Časopis+-Moderna+Uprava+broj+1-

MODERNA UPRAVA

МОДЕРНА УПРАВА

ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

1

MODERNA UPRAVA

Издавач Агенција за државну управу Републике Српске Владике Платона бб 78000 Бања Лука web site: www.adu.vladars.net e-mail: [email protected] За издавача Драгомир Кутлија Главни и одговорни уредник Мр Владимир Карајица Редакциони одбор Бранкица Арежина, Рада Божић, Слободан Гаврановић, Хузеир Гламочак, др Тихомир Глигорић, др sc. Енвер Ишерић, мр Владимир Карајица, Ђурађ Козомора, доц. др Остоја Кременовић, проф. др Петар Кунић, Драгомир Кутлија, Зоран Липовац, Ендрју Мекбрајд, Невенка Савић, Сања Тајисић, Далибор Ћопић, Стојанка Ћулибрк, Јакоб Финци Лектор Татјана Атлагић Превод на енглески језик Далибор Ћопић Штампа

Штампање помогли: Национална школа за управу из Велике Британије Уписано у регистар издавача под бројем 200 – Рјешењем Министарства просвјете и културе бр. 07.3-83-22/07 од 03.05.2007. године ISSN 1840-2283 Тираж 2450 комада Штампање завршено јануара 2008. године

2

Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

MODERNA UPRAVA

САДРЖАЈ LIST OF CONTENTS ЧЛАНЦИ .........................................................................................................................7 ARTICLES I ЗАКОНОДАВНОПРАВНИ АСПЕКТИ ДОБРЕ УПРАВЕ ..................................9 LEGISLATIVE ASPECTS OF GOOD ADMINISTRATION 1. Проф. др Петар Кунић: "ЦИЉЕВИ И ПРАВЦИ РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ У БИХ И РС" ...............................................................................................................11 Petar Kunic, PhD: "GOALS AND DIRECTIONS OF THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN BIH AND RS" 2. Проф. др Мирјана Рађеновић: "МЈЕСТО СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА У СИСТЕМУ ПРАВА РС" .........................................................................................21 Mirjana Radjenovic, PhD: "POSITION OF ADMINISTRATIVE LAW IN THE LEGAL SYSTEM OF RS" 3. Проф. др Валерија Шаула: "ЕВРОПСКИ ОМБУДСМАН – ЗАШТИТНИК ПРАВА ГРАЂАНА ЕВРОПЕ НА ДОБРУ АДМИНИСТРАЦИЈУ" ...................29 Valerija Saula, PhD: "EUROPEAN OMBUDSMAN – PROTECTOR OF THE CITIZENS' RIGHT ON GOOD ADMINISTRATION" 4. Проф. др Миле Дмичић: "МОДЕРНИЗАЦИЈА, ПРОФЕСИОНАЛИЗАМ И УСАВРШАВАЊЕ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У СИСТЕМУ УСТАВНИХ ПРОМЈЕНА У БиХ"................................................................................................37 Mile Dmicic, PhD: "MODERNIZATION, PROFESSIONALISM AND IMPROVEMENT OF THE LOCAL SELF-GOVERNANCE IN THE SYSTEM OF CONSTITUTIONAL CHANGES IN BIH" 5. Проф. др Сњежана Савић: "ДИСКРИМИНАЦИЈА И ЉУДСКА ПРАВА И СЛОБОДЕ" ..............................................................................................................59 Snјezana Savic, PhD: "DISCRIMINATION AND HUMAN RIGHTS AND FREEDOMS" 6. Проф. др Здравко Злокапа: "РЕФОРМЕ ЈАВНОГ СЕКТОРА: ДА ЛИ ЈЕ МОГЛО БОЉЕ? ВАШИНГТОНСКИ МОДЕЛ НОВОГ ЈАВНОГ МЕНАЏМЕНТА: ПОЧЕЦИ И РЕЗУЛТАТИ"......................................................69 Zdravko Zlokapa, PhD: "PUBLIC SECTOR REFORMS: COULD IT HAVE BEEN DONE BETTER? WASHINGTON MODEL OF THE NEW PUBLIC MANAGEMENT: BEGINNINGS AND RESULTS"


3

MODERNA UPRAVA

7. Проф. др Душко Медић: "НЕКИ АСПЕКТИ ЗАШТИТЕ ВИТАЛНИХ НАЦИОНАЛНИХ ИНТЕРЕСА У РС" ................................................................................79 Dusko Medic, PhD: "SOME ASPECTS OF VITAL NATIONAL INTERESTS PROTECTION IN RS" 8. Доц. др Остоја Кременовић: "ЛОКАЛНА САМОУПРАВА У ДЕМОКРАТСКОМ РАЗВОЈУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ" ..........................................................87 Ostoja Kremenovic, PhD: "LOCAL SELF-GOVERNANCE IN A DEMOCRATIC DEVELOPMENT OF THE REPUBLIC OF SRPSKA" 9. Зорица Дрљача, специјалиста јавних финансија и финансијског права: "ФИСКАЛНИ СУВЕРЕНИТЕТ КАО ОСНОВ УРЕЂИВАЊА ПОРЕСКИХ СИСТЕМА У БиХ" ..............................................................................................................93 Zorica Drljaca, Specialist in Public Finances and Financial Law: "FISCAL SOVEREIGNTY AS BASIS FOR ORGANIZATION OF TAXATION SYSTEMS IN BIH" II ИНФОРМАЦИОНЕ ТЕХНОЛОГИЈЕ ..............................................................101 IT 10. Др Жељко Јунгић: представник БиХ у Радној групи "bSEE": СПРЕМНОСТ БиХ И ЊЕНИХ ЕНТИТЕТА ЗА УВОЂЕЊЕ 'E-GOVERNMENT'-а И ДРУГИХ ЕЛЕКТРОНСКИХ СЕРВИСА"............................................................................103 Zeljko Jungic, PhD, BiH representative in the "bSEE" Working Group: "READINESS OF BIH AND ITS ENTITIES FOR INTRODUCTION OF 'E-GOVERNMENT' AND OTHER ELECTRONIC SERVICES" III МЕНАЏМЕНТ ЉУДСКИХ ПОТЕНЦИЈАЛА...............................................115 HUMAN RESOURCES MANAGEMENT 11. Мр Владимир Карајица: "МЕТОДОЛОШКА ЗАСНОВАНОСТ И ДРУШТВЕНА ОПРАВДАНОСТ ИСТРАЖИВАЊА МОТИВАЦИЈЕ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА РС" .........................................................................................................117 Vladimir Karajica, MA: "METHODOLOGICAL BASIS AND SOCIAL JUSTIFICATION OF RS CIVIL SERVANTS' MOTIVATION SURVEY" IV КОМУНИКАЦИЈЕ ..............................................................................................127 COMMUNICATIONS 12. Томо Марић: "ВИЈЕК ШТАМПЕ И ШТАМПАРИЈА У БАЊОЈ ЛУЦИ И БОСАНСКОЈ КРАЈИНИ И РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ"...........................................129 Tomo Maric: "A CENTURY OF PRINTING AND PRINTING HOUSES IN BANJA LUKA, BOSANSKA KRAJINA AND THE REPUBLIC OF SRPSKA"

4


MODERNA UPRAVA

V ПРЕДСТАВЉАЊЕ AДУ РС................................................................................135 PRESENTING THE CSA RS 13. Мр Владимир Карајица: "ПРЕДСТАВЉАЊЕ АГЕНЦИЈЕ ЗА ДРЖАВНУ УПРАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ – интервју са директором г. Драгомиром Кутлијом" ...............................................................................................................................137 Vladimir Karajica, MA: "PRESENTING THE CIVIL SERVICE AGENCY OF THE REPUBLIC OF SRPSKA – interview with the Director, Mr. Dragomir Kutlija" VI СУДСКА ПРАКСА ..............................................................................................147 COURT PRACTICE 14. Ђурађ Козомора: "СИСТЕМ КОНТРОЛЕ ЗАКОНИТОСТИ УПРАВНИХ АКАТА"..........................................................................................................................149 Djuradj Kozomora: "SYSTEM OF CONTROL OF LEGALITY OF ADMINISTRATIVE DOCUMENTS" VII ПОГЛЕДИ И МИШЉЕЊА ..............................................................................159 VIEWS AND OBSERVATIONS 15. Ендрју Мекбрајд: SEPARB И РЕФОРМА ЈАВНЕ УПРАВЕ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ – ПЕРСПЕКТИВА ПРОЈЕКТА ............................................161 Andrew Mcbridge: SEPARB AND THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN BOSNIA AND HERZEGOVINA – THE PROJECT PERSPECTIVE 16. Сања Тајисић: "ПОСТИГНУЋЕ КАО ИЗАЗОВ ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ"..........................................................................................................................165 Sanja Tajisic: "ACHIEVEMENT AS A CHALLENGE FOR CIVIL SERVANTS" 17. Далибор Ћопић: "ЗНАЧАЈ ЕНГЛЕСКОГ ЈЕЗИКА У ПРОЦЕСУ РЕФОРМЕ И ТРАНСФОРМАЦИЈЕ УПРАВЕ".........................................................................169 Dalibor Copic: "IMPORTANCE OF ENGLISH LANGUAGE IN A PROCESS OF ADMINISTRATION REFORM AND TRANSFORMATION" VIII ОСВРТ.................................................................................................................175 REFLECTION 18. Тихо Џакић: "ДЕРИВАТИВНО КОМУНИТАРНО ПРАВО" ...........................177 Tiho Dzakic: "DERIVATIVE COMMUNITARIAN LAW" 19. Хузеир Гламочак: "ЦЕНТРАЛНИ РЕГИСТАР КАДРОВА У ДРЖАВНОЈ УПРАВИ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ"............................................................................183 Huzeir Glamocak: "CENTRAL PERSONNEL DATABASE IN THE REPUBLIC OF SRPSKA CIVIL SERVICE" Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

5

MODERNA UPRAVA

20. Дејан Мајкић: "ЕЛЕКТРОНСКА ПОШТА КАО СРЕДСТВО КОМУНИКАЦИЈЕ У СИСТЕМУ УПРАВЕ"..................................................................................193 Dejan Majkic: "E-MAIL AS A COMMUNICATION TOOL IN AN ADMINISTRATIVE SYSTEM"

6


MODERNA UPRAVA

"МОДЕРНА УПРАВА" Часопис за управно-правну теорију и праксу Из ширег миљеа и контекста идеја и напора које Агенција за државну управу чини, издваја се она примарна, тј. како реформу јавне управе у Републици Српској и БиХ учинити динамичнијом, ефикаснијом и садржајнијом. Зато је покретање стручног часописа "Модерна управа" у функцији ових стремљења и настојања. Наиме, пошло се од релевантног сазнања да на просторима Републике Српске и БиХ у ововременим условима не постоји стручни часопис који би на једном мјесту и на цјеловит начин третирао проблематику јавне управе и елаборирао битна и актуелна питања и проблеме везане за реформу јавне управе, њене домете, циљеве и сврхе. То истовремено значи да је утврђивање коначног захвата поља истраживања јавне управе резултат дужег промишљања и сериозног истраживања реформских циљева, инструмената и оквира даљих праваца развоја јавне управе Републике Српске тј. БиХ, као и садржајних – стручних дискусија и разматрања са ширим кругом научних и јавних радника. Бављење и третирање проблематике јавне управе као сложеног феномена, претпоставља и одређен ниво потребе да се одређени хипотетички оквири учине предметом свестраног, вишеслојног и сериозног истраживања. А то опет претпоставља онај квантум знања, жеље и потребе да се савремени проблеми у јавној управи рјешавају оном осмишљеном стручном методологијом која валоризује и проводи у праксу ефикасност, критичност и иновације. Тестирање властитог сазнања претпоставља да се преиспитују не само тачни или нетачни погледи, мишљења и искази, већ и искристалисане идеје које чине стварни садржај научноемпиријског сазнања. У часопису треба да се формира другачије мишљење, које уобзирује и потребу за разумијевањем савремене епохе, динамику праксе свијета у којем живимо, поготово процесе транзиције. Покретањем овог часописа жеља нам је да фокусирамо и објединимо све значајније теорије, искуства и сазнања везане за питања и проблеме модерне јавне управе, како бисмо везу између социјалног миљеа и духовних творевина очували и учинили што конзистентнијом, јер дрво сазнања и дрво живота треба да припадају истом свијету. Поред ових релевантних разлога, који су експлицитно научно-стручне природе и суштине, намећу се као незаобилазни и други једнако вриједни актуелни разлози. Издавањем часописа "Модерна управа", настоји се јасније, прецизније и стручније пружити неопходна подршка реформи јавне управе Републици Српској и БиХ, а чији је циљ идентификација потреба за развојем способности и мотивације код државних службеника да унутар сопствених сфера одговорности креирају и имплементирају одговарајуће политике, праксе, структуре и процесе везане за људске ресурсе, који омогућавају неопходан развој јавне управе, која ће бити у функцији грађана и привреде. Наиме, реформа јавне управе Републике Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

7

MODERNA UPRAVA

Српске и БиХ иницирана је захтјевом за новом организационом структуром која профилира такве односе и процесе који ће допринијети и бржем укључивању Републике Српске и БиХ у европску заједницу народа. Часопис "Модерна управа" намијењен је првенствено државним службеницима, широј научно-стручној читалачкој популацији, студентима правних наука и осталих друштвених наука, као и свима онима који се из било којих разлога интересују о различитим аспектима и питањима добро организоване и транспарентне јавне управе. Редакција

8


MODERNA UPRAVA

ЗАКОНОДАВНОПРАВНИ АСПЕКТИ ДОБРЕ УПРАВЕ


9

MODERNA UPRAVA

10


MODERNA UPRAVA

Проф. др Петар Кунић ЦИЉЕВИ И ПРАВЦИ РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ И РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ РЕЗИМЕ Реформа јавне управе представља сложен и дуготрајан процес и чини важан елемент читавог транзиционог реформског процеса. Тржишно оријентисаном друштву, какво је Република Српска и Босна и Херцеговина у цјелини, потребна је реформисана управа у складу са стандардима на којима се заснива јавна управа развијених демократских држава. Успјех реформе мјери се, превасходно, њеном способношћу да ефикасно пружа услуге привреди и грађанима са што мање трошкова. Посебан изазов за реформу јавне управе произлази из општег политичког консензуса за укључивање Босне и Херцеговине у Европску унију. Шире интеграције захтијевају прилагођавање управног система новим изазовима, што захтијева интензивну законодавну активност, посебно изградња правног система на принципима Acquis Communautaire. Циљеви и правци реформе јавне управе су формулисани, при чему је за процес и ток реформи пресудна чињеница да политички субјекти схвате њен значај, а да овлаштени субјекти планирају и брижљиво организују промјене.

1. УВОДНА РАЗМАТРАЊА Реформа државне управе (на свим нивоима) представља примарну важност за економски развој сваке земље, посебно земаља које су у транзицији, па стога мора имати безрезервну политичку подршку. Стварање повољног стимулативног амбијента, како политичког тако и правног, чини кључну димензију реформе. Снажна консолидација политичке воље мора бити ослонац стратешке улоге коју има управа на развој економских активности, посебно на економску ефикасност и активности у приватном сектору. Да би одговорила на изазове насталих промјена у стварању новог друштва, јавна управа се мора суочити са насталим потребама њеног ефикаснијег дјеловања у сложеним и промјењивим условима савременог друштва. У условима када су тржиште и демократија постали универзална социјална формула, монополске структуре морају се трансформисати у конкурентске, јер у противном ометају реформски капацитет. Ако се од економских субјеката захтијева већа продуктивност, зашто се то не би тражило од јавне управе. Наслијеђени модел управе са бирократском и хијерархијском структуром, са недовољном стручношћу, недовољним знањем и претјераним процедурама које Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

11

MODERNA UPRAVA

користи у свом раду, није у стању да прати стварање новог друштва и њему прилагођеног привредног амбијента. Осјећа се недостатак избора и одговорност према корисницима услуга, те претјерани трошкови а слаб квалитет услуга. Увођењем система стратегијског и предузетничког управљања у јавном сектору (државној управи и јавним службама), стварају се услови за повећање квалитета, економичности и ефикасности у пружању услуга корисницима. Од јавног сектора се тражи резултат, јер реформски процес се не може мјерити ријечима него дјелима. На том трагу активности јавне управе морају бити у складу са политичким циљевима и одлукама, уз пуни респект корисника. Организациона структура не само да мора бити прилагођена новим задацима него се мора кретати у законски постављеним оквирима. Државни монопол у сфери јавног сектора је показао неефикасност, траже се друга рјешења по угледу на економске субјекте који се брже прилагођавају условима пословања. Економска међузависност рађа нове видове организација и пред управу ставља нове задатке. Нови задаци захтијевају флексибилнију организациону структуру уз осмишљену децентрализацију која ће брже реаговати на импулс времена и потребе корисника и тиме остварити свој пуни потенцијал. Децентрализација јавног сектора и преношење власти на ниже (ближе) субјекте је тренд који преовлађује у реформи јавне управе, све у циљу квалитетнијег и бржег рјешавања потреба корисника. Расте значај средњег и локалног нивоа јавног сектора, од којег се тражи да ефекат услуга буде бољи и да корисник буде задовољан1. Децентрализација је темељни принцип и она претпоставља супсидијарност, што ће рећи да све управне активности које се могу обавити на нижој разини треба да се обављају на нижој разини, а само оне које не могу обављају се на вишој разини. Јавни сектор мора пратити промјене настале у постављеним циљевима и вриједносним оријентацијама у изградњи новог друштва, посебно у третману приватног сектора, као и односе између јавног и приватног сектора. Примарно је да нове вриједносне оријентације и циљеви нађу свој израз у управном законодавству. 2. ИНСТИТУЦИОНАЛНА ДОГРАДЊА И ПОСЛОВИ УПРАВЕ Темпо промјена у области јавне управе је убрзан, посебно ако се има у виду да садржај њених активности расте. Управа постаје, уз своје услужне, регулативне и извршне активности, све више организатор и координатор низа послова везаних за остваривање егзистенцијалних и развојних циљева друштва. Транзициони период у којем се налази Република Српска и Босна и Херцеговина у цјелини, захтијева многобројне промјене и нова рјешења како у садржају њених 1

Др Предраг Димитријевић, Менаџмент локалне самоуправе, Правни живот, тематски број 10, 2005, том II, стр. 89–93.

12


MODERNA UPRAVA

активности, тако и у методама рада. Стратегија предузетничког управљања у реформи државне управе мора наћи запажено мјесто. Њена организациона структура не само да мора бити прилагођена новим задацима (посебно везаним за рад приватног сектора) него се мора кретати у оквирима унутрашње административно-територијалне структуре земље, тј. мора бити у складу са уставним и законски постављеним оквирима. Посебан изазов за јавну управу произлази из општег политичког консензуса за укључивање Босне и Херцеговине у Европску унију2. Европска међузависност рађа нове видове и пред управу поставља многе нове задатке. Развој индустријских капацитета није више кључни показатељ успјешног друштва, већ су то знање и тржиште, гдје апсолутну превагу имају услуге. У Босни и Херцеговини, посебно у Републици Српској, од 2000. године тј. од потписивања меморандума са Министарством за међународни развој Велике Британије, на основу чега је ангажован Колеџ за државну управу из Лондона као подршка Влади Републике Српске у реформи државне управе, учињени су значајни помаци у институционалној доградњи и креирању управног система по европским стандардима. Треба констатовати да је процес реформе јавне управе у Федерацији БиХ започео нешто касније него у РС и државним институцијама БиХ. Иако су учињени значајни реформски кораци, још увијек предстоје велики изазови у погледу стварања административног капацитета на свим нивоима власти у циљу достигнућа стандарда који мора да испуни свака држава прије уласка у Европску унију. У цјелини гледано, управа је још увијек неефикасна, недовољно професионална, корумпирана и надасве бирократизована и нееластична, тако да њена сервисна улога ни приближно не долази до правог изражаја. Правни систем у Босни и Херцеговини је неефикасан и инкопатибилан у цјелини, јер га не стварају само домаћи субјекти. Стално инсистирање на реформама, које често имају политичке циљеве (промјену унутрашње структуре БиХ) а не суштинску основу за европске интеграције, представља ограничавајући фактор, не само што реформски процеси (под притиском) имају сумњиве ефекте, него стварају политичку атмосферу која није потицајна. Стална условљавања од једног дијела Међународне заједнице која не уважавају реалност и услове живљења у Босни и Херцеговини уз кориштење метода искључивости у спровођењу својих циљева, није у функцији изградње постојећих институција, како државних тако и ентитетских. И сувише се занемарује чињеница да је Босни и Херцеговини потребна боља управљачка структура која ће напустити институционализацију хипокризије у функционисању правног система и створити услове за економски развој. 2

Проф. др Драгољуб Кавран, Јавна управа, Бгд, 2003, стр. 21–24; Проф. др Петар Кунић, Управљање промјенама у јавним службама, Годишњак Правног факултета, Б. Лука, 2005, стр. 88–89. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

13

MODERNA UPRAVA

Преокупација државом и њеном организационом структуром не може перманентно бити поприште за рјешавање било чијих максималистичких политичких амбиција које нису у стању да се суоче са реалношћу. У демократској правној држави, самовласно поступање (чега је у БиХ на претек) и незаконит рад подлијежу одговорности. То у БиХ још увијек није могуће, јер у њој још политика и ставови одређених међународних кругова доминирају над правом. Производња напетости и конфронтације ствара политичке подјеле а не повољан политички амбијент који подстиче на активност. Јачање централних институција државе не мора значити и јачање њене функционалности. Више нам се чини да је то једна обмањујућа теза са политичким циљевима, него реална чињеница, јер управо децентрализација политичке власти је важан тренд у свијету, јер се показао ефикаснијим и флексибилнијим, више окренут грађанима и њиховим потребама. У правном систему који је нестабилан, какав је у БиХ, и који не зависи само од домаћих субјеката, већ и од одређених међународних кругова чија воља је институционализована у OHR-у, тешко је одржати задовољавајући темпо у реформи јавне управе, јер она дијели судбину правног система у цјелини3. У таквим околностима гдје је воља народа, односно домаће политичке елите често ирелевантна и то у доношењу кључних политичких одлука, власт дјелује деструктивно на читаву друштвену заједницу. Држава и њена управа могу постати функционалне само у стабилном политичком и правном систему, а то је могуће постићи само консензусом водећих политичких структура. Друштво у којем одлуке не доносе легитимни представници квалификује се као бесперспективно друштво, које није у стању да изнађе излаз из проблема. Грађани на домаће власти гледају са неповјерењем, јер нису одлучујућа инстанца. 2.1.

ИНСТИТУЦИОНАЛНА ДОГРАДЊА

Реформа јавне управе није једнократна већ дугорочна и представља, у ствари, перманентан процес. Посебно у земљама транзиције пројекти реформе морају бити планирани на дугорочној основи. У Босни и Херцеговини односно Републици Српској учињени су значајни кораци у изградњи нормативно-правног оквира на чијој основи се темеље промјене. На државном нивоу донесени су Закон о управи, Закон о Савјету министара, Закон о министарствима, Закон о државној служби у институцијама БиХ, Закон о раду у институцијама БиХ, Закон о општем управном поступку, Закон о управним споровима, Кодекс понашања државних службеника, као и многи подзаконски прописи. 3

Проф. др Петар Кунић, Организација и кадрови државне управе у Босни и Херцеговини, Зборник реферата са II међународног научног скупа одржаног на тему "Модернизација државне управе у свјетлу европских интеграција" у организацији Агенције за државну управу, Бања Лука, 2006 год., стр. 103.

14


MODERNA UPRAVA

У Републици Српској донесени су: Закон о административној служби у управи Републике Српске, Закон о влади, Закон о министарствима, Закон о радним односима у органима државне управе (који се примјењује на лица која немају статус државних службеника), Закон о општем управном поступку, Закон о управним споровима, те многи други подзаконски прописи, као и Кодекс понашања државних службеника. Сви законски прописи респектују савремене стандарде које захтијева јавна управа модерног доба, реалне потребе и pro futuro хармонизација домаћих прописа са прописима Европске уније, што захтијева интензивну законодавну активност, посебно изградња правног система на принципима Acquis Communautaire. Концепт јавне управе, успостављен регулативном активношћу државе и њених ентитета, полази од принципа на којима се заснива организација и функционисање у савременим друштвима те обима и сложености послова који убрзано расту. Природа нових задатака захтијева прилагођен организациони облик и нова правила игре. Послови управе шире своју садржину и нове методе рада, што захтијева нове вјештине (менаџерске) и одговорност за постигнути резултат. Ова развојна тенденција условила је стварање нових организационих облика управе, превасходно у виду агенција. Ови организациони облици инспирисани су независним, односно тзв. извршним агенцијама насталим у САД-у и Великој Британији крајем прошлог вијека. Нови организациони облици резултат су реформе јавног сектора у циљу смањења трошкова и буџетског дефицита и стварање услова да се скупе и неефикасне службе учине ефикаснијим и јефтинијим4.

4

Реформа јавног сектора у САД-у врши се под утицајем идеја Дејвида Озборна и Теда Геблера промовисаних у дјелу "Поновно осмишљавање владе", у којем се посебно истиче да је посао владе да "усмјерава" а не да "весла". Влада креира политику, а пружање услуга односно остваривање политике препушта агенцијама и другим тијелима која дјелују у име државе (Према: Е. Хејвуд, Политика, Бгд, 2004, стр. 675, превео са енглеског Јован Јовановић). Реформа јавног сектора у Великој Британији започела је у вријеме М. Тачер која је била доста успјешна, посебно у смањењу трошкова јавне управе и повећања њене ефикасности. Реформски курс је настављен и у вријеме Џ. Мејџора а касније и Т. Блера, посебно покретањем иницијативе "Слиједећи корак" којом је извршена диференцијација јединствене државне администрације. Министарства, као кључни облик органа државне управе, ограничавају се на вођење политичке функције док се тзв. извршним агенцијама повјерава одговорност спровођења политике. У јавним службама (образовању, здравству, просторном планирању и др.) дошло је до формирања тзв. квазивладиних тијела састављених од именованих лица а не министара или државних службеника. Крајем прошлог вијека дошло је до потискивања државе из области јавних служби проведеном приватизацијом у телекомуникацијама, електроиндустрији, индустрији гаса и воде као и локалном превозу. Партнерство између јавног и приватног сектора поспјешило је јачу позицију приватних организација у услугама које пружа држава. Овај процес резултат је тзв. новог јавног управљања које уноси предузетнички дух у управљачке структуре јавним сектором тј. помјерање од хијерархије ка тржишту (Према Е. Хејвуд... стр. 675–676). Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

15

MODERNA UPRAVA

У управном систему БиХ, агенције се оснивају односно образују у различитим областима и нивоима. На нивоу БиХ, као и на нивоу Републике, агенције се оснивају Законом о министарствима и другим органима управе Босне и Херцеговине5 односно Законом о министарствима Републике Српске6. Поред ових закона којима се уређују организациони облици управе на државном и републичком нивоу, агенције се оснивају посебним законима у одређеним областима7. За поједине агенције донесени су закони о њиховом оснивању8. Анализом прописа којима се уређују организациони облици управе уочљиво је да се оне оснивају под окриљем државе. Углавном имају статус посебних управних организација у саставу министарства или су самосталне под директном контролом Савјета министара односно влада ентитета. Образују се ради вршења стручних и њима повезаних управних послова. Иако се налазе у оквиру организационе структуре државе, управе не представљају органе управе у ужем смислу. Представљају посебну врсту тзв. државних организација чиме им је компонента самосталности ограничена јер "припадају" држави. У односу на органе управе, управне организације имају одређене сличности и разлике. Сличности се могу наћи у начину организовања, у одређивању организационе структуре, начину руковођења, овлаштењима и одговорностима функционера. Оснивају се у правилу истим законским актом. Разлика је у томе што им је основна дјелатност обављање стручних послова чије вршење подлијеже стручним правилима а не управним прописима. У правилу имају својство правног лица, што органи државне управе немају, што ће рећи да у правном промету могу иступати у своје име и за свој рачун, тј. могу у одређеном обиму самостално стицати приходе и иступати на тржишту иако им је основни извор финансирања буџет9. Постоје извјесне разлике између агенција које се оснивају прописима о организацији управе и агенција које се оснивају посебним прописима односно прописима о оснивању одређених агенција. Разлика се испољава у степену самосталности, с обзиром на то да су агенције које се оснивају посебним прописима, односно прописима о оснивању одређених агенција, самосталније и независније у односу на државу, јер су више потчињене правилима струке. Иако у већини случајева имају статус посебних управних организација, њихова унутрашња организациона структура ближа је јавним предузећима него управним организацијама под окриљем државе. Имају свој статут, а од органа управни одбор (или савјет агенције) и директора агенције, те статус правног лица. Дјелују у складу са принципима објективности, транспарентности и недискриминације у интересу грађана. Доносе правила агенције, упутства, технолошке 5

"Службени гласник БиХ", бр. 5/03. "Службени гласник РС", бр. 70/02. 7 Нпр. Законом о храни БиХ предвиђа оснивање Агенције за осигурање хране ("Службени гласник" бр. 50/04). 8 Нпр. Законом о утемељењу Извозно-кредитне агенције БиХ ("Службени гласник БиХ", бр. 62/04). 9 Проф. др Петар Кунић, Управно право, Б. Лука, 2006, стр. 112–113. 6

16


MODERNA UPRAVA

прописе, издају и одузимају лиценце односно дозволе за рад, прате стање у својим областима и др.10 Упоредним прегледом уочљиво је да законски прописи којима су основане поједине агенције нису у доброј мјери уједначени, да организациона структура није уједначена, да поједина питања нису статусно дефинисана, да заштита општег интереса није прецизно дефинисана, затим није им прецизирана одговорност, што представља важно питање кад је у питању рад ове врсте институција. Свакако да не треба испустити из вида чињеницу да неке агенције у оквиру државне структуре, као што је Агенција за државну управу, нису правна лица, што није на трагу развоја предузетничког духа у јавном сектору. Све ово упућује на потребу доношења једног законског прописа како на нивоу државе тако и на нивоу Републике, којим би се створио нормативни оквир и стандард за оснивање и рад агенција у Републици Српској и Босни и Херцеговини. Садашње стање омогућује раст ових институција неконтролисано, уз честе злоупотребе одређених бирократских структура. 2.2. ПОСЛОВИ ЈАВНЕ УПРАВЕ Јавна управа представља сложен систем структура и односа. Са организационог аспекта чине је многобројни органи и организације како у оквиру државне тако и вандржавне структуре. У савременим друштвима организациону основу све више чине инструменти и методе рада које чине јавни менаџмент. Са функционалног аспекта јавна управа обухвата многобројне активности којима остварује своје задатке и послове у складу са важећим правом и прописима. Њене активности нису само значајне за функционисање извршне власти јер чини њену темељну подлогу, већ она пружа специфичне врсте услуга како законодавној (припрема законе и друге акте) тако и судској власти (у области правосудне управе). Управа припрема и извршава законе и друге прописе не само парламенту већ извршава и прописе других овлаштених органа. Њена улога постаје све важнија у организацији и координацији низа послова везаних за остварење егзистенцијалних и развојних циљева друштва. Садржајне активности управе све више се окрећу потребама грађана и сервисирању њихових потреба, уз кориштење нових метода као што су управљање циљевима и управљање резултатима.

10

Види о томе: Закон о комуникацијама БиХ ("Службени гласник БиХ", 33/02) којим је установљена Регулаторна агенција за комуникације (чл. 36–48); Закон о поштама Босне и Херцеговине ("Службени гласник БиХ", бр. 33/05) којим је установљена Агенција за поштански саобраћај Босне и Херцеговине (чл. 10). Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

17

MODERNA UPRAVA

Рад на припреми закона, прописа и општих аката представља посебно значајну активност управе у правним системима у процесу транзиције, какав је у Републици Српској односно Босни и Херцеговини. Припремна фаза у процесу доношења закона и других одлука има одлучујућу улогу на квалитет ових аката . Промјена јавне политике је могућа сама ако је регулисана. Процес стварања нове регулативе је услов за стварање новог реформисаног друштва. Није могуће доћи до "добрих прописа" без темељне регулаторне реформе и увођења анализе ефеката регулативе11. Прописи високог квалитета пресудно утичу на легитимност, његову флексибилност и способност одржања12. На том трагу Савјет OECD-а је 1995 год. дефинисао Препоруке за унапређење квалитете прописа13. Добра управа изналази прецизну дијагнозу стања, транспарентност поступка израде прописа и даје алтернативна рјешења. У циљу припреме квалитетних прописа користе се различите методе, при чему се посебна пажња посвећује учешћу заинтересованих група у доношењу прописа. Користе се јавне консултације у циљу дефинисања одређене политике. Истраживачки метод за прикупљање релевантних података доприноси јачању информационе основе за доношење прописа уз смањење ризика нежељених посљедица. Консултације могу бити у виду неформалних састанака са интересним групама, јавних расправа, објављивањем прописа (путем јавних медија, интернета и др.). Квалитетну припрему законских прописа и одлука може извршити само квалитетна управа која располаже квалитетном кадровском структуром која има потребна знања и вјештине неопходне за вршење послова јавне управе. Од кадровске политике се захтијева нови систем регрутовања кадрова. Треба напустити погрешно усмјеравање људских ресурса и користити их на адекватан начин. Одсуство мотивације код великог броја службеника за стицање нових знања и вјештина је примјетно. Професионализација, деполитизација и информатизација не тече потребним темпом. Зато је трансфер знања и његова практична примјена од изузетног значаја, посебно у усвајању нове праксе у менаџменту. Захтијевају се промјене понашања у организацији и подизању нивоа ефикасности на сваком радном мјесту. Припрема квалитетних прописа и квалитетних одлука захтијева знања и вјештину из разних области чија симбиоза је могућа само у тимском раду. Развијање овог вида рада посебно треба да буде његовано и развијано за ову врсту послова. Припрема закона је посао посебно сложене природе, и готово да је 11

Шире о томе види: Драгољуб Кавран и други: Анализа ефеката регулативе у Србији, Правни живот, бр. 10, 2005. 12 Д. Миловановић, Анализа ефеката регулативе као модерна техника јавног менаџмента, Правни живот, 2003, стр. 1013–1030. 13 Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, OECD, March 1995.

18


MODERNA UPRAVA

немогуће да то појединац обави, не само због недостатка специфичних стручних знања и вјештина већ и због обима посла. Зато је тимски рад у обављању ових послова неопходан и захтијева висок степен кооперативности, координације и креативности као и висок степен професионалности., стално обнављање знања и вјештина и надасве лојалност закону и стручност. Колико ће тим бити успјешан тј. постићи жељени резултат, зависи од организованости и способности менаџмента у јавној управи. Организовање тима и управљање њиме ствар је односно посао и вјештина менаџера, који може знатно унаприједити овај надасве важан посао који обавља управа. Иако нови јавни менаџмент (new public menagment) представља глобални тренд у реформи јавног сектора, он не би био успјешан без увођења модерних технологија у њен рад. Ту се у првом реду мисли на е-управу која представља темељну подлогу и предуслов за стварање модерне и ефикасне јавне управе. Увођење е-управе не пружа само велике могућности за грађане који успостављају електронску комуникацију са јавном управом која им пружа услуге путем интернета, већ она омогућава стварање информационе основе са богатим фондом информација које ће се користити у функцији припреме квалитетних политичких одлука и законских прописа. Executive Summary Reform of public administration is a complex and long lasting process and forms an important element of the whole process of the transitional reforms. A marketoriented society, such as the Republic of Srpska and Bosnia and Herzegovina in its entirety is, requires reformed administration which follows the standards that forms the basis of public administration of developed democratic countries. How successful reform is shall be measured primarily by its capability to provide for efficient service delivery to business and to citizens with use of the smallest possible costs. A special challenge for reform of public administration comes from general political consensus for the joining of Bosnia and Herzegovina into European integration. Wider integration requires adaptation of the legal system to new challenges, involving intensive legislative activities, and especially the building up a new legal system on the basis of Acquis Communautaire. Aims and directions of public administration reform are established, whereas for the process of the reform and its direction an understanding of its significance by political factors are of crucial importance and that those in power plan and organise for these changes carefully.


19

MODERNA UPRAVA

20


MODERNA UPRAVA

Проф. др Мирјана Рађеновић МЈЕСТО СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА У СИСТЕМУ ПРАВА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ РЕЗИМЕ О радним односима државних службеника и мјесту правне регулативе која их уређује у правној теорији, како у прошлости, тако и данас, воде се велике дискусије. Све оне, својом садржином, могу се свести на сљедеће варијанте – од појаве схватања о двојству радних односа (радника и јавних службеника), преко готово једнодушних концепција о јединствености радних односа, до оних из новијег времена које раздвајају радно-службеничке од осталих радних односа па, сходно томе, и респективне правне режиме који се на те односе примјењују. Чињеница је да су радно-службенички односи по многим својим обиљежјима специфични, особени односи, и да се правне норме које их уређују својом садржином издвајају од општих радноправних норми, градећи посебан режим тзв. службеничког права. У правном систему Републике Српске радни односи државних службеника уређени су готово цјеловито и оригинално. На њих се примјењују специјални управноправни прописи који су, с једне стране, инкорпорирани у управно право као грану права, а с друге стране, везују се и мијешају са важећим прописима радноправне гране.

Радни односи су врста друштвених односа који имају посебан карактер и који су за друштвену заједницу од нарочитог значаја. У радном праву као засебној грани правног система која се бави овим односима садржане су како норме којима се ти односи свеобухватно уређују, тако и норме којима се регулишу поједини институти и правни односи који се везују за њихово успостављање, остваривање, мијењање и престанак те мјере посебне заштите које друштвена заједница гарантује лицима у радном односу, односно њиховим породицама.1 Сâм радни однос, као темељни појам, не само теорије, него и позитивног радног права, различито се дефинише. Појмовна одређења која се крећу од свођења радног односа на уговор о раду, до дефиниција у којима је мање или више евидентан дефицит свих битних,

1

Види: Никола Тинтић, Радно и социјално право, Загреб, 1969, стр. 4, према Иви Борковићу, Службеничко право, Загреб, 1999, стр. 20–21. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

21

MODERNA UPRAVA

суштинских елемената тог појма, различита су у доктрини радног права капиталистичких и социјалистичких држава.2 Радни односи појављују се у различитим облицима, што зависи прије свега од типа организације у којој се рад обавља, природе посла, начина, мјеста и сврхе рада, као и других параметара. Ипак, постоји специфичан појавни облик радних односа који се тиче посебне категорије радника, и то оних запослених у државним органима, посебно органима државне управе за које се не само у конвенционалном говору, него и у правној литератури и позитивном законодавству, како у свијету, тако и код нас, користи термин "службеници" или "чиновници". То указује на постојање посебних, тзв. радно-службеничких односа, као особене категорије радних односа. Будући да се на те односе примјењује специфичан правни режим који у много чему одступа од општег радноправног режима, у теорији и управног и радног права раније, а и данас, актуелне су полемике око тога чини ли службеничко право посебну, самосталну грану права или је само дио, подграна управног, односно радног права. Тако је у теорији радног права готово општеприхваћено становиште да су сви радни односи, без обзира на облике у којима се појављују и област (привредну или непривредну) на коју се односе, обухваћени класичним радним правом као јединственом граном правног система. Евентуална одступања, као израз специфичности њихових појединих појавних облика, по мишљењу теоретичара радног права, не оправдава успостављање неког специјалног радног права као посебне гране права која би тангирала радне односе само једне одређене категорије радника и која би била независна од општег радног права.3 У бившој држави, 50-их година прошлог вијека, службеничко право којим су били уређени радни односи државних службеника није припадало радном, него управном праву.4 Поред Закона о радним односима, били су донијети и Закон о државним службеницима (1946. године) и Закон о јавним службеницима (1957. године) који је (са више својих измјена и допуна) важио као главни извор службеничког права, будући да је њиме ранији Закон о државним службеницима био стављен ван снаге. На тај начин, по схватању већег броја аутора тог времена, правни режим регулисања положаја, права и обавеза државних службеника који су послове јавне управе обављали као своје редовно занимање, био је одвојен од режима, мјеродавног за остале службенике и раднике у тадашњој Југославији. Другим ријечима, поред општег радног права, постојало је и тзв. специјално радно право које је третирало само јавне службенике. Та схватања, међутим, нису била генерално прихваћена. Након доношења Устава ФНРЈ од 1963. године и Закона о савезној управи, као и републичких закона о управи те Општег и посебних закона о самоуправљању радних људи у органима управе, чије је доношење потом услиједило, радни 2

Види: Влајко Брајић, Радно право, Београд, 2001, стр. 123. Види: Предраг Јовановић, Радно право, Нови Сад, 1998, стр. 65; Александар Балтић и Милан Деспотовић, Основи радног права Југославије, Београд, 1981, стр. 82. 4 Види: Иво Крбек, Основи управног права ФНРЈ, Загреб, 1950, стр. 314–315, према Предрагу Јовановићу, Радно право, Нови Сад, 1998, стр. 65. 3

22


MODERNA UPRAVA

односи радника запослених у државним органима управе и свих осталих радника били су јединствено правно уређени (радно-службенички односи као терминолошка сложеница нису чак ни постојали) Основним законом о радним односима из 1965. године. Тај закон, горе наведеним законима, допуштао је извјесне специфичности у регулисању радних односа запослених у државној управи. Дакле, увођењем самоуправљања, уставна концепција о једнакој радноправној позицији свих људи (радника, трудбеника), независно од тога гдје су били запослени, потискивала је потребу за неким посебним законодавством које би у садржајном погледу значајније одступало од опште радноправне регулативе тог времена.5 У бившој Босни и Херцеговини, од посебног значаја за правни статус радника запослених у органима државне управе био је Закон о државној управи ("Службени гласник СР БиХ", 38/78) који је ступио на снагу 1979. године. Норме овог закона, између осталог, биле су посвећене и регулисању радних односа радника у државној управи, а на питања која нису била регулисана овим специјалним законом примјењивале су се норме радног права, као норме генералног карактера. Након рата, у Републици Српској за радне односе државних службеника били су мјеродавни Закон о државној управи ("Службени гласник Републике Српске", 11/94) и Закон о радним односима у државним органима ("Службени гласник Републике Српске", 11/94 и 6/97). У новије вријеме, због битних промјена у важећим правним прописима којима се уређују радни односи, све више је присутна тенденција прихватања модела тзв. подијељеног радног односа који потенцира раздвајање општих радних односа од радно-службеничких односа. На ове посљедње, с обзиром на специфичности које постоје у погледу њиховог настанка, суштине, садржине и улоге које имају, по том виђењу, примјењивао би се (по многим рјешењима) особен правни режим. То би значило успостављање посебног, службеничког (чиновничког) права које би у садржинском смислу представљало укупност правних норми којима би се уређивала основна питања радноправног положаја државних, односно јавних службеника. Тако би се правне норме које регулишу правни статус запослених у државним органима управе (као и у другим државним органима), под условом да су у довољној мјери сабране и систематски сређене, у односу на остале, опште радноправне норме издвојиле у посебан подсистем норми који би се приближавао систему норми управног права па чак чинио и његов дио.6 Прије него што о напријед поменутом проблему одређивања мјеста службеничког права у систему права Републике Српске изразимо сопствени став, осврнућемо се на нека есенцијална обиљежја радно-службеничких односа у нашем праву и указати на одређене квалитативне разлике које постоје између ових и општих радноправних односа. 5

Види: Никола Стјепановић, Управно право у СФРЈ, Београд, 1978, 382–383; А. Балтић, М. Деспотовић, исто; Сеад Дедић, Управно право Босне и Херцеговине, Бихаћ–Сарајево, 2001, стр. 175–176. 6 Зоран Р. Томић, Управно право, Београд, 2002, стр. 139–142. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

23

MODERNA UPRAVA

Најприје, треба скренути пажњу на то да се као учесници радно-службеничких односа на једној страни појављују државни органи, односно државни органи управе, а на другој, државни службеници који обављају државне послове (послове државне управе) из надлежности појединих државних органа (органа државне управе). Државни службеници обављају превасходно ауторитативне послове, дакле, послове који по својој природи (основној супстанци) представљају вршење прерогатива државне власти. То подразумијева да они у односу према другим субјектима са којима остварују одговарајуће контакте иступају са јачом вољом, што опет значи да њихови међусобни односи не почивају на основама споразумијевања и сагласности њихових воља. Тако је органима државне управе, као основна дјелатност којом се баве, уставним нормама повјерена управна дјелатност (управни рад) – једна од државних дјелатности из оквира постојећих дјелатности државе. Поред ове, као другоразредну, пратећу дјелатност, државни органи управе обављају и обимом незанемарљиву, и садржајно разнородну, стручно-техничку дјелатност. Вршење државних послова је примарни задатак ових органа. Он има за циљ остваривање јавног интереса. А јавни интерес је конкретан облик општег интереса и, као такав, шири је од државног интереса у коме се остварује, али не и исцрпљује, будући да јавни интерес оживотворују и недржавни јавноправни колективитети.7 Из наведеног произилази да се раднослужбенички односи успостављају у вези са радом органа државне управе, односно ингеренцијама државних структура власти које се кроз реализацију јавног интереса, у односу на друге врсте рада (недржавних субјеката) много шире и знатно јаче рефлектују на чланове друштвене заједнице као цјелине. Иако правни поредак осигурава заштиту и приватних и јавних интереса, ипак превагу, приоритет, има јавни интерес, јер се он одговарајућим (правним и ванправним ауторитативним инструментима) увијек штити, за разлику од приватних интереса који се штите само када су у складу са јавним интересом и експлицитно одређени законом. Све ово говори у прилог томе да овлашћења и дужности, као и сва друга радностатусна питања државних службеника, треба да буду стављена у нормативноправни контекст, различит од онога којим се регулишу радни односи осталих радника. Када је ријеч о радно-службеничким односима који се успостављају унутар органа државне управе важно је истаћи да се државни службеници, шире гледано грађани, у тим односима појављују у својству управних кадрова, извршилаца управних и других послова, а не у улози странака (корисника управних услуга). Отуда се правне норме које регулишу радно-службеничке односе тичу унутрашњег уређења, интерне стране главних субјеката или вршилаца управног рада. Вањска, екстерна димензија рада ових субјеката изражава се кроз успостављање управноправних односа у којима су они правно јача, надмоћнија страна у односу на позицију субјеката друге стране (физичких или правних лица), чија је 7

Предраг Димитријевић, "Јавни интерес и креативност управне функције", Стварање права, Трећи скуп Југословенског удружења за теорију, филозофију и социологију права, Милочер, 1999, Београд, 2000, стр. 166–167.

24


MODERNA UPRAVA

воља далеко слабија. Однос који се успоставља ступањем у рад државног службеника није обичан равноправни однос. Будући да одражава специфичан положај државног службеника према државној, односно управној служби, по логици ствари, тај однос добија посебно управноправно значење. За управноправне односе карактеристично је то што се формирају тако што правно јача страна одређује начин поступања другој, правно слабијој страни па и противно њеној вољи. Ти односи настају на различите начине – на темељу закона, правним и материјалним инструментима ауторитативног карактера (издавањем управног акта или вршењем управне радње). Стога није тешко закључити да су одлуке државних органа управе (и других државних органа) које се односе на радноправни статус државних службеника (постављење, именовање, распоређивање у оквиру државне службе), по својим садржинским одликама, одлуке на које се примјењују правила управног поступка – управне одлуке (управни акти). А те акте обиљежава сљедеће – поред своје индивидуалности, конкретности правне ситуације на коју се односе, они морају посједовати и друга садржинска својства (ауторитативност, непосредну извршивост, рјешавајући и то екстерни карактер и ванспорност животне ситуације коју уређује) која кумулативно морају бити задовољена. Одређивање правне природе ових аката8 од нарочитог је значаја, јер може имати важне практично-правне посљедице.9 За разлику од радно-службеничких односа, радноправни односи почивају на приватноправном акту – уговору о раду, који се закључује између послодавца и радника на бази равноправности у начелне сагласности њихових воља, односно рјешењу о пријему на рад. Исто тако, битно је истаћи да је на подручју дјеловања управе упечатљива претежна заступљеност хијерархијског принципа и субординације који долазе до изражаја не само у односима између појединих органа управе, него и унутар органа управе, у првом реду у оквиру радно-службеничких односа. С једне стране, хијерархија и субординација су у служби осигурања континуитета и јединства различитих степена (нивоа) у вршењу управне функције те спречавања непоштовања правила, немара, арбитрарности и пристрасности, нарочито чиновника нижег ранга, а с друге, оне спутавају слободу и ограничавају самосталност потчињених државних службеника у процесу извршења припадајућих професионалних задатака, кочећи њихову мотивацију за успјехе на послу. Значај ових принципа симболизован је устројством цјелокупног државноуправног сектора по моделу успостављања једног ступњевитог међузависног система надређених (виших) и подређених (нижих) органа, односно професионалних управних кадрова (службеничких положаја) између којих се успоставља конструктивна и кооперативна радна комуникација. Сама хијерархија, иначе, двојако се испољава – као власт над актима нижег органа (ужи смисао) и као власт, не само над актима, него и службеним 8

О правној природи аката постављења, види: Иво Крбек, Право југославенске јавне управе II, Загреб, 1961, стр. 280–281; А. Балтић, М, Деспотовић, исто, стр. 193–197. 9 Види пресуду Врховног суда РС, У-936/03 од 27.09.2006. године и Окружног суда у Бањалуци, У-520/05 од 11.10.2005. године. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

25

MODERNA UPRAVA

лицима органа нижег ранга (шири смисао) у виду постављања, разрјешавања и одлучивања о одговорности тих лица.10 Радно-службеничке односе карактерише и то што државни службеници морају посједовати релевантно специјалистичко знање и искуство те добро познавати управно и уставно право. То значи да њихове квалификације морају бити професионалне, на неки начин специфичне у односу на оне које се стичу у грађанској служби. Карактерише их и то што државни службеници, као носиоци јавног ауторитета, своје послове морају обављати непристрасно, водећи рачуна првенствено о јавном интересу (без истицања својих личних, колективних или политичких опредјељења) те читав низ других специфичних карактеристика (у погледу оцјене рада и напредовања, трајања и услова рада, материјалне и дисциплинске одговорности, престанка рада итд.).11 У садашњем праву Републике Српске радни односи државних службеника регулисани су хетерономно. Поред Закона о административној служби у управи Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске", 16/02, 62/02, 38/03, 42/04 и 49/06), Уредбе о категоријама државних службеника ("Службени гласник Републике Српске", 23/03 и 41/06) и Правилника о јединственим правилима и процедури провођења јавне конкуренције за запошљавање, именовање и постављење државних службеника ("Службени гласник Републике Српске", 84/03), који (као посебни управноправни прописи) аутономно регулишу највећи број елемената личног статуса државних службеника, на ове односе као суплеторни, допунски, примјењују се и општи радноправни прописи – Закон о раду ("Службени гласник Републике Српске", 38/00, 40/00, 41/00, 47/02, 38/03 и 66/03), Општи колективни уговор ("Службени гласник Републике Српске", 27/06 и 31/06) и Посебни колективни уговор за запослене у области управе у Републици Српској ("Службени гласник Републике Српске", 16/98 и 37/01).12 Како сва питања радноправног статуса државних службеника нису регулисана нормама које припадају само једној грани права, може се констатовати да кодификација норми службеничког права код нас није потпуно проведена. Отуда се о службеничком праву може говорити само као подграни неке друге гране права. Будући да је већина питања у вези радно-службеничких односа регулисана претходно поменутим управноправним прописима, то подразумијева да правне норме које се односе на специфичан правни положај носилаца управне дјелатности чине посебан подсистем норми који припада систему норми управног права (и то оном низу норми које се тичу унутрашњег устројства органа државне управе као главних вршилаца управног рада). У исто вријеме, норме тог подсистема везују се и преплићу са нормама радноправне гране. 10

Види: Славољуб Поповић, Управно право, Београд, 1974, стр. 144. Види, члан 49–78 Закона о административној служби у управи Републике Српске; Милан Влатковић, "Начело једнакости при ступању у јавну службу", "Правни живот", 9/95, стр. 749–763; Зорица Вукашиновић-Радојичић, "Европски стандарди статуса државних службеника", "Правни живот", 10/06, стр. 389–402 12 Види, члан 125. Закона о административној служби у управи Републике Српске. 11

26


MODERNA UPRAVA

Executive Summary There have been numerous discussions in the past and today about work relations of civil servants and the place of legislation which defines them in legal theory. All of them can be formulated, according to their content, in the following directions – from the understanding of duality of work relations (workers and public servants), to concept of singularity of work relations, to the modern concepts which differentiate administrative from other work relations, and, in accordance with that, legal systems applied on those relations. The fact is that administrative relations are, according to a lot of their characteristics, specific relations, and legal criteria which regulate them are different from general labour-legislative criteria, creating a special system of so called administrative law. In the legal system of the Republic of Srpska, work relations of civil servants are defined almost completely. Special administrative legislation is applied on them, which is incorporated into administrative law as a legal branch on one side, and, on the other side, it is connected to existing regulations of administrative-legal branch.


27

MODERNA UPRAVA

28


MODERNA UPRAVA

Проф. др Валерија Шаула ЕВРОПСКИ ОМБУДСМАН – ЗАШТИТНИК ПРАВА ГРАЂАНА ЕВРОПЕ НА ДОБРУ АДМИНИСТРАЦИЈУ РЕЗИМЕ Ауторка овог рада приказала је укратко мандат и процес поступања по жалбама упућеним Европском омбудсману. Европски омбудсман је установљен Уговором из Мастрихта, када је основана Европска унија. Главни задатак тог тијела је да прати провођење права грађана Европске уније на добру администрацију. Физичка и правна лица која сматрају да им је неки орган или тијело Европске уније повриједило право на добру администрацију могу поднијети жалбе Европском омбудсману. У циљу ефикасног рјешавања проблема грађана који се обраћају жалбама које не улазе у надлежност Европског омбудсмана, та институција сарађује са националним институцијама за заштиту људских права и слобода, преко европске мреже омбудсмана, као и на друге начине. I УВОД Европска економска заједница, касније прерасла у Европску заједницу, те Европска унија, појавни су облици или сегменти специфичне регионалне међународне организације са елементима супранационалности, који имају своје надлежности и институције. Од оснивачких уговора из 1951. и 1957. године до данас структура ових организација се мијењала, а њене институције су се повећавале, трансформисале или мијењале своје надлежности. У даљем тексту ћемо, ради једноставности, појавне облике и развој европских интеграција о којима је овдје ријеч означавати генеричким појмом Европска унија1. Главне институције Европске уније су: Европски парламент (представља грађане земаља чланица, који директно бирају своје посланике у његов састав). Тренутно Парламент броји 785 заступника. Савјет министара Европске уније представља поједине државе чланице (27) и један је од главних органа који доноси одлуке. 1

О прецизном правном значењу појмова Европска економска заједница, Европска заједница, те Европска унија види, умјесто свих у Вукадиновић, Р., Право Европске уније, Бањалука/Крагујевац, 2006, стр. 12–26. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

29

MODERNA UPRAVA

Европска комисија представља израз правног субјективитета саме Уније, а чине је 27 комесара задужених за поједине ресоре, тј. дјелокруг питања којима се баве. Генерални задатак комесара је да представљају опште интересе Уније. Комисија предлаже прописе и има извршну надлежност. Суд правде Европске уније је њен судски орган који се брине за примјену и правилно тумачење европског права, а Суд ревизора контролише финансијско пословање институција, тј. трошење буџетских средстава. Осим ових најважнијих органа, постоје и друга тијела и агенције са специјализованим надлежностима, као нпр. Економско-социјални комитет, Комитет региона, Европска инвестициона банка, Европска централна банка, Европски супервизор за заштиту података, Служба за службене публикације, Служба за запошљавање, Европска административна школа (пружа обуку запосленима у посебним областима) и др. Сва ова тијела и органи имају одређене надлежности и правила по којима поступају. Да би се у обављању њихових надлежности смањиле или уклониле појаве грешака, лошег поступања, нељубазности, непрофесионалности или неоправданог одуговлачења у обављању повјерених послова, успостављен је систем контроле над њиховим радом. Ту контролу веома ефикасно врши Европски омбудсман. Овај рад смо посветили управо овој важној институцији, сматрајући да искуства у раду Европског омбудсмана могу бити путоказ земљама кандидатима у процесу стабилизације и придруживања, како реформисати своју јавну управу на начин који ће одговарати већ успостављеним стандардима у Европској унији. II ЕВРОПСКИ ОМБУДСМАН Уговором из Мастрихта, потписаним 7.2.1992. године (ступио на снагу 1.11.1993. године) уведена је институција Европског омбудсмана2. Основни задатак Омбудсмана је да се бори против "маладминистрације"3 у раду институција и тијела Уније. Одлуком Европског парламента о регулисању и општим условима за обављање дужности омбудсмана од 9.3.1994. год. успостављена су основна пра-

2

The European Ombudsman. Treaty on European Union, OJ EC C 191, 29.7.1992. Појам "маладминистрација" увео је и објаснио први европски омбудсман у свом годишњем извјештају за 1997. годину, тако што је рекао да се маладминистрација дешава када јавно тијело не поступа у складу са правилима и принципима који га обавезују. (О дилемама око превода овог термина на наш језик види, између осталих, у Мишчевић, Т., Омбудсман Европске уније и заштита права индивидуалних субјеката, Југословенска ревија за међународно право, Београд, бр. 3, 1998, стр. 125.) 3

30


MODERNA UPRAVA

вила за рад ове институције4. Омбудсман је касније својом одлуком утврдио правила за провођење поменуте одлуке парламента5. Мандат омбудсмана је пет година, са могућношћу поновног избора6. Сједиште ове институције је у Стразбуру (Француска). III ЕВРОПСКИ КОДЕКС ДОБРОГ ПОСТУПАЊА АДМИНИСТРАЦИЈЕ Европски парламент је 6.9.2001. године усвојио резолуцију којом је одобрио Кодекс доброг поступања администрације (у даљем тексту "Кодекс"), који институције и тијела Европске уније, њихова администрација и званичници, треба да поштују у односу према јавности7. Овај кодекс произлази из права на добру администрацију и права на жалбу Европском омбудсману против маладминистрације, као основна права грађана Европе8. Циљ Кодекса је да детаљније објасни шта право на добру администрацију значи у пракси. Тако, према Кодексу, свако лице има право да се у његовом предмету поступа непристрасно, правично и у разумном року. То подразумијева да свако лице треба да буде саслушано прије него се донесе нека појединачна мјера која би на њега неповољно дјеловала. Свако лице има право на приступ свом досијеу, поштујући законите интересе повјерљивости, чувања пословне и професионалне тајне. Обавеза администрације је да своју одлуку образложи. Свако лице има право на то да му Унија надокнади штету која му је причињена од стране институције или службеника у вршењу дужности. Свако лице има право да се органима Уније обраћа на једном од службеник језика и да му се на том истом језику одговори. Основни принципи на којима се заснива Кодекс су недискриминација, пропорционалност предузетих мјера у односу на циљ, забрана злоупотребе овлаштења, непристрасност и независност, објективност, заштита очекивања, конзистентност, давање савјета, експедитивност у поступању и љубазност. 4

Овај акт је познат и као Статут Омбудсмана (OJEC L 113, 1994. год.), допуњен 14.3.2002. године (OJL 92, 9.4.2002. год.). 5 Дана 8.7.2002. год., измијењена 5.4.2004. год. 6 Први омбудсман ЕУ био је Финац Jacob Söderman, који је ту функцију обављао у два мандата у периоду 1995–2003, а садашњи европски омбудсман је Грк, Никифорос Диамандоурос, иначе први државни омбудсман Грчке у мандату 1998–2003. године, када је изабран за европског омбудсмана. 7 Превод цјеловитог текста Кодекса, који је припремила ауторка овог чланка, објављен је у часопису Локална самоуправа, Сарајево, бр. 9 из јануара 2004. године, на стр. 67–71. 8 Уговор из Мастрихта увео је појам европског грађанства (држављанства) (чл. 17). Сваки држављанин државе чланице је и грађанин Уније. Европски грађанин има одређена права која му гарантују чланови 18–21 Уговора. Члан 21 предвиђа нпр. да грађани Европе имају право на подношење петиције Европском парламенту, те право на подношење жалбе омбудсману. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

31

MODERNA UPRAVA

IV НАДЛЕЖНОСТ ОМБУДСМАНА И ПОСТУПАК РЈЕШАВАЊА ЖАЛБИ Омбудсман поступа на основу индивидуалних жалби физичких или правних лица која тврде да су жртве кршења права на добру администрацију. Главни задатак при испитивању жалбе која је поднесена Омбудсману је да се установи да ли је институција или тијело Уније поступало у складу са правилима која га обавезују (да ли је поступало законито). Ако се није поступало у складу са обавезујућим правилима, не може се рећи да се ради о доброј администрацији. У многим државама чланицама законима је одређено шта значи добра администрација. Упоредноправном анализом тих текстова дошло се до неких заједничких одредница тог појма. Тако се под добром администрацијом подразумијева она која обезбјеђује сљедеће принципе: правичну процедуру и право на одбрану, недискриминацију, вођење адекватних евиденција и архиве, избјегавање непотребног одлагања, пружање информација на јасан и разумљив начин, давање одговарајућег савјета, примјену успостављених правила и процедуре, поуку о средствима против неповољне одлуке, потврда пријема кореспонденције, упућивање дописа надлежном тијелу (служби), извињење за грешке, успостављање одговарајућег интерног система процесуирања жалби и сл. Ове принципе је, како је већ речено у горњем тексту, преузео Кодекс доброг поступања администрације, који сада представља заједнички стандард за поступање органа и тијела Уније, али и узор за националне органе држава чланица. Подносиоци жалби не морају бити држављани државе чланице Европске уније, него могу бити и лица која бораве или имају регистровану дјелатност у Унији. Подносиоци жалби не морају показати да су они директно погођени наводним пропустом администрације органа или тијела Уније9. Жалбе се могу подносити само против органа и тијела Европске уније, а не и против националних органа држава чланица, па ни када се ради о њиховим пропустима да правилно примјењују комунитарно право10. Након пријема жалбе која није очигледно неприхватљива11, Омбудсман је на коментар и одговор просљеђује тијелу (органу) на који се подносилац жали. Некада ће то бити довољно да се отклони недостатак. Индивидуалне жалбе се

9

Види детаљније у "Водич за грађане – Шта омбудсман за вас може учинити" на www.ombudsman.europa.eu. 10 О појму "комунитарно право" види детаљније у Вукадиновић, Р., цитирано дјело, стр. 103 и даље, те Шаула, В., Унификација колизионих норми о уговорним обавезама у оквиру Европске уније, Бања Лука, 2002, стр. 37. 11 Жалба треба да буде написана на једном од службених језика Уније, потписана, поднесена најкасније у року од двије године од сазнања за чињенице на које се односи. Подносилац жалбе треба прво да се обрати органу Уније на који се жали (нпр. писмом). омбудсман неће разматрати жалбе које се односе на случај који се тренутно разматра или се разматрао пред судом.

32


MODERNA UPRAVA

најчешће односе на непотребно одлагање (закашњење), непружање информација, дискриминацију и злоупотребу овлаштења12. Ако то не буде довољно, Омбудсман ће упутити потребне препоруке у циљу отклањања уочених неправилности. Током цијелог поступка истраге, омбудсман посредује преко својих запосленика или лично, у циљу постизања пријатељског рјешења. Ако ни то не доведе до повољног резултата, омбудсман може конкретни случај затворити, уз критику упућену тијелу или институцији на чији рад се жалба односила13. Ако је могуће уочене недостатке отклонити, а поготово ако су уочене неправилности веома озбиљне или имају шире импликације, омбудсман ће сачинити препоруку и упутити је органу о којем је ријеч, који је у обавези да пружи детаљно образложење у одговору, у року од три мјесеца14. Ако одговор не буде задовољавајући, омбудсман ће припремити специјални извјештај о том случају и поднијети га Европском парламенту. То је крајње средство које омбудсману стоји на располагању. Усвајање потребне резолуције у Парламенту спада у вршење његових овлаштења тј. ствар је политичке одлуке већине чланова Парламента. У 2006. години су припремљена два специјална извјештаја. У првом је Омбудсман позвао Савјет Европске уније15 (Савјет) да размотри избор језика који се користе на интернет страници Предсједништва Европске уније. Наиме, та страница је садржавала само презентације на енглеском и француском језику, а једно удружење из Њемачке је упутило жалбу у којој се наводи да треба да буде заступљена и њемачка језичка варијанта. Савјет се бранио тиме да је држава која предсједава Савјетом појединачно одговорна за уређење презентације. Омбудсман се с тим није сложио, па је упутио специјални извјештај Парламенту16. Омбудсман може истраге проводити и на властиту иницијативу, ако оцијени да за то постоје оправдани разлози. То ће најчешће бити случај када жалбу поднесе неовлаштено лице или има основа за сумњу да неко тијело показује системске недостатке у свом раду. Тако је нпр. у 2006. години европски омбудсман самоиницијативно истраживао правила и политику пријема лица на стажирање у Европски парламент, гдје је установио да се врши дискриминација према годинама старости. Захваљујући томе, Парламент је поступио према препоруци омбудсмана и укинуо горњу старосну границу за стажисте17.

12

Према подацима из скраћене верзије Годишњег извјештаја омбудсмана за 2006. годину, стр. 6. 13 Тако је у 2006. години закључен 41 случај (Исто, стр. 10). 14 Таквих је било 13 случајева у 2006. години (Исто, стр. 11). 15 Када се Савјет министара ЕУ састане на нивоу шефова држава или влада он постаје тзв. Европски савјет. 16 Други примјер је објашњен на стр. 12 Годишњег извјештаја за 2006. годину. 17 Исти извор, стр. 13. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

33

MODERNA UPRAVA

V ЗНАЧАЈНИЈИ СТАТИСТИЧКИ ПОДАЦИ ЗА 2006. ГОДИНУ Према подацима који су објављени у Годишњем извјештају за 2006. годину, произлази сљедеће: 1. од 3830 поднесених жалби, 78,5 % је било изван мандата омбудсмана, јер се нису односиле на неку институцију или тијело Европске уније, нису биле поднесене од овлаштеног лица, или се нису односиле на маладминистрацију, 2. од остатка, у 57,5% случајева проведена је истрага, а остатак жалби нису биле прихватљиве јер унутрашња правна средства нису била исцрпљена, поступци су се водили пред судовима, или је био истекао рок за њихово подношење, 3. највише жалби се односило на рад Европске комисије, а затим слиједе Служба за запошљавање особља, Европски парламент, те Савјет Европске уније, 4. најчешћи случајеви маладминистрације односили су се на неиспуњење преузетих обавеза, грешке у примјени права, немар, дискриминацију, непотребно одлагање, неправичне процедуре, тј. злоупотребу овлаштења, недостатак транспарентности, укључујући ускраћивање информација, 5. у 28 случајева предложено је пријатељско рјешење, у 13 случајева припремљене су препоруке, а у два случаја специјални извјештаји су упућени Европском парламенту, 6. у 250 случајева истрага је затворена због тога што није пронађена маладминистрација (неосноване жалбе), или је случај био ријешен од стране дотичне институције, односно подносилац жалбе је од ње одустао, 7. највише жалби стигло је из Шпаније, Њемачке, Француске, Белгије и Пољске. У поређењу са бројем становника, највише жалби је стигло из Луксембурга, Малте и Кипра. VI ОДНОСИ ОМБУДСМАНА СА ИНСТИТУЦИЈАМА И ТИЈЕЛИМА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ Омбудсман посебну пажњу посвећује конструктивним односима са тијелима и институцијама чији рад прати и контролише. Односи подразумијевају редовне састанке и заједничке манифестације. Све то је у функцији едукативног рада јер омбудсман објашњава своју улогу и овлаштења, те тако доприноси подизању свијести код грађана, али и превенцији кршења права. Свако тијело или институција одредило је лице одговорно за контакте са омбудсманом, како би се комуникација ослободила сувишне формалности и губљења времена. Како се око 75% жалби омбудсману односи на тијела или институције за које он није надлежан (националне органе држава чланица)18, посебна пажња се 18

Исто, стр. 2.

34


MODERNA UPRAVA

посвећује и контактима са националним или регионалним институцијама омбудсмана и сличним тијелима у државама чланицама, посебно преко Европске мреже омбудсмана19. У таквим случајевима, уз претходно прибављену сагласност подносиоца жалбе, Европски омбудсман предмет просљеђује надлежном тијелу унутар државе чланице на даљи поступак. Посебну важност Европски омбудсман посвећује правилном и перманентном информисању грађана. Његова интернет страница садржи све потребне податке у том циљу, припремљен је информативни материјал који једноставним језиком грађанима објашњава шта омбудсман може учинити, а шта превазилази његове надлежности, те која друга средства су на располагању. Жалба се може поднијети и електронским путем20. Осим писаних материјала, пажња се посвећује и презентацијама на разним форумима, конференцијама, семинарима и разним састанцима (око 120 их је било само током 2006. године21), а посебно онима гдје се састају омбудсмани из држава чланица. Њиховом едукацијом помаже се квалитетном информисању и подизању свијести грађана у државама чланицама, те тиме спречава губљење времена подношењем жалби некомпетентном тијелу. Веома важан сегмент активности успјешног омбудсмана односи се на сарадњу са медијима. Објављивање обавјештења за јавност, интервјуи за разне медије од стране самог омбудсмана, прес конференције и сл., веома су важан сегмент најједноставније комуникације са грађанима и најбржи пут да права информација дође до њих. Коначно, треба рећи да Европски омбудсман са 57 запослених у 2006. години и буџетом за 2007. годину од 8.152.800 EUR22, представља снажан механизам који има све претпоставке да буде истински гарант поштовања права на добру администрацију у Европској унији. VII ЗАКЉУЧАК Институција омбудсмана је у савременом, развијеном и помало бирократизованом друштву веома корисна и потребна за несметано уживање права грађана. То је неформално средство којем се грађани обраћају када њихови напори да остваре своја права у комуникацији са државном управом остану без успјеха. Омбудсман мора да обезбиједи провођење свих стандарда које тражи од других тијела и институција, како би грађани у њега имали повјерење и како би могао својим примјером да утиче на оне којима се обраћа.

19

European Ombudsmen Network. На тај начин је поднесено 57% од укупног броја жалби у 2006. години. 21 Податак из Годишњег извјештаја за 2006, стр. 17. 22 Стр. 19 Годишњег извјештаја за 2006. 20


35

MODERNA UPRAVA

Зато сматрамо да Европски омбудсман може да буде узор за остале омбудсман институције како да организују свој рад, а посебно како да комуницирају са корисницима својих услуга. Executive Summary The author of this paper showed in brief tenure and dealing with complaints at the European Ombudsman. The European Ombudsman was established with the Maastricht Agreement, when the European Union was established. The main task of this institution is to follow execution of EU citizens' right on good administration. Physical and legal entities which think that an EU body or institution has violated their right on good administration may submit an appeal with the European Ombudsman. In order to efficiently solve problems of citizens who submit appeals which are not included in the authority of the European Ombudsman , this institution cooperates with national institutions for protection of civil rights and freedoms, through European Ombudsman Network, as well as in other ways.

36


MODERNA UPRAVA

Проф. др Миле Дмичић МОДЕРНИЗАЦИЈА, ПРОФЕСИОНАЛИЗАМ И УСАВРШАВАЊЕ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У СИСТЕМУ УСТАВНИХ ПРОМЈЕНА У БиХ

РЕЗИМЕ У циљу побољшања услова за организацију и функционисање локалних власти у пружању услуга грађанима, неопходно је обезбиједити пуну професионализацију јавних служби, модерно и професионално вођство, компетентно и мотивисано особље локалне управе, посвећено развоју локалне самоуправе; додјелу већих надлежности јединицама локалне самоуправе; деполитизацију јавних и управних функција; дефинисање начина и обима преноса и обавезе одговарајућег и редовног финансирања вршења пренесених и послова јавних овлашћења; доношење и спровођење стратегије развоја локалне самоуправе; примјену програма едукације, компјутеризације и умрежавања органа и институција локалне самоуправе; стварање услова за примјену европских стандарда и критеријума; укључивање у процесе евроатлантских интеграција. Теоријско-методолошки оквир третирања и одређења локалне самоуправе Локална самоуправа је једно од најсложенијих питања уставноправне теорије и практичне организације и функционисања власти.1 На теоријском плану сматра се "да је мало друштвених појава о чијој бити постоје тако различита мишљења и теорије као што је локална заједница" (Е. Пусић). Потешкоће се јављају првенствено због слојевитог и комплексног садржаја, суштинског, па и 1

Анализа теоријских одређења и емпиријских стања показује да је однос централних и нецентралних органа средишње питање феномена локалне самоуправе. Он се, углавном, огледа у томе да ли нецентрални органи добијају мање или више надлежности, односно да ли се нецентралним органима повећавају или смањују надлежности. Компаративна анализа локалне самоуправе, углавном, показује да се однос централних и нецентралних органа претежно одвија по начелу деконцентрације и децентрализације. Тако се деконцентрацијом само најављује тенденција преношења овлашћења (власти) на ниже органе, односно преношење послова и задатака у мањем или већем обиму, али без трансфера власти. Међутим, децентрализација значи преношење овлашћења на ниже органе са пуним правом одлучивања у сфери пренесене надлежности, при чему се мијења статус и централних и нецентралних органа. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

37

MODERNA UPRAVA

терминолошких разлика у одређивању класификације, типова и функција локалне самоуправе. Постоје различите класификације локалне самоуправе, тако да се могу разликовати четири основна система заснована на: (1) непосредном управљању од стране грађана; (2) на искључивом представничком систему и принципу кабинетске владавине, односно подјеле власти; (3) на представничком систему и принципу предсједничке, комисијске или менаџерске владавине, и (4) на представничком систему и принципу комитетске или колегијалне владавине, или на принципу скупштинске владавине (Ј. Ђорђевић). Истовремено, типови локалне самоуправе најчешће се одређују према сљедећим критеријумима: – прво, у свим земљама у којима постоји локална самоуправа, а постоји скоро у свим земљама, њена структура и функције нису исте; – друго, негдје се задовољавају да имају само општину као један степен, док други сматрају да се функција локалне самоуправе може остварити само ако постоје два или три степена локалне самоуправе; – треће, политички разлози су битни, тј. да ли централна власт жели јачу или слабију локалну самоуправу, односно да ли се демократија јавља као стварност или као наговјештај и обећање, и – четврто, утицај традиције је доста велик на то какав ће бити тип локалне самоуправе. Садржајно дефинисање локалне самоуправе може се посматрати кроз сљедећа теоријска гледишта: а) локална самоуправа је облик одлучивања и управљања локалних заједница, на ужој територији, непосредно од стране њених становника или путем њихових представништава које они непосредно бирају и других локалних органа (Р. Марковић); б) локална аутономија је непосредно промишљена комбинација идеја децентрализације и демократије (Х. Келзен); в) управо у општини лежи снага слободних народа... без општинских институција нека нација може себи створити слободну власт, али не може посједовати слободарски дух (А. Токвил); г) слободно речено, грађани преузимају улогу локалних органа у вршењу најзначајнијих надлежности локалне заједнице (П. Николић); д) локална самоуправа је не само облик ограничења централизма, већ и самостална установа, независна од централних институција земље (Ј. Ђорђевић); ђ) локална самоуправа је скуп локалних органа који се не баве централном него локалним функцијама и над чијим радом централни органи врше већи или мањи степен надзора (М. Јовичић); е) од прве појаве локалне самоуправе до данас постављало се питање односа централних и нецентралних државних органа. Опште је правило да централни органи државне власти остварују своје функције на цијелом подручју државе, док нецентрални (локални) органи обављају те послове само на ужој државној територији. Под централним државним органима подразумијевају се класични државни органи који обављају законодавну, управну и судску функцију. Локални или нецентрални органи су својеврсни индикатор демократизације једног друштва и обухватају прије свега различите органе

38


MODERNA UPRAVA

локалне самоуправе. Без обзира на назив и врсту, нецентрални органи су увијек, у већој или мањој мјери, везани за централне државне органе (А. Ђурђев). Компаративно посматрано, многе државе усвојиле су модел деконцентрације надлежности, с тим да деконцентрација није и децентрализација, јер деконцентрацијом се само најављује тенденција преношења овлаштења на ниже органе, односно преношење послова и задатака у мањем или већем обиму, али без трансфера власти. Углавном, у великом броју случајева централни органи задржавају за себе право да дају обавезне директиве нижим органима и да поништавају њихове одлуке, чиме се задржава нормативни и фактички систем хијерархије, док је децентрализација преношење овлашћења на ниже органе са пуним правом одлучивања у сфери пренесених надлежности. При томе се мијења статус и централних и нецентралних органа и стварају нови односи између централних и нецентралних органа. Посебност овога модела је то што органе извршне власти – начелника и градоначелника – бирају грађани непосредно, тако да начелник и градоначелник изражавају моћ изборне базе и легитимитет грађана. На тај начин у монокефалном субјекту – начелнику постоји мултикефална снага грађана. Ненавикнути на егзистенцију истовремено два субјекта изабрана од грађана – начелника и скупштине јединице локалне самоуправе, често долази до сукоба надлежности, гдје се сваки од ова два субјекта настоји показати као репрезентант грађана и да само он може самостално рјешавати бројна питања у локалној самоуправи. Из неколико разлога се све више актуелизује однос централних и нецентралних органа и заједница: Прво, због тога што би у моделу превладавања државног, односно ентитетског моноцентризма локална самоуправа постајала њихов сервис извршења послова, спутавајући основну идеју постојања и функционисања локалне самоуправе. Друго, што се у органима општина и градова јавља тенденција надмоћи у једном случају извршне власти – начелника и управе над изборним органом – скупштином, а у другом случају надмоћи изборне власти – скупштине и одборника над извршном, односно управном влашћу. Треће, што се у поларизацији између државне односно ентитетске и локалне власти, као и супротности унутар локалне власти маргинализују и темељи локалне самоуправе, посебне институције непосредне демократије (референдум, грађанска иницијатива, народни вето, петиције, зборови и скупштине грађана и друго). Углавном, у пракси преовладавају три типа јединица локалне самоуправе2: 2 O обиљежјима, остваривању и тенденцијама локалне самоуправе писали су бројни аутори: Миодраг Јовичић, Велики уставни системи, ИРО "Светозар Марковић", Београд 1984; Павле Николић, Уставно право, НИУ "Службени лист СРЈ", Београд 1993; Ратко Марковић, Уставно право и политичке институције, "Службени гласник", Београд 1995; Рајко Кузмановић, Уставно право, Правни факултет; Бања Лука 1999; Александар Ђурђев, Локална самоуправа, Правни факултет, Нови Сад 1997; Група аутора, Локална самоуправа у Босни и Херцеговини, ОЕБС, Сарајево 1999. године и др.


39

MODERNA UPRAVA

1. Једностепена локална самоуправа састоји се у постојању само једног типа јединице локалне самоуправе, а то је најчешће општина. Општина као основна и незамјенљива јединица локалне самоуправе постоји у свим земљама било као једностепена, двостепена или тростепена. Једностепена локална самоуправа може бити само са двије варијанте: прво, чиста једностепеност гдје између општине и централне власти нема никаквих јединица, и друго, да је општина један и јединствен тип локалне самоуправе, али између општине и централне власти постоји неки орган који није други степен локалне самоуправе, већ има улогу посредника између централне власти и општине. Најчешће је то округ као административна организација, а не јединица власти локалне самоуправе. 2. Двостепена локална самоуправа је у земљама гдје, поред општине као основне јединице локалне самоуправе, постоји још једна јединица која је изнад општине и повезује се са централном државном влашћу. При томе, подјела надлежности између двостепене локалне самоуправе је изузетно важно питање. У земљама гдје постоји двостепена локална самоуправа, њихова подјела је ријешена тако "што се општине баве извјесним основним функцијама локалне самоуправе, док су све остале препуштене јединицама другог степена"3. Двостепена локална самоуправа постоји у СР Њемачкој (Gemeide и Kreis), Италији (comuna и provincia), Француској (comune и department), Белгији (comune и province), Шведској (comun и lan), Бугарској (општина и округ) и др. 3. Тростепена локална самоуправа постоји у системима у којима између општине и централне власти имају још два степена локалне самоуправе. Овакав тип локалне самоуправе постоји у Енглеској (patrish, district и country), Пољској (gromada, powait и wojwodstawa), а тако је и у Албанији, Мађарској, Кини.4 Актуелно стање, главне поруке и тренутни статус локалне самоуправе у европским земљама У већини савремених политичких система, посебно у онима који све више уважавају модел регионалне државе5, основна јединица локалне самоуправе је општина. Њено мјесто у појединим моделима организације државе показују примјери европских држава у којима и нема већих разлика, па и када су у питању децентрализоване федералне државе – Њемачка и Аустрија, или унитарне – Француска, Холандија, Шведска, Француска.

Миодраг Јовичић, Структура и територијална основа локалне самоуправе у европским земљама, Београд, 1974, стр. 30. 4 Рајко Кузмановић, Уставно право, Правни факултет у Бањој Луци, 1999. године. стр 555– 557. 5 Миодраг Јовичић, Регионална држава, "Бојат", Београд, 1996, стр. 106–116. 3

40


MODERNA UPRAVA

Са становишта настанка, развоја, структуре и функције локалне самоуправе, размотрићемо основне карактеристике локалне самоуправе у неколико земаља: 1. Швајцарска је земља са најдужом традицијом локалног организовања, почев од тринаестог вијека, од када су почели да се развијају први облици локалне самоуправе, који су у функцији све до данас. Швајцарска, наиме, има једностепену самоуправу чија је основна јединица општина, с тим што унутрашња организација локалне самоуправе може бити различита, о чему одлучује сваки кантон посебно, а њен спољњи организациони облик је унифициран – јединствен и може бити само општина (commune). Тако Швајцарска има око 3.000 општина које су различито распоређене у кантонима (од четири до 400 општина у једном кантону). Општинска скупштина је највиши орган власти у општини (Assembiee communale) или у неким општинама општинско вијеће (Conseil Communal). Општинске скупштине или општинска вијећа су једнодомна и броје просјечно од 35 до 40 чланова. У свим општинама постоји извршни одбор (или управни савјет) од пет до 15 чланова, које бирају грађани, а њима руководи предсједник (maire), који је уједно и предсједник општине. У општинама, грађани се у остваривању својих права користе различитим облицима непосредне демократије како путем општинских, тако и кантоналних и федералних органа. Основни облици непосредне демократије су: 1) масовне скупштине, 2) референдум, и 3) народна иницијатива. 2. Енглеска је веома рано развила локалну самоуправу, првобитно као двостепену, са два облика: сеоска (рурална) и градска (урбана) самоуправа, а касније тростепену. Систем локалне самоуправе се често назива и комитетски (committee систем). Поред традиционалних уставних и других државних аката из средњег вијека, један од најзначајнијих је закон "Акт о локалној самоуправи" из 1933. и 1993. године. Заправо, постоје два система власти: први систем чине централни органи, а други систем сачињавају локални региони. Постоји традиционални и средњовјековни облик локалне самоуправе који чине три врсте јединица: округ (counties), срезови (disctricts) и парохије (aprishes). Земља је подијељена на 53 округа, којих има двије врсте: метрополски и обични окрузи. 3. Италија, у основи, има француски административни систем прилагођен њеном општем друштвеном и економском развоју. Она је подијељена на 30 региона, од којих пет имају ширу регионалну аутономију, 95 провинција и око 8.000 општина, а просјечна величина општине је око 7.000 становника. Општине имају широка овлашћења, али су подвргнуте строгој контроли од стране виших управних органа, органа провинције. На подручју провинције постоје одвојене администрације, једна је од представника локалне управе, а друга је децентрализована јединица државне управе, на чијем челу је перфект. Након 1972. године извршено је преношење дијела централних управних функција на регионе који имају економски развијене функције. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

41

MODERNA UPRAVA

4.

5.

6.

7.

8.

Приходе остварују кроз порезе, регионалне концесије, средства из буџета централне управе, а могу расписивати зајмове и издавати обвезнице. Савезна Република Њемачка се састоји од покрајина које имају статус федералних јединица и оне се дијеле на срезове и независне градове. У оквирима срезова постоје три типа административно-управних јединица: градови, општине и савез општина. Карактеристика савеза општина је у томе да га чине општине које немају сопствену администрацију. Напомињемо да је 1977. године извршена административно-територијална реформа са циљем окрупњавања локалних јединица, али ова земља и данас има 8.426 општина и 237 срезова. Аустрија има тростепени модел политичко-територијалне организације простора и она има дугу традицију. Као држава са федералним устројством она је подијељена на девет покрајина, у оквиру којих постоје срезови и општине (има их око 2.300) и оне представљају основне административне јединице. С обзиром на број становника, просјечна величина општина је око 3.500 становника. Срезови су у Аустрији међустепеница између општине и покрајина и имају свој аутономни статус. Грчка је подијељена на префектуре (nomoi) или регионе, градске општине (demos) и општине (konoites). Префектуре су подијељене на провинције које су географска подручја са децентрализованим државним службама. Оне оснивају административне дистрикте, за поједина острва, којима управља перфект. Основне јединице локалне самоуправе су општине (има их 5.760) и градске општине (има их 276). Потребно је истаћи да је Грчка 1986. године увела регион као нову административну јединицу, који има значајне функције у области економског и социјалног планирања и развоја. Француска је веома рано развила систем локалне самоуправе. Она је прије двије стотине година, од буржоаске револуције 1789, имала локалну самоуправу. Локална самоуправа има ослонац у општини као чврстој основној јединици локалне самоуправе. Општински савјет је колегијално и демократско тијело. Други степен локалне самоуправе су департмани, чији су органи: савјет, перфект и стална комисија. Број чланова савјета зависи од броја кантона (општина) у департману, а из сваке општине се бира по један члан савјета. Његово постојање значи да је у ствари департман јединица и централне и локалне власти. Међутим, тачно су одређени односи у департману па се централна власт не мијеша са локалном али ни локална не може прећи своје границе. Департманска комисија има седам чланова које бира генерални савјет и она врши неке контролне функције, посебно контролу финансија. Локална самоуправа у Србији и Црној Гори6 заснива се на надлежностима општине као основне локалне јединице (заједнице). Општина има двије врсте надлежности: изворну (самосталну) и децентрализовану (пренијету). За-

Устав СРЈ и устави Републике Србије и Републике Црне Горе, "Службени гласник", Београд, 1995. године.

6

42


MODERNA UPRAVA

коном се прецизно утврђује који су то послови повјерени од стране државе (за које је она надлежна), а који су то изворни послови локалних јединица. "За обављање изворних послова важи систем законске енумерације, а за обављање пренијетих послова важи систем генералне клаузуле" (Р. Марковић). Уставноправна рјешења о локалној самоуправи у Босни и Херцеговини и ентитетима 1. Концепцију, стање и развој локалне самоуправе у Босни и Херцеговини могуће је посматрати само у свјетлу карактеристика њеног државноправног уређења, правног система и организације државне власти.7 Устав Босне и Херцеговине не садржи ниједну изричиту одредбу о локалној самоуправи. Само се у овом уставу на једном мјесту говори о територијалној организацији Босне и Херцеговине, у одредби којом се утврђује обавеза ентитета и свих њихових административних јединица да су дужни придржавати се овог устава и општих начела међународног права. Управо овакав уставни захтјев значи обавезу свих носилаца јавних функција у Босни и Херцеговини да морају поштовати: – основни демократски принцип утврђен у уставу Босне и Херцеговине, да је Босна и Херцеговина "демократска држава која функционише у складу са законом и на основу слободних и демократских избора", – уставно одређење да су "општа начела међународног права саставни дио правног поретка Босне и Херцеговине и ентитета", – један од основних принципа међународног права – да је локална самоуправа међу основним темељима сваког демократског система и да је право грађана да учествују у вођењу јавних послова демократски принцип који важи у свим земљама развијене демократије. Међутим, иако не регулишу изричито питања локалне самоуправе, нормативна рјешења у Уставу Босне и Херцеговине дају уставну основу и оквир за уређивање свих односа у уставима и законима ентитета, сходно начелима међународног права и у области локалне самоуправе. Устав Босне и Херцеговине8, као и устави Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине, не садрже конзистентну концепцију локалне самоуправе. Међутим, доношењем закона о локалној самоуправи и територијалној организацији, као и њихове иновације примјерено свјетским и европским стандардима, омогућава се уређивање: начела локалне самоуправе и локалне управе у општини и граду, начин и услови њиховог формирања, сопствени и пренесени

Неђо Миличевић, Хилмо Пашић, Здравко Злокапа, Антон Штитић, Локална самоуправа у Босни и Херцеговини – OEBS – Уред за демократизацију, Сарајево 1999. 8 Устав Босне и Херцеговине, Документи Дејтон–Париз, Бања Лука, 1998. 7


43

MODERNA UPRAVA

послови, органи тих заједница, финансирање, однос републичких органа и органа локалне самоуправе и вршење надзора и контроле над њиховим радом. С обзиром на то да је Босна и Херцеговина чланица Савјета Европе и да је ратификовала Европску повељу о локалној самоуправи, разумљиво је успостављање система децентрализације власти и демократских начела као главних опредјељења ове државе. Права повјерена локалним властима ће, по правилу, бити пуна и искључива и она не смију бити ускраћена или ограничена од стране централне власти, осим у случајевима предвиђеним законом. Европска повеља гарантује основе локалних демократија, те од држава које су је слободном вољом усвојиле тражи да она за те земље има значај јачег правног акта, да као међународни споразум буде правни извор за домаће законодавство. 2. Република Српска у својој унутрашњој територијалној и уставноправној организацији власти има организован систем локалне самоуправе. Локална самоуправа је један од темеља уставног уређења Републике Српске, иако Устав Републике Српске не садржи ни једну општу норму којом би се гарантовало право грађана на локалну самоуправу, што чини садржај већине савремених устава. Локална самоуправа је стављена у исти ниво с другим основним друштвеним институцијама, и добила је карактер темељног друштвеног односа на којем се заснива остала социјална инфраструктура. Устав проглашава права јединица локалне самоуправе границом коју државни органи не смију да пређу и на тај начин штити њихову аутономију. Локална самоуправа је једностепена, односно монотипска, у којој грађани имају одређен степен самосталности и слобода у обављању одређених послова, права и дужности. Иако се локална самоуправа остварује у општини, Уставом је дата могућност да се законом повјери вршење послова локалне самоуправе и граду. У општини се, дакле, врше послови од непосредног интереса за грађане утврђене Уставом, законом и статутом општине. Такви послови су изворни, а Република може законом повјерити вршење појединих послова општини, па су такви послови пренесени. С обзиром на то, положај општине као територијалне јединице и јединице локалне самоуправе утврђени су и Законом о локалној самоуправи.9 Она има своје изворне и пренесене надлежности. 9

Ова област је првобитно била уређена Законом о територијалној организацији и локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске", бр. 11/94, 6/95, 15/96 и 6/97). Народна скупштина Републике Српске, на Осмој сједници одржаној 18. новембра 1999. године, донијела је Закон о локалној самоуправи, који је објављен у "Службеном гласнику Републике Српске", број 35/99, од 6. децембра 1999. године. Иако је Закон ступио на снагу 14. децембра 1999. године, он ће се примјењивати након одржаних наредних локалних избора. Уставни основ за доношење овог закона садржан је у члану 102. Устава Републике Српске, према коме се систем локалне самоуправе уређује законом. Потом је донесен нови Закон о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" број 101/04) који је ступио на снагу 1. јануара 2005. године. У почетној фази стварања Устава, у првој његовој верзији, било је садржано 14 чланова, од којих је у коначној верзији остало само три члана, и то у поглављу "Територијална

44


MODERNA UPRAVA

Од самог почетка, укључујући и његове досадашње промјене, Устав Републике Српске није нормирао јасан и конзистентан концепт локалне самоуправе. Уставне норме садрже и противрјечан однос према локалној самоуправи. Локалној самоуправи је, с једне стране, експлицитно посвећено неколико чланова Устава и она се убраја у темеље на којима почива уставно уређење овог ентитета, док се, с друге стране, све те одредбе одликују великом уопштеношћу, што не даје сигурнији уставноправни оквир и јасан обавезујући правац за поступање законодавца у регулисању локалне самоуправе. Усвојени модел не омогућава и не успоставља могућност разлика у организовању и функционисању локалне самоуправе према социјалним, демократским и другим специфичностима појединих подручја. Уставом је локална самоуправа наведена заједно са оним најзначајнијим друштвеним односима који су пресудни за квалитет државног и политичког уређења једне земље. Било би логично очекивати да се тако јака прокламација на сигуран начин уставноправно ситуира, све до такве операционализације која осигурава досљедну примјену у пракси. Устав потврђује демократску оријентацију и утврђује положај локалне самоуправе уводећи принцип ограничавања државне власти.10

организација". У складу са редукцијом текста текао је процес постепене маргинализације улоге локалне самоуправе у политичком систему. Честе промјене Устава, које су се односиле и на област локалне самоуправе, додатно су отежале његово тумачење и примјену, што је проузроковало озбиљне тешкоће у остваривању локалне самоуправе. Транзиција локалне самоуправе у Републици Српској се у првој фази од 1994. до 1999. године ограничавала на смањење надлежности општине, што се правдало објективним условима изградње политичког система и уставног поретка који су карактерисала два противрјечна процеса: – централизација, као резултат напора државе да у ратним условима максимално мобилише све материјалне, друштвене и људске могућности, и – јачање релативне аутономности општине, као вид стварне децентрализације, што је посљедица неефикасног функционисања републичких институција. 10 То је једна од основних идеја модерне уставности о ограничавању државне власти Уставом: "људска права и слободе, једнакост пред законом, самосталност и једнак положај предузећа и других организација, уставни положај и права јединица локалне самоуправе, основа су и мјера овлашћења и одговорности републичких органа". Овом је одредбом Устав уједно поставио баријеру којом је заштитио најважније друштвене институције и вриједности од накнадног посезања државе.


45

MODERNA UPRAVA

Општина11 је дефинисана као основна јединица локалне самоуправе, којој се Уставом, системом позитивне енумерације, децидирано утврђују њене надлежности које она остварује преко својих органа у складу са законом. Истовремено, утврђено је да се систем локалне самоуправе уређује законом, а да се законом може граду повјерити вршење послова локалне управе. Такво уставно одређење и касније законодавство о територијалној организацији и локалној самоуправи не дефинише правни положај градова. Ова овлашћења, као што је познато, припадају класичним пословима локалне самоуправе али би вјероватно било боље да нису тако децидирано утврђене у Уставу пошто се дјелокруг јединица локалне самоуправе стално мијења, па уставне формулације, ако су преуске, могу у догледно вријеме да се појаве као ограничавајући фактор. Уставотворац је ову ситуацију покушао да предуприједи одредбом да општина, поред наведених, обавља и друге послове утврђене Уставом, законом и статутом општине. Устав садржи и одредбу да се "систем локалне самоуправе уређује законом", чиме је створен уставни основ не само за доношење посебног закона о локалној самоуправи, већ и за остале законе којима је ова област регулисана. Модернизација правног и политичког система, у циљу њиховог приближавања савременим развијеним европским државама, па и могућој будућој инте11

Члан 102 Устава садржи стриктно побројана овлашћења општине: "Општина преко својих органа у складу са законом: 1. доноси програм развоја, урбанистички план, буџет и завршни рачун, 2. уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, 3. уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора, 4. стара се о изградњи, одржавању и коришћењу локалних путева, улица и других јавних објеката од општинског значаја, 5. стара се о задовољавању потреба грађана у култури, образовању, здравственој и социјалној заштити, физичкој култури, информисању, занатству, туризму и угоститељству, заштити животне средине и другим околностима, 6. извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, 7. образује органе, организације и службе за потребе општине и уређује њихову организацију и пословање, 8. обавља и друге послове утврђене Уставом, законом и статутом општине" (члан 102 Устава)." Амандманом XIII на Устав Републике Српске, било је утврђено да има право и законодавне иницијативе, односно да буде предлагач закона пред Народном скупштином. Касније је, промјеном Устава 1994. године, то њено право изостало, што је посљедица тежње за централизацијом, односно сужавање раније прокламованих права локалних заједница. Истина, и Устав (члан 67 став 2) даје могућност да се органима и организацијама у општини може повјерити извршавање закона и осталих прописа и општих аката из оквира права и дужности Републике. Законом о локалној самоуправи Република прописано је да се општини може повјерити вршење појединих послова општини, када се оцијени да се на тај начин обезбјеђује ефикасније и рационалније остваривање права и дужности грађана, те успјешније вршење одређених послова за Републику.

46


MODERNA UPRAVA

грацији у њихове шире институционалне оквире, имала је за неминовну посљедицу, између осталог, и преображај локалне самоуправе у нас, с обзиром на то да је локални ниво територијалног и функционалног организовања наличје квалитета државе и друштва. Он је обухватио, или би требало да обухвати, све димензије локалне самоуправе – од модела локалне самоуправе, преко уређивања односа централне и локалне власти на вертикалној и хоризонталној равни, унапређивања постојећих и увођења нових институција, квантитативне и квалитативне промјене њихових дјелатности и функција, организационих промјена и кадрова новог профила, друкчијег уређивања локалних финансија, новог односа грађана према локалној самоуправи и власти до потпунијег правног уређивања и ефикаснијег остваривања и заштите људских права и слобода.12 3. Устав Федерације Босне и Херцеговине утврдио је да је Федерација "један од два ентитета од којих се састоји држава Босна и Херцеговина", која има своју власт, овлашћења и одговорности, а "које Уставом Босне и Херцеговине нису изричито у надлежности институција Босне и Херцеговине". Напомињемо да се Федерација састоји од федералних јединица које су "једнаке у правима и одговорностима". Заправо, ради се о десет кантона – жупанија, који се умногоме међусобно јако разликују по величини, броју становника, развијености и другим карактеристикама, а законом је одређено да се образују "водећи рачуна о етничком, економско-функционалном, природногеографском и комуникацијском принципу". Посебни дио Устава Федерације односи се на подјелу надлежности између федералне и кантоналне власти. Тако постоји искључива надлежност Федерације, заједничка надлежност федералне власти и кантона и самостална надлежност кантона. Устав садржи и генералну клаузулу о пресумпцији надлежности у корист кантона, утврђујући да "кантони имају своје надлежности које нису изричито повјерене федералној власти". Устав Федерације изричито утврђује да се у општини остварује локална самоуправа, одређујући надлежност општине, иако се она може изводити из других уставних одредаба, првенствено о кантоналној власти. Утврђено је да кантон може делегирати своје надлежности у области образовања, културе, 12

Нормирајући територијалну организацију Републике Српске, Устав Републике Српске је првобитно предвиђао три врсте територијалних јединица: општину, град и област. Очито због политичке неспремности да се у живот уведе "област" као средњи, па и средишњи ниво вршења власти, ова уставна одредба је замијењена одредбом да се "територијална организација Републике уређује законом". То је, у ствари, могао бити облик његове регионализације, као начин рационализације и ефикасности у вршењу укупне власти, али и као вид децентрализације који би стварао простор да се шири самоуправа, да се власт што више приближава грађанину, те да он сам што више у њој активно партиципира. Очито, доминира концепт централизованог вршења власти, у коме је општина остала у несигурном и функционалном и финансијском положају. А права ентитетских органа не само да доминирају него на тој основи и варирају – зависно од дневнополитичког односа снага, што је за демократију и за владавину права, као и за развој локалне самоуправе, лоше стање. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

47

MODERNA UPRAVA

туризма, локалног пословања и добротворне активности, радио и телевизије општинама на својој територији. Посебно је то дужан учинити према општинама чије већинско становништво, по националној структури, није становништво које чини националну већину у кантону као цјелини. Уставом је прописано да свака општина у вршењу својих надлежности мора: а) предузимати све потребне мјере у циљу осигурања заштите права и слобода утврђених у овом уставу, и б) водити рачуна о националној структури становништва на свом подручју. Као и у већини система локалне самоуправе, општина има свој статут, који мора бити у складу са Уставом Федерације Босне и Херцеговине, кантоналним уставом и кантоналним законодавством. Свака општина има општинско вијеће, чијим члановима мандат траје двије године. Сваки бирач може бити биран за општинског вијећника, а бирају их, демократским путем, бирачи на непосредним и тајним изборима на цијелом подручју општине.13 Уставом Федерације је утврђено да се за подручје двије или више општина које су урбано или територијално повезане свакодневним потребама грађана, формира град "као јединица локалне управе и самоуправе, у складу са федералним законом". Потребно је истаћи да је за све територијалне јединице које, испунивши уставне услове, стекну статус града одређено да су "јединица локалне самоуправе", осим за град Сарајево, за који је утврђено да је то "јединица локалне самоуправе", али не и јединица локалне управе, што говори о томе да он има нижи уставни статус у односу на остале градове у овом ентитету. Утврђено је да одговорности града обухватају: финансије и пореску политику, у складу са федералним и кантоналним законима; заједничку инфраструктуру; урбанистичко планирање; јавни промет, те друге надлежности које граду повјери кантон, односно које пренесу општине. За сагледавање положаја и улоге локалне самоуправе у Федерацији Босне и Херцеговине потребно је имати у виду и уставе кантона. Општа карактеристика устава свих кантона, осим устава кантона "са посебним режимом", јесте да су углавном преузели одредбе Устава Федерације које се односе и на одредбе о надлежности кантона о општинској власти, изворима прихода и финансијама, о односу кантона према федералној и општинској власти и не постоји конкретизација одређених специфичности појединих кантона. Тако устави кантона имају посебна поглавља која се односе на општинске власти, а број чланова у њима је од 16 до 21, осим у Уставу Кантона Сарајево, у коме се само три члана односе на општинске власти. Такође, структура ових поглавља је код већине устава иста: опште одредбе, општинско вијеће, општински начелник и општински судови.

13

Надлежности општинског вијећа су: а) припрема и двотрећинском већином усваја статут општине; б) бира општинског начелника; в) усваја општински буџет и доноси прописе о опорезивању и на друге начине осигурава потребно финансирање које нису осигурали кантонална и федерална власт, и г) да доноси друге прописе у извршењу општинских надлежности.

48


MODERNA UPRAVA

Системски преглед локалне самоуправе у БиХ и ентитетима У посљедњих пет деценија предузето је низ иницијатива у циљу интензивнијег развоја и учвршћивања институција локалне самоуправе. Ова област је интернационализована због њеног изузетног значаја. Савјет Европе је усвојио у Стразбуру 1985. године Европску повељу о локалној самоуправи, као "први мултилатерални инструмент који дефинише и чува принцип локалне самоуправе као једног од стубова демократије", којом су утврђена правила и начела којих се морају придржавати њени потписници.14 Основна начела и интенције овог изузетно значајног документа су: – утврђивање принципа локалне самоуправе се врши законом, евентуално уставом, а основних права и дужности власти уставом или статутом; – основну садржину функције и надлежности локалне самоуправе чини: право локалних власти да, у границама закона, регулишу и руководе одређеним дијеловима јавних послова, да на основу дискреционог права спроводе своје иницијативе у вези са свим стварима које нису искључене из њихове надлежности, нити стављене у надлежност неке друге власти. Права повјерена локалним властима ће по правилу бити пуна и искључива и не могу бити ускраћена или ограничена од стране неке друге власти (централне или регионалне), осим у случајевима које предвиђа закон; – промјене границе територије локалних заједница неће се вршити без претходног консултовања заинтересованих локалних заједница, уколико је могуће путем референдума, у случајевима када је то статусом дозвољено; – власт у локалним заједницама врши савјет или скупштине које чине чланови изабрани на слободним изборима, тајним гласањем; – на основу непосредног, општег и једнаког бирачког права. Савјети, односно скупштине могу имати извршне органе који су им одговорни. Оваква организација локалних власти не може да дерогира зборове грађана, референдум или било који други облик непосредног учешћа грађана у одлучивању, тамо гдје су они предвиђени статутом; – локална власт образује сопствену организацију управе и обезбјеђује изворе средстава за обављање послова, као и услова за слободно вршење функција локалних функционера; – управни надзор над радом локалних власти може да се врши искључиво у случајевима и по поступку предвиђеним уставом или законом а с циљем обезбјеђења усклађености рада локалних власти са законом и уставним начелима; – локалне власти имају право на одговарајуће сопствене изворе финансирања, којима располажу слободно у оквиру својих овлашћења. Средства која им се преносе неће имати карактер намјенских средстава, а њиховом додјелом се не смије угрозити дискреционо право локалних власти да воде политику у 14

Европска повеља о локалној самоуправи у књизи: Локална самоуправа у Босни и Херцеговини, група аутора, OEBS – Уред за демократизацију, Сарајево 1999, стр. 160–165. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

49

MODERNA UPRAVA

оквиру својих овлашћења; да се у складу са законом удружују с другим локалним властима ради вршења послова од заједничког интереса. Под условима прописаним законом, оне могу да сарађују и с одговарајућим локалним властима других земаља, као и да припадају међународној организацији локалних власти; – локалне власти имају право на правна средства ради обезбјеђивања слободног обављања својих дужности и поштовања начела локалне самоуправе утврђених уставом и законом.15 Опредјељење је да локална самоуправа постане универзални облик одлучивања и управљања у ужим локалним заједницама, непосредно од стране њеног становништва или путем њихових демократски изабраних представника који се непосредно бирају и путем других изабраних локалних органа и остваривања заједничких интереса становника локалне заједнице. У највећем броју земаља, у смислу европских начела, стандарда и начина регулисања локалне самоуправе, основна обиљежја локалне самоуправе су аутономија и самосталност, децентрализација и демократизација. Рјешења у области локалне самоуправе, углавном, у свим европским државама су усаглашена. Остваривање локалне самоуправе у Босни и Херцеговини најдиректније је условљено даљом доградњом и функционисањем уставног и правног система, моделом државног и друштвеног уређења и облика политичког система, демократским процесима, остваривањем уставности и законитости, владавином права, изградњом концепта добре управе, остваривањем и заштитом људских права и основних слобода. Све то постаје темељна претпоставка успостављању и развијању општине као основне територијалне јединице локалне самоуправе која се формира за дио једног или више насељених мјеста, односно града као територијалне јединице локалне самоуправе коју чине подручја једне или више општина територијално и економски међусобно повезаних. У оквиру процеса евроатлантских интеграција, Босна и Херцеговина и ентитети све више ће бити у обавези да остварују европски тренд демократизације и успостављања локалне самоуправе на европским начелима као основним вриједностима својих устава. Ентитетским законодавством потребно је обезбиједити нормативни оквир, али и унапређивање организације и функционисања локалне самоуправе у пракси, што је дугорочан процес. Оба модела локалне самоуправе у ентитетима, иако су врло слични, имају своје предности и недостатке, а основни проблем код оба модела је недовољна аутономија локалне самоуправе, која се одражава на њезино нормално и ефикасно функционисање. У уставним промјенама и даљем реформисању и изграђивању новог законског модела локалне самоуправе потребно је имати у виду и то да је у највећем броју демократских држава право на локалну самоуправу уставом гарантовано, као облик управљања локалним пословима, што би се, у нашим условима, могло да изражава у сљедећем: 15

Европска повеља о локалној самоуправи, Група аутора, Коментар Устава Федерације БиХ и Устава Републике Српске, Сарајево, 2004.

50


MODERNA UPRAVA

– да становници одређеног локалитета – насељених мјеста, општине, града, имају право да непосредно или преко својих изабраних представничих органа одлучују о пословима који су од значаја за живот и развој локалне заједнице; – да грађани врше контролу над радом органа којима су повјерили вршење послова од значаја за локалну заједницу; – да постоје изворна материјално-финансијска средства за извршавање надлежности јединица локалне самоуправе, да оне самостално располажу тим средствима и да имају одређена имовинска, финансијска и друга овлашћења утврђена уставом и законом; – да органи локалне самоуправе имају самостална нормативна овлашћења за уређивање права из домена локалне самоуправе, доношењем својих аката, у складу са уставом и законом; – да се односи између органа локалне самоуправе и органа државне односно ентитетске власти заснивају на правима и дужностима утврђеним уставом и законом, уз стално јачање међусобне сарадње и пружање стручне помоћи, на принципима утврђеним уставом и законом; – да централни органи власти имају право вршења надзора над законитошћу рада органа локалне самоуправе, али не и право процјене цјелисходности тог њиховог рада.16 Устав Босне и Херцеговине треба да садржи једну изричиту одредбу о праву на локалну самоуправу, а да се уставима ентитета ова област нормира посебним поглављем о локалној самоуправи. Локална самоуправа би се могла уредити у уставима и законима у ентитетима, уз стварање уставног основа за доношење посебних закона којима је ова област регулисана, цијенећи искуства и моделе демократских правних држава. Вјероватно, било би боље да овлашћења не буду децидирано утврђена у уставу, пошто се дјелокруг јединица локалне самоуправе стално мијења па уставне формулације, ако су круте и преуске, могу да буду ограничавајући фактор. Уставотворац може да ову ситуацију предуприједи одредбом да јединице локалне самоуправе, поред уставом наведених, обавља и друге послове утврђене уставом, законом и статутом општине, односно града. Унапређивање правног и политичког система на добрим традицијама и вриједностима система развијених европских држава најдиректније се одражава и на преображај локалне самоуправе у нас. Она није више само цјелина овлашћења – за вршење власти и пружање услуга – већ и, ако не и превасходно, цјелина дужности. У том смислу, јединице локалне самоуправе прије свега су дужне, али и овлашћене, да раде како у интересу локалне заједнице, грађана и њихових колективитета, тако и у општем интересу, јер, у крајњој линији, представљају дио укупног уставноправног система. 16

Види шире: Група аутора, Цивилно друштво и локална самоуправа, Центар за промоцију цивилног друштва, Сарајево, 2001. и завршна декларација Првог конгреса локалне самоуправе у Републици Српској, 19–20.10.2006. године. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

51

MODERNA UPRAVA

Даљи преображај локалне самоуправе у контексту уставних промјена и унапређивања нормативних рјешења и у овој области могуће је сагледавати са различитих аспеката, с обзиром на неопходност да оне обухватају скоро све димензије локалне самоуправе. У успостављању новог концепта локалне самоуправе на демократским начелима и стандардима, посебно је значајно: – да се локална самоуправа посматра као дио укупног система глобализације и демократизације;17 – да се у унапређивању уставних и законских рјешења и у даљем изграђивању и примјени модела локалне самоуправе чува аутономни положај, изворне надлежности, власт грађана и заштита њихових интереса, а да се законодавством о територијалној организацији и локалној самоуправи прекине са традицијом комуналног система и са рјешењима преузетим из ранијих система; – да наслијеђена територијална организација, коју карактеришу општине које су територијално и демографски међу највећим у Европи, није прикладна за примјену непосредних демократских органа и институција локалне самоуправе; – да су ранија представничка тијела у општинама била, по правилу, бројна и неоперативна, што је отежавало успостављање и јачање демократске праксе у доношењу одлука; – да је однос централних органа и органа јединица локалне самоуправе у законодавству о локалној самоуправи, у доброј мјери, усклађен са Европском повељом о локалној самоуправи; – да је ранији извршни колегијални орган имао интегративну улогу и у условима сложене и територијалне социјалне и политичке структуре у јединицама локалне самоуправе очекивало се да ће доћи до изражаја особине колегијалног органа; – да је отворенији за расправу, толерантнији од инокосног органа, да ће тежити компромису и избјегавати брза и неизвјесна рјешења са непредвидивим посљедицама; 17

Република Српска има једностепену локалну самоуправу, по чему се разликује од већине држава у Европи које имају организовану вишестепену, најчешће двостепену локалну самоуправу. Разлози за постојање јединица другог степена су у првом реду сљедећи: – неки послови локалне самоуправе својим обимом, потребним кадровима, обухватом територије на којој се спроводе и потребним финансијским средствима – захтијевају јединице већег економског потенцијала и снаге од општина које су у правилу слабе и мале. – централни органи тешко могу ефикасно комуницирати, пружати савјете или помоћ великом броју општина. Из наведених разлога се између централних државних органа и општина организује још један институционални ниво на коме се извршавају послови локалне самоуправе које не могу обављати саме општине или би обављање ових послова у свакој општини било неекономично и нерационално. Виши ниво локалне самоуправе може бити облик деконцентрације државне власти и ширење мреже централних државних органа ради повећања њихове ефикасности.

52


MODERNA UPRAVA

– да се у утврђивању односа централних органа и органа јединица локалне самоуправе може поћи и од модела њиховог заснивања на правима и обавезама које ће бити утврђене уставом и законом, као уставноправни и управноправни односи, подвлачећи линију разграничења повјерених послова од изворних, детаљним уређивањем односа централних и локалних органа у вршењу изворних послова од стране органа јединица локалне самоуправе;18 – да се оствари досљедна подјела овлашћења између представничког тијела и извршног органа а да би представничком тијелу припадале искључиво политичке функције, а начелнику општине, односно градоначелнику, извршне, а мањим дијелом и политичке;19 – да се територијални аспект локалне самоуправе посматра као веома значајно питање које непосредно утиче на амбијент за остваривање основних функција локалне самоуправе;20 18

У контексту рјешења у Закону о министарствима и Закону о административној служби у управи Републике Српске, органи јединица локалне самоуправе при обављању послова пренесеног дјелокруга хијерархијски су подређени централним органима (ауторитативни односи). Садржај и сва сложеност односа се најприје манифестују као односи међусобне сарадње и обавјештавања (неауторитативни односи – давање иницијативе и приједлога, подношење представки, међусобно обавјештавање и сл.), а затим као надзорни односи (ауторитативни односи – покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости оспореног акта, обустављање оспореног акта од извршења, поништавање и укидање оспореног акта, распуштање скупштине јединице локалне самоуправе итд.), при чему се надзорна овлашћења државних органа према локалним органима своде на овлашћења изричито предвиђена законом. 19 Начелник је шеф локалне управе (административне службе) и истовремено је задужен да спроводи политику и извршава одлуке и друга акта представничког органа. Значи, досадашњи колективни орган (извршни одбор) замијењен је једном личношћу, сходно искуствима француских или шведских општина, које су, у правилу, релативно мање и овлашћене само за локалне послове. Научна и стручна објашњења била су усмјерена на то да ће скупштине општина замијенити општинска односно градска скупштина (бројчано мање), а да ће извршни орган бити општински начелник односно градоначелник. У наведеним односима, начелник може ефикасно спроводити одлуке скупштине као и предузимати друге мјере које процијени потребним. Линија одговорности постала је недвосмислена и јасна. Истовремено, рад управе (административне службе) је динамизиран и постао је организованији, ефикаснији и рационалнији. 20 Историјски, проблем величине локалних заједница рјешаван је емпиријски, спонтано, неконзистентно, у условима који су диктирала рјешења у појединим периодима. Остаје отворено питање да ли свако насељено мјесто треба да се организује као јединица локалне самоуправе. У таквим условима европске земље су имале по неколико хиљада локалних заједница које су биле аутаркичне, међусобно слабо повезане и, углавном, окренуте саме себи. Иако је велики број малих локалних заједница реално ограничење за бржи развој локалне самоуправе, територијална организација се стабилизовала и претворила у трајну структуру која се упорно опире промјенама, па чак и када се значајно промијене технички и други услови живота и рада грађана. Тако је у Босни и Херцеговини било 400 општина, а крајем шездесетих година број општина је смањен на 106. Основни принцип у трансформацији простора је био да општине треба да чине град са околином која му гравитира. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

53

MODERNA UPRAVA

– да у локалним заједницама, поштујући универзална демократска начела којима се гарантују изворна права грађана у локалним заједницама, грађани задовољавају не само највећи број својих потреба и интереса, већ и остварују и штите своја основна права и слободе, па су зато сви аспекти остваривања и заштите основних људских права и слобода нераскидиво повезани са институтом локалне самоуправе; – да се нормира начин остваривања односа централних, републичких органа и органа јединица локалне самоуправе, намеће питање односа и обављања општих и локалних послова, односно питање послова изворног и пренесеног дјелокруга, јер од начина његовог уређивања и обављања зависи и однос централних и локалних органа;21 – да се дефинише однос и расподјела надлежности између монокефалне власти (начелника и управе) и мултикефалне власти (скупштине општине или града); – да се при утврђивању послова изворног дјелокруга посебно води рачуна о потребама и интересима локалног становништва, могућностима да се они ефикасно, економично и једноставно задовољавају, по природи и обиму послова и оспособљености локалних власти да, у границама закона, уреде и руководе одређеним јавним пословима; – да се успостави систем заштите локалне самоуправе који ће предвидјети и више облика правне и ванправне заштите, од уставносудске и управноправне до омбудсмена и других, посебних органа и тијела за развој и заштиту локалне самоуправе. У том погледу потребно је направити крупан и значајан корак напријед у односу на садашње облике заштите локалне самоуправе; Модел трансформације је био економски јака општина а тај циљ се могао постићи само преко велике општине. Такве промијене су допринијеле да јачају антагонизми између градског и сеоског подручја; урбани центри су покушавали да живе на рачун својег сеоског окружења, развијене општине су постајале још развијеније а неразвијене општине су још више заостајале у развоју. Садашњем концепту локалне самоуправе не одговара територијална подјела Републике, јер монократском начелу не одговарају велике општине које сада постоје у Републици Српској. Такође, већина општина је тако мале економске снаге да не би могле ни много мањим простором управљати и остваривати функције локалне самоуправе. 21 Бројне општине још не представљају локалне заједнице у изворном смислу тог појма, у смислу постојања непосредних и примарних веза међу људима, идентификације са својом средином, објективних и аутохтоних интереса и потреба, органске солидарности, осјећаја заједништва и емоционалне блискости. Посматрано по критерију учешћа грађана у локалној самоуправи, у основи, постоје њена два облика: а) непосредно учешће грађана у управљању локалном заједницом (непосредна локална самоуправа), и б) посредно учешће грађана у вршењу послова локалне самоуправе, преко својих изабраних представника (посредна локална самоуправа).

54


MODERNA UPRAVA

– да се новим законодавством о локалној самоуправи осмисли концепт о мјесним заједницама, заснован на просторним, историјским, привредним и културним разлозима у интересу становништва локалне самоуправе, а да се образовање, начин рада и финансирање мјесне заједнице уређују актима јединице локалне самоуправе; – да се законодавством о локалној самоуправи растерети постојећи хијерархизован и централизован управни систем, децентрализацијом и деконцентрацијом вршења послова управе, укључујући и управне послове. Овим би се доприносило преображају управе и отворило актуелно питање појма, мјеста и улоге органа управе; – да се већа пажња поклони остваривању начела трихономије изградње и функционисања јединица локалне самоуправе – ефикасност, транспарентност и партиципативна демократија грађана кроз облике непосредног одлучивања, одабиру нормативног и стварног модела начина вршења пренесених послова на локалном нивоу (катастарски, геодетски, имовинскоправни послови, контрола наплате и принудна наплата изворног прихода општина и града, правно заступање општина и града), уз могућност непосредне интервенције централних органа (упозорења, налази, делегација, супституција, поништавање или укидање аката локалних органа); – да извршна власт ентитета има право да до одлуке Уставног суда обустави од извршења пропис, општи или појединачни акт, за који сматра да је противуставан или противзаконит; – да у случају да орган јединице локалне самоуправе дуже вријеме не извршава своје надлежности у складу са законом и тиме угрожава остваривање основних права грађана, министарство упозорава надлежни орган јединице локалне самоуправе и тражи предузимање одговарајућих мјера; – да се за уређивање заштите локалне самоуправе предвиди и више облика правне и ванправне заштите, од уставносудске и управноправне до омбудсмана и других, посебних органа и тијела за развој и заштиту локалне самоуправе; – да се код нормирања права вршења административног надзора над радом органа јединица локалне самоуправе, само у законом утврђеним случајевима, не ограничава њихово право да независно и у складу са законом управљају јавним пословима који спадају у њихове самосталне надлежности; – да се град као јединица локалне самоуправе може успоставити законом на урбаном подручју које чини кохерентну географску, социјалну, економску, историјску и територијалну цјелину са одговарајућим нивоом развоја; – да је, без обзира на то што неки правни и политички теоретичари тврде да Брчко Дистрикт Босне и Херцеговине има елементе ентитета и да се он у том смјеру развија, реалније и правно досљедније да Брчко Дистрикт буде јединица локалне самоуправе. Ова поставка заснива се на томе да: Брчко Дистрикт нема устав као што имају ентитети већ је његов највиши акт статут, што је уобичајено за јединице локалне самоуправе; становници Брчко Дистрикта немају држављанство Брчко Дистрикта већ су држављани Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

55

MODERNA UPRAVA

Босне и Херцеговине и, по властитом избору, држављани Републике Српске или Федерације Босне и Херцеговине; становници Брчко Дистрикта не учествују као становници ентитета у формирању органа власти Босне и Херцеговине. Они то чине само посредним путем учествујући у изборима органа ентитета чији су држављани; становници Брчко Дистрикта немају војну обавезу, јер је Брчко Дистрикт демилитаризован. Имајући у виду наведене кључне нормативне одреднице Брчко Дистрикта, сасвим сигурно произлази да је Брчко Дистрикт нижа територијална јединица од ентитета, односно да је јединица локалне самоуправе, што је и утврђено Статутом Брчко Дистрикта. У основи, нови модел локалне самоуправе морао би да обезбиједи да грађани имају виши степен самосталности и слободе у организовању, начину одлучивања и обављања одређених заједничких послова, односно знатно већи обим права и дужности на локалном нивоу. Уставима ентитета могуће је утврдити: (1) положај јединица локалне самоуправе (оснивање и укидање законом, надлежности града, положај и надлежности главног града Републике, образовање градова са више општина); (2) надлежност општине као дјелатности уредити, које остварује преко својих органа, у складу са законом, као самосталне и пренесене послове, а посебно старање општине за људска и мањинска права, и јавном информисању; (3) овлашћење општине да самостално управља својом имовином; (4) правне акте, органе општине и градова; (5) надзор над радом општине и градова (обустављање од извршења општих аката, распуштање скупштине, именовање привременог органа); (6) облике непосредног одлучивања грађана у локалним заједницама; (7) заштита локалне самоуправе (уставна жалба, оцјена уставности и законитости); (8) положај Брчко Дистрикта; (9) остваривање конститутивности народа и осталих у локалној самоуправи; (10) стабилне приходе утврђене законом и обезбјеђивање осталих извора средстава за обављање послова на локалном нивоу. На крају, за даљи развој локалне самоуправе, у процесу евроатлантских интеграција, транзиције и демократизације, требало би имати у виду: 1) Обезбјеђивање досљедне подјеле овлашћења између представничког тијела и извршног органа на начин да представничком тијелу припадају искључиво политичке функције а начелнику односно градоначелнику извршне, а једним мањим дијелом и политичке. Начелник је шеф локалне управе (административне службе) и истовремено је задужен да спроводи политику и извршава одлуке и друга акта представничког органа. Начелник општине и града је извршна власт и као индивидуални функционер кумулира власт у својој личности умјесто дотадашњег колегијалног органа – извршног одбора. Као инокосни општински орган за цјелокупну извршну функцију, преузима ингеренције свих општинских односно органа управе.

56


MODERNA UPRAVA

2) За промјену и унапређивање организације и ефикасност извршне власти у локалним заједницама битни су: – динамизирање цјелокупне структуре локалних заједница; – неунификација органа управе односно административне службе у локалним заједницама; – јачање процеса децентрализације. 3) Територијални аспект локалне самоуправе је веома значајно питање које непосредно утиче на амбијент за остваривање основних функција локалне самоуправе, јер је проблем величине локалних заједница рјешаван емпиријски, спонтано, неконзистентно, сходно условима који су диктирала рјешења у појединим периодима. 4) У локалним заједницама грађани задовољавају не само највећи број својих потреба и интереса већ и остварују и штите своја основна права и слободе. Зато су сви аспекти остваривања и заштите колективних и основних људских права и слобода нераскидиво повезани са институтом локалне самоуправе. 5) Устави треба да омогућавају успостављање модела могућих разлика у организовању и функционисању локалне самоуправе у складу са социјалним, демократским и другим специфичностима појединих подручја. 6) Утврдити уставноправни основ да се законодавством о локалној самоуправи може успоставити одговарајући концепт о мјесним заједницама, у којима грађани непосредно учествују у локалној самоуправи као и кроз облике непосредног учешћа и одлучивања, што је потребно, статутом јединица локалне самоуправе. 7) Децидирано се одредити према критеријумима разликовања изворних и пренесених послова, као и начину њиховог вршења на локалном нивоу. Анализа легислативе о локалној самоуправи о односима органа ентитета и органа јединица локалне самоуправе показује да се између републичких органа и органа јединица локалне самоуправе успостављају двије врсте односа: први настају поводом обављања послова сопственог дјелокруга (локални – изворни послови) од стране локалних органа, а други – кад ови органи обављају послове пренесеног дјелокруга.

Executive Summary In order to improve conditions for organization and functioning of local authorities in delivering services to citizens, it is necessary to ensure full professionalisation of public services, modern and professional leadership, competent and motivated staff in local administration, dedicated to local administration development. There should be a higher degree of delegating authorities to local self-governance units, depoliticization of public and administrative functions, defining the way and scope of transfer and duties for appropriate and regular financing of performance of transferred Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

57

MODERNA UPRAVA

public authorities, passing and implementation of strategies for local self-governance development, implementation of programs for education, computerization and networking of bodies and institutions of local self-governance, creation of conditions for implementation of European standards and criteria, involvement in the processes of EuroAtlantic integrations.

58


MODERNA UPRAVA

Проф. др Сњежана Савић ДИСКРИМИНАЦИЈА И ЉУДСКА ПРАВА И СЛОБОДЕ РЕЗИМЕ Смисао људских права и слобода, тј. њихово остварење и заштита, налазе се у једнакости људи пред законом односно у недискриминацији по било ком основу. Нормативно, тј. правно, у Босни и Херцеговини и њеним ентитетима дискриминација не постоји. Она је, поред устава, изричито искључена и забрањена и многобројним законским рјешењима. Међутим, питање фактичке дискриминације је још увијек отворено. На њеном елиминисању се мора још много тога учинити, у првом реду подизањем политичке свијести и културе грађана, што је задатак не само државних органа већ и цивилног сектора. "Недавно сам од једне кинеске колегинице сазнао како се у будистичко-конфучијанској Кини прави разлика између Раја и Пакла. У Паклу, костури сједе за столом са најбољим јелима. Нажалост, позвани не могу да уживају у дивним јелима, јер увијек када почну да једу, штапићи за јело толико порасту да се више не могу користити. А како изгледа Рај? И тамо гости сједе за препуним столом. Али, они нису испијени, већ добро изгледају, иако и тамо штапићи почну да расту чим их узму у руке. Али, за разлику од становника Пакла, становници Раја се међусобно послужују јелима".1

Нема сумње да су заштита и остварење људских права и основних слобода темељ сваког модерног друштва и државе. Такође, нема сумње да су демократија, у најширем смислу ријечи, на једној страни, и остварење и заштита основних људских права и слобода, на другој, темељ правне државе, не само у њеном формалном, већ и у њеном материјалном и аксиолошком значењу. Демократија, као таква, дакле, не само као облик политичког режима, већ и као основни принцип модерне државе уопште, подразумијева, тј. укључује ову заштиту. Због тога се често каже да су демократија и слобода двије сестре близнакиње.2 Демократско друштво изграђује се, између осталог, или пак на првом мјесту, путем остварења и заштите људских права и основних слобода. Исто тако, остварење и заштита људских права и основних слобода представљају претпос1

Т.Флајнер, Људска права и људско достојанство, Београд–Ваљево, 1996, стр. 7 Шире в. наш рад Дејтонска Босна и Херцеговина – питања и проблеми правне природе, Бањалука, 2003.

2


59

MODERNA UPRAVA

тавку за реализацију демократије као врховног принципа правне државе. У том смислу, ове двије правне категорије, али и два принципа, нераздвојни су. Ако владавина права, у садржајном смислу, подразумијева заштиту и остварење основних људских права и слобода, логично је да без ње не може ни бити ријечи о демократској држави. Потпуна заштита људских права и слобода, истовремено, представља забрану сваке врсте дискриминације међу људима, односно њихову једнакост пред законом, тј. у остваривању њихових права и слобода. Старо је правило да су људи начелно једнаки и да стога са њима треба једнако поступати, тако да људско право на правну једнакост чини основу сваког правног система и представља остварење правде, наравно у оној мјери у којој је то уопште могуће. То да са људима начелно треба једнако поступати спада свакако у најмање спорну ствар. Много је тежа, међутим, примјена овог начела у конкретном друштву. Жене и мушкарце, нпр. треба, без сумње, подједнако третирати. Да ли се онда женама смије мање плаћати зато што оне због материнства или породичних обавеза имају мањи радни учинак? Нико неће приговорити томе што старији људи живе од социјалног осигурања зато што не могу више да раде, иако је то још једно фаворизовање одређене категорије људи на основу критеријума старости.3 Дакле, види се да се у одређеним случајевима не смије правити разлика међу људима, а да се у неким случајевима таква разлика управо мора правити, што представља једну посебну врсту дискриминације, тзв. позитивну дискриминацију. Можда овај термин није адекватан али је у области људских права већ уобичајен. Поставља се питање: Када је то исправно? Сматра се да и овдје важи начело да једнаке треба једнако, а неједнаке неједнако третирати. Међутим, чини се да ово уопштено начело више није довољно. Наиме, ако је стварно оправдано обезбиједити да се одређене неједнакости неједнако третирају, онда држава мора да положи рачун пред неједнакостима. Неједнак третман је само онда оправдан када према општим друштвеним представама постоји неједнакост међу људима која оправдава неједнако поступање и у томе нема сумње.4 Сама дискриминација је појам који данас има специфично значење неједнаког поступања у односу на лица међу којима постоје расне, националне, вјерске, полне или класно-сталешке разлике. Тако постоји расна, национална, вјерска, полна и друге дискриминације. Дискриминација може да буде чисто друштвена или, уз то, и правна. Данас је правна дискриминација доста ријетка и у правилу забрањена, али је зато још увијек присутна фактичка, тј. друштвена дискриминација која се често врши не само у оној области која није правно регулисана него и у оној која је регулисана, чак често и противно правним прописима. Постојање дискриминације представља тежак проблем у низу држава, а посебно постојање расне дискриминације, чији значај све више расте уколико све више долази до додира и мијешања раса и нација. Забрана дискриминације се, дакле, може дефинисати као "захтев да држава поступа једнако у једнаким, односно сличним чињеничним ситуацијама, односно 3 4

Т. Флајнер, цит. дј. стр. 126. Т. Флајнер, цит. дј. стр. 12–127.

60


MODERNA UPRAVA

да поступа различито у различитим чињеничним ситуацијама".5 Иако се "појам дискриминације не своди само на терминолошку дихотомију 'слично' и 'различито', сигурно је да се без ове терминолошке супротности не може разумети појам дискриминације".6 У неким међународним прописима умјесто термина дискриминација користи се термин разлика или пак дистинкција. Тако се поставља питање која разлика чини дискриминацију, тј. "ако свака разлика не чини дискриминацију, суштинско је питање која је чини. Које различито правно поступање у сличним чињеничним околностима може да се одреди као дискриминација?".7 Тако је у "белгијском језичком случају" Европски суд за људска права "екстрахирао садржај појма дискриминација из правне праксе демократских држава. Дискриминација постоји ако различито поступање нема објективно и разумно оправдање. Оправдање треба да се оцењује у односу на циљ и последице спорног акта. Правна начела која преовлађују у демократским друштвима треба да буду узета у обзир. У истом случају Европски суд каже, такође, да дискриминација постоји ако је јасно установљено да нема разумног односа пропорционалности између коришћених средстава и циља који се жели постићи."8 Забрана сваке дискриминације, посебно расне и полне, тако је саставни дио заштите људских права и основних слобода те је постала принцип међународног права. Тако, према Повељи Уједињених нација, чл. 1. т. 3, гдје се говори о циљевима Уједињених нација, стоји: "...остваривање међународне сарадње при рјешавању међународних проблема привредне, социјалне, културне или хуманитарне природе и при развијању и потицању поштивања права човјека и основних слобода за све, без разлике расе, пола, језика или вјере". Универзална декларација о правима човјека у уводном дијелу садржи став "...да су признавање урођеног достојанства и једнаких и неотуђивих права свих чланова људске породице темељ слободе, правде и мира у свијету". У члану 1. Декларације стоји да се "сва људска бића рађају слободна и једнака у достојанству и правима. Она су обдарена разумом и свијешћу и треба да једно према другоме поступају у духу братства", док члан. 2 прописује да су "свакоме доступна сва права и слободе наведене у овој декларацији без разлике било које врсте, као што су раса, боја, пол, језик, вјера, политичко или друго мишљење, народносно или друштвено поријекло, имовина, рођење или други правни положај". Надаље, "не смије се чинити било каква разлика на основу политичког, правног или међународног положаја земље или подручја којима нека особа припада, било да је ово подручје независно, под старатељством, несамоуправно, или да се налази ма под којим другим ограничењима суверености". Члан 7. Декларације говори о томе да су сви пред законом једнаки и имају право, без икакве дискриминације, на једнаку заштиту закона. "Сви имају право на једнаку заштиту против било какве 5

Р. Етински, Опште одредбе о забрани дискриминације у области људских права, Правни живот 12/2006, стр. 306. 6 Исто. 7 Исто. 8 Исто, а уз то в.Belgian linguistic case (Application no.1474/62), ECHR Judgement of 23 July 1968. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

61

MODERNA UPRAVA

дискриминације којом се крши ова Декларација и против сваког подстицања на такву дискриминацију".9 Слична рјешења садржи и Међународни пакт о грађанским и политичким правима, почев од Увода, члана 2. ст. 1, и члана 26. Такође, слична рјешења садржи и Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима, како стоји у Уводу и ставу 2. члана 2. ове конвенције. Поред ових општих аката постоје и посебне конвенције које забрањују дискриминацију као што су Декларација о укидању свих облика несношљивости и дискриминације на основу вјере и увјерења, Међународна конвенција о укидању свих облика расне дискриминације (увод, члан 1), Конвенција о елиминисању свих облика дискриминације жена (увод, члан 1 и члан 2), Конвенција МОР бр. 11 о запошљавању и избору занимања, као и Конвенција УНЕСКО-а против дискриминације у области образовања.10 Посебно важан акт у циљу остваривања и заштите људских права и основних слобода, односно забрани било које врсте дискриминације, јесте Европска конвенција о људским правима и основним слободама којом се, поред заштите читавог низа права и слобода, у члану 14. предвиђа да се "уживање права и слобода предвиђених овом конвенцијом осигурава без дискриминације по било којој основи, као што су пол, раса, боја коже, језик, вјероисповијест, политичко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, веза са неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус".11 Поред ове заштите, која се односи на уживање свих права и слобода гарантованих Kонвенцијом, Протоколом бр. 12 на Kонвенцију посебно се дефинише дискриминација. Тако се Протокол позива на основни принцип према којем су све особе једнаке пред законом и имају право на једнаку правну заштиту. Овом конвенцијом се и колективно јача општа забрана дискриминације. Чланом 1. Протокола прописује се да ће се "уживање свих права прописаних законом осигурати без дискриминације на било којој основи као што су пол, раса, боја коже, језик, вјера, политичко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, припадност националној мањини, имовина, рођење или други статус".12 У Општем оквирном споразуму за мир у Босни и Херцеговини – Дејтонском мировном споразуму, дато је посебно мјесто заштити људских права и основних слобода као и забрани дискриминације по свим основама. Тако се у самом Уставу Босне и Херцеговине – Анексу IV Дејтонског мировног споразума, почевши од преамбуле у којој се његови потписници (доносиоци) позивају на Универзалну декларацију о људским правима и друге инструменте о заштити људских права, до посебног поглавља, члана II Устава Босне и Херцеговине, који најважнија људска права и основне слободе као и недискриминацију изричито наводи, и што је посебно значајно, даје ipso iure суппрематију Европске 9

Људска права, Основни међународни документи, приредио Д. Скок, Загреб, 1990. Исто. 11 Исто. 12 Исто. 10

62


MODERNA UPRAVA

конвенције о људским правима и основним слободама над домаћим законодавством, овим општим и правним вриједностима даје посебна важност. У том смислу се изградња стандарда људских права и основних слобода, као и забрана дискриминације, према већ успостављеним начелима у наведеним и другим међународним документима, јављају као нужна претпоставка развоја демократије и владавине права у Босни и Херцеговини.13 Уставом Босне и Херцеговине, на специфичан начин, гарантује се заштита људских права и основних слобода. Тако се, у члану II, који носи назив Људска права и основне слободе, утврђује њихово остварење и заштита. У ставу 1. овог члана прописује се да ће "Босна и Херцеговина и оба ентитета обезбиједити највиши ниво међународно признатих људских права и основних слобода". У ставу 2. истог члана прописују се међународни стандарди, и утврђује: "Права и слободе које одређује Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода и њени протоколи примјењују се директно у Босни и Херцеговини. Те ће одредбе имати приоритет над свим другим законима". У ставу 3. истог члана, под називом Набрајање права утврђује се да ће сва лица на територији Босне и Херцеговине уживати људска права и слободе из става 2, те да та права и слободе обухватају: право на живот, право да лица не буду подвргнута мучењу или нехуманим понижавајућим поступцима или казнама, право да лица не буду држана у ропству или потчињености или обављају принудни рад или обавезне радове, право на слободу и безбједност личности, право на поштено саслушање у грађанским и кривичним предметима, и друга права у вези са кривичним поступком, право на приватан и породични живот, дом и кореспонденцију, слободу мисли, савјести и вјероисповијести, слободу изражавања, слободу мирног окупљања и слободу удруживања са другима, право на брак и заснивање породице, право на својину, право на образовање, право на слободу кретања и пребивалишта. Став 4. истог члана посвећен је Недискриминацији и прописује да ће "уживање права и слобода које предвиђа овај члан или међународни споразуми набројани у Анексу 1 овог устава бити обезбијеђено за сва лица без дискриминације по било ком основу као што су пол, раса, боја, језик, вјерска, политичка или друга увјерења, национално и социјално поријекло, припадност националној мањини, имовина, рођење или други статуси". Поред овога, у ставу 5. истог члана Устава, посебно се говори о праву избјеглица и расељених лица да се врате својим домовима, што подразумијева и повраћај имовине које су били лишени током непријатељстава од 1991. године, као и о праву на накнаду за било коју имовину која им се не може вратити. Став 6. истог члана говори о спровођењу и утврђује да ће Босна и Херце''говина и сви судови, установе, државни органи и институције којима управљају ентитети или се њима управља у ентитетима, примјењивати и поштовати људска права и основне слободе поменуте у тачки 2. овог члана. Надаље, у истом члану, 13

Види: Устав Босне и Херцеговине, С. Савић, Република Српска послије Дејтона – Питања и проблеми правне природе, Бањалука, 1999 Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

63

MODERNA UPRAVA

став 7, прописано је да ће Босна и Херцеговина остати или постати чланица међународних споразума набројаних у Анексу 1 овог устава. Анекс 1 на Устав Босне и Херцеговине прописује додатне споразуме о људским правима који ће се примјењивати у Босни и Херцеговини. То су: Конвенција о спречавању и кажњавању злочина геноцида из 1948 год.; Женевска конвенција 1–4 из 1949, о заштити жртава рата и протоколи тој конвенцији 1–2, 1977; Конвенција из 1951. године о статусу избјеглица и Протокол тој конвенцији из 1966; Конвенција о држављанству удатих жена из 1957. године; Конвенција о смањењу броја лица без држављанства из 1961. године; Међународна конвенција о елиминацији свих облика расне дискриминације из 1965. године; Међународни споразум о грађанским и политичким правима из 1966. године и Факултативни протоколи том споразуму из 1966. и 1989. године; Споразум о економским, социјалним и културним правима из 1966; Конвенција о елиминацији свих облика дискриминације према женама из 1979. године; Конвенција против мучења и других свирепих, нељудских или понижавајућих поступака и казни из 1984. године; Конвенција о правима дјетета из 1989. године; Међународна конвенција о заштити права свих радника имиграната и чланова њихових породица из 1990; Европска повеља за регионалне језике и језике мањина из 1992. године и Оквирна конвенција за заштиту националних мањина. Поред овога, у ставу 8. истог члана Устава, прописано је да ће све надлежне власти у Босни и Херцеговини сарађивати и обезбиједити неограничен приступ свим међународним механизмима за праћење људских права основаним за Босну и Херцеговину, надзорним органима које установи било који међународни споразум наведен у Анексу 1 овог устава, Међународном трибуналу за бившу Југославију или било којој другој организацији коју овласте Уједињене нације са мандатом из области људских права и хуманитарног права. Надаље, чланом X Устава, којим се регулишу промјене устава, у ставу 2, прописује се да ниједан амандман на Устав не може да елиминише или умањи било које од права и слобода поменутих у члану II Устава, нити може да измијени овај став.14 Устав Републике Српске, већ у преамбули, позива се на остварење људских права и забрану дискриминације, што се понавља и у члану 1, гдје се констатује да конститутивни народи, остали и грађани, равноправно и без дискриминације учествују у вршењу власти у Републици Српској. Члан 5. Устава прописује да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима. Члан 10. Устава децидирано прописује да су грађани Републике Српске равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки пред законом и да уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство. Члан 16. Устава гарантује право на једнаку заштиту свих права у поступку пред судом и другим државним органом и 14

Исто.

64


MODERNA UPRAVA

организацијом. Поред заштите свих права предвиђених Уставом Босне и Херцеговине и релевантним међународним конвенцијама, Устав Републике Српске, у члану 40, став 3, прописује да омладина, жене и инвалиди имају посебну заштиту, што представља позитивну дискриминацију. Уставом Републике Српске, посебно у члану 48, прописује се да се права и слободе зајамчени овим уставом не могу одузети ни ограничити, те да се, што прописује члан 49, у случају различитости у одредбама о правима и слободама између Устава Републике Српске и Устава Босне и Херцеговине, примјењују оне одредбе које су за појединца повољније.15 Поред овога, у Босни и Херцеговини постоје и неки посебни закони којима се одређена људска права посебно и додатно штите и којима се забрањује свака врста дискриминације. Такав је нпр. Закон о равноправности полова у Босни Херцеговини.16 Овим законом се уређује, промовише и штити равноправност полова и гарантују једнаке могућности свим грађанима, како у јавној, тако и у приватној сфери друштва, те се спречава директна и индиректна дискриминација заснована на полу.17 Чланом 2. Закона прописано је да су полови равноправни и да се пуна равноправност полова гарантује у свим сферама друштва, а нарочито у области образовања, економији, запошљавању и раду, социјалној и здравственој заштити, спорту, култури, јавном животу и медијима, без обзира на брачно и породично стање, те се децидирано наводи да је дискриминација на основу пола и полне оријентације забрањена. Чланом 3. овог закона дефинисана је дискриминација по основу пола и то као свако правно или фактичко, директно или индиректно разликовање, привилегирање, искључивање или ограничавање засновано на полу због којег се појединцима отежава или негира признање, уживање или остваривање људских права и слобода у политичком, образовном, економском, социјалном, културном, спортском, грађанском и сваком другом подручју јавног живота. Закон у истом члану дефинише директну и индиректну дискриминацију у том смислу што се под директном дискриминацијом подразумијева ситуација у којој је особа била третирана, третира се, или може бити третирана неповољније у односу на другу особу, у истој или сличној ситуацији, а на основу пола. С друге стране, индиректна дискриминација по основу пола постоји када привидно неутрална правна норма, критеријум или пракса једнака за све доводе у неповољан положај особу једног пола у поређењу са особама другог пола. Чланом 22. Закона предвиђено је да надзор над провођењем овог закона обавља Министарство за људска права и избјеглице, те да се ради праћења примјене овог закона формира Агенција за равноправност полова Босне и Херцеговине.

15

Устав Републике Српске, прир. М. Симовић – М. Дмичић, Бањалука, 2005. Сл. гласник Босне и Херцеговине, бр. 16/2003. 17 Члан 1. Закона о равноправности полова у Босни и Херцеговини. 16


65

MODERNA UPRAVA

Слична рјешења садрже и Закон о заштити права припадника националних мањина18 и Закон о слободи вјере и правном положају цркава и вјерских заједница у Босни и Херцеговини.19 Тако нпр. Закон о заштити припадника националних мањина у члановима 1, 2, 4. и 25. забрањује дискриминацију националних мањина у уживању њихових права и кажњава сваку радњу, подстицање, организовање и помагање дјелатности које би могле угрозити опстанак неке националне мањине, изазвати националну мржњу, довести до дискриминације или стављања припадника националне мањине у неравноправан положај. Закон о слободи вјере и правном положају цркава и вјерских заједница у Босни и Херцеговини у чл. 1, 2. и 5. забрањује сваку дискриминацију засновану на вјери или увјерењу. Како видимо, нормативно, у Босни и Херцеговини, односно Републици Српској, људска права и слободе су гарантовани свима, без било какве дискриминације. То практично значи да су сви људи, без обзира на различитости међу њима, једнаки пред законом и да имају иста права и слободе. Међутим, још увијек остаје питање тзв. фактичке дискриминације. Наиме, формална, тј. правна недискриминација не гарантује увијек и фактичку недискриминацију. Наиме, сматра се да је веома тешко спровести начело правне једнакости, тј. уопште људска права, уз помоћ правних мјера. Тако се проф. Флајнер пита: како право, или суд, може да избјегне дискриминацију која је усидрена у култури, историји, традицији, свјетоназору и емоцијама неког друштва. Правним мјерама не може се спровести измијешаност у неком друштву ако је фактички не прихвата и огромна већина становништва и не слиједи је својом вољом. Ово је, сматра он, уосталом видљиво и у случају тегобног спровођења равноправности између мушкарца и жене. Наиме, друштвено-традиционална дискриминација не може се од данас до сутра уклонити ни добрим намјерама ни правним мјерама. Али, због тога судови, законодавац и држава не смију да капитулирају. Човјек, зацијело, мора да буде свјестан чињенице да је потребно много година за ефикасно спровођење правне једнакости, као и за остварење једнаких шанси. Пође ли се исувише напријед, тада се мора рачунати са знатним противакцијама, као што се то показало педесетих и шездесетих година у случају јужних држава САД-а.20 Због овога свака држава мора одређеним мјерама, прије свега кроз образовање становништва, подизање нивоа свијести и политичке и правне културе становништва, изграђивати његов однос према дискриминацији. То је дуготрајан и напоран посао али су резултати вриједни тога. Због тога Босни и Херцеговини и њеним ентитетима, посебно, без обзира на добра нормативна рјешења, тај посао тек предстоји. Поред нужног ангажовања државних органа у овом напорном послу, улога цивилног сектора, односно невладиних организација, без сумње је такође изузетно значајна. 18

Сл. гласник Босне и Херцеговине, бр. 12/2003. Сл. гласник Босне и Херцеговине, бр. 5/2004. 20 Т. Флајнер, исто. 19

66


MODERNA UPRAVA

Смисао људских права и слобода, тј. њихово остварење и заштита, налазе се у једнакости људи пред законом односно у недискриминацији по било ком основу тако да су ова два појма у нераскидивој вези, што сам, надам се, овим рефератом и показала. Executive Summary The idea of human rights and freedoms and their implementation and protection are expressed through equality of people before law, i.e. no discrimination in any way. Speaking about legislation, there is no discrimination in Bosnia and Herzegovina and its entities. It is, besides the Constitution, specifically excluded and forbidden in numerous pieces of legislation. However, the question of actual discrimination is still open. A lot of things still have to be done to eliminate it, the most important being raising political awareness and general knowledge of citizens, which is a task not only for state institutions but also for civil sector.


67

MODERNA UPRAVA

68


MODERNA UPRAVA

Проф. др Здравко Злокапа РЕФОРМЕ ЈАВНОГ СЕКТОРА: ДА ЛИ ЈЕ МОГЛО БОЉЕ? ВAШИНГТОНСКИ МОДЕЛ НОВОГ ЈАВНОГ МЕНАЏМЕНТА: ПОЧЕЦИ И РЕЗУЛТАТИ РЕЗИМЕ Овај рад се бави новим јавним менаџментом и то његовим тзв. вашингтонским моделом, који представља једну од три данас доминантне варијанте у реформама јавне управе. Према класификацији коју је понудила Инге Перко, друга варијанта је тзв. шведски модел, а трећу, иако недовољно профилирано, представља данско-низоземски модел (Перко, Инге, 2004: 85; знатно разрађеније и шире у: Перко Шепаровић, Инге, 2006: 75 и даље). Вашингтонским моделом се бавимо због тога што је он најшире прихваћен и најчешће се реализује у земљама које проводе реформу своје јавне управе, те је постао скоро синоним за нови јавни менаџмент. Читаоце заинтересоване за више детаља и о осталим моделима упућујемо на књигу Инге Перко Шепаровић "Изазови јавног менаџмента. Дилеме јавне управе" и на осталу литературу наведену на крају овога рада. 1. Транзиција ставља пред државу и државну управу веће и бројније задатке од оних којима су се ове организације раније бавиле. Ова тврдња важи за све земље у транзицији, било да су то оне које покушавају своје ауторитарно уређење замијенити демократским и унаприједити своју неразвијену привреду, или оне које своје демократско уређење покушавају још више демократизовати и своју привреду растеретити сувишних трошкова. Од престанка Хладног рата, наиме, међу теоретичарима је широко прихваћена теза да се појам транзиције не односи само на бивше колоније и бивше социјалистичке земље већ и на оне најразвијеније, будући да и оне непрекидно трагају за бољим политичким и привредним рјешењима и у том смислу и саме се стално налазе у својеврсној транзицији. С увођењем демократије у бившим социјалистичким и ауторитарним земљама нису ријешени сви проблеми. Обратно, рекло би се да је тек демократија избацила на површину проблеме који су се деценијама акумулирали и којима се у тим земљама нико није бавио пошто доминантни политички модел није развио механизме ни за исказивање нити за рјешавање проблема – ако их владајућа партија или политичка елита није сматрала вриједним рјешавања.


69

MODERNA UPRAVA

Што се тиче друге групе земаља, оних које су рано постале демократске али су наставиле да се демократизују, код њих је продубљивање и проширивање демократске сфере омогућило да се стари проблеми сагледавају и рјешавају на нов начин, па произлази да више демократије заправо увијек значи и више проблема. Ма како парадоксално звучало, то заиста јесте тако, па за разлику од једноставних и "непроблематичних" диктатура у којима је увијек све јасно (јер за сваки проблем увијек постоји само једно рјешење и то оно које ауторитарна власт намеће) демократије дјелују хаотично и збркано. То врло често служи као аргумент недемократским покретима да оправдавају свој ауторитаризам и да омаловажавају демократију због компликованости њених процедура и због ниске ефикасности. С проблемима везанима за функционисање јавне управе развијене земље су се суочиле прије неразвијених и прије социјалистичких земаља па су и почеле прије њих да траже рјешења за проблеме који су произлазили из скупе и неефикасне јавне администрације. Рјешења до којих су оне дошле касније су сугерисана и другим земљама које су имале сличне проблеме, па се исти рецепт ускоро почео примјењивати у посве различитим околностима. Образац је постао универзалан када су га прихватиле моћне финансијске институције (World Bank и IMF) које су га испоручивале као обавезан дио пакета уз кредите које су давале зависним и неразвијеним земљама. То је, као што ћемо касније показати, апсурдан приступ пошто организација и функционисање јавне управе подлијежу истим законитостима као све културно условљене институције, што значи да су нужно диверзификоване и разнолике. 2. Већ прва нафтна криза из седамдесетих година прошлог вијека натјерала је развијене земље да се дубоко замисле над буџетским дефицитом који је поскупљење нафте проузроковало. Земље OECD-а морале су да нађу економски и политички одговор на тиме изазване унутрашње проблеме, а кресање јавних трошкова је било здраворазумско рјешење којем ће тек касније лидер новог јавног менаџмента, британска премијерка M. Thatcher, дати идеолошко оправдање. Иако је и сама ушла у реформе јавне управе понесена само конзервативним свјетоназором и под дојмом успјеха који су сличне реформе имале у Гани, ова је британска конзервативка била толико самоувјерена у својим настојањима и толико увјерљива да је за своје идеје лако заинтересовала и америчког предсједника Р. Регана. То није било нарочито тешко јер су овог америчког конзервативца његови опоненти и аналитичари већ оптуживали да никада и није имао економски програм већ само социјални програм заснован на смањивању јавне потрошње, редуковању социјалних давања и резању пореза (Dallek, 1999: 94). Осим тога, у америчким финансијским круговима већ је постојала склоност да се проблем велике јавне потрошње и развијеног јавног сектора рјешава кресањем јавних трошкова, па је комбиновање америчког и британског искуства имало за посљедицу стварање тзв. вашингтонског модела, једног од три модела новог јавног менаџмента који се данас практикују.

70


MODERNA UPRAVA

Донекле поједностављено, вашингтонски модел новог јавног менаџмента своди се на формулу: приватизација + тржиште, а заснован је на једноставној идеји да се у јавној управи могу примјењивати исте предузетничке методе које су своју успјешност већ доказале у привреди. Заговорници овог модела су сматрали да ће исти они фактори успјеха, захваљујући којима приватни сектор у економији остварује импозантна достигнућа, получити исте резултате у сектору државне и јавне управе, примијене ли се, уз одређено прилагођавање, и на тим подручјима. Модерне методе управљања, дјелимична или потпуна приватизација те елементи конкуренције и тржишта, постепено су увођени у подручја која су, због своје специфичне природе и великог друштвеног значаја, сматрана неприкосновено заштићеним од "изазова капитала" – у здравство, социјално осигурање, образовање, јавне службе... Почело је, свакако, смањивањем броја запослених у државној управи јер се сматрало да ту постоје највеће могућности уштеде. Како наводи Перко Шепаровић, током двадесетогодишњег раздобља (1979–1999) укупан број запослених у јавном сектору Велике Британије смањен је за око 2,5 милиона људи (са 6.590.000 на 4.048.000) (Перко Шепаровић, 2006: 77–78). Иако је трагање за новим рјешењима у јавној управи почело у Великој Британији гдје су знаци кризе прво избили, Сједињене Државе су од самог почетка овог великог реформског покрета биле његов лидер јер су либералне идеје овдје биле највиталније и сматране су дијелом америчке социјалне традиције; осим тога, као огромна земља, Америка ужива предности социјалног експериментисања и брзе дифузије најбољих институционалних рјешења. Сједињене Државе су најдаље отишле и у броју подручја на која се реформа примјењује па се у овој земљи приватизују и чисто репресивне функције државе. Како Rus извјештава, америчке амбасаде – које су понегдје веома угрожене – више не обезбјеђују елитне јединице америчких маринаца већ локалне службе безбједности с којима америчка влада склапа уговоре (Rus, 2001: 22). Drucker пише да "држава Флорида повјерава кажњенике који су први пут осуђени на казну затвора – њихов је број у даном тренутку обично око 25.000 – бризи Војске спаса. У многим градовима, па чак и великим, чишћење улица, ватрогасна служба, па чак и полиција, дају се 'у закуп'. Неке су америчке државе чак и организацију и управу затвора повјериле приватним подузетницима" (Drucker, 1992: 55). Покрет је у Америци добио и теоријско утемељење, нарочито у дјелу Osborn-а и Gaebler-а – "Reinventing Government". Ова књига, чији сам наслов1 1

Наслов књиге нисмо преводили због тога што нам се учинило да би једини могући превод – "Поновно измишљање управљања" – више збунио читаоца него што би му нешто објаснио. Али да нисмо само ми били збуњени над насловом књиге потврђује и свједочење Richard-a P. Nathan-a који је чак назвао аутора David-a Osborn-a и упитао га како је дошао до тога да употреби ријеч "reinventing" у наслову своје утицајне књиге. "Његов одговор ме", каже Nathan, "није изненадио. То је била ствар тренутног импулса. Он и Gaebler сједили су у Osborn-овој дневној соби. Имали су радни наслов In Search of Excellence in Government али су осјећали да то није довољно пробојно. Осборн је на полици угледао књигу Reinventing the Corporation John-a Naisbitt-a. Иако није читао ту књигу (и каже да то још није учинио), осјетио је да прва ријеч њеног наслова носи осјећај драматичне Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

71

MODERNA UPRAVA

упућује на њен реформски садржај, објављена је 1992. год., у вријеме када је реформа јавне управе већ добила широк замах у многим земљама. У складу с поднасловом свог дјела – "Како предузетнички дух мијења јавни сектор" – његови аутори прво констатују социјалну неадекватност актуелне политике, а потом образлажу потребу превредновања традиционалне бирократије у којој су, по њиховом мишљењу, укоријењени сви проблеми савремене власти: "Хијерархијска централизована бирократија обликована у 1930-им и 1940-им једноставно не може добро функционирати у дубоко промијењеном, информацијама засићеном и знањем пребогатом друштву и економији 1990-их" (Osborn и Gaebler, 1992: 12). Због тога јавни сектор мора бити трансформисан снагом менаџерски оријентисаног вођства тако што ће у њега бити уведени елементи тржишног механизма који ће га усмјерити на резултате и децентрализацију моћи. Да би била успјешна и да би могла да одговори на захтјеве постиндустријског друштва, власт би, по овој двојици аутора, требало да се организује око неколико суштинских принципа, односно требало би да буде: - каталитична, што значи да би више требало да се бави управљањем и усмјеравањем него производњом робе и услуга или, ријечима Osborn-a и Gaeblera, требало би се бавити кормиларењем, а не веслањем; - произлазити из заједнице, што укључује да контрола услуга мора бити одузета од бирократије и пренесена на заједнице и кориснике који морају партиципирати у доношењу одлука (Community-owned government); - компетитивна, што не значи да пружање услуга треба бити у потпуности пренесено на приватни сектор већ значи само укидање државног монопола на поједине услуге; - посвећена својој мисији, што ће је приморати да поједностави многа своја унутрашња правила, нарочито она која се односе на буџет, персонал и набавке; - оријентисана на резултате, односно треба да промијени фокус са инпута на оутпуте; мјера успјешности државе и њених агенција нису напори које оне улажу већ њихови резултати односно исходи њихових напора; - оријентисана на кориснике и покретана жељом да задовољи њихове потребе; - предузимљива и више заинтересована за зарађивање него за трошење; - антиципативна, што значи више оријентисана на превентивно дјеловање и уклањање узрока неголи на репресивно дјеловање и кажњавање због посљедица; - децентрализована, што подразумијева преоријентацију са хијерархија и субординативног дјеловања на партиципацију и тимски рад; - тржишно оријентисана односно вољна и способна да користи тржишне механизме умјесто административних програма како би јавности обезбиједила одређене производе и услуге (Osborn и Gaebler, 1992). Укратко, Osborn и Gaebler, као и читав низ оних који су прихватили њихове идеје, сматрају да власт треба и може да буде као бизнис. Руковођење би у промјене, а не само обичне поправке и да на свјеж начин осликава њихово становиште. Остало је, како се каже, историја" (Richard P. Nathan, 1995: 213).

72


MODERNA UPRAVA

државним агенцијама, локалним заједницама и јавним службама требало да буде пренесено на предузетнике/менаџере који би их учинили ефикаснијим, а њихове услуге јефтинијим, користећи тржишне механизме као што је такмичење у јавном сектору, уговарање, приватизација, примјена потрошачког избора и децентрализација. Вредновање њиховог успјеха зависило би од постигнутих резултата и задовољства корисника, а и контролни механизми морали би бити измјештени изван њиховог дохвата. Све би, дакле, било објективизовано и непристрасно, баш као и у тржишном окружењу у којем је пословни резултат главно мјерило успјеха. Иако постоје разлике између производног и јавног менаџмента, јавни менаџери могу из трендова производног менаџмента издвојити оне аспекте који су кључни за производњу друштвене користи (Peggy Liu, 1992). 3. Покрет новог јавног менаџмента се врло брзо ширио, прво у земљама с класичним вестминстерским системом власти – Великој Британији и Новом Зеланду, а потом и у осталим англосаксонским земљама – Сједињеним Државама и Аустралији, те у мањем обиму у Канади. Реформски талас се проширио и на Европу у којој су нарочито скандинавске земље инсистирале на модернизацији јавне управе али по моделу знатно другачијем од оног који се примјењивао у земљама "језгра реформи". Иако су реформи јавне управе приступиле и земље Јужне Европе, континентална Европа је остала сумњичава према новом јавном менаџменту, па Француска, и нарочито Њемачка, по мишљењу Eckhard-a Schroeter-a, још увијек оклијевају да предузму далекосежне пројекте административних реформи (Schroeter, 2007: 612). Исти аутор наводи да се идеје новог јавног менаџмента на умјерен начин проводе и у Азији гдје предњаче Јапан и Јужна Кореја, иако Wescott-ов извјештај о побољшавању јавне администрације у азијско-пацифичком региону не звучи нимало оптимистично (Wescott, 2004). До праве пролиферације реформи јавне управе дошло је када су јавни сектори транзиционих и неразвијених земаља дошли под активан утицај међународних организација као што су OECD, Свјетска банка и Међународни монетарни фонд (Schroeter, 2007: 613). Дидри Шиен сматра да тек мали број држава – као што су Куба и Сјеверна Кореја – није провео бар неколико приватизација у јавном сектору и да је тренутно око 110 земаља укључено у разне програме приватизације (Шиен, 2005: 158). Основни разлог за овако брзо ширење новог јавног менаџмента Rus види у све већој неефикасности хијерархијских система управљања док друштвена збивања постају све комплекснија и динамичнија. Хијерархијски системи су, наиме, ефикасни само онда када је друштво стабилно, предвидљиво и некомплексно (Rus, 2001: 22). Брзим промјенама у околини друштва се адаптирају мијењајући властиту унутрашњу структуру од круте и централизоване у флексибилну и децентрализирану. Јавне службе, типично хијерархијски организоване, дуго се опиру прилагођавању али и оне долазе на ред у постепеној модернизацији свих социјалних система. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

73

MODERNA UPRAVA

Овај разлог брзог ширења новог јавног менаџмента је вјероватно био одлучујући у високоразвијеним земљама када су оне тражиле начин како да своје скупе и неефикасне јавне службе учине јефтинијим и ефикаснијим и како да их ускладе с нараслим потребама и очекивањима грађана. У овим је земљама, како Rus сликовито каже, дошло до спознаје да је бирократија постала некаква "мртва рука" чија је беживотност подстакла политичке елите да се окрену новом јавном менаџменту којем у основи лежи идеја повратка "невидљивој руци" тржишног уређивања2 (Rus, 2001: 22). Шта је, међутим, са свим другим земљама које још нису достигле постиндустријску фазу развоја, а које су ипак прихватиле идеје новог јавног менаџмента и почеле да реформишу своје јавне службе у складу с њима? Како истраживања показују, мотиви транзиционих и неразвијених земаља да приступе модернизацији свог јавног сектора су врло различити; у појединим случајевима ради се о искреној жељи владајућих партија и елита да побољшају функционисање јавног сектора и поправе квалитет његових услуга, а убијеђени су да се то може постићи примјеном метода новог јавног менаџмента; у другим случајевима ради се о жељи реформатора да се отарасе скупих и неефикасних јавних предузећа и пребаце одговорност за њихову модернизацију на приватни сектор; у трећим случајевима се ради о начину да се продајом државних предузећа и повјеравањем на управљање државних агенција дође до свјежег новца у државној благајни; у четвртом случају се ради о изнуђеној мјери када је земља приморана да изврши реформу свог јавног сектора као услов за добијање кредита од неке међународне организације или као услов да се приступи каквој међународној асоцијацији. Иако мотиви реформатора могу знатно утицати на квалитет и дубину мјера проведених у јавној управи, овдје је најзанимљивије то да се у свим овим случајевима као објекат реформи појављују неразвијене и транзиционе земље, а да се као оперативни и препоручени вид реформе појављује управо вашингтонски модел који је, као што је познато, настао у најразвијенијим земљама свијета. Овдје се нећемо бавити резултатима новог јавног менаџмента у земљама његовог поријекла, иако неки аутори доводе у питање његова постигнућа сматрајући да су се исти циљеви могли остварити и другим методама или уз ниже људске трошкове. Резултати реформи јавног сектора у великој мјери зависе од начина њихове интерпретације и од узимања у обзир или занемаривања појединих трошкова. Али како год да се тумачили, ти су резултати тим слабији што је земља која је проводила реформу неразвијенија и што се њен систем правне и политичке културе више разликује од онога из којег потиче реформска парадигма (Schedler and Proeller, 2007). Као што је у низу радова већ доказано, амерички капитализам је производ толико специфичних околности да их је немогуће макар приближно реплицирати у другој социјалној околини; због тога оно што у реформи јавног 2

То је, узгред буди речено, већ с појавом новог јавног менаџмента раних осамдесетих довело у научним круговима до приговора да у тој "новој" идеји заправо нема ништа ново и да се ради о "старом вину у новој боци".

74


MODERNA UPRAVA

сектора успијева Сједињеним Државама – вјероватно не може бити поновљено ни у једној другој земљи, а сигурно не у земљама које се по свим индикаторима социјалног и економског развоја дијаметрално разликују од свог великог узора (Баћовић, 2001: 268). Магична привлачност америчке парадигме, а особито атрактивност онога што је познато као "american life", може бити прикривени мотив који као додатни извор енергије подржава реформске процесе у сиромашним земљама али није довољан да дуги низ година одржава високу политичку "температуру" потребну за успјешно извођење реформи. У данашњем драстично смањеном и глобализованом свијету све је теже навести грађане да жртвују године па и деценије како би допринијели модернизацији земље. Младе генерације су неоптерећене патриотизмом и прагматичније су од старијих генерација; млади људи не желе да најбоље године живота проведу у својим сиромашним земљама које се већ деценијама модернизују када могу да миграцијом у развијене и богате земље ријеше све своје проблеме. 4. Опште је мјесто у политичким наукама да је корупцију могуће наћи у свим земљама – развијеним и неразвијеним, богатим и сиромашним – и у свим регионима свијета. Сама је појава универзална, а оно што варира јесу њени појавни облици, интензитет и обим, односно степен до којег је прожела друштвене односе и степен до којег друштва подносе и толеришу корупцију. Бивше социјалистичке земље се у правилу сматрају дубоко зараженим корупцијом и један од најчешће навођених разлога због којег треба извршити хитну реформу јавног сектора у њима јесте управо тај да ће то катарзично и исцјељујуће дјеловати на ослобађање од корупције. Бројни извјештаји Свјетске банке скоро драматичним тоном говоре о дубини и раширености овог проблема и о потреби да се он хитно рјешава или бар своди у подношљиве оквире прије него што неизљечиво нагризе друштвено ткиво. При томе се као најгоре посљедице корупције не наводе економске штете које држави наносе они који подмићују јавне службенике већ се указује на дугорочне социјалне и политичке посљедице корупције. Како упозорава Kotchegura позивајући се на Miller-a, корупција подрива владавину права, води ка успостављању двојних етичких стандарда и руши повјерење грађана у јавну власт ("отуђује грађане од државе" – каже овај аутор у марксистичкој терминологији) (Kotchegura, 2004: 139). Узроци за корупцију су бројни, а у бившим социјалистичким земљама углавном се везују за период једнопартијске владавине и државно-планске привреде. Међутим, с увођењем политичког плурализма и тржишне привреде нису уклоњени сви извори корупције а и успостављени су неки нови. Пошто се и у случају бивших социјалистичких земаља потврдила тачност формуле корупције: К = М + Д – А (корупција је једнака монопол плус дискреционо овлаштење минус одговорност) ни лијекови који се препоручују не разликују се много од већ познатих, а стручњаци их своде на поправљање управљачких способности система. Одатле па до препоручивања примјене новог јавног менаџмента само је Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

75

MODERNA UPRAVA

један корак, и многе институције и стручњаци не оклијевају да га направе. Нови јавни менаџмент отворено препоручују међународне финансијске организације и уграђују га у своје програме тамо гдје имају одлучујућу ријеч при њиховом сачињавању. Од реформи јавног сектора можда се највише очекивало управо у области борбе против корупције. Укидање монопола, приватизација државне имовине, јасно формулисање овлаштења и одговорности, тржишна утакмица по унапријед прописаним и познатим правилима, примјена испробаних менаџерских метода у управљању – све су то уобичајене мјере које садржи сваки програм реформе јавне управе. Међутим, резултати су у већини случајева незадовољавајући, често минорни, а понекад посве изостају; у већини бивших социјалистичких земаља корупција је тек сведена на подношљиву мјеру, а неким импозантним резултатима не могу се похвалити чак ни нове чланице Европске уније. Бугарској – која је једна од тих новопечених чланица ове заједнице европских држава, што подразумијева да је испунила све услове приступног програма па и оне који се односе на провођење ефикасних антикоруптивних мјера – недавно је из Bruxelles-a упућен миг да би јој могла бити ускраћена знатна средства за преструктурирање уколико не смањи опасно размахану корупцију. У свом раду посвећеном овом проблему – смањивању корупције у посткомунистичким земљама – Kotchegura износи оцјену да, унаточ прокламацијама, антикоруптивна компонента реформи никада није била дистинктивно уграђена у програме реформи јавног сектора или јој је, у најбољем случају, била намијењена задаћа да само побољша етичке стандарде службеника. Истовремено су у бившим социјалистичким земљама покретане бројне антикоруптивне "кампање", али су оне лансиране одвојено од реформи јавног сектора. Осим тога, кампање су понекад злоупотребљаване за стигматизацију политичких противника које се сврставало у покварене и корупцији склоне политичаре, против њих су подизане измишљене оптужнице и сл. (Kotchegura, 2004: 143). Један други аутор којем се не може оспорити познавање ствари, Ј.Е. Stiglitz, бивши високи службеник Свјетске банке, освјетљава овај проблем из посве специфичног угла. По њему, програми транзиције бивших социјалистичких земаља, што укључује и реформе јавног сектора, по правилу нису били успјешни у оним случајевима када су вођени под покровитељством (диктатом?) Свјетске банке и Међународног монетарног фонда; Русија је најтрагичнији доказ неспособности ових међународних институција да општа правила креативно примијене на посебне случајеве, иако овдје спадају и Румунија, а дјелимично Чешка те друге земље које су прихватиле модел тзв. шок-терапије у реструктурирању својих привреда. Обратно, транзиција па и борба с корупцијом је била знатно успјешнија у земљама које су властитим интелектуалним снагама проналазиле рјешења за своје проблеме; та су рјешења увијек била другачија од оних која су сугерисана од стране међународних финансијских институција, а била су економски и политички дјелотворна и потпуно прилагођена локалним околностима. Успјешно једрење Кине кроз Сциле и Харибде транзиције најбољи је

76


MODERNA UPRAVA

доказ успјешности ових "у се и у своје кљусе" политика, а овдје се још могу сврстати и Пољска, Мађарска и Словенија (Stiglitz, 2004). Executive Summary This paper deals with the New Public Management and its so called Washington Model, which represents one of three most dominant models in Public Administration Reforms today. According to classification offered by Inge Perko, the second option is so called Swedish Model, and the third, although not profiled enough, is the DanishDutch Model (Perko Inge, 2004: 85; in more details in: Perko Šeparović Inge, 2006: 75 and further). We are dealing with the Washington model because it is widely accepted and it is most often implemented in countries implementing its Public Administration Reform, and it is almost synonymous to the New Public Management.


77

MODERNA UPRAVA

78


MODERNA UPRAVA

Проф. др Душко Медић НЕКИ АСПЕКТИ ЗАШТИТЕ ВИТАЛНИХ НАЦИОНАЛНИХ ИНТЕРЕСА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ РЕЗИМЕ Несумњиво је да у постдејтонској Босни и Херцеговини, а тиме и у Републици Српској као њеном ентитету, постоји перманентна могућност угрожавања нечијих националних права и интереса, што може да буде од утицаја на дугорочан и стабилан развој демократских односа. То посебно долази до изражаја у законодавној сфери, јер политичка и национална већина у парламенту може донијети такве законе који објективно угрожавају интересе других конститутивних народа. Због тога је постојање Вијећа народа као институције за заштиту виталних националних интереса у Републици Српској у сваком случају оправдано. Међутим, да би рад овог органа био ефикасан и оправдао своје постојање, потребно је прецизније утврдити појам виталних националних интереса, јер су одредбе Устава у овом дијелу неусклађене и недоречене, што може довести до грубе политизације и злоупотребе овог института у недозвољене сврхе. Такође, потребно је одредити и који акти могу бити предмет покретања ове процедуре, а поступак поједноставити и прецизирати на начин који ће отклонити сваку недосљедност у примјени овог битног уставноправног механизма. 1. УВОД Једна од суштинских промјена организације власти у Републици Српској, послије уставних промјена из 2002. године1, је конституисање Вијећа народа, као дијела законодавне власти. Закони и други прописи које изгласа Народна скупштина2, а који се тичу питања виталног националног интереса било којег од конститутивних народа, ступају на снагу тек након усвајања у Вијећу народа.3 1

Ове промјене су биле усмјерене на даљу демократизацију, равноправност и недискриминацију сва три конститутивна народа. Шире о томе: Р. Кузмановић, Есеји о уставности и државности, Бања Лука, 2004, стр. 283–286. 2 О функцијама парламента в. К. Трнка, Н. Милићевић, М. Симовић и М. Дмичић, Устав Федерације Босне и Херцеговине и Устав Републике Српске са коментаром, Сарајево, 2004, стр. 399–400; Н. Побрић, Уставно право, Мостар, 2000, стр. 226–234. 3 Видјети тачку 1. Амандмана LXXVI, којим је допуњен члан 69. став 2. Устава Републике Српске. Ово вијеће је састављено од 28 делегата, по осам из реда сваког конститутивног народа и четири из реда осталих. Вијеће народа не учествује у процесу предлагања и доношења Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

79

MODERNA UPRAVA

Устав Републике Српске (Устав) таксативно наводи шта представља виталне националне интересе конститутивних народа4, а механизам заштите ових интереса се покреће и за сва друга питања, која би се третирала као питања од виталног националног интереса, уколико тако сматра 2/3 чланова једног од клубова делегата.5 Ово је очито у супротности са смислом претходно наведених виталних националних интереса, јер је на тај начин остављена могућност да 2/3 једног од клубова покрене процедуру заштите за сва питања, па се оправдано поставља упит због чега су претходно уопште и набрајани остали појединачни витални национални интереси. Тиме је дат легалитет злоупотребама у погледу овог појма у политичке сврхе6 и на тај начин је створена основа за неосновано блокирање одређених закона или успоравање њиховог ступања на снагу.7 Скоро на идентичан начин су дефинисани витални национални интереси конститутивних народа и у Федерацији Босне и Херцеговине.8 Суштина увођења виталног националног интереса и стварање механизама за његову заштиту је управо у томе да се спријечи доношење закона који угрожавају интересе конститутивних народа9, а не да се овај институт претвори у своју супротност.10 Посебно је у нашим условима овај феномен потребно шире и дубље сагледати, имајући у виду не само правна и политичка становишта, већ и динамику и развој цијелог друштва уопште. Појам виталног интереса се најчешће не може посматрати одвојено од појма конститутивности народа чије интересе штити.11 Иначе, у погледу виталног закона, прописа и аката, јер је то искључиво право Народне скупштине, али као законодавни орган врши "контролу" донесених закона, прописа и аката. Само у два случаја утврђена Уставом Вијеће народа равноправно са Народном скупштином доноси одлуке и то о приједлогу акта о промјени Устава и о избору судија Уставног суда Републике Српске, када доноси одлуку већином гласова делегата из сваког конститутивног народа и oсталих. 4 Напомињемо да Устав Босне и Херцеговине није прецизирао питање виталног националног интереса, али се овај појам односи на низ уставних одредби које регулишу састав и систем одлучивања Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине, Предсједништва Босне и Херцеговине, Вијећа министара, Централне банке и других заједничких органа и институција. 5 Амандман LXXVII, којим је допуњен члан 70. Устава Републике Српске. 6 Исти став је тим поводом заузела и Венецијанска комисија. 7 Довољно је да се пет од осам чланова националног клуба изјасни да сматра да је дошло до повреде виталног националног интереса у конкретном случају. 8 Овдје је успостављен Дом народа као орган који обезбјеђује равноправност, односно конститутивност сва три народа у законодавној власти. 9 Народ се данас често поистовјећује са нацијом. О појму народа в. Правни лексикон, Београд, 1970, стр. 608; Љ. Тадић, Политиколошки лексикон, Београд, 1996, стр. 147. 10 Сваки национални интерес није и витални интерес народа, без чијег остварења би народ био озбиљно редукован у свом идентитету, па чак и историјској егзистенцији – в. М. Дмичић, Уставносудска заштита виталног националног интереса, Правни живот, бр. 12/06, стр. 1112. 11 О конститутивности народа в. С. Савић, Конститутивност народа у БиХ, Бања Лука, 2000; К. Трнка, Конститутивност народа, Сарајево, 2000. итд.

80


MODERNA UPRAVA

националног интереса неопходно је да у оба ентитета Босне и Херцеговине постоје идентична рјешења и уједначена пракса.12 Интересантно је да у Уставу није предвиђен витални интерес Осталих,13 иако се ради о равноправним грађанима, према којима се такође може вршити дискриминација.14 Сигурно је да се никако не смије дозволити да је национална припадност важнија од држављанства15 и мора се створити такав правни оквир да сви држављани имају иста права и обавезе, а не да припадници појединих нација буду привилеговани.16 Нација не може бити изнад државе, а поготово је то опасно у земљи као што је Босна и Херцеговина, у којој постоји традиционална измијешаност нација, религија и култура. То је неспојиво са Европском конвенцијом о људским правима и основним слободама17 и овдје се може констатовати да Устав битно заостаје иза међународних стандарда.18 Јасно је да Босна и Херцеговина јесте и мора бити држава компромиса19 у којој сви њени грађани морају бити потпуно равноправни.20

12

Види и: М. Дмичић, Заштита виталног националног интереса конститутивних народа у уставносудском поступку, Правни савјетник, бр. 12/05, стр. 19–26. 13 Уставно уређење обезбјеђује да инструментима за заштиту својих виталних националних интереса располажу само представници три конститутивна народа, а не и представници других народа. 14 Упоредити: М. Микеш, Витални национални интерес – употреба и злоупотреба, Правна ријеч, бр. 7/06, стр. 109. 15 Држављанство је веза са државом, а не са нацијом или нацијама у њој, без обзира да ли су оне велике или мале – в. В. Димитријевић и М. Пауновић, Људска права, Београд, 1997. 16 О заштити и кршењу људских права у Босни и Херцеговини в. М. Рачић и М. Турк, Заштита и кршење људских права у Босни и Херцеговини, Правна ријеч, бр. 12/02, стр. 651–660. 17 Права и слободе предвиђени у овој конвенцији и у њеним протоколима се директно примјењују у Босни и Херцеговини и ови акти имају приоритет у односу на све остале законе – члан II, тачка 2. Устава Босне и Херцеговине. 18 О остварењу људских права у Републици Српској према међународним стандардима в. С. Перовић, Остваривање људских права у Републици Српској према међународним стандардима, у Република Српска – десет година Дејтонског мировног споразума, стр. 133–144. 19 Р. Кузмановић, Уставно право, Бања Лука, 2002. година, стр. 303. 20 Види члан 14. Европске конвенције о људским правима и основним слободама, члан 7. Опште декларације о правима човјека итд. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

81

MODERNA UPRAVA

2. ЗАШТИТА ВИТАЛНИХ НАЦИОНАЛНИХ ИНТЕРЕСА ПРЕД УСТАВНИМ СУДОМ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ21 У досадашњем раду Вијеће за заштиту виталног националног интереса Уставног суда Републике Српске22 још није утврдило да је у неком случају дошло до повреде виталних националних интереса неког од конститутивних народа. Приликом рада на тим деликатним предметима појавило се више спорних питања, која су захтијевала веома суптилан приступ и успостављање адекватних критеријума и стандарда који треба да доведу до тога да се оствари сврха вођења овог поступка. То најбоље илуструје сву сложеност и комплексност ове уставне материје. Прије свега, поставило се питање начина одлучивања у фази прихватљивости и меритума. Према Уставу, уколико заједничка комисија састављена од представника Народне скупштине и Вијећа народа по паритетном основу не постигне сагласност о спорним питањима, предмет се доставља Уставном суду Републике Српске да донесе коначну одлуку да ли предметни закон вријеђа витални национални интерес једног од конститутивних народа. Вијеће за заштиту виталног националног интереса Уставног суда Републике Српске одлучује о прихватљивости таквих случајева 2/3 већином у року од једне седмице, а у року од мјесец дана одлучује о меритуму случајева који се сматрају прихватљивим.23 У контексту тога, постојала је дилема да ли је исти начин одлучивања и у случају да процедуру покрене 2/3 већина једног од клубова, јер је у Уставу наведено да је тада потребан глас најмање двојице судија да би се одлучило да се ради о виталном интересу.24 Овај суд је мишљења да треба да постоји исти начин одлучивања у погледу меритума, без обзира на то како је покренут поступак и да је то ратио уставних одредби у овом смислу. Другачији закључак би дозволио могућност злоупотребе појма виталног националног интереса , а то се никако не би смјело допустити. Одлука суда у оваквим предметима има далекосежан значај и сигурно је да она мора да одражава вољу већине чланова овог вијећа и да се не може базирати само на мишљењу двојице судија. Имајући у виду да су одредбе Устава у овом погледу

21

О томе: М. Стевановић, Заштита виталних националних интереса у Републици Српској, Правна ријеч, бр. 1/04, стр. 360. 22 Ово вијеће је установљено тачком 2. Амандмана LXXXVIII, којим је допуњен члан 116. Устава Републике Српске. Оно се састоји од седам чланова, које чине по два из сваког конститутивног народа и један члан из реда осталих. 23 Амандман LXXXII, којим је допуњен члан 70. Устава Републике Српске. Овдје може да се постави питање да ли се у рок од мјесец дана рачуна и ова седмица или не. Према Пословнику о раду Уставног суда Републике Српске (члан 49. став 2) одлука о меритуму се доноси у року од мјесец дана од дана доношења рјешења о прихватљивости захтјева. 24 И у овом случају се претходно формира заједничка комисија, која предмет просљеђује том суду, ако се не постигне одговарајући договор.

82


MODERNA UPRAVA

доста неразумљиве и контрадикторне, указује се потреба што скоријег доношења амандмана који ће отклонити могућност било каквих неспоразума. Једно од спорних питања у раду овог суда је било и то да ли се може водити овај поступак ако се ради о закључцима, декларацијама и резолуцијама, који представљају ставове парламента по појединим политичким питањима. У оваквим случајевима дошло се до закључка да ти акти не представљају правне, већ политичке акте и да овај суд нема надлежност да испитује њихову суштину25. Политички ставови парламента, очито, нису правна норма, која у себи садржи санкцију за њихово непоштовање, већ је то само политички став већине, који не може угрозити било чије националне интересе. Уколико се ради о правним нормама, које садрже и санкцију и чије спровођење доиста може угрозити нечије интересе, нема сумње да постоји потреба за реаговање суда. Мислимо да је овакав став правилан и једино могућ у тим ситуацијама, а свако супротно поступање би сигурно могло имати несагледиве негативне посљедице. Свакако да сам назив не може бити пресудан код овог одлучивања, већ је круцијална суштина, садржај самог акта, односно шта се тим актом уистину регулише. У пракси овог суда појавила се и дилема да ли захтјев за утврђење повреде виталног националног интереса мора бити образложен или не. Заузет је став да, уколико нема адекватних разлога у чему се састоји повреда виталног националног интереса и због чега, такав захтјев није прихватљив. При томе, овај суд је имао у виду одредбе члана 46. и 47. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске,26 које то прописују. Сматрамо да је и ово поступање исправно, јер суд увијек суди у границама захтјева и не смије да води поступак на основу претпоставки, већ јасно изражене воље оне стране која је тај поступак покренула. Такође, приликом рада на овим предметима може да се постави и питање да ли се истим актом може повриједити витални национални интерес сва три конститутивна народа. Мишљења смо да може и у погледу тога не би требало да буде никаквих посебних дилема. . Овом приликом морамо истаћи и то да у поглављу Устава којим се дефинише поступак заштите виталног националног интереса има још одредби које нису довољно јасне и које могу довести до одређених двојби. Тако, између осталог, није јасно због чега се у Уставу спомињу само закони, а не и други прописи или општи акти, јер се и њиховим доношењем може повриједити витални национални интерес. Исто тако, у овим одредбама стоји да суд одлучује да ли се предметни закон односи на витални национални интерес27, умјесто да је

25

Чланом 115. став 1. тачка 1. и 2. Устава прописано је да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом и о сагласности прописа и општих аката са законом, док је тачком 1. Амандмана LXXXVIII допуњен став 2. истог члана на тај начин што је прописано да тај суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката Народне скупштине са одредбама Устава о заштити виталних интереса конститутивних народа. 26 "Службени гласник Републике Српске" број 29/05. 27 Ако се само односи, не значи и да га повређује. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

83

MODERNA UPRAVA

прописано да треба утврдити да ли је тај интерес повријеђен или не28 итд. Нажалост, општа је констатација да у погледу ове значајне материје постоји недопустиво много конфузије и недоречености. 3. ЗАКЉУЧАК Несумњиво је да у постдејтонској Босни и Херцеговини, а тиме и у Републици Српској као њеном ентитету, постоји перманентна могућност угрожавања нечијих националних права и интереса, што може да буде од утицаја на дугорочан и стабилан развој демократских односа. То посебно долази до изражаја у законодавној сфери, јер политичка и национална већина у парламенту може донијети такве законе који објективно угрожавају интересе других конститутивних народа. Због тога је постојање Вијећа народа као институције за заштиту виталних националних интереса у Републици Српској у сваком случају оправдано. Међутим, да би рад овог органа био ефикасан и оправдао своје постојање, потребно је прецизније утврдити појам виталних националних интереса29, јер су одредбе Устава у овом дијелу неусклађене и недоречене, што може довести до грубе политизације и злоупотребе овог института у недозвољене сврхе. Такође, потребно је одредити и који акти могу бити предмет покретања ове процедуре, а поступак поједноставити и прецизирати на начин који ће отклонити сваку недосљедност у примјени овог битног уставноправног механизма. Неопходно је избјећи потенцијалне манипулације које су могуће са одредбом да 2/3 националног клуба у овом вијећу могу покренути процедуру за сваки усвојени акт, без обзира о чему се у неком случају ради. Заштита националних права и интереса треба да буде у домену објективног, у сфери права, а не политике и не смије водити непотребној дезинтеграцији грађанског друштва. Само на овај начин Вијеће народа као орган суи генерис ће испунити своју уставну функцију, а Уставни суд Републике Српске ће ефикасно и законито проводити поступак који му је повјерен у надлежност. Све то намеће потребу што скоријег доношења уставних амандмана, који би, имајући у виду досадашња искуства, прецизно и недвојбено регулисали све што је есенцијално у погледу примјене овог института, од кога добрим дијелом зависи и заштита људских права у Републици Српској и Босни и Херцеговини уопште.

28

Шта се односи на витални национални интерес прописано је у претходном дијелу. Ово је не само политичко и правно питање, него и питање које је увијек и историјски детерминисано и на које се често не може дати егзактан одговор. Лако је артикулисати и дефинисати витални национални интерес код оних народа који имају своје независне и стабилне државе, док то дефинисање у вишенационалној заједници оптерећеној тешким траговима прошлости, као што је Босна и Херцеговина, није нимало једноставно. Наравно, једном утврђени витални национални интерес није непромјењива категорија. 29

84


MODERNA UPRAVA

Executive Summary There is no doubt that in post-Dayton Bosnia and Herzegovina, and in the Republic of Srpska as its entity, there is a permanent possibility of violation of somebody’s national rights and interests, which can influence long-term development of democratic relations. This is especially the case in the area of legislation, since a political or national majority in the parliament can pass such laws which violate interests of other constitutive nations. Therefore, existence of the Council of Peoples as an institution for protection of vital national interests in the Republic of Srpska is justified in any way. However, to make it efficient and to justify its existence, it is necessary to determine vital national interests more precisely, because the stipulations in the Constitution are not harmonized and completely defined in this part, which can lead to severe politicization and misuse of this body for improper purposes. Moreover, it is also necessary to determine which acts can be a subject to start this procedure, and how to simplify it and make it more precise in the way that will remove any inconsistency in implementation of this important constitutional and legal mechanism.


85

MODERNA UPRAVA

86


MODERNA UPRAVA

Доц. др Остоја Кременовић ЛОКАЛНА САМОУПРАВА У ДЕМОКРАТСКОМ РАЗВОЈУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ РЕЗИМЕ Локална самоуправа у 15 година Републике Српске је успјешно завршила прву фазу транзиције, у великој мјери имплементирала принципе и начела садржане у Европској повељи о локалној самоуправи, и допринијела и доприноси убрзаном демократском и економском развоју локалних заједница те представља снажан генератор укупног друштвеног и привредног развоја Републике Српске. Ресурси којима располаже и достигнути ниво развоја и искустава, гаранција су настајања и развоја једне нове локалне самоуправе, коју грађани доживљавају као своје право и своју обавезу да одговорно и активно управљају локалним развојем и пословима, остварујући нови квалитет живота и у локалној заједници и у Републици Српској у цјелини.

I Устав Републике Српске не садржи јасан и конзистентан концепт локалне самоуправе. Устав не садржи ни једну општу норму којом би се гарантовало право грађана на локалну самоуправу, што чини садржај већине савремених устава. Али, Устав Републике Српске проглашава локалну самоуправу једном од основа на којима почива уставно уређење ентитета, па је на тај начин локална самоуправа изједначена са другим друштвеним институцијама на којима почива сва остала социјална инфраструктура. У почетној фази стварања Устава Републике Српске, у првој његовој верзији, било је садржано 14 чланова посвећених локалној самоуправи, да би у коначној уставној верзији остала само три члана и то у поглављу "Територијална организација". У складу са редукцијом текста текао је и процес постепене маргинализације улоге локалне самоуправе у политичком систему, који је карактерисао и процес неконтролисане централизације јавних послова у републичким органима, чиме су слабљена овлаштења и одговорности, а нарочито материјална основа локалне самоуправе. Транзиција локалне самоуправе у Републици Српској се у првој фази, од 1994. до 1999. године, ограничавала на смањене надлежности општине, што се правдало објективним условима изградње политичког система и уставног поретка, који су карактерисала два противрјечна процеса: централизација као резултат напора републичке власти да у рату и непосредном послијератном периоду Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

87

MODERNA UPRAVA

максимално мобилише све друштвене ресурсе, и јачање релативне аутономности општина (стварна децентрализација) као посљедица неефикасног функционисања републичких институција. Наслијеђена и наметнута територијална организација, коју карактеришу општине које су територијално и демографски међу највећим у Европи, уз истовремено постојање већег броја општина скромних капацитета, насталих дијељењем предратних општина међуентитетском линијом разграничења, чинили су неповољан амбијент за организацију и функционисање локалне самоуправе, а нарочито њено усклађивање са савременим европским токовима у овој области и реалним политичким и друштвеним потребама за бржи развој локалне демократије као основе укупног друштвеног и социјалног развоја. Представничко тијело јединице локалне самоуправе је било, по правилу, гломазно и неоперативно, што је отежавало доношење одлука у његовом дјелокругу. Извршни колегијални орган је имао интегративну улогу у општини, а у условима сложене и конфликтне социјалне и политичке структуре очекивало се да ће доћи до изражаја особине колегијалног органа да је отворенији за расправу, толерантнији од инокосног органа, да ће тежити компромису и избјегавати пријека, брза и неизвјесна рјешења са непредвидивим и ризичним посљедицама, да ће дјеловати као фактор стабилизације и доприносити снижавању тензија. Истовремено, колегијални извршни орган доприноси политизацији, депрофесионализацији и наеефикасности извршне власти, чиме додатно слаби позицију локалне самоуправе и чини неефикасном укупну уставноправну структуру власти. II На основу критичке анализе стања у области локалне самоуправе, а у циљу убрзања демократског и социјалног развоја на локалном нивоу, године 1999. је отворен реални процес промјена у овој области доношењем Закона о локалној самоуправи којим је развијен чисти репрезентативни систем у јединици локалне самоуправе, према коме грађани на непосредним изборима бирају одборнике у скупштини општине/града и начелнике општина, односно градоначелнике, као извршне органе. Најзначајнија је промјена извршена увођењем монократског модела у извршној власти. Примијењена је досљедна подјела овлашћења између представничког тијела и извршног органа, на начин да представничком тијелу припадају искључиво политичке функције, а начелнику општине, односно градоначелнику извршне (једним мањим дијелом и политичке). Начелник општине, односно градоначелник је шеф локалне управе и, истовремено, задужен да проводи политику и извршава одлуке и друга акта представничког тијела. У наведеним односима начелник може ефикасно проводити одлуке представничког тијела и предузимати друге мјере које процијени потребним. Линија одговорности је недвосмислена и јасна. На овај начин управа је динамизирана и постала ефикаснија, створени су услови за њену професионализацију и деполитизацију, као основним захтјевима

88


MODERNA UPRAVA

процеса реформе у овој области. Ово је формално најрационалнији модел организације локалне власти, а по прецизности, дисциплини, поузданости, те по интензитету и екстензивности постигнутих резултата нема му равног. Промјене у извршној власти довеле су до јачања укупног демократског капацитета институције локалне самоуправе а упоредо са тиме и одговорност извршне власти за остваривање циљева локалне демократије и развоја у интересу грађана и друштвене заједнице у цјелини. Непосредно учешће грађана у локалној власти је све више постајала стварна категорија, дијелом засновано и на традицији која је на овим просторима развијана посљедњих 50 година, и постаје незаобилазан фактор новог импулса у развоју локалне самоуправе. У периоду 2001. до 2003. године је мало урађено на даљој доградњи система локалне самоуправе, a централна власт се опредијелила да донесе нови закон о локалној самоуправи, са основним политичким циљем да се ова област усклади са Европском повељом о локалној самоуправи. Овај политички циљ и не треба бити споран, али треба имати у виду чињеницу на је наведено усклађивање процес који подразумијева и обезбјеђење низа других предуслова за његов успјех, а у првом реду спремност за већим степеном децентрализације јавних послова, нарочито јавних финансија, што је, очито, у том периоду изостало. Због тога је Закон о локалној самоуправи из 2004. године био корак уназад, нарочито у односима између представничког тијела и начелника општине/градоначелника, а што је кулминирало током 2006/07. године и испољило негативне стране законских рјешења у овој области, које се планирају превазићи и отклонити измјенама Закона, које су у току. III Територијални аспект локалне самоуправе је врло значајно питање које непосредно утиче на амбијент за остваривање основних функција и циљева локалне самоуправе. Иако је деценијама доказивала своју дисфункционалност, територијална подјела из социјалистичког периода на територији Републике Српске је, у основи, задржана до данас. Дејтонско-париски мировни споразум из 1995. године није уопште водио рачуна о границама општина. Предратне општине су међуентитетском линијом разграничења цијепане без икаквих правила, тако да ће се од њихових остатака тешко у догледној будућности развити самоодрживе јединице локалне самоуправе. Квантитативни односи између општина су знатно поремећени. Велике општине, са преко 1000 квадратних километара, остале су као раније, а неке су минијатурне, са тридесетак и мање квадратних километара. На тај начин је настала већа група изразито малих општина, испод 100 квадратних километара, од којих 10 имају заједно 10.000 становника, шест најмањих општина нема заједно више од 1000 становника, а четири општине имају мање од по 100 становника. Мале општине немају, заједно са финансијском и другом подршком републичке власти, основне ресурсе и услове за успјешно извршавање функција и Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

89

MODERNA UPRAVA

задатака јединица локалне самоуправе. Монотипска општина, која је основа концепције надлежности локалне самоуправе, у непосредном је сукобу са изразитом диспропорцијом у могућностима јединица локалне самоуправе, нарочито у финансијским и кадровским ресурсима. Покушај да се интервенише у територијалну организацију јединица локалне самоуправе 1999. године је пропао, искључиво због немогућности да се постигне било каква страдања са одређеним политичким снагама у Републици Српској о минималној реформи територијалне структуре локалне самоуправе. Током 2007. године, Влада Републике Српске је оцијенила да је неопходно подручје општина ставити у функцију једног од најзначајнијих фактора ефикасности организације и рада локалне самоуправе, те планира, до краја ове године, подручја општине ускладити са оптималним стандардима самоодрживе јединице локалне самоуправе са самосталном, способном и одговорном локалном влашћу. Алтернатива промјене територијалне организације Републике је увођење модела вишетипских општина, модела структуре надлежности јединица локалне самоуправе прилагођене њиховим реалним могућностима и расположивим ресурсима, којим би се битно превазишла постојећа ограничења и омогућио неометан развој локалне самоуправе. Изразито неразвијене и неразвијене општине представљају посебно важну групу јединица локалне самоуправе, о којој централна власт има посебне одговорности и планира и спроводи мјере убрзаног развоја овог подручја. Изразито неразвијеним општинама, којих има 24, припада око 25% територије и на њима живи око 10% становништва Републике Српске. Наведене општине карактерише привредна неразвијеност, неповољна демографска слика, слаба инфраструктурна опремљеност, неразвијеност јавних служби и други неповољни трендови у функционисању локалне власти. Активности Владе Републике Српске су усмјерене у правцу подршке развојним пројектима и другим видовима помоћи и подршке изразито неразвијеним и неразвијеним општинама, укључујући и оснивање посебног фонда за развој источног дијела Републике Српске. Регије у Републици Српској се посматрају као развојни проблем и има за циљ рационалније и ефикасније располагање свим расположивим развојним ресурсима, укључујући и мјере и активности засноване на политици бржег развоја изразито неразвијених и неразвијених општина. Процес децентрализације власти, заснован на концепту локалне самоуправе који афирмише Европска повеља о локалној самоуправи, подразумијева одговарајућу фискалну децентрализацију и прерасподјелу надлежности између централне власти и локалне самоуправе која обезбјеђује локалној самоуправи, сразмјерно њеним надлежностима, довољну висину прихода и адекватну имовину како би могла ефикасно извршавати функције које јој припадају. Децентрализација власти, заснована на концепту суштинске функционалне децентрализације, која омогућава и стимулише складан развој локалних заједница и стално унапређење квалитета живота у њима, истовремено је најефикаснија брана некритичкој, нерационалној и исполитизованој централизацији власти у Босни и Херцеговини.

90


MODERNA UPRAVA

IV Јединице локалне самоуправе су, у сарадњи са међународним организацијама, постигле значајан напредак у обезбјеђењу модерног вођства и професионалног, компетентног и мотивисаног особља локалне управе, посвећеног остваривању циљева и визије развоја локалне самоуправе, засноване на традицији локалне демократије на овим просторима и богатом међународном искуству у овој области. Посебна пажња је посвећена сталном обезбјеђењу унапређивањем квалитета и економичности у задовољавању услуга за које је задужена локална управа. У већини локалних заједница је уведен одговарајући систем управљања квалитетом у локалној управи и јавним службама које пружају јавне услуге грађанима, са обезбјеђењем већег утицаја грађана и других корисника на пружање јавних услуга на локалном нивоу. Успјешно се развија пракса електронског пружања услуга на концепту е-управе. Током 2006. године постигнуто је партнерство Владе Републике Српске и Савеза општина и градова Републике Српске у обезбјеђењу одговорног и јединственог вршења јавних послова у локалној самоуправи, заснованог на међусобној сарадњи у доношењу значајних одлука и планова те у провођењу закона, других прописа и планских докумената. Локална самоуправа је лидер и у развијању партнерства јавног, приватног и невладиног сектора и савремених рјешења у управљању јавним пословима, чиме се омогућавају нове прилике за локални економски развој, а ресурси локалних управа се ослобађају за остваривање значајних задатака нове локалне самоуправе. Развијена међусобна сарадња јединица локалне самоуправе, сарадња са општинама и градовима из Федерације Босне и Херцеговине, те међународна и регионална сарадња у овој области, убрзала је позитивни тренд транзиције локалне самоуправе, и постала мостом сарадње међу државама и народима. Савез општина и градова Републике Српске, основан 1998. године, постао је институционални оквир и генератор те сарадње, и допринио размјени успјешних искустава и њиховом кориштењу у изградњи система и функционисању локалне самоуправе. Executive Summary For the period of 15 years of the Republic of Srpska, the local self-governance has successfully completed Phase One of the transition, implemented principles and ideas from the European Charter on Local Self-Governance to a large extent, and has contributed and contributes to fast democratic and economic development. It represents a powerful generator of overall social and economic development of the Republic of Srpska. Resources available and achieved level of development and experience are a guarantee of beginning and development of a new local self-governance, which citizens see as their right and their duty to steer local development and affairs responsibly and Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

91

MODERNA UPRAVA

actively, whilst creating a new quality of life in local communities in the Republic of Srpska.

92


MODERNA UPRAVA

Зорица Дрљача ФИСКАЛНИ СУВЕРЕНИТЕТ КАО ОСНОВ УРЕЂИВАЊА ПОРЕСКИХ СИСТЕМА У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ РЕЗИМЕ У Босни и Херцеговини не постоји јединствен и недјељив фискални суверенитет. Право и овлаштење за уређење пореског система на основу ентитетских устава припада ентитетима и Брчко Дистрикту на основу овлаштења из Статута Дистрикта. Босни и Херцеговини, на основу фискалног споразума закљученог између ентитета, припада фискални суверенитет у области индиректног опорезивања, али посматрано са аспекта припадности прихода, и тај фискални суверенитет у одређеном обиму је подијељен између Босне и Херцеговине, ентитета и Дистрикта.

Без обзира на друштвено-економско и политичко уређење једне државе, основно и неприкосновено правило је да се уставом уређује питање фискалног суверенитета, односно право државе или других јавноправних колективитета да установљују (утврђују) одређене дажбине које чине структуру пореског система и овлаштење да се јавни приходи на темељу власти – принуде убиру из економске снаге физичких и правних лица. Генерално посматрајући, устав као основни извор и оквир за уређивање пореског система једне државе поставља општа правила и начела за утврђивање порескоправних односа, која се разрађују у пореским законима и прилагођавају пореској стварности. У том контексту, фискални суверенитет, као основ уређивања пореских система у Босни и Херцеговини, треба посматрати са аспекта организационе структуре Босне и Херцеговине као сложене државне заједнице, настале међународним уговором, Општим оквирним споразумом за мир у Босни и Херцеговини.1 1

Општи оквирни споразум за мир (Дејтонски споразум) је усаглашен 21. новембра 1995. године у ваздухопловној бази Врајт Патерсон у градићу Дејтон (САД), а потписан 14. децембра 1995. године у Паризу. Карактер међународног споразума даје му снажно учешће и медијација међународних преговарача, представника САД-а, Велике Британије, Француске, Њемачке, Русије и Европске уније, који су поред делегације БиХ, Југославије и Хрватске учествовали у усаглашавању овог споразума. Сам Споразум се састоји од 11 дијелова , а Анекс 4 представља Устав Босне и Херцеговине. Занимљиво је истаћи да овај споразум још увијек није званично преведен у БиХ са енглеског језика на службене језике у БиХ, нити објављен у "Службеном гласнику Босне и Херцеговине", "Службеном гласнику Републике Српске" и "Службеним новинама Федерације Босне и Херцеговине". Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

93

MODERNA UPRAVA

Да ли се ради о подијељеном фискалном суверенитету између Боснe и Херцеговинe и ентитета, изворном фискалном суверенитету ентитета, да ли фискални суверенитет у неком обиму припада кантонима у Федерацији Босне и Херцеговине и Брчко Дистрикту Босне и Херцеговине, питања су за које одговор налазимо у Уставу Босне и Херцеговине, Уставу Републике Српске, Уставу Федерације Босне и Херцеговине, уставима кантона у Федерацији Босне и Херцеговине и Статуту Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине. 1. ФИСКАЛНИ СУВЕРЕНИТЕТ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ Устав Босне и Херцеговине, односно Анекс 4 Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини, не садржи одредбе о фискалном суверенитету и основним принципима који се односе на уређивање основа пореског система и утврђивање порескоправних односа између БиХ и њених грађана. У члану 3. тачка 1. Устава, утврђене су надлежности институција Босне и Херцеговине, у областима: • спољна политика; • спољнотрговинска политика; • царинска политика; • монетарна политика, како је одређено чланом 7. Устава; • финансирање установа и међународних обавеза Босне и Херцеговине; • политика и прописи за усељење, избјеглице и азил; • спровођење кривичних закона на међународном плану и између ентитета, укључујући ту односе са Интерполом; • увођење и рад средстава за међусобне и међународне комуникације; • регулисање саобраћаја између ентитета; и • контрола ваздушног саобраћаја. Полазећи од Уставом утврђених надлежности институција Босне и Херцеговине, произлази да Босна и Херцеговина нема право и овлаштење да уређује порески систем на централном нивоу власти, што упућује на закључак да фискални суверенитет као основ уређења пореског система припада ентитетима, односно Републици Српској и Федерацији Босне и Херцеговине.2 Поред тога што је састав Босне и Херцеговине утврђен Уставом Босне и Херцеговине, мора се уобзирити чињеница да Брчко Дистрикт Босне и Херцеговине представља специфичну територијалну јединицу локалне самоуправе, која поред самосталности у законодавној, извршној и судској власти на подручју

2

Састав Босне и Херцеговине, као сложене државне заједнице, која се састоји од два ентитета, Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине, одређен је одредбом члана 1. тачка 3. Устава Босне и Херцеговине.

94


MODERNA UPRAVA

Дистрикта, има и одређен обим фискалног суверенитета на што упућује одредба члана 9. Статута Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине.3 2. ФИСКАЛНИ СУВЕРЕНИТЕТ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ У Уставу Републике Српске, у оквиру економског и социјалног уређења, утврђена су основна начела за успостављање пореског система. Одредбом члана 61. Устава утврђено је: "Финансирање јавних служби врши се преко фондова и буџета, у складу са законом", а одредбом члана 62: "Средства буџета су порези, таксе и други законом утврђени приходи", односно наведеним одредбама даје се акценат на принцип законитости код утврђивања фискалних прихода. Поред принципа законитости, одредбом члана 63. Устава Републике Српске одређен је принцип општости и правичности опорезивања: "Обавеза плаћања пореза и других дажбина је општа и утврђује се према економској снази обвезника". У оквиру права и дужности Републике Српске, одредбом члана 68. тачка 7. Устава, утврђена је надлежност Републике Српске да уређује и обезбјеђује, између осталог, и порески систем. Наведене уставне одредбе јасно изражавају оригинални фискални суверенитет Републике Српске и дају право и овлаштење Републици Српској да уређује порески систем са јасно дефинисаним основним принципима опорезивања заснованим на начелу законитости, општости и правичности. 3. ФИСКАЛНИ СУВЕРЕНИТЕТ ФЕДЕРАЦИЈЕ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ За разлику од Републике Српске, због самог уставног уређења, Федерација Босне и Херцеговине има сасвим друкчија рјешења за уређење пореског система. Устав Федерације Босне и Херцеговине, по самој структури и уређењу уставних питања друкчије је конципиран од Устава Републике Српске, тако да не садржи одредбе које се односе на принцип правичности и општости пореза. У одредбама Устава Федерације Босне и Херцеговине које регулишу искључиву надлежност Федерације, односно у члану 1. тачка ф. утврђена је надлежност Федерације за утврђивање фискалне политике, што у ширем смислу подразумијева и уређење пореског система. Међутим, у свим кантоналним уста3

Одлука Арбитражног трибунала за област Брчко донесена је 5. марта 1999. године, у Бечу, а са допуном Анекса објављена као коначна верзија 18.08.1999. године, чиме су створени услови за доношење Статута Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине, који је објављен 6. априла 2000. године, у "Службеном гласнику Босне и Херцеговине", број 9/02. У члану 9. Статута Дистрикта, који утврђује функције и овлашћења Дистрикта, утврђено је да су у оквиру функција и овлашћења Дистрикта и финансије Дистрикта, а у члану 23. Статута да је Скупштина Дистрикта надлежна да утврђује општу политику Дистрикта, укључујући и политику финансија Дистрикта. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

95

MODERNA UPRAVA

вима, у оквиру искључиве надлежности кантона/жупаније, утврђено је да кантони у оквиру своје надлежности обезбјеђују финансирање дјелатности кантоналне власти опорезивањем, задуживањем или другим средствима. Одредбу о финансирању кантоналне власти опорезивањем садрже сви кантонални устави.4 Наведене уставне одредбе упућују да је оригинарни фискални суверенитет у Федерацији Босне и Херцеговине у одређеном обиму подијељен између Федерације и кантона с обзиром на то да је Уставом Федерације одређено да је фискална политика у искључивој надлежности Федерације, али и кантоналним уставима да кантони имају уставно овлаштење да опорезивањем обезбјеђују вршење финансијске дјелатности тог јавноправног колективитета. 4. ЗАХТЈЕВИ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ Поред уставног уређења, који представља извор и оквир успостављања пореског система Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине, мора се имати у виду чињеница да је Босна и Херцеговина земља у транзицији и да је стратешки циљ Босне и Херцеговине улазак у Европску унију.5 Улазак у Европску унију захтијева испуњавање одређених услова који су одређени правилима Европске уније за земље Источне и Средње Европе које желе да постану чланице Европске уније. Наведена правила су одређена у Копенхагену 1993. године, а допуњена на Мадридском самиту 1995. године, са наглашеним акцентом на развој тржишне економије и стварање стабилног економског и монетарног окружења. Полазећи од јасног опредјељења Босне и Херцеговине, Европска унија је 2000. године објавила Мапу пута (Rood map), документ који успоставља 16 4

Федерација Босне и Херцеговине се састоји од 10 територијалних јединица – кантона, чији су називи одређени према градовима који су сједишта одговарајућих кантоналних власти или према регионалним географским карактеристикама. Називи кантона/жупанија су: Унско-сански, Тузланско-подрињски, Жупанија Посавска, Зеничко-добојски, Босанско-подрињски, Средњобосански, Херцеговачко-неретвански, Жупанија Западнохерцеговачка, Кантон Сарајево, Херцегбосанска жупанија. Опширније, устави Босне и Херцеговине, Федерално Министарство правде, Сарајево, 1997. 5 Одлука Савјета министара о покретању иницијативе за приступање Европској унији објављена је у "Службеном гласнику Босне и Херцеговине" број: 3/99, а Резолуција Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине о европским интеграцијама и Пакту о стабилности за Југоисточну Европу у "Службеном гласнику Босне и Херцеговине", број 12/98. Овом резолуцијом Босна и Херцеговина изражава пуну подршку Пакту о стабилности за Југоисточну Европу који је ступио на снагу 30.06.1999. године на самиту одржаном у Сарајеву. Пакт представља политички документ са јасним стратешким циљем – стабилизација у Југоисточној Европи и приближавање земаља региона (Босне и Херцеговине, Србије и Црне Горе, Македоније, Хрватске, Бугарске, Румуније, Молдавије и Албаније) Европској унији и јачање регионалне сарадње. Значај овог политичког документа огледа се у успостављању односа који су омогућили слободну трговину и унапређење конкурентности земаља региона, шта је потврђено потписивањем споразума о слободној трговини између ових земаља.

96


MODERNA UPRAVA

кључних услова које Босна и Херцеговина треба да испуни како би приступила изради Студије изводљивости, као предуслова за отпочињање преговора о потписивању Споразума о стабилизацији и придруживању. У оквиру услова постављених у Мапи пута, а касније разрађених у Студији изводљивости и Извјештају Европске комисије о прихватању Студије изведљивости за Босну и Херцеговину,6 посебан акценат, у поглављу о економским и фискалним питањима, дат је порезима и царинама као инструментима пореске и царинске политике. Разлог за наглашавање значаја ових инструмената је у томе што порези и царине пресудно утичу на остварење принципа на којима се темељи јединствено унутрашње тржиште Европске уније чије су основе политике и кључни елементи, слободно кретање робе, лица, капитала, слободно пружање услуга, политика конкуренције, заједничка царинска тарифа према трећим земљама те законодавство састављено од цијелог низа директива и уредаба.7 Имајући у виду захтјеве Европске уније према Босни и Херцеговини, који су постављени као услов за отпочињање преговора о потписивању Споразума о стабилизацији и придруживању,8 било је неопходно, поред многих других реформи које су означене према приоритетним подручјима за Босну и Херцеговину, провести и реформу пореског и царинског система. Суштина реформе значила је увођење пореза на додату вриједност у Босни и Херцеговини и спајање царинских служби ентитета у јединствену царинску службу Босне и Херцеговине.

6

Савјет министара Европске уније, 2003. године, потврдио је Студију изводљивости за Босну и Херцеговину, означавајући приоритетна подручја са појединачним активностима које треба испунити као услов за потписивање Споразума о стабилизацији и придруживању. Једно од тих подручја јесте реформа царинског и пореског система. Проф. др Мирослав Прокопијевић, Европска унија, "Службени гласник", Београд, 2005. године, стр. 385. 7 Acquis communautire (правна стечевина Европске уније), обухвата цјелокупно, до сада, стварано законодавство у Унији од оснивања до данас, почев од "римских уговора", свих ревизионих уговора, секундарних извора права (директива и одлука), укључујући и одлуке Суда правде. Читав Acquis је, према областима, подијељен на 31 поглавље и садржи преко 100.000 страна. Опширније: Проф. др Мирослав Прокопијевић, опет цитирано. 8 Листа приоритетних подручја са појединачним активностима из извјештаја Студије изводљивости обухвата 16 приоритетних подручја, и то: 1) испуњавање постојећих услова и међународних обавеза, 2) ефикаснија управа, 3) ефикаснија јавна управа, 4) европске интеграције, 5) ефикасне законске одредбе којим се гарантује заштита људских права, 6) ефикасније судство, 7) рјешавање криминала, 8) управљање питањима азила и миграција, 9) реформа пореског и царинског система, 10) закон о буџету, 11) буџетска пракса, 12) поуздани статистички подаци, 13) конзистентна трговинска политика, 14) интегрисано енергетско тржиште, 15) увођење бх. јединственог простора, 16) јавни РТВ систем. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

97

MODERNA UPRAVA

5. СПОРАЗУМ О НАДЛЕЖНОСТИМА У ОБЛАСТИ ИНДИРЕКТНОГ ОПОРЕЗИВАЊА ИЗМЕЂУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ И ФЕДЕРАЦИЈЕ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ Имајући у виду надлежности институција Босне и Херцеговине одређене Уставом Босне и Херцеговине, оригинарни фискални суверенитет Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине одређен Уставом Републике Српске, односно Уставом Федерације Босне и Херцеговине, те захтјеве Европске уније за увођење пореза на додату вриједност и спајање царинских управа ентитета у јединствену царинску службу Босне и Херцеговине, било је неопходно створити правни основ за преношење надлежности из области индиректних пореза са ентитета на институције Босне и Херцеговине. Потребно је нагласити да су се ове активности одвијале под снажним учешћем међународног фактора, у сљедећим фазама. Заједничком изјавом, министри спољних послова Европске уније, са састанка Савјета Европске уније за опште послове и спољне односе, одржаног 27. јануара 2003. године, упутили су апел органима власти у Босни и Херцеговини да у оквиру имплементације реформи потребних за напредак у процесу стабилизације и придруживања Босне и Херцеговине, посебно мјесто заузима успостављање јединствених царина и увођење система пореза на додату вриједност на државном нивоу. Као први корак за остварење тог циља, високи представник за Босну и Херцеговину, 20. фебруара 2003. године, донио је Одлуку о успостави Комисије за индиректну пореску политику.9 Комисија успостављена наведеном одлуком добила је задатак да изради законе Босне и Херцеговине који ће бити основ за: • спајање одвојених царинских управа у Босни и Херцеговини у јединствену Царинску управу Босне и Херцеговинe, • увођење јединственог пореза на додату вриједност, • успостављање Управе за индиректно опорезивање која ће дјеловати на државном нивоу и бити одговорна за прикупљање и управљање приходима од индиректних пореза. Јединствена царинска управа и јединствени систем пореза на додату вриједност на државном нивоу, темељи се на сљедећим принципима: • ефикасност и професионалност, • макроекономска стабилност, • транспарентност и мјере за изградњу повјерења. Парламент Босне и Херцеговине, дана 30. јуна 2003. године, усвојио је Прелазни закон о спајању царинских управа и оснивању Управе за индиректно опорезивање.10 Наведеним законом се оснива Управа за индиректно опорезивање 9

Одлука високог представника за Босну и Херцеговину, број 103/03, објављена у "Службеном гласнику БиХ" број 4/03. 10 Закон објављен у "Службеном гласнику Босне и Херцеговине", број 18/03. У називу Закона наглашено да се ради о прелазном закону, из разлога што није било ријешено

98


MODERNA UPRAVA

као јединствена царинска управа Босне и Херцеговине, која се састоји из свих царинских управа које су функционисале на територији Босне и Херцеговине, укључујући и царинску службу Брчко Дистрикта. Као даљи корак у правцу успостављања система индиректног опорезивања, Народна скупштина Републике Српске, на сједници одржаној 30. октобра 2003. године, донијела је Закључке,11 којима даје сагласност да се надлежност из области индиректног опорезивања у оквиру система пореске политике Републике Српске пренесе на Парламентарну скупштину Босне и Херцеговине, како би се омогућило разматрање и усвајање Закона о систему индиректног опорезивања у Босни и Херцеговини и дала могућност Влади Републике Српске да потпише са Владом Федерације Босне и Херцеговине одговарајући споразум ради реализације одредаба Закона о систему индиректног опорезивања у Босни и Херцеговини. Парламент Федерације Босне и Херцеговине, на сједници Представничког дома одржаној 2. децембра 2003. године и сједници Дома народа одржаној 03.12. 2003. године, донио је Одлуку о давању сагласности на Споразум о надлежностима у области индиректног опорезивања између Федерације Босне и Херцеговине и Републике Српске, којим се област индиректног опорезивања у оквиру система пореске политике Федерације преноси на државу Босну и Херцеговину. На истој сједници Парламент је овластио премијера Владе Федерације Босне и Херцеговине да потпише наведени споразум.12 Дана 5. децембра 2003. год., премијери ентитетских влада, у присуству Уреда високог представника, потписали су Споразум о надлежностима у области индиректног опорезивања, којим, како је наведено у Споразуму, ентитети дају сагласност да се одговорност за индиректне порезе, укључујући и питања која се односе на администрацију, преносе на институције државе Босне и Херцеговине.13 Слиједом напријед наведеног, Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине на основу преузимања надлежности на начин утврђен чланом 3. тачка 5. под а) Устава Босне и Херцеговине, на сједници Представничког дома, одржаној 29. децембра 2003. године, и сједници Дома народа, одржаној истог дана, усвојила је Закон о систему индиректног опорезивања у Босни и Херцеговини.14 Наведеним законом се уређују основе пореског система у области

питање надлежности институција Босне и Херцеговине у области индиректних пореза, укључујући и царински систем. 11 Закључци Народне скупшине Републике Српске објављени у "Службеном гласнику Републике Српске", број 95/03. 12 Одлука о давању сагласности на Споразум о надлежностима у области индиректног опорезивања, објављена у "Службеним новинама Федерације Босне и Херцеговине" број 64/03. 13 Споразум потписали у Сарајеву премијер Федерације Босне и Херцеговине, предсједник Владе Републике Српске и представник Уреда високог представника . 14 Закон објављен у "Службеном гласнику Босне и Херцеговине" број 44/03. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

99

MODERNA UPRAVA

индиректног опорезивања у Босни и Херцеговине и одређују облици пореза који чине структуру система индиректног опорезивања, и то:15 • порез на додату вриједност као облик општег пореза на промет, • акцизе као појединачни облик пореза на промет, • путарина (посебна накнада за одређене нафтне деривате), и • увозне и извозне дажбине (царина). Потписивањем Споразума о надлежностима у области индиректног опорезивања, који у правној нарави представља фискални споразум, оригинарни фискални суверенитет ентитета је сужен на онај дио пореског система који обухвата директне порезе, односно порезе који за свој извор имају имовину и приходе, и остале дажбине које се уводе ентитетским законима. Међутим, и поред преношења надлежности ентитета на Босну и Херцеговину у области индиректног опорезивања, посматрајући са аспекта припадности прихода од индиректних пореза, не може се говорити о потпуном и недјељивом фискалном суверенитету Босне и Херцеговине у овој области, већ о подијељеном фискалном суверенитету између Босне и Херцеговине, Републике Српске, Федерације Босне и Херцеговине и Брчко Дистрикта. У прилог томе цитираћу члана 2. став 2. Закона о систему индиректног опорезивања у Босни и Херцеговини: "Овим законом успоставља се систем наплате прихода по основу индиректних пореза, као и расподјела прихода на основу индиректних пореза према буџетима Босне и Херцеговине, Федерације, Републике Српске и Дистрикта на транспарентан начин", и члан 3. став 2. Закона о уплатама на јединствени рачун и расподјели прихода:16 "Управа, у име и за рачун државе, ентитета и Дистрикта, отвара и води јединствени рачун који чине рачуни код једне или више комерцијалних банака, за прикупљање појединачних прихода и рачуни код Централне банке Босне и Херцеговине". Executive Summary There is no unique and inseparable fiscal sovereignty in Bosnia and Herzegovina. The right and authority to organize taxation systems is, based on entity constitutions, on entities and Brcko District, based on the authorization in the District Statute. Bosnia and Herzegovina, based on the Fiscal Agreement signed between entities, has the right on fiscal sovereignty in the area of indirect taxation, but, when looking from the aspect of revenue belonging, this fiscal sovereignty, in certain amount, is divided between Bosnia and Herzegovina, entities and the District.

15

Структура система одређена чланом 1. став 2. Закона о систему индиректног опорезивања у Босни и Херцеговини, одређивањем значења ријечи "индиректни порези". 16 Закон објављен у "Службеном гласнику БиХ" број 55/04.

100


MODERNA UPRAVA

ИНФОРМАЦИОНЕ ТЕХНОЛОГИЈЕ


101

MODERNA UPRAVA

102


MODERNA UPRAVA

Др Жељко Јунгић Представник БиХ у Радној групи "bSEE" (Broadband South Eastern Europe) у оквиру Иницијативе "eSEE" (Electronic South Eastern Europe) СПРЕМНОСТ БиХ И ЊЕНИХ ЕНТИТЕТА ЗА УВОЂЕЊЕ "E-GOVERNMENT"-а И ДРУГИХ ЕЛЕКТРОНСКИХ СЕРВИСА РЕЗИМЕ У свијету је добро позната и опште прихваћена чињеница да је развој инфо-комуникационих технологија (ICT), и на њима базираних електронских сервиса, покретач развоја глобалне економије. ICT доприноси повећању стопе раста бруто националног производа (GDP) за 25% и повећању продуктивности економија за 40%. Земље које занемаре ову чињеницу и не посвете пуну пажњу развоју и улагањима у ICT сектор, не унаприједе електронско управљање и не обезбиједе својим грађанима и привреди инфраструктуру за увођење електронских сервиса, биће осуђене да се нађу са друге, ни мало пријатне, стране тзв."дигиталног јаза" (енг. Digital divide). Европска унија је своје опредјељење за стварање јединственог и увезаног ICT простора и убрзање развоја ICT сектора изразила кроз документе "eEurope" из Лисабона 2000. године, "eEurope+" из Гетеборга 2002. године, те коначно кроз Иницијативу из Брисела 2005. године познату као "eEurope 2010" односно и 2010. Европска унија, кроз Иницијативу "eSEE", настоји помоћи земљама Југоисточне Европе да унаприједе ICT сектор у својим државама и увежу се у европску и свјетску мрежу широкопојасних електронских сервиса. Босна и Херцеговина се, према глобалном Извјештају УН-а за 2005. годину о спремности Влада за увођење "e-Government"-а (UN Global E-government Readiness Report 2005) налази, приближно, на половини свјетске ранг-листе, што говори да постоје шансе за прикључење развијеном "дигиталном" свијету, али и још веће опасности за суноврат и мјесто међу неразвијенима. Да ли су БиХ политички лидери и носиоци власти свјесни значаја овог питања и да ли је у плановима влада, на различитим нивоима, ICT сектор добио адекватну пажњу? Овај чланак има за намјеру још једном подсјетити лидере и "доносиоце одлука" на важност ICT сектора и обавезе које су од стране БиХ преузете потписивањем Иницијативе "eSEE", из Солуна 2005. године.


103

MODERNA UPRAVA

1. Увод Е-управа или e-Government је скраћеница од назива "електронска управа" (енгл. Electronic Government), а може се срести и под називима: e-gov, дигитална управа (Digital Government), интернет управа (on-line Government) или, у одређеном контексту, као трансформациона (транзициона) управа (Transformational Government). Ови термини односе се на коришћење информационих технологија и сервиса од стране државних или локалних управа у односима са грађанима, привредом и другим владиним секторима. Е-управа се може примијенити у домену извршне и законодавне власти, правосуђа и свих видова администрације у циљу побољшања интерне ефикасности и ефективности, пружања јавних сервиса или процеса развоја тзв. демократске управе. Прве апликације или модули, који су развијени у оквиру е-управе, обухватају односе владе са грађанима или корисницима услуга (G2C – Government to Citizens или Government to Customer), владе са привредом (G2B – Government to Businesses) и владе са владама других земаља (G2G – Government to Government). Најважније, општеприхваћене користи од е-управе укључују повећану ефикасност администрација на различитим нивоима, повећано повјерење грађана (корисника) и бољи приступ јавним сервисима. Под е-управом, а нарочито у посљедње вријеме, углавном се мисли на "on-line" управу или интернет управу, мада се и многе друге технологије, које нису базиране на интернету, могу користити у контексту "електронске управе". Неке од тих технологија су: телефон, факс, мобилне технологије за пренос података (2G, GPRS, EDGE, 3G итд.), PDA, SMS, MMS, бежичне мреже и сервиси (WiFi, WiMax, CDMA, итд.), Bluetooth, CCTV, RFID, Биометријска идентификација (BI), системи за управљање саобраћајем, системи ID докумената, затим различити системи електронског гласања који нису базирани на интернету, испорука различитих сервиса путем радија или ТВ-а итд. Постоје такође и неке друге, специфичне категорије електронске управе, као што су м-управа (mobile government), г-управа (GIS/GPS апликације е-управе) итд. Многобројна истраживања и студије спроведене у развијеним земљама свијета недвосмислено су потврдиле да развој и имплементација е-управе и других електронских сервиса имају директан утицај на економски, друштвени и политички развој, укључујући области: заштите животне средине, образовања, здравства, културе, заштите интереса потрошача итд. Не само владе развијених земаља, већ и остале, требало би да, поред наведених економских, друштвених и политичких импликација е-управе, размотре и аспекте развоја и приступа електронским сервисима када су у питању полне структуре (gender issues), узраст корисника, језичке баријере, културне разлике, системи образовања, писменост, IT писменост итд. Веома важно питање јесте и проблем тзв. дигиталног раслојавања (digital divide) или ефеката некориштења или немогућности приступа електронским сервисима, одређених категорија друштва (рурална подручја, старија популација,

104


MODERNA UPRAVA

хендикепиране особе итд.) и њиховог даљег убрзаног заостајања у економском развоју и учешћу у социјалним и културним активностима, односно прављења још дубљег јаза између богатих и сиромашних слојева друштва. Дакле, може се говорити о двије категорије дигиталног раслојавања: раслојавању између држава и региона с једне стране, и раслојавању између дијелова друштва унутар појединачних држава. 2. Препреке увођењу електронских сервиса Увођење е-управе и других електронских сервиса, слично увођењу било чега што је ново и што из коријена мијења устаљени, традиционални начин понашања и пословања, праћено је низом проблема: Са технолошке тачке гледишта, у обзир се морају узети ефекти које имплементација нове е-управе и других е-сервиса, базираних на примјени технологија широкопојасног приступа интернету (broadband), имају у погледу интероперабилности, несметаног даљег кориштења наслијеђених технологија, избора софтверских рјешења и њихове отворености, програмских језика и друго, а на шта велики утицај имају политичка рјешења, одлуке стандардизационих тијела и правила регулаторних агенција. Добар дио проблема везаних за имплементацију е-управе и других е-сервиса односи се на питања управљања приоритетом увођења и интеграцијом појединих е-сервиса, а посебно интеграције е-сервиса државних управа са сервисима које креирају локалне управе. Исто тако важно јесте питања изградње стандардне и свима приступачне широкопојасне телекомуникационе инфраструктуре и улоге у томе, доминантних телекомуникационих оператера, алтернативних оператера и интернет сервис провајдера (ИСП). Непостојање фонда за обезбјеђење универзалног телекомуникационог сервиса, који би укључио и широкопојасни приступ интернету, подједнако је важно питање и додатни проблем. Наравно, као и у свему другом, увијек се на прво мјесто поставља проблем обезбјеђења финансијских средстава за увођење е-сервиса, односно потврда економске оправданости увођења е-сервиса кроз директне тј. мјерљиве ефекте које ће они имати на пораст GDP-а, првенствено кроз примјену електронских сервиса у домену јавних набавки (e-procuremnet), е-царине (e-custom) те система за прикупљање пореза и праћења трошкова финансираних из буџета влада. Ипак, чини се да је најважнији проблем и кључ за успјех придобијање носиоца одлука и власти за покретање иницијатива, посвећење адекватне пажње и обезбјеђење неопходних средстава за развој ICT сектора и увођење електронске управе и сервиса.


105

MODERNA UPRAVA

3. Утицај улагања у ICT на економски развој друштва Искуства развијених земаља, које предњаче у развоју ICT-а, као и бројне анализе и спроведена истраживања, показују да је ICT снажан инструмент и акцелератор свеукупног развоја. Бројни су примјери који показују да су пораст економског раста и продуктивности директна посљедица интензивног инвестирања у ICT сектор. Подаци за ЕУ показују да је побољшање интеракције између влада и њених грађана базирано на е-управи и увођење низа електронских сервиса (e-procurement, e-comerce, e-banking,...), као резултат директних улагања у ICT, допринијело повећању стопе раста GDP-а за 25% и укупне продуктивности привреде за 40%. Слични резултати евидентирани су и у САД-у и Азији. Иако су била оправдана страховања да ће све већи развој ICT-а, аутоматизација пословања и увођење електронских сервиса довести до пораста стопе незапослености, десило се супротно. ICT индустрија је допринијела генерисању нових послова и радних мјеста, лагано смањујући стопу незапослености у развијеним земљама. Потпуно је очигледна корелација економске снаге, индустријски развијених земаља и њиховог улагања у ICT сектор. ICT сервиси, IT знање, IT садржаји и развијени медији су водећи дио економија и друштвених процеса. Традиционални садржаји (content) су данас расположиви у дигиталној форми и непрекидно се појављују нове и нове "дигиталне" услуге. ICT технологије постају паметније, минијатурније, брже и лакше за кориштење. Приступ новим мултимедијалним садржајима базираним на интернет технологијама постаје доступан све већем броју људи, увођењем различитих приступних технологија и корисничких терминала, при чему брзине приступа из дана у дан расту неслућеним брзинама. Земље које не схвате значај улагања у ICT сектор и међусобног умрежавања, неизбјежно ће још више заостајати у развоју . 4. "eSEE" иницијатива (electronic SEE Initiative) Општеприхваћено је да су информације и на њима базирано знање постали кључни аспект социо-економског развоја на међународном плану. Значајни помаци у развоју инфо-комуникационих технологија су постали темељ глобалних транзиција. Као посљедица овако брзог развоја ICT-а десиле су се фундаменталне промјене у начину пословања и пружања сервиса. Земље Југоисточне Европе (SEE) су, без изузетка, заинтересоване да што прије смање заостајање у развоју ICT-а за развијеним свијетом ("digital divide"), што прије уведу електронске сервисе, преузму најбољу праксу из окружења и изграде широкопојасну инфраструктуру ("broadband" – BB) која ће бити идентична оној у развијеном свијету.

106


MODERNA UPRAVA

Овај интерес изражен је 2002. године кроз заједнички став министара земаља Југоисточне Европе (SEE) о изградњи свеобухватног информационог друштва (Inclusive Information Society), а своје упориште је нашао на претходно оствареним резултатима и успјеху пројекта "eEurope" покренутим од стране лидера ЕУ у Лисабону 2000. године и пројекта "eEurope+" из Гетеборга 2001. године, који је реафирмисао чврсто опредјељење земаља ЕУ ка дугорочној сарадњи у развоју свеобухватног информационог друштва. Земље SEE-а су изразиле своје опредјељење да ће примјењивати исте норме и стандарде који су прихваћени у ЕУ, покретањем Иницијативе "eSEE" и потписивањем Меморандума о разумијевању (MoU) за развој јединствене и увезане мреже за широкопојасни приступ интернету (unified Broadband) у Југоисточној Европи, на Министарској конференцији у Солуну, 2005. године. Земље SEE-а изразиле су заједнички интерес да кроз активности и одлучне акције на владином нивоу убрзају раст и инвестирање у области ICT-а и широкопојасног приступа интернету (BB), кроз формирање заједничких иницијатива и пројеката, како би се што прије дошло до јединственог BB тржишта потпуно увезаног са европском и глобалном свјетском мрежом. Ово би требало да омогући и подржи технолошку и индустријску кооперацију и пословно партнерство између земаља SEE-а, укључујући приватни сектор и цивилно друштво, затим створи ICT инфраструктуру која ће бити покретач економског просперитета, развоја демократије и друштвене кохезије, те обезбиједи предуслове за очување културних различитости, политичке стабилности и правне и регулаторне сигурности. Развој информационог друштва који би смањио "дигитални јаз" између земаља SEE-а и ЕУ одвијао би се кроз сљедеће кораке: 1) Усвајање политике и стратегије информационог друштва, 2) Усвајање и примјену правног оквира за информационо друштво, 3) Успостављање регионалне кооперације и националних механизама за имплементацију, 4) Промовисање значаја информационог друштва за укупни развој. 4.1. Активности Радне групе "bSEE" на изградњи јединственог и увезаног ICT простора Заједничке активности радне групе за broadband SEE (bSEE) дефинисане су кроз "bSEE" Акциони план, приказан на слици 1, при чему је дефинисана сарадња кроз сљедеће области: а) Хармонизацију регулативе, б) Развој људских ресурса тј. људског капитала, в) Имплементацију модерних електронских комуникационих технологија, г) Развој и мониторинг електронског комуникационог тржишта, д) Истраживања и развој.


107

MODERNA UPRAVA

S p re č a v a n je n o v o g « d ig ita l d iv id e » -a D o s tiz a n je B B ra z v ije n o s ti z e m a lja E U d o 2 0 1 0 g o d in e

b S E E A k c io n i p la n P o litik a i re g u la tiv a

S a d rž a j i s e rv is i

B ro a d b a n d in fra s tru k tu ra

Š ire n je i u k lju č e n je d ru š tv a u BB

U b rz a n ja i p o b o ljš a n je B B p o v e z a n o s ti

e S S P ro g ra m S a ra d n ja s a E U i m e d ju n a ro d n o m z a je d n ic o m

P o re đ e n je s a E U i m e đ u n a ro d n o m z a je d n ic o m

e S E E P ro g ra m (2 0 1 0 ) F o r m ir a n je je d in s tv e n o g e le k tr o n s k o g i B B p r o s to r a u S E E U v e z iv a n je s a e le k tr o n s k im i B B p r o s to r o m E U

Сл. 1: Приказ акционог плана за широкопојасни приступ (BB) интернету у SEE 1) 2) 3) 4)

Спровођење кооперације одвијало би се кроз четири акционе линије: Усвајање политике и регулативе, Креирање садржаја и сервиса, Развој широкопојасна инфраструктуре за приступ интернету (BB), Ширење широкопојасног приступа и електронских сервиса у све области друштва.

4.2. Иницијатива за формирање Центра за е-управу (e-Government Center) Као што је већ поменуто, главна препрека убрзању процеса развоја ICT-а у земљама SEE-а лежи у недостатку компетенција или знања у домену имплементације електронског управљања, међу лидерима, на различитим нивоима власти: министарствима, владиним агенцијама, јавним и приватним компанијама итд. Очигледан је проблем недостатка обуке и образовања у ICT области и механизама за пренос знања на регионалном нивоу. Због овога је неопходно посветити посебну пажњу јачању индивидуалних способности и институционалних капацитета, те повећању броја "е-лидера" који су свјесни значаја развоја ICT сектора, у циљу бржег развоја е-управе, е-демократије и ширења е-културе.

108


MODERNA UPRAVA

Потреба за оснивањем једног e-Government центра за регион SEE-а, а у скорој будућности и e-Government академија, у свакој од земаља појединачно, лежи управо у огромном недостатку владиних е-лидера, као и обучених извршних менаџера, службеника локалних управа и професионалаца у кориштењу и увођењу е-сервиса. Увезивање институционалних капацитета и знања потписница "eSEE" иницијативе има за циљ убрзање процеса приближавања ових земаља чланицама ЕУ. У циљу бржег стварања људских ресурса неопходних за управљање новим "информационим друштвом" у земљама SEE-а и тежње да се што прије достигну циљеви из програма "ЕУ и 2010", договорено је оснивање e-Government центра, чије би сједиште било у Љубљани. E-Government центар за SEE би требало да снажно подржи цјелокупну реформу јавне администрације и омогући трансфер достигнутих искустава и најбоље праксе из Европе и свијета. Комбинација обуке, консултантских услуга и примијењених истраживања, уз укључење и подршку приватног сектора, а кориштењем механизама који су договорени кроз "eSEE" иницијативу, требало би да обезбиједе скраћење периода за достизање постављених развојних циљева "информационог друштва". Овакав SEE e-Government Центар би требало да буде непрофитна организација чији би задатак био креирање апликација и пренос знања у областима е-управе, е-трговине, е-царине итд., и стварање модерне јавне администрације у земљама SEE-а. Основни циљ овог центра био би преношење знања и савјета носиоцима власти и представницима капитала, првенствено јавних корпорација, али исто тако и приватних компанија, у кориштењу информационих и комуникационих технологија. Инфо-комуникационе технологије саме по себи нису довољне. Кроз увођење е-управе неопходно је обезбиједити трансформацију администрације и развој адекватно обученог и мотивисаног кадра способног да грађанима и привреди, односно пореским обвезницима, обезбиједи ефикасне и ефективне услуге највишег могућег квалитета. SEE e-Government центар би овакву мисију требало да обезбиједи кроз обуку, истраживачки рад, консултантске услуге и умрежавање са научним и развојним институцијама земаља потписница. У другој фази би свака од земаља чланица требало да оснује своје e-Government академије које би преузеле улогу образовања кадрова, свих узраста и профила из области инфо-комуникационих технологија, електронске управе те креирања и примјене електронских сервиса.


109

MODERNA UPRAVA

5. Спремност БиХ и земаља Југоисточне Европе за увођење е-управе и е-сервиса Глобални извјештај УН-а о спремности чланица УН-а за увођење е-управе и укључење грађана у процес кориштења е-сервиса, који је обухватио стање закључно са 2005. годином, рангирао је БиХ на 84. мјесто или приближно на средину свјетске љествице. Овај извјештај заснован је на приступу испитаника Web страницама влада, држава чланица, и обухватио је велики број карактеристика (више од 50 000 различитих података) како би приказао спремност влада широм свијета за кориштење могућности које пружају ICT технологије и могућност приступа грађана основним електронским сервисима. У Табели 4.1 (UN Global E-Government rediness ranking) дат је приказ рангирања спремности европских влада за e-Government, гдје су у колонама десно од назива земаља, респективно, дати индекси спремности, глобално рангирања у 2005. и 2004. години и промјена на љествици рангирања у односу на претходну годину. Овај извјештај УН-а је, поред оцјене спремности влада за увођење електронске управе, обухватио и истраживања која се односе на: - Web Index, заступљености земље и њених пет најважнијих министарстава на интернету тј. квалитет њихових Web страница, затим - Индекс развијености ICT инфраструктуре, укључујући број фиксних и мобилних телефона, PC-а, употребе интернета, број широкопојасних прикључака интернету итд., и Индекс образовања, односно индекс људских ресурса, који је обухватио различите аспекте општег и специјалистичког образовања појединаца, нивое и програме школа и универзитета итд. Тако за БиХ, Web Index има вриједност 0,273; Индекс ICT инфраструктуре 0,0926 и Human Resource Index 0,84.

110


MODERNA UPRAVA

Табела 4.1: Рангирање европских земаља по спремности за увођење електронске управе E-Government Index тј. индекс спремности влада за увођење е-управе, на основу кога је БиХ сврстана на 84. мјесто у свијету и 35. мјесто у Европи, износи 0,409. Наведени индекси, с краја 2005. године, карактеришу ситуацију у БиХ као изразито неповољну са становишта ICT инфраструктуре и веома повољну са становишта људских потенцијала и њиховог образовања. Ово стање је, у Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

111

MODERNA UPRAVA

посљедњих 18 мјесеци, вјероватно побољшано када је у погледу инфраструктура али је сигурно погоршано када су у питању људски ресурси. Заостајање у развоју ICT-а и укупном економском и друштвеном развоју за посљедицу има веома високу стопу незапослености, што доводи до повећаног одлива најобразованијих и најспособнијих младих људи у иностранство. Закључак: Развој ICT сектора и на њему базираних сервиса одавно је препознат као приоритет у многим земљама свијета. Потпуно је јасно да је наступио вијек информационих технологија и "информационог друштва". Посебно динамичне промјене десиле су се у посљедњој декади, а наредних десет година сигурно ће бити обиљежене још бржим па чак, за већину, незамисливим промјенама у области инфо-комуникационих технологија, медија и начина комуницирања и пословања. Нове, већ развијене, технологије процесирања, складиштења и преноса података, омогућиће обраду и протоке огромних количина података. Предвиђања су да ће се укупан проток података путем интернета са данашњих неколико Terabit-a у секунди повећати за милијарду пута тј. на вриједност Exabit-a у секунди, а да ће брзине широкопојасног приступа интернету са садашњих ADSL брзина од просјечно 1 Mb/s повећати на 10 до 100 Gbitа/s, кориштењем нових приступних технологија. То су тако драматичне промјене да их обичан ум не може ни сагледати. Босна и Херцеговина је у декади веома брзог напретка ICT сектора и конвергенције информатике, комуникација и медија била изложена деструкцијама рата и послијератног опоравка. Многе ствари су за ову земљу биле важније од ICT-а, па чак и од људских ресурса. Иако је почетком 2004, под покровитељством UNDP-а, Савјет министара БиХ усвојио "Политику развоја информационог друштва у БиХ", а половином исте године израђена веома квалитетна "Стратегија развоја ID у БиХ" и сачињен "Акциони план развоја ID у БиХ", у пракси се није далеко одмакло у имплементацији задатака и циљева наведених у поменутим документима. И данас многи "важнији" проблеми који окупирају носиоце БиХ и ентитетских власти не остављају довољно простора да би се мислило или разговарало на тему ICT-а, e-Goverment-a и широкопојасног приступа интернету Босна и Херцеговина је половином ове године требало да буде домаћин министарске конференције земаља потписница "eSEE" иницијативе, на којој је требало да се донесу важне одлике за убрзање развоја електронских комуникација у SEE-у али је тај скуп због неактивног односа према овој проблематици одгођен до даљњег. Очигледно је потребна нова, снажна, дипломатска иницијатива из ЕУ како би се ријешио главни "е-проблем" у БиХ, а то је – како убиједити и придобити БиХ лидере за нешто што је њима, односно грађанима БиХ најпотребније.

112


MODERNA UPRAVA

Executive Summary The fact that the development of information-communication technologies (ICT), and electronic services based on them, are drivers of global economy development, is well-known and widely accepted in the world. ICT contributes to increase in GDP rate for 25% and increase in productivity of economies for 40%. Countries which neglect this fact and do not pay full attention to development and investments in ICT sector, do not improve electonic governance and do not provide its citizens and economy an infrastructure for introduction of electronic services, will be forced to be on the other, not so pleasant, side of so called Digital Divide. European Union has expressed its determination to create unique and connected ICT area and accelerate development of ICT sector in documents "eEurope" from Lisbon 2000, "eEurope+" from Goteborga 2002, and finally through the Initiative from Brussels 2005, known as "eEurope 2010", i.e. i2010. European Union, through the "eSEE" Initiative, is trying to help countries in South-East Europe to improve ICT sector in their countries and to join European and World Network of Broadband Electronic Services. Bosnia and Herzegovina is, according to the UN Global E-government Readiness Report 2005, approximately in the middle of the list for the World, which means that there are chances to join developed "digital" world, but also a danger to fall back towards undeveloped countries. Are BiH political leaders and authorities aware of the importance of this issue, and does this issue have appropriate attention in government plans at different levels? This article is intended to remind leaders and decision-makers on importance of TCT sector and obligations BiH took when signing "eSEE" Initiative, in Solun in 2005.


113

MODERNA UPRAVA

114


MODERNA UPRAVA

МЕНАЏМЕНТ ЉУДСКИХ ПОТЕНЦИЈАЛА


115

MODERNA UPRAVA

116


MODERNA UPRAVA

Mр Владимир Карајица МЕТОДОЛОШКА ЗАСНОВАНОСТ И ДРУШТВЕНА ОПРАВДАНОСТ ИСТРАЖИВАЊА МОТИВАЦИЈЕ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ "Ко жели нешто велико, тај се мора знати одрицати. Ко, напротив, жели све, тај заправо не жели и не постиже ништа." Хегел РЕЗИМЕ Мотивација за рад државних службеника у нашем истраживању представља и не одређује само индивидуалне карактеристике, него и читав низ фактора везаних за рад у администрацији, ужи и шири радни контекст односне организације државне управе Републике Српске и друштва у цјелини са свим његовим вишеслојним, сложеним и динамичним реформским изазовима. Сврха овог истраживања није само теоријско осмишљавање и студиозан покушај приближавања једног сложеног проблема и питања с несумњиво значајним импликацијама него и свјесно, конзистентно и концентровано залагање за истицање другачијег промишљања и приступа са посебним освртом на захтјеве Европске уније. То је управо онај ововремени изазов, потреба и интерес да се и администрација РС и њени запослени службеници сагледавају, осмишљавају и научно интерпретирају у свјетлу и духу једне модерне администрације која ће превалентно бити у функцији потреба и интереса грађана, пореских обвезника и програма и дјелокруга рада Владе Републике Српске. Ка објашњењу мотивације Мотивисање (мотивација) је феномен који се истражује релативно дуго, и то од стране бројних истраживача различите провинијенције. То је и разлог да о мотивацији (о њеној суштини, улози и значају) постоје бројни, неријетко различити ставови.


117

MODERNA UPRAVA

Мотивација у контексту циљева истраживања Циљ нашег истраживања је да откријемо карактеристичне, односно интересантне ставове запослених државних службеника у Републици Српској, везано за њихову свакодневну радну активност, односно за њихов напор у извршавању задатака, интеракцијске везе, релације и односе, хијерархију потреба запослених, ниво постигнућа, очекивања, одређивање перформанси циљева и подређеност циљевима организације, присуство стратегије мотивисања запослених, материјална мотивација (компензације, стимулисање, напредак у каријери) и нематеријална мотивација (награђивање учешће у дефинисању посла, партиципација у рјешавању проблема на раду и сл.). Визија, оправданост и свеобухватност истраживања о мотивацији државних службеника Републике Српске темељи се на потреби идентификовања низа повезаних независних и зависних варијабли које нам објашњавају генезу и апликативну вриједност, сврху, величине и трајања понашања појединца, док су ефекти способности, вјештина разумијевања задатка и ограничења везана уз околину, друга зависна константа овог истраживања. Научна, стручна и друштвена оправданост истраживања Научна, стручна и друштвена оправданост истраживања састоји се у повезивању, познавању, прикупљању, систематизовању и објашњењу фактора који изазивају, усмјеравају и подржавају понашања запослених у одређеном жељеном правцу јер мотивисање подразумијева управљачки процес којим се утиче на понашање људи на радном мјесту, зависно о сазнању шта изазива и одређује конкретно људско понашање. Мотивација се сагледава и интерпретира као скуп ставова и вриједности које утичу на особу да се понаша на специфичан и циљано одређен начин. У том свјетлу долазимо до спознаје који то унутрашњи фактори консолидују интелектуалну и физичку енергију, иницирају и организују индивидуалне активности, усмјеравају понашање и одређују му интензитет и трајање. Садашње, а нарочито будуће вријеме у коме су људи најзначајнији потенцијал и, уједно, најзначајнији фактор активности и ефикасности институција и органа државне управе, инаугурише мотивацију у сам врх интересовања свих носилаца одговорности у организацији државне управе Републике Српске. Фокусирање фактора истраживања У истраживању фактора који утичу на индивидуалну мотивацију у организационим условима државне администрације Републике Српске пратићемо везе и међусобни утицај фактора радне средине, природу и карактеристике посла, инди-

118


MODERNA UPRAVA

видуалне и стручне особине личности, њихове вриједности и манифестацију мотивације код запослених. Када је ријеч о индивидуалним особинама, онда се сусрећемо са веома сложеном структуром и бројним факторима мотивације. Индивидуалне особине личности су: – перцепције, – очекивања, – вриједности, – ставови, – потребе, – аспирације, – преференције, – демографске и социјалне особине. У карактеристике радне ситуације спадају свеукупно непосредно радно окружење: – руководиоци, – сарадници, – организациона пракса, – политика награђивања, – организациона култура, и – клима радне средине. Карактеристике посла обухватају сљедеће функционалне особине и квалитете: – – – – –

вјештина и знање које се захтијевају од индивидуе на радном мјесту, разноврсност и сложеност посла, занимљивост посла, аутономија, унутрашње награде.

Сходно актуелној анализи феномена мотивације потребно је уобзирити и сљедеће елементе: индивидуална мотивација је психолошка карактеристика запослених која је изразито динамичног карактера. Разлози томе су бројни и разноврсни. Један од разлога јесте у томе што све (напријед наведене) особине сваке поједине личности (запослених) немају константне перформансе. Напротив, све оне се мијењају у току развоја сваке индивидуе. То је природно, јер сви запослени у току рада стичу нова и свјежа теоријска и практична знања, дакле, ради се о перманентном и континуираном учинку, такође мијењају се и перформансе интерног окружења (посла и ране ситуације). Коначно, изразиту динамику имају све компоненте екстерног окружења, од којих многе имају (директан или индиректан) утицај на мотивацију запослених. Приступ људских потенцијала је приступ мотивацији који промовише тезу да запослене треба посматрати као цјеловите личности које имају и економске и Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

119

MODERNA UPRAVA

неекономске потребе, циљеве, односно мотиве. Дакле, ријеч је о комплексним личностима са бројним и разумним потребама. Структура појмова Анализирати процес мотивације подразумијева потребу да претходно дефинишемо – појам мотива, структуру и природу мотива, као и њихов утицај на радну активност. Постоје различита схватања појма мотива. Најчешће се под тим подразумијева унутрашњи фактор који подстиче, усмјерава и интегрише човјеково понашање1. Мотиви су, дакле, унутрашња покретачка снага човјека која подстиче, одређује и усмјерава његово понашање. Они се често поистовјећују са потребама, ставовима, интересима, жељама, циљевима, нагонима и потребама. Они теоретичари који мотив поистовјећују са потребама, полазе од схватања да је мотив доживљена потреба која подстиче личност према одређеном циљу. И то је, углавном, тачно. Међутим, свака потреба није и мотив. Да би одређена потреба прерасла у мотив, потребно је да човјек постане свјестан тога да ту потребу доживи и да она дјелује као покретач одређеног човјековог понашања. У основи сваког мотивисаног понашања налази се одређена потреба, које човјек постаје свјестан и чијем задовољењу тежи. Зато потребе представљају мотиве схваћене у ужем смислу. Сваки процес мотивације полази од одређених потреба и усмјерава их према неким циљевима. Процес мотивације се схвата у ужем и ширем смислу. У ужем смислу, то је процес који се остварује између потребе и циља. У ширем смислу то је процес од почетка спознаје одређене потребе, то јесте схватања њене сврсисходности, неопходности, па све до њеног задовољења. Тако се остварује круг мотивационог циклуса. Једном пробуђени мотив усмјерава човјека ка обављању одређене активности, природа те активности (интензитет, напрезање, ефекти и слично) добрим дијелом зависе од јачине мотива. Пошто је мотив изазван, и активност може да почне. Стално задовољавање мотива може да охрабри одређену личност да она почне да стиче повјерење у себе. Тада (виши) мотиви почињу да управљају њеним понашањем. Али и обрнуто. Неуспјех у "задовољењу мотива може да 'убије' човјека. Он почиње да губи повјерење у себе и пасивизира се".2 У основи сваке мотивације за рад налазе се одређени мотиви. Постоји велики број мотива, тај број је готово неограничен. Они су и веома разноврсни по карактеру, интензитету, трајности, значају, по могућности и начину задовољавања. 1

Опширније види: др Н. Рот, "Психологија личности", Београд, 1987. године, др Ф. Шибер, "Расподјела и мотивација", Загреб, 1998. године, др Ј. Обрадовић, "Партиципација и мотивација", Београд, 2001. године 2 Д. Креч и и Р. Крачфилд, "Елементи психологије", Београд, 1977. године, стр. 56

120


MODERNA UPRAVA

Зато и постоје различите подјеле и систематизације мотива. Једна од најчешћих и најлогичнијих је она која их дијели на: – биолошке, – урођене или примарне, и – на друштвене, стечене или секундарне. Биолошки или физиолошки мотиви почивају на биолошким потребама (потреба за храном, водом, сном, облачењем и сл.). Ту спадају и они мотиви који почивају на потреби за одмором, кретањем, за избјегавањем боли. Такође спадају и матерински мотив, сексуални мотив и слично. Биолошки мотиви потичу изнутра. Они су урођени и универзални. У одређеној мјери постоје код сваког човјека, и њихово задовољење је услов опстанка човјека и људске врсте. Социјални мотиви се заснивају на социјалним односно психолошким потребама. Они су стечени мотиви, стварају се у процесу социјализације личности. Ради се, прије свега, о потреби за друштвом и потреби афирмације у друштву. То је и нормално јер човјек није само биолошко биће, већ и психолошко и друштвено биће. Карактеристика социјалних мотива је да се они заснивају на друштвеним и психолошким потребама (а не на органским, какав је случај са биолошким мотивима). Они се могу задовољити само у оквиру друштвене заједнице, у непосредној интеракцији са осталим члановима друштва.3 Због њиховог незадовољења настају психолошке напетости, немир и сл. У најзначајније социјалне мотиве спадају: мотив сигурности, мотив за припадањем и љубављу, мотив за самосталношћу и уважавањем и мотив за самопотврђивањем, за актуализацијом личности. Оваква подјела мотива је веома честа и јасна. Масловљева теорија мотивације Постоје схватања по којима су потребе основни фактор мотивације. Чак велики број аутора, као основни фактор мотивације, истиче људске потребе. У зависности од којих потреба полазе, какву хијерархију потреба одређују, односно какав значај дају појединим потребама као фактору мотивације, настале су разне и бројне варијанте ове теорије. Најпознатија, најзначајнија и најшире прихваћена је теорија коју је дао (1943. године) А. Х. Маслов. Он је дао сљедећу структуру потреба и уједно утврдио хијерархију њиховог значаја.4 Прву и најнижу групу потреба чине физиолошке потребе. Оне су основне, примарне и најзначајније. То су природне потребе човјека без чијег задовољења 3 4

Д. Креч и и Р. Крачфилд, оп. цит. А.Х. Маслов, "Мотивација и личност", Београд, 1982.


121

MODERNA UPRAVA

би била угрожена његова биолошка егзистенција, сан, храна, ваздух, вода и сл. Тешко их је све набројати, а још теже утврдити да ли су све оне хомеостатског карактера (тежња за успостављањем равнотеже у организму). Друга група су потребе за сигурношћу. Пошто задовољи физиолошке потребе, човјек жели да буде сигуран у послу, у породици, у друштву (запослење, плата, статус, углед итд.). Трећу групу чине друштвене потребе. То су потребе за љубављу у смислу потребе за припадањем и приврженошћу. Човјек је друштвено биће. Због тога, пошто задовољи потребе биолошке егзистенције и потребе за сигурношћу, долазе до изражаја потребе за припадањем групама, комуницирањем, дружењем, љубављу према члановима породице. Четврту групу чине его-потребе. Оне се дијеле на двије подгрупе: интерне его-потребе и екстерне его-потребе. Интерна его-потреба је човјекова потреба за самопоштовањем, за самопоуздањем, за осјећањем личне вриједности. То је лично вредновање самог себе независно од других. Екстерна его-потреба је човјекова потреба да га поштују и цијене други. То је потреба за одређеним статусом у групи, односно за репутацијом у очима других. По Маслову, "ове потребе настају тек пошто су задовољене биолошке потребе, за сигурношћу и друштвене потребе".5 Међутим, када једном настану, ове потребе за поштивањем самог себе и од других, настављају се и одржавају. Задовољење ових потреба мобилише човјека, доводи до осјећања самопоуздања, осјећања да је човјек потребан и користан свијету. Исто тако, незадовољење ових потреба демобилише личности, ствара осјећање инфериорности, слабости, беспомоћности, сувишности и непотребности. И посљедњу, пету највишу категорију чине потребе за самопотврђивањем. То су развојне потребе. Ове потребе, по Маслову, долазе до изражаја тек онда пошто се задовоље све четири групе претходних потреба. Суштина ових потреба састоји се у могућности доказивања одређене личности са свим њеним квалитетима и способностима. Другим ријечима, то су човјекове потребе да се развија као личност и да се изрази, да оствари своје способности. То су потребе за стваралаштвом. Зато се и називају потребе самореализације. Према Маслову, наведене потребе се налазе у одређеном хијерархијском односу. Ниже потребе – почев од биолошких и потреба за сигурношћу, имају јаче мотивационо дејство од виших. Заправо, мотивацијско дејство сваке сљедеће више групе потреба долази до изражаја пошто се претходно задовоље ниже групе потреба. Задовољењем одређене групе потреба оне губе мотивацијску снагу, а као мотиватор одређеног понашања јавља се сљедећа, виша група потреба са хијерархијске љествице. Насупрот Масловљевој концепцији хијерархије потреба, по којој појединац мора да задовољи ниже потребе да би тек онда више потребе постале ургентне и значајне, Алдерфер заступа концепцију регресије.6 По њему, 5 6

А.Х. Маслов, оп. цит. Инге Перко Шепаревић, "Теорија организације", Загреб, 1995. године

122


MODERNA UPRAVA

онемогућење задовољења потреба вишег нивоа утиче на потребе нижег степена да постану значајније и ургентније. То је један нови аспект који он уноси у односу на Масловљеву теорију, који тај проблем није уопште третирао. На тај начин он ствара једну нову варијанту Масловљеве теорије, која је много еластичнија од ње, јер дозвољава могућност да све потребе буду значајне. Мотивациона теорија два фактора Ову теорију дао је Херцберг. Он је то учинио на основу бројних студија,7 које су се 50-их година бавиле проучавањем везе између задовољством послом и мотивације. Суштину Херцербергове теорије представља чињеница да су сви фактори мотивације и задовољства послом груписани у двије независне групе. Прву групу чине сви они фактори који изазивају непостојање задовољства па до оних који изазивају задовољство. Такви су: успјех у послу, постигнути резултати, признања, напредовање, усавршавање и др. Другу групу чине сви они фактори који изазивају незадовољство. Такви су физички услови рада, друштвени услови за рад, систем управљања и руковођења, међуљудски односи, бенефиције, пословна политика. Проучавајући утицај ове двије групе фактора на задовољство, односно незадовољство послом, Херцберг закључује да је "природа мотивизирајућих квалитета двије групе фактора очито у суштини различита"8. То значи да се ради о двије потпуно различите групе фактора, од којих једна изазива задовољство, а друга група изазива претежно или искључиво задовољство. Задовољство и незадовољство нису супротни једно од другог. Супротност задовољству послом није незадовољство, већ непостојање задовољства и обратно, супротност незадовољства послом није постојање незадовољства, већ одсуство задовољстава послом. То значи да мотиватори доприносе задовољству тј. да само фактори контекста доприносе незадовољству послом. Херцбергова теорија није ни одбачена ни потврђена. Сматра се да је Херцберг добио такве резултате што је користио и примијенио такву истраживачку технику која наводи човјека да дихотомно мисли. Појам и суштине мотиватора Под мотиватором, стимулансом или подстицајем, подразумијевају се ситуације или средства којима се непосредно активирају или заустављају, убрзавају или успоравају, појачавају или слабе одређене активности. Њихова улога није да проузрокују неку активност, већ само да је активирају и усмјере. Мотиватори се разликују по томе што су мотиви потребе, а мотиватори су сред7 8

Др М. Гузина, "Кадровска психологија", Београд, 1980. године Др М. Гузина, оп. цит. стр. 62


123

MODERNA UPRAVA

ства за задовољавање или подстицај тих потреба.9 Стимулатори или мотиватори могу се подијелити на позитивне или негативне. Први омогућавају, олакшавају и подстичу, а други ометају, успоравају, коче одређене активности. Идеални и универзални мотиватори не постоје. Сваки подстицај који се користи у раду различито дјелује на различите људе. Чак и исти подстицаји на исте људе различито дјелују у различитим ситуацијама. То различито дејство разних стимулатора резултат је различитих особина људи, њихових схватања, система вриједности којих се прихватају, животних ситуација у којима се налазе, радним амбијентом, културом радне средине и различитим системом образовања и васпитања. Хијерархија стимулатора (мотиватора) Код мотиватора, као и код мотива, постоји одређена хијерархија. То значи да, у принципу, важи одређени радни подстицај за одређену личност или одређену групу људи у одређеној радној ситуацији. Вриједност стимулатора у раду сразмјерна је његовим могућностима да задовољи актуелне човјекове потребе. Што су потребе актуелније, то је и већа вриједност стимулатора. Рецимо, за изгладњелог човјека у датом тренутку храна има већи значај од новца, иако је неоспорно да би већ сутрадан тај исти човјек сутрадан за исту количину новца могао да купи исту количину хране и много тога још поред хране. Вриједност стимулатора, односно мотиватора на ранг-листи зависи од броја потреба које он може да задовољи. Што је већи број потреба које може да задовољи, то му је више мјесто на ранг-листи. Тако нпр., новац као подстицај радне активности има широко стимулативно дејство, јер може да задовољи велики број разноврсних потреба. Сљедећи фактор од кога зависи вриједност стимулатора на раду је ширина социјалног ткива на који се односи. Што је већи број људи који прихватају исте стимулансе радне активности, то је и вриједност мотиватора већа. Зато треба подстицати процес заједничког задовољавања потреба, односно заједничке мотивисаности. Мотивацијско дејство појединих мотиватора за рад сваког запосленог у великој мјери зависи од степена његове идентификације са послом који обавља, односно са организацијом у којој је запослен. Висок степен мотивације за рад постоји код оних који се у великој мјери поистовјећују са послом и организацијом јер су у могућности да задовоље своје основне и изведене мотиве10. Човјек који се не поистовјећује са послом и организацијом у којој ради, који не види смисао и значај посла који обавља, ако не ужива у раду, губи и мотивацију за рад. Због тога мотивацију за рад треба стално обнављати и одржавати, и поред чињенице што поједини мотиви, или највећи број њих, постоје истовремено у истој личности, али се на смјену актуелизују. Због тога у разли9

Опширније види др Ж. Ристић, "Мотивација за рад", Београд, 1994. године, стр. 10–20. Др М. Новак, "Природа мотиватора", Загреб, 1998. године, стр. 54.

10

124


MODERNA UPRAVA

читим ситуацијама исте потребе могу да имају и сасвим различите вриједности. Потреба (мотив) која доминира и управља човјековим понашањем у одређеном периоду може да има необично мали значај у другом. Када се задовољи једна потреба онда на сцену ступа друга потреба и она условљава човјеково понашање. Значи, човјек, задовољавајући једну потребу, иницира другу, задовољавањем те друге потребе он подстиче трећу, и тако стално. Људски живот представља један непрекидан процес задовољавања једних и иницирања других потреба. Сама чињеница да човјека на рад не покреће једна већ мноштво потреба, показује да и рад и радна средина представљају извор задовољавања многих потреба. Уколико је већи број потреба (мотива) који покрећу на рад, утолико ће људи обављати рад са више задовољства, полета11. Овдје је важно нагласити чињеницу да, без обзира на то како и колико ради, човјек никада неће моћи радом да задовољи своје потребе. То се неће моћи догодити чак ни онда када буде за свој рад добијао максималну надокнаду, јер управо радећи и задовољавајући своје потребе човјек иницира све шири и нови круг потреба. У противном, када би радом човјек задовољио своје потребе, а не би иницирао нове, онда би он дошао до некакве мртве тачке радне мотивације. Значи, општи и коначни циљ је истовремено и појединачни и колективни циљ. Тада се остварује идентификација општих и индивидуалних интереса или поистовјећивање човјека са организацијом у којој ради. Менаџмент људских потенцијала и мотивација Усклађеност мотива подразумијева, прије свега, однос личних, колективних и друштвених потреба. У том контексту развијена, темељно савремена и креативно утемељена теорија менаџмента људских потенцијала пресудно је значајна за развијање мотивације запослених. Спознали смо из претходних интерпретација о мотивацији да њено емпиријско и теоријско осмишљавање утицаја на живот и рад човјека задире у далеку прошлост. Међутим, озбиљније, садржајније и истинитије третирање овог феномена је новијег времена, поготово када се спознало да креативни, инвентивни и стручни људи имају пресудну улогу у функционисању модерне организације рада. Када је ријеч о људским потенцијалима и утицају мотивације на понашање људи, онда менаџмент људских потенцијала усредсређује пажњу на побољшање продуктивности, ефикасности, ефективности и креативности у раду. Такође, менаџмент људских потенцијала својом визијом и креацијама подстиче хуманизацију међуљудских односа у радној средини (култура радне средине и услова рада), интензивира способност и успјешност институција. 11

Опширније види: др Р. Бојановић, "Психологија међуљудских односа и потреба", Београд, 1989. године, Ц. Аргиус, "Људско понашање у организацији", Београд, 1992. године, Р. Бендукс, "Рад и ауторитет", Загреб, 1999. године, Т. Чилд, "Човјек и организација", Београд, 2000. године


125

MODERNA UPRAVA

Дакле, мотивација и менаџмент представљају и испољавају се као два сублимантна појма и одређења, при чему је менаџмент људских потенцијала ум, а мотивација запослених срце организације. Међутим, свестранијим приступом мотивацији, моделима мотивисања, садржајима и инструментима мотивисања истовремено се дефинишу мотивацијски системи који у крајњој инстанци детерминишу и профилирају природу, садржај, карактер, квалитет и квантитет менаџмента. Добри менаџери и руководиоци стимулишу, подстичу, мотивирају, усмјеравају запослене у правцу и смјеру врхунских достигнућа, под геслом да се увијек може боље, више и највише урадити. А то значи, са нивоа појединца да га мотиви воде и подстичу ка реализацији циља, а са аспекта менаџера12 то су активности које стварају услове и претпоставке да запослени без остатка теже, желе и хоће да остваре дефинисане циљеве и да константно помјерају границе својих моћи. Executive Summary Motivation for work of civil servants in our research, represents and does not determine only individual characteristics, but also a set of factors connected with working in administration, closer and wider work context, relations between institutions of of the Republic of Srpska Civil Service and the society with all complex and dynamic reform challenges. The purpose of this research is not only theoretical observations and an attempt to introduce one complex problem and issue with important implications, but, also, consistent and concentrated efforts to emphasise different thinking and approach with special references to EU requests. It is actually a modern challenge, need and interest to observe think and scientifically interpret RS administration and its employees in a sense of modern administration which will mostly be serving needs of citizens, taxpayers and program and area of work of the Republic of Srpska Government.

12

Опширније види: др Д. Пауновић, "Управљање људским ресурсима и мотиватори", Београд, 2003. година.

126


MODERNA UPRAVA

КОМУНИКАЦИЈЕ


127

MODERNA UPRAVA

128


MODERNA UPRAVA

Томо Марић ВИЈЕК ШТАМПЕ И ШТАМПАРИЈА У БАЊОЈ ЛУЦИ И БОСАНСКОЈ КРАЈИНИ И РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ РЕЗИМЕ Улога, значај и утицај на јавно мњење овог дијела Балкана Гласа Српске, Независних новина и Фокуса, дневних листова и бројних часописа, недјељних, мјесечних, полугодишњих, те специјализованих часописа, захтијевају посебно истраживање као предмет издвојене научне теме. Истовремено, на тај начин добили бисмо и праву слику о плејади сјајних новинара, репортера и коментатора који су радили у Бањој Луци, Босанској Крајини и Републици Српској и оставили дубок траг у новинарској професији.

ПОЛИТИЧКУ, привредну и културну историју Бање Луке и Босанске Крајине тешко је уопште истраживати без штампе која је прије стотину година на овим подручјима била тек у повоју. Иначе, нема већих научних радова у вези са развојем штампе и штампарија у другој половини 20. вијека у Бањој Луци. Нема ни већине сачуваних примјерака новина из тог и каснијег периода. Слаба развијеност штампе је посљедица неразвијеног друштва уопште. На заосталост штампе утицали су и политички услови. У свим цивилизацијама, па и у оним најстаријим, могуће је наћи претече новина и новинарства. Од памтивијека код људи постоји жеља и потреба за обавјештавањем о збивањима у својој ближој и даљој околини. Постоје неке научне претпоставке да су слике у пећинама пећинског човјека имале и неку врсту функције информисања и обавјештавања. ПРВЕ новине на националном језику у Грчкој појављује се 1821. године под именом Грчка труба. У Турској је штампање новина почело 1831. године. Срби су први народ на Балкану који је добио свој часопис. То је био Славено-сербски магазин који је Захарије Орфелин, књижевник, бакрорезац и калиграф, штампао у Венецији 1768. године. Први српски лист под именом Српскија повседневнија новини покренуо је Емануело Јанковић у Бечу, 1791. године. Лист је излазио два пута недјељно. БиХ је најкасније од свих балканских земаља добила своје новине. Прва штампарија била је отворена још 1529. године у Горажду и није била дугог вијека. Ипак, први лист је штампан тек више од 300 година касније. Године 1856. Босна добија нови уставни закон, којим се предвиђа издавање службеног вилајетског листа и отварање штампарије. Па ипак, још десет Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

129

MODERNA UPRAVA

година након новог устава није било штампарије, јер је Цариград упорно одбијао да да дозволу за њено отворење. Доласком Топал-Осман паше у Босну (1861–1869) и прогласом устава коначно су се створиле претпоставке за отварање штампарије. Паша је, како би сузбио националне пропаганде из Београда и Загреба које су критиковале режим у Босни, позвао штампара Игњата Сопрона да у Сарајеву отвори штампарију. Сопрон се одазвао позиву и 1866. године у Сарајеву отворио своју штампарију и назвао је "Сопронова печатња". Године 1866, 7. априла, у тој штампарији је штампан први бх лист, под називом Босански вјесник. Јачање политичког живота и политичко организовање у Бањој Луци настаје тек почетком 20. вијека, када је на сцену ступила млада интелигенција, која је потпуно другачије схватила народну борбу у односу на грађански покрет за црквено-школску аутономију. Полако се јавља национално-политички покрет који носи обиљежје националног препорода, који се исказивао кроз бројна друштва, читаонице, пјевачка друштва, добротворна удружења. Најзначајнију улогу су имала културна друштва. Међу Србима "Просвјета", муслиманима "Гајрет" и Хрватима "Напредак", као и новопокренути листови. У вријеме Калајевог режима и размеђа 19. и 20. вијека у БиХ сви листови, осим мостарског Српског вјесника, добијали су од власти новчану помоћ. Неке листове покретала је сама власт да сузбије опозициону штампу. Књижевни листови су прије формирања партија имали већи углед и утицај од политичких листова. Престанком Калајевог режима и доласком Стефана Буријана на чело заједничког министарства финансија 1903. године створени су услови за покретање првог политичког листа у Бањој Луци. Бурнији политички живот у овом граду и Босанској Крајини почиње практично почетком 20. вијека. На сцену је ступила млада образована домаћа интелигенција са европским дипломама. Доласком у Бању Луку Владислава Скарића 1903. године, Косте Мајкића (1905) и касније Петра Кочића 1906. године, створени су услови за покретање првих бањолучких новина и часописа. Ова тројица уз, Васу Глушца, били су интелектуални круг у Бањој Луци. А најзаслужнији за покретање и развој бањолучке штампе био је Коста Мајкић. По доласку у Бању Луку, гдје се запослио као епархијски референт, Мајкић је крајем јуна 1906. године покренуо први бањолучки лист, Наш живот, који је сматран наставком истоименог сарајевског листа. Окупљање Срба око Српске народне организације у БиХ подстакао је припреме за покретање једног политичког листа у Босанској Крајини преко кога би се вршио јачи утицај на народ. Припреме за покретање листа почеле су 1906. године. Петар Кочић је позван да дође из Сарајева, гдје је радио у друштву "Просвјета", да помогне покретање листа. "Кочић је тражио да се у програм листа, који је назвао Отаџбина, унесу крајње опозициони ставови према аустроугарској управи и да се лист бори за политичке и грађанске слободе". Лист Отаџбина је

130


MODERNA UPRAVA

покренут 1907. године. Био је веома популаран у народу и од првог броја је представљао трн у оку властима. Тачно 13. јануара 1907. године у БиХ донесен је закон о штампи. Издавач је морао да буде становник БиХ или аустроугарски држављанин. За кажњавање је важио постојећи казнени закон. Кажњавани су писац, уредник, издавач, чак и разносач листа. Казне су биле затворске и новчане. Сарајевски састанак новинара бх штампе од 26. јула 1907. године, на којем је размотрен положај новинара, најбоље говори о квалитету новог закона. Новинари су саставили представку која је након доношења закона упућена у Беч. Резолуцију су потписали: Стево Стефановић у име Српске ријечи, Стјепко Перишић у име Хрватског дневника, Смаил-ага Ђемаловић у име Мусавата, Сафетбег Башагић у име Огледала, Петар Кочић у име Дана, Ристо Радуловић у име Прегледа и Јакуб Ешреф Филиповић у име Бошњака. Закон је, према неким оцјенама, био либералнији од аустријског, али и поред тога "оштар и сув". Укинута је превентивна цензура и проглашена слобода штампе. Казне за штампарске кривице биле су тешке и различите, нарочито за дјела окарактерисана као дјела против интереса државе, војске и друштвеног поретка. Тај закон је 1929. године, завођењем шестојануарске диктатуре, допуњен измјенама и допунама. Забрањени су сви страначки и многи други листови и часописи. Грађани Бање Луке одушевљено су дочекали ослобођење од Аустроугарске. У новој држави Бања Лука је најприје била средиште округа, па од 1922. сједиште Врбаске жупаније. Године 1929. постала је сједиште Врбаске бановине, са преко 20.500 квадратних километара површине и близу милион становника, махом неписмених (око 80 одсто). Појава првих листова и часописа у Бањој Луци биљежи се тек 28 година послије Берлинског конгреса и аустроугарске окупације БиХ, те 20 година послије почетка рада прве бањолучке штампарије. Режим је контролисао формирање јавног мњења и усмјеравао га у своју корист. Издавати новине и бити јавна говорница и одјек правног расположења у народу, а избјећи све оно што режим не жели да се зна или чује, било је скоро немогуће и због тога је било врло тешко доћи до јавне ријечи и издавати новине. Позната "Штампарија С. Угреновића" је штампарија која је можда највише заслужна за живот писане ријечи у Бањој Луци тога времена. Спиридон Угреновић отворио ју је 1900. године, а касније је назвао "Штампарија Сп. Угреновића и синова". Под тим именом је радила до Првог свјетског рата. У њој су штампани листови Кочићева Отаџбина, Развитак, Чичак, Наш живот, Држава, Народна воља, Гласник одбора радикалне странке, Змијање, Књижевна крајина и неке књиге. Та штампарија се послије Првог свјетског рата прво звала "Штампарија Душана Угреновића", а затим је радила под именом "Штампарија Гласа Крајине". Продата је 1929. године, када је купују браћа Јакшићи који су је водили до Другог свјетског рата под својим именом. Године 1941. престаје са радом.


131

MODERNA UPRAVA

Послије ослобођења Бање Луке, тој штампарији је припојена "Штампарија Фон и Гргић" и настаје нова под именом "Штампарија Глас". У тој штампарији, до Другог свјетског рата, штампани су листови Ђачко коло, Нови живот, Гласник бањалучке бискупије и Гласник Удружења гостионичара. Ако се вратимо мало уназад, занимљиво је да се у Бањој Луци није штампао ни један прорежимски лист, иако их је тада иначе било. Лист Наш живот био је први који је штампан у Бањој Луци. То је била културно-политичка и социјална ревија. Власник и уредник био је Коста Мајкић. Прво је излазио у Сарајеву, а 1906. године излази у Бањој Луци, два пута мјесечно. Штампан је у "Штампарији С. Угреновић", ћирилицом. Текстови су писани ијекавицом, на петнаестак страница, приближно А4 формата. Излазио је и лист Ђачко коло. Био је то лист за дјецу. Власник је било Учитељско удружење за бањолучки округ. Уредник је био Љубо Дубравац, а одговорни уредник Иван Штимац. Излазио је од 1906. до 1910. године једанпут мјесечно, латиницом и ћирилицом, у свескама најближе А5 формату, на десетак страна. Лист Отаџбина обиљежио је период аустроугарске владавине. У Бањој Луци је Отаџбина излазила од 15. јуна 1907. године до марта 1908. године, када се сели у Сарајево. Величина издања је била најближа А2 формату. Отаџбина је бројала 4–6 страна. Штампана је ћирилицом у "Штампарији С. Угреновић". Отаџбина је већ у свом првом броју исказала снажан опозициони став према аустроугарској окупаторској управи, што најбоље илуструје непотписани уводник који је написао Петар Кочић. Сва издања Отаџбине, која су изашла у Бањој Луци, садржавала су коментаре или колумне о домаћим догађајима. Настојање и тежња сваког текстописца била је да што више истакне и изложи критици негативну страну аустроугарске власти у БиХ. Чак и вијести у рубрикама "Домаће вијести" и "Суви зулуми" нису класичне, већ су обојене критичким ставовима: Суштина уређивачке политике Отаџбине управо је била борба за ослобођење свих народа од аустроугарске власти. Тек тридесет година касније, поводом годишњице бањолучког велеиздајничког процеса угледним Србима из Босне, "Политика" је у броју од 15. јула објавила сјећања Драгомира Јанковића у којима први пут јавно признаје да је аутор чланка "Мирише барут": "...И после неколико бројева, у којима су забрањивана и посве наивна саопштења, мени је досадило ово мучење државног тужиоца, па потегнем чланком 'Мирише барут'.... Највећа бомба да је пала тог дана у Бању Луку не би својом експлозијом изазвала већи потрес од овог броја Отаџбине". Католичка бискупија у Бањој Луци издавала је Гласник Бањалучке бискупије од 1918. до 1945. године. Штампан је само латиницом. У исто вријеме редовно или периодично излазио је и Гласник за организацију Народне радикалне странке. Штампан је и ћирилицом и латиницом. Штампан је Нови живот, хрватски недјељни лист за политику просвјету и привреду, па осим њега Путоказ, као и Народни глас.

132


MODERNA UPRAVA

Раних двадесетих година 20. вијека излазио је и Крајишки гласник (дневник). Био је то независни политичко-информативни лист Босанске Крајине. Власник је био Манфред Макале, а одговорни уредник Драган Голуб. Штампана је поново Отаџбина. Иако је представљала изданак давне Кочићеве Отаџбине, ипак је то био лист Демократске странке у БиХ. Уредник је био Богдан Станковић. За лист Штипавац највише су писали муслимани, али и Срби и Хрвати. Такође редали су се листови – Крин, Јединство, Глас Крајине, Истина, Обласна политика, Глас Босне, Змијање, Тежачко право. Шароликог су садржаја били, од шале до политике. Овај посљедњи издавала је Земљорадничка странка БиХ. Као власници били су потписани др Бранко Чубриловић и Душан Бранковић. Штампан је у "Штампарији Браћа Јакшић", повремено па стално, од 1934. до 1941. године. На овим просторима за вријеме Краљевине СХС и прве Југославије излазили су такође и: Бањалучки гласник, Наша правда, Службени лист Врбаске области, Глас Врбаске бановине, Службени лист Врбаске бановине, Наше село, Врбаске новине, Гласник Лекарске коморе Врбаске бановине, Нова штампа, Књижевна крајина, Позоришни годишњак, Ровер, Радничка стража, Бањалучке новости, Недужни комарац, Бубањ, Врло важно, Освит, Развитак, Народна правда, Гласник Удружења угоститеља за Врбаску бановину, Шишмиш, Зора, Бањалучка позорница, Бањалучки спортски лист, Отаџбина, Земљорадник Босанске Крајине и сјеверне Далмације, Право народа, Српско јединство, Народна ријеч, Бањалучки скаут, Змијање, Службени лист бискупије у Бањалуци, Народна орнаментика, Земљорадник Босанске Крајине... Дакле, бањолучка штампа све до 1941. године била је богата по насловима и разноврсна по политичким стремљењима. То је био цјелокупан фонд писаног културног насљеђа. У БОСАНСКОЈ Крајини у вријеме устанка 1941. године и развоја Народноослободилачке борбе у току Другог свјетског рата покренуто је и излазило више новина. Одмах по избијању устанка врсни новинар Никица Павлић кренуо је са Герилцем, а прате га Крајишки партизан, Партизанске новине, Крајишки ударник и други листови. Ове активности на афирмацији борбе писаном ријечју претходе покретању листа Глас. Овај лист, на тој другој традицији, развијаће се и расти све до данашњих дана и времена када је постао темељни чинилац наших свакодневних политичких, културних, спортских, животних кретања и стремљења. Историја биљежи да је први број Гласа угледао свјетло јутра 31. јула 1943. године, у шупици код Прекаје, надомак Дрвару. Данас биљежимо 64. годину излажења Гласа Српске, који је кроз своју историју мијењао име. Звао се Крајишке новине, Бањалучке новине и Глас српски, али је увијек кроз све године носио одредницу – народне новине. Као такав, као народне новине, Глас Српске и у данашњем времену има своју мисију као најчитаније дневне новине Републике Српске.


133

MODERNA UPRAVA

У међувремену, а поготово послије потписивања Дејтонског мировног споразума, у Републици Српској појавили су се бројни часописи и три дневна листа Глас Српске, Независне новине и Фокус. Executive Summary Role, importance and influence on public opinion of the "Glas Srpske", "Nezavisne novine"and "Fokus", newspapers, different magazines issued weekly, monthly and annually, and specialized magazines, in this part of the Balkans, need special research as a subject of a special scientific topic. At the same time, we would get a real picture of numerous great journalists, reporters and commentators who have worked in Banja Luka, Bosanska Krajina and the Republic of Srpska, and left memorable earmarks in the profession of journalism.

134


MODERNA UPRAVA

ПРЕДСТАВЉАЊЕ АГЕНЦИЈЕ ЗА ДРЖАВНУ УПРАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ


135

MODERNA UPRAVA

136


MODERNA UPRAVA

Мр Владимир Карајица ПРЕДСТАВЉАЊЕ АГЕНЦИЈЕ ЗА ДРЖАВНУ УПРАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ ИНТЕРВЈУ Користимо јединствену прилику и значајан повод да направимо шири интервју са господином Драгомиром Кутлијом, директором Агенције за државну управу Републике Српске. Наиме, ове године Агенција за државну управу Републике Српске слави, по годинама свог постојања, мали јубилеј, а по дометима, садржају, карактеру и значају рада у систему државне управе Републике Српске прославља оно што другима и за више година постојања и функционисања није пошло за руком. Петогодишње постојање, активно и динамично функционисање, учинило је да Агенција, не само у локалним оквирима простора претходне Југославије, постане препознатљива по свом креативном, афирмативном и конзистентном стручном раду, већ и шире, изван и изнад ових простора. Управо, ово је један од кључних разлога да направимо интервју са директором Агенције за државну управу Републике Српске господином Драгомиром Кутлијом, како би се запослени у државној управи, научни и стручни радници, као и многи други, који се из било којих разлога занимају за реформу јавне управе у Републици Српској и БиХ, могли упознати са мјестом, улогом и значајем Агенције за државну управу Републике Српске. 1. Господине Кутлија, молим Вас да нам на сижемантан начин представите генезу и развој Агенције за државну управу Републике Српске. Јавности је познато да је још у децембру 1998. године Влада Републике Српске потписала Меморандум о разумијевању са Министарством за међународни развој из Уједињеног Краљевства (DFID), којим је ово министарство преузело обавезу пружања стручне и техничке помоћи у реформи државне управе Републике Српске. Полазећи од стратешких циљева, али и од чињенице да "златни кључ за реформу нема нико", Влада Републике Српске се опредијелила за тзв. експериментално-пројективну стратегију (изналажење властитог модела за реформу државне управе треба да служи као искуство за реформу локалне управе или јавне управе у ширем смислу). Програмом је утврђен и циљ реформе, а то је обезбјеђивање стабилне административне структуре засноване на струци и професији, политички независне, која треба да служи свакој демократски изабраној влади и грађанима Републике Српске. У оквиру прве компоненте реформе (законодавноправна компонента) приступило се изради и доношењу, између осталих заRepublika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

137

MODERNA UPRAVA

кона, и Закона о административној служби у управи Републике Српске. По ступању на снагу овог закона успостављена је Агенција за државну управу, која је почела са радом 1. септембра 2002. године. Надлежности Агенције су утврђене чланом 6, 7. и 8. наведеног закона, а односе се на: установљавање и провођење јединствених правила и процедура за запошљавање, именовање, постављење, оцјењивање и напредовање државних службеника; предлагање стратегије, доношење програма обучавања и општег стручног усавршавања државних службеника за све органе државне управе, као и начин полагања испита за рад у управи, утврђивање и промовисање највиших стандарда, правила и процедура руковођења у органима државне управе; вођење Централног регистра кадрова, као и пружање стручне помоћи органима управе и Влади у планирању, запошљавању и одлучивању о правима и обавезама државних службеника у складу са овим законом. 2. С обзиром на Вашу аналитичну презентацију по сложености послова којим се Агенција бави, будите љубазни да нам нешто кажете о унутрашњој структури Агенције за државну управу. Агенција за државну управу је успоставила своју унутрашњу структуру полазећи од два принципа. Прво, да се у Агенцији не ствара гломазна административна структура, већ минималан број запослених извршилаца, уз остављање могућности да се за стручне послове повремено ангажују институције или стручни тимови, састављени од научних и стручних радника, и друго, да се запошљавање у Агенцији врши из реда већ постојећих државних службеника. Тренутно је у Агенцији, од систематизованих 13 радних мјеста, попуњено 12, и то осам са високом, једно са вишом и три са средњом стручном спремом. Агенција за свој рад одговара Влади Републике Српске, уз напомену да, у складу са законом, Влада Републике Српске поставља директора, секретара и три истакнута стручњака из области управе. 3. Када је ријеч о петогодишњем раду и искуству функционисања Агенције којом Ви руководите, сматрамо да би било основано да нас упознате и са кључним ефектима и релевантним постигнутим резултатима петогодишњег рада Агенције, са посебним освртом на запошљавање. Првог септембра ове године навршило се пет година постојања и рада Агенције за државну управу Републике Српске. Тим поводом Агенција је припремила, у сарадњи са Министарством управе и локалне самоуправе, посебну информацију о ефектима функционисања Агенције за наведени период и исту доставила Влади Републике Српске на разматрање и усвајање. Наведена информација је у цијелости усвојена на сједници Владе, и у складу са Комуникационом стратегијом Агенције, стављена на веб сајт. Из тих разлога ћу, овом приликом, изнијети само неке резултате постигнуте у петогодишњем раду Агенције. Запошљавање (кадровска политика) врше старјешине органа државне управе и Влада РС путем изборних (конкурсних) комисија, а Агенција за др-

138


MODERNA UPRAVA

жавну управу пружа сервисне услуге почев од расписивања јавног конкурса, техничког опслуживања рада изборних (конкурсних) комисија, преко потврђивања листе успјешних кандидата до формирања приједлога за запошљавање. Од оснивања до данас, Агенција за државну управу је, на захтјев 16 министарстава, пет републичких управа и 25 републичких управних организација расписала 265 јавних конкурса за 1129 радних мјеста државних службеника и 1097 извршилаца; саопштила расписивање по захтјеву републичких органа управе 15 интерних огласа. На расписане јавне конкурсе запримила је 6210 пријава заинтересованих кандидата, и по захтјеву органа управе објавила поништавање 58 конкурса. 4. Данас је веома актуелно питање улагања у обуку државних службеника како би исти били у могућности да продубе, прошире, освјеже и обогате културу знања, и да стекну референтне вјештине, како би могли ефикасно и ефектно обављати своје свакодневне послове. Шта је на том плану Агенција урадила, и који су то примјери из свакодневног функционисања Агенције када је ријеч о организовању обуке државних службеника Републике Српске? Ексклузивно право Агенције за државну управу (у складу са законом) јесте израда стратегија, акционих планова и организовање обуке државних службеника, као кључне компоненте реформе државне управе у развоју и јачању људских потенцијала. У свом досадашњем раду, Агенција је: предложила Влади РС, а Влада усвојила, двије стратегије обуке и развоја државних службеника за период 2003– 2006. и 2007–2010, што је јединствен примјер у БиХ; успјешно извела обуку за 1000 државних службеника, са око 350 дана обуке; организовала и одржала два међународна научна скупа у Бањој Луци на теме: "Реформа државне управе и даљи правци у реформи" и "Модернизација државне управе у свјетлу европских интеграција", што је такође јединствен случај у односу на остале агенције за државну службу у институцијама БиХ, па и за Агенцију за државну службу у ФБиХ; почела са издавачком дјелатношћу, и до сада издала, заједно са Центром за образовање кадрова из Болоње, Приручник за усавршавање знања и вјештина државних службеника. У оквиру Темпус пројекта, самостално је издала Збирку прописа и докумената о реформи државне управе РС, зборнике реферата са наведена два међународна научна скупа, четири свеске стратегија и подзаконских аката, Билтен Агенције, а у припреми је и први број часописа "Модерна управа", као први часопис из области управе у БиХ. 5. У свом петогодишњем раду Агенција је остварила бројне стручне и радне контакте у вези са реализацијом обимних и садржајних пројеката. Замолио бих Вас да нам нешто кажете о сарадњи са Колеџом за државну управу, односно Националном школом за управу из Уједињеног Краљевства. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

139

MODERNA UPRAVA

Дејтонским мировним споразумом успостављен је институционални оквир за БиХ, као државну заједницу састављену од два равноправна ентитета и три конститутивна народа. Улога и функције државних и ентитетских институција биле су оквирно дефинисане. Влада Републике Српске је у октобру 2000. године потписала заједничку изјаву са амбасадором Уједињеног Краљевства у БиХ о институционалној подршци провођења Акционог плана реформе државне управе у Републици Српској. Министарство за међународни развој из Велике Британије је ангажовао пројектни тим Колеџа за државну управу из Лондона, који су чинили експерти за реформу државне управе и стручњаци за поједина специфична питања. У планираном периоду од три године, стручњаци Колеџа су пружали помоћ Министарству управе и локалне самоуправе, а касније и Агенцији за државну управу, по њеном оснивању, у писању нове легислативе односно законодавноправне компоненте реформе, ревидирању сложене административне структуре, увођењу нових принципа руковођења људским потенцијалима и успостави информационог менаџмента. Постављен је и стратешки циљ у оквиру ове дугорочне подршке, а који се огледао у обезбјеђивању стабилне административне структуре засноване на струци и професији, политички независне, која треба да служи свакој демократски изабраној влади, грађанима и привреди Републике Српске. Подршка у првој фази је истекла 31.12.2003. године и оцијењена је, од стране Владе Републике Српске, као врло успјешна. У току 2004. и 2005. године вођене су активности на изради дизајна за наставак институционалне подршке Влади Републике Српске, па је у складу са DFID-овом стратегијом за Балкан потписан пројектни споразум о подршци реформи јавне управе БиХ, укључујући и наставак подршке Влади Републике Српске у реформи државне управе. Прва фаза је трајала три и по године, а друга фаза ће трајати двије године, уз напомену да је пројектни меморандум предвидио другу фазу у трајању од 27 мјесеци, са могућности продужења за 24 мјесеца. Постигнути резултати из прве фазе институционалне подршке су оцијењени успјешнијим од њеног продужетка због тога што је било кашњења у припреми друге фазе и именовању сталног техничког савјетника и директора пројекта, а и споријег препознавања локалних прилика. Али оно што стоји као резултат сарадње између Агенције за државну управу, Колеџа за државну управу као консултанта из прве фазе и Националне школе за управу из Лондона као консултанта из друге фазе, јесте лидерска позиција Републике Српске у БиХ у области јавне управе. Изнијети резултати о успјешности Агенције у њеном петогодишњем раду несебично су праћени активностима истакнутих експерата из Уједињеног Краљевства због чега је и настао препознатљиви слоган Агенције: "Радимо заједно за бољу државну управу". 6. Законска обавеза Агенције је и да успостави Централни регистар кадрова. Шта је по том питању урађено у претходном периоду? Агенција за државну управу је, у сарадњи са Колеџом за државну управу из Лондона, Националном школом за управу из Енглеске и уз помоћ Владе РС, у извршавању своје законске обавезе успоставила: Централни регистар кадрова за

140


MODERNA UPRAVA

3865 запослених у републичким органима управе (без полиције) са 3210 државних службеника и, у првој фази, омогућила електронско пријављивање заинтересованих кандидата на јавне конкурсе; извршила увезивање свих републичких органа управе са Централним регистром кадрова ради експлоатације ове базе података и њене дневне ажурности, што је опет јединствен случај у БиХ, дизајнирала и успоставила властити веб сајт. 7. Као један од битних услова за рад у органима државне управе је припрема и полагање стручног испита. Шта је по том питању Агенција учинила? У складу са својим законским обавезама, Агенција је предложила Влади, а Влада РС донијела Уредбу о стручном испиту за рад у управи РС, утврдила Програм и начин полагања стручног испита, организовала рад испитних комисија, и то: за вишу и високу стручну спрему 129 комисија, и за средњу стручну спрему 83 комисије. 8. Из претходних одговора незаобилазно се намеће и сљедеће питање – шта је то Агенција за државну управу Републике, у складу са чланом 6. Закона о административној служби, учинила или урадила? Из предњег произлази да је Агенција за државну управу Републике Српске, а у складу са чланом 6. Закона: 1. установила јединствена правила и процедуре за избор, постављење и именовање државних службеника, 2. припремила и предложила Влади Кодекс државних службеника, 3. планирала и проводила запошљавања државних службеника на захтјев органа државне управе, 4. предложила начин и програм полагања стручних испита за пријем кандидата у државну управу, 5. огласила, на захтјев органа државне управе, упражњена радна мјеста, 6. утврдила карактер јавне конкуренције и провођења поступка јавне конкуренције кандидата за пријем у државну управу, 7. припремила и водила Централни регистар кадрова, 8. припремила и проводила програме обуке и стручног усавршавања државних службеника, 9. утврђивала и промовисала највише стандарде, правила и процедуре у руковођењу органима државне управе, 10. одговорила на све захтјеве законодавне и извршне власти, 11. подносила Влади РС годишње извјештаје о свом раду за претходну и план рада за наредну годину, 12. обављала и друге послове у складу са Законом. Агенција за државну управу извршава своје Законом утврђене надлежности. Њене активности за протеклих пет година, од актуелне и претходне три Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

141

MODERNA UPRAVA

владе у посљедњих пет година, оцијењене су успјешним. Активности Агенције добиле су позитивну оцјену у провођењу реформе државне управе Републике Српске и у документу "Јавна управа – наш програм", који је усвојио Управни одбор Савјета за имплементацију мира у БиХ. Из извјештаја главног ревизора Републике Српске и буџетске инспекције Министарства финансија констатовано је да је финансијско стање Агенције у свим сегментима њеног пословања и извршења Буџета усклађено са законским и другим важећим прописима. 9. Питање свих питања јесте оно које вишеслојно тангира достигнути ниво у реформи државне управе Републике Српске, а која је остварена уз институционалну подршку Владе Уједињеног Краљевства. Молимо Вас да нам укратко дате пресјек тих активности. Опредјељујући се за експериментално-пројективну стратегију, Влада Републике Српске затражила је подршку Владе Уједињеног Краљевства, што се у пракси потврдило као оправдана одлука. Ово из разлога што се у БиХ није размишљало о реформи јавне администрације све док Европска комисија није то питање поставила као један од 16 услова у Студији изводљивости за улазак БиХ у Европску унију. Овакво опредјељење даје за право онима који сматрају да је Република Српска лидер у овој области, како по времену приступања реформи, тако и по постигнутим резултатима. Подршка реформи јавне управе Западног Балкана је централни дио стратегије DFID-a. Подршка Влади Републике Српске у реформи државне управе од стране DFID-a одвија се кроз двије фазе. Прва фаза је подразумијевала пројекат реформе према којем је 2003. година била година успостављања републичких органа управе, 2004. година стављања успостављене државне управе у функцију, 2005. година је била година у којој новоорганизоване структуре остварују промјене, а 2006. година је била година ревизије свих компоненти у реформи. Друга фаза је у континуитету наставак прве фазе, уз истовремено пружање подршке и Савјету министара БиХ у овој области, а у оквиру Стратегије за реформу јавне управе БиХ. 10. У чему се огледа тај препознатљиви и референтни ниво достигнутог у реформи државне управе Републике Српске? Достигнуто у реформи државне управе Републике Српске, у најкраћем, огледа се у сљедећем: реализована је прва компонента (законодавноправни оквир) доношењем четири закона, три уредбе, четири правилника, Кодекса, двије стратегије и одговарајућих акционих планова; ревидирана је сложена административна структура и смањен број министарстава, односно извршена је рационализација њихове унутрашње организације; заједно са Колеџом за државну управу из Лондона, Националном школом за управу из Уједињеног Краљевства, Европском

142


MODERNA UPRAVA

комисијом, UNDP-ом и Центром за међународни развој у Болоњи, отпочела је реализација треће компоненте реформе – обука и развој људских потенцијала; тестиран је Централни регистар државних службеника, извршено његово повезивање са свим републичким институцијама, ради његове експлоатације и дневне ажурности, а омогућено је и електронско пријављивање на јавне конкурсе; створене су законске претпоставке за заустављање политичког покровитељства у поступку запошљавања државних службеника, јавни конкурси за нова запошљавања су постали стварност, а рад изборних (конкурсних) комисија даје очекиване резултате, приводи се крају ревизија законитости у запошљавању државних службеника, а створене су нормативне претпоставке за оцјењивање, напредовање, али и дисциплинску и материјалну одговорност државних службеника. Треба нагласити да су до сада у пракси идентификовани и многобројни проблеми који успоравају процес реформе, као што су насљеђе прошлости, изгубљено повјерење грађана, отпор реформи, финансијске импликације, повремени неспоразуми са партнерима у реформи (још увијек је политика изнад права). 11. У овом сету анализе проблема сматрамо императивним да нам нешто појасните о питањима и проблемима, о сличностима и разликама реформе државне и јавне управе Републике Српске у компарацији са реформом у БиХ и ФБиХ. Досадашња пракса је потврдила сличности, али и разлике на сва три нивоа власти у БиХ. Циљеви реформе су исти, што у најкраћем значи да сви желе професионалну, стручну, трајну, политички непристрасну, одговорну, етичну и национално избалансирану јавну управу која има за циљ да постане сервис грађана и привреде, односно пружање бољих услуга пореским обвезницима. На сва три нивоа власти су успостављене агенције за државну управу/службу; законодавноправни оквир је сличан, успостављени су централни регистри државних службеника, а обука и развој људских потенцијала смјештена је у средиште реформе. Различитости у реформи се могу посматрати кроз подршку; почетак имплементације реформе; приступ обиму реформе; плате, издвајања за јавну потрошњу и обиму овлашћења Агенција. Република Српска је неспорно лидер у овој области, јер је прва кренула у реформу државне управе, истина на ужем плану, док је Федерација у ту реформу кренула знатно касније, али на ширем плану. Драстична разлика је и у издвајању за јавну потрошњу. Према прелиминарној студији коју су радили независни консултанти из Лондона, по захтјеву Свјетске банке и Европске комисије у 2003. години у јавној потрошњи БиХ на административне трошкове институција државе БиХ односило се 3,2%, на ФБиХ 67%, а на Републику Српску 30%, или у истој години по глави становника издвајања за јавну потрошњу у ФБиХ су већа за 35% него у Републици Српској. Иако не располажемо званичним подацима, сигурно је у 2007. години ово стање знатно другачије, с обзиром на то да се због преноса овлашћења на нивоу БиХ формирао гломазан административни апарат, а ентитетски Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

143

MODERNA UPRAVA

је остао исти, или се, чак, и повећао. Било како било, истина је да Република Српска има рационалније организовану и јефтинију јавну управу од остала два нивоа власти у БиХ. 12. Данас се у научним и стручним, у политичким и осталим круговима, много расправљa и праве бројне аналитичке дискусије о стратегији реформе јавне управе у БиХ. Познато нам је да сте и Ви учествовали на бројним скуповима који третирају ову веома обимну, актуелну и значајну проблематику. Молим Вас да нам укратко изнесете природу, суштину и карактер реформских захвата јавне управе у БиХ. На сједници Савјета за имплементацију мира у Бриселу 28. марта 2003. године, предсједавајући Савјета министара и предсједници ентитетских влада су јавно обећали и потписали да ће јавну управу учинити економичнијом и боље организованом, да ће новац пореских обвезника трошити економично и транспарентно, да ће обезбиједити да државна служба буде професионална и да представља грађане којима служи, као и да јавна управа функционише у складу са најбољом праксом Европске уније. О испуњавању наведених обећања у Републици Српској изнијети су конкретни подаци, у чему Влада Републике Српске, Министарство управе и локалне самоуправе и Агенција имају велике заслуге. Влада Републике Српске је подржала Стратегију за реформу јавне управе у БиХ, уз два услова. Први услов је да наведена стратегија са Акционим планом 1 морају поштовати уставноправно уређење БиХ, а други услов је да се мора полазити од достигнутог у реформи на сва три нивоа власти до доношења Стратегије. Што се Републике Српске тиче, Стратегија за реформу јавне управе у БиХ је истински приоритет, уз поштивање чињенице да у БиХ постоје четири административна независна система: на нивоу БиХ, у ентитетима БиХ, и Дистрикту Брчко. Реформа јавне управе је потребна ради грађана, а не, како се често истиче, ради испуњавања услова из већ раније поменуте студије. Предуслов за успјешну реформу је пуна деполитизација управе и јасна воља да реформа успије. 13. Ви сте познати као савјестан, стручан и веома оптимистичан човјек. Из ових констатација слиједи да Вам неће бити тешко одговорити на питање – која је и каква судбина, а посебно у чему се идентификује будућност Агенције за државну управу, па сходно Вашим критичко-аналитичким, систематичним и објективним процјенама, укратко изнесите Ваше становиште. Радује ме чињеница да је Агенција, као млада републичка управна организација, постала препознатљива по својим резултатима не само у Бањој Луци и Сарајеву, него и у Лондону, Паризу, Болоњи и Бриселу. Резултати рада Агенције изазвали су велику пажњу јавности, а посебно оних који су до сада радили или ће

144


MODERNA UPRAVA

радити на реформи јавне управе у земљама у транзицији. Посебно ме радује чињеница да смо оправдали разлоге свога постојања. Будућност Агенције није упитна, иако је сигурно да ће у новом Закону о државним службеницима наћи своје мјесто са статусом посебне организације са својством правног лица, надлежна за вршење стручних и њима повезаних извршних послова за потребе свих органа државне управе. Научене лекције у петогодишњем раду дају нам за право да, уз подршку Владе Републике Српске и Министарства управе и локалне самоуправе, у наредних пет година будемо још ефикаснији и ефективнији, односно да реформа јавне администрације буде претходница економској реформи у Републици Српској, па и у БиХ.


145

MODERNA UPRAVA

146


MODERNA UPRAVA

СУДСКА ПРАКСА


147

MODERNA UPRAVA

148


MODERNA UPRAVA

Ђурађ Козомора СИСТЕМ КОНТРОЛЕ ЗАКОНИТОСТИ УПРАВНИХ АКАТА Спровођење у живот званичне државне политике кроз извршавање закона и других прописа у области управе дато је у надлежност органима управе. Ти органи директно одлучују о правима, правним интересима или обавезама правних, физичких и других лица, а та своја овлашћења извршавају кроз формализован процес препознатљив под називом "управни поступак", који представља заокружен систем рада органа, почев од захтијевања остварења права па до директног спровођења у живот утврђеног, односно признатог права или наметнуте обавезе. Дакле, управни поступак, у својој бити, представља скуп спроведених радњи органа управе које имају за крајњи циљ да се на одређену, у принципу неспорно утврђену животну ситуацију, примијени одговарајући материјални пропис и тако одлучи о припадању, односно неприпадању одређеног права странци, односно о постојању или непостојању услова за наметање некоме обавеза које могу бити различите и по врсти и по обиму. Рјешавајући о правима, односно обавезама странака, органи управе, углавном, доносе рјешења као појединачне управне акте. Рјеђе се то чини, премда је и то могуће, актима друге врсте, односно другог назива. Грађани као појединци, а и други учесници поступка, посебно су осјетљиви на правичност при признавању, односно непризнавању права за која сматрају да им припадају. Сагласно томе, додатни и ништа мање значајан циљ управног поступка, поред његовог довршетка у спровођењу, представља обезбјеђење законитости при рјешавању. У том правцу јавља се потреба за контролу, односно преиспитивање правилности и законитости управног акта којим је одлучено о праву или обавези странке. Та потреба је, заиста, стварност свих система гдје други орган, виши по својој функцији, односно функционалној надлежности, а у принципу свеобухватнијег разумијевања уређених права, односно обавеза, провјери исправност аката којима се одлучује о нечијим субјективним правима и да по потреби интервенише на начин како му је то дато прописима процесноправне природе. Ово због тога што органи неријетко гријеше доносећи управне акте, а те грешке, без обзира на то да ли су процесне или материјално-правне природе, на крају крајева, производе одлуку којом странци нису призната права која јој закон уређује, односно одлуку којом су јој наметнуте обавезе противно пропису који те обавезе уређује. Исправљање незаконитости у управном акту иницира се правним средством за које се често користи и термин "правни лијек". Та средства су у управном поступку и стварност и неминовност. Жалбена контрола законитости управног акта, као уставно начело, преузета је и само разрађена кроз начело двостепености рјешавања у управном поступку. Ову контролу обављају органи управе и баш због тога, због таквог правног Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

149

MODERNA UPRAVA

статуса контролора, та контрола се и назива управном контролом. Насупрот њој стоји продужена контрола коју врше судови над, такође, управним актима. Управну контролу чини, а таква је и композиција одредаба општег управног процеса, жалбена контрола, контрола коју органи врше кроз поновљени управни поступак и контрола која се чини кроз нарочите случајеве поништавања, укидања и мијењања управног акта. Прва, жалбена контрола представља контролу која се иницира правним средством које има статус редовног правног средства (лијека), а преостале контроле се иницирају правним средствима која имају статус ванредних правних средстава. Иако је одредбе Закона о општем управном поступку уређују као једино правно средство, погрешно је схватање да то жалба и јесте. У одредбама посебних прописа као редовно правно средство предвиђен је често и приговор који се, као иницијални акт контроле, и не разликује од жалбе. Рјеђи су случајеви контроле законитости првостепеног акта и без иницијалног поднеска странке, а и такви случајеви су предвиђени у посебним поступцима. Тако је прописима којима се уређују права бораца предвиђен систем ревизијске контроле законитости првостепеног рјешења у оквиру којег је ревизијски орган (а он је овдје увијек другостепени) овлаштен одлучивати као и у случају жалбене контроле тога акта. Сличан систем контроле, у истој управној области и опет без иницијалног поднеска странке, дат је, чак, и у корист првостепеног органа који, у поступку превођења раније утврђених права на новодонијете прописе из те области, раније рјешење може поништити или укинути. Коначни управни акт се може нападати, а отуда и управно контролисати и кроз примјењивање института ванредних правних средстава. Најчешће правно средство управне контроле из области ванредних је понављање окончаног управног поступка, а понављање као процесни институт представља контролу правилности рјешења ствари у још једном, поновљеном, наврату, уз могућност да се неправилност, макар и накнадно, отклони. Нарочити случајеви понављања, укидања и мијењања коначних, чак и правоснажних управних аката, имају за циљ исту сврху као и понављање поступка. Контрола законитости управних аката не завршава се са исцрпљењем управне контроле. Поред ње, законом је предвиђен и нормативно уређен и други облик контроле, врше га судови у управном спору. Судски пут контроле, по сврси свога спровођења, представља продужетак, односно допуну управној контроли, а задатак му је, уз то, и циљ спровођења, да се и кроз посебан степен одлучивања, у одређеној управној ствари, оцијени законитост акта којим је странци признато – непризнато право, односно наметнута – ненаметнута обавеза. Из те контроле се очекује да судови, независни и непристрасни, пруже странци највиши степен заштите њихових права, ако нађу да су та права повријеђена. Иницијални поднесак за судску контролу законитости управног акта је тужба оне странке која сматра да јој је управним актом који оспорава повријеђено неко право или непосредни правни интерес заснован на закону. И овој врсти контроле циљ је да се отклоне правне грешке којима је захваћен управни (овдје коначни) акт који се контролише кроз управни спор. Дјелотворност те контроле показује се потпуном, јер се пресудом којом се завршава управни спор, уз уважење тужбе, оспорени

150


MODERNA UPRAVA

управни акт поништава са обавезом органа који га је донио да у поновљеном поступку, доносећи други акт умјесто поништеног, уважи схватање и примједбе суда на што је упозорен. Још директнији резултат судске контроле огледа се у могућности да суд, иако се рјешава у управној ствари, пресудом ријеши ту управну ствар, у ком случају пресуда у цјелости замјењује управни акт. Контролишући законитост управног акта у управном спору тужба којом се покреће тај спор може се одбацити због непостојања процесних услова за вођење управног спора, одбити као неоснована или уважити и оспорени акт поништити. Примјери одлука у та три правца судског одлучивања биће дати кроз сљедеће случајеве ПРВИ СЛУЧАЈ Врховни суд Републике Српске у вијећу ..., у управном спору по тужби Т. Ј. из Бање Луке (у даљем тексту: тужилац), којег заступа Н. П., адвокат из Бање Луке, Ул. Вука Караџића бр. 7, против рјешења туженог Одбора државне управе за жалбе бр. 127-169/04 од 30.4.2004. године, у предмету престанка радног односа, на сједници одржаној 22.8.2007. године, донио је сљедеће РЈЕШЕЊЕ Тужба се одбацује, а предмет уступа на даљи поступак Основном суду у Бањој Луци као стварно и мјесно надлежном суду. Образложење Оспореним актом одбијена је као неоснована жалба тужиоца изјављена против рјешења Агенције за државну управу РС бр. 01-126-13/04 од 16.3.2004. године, којим му је утврђен престанак радног односа у Републичкој дирекцији за робне резервне Републике Српске. Такво рјешење ствари образложено је ставом да тужилац, као директор републичке управне организације, не испуњава услове за даље одржање статуса државног службеника, због тога што нема положен стручни испит за рад у управи РС нити је тај исти положио у додатно остављеном року од годину дана, који је истекао 9.1.2004. године. У складу са упутом о правном средству, датом му оспореним актом, тужилац је тужбом од 7.6.2004. године против тог акта покренуо управни спор. Разлозима туживања тог акта оспорио је правни основ његовог диспозитивног одређења и предложио да се тај акт поништи. Одговор на тужбу је дао и списе предмета доставио овоме суду првостепени орган. Одлучено је као у диспозитиву овога рјешења из сљедећих разлога: Тужилац, како то произлази из навода његове тужбе, побија законитост оспореног акта због тога што сматра да му је незаконито престао радни однос у РеRepublika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

151

MODERNA UPRAVA

публичкој дирекцији за робне резерве РС. Дакле, тужбеним захтјевом, пошто није задовољан оспореним актом, он тражи заштиту својих права из радног односа. Заснивање радног односа и његов престанак, посебно мимо воље радника, као и преостала права из радног односа, у смислу члана 88. став 6. Закона о административној служби у Управи Републике Српске ("Службени гласник РС", бр. 16/02 до броја 20/07), а у вези са чланом 67. Закона о раду ("Службени гласник РС", бр. 38/00 до броја 2007), државни службеници штите у судском поступку пред надлежним судом, а тај надлежни суд, у смислу члана 16. тачка 3. а) Закона о судовима и судској служби ("Службени гласник РС", бр. 13/00 до броја 114/03) који је важио у вријеме доношења побијаног рјешења, односно члана 26. тачка 2. а) сада важећег Закона о судовима Републике Српске ("Службени гласник РС", бр. 111/04 до броја 37/06) јесте Основни суд у Бањој Луци чија је мјесна надлежност, у дато спору из радних односа, уређена члановима 40. и 30. Закона о парничном поступку ("Службени гласник РС", бр. 58/03 до броја 63/07). Дакле, судска заштита у предметној ствари је обезбијеђена у парничном поступку, а у смислу члана 9. став 1. тачка 1. Закона о управним споровима ("Службени гласник РС", бр. 12/94) управни спор се не може водити против аката донесених у оним стварима у којима је судска заштита обезбијеђена ван управног спора. Код таквог стања ствари одлучено је као у диспозитиву овога рјешења на основу одредаба члана 29. став 1. тачка 5. и став 2. ЗУС-а, а у вези с тим намеће се потреба да надлежни суд, претходно, у смислу члана 66. ЗПП-а, предузме потребне радње предвиђене у одредбама чланова 295. и 336. истог закона ради отклањања недостатака у овопредметној тужби. Предсједник вијећа Дакле, Законом о управним споровима је изричито прописано да се управни спор не може водити против оних управних аката који су донесени у оним стварима (права из радног односа) у којима је судска заштита обезбијеђена ван управног спора (овдје у парничном поступку). Према томе, у датој ситуацији се нису остварили процесни разлози за вођење управног спора. ДРУГИ СЛУЧАЈ Врховни суд Републике Српске у вијећу ..., у управном спору по тужби Р. Р. из Јакуповаца број 101, општина Лакташи (у даљем тексту: тужилац), против рјешења тужене Републичке управе за геодетске и имовинскоправне послове Републике Српске број 03-952-199/03 од 30.12.2003. године, у предмету провођења промјене у катастарском операту, на сједници одржаној дана 14.11.2007. године донио је сљедећу

152


MODERNA UPRAVA

ПРЕСУДУ Тужба се одбија као неоснована. Образложење Оспореним актом одбијена је као неоснована жалба тужиоца изјављена против рјешења подручне јединице тужене управе са сједиштем у Лакташима број 0-0-2829/03 од 30.7.2003. године, којим је у катастарском операту за К.О. Јакуповци, општина Лакташи, по списку промјена 69/2003, проведена промјена и то тако што су тужилац и Р. М. на парцели број 169/3 из посједовног листа 1129 К.О. Јакуповци (ново стање), а која је у нарави кућа и зграда звана "кућиште", површине од 81 м2, уписани као супосједницима са по ½ дијела. Такво рјешење ствари тужени орган је образложио ставом да је првостепени поступак правилно спроведен и првостепено рјешење на закону засновано, а ово због тога што је судско поравнање између тужиоца и Р.М., сувласника предметне куће, које је било основ за провођење промјене у катастарском операту, "проведено у складу са законским могућностима" због тога што се у катастарској-књижној евиденцији не може уписивати етажно власништво над зградама. Против тога акта тужилац је благовремено покренуо управни спор. Побија га, како из тужбе произлази, из разлога предвиђених у одредбама члана 10. став 1. тачка 1. и 3. тада важећег Закона о управним споровима ("Службени гласник РС", број 12/94). Истакао је да је заједничка кућа поравнањем пред судом подијељена тако што је њему припало у власништво њено приземље, односно стан у приземљу у површини од 81 м2, а Р. М. спрат куће, односно стан на спрату исте површине, док је таван остао у њиховом сувласништву са по ½ дијела, а проводећи промјену у катастарском операту на основу тога поравнања да је првостепени орган требало и да поступи у том правцу и приземље куће упише "у корист Р. Р. са 1/1 дијела", а "спрат куће у корист Р. М.", што није учињено, због чега да је тужени орган у оспореном акту "направио пропуст … не упуштавши се у чињенице да је првостепени орган" донио незаконито рјешење. Предложио је да се тај акт поништи. У одговору на тужбу тужена страна је истакла да у свему остаје код разлога датих у образложењу оспореног акта и предложила да се тужба одбије. Одлучено је као у диспозитиву ове пресуде из сљедећих разлога: У парничном поступку, спровођеном пред Основним судом у Бањој Луци под пословним бројем П-3230/01, тужилац и Р. М. су закључили поравнање и заједничку кућу подијелили тако што је тужиоцу у искључиво власништво припало њено приземље, М. спрат, а таван остао у сувласништву и даље. Овопредметни управни поступак је покренут поводом пријаве (у поступцима катастарско-књижних промјена има процесни значај захтијевања) тужиоца од 22.7.2003. године из које, а уједно и преосталих поднесака списа, произлази да је тужилац захтијевао да се на основу тог поравнања у катастарском операту за одговарајућу локацију проведе промјена и то тако што ће се он и Р. М. у јавној Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

153

MODERNA UPRAVA

катастарско-књижној евиденцији уписати искључивим власницима над приземљем, односно спратом предметне зграде. На тај начин тужилац је и одредио предмет одлучивања покренутог поступка, а свој захтјев није мијењао до првостепеног рјешења ствари. Првостепеним рјешењем проведена је промјена у катастарском операту за К.О. Јакуповце и то тако што су тужилац и Р. М., за разлику од ранијег приказаног стања посједа из посједовног листа 653, у новом посједовном листу број 1129 уписани супосједницима предметне куће са по ½ дијела. Оспореним актом правно је оснажено рјешење какво је дао првостепени орган и такво рјешење ствари има своју подлогу у списима предмета, односно правни основ у прописима којима је уређено одржавање израђеног катастра кроз евидентирања промјена на земљишту и објектима. Катастар некретнина је збирна документација података о земљишту, зградама и другим објектима са евидентираним правима у његовој документацији на тој имовини. Тако сачињен представља јавну катастарско-књижну евиденцију која садржи мјерне и описне податке о некретнинама и податке о корисницима тих некретнина, а служи за привредне, управне и друге сврхе у корист потреба државних органа, других правних лица и грађана. У том правцу чланом 11. Закона о одржавању премјера и катастра земљишта ("Службени гласник РС", број 19/96) прописано је да су судови и други органи који рјешавају о власништву и други стварним правима на некретнинама акте који садрже одлуке о том власништву или другим правима, дужни да доставе органима надлежним за послове катастра земљишта ради устројавања, али и одржавања свих службених евиденција о некретнинама које служе, или могу послужити органима или грађанима. Јавност катастарско-књижне евиденције која се устројава, односно у којој се након устројења проводе промјене катастарског стања, претпоставља прецизно, односно истинито евидентирање стварних права у њој. Само тако устројена, односно кроз евидентирање промјена усаглашена катастарска евиденција, може служити сврси свог устројења, односно пружити податке о корисницима некретнина који ће служити за привредне, управне или статистичке сврхе, односно за израду даљих евиденција просторног планирања као и за утврђивање катастарских прихода и других потреба државних органа. У том правцу, а будући да је и по предметном поравнању корисништво тужиоца и Р. М. над заједничком кућом једнако (по пола) првостепени орган је исправно, проводећи промјену у катастарском операту, уписао тужиоца и његовог сувласника супосједницима заједничке куће на једнаке дијелове. Ово и поред тога што такав упис није захтијевао тужилац јер би исто катастарско-књижно стање произвело и провођење предметне промјене по службеној дужности у ситуацији да је суд пред којим је закључено поравнање испоштовао своју обавезу из члана 11. Закона о одржавању премјера и катастра земљишта, будући да се поступак провођења промјена, у смислу члана 5. Правилника за одржавање катастра земљишта ("Службени гласник РС", број 36/00) може водити и по пријави (захтјев) странке, као и по службеној дужности. С друге стране, није основано тужиочево захтијевање нити разлози туживања оспореног акта у том правцу да првостепени орган у катастарско-књижној

154


MODERNA UPRAVA

евиденцији изврши промјену дотадашњег стања евидентирањем тужиоца и Р. М. етажним власницима над предметном кућом. Ово због тога што одржавање премјера и катастра земљишта, поред евидентирања стања на некретнинама предвиђених у члану 1. Правилника за одржавање катастра земљишта, не подразумијева и евидентирање етажног власништва у зградама. Код таквог стања ствари, по оцјени овога суда, у оспореном акту није остварен ниједан разлог из члана 10. ЗУС-а који би га чинио незаконитим, ради чега се овопредметна тужба одбија као неоснована на основу одредаба члана 41. став 1. и 2. тога закона. Предсједник вијећа Дакле, тужилац је у управном поступку изричито захтијевао, а то само поновио у тужби, да се у катастарско-књижној евиденцији, у поступку провођења промјена у већ устројеном операту, упише искључивим власником једне етаже грађевинског објекта. Одржавање ажурним катастарског операта чини се кроз провођење промјена раније евидентираних стања, а тај поступак је уређен посебним прописима из геодетске управне области. Врста уписа стања на непокретној имовини које је захтијевао тужилац, било да се ради о устројењу операта или провођењу промјена, не познаје и упис етажног власништва над дијелом грађевине. ТРЕЋИ СЛУЧАЈ Врховни суд Републике Српске у вијећу ..., у управном спору по тужби Владе Републике Српске, коју заступа законски заступник Правобранилаштво РС, сједиште замјеника Бања Лука (у даљем тексту: тужиља), против рјешења број 5-1/03 од 24.06.2003. године туженог Одбора државне управе за жалбе, у предмету разрјешења, на нејавној сједници одржаној дана 27.09.2006. године, донио је сљедећу ПРЕСУДУ Тужба се уважава, оспорени акт се поништава. Образложење Оспореним актом је поништено рјешење тужиоца број 02/1-020-419/03 од 29.05.2003. године, којим је Т. Г. (заинтересовано лице у овом управном спору) разријешен дужности директора Републичке управе за геодетске и имовинскоправне послове РС. Оспорени акт је образложен наводима: да није испоштован дисциплински поступак прописан одредбама члана 70. и 74. Закона о административној служби у управи РС ("Службени гласник РС", број 16/02-38/03, у даљем Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

155

MODERNA UPRAVA

тексту: ЗАСУРС), јер није утврђено постојање повреде радних дужности; да је дато погрешно упутство о правном средству, с обзиром на то да је одредбом члана 9. ЗАСУРС-а прописана надлежност туженог за одлучивање по жалби против аката органа државне управе и Агенције, које се односе на статус државног службеника. Тужбом од 30.07.2003. године, тужиља је покренула управни спор против рјешења туженог, побијајући га, како то произлази из садржаја тужбе, према одредби члана 10. став 1. тачка 3. Закона о управним споровима ("Службени гласник РС", број 12/94, у даљем тексту: ЗУС). У тужби наводи: да се у смислу одредбе члана 211. став 4. Закона о општем управном поступку ("Службени гласник РС" број 13/02, у даљем тексту: ЗОУП) против рјешења Владе не може изјавити жалба, па да је правна поука о могућности покретања управног спора била ваљана; да заинтересовано лице гријеши када подноси жалбу, а да тужени поступа супротно својим овлаштењима из члана 9. став 2. ЗАСУРС-а и као ненадлежан орган одлучује по тој жалби; да је заинтересовано лице разријешено дужности из основа члана 87. став 2. и члана 13. став 1. ЗАСУРС-а, па да није било потребе за провођењем дисциплинског поступка, иако су закључком Владе и извјештајем главног ревизора утврђене неправилности у раду. Предлаже да се тужба уважи и оспорени акт поништи. Уз достављене списе предмета, тужени је у одговору на тужбу навео: да је надлежан да поступа по жалби с обзиром на одредбу члана 77. став 2. ЗАСУРС-а; да одредба члана 211. став 4. ЗОУП-а не постоји, а да је тужилац вјероватно мислио на одредбу члана 212. став 2. ЗОУП-а којом јесте прописано да се против рјешења Владе не може изјавити жалба; да је ЗАСУРС lex specialis у односу на ЗОУП. Предлаже да се тужба одбије. Т. Г. као заинтересовано лице је поднесцима од 24.10.2003. године и од 20.09.2005. године дао одговор на тужбу, који је у суштини идентичан одговору туженог, а њима наглашава: да је тужилац у међувремену поступио по оспореном акту и донио ново идентично рјешење, које је тужени опет поништио, па да тужилац више нема правни интерес за подношење тужбе; да се у вријеме вршења мандата залагао и инсистирао на законитом раду институције, јер да је поднио више тужби против правних лица која су немарним радом Републичког јавног правобранилаштва остварили незакониту добит. Прилажући копије преписке са Републичким јавним правобранилаштвом и Канцеларијом високог представника за БиХ, предлаже да се тужба одбије. Размотривши тужбу и оспорени акт, затим одговор тужене стране и заинтересованог лица, те цјелокупне списе предметне управне ствари, по одредбама члана 39. ЗУС-а, овај суд је одлучио као у диспозитиву ове пресуде из сљедећих разлога: Извршавање акта којим је поништено претходно рјешење тужиље је њена законска обавеза, па се тиме не губи правни интерес за подношење тужбе, којом се од суда тражи да испита законитост оспореног акта, који и даље постоји у правном поретку. Међу странкама у овом управном спору је неспорно да је Т. Г., до дана доношења акта Владе РС о његовом разрјешењу, био државни службеник у

156


MODERNA UPRAVA

смислу одредбе 32. став 1. тачка 4. ЗАСУРС-а, на функцији директора Републичке управе за геодетске и имовинскоправне послове РС, која управа је републички орган управе према одредби члана 21. тачка 1. Закона о министарствима ("Службени гласник РС", број 70/02). Чланом 9. став 2. ЗАСУРС-а је прописано да Одбор државне управе за жалбе у складу са законом, а на захтјев државног службеника, органа државне управе у којем је службеник запослен и Агенције разматра по жалби одлуке органа државне управе и Агенције које се односе на статус државних службеника. Дакле, да би тужени био надлежан за поступање по жалби, потребно је да се ради о акту органа државне управе или Агенције за државну управу РС. Одредбом члана 97. став 1. Устава РС је прописано да послове државне управе обављају министарства и други републички органи управе. Ту је и одредба члана 2. ЗАСУРС-а, којом се, идентично Уставу, прописује да послове државне управе обављају министарства, други републички органи управе и републичке управе организације. Коначно, чланом 1. Закона о Влади РС ("Службени гласник РС", број 3/97-29/00) прописује се да Влада, као орган извршне власти, обавља послове одређене Уставом и законом и за свој рад одговара Народној скупштини РС, док према члану 24. истог закона Влада врши надзор над радом министарстава и управних организација. Отуда, по оцјени овог суда, Влада Републике Српске није орган државне управе, да би тужени био надлежан одлучивати по жалби против њених аката. Примјена начела супсидијарне примјене прописа из члана 3. ЗОУП-а вриједи ако се ради о акту републичког органа управе из члана 2. ЗАСУРС-а – министарству, републичком органу управе или управној организацији – који се побија жалбом, али само у смислу ЗАСУРС-а и у вези са статусним питањима државног службеника, а о таквом акту органа управе у овом управном спору очигледно није ријеч. Неисправно је и позивање на одредбу члана 77. став 2. ЗАСУРС-а, којим се прописује могућност, али не и обавеза туженог, да преиспита акт Владе о разрјешењу државног службеника. То преиспитивање нема карактер одлуке донијете по жалби, па слиједи да је била правилна правна поука тужиоца дата у смислу одредбе члана 212. став 2. ЗОУП-а да жалба против рјешења Владе РС о разрјешењу заинтересованог лица није дозвољена, али да се може покренути управни спор пред овим судом. Ради се о рјешењу донијетом од стране органа против кога није прописана могућност жалбе, а против таквог акта је и чланом 7. став 2. ЗУС-а прописано право покретања управног спора. Отуда, умјесто доношења оспореног акта, требало је закључком жалбу заинтересованог лица одбацити као недопуштену. Уједно, слиједи да је оспорени акт донио ненадлежни орган. Стога се тужба указује основаном и ваља је уважити, уз напомену да је тачна констатација туженог и заинтересованог лица о непостојећој одредби члана 211. став 4. ЗОУП-а што, међутим, нема утицаја на другачије рјешење овог управног спора. С обзиром на разлоге уважења тужбе, наводи одговора су ирелевантни за одлуку овог суда. Код таквог стања ствари, овај суд налази да је оспореним актом остварен разлог из члана 10. став 1. тачка 2. ЗУС-а за његово поништење, па се тужба Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

157

MODERNA UPRAVA

уважава на основу одредаба члана 41. става 1. и 2. истог закона. У поновљеном поступку, тужени је у обавези да поступи по одредбама члана 61. ЗУС-а тако да, умјесто поништеног, донесе други акт најдаље у року од тридесет дана, рачунајући од дана пријема ове пресуде, уз уважавање правног схватања и примједаба овог суда у погледу поступка. Предсједник вијећа Дакле, у датој управној ствари другостепени орган је у жалбеном поступку оцјењивао рјешење које је донијела Влада РС. Није био надлежан за то, а одсуство надлежности за рјешавање је један од разлога који управни акт чини незаконитим. Наиме, с једне стране стоји изричито законодавно одређење да је овопредметни другостепени орган надлежан да по жалби оцјењује акте "органа државне управе", а Влада то није, а с друге стране стоји, исто тако законодавно одређење, да се против аката Владе не може изјавити жалба, али се може водити управни спор.

158


MODERNA UPRAVA

ПОГЛЕДИ И МИШЉЕЊА


159

MODERNA UPRAVA

160


MODERNA UPRAVA

Ендрју Мекбрајд Резидентни технички савјетник и руководилац пројекта SEPARB SEPARB И РЕФОРМА ЈАВНЕ УПРАВЕ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ – ПЕРСПЕКТИВА ПРОЈЕКТА SEPARB – преглед досадашњег Пројекат SEPARB, Реформа државне и ентитетске јавне управе Босне и Херцеговине, у јануару 2006. године је ушао у фазу имплементације. Започет је као двогодишња иницијатива са изгледом за продужавање, а његова сврха је "да асистира централној и ентитетским владама Босне и Херцеговине при успостављању и развоју функционалне, стабилне и професионалне јавне управе кроз дизајнирање и имплементацију одговарајућих институционалних стратегија ојачавања, изградњу капацитета државних службеника и фокусирање на циљеве реформе јавне управе". Ову сврху је требало испунити кроз двије главне серије активности. Обухватнија активност подразумијевала је надградњу над ранијим пројектом изградње институционалних капацитета Републике Српске, који је завршио са радом у 2004. години. Нови елемент је подразумијевао ширу подршку државној и ентитетским управама у Босни и Херцеговини у развоју и имплементацији аналогних иницијатива изградње капацитета. SEPARB садржи низ паралелних, међуповезаних, тема: Законодавство – помаже при подршци припремања нових закона који за циљ имају побољшање ефективности јавне управе, Менаџмент људских ресурса – изградња модерних система ради повећања организацијског капацитета кроз бољи менаџмент и развој особља, Машинерија Владе – подршка усклађивању административних структура ради обезбјеђења јасне одговорности, повећане транспарентности функција и побољшаног пружања услуга грађанима, Обука и развој – дизајнирање и спровођење обуке и развоја, односно иницијатива које се уводе у јавну управу Босне и Херцеговине и њено окружење, а које подржавају агенду програма реформе јавне управе у Босни и Херцеговини, Информације и комуникација – побољшање доступности, релевантности и садржаја комуникација владе и информационих иницијатива – интерно унутар владиних структура, као и екстерно, између владе и грађана, Стратегијско планирање и менаџмент – спаја креирање политике, планирање и имплементацију да би се обезбиједио усклађен приступ реализацији рада владе.


161

MODERNA UPRAVA

Недавне активности SEPARB-а укључују: Програм развоја стратешког управљања помоћника министара у државној и ентитетској управи. Првобитно је био разрађен у контексту Републике Српске, а од тада је адаптиран за спровођење у Федерацији БиХ, као и за ниво заједничких институција, Обука инструктора (тренинг тренера) за управе Републике Српске и Федерације БиХ, Спонзорство дизајнирања веб-сајта у виду подршке иницијативама институционалних комуникација координатора за националну јавну управу и Агенције за државну управу Републике Српске, Куповина и управљање опремом за подршку имплементацији информационог система менаџмента људским ресурсима у БиХ, Консултантска подршка припремама обуке и развојних стратегија за Агенције за државну управу Републике Српске и Федерације, Дизајнирање и реализација догађаја – обуке за менаџерске вјештине, Подршка хармонизацији жалбених процедура државне управе кроз све јавне управе у БиХ, Подршка развоју централних функција владе. Откад је SEPARB почео са радом, реализовано је много промјена административног окружења у БиХ. Најважније, усвајање Националне стратегије за реформу јавне управе 2006. године од стране свих влада је поставило оквир за будуће усмјерење пројекта и интервенција у вези са пројектом. SEPARB реализује Национална школа за управу (National School of Government www.nationalschool.gov.uk), одјел Владе Уједињеног Краљевства. Влада Уједињеног Краљевства финансира цјеловит пројекат кроз свој Одјел за међународни развој (DFID). Ефективност пројеката реформе – генерални поглед Очигледно, донаторски пројекти морају оправдати финансијске инвестиције које подржавају њихову реализацију – било у облику непосредних резултата или напретка у дужем периоду. У контексту пројеката као што је SEPARB постоји број кључних критеријума који треба да се испоштују ако пројекат има за циљ максималну ефективност и одрживо унапређење. Можда је најважнији критеријум ниво посвећености локалних заинтересованих страна исходу пројекта. Кроз све фазе дизајнирања пројекта, планирања и испоруке, укљученост корисника је од критичне важности за успјех. У основи, што пројекат више представља заједничку визију и одлуку да оствари опипљиве резултате, то ће сами резултати бити релевантнији и одрживији. Из овога произлази да визија која није заједничка – било због тога што потреба за иницијативом није свестрано цијењена, што је интервенција прерана или због тога што није прилагођена локалним политичким или административним

162


MODERNA UPRAVA

околностима – има мало вјероватноће да ће бити у потпуности ефективна. И перспектива локалних партнера је од суштинске важности за помоћ донаторима у одлуци како максимизирати резултате инвестиције. Релевантност предложене иницијативе у односу на локалне околности је од посебне важности за успјех. Ефективно наметање међународног рјешења за проблеме локалног менаџмента ће се мало вјероватно усвојити и постати одрживо. Далеко ефективнија су она рјешења која се креирају кроз партнерство и која се реализују кроз заједничку преданост и ентузијазам. Ово не претпоставља, свакако, да елемент храбрости и преузимања ризика није потребан да се осигура да ће пројекат иницијативе – колико год добронамјеран био – бити реализован. Увијек је потребно имати на уму да су ризици често већи за локалне партнере него за међународне, и да локалне организационе културе могу пружати отпор промјени и иновацији. И док пројекат самостално може представљати разлог постојања консултаната сам за себе, локални партнери генерално морају пронаћи времена да подрже активности пројекта без негативних посљедица за њихове нормалне одговорности и позиције. Због овога, и због других разлога, често је укључивање локалних стручњака и консултаната на подршци активностима пројеката веома корисно. На резултате пројекта такође знатно утиче ниво укључености свих страна. Пенетрација пројектних активности у организацију и процесе локалне јавне управе овиси о напорима локалних партнера у великој мјери. Донаторско финансирање обезбјеђује оно што је неопходно за пројектне активности, али само за себе ово није довољно. Једнако битан фактор успјеха за исход пројекта су улагања корисника, који у раду са донаторима и консултантима треба да изграде пут за реализацију пројекта, његово усвајање и спровођење. Ипак, финансијска инвестиција донатора мора бити усклађена са инвестирањем ресурса у виду времена и експертизе локалних заинтересованих страна. Ово ће осигурати да пројектне активности буду примјерено фокусиране на циљеве, који су оствариви и представљају дуготрајну корист. Постоје, наравно, и други критични фактори. Стабилност управног окружења и конзистентност сврхе директно утичу на исход пројекта у смислу његове корисности и одрживости у односу на административни капацитет. У земљама у транзицији може се десити да политичке промјене утичу на континуалну виталност пројеката. Ово се мора предвидјети. Али ако пројекат остане релевантан без обзира на измијењене околности, врло често је могуће кроз одређено прилагођавање пронаћи рјешење које дозвољава реализацију планираних користи. SEPARB и сљедећи кораци Према недавном извјештају, DFID предлаже продужетак периода имплементације пројекта за годину дана, до почетка 2009. године. Не предвиђа се никаква значајна промјена у смислу техничког садржаја, премда ће се нагласак пројектних активности више фокусирати на имплементацију Стратегије за реформу


163

MODERNA UPRAVA

националне јавне управе широм Босне и Херцеговине, него што је то до сада било. Продужетак пројекта ће имати три главна циља: Да обезбиједи директну подршку координатору за реформу јавне управе у Босни и Херцеговини у имплементацији Стратегије за реформу јавне управе у БиХ, финансирање реформе и иницијативе у вези са тим. Кроз канцеларију координатора за реформу јавне управе у БиХ, да имплементира Акциони план 1 (АП1), Стратегију за реформу управе на нивоу заједничких институција и на ентитетском нивоу у БиХ, у складу са одлукама надзорног тима за надгледање имплементације, који су именовале владе у БиХ. Да обезбиједи билатералну подршку државној и ентитетским управама у њиховим индивидуалним иницијативама за имплементацију Акционог плана 1 реформе јавне управе. У имплементацији ове нове агенде очекује се да ће SEPARB морати прилагодити своју пројектну структуру да би обезбиједио више ресурса за потребе прва два од наведених циљева. Ово ефективно значи већи естаблишмент у Сарајеву него што је до сада био. Пројекат ће наставити са сарадњом са управом Републике Српске преко канцеларије у Бањој Луци, у партнерству са Агенцијом за државну управу и министарствима и управним канцеларијама Републике Српске. У свјетлу продужетка пројектних активности, ускоро ће се моћи са прецизношћу рећи шта ће легат SEPARB-а бити, како ће се његов рад наставити. За сада, ми са задовољством ишчекујемо наставак сарадње и партнерства са државном и ентитетским управама Босне и Херцеговине.

164


MODERNA UPRAVA

Сања Тајисић ПОСТИГНУЋЕ КАО ИЗАЗОВ ЗА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕНИКЕ РЕЗИМЕ Један од највише истраживаних мотива у психологији представља мотив за постигнућем. Постоји богата литература у вези са истраживањем која су посвећена различитим аспектима мотива за постигнућем. Потребе индивидуа и чиниоци за које се сматра да их мотивишу, објект су интензивних истраживања и анализа из којих су произашле многе мотивационе теорије. Сложеност индивидуе искључује прихватање једне од мотивационих теорија као универзалне, путем које би се на јединствен начин мотивисали људи у свим врстама и облицима организација без обзира на средину у којој се она налази. Увод На постојање мотива за постигнућем, међу првима указује Мареј (Murray, 1938) и то онда када између 20 потреба које, по њему, представљају основну покретачку снагу човјека, убраја и потребу за постигнућем. Њу дефинише као "сложену потребу која се манифестује жељом да се нешто постигне и оствари, да се савлада и манипулише послом, људима и идејама, да се савладају препреке и постигне нешто што се цијени, да се такмичи са другима и истакне пред другима, да се улаже дуго понављан напор за постизање нечега што је веома тешко". Овакво одређење потребе за постигнућем указује на њену повезаност са великим бројем мотива: мотивом за борбеност, мотивом за престиж, мотивом за самопотврђивање, мотивом за доминацијом. Међутим, систематско проучавање и истраживање мотива за постигнућем (need for Achievement) везана су са студијама чији су аутори Мек Клиленд и његови сарадници, Аткинсон, Клерк и Роби. Ова прва проучавања и истраживања су се углавном односила на развој инструмената за мјерење и вредновање њихових могућности и ограничења, као и могућности за њихову примјену и употребу. Мек Клиленд са сарадницима је адаптирао тест тематске аперцепције (Т.А.Т) који је конструисан од стране Мареја, да би омогућио мјерење мотива за постигнућем. По овом моделу, састави који су били написани као реакција на слике без наслова (на којима су приказивани људи у различитим једноставним ситуацијама) оцјењивани су у односу на "маштање о постизању". На основу ових истраживања, доказало се да је могуће успјешно одредити снагу мотива за постигнућем, стварање оријентације код субјеката за вријеме Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

165

MODERNA UPRAVA

тестирања. Овај начин мјерења мотива за постигнућем је заснован на методама експерименталне психологије и на неким психоаналитичким поставкама. Експериментални приступи у истраживању овог мотива, који се заснивају на коришћењу ТАТ теста, суочавају се с бројним слабостима. Уобичајени недостаци: слаба валидност и релијабилност, насупрот интензитету, као и друге слабости, стимулисале су другачије приступе у мјерењу мотива за постигнућем. Према схватању Хекхаузена, развој мотива постигнућа у најужој је вези са развојем когнитивних способности. Да би се неко понашање могло означити као понашање усмјерено на постигнуће, по мишљењу овог аутора, морају бити задовољени одређени критеријуми. У дефинисању мотива постигнућа он полази од Мек Клилендовог схватања да је постигнуће такмичење са стандардима успјешности. Ово такмичење праћено је самовредновањем, па он даље говори о мотиву постигнућа као самовредновању властитих активности. Да би неко понашање могло да се припише мотивацији постигнућа, особа мора бити свјесна својих поступака; мора да поставља циљеве; да се осјећа узрочником те акције те, најзад, да је способна за самовредновање. У модерном друштву брига за кадрове и њихову мотивацију, специјализацију и промоцију постаје саставним дијелом програма успостављања и развоја интегралног квалитета организације. Најпродуктивније организације настале су постизањем премисе да се запослени активно укључују у живот саме организације јер им рад у тој организацији причињава задовољство. Стратегија награђивања треба да буде интегрисана с пословном стратегијом и формулисана на начин да омогући постизање дугорочних циљева пословне политике и политике људских потенцијала. Подстицање успјешности у раду Подстицање успјешности у раду укључује активности мотивације, креативности и оцјењивања успјешности. Мотивација за рад доминантан је проблем у подручју управљања људским потенцијалима. Битан разлог потребе конципирања радне мотивације јесте потреба разумијевања механизама понашања као основе за изградњу система мотивисања. Један од кључних стратешких задатака руководиоца данас постаје успјешно управљање људским потенцијалима и, у контексту тога, изградња цјеловитог система мотивације. За једне су доминантни мотивациони фактори материјалнa добит и привилегије, за друге услови рада, пословна и развојна политика организације, клима у организацији. Потребна је комбинација мотивационих фактора, материјалних и нематеријалних, како би се у потпуности обухватиле потребе појединца. Једна од најпопуларнијих и најраширенијих метода управљања успјешношћу руководиоца и запослених је управљање помоћу циљева, а предност је што су руководиоци и запослени упознати са циљевима које треба извршити.

166


MODERNA UPRAVA

Креативност коју носи у себи појединац долази до изражаја у одређеној клими и друштвеном окружењу из којега долазе подстицаји. Зато приоритет треба да буде у томе да се препозна креативни појединац у организацији и осигурају услови рада у којима ће његове способности доћи до изражаја и у којима ће он моћи креативност даље развијати. Успјешност у раду је трајна брига субјеката организације и управљања људским потенцијалима те је зато нужно подстицање свега што има за посљедицу успјешност у раду. У томе важну улогу имају мотивација, креативност и оцјењивање успјешности. С обзиром на резултате бројних истраживања и искуствене чињенице, долази се до одговора да заправо нема универзалног рјешења изградње мотивационог система организације, већ он увелико зависи од политике појединачне организације и специфичних рјешења. Један од главних задатака је дефинисање циљева политике и система награђивања, а услов је боље познавање и разумијевање људске мотивације. Систем награђивања и мотивисања не може зависити од појединачног понашања и става руководиоца већ је саставни дио пословне и развојне политике, дефинисаних правила и норми које из ње произлазе. Мотивациони систем мора осигурати три типа понашања битна за функционисање организације и развој: 1. људе је потребно привући у систем и они у њему морају остати, 2. запослени морају извршавати преузете задатке и обавезе на задовољавајући начин, 3. мора се развијати иновативна и креативна активност ради остваривања циљева развоја организације. Како би мотивациони систем осигурао претходно наведена три типа понашања, потребна је комбинација финансијских и нефинансијских фактора мотивације како би се задовољиле врло разнолике људске потребе. Систем мотивације запослених, уз материјалне компензације, мора обухваћати и оне нематеријалног карактера јер му је циљ задовољење разноликих људских потреба. Што више потреба задовољава, то је инструменталнији за остварење организационих циљева. Будући да потребе нису само материјалне, већ и социјалне и психолошке (потребе раста и развоја појединца, признавање способности, статуса, сарадње и социјалних контаката, сигурности, итд.) потребно је систем материјалне стимулације допунити механизмима који указују на значење сваког појединца за организацију и његов индивидуални допринос. Знање и креативност, умјесто учинка и продуктивности у класичном смислу, постају основа ефикасности и успјешности савремене организације те је логично је да се проналазе нове основе мотивисања. Мотивациона основа проширена је групним системима награђивања који, осим материјалних компензација, укључују све више и остале факторе мотивације као што су учествовање у постављању циљева и одлучивању, аутономности и одговорности, обликовању послова, сарадњи, итд. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

167

MODERNA UPRAVA

Како би се конципирао квалитетан систем мотивације нужно је да руководиоци разумију потребе својих запосленика. То је предуслов успјешног утицаја на њихове ставове и понашање. Наиме, уз познавање свега што треба да знају о властитим подручјима дјеловања, морају схватити психолошку структуру индивидуе, индивидуалне психолошке потребе и проблеме. Руководиоци морају употребити сва своја знања, како организациона тако и психолошка, како би изградњом квалитетног мотивационог система и комбинацијом управо оних мотивационих техника које одговарају специфичној ситуацији, створили повољну организациону климу и услове у којима запослени могу остварити властите потребе и жеље, а тиме и дати максималан допринос успјешности. Закључак Људи, њихове потребе, мотивација и задовољство постају средиштем пажње менаџмента људских потенцијала. Потребе индивидуа и чиниоци за које се сматра да их мотивишу, објект су интензивних истраживања и анализа из којих су произашле многе мотивационе теорије. Сложеност индивидуе искључује прихватање једне од мотивационих теорија као универзалне, путем које би се на јединствен начин мотивисали људи у свим врстама и облицима организација без обзира на средину у којој се она налази. Човјек је сложен психолошки систем који захтијева многе инструменте подизања мотивације. Нужно је познавати, уз мотивационе теорије, и сложеност запослених као индивидуе, али и околности које их окружују. Од изузетне је важности политика добрих међуљудских односа, укључивање запослених у процес одлучивања, давање веће одговорности, али и потпуно тачно просуђивање њихових заслуга, како би они стекли потпуно повјерење у тај систем. Executive Summary One of the most explored motives in psychology is a motive for achievement. There are lots of books related to research on different aspects of motive for achievement. Needs of individuals and causes of their motivation are subject of intensive research and analysis and they have provided lots of motivation theories. Complexity of individuals excludes acceptance of one motivation theory as universal, in a way that all people in all kinds of organizations would be motivated in the same way regardless of their environment.

168


MODERNA UPRAVA

Далибор Ћопић ЗНАЧАЈ ЕНГЛЕСКОГ ЈЕЗИКА У ПРОЦЕСУ РЕФОРМЕ И ТРАНСФОРМАЦИЈЕ УПРАВЕ РЕЗИМЕ Број људи који користе енглески језик као страни језик је значајно порастао у посљедњих 50 година. Он је данас свеприсутан и служи као језик глобализације. Због своје улоге као модерног "lingua franca" међународног пословања, политике, дипломатије, технологије, науке, саобраћаја и комуникација, број говорника брзо расте. Постоје одређена предвиђања да ће, до 2050. године, отприлике половина свјетског становништва мање или више успјешно користити енглески језик. Стога није погрешно дефинисати енглески језик као "језик свијета". Увод Значај и улога неког језика може се посматрати кроз неколико фактора. Први фактор је колико људи у свијету користи тај језик као матерњи језик. Сљедећи значајан фактор је географска раширеност језика као матерњег језика у свијету. Веома важан фактор је и културни, економски и политички утицај земаља у којима се тај језик користи као матерњи. Енглески језик је, данас, доминантан или званичан језик у преко 60 земаља свијета и заступљен је на сваком континенту. Узимајући у обзир ову чињеницу долазимо до закључка да је енглески језик основно средство комуникације стотинама милиона људи широм свијета. Током 20. вијека велики технолошки развој је омогућио комуникацију између људи из различитих сфера живота, и званични језик који се највише користи у овој комуникацији је енглески. Основни разлози за овакав положај енглеског језика у свијету су империјализам и економски и политички значај држава из енглеског говорног подручја. Босна и Херцеговина и Република Српска нису изузетак. Свједоци смо свакодневног повећања броја страних компанија и инвеститора који енглески језик користе као основно средство комуникације. Све више се схвата значај енглеског језика као интернационалног језика. Почетак миленијума је донио нову ситуацију у којој је потребно прилагодити се новом тренду како бисмо ишли у корак са технолошким, економским и друштвеним промјенама. Тај нови тренд је енглески језик. Организације које желе изаћи на међународно тржиште су под притиском да користе енглески језик у комуникацији.


169

MODERNA UPRAVA

Историја енглеског језика Енглески језик спада у германске језике индоевропске породице. Историја енглеског језика почиње доласком германских племена на британска острва, који су стигли преко Сјеверног мора са простора данашње Данске и сјеверне Њемачке. Током историје многи освајачи су владали простором Велике Британије и са собом доносили свој језик који је имао велики утицај на развој енглеског језика. Из тог периода важно је споменути инвазију Нормана 1066. године и утицај француског језика, који је постао званичан језик у то доба, на развој енглеског језика. Савремени енглески језик се почиње развијати у 16. вијеку. У наредном периоду Енглеска постаје колонијална сила, ступајући у контакт са различитим народима и културама широм свијета. Због тога је много ријечи из других језика нашло мјесто у енглеском језику, што је свакако допринијело повећавању рјечника енглеског језика. Рјечник енглеског језика је највећи и најобимнији у свијету. По броју људи који говоре овај језик, он је други у свијету. То је језик науке, авијације, рачунарства, дипломатије и туризма. Мандарински кинески говори највише људи, међутим енглески језик је најраширенији и најважнији језик у свијету и на путу је да постане незванични међународни језик цијелог свијета. Енглески језик = Lingua franca? Термин lingua franca потиче из медитеранске регије из средњег вијека. То је био заједнички језик који су користили морепловци и трговци који потичу из различитих језичких средина. У данашње вријеме lingua franca би се могао дефинисати као средство комуникације између различитих лингвистичких група у вишејезичној говорној заједници. Током историје човјечанства било је неколико мање или више универзалних језика, као што су латински језик у вријеме Римског царства и средњевјековни латински у Западној Европи. У модерном свијету ниједан језик није заиста универзалан и глобалан, али тренутна позиција енглеског језика отвара могућности да он то постане. Позиција универзалног језика је увијек била резултат неке врсте империјализма. Када је у питању енглески језик, Енглеска је кроз своју историју била позната као једна од највећих империјалних и колонијалних сила, која је у државама које је освајала наметала свој језик и културу. Једна од тих колонија се развила у најмоћнију и најутицајнију државу свијета данас, тј. Сједињене Америчке Државе. Свјетску политику Сједињених Америчких Држава многи називају империјализмом или нео-империјализмом, а када је у питању ширење употребе енглеског језика онда ова политика има ефекте класичног империјализма. интернет је, данас, најраширеније средство комуникације у свијету и средство комуникације са неограниченим капацитетом за развој. Уопштено говорећи, енглески језик је универзални језик на интернету, иако нема званични статус. Премда је ово позитивна чињеница за успјешну комуникацију, она ипак ограничава људе који не говоре енглески језик, и самим тим не могу адекватно бити укључени у рад ове глобалне мреже.

170


MODERNA UPRAVA

Енглески језик у функцији реформе јавне управе "Европљани морају да науче стране језике да би постали конкурентнији на свјетском тржишту", изјавио је европски комесар за вишејезичност Леонард Орбан. Питање језика и вишејезичности је постало веома значајно питање у институцијама ЕУ. Званична статистика је да се за превођење у Европској унији годишње потроши преко милијарду евра. Тренутна ситуација је да енглески језик полако истискује француски, који је некада био главни радни језик у свим институцијама ЕУ. Једна незванична статистика говори да је данас око 85% докумената у Европској унији на енглеском језику. Графички приказ који слиједи најбоље приказује значај који енглески језик све више заузима у Европској унији. То је графички приказ језика које становништво Европске уније користе, а најимпозантнија чињеница је да већ 34% становништва Европске уније користи енглески језик као страни језик, што са становништвом којима је енглески матерњи језик чини скоро половину становништва Европске уније који се служе енглеским језиком. Језици који се највише користе у Европској унији (%) Укупно 47%

Енглески

13%

Њемачки

18%

Француски

12%

11%

23%

Талијански

13%

2%

15%

Шпански

9%

5%

14%

Пољски

9%

n 1%

10%

Холандски

5%

Руски

1

5%

6%

Остали

2

3

5%

Матерњи језик

34 % 12%

1%

30%

6%

Страни језик

(Извор: http://ec.europa.eu/commission_barroso/orban) Сви ми смо свједоци процеса реформe државне и јавне управе који се увелико спомиње у посљедње вријеме у Републици Српској и БиХ. То је процес који изискује много времена и труда, а што је најважније, промјену свијести код свих запослених у управи и прилагођавање новом начину пословања и рада. Најбољи примјер за то је јавна управа Француске, која је са реформом почела након 2. свјетског рата, и тај процес још није завршен. Један од циљева реформе државне и јавне управе је и приближавање стандардима држава чланица Европске уније како би се олакшао пут према Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

171

MODERNA UPRAVA

евроатлантским интеграцијама. Превођење правне стечевине Европске уније, acquis communautaire, спада у саставни дио претприступне стратегије држава кандидата за чланство у ЕУ. Како би се успјешно извршило прилагођавање законодавства са законодавством Европске уније, потребно је да комплетна правна стечевина Европске уније буде доступна на локалним језицима како би се боље разумјеле све обавезе и циљеви који проистичу из овог процеса. Специфична ствар у вези са Acquis-ом је да се број страница сваке године увећава за отприлике 3,500, што значи да се и обим посла, када је у питању превођење, повећава са сваком годином. Превођење acquis communautaire-а је обавеза држава које желе приступити Европској унији, и већ сада је јасно да ће, с обзиром на велики обим посла и недовољно развијене капацитете за превођење, ово представљати велик залогај за БиХ. Додатна отежавајућа околност за БиХ је чињеница да се сваки документ преведен у БиХ мора прилагођавати језицима конститутивних народа, што додатно усложњава и повећава и обим послова и трошкове, јер процес превођења се не састоји само од једне фазе, већ је свако превођење праћено са неколико нивоа редиговања и лекторисања. У процесу реформе државне и јавне управе ми се увелико ослањамо на искуства земаља које су у Европску унију ушле 2004. и 2007. године, али и на услуге консултаната и стручњака из западноевропских земаља. Сарадња која се остварује овим путем је веома корисна и неопходна, а основни језик у комуникацији је енглески. Пошто "сви" знају и користе енглески језик, све више долазимо до ситуације да су људи приморани да користе и уче енглески језик. Занимљив примјер је Регионална школа за јавну управу, која се, на иницијативу и уз материјалну и техничку подршку Европске комисије, оснива у регији Западног Балкана. Од осам учесника овог пројекта, седам их је са подручја бивше СФРЈ, али званичан језик ове иницијативе је енглески, и сва међусобна комуникација и сви званични документи су на енглеском језику. Често се поставља питање зашто толико користимо услуге страних стручњака, када и ми имамо веома квалитетне стручњаке у разним областима функционисања и рада јавне управе. Један од основних разлога је непознавање енглеског језика од стране већине наших стручњака. Свједоци смо да се највећи број научних скупова, семинара и предавања у свијету одвија на енглеском језику. Значи, без познавања енглеског језика наши стручњаци не могу изаћи на свјетско тржиште и велики број њих остаје познат и признат само на локалном нивоу. Познавање страних језика омогућава директан приступ различитим културним и комуникационим системима, и омогућује људима да се упознају са системима знања и вриједности који се разликују од њихових. Учење страних језика подстиче отвореност према другачијим начинима размишљања и погледа на свијет. Закључак Алтернативни поглед на будућност је да за неколико деценија неће бити потребан универзални језик за комуникацију између различитих језичких група. Средства и алати за машинско превођење ће нам омогућити неометану комуни-

172


MODERNA UPRAVA

кацију у било ком дијелу свијета. Иако ово звучи као идеја из научнофантастичних филмова, та идеја се веома озбиљно разматра у свијету данас, и бројни су покушаји да се она конкретизује и почне примјењивати у пракси. Наравно, свима нам је јасно да ми вјероватно још дуго нећемо моћи рачунати на ову погодност. Због тога, морамо се окренути традиционалним методама и "загријати столицу", како бисмо се укључили у европске и свјетске токове. Позната је стара изрека у нашем подручју: "Колико језика говориш, толико људи вриједиш". Ова изрека и данас има своју вриједност. Једина разлика је да се познавање страних језика некада углавном повезивало са општом културом појединца, док је то данас углавном везано за немилосрдну тржишну игру која влада у свијету, у којој је непознавање страних језика повезано са неуспјехом и назадовањем. Executive Summary The number of people who use English as a foreign language has been growing dramatically within the last 50 years. It is omnipresent and serving as a language of globalisation. Due to its function as a modern lingua franca of international business, politics, diplomacy, technology, science, traffic, and communication, the number of speakers of English is expanding rapidly. There are some predictions that by 2050 half of the world population will be more or less proficient in it. Therefore, it is not wrong to define English as "the world language".


173

MODERNA UPRAVA

174


MODERNA UPRAVA

ОСВРТ


175

MODERNA UPRAVA

176


MODERNA UPRAVA

Тихо Џакић, дипл. правник ДЕРИВАТИВНО КОМУНИТАРНО ПРАВО РЕЗИМЕ Када се погледа на акте ЕУ, прво што се може рећи је да их је веома тешко упоређивати са домаћим актима. Сви се могу подијелити на правно обавезујуће: уредбе, директиве, одлуке и правно необавезујуће: препоруке и мишљења. Јасно је да државе чланице дају предност директивама у односу на уредбе због природе директива којима се врши хармонизација права, за разлику од регулатива којима се врши унификација. Ту треба додати и soft law који није предвиђен чланом 249. Уговора оснивању Европске заједнице, али који несумњиво има значај у обликовању правног система ЕУ. Поред ових, постоје и акти из области заједничке спољне и безбједносне политике (други стуб) и акти из области правосудне и полицијске сарадње у кривичним стварима (трећи стуб). Увод Један од кључних приоритета спољне политике Босне и Херцеговине је придруживање Европској унији. До сада су предузети бројни кораци у том правцу и сви ти напори би требало да резултирају потписивањем Споразума о стабилизацији и придруживању. Потписивањем споменутог споразума Босна и Херцеговина ће бити обавезна да изврши апроксимацију права са правом ЕУ. Стога је веома битно претходно се упознати са правним актима у ЕУ. Правни акти деривативног права1 ЕУ су регулисани чланом 249. Уговора о оснивању Европске заједнице2 гдје је предвиђено да Европски парламент, заједно са Савјетом, Савјет и Европска комисија, доносе уредбе, директиве, одлуке и упућују препоруке и мишљења. Ови акти се дијеле на обавезујуће правне акте: уредбе, директиве и одлуке и правно необавезујуће акте: препоруке и мишљења.

1

Деривативно или секундарно право чине правни акти које усвајају институције ЕУ на основу оснивачких уговора и њима придружених аката (примарно право). 2 Consolidated version of the Treaty Establishing the European Community, Official Journal of the European Communities, 24.12.2002, C 325/33, English version. Овај уговор је потписан 25.03.1957. године у Риму, а ступио је на снагу 01.01.1958. године. У литератури се често наводи као "Римски уговор". Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

177

MODERNA UPRAVA

Уредбе (regulations) Уредбу доноси Савјет, Савјет са Европским парламентом или Европска комисија, а Уговор о Европској унији је дао ту могућност и Европској централној банци. "Уредба је уз директиву најважнији правни акт Заједнице који обавезује у цијелости и изравно је примјењива у свим државама чланицама."3 То је општи, нормативни акт који је обавезујући за државе чланице и њихове грађане. Правећи компарацију са домаћим правним актима, могло би се рећи да је то нека врста наднационалног или европског закона. Директна примјенљивост омогућава да се не морају доносити никакве мјере у домаћем законодавству у смислу транспоновања. Међутим, постоје уредбе које дозвољавају да се донесу одређене мјере транспоновања у национално право које су у функцији њене ефикасније примјене. Наравно да при томе није дозвољено мијењање њених одредаба. "Примјеном уредби постиже се потпуна унификација решења којима су регулисана предметна питања регулисана уредбом."4 Уредбе ступају на снагу двадесетог дана од њиховог објављивања у Службеном гласнику Европске уније (Official Journal of the European Union) осим ако у њима није другачије одређено. Од тренутка ступања на снагу, државе чланице не могу у области која је регулисана уредбом доносити домаће законе. Битно је напоменути и терминолошку разноликост у погледу превођења термина "regulation"5 јер у литератури се може наћи превод "уредба", "правило" и "регулатива"6. Директиве (directives) Директиве7 су правни акти који обавезују државе чланице у погледу резултата који треба постићи и рокова који су остављени за то, а оставља слободу у погледу форме и средстава њиховог извршења. Доносиоци директива су Европска комисија и Савјет ЕУ. Ова врста правног акта је најраспрострањенија 3

Мали лексикон еуропских интеграција, Ана Брнчић et al., Министарство вањских послова и еуропских интеграција, ажурирано издање, Загреб, 2005. године 4 Право Европске уније, проф. др Радован Д. Вукадиновић, Центар за право Европске уније Правног факултета у Крагујевцу и Канцеларија Србије и Црне Горе за придруживање Европској унији, Крагујевац 2006. године, стр. 116. 5 "Regulation are of general applicatiоn, binding in their entirety, and directli applicable in all member states without the need for individual member states to enact these domestically." Oxford dictionary of Law, Oxford University Press, 2003. p. 96. 6 Види у књизи Управно право, Стеван Лилић et al., Савремена администрација, Београд, 1999. стр. 108. гдје професор Лилић користи ријеч "регулатива". С друге стране имамо професорицу Весну Бесаровић која користи ријеч "правилник". Оба професора предају на Правном факултету у Београду. 7 У домаћој правној литератури користи се, поред израза директива, и израз упутство, што је посљедица непостојања јединствене методологије за превођење правних аката ЕУ.

178


MODERNA UPRAVA

управо из разлога што не врши унификацију прописа у одређеној области већ само њихову хармонизацију, што значи да државе чланице задржавају законодавну надлежност. Дакле, у овом случају нема директне примјене, као што је случај са уредбама, јер су потребне националне мјере транспоновања односно имплементирања у национално законодавство. "Државе чланице морају имплементирати директиву у цијелости на најефикаснији начин".8 У литератури се може наићи на подјелу директива на детаљне и оквирне9. Детаљне директиве не остављају простора за хармонизацију јер се у овом случају ради више о унификацији. Са друге стране, оквирне директиве немају толико појединости и оне се више ослањају на принципе који се могу даље разрадити кроз национално законодавство, што више одговара државама чланицама. Европска комисија је 1987. године усвојила "нови приступ" у коме се даје предност оквирним директивама, а тај став је потврђен у приликом засједања Европског савјета у Единбургу у децембру 1992. године. Директиве могу имати директно дејство у случају да "државе чланице нису у предвиђеном року донијеле одговарајуће националне имплементирајуће акте или преузеле предвиђене мјере или нису у потпуности спровеле комунитарне упутства".10 Директиве које су упућене свим државама чланицама и које су предмет заједничког одлучивања објављују се у Службеном гласнику Европске уније и ступају на снагу на дан који је у њима одређен или двадесетог дана од њиховог објављивања. Одлуке (decisions) Одлука је појединачни административни акт који обавезује оне адресате који су у њој назначене након што су им достављене. "Може се односити на појединца, предузеће или државу чланицу и може им прописивати права или обавезе."11 Када је упућена држави чланици, то може да нас подсјети на директиву која се не обраћа појединцима и предузећима него само државама. Одлуке се директно примјењују, што значи да није потребна никаква мјера транспоновања у национални правни систем. Осим тога, одлука има и директан ефекат пошто ствара права и обавезе за субјекте комунитарног права. Одлуке могу доносити Савјет Европске уније, Европска комисија у оквиру својих надлежности или извршних овлашћења које јој преноси Савјет и Европска централна банка. У члану 256. став 1. Уговора о оснивању Европске заједнице стоји да су одлуке Комисије или Савјета којима се установљава новчана обавеза за 8

Приручник за усклађивање прописа Босне и Херцеговине са прописима Европске уније, Дирекција за европске интеграције Босне и Херцеговине, Сарајево 2005. године, стр. 49. 9 Види Основи институција Европске уније, Jean-Claude Zarka, стр. 121. 10 Право Европске уније, проф. др Радован Д. Вукадиновић, Центар за право Европске уније Правног факултета у Крагујевцу и Канцеларија Србије и Црне Горе за придруживање Европској унији, Крагујевац 2006. године, стр.172. 11 Основи институција Европске уније, Jean-Claude Zarka, стр. 122. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

179

MODERNA UPRAVA

лица извршне. Одлуке које се доносе у складу са поступком саодлучивања објављују се у Службеном гласнику Европске уније и ступају на снагу на дан који је у њима одређен или двадесетог дана од њиховог објављивaња. Остале одлуке су правно обавезујуће од тренутка достављања. "Одлука која није објављена или није достављена не обавезује адресата."12 Препоруке и мишљења (recomendations and opinions13) Препоруке и мишљења спадају у групу правно необавезујућих аката (члан 249. став 5. УЕЗ-а). "Ови акти не могу бити оспоравани и против њих се не може водити поступак пред Судом правде Европске уније."14 Препоруке представљају својеврстан апел државама чланицама да усвоје одређени начин понашања који би био конвергентан са циљевима и политикама ЕУ. Мишљење је форма у којој је дата могућност институцијама ЕУ да изнесу став о одређеним политичким или правним питањима и треба их разликовати од сагласних мишљења које усваја Европски парламент. Међутим, у пракси, судије држава чланица узимају у обзир и ове акте ако они могу да допринесу исправној интерпретацији националног или комунитарног права15. Исто тако, и чланице ЕУ поштују ове акте јер они обично имају и одређени политички утицај. Soft Law Поред већ поменутих аката постоје и други акти који нису предвиђени чланом 249. Уговора о оснивању Европске заједнице и који уопште нису обавезујуће природе. Ипак они се користе у интеракцији институција ЕУ као и институција ЕУ са органима држава чланица. Те акте још називамо sui generis акти или soft law. Разликујемо зелене књиге, бијеле књиге, резолуције, декларације, саопштења, акционе програме. "Најважнији од њих су резолуције, декларације и акциони програми".16 Резолуције (resolutions) су акти којима се изражава заједнички став и намјере по питању задатака који се стављају пред ЕУ као и питања интеграције.

12

Основи Европске уније и комунитарног права, Jean-Marc Favre, издавач Г 17+, Београд, 2004. године, стр. 62. 13 Поред овог појма можете видјети и друге појмове у Приручнику за превођење правних аката Европске уније, Канцеларија Србије и Црне Горе за придруживање Европској унији, Београд, 2004, стр. 17. и 18. 14 Основи институција Европске уније, Jean-Claude Zarka, стр. 123. 15 Европског права или права Европске уније. 16 "The most important of these are resolutions, declarations and action programmes." Dr Klaus Dieter Borchardt, The ABC of Community law, European Commission, Directorate-General for Education and Culture, 2000, p. 70.

180


MODERNA UPRAVA

Оне су израз заједничке политичке воље. Доносе их Европски савјет, Савјет ЕУ и Европски парламент. Декларације (declarations) се баве будућим развојем ЕУ, када су доста сличне резолуцијама. Ту треба споменути и декларације које се доносе у оквиру Савјета, које представљају ставове његових чланова по питању донесених одлука. Акциони програми (action programmes) су програми који указују на будуће активности институција ЕУ без икаквог правно обавезујућег учинка. Међутим, ови програми могу бити и инструмент имплементације законодавних програма и општих циљева постављених у оснивачким уговорима. Доноси их Савјет и Европска комисија. Бијеле књиге (white papers) су документи који садрже приједлог за комунитарну акцију у специфичној области. Доноси их Европска комисија и обично се односе на заједничко тржиште, конкуренцију и апроксимацију права нових чланица ЕУ са acquis communautaire. Зелене књиге (green papers) су документи које такође доноси Европска комисија и они треба да стимулишу дебату и да покрену процес консултација на европском нивоу по одређеном питању (социјална политика, јединствена валута и слично). Често се дешава да резултати дебате и консултација покренутих "зеленом књигом" буду преточени у "бијелу књигу" као приједлог за комунитарну акцију. Executive Summary When taking a look at the EU documents, the first thing one can say is that it is very difficult to compare them with local documents. They can all be divided into legally binding: decrees, directives, decisions, and legally non-binding: recommendations and opinions. It is obvious that member states give advantage to directives compared to decrees, because of the nature of directives which are used to harmonize laws unlike regulatory rules which are used for unification. Soft law should also be added here which wasn’t prescribed in the Article 249 of the Treaty on European Union, but it is definitely important in shaping the EU legal system. Besides these there are documents from the area of common Foreign and Security Policy (second pillar) and documents from the area of Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters (third pillar).


181

MODERNA UPRAVA

182


MODERNA UPRAVA

Хузеир Гламочак Дипл. инж. електронике и телекомуникација ЦЕНТРАЛНИ РЕГИСТАР КАДРОВА У ДРЖАВНОЈ УПРАВИ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ РЕЗИМЕ Централни регистар кадрова у државној управи Републике Српске је први овакав систем у БиХ који се примјењује у органима државне. Будући кораци у развоју ове апликације биће усмјерени на то да се Централни регистар кадрова, као основна база о људским потенцијалима, повеже са свима апликацијама у државној управи који имају потребу за персоналним и осталим подацима садржаним у увој бази података. Увод Информационо друштво, као насљедник индустријског друштва, јесте комплексан феномен у којем је креирање, дистрибуција и кориштење информација постала најзначајнија друштвена и економска активност. Основне технологије, чија примјена утиче и мијења све сфере живота тог друштва, јесу информационо-комуникационе технологије. Кад данас говоримо о некој реформи, па и реформи државне управе, у потконтексту подразумијевамо, поред осталог, примјену ових технологија. Данас се за успјешну реформу државне управе узимају три кључна фактора: политичка воља, људски ресурси (кадрови), и материјални ресурси. За успјешно руковођење системом људских ресурса неопходно је успостављање информационог система о људским ресурсима. Тачне и ажурне информације о цијелом систему државне управе стварају могућност правилних анализа, а самим тим и доношење одговарајућих одлука. Због тога се као неминовност поставља захтјев за превођењем постојећих персоналних података, који су се до сада углавном чували у папирној форми, у електронски запис и формирање базе података која би, користећи модерне информационе технологије, била директно повезана са свим органима државне управе. Агенција за државну управу Републике Српске, у складу са својом законском обавезом, проводи активности на успостављању и одржавању Централног регистра државних службеника (члан 41. Зaкона о министaрствима). Процес имплементaције Централног регистра се одвијао у двије фазе. Разлози за овакав приступ су прије свега финансијски, а друго динамичне промјене у организацији државне управе као посљедица реформе у Републици Српској посљедњих година Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

183

MODERNA UPRAVA

чине несврсисходним велика улагања у апликацију која би трпила перманентне измјене. Општи циљ пројекта Имплементација информационог система о људским ресурсима омогућује: • Стандардизацију руковања персоналним подацима; • Израду стандардних персоналних извјештаја и докумената; • Већу ажурност података (могућност дневне ажурности у другој фази пројекта); • Могућност провођења анализа и генерисања стaтистичких података за државну управу; • Могућност добијања тачних и свјежих информација за потребе свих органа државне управе, што би као резултат створило могућност правилних анализа, а самим тим доношења одговарајућих одлука у процесу управљања системом људских ресурса; • Ефикасније планирање и ефективније искориштавање система људских ресурса; и • Повећање могућности електронске размјене података између органа државне управе. Садржај Централног регистра кадрова Централни регистар запослених садржи податке из сљедећих области: • Организациона структура државне управе, • Радна мјеста у државној управи (према важећим правилницима о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста), • Лични подаци запослених, • Радно искуство – историја каријере, • Образовање, • Оцјене резултата рада, • Дисциплинске мјере, • Награде, похвале, одликовања, • Структура плата и накнада, • Присуствa и одсуствa на послу, • Професионално усавршавање – обуке.

184


MODERNA UPRAVA

Прва фаза развоја Централног регистра кадрова У првој фази, Агенција за државну управу Републике Српске је провела сљедеће активности: • Извршила анализу постојећег стања; • Направила анализу података потребних да би се реализовао један свеобухватан систем управљања људским ресурсима; • Извршила адекватан избор података који одговарају компјутеризованој форми базе података; • Прикупила личне податке запослених путем персоналних упитника; • Имплементирала Access базу података као једнокориснички систем (корисник Агенција за државну управу); • Извршила унос података о организационој структури државне управе и свим радним мјестима према важећим правилницима о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста; • Унијела личне податке из персоналних упитника за све државне службенике. Друга фаза развоја Централног регистра кадрова Да би нека база података била вјеродостојна, мора да испуњава два основна услова: тачност и ажурност података. Проблеми који су уочени у првој фази процеса успостављања и одржавања Централног регистра кадрова леже у чињеници да велики број органа државне управе није достављао тражене податке на вријеме и самим тим није било могуће одржати базу података ажурном. Друга фаза развоја Централног регистра кадрова успоставља вишекориснички информациони систем. Корисници система су органи државне управе. То је WEB оријентисана апликација која се базира на софтверу са отвореним изворним кодом и бесплатним (GPL) софтверским лиценцама. Оперативни систем – Linux, систем за управљање подацима – MySQL и кориснички интерфејс – PHP. Апликација је инсталирана на централном серверу базе података, који се налази у згради Владе Републике Српске. Бази података се приступа путем интернета уз најефикасније мјере заштите које данас пружају модерне технологије, а користи се у комерциjалне сврхе. Агенција за државну управу се одлучила за најоптималније рјешење, имајући у виду све битне факторе, као што су сигурност и заштита података, интензитет саобраћаја тј. размјене података између централне локације и корисника, а посебно удаљених органа управе који имају релативно мали број запослених, те финансијским улагањима потребним за развој и одржавање апликације у експлоатацији, те повезивању удаљених органа управе на централну Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

185

MODERNA UPRAVA

базу података. Овим рјешењем избјегло се велико улагање у изнајмљене линије и трошкове одржавања софтвера на страни корисника. Приступ, заштита и сигурност података Заштита података подразумијева подузимање техничких и организационих мјера, те успостављање правила и поступака неопходних да би се обезбиједила сигурност података. Сигурност података се овдје карактерише као очување: • Повјерљивости – подаци доступни само ауторизованим корисницима, • Интегритета – очување тачности и свеукупности података и метода процесирања података, • Расположивости – осигуран приступ подацима, само ауторизованим корисницима, кад год је то потребно. Сигурност информација се постиже имплементацијом одговарајућих контрола које могу бити организационе, процедуралне, хардверске, софтверске функције и сл., а успостављају се да би се постигли специфични циљеви заштите. Предмет заштите су персонални подаци и остали подаци Централног регистра запослених у управи РС, програмска подршка (системска и апликативна), опрема, те методе и процедуре процесирања. Софтверске мјере заштите Приступ подацима на нивоу апликације омогућује да Министарствo има пуну контролу над подацима који са односе на то министарство и да "види" податке својих нижих хијерархијских нивоа, републичких управа и републичких управних организација али те податке не може мијењати. Подаци се могу мијењати само тамо гдје настају, тј. у органу "власнику" тих података. Републички органи управе " виде" само своје податке и имају потпуну контролу над њима. Подаци којима могу приступати сви органи су подаци о структури и организацији државне управе и подацима о радним мјестима у државној управи. У апликацији такође постоји Адресна књига свих запослених у државној управи коју могу претраживати сви органи управе. Подаци који се доступни у овој књизи се односе на контакт информације на радном мјесту тј. име и презиме службеника, радно мјесто, адреса радног мјеста, телефон, факс и е-mail.

186


MODERNA UPRAVA


187

MODERNA UPRAVA

Изглед екрана нове WEB апликације: •

Оператер министарства

•

Оператер републичке управе и републичке управне организације

188


MODERNA UPRAVA

Сигурносним шемама по хоризонтали (унутар органа) обезбијеђене су три врсте дозвола за приступ бази података: – корисници који могу да читају и мијењају податке, – корисници који могу само да читају податке, и – корисници који могу да читају само одређене податке. Заштита података и приступа бази података (енкрипција и аутентикација) се обезбјеђује помоћу система приватног и јавног кључа као најсавременијих стандарда који се користе за заштити података. Јединица за аутентикацију коју користи крајњи корисник је чип или паметна картица (Smart Card). Свака картица садржи сертификат за приступ бази података. Сертификат (картицу) формира и издаје Агенција за државну управу на име службеника који води кадровску евиденцију или само користи базу података у органу државне управе. За приступ бази података сваки корисник система мора имати: – пин код (Pin code), – корисничко име (User name) и – лозинку (Pasword). Хардверске мјере заштите Хардверски систем заштите проводи се на четири начина: - Системом RAID дискова, - Прављењем резервних копија системског и апликативног софтвера на магнетну траку, - Репликацијом података на издвојени резервни (Backup) сервер, и - Снимањем репликација базе података на CD дискове. Централни сервер система се налази у згради Владе РС и обезбијеђен је са RAID (Redudent Array of Independent Disc) дисковима, чиме је повећана отпорност на грешке и смањена могућност губитка података. Најсигурнија стратегија отпорности на грешке и губитке података је израда резервних копија. Централни сервер је обезбијеђен магнетном траком за прављење (Backup – бекап) резервних копија система тј. системског и апликативног софтвера и података. Ове копије се користе за поновну успоставу (рестаурацију) система у случају квара или оштећења система. Да би се повећала сигурност и избјегла било каква могућност губитка података, у случају пожара и сличних катастрофа, централни сервер је повезан са бекап сервером, који је дислоциран на издвојену локацију (у просторијама Агенције за државну управу) и на који се перманентно врши аутоматска репликација (копирање) података са централног сервера.


189

MODERNA UPRAVA

На бекап серверу у агенцији врши се копирање података на CD дискове. Ови подаци служе за рестаурацију података у случају пада система и губитка података. Организационе мјере заштите Обавеза Агенције Агенција проводи активности планирања, развоја, имплементације, одржавања, модификације и унапређења Централног регистра кадрова, води бригу о одржавању хардвера и софтвера система. Планира и проводи мјере сигурности и заштите података, метода процесирања података, неовлаштеног кориштења, измјена и уништења система. Врши администрацију базе података, формира одговарајуће дозволе за приступ корисницима базе података према правима која им припадају, врши мониторинг приступа корисника бази података, прави резервне копије системског и апликативног софтвера након сваке промјене, прави резервне копије података. Агенција за државну управу издаје сертификате за приступ (паметне картице) службеницима из органа државне управе које одреди старјешина органа. Води евиденцију о статусу (активни, блокирани, трајно блокирани итд.) издатих сертификата. Укида сертификате за приступ када се за то стекну услови. Обавеза корисника апликације Органи државне управе су корисници Централног регистра кадрова и одговорни су за тачност и ажурност својих података. Приступ Централном регистру одвија се путем интернета и имају га овлаштени службеници органа управе које одреди руководилац органа. Агенција за државну управу додјељује тим службеницима смарт картицу – сертификат за приступ. Кориснику који приступа бази података додјељује се пин код, корисничко име и лозинка. Службеник је дужан ове податке чувати од злоупотребе, јер су ти подаци намијењени само њему. Службеници који посједују ову картицу дужни су је чувати од злоупотребе, оштећења или губитка. У случају физичког оштећења картице, таквог да се картица више не може користити, корисник враћа картицу у Агенцију, након чега се сертификат те картице ставља ван снаге и кориснику се издаје нова картица. У случају губитка картице, корисник одмах обавјештава Агенцију о томе, која након пријема те информације трајно блокира тај сертификат за приступ бази података, а кориснику се издаје нови сертификат (картица). Уколико службеник којем је додијељена картица промијени радно мјесто, пређе у други орган државне управе, напусти државну управу или на било који начин није више овлаштен да ажурира или користи податке у органу државне управе, дужан је картицу вратити, а Агенција за државну управу ће тај сертификат

190


MODERNA UPRAVA

трајно блокирати и издати нови сертификат на име службеника којег одреди руководилац органа. Executive Summary Central Personnel Database in the Republic of Srpska Civil service is the first system of this kind used in the civil service bodies. Future steps in development of this application will be directed towards connecting Central Personnel Database , as a basic database on human resources, with all applications in the civil service which have a need for personal and other data from this database.


191

MODERNA UPRAVA

192


MODERNA UPRAVA

Дејан Мајкић ЕЛЕКТРОНСКА ПОШТА КАО СРЕДСТВО КОМУНИКАЦИЈЕ У СИСТЕМУ УПРАВЕ РЕЗИМЕ Електронска пошта је веома користан и моћан алат у пословном свијету. Данас је практично немогуће замислити модерног менаџера који не користи интернет, а с њим и е-mail. Електронска пошта у пословном свијету користи се за договарање састанака, слање дописа и разних докумената унутар предузећа или са вањским партнерима. Унутар е-mail поруке се могу слати и датотеке разних формата (мултимедијалне датотеке, word, excel, access, powerpoint документи). E-mail се често користи и као средство оглашавања. Али треба напоменути да то има и лошу страну, јер уз разне огласе који нам стижу, врло често се нађе и тзв. "junk mail" или spam, што је у ствари бескорисна пошта, као и она коју добиjамо у наш стварни поштански сандучић, само код е-поште постоји опасност од рачунарских вируса и сличних садржаја који могу наштетити нашем рачунару. Увод Појам интернета је први пут дефинисан 1982. године настанком TCP/IP протокола. Интересантно је поменути да се 1988. године појавио и први вирус типа црв ("worm") којим је било захваћено око 6.000 од укупно 60.000 чворова у рачунарској мрежи. Прави бум интернета почео је 1991. године када је институт CERN објавио прве WEB сервисе на интернету. Број чворова и корисника је од тог тренутка растао незапамћеном брзином. Према подацима из јула 1999. године, на интернет је било прикључено 56.218.000 рачунара и 5.560.866 WEB сервера (Coulouris 2001). Допринос оволико великом и брзом развоју имало је увођење нових сервиса на интернету, прије свега електронске поште. Паралелно са развојем сервиса (WEB, електронска пошта, пренос података укључујући звук и слику) развијале су се и комуникационе технологије. Брзина преноса података у савременим мрежама данас се креће од 64 Kbps (килобита по секунди) до 16 Gps (гигабита по секунди). Нпр. Влада Републике Српске има интернет линк од 4 Mps (мегабита по секунди). Примјери дистрибуисаних система: интернет и интранет Интернет је мрежа свих мрежа или највећа рачунарска мрежа. Настао је крајем 60-их година прошлог вијека настанком система Arpanet. Развој Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

193

MODERNA UPRAVA

је иницирала и реализовала америчка агенција DARPA ("Defense Advanced Research Project Agency"). Први чвор у мрежи је био Универзитет Калифорније у Лос Анђелесу, UCLA (1969) да би се 1973. године мрежи прикључили први интерконтинентални чворови – Универзитетски колеџ у Лондону и Краљевска радарска установа у Норвешкој. Интранет је рачунарска мрежа која има своје административне границе (најчешће припада једној организацији или институцији). По правилу, интранет системи посједују посебну заштиту која ограничава приступ и штити мрежу од неовлашћених корисничких упада. Примјер је Firewall (ватрени зид) Интранет се повезује са интернетом преко сервера на коме је инсталисан специјализовани софтвер који прати и контролише све комуникације између интранета и његовог окружења. Треба поменути и то да је развој нових информационих технологија довео до развоја бежичних веза и уређаја који те везе користе да се прикључе на интернет. У ове уређаје спадају лаптоп рачунари, мобилни телефони, PDA... Њихова заједничка карактеристика је мобилност, што им омогућава да се у различитим временским тренуцима прикључују на различите приступне тачке у мрежи како би и на путу или ван канцеларије били потпуно оперативни и имали приступ свим информација као да су на послу. Eлектронска пошта (е-mail) је сервис интернета и интранета, који омогућава слање и примање порука или писама. Име долази као аналогија традиционалној пошти, гдје поштанско сандуче замјењују сервери, на којима се е-пошта "чува" док је корисник не преузме. Клијенти електронске поште укључују уређивач текста (е-mail клијент) за састављање порука чијом примјеном се порука припрема за слање. Припремљеним порукама могу се додати прикључци (Attachment) у облику различитих формата датотека. Порука се шаље примаоцу на темељу његове адресе електронске поште. Порука се може послати једном или више прималаца одједном, због чега је е-mail врло згодан начин комуникације. Послате поруке се чувају у електронском поштанском сандучету примаоца, који се налази на серверу, све док се прималац не повеже на мрежу (Internet) и док не преузме поруке на свој рачунар. Након читања, порука се може сачувати у облику текстуалне датотеке или се може одштампати, обрисати или прослиједити на друге е-mail адресе. Готово сви пружаоци интернет услуга (интернет провајдери) у својој понуди имају и е-mail сервис. Outlook Express je Microsoft-ов програм за пријем и слање приватних порука, званих е-mail (електронска пошта). Долази стандардно у пакету са Windows оперативним системом, или у пакету Microsoft Office. Програм може радити са више налога (е-mail адреса) и више сервера (vladars.net, teol.net...), али по технологији (one-at-a-time) један по један, по распореду који корисник зада у подешавањима.

194


MODERNA UPRAVA

Посједује могућност креирања поруке, читања пристиглих порука, читања послатих порука, обрисаних порука... За пренос електронских порука користи се SMTP протокол. За пренос порука од mail сервера до рачунара корисника користе се двије врсте протокола, IMAP и POP. Креирање поруке може бити занимљиво, пошто можете слати фотографије, видео запис, или било коју врсту фајла, било које екстензије. Како изгледа заглавље е-mail поруке Свака порука је прецизно обликована (тј. дефинисан је формат како треба да изгледа свака е-mail порука). Поруке се састоје од заглавља и тијела (header и body). Практично свака порука има сљедећа заглавља: • From: е-mail адреса пошиљаоца, • То: е-mail адреса примаоца, • Subject: кратак наслов поруке (предмет поруке), • Date: вријеме слања поруке (локално, на рачунару са кога се шаље). • • • • • • •

Сљедећа заглавља су могућа (али не нужна): Cc: carbon copy, тј. коме се порука просљеђује на увид (копија поруке), Bcc: blind carbon copy, порука се просљеђује на увид, али тако да то ни прималац поруке ни њене копије не знају, Received: информација коју генерише е-mail послужилац, служи за праћење, Content-Type: како порука треба да буде приказана, најчешће је то MIME тип, Reply-To: е-mail адреса на коју треба одговорити (ако се разликује од оне у То: заглављу), References: идентификациони број поруке, и поруке чији је ова порука одговор, итд..., In-Reply-To: идентификациони број поруке чији је ова порука одговор.

Креирање сопственог е- mail налога на рачунару Е-mail адреса може бити службена и приватна. Службену адресу ће вам додијелити унутар ваше фирме а приватну можете добити одласком до најближег интернет провајдера (нпр. Теол, и отварањем налога у који је укључена и једна е-mail адреса). Треба напоменути да постоје и бесплатни е-mail сервиси који омогућавају велики простор за поруке, a као препорука једног таквог сервиса навео бих www.gmail.com Сад кад имамо е-mail адресу, нпр. службену, морамо знати како је подесити на нашем рачунару. Урадићемо ово у осам корака, како би свако могао научити ову процедуру:


195

MODERNA UPRAVA

1. Отворимо е-mail клијент (Start – Programs – Outlook Express)

2. Tools – Accounts (На овом мјесту ћемо да упишемо параметре нашег е-mail налога)

3. Маil – Аdd – Mail

196


MODERNA UPRAVA

4. Унесемо име и презиме и кликнемо Next

5. На сљедећем екрану упишемо нашу е-mail адресу и кликнемо Next


197

MODERNA UPRAVA

6. Упишемо POP3 и SMTP који смо добили од администратора веб сервера Владе и кликнемо Next

7. Упишемо наше корисничко име и лозинку коју нам је такође доставио наш администратор

198


MODERNA UPRAVA

8. Процес креирања е-mail налога је завршен, кликнемо Finish и спремни смо за пријем и слање порука

Слање и примање електронске поште 1. Слање поште: Отворимо Outlook Express – у горњем лијевом углу кликнемо на велико дугме Create Mail – Одмах потом отвара се нам се форма за унос нове е-mail поруке


199

MODERNA UPRAVA

2. Уносимо податке

3. Убацивање Word документа у три корака

Корак 1.

Корак 2.

Корак 3.

200


MODERNA UPRAVA

Видимо да је документ постављен у е-mail поруку и спреман за слање. Поступак се понавља уколико је потребно убацити нови Word или неки други документ али треба водити рачуна о томе да читава е-mail порука не смије бити превелика (макс. 10 MB). Примање е-mail порука Након отварања Outlook Express-a довољан је клик на дугме Send and Receive како бисмо примили све поруке, и посао је завршен.

Executive Summary E-mail is a very useful and powerful tool in business world. It is almost impossible to imagine a modern manager today who does not use the Internet and email. E-mail is used in business world for scheduling meetings, sending memos and different documents within companies and to external partners. Within an е-mail message you can send different file types (multimedia files, Word, Excel, Access, Powerpoint documents). E- mail is often used for marketing purposes. It should be said here that this has its negative side, because we often get a lot of advertisements together with so called "junk mail" or "spam", which is useless mail just like the one we find in our mail boxes. The difference is that with junk e-mail there is a danger of computer viruses and different content which can damage our computer. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

201

MODERNA UPRAVA

202


MODERNA UPRAVA

УПУТСТВО АУТОРИМА Часопис "Модерна управа" објављује научне и стручне радове, као и осврте о најактуелнијим догађајима у вези са реформом и модернизацијом јавне управе у Републици Српској, БиХ и шире. Припрема рукописа – чланка за штампу је веома важна, зато молимо ауторе и наше сараднике да се придржавају ових упутстава: -

-

рукопис мора бити припремљен на рачунару у новинском прореду, величине слова 12 тачака, типа слова "Times New Roman" у ћириличном кодном распореду; наслов чланка треба да је јасан, сажет, и да се из њега види основна мисао водиља о којој се расправља; уз наслов чланка навести име и презиме аутора, научни и стручни степен, научно или стручно звање (наравно, ако га аутор има), пуни назив установе у којој ради, назив радног мјеста, као и приједлог за категоризацију чланка (стручни рад, прегледни чланак, претходно саопштење, осврт, приказ или слично); обавезно приложити апстракт, који треба да садржи кратак пресјек садржаја о којем ће се говорити, као и циљ рада; обим рада, као правило, не треба прелазити девет куцаних страница; рукопис предати у два једнака примјерка, као и у електронском облику (на дискети или на електронску адресу редакције), рубрике у часопису "Модерна управа" у којима се могу објављивати радови – прилози су: а) Актуелна тема броја, б) Добре праксе управе, в) Реформа јавне управе и едукације, г) Представљање одређеног органа управе (путем интервјуа са руководиоцем), д) Искуства развијених земаља, ђ) Судска пракса, е) Погледи и мишљења, ж) Осврт, з) Прикази.

Редакција часописа врши избор радова и прилога. У обзир долазе само они текстови који до тада нису нигдје били објављени, а радови аутора се неће враћати. Редакциони одбор


203

Časopis+-Moderna+Uprava+broj+1-

Recommend Documents