Derecho.Administrativo_CUCSH.pdf

Derecho Administrativo Unidad 1 . El Estado Unidad 2 . Génesis del Derecho Administrativo Unidad 3 . La actividad del Estado Unidad 4 . La ciencia de la Administración y el Derecho Administrativo. Unidad 5 . El derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su autonomía Unidad 6 . Las Fuentes del derecho administrativo Unidad 7 . La Administración Pública Unidad 8 . Integración de la Administración Pública Unidad 9 . Organización administrativa administrat iva Estatal y Municipal Unidad 10 . Los Servidores Públicos Unidad 11 . El procedimiento administrativo Unidad 12 . Distinción entre las funciones legislativas, judiciales y administrativas administrati vas Unidad 13 . El Acto Administrativo Unidad 14 . Extinción de los Actos Administrativos Unidad 15 . El servicio público Unidad 16 . La concesión

Unidad 1

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El Estado.

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El Estado.

UNIVERSIDAD AMÉRICA LATINA DERECHO ADMINISTRATIVO UNIDAD 1 EL ESTADO La Ciencia del Derecho Administrativo estudia una parte del Estado, que es la  Administración Pública Púb lica y su actividad: por lo tanto para par a ubicar a la Administración Pública dentro del todo social, hay que estudiar previamente al Estado, aunque sea en forma sinóptica. SU REALIDAD SOCIAL Y JURÍDICA

La evolución del Estado como realidad social, a través de la historia no corresponde siempre a las características que, también a través de la historia, le han señalado los autores; el Estado actual no es una creación reciente ni estática, ni sus características han sido las mismas en el transcurso del tiempo. Desde la más remota antigüedad se ha reconocido al hombre agrupado, actuando aun frente a la naturaleza, por medio de los grupos mis primitivos, en los cuales necesariamente hubo cierta organización y ciertos principios de orden. La historia recoge las primeras formaciones sociales permanentes, en Egipto, cerca del año 6000 antes de Cristo; y es a partir de entonces, cuando se conoce como polis, ciudad, imperio, república, a la agrupación humana asentada en un territorio con cierto orden y una determinada actividad y fines. 1 BREVE EXPLICACIÓN HISTÓRICO-POLÍTICA DEL NACIMIENTO DEL ESTADO Se puede afirmar que Europa ha sido el crisol del Estado moderno; sus orígenes, 1

 Krader, Lawrence,  La Formación del Estado, Estado, Editorial Labor, S.A., Barcelona, 1972, in totum.

como actualmente se le concibe, los fijan los autores a finales de la Edad Media y principios del Renacimiento. Las circunstancias del Estado moderno. Obedecen a causas que se aprecian a partir del siglo XV, como son la concentración de un poder central único frente a los demás, la lucha que se desarrolló entre el poder feudal, el poder de las ciudades, el de los reyes, el clero representado por el papado y por otra parte, el emperador del Sacro Imperio Romano Germánico que; a través de una serie de batallas, arreadas e ideológicas, culminaron con la paz de Westfalia de 1648 que dio fin a la guerra de 30 años. Surgió así el principio de que el Estado es soberano y tiene facultad para imponer su régimen jurídico interno y establecer la política interna y exterior. La era de los descubrimientos geográficos, la imprenta, las nuevas concepciones filosóficas v la revolución protestante, también influyeron en el concepto del Estado. DERIVACIÓN DE LA PALABRA, ESTADO

Según los autores de teoría política, la palabra, Estado deriva de stato, stare , status , que significa situación de permanencia, orden permanente o que no cambia. LOS CARACTERES DEL ESTADO EN EL SIGLO XVI

En la ciudad de Provenza aparecen ya los principales caracteres del Estado moderno, en el siglo XVI, y son muchos los autores que lo estudian a partir de Bodino, que habla de la soberanía como el poder más grande, se refiere al Estado como una clase social o testamento. Tomás Hobbes concibe al Estado como un monstruo de poder inquisitivo y un fenómeno político de poder público que se explica por el grupo social mismo, Locke; en su "Ensayo sobre el gobierno civil", habla de un Estado de naturaleza, de libertad y de igualdad, que es regido por la razón y por reglas de conveniencia. Es un principio del que posteriormente derivaría el contractualismo de Rousseau. LA TÓNICA DEL ESTADO EN LOS SIGLOS XVII Y XIX

La Revolución Industrial, el comienzo de los nacionalismos, el absolutismo monárquico, dieron la tónica del Estado en los siglos XVIII y XIX, aunados al colonialismo y a la idea de hegemonía. Las revoluciones, francesa de 1789, la independencia de los Estados Unidos de América 1776 y las de las repúblicas latinoamericanas, en las primeras décadas del siglo XIX dan un nuevo auge e

impulso a la formación de repúblicas en América. La soberanía pasa del monarca al pueblo, del pueblo al constituyente y de éste a la Constitución, según algunos autores muy formalistas que tienden a descuidar los elementos extra normativos de lo jurídico, es decir, sus condicionantes económicos, sociales y políticos, tanto nacionales como internacionales. EL NACIMIENTO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO

El siglo XIX observa el nacimiento institucional del Derecho Constitucional y  Administrativo y de nueva etapa de nacionalismos, la Revolución Industrial v el colonialismo europeo sobre América, Asia y África; nacen las ideas sociales y la lucha de las clases débiles, fundamentalmente de los trabajadores, por obtener un trato justo, lucha que va a significar la creación del Estado socialista en el siglo XX, y la gran crisis de los estados comunistas en los años de 1989-1991. Que dio fin a la guerra fría, al desmembramiento de la URSS, de Yugoslavia y Checoslovaquia y al resurgimiento de numerosos nacionalismos en esos y otras países. CONCEPCIÓN TEÓRICO-POLÍTICA DE ALGUNOS AUTORES

Crossman2, nos dice que no hay un Estado que se haya organizado conforme a la teoría, y para estudiar ese fenómeno social no es necesario ir al estudio de los teóricos, pues el Estado griego y romano no fueron lo que pensaban Aristóteles y Platón; el de la Edad Media, no fue el que describieron Maquiavelo y Hobbes y el Estado moderno no es el fenómeno que señala los teóricos, sino que su contenido y realidad desborda toda pretensión teórica de establecer un Estado conforme a un ideal determinado. Los autores de teoría política conciben al Estado desde diversos puntos de esta: así para Jellinek3, "El Estado es la unidad de asociación dotada originalmente de poder de dominación y formada por hombres asentados en un territorio." Para Heller,4  "El Estado es una conexión social de quehaceres," Posadas 5  nos 2

 Crossman R.H.S.  Biografía del Estado Moderno, Fondo de Cultura Económica, México, 1965,pp. 12-17.  Jellinek, Georges, Teoría General del Estado, Compañía Editorial Continental, S.A., México, 1956 p. 145. 4  Heller, Herman, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1968, p.259. 5  Posada, Adolfo Tratado de Derecho político, tomo I, Librería de Victoriano Suárez, Madrid, España, 1983,  p. 89. 3

indica: "Atendiendo a. las condiciones que concurren era toda sociedad, para que como política se le considere, se observará que son las siguientes: I. Agrupación de seres racionales; 2. Un territorio determinado, variable o fijo, dentro del cual la agrupación se contiene; 3. Cooperación universal en cuanto a los fines que motivan la reunión de las personas en el territorio; 4.Independencia de la agrupación frente a entes o frente a la naturaleza misma; 5. Organización adecuada a la agrupación v a sus circunstancias, y 6. Autonomía para dirigir su vida interior y exterior." CONCEPTO DE ESTADO

En mi opinión, es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas. En consecuencia considero que siendo una realidad social, el Estado tiene necesariamente una realidad jurídica que se expresa en su capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones, que van desde los derechos fundamentales de los Estados, consistentes: 1 ° En ser soberanos; 2° Defender su territorio; 3° Su estructura como Estado v sus órganos de gobierno; V Establecer su sistema monetario. 5°- Su sistema tributario; 6°- Sus estructuras de defensa interna y externa; 7°- Su orden jurídico; 8°- Las bases para su desarrollo;

9°- Así como establecer relaciones con otros miembros de la comunidad internacional. El problema relativo a cuándo nace la personalidad del Estado, resulta muy difícil resolverlo en aquellos Estados que son consecuencia de un largo proceso histórico de desarrollo político y social corno son los Estados Europeos, Japón o China, aquellos otros Estados que surgen a la vida internacional como consecuencia de guerras o aquellas que se hacen independientes en el proceso de descolonización, es más fácil precisar su nacimiento o el inicio de su personalidad jurídica, que a mi juicio, se da cuando son independientes y soberanos, así podríamos ejemplificar que el Estado Mexicano tiene personalidad  jurídica propia, en la fecha misma en que se hizo independiente y soberano, el 27 de septiembre de 1821 y desde entonces mantiene su soberanía y su personalidad jurídica, con independencia de la forma de Estado o de la forma de gobierno que de 1821 a la fecha se haya dado, igual comentario se puede hacer respecto de los Estados Unidos de Norteamérica y, los países de América Latina,  África y Asia, que han accedido a su independencia en los siglos XIX y XX. Lo mismo puede afirmarse de los estados que surgieron en 1990-1993 del desmembramiento de la URSS. Checoslovaquia y Yugoslavia. De la ex-URSS surgieron los siguientes: Armenia, Azerbaijan, Bielorrusia, Kazakistán, Kirguizistán, Moldavia, Rusia Tadjikistán, Turkmenístán, Ucrania, Uzbekistán, Estonia, Letonia, Lituania, Georgia, Mongolia. ANÁLISIS DE LOS ELEMENTOS DEL CONCEPTO

Independientemente de las concepciones teóricas, consideramos que el Estado es una realidad social, y a ella corresponde una realidad jurídica, con características específicas, que son: 1. Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un tiempo y espacio determinados. En efecto, el Estado es consecuencia de una larga evolución de la sociedad humana y se explica y existe en función de la misma y, es una organización política que ejerce la soberanía, que es el principio político jurídico que en nuestros días es básico para la existencia del Estado y establece la diferencia específica con otro tipo de organizaciones políticas.

2. La realidad del Estado está constituida por los siguientes elementos: a) Un conjunto de individuos que forman la sociedad humana que es la que se organiza políticamente y que constituye el elemento poblacional del Estado. b) El territorio constituye la realidad físico-geográfica que en nuestros días es compleja y sobre la cual el Estado ejerce su soberanía. En México, el territorio está regulado en los artículos 27 y 42 de la Constitución y está formado por los siguientes elementos: 1. La superficie terrestre del planeta; 2. El mar territorial; 3. La plataforma continental; 4. Los -zócalos submarinos; 5. El subsuelo; 6. El espacio superestante, y 7. El mar patrimonial o zona económica exclusiva con las limitaciones que los artículos 27 v 42 señalan, así como el Derecho Internacional. 6 Sobre estos elementos del territorio el Estado ejerce su soberanía y aplica su orden jurídico interno. c) La soberanía. Este concepto filosófico, político y jurídico que ha sido muy discutido, existe a partir de la obra de Bodino y su realidad es efectiva desde la paz de Westfalia de 1648 y aunque ha sido definida de las formas más diversas, puede considerarse como el poder superior que explica la independencia, la autodeterminación, el ejercicio del poder y el señalamiento de fines del Estado, de tal manera que por encima del concepto de soberanía, no se acepta ningún otro que limite el poder estatal, asimismo, la soberanía implica la igualdad de todos los estados. d) Orden jurídico. La existencia de ese orden se justifica por la necesidad de que las relaciones intersubjetivas humanas sean reguladas por normas que la propia sociedad acepta y crear conforme a los procedimientos establecidos, e implica desde la existencia de la Constitución, norma básica, hasta las normas de rango inferior, en México, la jerarquía de normas está consagrada en el artículo 133 de la Constitución, existiendo tres niveles normativos que son: el Federal, el de las entidades federativas y el de los municipios. e) Órganos de gobierno. Todo Estado, cualquiera que sea su signo filosófico-político, ejerce su soberanía y su poder a través de órganos de gobierno. Desde el siglo XVIII tradicionalmente son tres: el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el judicial. En México la soberanía radica en el pueblo y el poder se divide para su ejercicio en los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y judicial.

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 Para profundizar sobre estos conceptos cfr. Miguel Acosta Romero, Derecho Administrativo Especial, Volumen I. 3ª ed. Actualizada, Editorial Porrúa, S. A., México, 1998, págs. 140 a 291.

 Además de lo anterior, los autores coinciden en que el Estado tiene fines y, aunque no son elementos que lógicamente formen parte del concepto, sí son constantes y, en última instancia, pueden identificarse con el bien común, la felicidad de la sociedad, la justicia social, etcétera. 1. El Estado tiene una doble personalidad PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO

Física PERSONA Moral

PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO

1. El Estado tiene una doble personalidad

a) De derecho público: Cuando actúa como ente soberano teniendo relaciones con los particulares con el carácter de autoridad. b) De derecho privado: Cuando entra en relaciones de coordinación con particulares para celebrar contratos sujetos al Derecho Civil.

TEORIAS 2. Considera que el Estado tiene una personalidad, pero expresada con dos voluntades. 3. El Dr. Acosta Romero considera que la personalidad  jurídica del Estado es una, así como su voluntad, aunque se exprese a través de diversos órganos de representación del ente colectivo. El nacimiento de la personalidad jurídica del Estado Mexicano fue el 27 de septiembre de 1821. CONCLUSION.- Es una persona jurídica de derecho público con una sola personalidad y voluntad, que se regula en s estructura y funcionamiento por la constitución y leyes administrativas secundarias y, cuando entra en relaciones de derecho civil, nunca pierde su carácter de Estado, ni su voluntad cambia.

CARACTERÍSTICAS DE LAS PERSONAS JURÍDICAS COLECTIVAS DE DERECHO PUBLICO 1. La existencia de un grupo social con finalidades unitarias, permanentes y voluntad 2. La personalidad jurídica distinta de la de sus integrantes. 3. La denominación o nombre, es la palabra o conjunto de ellas que sirve para señalar y distinguir a la persona colectiva, cada Estado soberano tiene su nombre e igualmente las entidades federativas, los municipios, etc. 4. Ambito geográfico y domicilio, la persona jurídica colectiva ejercita sus derechos y obligaciones en un territorio delimitado, además existe la necesidad de que establezca una sede para los órganos de administración además la necesidad de que establezca una sede para los órganos de administración y representación, ejemplo: los poderes de los Estados tienen su domicilio en l ciudad. 5. Elementos patrimonial: es el conjunto de bienes de toda índole, y de derechos valuables pecuniariamente de que dispone en un momento dado, para cumplir con su actividad y objeto en la persecución de sus fines. 6. Régimen jurídico propio para regular su actividad. 7. Objeto: consiste en la realización de todas aquellas actividades concretas previstas en su régimen jurídico propio 8. Órganos de representación y administración para expresar su voluntad para ejercitar los derechos y obligaciones inherentes a aquellos. 9. Fines: a) beneficio general, b) bien común y c) interés público. 10. Símbolos nacionales a) bandera b) himno, y c) escudo.

Unidad 2

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Estado absolutista.

UNIDAD 2 Estado absolutista DIFERENTES ENFOQUES El Derecho Administrativo considerado como '`. . . una rama de la jurisprudencia que tiene por objeto la elaboración dogmática y reducción a sistema, de los conceptos, los principios. Las normas, las instituciones del derecho positivo atinente.. . a la administración pública'` (Santi Romano), es una disciplina que se ha ido estructurando de acuerdo a la transformación del Estado y de las normas que regulan su existencia y sus relaciones con los gobernados.  Así cono el Estado ha tenido diversas formas de manifestarse en. El tiempo y en el espacio, los derechos de los particulares frente a él han tenido un contenido muy diverso, desde su ausencia total en los estados absolutistas hasta su precaria existencia en el Estado Liberal y el desarrollo de todo un sistema jurídico en el Estado Social o 'Providencia".

De acuerdo a lo anterior, existen diferentes; enfoques de estas relaciones y de su regulación, según la época y el lugar de que se trate, siempre a partir de la concepción político-económica de esa organización de la sociedad que conocemos con el nombre de Estado.

ESTADO ABSOLUTISTA El término Estado, como forma de organización política de la sociedad, fue inicialmente utilizado por Maquiavelo, quien en el primer capítulo de El príncipe afirma que '`Cuantos Estados, cuantas denominaciones ejercieron y ejercen todavía una autoridad soberana, fueron y son repúblicas o principados". Al término de la Edad Media se produjo una transformación en la organización política y social europea, cuando el monarca concentró en su persona los privilegios de los señores feudales, de los gremios y de las ciudades, y adquirió un poder absoluto, centralizando toda la autoridad en sus manos.

Suecia, Prusia, Austria, Rusia y España, principalmente, organizaron el funcionamiento del poder de acuerdo con los siguientes principios: "La voluntad

del Rey es la Ley", "El Rey no se equivoca", "El Rey no puede causar daño", por lo que, si los gobernados, los súbditos, deben su persona, sus bienes y sus privilegios al monarca, solamente podían llegar a esperar que la gracia de éste los favoreciera con su benevolencia.

En estas condiciones resultaba imposible la existencia de un Derecho  Administrativo, ya que los particulares eran objeto del poder absoluto. La ausencia de derechos personales impedía cualquier relación jurídica con un poder absoluto que sólo se manifestaba como una facultad ilimitada para preservar su existencia. asegurando la defensa frente al exterior, la paz interior y la justicia entre los particulares, lo que pone de manifiesto las siguientes características de la administración en los estados absolutistas:

a) Soberanía del monarca, que lo colocaba sobre todas las personas e instituciones. b) Irresponsabilidad de su actuación, ya que debido a su soberanía no podía ser considerado responsable por los daños materiales que causara. c) Indemandabilidad, ya que por estar sobre todos y no tener responsabilidad legal,- no existía institución o persona que pudiera juzgarlo.

Estas características de los estados absolutistas se presentaron en la Europa continental y sólo en algunas monarquías se dio alguna moderación en su manifestación, tal es el caso de Inglaterra, cuyos movimientos revolucionarios lograron limitar el poder del Rey.

Sin embargo, ante la concepción generalizada de los estados absolutistas fue imposible el desarrollo de un Derecho Administrativo, al no haber sujetos de derecho, ni derechos que pudieran ser regulados por algún ordenamiento jurídico.

ESTADO DE DERECHO

El sometimiento de los particulares al poder absoluto del monarca, produjo finalmente una fuerte reacción de los individuos que, al tratar de suprimir toda manifestación que limitara su libertad individual, trajo como consecuencia la implantación de la democracia, con la que se sometió la administración a la ley y se reconocieron los derechos de los particulares frente al Estado, con lo que se generaron las relaciones jurídicas entre administración y administrados, que dieron

lugar al establecimiento del Estado de Derecho.

La primera manifestación que se da a partir de la implantación de la democracia, muestra una marcada tendencia al aseguramiento de las libertades individuales y una polarizada oposición al Estado Absolutista que trata de suprimir toda manifestación de autoridad que limite la libertad individual, con lo que se estableció la supremacía del individuo frente al Estado, el cual sólo puede interferir con la libertad individual cuando se trata de mantener el orden público, por lo que sus funciones deben concretarse a la defensa exterior, la paz interior y la justicia. Este periodo se reconoce como Estado Liberal, que se caracteriza por un "dejar hacer, dejar pasar'" ante la presencia protectora del Estado.

Pero la concepción de la función del Estado se va transformando para asignarle mayores tareas, por participación con el fin de alcanzar los objetivos del bien común. Ya no se concreta a vigilar el desarrollo de la comunidad, ahora debe actuar a nombre de sus representados para alcanzar más rápidamente y en forma plena el bien común, realizando una serie de actividades en favor de los particulares en forma colectiva, en perjuicio de intereses individuales. Ahora se trata de un interés social o colectivo que el Estado deberá atender en favor de la colectividad; con estas bases se llegó al Estado Intervencionista; por su forma de actuar, o Estado Providencia, por los fines que persigue.

Primeras manifestaciones Los primeros pasos para el establecimiento del Estado de Derecho fueron dados a partir de dos grandes movimientos: la Independencia de los Estados Unidos de  América en 1776, y la Revolución Francesa en 1789.

En América, la primera manifestación formal de los derechos de los individuos se encuentra en la "Declaración de Virginia" del 20 de junio de 1776, que dio origen a la Declaración de Independencia de las 13 Colonias de América del 4 de julio de 1776 en cuyo texto se expresa ". . . que todos los hombres nacen iguales, con derechos a la vida, a la libertad, a organizar el gobierno. . ."

En Europa, la Revolución Francesa y en particular la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, provocó la caída del poder absolutista y sentó las bases para la implantación de nuevos principios e instituciones que permitieron el desarrollo de normas hasta entonces

desconocidas.

Dos ideas fundamentales: la División de Poderes, desarrollada por Montesquieu a partir de las ideas de John Locke, y el Principio de Legalidad, expuesto por Juan Jacobo Rousseau, transforman la concepción del mundo al generar el reconocimiento de los derechos del individuo y la organización equilibrada del poder del Estado.

La División de Poderes

El principio de la División de Poderes combate el absolutismo y sirve de base a la democracia, al separar las funciones de creación de las leyes de las de ejecución y de jurisdicción, asignando cada una de ellas a un órgano diferente, independiente de los demás, ya que cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en una misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad falta la confianza, porque puede temerse que el monarca o el Senado hagan leves tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente. . . No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado riel poder legislativo y del poder ejecutivo. De esta manera se plantea la posibilidad de equilibrar las fuerzas de cada Huno de estos órganos, que se limitarán entre si.

El Principio de legalidad

El Principio de Legalidad se manifiesta en el sentido de que la autoridad sólo puede actuar de acuerdo con la autorización que la ley le otorgue, ya que el hombre nace con plena libertad de acción y no es posible someterlo a la autoridad de un poder que limita su libertad natural, excepto cuando el individuo por su propia voluntad se somete. La voluntad general es la soberanía que reside en el pueblo y se plasma en las leyes, las cuales, como manifestación de la población crea la autoridad y facultan su actuación, por lo tanto las libertades individuales sólo pueden ser restringidas por disposición expresa de la ley. Lo anterior se basa en los principios de que los individuos pueden hacer todo lo que no les esté prohibido, mientras que la autoridad sólo podrá hacer lo que le esté permitido.

De esta manera se limita el arbitrio de la autoridad para impedir que abuse del poder, y que sólo actúe cuando la ley lo autorice. La ley es un acto de soberanía y el poder de la autoridad nace de la ley que la crea y autoriza su actuación, condicionada al respeto de los mandatos y prohibiciones que ella contiene.

Nacimiento del Derecho Administrativo Estas ideas influyeron en los revolucionarios franceses de 1789. La facción de los girondinos recoge la División de Poderes, en tanto que los jacobinos se ven influenciados por el Principio de Legalidad. Aunque varias tesis son incompatibles, las primeras asambleas constituyentes crearon mecanismos complementarios para corregir las fallas derivadas de la aplicación forzada de tales tesis, pretendiendo con ello, dar unidad fortaleza al Estado.

El consenso decidió que el propio Ejecutivo se auto juzgará y revisara sus actos impugnados por los particulares, quienes consideraban vulnerados sus derechos.

Esta facultad le fue otorgada al "Consejo de Estado", quien inicialmente sólo dictaminaba sobre la legalidad o ilegalidad de los actos del Ejecutivo, a quien proponía su anulación o confirmación, ya fueran éstos ilegales o legales, respectivamente. Dado que el Consejo de Estado cumplió su función con ecuanimidad y rigor jurídico, mi tarde recibió la facultad para decidir la legalidad o ilegalidad de los actos impugnados.

De todo lo anterior podemos concluir que el Derecho Administrativo sólo pudo nacer a partir de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que transformó la condición de "objeto del poder" que anteriormente tenia el individuo, en `sujeto de derecho', que. Originó el establecimiento de relaciones entre: la administración y los administrados, así como la emisión de normas para proteger los derechos de. Los particulares y regular la actuación de la autoridad, cuyo estudio y sistematización dio origen a esta disciplina. Por eso se ha dicho que el Derecho Administrativo es la única rama del Derecho que cuenta con acta de nacimiento: la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

BIBLIOGRAFÍA

BOQUERA OLIVER, José María.  Derecho Administrativo, Instituto de Estudios de administración local, MADRID, 1985. GORDILLO, Agustín A. Teoría general del Derecho Administrativo, I.E.A.L., Madrid, 1984. PORRÚA PÉREZ, Francisco. Teoría del >Estado, Editorial Porrúa, S.A., México, 1973. SÁNCHEZ VIAMONTE, Carlos. Las Instituciones políticas en la historia universal, Editorial, Bibliográfica  Argentina, Buenos Aires, 1958. TENA RAMÍREZ, Felipe.  Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, S.A., México, 1983.

Unidad 3

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Los fines del Estado.

UNIDAD 3 LOS FINES DEL ESTADO La existencia de esa organización jurídico-política que denominamos Estado., se manifiesta a través de gran número de actividades de diverso contenido, forma y propósito. En todo Estado de derecho la actuación de sus órganos responde a planes y programas para la consecución de sus fines, mediante diversos mecanismos que van desde la estructuración de las normas, hasta la ejecución de actos concretos. Cuando el Derecho estudia las actividades del Estado, asigna diversos nombres a esos propósitos, formas, medios y contenidos, lo cual ha generado confusiones, en especial sobre sus fines, funciones, atribuciones y cometidos. Por lo tanto, para iniciar el estudio de estas actividades, previamente deberá precisarse cada una de estas figuras, a fin de adquirir la certeza respecto de lo que se está tratando. La determinación de los fines del Estado repercutirá de manera directa y terminante sobre las actividades de éste, toda vez que para la consecución de aquellos deberán realizarse las actividades suficientes y necesarias. En este sentido Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo ) nos dice que: Según sea la opinión que predomine en cada país y en un momento dado acerca del debatido problema de los fines del Estado, dependerá la mayor o menor extensión de las actividades o tareas que el Derecho asigne a las entidades estatales.

La precisión de los fines del Estado ha sido una cuestión muy debatida desde sus orígenes, lo cual explica la diversa concepción que de él se ha tenido, de acuerdo con la época y el lugar de que se trate, así como de la concepción filosófica-política que de él se tenga, puesto que diversas corrientes han negado la existencia de fines y otras se refieren a los fines objetivos o particulares de cada Estado, o a los fines subjetivos del mismo. La corriente más aceptada considera que el Estado tiene fines, que son la concreción de los fines humanos, ya que . . . por diferentes que puedan ser las acciones humanas y por múltiples formas que sean

susceptibles de revestir los fines humanos, esta variedad de fines puede integrarse en algunos que valgan como superiores y últimos . . . Los medios para conseguir estos fines superiores son varios. del propio modo que los fines intermedios; pero la variedad de estos últimos tiende a convertirse no ya en un escaso número, sino en un solo fin.( Jellinek, Georg, Teoría General del Estado.)

Este fin último, conocido como "bien común", por considerara toda la población, se denomina "bien público" al ser adoptado por el Estado y ser expresado en diferentes declaraciones políticas como ``afirmar la independencia de la patria respecto del exterior, mantener la tranquilidad y el orden en el interior, proteger la libertad y el derecho de los súbditos y proveer el bien común de los mismos"(Constitución Federal Suiza de 1874) o ". . . establecer la justicia, asegurar la tranquilidad domestica, proveer a la defensa común, promover el bienestar general y preservar nuestra seguridad y la de la posteridad".(Introducción a la Constitución de los Estados Unidos de América.) El contenido de estos fines también ha variado según al tiempo y lugar, ya que algunos han considerado que se concretiza en el bienestar general, otros los circunscriben a la moral, otros a la seguridad o a la libertad. pero siempre encontraremos que "Toda actividad del Estado tiene como fin último desde este punto de vista, cooperar a la evolución progresiva, en primer lugar de sus miembros, no sólo actuales sino futuros, y además colaborar a la evolución de la especie. . .", fines que pueden ser exclusivos o concurrentes ya sea que se trate de ". . . actividades que exclusivamente le correspondan, y actividades con las cuales ordena ayuda y favorece o desvía las manifestaciones de la vida individual y social" que se manifiestan en actividades relativas a la afirmación de su propia existencia, a la seguridad y desenvolvimiento de su poder, así como a establecer el derecho y ampararlo y favorecer a la cultura.

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Para alcanzar los propósitos que se ha fijado, el Estado actúa de muy diversas maneras y en diversos campos. Esa forma de funcionar es lo que se conoce como "funciones del Estado". El Estado puede realizar funciones de regulador de actividades o de ejecutor de las mismas.  Así como una persona puede, realizar funciones de padre, hijo o estudiante, el Estado también tiene diversas formas de manifestarse. El concepto de función del Estado no ha sido plenamente precisado, aten no se ha llegado a estructurar un concepto que en forma objetiva lo identifique. Así tenemos que en nuestro país Fraga dice que la palabra función”. . . tiene un significado

preciso pues con ella se designa la forma de la actividad del Estado no el contenido de la misma" . Serra Rojas señala que ' . . son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado''. La expresión función produce dificultad en su aprehensión, pero se puede precisar diciendo que es la forma de la actividad del Estado que se manifiesta como expresión creadora de normas, como aplicación concreta de la ley o como solucionadora de conflictos  jurídicos entre las personas, es decir, que la forma de manifestación del Estado, de acuerdo con los principios de Montesquieu, sólo puede ser Legislativa, Ejecutiva y Judicial. El poder del Estado se expresa en esas tres formas a través de los Órganos que para tal efecto ha creado. Algunos autores, Como Sayagués, agregan una cuarta función la Constituyente, que en nuestro sistema jurídico es materia del Derecho Constitucional, conocida con el nombre de "poder Constituyente". Retomando las ideas expuestas, encontramos que en la realización de sus funciones para la consecución de sus fines, el Estado realiza diversos tipos de actividades, las cuales se han agrupado de acuerdo a sus características. en actividades de policía de servicio y de fomento. Cualquier actividad del Estado puede ser incluida en alguno de estos grupos y dependerá de los fines que se haya propuesto para identificar una mayor o menor actividad en cada uno de ellos.  Así nos encontraremos que en el Estado liberal, la mayoría de las actividades estatales se identifican en el grupo de policía ya que fundamentalmente se circunscriben a actividades del ejército, policía, justicia, salubridad y diplomacia, dejando los otros dos grupos con un minino de contenido. En el Estado intervencionista las actividades de servicio público y sobre todo las de fomento se incrementan considerablemente al transformarse los fines del Estado. El Estado para ejercer sus funciones considera prioritaria la creación de diferentes organismos a los cuales le son atribuidas diversas potestades directamente por la Constitución. Así tenemos un Congreso al que se le asigna la creación de normas generales, impersonales, abstractas y obligatorias. que regularán: la actuación de los propios órganos y la de los sujetos que están sometidos al Estado. También se crea una Administración Pública que se encargará de la difusión y ejecución de unas normas, y de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia; y una organización judicial, cuya principal función será la solución de las controversias que se generen con la aplicación del Derecho.

De esta forma tenemos lo que conocemos como Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, que a su vez deben cumplir con las funciones legislativa; ejecutiva y judicial, es decir que el Estado funcionará en esos aspectos a través de estos órganos. Lo anterior nos lleva a estudiar cada una de estas funciones, y cada una de las formas de funcionar del Estado, sin detenernos a ver que organismo o que poder es el que las realiza, lo cual nos permite tener un enfoque del contenido material del acto. De esta forma te daremos un estudio de las funciones desde el punto de vista material.

FUNCIÓN LEGISLATIVA Desde el punto que vista material, la función legislativa se manifiesta en la actividad estatal que tiene por objeto la creación de normas de carácter general, imperativas y coercibles, es decir, de normas Jurídicas, cuya expresión mas clara es la ley. Su generalidad se manifiesta en el hecho de que su aplicación debe incluir a todas las personas, sin distinción alguna, mientras se encuentre vigente su imperatividad en la necesidad de sometimiento de las personas que queden en el supuesto que ella prevé personas físicas o colectivas, gobernantes y gobernados; y la cohercibilidad en la posibilidad de su aplicación aún en contra de la voluntad de sus destinatarios. Visto de esta manera, encontramos que el estudio de la función desde el punto de vista material debe prescindir de la consideración de su creador, sólo se debe tornar en cuenta la naturaleza propia del acto en que se, manifiesta, prescindiendo del órgano que realiza la actividad. Cuando el Poder Legislativo emite una ley, ésta al ser reglamentada por el Ejecutivo o cuando la Suprema Corte expide su reglamento interno con base en la Ley Orgánica del Poder Judicial, estaremos frente a la función legislativa desde el punto de vista material, ya que esos actos se concretan en normas generales, imperativas y coercibles.  A diferencia de este enfoque, también se ha identificado a la función legislativa teniendo en cuenta el órgano que la realiza, independientemente de la materia o contenido del acto. Este enfoque se conoce como formal u orgánico. Por ello, todo acto que emane del Poder Legislativo, desde el punto de vista formal será una función legislativa.

El enfoque formal de la función legislativa dio lugar al principio de la "autoridad formal de la ley" que establece que sólo el Poder Legislativo puede crean leyes, derogarlas o modificarlas, a través de un procedimiento que se conoce como proceso legislativo. Así lo establece la fracción del articulo 72 constitucional el cual dispone que "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación". De acuerdo con lo anterior, para que un ordenamiento pueda ser considerado ley desde el punto de vista formal y material, debe ser de carácter general, imperativo y coercible y además, ser producido por el Poder Legislativo. mediante el proceso legislativo.

Función jurisdiccional La jurisdicción fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las situaciones o intereses, de lo que podemos establecer que esta función presupone una contradicción de intereses o una situación de duda que con aplicación del derecho puede resolverse. Esta concepción material de la función judicial o  jurisdiccional tiene como origen la incertidumbre o el conflicto de intereses que el Estado debe resolver a fin procurar la seguridad de sus habitantes, los cuales no pueden hacerse justicia por su propia mano. En virtud de los fines del Estado, esta función sólo puede ser realizada por él, a través de la declaración que se manifiesta en un acto concreto, generalmente la sentencia. De esta manera la función jurisdiccional " ... subsume un caso concreto bajo la norma abstracta ... y dice cual es la fuerza que le corresponde en virtud de la autoridad del Estado y las consecuencias jurídicas que se han de seguir de él, esto nos permite concluir que la función jurisdiccional tiene como fin un respeto de la norma que ha sido producto de la función legislativa, al darle definitividad a la sentencia que adquiere la calidad de cosa juzgada, por la cual no podrá ser modificada. Identificada así, la función jurisdiccional desde el punto de vista inmaterial, es decir, en razón de la naturaleza intrínseca del acto en que se manifiesta. podemos localizarla en diversas manifestaciones de los poderes del Estado. El Ejecutivo realiza funciones jurisdiccionales cuando a través de sus tribunales de lo contencioso-administrativo y del trabajo, resuelve las controversias que le son planteadas; y el legislativo, cuando juzga la legalidad de las elecciones o al juzgar la responsabilidad política de los servidores públicos.

Desde el punto de vista formal y orgánico. la función jurisdiccional sólo es realizada por los órganos judiciales que la Constitución establece. que conforme al artículo 94 son: la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, y los Juzgados de Distrito. Por lo tanto, desde el punto de vista material la función jurisdiccional supone la existencia de una situación de duda o conflicto de derechos, con la presencia de dos pretensiones opuestas, y se manifiesta a través de una resolución, generalmente una sentencia, con el fin de mantener el orden jurídico y dar estabilidad a las situaciones jurídicas.

Función administrativa La función administrativa cuyo contenido es materia fundamental del Derecho  Administrativo, plantea problemas en lo que respecta a su definición ya que algunos autores le dan contenido diverso y otros pretenden definirla por exclusión de las otras dos funciones. En este sentido, la función administrativa es la actividad que realiza el Estado, diferente de las funciones legislativa y judicial, lo cual no aclara su contenido. Otros autores, desde el punto de vista orgánico o formal, identifican a esta función como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo. lo cual no es suficiente puesto que, como ha quedado expuesto en los puntos anteriores, el Ejecutivo también realiza funciones judiciales y legislativas, y como veremos más adelante, la función administrativa, materialmente también es llevada a cabo por los poderes legislativo y judicial. Para identificar la función administrativa es necesario partir de la idea de la ejecución de los actos que se manifiestan en cumplimiento a disposiciones legales, creadoras de situaciones jurídicas concretas. Lo anterior nos lleva a considerar, en primer término, que la función administrativa se manifiesta en el cumplimiento del mandato legal, con el fin de que el Estado realice sus fines ya sea en materia de policía, fomento o servicio, lo cual produce situaciones jurídicas individuales. Esta forma de manifestación del Estado queda plenamente diferenciada de la

función legislativa en virtud de que ésta es una ejecución directa de la Constitución, que establece situaciones jurídicas generales mientras que la función administrativa es ejecución de la ley y produce situaciones jurídicas individuales. La función jurisdiccional supone la controversia o la incertidumbre, respecto de ciertos derechos o intereses, mientras que la administrativa presupone la existencia de la norma a la cual se va a dar plena eficacia mediante su ejecución. Planteados estos aspectos básicos respecto de la función administrativa, es necesario señalar que la idea de administrar, en lo que se traduce la función administrativa, es concebida como el manejo - de elementos en la ejecución de propósitos determinados, utilizados para la consecución de fines. De lo anterior se derivan las siguientes características: a) Se manifiesta en la realización de actos jurídicos o materiales, que crean situaciones jurídicas individuales, es decir, se manifiesta a través de una actuación en la que se hace uso de los elementos tanto jurídicos como materiales con que cuenta el Estado. b) La actuación de que se trata, se deriva de un mandato legal que también regula el contenido y los límites de la actuación, por lo que se afirma que a través de ella se está realizando el Derecho. c) Crea situaciones jurídicas individuales, ya que su efecto produce una transformación concreta en el medio jurídico. Por lo tanto, la función administrativa es la realización de actos jurídicos o materiales, ejecutados de acuerdo con el mandato legal, que produce transformaciones concretas en el mundo jurídico. Por lo anterior, es posible afirmar que la función administrativa, desde el punto de vista material, es decir, en razón de su contenido, también es realizada por el Poder Legislativo y el Judicial al elaborar y ejecutar su presupuesto, y al nombrar a los servidores públicos en los diferentes órganos de su administración.

Desde el punto de vista formal u orgánico, la función administrativa será toda la actuación que realice el Poder Ejecutivo, aunque la naturaleza de los actos en que se manifieste tenga carácter legislativo o judicial, o se trate de actos políticos, ya que sólo por el hecho de provenir del Ejecutivo será función administrativa. Por todo lo anterior podemos concluir que caria uno de los poderes realiza principalmente una función pero también realiza actos característicos de los otros dos poderes, sin que ello cambie la naturaleza del acto. Así tenemos que, por ejemplo, el Ejecutivo realizará fundamentalmente funciones administrativas, pero también realizará actos propios de la función legislativa, como expedir normas generales y actos que corresponden a la función Judicial, como resolver controversias administrativas y laborales en tribunales especializados.

LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO Una vez precisada la forma en que la actividad del Estado puede manifestarse, es conveniente iniciar el estudio del contenido de esa actividad. La concepción de ésta, así como de sus fines ha variado en el tiempo y en el espacio. Una vez señalados los fines del Estado, tenemos que las actividades, tareas y cometidos que asignan a sus órganos para la consecución de aquellos, pueden ser identificados por el contenido y efectos que producen en la esfera jurídica de los particulares. De esta forma encontramos que el contenido de la actividad del Estado puede encuadrarse en tres diferentes grupos; policía o control, fomento y servicio público.  A partir de la idea de que las atribuciones son las tareas a signadas al Estado, para la realización de sus fines. Fraga hace un análisis de las transformaciones que éstas han tenido al ir modificando los fines del Estado, al cual identifica en tres etapas sucesivas: la primera corresponde al Estado Gendarme en el que las: . . . atribuciones del Estado consisten en atribuciones de policía, que lo obligan a abstenerse de intervenir en la esfera de acción de los particulares mas allá del limite necesario para el mantenimiento del orden . . .

En la segunda, ante el mayor desenvolvimiento del Estado . . . va interviniendo con un ritmo acelerado en las actividades económicas, tanto por requerirlo el cumplimiento de sus fines políticos, como porque con el aumento de sus necesidades generales, nuevas finalidades se agregan a las primitivas y para satisfacer eficazmente tales necesidades procede, ya sea fomentando la acción de los particulares, o bien completándola o supliéndola,

atribuyéndose la prestación de servicios públicos. Finalmente en una tercera etapa, que corresponde al momento actual, el Estado ha venido a agregar a sus finalidades anteriores las que tienden a estructurar la sociedad de acuerdo con un ideal de Justicia, de "justicia social", que naturalmente demanda una serie de atribuciones que convierten al "Estado gendarme" de la primera etapa en un "Estado providencia" o -Estado Social de Derecho" cuyo principal problema es el de conciliar la libertad del individuo con las exigencias de la seguridad social.

 Al agrupar de esta manera el contenido de la actividad del Estado, encontramos que a través de las atribuciones de policía el Estado regula la actividad de los particulares con el fin de mantener el orden jurídico. Esta regulación se manifiesta en normas que limitan la acción de los gobernados, previene la violación de derechos y sanciona la comisión de ilícitos.  A través de las atribuciones de fomento, el Estado procura desarrollar diversas áreas de la actividad económica de los particulares o regiones determinadas dei territorio nacional, tratando de corregir las diferencias o desigualdades de las condiciones económicas de la población: con relación a las atribuciones de servicio, éstas se manifiestan en la actividad tendiente a satisfacer las necesidades generales de los particulares, ya sea en forma directa o concesionada. Conforme a lo expuesto, el contenido de la actividad del Estado se atribuye a los diferentes órganos para que de acuerdo con el tipo de función que tiene encomendada, ésta sea desarrollada para lograr la realización de sus fines. De esta manera encontramos que en un Estado de Derecho, en el que la actuación de la autoridad debe estar sujeta al mandato legal, estas atribuciones se plasman en las normas legales, como facultades de sus órganos, que reciben el nombre de atribuciones. Para algunos autores, como Serra Rojas ( Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 21), el concepto atribución no es un elemento importante en la Ciencia del Derecho Administrativo, ya que no es necesario para la definición de las instituciones administrativas, puesto que "Es un término que no fundamenta las instituciones de derecho administrativo porque puede fácilmente omitirse". Por su parte, el uruguayo Enrique Sayagués Laso ( Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, pág. 49) considera que "Aunque el término atribución viene prestigiado por autores de tanta jerarquía. . . (es). . . más exacta la palabra cometidos" Por nuestra parte consideramos más conveniente el uso del término ``atribuciones" toda vez que conforme a nuestro sistema jurídico, encontramos que la

Constitución y la legislación se refieren a las actividades que deben ser realizadas por los diversos órganos del Estado, conforme a las atribuciones que a ellos les otorga, y que se manifiestan en las funciones de los poderes, para la consecución de los fines del Estado Mexicano. De esta manera podemos concluir diferenciando los conceptos fines. funciones, atribuciones y actividades del Estado, al afirmar que los fines son los propósitos que el Estado pretende alcanzar, concretizarlos en el bien público; las funciones son las diferentes formas en que se da a conocer la actividad estatal; las atribuciones son el contenido de esa actividad que se manifiesta en tareas o cometidos específicos para cada órgano: y la actividad estatal es la expresión material de la actuación de los órganos.

LOS COMETIDOS DEL ESTADO

El enfoque metodológico para el estudio del Derecho Administrativo, con base en los cometidos del Estado, fue planteado por Sayagués Laso, quien considera que ". . . son las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al derecho vigente", por lo que el estudio de nuestra disciplina puede realizarse a partir de las funciones y los cometidos estatales. El maestro Sayagués considera que los cometidos fundamentales del Estado son seis: 1. Regulación de la actividad privada. 2. Cometidos esenciales. 3. Servicios públicos. 4. Servicios sociales. 5. Actuación en el campo de la actividad de los particulares. 6. Justicia. De estos seis cometidos excluye del ámbito administrativo al primero y al último, ya que el de Regulación de la actividad privada, es una función legislativa. y el de Justicia se realiza principalmente mediante la función jurisdiccional. Por cometidos esenciales debemos entender aquellas tareas básicas que el Estado debe realizar para asegurar su subsistencia. por lo que no pueden ser

efectuadas por los particulares: defensa, relaciones exteriores y policía. Los servicios públicos son actividades que tienen por objeto la satisfacción de necesidades generales, de manera uniforme, regular y continua: justicia, distribución de agua, drenaje, pavimentación, correo, etc. Servicios sociales son las tareas que realiza el poder público con el fin de mejorar la situación de los grupos sociales desfavorecidos, entre las que se encuentran: las de previsión social, asistencia, bienestar económico, etc. Los cometidos de actuación en el campo de la actividad de los particulares, son aquellas tareas que no corresponden a la función pública, por ser propias de los particulares, pero que el Estado realiza por razones de estrategia económica. como son las industriales y comerciales, producción de acero, bienes de capital, abasto, etc. Independientemente de lo atractivo de este enfoque metodológico, considerarnos que conforme a la legislación y al Derecho mexicano, nuestro estudio debe realizarse a partir de los conceptos de funciones, atribuciones y actividades, por lo que sólo dejamos enunciada la concepción de los cometidos estatales. BIBLIOGRAFÍA

 ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría general del Derecho Administrativo,   Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. DIEZ, Manuel M. Manual de Derecho Administrativo,  Tomo I, Editorial Plus-ultra, Buenos Aires, 1983. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. GORDILLO, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo, I.E.A.L., Madrid, 1984.

JELLINEK, Georg. Teoría General Del Estado, Edistorial Albatros, Buenos Aires, Depalma., 1981. SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de derecho administrativo,   Montevideo, 1974. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Porrúa, S.A., México, 1983.

Unidad 4

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La ciencia de la administración.

UNIDAD 4 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN La organización político-jurídica de la sociedad, estructurada en un ente que denominamos Estado. supone la suma de intereses de los Individuos para integrar lo que conocen pos como interés público. Este interés colectivo asumido por el Estado, hace necesaria la administración de los elementos básicos para llevar a cabo su realización como entidad. No es posible concebir una empresa sin aquellos elementos materiales, técnicos y humanos, que mediante su manejo y aplicación adecuada, se combinen para su mejor aprovechamiento a fin de conseguir los fines que le son propios. Esto nos lleva a considerar que en toda empresa se requiere de una organización que conjugue los elementos en cuestión.

De esta manera nos encontramos ante la más grande de, todas las empresas, por la cantidad de elementos que comprende y por la naturaleza de sus fines: el Estado.

Vista como una empresa gigantesca, el Estado presenta una organización y una actuación determinada para la consecución de sus fines. organización y actuación que individualmente reciben el nombre de Administración, con el calificativo de "Pública" por la entidad que las comprende. Es por ello que cuando nos referirnos al conjunto de órganos que forman la estructura del Estado, la denominamos  Administración Pública. Con el mismo nombre designados a la acción que estos órganos realizan en el cumplimiento de sus tareas, y también lo utilizamos cuando nos referimos a la ciencia que estudia los principios que rigen ese funcionamiento. Esto nos lleva a considerar tres diferentes sentidos del concepto Administración Pública: como conjunto de órganos del Estado, como acción de esos órganos, y como ciencia que estudia esos órganos y su actuación.

Evolución del concepto

El concepto "Administración" inicialmente se utilizó para designar una actividad relativa a la prestación de servicios a otras personas. La palabra administración se

deriva del latín ministrare que significa servir, cuidar, con ella se designaba a la acción de servicio para la satisfacción de necesidades. De esta manera se entendió que la acción de administración la realizaban aquellas personas que prestaban servicios a la sociedad.

Posteriormente, el concepto de administración también fue utilizado para designar a los órganos encargados de la prestación de los servicios, y de esta manera tuvo un objeto doble: el órgano y su actuación, con el calificativo de pública, cuando se le relacionó con el Estado.

Vista como organización y como actuación, Administración Pública existe desde el surgimiento de la sociedad, sin embargo, como disciplina científica es relativamente nueva, ya que sus principios se han derivado de los estudios que se realizaron a partir del siglo XIX.

En un interesante y trascendente estudio sobre la Administración Pública, el licenciado Omar Guerrero Orozco ( Introducción a la Administración Pública ) , al hacer una explicación de la administración a través del tiempo y el espacio, nos dice que fue el francés Carlos Juan Bonnin, con su obra Compendio de los  principios de la Administración  publicada en 1808, quien fundó la Ciencia de la  Administración, ya que Por su parte, Guerrero Orozco expresa que "la ciencia de Nadie antes que Bonnin, se había propuesto establecer los principios universales e invariables de la administración (pág. 88)... El escribió un libro para todos los tiempos y todos los países, para aquí y allá, ayer y hoy, estableció los principios generales para todo el mundo moderno, y pudo trascender a la historia porque su ciencia no sólo fue del propio Bonnin, ni de los franceses, sino de toda Europa e incluso de América (pág. 84).

la Administración de Bonnin, es una compleja disciplina que sintetiza diversas ciencias sociales, tales como la Economía, Ciencia Política y Sociología, cuyos contenidos supone y glosa la ciencia de la Administración.

En concreto, si por administración entendemos ". . . las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes", por Ciencia de la Administración debemos identificar el estudio sistematizado de esa actividad y de los órganos atoe la realizan. ideas que comprenden los tres aspectos anteriormente mencionados: el órgano, la actividad y la disciplina.

 Administración pública y ciencia política  A diferencia de la administración en general, la Administración Pública ha tenido otro desarrollo, no obstante que las dos utilizan técnicas semejantes, pero la caracterización de la administración púdica como urja especie de la administración general, puede ser efectuada mediante la comparación con su pariente lejano. la administración privada: también puede ser realizada mediante el énfasis de los rasgos que le asocian a la ciencia política. " Como su disciplina madre, la ciencia política, la administración pública ha estado sometida al flujo y reflujo de sus fronteras. Los elementos sustanciales, contra lo que pudiera pensarse, no tienen su fuente en la ciencia de la administración si así fuera, como administración, nada podría distinguir a la administración general y a la administración pública: los atributos distintivos no pueden ser dados por la administración sino como tal, y ellos ya fueron aportados. Por lo tanto, las cualidades diferenciales de la administración pública deben ser abstraídas a partir de la ciencia política. ( Omar Guerrero. Teoría Administrativa, págs.21 y 28.)

Esta identificación de la Ciencia de la Administración con la Ciencia Política se deriva, mas que nada, del objeto de su estudio que de las técnicas que utiliza, puesto que esta disciplina, considerada como el estudio de los principios que constituyen el gobierno de un Estado. Incluyo, desde sus orígenes el estudio de sus formas y de su actuación, así al estudiar el poder, sus estrategias de acceso, su obtención y su ejercicio, comprendió bajo su estudio a la Administración Pública, especialmente durante la primera mitad del presente siglo.

La política y la administración Pública están estrechamente ligadas, ya que ambos constituyen diferentes aspectos de un mismo fenómeno: el gobierno. Cuando el gobierno formula planes generales y decide su implantación es política; cuando establece los medios específicos para su puesta en practica es administración. Política es el gobierno decidiendo, es el gobierno actuando. ( Omar Guerrero, op, cit. Pág. 101.)

Lo anterior ha llevado a identificar a la Administración Pública como: ... el campo de la ciencia política que trata con los problemas relativos a la movilización, organización y dirección de fuerza de trabajo, recursos y poder para la activación de la política del gobierno... el interés esencial de la administración pública radica en la explicación científica de las condiciones, factores y consecuencias que se relacionan con la acción gubernamental. (Omar Guerrero, op, cit., pág. 106).

 Así tenemos que la política y la Administración Pública están relacionadas en el estudio del ejercicio del Poder del Estado, a partir del análisis del gobierno, a través del cual . . . concreta sus relaciones de dominación, explotación, tutela y servicios inherentes al mismo; gobierno. fuente de orden y voluntad política, es la administración pública cuando desempeña las

funciones involucradas en la movilización, organización y dirección do hombres y recursos para lograr los cambiantes objetivos del Estado; esto es. la práctica y actividad continua coordinada. sincronizada. de decisiones políticas generales a través de medios específicos. ( Omar guerrero, op, cit., pág. 102)

Disciplinas que estudian la administración pública

Por la complejidad del contenido de la Administración Pública, con no organismo y actividad, se hace necesaria la concurrencia de diversas disciplinas que aportan sus principios y sus leyes desde sus ángulos particulares, tales como la Economía, la Política, la Sociología, el Derecho, etc. La Economía interviene con sus principios para alcanzar la eficiencia en la utilización de los medios que la  Administración Pública utiliza; la Política aporta sus reglas en vías de la consecución de los objetivos del poder; la Sociología, por su parte, interviene en el estudio de las interrelaciones de los individuos que integran el Estado, y que son objeto de su actuación; y el Derecho con la normatividad que el Estado emite para su administración y para la regulación de sus relaciones con los administrados.

Por lo tanto, si el poder del Estado se manifiesta en su actuación de acuerdo con las funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial, que responden al principio de la División de Poderes, y la función de ejecución se manifiesta como actividad de la administración, el Derecho Administrativo, como conjunto de normas, regula todo lo relativo a esta manifestación del poder del Estado, su organización y sus relaciones con los gobernados. y como ciencia comprende el estudio sistematizado de esa normatividad.

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Desde el punto de vista metodológico, el estudio de toda disciplina tiene necesariamente que identificar su objeto de estudio. Sin embargo, delimitar el contenido, enarcar los límites del campo de estudio de una rama de la ciencia  jurídica, plantea los serios problemas que provoca la subjetividad de quien realiza esta actividad, ya que al tratarse de una expresión de la cultura, los puntos de vista personales amplían o reducen el campo a tratar.

De acuerdo con lo anterior cada tratadista de la materia ha aportado su concepto o definición del Derecho Administrativo. por lo que haremos una somera referencia a estas concepciones, para llegar al concepto de lo que consideramos es nuestra materia de estudio.

No obstante la reciente aparición del Derecho Administrativo, desde sus orígenes se han expuesto diversas definiciones, las cuales se lean ido transformando y adaptando a la realidad que han tratado de definir, puesto que, como hemos visto, la actividad del Estado y de la Administración Pública en particular, se ha transformado paralelamente a su desarrollo.

Teoría legalista Existen concepciones que se refieren al Derecho Administrativo como el conjunto de leyes que tienen por objeto la organización y la materia propia de la administración. Este enfoque, conocido como legalista debe ser desechado en virtud de que confunde al Derecho Administrativo, como disciplina científica, con su propio objeto: la legislación en materia administrativa. Es cierto que al hablar del "Derecho Administrativo" podemos referirnos al conjunto de normas o a la rama de la ciencia jurídica que estudia esa normatividad. En el primer caso estaremos ante el Derecho en su concepción objetiva. integrado en normas  jurídicas: y en el segundo nos encontraremos con una disciplina científica que crea reglas, principios y teorías a partir del estudio de esa normatividad. Esta es nuestra materia: el Derecho Administrativo como disciplina científica.

Teoría de los servicios En un segundo grupo nos encontramos con la concepción del Derecho  Administrativo referido> a la regulación de los servicios públicos, conocida como teoría de los .servicios, la cual también es rechazada en virtud de que no obstante que la idea originaria del término administración se identifica con la de servicio. el objeto de estudio rebasa esa concepción. ya que. coleo hemos visto, la actividad administrativa del Estado, además de proporcionar servicios públicos, se manifiesta en materia de policía v fomento. Restringir el estudio del Derecho  Administrativo solo a los servicios públicos, es darle un enfoque demasiado reducido.

Teoría formalista Un tercer grupo considera que la materia del Derecho Administrativo se refiere al estudio de la organización, funcionamiento y procedimientos del Poder Ejecutivo,

por lo que se le conoce como formalista. Este enfoque también adolece de parcialidad. ya que como hemos visto, la administración Pública, no sólo es estructura sino también actividad.

Teoría objetivista

Un cuarto grupo considera que la materia del Derecho Administrativo está constituida por el estudio de la función administrativa, pero olvida la estructura e interrelación de los órganos que la realizan, Esta corriente, denominada objetivista, es parcial en su enfoque por lo que no se profundizará en ella. En igual sentido nos manifestamos ante la corriente de las relaciones jurídicas, la cual considera que su objeto de estudio son las normas que regulan las relaciones entre administración y administrados.

Nuestra posición Si consideramos que el Derecho Administrativo, como disciplina científica, es una rama de la Ciencia del derecho, encontraremos que su objeto de estudio es el aspecto jurídico de la administración pública. Hasta aquí tenemos que el derecho administrativo es una rama de la ciencia del Derecho que estudia los principios y normas relativos a la Administración pública, pero como hemos visto, esta tiene un aspecto subjetivo u orgánico, y otro objetivo o de manifestación, por lo que estaremos ante la Administración Pública órgano y la administración publica función.

Como estudio relativo al órgano, el Derecho Administrativo estudia los principios y normatividad de la estructura de la organización que realiza la actividad administrativa, pero como ya vimos, la Administración Pública, además de realizar la función administrativa, realiza actividades legislativas y judiciales, con el fin de mantener el equilibrio de poderes y ayudar al mantenimiento de su independencia, como el emitir reglamentos para una mejor ejecución de la ley y juzgar en la esfera administrativa para y un mejor control de la legalidad de sus actos.

Como estudio relativo a la actividad de la Administración Pública debe circunscribirse a la que realiza el Poder Ejecutivo, puesto que la actividad administrativa, además de ser realizada fundamentalmente por el Poder Ejecutivo, también la llevan a cabo los poderes Legislativo y Judicial puesto que aquella originaria División de Poderes se convirtió en Colaboración de Poderes, a fin de

alcanzar el equilibrio necesario para el buen funcionamiento del poder del Estado.

Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de definir al Derecho Administrativo con base en la consideración de los aspectos objetivo y subjetivo de la  Administración Pública, ya que si solo se utilizará uno de ellos, nuestra concepción, además de parcial, seria errónea.

De esta manera podríamos darnos cuenta que si referimos nuestro estudio solo a la Administración Pública desde el punto de vista objetivo o material, tendremos que estudiar la actividad de administración que realizan los poderes Legislativo y  judicial. De igual manera si nuestro enfoque fuera solo subjetivo u orgánico, nuestro estudio se ampliaría a toda la actividad que el Poder Ejecutivo realiza, como la política y la diplomática.

En base a lo anterior podemos definir al Derecho Administrativo como la rama de la Ciencia del Derecho que estudia los principios y las normas que regulan la organización y la actividad de la administración pública, los medios para realizarla y las relaciones que generan.

Decimos que es una rama de la Ciencia del Derecho a partir de la concepción de esta disciplina como una unidad, aya que como sistema jurídico existe una integración material de todo es contenido de una ciencia que se integra por diversas ramas, conforme a su ámbito material de validez, que permite darle unidad en razón de los principios que contiene y de las normas que la estructuran. Como ciencia, su objeto de estudio son las normas y los principios que de ella se derivan, lo que nos permite diferenciar la disciplina de su objeto, a fin de no caer en la confusión de considerarlo como un conjunto de normas, las cuales sor precisamente su objeto de estudio.

Finalmente, nos referimos al hecho de que estas normas y principios son precisamente tos relativos a la Administración Pública, vista necesariamente en sus aspectos de órgano y de actividad, por lo tanto, el contenido de nuestra materia comprende los siguientes aspectos:

1.-La estructura de la Administración Pública a fin de conocer sus formas de organización: centralizada. descentralizada, desconcentrada, naturaleza jurídica, competencia, jerarquía.

2.-La actividad de la Administración Pública manifestada en procedimientos, actos administrativos, contratos administrativos, concesiones. servicios públicos.

3.-Los medios con que cuenta, como atribuciones, facultades redadas y discrecionales, poderes de policía, ejecutoriedad de sus actos: bienes del dominio público y; del dominio privado de la nación.

4.-Relaciones que genera con los servidores a su servicio y con los gobernados. recursos administrativos. controles y responsabilidades.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Con el Derecho Constitucional El Derecho Administrativo es un producto del Estado de Derecho, el cual nace y se desenvuelven en virtud de que la organización y funcionamiento de los órganos que ejercen el poder se encuentran regulados con base en las disposiciones constitucionales que los establecen, de donde se desprende una estrecha relación de ambas disciplinas, y una dependencia del Derecho Administrativo al Derecho Constitucional, puesto que sin este no puede existir aquél.

El Derecho Constitucional es la base de toda la regulación del Estado, por lo que las diversas disciplinas que integran lo que se conoce como Derecho Público, se derivan de él. .así tenemos que el Constitucional tiene como objeto las bases orgánicas del establecimiento y de la manifestación del estado. así congo los derechos y garantías individuales de los gobernados; y el Derecho Administrativo, con base en aquél, desarrolla esos principios e instituciones, estructurando su propia materia.

El Derecho Constitucional es la espina dorsal del Derecho Administrativo, ya que todas las normas fundamentales de éste tienen su nacimiento en aquél y así puede decirse que la actividad jurídica de la Administración encuentra sus limitaciones en la Constitución. (Manuel M. Diez.  Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 69.)

Con el Derecho Tributario El Derecho Tributario, disciplina que estudia la regulación de la actividad recaudatoria del Estado v las relaciones que de ella se derivan, tiene una estrecha relación con el Derecho Administrativo. Durante muchos años el aspecto tributario de la administración se estudió como una parte fundamental del segundo curso de la materia del Derecho Administrativo, pero poco a poco se fue desprendiendo de su tronco al ir estableciendo sus propios principios. legislación e instituciones, para constituir la disciplina generalmente conocida como Derecho Fiscal, llegándose al grado de pretender configurar el Derecho Fiscal Administrativo.

En este sentido Dino Jarach. (  El hecho imponible, pág. 21), dice que El conjunto de normas jurídicas que disciplina la actividad administrativa, que tiene por objeto asegurar el cumplimiento de las relaciones tributarias sustantivas y de las relaciones entre la administración pública y particulares que sirven al desenvolvimiento de esta actividad, constituye el derecho tributario administrativo.

De acuerdo con lo anterior, encontramos que toda la organización y competencia tributaria del Estado tiene sal base en la regulación del Derecho Administrativo, pero que por la especialidad de la materia a que se aplica es absorbida por el Derecho Tributario.

Con el Derecho Penal

El incumplimiento de las obligaciones tiene muy diversos efectos y, por lo tanto, castigos de muy diversa naturaleza, de acuerdo a la trascendencia de la conducta ilícita, en relación con el bien jurídicamente tutelado. Esta diferenciación ha dado lugar a las figuras de infracciones y delitos, que son tratadas por el Derecho  Administrativo y por el Derecho Penal respectivamente.

En el caso de los delitos, encontramos que su tipificación y regulación tiene como fin la protección de intereses cuya violación pone en peligro la estabilidad de la sociedad, por lo que la pena que se establece a quien los comete tiene fundamentalmente un carácter represivo, en cambio, tratándose de infracciones administrativas, se pretende proteger la buena marcha de la administración, para

que el Estado pueda cumplir sus fines.

Sin embargo, la parte del Derecho Administrativo que se encarga de la regulación de las infracciones administrativas toma los principios básicos del Derecho Penal y los integra a su materia, esto ha dado lugar a una corriente que, sin lograrlo, ha pretendido integrar una rama autónoma denominada Derecho Administrativo Penal.

De acuerdo con lo anterior, encontramos una relación entre el derecho  Administrativo y el Derecho Penal, cuyas figuras, infracciones y delitos son reguladas con observancia de los principios que la parte general del derecho Penal contiene. Por otra parte, la comisión de los ilícitos en contra de la administración y los que cometen los funcionarios, ya sea en su aspecto de infracciones o delitos, permiten estrechar la relación entre dos disciplinas ,al grado de que una misma conducta puede llegar a configurar una infracción y un delito en forma simultanea, sin que la imposición de sanciones llegue a violar el principio non bis in idem, ya que de ser así se trataría de dos sanciones de naturaleza diversa.

Con el Derecho Laboral

El Derecho Laboral, identificado como regulador de las relaciones de trabajo en sentido amplio, integra también al Derecho Burocrático, por lo que al tratar lo relativo al trabajo, entre los servidores públicos y la administración, encontramos una amplia interrelación entre ambos, al grado de que algunos autores, como Santiago Barajas, en nuestro país han hablado del Derecho Administrativo del Trabajo. (  Manual del Derecho Administrativo del trabajo.  Editorial Porrúa, México, 1985.)

 Así encontramos que entre el Derecho Administrativo y el Derecho laboral se presenta una marcada interrelación en lo que se refiere a los derechos y obligaciones de los servidores públicos y la administración, así como de los procedimientos en defensa de sus intereses.

Con el Derecho Procesal

La defensa de los intereses de los administrados se realiza conforme a diversos

procesos y procedimientos que regulan las leyes administrativas. Estas figuras siguen los lineamientos dados por el Derecho Procesal, los cuales fueron asimilados por el Derecho Administrativo para garantizar los derechos que en materia de procedimientos establece la Constitución.

El establecimiento y desarrollo de los recursos, como control de legalidad que la autoridad administrativa tiene, se sujeta a los lineamientos que el Derecho  Administrativo ha tomado Derecho Procesal; cuando éstos no han sido suficientes, las propias y la jurisprudencia establecen la supletoriedad de las leyes procesales. En el mismo sentido se puede hablar del proceso administrativo, conocido como "procedimiento contencioso - administrativo".

Con el Derecho Civil El estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con el Derecho civil, mas bien parece un estudio del proceso de separación de ambas disciplinas, en el que destaca el esfuerzo de los administrativistas, por delimitando y diferenciando el Derecho Administrativo del Derecho Civil.

Es natural que este fenómeno se presente, ya que la ancestral regulación jurídica de los derechos de las personas en general, entre ellas la persona moral denominada Estado, que tradicionalmente incluida en la codificación del Derecho Civil, del que poco a poco se han ido desprendiendo principios y normas relativas a la organización, características y funcionamiento de la administración pública, y sus relaciones con los gobernados.

Sin embargo, el proceso todavía no ha concluido. Hasta la fecha encontramos que en el Código Civil existen normas que regulan aspectos que en sentido estricto corresponden al Derecho Administrativo, como las relativas a la personalidad y a la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.

Independientemente de lo anterior, encontramos que en el proceso de desarrollo del Derecho Administrativo, las instituciones y principios del Derecho Civil son aplicados, en algunos casos con variaciones necesarias, en la regulación de lo administrativo y en muchos casos supletoriamente se aplica el Derecho Civil, por

disposición expresa de algunas leyes administrativas, verbigracia, el artículo 5o. del Código Fiscal de la Federación.

Por otra parte, es necesario tener en cuenta que uno de los sujetos de las relaciones que regula el Derecho Administrativo, son los gobernados, personas de Derecho Civil, cuyas características jurídicas, como tales, están establecidas por este Derecho, por lo que en muchos aspectos ambas disciplinas se relacionan.

Por lo tanto, se debe reconocer la relación que existe entre estas dos disciplinas, sin pretender desconocer que muchas de sus instituciones, al evolucionar se desprenden de su origen y se transforman para adaptarse a las características del Derecho Administrativo, el cual debe atender y resolver sus problemas con sus normas y principios.

Con el Derecho Mercantil Las actividades comerciales que la Administración Pública requiere llevar a cabo. en principio tienen fina regulación derivada de este Derecho, adaptada a las circunstancias especiales que le imprime la naturaleza pública de uno de los sujetos.

Independientemente de lo anterior, la expansión de las actividades del Estado, que lo ubican en muchos casos realizando operaciones que anteriormente se encontraban reservadas a los particulares, ha hecho necesaria la adaptación y aplicación del Derecho Mercantil, cuya normatividad aplica directamente la  Administración Pública.

Con otras ramas del Derecho Hemos mencionado a las ramas más representativas de la ciencia jurídica, sin que ello quiera decir que no existan relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas. La realidad es que, como hemos sostenido, el Derecho es uno y por ello, las relaciones se dan entre todas sus ramas.

BIBLIOGRAFÍA ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría general del Derecho Administrativo, Editorial porrúa, S.A., México, 1984. GORDILLO, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo, I.E.A.L., Madrid, 1984. GUERRERO, Omar. Teoría Administrativa de la ciencia política, U.N.A.M., México 1982. GUERRERO OROZCO, Omar. Introducción a la Administración pública, U.N.A.M., México, 1982. JARACH, Dino,  El hecho imponible, Revista de Jurisprudencia Argentina, S.A., Buenos Aires, 1943. SERRA ROJAS, Andrés,  Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Porrúa, S.A., México, 1983.

Unidad 5

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La ciencia del derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su autonomía.

UNIDAD 5 LA CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS RAMAS ESPECIALIZADAS QUE TIENDEN HACIA SU AUTONOMIA RAZONES PARA CONSIDERAR DENTRO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO A DIVERSAS RAMAS AUTÓNOMAS  Acorde con las ideas expuestas, la ciencia del Derecho Administrativo es un género en el cual pueden quedar encuadradas una serie de materias, que van surgiendo con la constante ampliación de las actividades del Estado y constituyen nuevas ramas del Derecho, consideradas por nosotros administrativas; bien sea porque se realizan a través de unidades que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, porque objetivamente son ramas administrativas y que a su vez van adquiriendo autonomía.

ENUMERACIÓN DE LOS DIVERSOS DERECHOS QUE SIN DEJAR DE SER ADMINISTRATIVOS HAN ADQUIRIDO AUTONOMÍA  Así han surgido, en las diversas materias, los derechos que mencionaremos a continuación sin pretender que sea una enumeración exhaustiva, sino más bien ejemplificativa, pues día a día pueden surgir nuevos cuerpos de normas con las características antes citadas.

En materia de agricultura y ganadería tenemos los Derechos Forestal, Agrícola y Ganadero.

En materia agraria, el Derecho Agrario y el relativo a los terrenos nacionales, comunales, así como el de colonización.

En comunicaciones y transportes tenemos el Derecho de Transporte Ferroviario, por Carretera y Marítimo, el Derecho de Telecomunicaciones, el relativo a la Telecomunicación vía satélite, el Aéreo y el Postal.

En el Distrito Federal encontramos el Derecho sobre la Prestación de los Servicios Públicos, Derecho Notarial y Derecho de Infracciones Administrativas.

En materia educativa los Derechos: Educacional, Universitario, de Autor y de las Profesiones.

En materia económica, los Derechos de Fomento Económico e Industrial, de Transferencia de Tecnología, de Inversión Extranjera, Patentes y Marcas, Pesca, Pesas y Medidas, Estadística, Cooperativo, de Regulación de Precios. de Productos Básicos y de Protección al consumidor, de Comercio Exterior y de Planificación.

En materia de defensa y seguridad encontramos los Derechos: Militar, Educacional Militar, Penal Militar, de Seguridad Social Militar, Sanitario Militar, Laboral Militar y Derecho Naval.

En materia de gobernación, los Derechos: Electoral, de Población y de Migración, Cinematográfico, de Cultos, de Imprenta y Prensa, Político, Penitenciario, de Rifas, juegos y Sorteos permitidos.

En materia de hacienda y crédito público, encontramos los siguientes Derechos: Aduanero,  Arancelario, Bancario, de Crédito, Fiscal, Financiero, Mercantil y Tributario, Planificación, Presupuestal, y de Control de Evaluación de los organismos del Estado.

En obras públicas encontrarnos todo el Derecho relativo a la construcción de las mismas y parte del Derecho Portuario.

Patrimonio Nacional: El Derecho relativo a los bienes el Estado, su administración y el uso de los mismos. En materia de urbanismo, lo relativo a los asentamientos humanos, y en general el Derecho Urbanístico.

Recursos hidráulicos: el Derecho relativo a la explotación y aprovechamiento de Aguas Nacionales. Relaciones Exteriores: Derecho Consular, Diplomático e Internacional Público.

En materia de salubridad y asistencia: los Derechos de Seguridad Social, Sanitario y

 Asistencial.

En materia de ecología, lo relativo a la contaminación ambiental o Derecho Ecológico, que comprende, además la conservación v aprovechamiento de los recursos naturales.

En materia de trabajo: el Derecho Laboral, el relativo al Procedimiento Laboral y el de la Previsión Social.

Turismo: Derecho del Turismo.

En materia deportiva: el Derecho del Deporte.

Existen algunas ramas del Derecho Administrativo especializado que tienen íntima relación con casi todas las oficinas administrativas y son: el Derecho Laboral Administrativo o Burocrático, el relativo a la organización y funcionamiento interno de los diversos órganos de la administración, el de las infracciones administrativas y, por último, también tiene mucha importancia el Derecho Registral.

RELACIONES DE LA CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO Y OTRAS CIENCIAS La ciencia del Derecho Administrativo y este último como tal, en el desarrollo de su sistema y aplicación, tiene relaciones con otras ciencias y con otras ramas del Derecho, ya que no son fenómenos aislados e independientes. Relaciones con otros ramas del Derecho.1. Con el Derecho Constitucional . Las relaciones son estrechas, pues de él derivan tanto la organización del Estado como su estructura fundamental. 2. Con el, Derecho Procesal . Existen relaciones porque en algunas partes del proceso, sobre todo en el laboral administrativo y el de infracciones, intervienen autoridades administrativas y en los procesos Penal y Civil coadyuva en la ejecución de las resoluciones ,judiciales. 3. Con el Derecho Internacional . Porque corresponde al jefe del Estado llevar a cabo las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados, ya sea directamente o a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores, de la que dependen el servicio diplomático y consular.

Corresponde asimismo al Ejecutivo, a través de sus dependencias, el proveer a la ejecución en el ámbito interno de los acuerdos internacionales, especialmente de los que se celebran con organismos internacionales especializados. 4. Con el Derecho Penal . La averiguación y persecución de los delitos corresponde al Ministerio Público, que según veremos, forma parte de la organización administrativa centralizada. La ejecución de las sentencias penales se Hace a través de la Dirección General de Prevención y Readaptación Social (en materia federal dependiente de la Secretaría de Gobernación), 5. Con el Derecho Civil . En cuanto a que algunas actividades previstas en el Código Civil son desarrolladas por autoridades administrativas, como el Registro Civil y el Registro Público de la Propiedad y también porque este cuerpo legal contiene algunos ángulos que regulan a la administración pública.

Relación con otras ciencias.I. Con la Ciencia Política. Entendiéndola como el estudio general del Estado, de los sistemas de gobierno, filosofía y fines del mismo, por cuanto que la Ciencia del Derecho Administrativo estudia varios aspectos de aquél. 2. Con la Sociología. Los fenómenos sociales imponen el estudio de las necesidades y movimientos de la población, su desenvolvimiento y los factores histórico-geográficos, climatológicos y sociales que deben tomarse en cuenta tanto para la legislación, como para la actividad administrativa. 3. Con la Economía. Los fenómenos de producción, distribución y consumo de bienes y productos, la intervención del Estado, en el desarrollo de la infraestructura v planes de desarrollo económico, son actividades que compete regular a la administración pública. 4. Con la Estadística. Los censos, catastros, estadísticos, demográficos, económicos, etcétera, permiten un estudio cuantitativo de las necesidades sociales y de la realidad del país para proporcionar los medios necesarios a su atención. 5. Con la Historia.- Permite el estudio comparado del desenvolvimiento de las instituciones administrativas a través del tiempo. 6. Con la Cibernética. Las computadoras son auxiliares en la formulación de los padrones fiscales, censos, métodos de producción, registros, etcétera. 7. Con la Tecnología. Permite la utilización de procedimientos modernos eficaces, sencillos y de gran rendimiento a la administración pública, por ejemplo, el uso de tecnología avanzada en el Sistema de Transporte Colectivo de la ciudad de México (Metro), y el liso de satélites de comunicación.

Unidad 6

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Las fuentes del derecho administrativo.

UNIDAD 6 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO No se ha estudiado con precisión el problema de las fuentes del Derecho  Administrativo, generalmente se ha acudido a estudios de Derecho Civil, es decir, no hay una teoría propia de las fuentes del Derecho Administrativo, los autores han sido influenciados por las teorías de Geny y de Bonnecase.

DEL CONOCIMIENTO JURÍDICO .- Son aquellas a las que acude el estudioso para tratar de entender el hecho, fenómeno o materia de conocimiento y pueden ser

F U E N T E S

a.- Las Formales: aquellas que revisten una forma única mediante la que el Estado establece su aplicación. b.- Reales. c.- Históricas

Dentro de las formales

1. Ley 2. Costumbre 3. La jurisprudencia

Creación de la norma, deben considerarse todos los hechos o circunstancias sociales que den origen a la misma.

DEL DERECHO Supletoriedad del Derecho, deben considerarse las que señala la propia ley como de aplicación.

El legislador, materialmente hablando, es quien plasma objetivamente las normas,

es decir, quien las redacta viene a ser generalmente un elemento que forma parte de los cuadros técnicos del Poder Ejecutivo, luego entonces, ¿cuál es la fuente que origina en este supuesto la norma? La fuente de la norma muchas veces resulta imprecisa, es decir, no se puede catalogar en los tres estancos de la teoría anterior (Geny), pues en el momento de redactar el proyecto de la norma, el que lo hace, tiene que tomar en cuenta la necesidad que va a atender con esa norma y la técnica política que le haya señalado el gobernante para satisfacer esas necesidades.  Así entonces debe reconocerse el hecho de que corresponde a las autoridades administrativas dependientes del Poder Ejecutivo, la formulación de proyectos de leyes.

Aspectos generales El estudio de las fuentes del Derecho forma parte de las materias propedéuticas de la Ciencia Jurídica, tales como Introducción al Estudio del Derecho o Teoría General del Derecho, por lo que al estudiar las fuentes del Derecho Administrativo se parte del supuesto de que los aspectos generales de este tema son plenamente conocidos y dominados por el estudiante de la licenciatura. No obstante lo anterior, en este capitulo haremos una breve exposición de las fuentes del Derecho. a partir de los aspectos mas elementales, para posteriormente entrar de lleno a las cuestione-s particulares que relacionan este tema con nuestra materia de estudio.

Por "fuente debemos entender el fenómeno o el objeto que genera o que produce algo, aquello donde se origina una cosa. A la fuente del Derecho la identificamos como aquello que produce o genera el derecho y que de acuerdo a sus características pueden ser: formal, material e histórica. Las fuentes históricas son aquellos documentos que informan acerca de la formación del Derecho; Las materiales, también conocidas como reales, son las circunstancias sociales, políticas y económicas que en un momento dado influyen para determinar el contenido de la normatividad; y las formales son los procesos de creación del Derecho. Para los fines de nuestro estudio, las fuentes formales constituyen las de mayor importancia, sin que ello quiera decir que despreciamos las otras dos, ya que como vimos en él capitulo anterior, ambas han influido considerablemente en la formación y transformación del Derecho Administrativo.

De acuerdo con la rama fiel Derecho de que se trate, los autores consideran diferentes tipos de fuentes formales, entre ellas: la Constitución, la ley, el reglamento, los decretos-ley, la costumbre, los tratados, la jurisprudencia, los principios generales del Derecho, la, doctrina, etc. Por nuestra parte,

consideramos que para determinar cuáles son las fuentes formales será necesario señalar que, como quedó expuesto en el capítulo anterior al halar de Derecho  Administrativo nos referiremos a éste como disciplina científica, no como al conjunto e normas administrativas, ya que de acuerdo con una u otra concepción, cambiarían los diferentes tipos de cuentes formales. Lo anterior es ratificado por Gordillo, quien señala que si por Derecho  Administrativo entendemos un conjunto de normas, la ley no puede ser una fuente formal de él, puesto que se caería en el absurdo de que la ley "conjunto de normas" fuera la fuente del Derecho Administrativo `'conjunto de normas". De acuerdo con esta concepción tendríamos que la fuente formal del Derecho  Administrativo sería tanto el proceso legislativo como el ejercicio de la facultad reglamentaria. Por lo tanto, si nuestra materia se refiere a la Ciencia del Derecho, sus fuentes serán las normas de las que se deriva esta ciencia.

De acuerdo con este razonamiento, las fuentes formales del Derecho  Administrativo son: la Constitución, la ley, el reglamento, los decretos-ley. las circulares y la jurisprudencia. Excluimos la costumbre, la doctrina y los principios generales del Derecho, en virtud de que las dos primeras carecen de obligatoriedad en nuestro sistema jurídico. ya que por disposición del artículo 10 del Código Civil Federal, la costumbre no es obligatoria, y la doctrina sólo representa el punto de vista de los tratadistas de la materia; y aunque arabas pueden tener una gran influencia en el desarrollo del Derecho, sólo pueden ser fuentes materiales de él.

 Asimismo, y a pesar de su importancia, los principios generales del Derecho, como su nombre lo indica, son base y sustancia que se deriva de la propia norma, sin la cual no existirían, ya que son producto de la normatividad de la ciencia  jurídica.

En lo que respecta a los tratados internacionales, no los consideramos en forma particular ya que, por disposición del articulo 133 constitucional, ciando cumplen con los requisitos que la Constitución les impone, tienen el carácter de ley, por lo que en caso de ser necesario, su estudio se hará por asimilación a ésta.

LA CONSTITUCIÓN La fuente formal y directa del Derecho Administrativo es la Constitución, ley suprema de un Estado que, como México, es producto de la soberanía del pueblo, que manifiesta su voluntad de estructurarse en una República representativa,

democrática y federal, con un territorio determinado y con órganos específicos, a través de los cuales ejerce el poder de acuerdo a las funciones y atribuciones que a cada uno le ha asignado. La soberanía del pueblo, a través de su Constitución, establece al Estado Mexicano, por lo que sólo el pueblo, y no sus órganos, pueden reformar la ley suprema.

Con base en la Constitución es como se organiza la Administración Pública y se establece el contenido y los límites de su funcionamiento, y se faculta al Poder Legislativo para actuar en materia legislativa y al Judicial para juzgar respecto de las controversias en que la Federación sea parte.

 Así encontramos que la Administración Pública Federal, como órgano, está establecida en el artículo 90 constitucional, y como función está prevista en diversas disposiciones, entre las que destacan algunas fracciones del articulo 89, que al señalar las facultades del Poder Ejecutivo prevé la facultad reglamentaria del Presidente de la República y sus facultades de administración del gobierno federal.

La Constitución es la ley suprema del país y por lo tanto representa la base del sistema jurídico mexicano, por ello, toda la legislación y la actuación de las autoridades deben estar acordes a las directrices que ella establece, ya que en caso contrario carecerían de la obligatoriedad necesaria.

Es necesario señalar que la Constitución representa la fuente de mayor fuerza de todo el sistema jurídico, y por lo tanto, del Derecho Administrativo, ya que todas las normas administrativas, objeto de esta disciplina se derivan de ella, y las relaciones que regula están sometidas a su poder, toda vez que:

En las relaciones de Derecho Público entre los administrados y el Estado, el poder no es del Estado, sino la fuerza superior del pueblo sobe rano y por consecuencia, aunque e l Estado tenga el poder público que la Constitución le concede, es igualmente un sujeto de derecho y carece de poder en la acepción citada del término.( Gordillo, Teoría, pág. 166).

LA LEY Otra de las fuentes del Derecho Administrativo está integrada por las leyes consideradas como ordenamientos jurídicos que regulan las conductas de las personas, de manera general, abstracta y obligatoria, de donde la disciplina

científica deriva reglas y principios de derecho. En su concepto más amplio, la ley presenta diferentes características, por la diversidad de normas que pueden integrarla. De esta forma tenemos que de acuerdo al artículo 133 constitucional, la Ley Suprema de nuestro país está integrada por esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión, que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Republica, con aprobación del Senado. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 70 constitucional -Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto.

Sin embargo, en sentido estricto, el concepto de ley debe ser determinado en sus aspectos material y formal, es decir, para su precisión debe tomarse en cuenta la naturaleza intrínseca de su contenido y el órgano del cual haya emanado. De esta manera encontramos que debe tratarse de una norma de carácter general, abstracto y obligatorio, expedida por el Poder Legislativo de acuerdo al procedimiento que para tal efecto señala la Constitución.

En base a lo anterior; podemos decir que estamos de acuerdo con Agustín Gordillo cuando señala que `. . .ley es todo acto sancionado por el Poder Legislativo de acuerdo con el procedimiento previsto por la Constitución a tal efecto”. (Teoría Gneral..., pág. 169 ). Procedimiento que en nuestro sistema regulan los artículos 71 y 72 constitucionales.

Diferentes tipos de leyes. En materia administrativa el Poder Legislativo tiene amplias facultades para regular diferentes aspectos de las administración, facultades que dan lugar a distintos tipos de leyes, de acuerdo a los aspectos que regulan, entre ellas se encuentran : las orgánicas, cuya principal función es estructural los diferentes órganos de la administración; las reglamentarias, que se emiten para regular aspectos específicos de los derechos y obligaciones que una determinada materia la Constitución establece.

Como ejemplo del primer caso tenemos la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal; en lo que se refiere a las reglamentarias podemos señalar a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, reglamentaria del Titulo Cuarto Constitucional, y a la Ley de Monopolios, reglamentaria del articulo 28 constitucional.

 Así tenemos que la ley es la fuente formal del Derecho, como lo es también de la actuación de la Administración Pública, ya que de acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte y el principio constitucional "Las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les permite."

De estas características se han derivado tres principios fundamentales en esta materia: autoridad formal, legalidad y reserva de la ley.

 Autoridad formal de la Ley. El principio de autoridad formal de la ley se manifiesta en el sentido de que las normas legales son obligatorias y deben ser observadas, en tanto no hayan sido modificadas o derogadas por otra norma emitida con las mismas formalidades que la Constitución señala para su creación, por lo tanto, mientras se encuentren vigentes serán obligatorias. Así tenemos que el artículo 72 constitucional en su inciso "F" establece que " En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación". 6.3.3 Legalidad.

El principio de legalidad se expresa en el sentido de que todos los actos de las autoridades administrativas deben tener su base en las disposiciones legales, puesto que, como hemos visto, las autoridades administrativas solo pueden hacer lo que la ley les autorice. Este principio encuentra su apoyo en la primera parte del artículo 16 constitucional, el cual establece que:

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.

Motivación y fundamentación son aspectos sustanciales de este principio que han sido precisados por la jurisprudencia al considerar que:

Fundamentación y motivación. Violación formal y material.- Cuando el articulo 16 constitucional establece la obligación para las autoridades de fundar y motivar sus actos, dicha obligación se satisface, desde el punto de vista formal, si se expresan las normas legales aplicables, y los hechos que hacen que el caso encaje en las hipótesis normativas. Pero para ello basta que quede claro el razonamiento sustancial al respecto. sin. que pueda exigirse formalmente mayor amplitud o

abundancia que la expresión de lo estrictamente necesario para que sustancialmente se comprenda el argumento expresado. Sólo la omisión total de motivación, lo que sea tan imprecisa que no de elementos al afectado para defender sus derechos o impugnar el razonamiento aducido por las autoridades, podrá motivar la concesión del amparo por falta formal de motivación y fundamentación. Pero satisfechos estos requisitos en forma tal que el afectado conozca la esencia de los argumentos legales y de hecho en que se apoyó la autoridad, de manera que quede plenamente capacitado para rendir prueba era contrario de los hechos aducidos por la autoridad, y para alegar en contra de su argumentación jurídica, podrá concederse o no, el amparo, por incorrecta fundamentación y motivación desde el punto de vista material o de contenido, pero no por violación formal de la garantía de que se trata, ya que ésta comprende ambos aspectos.

Como excepciones a este principio se establecen: a) el otorgamiento de facultades discrecionales, en razón de las cuales la autoridad administrativa puede apreciar libremente las condiciones para emitir su acto: y b) la facultad que se otorga al Presidente de la República para legislar, en los términos de los artículos 29, 73 fracción XVI, y el 131, párrafo segundo. de la Constitución.

Reserva de la ley.

El principio de reserva de la ley establece que en lo que se refiere a los derechos de las personas, existe un campo especifico que sólo puede ser tratado y regulado por la ley en sentido formal y material, es decir sólo un acto del Congreso, con las características de norma jurídica, puede regular esas materias. Por ejemplo, los aspectos esenciales de las garantías individuales sólo pueden ser tocados por la ley; los aspectos secundarios, como trámites y tipos de requisitos, pueden ser establecidos en normas secundarias. Así tenemos que la expropiación sólo la. Constitución y la Ley Reglamentaria correspondiente pueden regularla, su tramitación y los recursos administrativos, pueden quedar en un decreto.

Frente al mandato legal, la Administración Pública debe someterse al igual que los administrados, sin que exista la posibilidad de argumentar su naturaleza injusta o inconstitucional. El articulo 10 del Código Civil Federal establece que "Contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso. costumbre o práctica en contrario', por lo tanto, los particulares frente a una ley inconstitucional pueden solicitar el amparo y protección de la Justicia de la Unión; y la Administración Pública, por conducto del Ejecutivo puede dentro del proceso legislativo, oponerse a su emisión ejerciendo su Derecho de Veto, en los términos del inciso b del articulo 72 constitucional o promover su derogación a través de tina iniciativa de ley en los términos de la fracción primera del artículo '71 constitucional. Sin embargo, mientras una ley esté vigente el Ejecutivo Federal tendrá la obligación de respetarla y hacerla respetar.

EL REGLAMENTO Otra de las fuentes formales y directas del Derecho Administrativo es el reglamento, al cual identificarnos como un conjunto de normas generales, abstractas y obligatorias, expedidas por el Presidente de la República para facilitar el cumplimiento de la ley expedida por el Congreso.

De acuerdo con este concepto, el reglamento está integrado por un conjunto de normas generales, abstractas y obligatorias características que identifican a este ordenamiento con la ley, es decir, ley y reglamento presentan las mismas características intrínsecas, ya que en su contenido no se refieren a sujetos en particular sino que plantean presupuestos generales que serán de aplicación obligatoria a las personas que se adecuen a lo establecido en la norma.

Sin embargo, como hemos visto, la ley es el producto de un proceso legislativo, que necesariamente emana de la Constitución, por lo que tiene autoridad formal y determinadas materias sólo a través de ella se pueden regular.

Facultad reglamentaria

El reglamento debe ser expedido por una autoridad competente para ese; efecto y sólo esa autoridad puede hacerlo. En nuestro sistema jurídico la facultad reglamentaria está reservada al Ejecutivo Federal, por lo que sólo el Presidente de la República puede expedir reglamentos. Así tenemos que la fracción primera del artículo 89 de la Constitución Federal establece como facultad exclusiva del Presidente la de "Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia", disposición que según Gabino Fraga, comprende las facultades de promulgar las leyes, ejecutarlas y proceder a su exacta observancia, en esta ultima facultad se encuentra la de expedir reglamentos. En efecto, si los reglamentos tienen como finalidad facilitar el cumplimiento de las leyes, el Ejecutivo provee las normas reglamentarias con el fin de que la aplicación de las leyes pueda llevarse a cabo. "El sentido gramatical de la palabra proveer es el de poner los medios adecuados para un fin: en el caso, para facilitar la ejecución de las leyes.

Esto nos lleva a diferenciar la autoridad de ambas normas: la supremacía de la ley, frente a lo secundario del reglamento, por lo que ante las dos normas, una reglamentaria y la otra legal, que regulen de manera diferente la misma cuestión, se aplicará la norma legal, ya que la reglamentaria no puede derogarla, ni ir mas allá de aquella.

“Leyes en blanco” En lo que se refiere al contenido de ambos tipos de ordenamientos se ha dicho que el reglamento puede completar el contenido de la ley, afirmación que resulta peligrosa ya que desvirtúa las características de cada norma, ya que el legislativo no puede delegar su función y su autoridad en otro poder, lo cual sucedería cuando, sin respeto al principio de Reserva de ley, se autoriza en el propio texto legal para que el Ejecutivo complete el contenido de la norma. El artículo 49 de la Constitución establece la prohibición de que se reúnan dos poderes en una sola persona, y esto sería lo que sucedería si el legislativo emitiera una “ley en blanco” o “ley hueca” como se les ha denominado, para dejar que el presidente de la república a través de un reglamento estableciera los elementos que falten.  Así tenemos que cuando el Legislativo aprueba una ley tributaria debe establece los sujetos, el objeto, la base y la tasa o tarifa del gravamen, toda vez que si autorizare al Ejecutivo para fijar alguno de ellos, dicha norma sería inconstitucional, ya que violaría el principio de Reserva de Ley.

Tipos de reglamentos De acuerdo al contenido de los reglamentos, éstos pueden ser de ejecución o de organización, dependiendo de que expliquen y aclaren el contenido de una ley, o de que establezcan la organización de un órgano o dependencia. Sin embargo, en ambos casos el reglamento tiene como fin facilitar el cumplimiento de la ley en el Caso de los reglamentos orgánicos de las Dependencias de la Administración Pública, éstos se derivan de las disposiciones de la Ley Orgánica de la  Administración Pública Federal, que requiere su reglamentación para hacer efectivas las disposiciones relativas a cada dependencia.

 Además de los reglamentos de ejecución y orgánicos, la Doctrina identifica a los autónomos y a los de necesidad. Considera que son reglamentos autónomos aquellos que no se derivan de una ley, sino que es directamente la Constitución la que prevé su existencia. En nuestro sistema, el articulo 21 constitucional establece

su existencia en materia de policía y gobierno al disponer que "Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía. . . Y' de donde se deriva la posibilidad de que la autoridad administrativa emita estos reglamentos, sin la existencia previa de la ley. De igual forma, en materia sanitaria el Ejecutivo tiene la facultad de emitir normas de carácter general, abstractas y obligatorias, sin necesidad de una ley previa, de acuerdo con lo establecido en la fracción XVI del articulo 83 constitucional.

Respecto de los reglamentos de necesidad, el Derecho los identifica como aquellas disposiciones con carácter general, abstractas y obligatorias, que el Ejecutivo dicta para hacer frente a situaciones de emergencia del país. En nuestro sistema estas disposiciones tienen el carácter de decretos-ley y están señaladas corro excepciones al principio de la División de Poderes, en el articulo 49 constitucional, y consignadas en el 29 y 131, párrafo segundo, del propio ordenamiento.

Diferencias con la ley De acuerdo con todo lo anterior podemos señalar las siguientes diferencias entre el reglamento y la ley: l . En cuanto a su origen, la ley es producto del Poder Legislativo: el reglamento del Poder Ejecutivo. 2. En cuanto a su existencia, la ley existe y tiene plena validez sin necesidad del reglamento, éste requiere, salvo excepciones expresas, de la existencia de la ley. 3. En cuanto a su vigencia. la ley es obligatoria mientras no se abrogue; el reglamento no puede existir al desaparecer la ley. 4. En cuanto a su contenido, la ley tiene una materia reservada que sólo ella puede regular; el reglamento no puede ir más allá de lo que la ley establece.

LA JURISPRUDENCIA  A pesar de que existe el acuerdo unánime en el sentido de considerar que la  jurisprudencia es una fuente del Derecho, los tratadistas difieren respecto de la importancia y trascendencia que ella tiene, ya que algunos la consideran una fuente formal directa y muy importante del Derecho, ya que a través de ella se

crean nuevas normas que son de aplicación obligatoria, es decir, consideran que es una forma de creación del Derecho: otros la consideran una fuente material e indirecta, en virtud de que se trata de la interpretación de las normas ya existentes, que definen su contenido y alcance, pero que por su naturaleza secundaria no crean una nueva norma.

En materia judicial federal De acuerdo a nuestro sistema jurídico, la jurisprudencia emprende las resoluciones reiteradas por los tribunales, que por mandato legal son de observancia obligatoria. El capítulo único del título cuarto de la Ley de Amparo dispone que en el Poder Judicial la jurisprudencia puede ser establecida por la Suprema Corte en Pleno, por las Salas de ésta y por los Tribunales Colegiados de Circuito, ". . . siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, . . ." y que hayan sido aprobadas por una mayoría especial. También se forma con una sola resolución sobre contradicciones de sentencias.

En lo contencioso-administrativo En materia de lo contencioso-administrativo que conoce el Tribunal Fiscal de la Federación, la jurisprudencia es creada sólo por la Sala Superior, a través de una resolución respecto de contradicciones entre las sentencias de las Salas Regionales o cuando resuelve un Recurso de Queja interpuesto en contra de una sentencia violatoria de la jurisprudencia establecida por la mencionada Sala Superior y la decide variar. El único caso en que requiere de tres sentencias en un mismo sentido, sin interrupción de ninguna clase, se da cuando se trata de sentencias en Recursos de Revisión, en términos de los artículos 259 y 260 del Código Fiscal de la Federación.

La jurisprudencia es una importante fuente del Derecho, ya que a través de ella el Poder Judicial Federal juzga la constitucionalidad de las leyes, lo cual puede traer como consecuencia que al pronunciarse respecto de una ley, el Poder Judicial la modifique o la deje sin efecto al declarar su inconstitucionalidad, ya que la observancia de la jurisprudencia es de carácter obligatorio para los juzgadores.

BIBLIOGRAFÍA ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. DIEZ, Manuel M. Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Plus-Ultra, Buenos Aires, 1983. FRAGA, Gabino.  Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A. México, 1984. GORDILLO, Agustín A. Teoría General Del Derecho Administrativo, I.E.A.L., Madrid, 1984. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Porrúa, S.A., México, 1983.

Unidad 7

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La personalidad del Estado.

UNIDAD 7 La Personalidad del Estado La personalidad del Estado. La concepción del Estado como persona jurídica, cuya actuación es la manifestación de un poder que el pueblo le ha otorgado, a la vez que se somete al Derecho, creado por él, ha dado lugar a diversas teorías que tratan de explicar esta dualidad: órgano político y persona jurídica. Como órgano político queda establecido en la Constitución, que en sus artículos 39, 40 y 41 lo prevé, y como persona jurídica, el artículo 25 del Código Civil Federal le reconoce su capacidad como sujeto de derechos y obligaciones, cualidad que conocemos con el nombre de personalidad.  Aunque el Código civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal, normalmente regula relaciones privadas de los particulares, estamos de acuerdo con Rafael de Pina cuando afirma que: No todas las personas morales comprendidas en el artículo 25 del Código Civil, caen bajo la regulación de las normas del Derecho Privado contenidas en ese ordenamiento, el Estado, el Municipio y las corporaciones de interés público en general, tiene sus regulación en las leyes políticas y administrativas, las sociedades mercantiles en la legislación de este carácter; los sindicatos en las leyes del trabajo; las corporativas y mutualistas en la legislación especial dictada al efecto.( Derecho Civil Mexicano. Introducción –personas-Familia, pág. 255)

El Estado mexicano como persona jurídica colectiva-preferimos este término al de persona moral, por considerarlo más apropiado- es susceptibe de tener derechos y obligaciones, y por lo tanto se ve sometido al oredn jurídico vigente que la ha sido impuesto.

Teoría de la personalidad.

Los derechos y obligaciones del Estado normalmente son de derecho público, aunque eventualmente pueden ser de derecho privado. Esto ha dado lugar a que en la teoría de la personalidad jurídica del Estado se haya considerado que tiene una doble personalidad: una de derecho público, que se manifiesta cuando actúa en función de su soberanía; y otra de derecho privado, a la cual se somete como titular de derechos y obligaciones de carácter patrimonial.

Esta teoría es la que, en nuestro país adoptó jurisprudencialmente la Suprema Corte de Justicia de la Nación que por su importancia transcribimos: Estado, cuándo es procedente el amparo promovido por El estado, cuerpo político de la Nación, procede manifestarse en sus resoluciones con los particulares, bajo dos fases distintas: como una entidad soberana, encargada de velar por el bien común, por medio de dictados cuya observancia es obligatoria, y corno entidad jurídica de derecho civil. porque poseedora de bienes propios que les son indispensables para ejercer sus funciones, le es necesario también entrar en relaciones de naturaleza civil. con los poseedores de otros bienes, con las personas encargadas de la administración de aquellos. Bajo esta segunda fase, esto es, el Estado como persona moral capaz de adquirir derechos v contraer obligaciones está en aptitud de usar todos aquellos medios que la Ley concede a las personas civiles, para la defensa de unos y otros, entre ellos, el juicio de amparo; pero como entidad soberana no puede utilizar ninguno de esos medios. Esta desconocer su propia soberanía, dando lugar a que se desconozca todo el imperio, toda la autoridad o los atributos propios de un acto soberano; además no es posible conceder a los órganos del Estado el recurso extraordinario de amparo, por actos del mismo Estado, manifestados a través de poderes soberanos y el juicio de garantía no es más que una queja de un particular, que trace valer contra el abuso de un poder. ( Quinta Epoca: Tomo LXVI, pág 218. Secretaría de hacienda y crédito público).

Personalidad única del Estado

Sin embargo, consideramos que la concepción de la doble personalidad del Estado es errónea, por lo menos en nuestro sistema jurídico, ya que de acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, y todo el poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. Por tal motivo, los poderes públicos creados por la Constitución no son soberanos,

no lo son en su mecanismo interno, porque la autorización está fragmentada (por virtud de la división de poderes) entre los diversos órganos. cada uno de los cuales sólo tiene la dosis y la clase de autoridad que le atribuye la Constitución. En relación con la teoría de la doble personalidad resulta significativa la concepción de Gordillo, en el sentido de que . . . la aplicación de distintos ordenamientos jurídicos a un sujeto no significa que su personalidad se divida o multiplique: del mismo modo que un industrial estará sujeto al derecho comercial en sus transacciones, al derecho del trabajo en sus relaciones con los obreros de la fábrica, al derecho civil en sus relaciones de familia, al derecho administrativo y .fiscal en sus relaciones con el Estado, y al derecho penal en la medida que cometa un delito, no por ello se podrá pretender que tiene una quíntuple personalidad: comercial, laboral, civil, administrativo-fiscal y penal. Ello sería obviamente absurdo; e igualmente absurdo es pretender que porque al Estado se le apliquen, igual que a cualquier sujeto, más de un grupo de normas, tenga por ello más de una personalidad  jurídica. La personalidad jurídica es necesariamente una sola en todos l os casos, y ello es también válido para el Estado. (Agustín A. Gordillo , Teoría General del Derecho Administrativo, pág. 51).

El Estado Mexicano, corno persona jurídica sometida al derecho, sólo tiene una personalidad jurídica. por lo tanto. lo que se diga en contrario no deja de ser una cuestión metajurídica. De acuerdo a la dogmática jurídica. la cualidad de la persona que la hace sujeto de derechos y obligaciones. y por tanto, la faculta para producir consecuencias de derecho, se denomina "capacidad". El término capacidad normalmente se emplea cuando se refiere a las facultades de los particulares. pero tratándose de funcionarios u órganos del Estado. tal atribución recibe el nombre de "competencia". El que un órgano tenga competencia. significa que se encuentra facultado para realizar los actos que el ordenamiento jurídico le confiere.

LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA El concepto administración ofrece una doble perspectiva: . . .en sentido objetivo y en sentido subjetivo. Objetivamente es una acción, una realización de actividades para un fin, mientras que subjetivamente la Administración implica una estructura orgánica, un ente o pluralidad de entes a los que está atribuida la función de administrador. (Carlos García Oviedo y Enrique Martínez Useros. Derecho Administrativo, Tomo I pág 3).

La palabra órgano, de orden biológico. originalmente fue concebida para explicar el funcionamiento de diversos elementos que forman parte de un todo: así se explica cómo el hombre, para poder funcionar debidamente, requiere del funcionamiento de todas las partes vitales. En el campo de la ciencia jurídica ha sido necesario explicar y fundamentar de que forma los entes, a quienes el derecho les reconoce personalidad, pueden actuar, obligarse y ejercer sus facultades. Así, el Código Civil, en su articulo 27 establece que: " Las personas morales obran y se obligan por medio de los órganos que las representan, sea por disposición de la ley o conforme a las disposiciones relativas de sus escrituras constitutivas y de sus estatutos", por lo que, el Estado como persona moral , actúa a través de los órganos que la Constitución y las leyes que ella emanan, establecen. Para el objeto de nuestro estudio, no nos interesa referirnos a todos los órganos del Estado, sino solo a aquellos que tienen a su cargo la función administrativa desde el punto de vista formal, es decir, a los que integran la Administración Pública federal y a los cuales se denomina órganos administrativos. Como hemos visto, las personas jurídicas colectivas actúan por medio de sus órganos, estos son los medios para la manifestación de aquellas, por lo que la personalidad de que hacen uso no es propia. Por lo tanto, la Administración Pública Federal que no tiene personalidad jurídica, es el medio para que el Estado cumpla con sus fines. Doctrinalmente se ha discutido que se debe entender por "órgano". Algunos autores consideran que es la persona física que ejerce las atribuciones que el orden jurídico le confiere, y así se habla de "órgano - persona" o de "órgano individuo". Para otros, el órgano es el conjunto de atribuciones o competencias que son ejercida por el servidor público, por lo que le llaman "órgano - oficio", "órgano - judicial" u "órgano - institución". Por nuestra parte, consideramos que el órgano es la conjunción de los elementos señalados; un complejo de atribuciones cuya realización se confía a las personas que integran el elemento subjetivo, así como las personas físicas a las que se confiere la competencia.

Para explicar por que la voluntad de determinadas personas físicas se considera las voluntad de la Administración Pública y como se le atribuyen los efectos  jurídicos de los actos que aquellas realizan, se han elaborado la Teoría de la Representación del Órgano. Teoría de la Representación.

Para esta teoría, basada en modelos de Derecho Privado, existe una clara separación entre los dos elementos que integran el órgano. la persona jurídico administrativa, a quien la norma legal le otorga competencia, y el individuo físico, que en representación de aquella manifiesta su voluntad. Encontramos a una actuación por representación, lo cual se ha combatido argumentando que para que exista una representación es necesario un acuerdo de voluntades, un mandato que el representado otorga al representante, y en este caso solo existe una voluntad, por lo que un sector muy importante de los estudiosos del Derecho desecha esta teoría. Independientemente de la refutación anterior, también hay que considerar que no podemos hablar de dos sujetos y dos voluntades en forma independiente, puesto que en la actuación de la administración se trata de una sola entidad que se compone de un elemento objetivo, unidad abstracta creada por la ley, y uno subjetivo, persona física que expresa la voluntad de aquella, que se funden en una sola entidad. Teoría del órgano.

En contraposición con la Teoría de la Representación, la dogmática jurídica alemana, a fines del siglo XIX elaboró la Teoría del Órgano. Para los exponentes de esta teoría no es posible considerar la existencia de dos sujetos separados, uno físico y otro jurídico, sino un solo ente que se integra por un conjunto de atribuciones y el elemento humano que manifiesta la voluntad del órgano, los cuales no deben separarse, ya que ambos forman el concepto como unidad o institución. Cuando el titular del órgano actúa, no lo hace en nombre propio, sino que desaparece su individualidad para fundirse en el ente público al que pertenece el órgano. El funcionario, pues, no es un representante que quiere para la Administración; quiere por ella, en tanto que forma parte de ella, es una y la misma persona, a la que presta su voluntad psicológica.

Esta unión esta determinada por dos tipos de relaciones, denominadas orgánica y de servicio. La relación orgánica es la que se establece entre el titular y el órgano, de la cual se desprende la actuación y expresión de la voluntad del ente público, es decir, por la cual. se da la función administrativa del órgano, y de la que no se derivan derechos y obligaciones contrapuestas al Estado, ya que sólo ejerce la competencia atribuida al órgano. La relación de servicio se da entre el servidor público y el órgano, de la cual se derivan derechos y obligaciones personales, que pueden ser contrapuestas al Estado, en cuanto que en este tipo de relación el sujeto es visto como algo distinto del ente público, su voluntad no es la del órgano sino de él, en lo personal. En la relación orgánica, estando el titular actúa expresa la voluntad del Estado, sin que ella sea afectada por la remoción y variación del agente público. Esta expresión de voluntad desplegada por el servidor público permite atribuir al Estado los actos y las consecuencias jurídicas, es decir, lo que jurídicamente se conoce como imputación. La imputación implica escindir al actor material para colocar en su lugar a otra persona a la que se le atribuye la autoría material. Así tenemos, por ejemplo que la determinación de diferencias de impuestos que hace un administrador fiscal regional, no se le atribuye a él en lo personal, sino al Estado. Es decir, el Estado, como persona jurídica. es un centro de imputación al que se le atribuyen los actos realizados por sus órganos, de acuerdo con el ordenamiento jurídico que es el que indica a quién debe atribuirse un acto o unos efectos jurídicos determinados. Se trata. como fácilmente puede adivinarse, de un componente estructural básico que, condiciona la propia configuración jurídica y material del órgano, éste no es más que un artificio organizativo en orden a la correcta distribución del trabajo dentro de una estructura global de funciones múltiples. De ahí que el órgano se forme precisamente en torno a un núcleo de funciones determinadas de modo previo y abstracto; se crea y configura por y para la realización de unas correctas funciones o tareas, que son las que normalmente inspira su propia denominación. (Juan  Alfonso Santamaría Pastor, Teoría del órgano en el Derecho Administrativo, págs. 65 y 66)

Clasificación de los órganos administrativos

Las características particulares que presentar los órganos de la administración permiten clasificarlos de acuerdo a lo siguiente: a) De acuerdo a sus elementos personales se clasifican en órganos unipersonales o monocráticos y órganos pluripersonales o colegiados. Los primeros son aquellos cuyo titular es un solo individuo: los segundos están integrados por dos o más personas, por lo que su voluntad se forma con la concurrencia de sus integrantes que se encuentran en un mismo nivel

realizan la misma función y deciden por deliberación, y en ocasiones por votación. b) De acuerdo con la función que desarrollan se clasifican en órganos activos, consultivos y de control, lo que ha dado lugar a la identificación de la  Administración activa, consultiva y de control. Los órganos activos son los que emiten la voluntad de la administración, creando situaciones jurídicas concretas e individualizadas. A través de estos órganos se realizan los más importantes actos administrativos que pueden ser de decisión y de ejecución. Los órganos consultivos son los que emiten declaraciones de Juicio. De asesoría y de opinión, pero no deciden ni ejecuta, ya que su dictamen sólo sirve para reforzar u orientar el criterio de los órganos activos. Los órganos de control tienen corno finalidad comprobar la debida actuación de los demás órganos administrativos y la de sus servidores públicos. La actividad de control que realiza la Administración Pública puede ser presupuestal, de legalidad y disciplinaria. El control presupuestal consiste en vigilar que el presupuesto asignado a los órganos de la Administración sea debidamente ejercido, de acuerdo con los lineamientos, prioridades y requisitos que, el régimen jurídico establece: el de legalidad tiene como fin garantizar a los particulares que no se emitan actos que violen sus derechos; y el de control disciplinario procura evitar una indebida actuación de los servidores públicos, imponiendo en su caso, las sanciones a que haya lugar. LA COMPETENCIA

La competencia es el conjunto de facultades o atribuciones que el orden jurídico le confiere al órgano administrativo. El concepto de competencia, usado en Derecho Público es similar al de capacidad que se usa en Derecho Privado, ya que ambos se refieren a la aptitud de obrar. La manifestación entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la capacidad es la regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que deseen, en tanto no haya una norma que lo prohíba; en tanto que en el Derecho

Público, la competencia es la excepción, ya que ésta no se presume, sino que es menester que el orden jurídico la atribuya expresamente a los órganos administrativos. Es decir, los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido y las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les autoriza. Características.

La competencia se distingue de la capacidad en cuanto que el ejercicio de la primera es obligatorio ya que: Las funciones no se asignan simplemente para aumentar técnicamente el poder de los distintos órganos de la administración, sino para que cumplan; un agente de tráfico no puede dejar de multar, por ejemplo, una infracción del tráfico, sino que, si ésta se produce, esta obligado a sancionarla.( Ramón Martín Mateo. Manual de Derecho Administrativo, pág. 150)

En tanto que en la capacidad su ejercicio es facultativo. Otra de las características de la competencia es que es indisponible por parte del titular del órgano, es decir, que la competencia no puede renunciarse, ni ser objeto de contrato que comprometa su ejercicio. De acuerdo con nuestro sistema jurídico, la competencia de los órganos de la  Administración Pública Federal tiene su origen a nivel constitucional, legal, reglamentario y por delegación. Desde el punto de vista constitucional, el Presidente de la República constituye el órgano en quien se depositan todas las facultades administrativas, pues él es el Jefe Supremo de la Administración Pública Federal. De acuerdo con el régimen legal, originalmente corresponde a los titulares de las Secretarias de Estado y departamentos administrativos el trámite y resolución de los asuntos atribuidos a su dependencia en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y en otras leyes que regulan las materias de su competencia. Conforme al sistema reglamentario, en los términos del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el reglamento ulterior de cada

secretaría de Estado y departamento administrativo, se determinan las atribuciones de sus unidades administrativas. Estos reglamentos deberán ser expedidos por el Presidente de la República. Por lo que respecta a la delegación de facultades, el artículo 16 de la ley antes mencionada, establece que para una mejor organización de trabajo, los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos administrativos podrán delegar sus facultades, excepto aquellas que por disposición expresa deban ejercitar directamente. Tipos

La competencia se ha clasificado de varias formas, nosotros de acuerdo al sistema tradicional la dividimos en: 1. Competencia en razón de territorio. Es aquella que limita el ámbito de actuación del órgano a una determinada circunscripción territorial. Por ejemplo, el Presidente de la República y los secretarios de Estado tendrán competencia en todo el territorio nacional, en cambio, las representaciones, delegaciones o administraciones, según la terminología que se emplee en el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, sólo tendrán competencia en uno o más estados o zonas del territorio. 2. Competencia en tazón de la materia. Este tipo de competencia es consecuencia de la especialización que requiere la división del trabajo que exige la función administrativa para determinados asuntos, por ejemplo: fiscal, salud, comercio, transporte, educación. etc. 3. Competencia en razón de grado. Este tipo de competencia tiene relación con el principio de jerarquía, ya que los asuntos administrativos serán resueltos en un nivel de graduación escalonada, correspondiéndole a órganos inferiores la atribución de decisión en primer grado para ciertos asuntos, y así sucesivamente en cada fase del procedimiento administrativo, hasta llegar a los órganos superiores, a los que les corresponderá la decisión final.  Algunos autores consideran que la competencia también puede dividirse en razón de la cuantía, que es aquella que normalmente se divide entre órganos superiores

e inferiores, reservando a los primeros el conocimiento de asuntos de mayor valor económico y los de menor valor a los segundos.

LA JERARQUÍA La jerarquía es un vínculo que liga a las unidades que integran toda organización colocando a unas respecto de otras en una relación de dependencia, que les da estabilidad y cohesión. Para la existencia de la jerarquía es necesario: a ) Que exista idéntica competencia material de ciertos órganos que se encuentren subordinados en razón de grado. Así, por ejemplo, no existirá jerarquía entre el Secretario de Hacienda y Crédito Público y el Director de Radio. Televisión y Cinematografía, pues en ambas no existe la misma competencia por razón de la materia. b)Que la voluntad del órgano superior prevalezca sobre la del inferior, es decir cuando haya superioridad de grado en la línea competencial, lo cual sólo se produce cuando hay subordinación, que se presenta cuando existe el mando y la obediencia. La relación jerárquica no sólo se da en la Administración Centralizada, como erróneamente lo consideran algunos tratadistas, sino que también, puede presentarse en los entes descentralizados e incluso en cualquier sociedad mercantil. La relación jerárquica contiene varios poderes que permiten mantener la. unidad de los órganos superiores con los inferiores. Estos poderes son: 1.- El poder de nombramiento. Consista en la concentración de facultades para hacer la designación de los funcionarios o empleados de los órganos inferiores. 2.- Poder de decisión. Es la facultad que tienen los órganos superiores para la emisión de los actos administrativos, reservando a los inferiores la realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de resolución.

3.- Poder de mando. Consiste en la facultad de los órganos superiores para dar órdenes o instrucciones a los inferiores, a través de oficios, circulares, acuerdas, etc. Este poder se ejerce a fin de fijar los lineamientos que se deben seguir para el ejercicio de las atribuciones. 4. Poder de vigilancia. Es la facultad que tienen los órganos superiores para fiscalizar la actuación de los inferiores. A través del ejercicio de este poder se pretende garantizar la debida realización de la función administrativa, así cono la conducta correcta de los servidores públicos, a todos los niveles. 5. Poder disciplinario. Consiste en la facultad del superior Jerárquico para sancionar a los inferiores, por el quebranto a las obligaciones que le impone la función publica. En nuestro país, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos constituye el ordenamiento jurídico que establece el poder disciplinarlo. Poder de revisión. Es la facultad que tiene el superior para revisar los actos realizados por el inferior, a fin de aprobarlos, suspenderlos, modificarlos o revocarlos. Esta facultad se realiza en forma a priori, es decir, artes de que el acto administrativo adquiera en sede administrativa la definitividad y el motivo para suspenderlos, modificarlos o revocarlos es en razón de oportunidad o de su ilegalidad. Poder para resolver conflictos de competencia. Corno entre los órganos inferiores pueden surgir conflictos de competencia, ya sea porque alguno se considere facultado para conocer de un asunto determinado que el otro estima que a él le corresponde, o bien, porque ninguno considere tener la atribución para conocerlo.  Ante esta situación conflictiva, que puede ocasionar desorden, en. la administración y retraso en el ejercicio de la función, corresponde al superior  jerárquico conocer y resolver el conflicto.

DELEGACIÓN La delegación de competencia consiste en la transmisión del ejercicio de facultades que un órgano hace en favor de otro inferior, ya sea en forma total o

parcial. Esta transmisión no implica que el superior pierda el derecho de actuar en las materias que ha delegado; puesto que al transmitir la competencia, el delegante sigue siendo el responsable de su ejercicio, por lo que, en razón de los poderes de vigilancia y de revisión que le otorga su jerarquía, debe mantener el control del ejercicio de las facultades delegadas. La delegación se da en razón de una mejor organización del trabajo, a fin de permitir al superior jerárquico una mejor selección de los asuntos que personalmente deba conocer. Para que la delegación pueda darse es necesario: a) Que el delegante esté autorizado expresamente por la ley. b) Que no se trate de facultades exclusivas. c) Que el acuerdo delegatorio se publique.

AVOCACIÓN La avocación se lleva a cabo cuando un órgano superior ejerce las facultades o atribuciones que por ley o por delegación tiene a su cargo un órgano inferior. Se dice que el superior se "avoca" a la atención de determinados asuntos. En México no ha sido desarrollada esta figura, no obstante que implícitamente se utiliza cuando en los acuerdos de delegación de facultades a las dependencias, se establece que su ejercicio también podrá realizarlo la unidad administrativa inmediata superior al delegado.

Unidad 8

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La organización de la administración pública.

UNIDAD 8 LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA El ejercicio de la función administrativa que el Estado realiza para la consecución de sus fines, requiere de la organización de los elementos materiales. a fin de lograr su mejor utilización. De (esta manera. las actividades y los medios se ordenan de acuerdo a diferentes criterios de eficiencia para dar lugar a la organización que según Manuel María Diez: . . .significa una ordenación de los elementos necesarios para perseguir determinados objetivos o fines y para asegurar una adecuada integración y coordinación de las actividades sobre la base de la división del trabajo. (Manual del Derecho Administrativo, pág. 119).

Como hemos visto, el Estado tiene su propia organización que conforme al articulo 49 constitucional está estructurada por tres poderes. Por nuestra parte, el estudio de esta materia se encauza a la función administrativa que realiza uno de esos poderes, el Ejecutivo, el cual tiene su propia estructura, con características particulares, de acuerdo con las necesidades que le plantea su funcionamiento.

Esta organización, como cualquier otra, está integrada por una serie, de elementos que interactúan en un complejo sistema de atribuciones y competencias para delimitar el campo de acción por materia, grado, territorio y cuantía, a fin de que la acción de sus componentes no interfiera entre sí; con una distribución de las responsabilidades de su actuación, ante la propia organización y frente a terceros que pueden verse afectados por la acción de éstos; con una autoridad correlativa a la responsabilidad que le permite llevar a cabo sus actividades, de acuerdo con la habilidad y preparación de las personas que tienen a su cargo esta actividad.

El funcionamiento de esta organización hace necesaria la utilización de diferentes formas de estructuración, de acuerdo con las necesidades y fines que se proponga la administración. Estas formas de organizar se determinan en base a

consideraciones, políticas y técnicas, en razón de la independencia de los órganos y a la especialidad de la materia de que deban conocer. Así tenemos que el artículo 90 constitucional establece que:

La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

LA ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA De acuerdo con lo establecido en el artículo 90 constitucional, una de las formas de organización de la Administración Pública Federal es la centralizada, cuya estructura está integrada de acuerdo a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por "La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos  Administrativos y la Procuraduría General de la República".

La centralización

Esta forma de organización administrativa presupone una estructura que agrupa a los diferentes órganos que la componen, bajo un orden determinado, alrededor de un centro de dirección y decisión de toda la actividad que tiene a su cargo, organización que se mantiene fundamentalmente en razón de un vínculo, denominado jerarquía o poder jerárquico.

De esta manera encontramos en la centralización una coordinación de los órganos que la componen, y que en razón de la competencia que tienen asignada, delimitan su actividad para no interferir en sus acciones, coordinación que permite un orden y agrupación específica, independientemente de que en forma interna cada órgano tenga su estructura particular, es decir, su propio orden jerárquico. En este sentido, la jerarquía juega un papel preponderante, ya que une en línea vertical a las diferentes dependencias de la administración centralizada y a las unidades administrativas en su organización interna; y en la línea horizontal, la coordinación permite su funcionamiento a través de la distribución de competencias.

Tomando en consideración los elementos ya señalados, se ha definido a la centralización como: . . .la estructura en la cual el conjunto de órganos administrativos de un país están enlazados bajo la dirección de un órgano central único y encuentran su apoyo en el principio de la diversidad de funciones, pero dentro de un orden o relación en el que el impulso y la dirección la llevan los centros superiores o directivos, y la ejecución los subordinados o inferiores. (Olivera Toro Jorge, Manual de Derecho Administrativo, pág. 285).

Por su parte, Miguel Acosta Romero dice que: . . .La centralización es la forma de organización administrativa en la cual, las unidades y órganos de la Administración Pública, se ordenan y acomodan articulándose bajo un orden jerárquico a partir del Presidente de la República. con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución. (Teoría General del Derecho Administrativo, pág. 69).

La Desconcentración Como quedó expuesto, la centralización administrativa, como forma de organización en la que los poderes de decisión se concentran en una autoridad, permite la unidad de acción, a la vez que genera problemas de funcionalidad, principalmente por la falta de agilidad en la toma de decisiones y de su ejecución, ya que el camino que su trámite tiene que recorrer puede ir desde el más bajo nivel hasta la cúspide, además de que por las distancias territoriales. en muchas ocasiones es necesario el traslado de personas y documentos desde la apartada región en la que el asunto se genera, hasta el centro de decisión que lo resolverá.

Esta concentración de funciones dio origen a una forma de organización administrativa que sin excluir de la relación jerárquica a determinados órganos de la Administración, permite cierta independencia técnica y administrativa, para darle mayor agilidad a determinados órganos, que es denominada desconcentración.

De acuerdo con lo anterior:

La desconcentración implica que el ente central en base a una ley, ha transferido en forma permanente parte de su competencia a órganos que forman parte del mismo ente. . . la desconcentración es simplemente un procedimiento a los efectos de agilizar la actividad de la administración central. El término "desconcentración" en muchas ocasiones no ha sido utilizado en forma precisa, es

más, por lo regular no es usado para designar a esta forma de organización, ya que en su lugar se utiliza indebidamente, el término descentralización. Por ello. trataremos de precisar los elementos que identifican a la desconcentración.

Tendremos una organización desconcentrada cuando: a) Dentro de un órgano central funciona otro órgano con alguna libertad técnica y/o administrativa. b) El titular del órgano desconocen tracto depende directamente del titular del órgano central. c) Las unidades del órgano desconcentrado no tienen relación jerárquica respecto de las unidades del órgano central. d) Las facultades del órgano desconcentrado, originariamente pertenecían al órgano central. e) No cuenta con patrimonio propio. f ) No tiene personalidad jurídica.

La figura de la desconcentración, como forma de organización administrativa, ha sido poco considerada por el Derecho, ya que inicialmente se trató como delegación de facultades, no obstante que, como ya vimos, en la delegación sólo se hace una transferencia de facultades a una unidad administrativa dei propio órgano, sin que ello sea considerado como una independencia técnica ni administrativa en el órgano inferior, que queda sujeto directamente y en todo sentido, a la autoridad jerárquica del superior, quien además sigue teniendo las facultades cuyo ejercicio ha delegado, mientras que en la desconcentración se establece una organización diferente dentro de la organización central y el órgano que desconcentra no retiene el ejercicio de las facultades que pasan a formar parte de la competencia del órgano desconcentrado.

En nuestro país, el estudio formal del desarrollo de la desconcentración en la  Administración Pública Federal se realizó con el programa de Reforma  Administrativa, que se inició con el "Acuerdo por el que se establecen las bases para la promoción y coordinación de las reformas administrativas del Sector Público Federal" publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1971, y que fue instrumentada en primer término en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del establecimiento de las administraciones fiscales regionales, según Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial el 20 de junio de 1973 para . . .descentralizar y desconcentrar, geográfica y funcionalmente, ciertas atribuciones y mecanismos operativos, mediante la celebración de convenios de coordinación con las entidades federativas y a través del establecimiento de dependencias regionales, implementando todo un proceso dinámico

y flexible, que permita acercar su estructura administrativa para resolver los problemas en su lugar de origen y dentro del marco de las circunstancias que los generen.(La Desconcentración  Administrativa en la Secretaría de Hacienda y Crédito público, México, 1975).

Posteriormente, las demás dependencias de la Administración Pública han realizado diversos programas para crear unidades desconcentradas en todo el territorio nacional. Diferentes autores, entre los que destaca Acosta Romero, señalan diferentes tipos o variantes de la desconcentración, al hablar de desconcentración funcional, vertical, horizontal y regional; sin embargo, en todo caso tendrían que darse las características de la forma desconcentrada a que hemos hecho referencia, independientemente de que el órgano desconcentrado sea creado para actuar en un territorio determinado (regional), o junto con otras unidades desconcentradas de igual rango (horizontal), o sea sólo un órgano inferior del desconcentrante (vertical). En la actualidad nuestra legislación reconoce y regula esta forma de organización como una estructura dentro de la administración centralizada `Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia. . ." con facultades para resolver en razón de materia y de territorio, de acuerdo al artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Teniendo en cuenta lo anterior, podemos considerar que la creación y regulación de las un idades desconcentradas no requiere de una disposición legislativa, ya que por tratarse de aspectos internos de la administración, el propio Ejecutivo, a través del reglamento interior o de un decreto, puede crear este tipo de unidades. Lo anterior quedó confirmado por el Decreto del Ejecutivo publicado el 24 de abril de 1979, en el que se establece que la creación o extinción de los órganos desconcentrados deberá ser propuesta por el titular de la dependencia al Jefe del Ejecutivo.

En conclusión, podemos decir que los órganos desconcentrados:

a) Forman parte de la administración centralizada. b) Se crean por disposición del Jefe del Ejecutivo. c) No tienen personalidad jurídica, ni patrimonio propio. d) Se crean con cierta libertad técnica y administrativa.

LA ADMINISTRACIÓN PARAESTATAL En términos del artículo 90 constitucional. la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal, de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que establece en el tercer párrafo de su artículo primero que:

Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

El concepto "administración paraestatal" nos da la idea de una organización administrativa paralela a la centralizada, ya que el término "paraestatal" significa "al lado de", es decir que aunque se trata de una organización de la administración pública, no está integrada en la forma centralizada, por lo que tiene su propia estructura v funcionamiento, ya que, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, está integrada por organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones y fideicomisos, órganos que el artículo tercero de la Ley Orgánica denomina entidades, a diferencia de las dependencias que integran la organización centralizada.

La organización paraestatal se ha establecido y desarrollado de acuerdo con la evolución del Estado de Derecho, que al ir ampliando su esfera de acción e intervenir cada vez más en el campo de los particulares, ha tenido la necesidad de crear entidades que realicen actividades, que aunque no son propias o exclusivas de la función pública, su desempeño es de interés público, o que tratándose de actividades estratégicas y exclusivas del Estado, requieren de autonomía técnica, financiera, administrativa y jurídica. a fin de facilitar la consecución del éxito de su empresa, lo cual se dificultaría si estuvieran supeditadas a la organización  jerárquica centralizada, que les impide libertad de acción y flexibilidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Administración Pública Paraestatal es la forma de organización administrativa que, conforme a la Ley, se establece junto a la administración centralizada, mediante organismos descentralizados, empresas públicas, instituciones y fideicomisos públicos, para la realización de actividades específicas de interés público. con una estructura, funciones. recursos y personalidad jurídica independiente del Estado.

En virtud de que cada una de estas formas de organización presenta características particulares, serán analizadas por separado. A continuación indicaremos algunos elementos que les son afines:

a) Están integradas por entidades independientes de la Administración Pública Centralizada. b) Las entidades tienen funciones específicas, de interés público. c) Se crean por un instrumento legal, ya sea del Legislativo o del Ejecutivo. d) Tienen un patrimonio propio.

e) En términos generales, tienen personalidad jurídica, diferente de la del Estado. f) Aunque no están sujetas a la jerarquía de la administración centralizada, están sujetas al control del Ejecutivo.

Con relación al control de las entidades paraestatales, la Ley Orgánica de la  Administración Pública Federal, dispone en su artículo 48 que ". . . el Presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes atribuyen a las Secretarias de Estado y Departamentos  Administrativos". de donde se ha integrado la llamada sectorización de la  Administración Pública, por lo que se ha dado en llamar a las dependencias: "cabezas de sector" o "coordinadoras de sector", de acuerdo a las listas de agrupamiento que se publican en el Diario Oficial de la Federación.

Sin embargo, todo lo relativo a la organización, funcionamiento y control de las actividades paraestatales es regulado por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de. mayo de 1936, con excepción de algunas que como el ISSSTE, el IMSS, el INFONAVIT, etc., tienen su ley particular.

La descentralización La creación de organismos por ley o por decreto, con personalidad jurídica y patrimonio propios, para la realización de actividades estratégicas o prioritarias, para la prestación de un servicio público o social; o para la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, recibe el nombre de descentralización (artículos 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales).

El concepto descentralización ha sido confundido con el de desconcentración, por lo que es necesario precisar sus diferencias a partir del concepto de que la descentralización consiste en sacar de la centralización las funciones y actividades que se le asignan a un ente: en tanto que en la desconcentración consiste en evitar la concentración de facultades en un órgano central, sin que el nuevo órgano salga de la organización centralizada.

En efecto, mucho se ha hablado de la necesidad de descentralizar las secretarías de Estado, trasladando oficinas a las provincias, particularmente a partir de los

terremotos ocurridos en el mes de septiembre de 198 5 en el Distrito Federal, sin embargo, este proceso jurídicamente sería desconcentración, puesto que, como hemos visto, al sacar dependencias del Distrito Federal, éstas no tendrían personalidad Jurídica ni patrimonio propios, y por lo tanto no quedarían fuera de la organización centralizada de la Administración Pública.

Como ya se señaló, la descentralización implica la creación de organismos con personalidad jurídica distinta a la de la Administración pública centralizada, que es la misma personalidad del Estado. Es decir, se, trata de un ente jurídico diferente que por necesidades técnicas, administrativas, financieras y jurídicas. es creado para la realización de actividades especiales, que no es conveniente que realice la organización centralizada, cuya estructura impide la celeridad o especialización en las funciones a su cargo, por lo que es necesario encargarlas a un ente diferente.

Desde el punto de vista financiero y patrimonial, se establece la conveniencia de afectar determinado patrimonio a la realización de fines específicos, con un ejercicio ágil y especializado, dentro de los lineamientos que en forma general se establezcan.

De lo anterior derivamos que la descentralización implica:

a) Creación de un ente, a través de una ley o decreto del Legislativo. o de un decreto del Ejecutivo. b) Otorgamiento de personalidad jurídica propia, diferente de la personalidad del Estado. que es su creador. c) Otorgamiento de un patrimonio propia, que aunque originalmente pertenece al patrimonio del Estado, su manejo y aplicación se, realiza de acuerdo con los fines de esta persona. d) Realización de actividades estratégicas o prioritarias del Estados indemnización de un servicio publico o social o de obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad Social. e) Control por parte de la Administración Púdica Centralizada, a través de su integración en un sector, a cargo de una dependencia.

 Algunos autores como Gabino Fraga, consideran que la descentralización puede establecerse por región, por servicio y por colaboración. Señala que "La descentralización por región consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en nana determinada circunscripción territorial. "Siendo la organización municipal la forma en que la legislación mexicana ha adoptado la

descentralización por región. .'. Es necesario señalar que esta concepción no es aplicable a nuestro país, ya que el municipio no pertenece a la Administración Pública Federal, sino que, en términos constitucionales representa la base de la división territorial de los Estados de su organización política y administrativa, por lo que, podemos ubicarla como zuna forma de descentralización política, pero no como la forma de organización de la Administración Pública federal.

Respecto de la descentralización por colaboración. Fraga señala que es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas que se da cuando el Estado . . . se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa" lo cual queda fiera de lo que nuestra legislación establece, ya que los óranos que él considera descentralizados por colaboración, como las Cámaras de Comercio y de la Industria, no forman parte de la Administración Publica Federal en ningún sentido, ni conformo a la ley.

Finalmente, la descentralización por servicio queda reducida a ciertas actividades que fundamentalmente se identifican corno servicios públicos. lo cual es rebasado por nuestra legislación. que incluye también otras actividades. Por lo tanto, de acuerdo a nuestro sistema jurídico, sólo hablaremos de la descentralización en términos generales, sin clasificación alguna.

De acuerdo con lo anterior podemos identificar y diferenciar las tres formas de organización.

a) Centralización Su personalidad jurídica es la misma del Estado. Sus facultades son dadas por la Constitución y la ley, y Es creada por ley. Organización jerarquizada de la administración, establecida de acuerdo a la Constitución y a la ley reglamentaria. b) Descentralización Tiene personalidad propia. Tiene patrimonio propio. Es creada por ley o decreto. Organización autónoma de la organización centralizada. c) Desconcentración Organización dentro de la organización centralizada. Tiene cierta libertad técnica. Se crea por reglamento o por acuerdo administrativo. • • •

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Las empresas públicas Otra de las formas en las que funciona la administración es a través de la creación de empresas públicas que integran la administración paraestatal. Se trata de entidades con una estructura de Derecho Privado, que fueron creadas o compradas por el Estado, para mantener algunas fuentes de trabajo, desarrollar una actividad económica, o incrementar la productividad en una región determinada.

En la actualidad, nuestra legislación sólo considera las empresas de participación estatal mayoritaria, y en ellas incluye a las sociedades nacionales y auxiliares de crédito, a las instituciones de seguros y fianzas, y a todo tipo de sociedades mercantiles, sociedades y asociaciones civiles en las que el Gobierno Federal o las entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% de su capital social; que en la constitución de su capital social se hagan figurar títulos de serie especial que sólo puedan ser suscritos por el Gobierno Federal: o que al Gobierno Federal corresponda una intervención especial en la toma de decisiones o nombramiento de directivos de las empresas. Estas empresas surgen de la asociación que se establece entre los particulares y el Estado, con el fin de que éste realice o intervenga en alguna actividad particular para la que carezca de estructura ;y personal, del conocimiento de su funcionamiento, etc.

La naturaleza de la empresa civil o Mercantil se trastoca cuando se trata de una empresa pública, ya que se constituirse en los términos de las leyes del Derecho Privado, su naturaleza pública hace aplicables los ordenamientos del Derecho  Administrativo, por lo que su régimen jurídico está sujeto a una dualidad de caracteres.

Sin embargo, en el momento en que exista un conflicto de leyes las normas de Derecho Privado tendrían que ceder el paso para la aplicación del Derecho Público.

El desarrollo de esta institución en nuestro sistema jurídico ha venido disminuyendo, ya que en los últimos años el Ejecutivo ha fijado como política la eliminación de aquellas empresas que no sean prioritarias para el país, ya que en los últimos sexenios han representado un alto costo para el Estado.

Se ha atacado la política de administración de estas empresas, al compararlas con la de las empresas privadas, sin considerar que los fines de unas y otras son diferentes, ya que mientras las empresas privadas persiguen fines lucrativos, el fin de las empresas públicas es eminentemente social. De cualquier manera, debe considerarse que independientemente de los fines sociales, debe buscarse que, cuando menos, las empresas públicas sean rentables.

Los fideicomisos públicos

La figura del fideicomiso, como entidad integrante de la administración paraestatal, tuvo su auge en la década de los setentas, al ser utilizado por el Gobierno Federal para coadyuvar en la consecución de los objetivos del gobierno federal. El fideicomiso es una institución del Derecho Mercantil que nuestro sistema jurídico tomó del Derecho anglosajón, y que tiene su antecedente más remoto en el Derecho Romano. Consiste en la declaración de voluntad de un sujeto llamado fideicomitente, para afectar un patrimonio determinado a favor de un tercero individual o colectivo, llamado fideicomisario, a través de una empresa llamada fiduciario, que en nuestro sistema deberá ser una institución bancaria.

Por vez primera, nuestra legislación reguló el fideicomiso público en la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, que en sus artículos 25 y 26 señalaba los siguientes presupuestos: a) Constituidos por la Secretaría de Hacienda \ Crédito Público como fideicomitente único, b) Objeto-, inversión. manejo o administración de obras públicas, prestación de servicios o producción de bienes para el mercado, c) Control por parte de un comisario del Gobierno Federal, d) Creados por ley, decreto u otro instrumento  jurídico, e) Deben inscribirse en un registro especial de la Secretaría del Patrimonio Nacional.

Esta ley fue abrogada por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. publicada en el Diario Oficial el 14 de mayo de 1986, cuyo capítulo IV regula en particular a los fideicomisos públicos, estableciendo en coordinación con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que para considerar a un fideicomiso como público, de acuerdo al Artículo 40, se requiere:

a) Que se organice de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria. b) Que tengan como propósito auxiliar al Ejecutivo, mediante la realización de actividades prioritarias.

c) Que cuenten con comités técnicos.

En la constitución de los fideicomisos el fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada será necesariamente la Secretaría de Programación y Presupuesto.

La constitución de los fideicomisos puede obedecer a un mandato legal o a una decisión del Ejecutivo, de acuerdo con las políticas de administración, pero su integración, facultades y funcionamiento se regulará de acuerdo a las disposiciones que para todas las entidades establece el capítulo V de esta ley, y están sujetos al control y evaluación que establece el capítulo VI de la misma.

LA COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA El ejercicio de la función administrativa presupone la existencia de diferentes órganos a través de los cuales el Estado y el Poder Ejecutivo en particular la realizan. Como ya se indicó, esos órganos se estructuran a través de diferentes técnicas, como lo son la centralización, la desconcentración, la descentralización. las empresas públicas y los fideicomisos públicos. Sin embargo, en los últimos años la Administración Pública Federal ha venido utilizando una novedosa técnica de administración que difiere de las mencionadas, en la que se involucran las administraciones estatales y municipales en la realización de las funciones administrativas de la Federación. Esta técnica se denomina coordinación.

Los órganos de la coordinación administrativa en razón de las tres instancias de gobierno: federación. Estados y municipios, se presentan en forma muy incipiente en el texto original de la Constitución del 17 en el que sólo se hizo mención dealgunos aspectos en materia de educación, salubridad general y cumplimiento de sentencias.

En 1930 con la Ley sobre Planeación General de la República y en 1934 con el Plan Sexenal, se vieron los primeros intentos de la coordinación, y en materia fiscal, los resultados de este intento se vieron con las Convenciones Nacionales Fiscales efectuadas en los años 1925, 1933 y 1947. que dieron lugar a la Ley de Coordinación Fiscal promulgada en el año de 1953.

Sin embargo, el propósito de coordinación se siguió manifestando a través de

acciones administrativas del Ejecutivo Federal, como los convenios únicos de coordinación que celebraba con las entidades federativas, por lo que fue necesario darle el soporte constitucional, lo cual se realizó con la reforma al artículo 115 de la Constitución, que en su fracción X autorizó la transferencia de funciones a los estados y de éstos a los municipios; logrando así una nueva técnica de administración.

De esta manera, la administración pública federal logró la realización de sus funciones al coordinarse con otros entes que no formaban parte de su estructura administrativa, sin necesidad de crear un nuevo órgano, y sólo con la utilización de instrumentos denominados convenios o acuerdos de adhesión o de coordinación, según el caso.

En un interesante estudio, Gabriel Ortiz Reyes señala que la coordinación se realiza principalmente en materia de Servicios Coordinados de Salud Pública, de Comisiones Agrarias Mixtas, de Comités de Planeación para el Desarrollo de los Estados. . .originando una nueva modalidad de actuación de la organización político-administrativa diversa de la delegación (ya que la coordinación en este sentido excluye la relación jerárquica) y distinta también de la descentralización (ya que no origina un nuevo sujeto de derecho).

Unidad 9

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Organización administrativa Estatal y municipal.

UNIDAD 9 ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL  Y MUNICIPAL ASPECTOS GENERALES La concepción política de la integración del Estado Mexicano establece la coexistencia de tres instancias o niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. El artículo 40 de la Constitución dispone que: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamenta l,

y el artículo 43 enumera las partes integrantes de la Federación, en entidades federativas que suman 31 Estados y un Distrito Federal. Por su parte, el artículo 115 establece que: “Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre.”

El sentimiento de Federación en nuestro país no ha sido adoptado completamente por las entidades que la componen, quizá esto se deba a que desde sus orígenes nuestro país tuvo un sentimiento centralista. La historia de México nos muestra que su independencia no se forjó por entidades autónomas que tuvieran un espíritu de integración local que los identificara, para luego formar una federación. Posiblemente esta sea una de las causas de las tantas reformas que se han hecho al texto original de la Constitución de 1917,a través de las cuales los Estados se han privado de facultades para entregarlas a la Federación, puesto que, en términos del artículo 124 constitucional, cuando los Estados entregan sus facultades a la Federación. ya no pueden ejercerlas. La expresión de "Estados libres y soberanos" ha dado lugar a confusiones por la aplicación estricta del concepto de "soberanía" que en términos generales significa

"sobre todas las cosas", concepto que no puede ser aplicado ampliamente a una entidad que forma parte de una federación, ya que al expresar su voluntad de someterse a esta organización, renuncia al aspecto exterior de la soberanía y se queda como autoridad superior sólo respecto de su régimen interno; por ello hay que tomar la expresión completa de esta disposición, que establece que los Estados son libres y soberanos en cuanto a su régimen interior. Esto nos lleva a precisar los conceptos de soberanía, autonomía y autarquía. A la soberanía se le identifica ". . . como una cualidad de una sola potestad pública. que vianda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con los demás", mientras que la autonomía consiste en la cualidad de dictarse sus propias normas, no obstante que sea dentro de un marco normativo general dado por un ente superior; y la autarquía se traduce en la capacidad de administrarse en los términos de la ley que le es impuesta. De acuerdo con esto la Federación sería soberana, el Estado autónomo, y el municipio autárquico.

ESTRUCTURA DEL EJECUTIVO ESTATAL La organización del Estado mexicano obliga a los integrantes de la Federación a establecer una organización y estructura interna que siga los lineamientos que el pacto federal determina. Así tenemos que los Estados deben tener una forma de gobierno republicano, representativo y popular, con gobernadores de elección directa, que durarán en su cargo un máximo de seis años, sin que puedan reelegirse por ningún motivo.  Al igual que la Federación, los Estados siguen el principio de la División de Poderes, y en su Constitución establecen las bases particulares de su organización y funcionamiento.  Ante la imposibilidad práctica de realizar el análisis de la administración pública de los 31 Estados de la Federación, tomaremos como base al Estado de México. El capítulo tercero, del título segundo, del libro segundo de la Constitución Política del Estado de México, regula lo relativo al Poder Ejecutivo del Estado, según las tres secciones que lo componen y que son: Sección primera: Del Gobernador del Estado. Sección segunda: De las Facultades, Obligaciones y Restricciones del Gobernador.

Sección tercera: Del Despacho del Ejecutivo. El Gobernador del Estado, como Jefe del Ejecutivo, es el encargado de la  Administración Pública Estatal, con facultades para nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados estatales, proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida la legislatura local, y elaborar los reglamentos que juzgue necesarios para la ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos expedidos por la legislatura, según las fracciones V , IX y X del artículo 88 constitucional, que establece las facultades del gobernador. La Administración Pública Estatal se estructura de acuerdo con la ley orgánica respectiva, según lo prevé el artículo 91 de la propia Constitución, en la que deberán establecerse las dependencias y organismos que apoyarán al Gobernador en el despacho de los asuntos que la Constitución le encomienda, de donde deriva la existencia de la Administración Estatal centralizada y descentralizada, lo cual es confirmado en el artículo 99, que expresamente señala la existencia de las dependencias del Poder Ejecutivo y empresas descentralizadas. Por su parte la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, reglamentaria del artículo 91, establece en sus artículos 1o, 2o y 3o, la existencia de la Administración Pública Central y Paraestatal del Estado de México.  Además de la previsión que la Constitución hace respecto de las características particulares que el Gobernador debe reunir, también señala las correspondientes al secretario y al subsecretario de Gobierno, ya que el Secretario de Gobierno, por ministerio de ley, es quien suple las faltas temporales del gobernador. Respecto de los titulares de las dependencias del Ejecutivo, se establece expresamente la obligación del refrendo de "Todas las leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos, órdenes y en general los documentos que el gobernador suscriba en ejercicio de sus funciones constitucionales. . ." con lo dial quedan como responsables ". . . de todas las órdenes y providencias que autoricen con su firma, contra la Constitución y leyes del Estado", en los términos del artículo 94 de la Constitución local y 7o. de la Ley Orgánica. En estas disposiciones la aplicación estricta de la institución del refrendo tiene el fin de corresponsabilizar a los titulares de las dependencias con el Jefe del Ejecutivo, como sucede en los regímenes parlamentarios, con la diferencia en nuestro caso que aquí el titular del Ejecutivo puede nombrar y remover libremente a sus colaboradores, por lo que de no estar dé acuerdo con el acto cuyo refrendo

se solicita, deben presentar su renuncia o esperar a ser removidos por su negativa. La estructura de la Administración Pública del Estado, en los términos de la Ley Orgánica respectiva, está integrada de la siguiente forma: I.

 Administración central , con el titular del Ejecutivo, sus unidades

administrativas de Salud Pública, Comunicación Social, Auditorias y Coordinación de Servicios de Asesoría y Apoyo Técnico, así como el Procurador General de Justicia, como Consejero Jurídico del Gobierno y encargado del Ministerio Público, y las siguientes dependencias: a) Secretaría de Gobierno. Encargada de conducir, por delegación del Ejecutivo, la política interna del Estado. Cuenta con dos subsecretarías (artículos 20, 21 y 22). b) Secretaría de finanzas. Encargada de la Administración Financiera y Tributaria del Estado (artículos 23 y 24). c) Secretaría de Planeación. Tiene encomendada la dirección de planeación, programación, presupuestación y evaluación de las actividades del Ejecutivo del Estado (artículos 25 y 26). d) Secretaría del Trabajo. Ejerce las atribuciones que en materia de trabajo corresponden al Ejecutivo del Estado (artículos 27 y 28). e) Secretaría de Educación, Cultura j, Bienestar Social. Pro mueve la superación cultural y el bienestar de la población (artículos 29 y 30). f) Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas . Encargada de ordenar los asentamientos humanos, regular el desarrollo urbano, y proyectar y ejecutar las obras públicas del Estado (artículos 31 y 32). g) Secretaría de Desarrollo Agropecuario. Tiene encomendado regular, promover y fomentar el desarrollo agrícola, ganadero, forestal e hidrológico del Estado (artículos 33 y 34). h) Secretaría de Desarrollo Económico. Regula, promueve y fomenta el desarrollo 'industrial y comercial del Estado (artículos 35 y 36). i) Secretaría de Administración . Se encarga de prestar el apoyo administrativo que requieren las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado (artículos 37 y 38). También se prevé la desconcentración dentro de la organización centralizada. así como la existencia de un Tribunal de Arbitraje, una Junta Local de Conciliación y  Arbitraje, y un Tribunal Fiscal, como órganos de la Administración Pública Estatal, dotados de plena autonomía jurisdiccional.

II.-  Administración paraestatal. Está integrada por los organismos auxiliares creados por el Congreso Estatal, a solicitud del Ejecutivo o por una orden de éste, quien puede además ordenar su fusión o liquidación. Estos organismos auxiliares son: 1. Organismos descentralizados. 2. Empresas de participación estatal. 3. Fideicomisos públicos.

ESTRUCTURA DEL EJECUTIVO MUNICIPAL La base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados de la Federación es el municipio libre, en los términos del artículo 115 constitucional, en el cual se establecen los siguientes lineamientos de su organización y funcionamiento: a) Tendrá personalidad jurídica y patrimonio propios. b) Debe ser administrado por un ayuntamiento de elección popular directa, compuesto por un presidente municipal, regidores y síndicos. c) Su ayuntamiento tiene facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en su circunscripción territorial, conforme a las bases normativas que señale la legislatura local. d) Deberán prestar por sí, o con el concurso de los Estados, los servicios públicos municipales. e) Administrarán libremente su hacienda, la cual se formará, en los términos de las leyes locales, con los rendimientos que sus bienes le produzcan, las contribuciones que le señale la legislatura local, las participaciones federales que les señalen las legislaturas de los Estados, y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos municipales. f) Podrán celebrar convenios con los Estados para asumir la prestación de servicios o la atención de funciones de la Federación que previamente haya asumido el Estado.

La institución del municipio en México ha provocado múltiples polémicas respecto de su naturaleza, estructuración. hacienda y funcionamiento, que han dado origen a diferentes corrientes que no son materia de este curso, por lo que, ante la diversidad de características que presentan los 2,387 municipios de nuestro país, solamente se hará referencia a los aspectos generales que establecen la Constitución y la Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Los centros de población de los municipios de este Estado se denominan, en razón del número de habitantes y de los servicios públicos, de la siguiente forma: a) Ciudad, al centro de población que tenga: censo no menor de veinticinco mil habitantes, servicios públicos y de policía, calles pavimentadas o de materiales similares, edificios adecuados para las oficinas municipales, hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón, instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas, hoteles y planteles educativos de enseñanza preescolar, primaria y media. b) Villa, al centro de población que tenga: censo no menor de cinco mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos y de policía, calles pavimentadas o de materiales similares, edificios adecuados para los servicios municipales, hospital, mercado, cárcel, panteón y escuelas de enseñanza primaria y media. c) Pueblo, al centro de población que tenga: censo no menor de mil habitantes, los servicios públicos más indispensables, edificios para las autoridades del lugar, cárcel, panteón y escuelas de enseñanza primaria. d) Ranchería, al centro de población que tenga: censo menor de mil habitantes, edificios para escuela rural, delegación o subdelegación municipal. El  Ayuntamiento de los municipios está integrado por un presidente municipal, los regidores electos, que según el principio de representación proporcional no podrán ser menos de cinco, y un síndico cuando sean menos de nueve regidores, o dos síndicos, cuando los regidores sean nueve o más. El Presidente Municipal es el órgano ejecutor de las determinaciones del  Ayuntamiento, entre sus facultades tiene las de proponer los nombramientos del secretario, el tesorero y los jefes de departamentos municipales, y formar comisiones permanentes o transitorias para que lo auxilien en el cumplimiento de sus actividades. Los síndicos tienen a su cargo la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales, así como la representación jurídica de los ayuntamientos en los litigios en que ellos sean parte, la gestión de negocios de la hacienda municipal

y la vigilancia del patrimonio municipal (artículo 48). Los regidores tienen a su cargo la vigilancia y atención del ramo de la administración municipal que les sea encomendado, forman parte de las comisiones que integra el Ayuntamiento y suplen las ausencias del Presidente Municipal. Las comisiones son órganos integrados por los miembros del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los problemas municipales y vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos. El número y materia de las comisiones varía de acuerdo con las características del municipio. Estas pueden ser : De gobernación. seguridad pública y tránsito. De planificación y desarrollo. De hacienda. De agua, drenaje y alcantarillado. De mercados, centrales de abasto y rastros. De limpia, mejoramiento del ambiente y servicio social voluntario. De alumbrado público. De obras públicas. De fomento agropecuario y forestal. De parques, jardines y cementerios. De cultura y educación pública. También existen organismos auxiliares, a los cuales la Ley Orgánica Municipal clasifica en: autoridades auxiliares, comisiones de planificación y desarrollo, y consejos de colaboración municipal. Como autoridades auxiliares municipales se establecen: a) Delegados municipales. b) Subdelegados municipales. c) Jefes de sector o sección. d) Jefes de manzana. Los delegados y subdelegados son electos a propuesta del Ayuntamiento, y los  jefes de Sector o sección y jefes de manzana son nombrados directamente. Los miembros de las comisiones de planificación y desarrollo son nombrados por los propios ayuntamientos, y los de los consejos de colaboración municipal son electos democráticamente por períodos de tres años. El ejercicio de la función administrativa municipal en materia de servicios públicos puede ser realizada en forma exclusiva por los municipios o con la coordinación y apoyo de los Estados, o con otros municipios: también pueden concesionarse a particulares, con excepción de los de seguridad pública, tránsito, alumbrado y los que afecten la estructura y organización municipal. El mínimo de servicios públicos con que debe contar el municipio es el siguiente: 1. Agua potable y alcantarillado.

2. Alumbrado público. 3. Limpia. 4. Mercados y centrales de abasto. 5. Panteones. 6. Rastro. 7. Calles, parques, jardines, áreas verdes y recreativas. 8. Seguridad pública y tránsito.

BIBLIOGRAFÍA  ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría General Del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S:A., México, 1984. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Porrúa, S.A., México, 1983. TENA RAMÍREZ, Felipe. Derecho Constitucional mexicano, Editorial Porrúa, S.A., México, 1973.

Unidad 10

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Los servidores públicos.

UNIDAD 10 LOS SERVIDORES PUBLICOS LA FUNCIÓN PÚBLICA Bajo el rubro función pública, los tratadistas de nuestra materia estudian las relaciones de la Administración Pública con sus funcionarios y empleados, lo cual puede dar lugar a confusiones, ya que el concepto función denota acción, actividad, y lo público es lo relativo al Estado, de lo que se deriva que la función pública es la actividad que el Estado realiza a través de sus órganos y que se manifiesta por conducto de sus titulares. De acuerdo con la idea anterior, la materia correspondiente a la actividad del Estado, con el estudio de sus fines, funciones y atribuciones, fue tratada en el capítulo dos de esta obra, por lo que es necesario aclarar que en este capítulo trataremos lo relativo a los trabajadores de la Administración Pública Federal, su naturaleza, sus derechos y obligaciones, y el régimen de responsabilidad a que se encuentran sujetos.

NATURALEZA JURÍDICA Diversas corrientes han pretendido explicar la naturaleza jurídica de la relación que se genera entre el servidor público y la administración. Una de ellas considera que se trata de una relación de Derecho Privado, ya que para ambas partes se establecen derechos y obligaciones a través de la manifestación de su consentimiento, por lo que se trata de un contrato. Sin embargo, ya que el desempeño de la función exige lealtad, legalidad, imparcialidad, honradez y eficiencia, en razón del interés público, las normas sólo pueden ser de Derecho Público. Dentro de la concepción del Derecho Público existen tres diferentes teorías que tratan de explicar esta relación. La primera considera que la relación se da por un

acto unilateral, ya que el servicio a prestar es impuesto unilateralmente por el poder público, lo cual no es posible ya que la libertad de trabajo es una garantía individual en los términos del artículo 5o. constitucional. La segunda le da un carácter de contrato administrativo, en virtud del concurso de voluntades que se requiere, sin embargo, la naturaleza pública del interés, materia de la relación, no puede quedar sujeta a la negociación, por lo que esta teoría se desecha. La tercera teoría, de mayor aceptación, dice que la concurrencia de voluntades es indispensable para la aplicación de un estatuto específico, predeterminado por la ley, que no puede ser modificado por el interés de las partes. ya que su consentimiento sólo genera la individualización de la disposición general al caso concreto. Esta teoría se denomina del acto-condición. Es necesario señalar que en el caso de los servidores públicos de la administración centralizada, la relación se da por un nombramiento. Cuando la relación se genera por el concurso de más voluntades el acto recibe el nombre de elección.

EL SERVIDOR PÚBLICO De acuerdo con el artículo 108 constitucional, son servidores públicos: "Los representantes de elección popular, los miembros de los poderes judicial federal y  judicial del Distrito Federal. los funcionarios y empleados, y en general toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal". Tomando en consideración lo anterior, el servidor público es toda persona que presta sus servicios al Estado; sin embargo, por el objeto de nuestro estudio, no nos referirnos a todas, sino sólo a aquellas que pertenecen a los organismos e instituciones que integran la Administración Pública Federal.  Aun cuando el concepto de servidor público es el que en forma general ha adoptado nuestra Constitución para referirse a los empleados del Estado, en nuestro sistema legal se sigue haciendo la distinción entre funcionarios y empleados, sin que se precise la diferencia entre uno y otro. La doctrina ha pretendido diferenciar las calidades de funcionarios y empleados: a) a partir de la duración en el empleo, b) de su retribución, c) de la naturaleza del derecho que regula la relación, d) del tipo de sus funciones y e) del tipo de ordenamiento que regula su actuación. Estos criterios son objetables en vista de que: a) La duración en el empleo no es nota de distinción entre uno y otro concepto, ya que puede haber funcionarios que tengan igual o mayor tiempo de permanencia que algún empleado.

b) La retribución tampoco da bases de distinción puesto que de acuerdo con el artículo 5o. Constitucional, a todo trabajo le corresponde su justa retribución, por lo que tanto funcionarios como empleados deberán ser retribuidos económicamente por los servicios que presten a la Administración Pública, v sus presupuestos _y tabuladores no hacen ninguna diferenciación al respecto. c) No es posible aceptar la tesis de la naturaleza del derecho que regula la relación de servicio, ya que todos los empleados se encuentran sometidos al mismo régimen de Derecho Público. y por lo tanto no hay diferencias entre funcionarios y empleados. d) En lo que respecta al tipo de funciones, tampoco es suficiente para hacer la distinción, ya que esta tesis sostiene que el funcionario es el que tiene la atribución para decidir y ordenar, y los empleados sólo son ejecutores. lo que no es suficiente para diferenciarlos, ya que en la relación jerárquica siempre hay alguien que ordena y alguien que obedece, aun entre funcionarios. Respecto al ordenamiento que regula la actuación, se ha dicho que el funcionario tiene sus facultades previstas en la Constitución y en las leyes, y los empleados en los reglamentos. Lo anterior es inconcebible v no demuestra la diferencia entre los conceptos que se analizan, ya que de acuerdo con nuestro sistema jurídico, los órganos administrativos obtienen sus facultades bajo los tres sistemas: constitucional, legal y reglamentario. Por nuestra parte, consideramos que el funcionario público es aquel que ocupa un grado en la estructura orgánica y que asume funciones de representación, iniciativa, decisión y mando; mientras que el empleado es la persona que presta sus servicios a la Administración Pública sin facultades de representación, decisión y mando. Es decir, el funcionario es aquel que ejerce las actividades, competencia u "oficios" del órgano,, y no la persona que lo auxilia, ya sea en actividades materiales o técnicas, por ejemplo la secretaria, la mecanógrafa, o el profesionista al que se le encomienda el dictamen de un asunto. pero que la resolución en que se exterioriza no le es atribuida.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS El régimen jurídico de los servidores públicos es muy variado, ya que, en primer lugar. existen dos ramas del Derecho que regulan su relación: una, el Derecho

Disciplinario, y otra que podríamos denominar Derecho Laboral Burocrático; y en segundo término, este Derecho Laboral se encuentra integrado a su vez por varios sistemas que establecen, de acuerdo con la calidad y tipo de relación de los traba jadores, sistemas diferentes, que más adelante señalaremos. El Derecho Disciplinario consiste en el conjunto de normas que regulan el comportamiento de los servidores públicos, las cuales están fundamentadas en la facultad de organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, con arreglo a lo dispuesto por los artículos 89, fracciones I y 11, y 90 constitucionales, que establecen un sistema de sanciones a efecto de que la actuación de los servicios públicos se ajuste a los valores tutelados, establecidos en el título cuarto de la Constitución. La aplicación de las normas disciplinarias por la Administración Pública, no tiene como supuesto la relación laboral, sino la calidad o posición de sus trabajadores en cuanto servidores públicos, de donde se deriva la sanción por el incumplimiento de las obligaciones para con la sociedad. Los órganos encargados de la imposición de sanciones disciplinarias actúan en función de autoridad, totalmente ajena a cualquier relación laboral. No hay que confundir las normas disciplinarias de la Administración Pública Federal, que por su naturaleza revisten actos de autoridad, con las normas que regulan directamente las relaciones obrero patronales, que se caracterizan por su contenido prestacional. El fundamento constitucional y legal del Derecho Disciplinario lo constituye el título cuarto de la Constitución Política y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. La regulación de las relaciones laborales entre la Administración Pública Federal y sus servidores, está integrada en varios sistemas, como son:  A. El establecido por el Apartado "A" del artículo 123 constitucional y la Ley  Federal del Trabajo . En este sistema se encuentran reguladas las relaciones obrero-patronales entre los trabajadores y ciertos organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Entre los organismos descentralizados que se encuentran bajo este sistema están: Petróleos Mexicanos. Instituto Mexicano del Seguro Social. Ferrocarriles Nacionales de México. Comisión Federal de Electricidad.

B. El regulado por el Apartado `B" del artículo 123 constitucional y la Ley Federal  de Trabajadores al Servicio del Estado . El artículo l°. de esta ley establece las dependencias y los trabajadores que se encuentran bajo este régimen, en las que incluye a los trabajadores de los Poderes de la Unión (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y a ciertos organismos descentralizados que identifica de manera expresa. C. El de los Trabajadores de Confianza . Estos trabajadores, al quedar excluidos en el régimen de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (Art. 8°.) su sistema jurídico-laboral se integra por el Apartado "B" del artículo 123 constitucional, los principios generales del derecho y los criterios y jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. D. El de los Miembros del Servicio Exterior Mexicano . El Servicio Exterior Mexicano es el órgano permanente del Estado que se encarga de representarlo en el extranjero y de ejecutar la política exterior del Gobierno Federal, así como de promover y salvaguardar los intereses nacionales ante los Estados extranjeros u organismos y reuniones internacionales (Art. 1 o. de la Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano), su personal de carrera estará integrado por quienes ingresen a las ramas diplomática, consular y administrativa. Este personal por disposición del artículo 8°. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado queda excluido de su régimen, rigiéndose por lo establecido en el Apartado "B" del artículo 123 constitucional, así como por la Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano y su Reglamento, de acuerdo a lo dispuesto por la fracción XIII del artículo 123. E. El de los Miembros de las Fuerzas Armadas (Ejército Mexicano y Marina Nacional). También los miembros del ejército y Armada Nacional. con excepción del personal civil de las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina. quedan excluidos en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (Art. 8°.), y por lo tanto su régimen quedará integrado por el Apartado "B" del artículo 123 constitucional y las demás leyes que contiene la disciplina castrense. entre ellas, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicana, y la Ley Orgánica de la  Armada de México. de acuerdo a lo señalado por la fracción XIII del artículo 123.

OBLIGACIONES Y DERECHOS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Las obligaciones impuestas a los servidores públicos de la administración son numerosas y se encuentran tanto a nivel constitucional como legal y reglamentario. Desde el punto de vista constitucional, los funcionarios, sin excepción alguna. antes de la torna de posesión, deberán presentar la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. Para todos los servidores públicos, sean funcionarios o empleados, la Constitución prevé ciertos valores que deberán salvaguardar en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones. Estos valores tutelados son: la legalidad. honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. En cuanto a la descripción de estos valores, José Trinidad Lanz Cárdenas señala: “Legalidad, es decir, lo contrario de la arbitrariedad, del capricho; honradez, la honestidad, la seriedad y la ética, acompañadas del brazo y por la calle; lealtad, lealtad al Estado, a las instituciones, no a las personas ni a los partidos; los deberes de esos otros intereses; imparcialidad y eficiencia, la imparcialidad introduce en nuestro derecho administrativo por vez primera después de muchos años de haberse olvidado en el derecho mexicano, exceptuando en la legislación del Poder Judicial, las restricciones y la prohibición al nepotismo que ya existía desde las leyes de indias. ..( La Ley de Responsabilidades, un código de conducta del servidor público, revista INAPPRAXIS, No. 65, 1984).

La Ley Federal de Responsabilidades. con el fin de garantizar los valores antes citados, establece en su artículo 47, las obligaciones del servidor público. cuya inobservancia dará lugar al establecimiento de responsabilidades administrativas.  Además de estas obligaciones, la ley (Art 80) establece para los servidores públicos, de nivel de jefe de departamento hacia los niveles superiores. la obligación de presentar anualmente su declaración de, situación patrimonial. Resulta oportuno destacar la obligación que también se prevé en esta ley. de que los servidores públicos se abstengan de recibir dádivas, obsequios o beneficios para él, su cónyuge o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civil, que proceda de personas que se encuentren vinculadas directamente con las facultades de que está investido.

Por otra parte. las leyes laborales también prevén para los trabajadores de la  Administración Pública una serie de obligaciones inherentes a su relación laboral o de servicio. Para la Administración Pública Central y algunas instituciones de la paraestatal, la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado en su artículo 43 establece las obligaciones de los titulares de las dependencias y entidades: por su parte, el numeral 44 de tal ordenamiento, señala las obligaciones de los trabajadores. El artículo 134 de la Ley Federal del Trabajo prevé las obligaciones de los trabajadores de la Administración Pública Paraestatal que se rigen por tal ordenamiento. Los derechos de los servidores públicos regulados en los dos ordenamientos antes señalados, se pueden resumir en: derecho al ascenso, derecho al sueldo o salario, derecho de asociación sindical. derecho a la huelga, derecho a ventajas económicas. como compensaciones, horas extras, gastos de representación. gratificaciones, aguinaldos, derecho a la seguridad social, etc. Por último, es necesario señalar que dada la carencia de un estatuto general legal de la función pública, los ordenamientos antes señalados no son los únicos que prevén derechos y obligaciones de los servidores públicos, pues éstos se encuentran dispersos en distintas leyes administrativas; así como en reglamentos interiores y reglamentos de condiciones generales de trabajo.

RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS La omisión al cumplimiento de las obligaciones que impone a los servidores públicos la función pública, puede dar lugar a cuatro tipos de responsabilidades: la penal, la civil, la política y la administrativa. La responsabilidad penal que se prevé en el título X del Código Penal Federal, establece once delitos en los que pueden incurrir los servidores públicos, y que son: ejercicio indebido de servicio público, abuso de autoridad, coalición de servidores públicos, uso indebido de atribuciones y facultades, concusión, intimidación, ejercicio abusivo de funciones, tráfico de influencia, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito.

En el caso de que algunos funcionarios tengan la protección constitucional, anteriormente denominada "fuero", como requisito de procedencia para poder ser procesado, de acuerdo con lo establecido por los artículos 109. fracción 11 y 111 constitucionales, así como el capítulo 111 del título II de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, será necesaria la declaratoria de procedencia que dicte la H. Cámara de Diputados. La responsabilidad civil se prevé como el daño que causen los funcionarios a los particulares, cuando obren en el ejercicio de sus funciones. Este daño puede ser económico, y consistir en 1a pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio; o bien, daño moral, entendiéndose por éste la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro. honor, reputación, configuración. vida privada y aspecto físico, o bien en la consideración que de sí mismo tienen los demás. La responsabilidad civil se exigirá de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1916 y 1928 del Código Civil Federal. También existe la responsabilidad de naturaleza civil para con el Estado, que es aquella en la que incurren los funcionarios y empleados, por sus actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, estimable en dinero, que afecte a la Hacienda Pública Federal, al Distrito Federal, o el patrimonio de los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y de los fideicomisos públicos. Este tipo de responsabilidad tiene su base en la Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación y su Reglamento, en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, o bien en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda. La responsabilidad política está prevista en los artículos 109, fracción 1 y 110 constitucionales, y en el título segundo de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y se deriva de las conductas que afectan los intereses públicos fundamentales y su buen despacho. Los sujetos de responsabilidad política, por integrar un poder público. por su jerarquía o bien por la trascendencia de sus funciones, son los senadores y diputados del Congreso de la Unión. los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, los secretarios de Estado, los jefes de los departamentos administrativos, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados. empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimilados a éstas y fideicomisos públicos.

También podrán ser sujetos de juicio político los gobernadores de los Estados, diputados locales y magistrados de los tribunales superiores de justicia locales, por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales. La responsabilidad administrativa se encuentra prevista en los artículos 109, fracción III y 113 constitucionales, y en el título tercero de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Este tipo de responsabilidad se establece para todos los servidores públicos, por actos u omisiones en los que incurran, y que afecten los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. El artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece un catálogo de obligaciones que sujeta a todo servidor público, con el fin de salvaguardar los principios antes señalados y cuyo incumplimiento dará lugar a la imposición de sanciones administrativas, las cuales pueden ser: I. Apercibimiento privado o público. Il. Amonestación privada o pública. III. Suspensión. IV. Destitución del puesto. V. Sanción económica. VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público. BIBLIOGRAFÍA  ACOSTA ROMERO, Miguel.  Teoría General Del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa., S.A. México, 1984. CÁRDENAS, Raúl F. Responsabilidad de los funcionarios Públicos, Editorial, Porrúa, S.A., México, 1982. DIEZ,Manuel, M.  Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial plus-Ultra, Buenos Aires, 1983. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo,Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. LANZ CÁRDENAS, José Trinidad. La Ley de Responsabilidades, un código de

conducta del Servidor Público, I.N.A.P., Praxis No 65., México, 1984. ORTIZ REYES, Gabriel. El Control y la Disciplina en la Administración Pública Federal, Editorial PAC, México, 1986.

Unidad 11

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El procedimiento administrativo.

UNIDAD 11 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LOS PROCEDIMIENTOS El ejercicio de las funciones del Estado sólo puede ser realizado por medio de actos en los que externa su voluntad a través de diferentes órganos. La función legislativa se exterioriza con actos que se concretaran en una ley; la función  judicial con la actuación de los órganos de este poder, que producen, finalmente, la sentencia; y la función administrativa que se manifiesta con los actos administrativos. La forma de realización de estos actos integra lo que se conoce como procedimiento, pudiendo citar entre éstos a los procedimientos legislativos,  judiciales y administrativos. En este sentido, José Roberto Dromi dice que "El procedimiento es en rigor respecto de la voluntad administrativa, lo que el acueducto al agua. el conducto por el que transita -en nuestro caso- en términos de Derecho, la actuación administrativa" En el mismo sentido se manifiesta Gabino Fraga cuando dice "Ese conjunto de formalidades y actos que preceden y preparan el acto administrativo es lo que constituye el procedimiento administrativo". El ejercicio de la función administrativa plantea la exigencia de un equilibrio entre autoridad y libertad, que se traduce en la necesidad de que la actuación de la autoridad se apegue a los cauces que le fueron determinados en la ley, con los cuales se asegura la libertad. "La tutela sustantiva de los derechos subjetivos públicos del Estado (prerrogativas) y de los administrados (garantías), se arbitra formalmente a través de técnicas procesales administrativas y  judiciales. En nuestro caso, el procedimiento administrativo, como instrumento jurídico regulador de la relación jurídico-administrativa, en el ámbito procesal o formal, articula la relación "poder-derecho", "prerrogativas-garantías" haciendo viable su ejercicio y recíproco respeto, para que los derechos se ejerzan y los debe res se cumplan. (Dromí, pág. 24).

PROCESO Y PROCEDIMIENTO

Frecuentemente, los conceptos proceso y procedimiento se confunden y se utilizan como sinónimos. Para aclarar su significado y su diferenciación, se debe separar su uso común y su uso jurídico, puesto que en términos generales, el concepto proceso es aplicable a todas las ramas de la actividad, ya que significa "avanzar hacia un fin determinado a través de sucesivos momentos'", por lo que cualquier actividad compuesta de diferentes actos, con unidad en su propósito, será un proceso, entre los que se encuentran: los procesos químicos, biológicos, jurídicos, etc. En cambio, cuando nos referimos a la forma de realizar esos actos, estaremos hablando de procedimientos. En el campo de las funciones del Estado se utilizan diferentes procesos con sus respectivos procedimientos. Cuando un órgano realiza una serie de actos con el fin de producir una ley, se estará frente a un proceso legislativo, dentro del cual existen diferentes fases, como las relativas a las discusiones y votaciones, es decir, procedimientos que integran el proceso legislativo. En materia judicial, el conjunto de actos concatenados para dirimir una controversia, que concluye con la sentencia, es un proceso judicial, que está integrado por diferentes procedimientos: probatorios, alegatos, incidentales, etc. Finalmente, en materia administrativa se realizan diferentes actos que consisten en prever, planear, dirigir y controlar, que forman en su conjunto el proceso administrativo, y sus fases de preparación, decisión, etc., integran los procedimientos administrativos. Desde el punto de vista estrictamente jurídico, la confusión ha llevado a identificar al proceso con una connotación eminentemente judicial, al considerarlo como el conjunto de actuaciones que se realizan en sede judicial y que concluyen con una sentencia, a diferencia del procedimiento, que se aplica a todas las materias, como la forma en que las actuaciones se realizan. Por ello se habla de procedimientos judiciales dentro del proceso, y de procedimientos administrativos, en el ejercicio de la función administrativa.  Al respecto, Nava Negrete dice, que: "Todo proceso es un procedimiento, implica siempre un conducto que se rebela en un conjunto o serie de actos procedimentales coordinados, conformados por la finalidad que persiguen y que en el proceso siempre es la voluntad de la ley, que es en lo que consiste el acto jurisdiccional de la sentencia y con la que se reviste a la justicia. Así que no todo procedimiento es un proceso, sólo aquel que tiende a asegurar la observancia de las normas que regulan las relaciones jurídicas... En suma, proceso es función y estructura, o sea vía jurisdiccional y procedimiento. Procedimiento es rito, cauce, conducto integrado por actos que se ordenan a una finalidad jurisdiccional o no.( Derecho Procesal Administrativo, Porrúa, México, 1959, págs. 73 y 76).

Lo cual es exacto cuando nos referimos a la materia judicial. En materia jurídica se pueden diferenciar estas dos figuras en razón de su contenido, si se considera que el proceso tiende a la satisfacción de una pretensión por vía jurisdiccional, mientras que el procedimiento denota el aspecto formal, es decir, la forma que reviste el ejercicio de la acción y que puede darse tanto en materia judicial como en materia administrativa. Al procedimiento administrativo se le identifica como la forma de realizar una serie de actuaciones dirigidas a la manifestación de un pronunciamiento que corresponde a una autoridad administrativa. De esta manera se diferencia al proceso judicial del procedimiento administrativo ". . . al considerar que no obstante que el proceso y el procedimiento son una serie de actos convenidos, en el proceso (judicial) se desenvuelven ante un tercero independiente e imparcial que está por encima de las partes y que termina con una sentencia, y en el procedimiento (administrativo) esa serie de actos termina con un acto administrativo, con una decisión de la autoridad administrativa".( Delgadillo Gutiérrez Luis H. Principios de Derecho Tributario, Editorial PAC, México, pág. 154).

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO Si se toma en cuenta que el procedimiento administrativo presenta una unidad que está integrada por un conjunto de actos coordinados entre sí, que tienden a la preparación de la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa, es necesario analizar los principios que lo rigen.  Al respecto, Dromi dice que: "Los principios jurídicos fundamentales del procedimiento administrativo son pautas directrices que definen su esencia y justifican su existencia, permitiendo explicar, más allá de las regulaciones procesales dogmáticas, el porqué y el para qué del mismo (pág. 59), y los divide en principios sustanciales y principios formales.

Se denominan principios sustanciales a los de legalidad, defensa y gratuidad, por considerar que son de jerarquia constitucional, que justifican la finalidad primaria del procedimiento administrativo. Por su parte, los principios formales: oficialidad,

informalidad y eficacia, son de jerarquía normativa secundaria, legal y reglamentaria, que coadyuvan al cumplimiento de los principios sustanciales. Principios sustanciales

El principio de legalidad , columna vertebral de la actuación administrativa, está integrado por cuatro aspectos: 1. Normatividad jurídica, en virtud de que toda la actividad administrativa debe sustentarse en normas jurídicas. 2. Jerarquía normativa. toda vez que las normas u órdenes del superior no pueden ser modificadas por el inferior. 3. Igualdad jurídica, ya que la administración no puede otorgar privilegios a unos y negar su legítimo derecho a otros. 4. Razonalidad , ya que la administración debe verificar los hechos y apreciarlos de manera objetiva al valorarlos. El principio de defensa o de debido proceso. que integra al derecho de audiencia, comprende los derechos de ser oído, de ofrecer y desahogar pruebas de obtener una resolución fundada y de impugnar esa resolución. El principio de gratuidad   implica que el procedimiento administrativo no tenga costo alguno, con lo que se evita que el ejercicio de la función administrativa imponga trabas onerosas a los particulares. Principios formales

El principio de oficialidad   consiste en que la administración debe dirigir e impulsar el procedimiento y ordenar la práctica de las actuaciones necesarias para el esclarecimiento y resolución de los asuntos. El principio de informalidad   implica la ausencia de formalismos que compliquen o retrasen el procedimiento.

Finalmente, el principio de eficacia se refiere a la obtención de los mejores efectos de la actuación administrativa en razón de la economía procesal, simplicidad, técnica y rapidez en la actuación. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el procedimiento administrativo, considerado como un conjunto de actos coordinados que preparan el acto administrativo, encontramos que su realización se da en una sucesión de momentos que integran diferentes fases, para concluir con el objetivo que se pretende. Estos momentos presentan características particulares que permiten agruparlos en las siguientes fases: a) Iniciación. b) Instrucción. c) Decisión. d) Eficacia. Iniciación

La fase de iniciación del procedimiento, también llamada de apertura, se puede presentar de dos formas: de oficio y a petición de parte. La fase oficiosa se inicia cuando en la propia administración, el órgano realiza los trámites que impulsan el procedimiento, o porque otro órgano de la propia administración lo solicita. Generalmente esto sucede en las funciones administrativas de control y evaluación, en las que por disposición de la ley, los órganos administrativos deben actuar. como cuando la ley ordena que el órgano superior revise las actuaciones del inferior, sin necesidad de la intervención del particular. De acuerdo con la Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación, el superior  jerárquico debe revisar los pliegos preventivos de responsabilidades, a fin de emitir el pliego definitivo. El procedimiento a petición de parte sólo puede iniciarse por la instancia que presenta el particular, como puede ser la solicitud de una licencia o permiso, o la interposición de un recurso. Instrucción

En la fase de instrucción el órgano administrativo se allega de los elementos necesarios para alcanzar una determinada convicción respecto del asunto de su conocimiento. En esta fase, los particulares que sean afectados por el acto que se

dicte, deben ser oídos en el procedimiento, aportar las pruebas y formular sus alegatos para la defensa de sus intereses. La falta de audiencia al particular produce violaciones al artículo 14 constitucional, por desconocimiento del derecho de audiencia, que vulnera el principio de defensa al que se ha hecho referencia en el punto anterior. Decisión

La fase de decisión se presenta con el pronunciamiento que la autoridad hace de la convicción que tiene con los elementos que se allegó, y debe ser expresada por escrito y oportunamente, según se desprende del mandato constitucional expresado en el artículo 8o., respecto del Derecho de Petición, así como en las diferentes leyes de la administración. Eficacia

Finalmente, la fase de eficacia se manifiesta en el principio de publicidad de las disposiciones que afecten los derechos de los particulares, y se realiza a través de la notificación del acto que se ha producido, so pena de nulidad, que impide la producción de los efectos del acto. Tipos de procedimiento

De acuerdo con las características que presentan los actos coordinados que integran el procedimiento, han sido clasificados en distintos grupos. En este apartado se hará referencia a los procedimientos más comunes: 1.- Procedimiento de oficio. Es aquel en el que la actividad de la administración se inicia por el impulso interno que da la voluntad administrativa, por ejemplo, en los procedimientos de control, evaluación y sancionatorios. 2.- Procedimiento a petición de parte. Este procedimiento debe ser llevado a cabo por la administración, previa solicitud del gobernado, en las quejas, los recursos y las peticiones de los particulares. 3.- Procedimiento de oposición. Generalmente se inicia dentro de otro procedimiento, durante la fase de instrucción, como un elemento más que la administración se allega para resolver un asunto que conoce. Lo encontramos en

las inconformidades en las que, al no ser instancias, el particular sólo aporta su punto de vista respecto de hechos que la autoridad analiza; también se presenta durante el procedimiento de otorgamiento de concesiones, en el que los terceros interesados pueden intervenir. 4.- Procedimiento de ejecución. Está integrado por el conjunto de actos que tienden a hacer efectiva la decisión administrativa, cuando el particular no la acata en forma voluntaria. Procede inmediatamente después de la fase de eficacia, como sucede en el procedimiento administrativo de ejecución en materia tributaria. 5.- Procedimiento revisor . Este procedimiento se produce respecto de un procedimiento anterior y conduce a la producción de un nuevo acto administrativo que confirma, anula o modifica el acto que se revisa. Generalmente se produce por la interposición de los recursos. 6.- Procedimiento sancionador . Se produce por el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, por incumplimiento de las obligaciones a cargo de los particulares o de los empleados de la propia administración. Cuando la sanción se impone a los particulares recibe el nombre de procedimiento correctivo, y cuando se impone a los servidores públicos se denomina disciplinario. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos regula el segundo. BIBLIOGRAFÍA  ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General Del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. DELGADILLO GUTIERREZ, Luis H. Principios de Derecho Tributario,Editorial PAC, México, 1986. DIEZ, Manuel M. Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial PlusUltra., Buenos Aires, 1983. DORMÍ José Roberto. El Procedimiento Administrativo, I.E.A.L., Madrid, 1986. FRAGA Gabino. Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. GONZÁLEZ PÉREZ,Jesús. Derecho Procesal Administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1964. NAVA NEGRETE, Alfonso. Derecho Procesal Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1959. RONDÓN DE SANSO, Hildegard. El proceso Administrativo,Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1976.

Unidad 12

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Distinción entre las funciones legislativas,  judiciales y administrativas.

UNIDAD 12 DISTINCION ENTRE LAS FUNCIONES LEGISLATIVAS, JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS CRITERIO FORMAL Y MATERIAL Se ha tratado de precisar el carácter esencial de los actos administrativos, diferenciándolos de los actos legislativos y, jurisdiccionales. Para ello se han propuesto dos métodos de clasificación:

1. El método formal consiste en atribuirle al acto, la naturaleza del órgano de donde encana, con independencia de su contenido o datos esenciales; este criterio también se conoce como subjetivo u orgánico, así, serán actos legislativos absolutamente todos los que realice el Congreso de la Unión o cualquiera de sus Cámaras, por separado; actos jurisdiccionales todos los que encanan de los órganos del Poder Judicial, y actos administrativos todos aquellos cuyo sujeto activo sea un órgano de la administración pública.

2. El criterio material, intrínseco o esencial, trata de perfilar los caracteres específicos de cada uno de esos actos, basándose para ello en las notas esenciales que distinguen y caracterizan a cada clase de actos.

Este criterio deriva del principio tradicional de que a cada poder corresponde una función v a cada función, una clase específica de actos, siguiendo la teoría de la separación de poderes.

La dificultad para aplicar este criterio estriba actualmente en que la teoría de la división de poderes en su concepto ortodoxo está en crisis.

 ACTOS Formal / quien lo crea

Material Contenido

PODER EJECUTIVO  Actos administrativos

EJECUTIVOS O ADMINISTRATIVOS

LEGISLATIVO JUDICIAL

PODER LEGISLATIVO Leyes

LEGISLATIVOS

LEGISLATIVOS

PODER JUDICIAL Sentencias

JURISDICCIONAL

JUDICIAL

En la realidad, los poderes ya no se limitan a realizar una determinada clase de actos, conforme a un marco doctrinario, sino que se coordinan para llevar a cabo las tareas comunes del Estado.

CLASIFICACION DE LAS ACTOS JURÍDICOS. CARACTERÍSTICAS La doctrina francesa ha establecido una clasificación de los actos jurídicos siguiendo dos criterios: a) Por las voluntades que intervienen en la formación de los mismos, y b) Por los efectos que producen.

Con la idea de establecer la naturaleza del acto, la teoría puede reducirse sucintarnente a lo siguiente:

Por las voluntades que intervienen en la formación del acto jurídico, éste puede ser:

1. Unilateral , creado por una sola voluntad, ejemplo, el testamento.

2. Bilateral , los actos bilaterales son aquellos en los que intervienen dos

voluntades, verbigracia, el convenio (o contrato) . 3.  Actos colegiados, son aquellos en los que intervienen varias voluntades que integran un órgano o corporación, para producir un acto jurídico y todas las voluntades pueden tener la misma finalidad, verbigracia el que realiza el Congreso para crear una ley. 4.  Actos colectivos, son aquellos en los que la expresión de voluntad de varios individuos que tienen determinadas condiciones, concurren a un determinado acto, ejemplo las elecciones. 5.  Acto unión, intervienen varias voluntades para formar un determinado acto  jurídico, y cada voluntad tiene un fin único, verbigracia el matrimonio.

Desde el punto de vista de los efectos que producen, la doctrina ha clasificado al acto jurídico en:

1. Acto creador de situación jurídica general , que los tratadistas identifican como ley, cuyas características son su generalidad, abstracción, impersonalidad y permanencia. Y que puede ser modificado siempre por otro acto de la misma naturaleza emanado del mismo órgano (Poder Legislativo) que le dio origen (principio del paralelismo de las formas;).

Existen diversas clasificaciones de las leyes; se habla de leyes reglamentarias y leyes orgánicas: Ley Orgánica1 es la que organiza y estructura un órgano del Estado como la Ley del Seguro Social.

Ley reglamentaria  es la que desarrolla una norma constitucional o un principio dado en la Constitución, verbigracia la Ley Federal de Aguas Nacionales; reglamentaria del artículo 27 constitucional.

Diferencias formales y materiales .- En el aspecto formal no hay diferencia entre una ley orgánica y una reglamentaria, puesto que las ellos provienen del 1

 Sobre la Ley Orgánica, Véase: Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana ( Diario oficial del 17 de diciembre de 1973, SEP). Ley Orgánica Del Instituto Politécnico Nacional ( Diario Oficial de 16 de Diciembre de 1974, SEP).

Congreso, es mas, puede haber leyes que reúnan a la vez las características de reglamentarlas y orgánicas, pues en su texto se establecen disposiciones que abarcan ambos aspectos (ver la Ley Federal del Trabajo). Lo que separa entre lo orgánico y lo reglamentario de la ley es la materia que regulan.

imperio y sanción. Imperio es la facultad que tiene el Estado para hacer observar la ley o imponer- su observancia, Sanción es la aplicación de una pena por contravención a la ley, es decir, el ilícito en general, ya que hay actos ilícitos que no necesariamente son delitos. 2.  Acto creador de situación jurídica particular o concreta .2  En este supuesto se considera que se trata de situaciones exclusivamente particulares, concretas y referidas a uno 0 varios individuos en particular; ejemplo de ellos son los contratos.

3. Acto condición .- Señala la doctrina que el acto condición es aquel por medio del cual el Estado aplica una norma general a un caso concreto, por ejemplo, el nombramiento de un empleado público, cuya designación este prevista en las leyes; pero que no se hace concreto sino hasta que existe un acto de autoridad que designa a una persona en particular, como funcionario o empleado del Estado.

CRÍTICA Estimo que la terminología de acto-condición, que de alguna manera ha sido trasladada de la doctrina francesa a México, en nuestros días resulta imprecisa y da lugar a confusiones, ¿ Por qué afirmo lo anterior; Conforme a la:

Teoría General de Derecho se entiende por condición:

"Hecho futuro e incierto del que depende la adquisición o resolución de un derecho" De los conceptos anteriores se desprende que la condición es un acto futuro de realización incierta, que da nacimiento a obligaciones y derechos. Sí se 2

 Como Ejemplos de acto creador de situación particular o concreta, véanse; Decreto por el que se concede  permiso a la ciudadana Ma. Hilda Guzmán Vega, para aceptar y prestar servicios como secretaria en el consulado general de los Estados Unidos de América, en la ciudad de Monterrey, N.L. (  Diario oficial de 2 de Marzo de 1978, Secretaría de Relaciones exteriores).

analizan los procedimientos o la mecánica lógica de lo que la doctrina francesa nombra acto-condición, se aprecia que es -difícil que sean actos futuros de realización incierta que, de los Mismos nazcan derechos y obligaciones, por ejemplo, el nombramiento de un funcionario, el celebrar cualquier contrato civil o mercantil, la expedición de una licencia o de un pasaporte; creo que en estricta lógica jurídica, no son actos que condicionen la aplicación de la ley, porque no la condicionan, sino al contrario, la cumplen o la ejecutan, es decir, mediante esos actos se aplica la ley.

De los razonamientos anteriores parece que debe rechazarse la doctrina del acto-condición por estar apartada de la realidad.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CACTERISTICAS Y DIFERENCIAClÓN

Y

JUDICIALES.

Para que exista la actuación del Juez, es necesaria la existencia previa de un litigio, de tina controversia de derechos, salvo los casos excepcionales de  jurisdicción voluntaria.

La sentencia judicial es creadora de situación jurídica concreta, su finalidad es resolver un determinado conflicto, reconociendo el derecho aplicable. La actividad administrativa es constante, diaria y sin interrupción, actúa en forma permanente, satisfaciendo las necesidades sociales, sin que exista siempre un conflicto previo que resolver.

Los actos jurídicos de la Administración Pública, generalmente, son creadores de una situación jurídica concreta, aunque esto no excluya el que puedan también crea situación ,jurídica general; su finalidad es cumplir con los cometidos del Estado en todas las diversas ramas de la Administración.

Podría decirse que lo normal es que el acto legislativo sea creador de situación ,jurídica general, 3  el judicial resuelva controversias creando situación jurídica concreta, y el administrativo, realizaría todo lo que no fuera legislar o sentenciar. 3

 Sobre la posibilidad de actos administrativos del poder legislativo, recurribles ante la jurisdicción especializada, véase: Rela, Alberto Ramón (Montevideo), Anulabilidad de los actos administrativos dictados  por el poder legislativo y en la República Oriental de Uruguay: Ampliación de la competencia del tribunal de lo contencioso administrativo, Archivo de Derecho Público y ciencias de la administración, Instituto de Derecho Público, Facultad de Derecho, Caracas , Venezuela, 1972, vol. II, pp. 421 a 430.

En el acto administrativo siempre existe urca decisión unilateral por parte del órgano que lo emite, para realizar ese acto con independencia del contenido y de la forma que posteriormente adopte, aun tratándose de contratos y convenios. Esa decisión implica das un contenido a la actividad administrativa. El juez no decide si dicta o no dicta sentencia, pues siempre tiene que actuar en ese sentido; es decir, resolver la controversia.

LOS ACTOS DE GOBIERNO. LOS ACTOS POLITICOS 4 Tal vez llamará la atención que no desarrollemos la teoría de los actos de gobierno, que muchos identifican con los actos políticos; sin embargo, consideramos- que en México, debido al sistema presidencial, no existen actos del Poder Ejecutivo, cono la disolución de las Cámaras, la dimisión del jefe de Gobierno y de su Gabinete y los actos de conducción conjunta riel Ejecutivo y del legislativo de la política internacional.

La doctrina del acto de gobierno se ha desarrollado en Francia y en gran parte es una elaboración jurisprudencial del Consejo de Estado cele ese país, en la doctrina moderna de España, Inglaterra, Estados Unidos de Norteamérica e Italia, se hace referencia al acto político y con la situación de que los actos de gobierno no son susceptibles de control jurisdiccional y su determinación doctrinal este todavía por precisarse, por lo cual en este libro únicamente apuntamos esa circunstancia y remitirnos a la bibliografía que citarnos a pie de página. 5

En México, se consideran actos políticos aquellos que entrañan, o bien la integración o elección de los Poderes de la Unión, de las entidades federativas o de los municipios, o de las relaciones entre ellos; por ejemplo, la elección de diputados va senadores, Presidente de la República y Ayuntamientos; el nombramiento de Ministros de la corte y Secretarios de Estado; es decir, también actos de relación entre los Poderes de la Unión, o entre éstos y los Estados y los Municipios. 6

4

 Sobre esto véase, en la doctrina extranjera al respecto, la clásica tesis de Duez, Paul, les acts du Gouvernment, París , Francia, 1935. 5  Baena, Del Alcázar, Manrique, los actos políticos del gobierno en el Derecho español, en documentación administrativa, núm 177, enero- marzo, 1978, núm. 178, Abril- Junio, 1978. 6  Como Ejemplo de acto político de convocatoria de sesiones extraordinarias del congreso, véase: “Decreto  por el que se convoca al congreso de la unión a un primer periodo extraordinario de sesiones del segundo receso de la L Legislatura, que se iniciará el día 17 del presente mes de Abril” ( Diario Oficial de la federación de 7 de Abril de 1978, Secreatría de Gobernación).

Unidad 13

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El acto administrativo.

UNIDAD 13 EL ACTO ADMINISTRATIVO CONCEPTUALIZACIÓN

La administración Pública, en su concepción dinámica, implica el ejercicio de las atribuciones que las normas jurídicas asignan a los órganos públicos, para la realización de los fines del Estado. Esta función administrativa, se manifiesta a través de actos que tienen diferente connotación y contenido, de los que se derivan las clasificaciones que del acto administrativo se han formulado.  Antes de entrar al estudio de la clasificación de los actos administrativos, es conveniente recordar que de acuerdo a la Teoría General del Derecho los diferentes fenómenos que se producen por los hombres y la naturaleza, pueden o no estar regulados por el Derecho cuando lo están, su realización produce efectos  jurídicos, que permiten hacer la diferenciación entre hechos naturales o materiales y hechos jurídicos. Estos a su vez pueden diferenciarse en razón de la intervención de la voluntad del agente, manifestada o no con el propósito de producir los efectos jurídicos, en cuyo caso podemos hablar de hechos jurídicos en sentido estricto, y de actos jurídicos. Por ello, se dice que el acto jurídico es la manifestación de la voluntad para producir efectos jurídicos.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede identificar la actuación de la administración. expresada a través de hechos materiales, cuando su manifestación de voluntad no produce consecuencias de derecho, por no tener trascendencia en el mundo jurídico,- y a través de actos jurídicos, que por ser la manifestación de la voluntad de la administración, se denominan actos administrativos.

 Actos administrativos y actos de la administración Es conveniente señalar que no toda la actuación de la administración se expresa a través de actos administrativos, ya que en ocasiones realiza actos que no reúnen las características de éstos, por lo que se puede hacer una diferenciación entre

actos administrativos y actos de administración.

“Toda la actuación de la administración se dará a través de actos de la administración”. Pero sólo serán considerados actos administrativos aquella ". . . declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos  jurídicos directos e inmediatos". Acosta Romero define al acto administrativo como la ". . . manifestación unilateral y externa de la voluntad, que expresa la decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública”.

Declaración de voluntad La declaración de voluntad es un elemento indispensable de los actos jurídicos y la expresión de un propósito o de una decisión.

Unilateral La declaración de voluntad es unilateral, ya que por su naturaleza no requiere el acuerdo de otro sujeto, como sucede en los convenios y en los contratos. La expresión de la voluntad legal de la autoridad es suficiente para integrar el acto administrativo.

Concreta La declaración debe ser una manifestación concreta, puesto que debe referirse a situaciones particulares, en contraposición a las disposiciones normativas, cuyo contenido es general y abstracto, y no produce consecuencias jurídicas individuales, como sucede con los actos administrativos.

De un órgano administrativo La declaración de voluntad debe provenir de un órgano administrativo, puesto que se trata de actos que integran la función administrativa, formal y materialmente considerada, ya que si el acto es generado por un órgano perteneciente a un poder distinto, legislativo o judicial, no entra en la clasificación de los actos

administrativos, y por lo tanto no será materia del Derecho Administrativo. Cuando otros poderes emiten nombramientos o aplican presupuestos, aunque materialmente se trate de una función administrativa, estos actos no presentan la característica de administrativos, y por consiguiente no son materia del Derecho  Administrativo.

Para producir efectos jurídicos La declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo se manifiesta en la producción de efectos jurídicos, es decir, al crear, modificar, transmitir, reconocer, declarar o extinguir derechos y obligaciones.

CLASIFICACIÓN Los actos administrativos tienen características de muy diversa índole, por ello, los tratadistas los han agrupado en razón de ciertos aspectos que les son comunes. Los criterios fundamentales que se han tomado como base, son: su ámbito de aplicación, la naturaleza de la decisión, las voluntades que intervienen en su elaboración, el margen de libertad para su creación, los efectos que producen en la esfera jurídica de los administrados y lo que hacen constar.

 Ámbito de aplicación En cuanto a su ámbito de aplicación, se clasifican en internos y externos. Se considera como actos administrativos internos aquellos cuya existencia sólo se manifiesta dentro de la propia administración, por lo que no pueden producir efectos respecto de los particulares, como la orden de un superior a un inferior  jerárquico o la imposición de una sanción disciplinaria a un servidor público. Los actos administrativos externos trascienden la esfera de la administración.

Naturaleza de la decisión De acuerdo con la naturaleza de la decisión, los actos pueden ser de instrucción, de resolución o de ejecución, dependiendo de la fase del procedimiento en que se emita el acto.

Voluntades que intervienen Respecto de las voluntades que intervienen en su elaboración, pueden ser simples o complejos. Un acto simple es aquel que es emitido por un solo órgano, sin importar que sean varias las personas que hayan participado en la preparación del acto. Los actos complejos o colectivos se emiten por la concurrencia de diferentes órganos de la Administración Pública, identificados respecto de una misma materia y un mismo fin, como puede ser un acuerdo de gabinete en que concurren diferentes titulares de dependencias o un decreto del Ejecutivo en el que se conjunta las voluntades del Presidente de la República y de los titulares de las dependencias. Otro acto complejo o colectivo es el acto-unión, en el cual participan diferentes sujetos, que aunque intervienen respecto de la misma materia, el fin que cada uno persigue es diferente, como sucede en un nombramiento de servidor público.

Margen de libertad para su creación En cuanto al margen de libertad para su creación, los actos administrativos se clasifican en reglados y discrecionales. Los actos reglados son aquellos que la autoridad debe emitir necesariamente cuando se dan los supuestos que la norma establece, sin dejar algún margen de libertad a la autoridad para decidir sobre su pronunciamiento, a diferencia de los discrecionales, en los que la autoridad tiene la libre apreciación de los elementos para determinar su emisión o no.

Es conveniente señalar que cuando la autoridad puede apreciar los elementos para determinar su contenido, pero necesariamente debe emitir el acto, no se trata de un acto discrecional, sino de un acto reglado o vinculado, con posibilidad de arbitrio. Esto sucede, por ejemplo, cuando al tener conocimiento de un ilícito, la autoridad tiene obligación de imponer una sanción, la cual cuantificará de acuerdo con su arbitrio, respecto de los elementos que concurrieron en su comisión.

Efectos que producen En cuanto a los efectos que producen en la esfera jurídica de los administrados, se clasifican en actos que aumentan los derechos de los particulares, y actos que los limitan. Los actos administrativos que aumentan los derechos de los particulares son:

a) La concesión. Derecho que se otorga a un sujeto para el uso o explotación de bienes del Estado o la prestación de un servicio público, lo cual implica un privilegio respecto de los demás gobernados. b) La autorización, licencia o permiso. Acto en razón del cual la administración autoriza el ejercicio de un derecho preexistente, que ha sido limitado por razones de seguridad, tranquilidad u oportunidad, y que una vez que constata que se satisfacen los requisitos establecidos para su ejercicio, la autoridad lo autoriza. Así tenemos las licencias de construcción, de manejo, de caza, etc., en que el derecho a realizar la actividad ya existía, pero su ejercicio obliga al cumplimiento de requisitos previos. c) La dispensa. Es el acto por medio del cual se autoriza a los sujetos para no cumplir con una obligación o una carga que tenían establecida, como en el caso de las exenciones fiscales, la dispensa de la garantía del interés fiscal, de cumplir con el Servicio Militar, de la autorización de los padres para que un menor contraiga matrimonio, etc. d) La admisión. Es el acto por el cual se autoriza el ingreso de un sujeto a un servicio público, como el caso de la inscripción a una escuela oficial, a un servicio de salud.

Los actos administrativos que limitan los derechos de los particulares son: a) Las órdenes. Son manifestaciones de voluntad que obligan a los particulares a realizar conductas positivas o negativas. b) Los actos traslativos de derechos. Son aquellos que transfieren coactivamente la propiedad o un derecho de un sujeto a otro, que puede ser la propia administración. Entre ellos, los más característicos son la expropiación y el decomiso. c) La sanción. Es la manifestación unilateral de la voluntad de la administración que se emplea para castigar a los infractores de las normas legales y reglamentarias, y tienen carácter aflictivo y represivo.

Lo que hacen constar En cuanto a lo que hacen constar, se clasifican en: a) Certificaciones, son manifestaciones que dan validez o autenticidad a

constancias de registros de la vida civil de los particulares: constancias del registro de propiedad, certificados de calificaciones, etc, b)Registro, inscripción en documentos o instituciones públicas, de situaciones y derechos de particulares: Registro de Transferencia de Tecnología. De Proveedores del Gobierno Federal. Registro Civil, etc. c) Notificaciones y publicaciones, implican la participación de conocimiento de actos y situaciones jurídicas.

ELEMENTOS

El acto administrativo está constituido por una serie de elementos que le dan forma y validez, por lo que su conocimiento es de suma importancia, ya que las irregularidades que puedan presentarse en su formación constituyen vicios que lo afectan.

De acuerdo con sus características, los elementos del acto administrativo pueden agruparse en subjetivos, objetivos y formales.

Subjetivo El elemento subjetivo está integrado por el órgano de la administración que tiene a su cargo la producción del acto, el cual debe reunir los requisitos que la ley establece para su pronunciamiento, por lo que debe ser emitido por una autoridad competente, es decir, por un sujeto de la administración, y que además la ley le otorgue las facultades para pronunciarse en la materia.

Como el titular del órgano que emite la resolución es un funcionario, su voluntad como persona física debe estar exenta de vicios para poder expresar la voluntad de la administración, por lo tanto, además de ser una persona capaz civilmente y de tener la condición legal de funcionario, su actuación debe estar exenta de error, dolor, violencia e intimidación. Por otra parte, el órgano de la administración debe tener atribuidas las facultades necesarias para su actuación, es decir, debe ser competente; que como hemos visto, puede ser en razón de materia, grado, territorio y cuantía.

Objetivos Los elementos objetivos son: el objeto, el motivo y el fin. El objeto se identifica como la materia o contenido del acto, el cual de acuerdo al derecho común, debe ser cierto y jurídicamente posible, es decir, que la materia a que se refiera el acto sea real y pueda ser objeto de la actuación de la administración, de acuerdo a la ley.

El motivo, también llamado "presupuesto de hecho" y "causa", está constituido por las circunstancias que la autoridad toma en cuenta para emitir el acto. La corriente civilista lo identifica como la "apreciación subjetiva del interés público hecha por la administración". Sin embargo, no encontramos alguna diferencia trascendente entre motivo y causa. Es conveniente señalar la diferencia entre motivo y motivación, ya que ésta es la expresión que la autoridad hace del motivo de su acto, Es decir, “Motivar un acto, es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formuló la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal".

El fin es el propósito que se persigue con la emisión del acto, es el "para qué” de su emisión, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfacción del interés público. Su contenido se deriva de la voluntad del legislador expresada en la ley, por lo que su inobservancia da lugar al desvío de poder, que es la aplicación de potestades para fines distintos de los previstos en la norma.

Formal El elemento formal del acto administrativo está integrado por la observancia del procedimiento prescrito para la elaboración del acto, su expresión por escrito y su comunicación a los interesados.

La observancia del procedimiento es un aspecto muy importante para la integración de la voluntad administrativa, sobre todo con relación al respeto de los derechos del particular, por lo que sí se afectan sus defensas, procede la declaración de su nulidad. Así lo establece el artículo 238. fracción II del Código Fiscal de la Federación, al disponer que se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se hayan omitido los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecten las defensas del particular.

Respecto a la constancia del acto por escrito. Su importancia es manifiesta, ya que es el medio en que se expresa la existencia de la voluntad administrativa. Al respecto, el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación establece que los actos administrativos que se deban notificar deberán tener por lo menos los siguientes requisitos:

I. Constar por escrito. II. Señalar la autoridad que lo emite. III. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate. IV. Ostentar la firma del funcionario competente y el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido. Se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación.

Con relación a los actos administrativos que afectan a los particulares, la Constitución establece en el artículo 16 que ``Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento", de donde se deriva la necesidad de que los elementos de los actos administrativos se encuentren presentes, por mandato constitucional. Así, identificamos como elemento subjetivo a la "autoridad competente": como elemento objetivo, el contenido del acto de molestia, la expresión de los motivos del acto y el fin que persigue con su emisión; y como elementos de forma, que el acto debe constar por escrito y haber seguido el procedimiento establecido por la ley.

CARACTERÍSTICAS La manifestación escrita de la voluntad administrativa, generada a través de un procedimiento jurídico de la autoridad competente, respecto de un objeto física y legalmente posible, y con la debida fundamentación y motivación, constituye el acto administrativo válido y eficaz. Válido en tanto que ha reunido los requisitos que la ley establece, y eficaz en virtud de que siendo válido, ha sido notificado al particular.

Validez y eficacia La validez se deriva de una presunción que la ley establece en favor de los actos de la autoridad y que subsiste mientras no se demuestre lo contrario, lo cual da al acto administrativo la característica de legitimidad. Así lo establece en materia fiscal el Código Fiscal de la Federación, al señalar en su artículo 68 que "Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales".

Para que el acto pueda surtir sus efectos requiere que además de válido, sea eficaz, lo cual se produce por la participación de conocimiento al interesado, a través de la notificación. De esta forma, el acto, al ser eficaz, adquiere la característica de ejecutividad, es decir, la cualidad de producir sus efectos sin necesidad de una autorización posterior, incluso en contra de la voluntad de su destinatario.

Ejecutividad y ejecutoriedad Es conveniente no confundir la ejecutividad, fuerza intrínseca del acto, con la característica de ejecutoriedad, que es la facultad de ejecutar el acto, aun en contra de la voluntad de su destinatario, de lo que se desprende que la ejecutividad es un atributo del acto, y la ejecutoriedad lo es de la autoridad.

El acto administrativo es ejecutivo en razón de que la ley autoriza a la autoridad administrativa a emitir sus propias resoluciones, sin la necesidad de la participación de otro poder, ya que por aplicación de la teoría de la división de poderes, cada uno tiene a su cargo el ejercicio de una función, y la función administrativa debe tener los elementos que garanticen la acción estatal tendiente a la consecución de los fines del Estado, en los términos de la ley. En caso de que la autoridad no se ajuste en su actuación a los mandatos de la Constitución y de las leyes, el Poder Judicial, a petición del afectado, puede intervenir para asegurar el respeto a la norma, en los términos del artículo 104 de la Constitución.

Suspensión de la ejecución La ejecución del acto administrativo puede suspenderse a petición del interesado, siempre y cuando la ley lo autorice expresamente, generalmente por causa de la interposición de un medio de defensa, como un recurso o juicio, siempre y cuando

la suspensión del acto no afecte el interés de particulares o el interés público.

En este sentido se manifiesta la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que en su artículo 72 establece que la interposición del recurso suspenderá la ejecución de la resolución recurrida, si lo solicita el promovente, conforme a estas reglas: I. Tratándose de sanciones económicas, si el pago de éstas se garantiza en los términos que prevenga el Código Fiscal de la Federación. II. Tratándose de otras sanciones, se concederá la suspensión si concurren los siguientes requisitos: a) Que se admita el recurso. b) Que la ejecución de la resolución recurrida produzca daños o perjuicios de imposible reparación en contra del recurrente.

Que la suspensión no traiga como consecuencia la consumación o continuación de actos u omisiones que impliquen perjuicios al interés social o al servicio público.

De igual forma. el artículo 144 del Código Fiscal dispone en sus párrafos primero y quinto:

No se ejecutarán los actos administrativos cuando se solicite la suspensión ante la autoridad ejecutora v se acompañen los documentos que acrediten que se ha garantizado el interés fiscal. Dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acto cuya ejecución se suspende, se deberá presentar copia sellada del escrito con el que se hubiera intentado recurso administrativo o juicio. En caso contrario, la autoridad estará facultada para hacer efectiva la garantía, aun cuando se trate de fianza otorgada po r compañía autorizada.

El procedimiento administrativo quedará suspendido hasta que se haga saber la resolución definitiva que hubiera recaído en el recurso o juicio. Sin embargo, en caso de que la ley no prevea la suspensión de la ejecución, siempre queda abierta la posibilidad de solicitarla a través del juicio de amparo, cuando se violen las garantías del particular. También se establece en materia fiscal que cuando se niegue o se viole la suspensión del procedimiento de ejecución, se podrá solicitar al superior jerárquico de la ejecutora o a la sala del Tribunal Fiscal de la Federación.

Suspensión de la ejecución Para la suspensión de los actos administrativos que impliquen la ejecución de resoluciones que establezcan créditos fiscales a cargo de los particulares, existe una regla que en Derecho se conoce como suspensión de la ejecución (garantice y luego impugne), en razón de la cual, para que el acto de ejecución pueda suspenderse, será necesario garantizar el crédito fiscal, lo cual ha dado lugar a considerar que se trata de un privilegio de los créditos a favor del Estado, que se  justifica en razón de los fines que persigue; persigue; los cuales no pueden quedar supeditados al interés de los particulares.

EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN

La manifestación de la voluntad de la administración se produce a través de un procedimiento que genera un acto válido y eficaz, por lo que debe producir efectos  jurídicos.  jurídicos. Sin embargo, puede darse el caso de que la administración administración no emita el acto, esto, en principio. provocaría un estancamiento de los efectos jurídicos, lo cual no debe darse en las relaciones jurídicas, ya que éstas no pueden quedar paralizadas. Esto ha dado lugar a la necesidad de determinar en qué sentido debe interpretarse el silencio de la administración, para proteger los intereses de los administrados que no pueden esperar eternamente el pronunciamiento de la autoridad administrativa respecto de sus pretensiones, lo cual ha llevado al Derecho y a la legislación, a interpretar el silencio administrativo cuando, existiendo la obligación de resolver dentro de un plazo, la autoridad no responde.

Encontramos por lo tanto, dos elementos que permiten interpretar el silencio de la administración: 1. Que la administración tenga la obligación de pronunciarse. 2. Que transcurra un plazo determinado, sin que la autoridad resuelva.

El Derecho de Petición Conforme al artículo 8o de nuestra Constitución, a toda petición formulada por escrito, de manera pacífica y respetuosa, deberá recaer un acuerdo escrito, que deberá notificarse en breve término, de donde se deriva la existencia de los dos requisitos señalados: que la autoridad tenga la obligación de responder y que deba ser en "breve término".

 Al respecto, respecto, la Suprema Corte sentó jurisprudencia jurisprudencia en el sentido de que el acuerdo escrito sea una resolución definitiva y que el breve término sea de cuatro meses.

Petición, derecho del artículo 8°. constitucional se refiere no sólo al derecho que los particulares tienen para que se les haga conocer la resolución definitiva que pone fin a su petición, sino también a los trámites que se vayan cumpliendo en los casos en que la ley quiera la substanciación de un procedimiento, imponiendo a las autoridades la obligación de hacer saber en breve término a los interesados, todos y cada uno de los trámites relativos a su petición

Petición, derecho de. Término para el Acuerdo Respectivo. Atento a lo dispuesto por el artículo 8o de la Constitución, que ordena que a toda petición debe recaer el acue rdo respectivo, es indudable que si pasan más de cuatro meses desde que una persona presenta un ocurso y ningún acuerdo recae a él. se viola la garantía que consagra el citado artículo constitucional. (Apéndice de Jurisprudencia 19 71-19 75, Segunda Sala, Tercera Parte, pág. 76 3.)

Cuando el pronunciamiento de la autoridad no se da, el particular puede forzar a la autoridad para que resuelva, a través del juicio de amparo, por violación al Derecho de Petición. Sin embargo, la ley puede dar un significado al silencio de la autoridad.

La negativa ficta Una de las formas que nuestra legislación ha adoptado en los casos del silencio administrativo es la negativa ficta. En virtud de esta figura, se considera que si transcurre el término previsto en la ley para que la autoridad administrativa resuelva alguna instancia o petición promovida acerca de cuestiones reales y concretas, sin que la autoridad emita resolución, debe presumirse que se ha resuelto en forma adversa a los intereses del promovente, es decir, que se le ha negado su petición.

En nuestro sistema jurídico el único ordenamiento que prevé tal figura es el Código Fiscal de la Federación, que en su artículo 37 la regula de manera general, para que todas las autoridades fiscales resuelvan en cuatro meses las instancias o peticiones de los particulares y en forma especial, sólo para los recursos administrativos, en el diverso 131.

Es necesario señalar que no obstante que esta figura sólo es aplicable en materia fiscal, el Tribunal Fiscal de la Federación en forma irregular y con apoyo en su Jurisprudencia No. 125, la ha hecho extensiva para toda la materia administrativa relacionada con los asuntos de su competencia, en los términos del artículo 23 de su Ley Orgánica y de otras leyes especiales que le dan atribuciones.

 Aunque en la negativa ficta debe presumirse que la autoridad resolvió negativamente, esto no puede dar base para determinar que estamos ante un acto ejecutorio, ya que no puede ser ejecutado mientras no se emita la resolución expresa o se declare su validez por un tribunal competente.

La afirmativa tácita Otra de las formas que frente al silencio administrativo ha adoptado nuestro sistema, es la de considerar que transcurrido el termino legal sin que la autoridad resuelva alguna instancia o petición de un particular, debe entenderse que se le resuelve de manera afirmativa. Así tenemos que la Ley Reglamentaria del Ser-vicio de Banca y Crédito, que derogó a la Ley General de Instituciones de Crédito, en su artículo 204 dispone que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene 10 días para desaprobar las resoluciones y recomendaciones de la Comisión Nacional Bancaria: la Ley sobre el Control de Registro de la Transferencia de Tecnología en su artículo 1'' otorga a la autoridad un plazo de 90 días para resolver la inscripción de contratos, y la Ley Federal del Trabajo en su artículo 366 concede un plazo de 60 días para negar- la inscripción de sindicatos, casos en los cuales, ante el silencio de la autoridad se deberá considerar como aceptación tácita. En este sentido, se irán dando lineamientos a la Administración Pública Federal, según el Acuerdo Presidencial de Simplificación  Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 1984, en el que, según el artículo 4o inciso k, se dan instrucciones a sus dependencias y entidades. para que fijen . . . en los asuntos que lo permitan, plazos límites para su resolución. estableciéndose que se operará la resolución tácita en sentido favorable a los interesados, en los casos de que no se dé resolución expresa al planteamiento de que se trate, dentro de dicho plazo.

 A diferencia de la negativa ficta, en la que la resolución no es ejecutiva, en la afirmativa tácita la resolución sí produce sus efectos y es oponible por el particular, ante la autoridad y frente a terceros. BIBLIOGRAFÍA

 ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General Del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. DIEZ, Manuel M.   Manual de Derecho Administrativo. Tomo l, Editorial Plus-Ultra, Buenos Aires, 1983. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. GORDILLO, Agustín A. Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1983.

Unidad 14

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Extinción de los actos administrativos.

UNIDAD 14 EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES

La presunción de validez de los actos administrativos permite que produzcan sus efectos mientras no se demuestre que adolecen de vicios en alguno o algunos de los elementos que los constituyen. Esta presunción  juris tantum  obliga a los afectados a promover los medios de defensa que la ley establece para combatir los actos administrativos irregulares, y demostrar que se está en presencia de un acto irregular.

La irregularidad de los actos administrativos puede manifestarse por todo tipo de violaciones a las disposiciones legales que norman su creación, desde intrascendentes desviaciones en el procedimiento administrativo, hasta ausencia absoluta de los elementos que deben integrarlo, lo cual no impide que provisionalmente produzcan sus efectos.

La legislación administrativa no es uniforme al disponer el tratamiento que debe darse a los actos administrativos irregulares, ya que la diversidad de ordenamientos administrativos contienen diferentes disposiciones al respecto o son omisos en su regulación, por lo que su tratamiento parte de la aplicación de los principios constitucionales que rigen la actuación administrativa, comprendidos en el artículo 16 constitucional y en las disposiciones del Derecho Común que establece el Código Civil.

De esta manera encontramos que a falta de disposición expresa en la ley administrativa, se aplica supletoriamente la teoría tripartita de las nulidades consignada en los artículos del 2224 al 2242 del Código Civil, de donde se deriva la posibilidad de que los actos administrativos puedan presentar vicios que produzcan su inexistencia, nulidad absoluta o nulidad relativa.

NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Considerando que la inexistencia del acto es resultado de la falta de voluntad o de objeto, ésta sólo puede producirse cuando el sujeto que actúa no represente la voluntad del órgano, por no tratarse de un sujeto de la administración, o que el objeto del acto sea manifiestamente ilícito o imposible; sin embargo, siempre será necesario que el afectado o quien tenga interés, demuestre la inexistencia del acto. La realidad es que las leyes administrativas no establecen esta figura.

Respecto de la nulidad de los actos administrativos, encontrarnos que los ordenamientos que la establecen no hacen la diferenciación de nulidad absoluta o relativa, pues sólo disponen la nulidad lisa y llana o la nulidad de pleno derecho.  Así tenemos que la Ley, de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles dispone en su artículo 47 que "Los actos, convenios, pedidos, contratos y negocios jurídicos que las dependencias y entidades realicen en contravención a lo dispuesto por esta Ley y a las disposiciones que de ella deriven, serán nulos de pleno derecho". En los mismos términos lo establece el artículo 72 de la Ley de Obras Públicas.

Otras leyes administrativas, como la Ley General de Bienes Nacionales en sus artículos 23 y 79, la Ley de Patentes y marcas en sus artículos 59 y 147, la Ley Minera en su artículo 40, la Ley de Radio y Televisión en su artículo 29, entre otras, establecen la nulidad de los actos viciados.

Por tanto, el principio que rige en materia administrativa es el de la nulidad absoluta, posiblemente en razón del principio consignado en el artículo 8o. del Código Civil, que establece que los actos que se realicen en contravención a las disposiciones de orden público serán nulos de pleno derecho.

Si el Código Civil dispone en su artículo 2225 que la ilicitud en el objeto, en el fin o en la condición del acto, produce su nulidad, ya sea absoluta o relativa, de acuerdo a los intereses que regula el Derecho Administrativo, el acto administrativo irregular sólo podrá ser nulo en forma absoluta, y será la ley administrativa en particular quien la establezca en cada caso, y en su defecto se deberá aplicar el Derecho Común.

 Autoridad que debe declararla Otro de los problemas que se presenta con respecto de la nulidad de los actos administrativos es la determinación de qué autoridad debe declarar esa nulidad, es decir, si ésta debe ser declarada por la autoridad administrativa que emitió el acto, por el superior jerárquico 0 por la autoridad judicial.

El problema se soluciona cuando en la propia ley se autoriza a la autoridad administrativa a emitir la declaración de nulidad, como sucede en la Ley de Bienes Nacionales, según la fracción V de su artículo 17 y en el artículo 23, respecto de acuerdos, concesiones, permisos o autorizaciones otorgados por autoridades, funcionarios o empleados incompetentes, y en el artículo 43 de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal en el que se establece que:

Los acuerdos, concesiones, permisos o autorizaciones otorgados por autoridades, funcionarios o empleados que carezcan de la competencia necesaria para ello, o los que se dicten con violación de un precepto legal o por error, dolo o violencia que perjudiquen o restrinjan los Derechos del Departamento del Distrito Federal sobre sus bienes de dominio público, serán anulados administrativamente, previa audiencia de los interesados.

Sin embargo, la mayoría de las leyes administrativas no precisan qué autoridad puede declarar la nulidad, por lo que se ha considerado que si el Código Civil es supletorio, y en éste se establece que sea el juez quien la declare, la autoridad administrativa no podrá hacerlo, sobre todo si la Ley Orgánica no le da competencia.

Diferencias con la nulidad civil

Independientemente de lo anterior, y toda vez que nos hemos referido a la nulidad civil y administrativa, es posible concluir que ambas nulidades son diferentes en virtud de que:

1. La nulidad civil sólo puede ser declarada por el juez, la administrativa puede ser declarada por el juez o por la autoridad administrativa.

2. La nulidad civil se establece para proteger intereses particulares, la administrativa para proteger el interés público. 3. La nulidad civil puede solicitarla cualquier interesado, la administrativa sólo la puede pedir quien tenga un interés jurídico.

FORMAS DE EXTINCIÓN Cuando el acto administrativo se ha manifestado con plena validez y eficacia, en virtud de haber seguido el procedimiento legal para su formación y tener todos sus elementos, tiene una vida determinada que puede concluir por diversas razones.

Puede suceder que el plazo que se haya establecido para la existencia del acto haya concluido, por lo que con el solo transcurso del tiempo el acto se extingue.  Así tenemos, por ejemplo, una licencia de conducir o un pasaporte, que se otorgan por un tiempo determinado.

Otra de las formas de extinción se produce con la terminación del objeto materia del acto, ya que al no existir el objeto en razón del cual se manifestó, la existencia de éste no se justifica, como sucede con una licencia de construcción, puesto que al haberse realizado ésta la licencia cumplió su objeto, lo mismo ocurre en caso de una concesión para la explotación de un bien que ya se ha agotado.

El acto también puede extinguirse con la muerte o disolución del sujeto a quien iba destinado, como sucedería con la concesión o con la inscripción en una escuela oficial, ya que, al no existir destinatario del acto, éste se extinguiría.

Otras dos formas de extinción de los actos administrativos son la caducidad y la revocación, figuras que por sus características particulares y por su complejidad serán analizadas en los siguientes apartados.

CADUCIDAD

El acto administrativo también puede extinguirse por caducidad, cuando su existencia está sujeta al cumplimiento de ciertas obligaciones a cargo de su

destinatario y éste no cumple con ellas.

Esta forma de extinción debe estar expresamente autorizada en la ley, puesto que representa una fuerte sanción para la persona a quien se aplica. Normalmente la extinción del acto administrativo y la pérdida de los derechos que genera, se producen por la falta de cumplimiento de obligaciones que el acto le impone al beneficiario, durante un tiempo determinado; sin embargo, es necesario que la autoridad declare que la caducidad se ha producido.

En ocasiones esta figura se confunde con la prescripción negativa, toda vez que ésta también es la pérdida de un derecho por el transcurso del tiempo, pero la diferencia entre ambas estriba en que la caducidad se establece por dejar de cumplir con ciertas obligaciones correlativas a los beneficios que se obtienen durante un tiempo determinado, mientras que en el caso de la prescripción sólo se trata de no ejercer un derecho por un tiempo determinado.

La caducidad, como forma de extinción del acto administrativo es común en las concesiones. Así tenemos que la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal establece en su artículo 28 que:

 Articulo 28. La caducidad de las concesiones será declarada administrativamente por el Presidente de la República, a proposición del Jefe del Departamento del Distrito Federal en los casos siguientes:

I. Porque se interrumpa, en todo o en parte, el servicio público prestado, sin causa  justificada a juicio del Departamento del Distrito Federal, o sin previa autorización por escrito del mismo. II. Porque se ceda, hipoteque, enajene o de cualquier manera se grave la concesión, o algunos de los derechos en ella establecidos, o los bienes destinados al servicio público de que se trate, sin la previa autorización por escrito del Departamento del Distrito Federal. III. Porque se modifiquen o alteren substancialmente la naturaleza o condiciones en que opere el servicio, las instalaciones o su ubicación, sin previa aprobación por escrito del Departamento del Distrito Federal. IV. Porque no se hagan los pagos estipulados en la concesión. V. Porque no se otorgue la garantía a que esté obligado el concesionario.

VI. Por la falta de cumplimiento de algunas de las obligaciones contenidas en esta Ley o en la concesión.

El Departamento del Distrito Federal notificará personalmente al concesionario o a su representante la caducidad de su concesión, y de inmediato podrá tomar posesión del servicio amparado por la misma. Los bienes efectos a la concesión cuya caducidad se declare, pasarán a ser propiedad del Departamento del Distrito Federal sin necesidad de ningún pago.

REVOCACIÓN

Es la declaración unilateral de la autoridad que extingue un acto administrativo válido y eficaz por motivos de oportunidad. A diferencia de la nulidad, en la que el acto se anula por vicios de origen, con carácter declarativo y efectos retroactivos, en la revocación la extinción procede por motivos de oportunidad que se generan después que el acto nació; su naturaleza es constitutiva y los efectos se producen hacia el futuro.

La facultad de revocación no se otorga en forma absoluta y discrecional a la autoridad, ya que con ella se lesionan los derechos de los gobernados, por lo que para su procedencia es indispensable que esté expresamente autorizada la prevalencia del interés público sobre el privado.

El principio general establece la definitividad del acto administrativo en virtud del cual la resolución que lo produjo no puede ser modificada por la propia autoridad administrativa, en particular cuando el acto ha producido derechos en favor de los gobernados, puesto que el principio de seguridad jurídica dejaría de existir.

Sin embargo, puede darse el caso de que los motivos que tuvo la autoridad para emitir el acto y que hacían necesaria y conveniente su emisión, cambien en razón de los intereses públicos, en cuyo caso, si la autoridad está autorizada por la ley para analizar estas condiciones y determinar la conveniencia de impedir que el acto siga produciendo sus efectos, puede entonces proceder, con la debida fundamentación y motivación, a revocarlo mediante un nuevo acto que lo establezca en forma expresa o en forma implícita, a través de un acto incompatible con el anterior.

En algunos casos, la ley, además de no autorizar la revocación, la prohíbe en forma expresa, como sucede en materia fiscal, con lo establecido en el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, en el cual se prohíbe a las autoridades modificar las resoluciones dictadas en favor de los particulares, por lo que para que dejen de producir sus efectos, será necesario demandar su nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación en los términos del articulo 207, párrafo tercero, del Código Fiscal, lo cual constituye lo que se conoce como Juicio de Lesividad.

BIBLIOGRAFÍA  ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General Del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. DIEZ, Manuel M. Manual de Derecho Administrativo, Tomo l. Editorial Plus-Ultra. Buenos Aires, 1983. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984. GORDILLO, Agustín A. El Acto Administrativo, Abeledo-Perrot, Administrativo,  Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo, Editorial Administrativo,  Editorial Porrúa, S.A., México, 1983.

Unidad 15

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El servicio público.

UNIDAD 15 EL SERVICIO PUBLICO PRECISION DEL CONCEPTO Uno de los temas más controvertidos de la Ciencia del Derecho Administrativo es el relativo al servicio público. Esta controversia se explica en razón de la génesis del Derecho Administrativo, que muestra la impresión que su contenido ha manifestado desde su origen, debido a las diferentes concepciones que han existido con relación a los fines y a la actividad del Estado, lo cual redunda en el contenido de la función administrativa.

Las formas en que la actividad administrativa se realiza se han integrado en tres grupos: policía, servicio público y fomento, pero el contenido de cada una ha variado a través del tiempo, ya que en algunas épocas la actividad de policía ha sido fundamental y ha dejado de lado los servicios públicos y el fomento. Posteriormente, al transformarse las concepción de los fines del Estado, con el advenimiento del Estado Providencia o de Bienestar, los servicios públicos y el fomento adquirieron importancia a través de una actitud intervencionista que transformo toda la concepción de la actividad estatal.

Independientemente de una menor o mayor preponderancia de cada una de estas formas, el contenido de las actividades de policía, servicio público y fomento se ha transformado con el tiempo. Así tenemos que inicialmente se calificaron como actividades estatales de policía solo aquellas que tendían a garantizar la seguridad física, pero al aumentar la intervención estatal se incluyeron controles de salubridad, moralidad, orden público económico, orden público social, etc.

De igual forma sucedió respecto de las actividades consideradas como servicios públicos, toda vez que en la concepción del Estado liberal el contenido de ellos tenía una extensión muy limitada, que fue ensanchándose con el paso del tiempo, lo cual produjo grandes controversias, ya que si se consideraba que el campo del Derecho Administrativo era la regulación de las actividades manifestadas en

servicios públicos, antes que nada era necesario precisar su contenido.

El problema se agravó al tratar de delimitar la competencia de los Tribunales  Administrativos, puesto que el Poder Judicial no podía enjuiciar la actividad administrativa, manifestada fundamentalmente en servicios públicos, la cual solo podía ser juzgada por los Tribunales Administrativos. ¿Pero que debía entenderse por servicios públicos?

Lo anterior se empezó a aclarar a partir de la tesis de la autonomía del Derecho  Administrativo, formulada por el Tribunal de conflictos de Francia el 8 de febrero de 1873, en el juicio promovido por el padre de la joven Agnes Blanco, que fue lesionada por un carrito de una fábrica de tabacos del Estado, en el que se resolvió que por tratarse de una lesión provocada en el ejercicio de un servicio público, el Estado debía responder por los daños causados: . . .la responsabilidad que puede incumbir al Estado por los daños causados a los particulares por los individuos que emplea en el servicio público, no puede estar regulada por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones entre particulares. . .

Por lo tanto, si la actividad que el Estado desarrolla en un establecimiento público, como lo es una fábrica de tabacos, es un servicio público, se concluye que el contenido de este concepto no debe circunscribirse sólo a la función pública expresada soberanamente, sino que incluye diversas actividades, que por ser de interés público, el Estado toma a su cargo.

IDENTIFICACIÓN DEL CONTENIDO El criterio personal que diferentes tratadistas han expuesto sobre el servicio público obedece a la realidad social y jurídica de una determinada época y lugar, lo que ha traído como consecuencia concepciones diferentes. Boquera Oliver dice al respecto que:

Desde comienzos del siglo hasta fecha reciente, el concepto de servicio público, pese a su imprecisión, ha constituido en algunos países el eje del Derecho Administrativo. La imprecisión del concepto de servicio público tiene su origen en la variedad de significados que han recibido los dos términos de la expresión. Para unos. "servicio" era una organización de medios; para otros una actividad o función. El término `'público". según las diversas tendencias doctrinales, correspondía a la condición del sujeto titular del servicio (persona pública), a la naturaleza de las facultades  jurídicas empleadas para su funcionamiento (poder público), al fin al que se dirigía el servicio (fin público) o a una especie de fin público. al régimen jurídico a que estaba sometido (régimen

 jurídico-público), e incluso a los destinatarios del mismo (el público).

 Así encontrarnos que se ha identificado al servicio público como la actividad fundamental del Estado, por ser esta ". . .una corporación de servicios públicos organizados controlados por los gobernantes. . ." (León Duguit): como el contenido del Derecho Administrativo, ya que éste es ". . .el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos. . ." (Gastón Jeze); o como los sujetos que desarrollan las actividades, puesto que "Los servicios públicos son las celdillas componentes del cuerpo que es el Estado" (Roger Bonnard).

 Al comentar esta diversidad de criterios acerca del servicio público, Acosta Romero dice que : . . .para algunos el órgano es el que otorga ese carácter a la actividad, para otros es el régimen  jurídico al que se encuentra sometida la actividad. para algunos más es la propia actividad la que da el sello, o bien la finalidad que se persigue; no hay, como vemos, un consenso acerca de cuál sea intrínsecamente el contenido del servicio público.

En España, Ramón Martín Mateo se pronuncia en contra de, esta figura, sobre todo si con ella se pretende identificar el contenido del Derecho Administrativo, como lo hizo la Escuela Francesa, pues los enfoques que se utilizaron para detectar la presencia de un servicio público no han satisfecho a nadie, ya que ni el criterio de los sujetos, ni el del objeto, ni el del régimen en que se desarrollan han sido satisfactorios "De aquí que se abandonase como criterio definidor de todo el Derecho Administrativo y de la acción de la Administración la idea de servicio público y que incluso se estimase que el propio concepto había sido equivocadamente manejado para perfilar una subordinación del obrar administrativo". Por lo anterior, Martín Mateo propone un enfoque más realista de las distintas modalidades de acción administrativa, en donde ubica a la actividad administrativa que tiene por finalidad entregar a sus destinatarios bienes o facilitarles servicios, a la que denomina "Acción Administrativa de Prestación".

En nuestro país, Gabino Fraga se manifestó en contra de la utilización del concepto, al concluir que si: . . .la misma noción de atribución está más conforme con el análisis del concepto de actividad del Estado es necesario descartar el citado concepto de servicio público en el sentido que lo adopta la doctrina que combatimos y aceptar el de atribuciones como más propio y científico.( Derecho  Administrativo, Pág.24.)

De acuerdo con las concepciones de los diferentes tratadistas, es posible dar un

concepto de servicio público que identifique sus elementos esenciales. Así tenemos que el servicio público es una actividad general, uniforme, regular y continua, realizada por el Estado o por los particulares conforme a las disposiciones legales que la regulan, para la satisfacción de necesidades colectivas de interés general.

 A partir de este concepto es posible derivar los elementos esenciales del servicio público.

1.- Es una actividad.- Con esto queremos dejar establecido que no se trata de un órgano ni de un sistema normativo, sino de la acción que realizan los sujetos. 2.- General, uniforme, regular y continua.- El servicio debe prestarse a todas las personas que lo soliciten sin alteraciones de contenido, en las condiciones preestablecidas y sin interrupciones. 3.- Realizada por el Estado o por los particulares.- Independientemente del interés que el Estado pueda tener en que esta actividad sea llevada a cabo, puede encargar su realización a los particulares o efectuarla directamente a través de sus órganos. 4.- Conforme a las disposiciones legales que la regulan.- Para que la actividad constituya un servicio público, debe haber sido considerada como tal por un ordenamiento legal, en el que se establezcan sus características básicas y los procedimientos de control respecto de su funcionamiento, en razón del interés que existe para su realización. 5.- Para la satisfacción de necesidades colectivas de interés general. El servicio público se establece para satisfacer las necesidades de la población, pero no todo tipo de necesidades, sino aquellas que al afectar a la población, su atención sea considerada de interés para el Estado.

EL SERVICIO PUBLICO EN EL DERECHO MEXICANO. La institución del servicio público no ha tenido una gran significación doctrinal ni legislativa en nuestro país, posiblemente debido a que las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con los servicios públicos se han perdido, en el ejercicio de la función administrativa que realiza el Poder Ejecutivo. Los tribunales administrativos: el Fiscal de la Federación y el de lo Contencioso  Administrativo del Distrito Federal, no han tenido que precisar su competencia

respecto de los servicios públicos ya que los ordenamientos legales que los rigen la han delimitado en forma precisa.

Regulación constitucional

 A nivel constitucional, el texto original de 1917 sólo hizo referencia a los servicios públicos de educación, de las armas, de jurados, y de las huelgas en los servicios públicos, en sus artículos 3o. 5o. y 123, apartado "A", fracción XVIII, respectivamente, así como a los bienes raíces e inmuebles dedicados a los servicios públicos de la Federación, en el artículo 27, fracciones II y VI, pero sin aclarar el concepto, ni señalar las características particulares para su establecimiento y desarrollo.

De las reformas que se han hecho al texto original de la Constitución, destacan las correspondientes a los artículos 28 y 115, toda vez que en ellos se utiliza el término servicio público con precisión respecto a su contenido y características.

Del artículo 28 destacan el párrafo quinto, que establece el servicio público de Banca y Crédito; el párrafo noveno en el cual se dan las bases para el otorgamiento de las concesiones de servicio público; y en particular, el párrafo décimo en virtud de que, por primera vez, establece la existencia especial de un régimen de servicio público y la obligatoriedad de que se regule en la ley a efecto de ser considerado como tal. Por lo tanto, sólo podrán ser considerados como servicios públicos aquellos que la Constitución o las leyes establezcan. Finalmente, la fracción III del artículo 115 señala los servicios públicos municipales:

a) Agua potable y alcantarillado. B) Alumbrado público. C) Limpia. D) Mercados y centrales de abasto. E) Panteones. F) Rastro, G) Calles, parques y Jardines. H) Seguridad pública y tránsito. I ) Lo demás que las legislaturas locales determinen.

En la fracción IV inciso c, quedan incluidos como parte de los ingresos municipales los que obtengan por la prestación de servicios públicos y en la fracción décima, la posibilidad de que la Federación transfiera a los Estados y éstos a los municipios la facultad para manejar servicios públicos de la Federación.

También se utiliza el término servicio público en el sentido del desempeño de la

función pública, como se hace en el artículo 13 constitucional que se refiere a la compensación de servicios públicos. En este mismo sentido se utiliza el término en la fracción XI del artículo 215 del Código Penal que tipifica el delito de abuso de autoridad.

Regulación legal En materia de leyes, la Ley Federal del Trabajo, en su artículo 925 señala como servicios públicos los relativos a comunicaciones y transportes, gas, luz y energía eléctrica, limpia, aprovisionamiento y distribución de aguas destinadas al servicio de poblaciones, servicios, sanitarios, hospitales, cementerios y alimentación de primera necesidad. En igual forma, la Ley Federal de Educación y la Ley Federal de Comunicaciones, consideran a su materia como servicios públicos.

Por su parte el Código Fiscal de la Federación al hacer referencia a la prestación de servicios por parte del Estado, aunque no utiliza el término servicio público, hace la diferenciación entre los servicios que presta el Estado en sus funciones de Derecho Público y en sus funciones de Derecho Privado, al definir las figuras de derechos y productos fiscales.

En el campo legislativo sobresale la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal debido a que en su capítulo III regula la materia de servicios públicos y su prestación por el Estado o a través de la figura de la concesión.

 Al respecto, define en su artículo 23 lo que para efectos de esa ley es servicio público. al cual considera como ". . .la actividad organizada que se realice conforme a las leyes o reglamentos vigentes en el Distrito Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme, regular y permanente, necesidades de carácter colectivo", actividad que declara de interés y de utilidad públicos.

Unidad 16

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La concesión.

UNIDAD 16 LA CONCESIÓN

NOCIONES GENERALES La transmisión de algunos derechos del Estado a los particulares, se ha dado desde la antigüedad a través de diferentes procedimientos e instrumentos. En nuestro país estos derechos se transfirieron, durante el siglo pasado, a través de contratos, como sucedió en materia de ferrocarriles, energía eléctrica, hidrocarburos, servicios bancarios y explotación minera, principalmente, sobre todo en razón de que el Estado carecía de la experiencia técnica y de la capacidad financiera para la realización de esas actividades, por lo que a través de acuerdos de voluntades con los particulares, generalmente extranjeros, se convino ceder su ejercicio. Actualmente, su otorgamiento se regula por ley y se determina por el Ejecutivo.

La celebración de contratos para otorgar o conceder estos derechos dio lugar a la figura de la concesión, que al tratarse de una manifestación de la función administrativa del Estado, es materia de estudio del Derecho Administrativo. Esta concesión de los derechos del Estado a favor de los particulares se ha manejado de muy diversas maneras, en razón del tipo de derechos de que se trate, a la época en que se realice y al lugar en que se lleve a cabo, lo que ha traído como consecuencia, gran diversidad de criterios respecto de su naturaleza y contenido. De acuerdo con lo anterior, podemos decir que la concesión es un acto jurídico por el cual la administración pública otorga por tiempo determinado, a un particular, el derecho de prestar un servicio público o de usar, aprovechar y explotar bienes del Estado, de acuerdo a las normas que lo regulan.

NATURALEZA JURÍDICA Como lo manifestamos en el punto anterior, las características de las concesiones varían respecto de su objeto, del tiempo y del lugar. Ello ha originado diversas teorías que tratan de explicar su naturaleza como un contrato, como un acto administrativo o como un acto mixto.

Teoría del contrato administrativo La teoría del contrato administrativo considera que la concesión se produce a través de un acuerdo de voluntades: la del Estado, que otorga el derecho para la prestación del servicio publico o para el uso, aprovechamiento y explotación de sus bienes; y la del particular, que se obliga a cumplir las conductas que el contrato le impone, y adquiere los derechos de cobrar por la prestación del servicio o de aprovechar el bien del Estado.

Teoría del acto administrativo La teoría del acto administrativo se funda en la potestad del Estado para otorgar los derechos, de manera unilateral, al particular que le asegure el cumplimiento de los fines, los cuales no pueden quedar sujetos a un convenio, ya que el interés público no puede negociarse, ni pueden otorgarse derechos sobre él.

Teoría del acto mixto

La teoría del acto mixto considera que la concesión participa de las dos características anteriores, ya que, por una parte, existe la decisión unilateral del Estado para su otorgamiento, por lo que su establecimiento y funcionamiento se rige por disposiciones legales: y por el otro, hay un acuerdo de voluntades respecto de algunos de sus elementos, como las tarifas.

La generalidad de los estudiosos del Derecho se ha manifestado por la teoría del acto mixto. Gabino Fraga y Andrés Serra Rojas siguen esa corriente. El primero de ellos manifiesta al respecto:

Pensamos que el elemento contractual de la concesión está constituido, además de las cláusulas que conceden concretas ventajas pecuniarias al concesionario, pero las cuales pueden dejar de existir, en un derecho para el concesionario, de mucha mayor importancia jurídica, puesto que representa para él la verdadera protección de sus intereses y la garantía más firme para sus inversiones.(Pág. 245.)

Por su parte, Eloy Lares Martínez al referirse a la naturaleza de la concesión de servicio público dice que

. . . es, en parte, un contrato administrativo, y en parte, un acto de naturaleza reglamentaria. Es, en síntesis, un acto de contenido múltiple, creador de situaciones jurídicas generales, creador de situaciones jurídicas individuales, y en fin, acto de atribución de situaciones jurídicas generales a una persona física o jurídica.(  Manual de Derecho Administrativo, Pág.351.)

De acuerdo a nuestro sistema jurídico, la concesión tiene características diferentes a las enunciadas. En nuestra Constitución, como en las leyes que la regulan, se establece como una manifestación unilateral de la voluntad del Estado, que se expresa discrecionalmente, por lo que presenta las características de la segunda de las teorías enunciadas. Así lo considera Acosta Romero al exponer que: ... en nuestra opinión es posible afirmar actualmente que en los Estados Unidos Mexicanos, la concesión ya no contiene ningún elemento, contractual, sino que es un acto administrativo discrecional por parte de la autoridad administrativa y en ciertos casos, no sólo se ha eliminado ya el concepto de contrato en esta materia, sino que el Estado se ha reservado para sí la realización de determinadas actividades que se consideran de interés público y que antes eran realizadas por los particulares a través de concesiones.( Teoría General del Derecho Administrativo, Pág. 432).

El párrafo noveno del articulo 28 de nuestra Constitución Política establece que:

El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio público de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de servicios y utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

Del texto transcrito podemos desprender lo siguiente:

a) Existen dos tipos de concesiones: l . Para la prestación de servicios públicos. 2. Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación. b) Su otorgamiento se sujetará a lo que dispongan las leyes. c) Deberán otorgarse en razón de un interés público. d) Deberá asegurarse la eficacia de la prestación de servicios y utilización social , los bienes. e) Se evitarán fenómenos de concentración que vayan en contra del interés

público. f) Se deberán establecer en ley: 1. Las excepciones. 2.- Las modalidades y condiciones para su otorgamiento.

BASES LEGALES. De acuerdo con los aspectos constitucionales a que se ha hecho referencia, el otorgamiento y funcionamiento de las concesiones deben estar determinadas en la ley, toda vez que el ejercicio de los derechos del Estado, por los particulares, no puede quedar al arbitrio de las partes, ya que se trata de interés público.

La regulación de la concesión en nuestro país ha quedado establecida en diversos ordenamientos legales, lo cual ha traído como consecuencia falta de uniformidad en su tratamiento puesto que cada ley establece diferentes procedimientos, requisitos, plazos, derechos y obligaciones. Así encontramos el establecimiento y regulación de concesiones en las leyes siguientes:

1.- Ley de Navegación y Comercio Marítimos. 2.- Ley de Vías Generales de Comunicación. 3.- Ley Federal de Aguas. 4.- Ley Federal de Caza. 5.- Ley Federal de Educación. 6.- Ley Federal de Reforma Agraria. 7.- Ley Forestal. 8.- Ley General de bienes Nacionales. 9.- Otras...

 Además de la diversidad en el tratamiento de los elementos de la concesión, esta pluralidad de ordenamientos ha dado lugar a la utilización de diversas normas para un mismo fenómeno. Así tenemos que en materia de aguas la Ley llama asignación a esta figura, cuando

los derechos se otorgan a entidades públicas, y en materia de educación se utiliza el termino autorización, en lugar de concesión.

TIPOS DE CONCESIONES De acuerdo a lo establecido por nuestra Constitución y en las leyes que de ella se derivan, las concesiones pueden ser de servicios públicos y para el uso y explotación de bienes del dominio de la Federación. La Doctrina señala que también existen las concesiones de Obra publica, que se otorga para construir una obra destinada a un servicio público, y explotarla durante un tiempo determinado para la inversión, la Concesión de empresa pública que se otorga para la dirección y administración de una empresa creada por el Estado para la satisfacción de necesidades colectivas de interés general. Sin embargo, estos dos tipos de concesión están incluidos en los dos que nuestro sistema jurídico establece, puesto que si se trata de otorgar derechos para la prestación de servicios públicos ya, sea que la infraestructura este previamente establecido se tenga que construir, sus características encajan en la concesión de servicios públicos.

La concesión de servicio público es:

. . . un procedimiento mediante el cual una persona pública, llamada autoridad otorgante, confía a una persona física o moral llamada concesionario, la misión de gestionar un servicio público bajo el control de la autoridad concedente, a cambio de una retribución que consiste, en la mayoría de los casos, en las tarifas que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio. La concesión de uso, aprovechamiento y explotación de bienes del dominio del Estado es el acto por el cual el Ejecutivo Federal, con base en la ley, concede a una persona, por un tiempo determinado, los derechos sobre un bien del Estado, sujeto a determinados requisitos que el Concesionario debe satisfacer.

ELEMENTOS

Los ordenamientos establecen diferentes características para cada una de las concesiones, a continuación haremos referencia a los aspectos más generales de los elementos que identifican a la institución

Subjetivo Las partes que intervienen son: la autoridad que otorga la concesión, el concesionario y en el caso de las de público, el usuario. La autoridad concedente es el Jefe del Ejecutivo, que la otorga a través de sus dependencias; el concesionario es una persona física o moral, que debe tener la capacidad técnica y financiera para realizar el objeto de la concesión. En algunos casos como en materia de aguas, se exige la nacionalidad mexicana. El usuario es el público que solicita la prestación del servicio.

Objetivos Incluimos en esta parte la materia de la concesión, los derechos y obligaciones, y el plazo.

La materia de la concesión, puede ser la prestación de un servicio publico o el uso, aprovechamiento y explotación de un bien del Estado. La Ley General de Bienes Nacionales establece la concesión respecto de los bienes inmuebles del dominio público; la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional, en materia de recursos minerales y la Ley Federal de Aguas, sobre el uso y aprovechamiento de ellas.

Los derechos del concesionario que se constituyen con el otorgamiento de la concesión, son de tipo personal, no reales, y en algunos casos pueden ser transferidos, con la autorización de la autoridad. Tratándose de servicios públicos, los derechos se traducen en su establecimiento y explotación, en el caso de bienes del Estado, consisten en el uso, aprovechamiento y explotación del bien.

Las obligaciones del concesionario son poner a funcionar el servicio público o usar, aprovechar y explotar los bienes, con su participación directa o indirecta a mantener las condiciones conforme a las cuales fue otorgada la concesión, no transferir, gravar, traspasar o enajenar los breares y el equipo afecto a la concesión, o sus derechos, sin el consentimiento de la autoridad, y otorgar la garantía que proceda garantizar su funcionamiento.

Los plazos de la concesión varían mucho en cada caso, vate desde 20 años en materia de transportes, 25 tratándose de explotación minera, 30 en radio y

televisión, 50 en materia de aguas, e indeterminados en materia de educación. Por lo general se pueden renovar los plazos.

Derecho de reversión En virtud de este Derecho, al concluir el plazo de la concesión, los bienes que se destinaron a la explotación de la misma, pasan a ser propiedad del Estado. Para que este derecho proceda debe estar previsto en la ley, lo cual no sucede en todos los ordenamientos que establecen la concesión.

Elementos formales El procedimiento deberá iniciarse a solicitud de la persona interesada, en la que se detallarán los datos del solicitante y la información técnica y financiera necesaria para el funcionamiento de la concesión, con lo que la dependencia realizará los estudios técnicos de procedencia, y en caso favorable deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que en caso de existir terceros que se vean afectados por el otorgamiento, comparezcan al procedimiento, con lo que la dependencia resolverá lo que proceda, y en caso de ser positiva, deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación. El concesionario otorgará la garantía que corresponda.

El documento en que se otorga la concesión constituye un titulo a favor del concesionario, en el que se establecen las condiciones que unilateralmente fija la autoridad administrativa, como son las restricciones y las condiciones para su funcionamiento, el plazo y las causas de terminación anticipada.

EXTINCIÓN Las concesiones pueden concluir de diversas formas, unas de ellas, como la revocación, la caducidad, el rescate, la renuncia, la quiebra y la muerte, se conocen como formas anticipadas; el cumplimiento del plazo, es la forma normal de extinción.

Revocación La concesión, como acto administrativo, puede ser revocada por la autoridad que la otorgó, por razones de oportunidad, en función del interés público, lo cual deberá ser plenamente fundado y motivado, y cubrirse al concesionario los daños y perjuicios que se le causen. La revocación es una forma de extinguir anticipadamente la concesión, sin necesidad de que exista alguna falta o incumplimiento del concesionario ya que, como se dijo, procede por razones de oportunidad, pero al lesionarse los intereses del particular, se le deberá resarcir por los derechos que pierde (daño) y por las utilidades que deja de percibir (perjuicio).

Caducidad Esta forma de concluir anticipadamente una concesión, generalmente se establece en el título que la otorga, y señala las causas por las que la autoridad administrativa puede, por sí y ante sí, hacer la declaración, las cuales generalmente consisten en el incumplimiento de obligaciones que se habían impuesto al concesionario, como pueden ser mantener el servicio o el uso y explotación del bien de manera permanente, regular y uniforme; hacerlo funcionar o explotarlo en un plazo determinado; no enajenarlo, administrarlo personalmente, etc.

Rescate Nuestra legislación no contempla esta figura como una forma de conclusión de las concesiones, ya que se ha considerado como la acción de recuperar los bienes que al otorgar una concesión había cedido el Estado por lo que se da con lo una consecuencia de la extinción de una concesión.

Renuncia  A pesar de que en las leyes que regulan las concesiones no se establece esta forma para su extinción, se debe considerar que pueden concluir por la renuncia de los derechos que el concesionario adquirió al obtenerla, siempre y cuando no se lesionen derechos de terceros.