Diseño y Evaluación de Políticas Públicas

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DISEÑO Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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ÍNDICE 1.

ASPECTOS GENERALES DE INTERÉS SOBRE LA

5

GESTIÓN PÚBLICA

1.1.

Estado y sus Formas

6

1.2.

Contexto de la Gestión Pública

7

1.3.

Reforma del Estado: Modernización y

9

Descentralización 1.4.

Consideraciones Generales sobre Políticas Públicas

12

1.4.1 Las políticas públicas son un proceso decisional 1.4.2 Tipología de las políticas públicas 1.4.3. Instrumentos de políticas públicas

12 16 19









DISEÑO Y EVAL EV ALUA UACI CIÓN ÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Vlado Castañeda 2016

INGENIERO CIVIL (UNPRG – Lambayeque), MASTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS APLICADOS (FIIAPP – ESPAÑA); Especialista en Políticas Públicas y Descentralización; con capacitaciones en el exterior en Bélgica, Bolivia, Brasil, Brasil, Colombia, Colombia, Ecuador, México, Guatemala, Chile, República Dominicana y España (en FAES, IBERGOP, Centros de Formación AECID, INAP, Instituto de Estudios Fiscales); en temas como: política social, desarrollo regional, competitividad, descentralización, cohesión social, evaluación de políticas públicas y programas presupuestarios, presupuesto basado en resultados, entre otros). Ha realizado pasantía en el Ministerio de Administraciones Públicas de España. ESPECIALISTA EN DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS (Habiendo trabajado en diversas instituciones públicas como: PROMUDEH, MIMDES hoy MIMP, CND, Despacho Presidencial-PCM, MINSA, JCI INTERNOR), actualmente se desempeña como Secretario de Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros, en el marco de su incorporación al Cuerpo de Gerentes Públicos en el marco de la Segunda Convocatoria realizada por SERVIR. Asimismo se ha desempeñado como Docente Universitario (i) de la UNMSM (Escuela de Profesional de Ciencia Política, Curso Programación de Proyectos Políticos) y se desempeña como Docente en la Escuela de Gobierno y Políticas









DISEÑO Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS*

CONTENIDOS**









TEMA 1

ASPECTOS GENERALES ASPECTOS DE INTERES SOBRE GESTIÓN PÚBLICA Introducción

“En

esta primera parte abordaremos aspectos que son necesario considerar para realizar una adecuada comprensión del contexto del desarrollo de políticas públicas; desde las características generales del Estado y la Gestión Pública con su abordaje para el caso Peruano y teniendo en cuenta de manera sucinta el hito de reforma que tuvo en el presente siglo el Estado Peruano que fueron la modernización y la descentralización.

A ello le agregaremos las consideraciones generales para un desenvolvimiento adecuado de las políticas públicas como elemento de importancia en la interacción e iteracción de la sociedad y el Estado, en un marco de gobernanza .

”

Vlado Castañeda Autor del material










1.1.

Vlado Castañeda

Estado y sus Formas

Partiremos de considerar al Estado, como la forma de organización política y jurídica que adopta un pueblo en un determinado territorio y bajo el poder de mando de una autoridad que lo gobierna a nivel nacional (pudiendo ser compartido descentralizadamente o no). Los principios que rigen por lo general el Estado son la soberanía, división e independencia del poder en tres vertientes institucionales (ejecutivo, legislativo y judicial), reconocimiento de los derechos fundamentales, carácter representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una constitución1. En ese contexto, es preciso contar con elementos que orienten la comprensión de las características generales para el desarrollo de políticas públicas que se hacen desde el Estado, por lo que proponemos que se debe analizar el Estado como una unidad que ejerce su labor desde 4 aspectos básicos: •La dimensión política, como el proceso y actividad orientada ideológicamente a la toma de decisiones de un grupo para la consecución de unos objetivos. •La dimensión administrativa, como la orientación a la gestión de los recursos, para la provisión de bienes y servicios que requiere la sociedad. •La forma de regir un territorio sobre el cual se ejerce el poder; y •La capacidad de someter a sus habitantes a su autoridad Por otro lado, siendo conscientes que las políticas públicas se desarrollan desde una entidad pública perteneciente al Estado, es importante comprender el rol de dichas entidades en el contexto del rol que tiene que cubrir el Estado en su vinculación en la sociedad. De allí que será importante que se analice previamente como la entidad pública participa en el Estado, pues puede tener una vinculación a un rol de Estado gendarme, liberal o de policía; de un Estado Interventor en sus diferentes variantes, de un Estado de Bienestar, de un Estado Subsidiario, o de un Estado Regulador; pues teniendo en cuenta ello la caracterización del proceso de política pública puede variar y tener connotaciones diferentes para su desarrollo.












Vlado Castañeda

A partir de esta breve reexión general del Estado, es importante luego

considerar las características de nuestro Estado Peruano; el cual de acuerdo al marco constitucional es El Estado es uno e indivisible y su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes (Artículo 43° de la Constitución Política del Perú). A esto se suma que son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. (Artículo 44° de la Constitución Política del Perú). Lo indicado es preciso considerarlo para el momento de desarrollar políticas públicas para cumplir con lo se emana como mandato constitucional en su vinculación de lo esperado por la sociedad. Finalmente hemos resaltado también que Estado rige un territorio en el cual hace el desenvolvimiento de las políticas públicas para benecio de la

sociedad; por ello es menester tener en cuenta que el territorio de la República está integrado por regiones2, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación. Esta forma de organizarse del Estado Peruano hace que el desarrollo de políticas públicas tenga un desafío adicional pues estas deben responder a la diversas realidades que nuestro territorio presenta y además que para su conguración y aplicación en la

gestión pública se debe considerar la necesidad de una amplia articulación a n de preservar la unitariedad e integralidad en el servicio a los ciudadanos en

la sociedad.










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Para ello, de manera previa tenemos que iniciar con una conceptualización de la gestión pública, proponiendo usar la propuesta basada en dos acepciones 3: “como campo de estudio en el nivel teórico; y como actividad en el terreno práctico, en los términos siguientes: 1. La Gestión Pública es el campo de estudio que representa una “orientación” de un mismo objeto de estudio: la Administración Pública. No es una ciencia debido a que no tiene objeto de estudio propio o que le sea exclusivo, por lo tanto, tiene un incipiente desarrollo en su campo de estudio. No obstante, es un conjunto de investigaciones basadas en estudios de casos y con predominancia empírica, aplicable e institucional. 2. La gestión pública es la parte más dinámica de la administración pública, que se dene como el conjunto c onjunto de actividades, acciones, tareas y diligencias que se realizan para alcanzar los nes del interés público, tanto

al interior de la operación de una organización pública, como en el exterior mediante la interrelación con otras organizaciones gubernamentales” Ahora, considerando el caso peruano, el documento que orienta a todas las entidades públicas en los tres niveles de gobierno es la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (aprobada por Decreto Supremo N° 0042013-PCM), la cual indica lo siguiente: “La gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados al servicio del ciudadano. Esto es una gestión en la que funcionarios públicos calicados y motivados se preocupan-en el

marco de políticas públicas de Estado, nacionales, regionales y locales, según las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno- por entender las necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los procesos de producción o actividades (como conjunto de acciones que transforman los insumos










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“La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La teoría es que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados (productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una “cadena de resultados” o “marco de resultados” que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto. Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestión dentro del ciclo de programación de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestión basada en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus actividades de implementación y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los resultados deseados y hacer ajustes continuos según sea necesario para asegurar el logro de los resultados.”

En esa perspectiva se propone trabajar las políticas públicas, con la recomendación que cuando estas se elaboren, se tenga en cuenta desde su inicio que su destino a nivel de gestión pública será una orientada en los resultados, para que no se presenten inconveniente al momento de su ejecución y evaluación en el campo de acción que deben seguir las entidades públicas para el logro de los objetivos que se persigue desde dichas instancias y por ende desde los gobiernos que tienen que cumplir con la labor del Estado. 1.3.

Reforma del Estado: Modernización y Descentralizació Descentralización n

El Estado en el caso Peruano, desde el año 2002 ha apostado por dos aspectos importante en el desarrollo de su gestión pública, una es la descentralización y otra la modernización; los cual inuye en el desenvolvimiento de sus políticas

públicas.










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sustenta y rige por los siguientes principios generales: permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual; todo ello para cumplir con la nalidad de lograr un desarrollo integral armónico y sostenible del país,

además de cumplir con los objetivos político, administrativo, social, ambiental y económico establecidos por ley (Art. 3º y 6º de la LBD). Además en el marco de la descentralización el Estado Peruano se gobierna a través de tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local), los cuales en el marco de sus competencias, funciones y facultades; pueden emitir sus políticas públicas manteniendo la coherencia y unidireccionalidad que exige nuestro modelo de Estado que detenta constitucionalmente un gobierno unitario, representativo y descentralizado. A ello se suma la modernización, que de acuerdo a Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado – Ley N° 27658, el proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como nalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eciencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor

atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es alcanzar un Estado: a) Al servicio de la ciudadanía; b) Con canales efectivos de participación ciudadana; c) Descentralizado Descentralizado y desconcentrado; d) Transparente en su gestión; e) Con servidores públicos calicados y adecuadamente remunerados; f) Fiscalmente equilibrado.

Dicha modernización ha transitado durante el presente siglo por diversos avances, llegando hoy a tener un modelo para su aplicación en las entidades públicas a partir de lo dispuesto en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (aprobada por D.S. N° 004-2013-PCM); que propone como componentes de la gestión pública orientada a resultados a los siguientes: a)










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En dicho marco, la parte de interés en esta oportunidad es el primer pilar el cual contiene un abordaje especíco respecto a las políticas públicas, en donde

se indica que: •Políticas Públicas Nacionales son las que permiten integrar y dar coherencia a toda la acción del Estado al servicio del ciudadano debiéndose reejar en los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, en los

Planes de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, y en los Planes Estratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los tres niveles de gobierno. •En ese proceso, el Estado se encuentra en la obligación de atender las demandasciudadanasrecogiendoinformaciónrespectoasusnecesidades, escuchando a la población a través de los canales adecuados, así como informándola acerca de las opciones posibles de política, promoviendo el debate técnico y político entre los distintos actores involucrados en el proceso de elaboración de la política (grupos representativos de la sociedad que tenga un legítimo interés, las universidades, los colegios profesionales, las organizaciones no gubernamentales, empresas privadas, etc.) Este debate permitirá evaluar si las políticas responden genuinamente al interés público y por ende, aumentan el bienestar de la sociedad; o si sólo responden a los intereses particulares de un grupo o segmento de la sociedad. Este proceso deberá ser aplicado también por los Gobiernos Regionales y Locales que conforme a lo que establecen la Constitución y sus respectivas Leyes Orgánicas, tienen competencia para formular políticas en los asuntos de su competencia y para el ámbito territorial de su jurisdicción, siempre dentro del marco de las políticas












1.4.

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Consideraciones Generales sobre Políticas Públicas

lo que era propuesto por Lasswell5, que trabaja sobre dicha materia formulando su propuesta de abordaje de las políticas públicas en dos momentos históricos diferentes: “el primero fue en la década de 1950, con su obra fundadora La orientación hacia las políticas (1951); veinte años después, con el libro La concepción emergente de las ciencias de política (1971), que un año antes dio a conocer en un artículo titulado del mismo modo y que fue publicado en la revista Policy Sciences (1970). Su propuesta académica gira alrededor de la creación de un trabajo multiinter-disciplinario en torno a la hechura y el proceso de las políticas públicas, con el n de conocer y explicar la formación y ejecución de de las políticas, así como mejorar su contenido concreto mediante la aplicación de conocimiento utilizable. Esta era una necesidad de la época: utilizar los conocimientos cientícos y tecnológicos para atender los problemas de la sociedad y el gobierno y para impulsar todo conocimiento utilizable hacia la toma de decisiones” 6.

En función a ello y la evolución que ha tenido las políticas públicas a la fecha en el mundo como parte de la ciencia política; es que podemos concluir que no existe un mandato convencional y que para su ejercicio técnico se debe considerar diversas dimensiones de análisis que procederemos a explicar a continuación:










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•“Una política pública está conformada por actividades orientadas hacia la solución de problemas públicos, en la que intervienen actores políticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo” (Lemieux, 1995:7) Dentro de estos conceptos se destaca la perspectiva de Subirats, quien postula una denición de política pública como:

“una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos, recursos, nexos institucionales e intereses varían- a n de resolver de manera puntual un problema políticamente denido como colec tivo”.

El conjunto de decisiones y acciones reúne el interés de distintos grupos, entre ellos los actores sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión para buscarles una solución y beneciarlos. Una denición

operacional que nos permita visualizar y entender la política pública primero debe comprender los procesos decisionales del Estado y entender que la idea central de la política pública deriva de una decisión pública. En la toma de las decisiones públicas intervienen distintas autoridades.










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No son resultado de un proceso racional

Ahora bien, el proceso decisional no necesariamente es claro y racional. Con ello debemos entender que la política pública no se formula a través de pasos claros y consecutivos, sino que más bien se dan, en la medida, con procesos y decisiones paralelos y de manera compleja. La decisión pública está dirigida a cubrir una necesidad que el Estado ha identicado

como tal o a resolver un problema que éste considere atendible, entonces, el proceso de la decisión debería ser ordenado como sigue:

Graco N° 2: Propuesta de Ciclo de Políticas Públicas FASE PRE-DECISIONAL Agendación

Establecimiento de Agenda y especicación

de alternativas

FASE DECISIONAL Diseño

Implementación

Evaluación

Toma de decisiones autorizadas y provisión de autoridad y recursos

Ejecución de Programas y Proyectos

Monitoreo y evaluación de resultados

Fuente: Elaboración Carlos Alza – PUCP, sobre la base de Lindblom, Charles 9










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Con nes metodológicos, Stein11 hace un intento de caracterizar a las

políticas públicas: •Estabilidad: cuán estables son en el tiempo. •Adaptabilidad: cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las circunstancias. •Coherencia y coordinación: en qué medida son compatibles con políticas anes y en qué medida son el resultado de acciones bien coordinadas

entre los actores que participan en su formulación e implementación. •Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación. •Orientación hacia el interés público. •Eciencia: en qué medida las políticas reejan una asignación de

recursos escasos que asegura elevados retornos sociales 12. Idea importante Las políticas son una creación intelectual, es decir, una categoría analítica cuyo contenido debe ser previamente identicado por el analista […]. Inclusive, las políticas pueden

formarse sin haber sido necesariamente formuladas 13.

Visto así, el rol del analista de políticas públicas es dotarlas de contenido identicándolas en el entramado de decisiones públicas. En este










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En resumen, si a cada tipo de análisis correspondiera una pregunta guía: •El análisis descriptivo respondería a la pregunta ¿qué se hizo? •El análisis explicativo, a la pregunta ¿por qué se hizo? •El análisis prescriptivo, a la pregunta ¿cómo podría mejorarse lo que se hizo? 1.4.2 Tipología de las políticas públicas Existen diversas clasicaciones y tipologías de políticas públicas. Todas

ellas son arbitrarias pero suelen ser necesarias. Como señala Carlos Alza, “la denición de una política pública como unidad de análisis para su formulación, requiere contar con una clasicación que ayude a tomar

mejores decisiones para que éstas se ajusten al marco jurídico vigente” 14 En este sentido, desde un enfoque politológico, Theodore Lowi presenta cuatro tipos de políticas públicas: •Regulatorias: aquellas orientadas a modicar cambios de conductas

en las personas. El énfasis está en el enfoque conductual de las decisiones de los sujetos.












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a)políticas sociales para aquellas destinadas a aliviar la pobreza y/o y/ o necesidades básicas de los ciudadanos; b)políticas económicas cuando se reeren al manejo de la hacienda pública y las nanzas del Estado 16;

Y teniendo en cuenta a Barzelay y otros autores de Gestión Pública, nosotros hemos añadido17; c)políticas de gestión pública para aquellas referidas a los procesos decisionales orientados a resolver los problemas de organización y operación del aparato burocrático. Esta clasicación de las políticas de acuerdo a su naturaleza, eventualmente,

puede resultar arbitraria. Si bien para efectos metodológicos resulta










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Las políticas de Estado son aquellas que guiarán la labor del Estado más allá del gobierno de turno. Es decir, decir , son decisiones que trascienden varios gobiernos. Las políticas de Gobierno, en cambio, son aquellas que obedecen a un plan de gobierno y a la ideología del partido de gobierno y, por tanto, suelen estar circunscritas al periodo de mandato. Las políticas sectoriales son las que se atribuyen especícamente a una cartera

y afectan a su ámbito particular. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que son “el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social especíca pública o privada.” Y se aprueban

por Decreto Supremo. Las políticas multisectoriales son aquellas que son inuidas por varios










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La experiencia internacional me lleva a decir ahora que también existen políticas públicas supranacionales, tales como las políticas comunitarias que son tomadas por la Unión Europea, la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur, etc. 1.4.3. Instrumentos de políticas públicas Después del enfoque racional de elaboración de políticas públicas surge este enfoque más procesual en el que se aprecia mejor la conictividad

política que es inherente a su formulación. Asimismo, en este contexto se crean los instrumentos que responden a las decisiones públicas y que operativamente se traducen en diversos dispositivos. Siguiendo a Evert Vedung19, diremos que los instrumentos de políticas










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previniendo la conducta no deseada a través de la información, capacitación, argumentos, comunicación y persuasión. Los instrumentos de políticas son los mecanismos y dispositivos que explicitan el proceso de decisiones públicas de manera concreta, y que sirven de guía para su implementación o ejecución. En este contexto surge la interrogante ¿cómo se expresa un instrumento de política en la realidad?, y ¿dónde se encuentra? La voluntad del Estado, es una decisión pública y el instrumento de política que se haya decidido utilizar se expresa a través de diversos dispositivos que el ordenamiento jurídico y la práctica de gestión (en ocasiones de manera informal) le otorgan. Así podríamos decir que hay tres tipos 20: 1.Dispositivos aspiracionales, sirven de guías o marcos generales










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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas

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