Módulo 7
Procedimiento administrativo Unidad 1
La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1
Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo
Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo
Índice Presentación Presentación .......................................................................................................................................... 3 El Estado y sus fines ............................................................................................................................. 3 El Derecho Administrativo Administrativo...................................................................................................................... 4 Fuentes .............................................................................................................................................. 5 Administración pública ........................................................................................................................... 5 Centralización Centralización administrativa administrativa.............................................................................................................. 6 Poderes que se derivan de la centralización centralización ................................................................................... 8 Órganos intermedios .................................................................................................................... 12 Delegación de facultades facultades.............................................................................................................. 16 Régimen de suplencias................................................................................................................. suplencias................................................................................................................. 17 La desconcentración desconcentración administrativa ................................................................................................. 18 Elementos..................................................................................................................................... Elementos..................................................................................................................................... 19 Creación ....................................................................................................................................... 19 La descentralización descentralización administrativa administrativa .................................................................................................. 20 La administración administración paraestatal paraestatal........................................................................................................... 23 Función pública.................................................................................................................................... 24 Teoría de la función administrativa ................................................................................................... 25 Objeto de la función administrativa................................................................................................... 26 Teoría jurídica de la función pública ................................................................................................. 26 El servicio público ................................................................................................................................ 27 El servicio público en la legislación mexicana ............................................................................... 30 Clasificación de los servicios públicos .......................................................................................... 30 Los servidores públicos ....................................................................................................................... 33 Clasificación doctrinaria ................................................................................................................... 33 Clasificación de los servidores públicos conforme a la legislación laboral ........................................ 33 Régimen laboral burocrático Artículo 123, CPEUM, apartado B ....................................................... 35 Cierre................................................................................................................................................... 36
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 37
Presentación
Administración pública Fuente: Pixabay
Las instituciones públicas son objeto de estudio del Derecho Administrativo, disciplina jurídica encargada de analizar su respectiva estructura, así como la forma de relacionarse con la población. En esta sesión iniciarás el recorrido hacia el estudio de la administración pública, para que al finalizar puedas entender su estructura y funcionamiento, a través de órganos que expresan la voluntad estatal de acuerdo con las atribuciones que le son asignadas. En esta sesión, se analizará la importancia que en la vida de todo habitante tiene la función pública respecto de las funciones de los servidores públicos con determinadas facultades para atender necesidades que la ciudadanía plantea.
El Estado y sus fines Para Ruiz (2000: 1013 ), “los fines del Estado se logran mediante la realización de la activid ades de diversa índole, las cuales se podrían agrupar en funciones públicas, servicios públicos y obras públicas; además, suele realizar el Estado lo que podríamos identificar como actividades económicas residuales”.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Para Serra Rojas (1977: 39) , “los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que se reconocen al Estado para su justificación y se consagran en la legislación. Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en un proceso histórico que se caracteriza por su continua ampliación y extensión, que va desde el Estado abstencionista, con un número limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una constante sustitución de la actividad privada. Las funciones de Estado son los medios o formas diversas que adopta el Derecho para realizar los fines del Estado”.
El Derecho Administrativo Aguirre citando a Miguel Acosta Rimero señala que el Derecho Administrativo …abarca normas, instituciones, principios, procedimientos y teorías de D erecho público, privado y social,
que atienden la estructura y funcionamiento de la administración pública, así como sus relaciones con los gobernados, con los otros Poderes de la Unión, con las entidades federativas, los municipios y la comunidad internacional, mediante la regulación de factores de naturaleza política, social, económica, cultural e ideológica y en busca permanente de los fines del Estado y la sociedad, como la paz , la seguridad, la justicia, la libertad y el bien común (1997:10).
Por otro lado, de acuerdo con Fraga, …el Derecho Administrativo es la rama del Derecho público que tiene por objeto regular la actividad del
Estado que se realiza en forma de función administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad. El poder encargado normalmente de la administración pública es el Ejecutivo, aunque no es el único. El Derecho Administrativo regula, salvo algunas variantes:
La estructura y organización del poder encargado normalmente de la función administrativa.
Los medios patrimoniales y financieros que la administración pública necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuación.
El ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la forma de la función administrativa.
La situación de los particulares con respecto a la administración (2000:93).
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Fuentes El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), señala lo siguiente: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, le yes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas.
Asimismo, establece que, en el ejercicio de la función jurisdiccional, los jueces deberán aplicarla por encima de disposiciones en contrario que existan en las constituciones o leyes de las entidades federativas. Para profundizar en las fuentes del Derecho Administrativo, se sugiere la revisión del “Título segundo. Fuentes de Derecho Administrativo”, de la siguiente fuente de
consulta:
Serra Rojas, A. (1977). Derecho Administrativo, doctrina, legislación y jurisprudencia. México: Porrúa. Recuperado de:
http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/derecho%20administrativo%20vol%20 1.pdf
Administración pública Son las formas en que se estructuran los entes que integran el Poder Ejecutivo, encargados de la función administrativa del Estado. Por su parte, Acosta Romero afirma que la administración pública es:
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo La parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo; éste tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica, y d) procedimientos técnicos (2002:263).
En México, el Poder Ejecutivo es unipersonal y es depositado en el Presidente de la República, titular de la administración pública, al igual que su función administrativa. El sistema federal en el cual se constituye el Estado Mexicano, existen diversos niveles de gobierno, los cuales son el municipal, estatal y federal, que tienen su correspondiente nivel administrativo. La administración pública, como parte del aparato administrativo, se rige por el principio del Estado de Derecho, por lo que su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurídica. Para constituir y dar unidad a la administración pública en el ámbito federal, el artículo 90 constitucional establece: La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación d e las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
C entralización adminis trativa Es la forma de organización administrativa, en la que los órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros, en una situación de dependencia tal, que entre todos ellos existe un vínculo partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, ligándose hasta el órgano de ínfima categoría a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados en la situación que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relación de jerarquía.
En México, el régimen centralizado constituye la forma principal de la organización administrativa. Su estudio es el de la organización del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra principalmente la mayor parte de la función administrativa. Como autoridad administrativa, el Presidente de la República
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo constituye el jefe de la Administración Pública Federal, ocupa el lugar más alto de la jerarquía administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisión, de mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en la administración. Se presentan a continuación las reglas comunes a la centralización administrativa, conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:
Entre las Secretarías de Estado existe el mismo rango jerárquico (artículo 10).
Los conflictos de competencia entre dichas Secretarías, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, son resueltos por acuerdo del titular del Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Gobernación (art. 24).
Cada dependencia debe refrendar los reglamentos, acuerdos, circulares y decretos presidenciales, relacionados con el ámbito de su competencia (artículo 13).
Sus titulares deben comparecer en caso necesario, ante el órgano legislativo para explicar algún asunto de su competencia o alguna iniciativa (artículo 23).
Preparar proyectos de ley, reglamentos, acuerdos, circulares y decretos presidenciales de su ramo (artículo 12).
Cuentan con reglamento interior, expedido por el Presidente de la República, así como con manuales de organización, procedimientos y servicios públicos (artículos 18 y 19).
Cuentan con una estructura jerarquizada en forma vertical (artículo 14).
Pueden tener órganos desconcentrados (artículo 17).
Sus titulares o representantes forman parte de comisiones intersecretariales (artículo 21).
Pueden integrar gabinetes (artículo 7).
Ejercen tutela administrativa o vigilancia sobre órganos paraestatales, a través de la sectorización (artículos 48 y 49).
Se encuentra regulado el sistema de suplencia y delegación de facultades (artículos 16 y 18).
Asimismo, los elementos de la centralización administrativa son los siguientes:
Órganos estructurados bajo el mando y dirección de un órgano central, el cual ejerce poder público, los que guardan un orden y acatan los imperativos emitidos por el órgano central.
Facultades específicas del órgano central en relación al nombramiento de funcionarios y empleados, es decir, tiene la atribución para designarlos, así como removerlos.
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El órgano central tiene el poder de decisión y la competencia técnica, a través de la división del trabajo.
Por otra parte, la jerarquía es un vínculo que liga a las unidades que integran una organización, colocándolas unas respecto de otras en una relación de dependencia que les da estabilidad y cohesión. La relación de dependencia implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre los inferiores. A partir de cada grado de la jerarquía, hasta el Presidente de la República, que es el jefe jerárquico superior de la Administración Pública Federal. La presencia de la jerarquía requiere que los entes públicos tengan idéntica competencia por materia, lo que implica que esta relación entre las diversas unidades sujetas a la misma, deriven de la estructura de un solo ente público centralizado. Asimismo, la característica esencial es la superioridad de un órgano sobre otro, donde prevalece la subordinación que se proyecta en el mando y la obediencia. Poderes que se derivan de la centralización
Presidencia de la República: De acuerdo con Serra: El Presidente de la República tiene un doble carácter: funge como Jefe de Estado, representando a la Nación, protocolariamente se le rinden los honores que corresponden a esa investidura, y tiene todas las funciones inherentes a la misma. Como jefe de Gobierno, encabeza la Administración Pública Federal, da contenido político a su estructura, señala las líneas fundamentales de actividad política y administrativa del Estado (1977:307).
Oficina de la Presidencia de la República: El Presidente de la República como titular del Poder Ejecutivo, en términos de lo que dispone el artículo 80 constitucional, así como de la administración de acuerdo al artículo 1° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal con relación al artículo 8° del mismo ordenamiento, prevé que para el ejercicio de sus atribuciones y el despacho de sus negocios, contará con el apoyo directo de la Oficina de la Presidencia de la República para sus tareas y para el seguimiento permanente de las políticas públicas y su evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la toma de decisiones, sin perjuicio de las atribuciones que ejercen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en el ámbito de sus respectivas competencias. En ejercicio de estas atribuciones, el actual titular del Ejecutivo expide el Reglamento de la Oficina de la Presidencia de la República para hacer más
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Dará seguimiento al cumplimiento de los programas, proyectos especiales o demás responsabilidades a cargo de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal.
-
Conducirá las tareas propias de la imagen y opinión pública vinculadas con el Presidente.
En su estructura la Oficina de la Presidencia de la República cuenta con unidades administrativas, encargadas de la organización, coordinación, colaboración, asesoría, apoyo técnico y despacho de asuntos que les encomiende, cuyos titulares son nombrados y removidos libremente por el titular del Ejecutivo y serán coordinadas por el Jefe de la Oficina de la Presidencia de la República:
Secretarías de Despacho y Consejería Jurídica de la Presidencia de la República: Para ejercer sus funciones el Presidente de la República distribuye, en dependencias que le están subordinadas, diversas competencias para buscar la satisfacción de las exigencias que plantea la población. Sobre ellas ejerce un control inmediato por conducto de su titular, el Secretario de Estado, situado en el nivel más alto de la jerarquía, únicamente por debajo del Presidente de la República.
De acuerdo con Acosta las secretarías pueden definirse como …el órgano superior político administrativo compuesto por la estructura jurídica y el conjunto de personas
y elementos materiales a su disposición, para ejercitar su competencia, bajo la autoridad del titular, quien a su vez, depende del Ejecutivo (2002:372).
Estas dependencias son órganos administrativos de la Administración Pública Centralizada, cuya función es desarrollar y atender los asuntos que por ley se les atribuye en alguna determinada rama o materia de la administración pública. De acuerdo con lo que previene el artículo 89, fracción II, de la Constitución, el titular del Ejecutivo tiene libertad para nombrar a sus colaboradores inmediatos, los Secretarios de Estado, quienes actúan en el ámbito de sus respectivas competencias, obran en representación del mismo.
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Por otra parte, Acosta menciona que el Secretario de Estado es “un funcionario político-administrativo, nombrado y removido por el Presidente de la República, acuerda con este último y es subordinado jerárquicamente del mismo, teniendo a su cargo y encabezado una Secretaría de Estado ” (2002:372). Además de los deberes y obligaciones de los titulares de las secretarías previstas en la Constitución, refrendo, formación de gabinete y rendición de cuentas al legislativo, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, adiciona las siguientes:
Formular los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República (artículo 12).
Tramitar y resolver los asuntos de su competencia, pudiendo para este efecto delegar funciones, siempre que las mismas no sean exclusivas (artículo 16, primer párrafo).
Adscribir orgánicamente unidades administrativas, debiendo publicar el uso de esta facultad en el Diario Oficial de la Federación (artículo 16, segundo y tercer párrafo).
Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, publicarlos en el Diario Oficial de la Federación y mantenerlos actualizados, debiendo contener (artículo 19):
-
Estructura orgánica
-
Funciones de cada unidad administrativa
-
Sistemas de comunicación y coordinación
-
Procedimientos administrativos
Establecer unidades administrativas que realicen servicios de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización y archivos (artículo 20). A su vez, las secretarías de Estado deben contar con una estructura mínima, para cumplir con las funciones que la ley les encomienda, por lo que de acuerdo con lo que previene el artículo 14, se auxiliarán de: -
Subsecretarios
-
Oficial mayor
-
Directores
-
Jefes y subjefes de: o
Departamento
o
Oficina
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Sección
o
Mesa
o
Los demás que el reglamento interior de la dependencia y otras disposiciones legales señalen.
En términos del artículo 26, el Ejecutivo contará con las siguientes secretarías:
Secretaría de Gobernación
Secretaría de Relaciones Exteriores
Secretaría de la Defensa Nacional
Secretaría de Marina
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
Secretaría de Energía
Secretaría de Economía
Secretaría de Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Secretaría de la Función Pública
Secretaría de Educación Pública
Secretaría de Salud
Secretaría de Trabajo y Previsión Social
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
Secretaría de Turismo
Consejería Jurídica
Para conocer las funciones de cada una de estas secretarías, consulta la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Órganos intermedios
Para adaptar la estructura jurídica de la administración pública, existe la posibilidad de crear órganos, sean temporales o permanentes, como los siguientes: Gabinete Siendo una figura del Derecho Parlamentario, en México se ha denominado así a la facultad que tiene el Titular del Ejecutivo para convocar a reuniones ya sea en grupos o por separado de los secretarios de Estado, así como el Procurador, para tomar decisiones colectivas las cuales el presidente puede considerar o no. El artículo 7º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que su establecimiento será para definir y evaluar la política del Gobierno Federal en asuntos prioritarios de la administración; cuando las circunstancias políticas, administrativas o estratégicas del gobierno lo ameriten; o para atender asuntos que sean de la competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la Administración Pública Federal. El “ Acuerdo por el que se establece la integración y el funcionamiento de los gabinetes ”, emitido por el titular de la presidencia y publicado el 1 de abril de 2013, señala que el Gabinete se integra por los titulares de las secretarías de Estado, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, el Procurador General de la República y el Jefe de la Oficina de la Presidencia. Gabinete ampliado: Será aquél en el que además concurran titulares de entidades paraestatales u
otros funcionarios de la Administración Pública Federal. Gabinete especializado: Se integrará para el efecto de analizar, definir, coordinar, dar seguimiento y
evaluar las políticas, estrategias y acciones que sean de la competencia concurrente de varias dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Se crean cinco gabinetes especializados:
México en paz
México incluyente
México con Educación de Calidad
México Próspero
México con Responsabilidad Global
Comisiones Intersecretariales Son organismos intermedios creados para atención de asuntos que implican el ejercicio de la actividad administrativa en diversas ramas o materias; están integradas por uno o varios secretarios de Estado o jefes de departamento o directores generales de organismos descentralizados o de empresas de estado o representantes de ellas, incluso instituciones educativas. El artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal faculta al titular del Ejecutivo para crear organismos a los que encomendará la atención de asuntos que requieran la intervención de varias secretarías de Estado, pudiendo participar entidades de la administración pública paraestatal en aquellos casos relacionados con su objeto. Sus características son:
El Presidente de la República goza de libertad para designar al titular de las comisiones intersecretariales, mismo que se encontrará señalado en el instrumento de su creación.
Pueden ser permanentes o transitorias, tomando en consideración la finalidad de creación.
Realizan labores de asesoría y consulta y de manera excepcional tareas ejecutivas.
Son creadas por ley del Congreso o por decreto del Ejecutivo.
Su objeto es la satisfacción de necesidades o solución de problemas cuya naturaleza haga necesario que intervengan dos o más secretarías de Estado u organismos descentralizados o sociedades mercantiles del Estado.
Estado Mayor Presidencial Es un órgano especial cuya competencia se encuentra en los artículos 15, 104 y 105 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y el objetivo del mismo es proporcionar auxilio y
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo asesoría al Presidente de la República, como titular de las Fuerzas Armadas Mexicanas (Ejército Mexicano, Armada de México y Fuerza Aérea Mexicana), además de ser el órgano de seguridad del titular del Ejecutivo. Se encarga de garantizar la seguridad del Presidente de la República, de su familia, de jefes de Estado y/o de Gobierno extranjeros que visiten el territorio nacional, de los ex Presidentes de la República, y de otras personas que por la importancia de su cargo o encomienda, o por su situación, expresamente ordene el titular del Ejecutivo Federal. Consejo de Salubridad General Es una comisión intersecretarial dependiente de manera directa del Ejecutivo, que tiene como base constitucional, el artículo 73, fracción XVI, cuyas características son:
Ninguna secretaría de Estado o algún otro órgano tiene intervención en la misma.
Las disposiciones generales que emita son obligatorias.
Realiza sus funciones en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en nuestro país.
La actuación de este órgano debe ser inmediata para emitir medidas preventivas indispensables.
La autoridad será ejecutiva y deberá ser acatada por las autoridades administrativas de todo el país.
Serán objeto de revisión por parte del Congreso de la Unión campañas tendientes a combatir la producción, la venta y el consumo de drogas, trátese de alcohol, tabaco u otras sustancias tóxicas que envenenan o degeneran la especie humana o combatir la contaminación.
Emite opinión sobre los programas y proyectos de investigación científica relacionados con la atención a la salud.
Opina y formula sugerencias al Ejecutivo tendientes a mejorar el Sistema Nacional de Salud.
Analizar las disposiciones legales en materia de salud y formular propuestas de reformas y adiciones a las mismas.
Elaborar el cuadro básico de los insumos del sector salud.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Fiscalía General de la República A partir de la reforma publicada el 10 de febrero de 2014, se modifica la naturaleza jurídica y estructura del órgano estatal encargado de la investigación y persecución de los delitos, que de ser Procuraduría General de la República se convierte en Fiscalía General de la República. Se encuentra previsto en el apartado A del artículo 102 de la CPEUM, reforma que lo instituye como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. Gobierno de la Ciudad de México Anteriormente este territorio era denominado Distrito Federal. El contenido de este apartado funge como antecedente histórico, el cual es importante conocer, para comprender cómo nace, a la vez que reconocer cómo se ha ido modificando su administración pública. Para consultar la legislación actualizada, se sugiere la visita al sitio oficial del gobierno de la Ciudad de México: http://www.cdmx.gob.mx/gobierno El Distrito Federal se constituye como sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. El gobierno del mismo se encontraba a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local. Las autoridades locales del Distrito Federal eran la Asamblea Legislativa, encargada de la función legislativa. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal era el titular del Ejecutivo que, a su vez, tenía a su cargo la administración pública en la entidad y el Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los demás órganos que estableciera el Estatuto de Gobierno, ejerciendo la función jurisdiccional en el territorio. A la Federación por conducto del Congreso de la Unión le correspondía legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa, por lo tanto expedía el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, legislando en materia de deuda pública, así como dictaba las disposiciones generales asegurando el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión, además de otras atribuciones señalas en la Constitución.
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El Presidente era el facultado para iniciar leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal; proponía al Senado a la persona que debía sustituir al Jefe de Gobierno, en caso de remoción de éste; integraba con el presupuesto de egresos federal la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal, así como la emisión de reglamentos encaminados a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso con relación al Distrito Federal. En cuanto a la materia de Administración Pública local, la Asamblea Legislativa del D. F. se encontraba facultada para legislar en cuanto a su régimen interno y de procedimiento administrativo. Con relación a la estructura administrativa de la Administración Pública del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno a través de lineamientos generales distribuirá las atribuciones entre los órganos centrales, desconcentrados y descentralizados, y establecerá los órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida su territorio. Delegación de facultades Se presenta cuando existe la transmisión total o parcial de atribuciones de un órgano a favor de otro inferior, cuya finalidad es facilitar la organización del trabajo, seleccionando el órgano superior las facultades que personalmente debe conocer, presenta las siguientes características:
La ley debe otorgar al órgano delegante para hacer uso de esta atribución.
Las facultades que se transmiten no deben estar señaladas en la ley como exclusivas del órgano delegante.
El acuerdo por el que se transmiten facultades debe publicarse en el Diario Oficial , de acuerdo con lo indicado la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el artículo 16 en su último párrafo.
El superior jerárquico conserva su derecho para actuar en las materias que ha delegado.
El superior jerárquico es el responsable del ejercicio de las facultades que trasmite al órgano inferior.
Ejerce control, con relación a las facultades delegadas, ejercicio de los poderes de vigilancia y revisión.
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Asimismo, el artículo 16 de la misma ley establece que los titulares de las dependencias deben ejercer las funciones que conforme a la ley les corresponden, pero a su vez autoriza a delegarlas siempre que no se trate de las que por disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos titulares. Avocación es la potestad que goza el órgano superior para asumir las facultades y atribuciones que
por ley o delegación le corresponden a un órgano inferior. Régimen de suplencias Se ha expuesto que los órganos de la administración pública, exteriorizan la voluntad del Estado, con base en la ley y por conducto del servidor público debidamente legitimado, como persona idónea para actuar en su representación. El titular del órgano u oficina administrativa, podrá ausentarse temporalmente en el ejercicio de sus funciones y ante tal situación, resulta ineludible la regulación sobre la forma de reemplazarlo, garantizando así el mantenimiento de la operación del despacho en los asuntos de su competencia y respetar la jerarquía. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevé que sea a través de los reglamentos interiores de las dependencias, los cuales son expedidos por el Presidente de la República. La suplencia no implica que se desconozca al titular del ente público u oficina administrativa, el que conserva su nombramiento como representante de éste, sino únicamente la sustitución del mismo durante un lapso de tiempo determinado, en el cual se ejercerán las funciones del servidor público ausente. En consecuencia, quien ocupe el cargo temporalmente será el que reúna los requisitos legales necesarios como si fuese el titular. El principio que se aplica es que será suplido por el inferior inmediato, y en caso de ser varios de la misma jerarquía los que se encuentren en posibilidad de suplirlo, el propio reglamento interno disponga cuál de ellos deberá ejercer sus funciones. Por otra parte, existe la figura administrativa de la firma por ausencia, cuyo objeto es hacer eficiente la labor encomendada a los servidores públicos de las dependencias y organismos de la Administración Pública, para que su labor no sea interrumpida y sea prestada en forma eficiente, regular, continua y nunca verse paralizada por alguna eventualidad o impedimento del servidor público correspondiente. Con esta figura, se permite a un servidor que otro servidor público cumpla con la legalidad que debe revestir el acto de autoridad. Para tal efecto, se requiere lo siguiente:
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Señalar el cargo del servidor público suplido e invocar el precepto legal que lo faculta a emitir el acto de autoridad.
Señalar el cargo del servidor público que firma por ausencia, señalando a su vez el precepto legal que lo faculta a actuar por suplencia, o en su caso referir el acuerdo por el cual fue autorizado para firmar por ausencia.
La desconcentración admini s trativa Es una forma de organización estructurada en unidades administrativas con funciones, facultades y características señaladas en el decreto desde el cual se crean. Auxilian a las secretarías de Estado en la realización de sus funciones. Para el jurista español, De la Vallina Velarde, la desconcentración es el “principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma” (1961:88).
La desconcentración está regulada en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que indica: Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los Departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.
En esta forma de organización administrativa, los entes públicos aunque dependen jerárquicamente de un órgano centralizado, gozan de cierta autonomía técnica y funcional, por medio de un acto materialmente legislativo (ley o reglamento) o decreto de Ejecutivo, se les otorgan determinadas facultades de decisión y ejecución limitadas, que le permite actuar con mayor rapidez, eficacia y flexibilidad.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Elementos Para el establecimiento de la desconcentración administrativa, debe cubrirse lo siguiente:
Dependen siempre de organismos centralizados.
Este tipo de organismos nace a través de una ley, reglamento o decreto del ejecutivo.
Su competencia, deriva de las facultades de la administración central.
Las atribuciones que le son trasmitidas no incluyen la totalidad de las facultades del órgano central del que dependen, sino sólo una parte de éstas.
Su patrimonio es el mismo que el de la federación, ya que no cuentan con patrimonio propio.
Las decisiones más importantes requieren de la aprobación del órgano del cual dependen.
Tienen autonomía técnica.
Su nomenclatura jurídica se determina en cada caso.
En ocasiones tiene personalidad jurídica. Sin embargo, por lo general no posee personalidad jurídica, ya que tan sólo implica el traslado de competencia de unos órganos.
Los organismos desconcentrados no gozan de autonomía económica, están englobados dentro del presupuesto general de la dependencia, están desprovistos de un presupuesto independiente y no cuenta con una autonomía orgánica.
La competencia exclusiva de los órganos desconcentrados es limitada, ya que está sometida al poder central.
Creación Con base en lo que dispone el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la creación de órganos desconcentrados se realiza en diversas formas, ya sea por ley expedida por el Congreso que regule alguna materia específica y dentro de la misma, se establezca el órgano que se encargara de determinadas atribuciones, señalando además su naturaleza jurídica. Como ejemplo de lo anterior, tenemos el caso del organismo denominado Servicio de Administración Tributaria, cuyo fundamento se encuentra en el artículo 1 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, mismo que lo ubica como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el carácter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y facultades ejecutivas señaladas por la Ley.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Otros son creados por decreto del Ejecutivo, tal es el caso del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN); este órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, es de inteligencia civil al servicio del Estado Mexicano cuyo propósito es generar inteligencia estratégica, táctica y operativa que permita preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, dar sustento a la gobernabilidad y fortalecer al Estado de Derecho; se encuentra indicado por el artículo 18 de la Ley de Seguridad Nacional. Otro ejemplo es la Comisión Nacional de Bioética creada por decreto del Ejecutivo, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 7 de septiembre de 2005. En cambio el órgano desconcentrado dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, denominado Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, fue decretado por acuerdo presidencial el 3 de octubre de 1978. La des centralización admini s trativa Es una forma de organización administrativa integrada por entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Esto, conforme al artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Sus características son las siguientes:
Tiene su fundamento constitucional en el artículo 90.
Forma parte del sistema de organización administrativa paraestatal.
Existe una relación horizontal entre los órganos que lo integran.
Se crean por ley del Congreso o decreto del Ejecutivo.
Asumen personalidad jurídica y patrimonio propios.
Cuentan con órganos de dirección, administración y representación.
Son autosuficientes.
Su objetivo consiste en la explotación de bienes del Estado o la prestación de servicios públicos.
Se rigen por Estatuto Orgánico.
Tienen denominación.
Fraga plantea que la descentralización administrativa consiste en la confianza de “algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración centralizada una relación diversa de la
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo jerarquía, pero sin que deje de existir respecto de ellas las facultades indispensables para conservar la unidad del poder” (2000:198).
La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política en que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, mientras que la segunda implica una independencia de los poderes estatales, frente a los poderes federales. Asimismo, en tanto la descentralización administrativa es creada por el poder central, en la descentralización federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participando en la formación de la voluntad de éste. Su competencia no se derivada como en el caso de los órganos administrativos descentralizados, pues sus facultades, atribuidas expresamente al Estado federal, se entienden reservadas a los Estados miembros. La descentralización para el Derecho Administrativo es una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios y que son responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción administrativas se atienden fundamentalmente servicios públicos específicos.
Cabe resaltar, conforme a Serra, que “descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigi lancia y control” (1977:469).
La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes: 1. Descentralización por región: Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Las razones que han conducido a este régimen de descentralización por región consisten fundamentalmente en que él se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, […] además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden (Fraga, 2000:218).
2. Descentralización por servicio: El Estado por medio de una ley crea un régimen jurídico apropiado para el servicio público, le asigna una personalidad jurídica, un patrimonio propio y un régimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se maneja en forma autónoma, y el Estado sólo se reserva determinadas facultades respecto de los órganos superiores del servicio y del poder de vigilancia o fiscalización, que mantengan la regularidad del servicio (Serra, 1977:121-122).
3. Descentralización por colaboración: Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor injerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas (Fraga, 2000:208).
De acuerdo con Serra (1977:487), la descentralización se distingue de la desconcentración, ya que la desconcentración …
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo …se sitúa en el cuadro de la centralización, es extraña a la descentralización y consiste en aumentar las
facultades de las instituciones centralizadas y de este modo se descongestionan técnicamente, porque no rompen los vínculos jerárquicos en provecho de los entes desconcentrados. La experiencia administrativa revela la presencia de órganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley, con propósitos administrativos. En principio todos los órganos son susceptibles de un proceso de desconcentración.
El artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales indica que son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:
La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, considerándose como estratégicas las expresamente determinadas en el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, emisión de billetes y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.
Se consideran áreas prioritarias las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares.
La prestación de un servicio público o social.
La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
La adminis tración paraes tatal Respecto a la conformación de la administración paraestatal, Osornio menciona lo siguiente: El Estado, a través de la empresa pública, materializa la parte más importante de su intervención en la economía nacional. Por medio de ella se canaliza la mayoría de los recursos financieros de los que dispone el Estado y, a su vez, éste conduce la mayor proporción de la inversión pública, misma que condiciona en buena medida el comportamiento de la economía nacional (1992:103).
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Asimismo, Chuayffet, a cerca de su desarrollo en el país, nos menciona que: La especialización técnica y la participación en el desarrollo económico y social fueron las banderas que ampararon el surgimiento de los organismos descentralizados, las em presas de participación estatal y los fideicomisos públicos. Cada una de las etapas que siguieron a la Revolución se caracterizó por la creación de estos entes, justificándolos genéricamente por las dos razones antes expuestas y específicamente por la necesidad de llevar a cabo una estrategia gubernamental determinada (1983:19).
Para conocer más sobre este sector del Estado, se sugiere la revisión del siguiente material de consulta:
Chuayffet, E. (1983). La Administración Pública Federal Paraestatal. En Derecho Administrativo. México: UNAM. Disponible en
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/321/3.pdf
Función pública Parada refiere que “El té rmino de función pública suele designarse tanto el conjunto de hombres a
disposición del Estado que tiene a su cargo las funciones y servicios públicos, como el régimen jurídico a que están sometidos y la organización que les encuadra” (1995: 372). Por otra parte, de acuerdo con
Carré de Malberg: Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una función del poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas funciones del poder (1948: 249).
O como lo refiere Manuel María Diez, “el término función pública debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial” (1967: 1 87). De tal forma que la teoría jurídica de la función
pública explica que los diferentes órdenes de gobierno (federal, local y municipal) ejercen potestad, imperio o autoridad, a través de actos que realizan sus servidores públicos. Entonces, se vislumbran dos acepciones del término función pública:
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La que se desarrolla bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno hace a través de sus servidores públicos para dar cumplimiento a los fines y cometidos del Estado.
La que se desarrolla bajo la perspectiva de regular la relación laboral del gobierno con sus servidores públicos (a la que diversos autores mexicanos llaman Derecho Burocrático).
Algunos autores desarrollan una tercera, bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno desarrolla a través de particulares, para dar cumplimiento a fines y cometidos del Estado, como es el caso de la concesión o contratación de obra pública, entre otros. Teorí a de la función admini s trativa La división tradicional de poderes que ideó Montesquieu en legislativo, ejecutivo y judicial, es retomada en la Constitución federal mexicana y en la totalidad de las Constituciones locales, por lo que esos poderes, para su ejercicio práctico, tienen funciones que la teoría jurídica denomina teoría de la función legislativa para el caso del Congreso y teoría de la función jurisdiccional para el caso del Poder Judicial. Para el poder ejecutivo del que depende tradicionalmente la administración pública centralizada, se denomina teoría de la función administrativa.
La función administrativa también pueden aplicarla los poderes legislativos y judiciales, en casos como el de nombramiento, sanción y fiscalización de sus servidores públicos.
De acuerdo con Ruiz: La función administrativa requiere de ejercicio permanente y constante. Prueba de ello es que los órganos legislativos se reúnen sólo durante sus periodos de sesiones, y los órganos judiciales actúan dentro de ciertos horarios de determinados días de la semana en ejercicio de sus funciones, en tanto que las funciones administrativas se desempeñan permanente y constantemente, así las corporaciones policiales, por ejemplo, actúan en el mantenimiento del orden público y de la seguridad pública las veinticuatro horas de los 365 o 366 días del año (2000: 1020).
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Objeto de la func ión adminis trativa Respecto a sus objetivos, Ruiz menciona que: La función administrativa, como todas las funciones pú blicas tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, distintas de las necesidades de carácter general, suma de muchas necesidades individuales, en las que podemos identificar o escindir nuestra propia necesidad; el ejercicio de la función administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del Estado, concretamente del bien público, del establecimiento y mantenimiento de la paz y del orden públicos (2000: 1021).
En el ámbito municipal, esta función, materialmente, es propia de los directores que jerárquicamente dependen del presidente municipal y, en el local, de los titulares de secretarías y dependencias. Además de los organismos que en ambos órdenes de gobierno forman parte de la administración pública descentralizada. Por estos motivos, la función administrativa tiene una relación directa con la emisión de actos administrativos que puede un ciudadano impugnar ante tribunales administrativos locales y federales. Teoría jurídica de la función pública La función pública tiene relación directa con elementos descritos en la teoría del Estado, como poder estatal, órgano administrativo y función estatal, de tal forma que la función pública se basa en el poder que el Estado tiene. Sin embargo, ese poder del Estado es regido por normas jurídicas dentro de un sistema. En ese sistema, está también el órgano administrativo como ente que genera actos administrativos o prestación de servicios públicos; estos órganos administrativos tienen funciones que ejecutan a través de personas que son servidores públicos. Debe recordarse siempre que el fin o cometido de la función pública son los mismos que los del Estado. De acuerdo con Serra: Las teorías de derecho público se preocupan por encontrar sus propias soluciones, en l as que predomina el interés público, sin menoscabo de cualquier otro interés, que puede ser considerado en la estructura general de una institución administrativa” (1977: 372).
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Asimismo, conforme a las opiniones publicistas, señala diversas definiciones sobre la relación entre los funcionarios y empleados con el Estado:
Tesis unilateral: “La relación del servicio se regula unilateralmente por el Estado y que no se
requiere del consentimiento del agente público, porque se trata de una obligación impuesta por el orden público. Desde luego en nuestro régimen constitucional no es admisible esta tesis porque es contraria al artículo 5 constitucional”.
Tesis contractual. “Sostiene que la relación entre el Estado y sus trabajadores es una relación
contractual, en la que interviene la voluntad del Estado y la del propio trabajador. Este acto jurídico se perfecciona -res inter alias acta - o ambas voluntades se subordinan al orden jurídico para definir su propia situación”.
Tesis del acto condición. “Deriva de la voluntad del Estado y del particular nombrado y del efecto
jurídico que origina, o sea condicionar la aplicación a ese caso particular de las disposiciones legales preexistente s, que regulan la relación establecida”.
Tesis del estatuto legal y reglamentario: “Las relaciones del Estado con sus trabajadores se
regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones de los servicios públicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto unilateral del Estado que fija las condiciones que juzga necesarias para el servicio, sin que intervenga la voluntad del agente, pues es facultad exclusiva de los Poderes de la Unión” (Serra, 1977:372-373).
El servicio público Serra señala que el Estado en tanto divide sus actos entre los de autoridad y de gestión, siendo los primeros de mandar y los segundos actuando como particular; respecto a estos segundos, al asumir la responsabilidad de proporcionar bienes y servicios a quienes administra, ejerce el servicio público. Éste tiene un doble carácter: “satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio Estado” (1977:100). Por su parte, Fraga (2000:21), conforme a la doctrina francesa, señala que la noción de servicio público se coloca como “fundamento, justificación y límite de la existencia del Derecho Administrativo”.
Para hablar de este tema, Fraga menciona, desde la doctrina francesa, que la noción de servicio público se ha construido en sustitución del criterio de soberanía y poder público, justificando de este
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo modo la existencia del Derecho Administrativo. Fundamenta este criterio a partir del jurista Duguit, que expresa como idea fundamental la negación de derechos de soberanía y poder público, ante la afirmación de que lo único existente en el Estado “son individuos gobernantes con deberes de servir la causa de la solidaridad social” (2000: 21).
Para él el servicio público se define como “toda actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente sino por la intervención de la fuerza gubernamental” (2000: 21-22).
Para caracterizar al servicio público, Serra señala los siguientes criterios:
Criterio orgánico: “Designa a la organización pública, es decir, al conjunto de órganos y medios de
que provee a la misma, para el cumplimiento de sus cometidos. ”
Criterio material: “Actividad de interés general que la administración pública tiene a su cargo.”
Criterio jurídico: “Hay servicio jurídico cuando esa actividad está sometida a un régimen jurídico
especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo régimen señala las excepciones a este principio. ”
Criterio técnico: “Se refiere al servicio público como medio para satisfacer las necesidades sociales” (1977:103).
Por otra parte, Fraga menciona, desde Jéze, que el servicio público es la piedra angular del Derecho Administrativo, ya que: […] para dar satisfacción regular y continua a una categoría de necesidades de interés general, los agentes públicos pueden aplicar los procedimientos de derecho público, o sea, un régimen jurídico especial, y que la organización del servicio público puede ser modificada en cualquier momento por las leyes y reglamentos sin que ningún obstáculo insuperable de orden jurídico pueda oponerse (Jéze citado por Fraga, 2000: 22).
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo Sobre Bonnard, indica que, al igual que Duguit y Jéze, señala que: […] los servicios públicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado, […] y para emplear una comparación organicista se puede decir que los servicios públicos son las celdillas componentes del cuerpo que es el Estado (Bonnard citado por Fraga, 2000: 22).
Como se aprecia, entre los exponentes de la escuela del servicio público existen consensos definidos para su conceptualización. Por otra parte , Fraga menciona que “exis ten servicios públicos a cargo del Estado, pero no creemos que toda la actividad de éste pueda llamarse servicio público” (Fraga, 2000:
23), sobre todo porque existen servicios públicos manejados por particulares, al no considerarse que el Estado tenga el monopolio para su satisfacción. […] la actual doctrina francesa considera que en realidad la acción administrativa se efectúa no sólo por
medio del servicio público cuyo procedimiento normal es la prestación, sino también por medidas de policía ,cuyo procedimiento también normal es e l mandato, la orden, la prescripción, y por medio de una gestión privada que se caracteriza porque ella no tiene la preocupación de satisfacer las necesidades del público sino de administrar su patrimonio con un fin puramente pecuniario (Fraga, 2000: 23).
Por lo tanto, la doctrina del servicio público no es la noción única para fundar la existencia del Derecho Administrativo: […] dicho concepto no excluye, sino por el contrario se compagina con las nociones de poder y de
servicio público, ya que si la ley otorga la atribución al Estado es por una parte en razón de que tal otorgamiento se hace porque el Estado puede proceder en forma distinta de como proceden los particulares en sus mutuas relaciones y por la otra, porque sólo el propio Estado puede prestar servicios que, o bien exceden de las posibilidades de la iniciativa privada, o bien no tienen un carácter remunerativo pero que de todos modos son indispensables para satisfacer las necesidades públicas (Fraga, 2000: 24).
Por otra parte, Fraga menciona que “ ninguna de las funciones que la doctrina asignaba al concepto de servicio público queda sin cubrir por la noción de atribución, en la inteligencia de que ésta, además, no está determinada por el régimen de la norma sino que, por el contrario, ella es la que determina el régimen jurídico que le conviene” (Fraga, 2000: 24) .
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Conforme a lo anterior, con base en Fraga, se establece una serie de conclusiones:
La característica del régimen jurídico de los agentes públicos debe inspirarse en la necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público que tienen encomendado.
La idea de servicio público está en la base de todas las reglas del régimen jurídico que se llama régimen del dominio público y del de los dineros o fondos públicos.
Cuando se habla de un trabajo sobre un inmueble para un servicio público rigen reglas especiales, entre las que se encuentran las relativas a la expropiación y ocupación temporal de propiedades particulares.
Los actos jurídicos relativos a los servicios públicos son actos jurídicos de Derecho Público, actos administrativos; que la responsabilidad del patrimonio y de los agentes de un servicio público está sujeta también a reglas especiales (contratos administrativos sujetos a un régimen especial).
Las reglas de organización y funcionamiento de un servicio público son modificables en cualquier momento por las leyes y reglamentos, de acuerdo con las necesidades del interés general (2000:24).
El servicio público en la legislación mexicana En la norma fundante mexicana, Yanome menciona al respecto: […] si bien no existe una definición formal de “servicio público”, sí se realiza una clasificación de éstos, en sus numerales 73, 115, 116, 122 y 124, delimitando los que corresponden a cada orden de gobierno. Así, en el primero establece los servicios públicos a cargo de la Federación; en el segundo, a los municipios; en el tercero, a las entidades federativas; en el cuarto, al Distrito Federal (ciudad de México) y en el quinto señala las facultades residuales (en Cienfuegos y Rodríguez, 2008: 696).
Clasificación de los servicios públicos
Como se ha dicho, no todas las actividades del Estado se desarrollan en la forma de servicios públicos. Existen dos grandes divisiones de servicio público de acuerdo con Serra (1977):
Los servicios públicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo.
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Los demás servicios, que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen carácter de autoridades. Los servicios públicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro social, y los señalados en el artículo 4 de la Constitución; y los servicios públicos facultativos que quedan a discreción de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos, Telég rafos y otros (1977: 117).
Por otra parte, Serra ofrece otra clasificación, partiendo de la competencia de los diversos órganos del Estado federal mexicano (1977: 117-118):
Servicios públicos federales: Es determinada por las facultades de los órganos federales. De acuerdo con el artículo 124 constitucional: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
El artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
Servicios públicos municipales: […] son aquellas organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad, o de una circunscripción territorial, como saneamiento, agua potable, alumbrado, policía, transportes, jardines, cementerios, diversiones públicas. Municipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los particulares (Serra, 1977:118).
Servicios públicos internacionales: […] son creados por la acción de la organización de las Naciones Unidas en determinados ramos que
interesan a todas las naciones. Los servicios públicos internacionales crean organizaciones que se regulan
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Existe otra clasificación (señalada también por Serra), que hace referencia a servicios públicos propios y servicios públicos impropios o servicios públicos manejados por particulares, la cual, subraya, ha sido objeto de críticas al no existir unanimidad en la doctrina, si bien es útil para fijar el campo de acción de la administración pública y particulares. Se presenta a continuación:
Servicio público propio: […] son los servicios prestados directamente por la administración pública, como el servicio de agua potable; o a través de instituciones descentralizadas com o el Metro, los Abastos o el servicio de transportes eléctricos urbanos; o por medio de concesiones c omo el servicio de transportes urbanos y otros (Serra, 1977: 119).
Servicio público impropio (servicio reglamentado o virtual): […] satisface una necesidad de interés general y corresponde a la actividad privada, regulada por leyes y
reglamentos de policía, como el servicio de farmacias, panaderías, lecherías, carnicerías, supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros" y otros. La intervención de la administración pública se justifica por el mudable interés público que el las prestan (Serra, 1977: 119).
Sobre el servicio público impropio, Serra indica: Propiamente estas actividades sometidas por la administración a m edidas de orden, salubridad, tarifas, precios, etcétera, no constituyen un servicio público, aunque satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por la propia administración o en concurrencia por los particulares, como en el caso de las tiendas, panaderías, lecherías y demás servicios de la CONASUPO (Compañía Nacional de Subsistencias Populares) (Serra, 1977: 119-120).
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Los servidores públicos De acuerdo con Acosta, e l servidor público “es aquel ciudadano investido de un cargo, empleo o función pública, ligado por un vínculo de régimen jurídico, profesionalmente, por tanto, al cuadro de personal del poder público. Tal vinculación puede ser directa (servidor de la administración pública centralizada) o indirecta (servidor de la administración pública paraestatal)” (1995: 106).
C las ific ación doctrinaria Conforme a Acosta Romero, se tiene la siguiente clasificación:
Empleado público: “Es aquel ciudadano que presta un servicio determinado de carácter permanente a un órgano público mediante salario, caracterizado por un vínculo laboral que tiene su origen en la ley”.
Funcionario público: “ Aquel ciudadano que cubre un puesto oficial de trabajo en la administración pública y que no es empleado público, por lo que asume un carácter de autoridad ”.
Cargo público: “Es el lugar instituido en la organización pública, con denominación propia, atribuciones específicas y presupuesto propio, para ser provisto y ejercido por un titular en la forma establecida por la ley” (1995: 105-107).
Sin embargo, no todas las personas que trabajan para el gobierno o incluso que reciben un pago del gobierno, son trabajadores al servicio del Estado. Casos de excepción son quienes están contratados por contratistas o concesionarios que prestan un servicio al gobierno.
C las ifi cación de los s ervidores públicos conforme a la leg is lación laboral Para complementar la clasificación, se cita la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucional, ya que esta norma jurídica expone dos tipos de servidores públicos:
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Trabajadores de confianza (Artículo 5°): Todas aquellas personas físicas que ocupan cargos tradicionalmente denominados de “alta administración Pública” , que realizan funciones de
autoridad y que tienen facultades mediante ley o reglamento.
Trabajadores de base (Artículo 6°): Se denominan así aun cuando no ocupan un cargo de alto rango, pero tienen encomendado el manejo de recursos materiales en almacén o el manejo de parte del erario público asignado a su dependencia. Destaca su derecho a la sindicalización y a la estabilidad en casos específicos, incluso permanentemente.
Asimismo, se aplica a los trabajadores de confianza la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, que define una subclasificación de trabajadores de confianza, que de acuerdo con el artículo 4°, señala: Los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales y titulares. Los eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso se encuentran en su primer año de desempeño, los que hubieren ingresado con motivo de los casos excepcionales que señala el artículo 34 y aquellos que ingresen por motivo de un convenio. El servidor público de carrera ingresará al Sistema a través de un concurso de selección y sólo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos previstos por esta Ley.
Por ello, se forma un sistema jurídico especializado, para regular las relaciones laborales o la función pública burocrática. Describe las condiciones laborales y norma la promoción de asensos por méritos propios y profesionales, estableciendo, además, la resolución de controversias laborales al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. En materia del régimen de responsabilidades de los servidores públicos, las controversias deberán resolverse en términos de la reforma constitucional, derivada del Sistema Nacional Anticorrupción del año 2015, ante el tribunal federal administrativo o sus referentes locales, cuando se trate de servidores públicos estatales o municipales.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo R égimen laboral burocrático A rtículo 123, CP E UM, apartado B Béjar y Orrico (2014:14-15), señalan la relación de la naturaleza jurídica de las relaciones del gobierno y sus trabajadores, bajo los siguientes puntos:
Como relación del Derecho Laboral: regulada por el apartado B del Artículo 123 constitucional y regula un aspecto del trabajo entre el trabajador y el Estado.
Con relación de Derecho Administrativo: el Derecho Laboral y la función pública como tal, forman parte de las ramas del Derecho Administrativo.
Como una rama del Derecho: se le denomina Derecho Burocrático o Derecho Laboral Burocrático, en virtud de la legislación en que se rige con carácter mixto de Derecho Laboral y Derecho Administrativo. Por lo tanto, el Derecho Burocrático aglutina las relaciones entre el Estado y una persona física que lo representa o trabaja para él, y por lo tanto, tiene diversas formas de relaciones jurídico-administrativas o jurídico-laborales dentro de su esfera. La función pública como una relación de Derecho Laboral patrón-gobierno y su trabajador-servidor público, además de su regimiento constitucional por el artículo 123, apartado B, deben considerarse las dos siguientes excepciones, señaladas jurisprudencialmente por el Poder Judicial Federal:
“Organismos descentralizados de car ácter federal. Su inclusión en el artículo 1 o.
de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del E stado es inconstitucional“.
“Policías municipales y judiciales al servicio del gobierno del Estado de México y
de sus municipios. Su relación jurí dica es de naturaleza administrativa”.
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A lo largo de esta sesión entraste al estudio del Derecho Administrativo que conocemos como el conjunto de normas positivas y de principios de Derecho Público de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos, de manera concreta lo relacionado con la administración pública y el servicio público. Por otra parte, has distinguido la función pública del servicio público, que tienen en común los fines del Estado. Asimismo, se ha identificado el marco normativo desde el cual se regula la relación laboral de los servidores públicos con el Estado y cuáles son los mecanismos con que cuentan para su inserción y permanencia en la administración pública.
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Módulo 7. Procedimiento administrativo Unidad 1. La organización de la administración pública y la función pública Sesión 1. Derecho Administrativo y servicio público Texto de apoyo
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