el principio conservacionista. Por el contrario, en un entorno completamente degradado la acción de los poderes públicos habrá de ser restauradora. Las leyes básicas, en especial la Ley 4/1989, concretan y desarrollan los principios constitucionales ambientales, proporcionando instrumentos precisos y técnicas de protección. Una vez más, la STC 102/1995 aclara el alcance de los términos constitucionales. A propósito de la "acción tuitiva" de los poderes públicos que no sólo es desplegada por el Estado sino también por el resto y, señaladamente, por las CCAA. El TC especifica que: "La protección es una acción de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva" (F.J.7).

Por ejemplo las técnicas de autorizaciones, L. PAREJO ALFONSO, Manual de Derecho Administrativo, Ariel, Barcelona, 1992, pp. 512 y ss. D.J. VERA JURADO, La disciplina ambiental de las actividades industriales, Tecnos, Madrid, 1994, pp. 104 y ss. MARTÍN MATEO, analiza las técnicas de las ecoetiquetas y las de las ecoauditorías, Nuevos..., ob. cit., pp. 101 y ss. C. ALONSO GARCÍA y J.A. MORENO MOLINA estudian la técnica del etiquetado ecológico, "Técnicas jurídicas de protección ambiental: Instrumentos de intervención administrativa", en ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., pp. 129 y ss. 437.


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La tutela se plantea "contra algo", las actividades lesivas, y "contra alguien", los seres humanos que comenten atentados ambientales. Es cierto, sin embargo, que en el actual estadio de las políticas ambientales prevalecen la medidas reacti438 preventivas: se reacciona frente al daño causado que no ha podivas antes que las do prevenirse . III.6.1. Principio conservacionista El deterioro sufrido por el entorno natural durante el proceso de industrialización ha sido grande, pero incluso en las naciones más desarrolladas, se han salvado numerosos espacios naturales que se han convertido en áreas conservadas y defendidas, rodeadas de expansión urbanística e industrial. El principio conservacionista implica, en general, la retirada del mercado de algunos bienes naturales cuya utilización racional prácticamente se reduce al ex439 clusivo ejercicio del derecho a disfrutar del medio. Son ilustrativos los casos de los parques nacionales y de los espacios naturales protegidos , donde se pretende mantener intactos los recursos de las zonas protegidas, proscribiendo o limitando cualquier explotación de sus recursos. Se intenta, pues, conservar bienes ambientales cuyo grado de "adecuación" es óptimo y preservarlo, casi en exclusiva, para el goce ambiental. Así, la Ley 4/1989 incluye, sobre todo en sus arts. 1 y 2, precisiones sobre lo que debe conservarse: "los recursos naturales....en especial los espacios naturales y la flora y la fauna" (art. 1), "el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales de los sistemas vitales básicos" (art. 2.1.a)), "la preservación de la diversidad genética" (art. 2.2.b)), "la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje" (art. 2.d)). Tanto el Estado como las CCAA, en uso de sus respectivas competencias, han ido ampliando la red de parques y espacios naturales protegidos, otorgando a cada zona protegida el estatuto más apropiado para su eficaz preservación. En materia de espacios naturales protegidos se ha producido un verdadera concurrencia de títulos competenciales, ventilada, en parte, por la STC 102/1995 y reordenada por las últimas modificaciones de la Ley 4/1989. El resultado ha sido el mantenimiento de esa cierta concurrencia en la declaración de zonas protegidas y 440 la creación de formas de coordinación y participación autonómica en la gestión de los parques nacionales . LÓPEZ FELICIANO, ob. cit., p. 23. Los parques son la manifestación más clara de la función conservadora de las políticas ambientales, GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., pp. 31 y ss. 440. Para todo lo relativo a los parques nacionales cfr. DELGADO PIQUERAS, "Los espacios naturales protegidos", en ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., pp. 223 y s. 438. 439.

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Las Comunidades Autonómas han desplegado, en general, una intensa acción protectora de los espacios naturales al ejercer su competencia específica en la materia. Algunas no se han limitado a declarar espacios naturales protegidos determinados lugares de su territorio, sino que también han aprobado leyes generales en la materia. Son los casos de la Ley de Andalucía 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales de la región; la Ley de las Islas Baleares 1/1991, de 20 de enero, de Espacios Naturales y Régimen Urbanístico de las Áreas de Especial Protección; la Ley de Canarias 12/1994, de 12 de diciembre, de Espacios Naturales; la Ley de Madrid 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza; la Ley de Navarra 9/1996, de 17 de junio; la Ley de Extremadura 8/1998, de 26 de junio de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales; la Ley de Valencia 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos; y la Ley del País Vasco 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza, modificada por la Ley 2/1997, de 14 de marzo. Ha sido en la materia espacios naturales donde las CCAA han desplegado una actividad legislativa mayor. En efecto, casi todas han aprobado normas generales de protección de la naturaleza y de los espacios naturales. Tanto es así que la materia es una de las mejor reguladas entre todas las que merecen el calificativo de ambientales, puesto que también el Estado –y pronto, en 1984– dictó la norma 441 básica estatal. Ningún otro bien ambiental presenta grado de regulación semejante . III.6.2. Principio proteccionista. Medidas preventivas, en especial, la evaluación del impacto ambiental La conservación no puede realizarse si no se adoptan medidas protectoras que impidan el deterioro de los bienes ambientales cuya conservación se pretende. Son necesarios medios técnicos específicos que, generalmente, van asociados con limitaciones de las actividades contaminantes o con otras más específicas, como la prohibición de la caza y del comercio de especies animales protegidas o la evaluación del impacto ambiental. 442 La regulación de actividades clasificadas que son contaminantes es un buen ejemplo de política ambiental protectora. Es cierto que, en general, las normas sobre contaminación permiten un cierto grado de emisiones contaminantes pero éstas son menores o se prohíben cuando pueden afectar a bienes ambientales especialmente catalogados y conservados. Las medidas protectoras son, por lo 441. DELGADO PIQUERAS resalta la centralidad de la protección de los espacios naturales para preservar la diversidad genética de la biosfera, "Los espacios...", ob. cit., pp. 202 y ss. 442. Cfr. para todo DOMPER FERRANDO, El medio ambiente..., ob. cit. Vol. II y MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., Vol. II.


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443 tanto, mas o menos intensas según sea la calidad de los bienes ambientales objeto de las mismas . Obvio es decir que estas medidas tendrán que ser muy rigurosas cuando los posibles peligros acechan a los bienes ambientales de un parque natural. Menos rigurosas son, por supuesto, las medidas protectoras del entorno urbano, donde es imposible conseguir el grado de protección de un paraje natural, pues la existencia misma de la ciudad supone la eliminación, casi total, de la 444 fauna y flora silvestres. La política preventiva enlaza, además, con el mandato constitucional de velar por la utilización racional de los recursos naturales . Todo el sentido de la Ley 4/1989 es protector, desde la fijación del objeto a proteger, que el mismo título de la ley hace, hasta las técnicas específicas de protección que se establecen. Así el título III de la ley: "De la protección de los espacios naturales" y el título IV, "De la flora y fauna silvestres". Se trazan objetivos y se arbitran medidas concretas, como las relativas a los "Parques nacionales" (cap. IV del título III. O "Especies naturales sometidas a régimen de protección preventiva" (cap. V del título III). O en el cap. II del título IV que regula la "catalogación de especies amenazadas". Pero la prevención, formulada como principio ambiental, aparece nítida445 mente en dos leyes autonómicas: en la Ley de Galicia 1/1995 y en la Ley del País Vasco 3/1998, ambas ya profusamente citadas . La proclamación no es, aunque pudiera parecerlo, inocua porque se da cobertura directa a determinadas medidas protectoras emanadas de los poderes públicos. Pero acaso la medida protectora 446 de carácter preventivo más importante sea la 447 evaluación del impacto ambiental cuyo remoto origen lo hallamos en los EEUU . En nuestro ordenamiento esta figura se introdujo mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental, desarrollado con el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que aprueba el reglamento para su ejecución. Estas normas españolas venían a transponer la Directiva comunitaria 85/337 CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985 (luego modificada por la directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo, transpuesta recientemente por el Real Decreto-Ley4489/2000, de 6 de octubre, que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986) . La directiva obligaba a los Estados a introducir, como medida protectora de carácter preventivo, la evaluación del im-

Acerca de las técnicas de permisos, prohibiciones y sanciones, cfr. SULLIVAN, ob. cit., pp. 19 y ss. ESCRIBANO COLLADO y LÓPEZ GONZÁLEZ, ob. cit., p. 372 y PONT CASTEJÓN, ob. cit., p. 329. 445. Por su parte, la Ley de Castaluña 3/1998, de 27 de febrero, contiene un título, el II, dedicado al "sistema de prevención". 446. Cfr. para todo J. ROSA MORENO, Régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental, Trivium, Madrid, 1993 y también C. ALONSO GARCÍA y MORENO MOLIN, "Técnicas...", ob. cit., pp. 125 y ss. 447. POWELL, ob. cit., pp. 218 y ss. SPENSLEY, ob. cit., pp. 428 y ss. BUCK, ob. cit., pp. 18 y ss. 448. Cfr. I. BARCENA y P. SCHUTTE, "El principio de precaución medioambiental en la Unión Europea. Aspectos jurídico-positivos", en Revista de Derecho Ambiental, núm. 19, pp. 13 y ss. 443.

444.

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pacto ambiental, introduciendo la variable ambiental en la ejecución de proyectos tanto públicos como privados. En la transposición de la norma comunitaria en norma nacional poco margen de discrecionalidad quedaba a los legisladores internos, salvo la de acomodarla al orden interno de competencias y, según ese orden, atribuir la facultad de evaluación a quien correspondiese. El Real Decreto legislativo impone la obligación de efectuar el estudio de impacto ambiental en todos los proyectos públicos o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el anexo del Real Decreto (art. 1), ahora significativamente ampliado por el Real Decreto-Ley 9/2000. Toda actividad o proyecto de los minuciosamente detallados en el anexo (refinerías de petróleo bruto, centrales térmicas, almacenamiento de residuos, carreteras, etc) han de ser objeto del estudio de impacto ambiental cuyo contenido describe el art. 2. Sólo están excluidos aquellos proyectos a los cuales el Consejo de Ministros exima del trámite de evaluación de impacto ambiental, atendiendo a su carácter excepcional. El acuerdo del Consejo de Ministros deberá, no obstante, adoptar las decisiones pertinentes, que hará públicas, para minimizar el impacto ambiental del proyecto (Disposición adicional segunda). El análisis del impacto ambiental se inserta en el procedimiento de autorización que tramita la Administración pública competente para tal autorización o aprobación (art. 5), la cual se encargará también del seguimiento y vigilancia de la declaración de impacto (art. 7). Las Administración competente remitirá al órgano ambiental el proyecto para que este formule declaración de impacto, resolviendo las discrepancias entre la Administración competente y el órgano ambiental, el Consejo de Ministros o el gobierno autonómico, según la Administración que trámite el expediente (art. 4). Según el art. 5, el órgano ambiental competente en cada caso será el Ministerio de Medio Ambiente o los órganos establecidos en cada Comunidad Autónoma. El Real Decreto-Ley 9/2000, además de ampliar el abanico de proyectos sujetos a evaluación, afina el reparto competencial entre Estado y CCAA, solventando de paso las dudas que se suscitaron y fueron resueltas en la STC 13/ 1998, de 22 de enero. Según la interpretación, dada a la norma por la STC 13/1998, hay un reparto en la elaboración de las declaraciones de impacto, entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Consejerías competentes de las CCAA. La titularidad de la competencia sustantiva (carreteras, urbanismo, aeropuertos, puertos, etc.) atrae para si la evaluación de impacto de aquellos proyectos cuya realización o autorización corresponda a esa competencia. En realidad, lo que se infiere es que la declaración de impacto, aun efectuada por un órgano especializado ambiental, no es otra cosa que una resolución más que se inserta en el procedimiento cuya decisión (autorizando o denegando la realización del proyecto) corresponde, en último caso, a la Administración pública no ambiental, sustantivamente competente en la


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materia sobre la que versa el proyecto. El centro de gravedad de la decisión se desplaza al órgano titular de la competencia sustantiva, quedando el órgano ambiental como informador o mero evaluador. No obstante, en caso de discrepancia entre ambos órganos, será el Consejo de Ministros o el gobierno autonómico , según los casos, quien zanje supra partes la controversia. El Estado recibe, por tanto, la competencia de evaluar el impacto ambiental de los proyectos que él es competente para realizar o autorizar. Para el TC esta competencia de indudable dimensión medioambiental, no está amparada sin embargo por el art. 149.1.23 CE. Esta es la sorprendente conclusión inferida por el TC en su STC 13/1998 y que se mantiene inalterada en el Real Decreto-Ley 9/2000. En esta sentencia se discutió la naturaleza de la facultad para llevar a cabo la evaluación del impacto ambiental. El TC llegó a la conclusión de que tal facultad se encuadra en las competencias sustantivas del Estado sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas (FF.JJ. 7 y 8) y no en una competencia específicamente ambiental. Destaca el TC que la finalidad de la evaluación del impacto ambiental es la preservación de los recursos naturales (F.J. 4), pese a concluir en que tal objetivo lo logra el Estado ejerciendo títulos competenciales sustantivos y no uno puramente ambiental. A partir de este razonamiento, declara la constitucionalidad de las normas impugnadas del Real Decreto de transposición. Más relevante a los efectos que ahora nos interesan es la STC 90/2000, de 30 de marzo. En ella se desestima un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra varios preceptos de la Ley de Canarias 11/ 1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico. Consideraba el recurrente que la protección brindada por la ley autonómica era menor que la ofrecida por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, la norma básica en la materia. La supuesta infracción de la norma básica radicaba, primero, en la diversificación introducida en la ley autonómica dentro del instrumento "evaluación del impacto ambiental" regulado unitariamente en la norma básica y, segundo, en la protección, menos garantista que la estatal, de uno de los tres mecanismos de evaluación resultantes de la diversificación reseñada. Según el recurrente, uno de los tres niveles de estudio del impacto ambiental –la llamada "evaluación detallada"–, fruto de esa fragmentación, resultaba menos garantista que la norma estatal, infringiéndola, al brindar una protección menor de la por ella dispensada. El TC, luego de reiterar que la finalidad de la evaluación de impacto es preservar los recursos naturales poniendo a disposición de las autoridades competentes el instrumento idóneo para ello (F.J. 3), destaca que, según la normativa básica, tres son los elementos a considerar por la autoridad competente, a saber: el estudio de impacto ambiental, la opinión del público y los informes de otras Administraciones Públicas afectadas por el proyecto en cuestión. La controversia suscitada en este caso se ciñe al primero de estos elementos.

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Del contraste entre la norma impugnada y la norma básica infiere el TC que en la primera se recogen todos los elementos esenciales exigidos por la segunda y que son: la descripción del proyecto, los efectos previsibles sobre el medio ambiente, las medidas previstas para eliminarlos o reducirlos, la vigilancia ambiental y las conclusiones. Que la norma básica califique a la descripción del proyecto de "general" y la autonómica de "sucinta" es diferencia de escasa entidad no catalogable como infracción. Todo lo anterior lleva al TC a desestimar el recurso. En esta sentencia el TC acota lo materialmente básico –los elementos esenciales de la evaluación– es decir, la protección mínima; y consagra la posibilidad autonómica de establecer los mecanismos de evaluación que se adapten a las circunstancias ambientales de cada Comunidad Autónoma. En este marco definido por el TC, las CCAA han regulado, en normas con valor de ley o en reglamentos, los procesos de evaluación del impacto ambiental para actividades cuya autorización les corresponda, según el reparto decisional establecido en la norma estatal en la materia. Así, por ejemplo, la Ley de Andalucía 7/1994, de 18 de marzo, cuyo título II se ocupa de la materia; el título III de la Ley de Madrid 10/1991, de 4 de abril; los capítulos II y III, del título II de la Ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo; el título II de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero; o el capítulo II del título III de la Ley del País Vasco 3/1998, de 27 de febrero. La Comunidad de Castilla La-Mancha ha aprobado por su parte una norma específica con rango de ley, la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación del Impacto Ambiental. En general, las normas autonómicas distinguen lo que propiamente es evaluación del impacto ambiental del llamado informe ambiental o de la calificación ambiental. Ofrecen, así, un panorama normativo muy completo, pues, como sucede con la materia espacios naturales, hay tanta regulación estatal como abundante normativa autonómica. También en esta materia el TC ha trazado la línea separadora entre la competencia estatal y la autonómica. Otro instrumento preventivo, tal vez el más eficaz, es el de la adopción de medidas cautelares. Sin embargo, en los ordenamientos jurídicos, suelen faltar 449 procesos rápidos y eficaces que permitan adoptarlas. Esto es especialmente es450 candaloso en una rama del Derecho donde el principio de prevención es vital. Que pretensiones de abstención no puedan ser cautelarmente satifechas y el daño ambiental se siga produciendo hasta la conclusión de un largo proceso equivale a incumplimiento grave de los preceptos constitucionales. La nueva regulación española del contencioso-administrativo abre mayores posibilidades para la adopción de medidas cautelares. El problema radica, por lo general, en que estas 449. 450.

Como subraya GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 101. Ibid., p. 102.


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resoluciones judiciales suponen, con frecuencia, limitaciones de otros derechos constitucionales. Por ello deben estar cumplidamente motivadas por el órgano judicial que las adopta. También en este momento, como en el de evaluación del impacto ambiental, la tensión entre lo ambiental y otros derechos e intereses aparece, siendo el juez del caso el encargado de dirimirla. III.6.3. La mejora del entorno No basta conservar y proteger lo que se tiene, es preciso mejorarlo hasta alcanzar el grado óptimo de adecuación del entorno para su disfrute humano. La calidad de vida no posee un contenido constitucionalmente tasado, antes al contrario su mejora, según los canones de calidad que, en cada momento, socialmente se establezcan, es tarea irrenunciable de los poderes públicos. Las técnicas de mejora del entorno varían, según el bien ambiental mejorable. En un entorno muy protegido, por ejemplo, la mejora consiste más que en aumentar la calidad del bien ambiental, ya muy alta, en acentuar su protección para evitar su deterioro. Para un medio muy deteriorado son precisas, en lugar de técnicas de mejora, medidas restauradoras más enérgicas. Las medidas de mejora y fomento pueden manifestarse o bien mediante acciones directas de los poderes públicos o, lo que es mas frecuente, a través de me451 didas que promueven cambios en los comportamientos de los particulares, estimulando en éstos conductas más respetuosas con el medio ambiente . Así con subvenciones, incentivos fiscales, ecoauditorías o ecoetiquetas se estimula social y económicamente la producción más limpia, el consumo de los productos así 452 creados o el ahorro fiscal para quienes sustituyan las tecnologías más contaminantes por otras más respetuosas con el medio ambiente . Al encomendar a los poderes públicos la mejora de la calidad de vida y la protección y conservación de los recursos naturales, el art. 45.2 CE está exigiendo el logro de una mejor adecuación, para el desarrollo de la persona, de los bienes ambientales. La mejora del medio ambiente sería entonces, además del objetivo último de las políticas ambientales, el resultado de su eficaz puesta en marcha. III.6.4. La restauración. Medidas represivas En un entorno en general tan deteriorado como el que nos rodea, es ineludible la acción restauradora. La mejora del medio pasa, en estos casos, por acciones 451.

Acerca de las medidas de promoción y fomento, cfr. MARTÍN MATEO, Tratado..., ob. cit., p.

121. 452.

Cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 83 y ss.

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más enérgicas que sustituyan el uso irracional, contaminante, de los recursos naturales por el saneamiento y recuperación de estos espacios. La tarea es a largo plazo y sólo será coronada con el éxito si las técnicas productivas actuales empleadas en los procesos industriales son sustituidas por otras técnicas limpias, no contaminantes. Piénsese también en la política de reforestación que implica un cambio de uso del suelo y que, sin excluir el aprovechamiento del terreno, impide la dedicación de éste a la agricultura. El principio restaurador viene establecido en la ley 4/1989 y completa los principios protector y conservacionista. La restauración y mejora tienen su correlato y desarrollo a lo largo de toda esta ley. El principio de "fomento de las actuaciones encaminadas a regenerar los deterioros y degradaciones producidas en el medio ambiente" se recoge, como tal principio, en el art. 2.l) de la ya varias veces citada Ley de Galicia 1/1995. De nuevo la amplitud con la que esta norma autonómica establece principios ambientales ha de ser resaltada, al comprobar como la dimensión objetiva de lo ambiental se reviste en esta norma de la categoría de principio. III.6.5. La planificación ambiental y su preferencia La planificación ambiental es una de las tareas más complejas entre las encomendadas a los poderes públicos. Depende de variables muchas veces imprevisi453 la más importante planificación con reperbles que la dificultan. No es extraño que 454 ejemplo cusión ambiental sea la urbanística . Una vez más los EEUU ofrecen destacable con su Environmental Leadership Program (ELP), de 1995 , reseñable, porque con él se intenta escapar de la sectorialización en la que, con frecuen455 ambiental. Los planes de acción europeos responderían a cia, cae la planificación esa misma aspiración . 456 es muestra que la Ley 4/1989 de De la importancia de la planificación Conservación de Espacios Naturales contenga un título completo, el II, bajo la rúbrica "Del planeamiento de los recursos naturales". Se prevé la aprobación de planes de ordenación de los recursos naturales y de coordinación de la acción pública de las diversas Administraciones y la orientación, asimismo, de su actividad para una mejor preservación de los recursos. El art. 8.1 impone a las CCAA la obligación de someterse a lo establecido en las normas reglamentarias que dicte el Gobierno central al llevar a cabo la planeación general. Estas normas tendrán, por tanto, un carácter básico. 453. 454. 455. 456.

Resaltada por GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., p. 1131 y en "Saggio...", ob. cit., p. 21. Analizado por SULLIVAN, ob. cit., pp. 73 y ss. Sobre ellos, cfr. E. ALONSO GARCÍA, ob. cit., Vol. II, pp. 17 y ss. DELGADO PIQUERAS, "Los espacios...", ob. cit., pp. 216 y ss.


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En la Ley 4/1989 se regulan tanto la planificación ecológica (arts. 4 a 8), como la hidrológica (título III, cap. primero), la de los espacios naturales (título III, cap. segundo) y la de la flora y la fauna silvestres (título IV). Todo lo que en este punto fue impugnado acabó siendo declarado constitucional por el TC, en su STC 102/1995 que, salvo en algunos aspectos aislados, salvó la legitimidad de las normas planificadoras reconociendo su carácter básico. El TC comienza por entender que la planificación de los recursos naturales no es sino: "... una forma de poner orden y concierto para conseguir la utilización racional de los recursos que exige la Constitución" (F.J. 13).

Y que el mandato de planificar: "... se acomoda sin esfuerzo alguno al concepto de lo básico" (F.J. 13).

También es básica, continua el TC, la necesidad de que existan las directrices para la ordenación de los recursos, tal como prevé la ley (art. 8), aunque advierte que las reglas concretas que se adopten, al amparo de estos preceptos, no aseguran por anticipado su carácter básico y podrán impugnarse ante él (F.J. 13). En definitiva, la Ley 4/1989, con el respaldo de la STC 102/1995, pone en manos del Estado una facultad de planificación general de los recursos y, en general, de la protección ambiental que sólo el Estado puede desempeñar como titular del interés general que la planificación ambiental viene a precisar. Y aunque la planificación ambiental sea, según se ha explicado, una tarea preferentemente estatal, nada impide que las CCAA puedan, también, ordenar el ejercicio de sus competencias con planes propios. Así, dos CCAA, la de Murcia y la del País Vasco, se refieren a los planes ambientales, la primera en la Ley 1/ 1995, art. 4, la segunda dedicando al planeamiento el cap. I del título IV de la Ley 3/1998. III.7. LA EDUCACIÓN AMBIENTAL Y SU ENLACE CON EL DEBER CONSTITUCIONAL DE CONSERVAR EL MEDIO AMBIENTE La solidaridad colectiva, sobre la que se funda el deber de conservar el entorno, el ejercicio del derecho y las políticas ambientales de los poderes públicos necesitan de la educación ambiental como herramienta indispensable. El deber de conservar el medio sólo podrá cabalmente cumplirse si todos los obligados conocen las obligaciones concretas que tal deber genera y cuál es su justificación última. Sólo cuando todos estemos persuadidos de la importancia de conservar y

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mejorar el entorno será posible el más pleno ejercicio del derecho y más eficaces las políticas medioambientales. Uno de los contenidos que los planes de estudios han introducido reciente457 mente ha sido el ecológico para enseñar a los niños y a los jóvenes a respetar el medio en el que han de vivir . La importancia de la educación es grande si tenemos en cuenta que, hasta hace pocos años, los recursos naturales eran exclusivamente objeto de aprovechamiento económico, sin que la sociedad hubiera entendido todavía su valor ecológico ni hubiera conformado un derecho constitucional a disfrutarlos. El ejercicio del derecho ambiental reposa, como ocurre con el deber, en el conocimiento del valor de los bienes ambientales. La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE) contempla, entre los principios conforme a los cuales se desarrollará la actividad educativa, "la formación en el respeto y defensa del medio ambiente" (art. 2.3 k). Reconoce la importancia de lo ambiental en la educación y materializa los principios ambientales proclamados en la Constitución. La consecuencia de recoger una referencia a nuestra materia tiene consecuencias en la concreción de los diferentes objetivos plasmados por la misma ley en los distintos estadios del sistema educativo y en la confección de los planes de estudios, esbozados en lo principal por la LOGSE. Así, el art. 8, establece que la educación infantil contribuirá a desarrollar en los niños, entre otras, la capacidad para "observar y explorar su entorno natural, familiar y social" (art. 8. c). El art. 13. h), al referirse a la educación secundaria, resalta la importancia, para los educandos, de "valorar...la conservación de la naturaleza y del medio ambiente". Cuando la ley se detiene en la enseñanza secundaria, las capacidades ambientales a desarrollar en los alumnos se vuelven más complejas, a saber, "conocer las leyes básicas de la naturaleza" (art. 19. f), "valorar críticamente los hábitos sociales relacionados con la salud, el consumo y el medio ambiente" (art. 19. i) y "conocer el medio social, natural y cultural en que actúan y utilizarlos como instrumentos para su formación" (art. 19. j). Todo lo anterior acaba trasladándose a los planes de estudios, en los cuales se incluye el "conocimiento del medio natural –para la enseñanza primaria– y las "ciencias de la naturaleza" –en la enseñanza secundaria–. La valoración de la LOGSE es, sin duda, positiva por su generosas referencias a lo ambiental. Cosa distinta es que su puesta en marcha haya sido satisfactoria en todos los casos. Es un primer paso, de cuyos resultados sólo podremos darnos cuenta cabal cuando comprobemos si la convicción ambiental aumenta entre nuestros educandos. La LOGSE tiene una cualidad añadida, la de presentar el conflicto latente entre unos modos de vida consolidados y la preservación del entorno que esa forma de vida pone en peligro. No se resuelve el conflicto, pero, los educandos tienen, al menos, ocasión de conocerlo. BRAÑES aconseja la difusión de la legislación ambiental en la enseñanza y la educación, ob. cit., p. 623. 457.


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También el art. 2.4 (declarado básico) de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales, se refiere extensamente a la promoción de la formación ambientalista de la población escolar en todos los niveles académicos y a la estimulación de proyectos educativos y científicos para fomentar el conocimiento de la naturaleza. Es lógico que sea en la Ley 4/1989 donde se regule, por primera vez, la educación ambiental ya que son los espacios naturales protegidos escaparates óptimos para fomentar el gusto por la conservación de la naturaleza y donde mejor puede aprenderse a gozar de los bienes ambientales. El derecho a disfrutar del entorno en los términos del art. 45.1 CE necesita cierta destreza de sus titulares para un ejercicio cabal; y esta destreza puede adquirirse aprendiendo, en los espacios naturales protegidos, cual es su valor ecológico. Los espacios naturales son, al mismo tiempo, símbolo de la paradoja de las sociedades modernas que aprecian o están empezando a apreciar la naturaleza en estado puro, pero sólo pueden conservar, para esta finalidad, una mínima parte de sus territorios, entregado el resto a la explotación económica, urbanística o agrícola, más o menos degradante de los recursos. Aparecen los espacios naturales protegidos como reservas ecológicas, como museos, donde los educandos encuentran lo que ya no se halla en derredor. Lo que se aprende también, enseñanza amarga acaso, es que las sociedades desarrolladas sólo conservan cabalmente los bienes ambientales cuando los sustraen del sistema económico de explotación de recursos y que esto último, únicamente, puede hacerse en muy pequeña escala creando diminutas reservas ambientales, museos de la naturaleza. Ahora bien, la educación ambiental no debería centrarse sólo en las enseñanzas que puedan recibirse de los contactos con la pura naturaleza, en los espacios naturales protegidos, habría también que enseñar a convivir en el entorno urbano donde la mayor parte de nosotros soportamos una gran degradación de los bienes ambientales y también la ineptitud de los individuos para hacer más llevadera la vida en la ciudad. No deben promoverse en los individuos dos pautas de comportamiento, la corrección ambiental cuando contactan directamente con la naturaleza, y la incorrección ambiental cuando desarrollan su vida en el entorno urbano. Se producen contrastes notables entre ambas actitudes cuando lo deseable es que, también, observemos corrección ambiental en el medio urbano. Porque no olvidemos que el fin último de toda política ambiental, incluyendo la educativa, es la mejora de la calidad de vida ambiental y no la pura conservación de los bienes ambientales. Pero si la educación es presupuesto del derecho constitucional, ya que permite su concreto ejercicio apreciando los bienes ambientales, también es presupuesto del cumplimiento del deber constitucional de conservar el medio. Además de las sanciones, cuya imposición contribuye enérgicamente al cumplimiento del deber, la educación ambiental coadyuva de manera más eficaz, porque el cumplimiento espontáneo del deber presupone, en quien así procede, educación ambiental para disfrutar los bienes que está obligado a respetar. En suma, quien es

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capaz, por su formación ambiental, de ejercer su derecho, al mismo tiempo y sin imposiciones, cumplirá su deber constitucional. Algunas leyes autonómicas son, en lo atinente a la educación ambiental, muy expresivas. La Ley de Galicia 1/1995 establece, en su art. 2.e), el principio de promoción de la educación ambiental, completado, en el apartado d) del mismo precepto, con el principio de promoción de la investigación científica y tecnológica. La educación ambiental recibe, además, un específico tratamiento en el art. 22 de la misma ley, que ofrece así un completo panorama normativo. También la Ley 9/1999, de Castilla-La Mancha incluye, entre sus principios, el de educación ambiental (art. 3 f). III.8. PARTICIPACIÓN E INFORMACIÓN AMBIENTALES Son muchos los preceptos de la Constitución que se refieren a la participación social. Esta no se agota, por supuesto, en el derecho a la participación políti458 ca, consagrado en el art. 23.1 CE, se extiende a otras esferas, entre ellas la ambiental . Ya muchos grupos sociales y asociaciones de todo tipo se interesan por la promoción de intereses ambientales y su influencia es cada vez mayor sobre la opinión pública. Los poderes públicos y, en particular, la Administración favorecen esa parti459 cipación ambiental que refleja el pluralismo social y responde al sentir colectivo del que emergen grupos organizados para la defensa del interés ambiental. La proliferación de organizaciones privadas ecologistas demuestra la preocupación social por estos asuntos. Dejando ahora al margen la vertiente subjetiva de la participación, toca ahora contemplar esta participación en su vertiente objetiva, como elemento ambiental. También los partidos políticos, con mayor o menor intensidad, han incorporado en sus programas propuestas ambientales e, incluso, han incorporado a grupos ecologistas en su estructura organizativa. Articular la presencia de estos grupos sociales ante los poderes públicos, en particular ante la Administración y los tribunales de justicia, es, tal vez, una de las tareas más delicadas que ha de afron458. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 83 y ss. E.J. RUIZ VIEYTEZ, El derecho al ambiente como derecho de participación, Ararteko, Zarauz, 1990. A KISS y D. SHELTON, International..., ob. cit., p. 26, y BRAÑES quien se refiere a la participación social en la aplicación de la legislación ambiental, ob. cit., pp. 714 y ss. Acerca de las variadas posibilidades para articular esa participación SÁNCHEZ MORÓN, ob. cit., pp. 169 y ss. C.L. PARRA MUNDACA destaca la relevancia democrática de la participación ambiental, "El medio ambiente como problema constitucional en el Estado social. el impulso democrático ambiental", tesis doctoral leida en la Universidad Complutense en 1999. 459. Acerca del papel de las ONG,S en lo procesos de protección ambiental, cfr. POWELL, ob. cit., p. 391, y BUCK, ob. cit., pp. 160 y 161.


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tar el legislador para encauzar de la mejor manera posible la participación ambiental. La Ley 4/1989 contiene una norma básica, el art. 6, que prevé interesantes mecanismos de participación social en la elaboración de planes de ordenación de los recursos naturales. Prescribe que "se dará trámite de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la presente ley". Se abre, por tanto, la puerta a una muy amplia y plural participación que ha cristalizado en la creación administrativa de foros consultivos. Otro mecanismo de participación ambiental se encuentra regulado en el art. 6.1 del Real Decreto 1613/1985, de 1 de agosto, que modifica el Real Decreto 833/1975, de 6 de febrero, sobre normas de calidad del aire en lo referente a contaminación por dióxido de azufre y partículas. El citado precepto prevé que "cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, podrá dirigirse por escrito motivado a las autoridades ambientales del Estado, de las CCAA o de las Corporaciones locales, expresando razonadamente la situación de contaminación y solicitando la tramitación de los expedientes de declaración de zona atmosférica contaminada". No se exige interés directo para presentar el escrito aludido, basta argumentar la solicitud de tramitación del expediente de declaración de zona contaminada. Es la Administración competente la encargada de resolver la solicitud que, si es favorable, 460 evadará lugar a la adopción de medidas protectoras especiales. También la Ley de luación de impacto ambiental prevé un procedimiento de participación social . Algunas CCAA han ido más lejos en el reconocimiento normativo de la importancia de la información y participación ambiental. La Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, reconoce, entre los derechos subjetivos ambientales, los de información y participación ambiental. Se trata de derechos ambientales concretos que sólo la norma vasca ha precisado en nuestro ordenamiento de manera sistemática. La dimensión objetiva que al reconocimiento de la subjetividad acompaña se desarrolla en el capítulo IV de la ley. El artículo 2.e) de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, resalta la dimensión objetiva de la información y el apartado i) del precepto hace lo propio con la publicidad y la participación ambiental que luego se desarrolla en los artículos 24, 25 y 26. La ley de Murcia 1/995, de 8 de marzo, por su parte, se limita, aunque no es poco, a regular el acceso a la información ambiental y la participación ciudadana en asuntos ambientales, concediendo, así, un derecho reflejo a los adminstrados en los procesos públicos de decisión ambiental.

460.

Que resalta ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 107 y ss.

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La información ambiental está estrechamente ligada con la participación. Como se ha señalado, varios de los mecanismos participativos existentes sirven para que cualquiera pueda solicitar información ambiental. El derecho a la información ambiental genera el deber de la Administración de proporcionar al administrado la información solicitada. Pero, asimismo, puede exigirse información461a los particulares, de tal suerte que éstos –en general empresas contaminantes– contribuyan, también, al conocimiento público de la situación ambiental. Al obligar a los contaminadores a declarar la cantidad de sustancias nocivas emanadas, se puede controlar mejor su actividad y es más fácil proceder contra ellos para la Administración o para los mismos particulares. Además, el contaminador se somete al escrutinio de la opinión pública, y mermarse el aprecio recibido de ella si su actividad es demasiado contaminante aunque no alcance el umbral de legalidad. III.9. LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES COMUNITARIOS Y SU INCIDENCIA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL Es el momento de precisar cuales son los principios ambientales que, recogidos en el Tratado de la Comunidad Europea, inspiran la política ambiental de la Unión. Tales principios son similares a los que nuestra Constitución proclama. Pero, como ahora comprobaremos, el TCE es mucho más pormenorizado. El título específico, dedicado al medio ambiente en el TCE, arranca, como sucede con todas las políticas comunitarias, de las afirmaciones normativas que contienen los arts. 2 y 3 del TCE. En efecto, el art. 2, luego de lo añadido por el Tratado de Maastricht, encomienda a la Comunidad la misión de lograr "un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente". Asimismo, impone el logro de la "elevación del nivel y de la calidad de vida". El art. 2 combina el desarrollo económico con el respeto debido a otros bienes, a los que antaño el desarrollo económico ponía en peligro. Hace la norma comunitaria citada la misma ponderación que lleva a cabo nuestra Constitución cuando protege tanto el desarrollo económico, como la protección del entorno y va más lejos, sintetizándolo en el "crecimiento sostenible". El art. 3 TCE, por su parte, enumera las "acciones" comunitarias necesarias para la consecución de los fines señalados en el artículo anterior. Entre esas acciones, el apartado l), antes apartado k) señala "una política en el ámbito del medio ambiente". El título XVI de la Parte Tercera del TCE (arts. 130.R, 130.S y 130.T, ahora título XIX, arts. 174 a 176) desarrolla, precisamente, esa mención del art. 3, apartado l). En los tres artículos del Título citado se traza un completo panorama normativo de la materia. En primer lugar, se concretan los objetivos de 461.

Cfr. LÓPEZ FELICIANO, ob. cit., p. 22.


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la política ambiental comunitaria para, a continuación, señalar sus principios inspiradores (art. 174 TCE, antiguo 130.R). El art. 175 TCE, antiguo 130.S, organiza los procedimientos de decisión que habrán de seguirse e introduce una cláusula de salvaguardia en favor de los Estados. Por último, el art. 175.5 TCE, antiguo 130 TCE, permite a los Estados adoptar medidas de mayor protección ambiental que sean, sin embargo, compatibles con el Tratado. El Tratado de Amsterdam, además de reordenar la enumeración de los artículos citados, lleva el principio de integración de lo ambiental en las demás políticas comunitarias al nuevo art. 6 TCE en el cual se recoge el contenido del antiguo art. 130.R.2. III.9.1. La orientación medioambiental comunitaria. El principio de integración de lo ambiental en todas las políticas comunitarias 462 Interesa ahora analizar con cierto detalle los principios ambientales comunitarios y su incidencia en el Derecho ambiental español. La normativa ambiental comunitaria condiciona al legislador nacional obligándole a adoptar medidas internas que desarrollen lo estipulado en las directivas. Aunque, formalmente, el Derecho estatal es el aplicable, materialmente, éste más que desarrollo, con frecuencia mera transposición, de las directivas y, a la postre, concreción remota de los principios ambientales comunitarios. Nuestro Derecho ambiental se integra, pues, por Derecho comunitario. La importancia de éste último es muy destacable en el plano de los principios ambientales, porque los comunitarios son mucho más pormenorizados que los constitucionales. 463 Tratado recoge objetivos, principios y otros elementos sin denominaEl ción . Se ha dudado del valor jurídico de lo establecido en el art. 174 TEC (antiguo art. 130.R), pues lo allí dispuesto se contemplaba464como mera directriz política. Al menos, posee "relevancia jurídica indirecta" , porque obliga a la Comunidad a fundar sus políticas en él. Es muy amplia, sin embargo, la discrecionalidad de las instituciones a la hora de concretar con medidas esos objeti-

Sobre los principios de la acción comunitaria, fr. E. ALONSO GARCÍA, El Derecho..., ob. cit., Vol. I, pp. 78 y ss, LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit., pp. 77 y ss. MARTÍN MATEO, "Principios básicos de Derecho ambiental en la Unión Europea", en Ponencias..., ob. cit. KRÄMER, ob. cit., pp. 90 y ss. y MIGUEL PERALES, Derecho..., ob. cit., pp. 65 y ss. ORTEGA ÁLVAREZ, sigue a KRÄMER pero sintetizándolo, Lecciones..., ob. cit., pp. 70 y 71. 463. KRÄMER resalta que ha habido desde el Acta Única sólo ligeras modificaciones en la regulación de los objetivos ambientales, ob. cit., p. 79. Continúa precisando que los objetivos describen los fines de la política ambiental y los principios son los instrumentos para lograr esos fines, ob. cit., p. 90. 464. Pues, como recuerda KRÄMER, obligan a la Comunidad a fundamentar su política, sus acciones y sus medidas sobre esos principios, ob. cit., p. 91. Sobre el valor jurídico de los principios cfr. también E. ALONSO GARCÍA, El derecho..., ob. cit., Vol. I, p.p. 78 y ss. 462.

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466 vos y principios , cuya alegación directa ante los tribunales es más que dificultosa . De los objetivos que el art. 174.1, antes 130 R.1, señala para la política ambiental comunitaria, dos de los cuatro establecidos coinciden con los formulados 467 Son la conservación, protección y mejora de la capor la Constitución española. 468 lidad del medio ambiente y la "utilización prudente y racional de los recursos naturales" . La calidad del medio ambiente puede identificarse con la adecuación del entorno a la que se refiere el art. 45.1 CE. Los otros dos objetivos ambientales recogidos en el art. 174.1 TCE, no figuran literalmente en nuestra Constitución, pero se hallan implícitos en ella. Se trata del objetivo de la protección de la salud de las personas y del fomento de medidas de cooperación internacional en la materia (también se refiere a este objetivo el art. 174.4, antes 130.R.4). La Constitución española recoge en el art. 43 el derecho a la protección de la salud, del que se infiere, necesariamente, la obligación de promover una política ambiental que la favorezca. Por otro lado, en el Preámbulo de la Constitución se contempla la conveniencia de establecer relaciones amistosas con todos los Estados. Por ello, la afirmación internacionalista, en la esfera ambiental, plasmada en el TCE, encaja perfectamente con el espíritu de nuestra Constitución,. Hay, como se está comprobando, superposición y sintonía de objetivos entre el TCE y la Constitución española. Ésta última incluye, además, el derecho a disfrutar del entorno, derecho que no incorpora el TCE. Tal inclusión condiciona, en un sentido personalista, favorecedor del ejercicio de ese derecho, toda la política ambiental de los poderes públicos españoles. Aunque no coinciden exactamente en su inspiración última, ambas legislaciones, la constitucional y la comunitaria, se complementan perfectamente, porque la simetría es muy grande en el plano de los principios y objetivos ambientales. El art. 174.2, antes apartado 2 del art. 130.R, TCE, precisa más qué ha de en469 tenderse por mejora de la calidad del medio ambiente; se refiere a alcanzar un nivel de protección elevado y establece, a continuación, los principios en los que 470 de basarse la acción471 habrá comunitaria en materia ambiental: principios de cautela y acción preventiva ; el principio de corrección de los atentados al medio

KRÄMER, ob. cit., p. 80. Como subraya E. ALONSO GARCÍA, El derecho..., ob. cit., pp. 41 a 43 y 78. 467. KRÄMER destaca la amplitud de lo afectado en la fórmula empleada en el art. 174: "conservación, la protección y mejora de la calidad del medio ambiente", ob. cit., p. 82. 468. Expresión que engarza con la noción de desarrollo sostenible, noción también de gran vaguedad y que se ha puesto de moda, KRÄMER, ob. cit., pp. 81 y 82. 469. Lo que para KRÄMER significa que no se pueden adoptar medidas que se limiten a proporcionar el mínimo común denominador, ob. cit., p. 86. El mismo autor no deduce, sin embargo, un principio de optimación –como hace en general la doctrina alemana– , ob. cit., p. 107. 470. Que es susceptible de una interpretación muy amplia, KRÄMER, ob. cit., p. 93. 471. Para KRÄMER, el principio de acción preventiva posee una importancia transcendental, ob. cit., p. 93. 465. 466.

CONSTITUCIÓN Y MEDIO AMBIENTE 472

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ambiente ; y el principio de quien contamina paga . Matiza, pues, la acción comunitaria, encauzándola por la vía de la prevención y la restauración, procurando que los costes, al menos en parte, recaigan sobre el contaminador y no so474 Ninguno de estos principios es, empero, fácilmente fiscalibre el erario público. zable por el TJCE . Hay que destacar que el art. 130.R.2, párrafo segundo, exigía la integración de la política ambiental con las otras políticas comunitarias. Así se desprende, por lo demás, de los arts. 2 y 3 TCE, donde lo ambiental es un aspecto más en el proceso de creación del mercado único. En varios puntos del Tratado se ponderan los bienes ambientales con otros, tales como el crecimiento económico (art. 2 TCE), igualmente merecedores de promoción y protección comunitaria. No son, en definitiva, los ambientales valores absolutos, como tampoco lo son, a la luz de la Constitución española. Son factores importantes, sí, pero no excluyentes, que han de tenerse en cuenta al proyectar las políticas públicas. El Tratado de Amsterdam traslada al art. 6 el párrafo completo del antiguo art. 130.R.2 en el que se 475 establecía la inserción de lo ambiental en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad . Se subraya así, con la nueva ubicación del principio de integración,476la importancia de la protección del medio ambiente y su carácter "horizontal"477 que afecta todos los ámbitos donde las acciones comunitarias se proyectan . 478 El art. 174.3 TCE, antes 130.R.3, entra en el detalle, al establecer lo que habrá de tenerse en cuenta en la elaboración de la política ambiental comunitaria . Enuncia los datos científicos y técnicos disponibles, las condiciones ambientales en las diversas regiones de la Comunidad, las ventajas de la acción u omisión comunitaria y el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto. Se trata, nuevamente, de ponderar lo ambiental con otros intereses ante los que puede eventualmente ceder. Exige, además, fundamentar científicamente cualquier medida comunitaria479y prevenir sus efectos, ponderando las ventajas y desventajas de su adopción . Ibid., p. 95. Ibid., p. 98. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit., pp. 64 y ss. E. ALONSO GARCÍA, El Derecho..., ob. cit., pp. 80 y 81. Y sobre todo, P. HERRERA MOLINA, "El principio 'quien contamina paga' desde la perspectiva jurídica", en Noticias de la Unión europea, núm. 122, 1995, pp. y ss. 474. Ibid., p. 87. 475. KRÄMER indica que las "exigencias de la protección ambiental" (art. 6 TCE) son, en primer lugar, los objetivos enunciados en el art. 174.1 TCE, ob. cit., p. 101. 476. Ibid., p. 100. 477. L. KRÄMER, "Integración de las exigencias medioambientales en las demás políticas de la Comunidad", en Derecho medioambiental de la Unión europea, ob. cit. pp. 467 y ss. Y Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 52 y ss. 478. Ibid., p. 110. 479. Ibid., p. 111. 472. 473.

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El antiguo art. 130.S ordenaba el proceso de adopción de decisiones comunitarias en esta materia. La Regla general era que se adoptaran según el procedimiento previsto en el art. 189.C del Tratado, es decir, de acuerdo con el ya extinto procedimiento de cooperación que incluía la participación del Parlamento europeo y la posibilidad de que éste interpusiera veto condicional. Ahora la regla es la codecisión. El art. 175.2, antiguo 130.S.2, establece que en, algunas materias ambientales, el Consejo pueda adoptar medidas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento y al Comité Económico Social. Las materias reservadas en este apartado son: la fiscal; la ordenación territorial y la utilización del suelo; y cuando las medidas afecten de forma significativa a la elección estatal entre diferentes fuentes de energía. No obstante, la exigencia de la unanimidad, el Consejo podrá definir qué materias de las mencionadas será susceptible de regularse por mayoría cualificada. Por último, la adopción de programas de acción ambiental se llevará a cabo, según el procedimiento de codecisión (art. 189.B TCE), previa consulta al Comité Económico y Social. III.9.2. Posición de los Estados frente a la política ambiental de la Comunidad Ya se ha analizado la obligación estatal de desarrollar las directivas. En la esfera ambiental, esa constituye la principal vinculación del Derecho estatal ambiental al Derecho comunitario. La posibilidad de llevar a cabo el desarrollo de las directivas y el plazo, bastante largo en el que tal desarrollo puede hacerse, permiten a las Autoridades nacionales modular la incorporación de normas comunitarias. Además, la norma aplicable será, si la transposición de la directiva ha sido correcta, la norma interna. Pero las relaciones480entre Comunidad y Estados en materia ambiental son mucho más complejas y no se basan sólo en la transposición interna de directivas comunitarias. La libertad de las autoridades nacionales se funda en las varias posibilidades de confrontarse con la legislación comunitaria, de mejorarla o de aprovechar sus lagunas. La ejecución y financiación de la481política ambiental de la Comunidad corre a cargo de las Autoridades nacionales , si bien el art. 175.5, antiguo art. 130.S.5, prevé apoyo financiero, con cargo a los fondos de cohesión comunitarios, si ejecutar esa política implica "costes desproporcionados para las Autoridades públicas del Estado miembro". 480. 481.

KRÄMER, ob. cit., pp. 160 y ss. ALONSO GARCÍA, El derecho ambiental..., ob. cit., pp. 90 y ss.


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Es interesante destacar, para mejor fijar la posición de los Estados miembros ante la política ambiental comunitaria, que el TCE hace varias menciones a la diversidad nacional y regional. Estas invocaciones justifican, en el proceso de adopción de la medida comunitaria, la apreciación de esas particularidades regionales o estatales, y, en su aplicación, la invocación de la cláusula de salvaguardia del art. 174.2, antes 130.R.2, o la introducción de excepciones temporales en la aplicación, para uno de los Estados miembros de la norma comunitaria (art. 175.5, antes 130.S.5 TCE). A propósito de la diversidad ambiental o de otro tipo que ha de calibrase a la hora de adoptar una medida ambiental comunitaria, la primera de las menciones la encontramos en el art. 174.2 TCE donde se orienta la acción ambiental de la Comunidad a alcanzar un nivel elevado en la protección del medio, pero teniendo presente "la482 diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad" . La diversidad no es sólo ambiental, puede ser de otra índole: económica, social, etc. En parecido sentido se expresa el mismo artículo precitado, en su apartado 3, cuando establece que la política comunitaria tendrá en cuenta "las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad". Aquí lo diferencial se circunscribe a lo ambiental; hay, pues, más precisión. Sin embargo, de la lectura sistemática de este apartado y del segundo se infiere que han de ponderarse no sólo las condiciones ambientales de las distintas regiones, sino, también, la diversidad en otros órdenes, señaladamente el del desarrollo económico, donde podrían influir, no siempre ventajosamente, las medidas comunitarias. En esto último incide el mismo art. 174.3, antes 130.R.3 cuando menciona, entre los factores que la Comunidad habrá de tener en cuenta, "las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción" comunitaria. La Comunidad debe agotar una compleja ponderación para que sus medidas ambientales no perjudiquen, por ejemplo, a una región cuyo desarrollo depende de una actividad relativamente contaminante y cuya supresión, beneficiosa en sí misma para el conjunto de la Comunidad, resultaría muy perjudicial para dicha región en el plano económico o social. Por otra parte, los Estados pueden, frente a la acción comunitaria ambiental, hacer valer su interés propio e impedir o retrasar la aplicación, para sí, de la medida comunitaria. Cabe la posibilidad, también, de que el Consejo establezca, "en el propio acto de adopción de la medida comunitaria, las disposiciones adecuadas, en forma de excepciones de carácter temporal" (art. 174.5, antes 130 S.5 TCE), cuando los costes de la aplicación de tal medida sean desproporcionados para un Estado miembro. El coste que menciona el Tratado no es sólo meramente económico, debe entenderse en un sentido más abarcador e incluir otros tipos de costes, en especial, los sociales. La excepción de carácter temporal equivale a un retraso en la aplicación de la medida; es decir, un plazo de gracia que eventualmente, como contempla el 482.

KRÄMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 180 y ss.

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art. 174.5, antes 130.S.5, puede venir acompañado con ayuda procedente de los fondos de cohesión. Con todo, la excepción más interesante a la aplicación de las normas comunitarias se prevé en el art. 174.2, antes 130.R.2. Este precepto autoriza, en los casos de medidas comunitarias armonizadoras, la inclusión en éstas de "una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados a adoptar por motivos medioambientales, no económicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control". En este supuesto no nos hallamos ante una excepción temporal sino ante una excepción material, pues permite al Estado, acogido a la cláusula, adoptar medidas diferentes a la comunitarias. Bien es verdad que las medidas estatales son provisionales y que, extinguidos los motivos de su adopción, el Estado ha de aplicar por completo la medida comunitaria. Además, para resaltar la excepcionalidad de la cláusula de salvaguardia, el Tratado la somete a dos cautelas que se añaden a la ya apuntada provisionalidad, a saber: su sometimiento a un procedimiento comunitario de control y la motivación estatal de la adopción de la medida provisional que nunca podrá fundarse en motivos económicos sino en razones ambientales. Se trata de evitar que este tipo de medidas estatales obstaculicen el funcionamiento del mercado o constituyan medidas de efecto equivalente. El Tratado de Amsterdam amplía, también, las posibilidades de los Estados para adoptar medidas de mayor protección. Al comentado art. 176, antiguo art. 130.T, se añade el art. 95.5 , en numeración del Tratado de Amsterdam, que permite a los Estados, luego de dictada una medida armonizadora comunitaria, dictar nuevas normas de protección basadas: "...en novedades científicas, relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas en un problema específico surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización..." 483 Esta posibilidad no se contemplaba en el antiguo art. 100.A, al que el art. 95.5 viene a sustituir . Además, se rodea de cautelas exigiendo dos requisitos materiales para su adopción: por un lado, la justificación científica y, por otro, la existencia de un problema interno surgido con posterioridad a la adopción de la medida armonizadora. La medida interna ha de ser comunicada a la Comisión y aprobada y controlada por ésta, según el procedimiento establecido en el art. 95.5 in fine. El ámbito de aplicación de estas medidas internas se reduce a la protección del medio de trabajo y del medio ambiente. Vemos, pues, que, si bien el ambiental no es el único ámbito en el que pueden darse estas medidas, es el principal y potencialmente más extenso de los dos sobre los que el Tratado autoriza a adoptar medidas que se aparten, por exceso, de las normas armonizadoras comunitarias. Acerca de las profundas modificaciones que el Tratado de Amsterdam introduce, ampliando las posibilidades de los Estados, cfr. KRÄMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 169 y ss. 483.


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Con las posibilidades apuntadas se pretende atemperar la proyección sobre los Estados miembros de las medidas comunitarias, dando así respuesta a la cautela de tener en cuenta las condiciones, ambientales o no, de las diversas regiones de la Comunidad. También como excepción, aunque en otro sentido, ha de entenderse la posibilidad, contemplada en el art. 175.4, antes 130.T, TCE. En este precepto se permite a los Estados miembros adoptar "medidas de mayor protección" del medio. Es compatible con los objetivos del Tratado (arts. 2, 3 y 174.1, antes 130.R.1, elevación de la calidad del medio ambiente) que los Estados miembros mejoren los standards de protección comunitarios con medidas complementarias. Pero, como ocurre con las dos excepciones antes explicadas, las medidas estatales de amejoramiento del entorno que superen lo establecido por la legislación comunitaria no pueden484 encubrir medidas de efecto equivalente y, en general, como afirma el art. 176 , antes 130.T, deberán ser compatibles con el Tratado. Para verificar esta compatibilidad, el precepto citado exige que esas medidas sean notificadas a la Comisión. En resumidas cuentas, el Tratado permite ahora que los Estados adopten medidas adicionales de protección, retrasen la entrada en vigor de las medidas comunitarias o que se aparten de las normas armonizadoras comunitarias. Todas estas excepciones en materia ambiental han de justificarse en novedades científicas, en problemas ambientales internos cuya solución requiera específica política nacional que sea excepción de la aplicación de la medida comunitaria. La medida interna es severamente controlada por las instituciones comunitarias, en especial por la Comisión, para evitar que opere como medida de efecto equivalente distorsionando el mercado único. La ambiental es una típica materia concurrente en el sistema de distribución competencial comunitario. Los Estados y la Comunidad se485ocupan de ella; los primeros, en la medida en que la Comunidad se lo permite . En efecto, según 486 las normas comunitarias van ocupando espacios materiales, los pierden los Estados ; la labor de éstos se va paulatinamente reduciendo al desarrollo y aplicación del Derecho comunitario.

Como subraya KRÄMER, "las normas estatales más severas deben ir en la misma dirección que las de la Comundad y servir mejor al cumplimiento de los objetivos del artículo 174.1",Derecho ambiental..., ob. cit., p. 163. E. ALONSO GARCÍA advierte de los problemas que pueden generar esas posibilidades estatales para dictar normas más severas, El Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 58-60. 485. KRÄMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 181 y ss. 486. Aunque, a juicio de KRÄMER, continúe la disparidad en las políticas ambientales nacionales, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 104 y 105. 484.

IV. DEBER DE CONSERVAR EL MEDIO AMBIENTE IV.1. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DEBER AMBIENTAL La imposición de deberes constitucionales es otra de las características del 487 Estado social que acompaña al reconocimiento de derechos sociales. El reconocimiento del derecho implica, por sí solo, el deber de todos de soportar sacrificios para el mejor ejercicio del derecho. Pero la imposición del deber ambiental refuerza el ejercicio del derecho al ambiente. La atónoma regulación constitucional del deber vincula más intensamente a todos en la tarea de preservar el entorno. Con el deber se incorpora a los particulares a la conservación del bienes ambientales, obligándoles a contribuir, en la medida que el legislador determine, al objetivo final de lograr el medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Los particulares, sujetos del deber constitucional, no sólo deben omitir cualquier actividad lesiva del ejercicio del derecho a disfrutar del entorno, sino que están obligados de forma más intensa a contribuir a su preservación. Al tiempo que consagra el derecho a "disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona", el art. 45.1 CE recoge el "deber de conservarlo". Este deber se refuerza con la posible imposición de sanciones penales y administrativas y con la obligación de reparar el daño causado (art.45.3488CE). Como ocurre con el derecho, también el deber ha de concretarse legalmente . Su desarrollo infraconstitucional, en parte realizado, precisa el deber abstracto que la Constitución impone. La imposición constitucional del deber opera, en relación con lo previsto en el art. 45.3 CE, como verdadera norma de cobertura constitucional; algo parecido a lo que ocurre con el deber tributario establecido en el art. 31.1 CE. La regulación infraconstitucional de obligaciones concretas para los particulares o la sanción, ad487. 488.

GOMES CANOTILHO, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 105. DOMPER DELGADO, ob. cit., p. 106.

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ministrativa o penal, prevista por su incumplimiento, son el reflejo del deber constitucional en el que hallan su pristino fundamento. En la esfera autonómica, destaca la regulación de la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero. En la tónica de reproducir, sin citarlo, el artículo 45.1 CE, y ampliando al mismo tiempo sus contenidos, su art. 4 establece, luego de reconocer derechos subjetivos ambientales, el deber de conservar el entorno. El contenido de los artículos 3 y 4 de esta ley reune las carácterísticas de la disposición constitucional (art. 45), a saber: reconocimiento del derecho y prescripción del deber. La norma autonómica añade el mecanismo de tutela –la acción pública– (art. 3.4) de los derechos proclamados. El establecimiento del deber se acompaña de las precisiones normativas de la posible imposición de obligaciones jurídicas concretas reforzadas con sanciones. Hay que reconocer al constituyente la coherencia de recoger la cara y la cruz de la misma moneda. No hay disfrute del bien si los titulares del derecho no son, a su vez, sujetos del deber de conservar su objeto. Sin la solidaria contribución de todos en la conservación del medio, no es posible el goce.489 No es extraño, por ello, que el art. 45.2 CE se refiera a la "solidaridad colectiva" y, sobre ella, asiente, tanto el disfrute de los bienes medio ambientales, como el deber de conservarlos. La preservación y disfrute490del entorno tienen una dimensión colectiva apoyada en la solidaridad de todos que enlaza, además, con la cláusula de igualdad sustancial recogida en el art. 9.2 CE. La solidaridad colectiva, en su vertiente intergeneracional, tiene regulación concreta en el art. 2.2 de la Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales, pues impone a las Administraciones competentes la obligación de garantizar "que la gestión de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios par las generaciones actuales sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras". Hace implícita referencia al desarrollo sostenible y a la preservación de los bienes ambientales para futuras generaciones. Y, precisamente, la STC 102/1995 que se ocupó de enjuiciar la constitucionalidad de la Ley 4/1989, es la que con mayor rigor se ocupa de la fundamentación constitucional del deber, al entenderlo como concreción de la solidaridad colectiva, haciendo posible el paralelo ejercicio del derecho (F.J. 8). La solidaridad colectiva ampara la intervención estatal en materia ambiental para asegurar ese "común denominador" (STC 48/1981), el encuadramiento de una política global del medio ambiente (STC 64/1982) que "haga viable la solidaridad" (STC 102/1995). 489. Acerca de la relación entre solidaridad y medio ambiente "El principio de solidaridad como fundamento del derecho al medio ambiente", en Revista de Derecho Administrativo, núm. 12, 1994, pp. 51 y ss. GOMES CANOTILHO resalta también la vertiente solidaria de la defensa del ambiente, Protecçao do ambiente..., ob. cit., p. 105. 490. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 108 y ss. y STC 64/1982, F.J. 6.


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La regulación de un deber constitucional refuerza la limitación sobre la libertad de disposición de los recursos naturales que entraña el reconocimiento del derecho ambiental y la inclusión de principios constitucionales en la materia. Esas limitaciones tienen distinto origen. Por un lado, provienen de la acción pública inspirada en los principios del art. 45.2 CE. Por otro lado, el reconocimiento mismo de un tipo de goce distinto del mero aprovechamiento económico conlleva, en sí mismo, restricciones del goce ilimitado. Como reflejo del reconocimiento del derecho, se genera el deber jurídico de respetar su ejercicio. Pero a todo lo anterior, que hubiera bastado para proteger el medio y asegurar el ejercicio del derecho, el constituyente añade la imposición de un deber constitucional. La estructura de este deber es, en efecto, la propia de un deber constitucional, puesto que no corresponde con el derecho sino que es impuesto objetivamente por la Constitución y desarrollado por otras normas de nuestro ordenamiento, sin que su existencia dependa de la correlativa de un derecho subjetivo típico. En efecto, la imposición de este deber se apoya no en el correlativo derecho sino en la solidaridad colectiva y en la consiguiente contribución de todos a la preservación del entorno que no es tarea exclusiva de los poderes públicos. El deber constitucional de conservar el medio no coincide, como estamos viendo, con el reflejo deber de respetar y no obstaculizar el ejercicio del derecho a disfrutar del medio. No coinciden en el mismo objeto, porque el correlativo deber jurídico para los particulares, derivado del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado, consiste en no obstaculizar ese disfrute entorpeciendo su ejercicio. Mientras que el objeto del deber constitucional lo forman, directamente, los bienes ambientales que todos, por imperativo constitucional, están llamados a conservar. Es verdad, sin embargo, que una manera de impedir el ejercicio del derecho constitucional es privar al sujeto del objeto del derecho o privar al medio ambiente de su calidad o "adecuación". Nuestra Constitución separa, sin embargo, ambas obligaciones jurídicas reforzando la última, la de conservar el medio ambiente adecuado, con la regulación específica de deber constitucional. IV.2. CONCRECIÓN LEGISLATIVA: LA MULTIPLICIDAD DE DEBERES AMBIENTALES 491

A diferencia de otros ordenamientos , el nuestro ofrece prescripciones constitucionales en los apartados 1 y 3 del art. 45 que han ido encontrando su desarrollo infraconstitucional. Éste ha sido, sin embargo, disperso, prodigándose En el caso de los EEUU, SULLIVAN resalta la importancia de los mandatos civiles y penales, ob. cit., pp. 50 y 51. 491.

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obligaciones de todo tipo, cuyo parentesco con lo ambiental hay, en cada caso, que determinar. Gran parte de las obligaciones, impuestas por el ordenamiento a los particulares y que podemos considerar concreciones del deber, provienen de directivas comunitarias, luego desarrolladas en la legislación interna. Como ejemplo, la Ley de Envases que obliga tanto a fabricantes como a consumidores. Otras obligaciones nacen, directamente, de las normas internas que imponen niveles máximos de contaminación o determinadas cautelas urbanísticas. El art. 149.1.1 CE sirve, también, de fundamento competencial para la regulación estatal de los deberes constitucionales, sin perjuicio de otros apoyos competenciales que la propia Constitución disponga a favor del legislador estatal (caso del deber de prestar servicio militar o prestación social sustitutoria, o el caso 492 del deber tributario). Y también, en punto al cumplimiento del deber ambiental, la dispersión es notable –salvo en la regulación penal –, como ocurre con la regulación del ejercicio del derecho. Y ello porque hay una gran variedad de situaciones jurídicas en las que el deber constitucional se concreta en obligaciones específicas. En unos casos, el deber se manifiesta como obligación de omitir ciertas actividades nocivas para el medio, por ejemplo, los vertidos prohibidos. En otros casos, la obligación no es omitir, sino moderar esa actividad, por ejemplo, contaminando sólo hasta los límites previstos en la norma. En otros casos, por el contrario, el deber cristaliza en obligaciones de hacer, de colaborar en la preservación del medio, por ejemplo, deshacerse de la basura, fabricar automóviles que forzosamente incluyan dispositivos no contaminantes, etc. La inconcreción constitucional de los contornos del deber ha sido disipada, en el orden penal con la inclusión del llamado, acaso impropiamente, delito ecológico 493 Penal y, en la esfera administrativa, con la vigilancia e imposición de en el Código sanciones . Las sanciones vienen a castigar, con la intensidad que determinen los 494 poderes públicos, las lesiones infligidas a los bienes ambientales. Será el legislador quien determine qué acciones son constitutivas de lesión y quién disponga, también, cuál será, según su gravedad, la respectiva sanción, administrativa o penal. 495 El artículo 45.3 CE ofrece cobertura tanto a las sanciones penales como 496 adminstrativas, además de establecer la obligación de reparar el daño causado. El precepto aporta un "plus de protección" . Las previsiones normativas conteniLo contrario de lo que acontece en los EEUU, donde casi todas las leyes ambientales federales, salvo la NEPA, establecen alguna forma de responsabilidad criminal, SULLIVAN, ob. cit., pp. 55 y ss. 493. Sobre las sanciones previstas en el art. 45.3 CE, cfr. PÉREZ LUÑO, ob. cit., pp. 275 y ss. y DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 118 y ss. MARTÍN MATEO, ob. cit., pp. 217 y ss. 494. Sobre las formas de lesión jurídicamente posibles, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 117 y ss. 495. R. DE VICENTE MARTÍNEZ, "La protección penal del medio ambiente", en ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 464. MIGUEL PERALES, Derecho..., ob. cit., pp. 269 y ss. 496. Como afirma entre otros J.A. MARÍN GÁMEZ, "Plusprotección ambiental y artículo 45 de la Constitución española de 1978", en RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 233 y ss. 492.


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das en el art. 45.3 CE, bastante497prolijas, anticipan el posible incumplimiento de las prescripciones ambientales . Una de las formas más comunes de la sanción es la obligación de reparar el daño causado. Normalmente, esta obligación, constitucionalizada en el art. 45.3 CE, cristaliza en una multa498o en la determinación, por vía civil, del daño, evaluándolo económicamente . 499 500 , el antiguo art. 347 bis , ha sido sustituido, con mejora y amEn lo penal 501 pliación notables , en el nuevo Código Penal, Ley O. 10/1995, de 23 de noviembre, por tres capítulos, el III, IV y V del titulo XVI, del Libro segundo. Bajo la rúbrica del título, "De los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente", se suceden los tres capítulos mencionados: el capítulo III, "De502los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente" (arts. 325 a 331) , tipifica los atentados contra bienes ambientales, enumerando las conductas en las que tales atentados pueden producirse. El capítulo IV, "De los delitos relativos a la protección de la flora y la fauna" (arts 332 a 337), tipifica los atentados contra animales y plantas. Y, por último, el capítulo V (arts. 338 a 340), contiene 503las "Disposiciones comunes". Se han precisado en el nuevo504Código los bienes jurídicos protegidos, sistematizando los tipos delictivos que en el anterior Código se reducían al amplísimo art. 347 bis. Se han agrupado también los tipos según los bienes jurídicos protegidos en dos capítulos: el del medio ambiente y recursos naturales y el relativo a la flora y fauna. El resultado es, sin duda, mejor que el deparado por el Código anterior. La mayor precisión del tipo penal proporciona más seguridad jurídica, porque permite identificar las conductas proscritas y sancionables con tanto vigor. Es verdad que la ordenación penal se remite a normas administrativas, porque con frecuencia la conducta tipificada penalmente recibe, también, un 497. Para MARÍN GÁMEZ, se trata de un "hiperralismo jurídico" del art. 45.3 CE, porque prevé que no se cumplirán los desiderata establecidos en la Constitución. 498. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 122 y ss. 499. Acerca de la protección penal, cfr. DE VICENTE MARTÍNEZ, ob. cit., p. 463. 500. Sobre la anterior regulación, cfr. L. RODRÍGUEZ RAMOS, "Delitos contra el medio ambiente", en COBO DEL ROSAL (ed.), Comentarios a la legislación penal. La reforma del Código penal de 1983, tomo V, Vol. 2, Edersa, Madrid, 1985, pp. 829 y ss. CONDE-PUMPIDO TOURON, "Protección penal del medio ambiente. Cuestiones generales", en Poder judicial, núm. especial IV, 1988, pp. 67 a 68. BELTRÁN BALLESTER, "El delito ecológico", en Poder Judicial, núm. especial IV, 1988, pp. 95 y ss. 501. Como subraya DE VICENTE, ob. cit., p. 465. 502. Siendo el previsto en el art. 325 el tipo básico, DE VICENTE, ob. cit., p. 461 503. Sobre el nuevo código, cfr. CONDE PUMPIDO, "De los delitos contra los recusos naturales y el medio ambiente", en CONDE PUMPIDO (dir), Código Penal. Doctrina y jurisprudencia, tomo II, Madrid, 1997.DE VEGA RUIZ, Delitos contra el medio ambiente, ordenación del territorio, patrimonio histórico, flora, fauna en el Código penal de 1995, Colex, Madrid, 1996. VVAA, Derecho penal del medio ambiente), Trotta, Madrid, 1997. 504. Resalta DE VICENTE, que se trata de un delito de peligro, ob. cit., p. 471.

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505 tratamiento normativo de corte administrativo; así en los arts. 325, 333 y 334 se incluyen tipos penales en blanco por su remisión a leyes y disposiciones generales protectoras de bienes ambientales cuya contravención equivale a la realización de la conducta penada. Según el nuevo Código Penal (art. 339), los jueces o tribunales puedan ordenar al autor de los actos lesivos para los bienes ambientales la adopción de medidas encaminadas a restaurar lo dañado. Por otra parte, cuando el culpable de los hechos tipificados hubiera voluntariamente reparado el daño causado, se impondrá la pena inferior en grado a las previstas en cada caso (art. 340). Asimismo, los órganos juzgadores podrán de oficio adoptar cualquier medida cautelar necesaria para la protección de los bienes tutelados penalmente (art. 339). Con este abanico de previsiones legales se estimula, por un lado, la restauración voluntaria acometida por los autores de los daños, y por otro, se ponen en manos de los jueces facultades de aminoración del daño mediante su cesación o la adopción de medidas cautelares, así como la posibilidad de obligar a los autores de los daños a repararlos. A propósito de la sanción penal, la STC 42/1999, de 22 de marzo, resuelve un recurso de amparo interpuesto por presunta lesión del derecho a la presunción de inocencia y a la legalidad penal. Expone el recurrente que no quedó demostrado el vertido de aguas residuales por el cual fue condenado por delito ecológico y que el río estaba ya muerto y que, en definitiva, de haberse producido, el vertido sería irrelevante. El TC considera correcta la prueba de análisis efectuada durante el proceso y apunta que el gran deterioro del rio no obsta para la comisión del delito, pues éste se produce cuando hay peligro abstracto. El tipo penal –en el caso el previsto en el art. 347 bis del antiguo codigo penal, aunque la interpretación dada sirva también para el nuevo código– sólo requiere peligro abstracto, sin que deba demostrarse perjuicio cierto sino potencial. Conviene reparar en la necesaria ponderación que debe realizarse a la hora de regular, limitar en suma, conductas e imponer sanciones. Sólo aquellos límites de otros derechos justificados en el interés ambiental pueden cobijarse bajo el precepto constitucional regulador del deber de conservar el entorno. Los particulares disponen, además, de acciones procesales para exigir el cumplimiento de los concretos deberes ambientales, por lo general instando a los poderes públicos a ordenar el cese de las actividades lesivas y a imponer las sanciones que procedan. También las CCAA han establecido, en el ámbito de sus competencias ambientales, un régimen sancionador, a veces disperso, otras veces inspirado en nor-

505. A propósito de esas remisiones a la normativa administrativa y de las desigualdades respecto a la legislación autonómica, DE VICENTE, ob. cit., p. 469. Sobre la constitucionalidad de las normas penales en blanco y de la jurisprudencia al respecto del TC, cfr. J.M BAÑO LEÓN, ob. cit., pp. 113 y ss. y J.C. RODAS MONSALVE, Protección penal del medio ambiente, PPU, Barcelona, 1994.


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mas generales referidas a la "disciplina ambiental". Ésta es la fórmula empleada en el título V de la Ley de Andalucía 7/1994, de 18 de mayo; el título IV de la Ley de Madrid 10/1991, de 4 de abril; el título V de la Ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo; el título IV de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero; por el título V de la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero; y por el título VII de la Ley 9/1999, de 26 de mayo de Castilla-La Mancha. Estas CCAA incluyen, como parte esencial de sus leyes generales de protección ambiental, las previsiones normativas acerca de las infracciones y sus sanciones así como el procedimiento para imponerlas. Algunas leyes autonómicas van más lejos y establecen el principio de corrección, entre los demás principios ambientales que proclaman. Es el caso del artículo 2.h) de la Ley de Galicia 1/1995, ya citada, y del art. 5.2 de la Ley vasca 3/1998, también citada. Esta última proclama, asimismo, como principio el de "quien contamina paga y quien daña responde" (art. 5.2), trasladando formalmente a nuestro ordenamiento este principio del Derecho comunitario. Son varias las sentencias del TC que se han referido al régimen administrativo sancionador en el orden ambiental. El TC ha justificado la imposición de un orden sancionador mínimo en materia ambiental, tanto en el título competencial específico –legislación básica en materia de protección del medio ambiente– como en el reservado por el art. 149.1.1 CE –asegurar la igualdad en las condiciones del cumplimiento de los deberes constitucionales–. Entre esos deberes se encuentra el deber de conservar el entorno (art. 45.1 CE). El régimen administrativo sancionador, entiende el TC, forma parte de la materia ambiental básica y, en consecuencia, las normas que lo regulan son básicas. Emparenta, también, con la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio del derecho ambiental (art. 45.1 CE). La primera y capital sentencia en la materia y cuya doctrina se ha seguido hasta la fecha, fue la STC 102/1995, de 26 de junio, que resolvió varios recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia acumulados. Se ventilaba en ese proceso la constitucionalidad, el carácter básico o no, de varios preceptos de la Ley 4/1989 , de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres, y de otros preceptos de tres reales decretos que la desarrollan. Había que dilucidar si tales disposiciones constituían materia básica (art. 149.1.23 CE). De no serlo, la regulación estatal invadiría competencias autonómicas. El TC, luego de realizar importantes consideraciones sobre el concepto de medio ambiente y sobre el reparto de competencias en esta materia y que se tratan en otras partes de este trabajo (cap. V), entra a considerar, a propósito de cada precepto impugnado, si posee o no carácter básico. En lo que ahora nos interesa, el TC entendió que el régimen sancionador contenido en la ley y desarrollado por las normas reglamentarias poseía en efecto, tal y como disponía el propio legislador estatal, carácter básico (FF.JJ. 25, 26 y 32) ya que con él se garantizan unos mínimos comunes de protección que pueden ampliar las CCAA en

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el ejercicio de su competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente, tipificando, incluso, nuevas conductas. Otra sentencia la STC 156/1995, de 26 de octubre (F.J. 8), consideró que la norma vasca impugnada no vulneraba el régimen sancionador establecido por la norma básica estatal, sino que completaba ésta como legítimamente podía hacerlo, según la doctrina sentada en la STC 102/1995. Por su parte, la STC 196/1996, de 28 de noviembre, consideró que otra ley vasca impugnada, la 1/1989, de 13 de abril, que modificaba la calificación de determinadas infracciones administrativas en materia de caza y pesca fluvial, invadía la esfera estatal reservada por el art.1 49.1.23 CE, porque disminuía, al rebajar las sanciones previstas estatalmente, el mínimo de protección ambiental dispensado por la ley estatal (F.J. 2). En definitiva, las CCAA pueden ampliar y mejorar el régimen sancionador fijado por las normas básicas, pero no disminuirlo ni restringirlo (F.J. 2). Tampoco pueden las CCAA introducir, en ese régimen sancionador, divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido, respecto del régimen jurídico aplicable a otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE), y deben acomodarse a las garantías del derecho sancionador, art. 25.1 CE, (F.J. 3 que hace textual referencia al F.J. 8 de la STC 87/1985). En el caso de la ley vasca se producía tal disminución y divergencia, y el TC concluye que la norma autonómica infringe los arts. 149.1.1 y 23 CE. Por último, la STC 16/1998, de 30 de enero, resuelve un recurso muy similar al resuelto por la STC 196/1996. También se trata de una ley autonómica que disminuye el grado de protección ofrecido por el régimen sancionador establecido en las normas básicas. Se repite la argumentación (FF.JJ. 1,2 y 3) vertida por la STC 196/1996, para concluir declarando inconstitucional la Ley del Principado de Asturias, 2/1989, de Caza.

V. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MEDIO AMBIENTE Los mandatos contenidos en el art. 45 CE vinculan a todos los poderes públicos internos sea cual sea su significación territorial y las competencias asumidas por cada uno. Los principios ambientales se hacen efectivos a través de la acción de todos ellos, según las normas del bloque de la constitucionalidad que distribuyen competencias ambientales. El resultado de la actividad del Estado y de las 506 ambientales, CCAA habrá de ser la realización de los principios constitucionales al servicio, a la postre, del derecho reconocido en el art. 45.1 CE . 507 En los Estados descentralizados se plantean siempre los límites de la asun508 ción competencial de lo ambiental protagonizada por los entes descentralizados 509 y se buscan formas de cooperación . Es preciso, en todo caso, mantener una posición fuerte del ente central que permita la consecución de objetivos ambientales, sólo alcanzables con una actuación única y centralizada. La actividad proORTEGA ÁLVAREZ subraya la conexión entre las normas distributivas de competencias con el artículo 45, "Organización...", ob. cit., p. 3765. En parecido sentido ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 59. 507. En Italia, MERUSSI, ob. cit., pp. 454 y ss. O en los EEUU, POWELL, ob. cit., pp. 157 y ss. En los Estados Unidos han sido en ocasiones los Estados los primeros en plantear algunos problemas ambientales, por ejemplo, la protección de la vida salvaje, BUCK, ob. cit., p. 10. Como explica SULLIVAN, los Estados desarollan las leyes federales, con regulaciones más estrictas, o dictan normas independientes, ob. cit., p. 4; también se encargan de tareas ejecutivas delegadas por la EPA, ob. cit., pp. 65 y ss. Asimismo, determinados programas federales de evaluación del impacto ambiental son delegados a los Estados para su puesta en marcha, SPENSLEY, ob. cit., p. 427. 508. Valga el ejemplo de la National Environnmental Policy Act (NEPA) de los EEUU cuya sección 101, inciso a) declara que "es una política permanente del gobierno federal la cooperación con los gobiernos estatales y locales...". 509. Como sostiene BRAÑES, ob. cit., pp. 608 a 610. Y resalta MEZZETTI para el caso italiano. Una posición centralizadora parecía deducirse de la STC 149/1991, luego parcialmente corregida por la STC 102/1995. BUCK, refiriendose al caso estadounidense, sostiene que la acción federal respondería al carácter global de los problemas ambientales, ob. cit., p. 10. Aunque como la propia BUCK apunta, los lobbys prefieran tratar directamente con los Estados y ver así multiplicadas sus posibilidades de influir, ob. cit., p. 11. 506.

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510 tectora del ente central tiene, según cada ordenamiento, o un fundamento habilitante específico o una legitimación fundada en títulos más genéricos . En España, como ha ocurrido en otros ámbitos, también en el ambiental la práctica y la jurisprudencia han ido consolidando una cierta "federalización" de nuestro reparto competencial, si bien con oscilaciones importantes. La primera jurisprudencia del TC (STC 149/1991, de la que más adelante nos ocuparemos) vino a reforzar la posición del Estado con un entendimiento expansivo de lo que debía entenderse por legislación básica ambiental. En ese momento, el reparto competencial y la práctica legislativa y jurisprudencial derivaban hacia una interpretación, más bien, regionalista de nuestra distribución de competencias, favorable, por tanto, para el Estado. Pero el ensanchamiento de los ámbitos compe511 tenciales autonómicos, muy significativo en la esfera ambiental, cambió la tendencia con la asunción, por parte de todas las CCAA, salvo Ceuta y Melilla, de competencias legislativas de desarrollo de la legislación básica del Estado y para dictar normas adicionales de protección, así como la concentración en exclusiva de las competencias de ejecución. No es de extrañar que hayan comenza512 do a proliferar leyes autonómicas ambientales de protección general y lo que falta en el Derecho estatal se encuentre en el autonómico . 513 En el plano legislativo, estamos, pues, ante una materia compartida entre el Estado y las Comunidades. Y a esta descentralización principal se suman las competencias, muy importantes en algunos casos, que poseen los Ayuntamientos. Además, por encima de todas las instancias internas se superpone la Comunidad Europea, también con facultades en materia ambiental. Como es bien sabido, la Comunidad Europea ha legislado profusamente lo ambiental, trastocando la distribución interna de competencias en España y predeterminando, además, el contenido de nuestro Derecho, porque las normas europeas siempre iban por delante de las españolas en la tutela de los bienes ambientales. Por eso, las normas comunitarias han obligado a la adaptación de nuestro ordenamiento, adaptación tanto más complicada, por cuanto que, internamente, la materia es compartida por varias esferas de poder político.

510. Como sucede en los Estados Unidos, donde la política federal se sustenta en diversas cláusulas constitucionales, tales como la de comercio interestatal, la regulación de la propiedad, POWELL, ob. cit., pp. 157 y ss, también en el "treaty power", BUCK, ob. cit., p. 10, o en otras como la protección de la salud pública y del bienestar o en la "equal protection", SULLIVAN, ob. cit., pp. 21 y ss. Es interesante, por lo peculiar, el caso de Puerto Rico, donde la aplicación de las leyes federales de los EEUU se compagina con la propia polìtica de la isla, LÓPEZ FELICIANO, ob. cit., en especial, pp. 42 y ss. 511. F. LÓPEZ MENUDO, "Planteamiento constitucional del medio ambiente. Distribución de competencias Estado-Comunidades autonómas", en Protección administrativa del medio ambiente, CGPJ, Madrid, 1994. 512. También en los EEUU los Estados poseen sus propias leyes generales de protección ya desde los primeros años de la década de los setenta, BRAÑES, ob. cit., p. 41. 513. ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 104.


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Con el solapamiento de los títulos europeo, estatal y autonónico se genera 514 ambientales que es necesario couna complicada trama de acciones legislativas ordinar. La concurrencia entre Comunidad y Estados va, poco a poco, limitando la discrecionalidad de éstos al ir la primera ampliando su ámbito material, cuando regula nuevos aspectos relativos al medio. Pero como, por lo general, la Comunidad emplea directivas, los poderes públicos internos deben ejercer sus propias competencias ambientales para desarrollar, más bien transponer, las normas armonizadoras comunitarias. Queda, pues, ventilar quién es internamente competente para desarrollar las directivas comunitarias, quien para adoptar esas decisiones de salvedad contempladas en el Tratado de la Comunidad, quién, en fin, para ocuparse de las tareas ejecutivas del medio ambiente. En todos los Estados descentralizados de la Unión Europea se produce el mismo fenómeno de articulación de las competencias ambientales internas, en todos ellos materia descentralizada, con las competencias comunitarias. El problema es interno porque opera en éste como en todos los demás casos, el principio de autonomía institucional de los Estados, los encargados de asegurar la aplicación –en materia ambiental, el desarrollo de las directivas– del Derecho comunitario. En España son, pues, las normas del bloque de la constitucionalidad las que determinan la concreta distribución de competencias ambientales y las que, de paso, aclaran quién es internamente competente para desarrollar las directivas. La STC 102/1995, de 26 de junio, aplicó a lo ambiental la doctrina acerca de la competencia interna para desarrollar y aplicar el Derecho comunitario, dejando muy claramente establecido que son las CCAA las encargadas de transponer las directivas cuando éstas incidan en sus ámbitos competenciales, no pudiendo entenderse que la transposición sea, por sí misma, materia básica (F.J. 14) y recuerda que las obligaciones derivadas de los tratados suscritos por España no constituyen título competencial alguno que atribuya competencias al Estado (F. J. 12). Más recientemente y también en materia ambiental, el TC ha reiterado su doctrina en la STC 13/1998, de 22 de febrero: "...el Derecho comunitario no es en sí mismo canon o parámetro de constitucionalidad en los procesos constitucionales" (F.J. 3).

Y añade: "...la determinación de a que ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario...se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatu-

Acerca de la ordenación de competencias comunitarias, cfr. E. ALONSO GARCÍA, El derecho..., ob. cit., pp. 55 y ss. y KRÄMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 160 y ss. 514.

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tarios de reparto de competencias en la materia afectada (STC 236/1991, F.J.9)" (F.J. 3).

En este caso, las normas estatales impugnadas transponían la directiva 85/ 337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985. V.1. TÍTULOS AMBIENTALES ESPECÍFICOS. DESDE LA RESIDUALIDAD EN FAVOR DEL ESTADO A LA GENERALIZACIÓN DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA AUTONÓMICA 515

Sobre la materia ambiental opera, internamente, una pluralidad de competencias. Dejando al margen la acción municipal, reparamos en que tanto el Estado, como las CCAA disponen de competencia en la materia, de conformidad con lo establecido en los arts. 149.1.23 y 148.1.9 CE y en los estatutos de autonomía, sin olvidar la competencia general reservada al Estado por el art. 149.1.1 CE, cuyo ejercicio puede afectar a lo ambiental. Los títulos ambientales de las CCAA tienen su concreción y desarrollo en los respectivos estatutos de autonomía, en alguno de los cuales se asumen competencias en materias no expresamente mencionadas en la Constitución; tal es el caso de la materia "espacios naturales protegidos". El art. 149.1.23 CE reserva al Estado la competencia exclusiva de dictar "la 516 legislación básica sobre protección del medio ambiente". Sin entrar ahora en la delicada diferencia entre bases y legislación básica, que más adelante veremos , comprobamos que el artículo 149.1.23 CE no regula una típica materia compartida porque se refiere a las "facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección" sin reservarles facultades de desarrollo legislativo. Todas las CCAA, en virtud del art. 148.1.8 CE pudieron asumir la competencia de "gestión en materia de medio ambiente". Sin embargo, el primer reparto competencial nos ofreció el siguiente panorama: las CCAA constituidas de acuerdo con el art. 151 CE y algunas otras asumieron la competencia de desarrollo legislativo y ejecución tanto en materia de protección del medio ambiente como la facultad de dictar normas adicionales de protección. El resto de las 515. ORTEGA ÁLVAREZ, ob. cit., p. 3751. Y S. MUÑOZ MACHADO, "La distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades autónomas y las corporaciones locales en materia de medio ambiente", en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, pp. 366 y ss. DOMPER FERRANDO, I, ob, cit., pp. 135 y ss. y II. D. LOPERENA ROTA detalla la distribución competencial en materia de sanidad ambiental, destacando el papel de los ayuntamientos, ob. cit., pp. 1472 y ss. Acerca de la diversidad de títulos competenciales, cfr. G. RUIZ-RICO RUIZ, "Las competencias de medio ambiente y la jusiprudencia constitucional", en La protección del medio ambiente en el ordenamiento jurídico español, ob. cit., pp. 197 y ss. 516. Cfr. infra cap. V.2.


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CCAA se quedaron, sólo, con la competencia de gestión de la protección del medio ambiente. La ampliación competencial, llevada a cabo a partir de la Ley Orgánica 9/ 1992, atribuyó a las CCAA que no la poseían la facultad de dictar normas adicionales de protección, pero no les asignó facultades de desarrollo legislativo en la materia. La reforma de los estatutos en los años 1994-96, realizadas para incorporar las novedades de la Ley 9/1992, no alteró sustancialmente las cosas. Sólo la oleada de reformas estatutarias de los años 1998 y 1999 atribuyó a las CCAA que no la tenían la competencia de desarrollo legislativo en materia de protección del medio ambiente, lográndose así la práctica equiparación entre todas las CCAA. A la vista de los contenidos normativos constitucionales y estatutarios y luego de las sucesivas reformas de los estatutos de autonomía ¿cuántas competencias ambientales existen? ¿una o varias?. La dispersión estatutaria permitiría una descomposición de lo ambiental en varias competencias diferenciadas. En mi opinión, salvo cuando sea inevitable, debe mantenerse la unidad y coherencia de una sola materia en la cual tanto el Estado como las CCAA poseen competencias normativas, reservándose a las CCAA la plenitud de la función ejecutiva, salvo intervención excepcional del Estado. Según la Constitución, por un lado tendremos la competencia legislativa del Estado para dictar la legislación básica (art. 149.1.23 CE), por otro, las potenciales competencias autonómicas para dictar normas adicionales de protección (también en el art. 149.1.23 CE) y para gestionar la materia protección del medio ambiente (art. 148.1.9 CE). Los estatutos de autonomía añaden el desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado en materia de protección del medio ambiente (competencia hoy día universalizada y diferenciada en casi todos los estatutos de la facultad de dictar normas adicionales de protección) y la competencia, en algunos estatutos exclusiva, de desarrollo legislativo y ejecución en materia de espacios naturales protegidos; materia esta última a la que el TC ha reconocido sustantividad propia, a pesar de su íntima conexión con la materia medio ambiente. Otras referencias estatutarias al paisaje, a la ecología, etc. no han merecido reconocimiento ni doctrinal ni jurisprudencial que permita su desglose de la materia troncal. Las CCAA poseen, pues, en apariencia dos competencias legislativas ambientales: la de desarrollo legislativo, según el esquema típico de las materias compartidas, y la de dictar normas adicionales de protección, normas que, en puridad, no desarrollan la legislación básica estatal sino que complementan, con mayor protección, la brindada por el legislador estatal. En realidad, estas dos competencias se proyectan sobre la misma materia y tienen idéntica finalidad. Por ello, resulta un poco artificiosa la diferenciación competencial, porque se tra-

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ta, más bien, de la distinta actitud que puedan adoptar las CCAA frente a la legislación básica del Estado, o desarrollarla o completarla con normas adicionales. Aunque la Constitución sólo prevea lo segundo, los estatutos de autonomía, ya desde el primer momento, introdujeron la mecánica de las materias compartidas en la esfera de lo ambiental. A las dos competencias normativas autonómicas que venimos de explicar, hay que sumar la de legislar en materia de espacios naturales, también en el marco de la legislación básica del Estado. Éste, sin tener un título específico en la materia, puede, empero, legislar invocando su título más genérico en medio ambiente y dictar, por tanto, normas básicas en materia de espacios naturales. Tanto en la materia de protección del medio ambiente como en la de espacios naturales las funciones ejecutivas corresponden a las CCAA. V.1.1. El punto de partida: el primer reparto competencial ambiental Si todas las Comunidades asumieron, desde su constitución, la competencia 517 ejecutiva exclusiva en materia de gestión de la protección del medio ambiente, la asunción autonómica de competencias legislativas fue, en la primera hora, desigual. Esta diversidad ha ido, sin embargo, atemperándose con asunciones competenciales posteriores. Veamos ahora con detalle los pasos dados y el resultado actual. Algunos estatutos atribuyeron desde el primer momento a las CCAA respectivas, en el marco de la legislación básica del Estado, una competencia no contemplada, en su vertiente legislativa, en la Constitución: la de desarrollo legislativo y la ejecución de determinadas materias entre las que se encontraba "la protección del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas adicionales de protección" (art. 10.1.6 del Estatuto catalán), "medio ambiente y ecología" (art. 11.1.a del Estatuto vasco), "Medio ambiente, higiene de la contaminación, biótica y abiótica" (art. 15.1.7, del Estatuto de Andalucía). Además de los estatutos elaborados y aprobados, conforme al procedimiento previsto en el art. 151 CE, algunos de los aprobados según el procedimiento de los arts. 143 y ss. CE recogieron, desde el primer momento, esa competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado. Es el caso del Estatuto valenciano, cuyo art. 32.1.6 reproduce el tenor literal del art. 10.1.6 del Estatuto catalán. Otras Comunidades que poseyeron, desde el primer momento, competencias amplias fueron: Navarra, Canarias, Baleares y Madrid. El peculiar proceso e for517.

Sobre este momento de asunción competencial autonómica cfr. RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 202 y ss.


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mación autonómica de Navarra condujo a introducir, por un lado y en idénticos términos a los del Estatuto del País Vasco, la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de "medio ambiente y ecología" (art. 57.c de la Ley Orgánica 13/1982, de Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra). Pero, además y según reza el art. 50.1 de la citada ley "En virtud de su régimen foral", Navarra ostenta la competencia exclusiva, entre otras materias, en "espacios naturales protegidos" (apartado c del citado art. 50.1). Canarias sólo asumió estatutariamente la función ejecutiva, en el marco de la legislación básica del Estado, sobre la "protección del medio ambiente" (art. 33.a) del Estatuto). El art. 34.a preveía la futura asunción, mediante transferencia o reforma estatutaria de competencias legislativas y de ejecución. Esta transferencia se produjo, simultáneamente a la aprobación del Estatuto (Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto), con la Ley de Transferencias Complementarias a Canarias (Ley Orgánica 11/1982, de la misma fecha). Las Comunidades de Baleares y Madrid asumieron en sus estatutos la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en cuanto concierne a "las normas adicionales de protección del medio ambiente. Espacios naturales protegidos. Ecología" (art. 11.5 del Estatuto balear); es un artículo muy completo que recoge con amplitud lo ambiental. Más amplitud todavía presentaba el art. 27.10 del Estatuto de la CA de Madrid que reservaba a ésta la competencia de desarrollo legislativo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado sobre "las normas adicionales de protección del medio ambiente para evitar el deterioro de los equilibrios ecológicos, especialmente en lo relativo al aire, aguas, espacios naturales y conservación de la fauna". Como se aprecia, el legislador estatutario, sin ánimo de ser excluyente, realizó, sin embargo, una muy pormenorizada enumeración de los bienes ambientales protegidos y estableció, incluso, el objetivo perseguido con las normas adicionales de protección. Al margen de su redacción, destaca de estos dos estatutos la combinación realizada entre la competencia de desarrollo legislativo y la de dictar normas adicionales de protección. Son los precedentes de la posterior generalización competencial a la que servirían de modelo. El Estatuto gallego regula la cuestión de forma peculiar –es la única que así lo hace– pero con mejor acomodo en la Constitución; asignó a la Comunidad gallega la competencia exclusiva para dictar "normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje, en los términos previstos en el art. 149.1.23 CE" (art. 27.30). Se ubicó la competencia entre las exclusivas y se enmarca su ejercicio en el cuadro de la legislación básica que dicte el Estado al ejercer el título competencial que le confería el art. 149.1.23 CE. El modelo resultante del Estatuto gallego consiste en dos competencias exclusivas, la del Estado (149.1.23 CE) y la de la CA para dictar normas adicionales de protección con ámbitos materiales diferenciados pero que permiten la concurrencia de dos títulos competenciales. No se trata, pues, de una materia compartida sino de dos distintas que, sin

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embargo, permiten la intersección y el solapamiento de los títulos competenciales, estatal y autonómico, en un régimen de legítima concurrencia.. La regulación del Estatuto gallego es la que mejor se compadece con la interpretación efectuada por el TC en su STC 149/1991, F.J. 1.D). Según el TC, la regulación constitucional (art. 149.1.23) no reserva para las CCAA ni explícita ni implícitamente un ámbito material de desarrollo de la legislación básica del Estado. Ya veremos también como la STC 102/1995 se aparta de esa jurisprudencia y se ocupa de acomodarla a lo que, a la postre, ha resultado de la regulación estatutaria definitiva de la materia medio ambiente. Los estatutos catalán y valenciano, a su manera, salvaban la dudas suscitadas al prever, por un lado, la competencia de desarrollo legislativo de la legislación básica ambiental "sin perjuicio de la facultad de dictar normas adicionales de protección" (art. 10.1.6 del E. A. de Cataluña y art. 32.6 del E. A. de Valencia). El resto de los estatutos de autonomía sólo atribuían, en un principio, la función ejecutiva, aunque en ocasiones preveían la asunción de la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia ambiental, mediante ley de transferencia o reforma de los estatutos. En su primera redacción los Estatutos de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura recibieron únicamente la función ejecutiva en materia ambiental. Naturalmente, el tenor literal de cada estatuto variaba aunque fueran frecuentes repeticiones en la redacción. La competencia ambiental que estatutariamente asumieron estas CCAA era, sin duda, la que se recoge en el art. 148.1.9 de la Constitución. Dos estatutos, el de Murcia (art. 12.1.a) y el de Cantabria (art. 24.a) empleaban la misma expresión constitucional y mencionaban "la gestión en materia de medio ambiente", entre las materias sobre las que ambas poseían facultades de ejecución. El Estatuto de Aragón (art. 36.2.c), sucintamente también, pero con otras palabras, reservaba a la Comunidad la función ejecutiva sobre la "protección del medio ambiente". Tres estatutos de autonomía compartían una redacción muy parecida. Los de Asturias, La Rioja y Extremadura atribuían a la función ejecutiva de las respectivas Comunidades no sólo la protección ambiental, sino, también, la competencia ejecutiva sobre los vertidos industriales y contaminantes (art. 12.a del Estatuto asturiano, art. 10.1.1 del riojano y art. 9.2 del Estatuto extremeño). Pero los más completos, entre los estatutos que solo reservaban la función ejecutiva en la materia ambiental, eran el de Castilla y León y el de Castilla-La Mancha. Los respectivos artículos 28.3 y 33.1 se referían, no sólo a la protección del medio ambiente, sino también a la tutela del entorno natural y del paisaje. Es verdad que estos son dos bienes ambientales y, por lo tanto, subsumibles en el concepto de medio ambiente. Las especificaciones eran, pues, redundantes. Ambos estatutos se referían, además, a las "instalaciones y experiencias con incidencia sobre las condiciones climatológicas".


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En todos los estatutos de la vía del art. 143 CE se incluían cláusulas de extensión competencial que anticipaban, de conformidad con los arts 148.3 y 150.1 y 2 CE, la recepción estatutaria (reforma de los estatutos) o extraestatutaria (leyes de transferencia o delegación) de nuevas competencias. Estos estatutos contenían una lista de materias que podrían ser recibidas, como así fue con posterioridad. Entre ellos tres mencionaban la "adopción de normas adicionales de protección del medio ambiente", eran los estatutos asturiano (art. 13.1.b), cántabro (art, 25.1.h) y murciano (art. 13.1.d). Los estatutos de La Rioja, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura incluían una cláusula de extensión competencial, pero, entre las competencias previstas, no se hallaba la de dictar normas adicionales de protección del medio ambiente. V.1.2. Las sucesivas ampliaciones de las competencias autonómicas Sin embargo, para todas las Comunidades que no la poseían, la Ley Orgánica 9/1992 transfirió la competencia de desarrollo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado, en materia de "normas adicionales de protección del medio ambiente" (art. 3.c de la citada ley). Esta Ley, incluso, atribuyó tal competencia a las Comunidades de Madrid y de Baleares que ya la poseían estatutariamente. La distribución de competencias ambientales, que hacía la Ley Orgánica 9/ 1992, se consagró definitivamente con las reformas de los estatutos de autonomía mediante las cuales las CCAA asumieron, ya con todas las garantías, la compe518 tencia legislativa ambiental. Siguiendo el modelo anticipado por el Estatuto de Madrid , se disipó normativamente la diferencia entre normas adicionales de protección y normas de desarrollo legislativo. El desarrollo de la legislación básica del Estado se llevaría a cabo mediante la aprobación de normas adicionales de protección. Esta interpretación de la Constitución fue consagrada, después, por la STC 102/1995 cuyo entendimiento de lo básico en materia ambiental se apartó de lo sentado por la STC 149/1991. Como pudo afirmar el TC, en su STC 102/1995, todos los estatutos atribuyen competencias ambientales a las respectivas CCAA, con "fórmulas diversas pero coincidentes, sin embargo en la sustancia" (F.J. 2). Es posible, por tanto, contemplar armónicamente la relación entre 518. El E.A. de Madrid preludiaba lo que iba a ser la formalización de la competencia legislativa autonómica ambiental en 1992, mezclando ambas interpretaciones. En efecto, su art. 27.10 no calificaba la competencia de exclusiva, sino de desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado, y en el marco por ésta establecido, para dictar normas adicionales de protección. La Ley O. 9/1992 atribuye a las CCAA que no la poseían la competencia de desarrollo legislativo mediante la adopción autonómica de normas adicionales de protección, identificando de facto los espacios materiales de la competencia de desarrollo legislativo y de la competencia para dictar normas adicionales de protección. Ya había advertido la STC 149/1991 lo difícil que era, en la práctica, distinguir entre unas normas y otras; la ampliación estatutaria acabó por disipar normativamente toda diferencia

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las competencias estatales que inciden en lo ambiental y el haz de competencias autonómicas diversamente formuladas, pero ya sustancialmente equiparables. El 24 de marzo de 1994 se aprobaron todas las leyes orgánicas que reformaron diversos estatutos de autonomía. Por lo que a la materia ambiental respecta, todas las CCAA, a las que sus estatutos de autonomía no conferían la competencia de dictar normas adicionales de protección, asumieron mediante la reforma estatutaria esta competencia. El encabezamiento de todos los artículos estatutarios, en uno de cuyos apartados se incluye la fórmula "normas adicionales de protección del medio ambiente", es siempre el mismo: "En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca corresponde ...el desarrollo legislativo y la ejecución en las siguientes materias". Este es el tenor literal de todos los Estatutos reformados. Se trata de los estatutos de Asturias (art. 11.11, luego de la reforma operada por la Ley O. 1/1994, como todas las que a continuación se citan, de 24 de marzo); Cantabria (art. 23.7 de la Ley O. 2/1994); La Rioja (art. 9.11, Ley 3/1994); Murcia (art. 11.11, Ley O. 4/1994); Aragón (art. 36.1.6, Ley O. 6/1994); Castilla-La Mancha (art. 32.7, Ley O. 7/1994); Castilla y León (art. 27.1.9, Ley O. 11/1994); y Extremadura (art. 8.9, Ley O. 8/1994). La distribución competencial en la materia se completó en 1995 con la aprobación de los estatutos de Ceuta y Melilla y con la consiguiente creación de estas dos nuevas Comunidades Autónomas. Los términos de los dos estatutos cuando confieren competencias son idénticos y en ambos se recogen, en los respectivos arts. 21.1, las materias sobre las que las Comunidades ejercerán sus competencias. Estas, según los respectivos arts. 21.2, son la administración, inspección y sanción y, en los términos que establezca la ley general del Estado, la potestad normativa reglamentaria. La competencia normativa de estas dos Comunidades queda, pues, en el escalón reglamentario y se proyecta sobre las materias que otros estatutos reservan a la competencia legislativa. Entre las materias atribuidas a la potestad reglamentaria de estas ciudades no se contempla ninguna específicamente ambiental, aunque sí varias con ésta emparentadas; por ejemplo, la ordenación del territorio, obras públicas, carreteras, puertos, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos hidráulicos, caza, acuicultura y marisqueo. Los respectivos arts. 22.1.1 atribuyen, sin embargo, la ejecución de la legislación del Estado a las respectivas comunidades en la materia "gestión en materia de medio ambiente, incluidos los vertidos industriales". Se asume así la materia que, en un primer momento, recibieron las CCAA del régimen común. Y aunque los respectivos arts. 21.1.25 permitan la asignación estatal de nuevas materias, nunca salvo reforma radical de los estatutos, estas comunidades recibirían la competencia legislativa que poseen todas la demás Comunidades. La práctica equiparación tiene su excepción con Ceuta y Melilla, persistiendo la asimetría competencial que obliga al Estado a mantener un cuerpo legislativo completo e inmediatamente aplicable en estas dos ciudades norteafricanas.


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La reforma sufrida por algunos estatutos de autonomía a finales de 1996 apenas afecta a la distribución competencial en la materia de medio ambiente. Ya con la Ley Orgánica 9/1992 y con la inclusión de la competencia legislativa ambiental en los estatutos, mediante su reforma llevada a cabo en 1994, se había llegado a la práctica homologación de las competencias autonómicas en la materia. Sin embargo, dos estatutos de autonomía sufren en 1996 reformas reseñables que afectan a lo ambiental. Se trató de los estatutos canario y aragonés. La Ley O. 4/ 1996, de 30 de diciembre, de reforma del Estatuto de Canarias, introduce en el art. 30.16 la competencia exclusiva en la materia "espacios naturales protegidos". Por su parte, el art. 32.12 viene a atribuir la competencia de desarrollo legislativo y la función ejecutiva en materia de "Protección del medio ambiente, incluidos los vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad autónoma". La Ley Orgánica 5/1996, también de 30 de diciembre, introduce en el Estatuto aragonés una nueva redacción de la competencia de desarrollo legislativo en materia ambiental que el Estatuto ya recogía desde la reforma de 1994. El nuevo art. 37.3 atribuye la materia "normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje". Se cambia la ubicación de la materia (antes se hallaba en el art. 36.1.6) y se añade "y del paisaje". 519 Ocho estatutos de autonomía fueron reformados durante los años 96-99 para, entre otras cosas, ampliar a la función de desarrollo legislativo en el marco de la legislación básica del Estado sobre la materia de protección del medio ambiente. El procedimiento en todos los casos ha consistido en fundir las competencias "dictar normas adicionales de protección" y "protección del medio ambiente" para atribuir a las Comunidades la competencia de desarrollo legislativo sobre protección del medio ambiente. Por lo demás, las reformas estatutarias de los últimos años presentan algunas otras novedades; por ejemplo: la atribución a la CA de Extremadura (nuevo art. 8.2) y a la CA de Castilla y León (nuevo art. 34.1.9) de la competencia de desarollo legislativo y ejecución en materia de espacios naturales protegidos. Se da en otros estatutos reformados un sesgo ambientalista a la competencia sobre caza y pesca fluvial, incorporando a esta materia la "protección de los ecosistemas Artículo 8.8 del Estatuto de Extremadura (reformado por la L.O. 2/1999, de 6 de mayo; art. 34.1.5 del Estatuto de Castilla y León (reformado por la L.O. 4/1999, de 8 de enero); art. 11.5 del Estatuto de Asturias (reformado por la L.O. 1/1999, de 5 de enero); art. 27.7 del Estatuto de Madrid (reformado por la L.O. 5/1998, de 7 de julio); art. 11.3 del Estatuto de Murcia (reformado por la L.O. 1/9998, de 15 de junio); art. 32.7 del Estatuto de Castilla-La Mancha (reformado por la L.O. 3/1997, de 3 de julio); art. 37.3 de Estatuto de Aragón (reformado por la L.O. 5/1996 de 30 de diciembre). Sólamente el Estatuto de Cantabria suprime la mención a las normas adicionales de protección y se refiere a la "protección del medio ambiente y de los ecosistemas" (art. 25.7) para atribuir esta materia a las funciones de desarrollo legislativo y ejecución de la Comunidad (Estatuto de Cantabria reformado por la L.O. 11/ 1998, de 30 de diciembre). Los textos estatutarios con las nuevas reformas pueden encontrarse en I. TORRES MURO, Los Estatutos de Autonomía, Madrid, CEPC-BOE, 1999. 519.

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donde se desarrollan dichas actividades" (nuevos arts. 7.8 del Estatuto de Extremadura y 32.9 del Estatuto de Castilla y León). El Estatuto de Madrid (nuevo art. 27.9) incorpora, en el mismo apartado que recoge la competencia en espacios naturales, la competencia específica de protección de los ecosistemas en donde se pesque y cace. Hay otras novedades menores, como añadir una referencia al paisaje (en el nuevo art. 9.1 del Estatuto de La Rioja); o a la ecología (nuevo art. 11.7 del Estatuto balear); o la incluisión del calificativo "paisajístico" a lado de otros para incluir también el "patrimonio paisajístico" (art. 10.14 Estatuto de Murcia). 520 En definitiva, con las últimas reformas estatutarias se ha concluido la efectiva homologación competencial en materia ambiental entre aquellas Comunidades más beneficiadas cuando se constituyeron y aquéllas otras que ni siquiera en la oleada de reformas de 1994 (luego de la ley de transferencia 9/1992) lograron la plena equiparación, sólo acontecida con las extensas reformas de los años 96-99. La ampliación de las competencias autonómicas en materia ambiental se ha dejado sentir en la jurisprudencia del TC, según la cual, el canon de su enjuiciamiento son las normas del bloque, tal y como aparecen en el momento de resolver el litigio constitucional. Este criterio de adaptación a las modificaciones sobrevenidas se manifiesta en las SSTC 14/1998 y 15/1998, ambas de 22 de febrero. V.1.3. ¿Existen títulos competenciales ambientales distintos de los previstos en la Constitución? Los espacios naturales protegidos El art. 149.3 CE introduce, como se sabe, una doble cláusula de residualidad, una a favor del Estado y otra a favor de las CCAA, autorizando a éstas para asumir competencias en materias no atribuidas expresamente al Estado. La STC 102/1995, de 26 de junio, consideró esta posibilidad realizada en la competencia sobre espacios naturales protegidos (F.J. 16). Esta residualidad no autoriza, sin embargo, a descomponer las materias reservadas al Estado para, con los trozos obtenidos, inventar materias supuestamente innominadas en la Constitución y asumibles por las CCAA en sus estatutos. Algo de ello ha ocurrido, sin embargo, en el reparto estatutario de materias ambientales. En efecto, algunas CCAA asumieron, incluso desde el primer momento, competencias, a veces exclusivas, en materia desgajada del tronco de la materia medio ambiente. Así, mientras que algunos estatutos acogieron una parca invocación al medio ambiente, caso de los estatutos de Cataluña (art. 10.1.6), de Canarias (art. 33.a), Valencia (art. 32.1.g), Cantabria (art. 2.a), Murcia (art. 12.1.a) o Aragón (art. 36.2.c), otros incluyeron referencias a otras materias subsumibles perfectamente en la materia medio ambiente creando una confusión todavía no del todo disipada. Veamos. 520.

Un buen panorama lo ofrece ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., pp. 107 y ss.


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El Estatuto del País Vasco (art. 11.1.a) se refiere al medio ambiente y a la "ecología", referencia, ésta última, que se reproduce en el art. 57.c de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y en el art. 11.5 del Estatuto balear. Por su parte, el Estatuto de Andalucía menciona, además del medio ambiente, una enigmática "higiene de la contaminación, biótica y abiótica" (art. 15.1.7). El estatuto gallego contiene la evocadora mención al paisaje (art. 27.30) que recuerda la Constitución de 1931; esta mención se repite en los estatutos de Castilla y León (art. 28.3) y de Castilla-La Mancha (art. 33.1) y ha sido introducida, en 1996, al reformar el Estatuto aragonés (art. 37.3). Algunos estatutos recogen referencias a los vertidos industriales contaminantes en las aguas (arts 11.10 del E. A. de Cataluña, 12.10 del E. A. del País Vasco, 29.4 del E. A. de Galicia, 33.10 del E. A. de Valencia, 12.3 del E. A de las Islas Baleares, 58.1.h de la Ley de Amejoramiento de Navarra, 12.a del E. A. de Asturias, 10.1.1 del E. A. de La Rioja, 9.2 del E. A. de Extremadura y art. 32.12 del E. A. de Canarias (este último, luego de la reforma de 1996). En las últimas reformas algunos estatutos introdujeron referencias a aspectos concretos del medio ambiente. Así, en el nuevo art. 9.1 del Estatuto de La Rioja se inserta una referencia al paisaje; el nuevo art. 10.4 del Estatuto de Murcia menciona el "patrimonio paisajístico"; o la referencia a la ecología introducida en el nuevo art. 11.7 del Estatuto balear. 521 De todas estas referencias variopintas , es la relativa a los espacios naturales protegidos la que más problemas interpretativos ha suscitado. No está claro que esta competencia posea sustantividad separada de la materia medio ambiente. Sin embargo, la importante y tantas522veces citada STC 102/1995 reconoció la utilidad de la competencia específica para reforzar la posición, frente al Estado, de las CCAA que la poseen. Pero antes de abordar con detalle los aspectos que ahora interesan de la precitada sentencia, ocupémonos de reflejar cuál es el panorama estatutario a propósito de los espacios naturales protegidos. Dos Comunidades carecen de competencia específica en la materia, son: País Vasco, Galicia. Extremadura y Castilla León que no la poseían, la asumieron en 1999. Son los nuevos arts. 8.2 del Estatuto extremeño y 34.1.9 del Estatuto castellano leonés. En ambos casos la competencia asumida es de desarrollo legislativo y ejecución en el marco de le legislación básica del Estado. Otras cinco, según sus respectivos estatutos, poseen competencia exclusiva, son: Cataluña (art. 9.10); Andalucía (art. 13.7), Valencia (art. 31.10), Aragón (art. 35.1.10) aunque en el encabezamiento del precepto se califique a las competencias que siguen de 521. Para ORTEGA ÁLVAREZ, la pluralidad de títulos competenciales autonómicos es irrelevante, Lecciones..., ob. cit., pp. 107 y ss. 522. Como materia distinta la apreció tempranamente F. SOSA WAGNER, "Espacios naturales protegidos y Comunidades Autonómas", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 38, 1983, pp. 35 y ss.

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exclusivas, en el número 10 del art. 35.1 se hace referencia a la legislación básica del Estado; Canarias (art. 34.a).4) y Navarra (art. 50.1.d). El resto de las Comunidades –que poseen competencia en la materia–, salvo Ceuta y Melilla, han asumido competencias de523 desarrollo legislativo y ejecución en el marco de la legislación básica del Estado . El panorama es, pues, algo desigual con Comunidades, pocas ya, que carecen de competencia específica y con diferentes intensidades en la asunción estatutaria de quienes la poseen. La Ley 4/1989 resolvió, en parte, esta disparidad, generalizando para todas las CCAA atribuciones (la posibilidad de declarar espacios naturales y de gestionarlos) en materia de espacios naturales y convirtiéndose, de esta suerte, en norma atributiva de competencias para aquellas CCAA que carecían de ellas en materia de espacios naturales. Para éstas podría entenderse como una concreción de sus genéricas competencias ambientales (desarrollo legislativo en materia de protección del medio ambiente, dictar normas adicionales de protección y función ejecutiva en materia ambiental). Sea como fuere, la Ley 4/1989 opera una suerte de homogeneización efectiva de las competencias ambientales respecto de los espacios naturales. La STC 102/1995 es muy reveladora y sienta una decisiva jurisprudencia. Sin entrar en todo el contenido de la sentencia, muy amplio y tratado en otros muchos lugares de esta obra, nos ceñiremos al análisis de aquellos fundamentos jurídicos relativos a la protección de los espacios naturales, cuya regulación en la Ley 4/1989 fue impugnada por varias CCAA. Veamos cual es la argumentación del TC. Comienza el Alto Tribunal por reconocer que el Estado carece de competencia específica respecto de los espacios naturales protegidos, sobre los que algunas CCAA poseen competencia incluso exclusiva, lo que las situaría en una posición más sólida frente al Estado. Según el TC: "Podría diseñarse como una intersección de la competencia genérica para la protección del medio ambiente y la específica respecto de un elemento suyo, el soporte topográfico acotado... competencias, pues, la estatal524y la autonómica, concurrentes, que no compartidas" (F.J. 16) .

Lo que el TC legitima es la actuación simultánea del Estado y de las CCAA sobre un mismo espacio físico, los espacios naturales protegidos, aunque con tí523. Art. 11.2 del E.A. de Asturias (antiguo art. 11.b); art. 23.1 E.A. de Cantabria; art. 9.4 del E.A. de La Rioja; art. 11.2 del E.A. de Murcia (antiguo 11.b); art. 32.2 del E.A. de Castilla-La Mancha; art. 11.5 del E.A. de las Islas Baleares, art. 27.11 del E.A. de Madrid (antiguo art. 27.10). 524. Como señala RUIZ-RICO, hay una "conexión objetiva" entre competencia estatal en medio ambiente y competencia autonómica en espacios naturales, ob. cit., pp. 210 y ss.


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tulos competenciales distintos; uno el reconocido en el art. 149.1.23 CE, las otras, los estatutariamente asumidos en materia de espacios naturales. Además, aquellas CCAA sin competencia estatutaria específica podrán, sin embargo, ejercer competencias en la materia por atribución de la Ley 4/1989. Recuerda también el TC que los propios estatutos de autonomía encuadran la competencia autonómica en materia de espacios naturales en la protección del medio ambiente cuyas normas básicas dicta el Estado. Y el art. 10 de la Ley 4/1989 es, según el TC, norma básica por cuanto fija el concepto de espacio natural y lo describe; se trata de una zona localizada digna de protección ambiental. Esta función tuitiva de la norma enlaza con el concepto constitucional de medio ambiente y, por lo tanto, cae en la competencia estatal. La materia básica abarca, también, la determinación normativa (art. 12 de la Ley 4/1989) de cuatro tipos de espacios naturales (parques, reservas, monumentos naturales y paisajes protegidos), estableciéndose un régimen jurídico homogéneo que sirva: "... a la finalidad de asegurar el disfrute del derecho a un medio ambiente adecuado...con el correlativo deber de conservarlo, como reflejo de la solidaridad colectiva (arts, 149.1.23 en relación con el art. 45 CE)" (F.J. 17).

Son básicas, asimismo, las limitaciones que la ley prevé, para el aprovechamiento de los recursos en esos espacios naturales (F.J. 17). También la planificación es materia básica y se extiende a los planes rectores de uso y gestión de los espacios naturales (art. 19.1 y 2 de la ley). Quedan, así, a cubierto, como normas básicas, las que regulan la creación de patronatos o juntas rectoras, órganos de participación y colaboración previstos en la ley (art. 20). A propósito de la gestión de los espacios naturales, el TC advierte que ésta corresponde "en principio a las CCAA" (F.J. 18) por encomienda constitucional. No hay en punto a la gestión "zonas de sombra a algún problema de límites" como acaso exista en el engranaje entre competencias normativas del Estado y de las CCAA. En concreto, la declaración de que un espacio natural merece protección es un acto netamente ejecutivo, de aplicación individualizada de la legalidad (F.J. 18). Y como ley 4/1989 habilitaba espúriamente al Estado para declarar la protección de un espacio natural cuando estuviera situado en el territorio de dos o más CCAA, atribuyéndole también la coordinación y presidencia del patronato o junta rectora donde se permitía la presencia de las CCAA. El TC destaca que la supraterritorialidad no configura título competencial alguno por lo que en estos casos hay que acudir a fórmulas de coordinación que no prevén los preceptos de la ley declarados contrarios al bloque de la constitucionalidad (F.J. 20). Por consiguiente, el TC considera contrarias al bloque de la constitucionalidad las previ-

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siones legales que reservaban al Estado la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos cuando comprendieran las riberas del mar, de los ríos, del mar territorial y las aguas interiores o los recursos naturales de la zona económica exclusiva y la plataforma continental (según remisión del art. 21.3 de la Ley 4/ 1989 a la Ley de Costas 22/1988). La titularidad del dominio público no confiere, por sí misma, competencia alguna, por lo que la calificación y gestión de estos espacios naturales corresponde también a las CCAA. Con los Parques nacionales el TC hace una excepción a su línea argumental introduciendo la idea del interés general cuya defensa implicaría la declaración de una zona como Parque nacional. Parte el TC de considerar que estos parques son una "realidad singular", la más remota manifestación del interés ecológico en nuestro ordenamiento (Ley de 7 de diciembre de 1916). Para el TC, en los parques nacionales se da un rasgo básico material (su carácter selectivo y concretan el interés general del que es titular el Estado) y un rasgo básico formal (la necesaria declaración mediante ley de las Cortes Generales, extendiéndose la declaración de ley formal para la ratificación de los parques ya existentes). De igual manera, el TC considera básica la regulación del régimen jurídico especial de los parque nacionales. Sin embargo, la gestión de los parques nacionales no puede conferirse, como hacía la ley y por eso es contraria al bloque de la constitucionalidad, a la competencia del Estado, desconociendo las competencias ambientales de ejecución que poseen todas las CCAA y las exclusivas sobre espacios naturales que varias ostentan (F.J. 22). Pero, a pesar de abrir la puerta a la participación autonómica en la gestión de los parques nacionales, el TC acaba salvando la participación estatal, aún obligándole a compartirla con las CCAA (compartición que luego consagraría la posterior reforma de la ley). No queda claro en la sentencia cuál es el título competencial estatal para participar en la gestión de los parques nacionales. Si interpretamos el F.J. 22 junto con el F.J. 8, llegaremos a la conclusión de que la justificación viene, no de la residualidad prevista a favor del Estado en el art. 149.3, a la que también se refiere el F.J. 5, sino de las vías de coordinación y cooperación con las CCAA. El Estado participa en la gestión de los parques nacionales en coordinación con las CCAA de los lugares donde se hallen los parques; y lo hace ejerciendo excepcionalmente su competencia ambiental que, si bien tiene contenido esencialmente normativo, excepcionalmente puede manifestarse como función ejecutiva. La última sentencia en la materia es la STC 195/1998, de 1 de octubre. Declara inconstitucional la Ley 6/1992 por la que el Estado declaraba Reserva Natural las Marismas de Santoña y Noja. Aplica a este caso las consecuencias de su STC 102/ 1995, en la que declaró no básico el art. 21.3 de la Ley 4/1989, precepto en virtud del cual se procedió a la declaración ahora considerada inconstitucional. Ese precepto, además, fue derogado por la modificación de la Ley 4/1989 que se produjo con la Ley 41/1997, de 5 de noviembre. El Estado perdió, desde la STC 102/1995, la atribución que aquel precepto de la ley (art. 21.3) le confería para declarar y gestionar los espacios naturales protegidos situados en la zona marítimo-terrestre. El TC reconoce,


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pues, que la actividad administrativa de delimitación del ámbito territorial de la reserva es competencia de la CA de Cantabria (F.J. 4). En esta sentencia el TC recuerda (F.J. 3) los puntos esenciales de la jurisprudencia de sentencias anteriores. Primero, la separación de ámbitos materiales de las actividades ambientales de aquellos relativos a los espacios naturales protegidos, aunque esta última se ocupe de uno de los elementos del medio ambiente (STC 64/ 1982). Segundo, la declaración y delimitación del espacio natural se encuadra en la competencia autonómica (STC 69/1982). Tercero, esas dos actividades –declaración y delimitación– son competencias ejecutivas, actos materialmente administrativos. Cuarto, la titularidad del dominio público no confiere, por sí misma, competencia alguna; en consecuencia, la declaración como espacio natural de un dominio público corresponde a la CA donde se encuentre (STC 102/1995). La gestión protectora del medio ambiente en estos espacios naturales corresponde a las CCAA, así como la facultad de fijar la zona periférica de protección. Lo más llamativo de esta sentencia acaso sea la limitación de su alcance: la sola declaración de inconstitucionalidad, sin la consiguiente nulidad, de todo lo que en la ley sirva para mantener la protección del espacio natural cuyos bienes ambientales se verían irremediablemente perjudicados si se declarara de forma inmediata la nulidad; ésta se difiere: "...al momento en el que la CA dicte la pertinente disposición en la que las Marismas de Santoña y Noja sean declaradas espacio natural protegido" (F.J. 5).

Se trata de una insólita declaración de nulidad diferida impuesta, justamente, por las exigencias constitucionales de protección ambiental. El TC da por buena la decisión estatal de proteger ese espacio natural que podría muy bien no considerar necesario preservar tan enérgicamente la CA concernida, a la que, sin embargo, el TC emplaza para que actúe con la correspondiente declaración. V.1.4. Recapitulación Conviene ahora precisar brevemente cuál ha sido el resultado final de esta dilatada y compleja evolución, descrita en los epígrafes anteriores. Vamos a sintetizar, pues, cuál es, en la actualidad, el grado de asunción competencial autonómica, respecto de aquellas materias que tienen entidad propia, es decir, la de desarrollo legislativo de la legislación básica, la de dictar normas adicionales de protección y la de espacios naturales protegidos, así como las facultades de ejecución que en estas materia poseen las Comunidades. En esta recapitulación dejamos al margen a 525 Ceuta y Melilla que sólo disponen de la compatencia de ejecutar la legislación estatal . 525.

Artículos 22.1.10 de sus respectivos estatutos.

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La más generalizada de las competencias legislativas autonómicas en materia ambiental es la de desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado, justamente el título que no contempla la 526 Constitución y que es creación estatutaria. Todas las CCAA la tienen atribuida , salvo Galicia. Varía levemente la redacción en unos y otros estatutos pero, en todos, se regula una competencia típicamente compartida. El título para dictar normas adicionales de protección –el recogido en la Constitución– no se recoge en varios estatutos, los del País Vasco, Navarra, Canarias y Cantabria. Entre los que contemplan esta competencia, dos, el de Galicia (art. 27.30) y el de Andalucía (art. 13.30), la declaran exclusiva aunque enmar527 cándola en los términos previstos en en artículo 149.1.23 CE. Los demás estatutos regulan la materia "normas adicionales de protección", entre las que corresponden al desarrollo legislativo de las CCAA. La diferencia en la redacción, entre este bloque de estatutos y el anterior, es irrelevante porque, en todo caso, la actividad normativa autonómica queda acotada por la legislación básica. La otra materia de creación estatutaria, la de espacios naturales protegidos tiene acomodo en todos 528 los estatutos menos en los del País Vasco, Cantabria y La Rioja. Aunque algunos atribuyen la materia a la competencia exclusiva de la Comunidad, todos ellos, salvo el estatuto canario, hacen una mención al artículo 149.1.23. Implícitamente, se viene a reconocer que la competencia de la Comunidad autonóma está condicionada por 529 la legislación básica dictada al amparo de ese artículo. El resto de los estatutos incluyen la materia espacios naturales protegidos entre los que corresponden a la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica. El TC ha consagrado (STC 102/1995) que el ejercicio de esta competencia, aunque algún estatuto la califique de exclusiva, está condicionada por la legislación básica, que puede incidir en la materia, invocando el Estado el título reser526. Art. 11.1 del E. A. del País Vasco, art. 10.1.6 del E.A. de Cataluña, art. 15.1.7 del E. A. de Andalucía, art. 32.6 del E. A. de Valencia, art. 32.12 del E. A. de Canarias, art. 50.2 de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, art. 11.2 del E. A. de Asturias, art. 25.7 del E. A. de Cantabria, art. 11.5 del E. A. de La Rioja, art. 11.3 del E. A. de Murcia, art. 37.3 del E. A. de Aragón, art. 32.7 del E. A. de Castilla-La Mancha, art. 8.7 del E. A. de Extremadura, art. 27.7 del E. A. de Madrid y art. 34.5 del E. A. de Castilla y León. 527. Art. 10.1.6 del E. A. de Cataluña, art. 32.6 del E. A. de Valencia, art. 11.2 del E. A. de Asturias, art. 11.5 del E. A. de La Rioja, art. 11.3 del E. A. de Murcia, art. 37.3 del E. A. de Aragón, art. 32.7 del E. A. de Castilla-La Mancha, art. 8.7 del E. A. de Extremadura, art. 27.7 del E. A. de Madrid y art. 34.5 del E. A. de Castilla y León. 528. Art. 9.10 del E. A. de Cataluña, art. 13.7 del E. A. de Andalucía, art. 31.10 del E. A. de Valencia, art. 30.16 del E. A. de Canarias, art. 50.1.d de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y art. 35.15 del E. A. de Aragón. 529. Art. 11.1 del E. A. de Asturias, art. 11.2 del E. A. de Murcia, art. 32.2 del E. A. de Castilla-La Mancha, art. 8.7 del E. A. de Extremadura, art. 27.9 del E. A. de Madrid y art. 34.9 del E. A. de Castilla y León.


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vado en el artículo 149.1.23 CE (Ley 4/1989, de Conservación de Espacios Naturales Protegidos). Estaríamos ante dos competencias concurrentes: la estatal para regular lo básico en medio ambiente y la autonómica en espacios naturales protegidos. Incluso las CCAA, que no recogen en sus estatutos referencia ninguna a los espacios naturales, tendrán competencias, bien porque las consideremos emanación de su genérico título en medio ambiente o bien porque deba entenderse atribuida por la Ley 4/1989. Del reparto de competencias legislativas se desprende que todas las CCAA poseen competencia de ejecución –de la legislación estatal o de la propia– en medio ambiente y en espacios naturales protegidos y que esta competencia es, además, exclusiva como ha confirmado el Tribunal Constitucional. V.2. ALCANCE DE LO BÁSICO V.2.1. La fijación de mínimos de protección. La legislación autonómica como protección adicional 530 Sobre el alcance de lo básico y su relación con la materia 531 de desarrollo se ha suscitado controversia en la jurisprudencia y en la doctrina . Todos los intentos e iniciativas legislativas para aprobar una ley general básica ambiental han sido infructuosos al punto de que las propias Comunidades Autónomas, aprovechando las antiguas o las más recientes competencias, han dictado, incluso, leyes generales ambientales tratando de ordenar la regulación en la materia de sus respectivos territorios. No han podido, en puridad, desarrollar la incompleta legislación básica. Convendría, pues, que el Estado dictara, conformándose al nuevo orden de las fuentes del derecho, una ley general básica que ordenara su Derecho ambiental. Existe, desde luego, una frondosa normativa básica estatal que cumple el propósito de fijar los mínimos de protección necesarios. Ha sido el TC quien ha identificado las normas básicas con protección mínima y normas de desarrollo con protección adicional brindada por las CCAA. Es el Estado a quien corres-

El interés general se convierte en criterio para ponderar los bienes en juego, STC 64/1982, F. J. 2 y 6, STC 170/1989, F. J. 6, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 100. Cfr., además, las SSTC 102/1995, de 26 de junio, 156/1995, de 26 de octubre y 163/1995, de 8 de noviembre; todas ellas giran en torno a la relación entre la Ley estatal 4/1989, de conservación de espacios naturales y de flora y fauna silvestre, y las leyes autonómicas en la materia. 531. ESCOBAR ROCA resume las posiciones doctrinales y jurisprudenciales sobre lo básico en materia ambiental, ob. cit., pp. 174 y ss. 530.

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ponde delimitar el alcance de lo básico estableciendo la protección que considere indispensable, pero dejando un margen para la mejora de la protección estatal mediante normas autonómicas. Porque, si bien podría, en abstracto, distinguirse entre norma de desarrollo y norma de protección adicional, en la práctica, es difícil apreciar la diferencia, como recuerda el TC (STC 149/1991, F.J. 1.D). El siempre lábil terreno que separa lo básico de lo autonómico ha tenido, por tanto, que ser aclarado por el TC ante la ausencia de una legislación más clara. El Alto Tribunal se ha ocupado de lo ambiental con motivo de supuestas invasiones 532 competenciales. Y puesto que esa materia es compartida, las controversias acerca de su delimitación son discusiones sobre el alcance de lo básico . En la primera ocasión que tiene el TC de pronunciarse sobre lo ambiental (STC 64/1982, de 4 de noviembre), el debate procesal estuvo perfectamente acotado por la delimitación entre lo básico y lo autonómico. Se trataba en este proceso de dilucidar si la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña invadía la parte básica de la materia ambiental que la Constitución reserva al Estado. No había entonces, como no hay todavía ahora, una ley básica expresa que facilitara el arreglo de controversias como la planteada. El TC constata que la legislación básica del Estado está dispersa en numerosas leyes, sobre minas, suelo, montes, costas, etc, (F..J. 3 a 9) que no están declaradas básicas, pero que tal carácter se desprende de su contenido. Estas leyes y otras que no menciona, encuadran, materialmente, la competencia catalana para dictar, en el marco de la legislación básica del Estado, normas adicionales de protección del medio ambiente. El TC recuerda que la legislación básica del Estado está formada por toda la legislación estatal de ese carácter y no sólo por aquella relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa competencia autonómica especifica (F.J. 3). En materia de espacios naturales la competencia de la Generalidad de Cataluña es exclusiva, pero afectada, como subraya el TC, por otros títulos competenciales estatales cuyo ejercicio, dando lugar a normas básicas, condiciona el ejercicio competencial autonómico. La STC 64/1982, sentadas las anteriores premisas, va determinando si, efectivamente, los preceptos de la ley catalana impugnados contravienen las normas básicas que necesariamente enmarcan la normativa autonómica. El resultado de este examen conlleva la declaración de inconstitucionalidad de aquellos preceptos de la ley impugnada que sustraían de la riqueza nacional, subordinada toda ella al interés nacional (art. 128.1 CE), recursos económicos amparándose en la protección del medio ambiente. Una interesante opinión muy tempranamente expresada la ofrece P. LARUMBE BIURRUN "Medio ambiente y Comunidades Autonómas, desarrollo y normas adicionales", en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 8, 1984, pp. 56 a 59. 532.


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Otra sentencia, la STC 69/1982, de 23 de noviembre, dirime la posible inconstitucionalidad de otra ley catalana, la 2/1982, de 3 de marzo, de protección de la Zona Volcánica de la Garroxa. Se trataba de fijar el alcance de la competencia autonómica en materia de espacios naturales (art. 9.1 del Estatuto catalán). En esta materia concreta el art. 149.1 CE no reserva competencia alguna al Estado y es, caso de ser asumida por las CCAA, competencia exclusiva de éstas, según se desprende de la cláusula de residualidad del art. 149.3 CE. Pero, como en el caso anterior, el TC recuerda que el ejercicio de cualquier competencia autonómica se halla enmarcado por la legislación básica que de alguna manera concierna y afecte a la materia autonómica. Y, aunque la materia espacios naturales no está reservada concretamente al Estado, sí puede considerarse condicionada por la normativa básica ambiental. En este caso, la norma básica era preconstitucional, la Ley 15/1975, de 2 de mayo, sobre Espacios Naturales Protegidos. "Con esta norma es con la que debemos contrastar la ley impugnada y declarar si procede, la inconstitucionalidad, si contiene preceptos contrarios a la norma básica" (F.J. 1). En este supuesto, como en tantos otros ambientales, al no estar expresamente siempre enunciado lo básico, el examen, como norma de comparación o como norma impugnada, de la norma básica es imprescindible. En el primer ejemplo, para dilucidar cuál es el canon que se va a emplear para enjuiciar la norma autonómica impugnada y, en el segundo, para enjuiciar el ejercicio estatal de su competencia legislativa para regular lo básico. Afirma la STC 69/1982, F.J. 2 c), que las normas de la ley 15/1975 que no posee carácter básico quedarían rebajadas a servir como Derecho supletorio. Se refiere el TC a las Comunidades que, en el momento de dictarse esta sentencia, poseían competencia de desarrollo legislativo; era en estas Comunidades donde esas normas operarían como supletorias, pero en aquéllas otras que, a la sazón, carecían de competencias legislativas de desarrollo, tal Derecho, supletorio para las demás, era para ellas directamente aplicable. El TC acaba desestimando el recurso, al entender que las contradicciones entre la ley catalana y la ley 15/1975 se producen sólo en aquello en lo que la ley estatal es supletoria. Otra sentencia, la STC 170/1989, F.J. 4, consagra la facultad autonómica de mejorar la protección deparada por la legislación básica estatal. En esto consistiría la competencia autonómica para dictar normas 533 adicionales de protección cuya asunción estatutaria consiente el art. 149.1.23 CE . La crucial STC 149/1991, de 4 de julio, además de efectuar la importante conexión entre los arts. 45.1 y 149.1.1 CE, ofrece interesantes consideraciones acerca de la expresión "legislación básica" que emplea el art. 149.1.23 CE para referirse a 533.

Un interesante comentario de la STC 170/1989 lo ofrece RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 213 y ss.

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la competencia estatal en materia ambiental. Las conclusiones al respecto de esta sentencia son luego moduladas, como veremos, por la STC 102/1995. El TC sostiene, en la STC 149/1991, que los términos del art. 149.1.23 CE: "...ofrecen una peculiaridad que no puede ser desdeñada: no emplea el concepto de bases, sino el de legislación básica, sin admitir explícita o implícitamente que el desarrollo de la legislación básica pueda ser asumido por las CCAA". (F.J. 1.D)

La eventual competencia normativa de las Comunidades sería la de establecer normas adicionales de protección. Según esto, del texto constitucional se infiere que el constituyente: "...no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo sino que, por el contrario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente (sin perjuicio, claro está, de que este standard proteccionista común fuese mejorado, por así decir, por las CCAA". (F. J. 1.D)

La sentencia cita algunos estatutos de autonomía que, en el momento de dictarse esta sentencia –antes de la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992– se ajustaban a esa interpretación inferida por el TC, mientras que otros atribuyen a las CCAA respectivas la competencia de desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado. Esta atribución es, según el TC, legítima pues los términos constitucionales no excluyen esta posibilidad, pero: "...la obligada interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que por el detalle con el que están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno". "Esta consideración, unida a la evidente dificultad que en la práctica ofrece la distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen medidas adicionales de protección, permite establecer una cierta equiparación, a estos efectos, entre todas las CCAA". (F.J. 1.D) 534 Del análisis del F.J. 1.D de la STC 149/1991 se deduce una efectiva atribución de toda la materia ambiental en favor del Estado , pues, en realidad, al no

Lo que RUIZ-RICO explica como la vis atractiva de las bases ambientales sobre los títulos ambientales autonómicos, y lo colige de la STC 149/1991, ob. cit., pp. 217 y ss. 534.


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salvarse ni explícita ni implícitamente la competencia de desarrollo autonómico en el art. 149.1.23 CE, debe entenderse que la legislación estatal puede abarcar toda la materia que el Estado considere imprescindible y con el grado de concreción que estime oportuno. De aquí que la STC 149/1991 llegue a la conclusión de que el deber estatal de dejar margen para el desarrollo autonómico sea menor que en otros ámbitos donde la Constitución reconoce a las CCAA la posibilidad de dictar normas de desarrollo. 535 La STC 102/1995 , de 26 de junio, en una situación competencial nueva, luego de la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, trata, sin romper radicalmente con lo afirmado por la STC 149/1991, de modular su jurisprudencia encaminándola a la clásica distinción entre normas básicas y normas autonómicas. El objeto del proceso era la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, así como algunas normas reglamentarias que la desarrollaban. Se acumulan varios recursos de inconstitucionalidad, los interpuestos por las CCAA con competencia exclusiva en materia de espacios naturales, y conflictos de competencia planteados por las mismas instancias autonómicas contra los Reales Decretos de desarrollo de la ley. El Alto Tribunal comienza por recordar que la competencia estatal ambiental incide transversalmente en otras competencias autonómicas (ordenación del territorio, urbanismo, agricultura, ganadería, montes, caza y pesca) (F.J. 3). Pero "esta incidencia no puede ser tal que permita la merma de competencias autonómicas exclusivas y su invasión más allá de lo básico" (F.J. 7). El TC admite, en la STC 102/1995, la múltiple afectación que, desde competencias estatales diversas, pueda recibir la competencia autonómica sobre espacios naturales, porque el "carácter complejo y polifacético" de lo ambiental "afecta a los más variados sectores del ordenamiento jurídico". Pero esto no ampara la incidencia estatal sobre la materia autonómica que desborde el espacio básico donde, por imperativo constitucional, ha de desarrollarse el ejercicio de la competencia estatal. De nuevo, como en sentencias anteriores, el proceso se centra en determinar qué es básico, efectivamente, en la ley estatal impugnada y qué no lo es, invocando para realizar esta determinación el interés general cuya preservación asegura la norma básica. Como el TC ha hecho en otros ámbitos materiales, también en el ambiental va identificando las normas básicas una a una sin importarle la calificación que de ellas haya hecho el legislador. El uso del concepto material de bases ambientales resultaba, además, imprescindible para hallarlas en la legislación preconstitucional. Pero el concepto material se proyecta, asimismo, sobre la legislación postconstitucional justificando la capacidad de enjuiciamiento del TC. ORTEGA ÁLVAREZ analiza, comparándolas a propósito del alcance de lo básico, las SSTC 149/1991 y 102/1995, Lecciones..., ob. cit., pp. 105 y 106. También DELGADO PIQUERAS, "Los espacios..."; ob. cit., pp. 212 y 213. 535.

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El legislador estatal postconstitucional no siempre, por lo demás, ha declarado el carácter básico de algunas de sus normas y esa naturaleza ha debido ser "desvelada" por el TC. Y como se ventilaba también, en la STC 102/1995, la incompetencia de normas reglamentarias, el TC recuerda que, si bien las normas básicas han de tener con preferencia rango de ley, excepcionalmente pueden consistir en normas distintas de la ley, como reglamentos (F.J. 8), siguiendo así la línea fijada en la STC 149/1991 (F.J. 3). La STC 102/1995 resume, pues, la jurisprudencia anterior, modulando e incluso refutando lo apuntado en la STC 149/1991. Todas las CCAA que no la poseían, habían, después de esta sentencia, recibido la competencia de desarrollo legislativo de la legislación básica ambiental y la materia ahora era ya compartida entre el Estado y todas las CCAA por mor de la Ley 9/1992. Era necesario rehacer la doctrina jurisprudencial acerca de lo que significaba la "legislación básica" en materia ambiental y proyectarla sobre la nueva situación de generalización de la competencia legislativa autonómica. El TC se ocupa de ello en los FF.JJ. 8 y 9. Sienta una doctrina que se ha venido confirmando en sus sucesivas sentencias. Recuerda la STC 102/1995 la distinción inferida de la Constitución y resaltada en la STC 149/1991 entre las expresiones "bases" (art. 149.1.13, 18, 25), "condiciones básicas" (art. 149.1.1) y "normas básicas" (art. 149.1.17 y 27). Todas ellas ofrecen modulaciones diferentes, pero marcan una referencia común aunque: "...en las primeras predomina su dimensión material y en las segundas su aspecto formal." (F.J. 8)

Dimensión formal que se acentúa si, como en el caso del medio ambiente, las CCAA poseen una competencia de desarrollo. Se asegura, con las normas básicas, un común denominador protector del interés general. En materia ambiental, la legislación básica implica "el encuadramiento de una política global del medio ambiente" (STC 64/1982) que haga viable "la solidaridad colectiva garantizando su disfrute –del medio– para todos así como el correlativo deber de conservación en régimen de igualdad (art. 45 CE)". (STC 102/1995, F.J. 8)

El TC conecta, como se ve, el interés general con la realización del derecho y del deber constitucionales en un marco de solidaridad y de igualdad. Continúa el TC: "En consecuencia, la `legislación básica' ofrece un parámetro amplio por su formulación genérica con un contenido esencialmente normativo. Habrá de ser en principio un conjunto


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de normas legales, aun cuando resulten admisibles –con carácter excepcional, sin embargo– las procedentes de la potestad reglamentaria... siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambio o variaciones frecuentes e inesperadas". (F.J. 8)

El TC aplica a la materia ambiental su concepción general acerca de las normas básicas, bien que destacando su amplitud, dada su dimensión eminentemente formal y su conexión con lo proclamado en el art. 45 CE. A diferencia de lo que acontece con el empleo de las expresiones "legislación básica", en el art. 149.1.17 CE, o "normas básicas", en el art. 149.1.27 CE, en el art. 149.1.23 CE no se admite ni explícita ni implícitamente que: "...el desarrollo de la legislación básica pueda ser asumido, como competencia propia, por las CCAA" (F.J. 8).

Y, aunque la Constitución no excluye que las CCAA puedan desarrollar, mediante leyes o reglamentos, la legislación básica, de la interpretación sistemática de la Constitución y de los estatutos se colige que, en materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por las CCAA: "aun siendo menor que en otros ámbitos (hasta aquí el TC asume las tesis de la STC 149/1991), no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991, F.J. 1.D in fine, de la cual nos apartamos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las CCAA, con competencias en la materia, vaciándolas de contenido". (F.J. 8)

Con esta rectificación jurisprudencial se evitan las consecuencias destructoras que acarreaba llevar hasta el final la doctrina de la STC 149/1991; y concluye afirmando que lo básico: "...cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso pero que pueden permitir que las CCAA con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos como ya se dijo en la STC 170/ 1989". (F.J. 9)

La relación entre lo básico y su desarrollo, considera el TC (F. J. 9), no es la de lo abstracto y lo concreto sino la nacida entre los mínimos y los máximos posibles. Las normas básicas pueden ser extremadamente concretas, como ocurre con frecuencia; de idéntica concreción a la que pueden llegar las normas autonómicas. La característica de las normas autonómicas será la de ofrecer más protección al medio tutelando bienes ya protegidos por el Estado. O la norma autonómica podría ofrecer también más protección al medio, tutelando bienes no protegidos por el Estado. En este último caso, no habría conexión directa entre la

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norma básica y la norma autonómica pues no versarían sobre el mismo bien; la relación sería, entonces, más etérea entre normas protectoras que dispensarían, cada una, tutela a bienes distintos. Queda con esta sentencia definitivamente consolidada la doctrina que identifica lo básico con el nivel mínimo de protección ambiental, mejorable por las CCAA. Las normas estatales deben dejar margen para una mayor protección autonómica que constituye, en definitiva, el ámbito donde proyectan su competencia. El TC apoya su argumentación (F.J. 9) en lo que sucede en la relación entre la normativa supranacional de la Unión Europea y la dictada por los Estados. El Tratado de Amsterdam refuerza la posición de los Estados, al consolidar la posibilidad que éstos ya tenían de llevar a cabo una política ambiental más protectora que la dispensada a escala comunitaria. Así las cosas, la determinación de lo que es o no básico en la ley se extiende también a los Reales Decretos impugnados. La Sentencia concluye con la declaración de inconstitucionalidad de la disposición adicional quinta de la ley 4/1989, en cuanto declara básicos algunos de sus artículos cuyo carácter básico rechaza el TC. También se declara la nulidad de la disposición adicional primera del Real Decreto 1095/1989, en cuanto consideraba básicos algunos de sus preceptos a los que el TC niega tal carácter. Desestima el recurso en lo demás, por apreciar que otras normas impugnadas pueden perfectamente merecer el calificativo de básicas. En una reciente sentencia, la 90/2000, de 30 de marzo, el TC resuelve un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley de Canarias 11/1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico. No se discute en esta sentencia –como sucedió en la STC 13/1998– la inclusión o no de la evaluación del impacto ambiental en los títulos específicamente ambientales; el litigio tiene carácter normativo y se ciñe dirimir si la norma autonómica infringía la norma básica (el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental). La supuesta incompatibilidad la centraba el recurrente en que la norma canaria fragmentaba el instrumento unitario de evaluación de impacto previsto en la norma básica en tres niveles de intensidad diversa en uno de los cuales –la "evaluación detallada del impacto ecológico"– no se recogerían los elementos esenciales previstos en la norma básica para todo tipo de evaluación. El TC comienza por reiterar que la función de la norma básica es fijar mínimos de protección homogéneos que las CCAA pueden completar, pero sin rebajar la protección brindada por la norma básica. Sentada esta premisa, el TC ampara la diversificación operada en la norma canaria para adaptarse a las circunstancias específicas del entorno en la Comunidad Autónoma; y concluye, luego de contrastar la norma impugnada con la norma básica, que no hay menor protección en la primera porque se recogen los elementos esenciales de la evaluación de impacto ambiental previstos en la norma estatal. Desestima el recurso.


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V.2.2. Régimen sancionador común Las SSTC 102/1995, 156/1995, 196/1996 y 16/1997 se apoyan en el art. 149.1.1 y 23 CE para justificar la acción normativa estatal reguladora de un régimen sancionador mínimo que dispensa al entorno una protección mínima ampliable pero no disminuible por las CCAA. La STC 102/1995, como en casi todas las relacionadas con nuestra materia, es fundamental porque fija una línea doctrinal que se mantiene hasta hoy. Adscribe el régimen sancionador estatal al ámbito de lo básico, en el entendimiento de que en él se establecen un catálogo de infracciones administrativas con la finalidad de fijar un mínimo común de protección (F.J. 32). La STC 156/1995, de 26 de octubre, que resolvió un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley vasca 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, sigue la línea de la STC 102/1995. Recuerda que los títulos competenciales estatales no permiten al Estado establecer más que un mínimo común denominador de protección y no amparan, por tanto, la anulación de las competencias legislativas autonómicas (F.J. 8). Las SSTC 196/1996, de 28 de noviembre, y 16/1997, de 30 de enero, afrontan asuntos que, en lo sustancial, ya fueron resueltos con las SSTC 102/1995 y 156/1995. En ambos casos se impugnaron leyes autonómicas, una vasca y otra asturiana, que modificaban el régimen sancionador establecido por la norma básica. La constitucionalidad de ésta última fue confirmada por la STC 102/1995. Las leyes impugnadas reducían la cuantía de las sanciones y, como consecuencia, el TC las consideró inconstitucionales, por no respetar las normas básicas y porque rompían el esquema general sancionatorio derivado de los arts. 25 y 149.1.1 CE. La legislación básica, sostiene el F.J. 2 de la STC 196/1996: "posee la característica técnica de normas mínimas de protección que permiten normas autonómicas adicionales de protección, es decir, las CCAA pueden añadir un plus de tutela, ampliando o mejorando la protección estatal, pero no pueden disminuir esta protección".

En idéntico sentido se expresa el TC en el F.J. 2 de la STC 16/1997. V.2.3. Intervenciones no normativas del Estado La STC 102/1995 aborda otro aspecto destacado de la actuación ambiental del Estado. Se pregunta el TC si éste puede intervenir en lo ambiental sin dictar normas ambientales; en otras palabras, si puede protagonizar intervenciones no normati-

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vas. El TC entiende que tales intervenciones son posibles, pero sólo como soluciones excepcionales y detalla las circunstancias en que dichas intervenciones podrían producirse, a saber: cuando no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública requerida y cuando, aún en este caso, no pueda acudirse a los mecanismos de cooperación y coordinación. Cuando, en suma, se exija un grado de homogeneización que sólo puede garantizar la atribución al Estado de esa intervención. Pero como las facultades ejecutivas en la materia corresponden, en situación de normalidad, a las CCAA se produce: "una metamorfosis del título habilitante, cuyo asiento se encontraría en la competencia residual del Estado (art. 149.3 CE)" (F.J. 8). La curiosa argumentación del TC se debe a la imperiosa necesidad de legitimar actuaciones estatales de carácter no normativo, cuyo acomodo en las competencias explícitamente reconocidas en la Constitución, no era posible. Algo parecido, pero a la inversa, a lo acontecido con la competencia residual de las CCAA en materia de espacios naturales. La diferencia radica en que las CCAA asumen la competencia en sus estatutos, la Constitución les brinda la oportunidad pero sólo se produce la asunción competencial mediante la regulación estatutaria o a través de otra ley atributiva de la competencia, mientras que el Estado asume la competencia ex Constitutione, directamente. Esta peligrosa asunción, ex Constitutione, de competencias residuales que, en realidad, forman materialmente el núcleo de la competencia autonómica de ejecución, introduce dosis de incertidumbre e inseguridad. No ha sido, sin embargo, ésta la línea mantenida recientemente por el TC, quien ha preferido, en materia ambiental, otras justificaciones para salvar la legitimidad del ejercicio de funciones ejecutivas ambientales del Estado. Así, en la STC 48/1998, de 2 de marzo, e incluso antes de la STC 102/1995, en la STC 329/1993, de 12 de noviembre, el TC abría la puerta para que: "...en circunstancias excepcionales, el Estado pueda realizar actos de ejecución que sean precisos por la naturaleza de la materia para evitar daños irreparables y para asegurar la consecución de la finalidad objetiva que corresponde a la competencia estatal sobre las bases." (F.J. 4 de la STC 329/1993)

La controversia suscitada en la STC 329/1993 se centraba en dilucidar si la declaración de "zona atmosférica contaminada", según establecía el Real Decreto 1613/ 1985 podía corresponder al gobierno central si tenía carácter supracomunitario y afectaba a dos o más CCAA (art. 6.5) y si el Estado podía legítimamente actuar excluyendo la competencia autonómica (art.5). El TC considera inconstitucional este último precepto, pero no el art. 6.5 por entender que se trata de casos excepcionales en los cuales puede intervenir el Estado, intervención ésta que se reduce a la mera declaración y no a la adopción de medidas directas con exclusión de la actividad autonómica. Sin embargo, la transposición, primero, y la aplicación, después, de las directivas comunitarias parece estar abriendo una línea de ampliación de la compe-


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tencia estatal ambiental a la realización de actividades de orden ejecutivo, porque, aun siendo la estatal una competencia de "contenido esencialmente normativo" (STC 102/1995, F.J. 8), ello no excluye, como esta sentencia apunta, actuaciones no normativas como "soluciones excepcionales" en circunstancias que así lo requieran. En la STC 102/1995 se admitía la intervención no normativa del Estado, pero no amparada en el art. 149.1.23 CE sino en la residualidad del art. 149.3 CE. En la STC 21/1999, de 21 de febrero, donde se plantea un conflicto de competencias suscitado por el Gobierno Vasco contra dos Órdenes Ministeriales, ambas de 21 de enero de 1989, del Ministerio de agricultura y pesca, referidas, respectivamente a la comercialización de materiales forestales de reproducción, y a las normas de calidad exterior de dichos materiales. Las dos órdenes se dictan para adaptar la normativa española a las directivas 66/404, la primera, y 71/161, la segunda. El Gobierno Vasco invocó dos de sus competencias exclusivas: la de "agricultura" (art. 10.9 EAPV) y la de "montes aprovechamientos y servicios forestales" (art. 10.8 EAPV). A lo que el TC responde encuadrando las competencias controvertidas en las más específica de las invocadas, la del art. 10.9 EAPV, sobre la cual recae la legislación básica dictada al amparo del art. 149.1.23 CE. A ésta se añade la competencia estatal sobre el comercio exterior (art. 149.1.10 CE). Varias materias se entremezclan recayendo sobre ellas el ejercicio de distintos títulos competenciales (F.J. 4). El TC entiende que, en este caso, no se dan los presupuestos excepcionales que permitan al Estado adoptar, con la cobertura del art. 149.1.23 CE, medidas ejecutivas como las que contempla la primera de las órdenes impugnadas, pues el objetivo homogenizador, que el ejercicio de la competencia estatal pretende, se consigue con las precisiones normativas contenidas en la propia orden ministerial. Corresponde, pues, a la CAPV la aplicación de los criterios y requisitos establecidos en la orden estatal (F.J. 5). La posibilidad conferida al Estado para instaurar un sistema de medidas de control no tiene, tampoco, amparo en la competencia para dictar normas básicas en materia de montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 CE), pues no aparecen las circunstancias que hagan posible la intervención estatal. Afirma el TC que: "En este caso,....el título competencial reconocido por el art. 149.1.23 CE, podría ser suficiente para desplazar a la CA de la ejecución de medidas de control que inciden de lleno en el desarrollo de sus propias competencias, siempre y cuando la necesaria coherencia de la normativa estatal exigiera decisiones unitarias que no pudieran articularse sin riesgo para su preservación". (F.J. 6)

En este caso, sin embargo, la instauración de sistemas de control para asegurar la identidad de los materiales forestales de producción no es imprescindible para asegurar la plena efectividad de la ordenación básica del sector. En conse-

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cuencia, no está amparado el desplazamiento de la ejecución de las medidas de control previstas en la orden impugnada. Lo llamativo de esta sentencia no es tanto el fallo, que finalmente se adopta, sino la posibilidad de desplazamiento de la competencia autonómica y el consiguiente ensanchamiento de la competencia estatal a terrenos no normativos. Y en el mismo terreno extranormativo, se pronuncia la STC 13/1998, de 22 de enero, que se pronuncia sobre la naturaleza de la competencia de evaluación del impacto ambiental. Resuelve un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/ 1988, de 30 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto legislativo 302/1986, de 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental. Como el conflicto se plantea, también, contra varias disposiciones del Real Decreto Legislativo, el proceso se sustanció con arreglo al art. 67 LOTC. El Gobierno Vasco consideraba lesivo de su competencia en materia ambiental (art. 10.2 EAPV) permitir, como hacen las normas impugnadas, que el Estado evalúe el impacto ambiental de las obras o proyectos cuya realización o autorización le correspondan. El Gobierno Vasco alega que la determinación del impacto ambiental cae de lleno en su competencia cuando la obra se va a realizar en su territorio, aunque la autorización o realización corresponda al Estado. El TC confirma la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas por entender que la evaluación del impacto ambiental "no puede caracterizarse como ejecución o gestión en materia de medio ambiente" (F.J. 7). Continúa el TC, en este mismo fundamento, recordando el carácter complejo y multidisciplinario del medio ambiente que afecta al ejercicio de diversas competencias estatales y autonómicas. Por eso, el ejercicio de estas competencias (aeropuertos, puertos, carreteras, etc) entraña la declaración de impacto ambiental. En estos casos el Estado no ejerce competencia ambiental alguna –ésta se agota en la emisión de las normas básicas ambientales– sino que: "...ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando perceptivamente deba considerar su impacto ambiental". (F.J. 8)

La consecuencia de la argumentación del TC es, en cierto modo, sorprendente porque, al salvar la declaración estatal de impacto ambiental, desplaza esta actividad, desde las competencias ambientales, en las que por su naturaleza parece encuadrarse, hasta las competencias sustantivas que ejercen tanto el Estado como las CCAA. Quizás sea una solución práctica, pero despoja a la materia ambiental de uno de sus contenidos más relevantes. Hubiera sido probablemente mejor establecer en normas básicas procedimientos de colaboración que permitieran a las CCAA ejercer su función ejecutiva ambiental sin menoscabo del interés general y de la necesaria diligencia con la que el Estado ha de realizar y autorizar proyectos. Porque, en definitiva, de haber el TC reconocido naturaleza eminentemente ambiental a la evaluación y declaración de impacto ambiental, hubiera debido


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declarar inconstitucionales los preceptos de las normas impugnadas que reservan al Estado facultades de evaluación y declaración de impacto ambiental en aquellos proyectos y obras que el Estado realice o deba autorizar. Uno de los dos votos particulares, el del magistrado Jiménez de Parga, discrepa no con el fallo sino con la argumentación. Entiende el discrepante que la evaluación de impacto atribuida al Estado está cubierta por la competencia ambiental estatal en virtud del principio de unidad de acción. El otro discrepante, García Manzano –a cuyo voto se adhieren cuatro magistrados–, considera, también, que la evaluación de impacto es materia ambiental, pero debe incluirse en la competencia autonómica de gestión y ejecución. Por otra parte, a juicio del disidente, la teoría de la atracción de la declaración y evaluación del impacto por la competencia sustantiva, sostenida por la mayoría, resulta improcedente. Objeto de una ley básica podría ser, en cambio, imponer la necesaria colaboración entre Administraciones que impida que una obra estatal o autorizada por él sea obstaculizada por la lenidad de la CA concernida. V.3. LA REGULACIÓN DE LAS CONDICIONES BÁSICAS DEL EJERCICIO DEL DERECHO AMBIENTAL V.3.1. El título competencial recogido en el artículo 149.1.1 de la Constitución y su relación con el art. 139.1 CE La regulación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho, proclamado en el art. 45.1 CE corresponde, en exclusiva, al Estado, en virtud, precisamente, del título competencial contenido en el art. 149.1.1 que le reserva "la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los 536 españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" . Esta competencia pudiera resultar redundante, si de los derechos mencionados en el art. 81.1 CE hablamos, porque al ser uno, el legislador estatal, el encargado de regularlos, se asegura la igualdad en las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas. Para el resto de los derechos constitucionales, los demás del Capítulo II y los incluidos en el Capítulo III (como el proclamado en el art. 45.1 CE), el 149.1.1 ofrece la garantía de regulación uniforme, puesto que las invocaciones a la ley, realizada por el art. 53 en sus apartados 1 y 3, no se ciñen necesariamente a la ley estatal y más lábil aún es la reserva del art. 53.3 CE. En efecto, la Constitución no excluye la legislación autonómica en materia de derechos, pero atribuye resortes I. DE OTTO PARDO incluye el derecho-deber reconocido en el art. 45.1 CE entre los concernidos por el art. 149.1.1. CE, Estudios sobre derecho estatal y autonómico, Civitas, Madrid, 1986, p. 173. 536.

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competenciales al Estado para que las divergencias entre las legislaciones autonómicas no impidan asegurar a todos los españoles los mismos derechos y obli537 gaciones en cualquier parte del territorio nacional (Art. 139.1 CE). Este último precepto contiene un mandato de igualdad, especificación del artículo 14 CE , que da sentido a la competencia recogida en el artículo 149.1.1 CE. Este título reservaría al Estado la regulación de las posiciones jurídicas subjetivas fundamentales. 538ahora en el significado de la expresión constitucional "condicioSin entrar nes básicas" , el principio general, proclamado en el artículo 139.1 CE, informaría539la regla de competencia del artículo 149.1.1 CE y orientaría su interpretación . De esta suerte, el Estado haría valer la exigencia constitucional de igualdad proyectada sobre nuestra descentralización política, a través de su competencia para regular las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. Quedan proscritas divergencias contrarias a esa igualdad introducidas por los legisladores autonómicos, en especial, las diferencias de trato por razón de residencia. Lo proclamado en el artículo 139.1 CE operaría en el seno de cada ordenamiento autonómico, impidiendo que en éstos se introdujeran discriminaciones contra los no residentes. La proyección de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE sobre la materia ambiental amplía las posibilidades del Estado que, por una parte, dispone de la competencia legislativa sobre lo básico (art. 149.1.23 CE) y, por otra, de la titularidad de la facultad legislativa para regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho ambiental. Habría podido subsumirse esta última materia entre lo básico, pero encaja mejor en la especificidad del art. 149.1.1 CE y habilita más específicamente para acometer tal regulación. Sin embargo, el legislador estatal no ha regulado sistemáticamente nuestro derecho, como tampoco lo ha hecho con la materia básica ni las condiciones de su ejercicio. La frondosa ordenación jurídica ambiental del Estado carece, pues, de las normas que le proporcionarían sustento y coherencia. Existen, sin embargo, condiciones fijadas en algunas leyes estatales que cabe encuadrar en el ámbito del art. 149.1.1 CE, bien porque afecten al ejercicio del derecho o porque regulen el régimen 540 sancionador básico que asegura el cumplimiento del deber. El TC ha mencionado en varias de sus sentencias, relativas a lo ambiental la competencia estatal reservada en el citado art. 149.1.1 CE. En general, lo ha P. LUCAS VERDÚ y P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Comentario al artículo 139, en O. ALZAGA (Dir.), Comentarios a la Constitución española de 1978, EDERSA, Madrid, 1999, pp. 479 y 480. 538. STC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ. 7, 8 y 9, y STC 173/1998, de 23 de julio, F.J. 9. 539. LUCAS VERDÚ y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, ob. cit., p. 480. 540. J. TUDELA ARANDA resume la jurisprudencia del TC acerca del art. 149.1. CE, Derechos constitucionales y autonomía política, Civitas, Madrid, 1994, pp. 272 a 288. 537.


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hecho para justificar la incidencia sobre competencias autonómicas y para apoyar el ejercicio estatal de otras competencias. En este sentido, la STC 32/1983, de 28 de abril, observa que, para el ejercicio del derecho reconocido en el art. 45.1 CE, el Estado ha de asegurar la igualdad en las condiciones básicas de su ejercicio, misión para la cual dispone del título competencial previsto en el art. 149.1.1 CE. Pero la más significativa de las resoluciones del TC al respecto, se produjo en la STC 149/1991. La Ley de Costas 22/1988 fue objeto de varios recursos de inconstitucionalidad que, entre otros motivos de inconstitucionalidad, reprochaban a la Ley 22/1988 invadir el ámbito competencial autonómico, en concreto el de ordenación del territorio, ámbito material éste de las CCAA que tamnbién incluye el litoral, según el propio (F.J. 1.B). El TC consideró, sin embargo, que la ley impugnada estaba amparada por el título competencial que faculta al Estado para dictar normas básicas de protección del medio ambiente, art. 149.1.23 CE, y por el que le proporciona el art. 149.1.1 CE. En el F.J. 1.D se explica que el título del art. 149.1.1 actúa en dos planos: Primero, asegurando la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio del derecho a disfrutar del medio ambiente, proclamado en el art. 45.1 CE, en relación con el dominio público marítimo terrestre. Y, segundo, imponiendo, para hacer posible lo anterior, servidumbres a los dominios colindantes y limitando las facultades de los propietarios, lo que afecta, claro está, al derecho de propiedad (art. 33.1 CE). La STC 156/1995, F.J. 5, advirtió que el art. 149.1.1 no habilita al Estado para emprender una regulación uniforme del derecho de propiedad privada y de su función social ni esa uniformidad podría servir de pretexto para anular las competencias legislativas autonómicas. La igualdad no equivale a identidad absoluta de las situaciones jurídicas individuales, sino que se trata de un mínimo común denominador. Acaba el TC concluyendo en que la ley vasca impugnada no infringe el art. 149.1.1 CE, porque la delimitación del ejercicio del derecho de propiedad en la zona protegida, como ocurría, también, en el caso del Ley de la CA de Madrid que declaraba el Parque del Manzanares (STC 79/1989), es imprescindible para la consecución de los fines ambientales perseguidos. La STC 196/1996 recuerda, no obstante, que el art. 149.1.1 CE no otorga al Estado título competencial alguno si sobre la materia en la que pretenda incidir no dispone el Estado de título específico (F.J. 1). En la materia ambiental no hay duda, empero, de que tal competencia específica existe, pues la reserva el art. 149.1.23 CE. Otra sentencia notable, la STC 14/1998, resolvió un recurso de inconstitucionalidad promovido por cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular contra determinados preceptos de la Ley 3/1990, de 21 de diciembre, de Caza, de Extremadura. El principal motivo de inconstitucionalidad aducido por los recu-

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rrentes fue que la ley infringía el art. 33 CE, al desposeer a los propietarios de los terrenos de caza de sus derechos de aprovechamiento cinegético, privándoles así de sus derechos dominicales, sin mediar indemnización. De la literalidad de los preceptos impugnados, parece deducirse que, en efecto, la ley ha sustraido el aprovechamiento cinegético privado para luego autorizarlo en régimen de concesión. El TC dicta una sentencia interpretativa y argumenta que la desafortunada calificación legal de "concesión", en realidad "no es más que una autorización administrativa" y concluye: "...atendiendo al contenido sustantivo de la regulación legal...son constitucionales en cuanto se interprete que el régimen administrativo que efectivamente se establece es el de autorización de carácter reglado y no el de una concesión, sin que del mismo derive afectación demanial alguna." (F.J. 4)

El TC aduce a favor del legislador extremeño, además de su competencia exclusiva en materia de caza, la de dictar normas adicionales de protección del medio ambiente y la competencia exclusiva de ejecución en materia ambiental; competencias, algunas de ellas, que la CA de Extremadura asumió después de haber dictado la ley, pero que, al momento de resolverse el recurso de inconstitucionalidad, ya dieron cobertura a los preceptos impugnados (F.J. 2). De haber considerado el TC que se estaba afectando a los derechos demaniales, hubiera tenido que reconocer la alegada invasión de la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.1 CE. El voto particular formulado por el magistrado Gabaldón López sostiene que, de la literalidad de los preceptos impugnados, se desprende una vulneración de los derechos demaniales y que, por tanto, se ha introducido claramente un sistema concesional contrario a la Constitución. V.3.2. Dificultades para convertir la competencia reconocida en el art. 149.1.1 CE en un título transversal autónomo Aunque de la importante jurisprudencia sentada en las SSTC 61/1997 y 173/ 1998 se desprende que la competencia reservada en el artículo 1491.1 CE es autónoma, su ejercicio, sin embargo, está condicionada a que el Estado posea una competencia sustantiva que acompañe su ejercicio. La STC 196/1996 había estableció que el art. 149.1.1 CE no otorga al Estado título competencia alguno si, sobre la materia en la que se pretende incidir con él, no posee título específico (F.J. 1). Pero como el Estado tiene una competencia ambiental (art. 149.1.23 CE) puede dictar normas para regular las condiciones básicas del derecho proclamado en el art. 45.1 CE invocando su competencia para ello, junto con la propiamente ambiental. El TC convierte la competencia del art. 149.1.1. CE en título instrumen-


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tal de otras competencias, ya que la competencia del art. 149.1.1. CE carece, para el TC, de base material autónoma, puesto que los ámbitos, donde el Estado puede proyectar su ejercicio, son los que tiene atribuidos, en virtud de competencias sustantivas. Es la línea jurisprudencial marcada y seguida por las SSTC 102/ 1995, 156/1995, 196/1996 y 16/1997. En concreto, la STC 61/1997, de 20 de marzo, aunque no se refiera al derecho reconocido en el art. 45.1 CE sino al derecho de propiedad, pero en su relación con el medio ambiente, establece una doctrina decisiva acerca de cuál es el alcance de la competencia estatal reservada por el art. 149.1.1 CE. Advierte el TC que: "...no significa ni equivale a una competencia sobre la legislación básica en materia de derechos y deberes constitucionales...y que las CCAA tienen competencias para dictar normas sobre propiedad urbana" (F.J. 10). El TC acota la proyección de esta competencia estatal, acotación que critica el voto particular de Jiménez de Parga. Concluye la sentencia afirmando que para articular esta confluencia de títulos competenciales, las normas emanadas bajo la cobertura del art. 149.1.1 CE pueden encontrar su mejor expresión a través de principios o reglas generales que, en definitiva, sirvan para garantizar la igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales sin menoscabo de las competencias urbanísticas de las CCAA. Esta doctrina sirve perfectamente para fijar las posiciones jurídicas fundamentales del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado. Doctrina que, como se recordará, se sostuvo también en la STC 173/1998, de 23 de julio (caso de la ley de asociaciones vascas) F.J. 9. Aunque en este punto, la STC 173/1998 sigue sin cambios, la doctrina ya sentada por la STC 61/1997, FF. JJ. 7 b) y 8. V.4. TÍTULOS SECTORIALES ENTRECRUZADOS CON LOS ESPECÍFICOS TÍTULOS AMBIENTALES: TRANSVERSALIDAD DE LAS COMPETENCIAS La complejidad de lo ambiental, su vis atractiva, ya apuntada en otros lugares de este trabajo, dificulta la delimitación de esta materia y se comprueba en la dispersión de títulos competenciales cuyo ejercicio, por parte del Estado o de 541 las CCAA, incide sobre los bienes ambientales. Estas incertidumbres competen542 no son privativas de lo ambiental ciales ni pueden siempre ser disipadas por el TC . Resulta de la distribución de competencias un solapamiento de títulos entre los sectoriales y los títulos del Estado y de las CCAA típicamente ambientales 541. A propósito de las incertidumbres en punto a la delimitación de materias, cfr. para todo C. VIVER PI-SUNYER, Materias competenciales y Tribunal Constitucional, Ariel, Barcelona, 1989. 542. M. CARRILLO, "La noción de 'materia' y el reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal constitucional", en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 36 (II), 1993, pp. 102 y ss.

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(los ya examinados de los arts. 148.1.9 y 149.1.23 CE) . Cuando alguno de los 544 titulares ejerce competencias, lo hace inexorablemente afectando al entorno. Ello exige, por un lado, deslindar la competencia ambiental de la sectorial y, por otro, precisar cuán intensamente afectan los principios rectores ambientales al ejercicio de las competencias sectoriales. 545 El Estado posee, además de la competencia ambiental específica, otras con clara incidencia sobre bienes ambientales , a saber: la competencia sobre pesca marítima (art. 149.1.19 CE), la legislación sobre ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos si las aguas discurren por más de una Comunidad (art. 149.1.22 CE); legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias (art. 149.1.23 CE). Dispone el Estado, además, de dos títulos más genéricos que pueden, sin embargo, afectar al medio ambiente: obras públicas de interés general (art. 149.1.24 CE) y bases y coordinación de planificación general de la economía (149.1.13 CE). Cualquiera de los dos puede tener incidencia directa en la ordenación de los bienes ambientales y en el aprovechamiento de los recursos naturales. 546 Por su parte, las CCAA han asumido estatutariamente competencias enumeradas en el art. 148.1 CE que también afectan a lo ambiental ; Son: ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3 CE); obras públicas de interés de la Comunidad (art. 148.1.4 CE); agricultura y ganadería (art. 148.1.5 CE); montes y aprovechamientos forestales (art. 148.1.8 CE); proyectos de construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, aguas minerales y termales (art. 148.1.10 CE); pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluviales (art. 148.1.11 CE); fomento y desarrollo económico (art. 148.1. 13 CE), y, por último, promoción y adecuación del turismo (art. 148.1.18 CE). Sin olvidar la ya comentada de espacios naturales protegidos. La proximidad material de algunos de los títulos competenciales mencionados con lo ambiental es muy grande y el solapamiento, por ende, fácil de producirse. Es el caso, por ejemplo, de las materias caza, pesca, montes o agricultura. En el caso de la caza y pesca fluvial, la reforma de dos estatutos, el de Extremadura (L.O. 2/1998, de 6 de mayo, art. 7.8) y el de Castilla y León (L.O. 4/1999, de 8 de enero, art. 32.9), parecen ampliar ambientalmente esas competencias sumándoles "la protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades" (la pesca y la caza). En otros casos, más que solapamiento hay inciden543. Sirva como ejemplo la obligación impuesta por el art. 26.1. d) de la Ley de Bases de Régimen Local a los municipios de más de cincuenta mil habitantes de prestar un "servicio público de protección del medio ambiente"; y la correlativa posibilidad de los vecinos para exigir esa prestación (art. 18.1.g) de la misma Ley). 544. Acerca de los "entrecruzamientos" competenciales, cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 152 y ss. 545. ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 108. 546. Ibid., p. 109.


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cia, cuando, por ejemplo, al planificar la economía, las decisiones que se adopten afecten al aprovechamiento económico de los recursos naturales. El entrecruzamiento señalado se produce de dos maneras: la primera, cuando el ejercicio de la competencia ambiental afecta, al vincularlo a fines medioambientales, el ejercicio de otras competencias colaterales y la segunda, porque éste último ejercicio incide sobre los bienes ambientales. Resulta difícil delimitar un ámbito material para 547 los títulos específicos ambientales regulados en los arts. 149.1.23 y 148.1.9 CE , pues versan sobre materias que también podrían ser objeto del ejercicio de alguna de las competencias sectoriales mencionadas. Los títulos ambientales aparecen así como residuales, con una materia más amplia, pero delimitada negativamente por los espacios materiales 548 de las competencias más específicas. Lo importante, sin embargo, no es tanto, aunque fuera útil si una ley básica lo estableciera , deslindar la materia ambiental específica de las sectoriales, sino asegurar que los principios rectores ambientales se proyectan sobre el ejercicio de los títulos sectoriales inspirándolos. De esta suerte, se cumplirían cabalmente los mandatos constitucionales recogidos en el art. 45 CE que, si bien son fuente primera de inspiración de la política ambiental, con la intensidad debida 549han de informar, igualmente, todas las políticas públicas. El TC en las sentencias que ya hemos ido comentando subraya la múltiple relación entre los ámbitos materiales específicamente ambientales y otros que directamente repercuten en la conformación de bienes ambientales. Ya en la STC 64/1982 se tiene presente la dispersión de la legislación básica con incidencia en lo ambiental (F.J. 9). Por su parte, la STC 77/1984, de 3 de julio, resolvió el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno central contra dos resoluciones del Gobierno Vasco que aprobaban el proyecto general de ordenación urbana de Bilbao y su comarca. El TC acabó considerando que la titularidad de la competencia correspondía al Gobierno Vasco. Este hizo uso de su competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo para incidir sobre el puerto de Bilbao y su entorno. A juicio del TC, es posible que dos competencias incidan "sobre el mismo espacio físico cuando las competencias concurrentes tiene distinto objeto jurídico" (F.J. 2). El mismo espacio físico era en este Lo que VIVER PI-SUNYER denomina "materia horizontal", ob. cit., p. 230. En casi los mismos términos, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 206 y VERA JURADO, ob. cit., pp. 43 a 45. 548. Acerca de la transversalidad y su tratamiento jurisprudencial, cfr. ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., 104 y ss. 549. Como ejmplos: RUIZ-RICO que analiza la STC 36/1994, de 10 de octubre, en materia de ordenación del territorio. Más tempranamente BASSOLS COMA se refirió a la relación de la ordenación del territorio con lo ambiental, "El medio ambiente y la ordenación del territorio" en Documentación Administrativa, núm. 190, 1981, pp. 35 y ss. R. MORENO QUESADA aborda la interrelación entre agricultura y medio ambiente, "Agricultura y medio ambiente en los drechos español y de la Unión europea", en RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 83 y ss. RUIZ-RICO estudia una relación, acaso más proxima, entre medio ambiente y contaminación y vertidos, ob. cit., pp. 224 y ss. 547.

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caso el puerto de Bilbao, de dominio público estatal. Esta cualidad no obsta la acción autonómica sobre bienes sometidos a ese tipo de régimen jurídico (F.J. 2). Como reafirma la STC 149/1991, en el Estado Autonómico disminuye la potencialidad expansiva del dominio público para permitir actuar al Estado en materia de competencia autonómica, aunque tal materia sea de dominio público estatal (F.J. 1.C). Pero, paralelamente, la gestión del dominio público, encomendada por el art. 132.2 CE, afecta al ejercicio competencial autonómico (F.J. 1.C de la STC 149/ 1991). Como se subraya en la STC 36/1994, las facultades estatales derivadas del dominio público y de la competencia ambiental del Estado condicionan el ejercicio autonómico de otras competencias, en especial, la de ordenación del territorio, pero no pueden invadir su ámbito llevando a cabo, por ejemplo, una ordenación estatal del suelo (F.J. 3 de la STC 36/1994). Es, sobre todo, la STC 102/1995 la que construye una teoría de la "transversalidad" competencial de lo ambiental. Parte el TC en esta sentencia del "carácter complejo y polifacético de las cuestiones relativas al medio ambiente" y de su consiguiente relación con otras competencias autonómicas que menciona, las enumeradas en los apartados 11, 31, 71, 81, 10 y 11 del art. 148.1 CE (F.J. 3). Insiste sobre lo mismo en el F.J. 7, mencionando de nuevo el "carácter complejo y polifacético" del medio ambiente que provoca la afectación a los "mas variados sectores del ordenamiento jurídico". En los FF.JJ. 28 y 29 aborda la relación entre el título reconocido en el art. 149.1.23 CE y la competencia autonómica exclusiva de las CCAA en el ámbito de la caza y la pesca. Parte el TC de la afectación que el ejercicio estatal de su competencia puede tener sobre el ejercicio de las competencias autonómicas Así se justifican algunas medidas estatales de protección de la fauna o la imposición de vedas. El TC se dedica a detectar posibles excesos competenciales del Estado con los que se invade la competencia autonómica, pero partiendo de la necesaria integración de las competencias autonómicas en la política ambiental del Estado. Aunque con esta sentencia el TC resalta, únicamente, la relación entre la competencia ambiental estatal con varias competencias autonómicas, de sus afirmaciones generales cabe deducir que esa relación se da también con otras competencias estatales que inciden, asimismo, en lo ambiental. Esto último se desprende ya de las afirmaciones vertidas en la STC 64/ 1982, antes comentada. Interesaba, sin embargo, al TC, en la STC 102/1995, recalcar la incidencia de la competencia estatal sobre las autonómicas para acabar concluyendo que dicha influencia no puede, sin embargo, mermar el ejercicio de competencias exclusivas de las CCAA, más allá de lo básico, terreno éste al que debe acotarse materialmente la competencia estatal. En la STC 28/1997, de 13 de febrero, se resuelve una cuestión de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento balear 1/1984, de 14 de marzo, de Ordenación y Protección de Áreas de Interés Especial, y contra la Ley 3/1984, de 31


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de mayo, de declaración de "Es Trenc-Salobrar de Campos"como área natural de especial interés. El órgano judicial cuestionante entiende que la ley excede el ámbito propio de la competencia autonómica invadiendo la estatal. El TC desestima la cuestión, fundándose en su jurisprudencia sobre el alcance de la materia ordenación del territorio en relación con la materia medio ambiente (SSTC 77/1984 y 149/1991). Siendo preciso que la ordenación del territorio: "...pondere los efectos sobre el medio ambiente sin atraer hacia sí las normas relativas a la protección de la naturaleza (SSTC 46/1994 y 149/1991)". (F.J. 5)

Recalca el TC que la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio "...a la que no puede ser en modo alguno ajeno el medio ambiente" (F.J. 6) provoca esa inserción material inevitable que en cada caso habrá que ponderar. En parecida dirección, aunque sin profundizar y remitiéndose a las SSTC 102/1995 (F.J. 13) y 28/1987 (F.J. 6), la STC 61/1997, de 20 de marzo, que resolvió varios recursos acumulados contra la Ley del Suelo, considera legítimas determinadas previsiones de la ley impugnada, en las cuales se permite destinar a uso ambiental suelos no urbanizables. Esta incidencia de la competencia ambiental básica sobre el mismo espacio físico donde se proyecta la competencia urbanística y de ordenación del territorio de las CCAA, no conlleva ninguna espuria atribución al Estado de competencias semejantes en naturaleza a las que poseen las CCAA sino que es legítimo ejercicio de la competencia propia para dictar normas básicas ambientales (F.J. 16). Aunque no centrada en lo ambiental, la STC 61/1997 sí ofrece un ejemplo de "transversalidad" de la competencia ambiental estatal en su relación con varias competencias autonómicas, en especial las exclusivas de urbanismo y ordenación del territorio. El TC enumera las competencias estatales de "clara dimensión espacial", entre las que cita la de dictar legislación básica de protección ambiental, que inciden en la competencia autonómica de ordenación del territorio (F.J. 22). En la línea de lo afirmado por la STC 102/1995 en su F.J. 24 c), la STC 14/ 1998, de 22 de enero, recuerda que cuando la competencia ambiental del Estado coincide con la competencia exclusiva de las CCAA sobre caza y pesca, asumidas al amparo del art. 148.1.11 CE "...tiene una penetración menos extensa e intensa". (F.J. 2). Por lo demás, la ampliación sobrevenida del bloque de la constitucionalidad que ha atribuido a la C.A. de Extremadura, la competencia de desarrollo legislativo y ejecución, en materia de normas adicionales de protección del medio ambiente, da cobertura sobrevenida a las normas de la ley impugnada dictada para salvaguardar la fauna silvestre susceptible de ser cazada (F.J. 2).

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La STC 15/1998, de 22 de enero, es ejemplo de litigio medioambiental resuelto en el plano jurídico mediante la invocación de títulos específicos en materia de recursos hídricos (art. 149.1.22 CE) y pesca fluvial (art. 148.1.11 CE). A pesar de la relevancia ambiental del asunto, sólo esporádicamente (F.J. 9 y 10), el TC invoca la competencia propiamente ambiental del Estado para concluir que algunas normas de la ley castellano-manchega invaden la competencia exclusiva para dictar la legislación básica ambiental. Esta competencia estatal opera, así, como límite negativo de la acción autonómica. La STC 15/1998 resolvió un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra varios artículos de la Ley 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial de Castilla-La Mancha. El TC apela a la necesaria colaboración entre las Administraciones implicadas. El recurrente entendía vulnerada su competencia exclusiva en materia de legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidrográficos (art. 149.1.22 CE). Había que fijar el alcance de esta competencia y de la incidencia recíproca con las competencias autonómicas en materia de pesca fluvial y en materia de normas adicionales de protección del medio ambiente; competencia, ésta última, que la CA de CastillaLa Mancha asumió con posterioridad a la aprobación de la ley impugnada pero que le daba cobertura en el momento del enjuiciamiento constitucional. El TC delimita los espacios de las competencias en juego y declara inconstitucionales algunos preceptos impugnados, por invadir la competencia invocada por el Estado, pero también por regulación autonómica indebida de materia básica. Por su parte, la STC 40/1998, de 19 de febrero, que resolvió varios recursos de inconstitucionalidad promovidos por gobiernos autonómicos contra la Ley 27/1992 de Puertos y de la Marina Mercante (LPMM), recordó que el Estado conserva potestades cuyo ejercicio tiene una clara incidencia sobre la ordenación del territorio, entre ellos la competencia estatal regulada en el art. 149.1.23 CE (F.J. 291). Esta concurrencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico obliga a buscar fórmulas de articulación y coordinación. El TC argumenta, reproduciendo la jurisprudencia de la STC 149/1991, que: "...en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una 'política' (v. gr. protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. De otra parte, la ordenación del territorio es...un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado..." (F.J. 30).

Para evitar los peligros enunciados es preciso acudir a "fórmulas de cooperación" –mutuo intercambio de información, informes previos, creación de órga-


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nos de composición mixta– y sólo así, cuando éstas no solucionen el conflicto, la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente (F.J. 30). En su F.J. 37, la STC 40/1998, reafirma lo sostenido en la STC 61/1997 (F.J. 22), según la cual la competencia exclusiva de las CCAA en materia de urbanismo podría verse afectada, en la concurrencia apuntada, por el ejercicio estatal de una pluralidad de competencias propias, entre ellas la reservada por el art. 149.1.23 CE. La STC 40/1998 presenta un interesante caso de concurrencia que se produce con la atribución al Estado (art. 21 LPMM) de la gestión de los dragados y vertidos en los puertos estatales. Las Comunidades recurrentes la consideraron lesiva de su competencia ejecutiva exclusiva en materia de protección del medio ambiente. Aunque dictada al amparo de una competencia estatal que no es específicamente ambiental, esta norma tiene incidencia ambiental. Son precisas, según el TC, soluciones de cooperación que, al no estar previstas en la LPMM, obligan a declarar la inconstitucionalidad del precepto por ignorar la competencia autonómica ambiental. Otra sentencia, la STC 110/1998, de 21 de mayo, resuelve un supuesto de invasión autonómica de la competencia estatal en materia de aguas (art. 149.1.22 CE). La CA de Castilla y León, autora de la norma, invocó su competencia en materia de pesca fluvial (art. 148.1.11 CE) para establecer normas de protección de la pesca fluvial y caudales ecológicos. En un caso próximo al resuelto en la STC 15/1998, el TC examina las normas autonómicas para detectar las supuestas invasiones de la competencia estatal. El punto máximo de transversalidad se alcanza, sin embargo, en la evaluación estatal del impacto ambiental de obras 550 y proyectos que el Estado deba autorizar o llevar a cabo. Según la STC 13/1998 , de 22 de enero. El Estado no ejercería, al evaluar, su competencia ambiental –que es sólo legislativa– sino la sustantiva concerniente a la obra concreta cuyo impacto se evalúa. De esta suerte se evita que las obras estatales tengan para su realización que someterse a evaluación ambiental autonómica, pues a las CCAA correspondería tal evaluación –claramente la evaluación es gestión de la protección del medio ambiente– al ejercer su competencia de gestión ambiental. El Estado sólo podría regular el procedimiento para llevar a cabo la precisa evaluación. La mayoría del TC, en contra de un voto particular discrepante que considera la evaluación como modalidad prototípica de gestión ambiental, diluye un acto de gestión ambiental en otras competencias sustantivas, a pesar, incluso, de que sean órganos adminstrativos ambientales los encargados de evaluar. La evaluación sería un trámite más en un proceso administrativo estatal, abierto para realizar o autorizar la obra. 550.

107.

Cfr. el interesante comentario a esta sentencia de ORTEGA ÁLVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p.

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En este caso, la transversalidad es inversa, es decir, no es lo ambiental el factor expansivo sobre otras competencias colindantes. Lo ambiental sufre aquí la 551 invasión de las competencias sustantivas. Se trataría de evitar, empero, que la competencia ambiental se vaciara, convertida en un título residual . En la STC 166/2000, de 15 de julio, vuelven a abordarse las competencias autonómicas en pesca fluvial y medio ambiente en su problemática relación con el título estatal en materia de recursos hidraúlicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autonóma (art. 149.1.22 CE), tal y como ya había hecho las SSTC 15/1998 y 110/1998. El TC sintetiza su doctrina partiendo, primero, de la posible concurrencia de varios títulos competenciales sobre un mismo ámbito físico pero con distinto objeto jurídico. Recuerda, también, que la competencia en pesca fluvial permite a su titular incidir en el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros. Asimismo, resalta la expansividad de la competencia autonómica de desarrollo legislativo ambiental. Aplicada esta doctrina a la determinación de si algunos artículos impugandos de la ley foral navarra son o no constitucionales, el TC va determinando si las actuaciones previstas en la ley foral sobre las zonas fluviales invaden la competencia estatal. Es otro supuesto típico de transversalidad sólo resoluble casuísticamente por el TC. De la jurisprudencia del TC se infiere el criterio de inserción de los principios ambientales en otras políticas públicas a través de la posible incidencia material de la competencia estatal para dictar legislación básica ambiental en espacios físicos de los que también se ocupan títulos específicos, tanto estatales como autonómicos. El TC se ha interesado, en especial, por esa incidencia en títulos autonómicos cuando ha reclamado la coordinación entre uno y otras para una mejor protección de los bienes tutelados.

551.

ESCOBAR ROCA lo llama principio de no vaciamiento, ob. cit., p. 62.

VI. JURISPRUDENCIA AMBIENTAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. UN INTENTO DE RECAPITULACIÓN

En diferentes lugares de este trabajo hemos ido haciendo prolija referencia a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional vertida sobre varios aspectos ambientales. Se ha hecho al hilo del tratamiento de los distintos asuntos abordados. Conviene ahora, sin embargo, ensayar una recapitulación que ofrezca, en pocas páginas, lo más relevante de la doctrina ambiental del Tribunal, sistematizándola. VI.1. UN CONCEPTO DINÁMICO DE MEDIO AMBIENTE ENTRE LO OBJETIVO Y LO FUNCIONAL En su capital STC 102/1995, de 26 de junio, el Tribunal Constitucional brinda un concepto amplísimo de medio ambiente: "...el entorno vital del hombre en un régimen que aúna lo útil con lo grato". (F.J. 4).

El entorno lo forman, continúa el TC: "...elementos, agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción" (F.J. 4).

Resalta el TC que el concepto de medio ambiente es: "...esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica del medio,

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fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción concreta, perteneciente al hoy y operante aquí" (F.J.4).

El medio ambiente, afirma el Alto Tribunal: "...no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física sino un entramado complejo de las relaciones entre todos los elementos...cuya interconexión les dota de un significado transcendente" (F.J.6).

Según el TC: "...se trata de un concepto estructural (el de medio ambiente) cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores" (F.J.6).

Valga la extensa cita para recapitular el más importante intento del TC por perfilar su noción de medio ambiente que es dinámica y donde lo específicamente ambiental no reposa tanto en los elementos individuales sino, más bien, en la relación entre ellos y cuyo equilibrio es justamente la finalidad de la legislación ambiental. Y es un concepto antropocéntrico y epocal pues sirve al interés de los seres humanos y evoluciona a medida que estos modulan su percepción del entorno. No es extraño que algún sector doctrinal (cfr. cap. I.4) haya elaborado un concepto funcional del medio ambiente y concluido que una norma es ambiental no tanto por ocuparse de cierta materia sino por hacerlo para preservar tal equilibrio. Así las cosas, es lógico que el TC haya detectado normas ambientales allí donde ni siquiera el legislador estatal lo había supuesto al dictarlas. En estos casos, la inclusión de preceptos ambientales en leyes que no poseen, en general, este carácter daría la razón a quienes sostienen la posición apuntada. Hay que advertir, sin embargo, que de la jurisprudencia del TC se infiere, en puridad, un criterio de distribución competencial. La norma ambiental versa, por serlo, sobre un bien, asimismo, ambiental que, al mismo tiempo, puede recibir una ordenación de otra naturaleza. Nos referimos al "carácter complejo y polifacético" (STC 102/1995, F.J. 7) de lo ambiental que colinda e incide transversalmente en otras materias competenciales. El concepto de medio ambiente ofrecido le sirve al TC para salvar la constitucionalidad de normas estatales y autonómicas cuya cobertura competencial no podría ser la esgrimida expresamente por sus autores, sino la ambiental. Se construye un concepto material de norma ambiental cuya caracterización, como tal, no se deduce de su declaración formal sino de la finalidad a la que sirve, esto es, preservar el equilibrio entre algunos de esos factores a los cuales el TC se refiere vaga y extensamente en el concepto de medio ambiente ofrecido. El concepto operaría, en la jurisprudencia del Alto Tribunal, como un criterio de distribución de competencias. Y ésta es su utilidad puesto que los casos resueltos por el TC han sido, casi en su totalidad, controversias competenciales.


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VI.2. MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO ECONÓMICO La potencial oposición entre protección del medio ambiente y desarrollo económico también es detectada por el TC que ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto cuando se le ha planteado la supuesta extralimitación protectora del entorno. Y, en efecto, tal extralimitación lo es, por lo general, al retirar del comercio jurídico –total o parcialmente– algún bien ambiental. Muy tempranamente y de la manera más clara y significativa, la STC 64/1982, de 4 de noviembre, advierte que, entre los principios rectores de la política social y económica, se halla el de protección del medio ambiente. Esta proclamación impide considerar como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales y el aumento de la producción a toda costa. La Constitución exige el uso racional de los recursos. Todo ello, para mejorar la calidad de vida y el desarrollo de la persona. Alerta el TC, sin embargo, que también el desarrollo económico se contempla en la Constitución y en los estatutos de autonomía –en el caso, el Estatuto de Cataluña, puesto que la ley impugnada era una norma ambiental catalana–. Afirma, pues, que: "De todo ello se deduce la necesidad de compaginar, en la forma que en cada caso decida el legislador competente, la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico" (F. J. 2).

Lo relevante de esta sentencia no es sólo sentar la partida de nacimiento jurisprudencial del nuevo interés que ha de insertarse, limitándolos, entre otros intereses también de rango constitucional. Lo esencial es que la ponderación inevitable entre ellos –decidida en último término por el legislador competente– puede ser enjuiciada por el TC al comprobar si las medidas de protección ambiental contra la explotación minera suponen quebranto a la economía nacional. Es verdad que, en este caso el TC ha de emitir un juicio de competencia y que para determinar si hubo extralimitación competencial debe realizar una ponderación bajo la cual subyace, empero, un litigio competencial. No sería legítimo –a nuestro entender– ni el TC lo ha hecho, por lo demás, llevar a cabo, en abstracto, un juicio de idoneidad de una medida o norma para comprobar el acierto en la ponderación aludida. Pero, cuando detrás había una controversia competencial, el TC no ha tenido más remedio que acometer algo muy parecido a tal juicio de idoneidad, porque, sin él, no podría haber ventilado las disputas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En la STC 227/1988, de 29 de diciembre, F.J. 7, se acepta la legitimidad de la declaración de dominio público de las aguas continentales, pues las privaciones que tal demanialización pueda provocar en los particulares se justifican a la luz del art. 45.2 CE que exige a los poderes públicos velar por la utilización racional de los recursos naturales. La medida incluida en la Ley de Aguas impugnada, tiene su apoyatura en el art. 45.2 CE, en relación con el art. 132.2 CE. En este caso,

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la ponderación entre intereses contrapuestos al potencial de los particulares por disponer de un bien en el mercado, y el del poder público por protegerlo en clave medioambiental conduce, en una de las legítimas opciones constitucionales, a su declaración como demanio. En parecido sentido, otras sentencias se ocupan de la ponderación hecha en normas, estatales o autonómicas, entre protección ambiental y uno de los componentes de la iniciativa económica privada: el derecho de propiedad. En la STC 149/1991, de 4 de julio, donde se enjuicia la Ley de Costas y se declara el dominio público marítimo-terrestre, el Alto Tribunal entiende justificable esa declaración para que tal dominio sea utilizado en los términos del art. 45.1 CE (F.J.1.D). Por su parte, la STC 170/1989, de 19 de octubre, considera legítimas las limitaciones en el ejercicio del derecho de propiedad de los titulares de los predios comprendidos en la Declaración de Parque Natural de la Cuenca Alta del Manzanares, aprobada por la C.A. de Madrid (F.J. 8). En su STC 156/1995, de 26 de octubre, el TC repite (F.J.5) el argumento a propósito de la Ley vasca 5/1989 de Protección de la Biosfera de Urdaibai. Y también lo reitera en la STC 28/1997, de 13 de febrero, (F.J. 7) respecto de la Leyes de Baleares 1/1984 y 2/1984 que declaran área de interés natural el paraje Es Trenc-Salobrar de Campos. Lo decisivo de estas sentencias reside en que el TC considera a las CCAA facultadas, en los términos del art. 45.2 CE, para llevar a cabo la ponderación entre el interés ambiental y otros en potencial oposición con él. E, incluso, ampara que de esa ponderación se deduzcan ciertas limitaciones en el ejercicio del derecho de propiedad. VI.3. INSUFICIENTE CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE ADECUADO VI.3.1. La dignidad y la solidaridad como fundamentos del ejercicio del derecho Al no ser el derecho proclamado en el art. 45.1 CE uno de los mencionados en el art. 53.2 CE, el TC no ha tenido que abordar directamente la construcción de su contenido. Por eso, su mención en la jurisprudencia constitucional es superficial y, en general, sirve para justificar la acción protectora que emprendan los poderes públicos sobre los bienes ambientales . El TC, en su por muchos motivos capital STC 102/1995, entronca el derecho reconocido en el art. 45.1 CE con la dignidad de la persona, proclamada en el art. 10.1 CE; aquél sería una emanación de ésta. Por ello, el TC resalta la construcción ambivalente como derecho y como deber y continúa:


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"Esto nos lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional trascendente (art. 10.1 CE), porque cada cual tiene derecho inalienable a habitar su entorno de acuerdo con sus características culturales" (F.J.7).

En la formulación jurisprudencial subyace el carácter fundamental de nuestro derecho, pues la fundamentalidad deriva de la conexión con la dignidad –advertida por el TC– y no del grado de protección recibido del orden jurídico. También en la STC 102/1995, F.J. 4, al referirse a lo que debe entenderse por medio ambiente, apunta que se trata de un "...entorno vital del ser humano en un régimen de armonía que aúna lo útil con lo grato". El derecho se proyectaría en el marco de esa armonía usando y disfrutando de lo gratificante que aporta el entorno. La STC 32/1983, F.J. 2, hace una referencia colateral a nuestro derecho aunque se centra en el derecho a la protección de la salud. Más importante es la STC 149/1991, ya citada, sobre la Ley de Costas. El TC justifica en el disfrute del dominio público marítimo terrestre, en los términos del art. 45.1 CE, las cargas impuestas a los propietarios de terrenos colindantes a ese dominio (F.J. 1.D). La naturaleza como derecho de lo proclamado en el art. 45.1 CE legitima medidas limitadoras de otros derechos constitucionales. Deja bien claro el TC que la finalidad principal de las políticas ambientales y de las medidas a ellas asociadas radica en ese derecho. La STC 149/1991 tiene la peculiaridad importante de ser la única que aborda un contenido concreto del derecho: el del uso del dominio público marítimo terrestre; este derecho se opone al derecho de propiedad en la medida que exige, para realizarse, imponer a los propietarios de terrenos colindantes al dominio público cargas y limitaciones. Sin embargo, la argumentación del TC no se dirige tanto a justificar la regulación estatal en el contenido del derecho, puesto que nadie puso en duda la legitimidad de proclamar ese derecho de uso, sino en ponderar la proporcionalidad de las limitaciones impuestas en el derecho de propiedad y en detectar el título competencial para adoptarlas. En este sentido deben interpretarse las proclamaciones hechas por la STC 64/1982, de 4 de noviembre (F.J. 2), según las cuales la finalidad de las medidas tuitivas del entorno sirve al "mejor desarrollo de la persona" y a "mejorar la calidad de vida". Sin mencionar expresamente el derecho, la STC 64/1982, implícitamente, pone a su servicio tal política ambiental cuando los dos presupuestos esenciales del ejercicio del derecho se mencionan como meta de esa política. Varias sentencias se refieren a la solidaridad como fundamento de las políticas ambientales (SSTC 48/1981 y 64/1982), pero la más importante es la STC 102/1995, F.J. 8, que enlaza el deber constitucional ambiental con la solidaridad de la que sería expresión. Sólo la concreción de la solidaridad haría posible el ejercicio del derecho. En el F.J. 6 el TC se refiere al medio ambiente y, en espe-

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cial, a sus componentes estéticos para señalar que aquello antes sólo apreciado por minorías aristocráticas es hoy un "bien colectivo democratizado en suma" y al alcance de todos. VI.3.2. La competencia estatal reservada por el art. 149.1.1 CE no es un título competencial autonómo, sino instrumental De la jurisprudencia del TC se colige que, también en materia ambiental, se proyecta la competencia estatal reconocida en el art. 149.1.1 CE para asegurar la igualdad de condiciones tanto en el ejercicio del derecho a un ambiente adecuado como en el cumplimiento del deber de conservarlo. El TC ha fijado el alcance de ese título competencial en materia ambiental, y, en especial, su relación con otros títulos estatales o autonómicos. La más reseñable de las sentencias es en este punto la STC 149/1991. Se ventilaba en ella la legitimidad de la Ley de Costas y, en concreto, la regulación de un derecho de uso del dominio marítimo terrestre para cuyo disfrute se imponían cargas a los propietarios de los terrenos colindantes con ese dominio. El TC justifica la regulación estatal, justamente, en la competencia reservada en el art. 149.1.1 CE en relación con la establecida en el art. 149.1.23 CE. Se reprochaba a la ley, entre otros motivos de inconstitucionalidad aducidos, invasión de la competencia autonómica en ordenación del territorio. El TC entendió que las normas controvertidas estaban cubiertas por los títulos competenciales reservados en el art. 149.1, apartados 1 y 23. A propósito del primero, el TC advierte que actúa en dos planos: Primero, asegurando la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio del derecho a disfrutar del entorno adecuado. Y, segundo, imponiendo, para hacer posible lo anterior, servidumbres a los dominios colindantes, lo cual limita las facultades demaniales de sus propietarios (F.J. 10). La conexión entre la competencia reservada en el art. 149.1.1 CE con otras, entre ellas la estatal ambiental –y que pone de relieve la STC 149/1991–, resulta imprescindible para que el Estado pueda hacerla valer. Sólo cuando el Estado posee una competencia en la materia, le está permitido utilizar la reservada en el art. 149.1.1 CE. En el mismo sentido la STC 156/1995, F.J. 5, donde se apunta la idea complementaria de que la regulación estatal del derecho de propiedad, invocando el título reconocido en el art. 149.1.1 CE, no autoriza una ordenación uniforme invasora de las competencias autonómicas, entre ellas las ambientales. Por otro lado, el art. 149.1.1 CE legitima, junto con el art. 149.1.23 CE, la regulación estatal de un régimen sancionador ambiental; en este caso se trata de materializar el deber constitucional proclamado en el art. 45.1 CE. La regulación del deber exige, también, la conexión con un título estatal en la materia específica. El Alto Tribunal hace patente esa conexión, en lo que a la regulación del deber ambiental se refiere, cuando considera que el régimen sancionador estableci-


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do por el Estado brinda un mínimo de protección de los bienes ambientales que no pueden rebajar las CCAA; y este mínimo es justamente la materia básica (Cfr. sobre todas la STC 102/1995, F.J. 2; y también las SSTC 196/1996, de 28 de noviembre, F.J. 2; 16/1997, de 30 de enero, F.J. 3). La conclusión inferida de la jurisprudencia del TC es que, en lo ambiental como en otras materias, la competencia para asegurar la igualdad de condiciones en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales no confiere al Estado facultades para regular materia alguna, antes al contrario, el ejercicio de dicha competencia reclama, al mismo tiempo, la disposición de otra específica en la materia concreta y cuyo ejercicio es simultáneo. El título recogido en el art. 149.1.1 CE no es, pues, una competencia autónoma que permita al Estado incidir en ámbitos competenciales de las CCAA. VI.4. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL VI.4.1. Transversalidad de las competencias ambientales 552

Son varias las sentencias del TC en las que se resalta la proyección de las competencias ambientales en varios espacios físicos sobre los que, asimismo, recaen, aunque con distinto título jurídico, otras competencias tanto estatales como autonómicas. Ésta fue la argumentación llevada a cabo por el TC en su importante STC 102/1995. En ella parte del "carácter complejo y polifacético de las cuestiones relativas al medio ambiente" (F.J. 3) y de su consiguiente relación con otras competencias autonómicas que menciona, las enumeradas en los apartados 1, 3, 7, 8, 10 y 11 del art. 148.1 CE. Insiste en esa complejidad, en el F.J 7, y en la afectación de lo ambiental en los "más variados sectores del ordenamiento jurídico". Ya antes, la STC 64/1982 había alertado acerca de la dispersión de la legislación básica con incidencia en lo ambiental. En este caso se planteaba una supuesta invasión competencial autonómica mediante una norma ambiental que, según el recurrente estatal, incidía en la competencia estatal en materia de planificación y dirección de la política económica general. La STC 102/1992, FF. JJ. 28 y 29, analiza la relación entre la competencia básica ambiental y el título sobre caza y pesca fluvial que poseen las CCAA. La STC 149/1991, F.J. 1.C, adviertió que, en el Estado autonómico, disminuye la expansividad del dominio público, pero ello no significa que su gestión por parte del Estado, junto con la competencia estatal en medio ambiente, deje de afectar las competencias autonómicas, en especial, la ordenación del territorio. Como el TC español, la Corte Constitucional italiana se ha centrado en los problemas competenciales, CARAVITA, ob. cit., pp. 21 a 23 y 103 y ss. 552.

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También de la relación entre competencia ambiental con la de ordenación del territorio, la STC 28/1997 resume la jurisprudencia anterior y reclama que la ordenación del territorio: "...pondere los efectos sobre el medio ambiente sin atraer hacia sí las normas relativas a la protección de la naturaleza (SSTC 46/1994 y 149/1991)" (F.J. 5).

Puesto que la ordenación del territorio: "...no puede ser en modo alguno ajena al medio ambiente" (F.J. 6, STC 149/1991).

La STC 61/1997 destaca, igualmente, la transversalidad de la competencia ambiental estatal en su relación con varias competencias autonómicas: la "clara dimensión espacial" de, entre otras, la competencia estatal ambiental incide sobre la competencia autonómica de ordenación del territorio (F.J. 22). Y, en sentido inverso, la competencia ambiental estatal, cuando concurre con la competencia exclusiva de las CCAA sobre caza y pesca, tiene una "...penetración menos extensa e intensa" (F.J. 2 de la STC 14/1998). Las SSTC 15/1998, de 22 de enero (FF.JJ 9 y 10) y 40/1998, de 21 de mayo (F.J. 5) se plantean la relación de la competencia autonómica exclusiva en materia ambiental con la estatal para dictar normas básicas de protección ambiental. En el marco de éstas últimas deben las CCAA ejercer sus competencias aunque sean exclusivas. La relación entre la competencia estatal ambiental y las autonómicas exclusivas de ordenación del territorio y urbanismo se pone de relieve en la STC 40/ 1998, de 19 de febrero. Recuerda el TC que la competencia estatal tiene una clara incidencia en la ordenación del territorio (F.J. 29) y en el urbanismo (F.J. 37). Esta última conexión se advierte de nuevo en la STC 61/1997, ya citada. La transversalidad consiste, como se ha visto, en la recíproca incidencia entre los títulos ambientales y otros con ellos colindantes. Por lo general es la vis expansiva de lo ambiental la que condiciona el ejercicio de las más variadas competencias. Sin embargo, en la STC 13/1998, de 22 de enero, el TC priva parcialmente a la competencia autonómica sobre gestión de la protección del medio ambiente de uno sus más importantes elementos: la evaluación del impacto ambiental. Como no podía fundar la legitimidad de la evaluación estatal en la competencia para dictar la legislación básica la desplaza a las competencias sustantivas ejercidas por el Estado al autorizar o realizar la obra. Son éstas competencias las que atraen para sí la evaluación, la cual está, para uno de los votos particulares discrepantes, claramente adscrita a la competencia de gestión ambiental de las CCAA.


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VI.4.2. Alcance de la legislación básica ambiental a) El mínimo de protección. Normas adicionales y desarrollo autonómico de la legislación básica Una de las líneas doctrinales más consolidadas en la jurisprudencia del TC atañe a su concepto de legislación básica ambiental. Dos son las sentencias decisivas en 553 La segunda rectifica este punto: la STC 149/1991 y la STC 102/1995, ambas citadas. parcialmente la primera, atenuando su deriva "centralizadora" y desde entonces no ha variado el TC su rumbo. El criterio consolidado es que la legislación básica del Estado constituye el mínimo de protección necesario, el común denominador, que no pueden rebajar, sino sólo mejorar, las CCAA al ejercer sus competencias en la materia. Y aunque no se prevé expresamente en la Constitución una competencia autonómica de desarrollo legislativo, la protección mínima ofrecida por el Estado no puede tener tal grado de desarrollo que haga imposible la legislación autonómica. Muy tempranamente, la STC 64/1982, F.J. 3, advirtió de la dispersión de la legislación básica estatal, tanto ambiental como de otro tipo, pero con incidencia en el ejercicio que las CCAA hicieran de sus competencias ambientales. La STC 69/1982, F.J. 1. en la línea marcada por la STC 64/1982 se apoya en un concepto material de lo básico y extrae así normas ambientales básicas no declaradas, obviamente todas las preconstitucionales, muchas de ellas ni siquiera incluidas en normas propiamente ambientales.. La STC 170/1989, F.J. 4, sanciona la facultad autonómica de mejorar la protección brindada por el Estado al medio ambiente; este sería el sentido de la fórmula constitucional "normas adicionales de protección" (art. 149.1.23 CE). La STC 149/1991 se enfrenta ya no al desvelamiento de normas ambientales materialmente básicas dispersas en toda la legislación sectorial (problema del que se ocuparon las sentencias anteriormente citadas), sino a la relación entre la legislación básica ambiental y las normas autonómicas en la materia. Se trataba de interpretar los términos del art. 149.1.23 CE, los cuales, según el TC: "...ofrecen una peculiaridad que no puede ser desdeñada: no emplea el concepto de bases, sino el de legislación básica, sin admitir explícita o implícitamente que el desarrollo de la legislación básica pueda ser asumido por las CCAA" (F.J. 1.D).

El TC infiere que el constituyente: "...no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados 553.

229.

Tendencia a la que se refería, antes de que apareciera la STC 102/1995, RUIZ-RICO, ob. cit., p.

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de ulterior desarrollo sino que, por el contrario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente sin perjuicio, claro está, de que este standard proteccionista común fuese mejorado, por así decir, por las CCAA" (F.J. 1.D).

Y si bien el TC constata que algunos estatutos de autonomía confieren facultades de desarrollo legislativo de la legislación básica –competencia no prevista en la Constitución– advierte: "...la obligada interpretación de los estatutos conforme a la Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menos intensa que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que por el detalle con el que están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno" (F.J. 1.D).

La crucial STC 102/1995 sienta la definitiva doctrina del TC que, si bien arranca de la formulada en las sentencias anteriores, en particular, en la STC 149/ 1991, modifica, expresamente, la doctrina de ésta última para adaptarla a la nueva situación creada tras la generalización de las competencias normativas autonómicas en materia ambiental que trajo consigo la L.O. 9/1992. En esta sentencia el TC asume la idea, ya expresada en sus sentencias de 1982, de que las competencias ambientales autonómicas se ejercen en el marco de la legislación básica –y no sólo en el marco normativo puramente ambiental– (F.J. 7). Y aunque el TC utiliza la noción material de lo básico para detectar este carácter en normas preconstitucionales, se apuesta por la norma con rango de ley (F.J. 8). Pero lo más relevante de la STC 102/1995, en lo atinente a la noción de legislación básica, es la rectificación expresa de la doctrina sentada en la STC 149/ 1991. En efecto, el TC considera que el deber estatal de dejar un margen al desarrollo normativo autonómico: "...aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/199, F.J. 1 in fine, de la cual nos apartamos en este punto, al grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las CCAA, con competencias en la materia, vaciándolas de contenido". (F. J. 8)

Y se potencia una idea, ya apuntada en la STC 170/1989, la de que la legislación básica: "...cumple más bien la función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las CCAA con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos". (F. J. 9)


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Otras sentencias (SSTC 156/1995, de 26 de octubre, F.J. 4, 196/1996, de 28 de noviembre, F.J. 2, y 16/1997, de 30 de enero, F. J. 2) reiteran la identidad entre legislación básica y protección de mínimos. Una apretada síntesis, confirmatoria de la doctrina ya consolidada, se ofrece en la reciente STC 90/2000, de 30 de marzo, F.J. 3. De lo dicho se colige que el TC asume, desde la STC 149/1991, que el deber estatal de dejar un margen para el desarrollo legislativo autonómico es menor que en otras materias, pero no autoriza al Estado a dictar una legislación básica que no admita desarrollo legislativo alguno. La consecuencia es la asunción por el TC de la tarea de dirimir si la legislación básica estatal deja ese margen, sin que pueda a priori establecerse su amplitud, pues, según lo dicho por el TC, sólo sabemos que el margen autonómico es más estrecho que en otras materias ya que el deber estatal de dejarlo es menos intenso en materia ambiental. Pero si delicada es la tarea de enjuiciar las normas a la luz de criterio tan lábil, tampoco es fácil distinguir entre desarrollo legislativo y norma adicional. Ya lo puso de relieve la STC 149/1991 cuando llamó la atención sobre: "...la evidente dificultad que en la práctica ofrece la distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen medidas adicionales de protección." (F.J. 1.D)

Lo que parece claro es que la ley básica puede –como demuestran infinidad de normas estatales– ser tan pormenorizada como el Estado lo considere necesario para dar el mínimo de protección. En estos casos, las CCAA dictarían normas adicionales mejorando, con otras normas igualmente de detalle, la tutela estatal. Cuando las normas básicas, por su textura normativa, dejasen margen a las CCAA, éstas actuarían, entonces, desarrollando la legislación estatal. Entendemos que de la STC 102/1995 no puede deducirse que la norma estatal permita siempre tanto el desarrollo como la protección adicional. La práctica identificación jurisprudencial entre una y otra parece, sin embargo, avalar la tesis opuesta. b) Normas reglamentarias básicas Como en la realidad muchas de las normas básicas ambientales carecen de rango de ley y muchas de ellas ni siquiera desarrollan reglamentariamente una ley, el TC ha autorizado al Estado para dictar normas reglamentarias. Así lo reconoce la STC 149/1991, F.J. 3, y, muy descriptivamente, la STC 102/1995 cuando afirma que tales son normas son admisibles sólo si resultan: "...imprescindibles por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional y, en suma, sometido a cambio o variaciones frecuentes e inesperadas". (F.J. 8)

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c) Intervenciones no normativas del Estado El Estado dispone, en materia ambiental, sólo de competencia para dictar la legislación básica (art. 149.1.23 CE). La competencia de gestión de la protección ambiental podía ser asumida por las CCAA (art. 148.1.9 CE) y todas la asumieron –incluidas ya Ceuta y Melilla– por lo que el Estado carece en absoluto de competencia ejecutiva. Sin embargo, el TC ha salvado, cuando ha sido menester, la legitimidad de las intervenciones extranormativas del Estado, pero con una argumentación harto discutible y provocadora de inseguridad jurídica. En alguna sentencia, el TC utiliza, incluso, la incierta expresión "metamorfosis" al referirse a la naturaleza de la acción estatal extranormativa. La STC 329/1993, de 12 de noviembre, consideró que la declaración estatal de "zona atmosférica contaminada" si la situación tenía carácter supracomunitario y afectaba a dos o más CCAA, era legítima a pesar de ser un claro acto de ejecución, pues: "...en circunstancias excepcionales, el Estado puede realizar actos de ejecución que sean precisos por la naturaleza de la materia para evitar daños irreparables y para asegurar la consecución de la finalidad objetiva que corresponde a la competencia estatal sobre las bases" (F.J. 4)

De esta argumentación se infiere que el Estado, al adoptar tales actos de ejecución, atiende a los fines previstos en las bases por él fijadas y que esos actos son expresión de la competencia estatal sobre las bases. Serían, en definitiva, materialmente básicos. La STC 102/1995 justifica, por un lado, esas intervenciones extranormativas del Estado y, por otro, trata de encuadrarlas fuera de la competencia reservada en el art. 149.1.23 CE. El TC sistematiza las circunstancias que justificarían la intervención extraordinaria del Estado: cuando no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública requerida y cuando, en tal caso, no pueda acudirse a mecanismos de cooperación y coordinación; cuando, en suma, se exija un grado de homogenización que sólo puede garantizar la atribución al Estado de esa intervención. (F.J. 8) Pero, continúa el TC, puesto que las facultades de ejecución corresponden en situación de normalidad a las CCAA, se produce: "...una metamorfosis del título habilitante, cuyo asiento se encontraría en la competencia residual del Estado (art. 149.3 CE)". (F.J. 8)

La imposibilidad conceptual de encuadrar estas acciones puramente ejecutivas en la competencia para dictar la legislación básica lleva al TC a buscar otra legitimación competencial, y la halla –peligrosamente– en la residualidad. Sólo


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que ha de rodear de cautelas esta apelación a la residualidad, porque su uso puede provocar vaciamiento de la competencia autonómica. La aporía a la que acaba abocado el TC produce bandazos en su jurisprudencia. Así –luego de apelar a la metamorfosis que entronca con la residualidad– la STC 21/1999, de 25 de febrero, aunque mantiene la tesis común en la jurisprudencia de la excepcionalidad de las intervenciones extranormativas del Estado, vuelve a la justificación competencial sostenida en la STC 329/1993; se afirma en 1999: "En este caso...el título competencial reconocido por el art. 149.1.23 CE, podría ser suficiente para desplazar a la CA de la ejecución de medidas de control que inciden de lleno en el desarrollo de sus propias competencias, siempre y cuando la necesaria coherencia de la normativa estatal exigiera decisiones unitarias que no pudieran articularse sin riesgo para su preservación". (F.J. 6)

La tesis, al parecer mantenida, es la de la exigibilidad de coherencia en la aplicación de las normas básicas. Si esta coherencia no la garantizan las CCAA, entonces el Estado puede excepcionalmente intervenir. Se abre definitivamente la puerta para apreciar, caso por caso, la legitimidad constitucional de los actos ejecutivos estatales y se proponen dos posibilidades: la residualidad o la derivación del art. 149.1.23 CE. También en este punto hemos de tener presente otra metamorfosis, ésta radical, de un acto de ejecución estatal: el de evaluación estatal del impacto ambiental de sus propias obras o de aquéllas por él autorizadas. La STC 13/1998, de 22 de enero, al no poder considerar la excepcionalidad de estos actos, pero pretendiendo salvarlos para permitir al Estado su adopción, los transforma de actos de ejecución ambiental en actos de ejecución relacionados con las competencias sustantivas del Estado (F.J. 7 y 8). De esta suerte, entre los actos de ejecución de las competencias sobre carreteras del Estado o en otras materias estatales, debe encuadrarse la evaluación del impacto producido por la construcción de la carretera o de cualquier otra obra estatal de cuya construcción o autorización sea responsable la Administración central. d) Planificación, cooperación y régimen sancionador A propósito de la planificación, la STC 102/1995 consagra la legitimidad de los planes de ordenación encomendados al Estado por la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales. "El mandato de planificar se acomoda sin esfuerzo alguno en el concepto de lo básico". (F.J. 13)

Pero la previsión legal de directrices para la ordenación de los recursos naturales como básica:

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"...no puede conllevar el carácter básico anticipado de las reglas concretas que se dicten al amparo del precepto, cuya impugnación, en su día, queda abierta". (F.J. 13)

En relación con la cooperación, el argumento de la STC 102/1995 es similar al desarrollado para justificar la planificación. Ni ésta ni aquélla son actividades de ejecución y, en consecuencia, no invaden el ámbito competencial autonómico. La cooperación: "...consiste en aunar esfuerzos, y la coordinación, cuya esencia es la unidad de actuaciones, no significan dirección o gestión ni tampoco por tanto ejecución. En tal respecto, la necesidad de hacerlos realidad tiene carácter básico". (F.J. 31)

El TC consagra la constitucionalidad tanto de las facultades planificadoras del Estado como los mecanismos de cooperación y coordinación previstos en la ley 4/1989. Desde la STC 102/1995, F.J. 32, se ha venido sosteniendo también que el régimen de sanciones ambientales previsto en las normas estatales tiene carácter básico; establece un mínimo de protección mejorable por las CCAA. Sentencias posteriores mantienen la misma tesis: STC 156/1995, de 26 de octubre, F.J. 8; STC 196/1996, de 28 de noviembre, F.J. 2; STC 16/1998, de 28 de enero, FF.JJ. 1,2 y 3. Se apunta, asimismo, que, si bien las CCAA pueden mejorar la protección brindada por el Estado, lo cual significaría aumentar las sanciones estatales o sancionar conductas no previstas en la norma estatal, no pueden, sin embargo, reducir las sanciones estatales, pues éstas son un mínimo indisponible para las CCAA. Y tampoco pueden regular regímenes sancionadores con divergencias irracionales respecto del estatal (STC 196/1996, F.J. 5). VI.4.3. Las cláusulas constitucionales de residualidad y su proyección en las relaciones competenciales ambientales entre el Estado y las CCAA La STC 102/1995, F.J. 5, justificó ciertas intervenciones estatales en la residualidad prevista en el art. 149.3 CE. Pero esta discutible cobertura competencial parece no haberse consolidado optándose en sentencias posteriores por integrar la acción estatal en alguna de sus competencias expresas. En la residualidad se justifica, eso sí, la competencia autonómica en materia de espacios naturales protegidos. En efecto, la omisión en la Constitución de toda mención a esta materia, tanto en el art. 149.1 como en el art. 148.1 obliga a acudir al art. 149.3 para encuadrar constitucionalmente esta competencia específica prevista en los Estatutos de autonomía. Así se confirma en la STC 102/1995, F.J. 16.


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VI.4.4. Ampliación sobrevenida de las competencias autonómicas A juicio del TC y extendiendo a lo ambiental su doctrina general, las normas autonómicas tienen cobertura competencial sobrevenida si, luego de dictarse, la Comunidad Autónoma asume la competencia que pueda justificar tales normas. La norma no estaría viviada de incompetencia en el momento de dictarse la sentencia aunque si lo hubiese estado cuando fue aprobada. Importa, pues, cuál es el bloque de la constitucionalidad cuando se enjuicia la norma. En este sentido, la STC 14/1998, de 22 de enero, F.J. 2 y la STC 15/1998, de 22 de enero, F.J. 3. VI.4.5. Desarrollo del Derecho comunitario ambiental También en materia ambiental es competente para desarrollar y, en su caso, ejecutar las normas comunitarias quien –Estado o CCAA– sea competente en la materia a la luz de las normas del bloque de la constitucionalidad. La STC 102/ 1995, F.J. 12, deja claro que las obligaciones derivadas de los tratados internacionales suscritos por España no constituyen título alguno que atribuya competencias al Estado. A propósito del desarrollo –transposición– de directivas comunitarias, el TC afirma con rotundidad que esa transposición no es materia básica. Tampoco, en relación con la protección ambiental, existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario. VI.4.6. Nulidad diferida de normas ambientales incompetentes Por primera vez, el TC modula los efectos de su sentencia declaratoria de inconstitucionalidad, no acompañándola de la nulidad inmediata sino de una diferida para evitar que el vacío legal, que la nulidad ordinaria produciría, dejara desprotegidos bienes ambientales. La preservación de estos bienes justifica la pervivencia de la norma estatal incompetente en tanto la CA concernida dicte su norma de protección de ese bien. Tan curioso modo de proceder se produjo en la STC 195/1998, de 1 de octubre. El objeto del proceso era la Ley estatal 6/1992 que declaró reserva natural a las Marismas de Santoña y Noja. Esa declaración tuvo lugar en virtud de la facultad que al Estado atribuía el art. 21.3 de la Ley 4/ 1989; este precepto fue declarado inconstitucional por la STC 102/1995, dejando a la ley 6/1992 sin cobertura. El TC reconoce, en la STC 195/1998, que la competencia controvertida –la de declarar tal reserva– corresponde a la CA de Cantabria, pero hasta que ésta no actúe en defensa de las citadas marismas, las normas estatales deben seguir desplegando sus efectos protectores (FF.JJ. 3 y 4).

CONCLUSIÓN Acaso la constitucionalización de lo ambiental sea el exponente más claro de cómo las Constituciones recientes o las últimas reformas constitucionales han culminado un proceso expansivo consistente en incorporar el mayor número de intereses sociales posible. Los nuevos intereses, a menudo formalizados también como derechos subjetivos, demuestran la preocupación de los constituyentes por las condiciones vitales del ser humano. Se trata, en definitiva, de una constitucionalización de lo concreto, de lo más próximo y circunstancial de la vida de cada cual. Pareciera que, resueltos todos los problemas institucionales gracias a una depurada ingeniería constitucional, la Constitución dirigiera su atención a los problemas vitales para arbitrar, al intentar solucionarlos, entre los clásicos derechos individuales y los nuevos intereses cuyo rango constitucional con frecuencia coincide con el de aquéllos. Entre estos nuevos intereses, cuya satisfacción requiere, casi siempre, una prestación garantizada por el Estado, se inserta el ambiental. Pero éste se caracteriza por su fuerza expansiva, es decir, por su capacidad para afectar a todos los demás intereses constitucionalizados. Esa vis expansiva conlleva inexorablemente conflicto, limitaciones de otros intereses y paralela insatisfacción por no alcanzarse plenamente los objetivos ambientales. Desde este punto de vista, la juridificación de lo ambiental asegura, al tiempo, la insatisfacción de no poder protegerlo cabalmente. Y esta aporía, a la cual nos conduce la generosa constitucionalización de lo ambiental es una más entre las generadas por la eclosión de esta nueva preocupación social. Porque no deja de resultar paradójico advertir como el progreso humano, fundado en domeñar la naturaleza y en aprovechar los recursos por ella proporcionados, cambia ahora de rumbo y convierte lo que fue siempre objeto de explotación sin tasa en bien jurídico protegible. En efecto, aquellos recursos naturales sobre los cuales se proyectaba la acción transformadora y destructiva del ser humano, reciben ahora la tutela jurídica necesaria para preservarlos y evitar

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su esquilmación, pues hemos descubierto –y estamos persuadidos de ello– que la naturaleza es ya incapaz de regenerarse al mismo ritmo al que la Humanidad es capaz de destruirla. Roto el equilibrio entre explotación y regeneración, nuestra supervivencia acaba dependiendo de la preservación de esos recursos. No están claras, empero, ni todas las consecuencias ni todos están dispuestos a arrostrar los inconvenientes de cambiar el rumbo de nuestro desarrollo para, transformándolo, asegurarle en el futuro: el llamado desarrollo sostenible. Pero las inevitables contradicciones y frecuentes ineficacias de la tarea protectora del medio ambiente no ocultan el hecho cierto de la juridificación de lo ambiental. Su amplitud y su confrontación latente con otros intereses impiden distinguirlo con nitidez, sobre todo si los ordenamientos jurídicos no identifican todos sus elementos ni prevén todas las medidas necesarias para preservarlo. Nuestro interés se presenta así debilitado, por su propia amplitud, en el crisol de intereses varios tantas veces antagónicos, cuya conciliación pretende el constitucionalismo social. En este contexto, lo ambiental produce más problemas –de articulación jurídica– de los que ayuda a resolver. Tales problemas, provocados por la integración de lo ambiental en los ordenamientos jurídicos, se deben, en primer lugar, a la ausencia de una configuración social previa de lo protegido y, también, por la inexistencia de una dogmática aclaradora. Cuando no se sabe muy bien qué proteger ni cómo hacerlo se debilita la protección posible que los poderes públicos puedan brindar. En especial, si la tutela de los bienes ambientales implica desatender o debilitar otros bienes, también generosamente incorporados por el Estado social. Las contradicciones comienzan así a multiplicarse si, como ocurre, cada vez con más frecuencia, en una tendencia ya resaltada, la Constitución o la ley reconocen un derecho a disfrutar de un ambiente sano o adecuado. La conciliación entre intereses antagónicos se lleva entonces al plano de los derechos; se reconocen derechos cuyo ejercicio puede lesionar o exigir limitaciones en el ejercicio de otros derechos también reconocidos. Y, entre los nuevos, ninguno tan problemático como el derecho a disfrutar de un entorno adecuado. Como también es problemática la definición jurídica de medio ambiente. Comprende realidades indeterminadas porque no hay definición normativa de cuáles son los elementos que lo integran; salvo dos normas autonómicas, una vasca y otra gallega, contradictorias entre sí, o las referencias interesantes del Código penal. La doctrina por su parte se muestra dividida y los documentos internacionales parecen acoger una concepción amplia , abarcadora de todo entorno, natural o artificial, y lindante con una suerte de panteísmo ambiental. Es sugestivo, porque intenta superar las contradicciones y huir de la exigencia de identificar concretos bienes ambientales, el concepto "funcional" de medio ambiente, según el cual lo relevante es la finalidad principal de la norma: si ésta atiende fundamentalmente a asegurar protección ambiental, entonces es una norma ambiental. Es cierto que los mismos bienes pueden recibir tratamiento nor-


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mativo simultáneo de normas ambientales o de normas de otra naturaleza. El tratamiento normativo ambiental de un bien no excluye la regulación de ese mismo bien por otras normas del ordenamiento. Nos parece, sin embargo, que determinados bienes son inequívocamente ambientales y que, siempre, han de ser regulados como tales, es decir, recibir protección para asegurar su adecuación suficiente a los efectos de lo previsto en el art. 45.1 CE. Lo anterior nos obliga a intentar la ardua tarea de formular un concepto objetivo de medio ambiente y que este sea un concepto antropomórfico, pues habrá de tratarse, tendencialmente al menos, de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Serían bienes ambientales el aire, el agua, el suelo y el subsuelo, la flora, la fauna y las relaciones entre todos esos elementos que, a su vez, producen combinaciones asimismo protegibles como el clima. Estos bienes se tutelarían frente a los agentes contaminantes y perturbadores, de los que también se ocuparían las normas ambientales. Los bienes ambientales están presentes, tanto en los entornos naturales como en los artificiales, siendo en éstos donde más activos son los contaminadores, lo que exige, frente a ellos, una más intensa protección. En lo atinente al interés ambiental hay, además, otro problema, el de la escala a la cual se brinda la protección. A diferencia de otros intereses sociales cuyo natural acomodo ha sido la esfera estatal, el ambiental, aunque pueda y deba recibir atención de los Estados, la necesita coordinada entre todos ellos en la cooperación internacional. Ello a causa de la dimensión frecuentemente global de los problemas ambientales. Y es aquí donde la protección es ineficaz por fragmentada. Los Estados no conciertan, más allá de la fácil retórica, acciones verdaderamente eficaces y lo que es un verdadero problema mundial, uno de los más dramáticos de cuantos la globalización ha dejado al descubierto, no tiene, sin embargo, vías de solución igualmente globales. De esta suerte, los avances protectores ofrecidos por algunos ordenamientos constitucionales sólo pueden proyectarse en el cada vez más modesto radio de acción estatal. Esto, que acontece con el interés ambiental, sucede con otros intereses protegidos por un constitucionalismo social en retirada frente a un mundo global donde lo ambiental sólo suscitará atención bastante cuando se incorpore, si puede, a la lógica de la mundialización. Más esperanzas suscita la protección brindada en un ámbito, ya respetable, por la Unión Europea. Azuzados por sus opiniones públicas respectivas, los Estados europeos han impulsado una política ambiental más enérgica que en otras áreas geográficas. Los tratados plantean la necesaria colaboración internacional en la materia y recogen numerosos objetivos y elementos ambientales desarrollados en un Derecho derivado –en especial directivas– cada vez más extenso. La preocupación ambiental europea corre paralela a la de los EEUU, donde primero se afronta la protección de bienes ambientales y donde pronto se recono-

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ce un derecho a disfrutarlos –enjoy–. Sorprende, por ello, el poco interés estadounidense por fomentar la cooperación internacional. De la actitud norteamericana se deduciría que la protección integral y suficiente del ambiente a escala planetaria se opone al paralelo e imparable proceso de mundialización, del cual los EEUU son principales beneficiarios. Los hechos parecen avalar esta conclusión, porque, a pesar de las declaraciones de intenciones, globalización y protección del entorno no convergen, antes al contrario se confrontan permanentemente. Aprobada en pleno período de inserción de lo ambiental en los ordenamientos jurídicos, nuestra Constitución no perdió la ocasión de regularlo de manera muy generosa. Además de consagrar objetivos ambientales y principios de rango constitucional (art. 45.2) y de condicionar con ellos la tarea del legislador, el apartado primero del art. 45 reconoce el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Es decir, el constituyente regula tanto la dimensión objetiva como la subjetiva, y, al ocuparse de esta última, pone aquélla a su servicio. En efecto, toda la actividad protectora y promotora de los poderes públicos se encaminará a poner a disposición de los titulares del derecho reconocido los bienes ambientales. El derecho se proyecta, de esta suerte, como verdadero principio axial de toda política ambiental y traza el fin ambiental del Estado, con incidencia moduladora de otros fines también proclamados por la Constitución (el desarrollo económico en especial). La expansividad del interés ambiental resulta contradictoria con la presunta eficacia jurídica de menor intensidad que se predica (art. 53.3 CE) de los preceptos ubicados en el capítulo III, del Título I de la Constitución. La necesaria intermediación del legislador para hacer valer ante los tribunales los principios de este Capítulo despeja, en apariencia, cualquier duda. No puede, sin embargo, despacharse de manera tan rotunda la cuestión si, como ocurre con el art. 45.1, se reconoce un derecho. La literalidad del precepto es inequívoca, se trata de un derecho constitucional y nos obliga a buscar la interpretación más favorable de su eficacia como tal. Su alegación ante los tribunales tiene, a la fuerza, que reconocerse sin oponer un precepto constitucional, el art. 53.3, para forzar una interpretación disconforme con la fórmula política de la Constitución, es decir, a sus valores y principios e, incluso, contra el tenor literal del art. 45.1 CE. Reconocer su invocabilidad directa no supone, empero, abrir sin más la puerta a su inmediata y plena satisfacción. Y ello por un motivo principal: desconocemos el contenido exacto del derecho, pues sus contornos no pueden reconstruirse en nuestra cultura jurídica donde, por contraste, sí hallamos –porque nadie los discute– los contenidos esenciales de aquellos derechos ya consolidados. Por eso, apelar al contenido esencial de los derechos equivale a invocar ese contenido indispensable y socialmente identificable que condiciona la tarea del legislador. Por el contrario, aunque reconozcamos –como hace el art. 45.1 CE– un derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona e, implícitamente, le atribu-


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yamos un contenido mínimo, este reconocimiento resulta ser de un derecho desconocido, sin tradición, disperso y en constante proceso de ampliación. Por todo lo anterior, conviene regular su contenido para aclararlo. Sin esta ley, aún lamentablemente inédita, los tribunales se enfrentan a pretensiones ambientales donde se invocan, junto con el precepto constitucional, otras normas del ordenamiento, no aprobadas para regular los contenidos de este derecho, pero que sirven, forzadamente a veces, para fundar tales pretensiones. Tenemos, así, un derecho constitucional de estructura abierta cuyos elementos, si regulados, no lo fueron con el propósito de configurar el derecho sino, más bien, de proteger determinados bienes. Y ni la doctrina, con sus conspicuas elaboraciones, ni la jurisprudencia, con creativas resoluciones, pueden cerrar esa estructura, pues esta empresa corresponde, sin duda, al legislador democrático. Pero esta ordenación no es fácil –por eso no se ha hecho, con la excepción de la ley vasca 3/1998, General de Protección del Medio Ambiente.– ya que se trata de configurar normativamente una actividad antes irrelevante para el derecho: disfrutar de bienes ambientales. Ni la acción de disfrutar ha sido, hasta hace poco, considerada por el Derecho ni los bienes ambientales han merecido esa calificación sino muy recientemente. Es verdad que la calificación ambiental de ciertos bienes ha supuesto contemplarlos y protegerlos desde una perspectiva insólita: para ponerlos a disposición de un disfrute adecuado para el desarrollo de la persona. Y, si se ha hecho un esfuerzo, sobre todo para brindar a los bienes ambientales la protección objetiva que la Constitución encomienda a los poderes públicos (art. 45.2 CE), no se ha logrado la debida plenitud ni la claridad suficiente porque esa protección ha de ponerse al servicio de ese disfrute cuyo alcance se nos escapa todavía. Lo protegido por el ordenamiento jurídico es una actividad antes apreciada sólo por selectas minorías y ahora universalizada como derecho, justo cuando tal disfrute se ha puesto en peligro con el desarrollo económico incontrolado. Pero ¿qué disfrute y de qué intensidad? No hay duda de que la fórmula constitucional implica una exigencia de mejora constante, desencadenante de consecuencias irreversibles. No se garantiza el disfrute de cualquier medio ambiente, sino del adecuado para el desarrollo de la persona. Se enlaza así el derecho con la dignidad proclamada en el art. 10.1 CE y se completa, de paso, la calidad de vida con otro elemento más , el ambiental. Y, como es obvio que el medio ambiente actual no es siempre el adecuado, la tarea de los poderes públicos es mejorarlo. Surge entonces el conflicto entre la tutela de los bienes ambientales y la atención a otros intereses en latente conflicto. El disfrute de un ambiente progresivamente más adecuado resultará, entonces, de la ponderación entre intereses antagónicos. Por ello, la satisfacción plena del derecho –el más intenso disfrute de bienes ambientales cada vez más adecuados– ha de contemplarse como resultado de políticas públicas promotoras del interés ambiental a costa, en ocasiones, del sacrificio de otros intereses.

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La intensidad del disfrute y la mejor adecuación de su objeto quedan, pues, al albur de esa ponderación apuntada. Siendo así, no resulta fácil articular una pretensión ambiental concreta sino se invoca, además del derecho constitucional, la norma donde se precise esa ponderación generadora de un contenido específico del derecho (por ejemplo, el derecho de acceso y uso de las playas reconocido en la Ley de Costas). A la postre, el contenido del derecho se descompone en aquéllas situaciones jurídicas en las cuales se consagra una relación entre el sujeto del derecho y un bien ambiental cuyo grado de adecuación (calidad ambiental) fija el poder público. Cuantos más bienes puedan recibir el calificativo de ambientales y se conecten así con los titulares del derecho, más fácil será reconstruir su contenido. Más sencillo sería, desde luego, si esos contenidos vinieran regulados en una ley estatal dictada en virtud de la competencia reservada por el art. 149.1.1 CE. Mientras tanto, habremos de indagar en el orden jurídico para hallar en él, por un lado, la tutela de bienes ambientales y, por otro, los mecanismos procesales abiertos a la articulación de pretensiones ambientales. En esta indagación encontraremos sólo fragmentos del derecho. En el contexto resumido, no tiene mucho sentido plantearnos si nuestro derecho es fundamental o no. Su vinculación con el desarrollo adecuado de la persona lo liga con la dignidad proclamada en el art. 10.1 CE y conduce derechamente a reconocer su fundamentalidad. Pero esta línea de razonamiento, aplicada a cualquier derecho constitucional, conduciría a la misma conclusión. Preguntarnos si es más importante para la calidad de vida el poder manifestarse o el tener trabajo no es línea de razonamiento fructífera y, además, podría conducirnos a la conclusión paradójica de que el orden jurídico protege con menor intensidad derechos cuyo pleno ejercicio acaso fuera más beneficioso y, sin duda, de ejercicio más universal que el de otros de protección reforzada. Nuestro derecho es de aquellos menos protegidos, sin que de esto deba inferirse su carácter no fundamental. La debilidad de su protección obedece más a las incertidumbres acerca de su contenido que a la ausencia de mecanismos de tutela específica. La naturaleza del derecho proclamado en el art. 45.1 CE es mixta: por un lado, derecho subjetivo de libertad, por otro, derecho de prestación. Lo primero, porque el disfrutar de bienes ambientales es puro ejercicio de la libertad de obtener placer estético, espiritual o material de tales bienes y, lo segundo, porque ese disfrute no puede obtenerse si lo disfrutado no es puesto en condiciones adecuadas por los poderes públicos. Esto último, encomienda expresa del art. 45.2 CE. Se genera, así, un derecho a la preservación de los bienes ambientales. Si el disfrutar de bienes ambientales puede desglosarse en acceso, contemplación y uso, el derecho de prestación consiste en la posibilidad de exigir a los poderes públicos que adopten las medidas protectoras necesarias. La vertiente de derecho de libertad implica la garantía de no impedimento. La prestacional arrastra todos los problemas de las proclamaciones de derechos


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sociales como mandatos de promoción y mejora, con el agravante, en nuestro caso, de que el disfrute de los bienes ambientales resulta hoy ya casi imposible sin la acción promotora, protectora y removedora de los poderes públicos. Es esta interdependencia entre ambas vertientes la que explica la conversión en titularidad jurídica subjetiva de una situación de hecho antes irrelevante para el orden jurídico. Las muchas dificultades reseñadas no impiden, como se ha dicho, articular pretensiones ambientales ante los tribunales, bien a través de las vías ordinarias abiertas para la defensa de cualquier interés legítimo, ya por medio de la acción pública regulada en algunas normas –sobre todo autonómicas– de cariz ambiental. Si el latente conflicto entre nuestro derecho y otros, en especial el de propiedad, crea complicaciones añadidas, también produce, cuando el conflicto se troca en yuxtaposición, consecuencias beneficiosas si pretensiones ambientales pueden acompañarse de invocaciones de otros derechos mejor protegidos por el ordenamiento. El ejemplo más ilustrativo nos lo brinda Italia cuya Constitución tutela la salud como derecho fundamental, entendiéndose que esta tutela comprende un ambiente sano. De esta suerte y ante la ausencia de precepto ambiental específico, se ha encajado la protección, parcial no obstante, del derecho a un ambiente sano. Con el mismo procedimiento de yuxtaposición de pretensiones podrían, en nuestro ordenamiento, articularse las ambientales cobijadas bajo la invocación de otros derechos constitucionales con mayor protección. Se abrirían las puertas, incluso, del recurso de amparo. Hace falta, empero, la buena disposición de los tribunales que no siempre están dispuestos a ser tan creativos. El medio ambiente, además de ser bien constitucional, es también materia distribuida entre el Estado y las CCAA. Como bien constitucional el entorno se contempla en su integridad, como materia distribuida la comparten Estado y CCAA sin olvidar la supraordenación comunitaria. A efectos legislativos, la ambiental es materia compartida entre el Estado y las CCAA, si del desarrollo legislativo hablamos, y concurrente si nos referimos a la facultad de dictar normas adicionales de protección. Al Estado corresponde dictar la legislación básica y a las CCAA las normas adicionales de protección. Este reparto viene contemplado en el art. 149.1.23 de la Constitución, la cual autoriza, además, la asunción autonómica de la gestión en la protección del medio ambiente (art. 148.1.9). Los estatutos de autonomía introdujeron desde el principio nuevas competencias ambientales, que no estaban previstas en la Constitución, a favor de las CCAA. Con las ampliaciones del ámbito autonómico –desde la L.O. 1/1992 a las últimas reformas estatutarias culminadas en 1999– se ha generalizado el reparto de facultades legislativas y propiciado, de esta suerte, una cierta uniformidad en los techos competenciales de todas las CCAA. Las competencias de creación es-

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tatutaria fueron: la facultad de dictar normas de desarrollo legislativo de la legislación básica y una materia autónoma, la de espacios naturales protegidos. A propósito de ésta última, el Tribunal Constitucional, en su crucial STC 102/1995, consagró la legitimidad de esta competencia exclusiva de las CCAA, asumida en virtud de la cláusula de residualidad que en su favor establece el artículo 149.3 CE. Advierte el Tribunal Constitucional que su ejercicio viene, sin embargo, enmarcado por la legislación básica ambiental que puede regular los espacios naturales –tal y como hace la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales Protegidos– invocando el título competencial que le reconoce el art. 149.1.23 CE. En realidad, la materia espacios naturales, aunque en apariencia título competencial exclusivo, sería, también, compartida, ya que el Estado podría incidir en ella mediante su legislación básica ambiental. Acerca de la facultad de desarrollo legislativo de la legislación básica, el Tribunal Constitucional ha resaltado la dificultad de distinguirla de la competencia para dictar normas adicionales de protección. Ha concluido el TC, después de algunas oscilaciones que la legislación básica debe regular el mínimo homogéneo de protección, dejando margen para cierto desarrollo autonómico y para que las CCAA puedan brindar a los bienes ambientales mayor protección. Desde la STC 102/1995, ésta ha sido la postura del TC, confirmada en todas sentencias posteriores. La relación entre la regulación estatal de los mínimos de protección y las normas de desarrollo o adicionales de las CCAA se asimila, como destaca el propio TC, a la existente entre el Derecho comunitario ambiental y el Derecho interno. Éste puede mejorar la protección comunitaria pero no rebajarla, como tampoco pueden las CCAA rebajar la protección brindada por el Estado. Si sobre el alcance de lo básico el TC ha formulado su más interesante y útil jurisprudencia, la ha completado con la comprobación de que las competencias ambientales inciden en otros muchos ámbitos materiales y viceversa. Se ha afirmado así su llamada transversalidad. A pesar de todo lo dicho, los problemas suscitados por nuestra "Constitución ambiental" siguen abiertos. Mientras no exista una conciencia social, que ha de ser previa a la jurídica, no acertaremos, como sociedad, a formalizar de qué manera lo ambiental afectará a otros derechos e intereses. Por esto y por los enormes costes que supondría darle consistencia jurídica y práctica, el derecho a disfrutar del medio ambiente no ha sido todavía cabalmente desarrollado.

Constitución_y_medio_ambiente

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