bloque.constitucionmalidad

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

JURISPRUDENCIA CONSTITUCION CONSTITUCIONAL AL COMENTARIOS Y A NOTACIONES

El contenido y desarrollo jurisprudencial del Tribunal Constitucional peruano sobre el bloque de constitucionalidad Juan Carlos Prado Herrera (*)

FICHA TÉCNICA EXP. N° 0046-2004-PI/TC SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Tipo de proceso Demandante Demandado Norma Nor ma objet objetoo de cont control rol Materia Fecha de Res. Fecha de publicación Pronunciamiento Base Normativa

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Proceso de Inconstitucionalidad Alcalde de la Municipalidad de Lima Municipalidad Distrital de Santiago de Surco Ordenanza N° 181-MSS de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco Bloque de constitucionali constitucionalidad dad 15/02/2005 27/03/2006 (Diario Oficial El Peruano), pp. 315570-315574 Demanda INFUN INFUNDADA DADA Constitución Política: Artículos 194°, 195° y 198°. Ley Orgánica de Municipalidades Municipalidades:: Artículos 3°, 73°, 79°, 154° y 155°. Ley Nº 28237, Código Procesal Constit Constitucional: ucional: Artículo 79°.

Resumen:

En este proceso el recurrente impugna la Ordenanza N° 181-MSS, 181-MSS, emitida por la Munici palidad Distrita Dis tritall de Santiago de Surco, por cont ravenir, según el demandante, la Const itución y la Ley Orgánica de Municipalidades. En este sentido, sostiene el demandante que la “emplazada publicó ordenanzas atribuyéndose competencias y funciones específicas y exclusivas en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano que son p ro pias de la Municipalidad Municipal idad Metropolit Metro politana, ana, conforme al régim en previsto por la Constitución Constit ución y a la Ley Orgánica de Municipalidades.” Municipalidades.” Por su parte, el Tribunal Tribunal Constitucional sostiene que la “Ordenanza N º 181-MSS, 181-MSS, aprobada por la Municipalidad Distrital de Santiago de de Surco, y publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 6 de marzo de 2004, tiene como tenor, conforme a lo expuesto en el artículo primero de la misma, aprobar el Plan Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010, el cual constituye el principal instrumento técnico normativo urbanístico que rige y orienta el desarrollo urbano del distrito,

––––––––––––– (*) Abogado por la Pontificia Pontificia Universidad Universidad Católica del Perú. Perú. Litigante en Procesos de Inconstitucionalid Inconstitucionalidad ad ante el Tribunal Constitucional.

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disponiéndose, además, que dicho Plan Urbano prevalece respecto de otras normas urbanísticas en la jurisdicción de Santiago de Surco.” La demanda se sustenta, no en la transgresión directa por parte de la emplazada de una norma contenida en la Constitución, sino en la transgresión de distintas disposiciones conte nidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, norma que forma parte del “bloque de constitucionalidad” de nuestro ordenamiento jurídico y, como consecuencia de ello, la afect ación de postulados constitucionales; en tal sentido, se hace necesario precisar a qué se está haciendo referencia cuando se habla del bloque de constitucionalidad. En este sentido, el Tribunal Constitucional refiere que “aunque la Constitución no haya distinguido entre uno y otro gobierno local, es evidente que, en el e jercicio de sus atribuciones, las municipalidades distritales deben observar no sólo el mandato constitucional, sino también las reglas contenidas en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, con lo que el ejercicio de la atribución contenida en el artículo 79.4.1º no puede contravenir los artículos art. 3º y 79.1.2º de la Ley Orgánica de Municipalidades, dado que, de hacerlo, estaría contraviniendo el bloque de constitucionalidad e indirectamente a la Constitución. Por ello concluye el referido órgano colegiado que “al emitir una ordenanza como la que es cuestionada en el caso de autos, resulta claro que la emplazada ha actuado formalmente dentro de los parámetros previstos por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades, dado que se encuentra facultado para ello; pero no ocurre lo mismos cuando se revisa el contenido de la misma, puesto que aquella contraviene diversas normas de la Ley Orgánica de Municipalidades (...).”

RESOLUCIÓN EXP. N° 0046-2004-PI/TC LIMA ALCALDE DE LA MUNCIPALIDAD DE LIMA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 15 días del mes de febrero de 2005, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia n

ASUNTO

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el alcalde la Municipalidad de Lima contra la Ordenanza N.° 181-MSS, emitida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 8 de marzo de 2004.

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ANTECEDENTES 1. Demanda de inconstitucionalidad n

El recurrente impugna la Ordenanza N.° 181 emitida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, por contravenir el artículo 198º de la Constitución, conforme a su redacción vigente, que establece que la capital de la República tiene un régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades, y la Municipalidad Metropolitana de Lima debe ejercer sus competencias dentro del ámbito de la Provincia de Lima; asimismo, refiere que contraviene el artículo 51º de la Constitución, que establece la jerarquía del ordenamiento jurídico peruano; el artículo 195.6º de la Constitución y al artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.º 27972, que establecen las funciones específicas y exclusivas de las Municipalidades Provinciales en materia de organización del espacio físico y uso del suelo.


Refiere que desde el año 2003 las Municipalidades Distritales de Santiago de Surco, Miraflores, San Isidro, San Borja y La Molina, se agruparon en lo que denominaron “La Mesa de Alcaldes” pretendiendo disputarle competencias y funciones específicas y exclusivas a la Municipalidad Metropolitana de Lima; en ese sentido, la emplazada publicó ordenanzas atribuyéndose competencias y funciones específicas y exclusivas en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano que son propias de la Municipalidad Metropolitana, conforme al régimen previsto por la Constitución y a la Ley Orgánica de Municipalidades.

pretación errónea de lo que la Ley Orgánica de Municipalidades ha regulado, como funciones específicas y exclusivas de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Sostiene que el Plan Urbano aprobado por su representada es un reflejo de la autonomía municipal consagrada en el artículo 191º de la Constitución y obedece, además, a las facultades que la Ley Orgánica de Municipalidades confiere en su artículo 79.3.1º, que establece cuáles son las funciones específicas y exclusivas de las municipalidades distritales. Tanto la Constitución como la Ley Orgánica de Municipalidades otorgan a los gobiernos locales -sin distinguir entre los provinciales y los distritales- la competencia de planificar su desarrollo local, así como la competencia de planificar el desarrollo urbano de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, el urbanismo y el acondicionamiento territorial; en ese contexto, corresponde a la Municipalidad Provincial emitir las normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico y uso de suelo, por lo que le corresponde aprobar el plan de desarrollo urbano como parte del mismo, mientras que a la municipalidad distrital le corresponde aprobar el plan de desarrollo urbano, del cual forma parte el plano de zonificación; esto es, el plano y estudio en el que se definen los detalles específicos de cada sector o zona, nivel al que no llega el esquema de zonificación que aprueba el municipio provincial, en la medida que trata aspectos generales.

Sobre el particular, sostiene que la ordenanza impugnada, al aprobar el Plan Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010 y establecer que aquella prevalece respecto de otras normas urbanísticas dentro de la jurisdicción de la emplazada, así como disponer que se remita dicho Plan Urbano a la Municipalidad Metropolitana de Lima para su registro e inclusión dentro del Plan Urbano Provincial, está afectando el bloque de constitucionalidad, esto es, al conjunto de normas que regulan las competencias y el fuero municipal, integradas por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades –como Ley de Desarrollo Constitucional–, siendo objeto del presente proceso determinar si la Ordenanza N.º 181-MSS contraviene o no el precitado bloque de constitucionalidad. En ese sentido, sustenta su demanda en las normas precitadas, así como en los artículos 151º, 152º, 154º, 161º, 73º, 79.1.1º, 79.1.2º, 79.3.1º y 75º de la Ley Orgánica de Municipalidades, entre otras.

En ese sentido, el Procurador de la emplazada cita en su escrito de contestación de la demanda los artículos que considera pertinentes a su defensa y expone, además, su particular interpretación de los mismos.

2. Contestación de la demanda La emplazada contesta la demanda a través de su procurador público, quien solicitó que la demanda sea desestimada en la medida que la parte demandante no ha precisado de qué manera se contravienen los artículos 198º, 195.6º y 51º de la Constitución, limitándose a realizar una inter-

n

FUNDAMENTOS

Trámite de la demanda interpuesta 1. En la medida que se pretende que el Tribunal Constitucional dilucide a qué enti-

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dad le corresponden las competencias en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, las mismas que se encuentran desarrolladas en la Ley Orgánica de Municipalidades, el proceso de autos ha sido tramitado como si de uno de inconstitucionalidad se tratase, porque, aunque de lo expuesto por las partes se aprecia la existencia de un conflicto positivo de competencias, el artículo 110º del Código Procesal Constitucional expresamente señala que si el conflicto versa sobre una competencia o atribución contenida en una norma con rango de ley, la vía adecuada para su tramitación es la correspondiente al proceso de inconstitucionalidad.

El Contenido de la norma impugnada 2. La Ordenanza Nº 181-MSS, aprobada por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, y publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 6 de marzo de 2004, tiene como tenor, conforme a lo expuesto en el artículo primero de la misma, aprobar el Plan Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010, el cual constituye el principal instrumento técnico normativo urbanístico que rige y orienta el desarrollo urbano del distrito, disponiéndose, además, que dicho Plan Urbano prevalece respecto de otras normas urbanísticas en la jurisdicción de Santiago de Surco. De otro lado, en el artículo 4º de la misma ordenanza se dispone que se remita a la Municipalidad Metropolitana de Lima el Plan Urbano aprobado, para su registro e inclusión dentro del Plan Urbano Provincial.

El Bloque de Constitucionalidad 3. La demanda se sustenta, no en la transgresión directa por parte de la emplazada de una norma contenida en la Constitución, sino en la transgresión de distintas disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, norma que forma parte del “bloque de constitucionalidad” de nuestro ordenamiento jurídico y,

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como consecuencia de ello, la afectación de postulados constitucionales; en tal sentido, se hace necesario precisar a qué se está haciendo referencia cuando se habla del bloque de constitucionalidad. 4. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ya ha emitido algunos pronun146 ciamientos, como el recaído en el Exp. N.º 0689-2000-AC, donde expuso que cuando se constate la existencia de un conflicto de competencias o atribuciones, también resulta necesario que ellas gocen de reconocimiento constitucional, para lo cual debe tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad. En ese contexto, en los casos en que deba definirse las competencias o atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional “[p]ero que generen confusión al momento de interpretar y definir titulari- 147 dad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y funciones, se reconozcan competencias compartidas –como es el caso de los Gobiernos Locales y Regionales–, el análisis de competencia debe superar el Test de Competencia, método mediante el cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos constituciones en conflicto bajo los parámetros de actuación desarrollados, según se trate del ejercicio de competencias, sean estas exclusivas, compartidas o delegables” (Fund. 10.3). Este pronunciamiento se sustentaba en los artículos 46º y 47º de la anterior Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N.º 26435, cuyo contenido ha sido recogido en el artículo 79º de la Ley N.º 28237, que aprueba el Código Procesal Constitucional, que expresamente dispone que “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucio- 148 nal considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del


Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.

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En ese sentido, debe rescatarse lo también expuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia precitada, cuando señala que “La competencia hace referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal (...)”, y donde “Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos (...)”; en consecuencia, y desde una perspectiva orgánica, “(...) dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-jurídica o al área de facultades de un órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de aquél hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él” (Exp. Nº 0689-2000-AA Fund. 10.5). 5. Por ello, debe precisarse que la Constitución y las normas que conforman el bloque de constitucionalidad establecen tanto la competencia material así como la competencia territorial, entre otros aspectos vinculados al tema, siendo la nota condicionante de la competencia estatal, la de ser indelegable, taxativa, razonable y proporcional. 6. Este desarrollo del bloque de constitucionalidad fue posteriormente complementado en la sentencia recaída en el Exp. Nº 0007-2002-AI, y reproducida en algunos extremos en la resolución que recayó en el Exp. Nº 0041-2004-AI, en donde se expuso que el parámetro de control en la acción de inconstitucionalidad, en algunos casos comprende a otras fuentes dis-

tintas de la Constitución “(...) en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (...). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de ‘normas sobre la producción jurídica’ en un doble sentido; por un lado, como ‘normas sobre la forma de la producción jurídica’, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como ‘normas sobre el contenido de la normación’; es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido” (Fund. 5).

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7. Esta capacidad que tienen las fuentes que formalmente no son constitucionales es lo que se ha denominado bloque de constitucionalidad , y, por ello, “La interpretación que efectúa el Tribunal Constitucional no sólo abarca las normas constitucionales propiamente dichas, sino que se extiende a todas las demás comprendidas en el denominado bloque de constitucionalidad” (Exp. N.º 1049-2003-AA).

El bloque de constitucionalidad y la Ley Orgánica de Municipalidades 8. La Constitución Política establece en su artículo 194º que “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos 151 de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley”, sin que dicho dispositivo distinga entre Municipalidades Provinciales o Distritales en general, sino sólo en el caso de la Capital de la República, la que, por mandato del artículo 198º de la Carta Fundamental, tiene un régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades; de otro lado, dicho dispositivo también expone que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima. Aunque no es materia del presente caso,

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cabe también señalar que por mandato del precepto acotado, las municipalidades de frontera también tienen un régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades.

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9. Por otro lado, la propia Constitución, en su artículo 195º, regula de manera genérica al conjunto de facultades que deben ser ejercidas de manera excluyente y exclusiva por los gobiernos locales, lo que de por sí es insuficiente para que los gobiernos locales funcionen de manera adecuada y cumplan con las atribuciones que la Constitución les otorga; es por ello que se requiere de una norma “complementaria” que desarrolle los preceptos constitucionales, más aún cuando la propia Constitución, en el inciso 10º del mismo artículo, dispone que los gobiernos locales son competentes para ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley, lo que constituye una auténtica reserva de ley, la misma que debe ser implementada por el legislador ordinario –como ya ocurrió–, a través de una norma en los términos del artículo 106º de la Constitución, esto es, de una ley orgánica que permita regular la estructura y funcionamiento de los gobiernos locales. 10. Así, dado que la Ley Orgánica de Municipalidades ha sido dictada dentro del marco constitucional para determinar la competencia de los gobiernos locales, también forma parte del bloque de constitucionalidad y constituye un parámetro que puede y debe ser utilizado cuando se trate de realizar un control de constitucionalidad; la afirmación de que la precitada Ley Orgánica forma parte del referido bloque ya ha sido expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. Nº 0689-2000-AC (fund. 4.), lo que también ha sido afirmado cuando se ha hecho referencia a otras normas que forman parte del bloque de constitucionalidad, como es el caso de la Ley Orgánica del Poder Judicial (resoluciones recaídas en los Exps. Nº 2483-2002-AA [fund. 2.] y Nº 0669-2003-AA [fund. 4.]).

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11. En consecuencia, corresponde que, en el caso de autos, el Tribunal Constitucional se pronuncie respecto de si la ordenanza 154 impugnada transgrede el ordenamiento constitucional vigente, no porque contravenga abiertamente alguna de las normas que la Constitución establece expresamente, sino porque al transgredir alguna norma contenida en la Ley Orgánica de Municipalidades estaría afectando el bloque de constitucionalidad e, indirectamente, la Carta Fundamental (inconstitucionalidad indirecta). En ese sentido, la interpretación que realice el Tribunal Constitucional no sólo abarca a las normas constitucionales sino también a las normas contenidas en el bloque de constitucionalidad.

Las competencias de los gobiernos locales 12. En principio, si bien la Constitución no diferencia a las municipalidades provinciales de las distritales, al momento de 155 regular las atribuciones otorgadas de manera expresamente por ella a los gobiernos locales, en el inciso 10) del artículo 195° hace un reenvío para que el legislador supla aquello que no está normado en la Carta Magna, lo que ,como volvemos a reiterar, ya ha sido hecho a través de la Ley Orgánica de Municipalidades. 13. La Ley Orgánica de Municipalidades, por su parte, establece, en su artículo 3º, el ámbito dentro del cual ejercen su jurisdicción, quedando claro que las municipalidades provinciales ejercen su jurisdicción sobre el territorio de la provincia respectiva y sobre el distrito del Cercado, mientras que las municipalidades distritales lo harán sobre el territorio del correspondiente distrito. 14. Posteriormente, al regular las competencias y funciones específicas y generales de la Municipalidades en general, en el segundo párrafo del artículo 73º, expone que “Las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o compar-


tido entre las municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgánica”, pasando a regular a continuación las competencias y funciones específicas, así como el rol de las municipalidades provinciales, estableciendo expresamente las de: “(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital. (b) Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia”. [...] (d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente. 15. De allí queda claro que, para el ejercicio de las funciones antes citadas, corresponde a las municipalidades provinciales: (i) promover e impulsar el planeamiento para el desarrollo de la provincia en coordinación con las municipalidades distritales; (ii) promover la coordinación entre las municipalidades distritales en la implementación de sus planes de desarrollo, las que deben sujetarse a las normas municipales provinciales; y, (iii) actuar como un órgano técnico normativo cuando se trate de regular la organización del espacio físico y el suelo.

16. Especialmente relevante es el último párrafo del artículo 73º, cuando hace referencia a que en el ejercicio de sus competencias y funciones las municipalidades deben tener presente su condición de municipalidad provincial o distrital, disposición que necesariamente debe ser interpretada de modo concordado con el artículo 3º al que ya se hizo referencia y a cuyo análisis volveremos más adelante. 17. Por otro lado, el artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, las funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales, las funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales y las funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales, que la Ley Orgánica les otorga. Entre las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales que 156 nos interesan para el presente caso, tenemos: “79.1.1. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental. 79.1.2. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial. 79.1.3. Pronunciarse respecto de las acciones de demarcación territorial en la provincia”. Mientras que en el caso de las funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales se encuentran:

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“79.4.1. Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia”.

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18. Corresponde también hacer referencia a los artículos 154º y 155º de la Ley Orgánica de Municipalidades, en tanto que el primero de ellos, desarrollando el artículo 198º de la Constitución, dispone que “La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima. Se rigen por las disposiciones establecidas para las municipalidades distritales en general, en concordancia con las competencias y funciones metropolitanas especiales, con las limitaciones comprendidas en la presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza metropolitana”, mientras que el segundo, refiere que las disposiciones de la Ley Orgánica de Municipalidades también se aplican a la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como a las municipalidades distritales de su jurisdicción, en todo aquello que no se oponga a lo expresamente regulado en la parte pertinente de la Ley Orgánica de Municipalidades. 19. En ese orden de ideas, resulta que la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene las mismas atribuciones que cualquiera de las municipalidades provinciales, más las competencias y funciones metropolitanas especiales que aparecen reguladas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Así, resulta que las competencias reguladas en el artículo 79º de la norma precitada, también son de competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual ejerce su jurisdicción sobre el territorio de la provincia, de conformidad con el artículo 3º de la precitada norma. 20. De ello resulta que, cuando se revisan las facultades otorgadas en cada caso tanto a las municipalidades provinciales como a las distritales, aparece una estructura claramente ordenada y que permite distinguir

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las competencias otorgadas en cada caso, siendo necesario que entre los gobiernos locales provincial y distritales exista la debida coordinación en el desempeño de sus atribuciones y que, en su actuación, cada uno de los gobiernos locales proceda en el ejercicio regular de sus atribuciones, respetando las competencias otorgadas o reconocidas a los otros gobiernos locales. 21. Por tanto, cuando la Ley Orgánica de Municipalidades regula las competencias en materia de aprobación del Plan de Desarrollo Urbano, expresa que es una competencia de las municipalidades provinciales aprobar el mismo (art. 79.1.2º), mientras que cuando regula la competencia que tienen sobre el particular las municipalidades distritales, señala que éstas deben aprobar el plan urbano con sujeción al plan y a las normas provinciales sobre la materia (art. 79.4.1º); esto es, que dicho documento queda supeditado al Plan de Desarrollo Urbano aprobado por la municipalidad provincial, así como a las normas provinciales que sobre la materia se hayan aprobado. 22. Así, aunque la Constitución no haya distinguido entre uno y otro gobierno local, es evidente que, en el ejercicio de sus atribuciones, las municipalidades distritales deben observar no sólo el mandato constitucional, sino también las reglas contenidas en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, con lo que el ejercicio de la atribución contenida en el artículo 79.4.1º no puede contravenir los artículos art. 3º y 79.1.2º de la Ley Orgánica de Municipalidades, dado que, de hacerlo, estaría contraviniendo el bloque de constitucionalidad e indirectamente a la Constitución. 23. En consecuencia, al emitir una ordenanza como la que es cuestionada en el caso de autos, resulta claro que la emplazada ha actuado formalmente dentro de los parámetros previstos por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades, dado que se encuentra facultado para ello;


pero no ocurre lo mismos cuando se revisa el contenido de la misma, puesto que aquella contraviene diversas normas de la Ley Orgánica de Municipalidades, como veremos a continuación. 24. Al disponer en su artículo primero que “El Plan Urbano prevalece respecto de otras normas urbanísticas en la jurisdicción distrital de Santiago de Surco”, se está afectando el contenido del artículo 3º de la Ley Orgánica de Municipalidades, que establece que las municipalidades provinciales ejercen su jurisdicción sobre el territorio de la respectiva provincia; de ser así, se podría colegir que la Municipalidad Metropolitana de Lima no tendría jurisdicción sobre el territorio de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco y, que por otro lado, el Plan de Desarrollo Urbano aprobado por la primera no resultaría vinculante respecto de la segunda o de otras municipalidades distritales; a ello hay que agregar que por las mismas razones, la Ordenanza es contraria a lo regulado en el artículo 154º de la Ley Orgánica de Municipalidades. 25. Igualmente, al establecer en el artículo 4º de la misma Ordenanza (N.º 181 MSS) que el Plan Urbano aprobado por la emplazada debe remitirse a la Municipalidad Metropolitana de Lima “(...) para su Registro e inclusión dentro del Plan Urbano Provincial”, se está afectando la competencia que tiene la Municipalidad Metropolitana de calificar el contenido del Plan aprobado, en tanto que su labor no es meramente registral, como se ha apreciado al revisar el artículo 79.1.2º, sino también técnicoadministrativa, para verificar si dicho plan se condice con el Plan de Desarrollo Urbano y, de ser el caso, poder plantear las observaciones que necesariamente deban ser subsanadas por la municipalidad distrital; argumentar lo contrario, significaría permitir una suerte de autarquía territorial, competencial y administrativa, donde las municipalidades distritales podrían adoptar cualquier decisión que pudiese afectar el desarrollo provincial, sin estar sujetas

a limitación normativa, competencial u orgánica en el desempeño de sus atribuciones, posición totalmente negada en el texto constitucional y en el bloque de constitucionalidad que regula las competencias y atribuciones de los gobiernos locales. 26. En ese sentido, el artículo 4º precitado es contrario al artículo 79.1.2º de la Ley Orgánica de Municipalidades y, por lo tanto, inconstitucional, pues contraría al bloque de constitucionalidad. Consecuentemente, la emplazada, al emitir ordenanzas en temas de su competencia, debe tener presente cuáles son las competencias de la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como los lineamientos que aquella ha desarrollado, de modo tal que, en ningún caso, la ordenanza distrital pueda desvirtuar o enervar el contenido de las ordenanzas provinciales, cuando aquella ha regulado y actuado conforme a las funciones específicas exclusivas que la Ley Orgánica de Municipalidades establece (conforme, artículo 79.3.1º). 27. Respecto de la primera disposición final de la ordenanza materia de pronunciamiento, cabe señalar que la misma no es inconstitucional, en tanto los efectos derogatorios en ella previstos están referidos a normas de igual o inferior jerarquía emitidas por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, pues, de lo contrario, podría interpretarse que aquélla puede derogar dentro de su jurisdicción cualquier ordenanza que sobre la materia haya emitido la Municipalidad Metropolitana, el Plan Urbano de Desarrollo o, incluso, la Ley Orgánica de Municipalidades. 28. Finalmente, debe precisarse que el resto del contenido de la Ordenanza aprobada por la Municipalidad de Santiago de Surco tendrá plena validez siempre y cuando no contradiga lo expuesto en el Plan Urbano de Desarrollo aprobado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, para lo cual deberá hacer de conocimiento de aquélla la ordenanza y sus anexos, para

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su aprobación y registro, de ser el caso, o para las subsanaciones a que hubiere lugar, debiendo la Municipalidad Metropolitana emitir un pronunciamiento sobre el particular en el plazo más breve, para no perjudicar la correcta administración de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO 1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la Ordenanza N° 181-MSS, expedida por la Municipalidad Distrital

de Santiago de Surco; en consecuencia, inconstitucionales el párrafo segundo del artículo 1º, así como la primera parte del artículo 4º, por las razones antes expuestas. 2. Declararla INFUNDADA en lo demás que contiene, incorporando el Fundamento N° 27 al fallo de la presente sentencia. Publíquese y notifíquese.

SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCÍA TOMA VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO

COMENTARIO

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l Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237, establece en su artículo 75° que “[l]os procesos de acción popular y de inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa.” En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que “[e]l objeto de la acción de inconstitucionalidad es efectuar la valoración de una ley o norma con rango de ley de conformidad con la Constitución, ya sea por la forma o por el fondo.” (1) No obstante, como hemos podido apreciar de la lectura de la sentencia del Tribunal Constitucional que ahora comentamos, en el análisis de constitucionalidad de las normas, se presentan algunos casos donde la Constitu-

ción no es el único parámetro de control, sino que además se integran algunas disposiciones con rango de ley, es decir, de inferior categoría normativa. Estas normas a las cuales hacemos mención son aquéllas que conforman lo que el Tribunal Constitucional denomina como el “bloque de constitucionalidad”. Así, el bloque de constitucionalidad es una institución jurídica que cobra esencial importancia para la determinación de la validez constitucional de las normas.

Orígenes de la noción y de la expresión “bloque de constitucionalidad” Según la Corte Constitucional colombiana la noción de “bloque de constitucionalidad” proviene del derecho francés; y en la

––––––––––––– (1) Fundamento Jurídico 2 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0003-2004-AI/TC emitida el 23 de setiembre de 2004 y publicada el 17 de enero de 2005 en el Diario Oficial El Peruano.

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historia del derecho constitucional resulta de una data relativamente reciente, pues se afirma que esta noción ha surgido a partir de la segunda mitad del siglo XX, específicamente a partir de 1971. Así, dicho órgano jurisdiccional en la sentencia C 225-95 señala con relación a los orígenes del bloque de constitucionalidad lo siguiente: 160

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“(...) La Corte considera que la noción de `bloque de constitucionalidad´, proveniente del derecho fancés pero que ha hecho carrera en el derecho constitucional comparado, permite armonizar los princi pios y mandatos aparentemente en contradicción de los artículos 4º y 93 de nuestra Carta. Este concepto tiene su origen en la práctica del Consejo Constitucional Francés, el cual considera que, como el Preámbulo de la Constitución de ese país hace reerencia al Preámbulo de la Constitución derogada de 1946 y a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, esos textos son también normas y principios de valor constitucional que condicionan la validez de las leyes. Según la doctrina fancesa, estos textos orman entonces un bloque con el articulado de la Constitución, de suerte que la infacción por una ley de las normas incluidas en el bloque de

constitucionalidad comporta la inexequibilidad de la disposición legal controlada. Con tal criterio, en la decisión del 16 de julio de 1971, el Consejo Constitucional anuló una disposición legislativa por ser contraria a uno de los `principios undamentales de la República´ a que hace reerencia el Preámbulo de 1946 (...).” (2) En similar sentido opina Carpio Marcos cuando hace referencia al origen de la expresión citando la misma decisión del 16 de julio de 1971 del Consejo Constitucional francés: “(...) una Decisión inno�adora del Con sejo Constitucional, mediante la cual declaró la inconstitucionalidad de una ley, que modificaba, a su vez, una disposición legislativa de 1901, que limitaba el régimen de las asociaciones. Para declarar su in�alidez, el Consejo consideró que la ley cuestionada debía ser analizada no sólo a partir de la Constitución fancesa de 1958, sino también tomando como norma paramétrica a la Declaración Francesa de los Derechos de Hombre y del Ciudadano de 1789.” (3) No obstante, cabe precisar que la noción

de bloque de constitucionalidad tiene su origen en la jurisprudencia constitucional francesa, mas no la expresión, la cual tiene su origen en la doctrina. Al respecto, Carpio Marcos señala:

––––––––––––– (2) Fundamento jurídico 12 de la sentencia de la Corte Constitucional colombiana C-225-95 emitida el 18 de mayo de 1995. (3) CARPIO MARCOS, Edgar. Bloque de constitucionalidad y Proceso de Inconstitucionalidad de las Le- yes. En: El Derecho Procesal Constitucional peruano. Tomo II. Libro Homenaje a Domingo García Belaúnde. 2da edición. Lima: Universidad Inca Garcilaso de la Vega, 2007. Pág. 888. De otro lado, el citado autor refiere que “no era la primera vez que el Consejo apelaba a la Declara- ción de 1789. Ya un año antes, mediante la Decisión D-39, de 19 de junio de 1970, el Consejo había declarado que tal Declaración formaba parte de las normas con valeur constitutionnelle.” [CARPIO MARCOS, Edgar. Op.cit. Pág. 888].

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“La expresión `bloque de constitucionalidad´, de origen fancés y desconocida en el Derecho Constitucional de todo el siglo XIX, y casi todo el XX, no es de cuño le gislativo o jurisprudencial, sino doctrinal. La opinión más extendida es que ésta ue acuñada a mediados de la década de los 70´ por Louis Favoreau, quien la utilizó en un trabajo dedicado a explicar la Decisión D-44, de 16 de julio de 1971, emitida por el Consejo Constitucional fancés.” (4)

La noción de bloque de constitucionalidad en el ordenamiento jurídico peruano 163

El Código Procesal Constitucional, Ley 28237, en vigencia desde el 1 de diciembre de 2004, establece en su artículo 79º del Título VI referido a las Disposiciones Generales de los procesos de Acción Popular e Inconstitucionalidad lo siguiente: “Artículo 79.- Principios de interpretación

Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos undamentales de la per sona.” (resaltado nuestro) Este artículo registra como antecedente normativo lo establecido por el artículo 22° de la derogada Ley N° 26435, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la cual recogía, en un extremo, una similar redacción: “ Artículo 22.- Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las ––––––––––––– (4) Ibídem.

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normas mencionadas en el Artículo 20, el Tribunal considera, además de los preceptos constitucionales las leyes que dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado.” (resaltado nuestro) Como podemos apreciar, la diferencia entre estas normas anteriormente transcritas se encuentra en el agregado que aporta el Código Procesal Constitucional, ya que para apreciar la validez constitucional de las normas se considerarán además de la Constitución, “las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado” para determinar “el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”. Esto resulta concordante con lo que el Tribunal Constitucional, mediante jurisprudencia había ya considerado como integrante del bloque de constitucionalidad con anterioridad a la dación de la Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional, como a continuación apreciaremos.

¿�ué entiende por bloque de constitucionalidad y cuál es su desarrollo jurisprudencial según el Tribunal Constitucional peruano? En primer lugar, el Tribunal Constitucional, mediante sentencia recaída en el Expediente N° 0007-2002-AI/TC publicada el 13 de setiembre de 2003, señaló que para definir el parámetro de constitucionalidad se debe considerar determinadas fuentes con rango de ley, pero siempre que esta condición [de pertenecientes al parámetro de constitucio-


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nalidad] sea reclamada en forma directa por la propia Constitución: “En el Fundamento N° 3 de esta sentencia se precisa que, prima acie, el parámetro de control en la acción de inconstitucionalidad está integrado únicamente por la Constitución, que es la Ley Suprema del Estado. (...) No obstante, cabe ahora señalar que, en determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras uentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas uentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo) (...).” (5) Seguidamente, en la misma sentencia, el Tribunal Constitucional procede a delimitar qué tipo de normas integran este denominado bloque de constitucionalidad: “(...) En tales casos [en los casos que uentes distintas de la Constitución sean parte del parámetro de control de constitucionalidad], estas uentes asumen la condición de `normas sobre la producción jurídica´, en un doble sentido; por un lado, como `normas sobre la orma de la producción jurídica´, esto es, cuando se les encarga la ca pacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras uentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como `nor-

mas sobre el contenido de la normación´, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido. Tal capacidad (de uentes ormalmente no constitucionales para integrar el parámetro), es lo que en el derecho constitucional comparado se ha abordado bajo la denominación de `bloque de constitucionalidad´ (así, en España) o de `normas interpuestas´ (caso de Italia).”(6)(resaltado nuestro)

Es decir, las normas que integran el bloque de constitucionalidad, clasificadas en función a la producción jurídica, según el Tribunal Constitucional serían las siguientes:

1. Normas sobre la forma de la producción jurídica: Aquéllas que se les encarga la ca pacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango. Ejemplo: Leyes autoritativas del Congreso de la República. Al res pecto, el artículo 104° de la Constitución dispone lo siguiente: “El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo

determinado establecidos en la ley autoritativa (...).” (resaltado nuestro) 2. Normas sobre el contenido de la normación: Aquéllas que por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido (7). Ejemplo: Ley Orgánica para el

––––––––––––– (5) Fundamento jurídico 5 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0007-2002-AI/TC publicada el 13 de setiembre de 2003 en el Diario Oficial El Peruano. (6) Ibídem. (7) Al respecto señala Marcial Rubio lo siguiente: “(...) por ejemplo, en aquellos casos en que la Constitución exige una ley orgánica para regular ciertos temas: es el caso de la de elecciones que exige el artículo 31 de la Constitución, la de recursos naturales que pide su artículo 66 y la de la Contraloría General de la República mencionada en el artículo 82, entre otras (...). [En: RUBIO CORREA, Marcial. La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2005. Pág. 41].

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aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley Nº 26821. Al respecto, el artículo 66° de la Constitución dispone lo siguiente: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se

fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares (...).” (resaltado nuestro) A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional posteriormente ha profundizado sobre el contenido del bloque de constitucionalidad al señalar qué clase de normas lo integrarían: 167

“Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y uncionamiento de los órganos y organismos constitucionales , amén de precisar detalladamente las competencias y deberes uncionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos.” (8) (resaltado nuestro) De esta manera, según el Tribunal Constitucional peruano, las normas del bloque de

constitucionalidad las podemos clasificar en dos grandes tipos: 1. Aquéllas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales. (9) 2. Aquéllas que se caracterizan por desarrollar y complementar los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos. Habiéndose determinado la condición para pertenecer al bloque de constitucionalidad y las clases de normas que lo integran, es preciso conocer el efecto que ocasiona la contravención al referido bloque. Ello ha sido certeramente señalado por el Tribunal Constitucional en posterior jurisprudencia, mediante sentencia recaída en el Expediente N° 0053-2004-AI/TC, publicada el 8 de setiembre de 2005, donde se refiere lo siguiente: “Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, la reerencia al parámetro de constitucionalidad o Bloque de la Constitucionalidad, tiene como antecedente inmediato el artículo 22° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que hoy se incorpora en el artículo 79° del Código Procesal Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es:

––––––––––––– (8) Fundamento jurídico 10.5 de la Resolución del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0013-2003-CC/TC emitida el 29 de diciembre de 2003 y publicada el 25 de marzo de 2004 en el portal electrónico del Tribunal Constitucional. (9) Al respecto señala Carlos Mesía, al tiempo de comentar el artículo 79° del Código Procesal Constitu- cional lo siguiente: “La norma bajo comentario puede ser entendida también en el marco del discutido concepto de `bloque de constitucionalidad´. (...). Pero aún cuando la doctrina y la jurisprudencia es errática, se puede definir el bloque de constitucionalidad, al conjunto de normas que no están incluidas en la Constitu- ción, algunas de las cuales delimitan competencias, pero cuya infracción determina la inconstitucionalidad de la ley sometida a examen, Visto así, algún grado de parentesco existiría entre el llamado `bloque de constitucionalidad´ y las denominadas `normas interpuestas´.” [En: MESÍA RAMÍREZ, Car- los. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Lima: Gaceta Jurídica, 2004. Pág. 458.

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`(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos undamentales de la persona´. En estos casos, las infacciones directas a las normas que con orman el parámetro de constitucionalidad determinarán, por consiguiente, aectaciones indirectas a la jerarquía normativa de la Constitución, como lo prevé el artículo 75° del Código Procesal Constitucional.” (10) (resaltado nuestro) Como bien señala el Tribunal Constitucional, la contravención a las normas que integran el bloque de constitucionalidad, generaría una infracción indirecta de la Constitución. Al respecto, el referido órgano colegiado señala lo siguiente:

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“(...) la infacción indirecta de la Constitución implica incorporar en el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se habla en estos casos de vulneración “indirecta” de la Constitución, porque la in�alidez constitucional de la norma im pugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo fente a la Constitución, sino sólo luego de una previa verificación de su disconormidad con una norma legal perteneciente al parámetro de constitucionalidad (...).” (11)

Finalmente, y a efectos de complementar lo expuesto, Marcial Rubio Correa señala que para determinar el parámetro de control de constitucionalidad de las normas, debe tomarse en cuenta lo siguiente: “Desde luego, son Constitución para estos eectos los siguientes: • El texto constitucional propiamente dicho, que incluye sus normas transitorias y finales, así como la Declaración sobre la Antártida (...). • Según el artículo 3 de la Constitución, no sólo son derechos constitucionales los indicados en su texto, sino además, “otros de naturaleza análoga o que se undan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la orma republicana de gobierno”. • Según la cuarta disposición fnal de la Constitución, “las normas relativas a los derechos y libertades que la Constitución reconoce se interpretan de con ormidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”, por lo que la Declaración y los tratados orman parte del contenido de la Constitución. • También es importante el concepto de bloque de constitucionalidad (...).” (12)

––––––––––––– (10) Fundamento jurídico VII.B de la sentencia del Tribunal Constitucional peruano recaída en el E xpedien- te N° 0053-2004-AI/TC publicada el 8 de setiembre de 2005 en el Diario Oficial El Peruano. (11) Fundamento jurídico 27 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los Expedientes nú- meros 0020-2005-AI/C y 0021-2005-AI/TC acumulados, publicada el 30 de setiembre de 2005 en el Diario Oficial El Peruano. (12) RUBIO CORREA, Marcial. La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2005. Págs. 39 - 40.

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Como hemos podido apreciar, el bloque de constitucionalidad resulta determinante para efectuar la valoración de una ley o norma con rango de ley de conformidad con la Constitución, caso en el cual se debe atender

no sólo a lo establecido por el Código Procesal Constitucional, sino también al desarrollo jurisprudencial del Tribunal Constitucional peruano que explica sus condiciones, alcances y contenido.

CONCORDANCIAS JURISPRUDENCIALES Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente Nº 0013-2003-CC/TC (publicada el 15 de junio de 2004 en el portal electrónico del Tribunal Constitucional) “10.5. (...) Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos. (...).”

Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente Nº 0041-2004-AI/TC (publicada el 14 de marzo de 2005 en el Diario Oficial El Peruano) “14. Al respecto, el Tribunal Constitucional precisó en el Exp. N.° 007-2002-AI/TC, que: `(...) en determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de `normas sobre la producción jurídica´ , en un doble sentido; por un lado, como `normas sobre la forma de la producción jurídica´ , esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como `normas sobre el contenido de la normación´, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido´ (Fund.Jur. N.° 5). Tal capacidad (de fuentes formalmente no constitucionales para integrar el parámetro), es lo que en el derecho constitucional comparado se ha abordado bajo la denominación de `bloque de constitucionalidad´ (así, en España) o de `normas interpuestas´ (caso de Italia).”

Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente Nº 0053-2004-AI/TC (publicada el 8 de setiembre de 2005 en el Diario Oficial El Peruano) “VII. B. (...) Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, la referencia al parámetro de constitucionalidad o Bloque de la Constitucionalidad, tiene como antecedente inmediato el artículo 22° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que hoy se incorpora en el artículo 79° del Código Procesal Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es: `(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona´ (Subrayado nuestro).

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En estos casos, las infracciones directas a las normas que conforman el parámetro de constitucionalidad determinarán, por consiguiente, afectaciones indirectas a la jerarquía normativa de la Constitución, como lo prevé el artículo 75° del Código Procesal Constitucional. (...).”

BIBLIOGRAFÍA CARPIO MARCOS, Edgar. Bloque de constitucionalidad y Proceso de Inconstitucionalidad de las Leyes. En: El Derecho Procesal Constitucional peruano. Tomo II. Libro Homenaje a Domingo García Belaúnde. 2da edición. Lima: Universidad Inca Garcilaso de la Vega, 2007. 782 Págs.

MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Lima: Gaceta Jurídica, 2004. 654 Págs.

RUBIO CORREA, Marcial. La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2005. 455 Págs.

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