Ş COALA COALA
Ţ
Ă
NA IONAL DE STUDII POLITICE
Ş I
ADMINISTRATIV ADMINISTRATIVE E
FACULTATEA DE ADMINISTRA ŢIE PUBLICĂ
CONTENCIOS ADMINISTRATIV
- Suport de curs -
Prof. univ. dr. Ion POPESCU POPESCU
BUCURE ŞTI
CUPRINS MODULUL 1 - CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ............................................. ................................................................... ............................................ ............................................. ............................... ........ 6 1. Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului ................................................. 6 2. Eficienţa activităţii de control ................................................................... 8 3. Elementele componente ale controlului .................................................. 10 ................. ...... 11 4. Formele de control exercitat asupra administraţiei publice ........... MODULUL 2 – NOŢIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV, CONDIŢIILE DE ADMITERE A ACŢIUNII ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ŞI ACTELE ADMINISTRATIVE NESUPUSE CONTROLULUI CONTROLULUI PROTRIVIT LEGII NR. 554/2004........... 554/2004 ...........20 20 1. Noţiunea de contencios administrativ ..................................................... 20 .............. ... 21 2. Evoluţia istorică a contenciosului administrativ în România ........... 3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat .................................... 24 4. Condiţiile de admisibilitate ale ac ţiunii în contencios administrativ .. 25 32 5. Actele nesupuse controlului şi limitele controlului controlului potrivit Legii nr. 554/2004 554/2004 MODULUL 3 - OBIECTUL ACŢIUNII JUDICIARE ............................... ............................... 35 ................. ......... ... 35 1. Obiectul acţiunii în cazul actului administrativ unilateral ........... ................ ........... ......... ... 35 2. Obiectul acţiunii în cazul cazul contractelor administrative administr ative ........... MODULUL 4 - PROCEDURA SOLUŢIONĂRII ACŢIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV ............................................. ................................................................... ............................................ ............................................. ............................. ...... 39 1. Păr ţile în litigiul de contencios administrativ ........................................ 39 ................................................................................... ..................... 42 2. Instanţa competentă .............................................................. 3. Termenul de introducere a ac ţiunii .......................................................... 42 4. Formularea acţiunii in contencios administrativ ................................... 43 5. Judecarea ac ţiunilor în contencios administrativ ................................... 45 6. Soluţionarea acţiunii în contencios administrativ.................................. 46 7. Hotărârea judecătorească pronunţată de instanţa de contencios administrativ 47 8. Efectele hot ărârii judecătoreşti pronunţată în contencios administrativ50 51 9. Executarea hot ărâriilor judecătoreşti pronunţate în acţiunile în contencios administrativ .......................................................................... .. 52 10. Excepţia de nelegalitate ........................................................................ MODULUL 5 - SOLUŢIONAREA DE CĂTRE INSTANŢELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI A ALTOR CAUZE DECÂT CELE PREVĂZUTE DE LEGEA NR. 554/2004 ............................................. ................................................................... ............................................ ............................................. ............................. ...... 54 1. Cauze prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale54 2. Cauze reglementate de alte legi ............................................................... 56 MODULUL 6- CONTROLUL LEGALITĂŢII ACTELOR ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE DE CĂTRE ALTE INSTANŢE JUDECĂTOREŞTI DECÂT CELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV......................................................................................61 ............. .. 61 1. Conflicte juridice administrative de competen ţa judecătoriilor ........... ................ .... 66 2. Conflicte juridice administrative de competen ţa tribunalelor ............
2
•
Date de identificare a cursului
Date de contact ale titularului de curs:
Date de identificare curs
Nume: Popescu Ion
Contencios administrativ
Birou: str. Povernei, nr. 6
Anul III, Semestrul V
Telefon: 021/3180897
Tipul cursului: obligatoriu
Consultaţii: Mar ţi 16.00 – 18.00, RAAPPS
•
Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite Cursul de faţă condiţionează parcurgerea si promovarea mai multor discipline din semestrele
anterioare ale programului academic propus in cadrul specializ ării Administraţie publică. Astfel, studentul care doreşte să urmeze cursul “Contencios administrativ” trebuie s ă fi promovat următoatele discipline: Teoria general ă a statului şi dreptului, Bazele constituţionale ale administraţiei publice şi Drept administrativ.
•
Descrierea cursului Cursul Contencios administrativ î şi propune însuşirea de către studenţi a cunoştinţelor privind
contenciosul administrativ din România, precum şi din alte ţări. În acest sens, studen ţii vor cunoaşte condiţiile de admitere a ac ţiunii în contencios administrativ, obiectul ac ţiunii în justiţie, procedura soluţionării acţiunii în contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate. Organizarea temelor în cadrul cursului Temele cursului de contencios administrativ sunt prezentate în şase module. Nivelul de în ţelegere si, implicit, utilitatea informaţiilor pe care le regăsiţi in fiecare lecţie vor fi sensibil optimizate dac ă, in timpul parcurgerii suportului de curs, ve ţi consulta sursele bibliografice recomandate. De altfel, rezolvarea tuturor lucr ărilor de verificare precum si promovarea examenului final impune, cel puţin, parcurgerea referinţelor obligatorii, menţionate la finalul fiecărei lecţii. In situaţia in care nu ve ţi reuşi să accesaţi anumite materialele bibliografice, aveţi posibilitatea să contactaţi tutorii disciplinei.
•
Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs Parcurgerea celor şase module în care este structurat cursul va presupune atat intalniri fa ţă in faţă
(consultaţii) cat si munc ă individuală. Consultaţiile,
pentru care prezenţa este facultativ ă, reprezintă un sprijin direct acordat
dumneavoastr ă din partea titularului si a tutorilor. Avand in vedere particularit ăţile invăţămantului la distanţă, dar si reglement ările interne, 3
parcurgerea si promovarea acestei discipline presupune antrenarea studen ţilor in următoarele tipuri de activităţi: a. consultaţii – pe parcursul semestrului vor fi organizate dou ă intalniri de consulta ţii faţă în faţă; b. realizarea r ealizarea unui proiect de semestru cu o temă si un set de sarcini anun ţate cu cel puţin 30 de zile inaintea datei de depunere a acestuia. c. lucr ări de evaluare care vor fi rezolvate si, respectiv trimise tutorilor in conformitate cu precizările din calendarul disciplinei.
•
Materiale bibliografice obligatorii Suportul de curs con ţine, la finele fiecărei lecţii, atat referinţele bibliografice obligatorii, cat si
cele facultative. Sursele bibliografice au fost astfel stabilite incat s ă ofere posibilitatea adancirii nivelului de analiză si, implicit, comprehensiunea comprehensiunea fiec ărei teme.
•
Materiale şi instrumente necesare pentru curs Optimizarea secven ţelor de formare reclama accesul studen ţilor la următoarele resurse: - calculator calculator conectat la internet - imprimant imprimantă (pentru tipărirea materialelor suport sau a temelor redactate) - acces acces la resursele bibliografice (ex: abonament la Biblioteca Central ă Universitar ă) - acces la echipamente de fotocopiere
•
Calendar al cursului Calendarul disciplinei este adus la cuno ştinţa studentului şi cuprinde datele celor două întâlniri
care vor fi anunţate in timp util pe site-ul facult ăţii şi termenele la care trebuie transmise lucr ările de verificare aferente fiecărei lecţii, precum si data limit ă pentru trimiterea proiectului de semestru.
•
Politica de evaluare şi notare
ăşurat in sesiunea de la finalul Evaluarea finală se va realiza pe baz ă unui examen scris desf ăş semestrului I. Nota final ă se compune din: a. punctajul ob ţinut la acest acest examen, examen, b. Aprecierea lucr ărilor de evaluare pe parcurs; c. evaluarea proiectului de semestru Elemente de deontologie academic ă Se vor avea in vedere urm ătoarele detalii de natur ă organizatorică: - Orice material elaborat de c ătre studenţi pe parcursul activit ăţilor va face dovada originalităţii. Studenţii ale căror lucr ări se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptaţi la examinarea finală. - Orice tentativă de fraudă sau fraudă depistată va fi sanc ţionată prin acordarea notei minime sau, in anumite condi ţii, prin exmatriculare. - Rezultatele finale vor fi puse la dispozi ţia studenţilor prin afisaj electronic. 4
•
Studenţi cu dizabilităţi Titularul cursului si echipa de tutori isi exprima disponibilitatea, in limita constrangerilor tehnice
si de timp, de a adapta con ţinutul si metodele de transmitere a informaţiilor, precum si modalităţile de evaluare (examen oral, examen on line etc), in func ţie de tipul dizabilităţii cursantului. Altfel spus, avem in vedere, ca o prioritate, facilitarea accesului egal al tuturor cursanţilor la activităţile didactice si de evaluare.
•
Strategii de studiu recomandate Având în vedere caracteristicile inv ăţămantului la distanţă, se recomand ă studenţilor o planificare
foarte riguroasa a secven ţelor de studiu individual, coroborat ă cu secven ţe de dialog, mediate de tutorii si respectiv titularul de disciplin ă. Lectura fiecărei lecţii si rezolvarea la timp a lucr ărilor de evaluare garantează nivele inalte de inţelegere a con ţinutului tematic si totodat ă sporesc sansele promov ării cu succes a acestei discipline.
5
MODULUL 1 - CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte privind controlul activit ăţii autorităţilor administraţiei publice Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie: •
Să cunoască noţiunea, necesitatea şi rolul controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice
•
Să înteleagă eficienţa activităţii de control al activităţii autorităţilor administraţiei publice
•
Să cunoască formele de control al activit ăţii autorităţilor administraţiei publice 1. Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului Administraţia publică, în sensul de activitate care const ă în organizarea execut ării şi executarea
în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin natura sa, necesit ă supunerea faţă de multiple forme de control. Aşadar, pentru a asigura conformitatea activit ăţii autorităţilor administraţiei publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control asupra acestei activit ăţi. Într-adevăr, există o gamă amplă şi variată de forme de control al activităţii autorităţilor administraţiei publice, tocmai datorit ă caracterului subordonat pe care îl are aceast ă activitate. Natura diferitelor forme de control difer ă în funcţie de particularităţile subordonării. Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control care se exercit ă fie din proprie ini ţiativă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către însăşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înf ă ptuiesc ptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativă sau judecătorească)1 . În primul rând, activitatea autorităţilor administraţiei publice este supusă controlului Parlamentului. Controlul politic al activităţii autorităţilor administraţiei publice este o necesitate fireasc ă, datorită faptului că autorităţile administraţiei publice au sarcina realiz ării politicii statului. Apoi, pentru că valorile politice, transpuse în legi, pe care le au de îndeplinit autorit ăţile administraţiei publice se refer ă la satisfacerea nevoilor societ ăţii, iar activitatea autorităţilor administraţiei publice este menit ă, în ultimă analiză, a sluji intereselor cetăţenilor, este necesar ă instituirea unor forme de control social în care cet ăţenii să poată avea o participare eficient ă. În acest scop funcţionează un control al opiniei publice asupra activit ăţii autorităţilor administraţiei publice, control care se exprimă fie prin pres ă, fie prin sesizări, reclamaţii şi propuneri pe care le fac cetăţenii.
1
Mircea Preda, Drept administrativ, Partea generală, Editura Lumina Lex, 2000 , p. 225 6
Deoarece, valorile politice pe care trebuie s ă le realizeze autorit ăţile administraţiei publice se exprimă în legi, iar aceste autorit ăţi acţionează pe baza şi în executarea legii, un criteriu esen ţial în aprecierea activităţii autorităţilor administraţiei publice îl constituie legalitatea acestei activit ăţi. Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activit ăţii autorităţilor publice, dar este unul esen ţial care determină instituţionalizarea unor activit ăţi sociale. Ne referim, în acest sens, la controlul pe care îl realizeaz ă instanţele judecătoreşti asupra activităţii autorităţilor publice în cadrul contenciosului administrativ. Criteriul legalităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice este prezent în orice form ă de control, indiferent care ar fi autorul controlului. Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie s ă fie limitat numai la cel care se realizează din afara autorit ăţilor administraţiei publice. Ca orice sistem organizat, administra ţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra felului în î n care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autorităţi ale administraţiei publice. Prin urmare, administraţia îşi autoreglează acţiunile. În această privinţă trebuie notat, mai întâi, autocontrolul pe care îl exercit ă asupra activităţii proprii fiecare funcţionar. Există îns ă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul sistemului administra ţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată acţiunea diferitelor autorităţi ale acestui sistem, pentru ca aceast ă acţiune să fie conformă cu exigenţele stabilite prin lege. În acest sens, ni se prezint ă funcţia controlului ca o component ă esenţială a activităţii de conducere şi de manifestare a ierarhiei administrative în organizarea administra ţiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complex ă a controlului asupra activit ăţii autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ constă în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui s ă fie 2 . Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice, precizăm că nu trebuie să limitat rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta şi eventual corecta ac ţiunea, în vederea realiz ării politicii statului. Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice, nu trebuie să pierdem pierdem îns însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este concepută şi realizată raţional. Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, îi poate afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de alt ă parte, exercitarea unor multiple activit ăţi de control este de natur ă să ducă la perturbarea acţiunilor pe care trebuie să le întreprindă diferitele autorităţi ale administraţiei publice.
2
Denis Levy, Aspects generaux du contrôle contrôle, citat de Liviu Giurgiu în Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucure şti, 2001 , p.168 7
2. Eficienţa activităţii de control 3 Pentru a realiza o eficien ţă sporită a activităţii de control sunt necesare urm ătoarele condiţii: a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine preg ătite profesional, cu experienţă în domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controleaz ă trebuie să cunoască temeinic prevederile legale din domeniul pe care îl controleaz ă, precum şi specificul activit ăţii în acel domeniu. De asemenea, trebuie s ă dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine, de cinste, de tact
şi să fie receptiv la toate explica ţiile ce i le dă cel controlat. Ţinerea la distanţă a celui controlat, intimidarea şi timorarea lui, nu sunt de natur ă să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adev ărului, iar controlul nu-şi realizează rolul său preventiv şi educativ faţă de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, ac ţiunea de control devine mai greoaie şi îşi pierde din operativitate şi din obiectivitate. O atenţie deosebită trebuie acordat ă formării controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina uşoar ă, ci o ştiinţă, uneori o art ă care presupune temeinice cuno ştinţe profesionale, competen ţă, pasiune
şi talent.În aceste condi ţii formarea persoanelor care să efectueze acţiunile de control nu trebuie l ăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată şi dirijată în mod ştiinţific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar revine ştiinţei administraţiei. b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activit ăţii de organizare a execut ării şi de executare în concret a legii. Activitatea de control are un rol subsidiar faţă de activitatea de executare, şi cum el nu are un scop în sine trebuie s ă ajute la mai buna desf ăş ăşurare a activităţii de executare, în concordan ţă cu legea, cu cerinţele vieţii sociale. De aceea este foarte important de g ăsit un echilibru optim între activitatea de executare şi cea de control, întrucât exagerarea activit ăţii de control poate deveni o frân ă în activitatea de executare a legii, un factor perturbator al întregii activit ăţi sociale. În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare şi de mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercit ă controlul din exterior s ă-şi coordoneze acţiunile în aşa fel încât să se controleze în acela şi timp mai multe sectoare de activitate; c) Trebuie aleasă cu grija forma de control, precum şi numărul acţiunilor de control; d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate pentru ca ele s ă se desprindă din sinteza unor practici şi nu ca ac ţiuni izolate, singulare. În formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate. În mod necesar aceste concluzii trebuie s ă fie
3
Ioan Alexandru, Ion Popescu Sl ăniceanu, Mihaela C ăr ăuşan, Cosmin-Ionuţ Enescu, Dragoş Dincă, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 302 şi Ioan Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Sl ăniceanu, Drept administrativ administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Bra şov, 1999, p. 617 şi urm. 8
cunoscute şi de organul controlat, astfel controlul nu-şi realizează rolul său de a contribui la îmbunătăţirea activităţii. Este bine ca aceste concluzii s ă fie dezbătute într-un cadru cât mai larg, cu toţi factorii de r ăspundere din organul controlat şi care au atribuţii în domeniile controlate. Prin aceast ă dezbatere se creează posibilitatea formulării de explicaţii suplimentare şi obiecţii asupra unor constat ări şi concluzii, precum şi de propuneri şi soluţii pentru lichidarea neajunsurilor şi prevenirea altora. Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra ac ţiunii de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului dac ă se poate, imediat. Se are în vedere c ă discuţiile din timpul controlului sunt mai proaspete în memoria controlorului ca şi a celui controlat şi fundamentează mai bine atât concluziile cât şi măsurile. În controalele complexe se recomand r ecomandă ca unele constat ări şi concluzii să fie analizate pe sectoare de activitate ale unit ăţii controlate; e) Pe baza constat ărilor şi a concluziilor desprinse organul de control trebuie s ă stabilească şi măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor şi îmbunătăţirea muncii cu termene şi cu responsabilităţi precise. Este bine ca atât concluziile cât şi măsurile să fie formulate în scris pentru ca ele s ă poată fi mai uşor înţelese de cel controlat şi posibil de urmărit. Această cerinţă este de natur ă să sporească grija şi responsabilitatea organului de control în a le formula cât mai precis, u şurând sarcina organului controlat în privinţa înţelegerii şi executării; f) Eficienţa controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea organului de control pentru valorificarea în exterior a concluziilor. Realizând un control extern la organe şi unităţi diferite personalul de control are posibilitatea s ă desprindă unele fenomene şi practici comune, pozitive sau negative, pe baza c ărora să organizeze schimburi de experienţă, consf ătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii în reviste de specialitate şi propuneri de îmbunătăţire a prevederilor legale în î n domeniile respective. Prin aceasta se asigur ă acţiunii de control un rol tot mai activ, multiplicându-i funcţia de factor
ăşurată în concret de organele administra ţiei reglator între obiectivele cuprinse în lege şi activitatea desf ăş publice.
9
3. Elementele componente ale controlului Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului, putem să distingem trei elemente principale principale ale acestuia. acestuia. Avem Avem astfel, astfel, un un obiect obiect al controlul controlului, ui, o baz baz ă de referinţă a controlului şi operaţiunile de control propriu-zise 4 . Activitatea autorităţilor administraţiei publice se realizeaz ă cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum şi prin întrebuinţarea unor operaţiuni administrative şi materiale sau a unor acte juridice. Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot face obiect al controlului. Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul existen ţei lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuin ţate. La fel şi personalul care este supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri pe care trebuie s ă le aibă pentru a putea fi folosit în ac ţiunea autorităţilor administraţiei publice, în vederea realiz ării sarcinilor care revin acestei administraţii 5 . Într-o altă opinie, se arat ă că în administraţia publică, obiectul controlului îl constituie ac ţiunile şi inacţiunile sau, altfel spus, conduita autorit ăţii administraţiei publice sau a func ţionarilor acesteia, modul concret în care ace ştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost învesti ţi 6 . Baza de referinţă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urm ărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinţă a controlului poate fi mai amplă sau mai restrânsă, după cum se refer ă la un număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autorit ăţilor administraţiei publice. Astfel, baza de referin ţă a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie s ă le realizeze diferitele autorităţi ale administraţiei publice, având un anumit criteriu de apreciere. În baza de referin ţă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. În aceast ă privinţă, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale şi a celor financiare de care dispun autorit ăţile administraţiei publice. În baza de referinţă a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raporteaz ă la procedeele procedeele folosite folosite pentru realizarea realizarea obiectivelor obiectivelor propuse. propuse. Acestea Acestea sunt apreciate, apreciate, în primul rând, din punctul punctul de vedere al al legalităţii lor. În baza de referin ţă se cuprind reglement ări prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activit ăţile autorităţilor administraţiei locale şi pe care aceste autorit ăţi trebuie să le respecte. De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunităţii, al rentabilităţii sau al eficienţei lor. 4
Ioan Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Sl ăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Bra şov, 1999, p. 619 5 Ibidem, p. 620 6 M. Preda, op. cit., p.142 10
În sfâr şit, în baza de referinţă pot intra elemente care privesc calitatea activit ăţii autorităţii administraţiei publi publice ce supus supusă controlului. Această calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficienţa serviciului, operativitatea, funcţionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea oportunitatea ş.a. Operaţiunile de control au caracterul unor opera ţiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referinţă. Rezultatul pozitiv al controlului const ă în constatarea realizării cerinţelor din baza de referinţă. Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, dup ă cum elementele din baza de referin ţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului. Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor autorit ăţi ale administraţiei publice cuprinde opera ţiuni relativ simple care constau în constatarea existen ţei acestor obiecte. Mult mai complexe sunt opera ţiunile de control al legalit ăţii diferitelor acte pe care le fac autorităţile administraţiei publice. Aceste ac ţiuni sunt mai dificile, pentru că necesită cunoaşterea atât a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât şi a particularităţilor în care acţionează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializ ării activităţii de control prin jurisdic ţii administrative. Pregătirea juridică de specialitate este necesar ă, de asemenea, în cadrul controlului exercitat de instan ţele judecătoreşti. Complexe sunt şi acţiunile de control al oportunit ăţii activităţii autorităţilor administraţiei publice. Noţiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficienţa, funcţionalitatea, operativitatea, finalitatea 7 . Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată. Desigur, operaţiunile de control, din categoria susmenţionată, necesită o bună cunoaştere a specificului activităţii autorităţilor supuse controlului. 4. Formele de control exercitat asupra administraţiei publice
ăşoar ă autorităţile administratiei publice, atât la nivel Complexitatea activităţii pe care o desf ăş local, cat si central, face ca ca formele de control folosite sa fie multiple, grupandu-se dupa diverse criterii astfel 8 : Dupa natura autoritatii care exercita, controlul poate fi : - control exercitat de autoritatile judecatoresti si de organe cu activitate jurisdictionala ; - control exercitat de autoritatea legislativa si de structuri care tin de aceasta ; - control exercitat de autoritatile administratiei publice si de structuri din sistemul acestora. Dupa pozitia organului de control fata de cel controlat, controlul poate fi :
7
Ibidem., p. 143 Ibidem, p. 230
8
11
- control administrativ intern, care se exercita de functionarii publici cu functii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ; - control administrativ extern, care se exercita de autoritati din afara administratiei publice. Acest control poate fi f i exercitat fie f ie de organe din sistemul autoritatii legislative, fie ale celei executive, fie ale autoritatii judecatoresti. Dupa sfera de cuprindere, controlul poate fi : - control specializat, intelegand prin aceasta controlul efectuat pe o anumita tem ă, problema, domeniu domeniu de activitate ; - control complex sau general, care priveste mai multe sectoare de activitate, ori toate atributiile celui controlat. 4.1. Controlul parlamentar Potrivit art. 61 din Constituţia României 9 , Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, fapt ce justific ă nu atât o preemineţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispozi ţie, prin Constituţie, în raport cu Preşedintele României, Guvernul şi alte autorităţi publice, în vederea asigur ării echilibrului puterilor, a înf ă ptuirii principiilor statului de drept drept şi garantării funcţionalităţii statului în general 10 . Controlul parlamentar vizează, aşadar, întreaga activitate statal ă şi toate autorităţile publice, realizându-se prin căi şi mijloace adecvate şi având un caracter necesar, plenar şi diferenţiat11 . Parlamentul exercită îndeosebi controlul asupra activit ăţii autorităţilor administraţiei publice, în calitatea acestora din urm ă de autorităţi executive, a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de c ătre Parlament. Controlul parlamentar se înf ă ptuieşte prin mai multe modalităţi, dintre care amintim: prin intermediul comisiilor permanente şi temporare ale Parlamentului, prin întrebările şi interpelările adresate conducătorilor autorităţilor administraţiei de stat de c ătre deputaţi şi senatori, precum şi prin rapoartele şi informările pe care le prezint ă în faţa acestora conduc ătorii autorităţilor administraţiei publice. Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competen ţei fiecăreia, ascultă rapoarte prezentate de către conducătorii autorităţilor centrale ale administraţiei publice. Cu ocazia ascult ării rapoartelor, comisiile analizează modul în care autorit ăţile administraţiei publice îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin.
9
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003 Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Ioan Vida şi Florin Vasilescu, Constitu ţ ia ia Românieicomentat ă şi adnotat ă, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p. 134 11 M. Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar , Editura Gramar, Bucure şti, 1994, p. 147 10
12
Deşi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autorit ăţilor a căror activitate o analizează şi nici dreptul de a le da dispozi ţii obligatorii, ele prezintă Parlamentului, în cadrul c ărora funcţionează, rapoarte, avize sau propuneri pe baza c ărora acesta va adopta m ăsurile corespunzătoare faţă de autorităţile administraţiei de stat a căror activitate a fost analizat ă. De aici şi însemnătatea deosebită şi, totodată, consecinţele juridice ale concluziilor comisiilor permanente faţă de autorităţile administraţiei publice, f ăr ă ca între ele s ă existe relaţii de subordonare direct ă. Concluziile comisiilor permanente stau la baza măsurilor pe care Parlamentul le ia fa ţă de autorităţile administraţiei publice. Controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se efectueaz ă şi prin intermediul comisiilor temporare create de către Parlament (comisii de anchetă). O formă importantă de control parlamentar asupra activit ăţii autorităţilor administraţiei publice o constituie întrebările şi interpelările pe care deputa ţii şi senatorii le adreseaz ă conducătorilor acestor autorităţi, în cadrul desf ăş ăşur ării lucr ărilor sesiunilor celor două Camere ale Parlamentului 12 . Cei întrebaţi sau interpela ţi au obligaţia de a r ăspunde imediat sau în termenul ce se va stabili, verbal sau în scris şi, în orice caz, în aceea şi sesiune. Întrebările şi interpelările nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci veritabile
ăşurate de autorităţile administraţiei instrumente de control din partea Parlamentului asupra activit ăţii desf ăş publice publice,, hotărârile adoptate de către Parlament în legătur ă cu acele probleme conţinând obligaţii juridice pentru pentru autorit autorităţile administraţiei publice. Prin aceasta se realizeaz ă unul din elementele exercitării puterii de stat, anume controlul general al legalit ăţii. O altă importantă formă de control o constituie rapoartele şi informările prezentate celor dou ă Camere ale Parlamentului de c ătre conducătorii autorităţilor centrale ale administra ţiei publice, cu
ăşurat-o. Pe baza acestora se pot adopta m ăsuri legislative generate privire la activitatea pe care au desf ăş de constat ările pe care le fac în î n urma prezentării în Parlament a rapoartelor şi informărilor respective. Potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, autoritatea legislativă nu poate anula hot ărârile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituţia României nu include şi dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. În raporturile dintre Parlament şi Guvern, singura măsur ă pe care o poate adopta autoritatea legislativ ă este moţiunea de cenzur ă (art. 113 din Constitu ţie). Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordat ă Guvernului prin adoptarea unei mo moţiuni de cenzur ă, cu votul majorit ăţii deputaţilor şi senatorilor. Moţiunea de cenzur ă poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii. Moţiunea de cenzur ă se dezbate dup ă 3 zile de la data când a fost prezentat ă în şedinţa comună a celor două Camere. Dacă moţiunea de cenzur ă a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceea şi sesiune, o nou ă moţiune de cenzur ă, cu excepţia cazului în care Guvernul î şi angajează r ăspunderea. 12
Art. 112 din Constitutie 13
Pe lângă acest control parlamentar tradiţional mai există şi controlul parlamentar modern efectuat de autorităţi care depind de Parlament, dar nu îi sunt subordonate: Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi. 4.2. Controlul administrativ Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi este considerat în literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poart ă denumirea de control administrativ 13 . Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului administra ţiei publice se realizeaz ă prin controlul intern exercitat în cadrul fiec ărui organ al administraţiei publice şi prin controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutel ă administrativă 14 sau controlul exercitat prin jurisdic ţiile administrative speciale. Aceste forme de control prezint ă importanţă din punct de vedere juridic deoarece fiecare dintre ele are legătur ă cu contenciosul administrativ, denumit şi coloana vertebral ă a dreptului administrativ, care pune în mi şcare controlul judecătoresc asupra legalit ăţii acţiunilor sistemului administraţiei publice. Trebuie subliniate însă particularităţile tehnice ale controlului administrativ care se manifest ă, în special, la controlul ierarhic, asupra căruia vom insista. 4.2.1. Controlul intern Acest control este realizat ca o component ă a activităţii de conducere a autorit ăţilor administraţiei publice de către autorităţile colegiale sau unipersonale care au competen ţa conducerii în cadrul fiecărui organ al administra ţiei publice, ca unitate component ă a sistemului autorităţilor administraţiei publice. De asemenea, controlul intern se realizeaz ă prin titularii funcţiilor superior ierarhice asupra subordona ţilor lor 15 . Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate componentele autorităţilor administraţiei publice. Fiind un autocontrol în sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declan şează din oficiu, dar poate fi pornit şi la sesizarea sesizarea sau cererea cererea celor interesaţi pe baza unor scrisori sau reclama ţii formulate din afara instituţiei publice. Declanşarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaţie poartă denumirea de recurs gra ţios. Aşadar, recursul graţios este plângerea adresat ă de către un particular autorităţii administrative de la care emană actul administrativ prin care se solicit ă revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia 16 . Recursul graţios poate să se refere la orice reper din baza de referin ţă a controlului, deci atât 13
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucure şti, 1996, vol. I, p. 373 I. Alexandru şi colectivul, op. cit .(1999), .(1999), p.621
14 15
Ibidem
16
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1999, vol. II, p. 6 14
la legalitatea cât şi la oportunitatea activităţii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implic ă modalităţi procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare. Recursul gra ţios prezintă importanţă juridică deoarece este o condi ţie necesar ă, prealabilă folosirii acţiunii în contencios administrativ. Eficienţa controlului intern depinde de locul şi rolul controlorului în structura organizatorică a instituţiei şi de gradul de cointeresare personal ă. Astfel, este necesar ca neregulile existente s ă nu fie datorate şi celui care efectueaz ă controlul, în acest caz nemaiputând s ă fie obiectiv şi suficient de exigent. De asemenea, este de preferat ca cel ce controlez ă să aibă unele avantaje în raport direct propor ţional cu cuantumul amenzilor pe care are dreptul s ă le aplice în exercitarea atribu ţiilor de control. 4.2.2. Controlul ierarhic Este denumit aşa pentru că autorul controlului este un organ ierarhic superior celui faţă de care se exercită controlul. Controlul ierarhic reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care exist ă în interiorul diferitelor autorităţi ale administraţiei publice cât şi în cadrul subsistemelor şi a sistemului autorităţilor administraţiei publice. Prin urmare, spre deosebire de controlul intern care se realizeaz ă din interiorul aceleiaşi instituţii administrative, controlul ierarhic se realizeaz ă de către o instituţie superioar ă ierarhic asupra activit ăţii unei instituţii subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispozi ţii exprese ale legii care s ă autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de control. Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pus ă în joc autoritatea ierarhică pe care o au autorităţile superioare faţă de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci când se doreşte o limitare a atribuţiilor de control. Aşa, de exemplu, în cazul în care controlul ierarhic se poate realiza numai în ceea ce prive şte legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea lor sau atunci când nu se atribuie competenţa anulării actelor autorităţilor subordonate, ci numai suspendarea acestora 17 . Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte, din oficiu, dar poate fi declan şat şi pe baza unei sesizări sau a unei reclama ţii, caz în care se numeşte recurs ierarhic. Recursul ierarhic este plângerea adresat ă de un particular autorităţii administraţiei publice superioare prin care îi solicit ă să anuleze actul emis de autoritatea subordonat ă, act care îi vat ămă drepturile sau interesele sau s-o determine pe aceasta s ă-şi modifice actul ori să îndeplinească o anumită prestaţie 18 . Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condi ţii care să privească anumite termene sau de capacitatea de exerci ţiu sau de folosinţă a dreptului de a te adresa autorit ăţilor competente să exercite controlul ierarhic. 17
I. Alexandru şi colectivul, op. cit., p. 622 C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universal ă” Alcalay and Co. Bucure şti, 1936 , p.110
18
15
Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei v ătămaţi o pot folosi înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu acţiune în contencios administrativ. Organele ierarhic superioare trebuie s ă asigure desf ăş ăşurarea unei activităţi corespunzătoare exigenţelor valorilor politice din partea autorităţilor subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea autorităţilor administraţiei publice. Deci, se poate referi atât la mijloacele umane, materiale şi financiare ale autorităţilor publice, cât şi la activitatea acestor autorităţi.
ăşoare la locul Atunci când se realizeaz ă un control exhaustiv, controlul ierarhic poate s ă se desf ăş unde funcţionează autorităţile controlate. De regulă însă, controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale, operaţiunile administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorit ăţi. În acest caz, controlul poate fi f ăcut la faţa locului, dar poate fi realizat şi prin cercetarea lucr ărilor respective, sau actelor juridice la locul unde î şi desf ăş ăşoar ă activitatea organul de control.
ăşura în timp, în mod continuu sau discontinuu. În cazul controlului Controlul ierarhic se poate desf ăş continuu, activitatea organului subordonat este supus ă controlului organului superior de fiecare dată când
ăşoar ă. Respectivul tip de control se realizeaz ă, mai ales, în cadrul ierarhiei această activitate se desf ăş interioare, în care funcţionarii superiori ierarhic controlează activitatea subordonaţilor lor. În cazul controlului ierarhic practicat de autorităţile ierarhic superioare, ac ţiunea de control poate avea şi caracter discontinuu realizându-se numai în anumite perioade de timp şi cu privire la anumite activităţi. Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitent ă cu activitatea controlată, poate fi anterioar ă sau posterioar ă acesteia. Controlul concomitent, ca şi cel apriori, necesit ă intervenţia superiorului ierarhic de fiecare dat ă când subordonatul realizează o operaţiune materială sau administrativă, ori un act juridic. Controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde opera ţiunile de control de materialitate, operaţiunile de control de legalitate şi de oportunitate. În cadrul opera ţiunilor de control de oportunitate sunt apreciate opera ţiunile şi actele juridice pe care le fac subordona ţii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficienţa, rentabilitatea, finalitatea, funcţionalitatea. O bună cunoaştere a particularităţilor activităţii controlate asigur ă autorului controlului reuşita misiunii sale dar, în acela şi timp, îi confer ă şi o anumită autoritate morală care este şi un ascendent asupra celui controlat. Activitatea de control ierarhic se poate realiza r ealiza în mod individual sau pe echipe (control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci când se cerceteaz ă exhaustiv sau o mare parte a activit ăţii subordonaţilor. Controlul colegial prezintă avantaje şi din punctul de vedere al calific ării autorului controlului şi din acela al obiectivit ăţii operaţiunilor de control. 4.2.2.1. Efectele controlului ierarhic 16
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natur ă să asigure eficienţa acţiunii administrative supuse controlului. Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a opera ţiunii materiale pe care le consider ă neconforme cu elementele bazei de referin ţă, ca legalitatea şi oportunitatea acţiunii. În competenţa autorului controlului ierarhic poate s ă intre şi dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au f ăcut funcţionarii controlaţi. De asemenea, subiectul controlului poate dispune încetarea execut ării unui act emis de autoritatea sau func ţionarul controlat. În urma controlului, autorul acestuia poate s ă ia măsuri privind sancţionarea disciplinar ă a celor care se fac vinova ţi de anumite nereguli, sau s ă sesizeze autoritatea disciplinar ă în vederea aplicării unor sancţiuni disciplinare. În cazul în care iregularitatea ac ţiunii administrative supuse controlului a produs pagube pagube materiale materiale unităţii respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost păgubită, sau să sesizeze autoritatea competent ă să emită actul de imputare. Dacă se constat ă că abaterea comisă constituie o infrac ţiune, autorul controlului are obligaţia de a sesiza organul de urm ărire penal penală. În sfâr şit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie modificată situaţia juridică a agentului controlat sau s ă facă propuneri autorităţilor competente în acest domeniu. 4.2.3. Controlul de tutelă administrativă Tutela administrativă este o institu ţie a dreptului public în baza c ăreia o autoritate a administraţiei publice centrale, de regulă Guvernul, ori reprezentanţii locali ai acestuia, au dreptul de a controla activitatea autorităţilor administraţiei publice locale alese. Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorit ăţi administrative între care nu există raporturi de subordonare ierarhică, între un subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Ca atare, nu poate fi vorba de tutel ă administrativ administrativă între organele centrale ale puterii executive Guvern, ministere, pe de o parte - şi cele care exercit ă această putere la nivel judeţean sau local, cum sunt prefectu prefectull şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, pe de altă parte. Raporturile dintre acestea sunt
ăşoar ă raporturi de subordonare ierarhică, iar controlul organelor centrale asupra celor care î şi desf ăş activitatea la nivel local este un control ierarhic, cu toate tr ăsăturile şi efectele ce îl caracterizează. Controlul de tutelă a fost recent reglementat în legislaţia naţională. Astfel, potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 19 , ’’tutela administrativă se exercită fie de prefect, fie de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici asupra actelor ilegale ale autorităţilor administraţiei publice locale, cu preciza precizarea rea că agenţia menţionată exercită această formă de control administrativ numai asupra acelor actelor prin care care se se încalc încalcă legislaţia privind funcţia publică. Totuşi, faptul că art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 limiteaz ă controlul exercitat de Agenţia 19
Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1154 din 7 decembrie 2004 17
Naţională a Funcţionarilor Publici la actele autorităţilor publice centrale şi locale emise cu nerespectarea legislaţiei privind funcţia publică, a condus la opinia 20 calificării acestei forme de control administrativ mai degrabă ca fiind un control specializat, decât un control de tutel ă cum este definit de lege. Controlul de tutelă se exercită de stat prin Guvern sau reprezentantul s ău – prefectul – asupra autorităţilor 21 sau actelor administra ţiei publice locale. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului 22 , prefectul, ca reprezentant al Guvernului, exercit ă controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorit ăţilor administraţiei publice locale şi judeţene. Acest control nu este un control ierarhic, deoarece, între prefect, pe de o parte, şi consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare 23 . Prefectul controlează numai legalitatea acestor acte, nu şi oportunitatea lor, controlul având ca obiect numai actele administrative. În exercitarea acestui control, prefectul nu poate lua m ăsura anulării actului pe care îl consider ă nelegal, ci trebuie să sesizeze instan ţa de contencios administrativ, singura competent ă să se pronunţe asupra ilegalităţii actului. 4.2.4. Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale Potrivit art. 2 litera e din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin jurisdic ţie administrativă specială se înţelege activitatea înf ă ptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competen ţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedur ă bazată pe principiile contradictorialităţii, asigur ării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale; Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite conform disp. 6 alin. 1 din legea amintită. În exercitarea atribuţiilor sale, autoritatea administrativă învestită, prin lege organic ă, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială, emite acte denumite acte administrativ-jurisdicţionale. Actele amintite pot fi atacate direct la instan ţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare, dac ă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac. Dacă partea care a optat pentru jurisdic ţia administrativă specială înţelege să nu mai utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdic ţional competent. Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului 20
Anton Tr ăilescu, Drept administrativ administrativ, Editura All Beck, Bucure şti, 2002, p. 333 În ce priveşte controlul asupra autorităţilor administraţiei publice locale putem exemplifica constatarea încet ării mandatului primarului de către prefect (a se vedea art. 69 din Legea nr. 215/2001) 22 Republicată în Monitorul Oficial al României nr. 225 din 24 martie 2008 23 Art. 11 din Legea nr. 340/2004 21
18
administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atest ă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. În cadrul jurisdicţiilor administrative speciale un loc aparte ocup ă cea realizat ă de comisiile de jurisdicţie a imputaţiilor, activitatea acestora fiind reglemantat ă de O. G. 121/1998 privind r ăspunderea materială a militarilor 24 aprobată prin Legea nr. 25/1999 25 . Teme de control: 1. Care sunt elementele componente ale controlului? 2. Faceţi comparaţie între controlul intern şi cel ierarhic! 3. Definiţi controlul de tutelă administrativă. 4. Ce se înţelege prin expresia „jurisdicţii administrative speciale? Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ion Popescu Sl ăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitar ă Danubius, Galaţi, 2008 Opţională - Antonie Iorgovan, Iorgovan, Liliana Visan, Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Ciobanu, Legea contenciosului administrativ, administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
24
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328/1998 Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34/1999
25
19
MODULUL 2 – NOŢIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV, CONDIŢIILE DE ADMITERE A ACŢIUNII ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ŞI ACTELE ADMINISTRATIVE NESUPUSE CONTROLULUI CONTROLULUI PROTRIVIT LEGII NR. 554/2004 Scopul modulului: Familiarizarea studen ţilor cu aspecte privind no ţiunea de contencios administrativ, condiţiile de admitere a ac ţiunii în contenciosul administrativ şi actele administrative nesupuse controlului potrivit Legii nr. 554/2004 Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
S Să cunoască noţiunea contenciosului administrativ S Să cunoacă actele nesupuse controlului si condi ţiile de admitere a ac ţiunii în contencios administrativ
1. Noţiunea de contencios administrativ Termenul “contencios” provine din cuvântul francez “contentieux”, care, la rândul s ău, îşi are originea în verbul latinesc “contendere”, care înseamn ă a lupta. În sens juridic, termenul de contencios are dou ă accepţiuni: prima, de activitate menită să soluţioneze un conflict juridic şi a doua, de autoritate competentă să soluţioneze asemenea conflicte. Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin 1 litera f din Legea nr. 554/2004 notiunea de contencios administrativ în prima accepţiune reprezintă activitatea de solu ţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel pu ţin una dintre păr ţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, dup ă caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesolu ţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Conform celei de-a doua accep ţiuni, anume de autoritate competentă să soluţoneze conflicte administrative, se are în vedere instan ţa de contencios administrativ, denumit ă în continuare instanţă, şi care se refer ă potrivit dispoziţiilor art. 2 alin 1 litera g din Legea nr. 554/2004 la Sec ţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Cur ţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale cur ţilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale. Până la constituirea tribunalelor administrativfiscale, litigiile se soluţionează de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor. tr ibunalelor. În perioada interbelic ă contenciosul administrativ era definit ca totalitatea litigiilor n ăscute între particulari şi administraţie cu ocazia organiz ării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii apar ţinând dreptului public 26 . În doctrina românească actuală noţiunea de contencios administrativ este utilizat ă în două sensuri: 26
C. G. Rarincescu, op. cit .,., p. 73 20
1) în sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administra ţia publică şi cei administraţi, indiferent de natura juridică a litigiilor; 2) în sens restrâns, se refer ă doar la acele litigii în care autorit ăţile administraţiei publice şi alte organizaţii folosesc regimul juridic administrativ, în baza competenţei pe care le-o confer ă legea. În această ultimă accepţiune, contenciosul administrativ are un sens material şi un sens formalorganic. Sensul material al noţiunii contenciosului administrativ scoate la iveală natura juridica a litigiilor, respectiv cele c ărora li se aplică un regim juridic administrativ, care este un regim de drept public. Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ se refer ă la natura autorit ăţilor de jurisdicţie, anume instanţele competente s ă soluţioneze respectivele litigii. Din acest al doilea punct de vedere exist ă mai multe sisteme de contencios administrativ. Astfel, în unele ţări aşa cum se întâlneşte şi în Franţa, soluţionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în leg ătur ă cu actele administrative şi contractele administrative este de competenţa tribunalelor administrative care nu apar ţin puterii judecătoreşti, ci ţin de administraţia publică şi de puterea executivă, fiind constituite într-un sistem jurisdicţional autonom, având o instan ţă supremă, anume Consiliul de Stat. În alte ţări cum sunt Spania, Elve ţia, Belgia, activitatea de contencios administrativ se exercit ă de instanţele judecătoreşti obişnuite, care au sec ţii speciale de contencios administrativ, a şa cum se întâmplă şi în România. Majoritatea autorilor 27 de drept administrativ disting două categorii de contencios administrativ: 1) contenciosul administrativ de anulare prin care instan ţa de contencios administrativ poate s ă anuleze un act administrativ emis cu nerespectarea condi ţiilor prevăzute de lege. În acest caz instan ţa de contencios administrativ nu este competent ă să rezolve şi problema repar ării daunelor, această problemă revenind, în cadrul unui litigiu separat, instan ţelor de drept comun şi 2) contenciosul de plin ă jurisdicţie prin care instanţa de contencios administrativ poate s ă anuleze sau să oblige la modificarea unui act administrativ emis cu nerespectarea condi ţiilor prevăzute de lege sau poate să oblige o autoritate public ă să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi totodată, s ă procedeze şi la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru desp ăgubiri se poate formula, fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat, după cum la data introducerii acţiunii, îi era sau nu cunoscut ă paguba sau întinderea ei. 2. Evoluţia istorică a contenciosului administrativ în România În România contenciosul administrativ a avut o evolu ţie istorică deosebită, determinată de schimbările intervenite în actele normative care îl reglementau, schimb ări fireşti dacă ţinem seama de evoluţia social-politică a ţării. 27
Pt. detalii a se vedea C. G. Rarincescu, op. cit., p. 36, R. N. Petrescu, op. cit., p. 23 21
Pentru prima dată, la noi, contenciosul administrativ a fost instituit prin Legea privind înfiin ţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lâng ă Guvern şi avea trei categorii de atribu ţii: 1) în materie legislativ ă el era cel care preg ătea proiectele de lege; 2) în materie administrativă; 3) în domeniul contenciosului administrativ. Atribuţiile de contencios administrativ erau reglementate de art. 51 din lege şi se exercitau faţă de: a) hotărârile miniştrilor date cu exces de putere sau cu înc ălcarea legilor şi regulamentelor; b) hotărârile sau actele de executare ale prefec ţilor sau altor agenţi administrativi date cu încălcarea legilor şi regulamentelor; c) hotărârile comisiunilor de lucr ări publice. Consiliul de Stat mai putea soluţiona şi reclamaţii ale particularilor pentru apărarea intereselor lor, în cazuri prev ăzute de legi. În 1866 Consiliul de Stat a fost desfiin ţat, iar atribuţiile lui în materie de contencios administrativ au fost preluate de instan ţele judecătoreşti de drept comun. Acest sistem a fost valabil pân ă în anul 1905 când a fost adoptat ă Legea pentru reorganizarea Înaltei Cur ţi de Casaţie şi Justiţie, care dădea dreptul particularilor să atace pe calea unui recurs principal
şi direct actele administrative ilegale şi să cear ă instanţei judecătoreşti să pronunţe anularea. Pentru judecarea acestui recurs s-a înfiinţat la nivelul Înaltei Cur ţi de Casaţie şi Justiţie, Secţiunea a III-a, secţiune de contencios administrativ, care nu avea îns ă o competenţă generală, ci limitată la materiile stabilite de lege. Legea Cur ţii de Casaţie şi Justiţie din 25 martie 1910 a desfiin ţat sistemul contenciosului conceput în 1905, cauzele de aceast ă natur ă soluţionându-se de către tribunalele de judeţ. Competenţa stabilită de aceast ă lege nu a durat prea mult, deoarece prin Legea de reorganizare a Cur ţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie 1912, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Sec ţiunii a III-a, a Cur ţii de Casaţie şi Justiţie. Aceast ă secţiune, era abilitată să judece legalitatea actelor, dar nu putea să le anuleze, ci doar s ă le declare ilegale şi să invite autoritatea administrativă să le desfiinţeze sau s ă le modifice. Constituţia din 1923 a reglementat, în art. 99, dreptul de a ob ţine despăgubiri de către cei vătămaţi printr-un decret sau o dispoziţie semnată sau contrasemnat ă de un ministru. O importanţă deosebită pentru instituţia contenciosului administrativ o avea art. 107 în care se men ţiona că atribuţiile de contencios administrativ apar ţin în întregime puterii judecătoreşti şi se exercită potrivit legii speciale. Totodată, se men ţiona că prin instituţia contenciosului administrativ se putea verifica legalitatea tuturor actelor administrative, cu excep ţia celor de guvernământ şi a celor de comandament militar. În baza acestor prevederi constitu ţionale a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art. 1 din aceast ă lege , oricine se pretindea v ătămat în drepturile sale 22
printr-un act administrativ de autoritate f ăcut cu încălcarea legilor şi a regulamentelor, sau prin reauavoinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoaşterea dreptului său la instanţele judecătoreşti competente. Erau exceptate actele de guvernământ, actele de comandament militar, actele referitoare la exercitarea tutelei administrative şi la controlul ierarhic. Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios subiectiv, adic ă reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv. În acela şi timp, era un contencios de plin ă jurisdicţie, întrucât cel lezat în dreptul s ău putea cere anularea actului, precum şi despăgubiri. Prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari şi autorităţile administrative, au fost date în competenţa unor instanţe jurisdicţionale administrative. Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin care au fost înfiin ţate comitetele de revizuire, adevărate tribunale administrative 28 , Legea administraţiei locale din 27 martie 1936 prin care comitetele de revizuire au dobândit denumirea de cur ţi administrative şi Legea pentru organizarea cur ţilor administrative din 15 martie 1939. Prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiin ţat contenciosului administrativ şi cur ţile administrative, instanţele judecătoreşti putând verifica legalitatea actelor administrative numai atunci când legea prevedea în mod expres aceast aceast ă competenţă. În Constituţia din 1965 s-a introdus principiul legalit ăţii actelor administrative şi controlul lor, în condiţiile stabilite de lege, prev ăzându-se că cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale se pot plânge la instan ţele judecătoreşti. În baza Constituţiei din 1965 a fost adoptat ă Legea nr. 1/1967 referitoare la judecarea de c ătre tribunale a cererilor celor v ătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit de aceast ă lege era un contencios de plin ă jurisdicţie. Introducerea principiului constituţional al verificării legalităţii actelor administrative şi adoptarea Legii nr. 1/1967 au marcat o schimbare important ă în posibilitatea contest ării în justiţie a actelor administrative ilegale 29 , chiar dacă existau numeroase acte administrative exceptate de la controlul judecătoresc. Numeroasele excep ţii de acte administrative pe care le prevedea Legea nr. 1/1967, precum
şi practica judecătorească orientată spre restrângerea sferei controlului judec ătoresc au îngustat mult sfera exercitării controlului actelor administrative de c ătre instanţele judecătoreşti. Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi a Constituţiei din 1991 s-a relansat tradiţia contenciosului administrativ din perioada interbelic ă. Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990 avea urm ătoarele tr ăsături: era un contencios de plină jurisdicţie; se exercita un control direct; actul atacat trebuia s ă provină de la o autoritate publică; înainte de a introduce ac ţiunea în instanţă, cel vătămat în dreptul său trebuia să ofere posibilitatea autorităţii emitente sau autorit ăţii ierarhic superioare de a înl ătura actul ilegal şi de a repara 28
Pt. detalii a se vedea E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Tipografia “Glasul Bucovinei”, Cern ăuţi, 1944, p. 613 şi urm. 29 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucure şti, 1996, p. 213 şi urm. 23
eventuala pagubă; puteau fi atacate şi actele administrative jurisdicţionale; contenciosul avea dou ă grade de jurisdicţie, fondul şi recursul; acţiunea în justiţie putea fi formulată şi personal împotriva funcţionarului autorităţii publice30 . De asemenea, pentru prima dat ă se consacra r ăspunderea pentru daune morale. Constituţia din 1991 a schimbat, sub anumite aspecte, concep ţia asupra sferei contenciosului administrativ. În art. 21 din Constituţie se arat ă că orice persoană se poate adresa justi ţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime, iar în art. 52 se prevede c ă persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate public ă, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndrept ăţită s ă ob ţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. În acela şi articol se menţionează că limitele şi condiţiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organic ă, iar în art. 73 punctul 3, litera k s-a prevăzut faptul că domeniul contenciosului administrativ face obiectul unei legi organice. În 2004 a fost adoptat ă o nouă lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 31 . 3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat 32 Revoluţia franceză a adus în planul organiz ării instituţionale mutaţii majore, f ăcând ca majoritatea statelor europene să treacă la organizarea organelor statului potrivit cerin ţelor principiului separaţiei puterilor în stat, în organe ale puterii legislative, ale puterii executive şi ale puterii judecătoreşti. Franţa a fost primul stat care, prin Legea nr. 16/1790 a proclamat separarea puterii administrative de autoritatea judiciar ă, iar prin Legea nr. 6 din 11 septembrie din 1790 a încredin ţat contenciosul administrativ unor organe ale administra ţiei, instituindu-se, încă de la început, o dualitate a jurisdicţiei, o jurisdicţie de ordin judiciar şi una de ordin administrativ 33 . În Franţa, şi în prezent soluţionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legătur ă cu actele administrative şi contractele administrative, este de competenţa tribunalelor administrative care nu apar ţin puterii judecătoreşti, ci ţin de administraţia publică şi de puterea executiv ă, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicţional autonom şi care au o instanţă supremă, anume Consiliul de Stat. În afara tribunalelor administrative mai func ţionează o serie de organe de jurisdic ţie administrativă specializate: Curtea de Conturi, Curtea de disciplin ă bugetar ă şi financiar ă, jurisdicţii în materia educaţiei naţionale, jurisdicţii profesionale, comisii de control al b ăncilor etc.
30
Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 401-402 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 32 Dana Apostol Tofan, Institu ţ ii ii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2006, p. 218 şi urm., Teodor Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrină , jurisprudenta, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, p. 135 şi urm. şi Dumitru Brezoianu şi Mariana Oprican, Contenciosul administrativ, Editura Universităţii „Titu Maiorescu”, Bucure şti, 2002, p. 127 şi urm. 33 J.M. Auby et R. Drago, Traite de contentieux administratif , Paris, 1962, vol.I, pag.106 31
24
În Belgia, contenciosul pentru exces de putere este de competen ţa Consiliului de Stat, mai precis al secţiei sale administrative, în timp ce contenciosul de plin ă jurisdicţie al actelor sau faptelor administraţiei este de competen ţa instanţelor ordinare. Totuşi, unele litigii ţinând de contenciosul de plin ă jurisdicţie sunt atribuite în competen ţa de soluţionare a instanţelor administrative. De exemplu, cauzele care privesc drepturile cet ăţeanului, cum ar fi cele electorale şi de eligibilitate, egalitatea în domeniul impozitelor etc. În Germania întâlnim o pluralitate de ordine jurisdic ţionale, astfel încât jurisdic ţia administrativă este o jurisdicţie de drept comun pentru recursurile exercitate de cet ăţean contra administraţiei, dar ea nu deţine exclusivitatea contenciosului administrativ. Sunt exceptate de la competen ţa tribunalelor administrative trei categorii de litigii: litigiile date în competenţa jurisdicţiilor constituţionale ale landurilor şi ale Federaţiei; litigiile de drept privat sau care apar ţin jurisdicţiilor ordinare prin voinţa legii
şi litigiile de drept public, date în competenţa unor tribunale speciale, în opozi ţie cu jurisdicţia administrativă de drept comun. În Italia există un sistem dualist al contenciosului administrativ, în sensul c ă litigiile dintre administraţia publică şi cetăţeni sunt atribuite spre solu ţionare ordinelor de jurisdicţie existente, egale în importanţă şi demnitate: unul de jurisdic ţie ordinar ă şi altul jurisdicţie administrativă. În Spania sistemul instanţelor judecătoreşti este format din: tribunalele civile, tribunalele penale, tribunalele administrative şi tribunalele sociale. Tribunalele administrative sunt organe jurisdic ţionale colegiale şi poartă denumirea de camere de contencios administrativ care sunt organizate teritorial. În sistemul anglo-american, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administrative se exercit ă, în principal, de instan ţele de drept comun. Acest sistem a fost adoptat şi în unele state europene: Danemarca, Islanda şi Norvegia. În dreptul englez, englez, controlul judiciar are în vedere dreptul dreptul tribunalelor de a stabili dacă un act administrativ este sau nu legal şi de a dispune m ăsurile necesare pentru remedierea lui. În Statele Unite ale Americii sistemul administrativ administrativ este subordonat celui judiciar. Privite organizatoric, fiecare minister sau departament, ca, de altfel, fiecare agen ţie are, în materie de jurisdic ţie administrativă, o structur ă proprie. La nivelul fiecărei ierarhii ierarhii administrative administrative se află un fel de consiliu de contencios administrativ, iar la nivel superior, ca un consiliu administrativ suprem, se afl ă însuşi ministrul sau şeful de departament. 4. Condiţiile de admisibilitate ale ac ţiunii în contencios administrativ Condiţiile de admisibilitate sunt acele cerin ţe pe care ac ţiunile intentate trebuie s ă le îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanţa sesizată să poată proceda la judecarea fondului litigiului 34 . Aşadar, verificarea îndeplinirii condi ţiilor trebuie să preceadă judecata fondului, iar când una sau mai multe condiţii cerute de lege nu sunt îndeplinite, ac ţiunea urmează a fi respinsă. 34
C. G. Rarincescu, op. cit .,., p. 220 25
4.1. Prima condi ţie pentru promovarea ac ţiunii în contencios administrativ este ca vătămarea dreptului sau a interesului legitim să fie urmarea unui act administrativ tipic sau asimilat. Potrivit art. 2 alin. 1 litera c din Legea nr. 554/2004 actul administrativ este acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public ă, în regim de putere public ă, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care d ă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul acestei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate public ă, executarea lucr ărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizi ţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competen ţei instanţelor de contencios administrativ. Potrivit art. 2 alin. 2 din lege sunt asimilate actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup ă caz, faptul de a nu r ăspunde solicitantului în termenul legal. Cât priveşte expresia „refuz nejustificat de solu ţionare a unei cereri” prin aceasta se întelege potrivit art. 2 alin. 1 litera li tera i din Legea nr. 554/2004, exprimarea explicit ă, cu exces de putere, a voin ţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilat ă refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, dup ă caz, a plângerii prealabile, iar prin expresia „nesoluţionare în termenul legal a unei cereri” se în ţelege conform dispoziţiei art. 2 alin. 1 litera h din legea amintit ă, faptul de a nu r ăspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dac ă prin lege nu se prevede alt termen. Referitor la expresia “exces” de putere la care face referire art. 2 alin. 1 litera i din lege, prin aceasta se în ţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorit ăţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin înc ălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor(art. 2 alin. 1 litera n). Cât priveşte actul administrativ, pentru a putea s ă facă obiect al unei ac ţiuni în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, trebuie ca prin el s ă se fi vătămat unele drepturi sau interese recunoscute de lege în favoarea reclaman ţilor din aceste ac ţiuni. Uneori, în literatura juridică şi în practica judiciar ă s-a apreciat că amintita condiţie este satisf ăcută numai în cazul în care intervine un act administrativ individual pentru c ă numai un astfel de act poate vătăma un drept sau un interes legitim care apar ţine unei persoane fizice sau juridice. S-a apreciat astfel c ă un act administrativ cu caracter normativ nu ar putea produce o astfel de vătămare în mod direct, pentru c ă, de regulă, intervine un act individual care s ă facă aplicaţiunea celui normativ. Prin Legea nr. 554/2004 s-a prev ăzut însă,că şi actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat în contenciosul administrativ şi anulat,după caz,în tot sau în parte (art.23 ( art.23 din lege). Trebuie subliniat, de asemenea, c ă nu vor putea face obiectul ac ţiunii directe în contencios administrativ simplele operaţiuni administrative şi materiale care nu produc prin ele însele efecte 26
juridice. Ele pot fi f i verificate sub aspectul legalit ăţii, însă, numai în legătur ă cu actul administrativ care face obiectul acţiunii în justiţie. De aceea, este important s ă facem distincţia între actele administrative şi operaţiunile administrative şi materiale pentru că de multe ori aceste opera ţiuni prezintă aspecte care dau posibilitatea consider ării lor ca acte administrative. Operaţiunile care se realizeaz ă în cadrul activit ăţii administrative pe baza şi în executarea legii produc efecte juridice, dar nu prin ele însele, cum se întâmpl ă în cazul actelor administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaz ă. 4. 2. A doua condi ţie este aceea a v ătămării unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim în favoarea reclamantului. Prin drept vătămat se înţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera o din Legea nr. 554/2004 orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, c ăruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Sub un prim aspect, reclamantul trebuie s ă fie beneficiarul unui drept subiectiv, adic ă un drept pe care i l-au acordat normele juridice şi pe care autoritatea public ă are obligaţia să-l respecte şi să-l realizeze în favoarea reclamantului. r eclamantului. Este necesar ca autorit ăţilor publice să le revină sarcina în cadrul competen ţei pe care o au s ă realizeze aceste drepturi şi să le respecte. Prin aceasta se exprim ă corelaţia dintre drepturile şi obligaţiile care se formeaz ă în cadrul raporturilor juridice dintre autorităţile publice şi cei administraţi. În practica Secţiei de contencios administrativ a Înaltei Cur ţi de Casaţie şi Justiţie s-a precizat cu referire la structura dreptului vătămat, că pentru introducerea ac ţiunii în contencios administrativ, este necesar să fie vorba de un drept şi nu de o simpl ă vocaţie 35 . Cu titlu de exemple de drepturi vătămate, în practica instan ţei supreme, amintim pe cele referitoare la: proprietate, ocuparea diferitelor funcţii publice, exercitarea diferitelor profesii şi meserii (avocat, medic cu cabinet particular, etc.), reintegrarea într-o func ţie publică din care reclamantul a fost îndepărtat abuziv, obţinerea unei autorizaţii de funcţionare. Tot legat de dreptul înc ălcat, s-a menţionat că pentru a avea deschis ă calea acţiunii în justiţie este necesar ca dreptul s ă fie recunoscut de lege. Sub un alt aspect, reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui interes legitim care poate fi atât privat cât si public. Prin interes legitim privat se în ţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera p din Legea nr 554/2004 posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realiz ării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, iar prin interes legitim public se înţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera r din legea amintită, interesul care vizeaz ă ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
35
Culegere de decizii pe anul 1991 27
În afara existen ţei dreptului recunoscut de lege sau a interesului legitim este necesar ca ac ţiunea introdusă în justiţie să prezinte un interes, a şa cum este analizat, la dreptul procesual civil. Un astfel de interes nu exist ă, spre exemplu, în cazul în care actul administrativ împotriva c ăruia se plânge reclamantul a fost retras de autoritatea administra ţiei publice sau nu şi-a produs efectele juridice. 4. 3. Cea de-a treia condi ţie de admisibilitate a unei ac ţiuni în contencios administrativ se refer ă la faptul că actul atacat trebuie s ă emane de la o autoritate public ă. Legea nr. 554/2004,în art.2 alin.1 lit. b, prevede c ă autoritatea publică este orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Sunt asimilate autorit ăţilor publice, în sensul legii contenciosului administrativ, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere public ă. Cât priveşte noţiunea de serviciu public aceasta este definit ă în art. 1 litera m din Legea nr. 554/2004 ca fiind activitatea organizată sau, după caz, autorizat ă de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public. De precizat că Legea nr. 1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiv ă a organelor administraţiei de stat. Aceasta concep ţie rezulta din felul în care prin Legea nr. 1/1967 se distribuia competen ţa instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ. Se stabilea astfel, că judecătoriile soluţionau litigiile care se refereau la actele administrative ale organelor locale ale administra ţiei de stat, iar tribunalele organizate la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti, soluţionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale ale administraţiei de stat, excluzând actele Consiliului de Mini ştri, care era considerat organ suprem al administraţiei de stat. Actele administrative sunt, în principal, opera autorit ăţilor care înf ă ptuiesc administraţia publică prin organizarea execut executării şi executarea legii, în cadrul unei competenţe conferite de lege (acte emise pe baza şi în executarea legii). În categoria autorităţilor administratiei publice intr ă, pe lângă autorităţile puterii executive, stricto sensu (Preşedintele României şi Guvernul) şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale precum şi instituţiile publice şi regiile autonome atunci când au o competen ţă de organizare a execut ării
şi de executare a legii, fapt prev ăzut în lege sau în alte acte normative date în baza legii. O astfel de activitate de organizare a execut ării şi de executare a legii se realizeaz ă însă şi în cadrul sistemului de organizare a celorlalte dou ă puteri ale statului, anume puterea legiuitoare şi puterea judecătorească. Şi în aceste sisteme de organizare pot exista autorit ăţi care să emită acte administrative pe baza unei unei competenţe conferite de lege. În practica judecătorească s-a ar ătat că în cazul în care unui candidat la ocuparea prin concurs a unei funcţii auxiliare în cadrul unor instan ţe judecătoreşti i se refuză înscrierea la concurs, împotriva 28
acestui refuz are deschis ă calea unei ac ţiuni în contencios administrativ. S-a considerat că au calitate de autorit ăţi publice şi unele organizaţii nestatale care organizeaz ă o activitate de interes public, legea conferindu-le o veritabil ă competenţă în a acţiona în organizarea execut ării şi executarea legii. Astfel, barourilor de avoca ţi li s-a recunoscut competen ţa de a emite acte administrative, întrucât sunt organizate şi funcţionează pe baza legii. În cazul în care se refuz ă înscrierea la concursul pentru intrarea în barou unei persoane care îndepline şte condiţiile legale, se consider ă c ă prin acest refuz, care este un act administrativ asimilat, i s-a înc ălcat un drept, şi de aceea i se d ă posibilitatea contestării refuzului la instanţa de contencios administrativ. De asemenea, instituţiilor particulare de învăţământ superior care func ţionează în baza legii, li sa atribuit competenţa de a organiza activit ăţi de pregătire pentru pentru diferite diferite profesii, profesii, juridice, medicale, tehnice, economice, etc. În acest caz, diplomele emise de aceste institu ţii sunt considerate acte administrative şi sunt supuse controlului judec ătoresc pe calea ac ţiunii în contencios administrativ, situaţie valabilă şi pentru refuzul nejustificat de a elibera aceste acte.
ăşoar ă o activitate de interes public Se are în vedere c ă instituţiile respective, deşi particulare, desf ăş potrivit legii, pe baza unei autorizaţii emisă de administraţia de stat şi sub controlul acesteia. Aceste instituţii particulare pot avea calitatea de autorit ăţi publice care s ă emită sau să adopte acte administrative. Atribuirea unei asemenea competen ţe şi unor organizaţii particulare, cu sau f ăr ă personalitate juridică, este determinat ă de natura activităţii pe care o desf ăş ăşoar ă acestea, şi anume o activitate de interes public. Competenţa lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de organizare a execut ării şi de executare a legii, ceea ce le confer ă calitatea de autorit ăţi publice. Extinzându-se prin Legea nr. 554/2004 sfera no ţiunii actelor administrative care pot fi supuse controlului judecătoresc pe calea ac ţiunii în contencios administrativ, acest lucru este remarcabil în asigurarea protecţiei persoanelor fizice şi juridice, pe linia ap ăr ării drepturilor recunoscute acestora prin lege şi la care sunt obligate autorit ăţile publice indiferent de natura lor organizatorică. 4.4. A patra condi ţie este aceea a efectu ării procedurii administrative prealabile. Cât priveşte procedura prealabilă, în art. 2 alin. 1 litera j din Legea nr. 554/2004 se arat ă c ă prin plângere prealabilă se înţelege cererea prin care se solicit ă autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia. Raţiunea instituirii acestei proceduri, a şa cum a fost ea dintotdeauna în ţeleasă, rezidă în faptul de a se încerca s ă se evite, pe cât posibil, declan şarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ şi cu cheltuieli mai mici de către cei interesaţi. Înainte de a se adresa instan ţei de contencios administrativ competente, persoana care se consider ă vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual sau normativ trebuie s ă solicite autorităţii publice emitente sau autorit ăţii ierarhic superioare, dac ă 29
aceasta exist ă, în termen de 30 de zile de la data comunic ării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabil ă poate fi formulată oricând. Aceast ă primă formă procedurală prealabilă poartă denumirea de recurs gra ţios. Cea de-a doua form ă pe care o poate îmbr ăca procedura administrativ ă prealabilă este recursul administrativ ierarhic, exercitat la organul ierarhic i erarhic superior, dacă există. Prevederile amintite sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea special ă prevede o procedur ă administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta. Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cuno ştinţă, pe orice cale, de existen ţa acestuia. Plângerea prealabilă se soluţionează în termen de 30 de zile de la înregistrarea ei, dac ă prin lege nu se prevede alt termen. În cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative, plângerea prealabil ă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedur ă civilă fiind aplicabile în mod corespunz ător. Se mai are în vedere cu privire la plângerea prealabil ă c ă aceasta, în cazul actelor administrative unilaterale, se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescrip ţie. În conformitate cu principiul autonomiei administrative, administraţia îşi creaza singur ă actul juridic privind privind activi activitatea tatea sa şi îl pune, de asemenea singur ă, în executare. Tinand seama de aceste doua caractere specifice ale activitatii ei, administratia este în drept si îi revine în acelaşi timp şi obligaţia să verifice permanent legalitatea şi oportunitatea actelor pe care le emite
şi să ia masuri pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in conformitate cu prevederile legale în vigoare sau devin inoportune ori contrare intereselor i ntereselor cetatenilor. Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuat ă de catre autoritatea public ă cu respectarea aceloraşi reguli de formă avute în vedere la emiterea lor. Efectuarea procedurii prealabile este o conditie stabilit ă de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, şi în consecinţă persoanele fizice sau juridice vatamate în drepturile lor prin acte administrative, trebuie sa se adreseze autoritatilor administrative emitente sau celor ierarhic superioare, solicitand modificarea sau dup ă caz, desfiintarea actului administrativ ilegal, înainte de a se adresa cu actiune la instanta de contencios administrativ. De la aceasta regulă, exista totusi unele exceptii prevazute în legi speciale, când persoana fizica se poate poate adresa adresa direct direct instante instanteii de contencio contencioss administra administrativ, tiv, fara a mai fi necesara necesara îndeplin îndeplinirea irea procedur procedurii ii prealabi prealabile. le. În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor v ătămaţi prin ordonanţe sau 30
dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul excepţiei de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabilă. În legatur ă cu momentul de la care începe sa curga termenul de 30 de zile necesar introducerii recursului gratios, respectiv de la comunicarea actului atacat, el nu va putea coincide cu data expedierii actului, ci va curge din momentul luarii la cunostinta efectiva de catre cel caruia i s-a adresat actul si care solicita ulterior anularea lui. Acest moment al luarii la cunostinta, nu este limitat doar la forma comunicarii scrise, existand si alte posibilitati de încunostiintare, cum sunt, de exemplu, comunicarea verbala directa sau mai rar publicarea actului administrativ individual. Comunicarea actului trebuie facuta de autoritatea public ă emitentă, întrucat, orice alta comunicare facuta de autoritatea publică subordonata sau de organul ierarhic superior este lipsita de relevanta. Comunicarea se face în scris persoanelor fizice, iar în cazul persoanelor juridice comunicarea se face prin predarea actului la registratur ă, confirmată de persoana care o primeste prin semnatur ă şi prin aplicarea stampilei unitatii, fiind fara relevanta afisarea actului la sediul unitatii. Tot în legatura cu termenul de 30 de zile, pân ă la care poate fi sesizat ă autoritatea administrativa emitenta, se are în vedere momentul expedierii reclama ţiei prin poştă, fax, etc. sau momentul în care s-a înregistrat reclamaţia depusă direct de petent. De asemenea, pentru calcularea termenului de 30 de zile se are în vedere şi reclamaţia formulata oral, consemnata în scris cu ocazia audientelor, ori data depunerii reclamatiei scrise la autoritatea publică, de catre reclamant, cu ocazia audientei. Termenul de sesizare a autoritatii administrative are consecinte asupra momentului sesizarii instantei de contencios administrativ, în sensul ca autoritatea publică este obligata sa rezolve reclama ţia în termen de 30 de zile, dupa care curge un alt termen pentru sesizarea instanţei. Termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ de catre persoanele fizice sau juridice vatamate printr-un act administrativ de autoritate a fost calificat ca un termen de prescriptie, în schimb termenul de sesizare a instantei de catre prefect este unul de dec ădere . Ca element de noutate cuprins în Legea nr. 554/2004 este reglementarea posibilit ăţii de a fi formulată plângerea prealabil ă şi de către o ter ţă ţă persoană, fiind un efect al recunoa şterii ter ţei persoane, a calităţii de subiect de sesizare a instan ţei de contencios administrativ. În concluzie elementele regimului juridic al procedurii administrative prealabile sunt urmatoarele: - poate îmbr ăca două forme, respectiv forma recursului graţios şi forma recursului ierarhic; - caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce înseamn ă că în absenţa parcurgerii ei ac ţiunea va fi respinsă ca inadmisibilă; - legea nu obligă, dar nici nu interzice, dac ă cel vătămat doreşte acest lucru şi este posibil, să exercite ambele forme ale procedurii prealabile. Procedura administrativă prealabilă era prevăzută şi în Legile nr. 1/1967 şi nr. 29/1990 şi se regăseşte şi în legislaţia altor ţări. Aceast ă procedur ă dă posibilitatea rezolvării rapide şi necostisitoare a litigiului şi are şi avantajul 31
de a invoca autorit ăţii emitente atât motive de nelegalitate, cât şi de inoportunitate. În acest caz se d ă posibilitate administraţiei să-şi reconsidere activitatea stingând eventual litigiul prin rezolvarea favorabil favorabilă a cererii ce constituie obiectul recursului gra ţios. 5. Actele nesupuse controlului şi limitele controlului controlului potrivit Legii nr. 554/2004 În baza disp. art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate în contenciosul administrativ, următoarele categorii de acte: a. actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile r aporturile acestora cu Parlamentul; b. actele de comandament comandament cu caracter caracter militar. Potrivit alin.2 al art.5 din lege nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organic ă, o altă procedur ă judiciar ă. În temeiul alin.3 al art.5 din lege, actele administrative emise pentru aplicarea regimului st ării de r ăzboi, al stării de asediu sau al celei de urgen ţă, cele care privesc ap ărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Prin exces de putere se întelege,aşa cum s-a mai aratat,exercitarea dreptului de apreciere, apar ţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cet ăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege. Facem precizarea c ă actele administrative pot fi atacate la instan ţele de contencios administrativ de către cei vătămaţi în drepturi prin acele acte, f ăr ă a fi nevoie de o dispozi ţie specială a unei legi de abilitare a instanţelor judecătoreşti de a controla legalitatea actelor în justi ţie. Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de instan ţele de contencios administrativ, fiind exceptate prin lege de la acest control, iar altele pot fi controlate de instanţele de drept comun. Cât priveşte categoria actelor administrative care privesc raporturile cu Parlamentul, acestea sunt potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1 litera k din Legea nr. 554/2004, actele emise de o autoritate public ă, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constitu ţie sau de o lege organic ă, în raporturile de natur ă politică cu Parlamentul. Referitor la actele de comandament cu caracter militar, ar ătăm c ă acestea au fost exceptate de la controlul efectuat pe calea contenciosului administrativ şi de Constituţia din 1923, considerat ă cea mai democratică până la acea dată, şi în consecinţă şi de Legea contenciosului administrativ din 1925. Actele de comandament cu caracter militar au f ăcut obiectul unor discu ţii în doctrină şi în jurisprudenţă, mai ales că noţiunea referitoare la aceste constituie o inova ţie a legiuitorului român, nefiind cunoscută în alte sisteme de contencios administrativ. Potrivit art. 2 alin. 1 lit. l din Legea nr. 554/2004 actul de comandament militar este acel act administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul for ţelor armate, specifice 32
organizării militare, care presupun dreptul comandan ţilor de a da ordine subordona ţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau r ăzboi ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar. În doctrina juridică de la noi s-a considerat c ă actele de comandament cu caracter militar sunt acele acte emise de organele militare în scopul asigur ării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare de c ătre cadrele militare încadrate în aceste unit ăţi şi c ă nu sunt din cele care s ă se adreseze persoanelor fizice sau juridice din afara unit ăţilor militare. S-a motivat astfel că actele de comandament militar sunt f ăcute în legătur ă cu serviciul şi îndatoririle militare în cadrul serviciului şi de aceea nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. În perioada interbelică, Anibal Teodorescu 36 a considerat c ă prin natura lor aceste acte sunt de administraţie internă pentru unităţile militare şi de aceea nu sunt susceptibile a fi atacate în contencios administrativ. S-a mai ar ătat că ori de câte ori autorităţile militare acţioneaz ă în organizarea execut ării şi în executarea legii, în raporturile cu persoanele fizice şi juridice, în vederea producerii de efecte juridice str ăine de necesit ăţile operaţiunilor militare, actele administrative emise în aceste cazuri, daca vat ămă drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin ac ţiune în contencios administrativ conform dispoziţiilor Legii nr. 554/2004. Aceast ă precizare se impune şi în cazul în care v ătămarea dreptului priveşte persoanele care au calitatea de militar sau putând s ă aibă aceasta calitate valorificând un drept. Spre exemplu, dacă unei persoane care dore şte să devină ofiţer şi solicită înscrierea la un concurs pentru intrarea într-o şcoală care pregăteşte astfel de cadre, i se refuz ă cererea, refuzul constituie un act administrativ ilegal de autoritate susceptibil a fi atacat la instan ţa de contencios administrativ 37 . La fel trecerea în retragere a unui ofi ţer sau refuzul de a i se recunoa şte dreptul la pensie constituie acte susceptibile a fi atacate cu ac ţiune în contencios administrativ, actele respective neavând caracterul de acte de comandament militar. Teme de control: 1. Cum a evoluat contenciosul administrativ în ţara noastr ă? 2. Faceţi comparaţie între diferite sisteme de contencios administrativ! 3. Care sunt condi ţiile de admitere a ac ţiunii în contencios administrativ? 4. Care sunt actele administrative nesupuse controlului pe calea prev ăzută de Legea nr. 554/2004? Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ion Popescu Sl ăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitar ă Danubius, Galaţi, 2008 36
A se vedea Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice “E. Mârvan”, 1929, p. 429 şi urm. 37 Al. Negoiţă, op. cit .,., p. 247 33
Opţională - Antonie Iorgovan, Iorgovan, Liliana Visan, Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Ciobanu, Legea contenciosului administrativ, administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008
34
MODULUL 3 - OBIECTUL ACŢIUNII JUDICIARE Scopul modulului: Familiarizarea studen ţilor cu aspectele privind obiectul ac ţiunii în contencios administrativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
S Să cunoască obiectul acţiunii judiciare S Să cunoască ce este specific ac ţiunilor împotriva ordonanţelor Guvernului 1. Obiectul acţiunii în cazul actului administrativ unilateral Potrivit disp. art. 8 alin. 1 al Legii nr. 554/2004 persoana v ătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemul ţumită de r ăspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dac ă nu a primit nici un r ăspuns în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dac ă prin lege nu se prevede alt termen, poate sesiza instan ţa de contencios administrativ competent ă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instan ţei de contencios administrativ şi cel care se consider ă vătămat într-un drept sau interes legitim, prin nesolu ţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite opera ţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Prin derogare de la dispozi ţiile alin. 1 ale art. 8 din Legea nr. 554/2004, ac ţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorit ăţii pârâte s ă emită un act sau un alt înscris, respectiv s ă efectueze o anumit ă operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întarziere sau a amenzii care potrivit art. 24 alin. 2 este de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere aplicat ă conducătorului autorităţii publice sau, dup ă caz, persoanei obligate. În situaţia în care acţiunea are ca obiect t ăcerea administra ţiei, se va cere instan ţei, în principal, obligarea autorităţii pârâte să emită actul administrativ solicitat de reclamant. Când administraţia refuză să rezolve o cerere, instan ţa va aprecia dac ă refuzul refuzul este sau nu nu justi jus tific ficat, at, pron pr onun un ţ ând, în consecin ţă , o solu ţie pe fondul litigiului. 2. Obiectul acţiunii în cazul cazul contractelor administrative administr ative
35
Instanţa de contencios administrativ este competent ă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ. La soluţionarea litigiilor prevăzute mai sus se are în vedere regula dup ă care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public. Este în afar ă de orice îndoial ă că no ţiunea de contracte con tracte administrative, administrative, care care în sfâr şit dobândeste o consacrare legal ă, f ăr ă echivoc, la noi, vizeaz ă contrac contractele tele încheiate de administra ţia publică pentru a pune în valoare bunuri proprietate proprietate public publică, pentru a presta servicii publice, pentru a executa lucr ări publice ori cele care vizeaz ă achiziţii publice 38 . De altfel, unele acte normative reglementau competen ţa instanţelor de contencios administrativ pentru solu ţionarea litigiilor legate de asemenea contracte, cum este cazul celor din materia achizi ţiilor publice 39 . Legea contenciosului administrativ stabile şte, aşadar, regula competen ţei instanţelor de contencios administrativ pentru litigiile legate de încheierea contractelor administrative, cu toate fazele premergătoare încheierii (anunţuri, caiete de sarcini, licita ţii, negocieri directe, întocmiri de procese verbale etc.), precum şi cu aspectele legate de executarea acestora, inclusiv nulitatea sau rezilierea. Legea contenciosului administrativ a înţeles să vină, aşa cum am mai ar ătat, şi cu un principiu pe care instanţele trebuie să-l aibă în vedere la soluţionarea pe fond a acestor litigii, anume prioritatea interesului public faţă de libertatea contractual ă. În dreptul comun al contractelor, se arat ă cu privire la contract că acesta este legea p ăr ţilor, principiu înscris în art. 969 din Codul civil. Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de voin ţă al păr ţilor să fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este un scop în sine, precum contractul civil sau comercial, ci asemănător actului administrativ unilateral, este un mijloc juridic prin care se realizeaz ă administraţia publică, fie sub forma aplic ării la cazuri concrete a legii, fie sub forma prest ării de servicii publice, în sensul larg al termenului, în limitele legii. Aplicarea regulii, însă, nu se poate face în mod discriminatoriu, ci în spiritul dreptului tuturor păr ţilor din litigiu „la „la un un proces echitabil", principiu înscris şi în Constituţia revizuită a României, la art. 21 alin. 3. Se înţelege că în baza principiului constituţional consacrat de art. 21, instan ţa, faţă de situaţia de fapt dintr-o cauză, poate s ă aprecieze c ă interesul public cere, de exemplu, modificarea unor clauze ale contractului, devenite prea împov ăr ătoare pentru concesionar. 3. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului
38
Art. 2 alin. 1 litera c din Legea nr. 554/2004 O. U. G. nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achizi ţie publică, a contractelor de concesiune de lucr ări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicat ă în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006 39
36
Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce ac ţiune la instanţa de contencios administrativ, înso ţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstitu ţionalităţii ordonanţei sau a dispozi ţiei din ordonanţă. Instanţa de contencios administrativ, dac ă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. 1 şi 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Cur ţii Constituţionale, republicată 40 , sesizeaz ă, prin încheiere motivat ă, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. După pronunţarea Cur ţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol
şi dă termen, cu citarea p ăr ţilor. Dacă ordonanţa sau o dispozi ţie a acesteia a fost declarat ă neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, ac ţiunea se respinge ca inadmisibilă. În situaţia în care decizia de declarare a neconstitu ţionalităţii este urmarea unei excep ţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competent ă, în limitele unui termen de dec ădere de un an, calculat de la data public ării deciziei Cur ţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I. Aceast ă acţiune în contencios administrativ poate avea ca obiect acordarea de desp ăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorit ăţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite opera ţiuni administrative.
Teme de control: 1. Care este obiectul ac ţiunii în cazul cazul contractelor administrative? administrat ive? 2. Faceţi comparaţie între obiectul ac ţiunii în cazul actului administrativ unilateral şi cel în cazul contractelor administrative! 3. Cine poate poate introduce introduce acţiune împotriva ordonanţelor Guvernului?
Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ion Popescu Sl ăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitar ă Danubius, Galaţi, 2008 Opţională
40
În art. 29 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Cur ţii Constituţionale, republicată se precizează că aceasta decide asupra excep ţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonan ţe ori a unei dispozi ţii dintr-o lege sau dintr-o ordonan ţă în vigoare, care are legătur ă cu soluţionarea cauzei în orice faz ă a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia, iar în alin. 3 se arat ă că nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstitu ţionale printr-o decizie anterioar ă a Cur ţii Constituţionale. 37
- Antonie Iorgovan, Iorgovan, Liliana Visan, Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Ciobanu, Legea contenciosului administrativ, administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008
38
MODULUL 4 - PROCEDURA SOLUŢIONĂRII ACŢIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspectele privind procedura solu ţionării acţiunii în contencios administrativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:
S Să cunoască instanţa competentă în cazul ac ţiunilor în contencios administrativ S S ă î şi însuşească apectele privind procedura solu ţionării acţiunii în contenciosul administrativ în primă instanţă şi în căile de atac, precum si aspectele vizând executarea hot ărârii pronunţată în contenciosul administrativ 1. Păr ţile în litigiul de contencios administrativ 1.1. Reclamantul Potrivit disp. art. 1 din Legea nr. 554/2004 ac ţiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoan ă care se consider ă vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de c ătre o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesolu ţionarea în termenul legal a unei cereri. Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. 1 litera a din Legea nr. 554/2004 prin persoan ă vătămată se înţelege orice persoană titular ă a unui drept ori a unui interes legitim, v ătămată de o autoritate public ă printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul acestei legi, sunt asimilate persoanei v ătămate şi grupul de persoane fizice, f ăr ă personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invoc ă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Astfel de organisme sociale interesate sunt structuri neguvernamentale, sindicate, asocia ţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protec ţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative. Pentru a fi reclamant într-o acţiune în contencios administrativ trebuie ca persoana s ă aibă capacitatea de a putea sta în justi ţie . Dreptul care se d ă persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instan ţei rezultă din aceea că actele administrative privesc deopotrivă persoanele fizice şi/sau persoanele juridice, c ă ele se execut ă din oficiu şi că în procesul acestei execut ări, cei vizaţi pot fi vătămaţi în drepturile lor prin gre şelile sau abuzurile autorităţilor publice. Cu privire la calitatea de persoan ă fizică, aceasta se refer ă la particularii care intr ă în raporturi juridice cu autorităţile publice. Pot fi, de asemenea, v ătămaţi şi funcţionari ai acestor autorităţi cu privire la drepturile lor la 39
promovare, pensie, pensie, etc. Cât priveşte persoana juridică, sensul acestei no ţiuni este cel dat de Decretul nr. 31/1954 privitor la persoana fizic ă şi juridică 41 . În afar ă de societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, v ătămate în drepturile lor pot fi şi societăţile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile autonome, autorit ăţile sau instituţiile publice ş.a. Se poate adresa instan ţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al s ău ori într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dac ă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorit ăţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instan ţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Peti ţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceast ă calitate. Dacă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anuleaz ă cererea. Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organic ă, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz ă existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorit ăţilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaz ă instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice v ătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceast ă calitate. Când Ministerul Public apreciaz ă că prin emiterea unui act administrativ normativ se vat ămă un interes legitim public, sesizeaz ă instanţa de contencios administrativ competent ă de la sediul autorit ăţii publice emitente. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate s ă solicite instanţei anularea acestuia, în situa ţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecat ă, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Ac ţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. Prefectul poate introduce acţiuni în contencios administrativ împotriva actelor administrative emise sau adoptate de autorit ăţile administraţiei publice locale pe care le consider ă nelegale, iar Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate introduce acţiune în contencios administrativ împotriva actelor autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalc ă legislaţia privind funcţia publică. La soluţionarea cererilor în contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în orice faz ă a procesului, ori de câte ori apreciaz ă că este necesar pentru ap ărarea ordinii de drept, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
41
Publicat în Buletinul Oficial al României nr. 8 din 30 ianuarie 1954 40
1.2. Pârâtul În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi Legii nr. 554/2004,calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ o are orice autoritate public ă emitentă a unui act administrativ prin care o persoan ă fizică sau juridică a fost vătămată într-un drept al său, care a refuzat rezolvarea unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim al unei persoane, ori nu a solu ţionat în termenul legal o cerere a acesteia. De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 16 din Legea nr. 554/2004 acţiunile în justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovat ă de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac ă se solicită plata unor desp ăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectiv ă poate fi obligat ă la plata despăgubirilor în solidar cu autoritatea publică pârâtă. Persoana acţionată în justiţie îl poate chema în garan ţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau s ă nu elaboreze actul. 1.3 Alte persoane care pot lua parte la judecat ă În conformitate cu dispoziţiile art. 49 din Codul de procedur ă civilă, şi în cauzele de contencios administrativ pot participa în calitate de intervenien ţi şi alte persoane care dovedesc un interes în judecarea cauzelor respective, interesul putând fi propriu sau persoana respectiv ă intervine în interesul altor persoane care sunt p ăr ţi în proces. Potrivit art. 57 din acelaşi Cod oricare din păr ţi poate să cheme în judecat ă o altă persoană care ar putea să pretindă aceleaşi drepturi ca şi reclamantul. De asemenea, în baza art. 60 din Codul de procedur ă civilă partea poate să cheme în garanţie o altă persoană împotriva căreia ar putea să se îndrepte, în cazul când ar c ădea în pretenţiuni cu o cerere în garanţie sau în desp ăgubire. În aceleaşi condiţii, cel chemat în garan ţie poate, la rândul s ău, să cheme în garanţie o altă persoană. Instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauz ă, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discu ţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauz ă a acestora, precum şi a altor subiecte de drept. Organisme sociale interesate sunt, potrivit dispozi ţiilor art. 2 alin. 1 litera s din Legea nr. 554/2004, structuri neguvernamentale, sindicate, asocia ţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protec ţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, dup ă caz, buna func ţionare a serviciilor publice administrative.
41
2. Instanţa competentă Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004 litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de pân ă la 500.000 de lei se solu ţioneaz ă în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorit ăţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se solu ţionează în fond de sec ţiile de contencios administrativ şi fiscal ale cur ţilor de apel, dac ă prin lege organic ă specială nu se prevede altfel. Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judec ă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale cur ţilor de apel, iar recursul împotriva sentin ţelor pronunţate de sec ţiile de contencios administrativ şi fiscal ale cur ţilor de apel se judec ă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Cur ţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. Reclamantul se poate adresa instan ţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instan ţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excep ţia necompetenţei teritoriale. 3. Termenul de introducere a ac ţiunii Potrivit disp. art. 11 din Legea nr. 554/2004 cererile prin care se solicit ă anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoa şterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunic ării r ăspunsului la plângerea prealabil ă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expir ării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expir ării termenului legal de solu ţionare a cererii; d) data expir ării termenului de 30 de zile, calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, dup ă caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. Potrivit art. 11 alin. 2 al Legii nr. 554/2004 pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus ă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data comunic ării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de solu ţionare a plângerii prealabile, termenul de 6 luni curge dup ă reluarea procedurii, de la momentul finaliz ării acesteia sau de la data 42
expir ării termenului legal de solu ţionare, după caz, dac ă a expirat termenul de un an. În cazul ac ţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existen ţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. 2 al art. 11 din Legea nr. 554/2004, amintit. Ordonanţele sau dispozi ţiile din ordonanţe care se consider ă a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consider ă a fi nelegale pot fi atacate oricând. Termenul de 6 luni este termen de prescrip ţie, iar termenul de un an este termen de dec ădere. Legile nr. 29/1990 şi nr. 1/1967 prevedeau un termen de 6 luni, iar Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea niciun termen, ar ătând că acest tip de acţiuni puteau fi intentate oricând. 4. Formularea ac ţiunii in contencios administrativ În acţiunea introdusă reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoa şterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei suferite prin înc ălcarea dreptului sau interesului pe care legea i-l recunoaşte şi pe care autoritatea public ă l-a încălcat. Nu este obligatoriu ca prin aceeaşi acţiune, reclamantul să cear ă atât anularea actului cât şi repararea pagubei, deoarece este posibil ca la data introducerii ac ţiunii în anularea actului administrativ, reclamantul să nu cunoasc ă paguba şi întinderea acesteia. Iată de ce el poate formula şi separat acţiune în repararea pagubei. În acest caz termenul este de un an şi începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia s ă cunoască întinderea pagubei. Cererile pentru desp despăgubiri se adreseaz ă intanţelor de contencios administrativ competente şi se supun normelor Legii nr. 554/2004 în ceea ce prive şte procedura de judecat ă şi taxele de timbru. În sprijinul acţiunii sale, potrivit disp. art. 12 din Legea nr. 554/2004 reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atac ă sau, după caz, r ăspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit niciun r ăspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat ă prin numărul şi data înregistr ării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dac ă acest demers era obligatoriu. În situaţia în care reclamantul introduce ac ţiune împotriva autorităţii care refuză s ă pun ă în executare actul administrativ emis în urma soluţionării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar şi copia certificată după acest act. În cazul în care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a fost dat în form ă orală se pune problema dacă împotriva acestor acte se poate formula ac ţiune în contencios administrativ. Actele administrative pot fi din punct de vedere al formei: scrise, orale şi implicite. Cu privire la modalitatea verbală de existenţă a actului administrativ, în practica judec ătorească interbelică s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate administrativă interzicea organizarea unui bal(petrecere cu dans). 43
Este preferabil însă ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonic ă s ă st ăruie la autoritatea respectivă pentru a transmite ulterior şi nota telefonică scrisă. În cazul actelor verbale, ca şi în cazul în care reclamantul nu mai are actul administrativ pe care îl contestă, instanţa va cere administra ţiei pârâte să îi comunice de urgen ţă actul atacat şi orice alte lucr ări şi lămuriri necesare pentru solu ţionarea cauzei printre care şi referirea la modalitatea orală a existenţei actului administrativ contestat. Aceast ă susţinere este în concordan ţă cu disp. art. 13 din Legea nr. 554/2004 anume c ă la primirea cererii, instanţa dispune citarea p ăr ţilor si poate cere autorităţii al carei act este atacat sa îi comunice de urgen ţă acel act, împreun ă cu întreaga documenta ţie care a stat la baza emiterii lui, precum
şi orice alte lucr ări necesare pentru solu ţionarea acţiunii. În situaţia în care reclamant este o persoan ă vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept sau când ac ţiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii publice emitente să îi comunice de urgen ţă actul atacat împreun ă cu documentaţia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucr ări necesare solu ţionării cauzei. În mod corespunzător situaţiilor menţionate, după caz, se procedeaz ă şi pentru acţiunile care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instan ţă lucr ările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, s ă plătească statului, cu titlu de amend ă judiciar ă, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. Pentru acţiunile în contencios administrativ se percep taxele de timbru prev ăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modific ările şi completările ulterioare 42 , pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excep ţia acţiunilor care au ca obiect contractele administrative şi care se vor taxa la valoare. Introducerea acţiunii nu suspendă executarea actului administrativ contestat. Conform disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004 în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea autorit ăţii publice care a emis actul sau a autorit ăţii ierarhic superioare, în condiţiile art. 7 din lege referitoare la procedura prelabil ă, persoana vătămată poate să cear ă instanţei competente să dispună suspendarea execut ării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana v ătămată nu introduce ac ţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi f ăr ă nicio formalitate. Cât priveşte cazurile bine justificate acestea reprezint ă potrivit art. 2 alin. 1 litera t din Legea nr. 554/2004, împrejur ările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natur ă să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar pagubă iminentă înseamnă potrivit art. 2 alin. 1 litera ş din Legea nr. 554/2004, prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public. 42
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997 44
Soluţionarea cererii de suspendare de c ătre instanţă are loc de urgenţă şi cu precădere, cu citarea
păr ţilor. Când în cauză este un interes public major, de natur ă a perturba grav func ţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, judecata cererii având loc asem ănător situaţiei anterioare, de urgenţă si cu precădere, cu citarea p ăr ţilor. Hotărârea prin care se pronun ţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat ă cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acela şi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept, caz în care nu este obligatorie plângerea prealabil ă. Legea a mai prev ăzut că nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi motive. Suspendarea execut ării actului administrativ are ca efect încetarea oric ărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării. Potrivit disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea execut ării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prev ăzute la art. 14 (în cazuri bine justificate
şi pentru prevenirea unei pagube iminente), şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instan ţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separat ă, până la soluţionarea acţiunii în fond. Dispoziţiile din Legea nr. 554/2004 privind judecarea cererii de suspendare a execut ării actului administrativ introdusă imediat după efecturea procedurii prealabile, se aplic ă în mod corespunz ător. Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. 4 din lege (în ( în 5 zile de la comunicare), nu suspend suspend ă executarea. În ipoteza admiterii ac ţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condi ţiile art. 14 din lege, pentru cazul cererii introduse înainte de formularea acţiunii principale în anularea actului, se prelunge şte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dac ă reclamantul nu a solicitat suspendarea execut ării actului administrativ pe calea acţiunii principale sau printr-o acţiune separat ă, până la soluţionarea acţiunii în fond. Acţiunea în contencios administrativ trebuie motivat ă în fapt şi în drept. Motivarea în fapt cuprinde împrejur ările pe care îşi întemeiază reclamantul acţiunea, iar motivarea în drept a ac ţiunii, reprezintă invocarea temeiului legal al acţiunii, f ăcându-se, în primul rând, referire la Legea nr. 554/2004. În acţiune se menţionează şi dovezile (mijloacele de probă) de care înţelege să se foloseasc ă reclamantul în susţinerea acţiunii sale. 5. Judecarea ac ţiunilor în contencios administrativ 45
Judecarea ac ţiunilor în contencios administrativ se face de urgen ţă şi cu precădere, în şedinţă publică, în completul stabilit de lege. Termenele de judecat ă sunt scurte, a şa încât acţiunile să fie rezolvate într-un timp rezonabil, fiindcă altfel, în multe împrejur ări, soluţionarea cu întârziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apărarea drepturilor celor vătămaţi. Aşa se explică şi menţiunea din art. 17 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 554/2004 în sensul c ă hotărârile vor fi redactate şi motivate, în cel mult 30 zile de la pronunţare. În soluţionarea acţiunilor în contencios administrativ, instan ţele au în vedere atât dispozi ţiile Legii nr. 554/2004, cât şi pe cele ale Codului de procedur ă civilă cu care se completeaz ă, potrivit art. 28 din Legea contenciosului administrativ, în m ăsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt ă parte. Compatibilitatea aplicării normelor de procedur ă civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul solu ţionării cauzei. Instanţa de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea pricinii când s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvâr şită în legătur ă cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul - persoană vătămată - stăruie în continuarea judec ării pricinii. Acţiunile introduse de persoanele de drept public şi de orice autoritate public ă, în apărarea unui interes public, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepţia situaţiei în care sunt formulate şi pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele persoanele fizice sau juridice de drept privat. 6. Soluţionarea acţiunii în contencios administrativ Problema centrală a soluţionării cauzelor de contencios administrativ graviteaz ă în jurul legalităţii actelor administrative. Sarcina reclamantului este de a demonstra în fa ţa instanţei ilegalitatea actului administrativ şi încălcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de lege sau a intereselor legitime. Drept urmare, instanţa îşi va întemeia hotărârea pe constatarea ilegalităţii actului contestat şi va lua măsurile care se impun pentru restabilirea legalit ăţii încălcate. Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu prilejul solu ţionării unor acţiuni în contencios administrativ amintim: a) încălcarea normelor şi a principiilor de drept de către autoritatea publică ce a emis actul contestat. Examinând legalitatea actelor administrative, instanţa verifică dacă actul administrativ contestat este conform cu legea, în sensul strict al cuvântului, ca act care eman ă de la puterea legiuitoare. Nelegalitatea actului contestat poate fi dedusă şi din constatarea nelegalit ăţii actului normativ pe 46
care se întemeiază. Aceasta poate avea ca surs ă şi încălcarea principiilor de drept care sunt înscrise în Constituţie şi în alte legi şi care sunt consacrate deja de doctrin ă şi jurisprudenţă. Reamintim, în acest context, principiul revocabilit ăţii actului administrativ sau cel al intr ării în vigoare a actelor administrative; b) încălcarea regulilor de competenţă în emiterea actelor administrative. Emiterea actelor administrative trebuie să aibă loc cu respectarea unor reguli de competen ţă a autorităţii emitente, reguli care asigur ă legalitatea actelor administrative. Încălcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei ac ţiuni în contencios administrativ. Întemeindu-se pe regulile de drept şi pe principiile de drept, autorităţile publice trebuie să le respecte întocmai atunci când este vorba de o competen ţă legată, când sunt prescrise în am ănunt felul şi condiţiile în care trebuie să acţioneze autorităţile. Se va avea în vedere c ă în materie de competen ţă, autorităţile trebuie să respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizeaz ă prin avizele conforme, precum şi anumite reguli de procedur ă cu ocazia emiterii actelor. Încălcarea normelor de competenţă în emiterea actelor administrative poate conduce la constatarea nulităţii absolute a actului administrativ, (încălcarea regulilor de fond şi formă prevăzute de lege) sau la o nulitate relativă când s-au încălcat unele norme prin care se lezeaz ă interesele unor anumite persoane (exemplu, anunţarea tematicii de concurs doar cu 24 ore înainte de ţinerea concursului). 7. Hotărârea judecătorească pronunţată de instanţa de contencios administrativ Odată învestită cu acţiunea în contencios administrativ, instanţa are a cerceta existen ţa dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim şi ilegalitatea actului administrativ prin care i s-a încalcăt acest drept sau interes legitim. De aceea şi soluţiile pe care le adopt ă instanţele judecătoreşti, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 rezolvă, în principiu, cele dou ă aspecte: anularea total ă sau par ţială a actului administrativ şi recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim. De fapt, din nelegalitatea actului a c ărui anulare se cere şi din încălcarea dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim rezult ă şi paguba material ă sau morală de care este ţinută să r ăspundă autoritatea pârâtă În afar ă de anularea în tot sau în parte a actului administrativ, instan ţa poate obliga autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ, s ă elibereze un înscris sau s ă efectueze o anumită operaţiune administrativă. În cazul acţiunii în contencios administrativ împotriva unui act administrativ normativ nu se va proceda la anularea întregului act normativ, normativ, ci a dispozi ţiei din el care a stat la baza actului administrativ individual contestat.
Şi în temeiul Legii nr. 1/1967 se permitea cenzurarea actului administrativ normativ, îns ă doar pe 47
calea excepţiei de nelegalitate, lucru care de altfel, se întâmpla, cel mai frecvent, în practic ă, şi sub sub imperiul Legii nr. 29/1990. Aceast ă situaţie se prezenta astfel: se introducea ac ţiunea în contencios administrativ împotriva unui act administrativ individual, pentru c ă acesta se considera c ă lezează direct dreptul unei persoane, şi constatându-se că acest act individual se baza pe un act administrativ normativ ilegal, se anula actul administrativ individual ilegal şi se reţinea în considerentele hot ărârii (nu în dispozitiv) nelegalitatea dispoziţiei din actul administrativ normativ. De precizat că în temeiul Legii nr. 1/1967 instanţa era obligat ă să trimită
la organul
administraţiei de stat care emisese actul normativ ce prevedea dispozi ţiile nelegale, copie dup ă hotărârea judecătorească prin care, pe calea excep ţiei de ilegalitate, constata nelegalitatea acelor dispozi ţii, pentru ca organul respectiv s ă hotărască dacă mai menţine sau nu acele dispoziţii. Legat de solu ţiile pe care le poate pronun ţa instanţa, în art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 se precizează că aceasta este competent ă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judec ăţii. De altfel, şi în art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 cu referire la ac ţiunea introdusă împotriva actului care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice se precizeaz ă că în cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronun ţă, dacă a fost sesizat ă prin cererea de chemare în judecat ă, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi a efectelor juridice produse de acestea. acestea. Cât priveşte constatarea ilegalităţii actelor administrative normative sau individuale supuse judecăţii aceasta echivaleaz ă în fapt cu constatarea nulit ăţii lor. În acelaşi mod se analizeaz ă şi legalitatea unor opera ţiuni administrative care a şa cum am mai ar ătat, nu sunt acte administrative pentru c ă nu produc efecte juridice prin ele însele (este vorba de procese-verbale, referate referate etc.). Aceste operaţiuni administrative care pot fi nelegale, în cazul în care au influen ţat nelegalitatea actelor administrative supuse judecăţii, vor fi şi ele desfiinţate. Alte modalităţi de restabilire a legalit ăţii prin hotărârea pronunţată de instanţa de contencios administrativ, pot fi, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 obligarea autorităţii publice la plata daunelor materiale şi morale cauzate, dac ă reclamantul a solicitat acest lucru. Aşa cum s-a mai ar ătat, potrivit art. 16 din Legea nr. 554/2004 cererile în justi ţie prevăzute de aceast ă lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, dup ă caz, care se face vinovat ă de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac ă se solicită plata unor desp ăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care ac ţiunea se admite, persoana respectiv ă poate fi obligat ă la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă. Persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garan ţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris s ă elaboreze sau s ă nu elaboreze actul, şi dacă susţinerea sa este întemeiat ă, 48
cererea de chemare în garan ţie va fi admis ă. Toate măsurile amintite se iau pentru că Legea nr. 554/2004 a prev ăzut calitatea de control de plină jurisdicţie a contenciosului administrativ (restabilirea întregii situaţii a persoanei v ătămate). Dispoziţiile Legii nr. 554/2004 sunt deosebite de cele ale Legii nr. 1/1967 întrucât reclamantul are dreptul să fie despăgubit nu numai pentru daunele materiale, cum prevedea Legea nr. 1/1967, ci şi pentru daune morale cauzate, ca urmare a înc ălcării dreptului sau interesului legitim prin actul administrativ, ori refuzului manifest sau implicit de a satisface reclamantului preten ţia juridică privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim. Sub un alt aspect, în temeiul dispozi ţiilor Legii nr. 1/1967 acţiunea în daune nu putea fi formulat ă decât împotriva autorităţii administrative pârâte nu şi împotriva funcţionarului cum prevăd dispoziţiile art. 16 din Legea nr. 554/2004. Acţiunea în daune se poate folosi şi separat de acţiunea în anularea actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este cunoscut ă reclamantului la data judecării acţiunii în anulare. Termenul de un an în acest caz curge de la data la care cel v ătămat a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Dispoziţiile vizând posibilitatea introducerii ac ţiunii în despăgubiri, dupa solu ţionarea acţiunii în anularea actului administrativ, în termenul de un an de la data când reclamatul a cunoscut sau trebuia s ă cunoască întinderea pagubei se aplică în conformitate cu dispozi ţiile art. 19 alin. 2¹ din Legea nr. 554/2004, în mod corespunzător şi contractelor administrative. Acţiunea în desp ăgubiri formulată după soluţionarea acţiunii în anularea actului administrativ se supune normelor Legii nr. 554/2004 în ceea ce prive şte procedura de judecat ă si taxa de timbru (art. 19 alin.3 din lege). Temeiul hotărârii judecătoreşti pentru desdăunarea reclamantului, const ă în culpa administra ţiei pârâte, exprimată în ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface preten ţia juridică a reclamantului, în leg ătur ă cu dreptul acestuia sau cu interesul legitim, iar în leg ătur ă cu funcţionarul public, temeiul îl constituie vinov ăţia acestuia cu privire la elaborarea, emiterea sau încheierea actului sau la refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. Prin obligarea, în solidar, a autorităţii administrative cu func ţionarul vinovat se d ă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hot ărârii faţă de oricare dintre cei doi pârâ ţi. În practică s-a constatat că reclamantul prefer ă să-şi recupereze paguba de la autoritatea public ă, pentru că este solvabilă şi el intr ă mai repede în posesia sumelor pretinse. Autoritatea pârâtă care a fost obligat ă să plătească daune reclamantului prin ac ţiunea în contencios administrativ are acţiune în regres contra funcţionarului care se face vinovat de elaborarea, emiterea sau încheierea actului ilegal sau de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. Atunci când obiectul ac ţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în 49
funcţie de starea de fapt, instan ţa poate: a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea public publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre p ăr ţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei păr ţi, când interesul public o cere; e) obliga la plata unor desp ăgubiri pentru daunele materiale şi morale. Soluţiile de anulare in tot sau în parte a actului administrativ, de obligare a autorit ăţii publice la emiterea unui act administrativ, eliber ării unui alt înscris sau efectu ării unei anumite operaţiuni administrative, precum şi cele de obligare a autorit ăţii publice de a încheia contractul la care reclamantul este îndrituit sau de a impune uneia dintre p ăr ţi îndeplinirea unei anumite obligaţii pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile păr ţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere. În toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea p ăr ţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda de 20% din salariu minim brut pe economie pe zi de întârziere aplicat ă conduc ătorului autorităţii publice sau, dupa caz, persoanei obligate. Conform disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 hot ărârile instanţelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs recurs în termen de 15 zile de la comunicare comunicare . Recursul suspend ă executarea hot ărârii de fond şi se judecă de urgenţă. În cazul admiterii recursului, instan ţa de recurs, modificând sau casând sentin ţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hot ărârea primei instanţe a fost pronunţată f ăr ă a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur ă dată, la această instanţă. Potrivit art. 21 alin. 1 din lege împotriva soluţiilor definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ se pot exercita c ăile extraordinare de atac prevăzute de Codul de procedur ă civilă. Constituie motiv de revizuire, care se adaug ă la cele prevăzute de Codul de procedur ă civilă, pronunţarea hotărârilor r ămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin. 2 din Constitu ţia României, republicată. Cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula conform c ăreia hotărârile instanţei de contencios administrativ se redacteaz ă şi se motivează în cel mult 30 de zile de la pronun ţare, la cererea temeinic motivat ă a păr ţii interesate, în termen de 15 zile de la pronun ţare. Cererea de revizuire se solu ţionează de urgenţă şi cu precădere, întrun termen maxim de 60 de zile de la înregistrare. 8. Efectele hot ărârii judecătoreşti pronunţată în contencios administrativ Particularităţile contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 se reg ăsesc şi în specificul efectelor juridice pe care le au hot ărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunile supuse prevederilor acestei legi. legi. 50
Acţiunea în contencios administrativ fiind condi ţionată de existenţa v ătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege sau a unui interes legitim în favoarea reclamantului şi în sarcina administraţiei pârâte de a-l realiza, hot ărârea va produce efecte juridice fa ţă de păr ţile în litigiu (reclamant şi autoritatea publică pârâtă, eventual funcţionarul vinovat şi superiorul ierarhic chemat în garanţie). 9. Executarea hot ărâriilor judecătoreşti pronunţate în acţiunile în contencios administrativ După ce au r ămas definitive, hotărârile pronunţate de instan ţele de contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul c ă autoritatea publică pârâtă are obligaţia de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului, a şa cum rezultă ele din hot ărârea judecătorească. Potrivit art. 22 din Legea nr. 554/2004 hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care sau respins ac ţiunile formulate potrivit dispoziţiilor acestei legi şi s-au acordat cheltuieli de judecat ă se învestesc cu formulă executorie şi se execut ă silit, potrivit dreptului comun. În conformitate cu dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ, hot ărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, dup ă caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare. În baza dispozi ţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, dac ă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, s ă înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite opera ţiuni administrative, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se face în termenul prev ăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data r ămânerii irevocabile a hotărârii. În cazul în care termenul nu este respectat, instan ţa de executare, care potrivit art. 2 alin. 1 litera ţ din Legea nr. 554/2004 este cea care a solu ţionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică conduc ătorului autorităţii publice sau, dup ă caz, persoanei obligate o amend ă de 20% din salariul minim brut pe economie economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul dreptul la despăgubiri pentru întârziere. Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hot ărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplic ării amenzii prevăzută mai sus, constituie infrac ţiune şi se pedepse şte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei. Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu ti tlu de amenzi şi daune, în baza art. 26 din Legea nr. 554/2004, conduc ătorul autorităţii publice pârâte se poate îndrepta cu ac ţiune în regres împotriva funcţionarilor vinovaţi de neexecutarea hot ărârii, potrivit dreptului comun. În cazul în care cei vinovaţi sunt demnitari sau func ţionari publici, se aplică reglementările speciale. 51
Toate aceste m ăsuri prevăzute în Legea nr. 554/2004 asigur ă reclamantului realizarea drepturilor sau a intereselor legitime v ătămate, atunci când recurge la ac ţiunea în contencios administrativ. Acest lucru evidenţiază utilitatea deosebită a instituţiei contenciosului administrativ, într-un stat de drept. 10. Excepţia de nelegalitate Excepţia de nelegalitate, a fost definit ă într-o opinie ca un mijloc de ap ărare prin care, în cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, una din p ăr ţi, ameninţată cu aplicarea unui asemenea act ilegal, se ap ăr ă invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la solu ţionarea speţei 43 . Într-o altă opinie s-a ar ătat că prin excepţia de nelegalitate înţelegem posibilitatea pe care o are o parte din proces de a se ap ăra de efectele juridice ale unui act administrativ care l-ar prejudicia, invocând caracterul ilegal al acestuia 44 . În conformitate cu dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat ă oricând în cadrul unui proces, pe cale de excep ţie, din oficiu sau la cererea p ăr ţii interesate. În acest caz, instan ţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizeaz ă, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competent ă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supus ă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat ă odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instan ţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instan ţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze. Instanţa de contencios administrativ se pronun ţă, după procedura de urgen ţă, în şedinţă publică, cu citarea păr ţilor şi a emitentului. În cazul în care excep ţia de nelegalitate vizeaz ă un act administrativ unilateral emis anterior intr ării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmeaz ă a fi analizate prin raportare la dispozi ţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. Soluţia instanţei de contencios administrativ este supus ă recursului, care se declar ă în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere. În cazul în care instan ţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instan ţa în faţa căreia s-a ridicat excep ţia va soluţiona cauza, f ăr ă a ţine seama de actul a c ărui nelegalitate a fost constatată.
Teme de control: 1. Care sunt intanţele competent să soluţioneze acţiunile în contencios administrativ? 2. Care sunt păr ţile în litigiu? 43
Tudor Dr ăganu, Actele de drept administrativ administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 260 M. Anghene, Controlul judec ătoresc al legalităţii actelor administrative exercitat pe cale indirect ă, Justiţia nouă, nr. 11/1963, p. 3 44
52
3. Care este termenul de introducere a ac ţiunii? 4. Care sunt etapele solu ţionării actiunii în contenciosul administrativ? 5. Care este procedura de executarea a hot ărârii pronunţată în contenciosul administrativ? Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ion Popescu Sl ăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitar ă Danubius, Galaţi, 2008 Opţională - Antonie Iorgovan, Iorgovan, Liliana Visan, Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Ciobanu, Legea contenciosului administrativ, administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008
53
MODULUL
5
-
SOLUŢIONAREA
DE
CĂTRE
INSTANŢELE
DE
CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ŞI A ALTOR CAUZE DECÂT CELE PREVĂZUTE DE LEGEA NR. 554/2004 Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte privind soluţionarea de către instanţele de contencios administrativ şi a altor cauze decât cele prev ăzute de Legea nr. 554/2004 Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie: •
Să îşi insusească aspectele referitoare la cauzele prev ăzute de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi de alte legi
•
Să cunoscă aspectele privind cauze prev ăzute de alte legi, date în solu ţionarea instanţelor de contencios administrativ
1. Cauze prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale 45 Prin Constituţie şi unele legi, instanţele de contencios administrativ organizate prin Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar ă 46, au fost învestite şi cu soluţionarea altor categorii de litigii decât cele prev ăzute de de Legea Legea nr. 554/2004. 554/2004. Rezultă astfel că prin contencios administrativ, în sens larg, se în ţelege potrivit art. 2 alin. 1 litera f din Legea nr. 554/2004 activitatea de solu ţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel pu ţin una dintre păr ţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, dup ă caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; În art. 123 alin. 5 din Constitu ţie se prevede c ă prefectul poate ataca în fa ţa instanţelor de contencios administrativ un act al consiliului jude ţean, local sau al primarului în cazul în care consider ă actul ilegal. Dispoziţia amintită din Constituţie este preluată în art. 3 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu denumirea marginal ă de “tutel ă administrativă”. Potrivit art. 3 amintit, prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorit ăţile administraţiei publice locale, dac ă le consider ă nelegale; acţiunea se formulează în termenul de 6 luni prev ăzut la art. 11 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, care începe s ă curgă de la momentul comunic ării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutit scutit ă de plata taxei de timbru. Prefectul r ăspunde, în condi ţiile legii, administrativ, civil sau penal, dupa caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale sau jude ţene ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanţa de contencios administrativ hot ăr ăş ăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv. 45
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 1 23 din 20 februarie 2007 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 827 din 13 septembrie 2005
46
54
Din analiza disp. art. 3 rezult ă că prefectul este cel care va aprecia daca unele acte administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale sau jude ţene sunt legale sau nu şi dacă sunt ilegale, s ă le atace la instanţa de contencios administrativ. Se observă că acţiunea în contencios administrativ se promoveaz ă împotriva actelor administrative de autoritate, fiindcă împotriva actelor administrative de gestiune curent ă, acţiunea prefectului ar urma să fie îndreptată la instanţa de drept comun . Actul administrativ de autoritate atacat de prefect este suspendat de drept, spre deosebire de situaţia comună prevăzută în Legea nr. 554/2004, în care ne afl ăm în prezenţa unei suspend ări judiciare. În acestă din urmă situaţie, se menţionează că doar în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere instan ţei să dispună suspendarea execut ării actului administrativ, iar suspendarea se hot ăr ăş ăşte de instanţa de judecat ă pe baza propriei sale aprecieri. Prefectul se va pronun ţa asupra legalit ăţii actelor administrative ale autorit ăţilor menţionate în 30 de zile de la comunicarea lor. În acela şi termen prefectul apreciaz ă dacă în privinţa actului adoptat sau emis va sesiza instan ţa de contencios administrativ competentă. Potrivit disp. art. 48 din Legea nr. 215/2001, republicat ă, secretarul unităţii administrativteritoriale va comunica hotărârile consiliului local primarului şi prefectului de îndat ă, dar nu mai târziu de 10 zile lucr ătoare de la data adopt ării. Termenul de 30 de zile, în care prefectul poate ataca actul, fiind considerat un termen de decădere, înseamnă că depăşirea lui are ca efect pierderea de c ătre prefect a dreptului de a se mai adresa instanţei cu acţiune în contencios administrativ. Au existat păreri şi propuneri conform cărora nu ar trebui să se prevadă un anume termen în care să fie atacate actele nelegale ale autorit ăţilor administraţiei publice locale. A prevalat însă părerea, reţinută şi prin lege, de a se fixa un termen în care aceste acte s ă fie atacate, pentru a nu se men ţine o incertitudine cu privire la legalitatea lor şi pentru a se evita consecinţele asupra unor drepturi câ ştigate în baza actelor administrative, ce ulterior s-ar constata că sunt ilegale. De altfel, pentru a se preîntâmpina dobândirea unor drepturi în baza lor, s-a prev ăzut că, odată atacate la instanţă, actele administrative sunt suspendate de drept. Totodată, s-a prevăzut prin Legea nr. 215/2001 c ă actele emise de autorit ăţile administraţiei publice locale, care pot fi atacate de prefect în contencios administrativ, trebuie s ă nu fie publicate, sau aduse la cuno ştinţa celor interesaţi, până nu expir ă termenul în care prefectul se poate pronun ţa asupra legalităţii lor. Acest termen poate fi de maxim 40 zile de la adoptarea sau emiterea actelor administrative, dac ă avem în vedere termenul de 10 zile în care secretarul este obligat s ă înainteze la prefect actele adoptate sau emise şi termenul de 30 de zile pe care prefectul îl are la dispozi ţie pentru analiza legalit ăţii lor. Pe lângă dreptul prefectului de a ataca la instan ţele judecătoreşti de contencios administrativ actele administrative adoptate sau emise de autorit ăţile administraţiei publice locale şi judeţene sunt şi 55
cazuri în care, la rândul lor, pot fi atacate la acelea şi instanţe de contencios administrativ, ordinele emise de prefect, adică actele administrative de autoritate emise de prefect. Dreptul de a ataca ordinele prefectului la instan ţele de contencios administrativ î şi are un dublu temei : a) în art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ se arat ă că orice persoană care se consider ă v ătămată într-un drept al s ău ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesolu ţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoa şterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzat ă. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. În baza acestui temei legal a fost anulat ordinul unui prefect prin care s-a dispus preluarea unui imobil de la o regie autonom ă înfiinţată prin hotărâre a Guvernului; b) prevederile Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului şi alte legi, care prev ăd o astfel de cale de atac împotriva ordinului prefectului. Sunt şi alte cauze prev ăzute de Legea nr. 215/2001, care se solu ţioneaz ă de instanţa de contencios administrativ. În acest sens, ne putem referi la disp. art. 55 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 care prev ăd că în cazul în care consiliul local nu se întrune şte timp de două luni consecutiv sau nu a adoptat în trei şedinţe consecutive nicio hot ărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin suplean ţi, acesta se dizolv ă de drept. În alin. 2 se se prevede că primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată sesizeaz ă instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute la alin. 1 al art. 55 din Legea nr. 215/2001. Instan ţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hot ărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului. De asemenea, potrivit art. 99 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat ă, consiliul judeţean se dizolvă de drept în condi ţiile prevăzute la art. 55 alin. (1), pentru consiliul local sau prin referendum judeţean. Secretarul judeţului sau orice alt ă persoană interesată sesizează instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile prev ăzute mai sus. Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului judeţean. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului. De precizat, că prin legi speciale s-a prev ăzut că şi alte cauze vor fi solu ţionate de instanţele de contencios administrativ. 2. Cauze reglementate de alte legi 1. Un prim caz este cel prevăzut de Legea nr. 51/1993 privind acordarea unor drepturi 56
magistraţilor care au fost înl ăturaţi din justiţie pentru considerente politice în perioada 1945-1952 47 . În baza acestei legi s-a dispus constituirea pe lâng ă fiecare tribunal judeţean şi cel al municipiului Bucureşti a unei comisii formate din 3 membri şi anume: 2 judec ători de la acel tribunal şi un reprezentant al Direcţiei generale a finanţelor publice judeţene. Unul din judec ători este desemnat preşedinte al comisiei. Dovedirea situaţiilor şi a drepturilor magistraţilor care în perioada amintită au fost înl ăturaţi din justiţie din motive politice, se face cu acte oficiale eliberate de organele competente, iar în cazul în care aceste acte nu pot fi procurate, dovada se face prin orice mijloc de prob ă prevăzut de lege. Comisia este obligată s ă se pronunţe asupra cererii celui care se consider ă îndreptăţit, în termen de cel mult 30 de zile de la sesizare, printr-o hot ărâre motivată. Potrivit art. 3 din Legea nr. 51/1993 împotriva hot ărârii, persoana în cauz ă sau Direcţia generală a finanţelor publice judeţeană, pot face contesta ţii în condiţiile Legii contenciosului administrativ în termen de 15 zile de la comunicarea hot ărârii. Conform disp. art. 3 alin. 5 din Legea nr. 51/1993, hotărârea tribunalului este definitivă. Deşi aparent nu am fi în prezen ţa unui act administrativ şi nu ar trebui să ne raportăm la această reglementare, totuşi, în realitate, hot ărârea comisiei este un act administrativ emis de o autoritate publică, fiindcă aşa cum am ar ătat, sunt şi unele organe care apar ţin celorlalte sisteme ale puterii, respectiv legislativă şi judecătorească, organe ce adopt ă acte administrative. Este şi cazul hotărârii adoptate de comisiile constituite de unele autorit ăţi publice pentru a se recunoaşte o anumit ă situaţie, anume aceea c ă anumiţi magistraţi au fost înlăturaţi din justiţie din motive politice şi în temeiul acestor hot ărâri tribunalele plătesc lunar celor îndrept ăţiţi o indemnizaţie. După adoptarea Legii nr. 304/2004 şi a modificării Codului de procedur ă civilă prin Legea nr. 59/1993, hotărârea tribunalului pronunţată în contestaţia împotriva hotărârii comisiei este nu numai definitivă, dar şi irevocabilă. 2. Al doilea caz este cel prev ăzut de art. 9 din Legea nr. 61/1993 privind aloca ţia de stat pentru copii 48 . În această lege se arată că orice contestaţie formulată împotriva modului de stabilire şi de plată a alocaţiei de stat pentru copii se solu ţionează potrivit Legii contenciosului administrativ. administrativ. 3. Un alt caz este cel prev ăzut de Legea nr. 32/1994 privind sponsorizarea 49 . Conform disp. art. 12 din legea amintită contestaţiile privind acordarea sau neacordarea reducerii bazei de impozit pe profit cu echivalentul sponsoriz ării, dar nu mai mult de 5% din venitul impozabil sunt de competen ţa direcţiilor generale ale finan ţelor publice judeţene şi a municipiului Bucure şti. Contestaţia se soluţionează prin decizie motivat ă. Partea nemulţumită se poate adresa instan ţei judecătoreşti în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei motivate 50 . 47
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157 din 12 iulie 1993 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 28 februarie 2007, modificat ă şi completată 49 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 25 mai 1994 50 Art. 13 din Legea nr. 32/1994 48
57
4. Alt caz este cel prev ăzut de Legea nr. 33/1994 privind privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică. Conform disp. art. 14 alin. 1 din lege, proprietarii şi titularii altor drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere, la primirea comunicării prin care se anunţă măsura exproprierii, pot face întâmpinări. Întâmpinările se depun la Primărie şi potrivit art. 15 din lege vor fi solu ţionate în termen de 30 de zile de o comisie constituit ă printr-o hotărâre a Guvernului pentru exproprierile care se fac în interes naţional şi prin decizia autorităţii judeţene sau prin dispoziţia primarului general al municipiului Bucureşti pentru cazurile de expropriere de interes local. În urma deliber ării, Comisia poate să accepte punctul de vedere al expropriatorului, sau îl poate respinge, adoptând în acest sens o hot ărâre ce se comunic ă păr ţilor în termen de 10 zile de la adoptare. În cazul în care Comisia respinge propunerile expropriatorului, acesta are posibilitatea s ă revină cu noi propuneri şi cu refacerea corespunz ătoare a planurilor. Noile propuneri vor urma urma aceeaşi procedur ă ca pentru propunerea ini ţială. Din punct de vedere procedural revenirea cu noi propuneri şi reanalizarea acestora de c ătre comisiile competente echivaleaz ă cu un recurs graţios care se finalizeaz ă prin adoptarea unei noi hot ărâri de către comisia care a adoptat prima hot ărâre. În art. 20 din Legea nr. 33/1994 se arat ă că în cazul în care şi noile propuneri vor fi respinse, expropriatorul şi proprietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi reale asupra imobilului propus spre expropriere pot contesta hot ărârea comisiei la Sec ţia de contencios administrativ a Cur ţii de Apel în raza căreia se află situat imobilul, în termen de 15 zile de la comunicare, potrivit procedurii prev ăzute în Legea contenciosului administrativ. Aceast ă contestaţie este scutit ă de plata taxei de timbru şi se soluţionează de urgenţă şi cu precădere. Sub aspectul taxei de timbru este vorba de o derogare de la dispozi ţiile Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare de de timbru51 . 5. O altă situaţie este cea prev ăzută de Legea nr. 44 44 din 1 iulie 1994 privind veteranii veteranii de r ăzboi, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de r ăzboi 52 . Potrivit dispoziţiilor art. 20 contestaţiile privind modul de stabilire a calităţii de veteran de r ăzboi şi de văduvă de r ăzboi se soluţioneaz ă conform Legii contenciosului administrativ. 6. Un alt caz este prev ăzut de Legea nr. 36 din 12 mai 1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale53 . Potrivit dispoziţiilor art. 40 hotărârea Consiliului Uniunii Naţionale a Notarilor Publici poate fi atacată la instanţa judecătorească competentă, civilă sau de contencios administrativ, dup ă caz.
51
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 783 din 28 octombrie 2002 53 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 92 din 16 mai 1995 52
58
7. O altă situaţie este prevăzută de Legea nr. 21/1996, republicat ă, a concurenţei 54, potrivit căreia deciziile luate de c ătre comisiile Consiliului Concurenţei pot fi atacate la Curtea de Apel Bucure şti, Secţia contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la comunicare. 8. Alt caz este cel prev ăzut de Legea nr. 107/1996 a apelor 55 . Avizele şi autorizaţiile în materie de gospodărire a apelor, precum şi refuzul emiterii acestora pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ.
Şi în cazul acestor litigii se va parcurge procedura prealabil ă reglementată de Legea contenciosului administrativ, iar competen ţa de soluţionare a acestor ac ţiuni apar ţine, potrivit art. 2 pct. 1 lit. c din Codul de procedur ă civilă, secţiei de contencios administrativ a tribunalului în a c ărei rază îşi are sediul ori domiciliul reclamantul, iar pârât este oficiul jude ţean al apelor. 9. Un alt caz este prev ăzut de de Legea nr. 188/1999 188/1999 privind Statutul func funcţionarilor publici, republicată 56 . Aceast ă lege reglementeaz ă în mai multe articole competen ţa instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de a solu ţiona conflictele juridice ivite între funcţionarii publici şi autorităţile ori instituţiile publice. Astfel, sunt de competen ţa acestor instanţe litigiile ivite în legătur ă cu concursul de ocupare a unei funcţii publice, litigiile ivite din aplicarea sancţiunilor disciplinare, litigiile apărute din ordinele sau dispoziţiile de imputare a pagubelor aduse autorit ăţii ori instituţiei publice, litigiile ivite în legătur ă cu eliberarea sau destituirea din func ţie, ca sancţiune disciplinar ă. 10. O altă situaţie este cea prev ăzută de Legea nr. 416/2001 privind venitul minim garantat 57 . Potrivit dispoziţiilor alin. 1 al art. 30 din Legea nr. 416/2001, dispozi ţiile primarului privind acordarea, neacordarea, modificarea, suspendarea, încetarea dreptului la ajutor social, schimbarea titularului acestuia, precum şi cea de recuperare a sumelor încasate necuvenit se pot ataca pe calea contenciosului administrativ. Fiind vorba de atacarea unei dispozi ţii a primarului, competenţa de soluţionare a acestor cereri/acţiuni apar ţine, potrivit dispoziţiilor art. 2 pct. 1 lit. c) din Codul de procedur ă civilă, secţiilor de contencios administrativ ale tribunalelor. Dac ă aceste dispozitii au fost emise de primarul general al municipiului Bucureşti, competenţa de solu ţionare revine Secţiei de contencios administrativ a Tribunalului Municipiului Bucureşti. 11. Alt caz este reglementat de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informa ţiile de interes public58 . În cazul în care o persoan ă se consider ă v ătămată în drepturile sale, prev ăzute în aceast ă lege, poate face plângere la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a c ărui rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază teritorială se află sediul autorităţii ori al instituţiei publice. Instanţa poate
54
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 30 aprilie 1996 Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 8 octombrie 1996 56 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004 57 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 401 din 20 iulie 2001 58 Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001 55
59
obliga autoritatea sau instituţia publică să furnizeze informaţiile de interes public solicitate şi să plătească daune morale şi/sau patrimoniale reclamantului. Hotărârea tribunalului este supusă recursului, iar decizia Cur ţii de apel este definitivă şi irevocabilă. Atât plângerea, cât şi recursul se judec ă în instanţă în procedur ă de urgenţă şi sunt scutite de plata taxei de timbru. 12. Un alt caz este reglementat de Legea nr. 677/2001 pentru protec ţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date 59 . Împotriva oricărei decizii emise de autoritatea de supraveghere în temeiul dispozi ţiilor acestei legi operatorul sau persoana vizat ă poate formula contesta ţie în termen de 15 zile de la comunicare, sub sanc ţiunea decăderii, la instanţa de contencios administrativ competent ă. Cererea se judec ă de urgenţă cu citarea păr ţilor. Soluţia este definitivă şi irevocabilă.
Teme de control: 1. Care sunt cauzele prev ăzute de Legea nr. 215/2001 ce se solu ţionează de instanţele de contencios administrativ? 2. Care sunt alte legi care prev ăd cauze de compten ţa instanţelor de contencios administrativ? Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ion Popescu Sl ăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitar ă Danubius, Galaţi, 2008 Opţională - Antonie Iorgovan, Iorgovan, Liliana Visan, Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Ciobanu, Legea contenciosului administrativ, administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008
59
Publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 12 decembrie 2001 60
MODULUL 6- CONTROLUL LEGALITĂŢII ACTELOR ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE DE CĂTRE ALTE INSTANŢE JUDECĂTOREŞTI DECÂT CELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV Scopul modulului: Familiarizarea studen ţilor cu aspecte privind controlul legalităţii actelor administrative de autoritate de către alte instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie: •
Să cunoască aspectele legate de conflictele juridice administrative date în compten ţa judecătoriilor
•
Să cunoască aspectele legate de conflictele juridice administrative date în compten ţa tribunalelor În diferite legi se prevede că particularii, persoane fizice sau juridice, nemul ţumiţi de modul în
care a fost solu ţionată o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege de c ătre autorităţile publice, se pot adresa cu plângeri, cu contestaţii, etc. la instan ţă (judecătoria sau tribunalul) în a c ărei rază de activitate îşi are sediul autoritatea administra ţiei publice care a emis sau nu actul administrativ de autoritate, potrivit legii. Este vorba de dreptul judec ătoriilor şi tribunalelor, ca autorităţi ale puterii judecătoreşti, de a verifica legalitatea actelor administrative de autoritate emise de autorit ăţile publice, atunci când legea le recunoaşte acest drept. În legătur ă cu competenţa acestor instan ţe judecătoreşti de drept comun, se pune problema dac ă
şi ele desf ăş ăşoar ă o activitate de contencios administrativ. R ăspunsul este pozitiv, din moment ce este vorba de solu ţionarea unui conflict juridic dintre o autoritate publică şi un particular (persoană fizică sau juridică), litigiu născut dintr-un act administrativ de autoritate emis cu nesocotirea legii. Judecătoriile şi tribunalele, fiind competente să soluţioneze astfel de litigii, desf ăş ăşoar ă o activitate de contencios administrativ, în sens larg, chiar dac ă nu sunt instanţe specializate în contencios administrativ. 1. Conflicte juridice administrative de competen ţa judecătoriilor 1. O primă categorie de conflicte juridice de competen ţa judecătoriilor o constituie cele născute din nerespectarea regimului actelor de stare civil ă astfel cum a fost stabilit prin Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare stare civilă 60 .
60
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,, Partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996, modificat ă şi completată prin Legea nr. 23/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35/1999 61
Potrivit prevederilor art. 1 din lege, actele de stare civil ă sunt înscrisuri autentice prin care se dovede şte naşterea, căsătoria sau decesul unei persoane. Acestea se întocmesc în interesul statului şi al persoanei şi servesc la cunoa şterea numărului şi structurii populaţiei, a situaţiei demografice, la ap ărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cet ăţenilor. În art. 2 se prevede c ă actele de na ştere, de căsătorie şi de deces se întocmesc în registre de stare civilă, în două exemplare, ambele originale. Cât priveşte atribuţiile de stare civil ă, în art. 3 din Legea nr. 119/1996, se arat ă că acestea se îndeplinesc de c ătre consiliile judeţene şi de către autorităţile administraţiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, prin ofiţerii de stare civil ă, care sunt: - primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor; - şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare de carier ă ale României; - comandanţii de nave şi aeronave. Primarii şi şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare de carier ă ale României pot delega exercitarea atribuţiilor de ofiţeri de stare civilă viceprimarului, secretarului sau altor func ţionari din aparatul propriu, respectiv unuia dintre agen ţii diplomatici sau unuia dintre funcţionarii consulari. În articolul 4 din lege se menţionează c ă cet ăţenii str ăini care au domiciliul sau se afl ă temporar în România pot cere înregistrarea actelor şi faptelor de stare civilă, ca şi cetăţenii români. Apoi, în art. 9 din lege se prevede c ă orice modificare intervenită în statutul civil al unei persoane, ca urmare a întocmirii unui act de stare civilă sau, dup ă caz, dispus ă printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, ori printr-un act administrativ, se comunică din oficiu, în termen de 10 zile, autorităţii administraţiei publice locale unde s-a întocmit actul de na ştere, de căsătorie sau de deces al persoanei la care aceast ă modificare se refer ă, în vederea înscrierii men ţiunilor corespunzătoare. Cu privire la dreptul instanţelor judecătoreşti de a verifica legalitatea actelor de stare civil ă, acte administrative de autoritate, menţionăm că potrivit disp. art. 10 din Legea nr. 119/1996, în cazul în care ofiţerul de stare civila refuz ă s ă întocmească un act sau s ă înscrie o menţiune ce intr ă în atribuţiile sale, persoana nemul nemulţumită poate sesiza judec ătoria în raza căreia domiciliază. Ca urmare, în baza art. 15 din Legea nr. 119/1996 s-a prev ăzut că întocmirea, anularea, rectificarea sau completarea ori reconstituirea actelor de stare civil ă, în temeiul unei hot ărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, ori în baza unui act administrativ, sunt opozabile oric ărei persoane până la proba contrar ă. Acest refuz poate fi considerat un fapt administrativ de stare civil ă, care poate fi atât expres, cât
şi tacit, prin lăsarea în nelucrare a declara ţiei celui care solicit ă înregistrarea. Judecătoria, prin hotărârea pe care o pronun ţă obligă autoritatea de stare civil ă să efectueze înregistrarea solicitată, evident, dacă este legală, dacă nu, respinge cererea. În caz de nerespectare de c ătre autoritatea de stare civil ă a prevederilor hot ărârii judecătoreşti, sunt atrase consecin ţele unei astfel de nerespectări. 62
2. O altă categorie de acte supuse controlului judec ătoriilor sunt actele emise sau refuzate de către notarii publici. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 100 din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale61 , actele notariale pot fi atacate de p ăr ţi sau de orice persoan ă interesată prin acţiune în anulare la instanţa judecătorească, în conformitate cu prevederile Codului de procedura civil ă. Totodată, partea nemul ţumită poate introduce plângere împotriva încheierii de respingere a cererii de îndeplinire a unui act notarial, în termen de 10 zile de la data când a luat cuno ştinţă, la judecătoria în circumscripţia căreia îşi are sediul biroul notarial care a refuzat îndeplinirea actului. Plângerea se depune la biroul notarului public care a refuzat cererea, iar acesta o va înainta de îndată instanţei împreună cu dosarul cauzei. Judecarea plângerii se face cu citarea tuturor p ăr ţilor interesate în cauză. În cazul admiterii plângerii instanţa indică în hotărâre modul în care trebuie întocmit actul, iar notarul public este obligat s ă se conformeze hot ărârii judecătoreşti r ămasă definitivă şi irevocabilă. Aşadar, în cazul actelor notariale, pentru a controla legalitatea acestora, judec ătoria trebuie sesizată cu acţiune, în cazul în care se cere anularea unui act notarial sau cu o plângere, în cazul refuzului eliber ării unui act notarial. Judecând aceste cereri, instan ţele judecătoreşti exercită controlul judiciar asupra activităţii notariale şi apăr ă respectarea legalităţii şi intereselor legitime ale păr ţilor. Prin asemănare, dispoziţiile privind controlul actelor notariale se aplică şi actelor întocmite de primării, de reprezentantele diplomatice şi oficiile consulare în exercitarea unor atribu ţii notariale. Cât priveşte refacerea înscrisurilor notariale care au disp ărut în orice mod, f ăr ă a mai fi r ămas vreun exemplar original, aceasta se face de c ătre judecătoria în circumscripţia căreia îşi are sediul notarul public ce a întocmit acele înscrisuri, disp. art. 583-585 Codului de procedur ă civilă care reglementează refacerea înscrisurilor şi hotărârilor judecătoreşti dispărute fiind aplicabile în mod corespunzător. 3. O altă categorie numeroasă de acte administrative de autoritate a c ăror legalitate este controlată de judecătorii, este aceea a proceselor-verbale de constatare a contraven ţiilor şi de aplicare a sancţiunilor contravenţionale. Potrivit art. 31 alin. 1 din O. G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraven ţiilor 62 , împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a sanc ţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmân î nmânării sau comunicării acestuia. Plângerea se depune la organul din care face parte agentul constatator şi va fi însoţită de copia procesului-verbal de constatare a contravenţiei. Plângerea şi dosarul cauzei se trimit, de îndat ă, judecătoriei competente care citeaz ă pe cel care a f ăcut plângerea, organul care a aplicat sanc ţiunea, precum şi orice altă persoană în măsura să contribuie la rezolvarea justa a cauzei. 61
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 16 mai 1995 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001
62
63
Conform dispoziţiilor cuprinse în alin. 2 al art. 32, plângerea se solu ţionează de c ătre judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvâr şită contravenţia. Potrivit art. 34 din O. G. nr. 2/2001 instan ţa competentă să soluţioneze plângerea, dup ă ce verifică dacă aceasta a fost introdus ă în termen, ascult ă pe cel care a f ăcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă acestea s-au prezentat, administreaz ă orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea
ăşte asupra sanc ţiunii, despăgubirii stabilite, verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotăr ăş precum şi asupra măsurii confiscării. Hotărârea judecătorească prin care s-a solu ţionat plângerea poate fi atacat ă cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la sec ţia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi sus ţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspend ă executarea hotărârii. 4. Sunt, de asemenea, de competen ţa judecătoriilor, potrivit Decretului Consiliului de Stat nr. 92/1976 privind carnetul de munc ă 63 , litigiile născute din rectificarea din oficiu a înscrierilor efectuate, refuzul de a înscrie în carnetul de munc ă unele date rezultând din acte, sau de a efectua rectific ările unor înscrisuri, neeliberarea carnetului la încetarea activit ăţii, precum şi cele în legătur ă cu reconstituirea de către comisiile competente a vechimii în munc ă, pe baza declara ţiilor unor persoane care au lucrat împreună cu solicitantul. 5. Un alt caz de competen ţa judecătoriei este cel prev ăzut de Legea nr. 18/1991 a fondului funciar 64 . Potrivit art. 12 din legea amintită, în scopul stabilirii dreptului de proprietate prin reconstituirea sau constituirea acestuia, a atribuirii efective a terenurilor celor îndrept ăţiţi şi eliber ării titlurilor de proprietate, în fiecare comună, oraş sau municipiu, se constituie, prin ordinul prefectului, o comisie condus ă de primar. Comisiile comunale, or ăş ăşeneşti sau municipale func ţionează sub îndrumarea unei comisii judeţene numită prin ordinul prefectului şi condusă de acesta. Potrivit disp. art. 51 din Legea nr. 18/1991 comisia jude ţeană este competent ă să soluţioneze contestaţiile şi să valideze ori s ă invalideze măsurile stabilite de comisiile locale. Conform disp. art. 52 din lege, comisia local ă este autoritate public ă cu activitate administrativă, iar comisia judeţeană este autoritate public ă cu activitate administrativ-jurisdicţională. Comisia judeţeană şi cea local ă au, în limitele competen ţei lor şi prin derogare de la dispozi ţiile Codului de procedur ă civilă, calitate procesual ă pasivă şi, când este cazul, activ ă, fiind reprezentate legal prin prefect, respectiv primar sau, pe baza unui mandat convenţional, de către unul dintre membri, nefiind obligatorie asistarea prin avocat. În articolul 53 din lege se arat ă că hotărârile comisiei judeţene asupra contesta ţiilor persoanelor care au cerut reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privat ă asupra terenului, conform 63
Publicat în Buletinul Oficial, Partea I, nr. 37 din 26 aprilie 1976 Publicată în Monitorul Oficial al al României, Partea I, nr. 33 din 11 februarie 1991, modificată şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
64
64
dispoziţiilor cuprinse în Capitolul II şi cele asupra m ăsurilor stabilite de comisiile locale se comunic ă celor interesaţi prin scrisoare recomandat ă cu confirmare de primire. Împotriva hotărârii comisie judeţene, se poate face plângere la judec ătoria în a cărei raza teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare. Aceeaşi procedur ă se aplică, în conformitate cu disp. art. 54 din lege, şi în cazul în care plângerea este îndreptată împotriva ordinului prefectului sau oric ărui act administrativ al unui organ administrativ care a refuzat atribuirea terenului sau propunerile de atribuire a terenului, în condi ţiile prevăzute în Capitolul III. Poate, de asemenea, conform disp. art. 55 din lege, s ă facă obiectul plângerii şi modificarea sau anularea propriei hotărâri de către comisie sau în cazul în care comisia jude ţeană a emis, după încheierea procedurii de definitivare a activităţii sale, acte administrative contrare propriei hotărâri. Plângerea prevăzută poate fi îndreptată conform disp. art. 56 din lege şi împotriva măsurilor de punere în aplicare a legii cu privire la stabilirea stabilir ea dreptului de a primi ac ţiuni în unităţile agricole de stat reorganizate în societ ăţi comerciale conform Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unit ăţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale 65 . În toate cazurile amintite plângerea suspendă executarea (art. 57). Potrivit disp. art. 58 din Legea nr. 18/1991 instan ţa soluţioneaz ă cauza potrivit regulilor prevăzute în Codul de procedur ă civilă şi în Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar ă. Pe baza hotărârii judecătoreşti definitive, comisia jude ţeană care a emis titlul de proprietate, îl va modifica, îl va înlocui sau îl va desfiin ţa. În art. 60 se precizeaz ă că ter ţii care au fost v ătămaţi în drepturile lor prin hot ărârea comisiei judeţene sau prin ordinul prefectului ori în alt mod, prin acte administrative prealabile ordinului, cum este cazul propunerilor primarului, şi care nu aveau interes de a se adresa acestor organe, având deja un titlu de proprietate privată asupra terenului, ori li se recunoscuse un asemenea drept, potrivit legii, nu pot folosi decât calea ac ţiunilor de drept comun, petitorii sau după caz, posesorii, în special revendicarea, şi nu procedura prevăzută în Capitolul IV al legii, dispoziţii care se aplică şi în cazul înc ălcării dreptului de proprietate publică sau privată al statului ori, dup ă caz, al unit ăţilor administrativ-teritoriale. În articolul 63 se arat ă că în toate cazurile în care legea prevede nulitatea unor opera ţiuni sau acte juridice, litigiul se judecă potrivit dreptului comun şi nu conform procedurii speciale prev ăzute în Capitolul IV. Potrivit disp. art. 64 din lege, în cazul în care comisia local ă refuză înmânarea titlului de proprietate emis de comisia jude ţeană sau punerea efectiv ă în posesie, persoana nemul ţumită poate face plângere la instanţa în a cărei raza teritorială este situat terenul. Dacă instanţa admite plângerea, primarul va fi obligat s ă execute de îndat ă înmânarea titlului de proprietate sau, după caz, punerea efectiv ă în posesie, sub sanc ţiunea obligării la daune cominatorii pentru fiecare zi de întârziere. 65
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 8 august 1990 65
6. Dispoziţii referitoare la competen ţa judecătoriilor de a verifica legalitatea unor acte administrative cuprinde şi O. G. nr. 102/2000 privind statutul şi regimul refugiaţilor în România 66 , aprobată cu modificări prin Legea nr. 323/2001 67 . În acest sens, alin. 4 al art. 21 prevede c ă plângerile se depun la Oficiul Na ţional pentru Refugiaţi
şi că, potrivit alin. 5, instan ţa soluţionează plângerile în termen de 5 zile şi pronunţă o hotărâre motivată care, conform alin 6 este definitiv ă şi irevocabilă. 7. Judecătoriile sunt competente s ă verifice şi legalitatea unor acte administrative de autoritate emise în baza legilor electorale. Astfel, potrivit alin. 3 al art. 16 din Legea nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autorit ăţilor administraţiei publice locale 68 , republicată, cetăţenii au dreptul să verifice înscrierile f ăcute în listele electorale permanente. Întâmpinările împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau oricăror erori din liste se fac în scris şi se depun la primar. În alin. 4 se arat ă că primarul este obligat să se pronunţe, în scris, în cel mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării, iar în alin. 5 se precizează că împotriva soluţiei date de primar se poate face contestaţie în termen de 24 de ore de la comunicare. Contesta ţia se solu ţionează în termen de cel mult 3 zile de la înregistrare, de c ătre judecătoria în a cărei rază teritorială se afl ă localitatea. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi se comunică persoanei interesate şi primarului în termen de 24 de ore de la pronun ţare. 2. Conflicte juridice administrative de competen ţa tribunalelor În afara de actele administrative controlate de judec ătorii, sunt şi acte administrative de autoritate a căror legalitate este controlată potrivit legii, de către Tribunalul Bucureşti 69 . 1. Astfel potrivit art. 51 din Legea nr. 64/1991 privind brevetele de inven ţii, republicată 70 , hotărârile Oficiului de Stat pentru Inven ţii şi Mărci (OSIM), pot fi contestate la acest oficiu de către persoanele interesate interesate în termen de 3 luni de la comunicare. comunicare. În art. 52 din Legea nr. 64/1991 se arat ă c ă orice persoană interesată are dreptul să cear ă în scris
şi motivat, la Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci, revocarea în tot sau în parte a hotărârii de acordare a brevetului de inven ţie, iar contestaţia sau, dup ă caz, cererea de revocare va fi examinată în termen de 3 luni de la înregistrarea acesteia de o comisie de reexaminare din cadrul OSIM, a c ărei componenţă este alta decât cea care a luat hot ărârea de acordare a brevetului. În baza art. 57 din Legea nr. 64/1991, Hot ărârea Comisiei de reexaminare, motivat ă, se comunică păr ţilor în termen de 15 zile de la pronunţare şi poate fi atacată cu apel la Tribunalul Bucure şti în termen de 30 de zile de la comunicare. 66
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 436/2000 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342/2001 68 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 271/2004 69 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 619 70 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. nr. 541 din 8 august 2007 67
66
OSIM înscrie în registrele naţionale modificările intervenite ca urmare a unor hot ărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile şi le publică în Buletinul Oficial de Proprietate Industrial ă în termen de 60 de zile de la data înregistr ării acestora la OSIM de către persoana interesat ă 71 . 2. Dispoziţii asemănătoare cuprinde şi art. 25 din Legea nr. 129/1992 privind protec ţia desenelor
şi modelelor industriale 72 , precum şi art. 45 din Legea nr. 84/1998 privind m ărcile şi indicaţiile geografice73 . Astfel se prevede c ă Certificatul de înregistrare a desenului sau modelului industrial, eliberat de OSIM, poate fi anulat, în tot sau în parte, la cererea unei persoane interesate, în cazul în care se constat ă că, la data înregistr ării cererii, nu erau îndeplinite condiţiile pentru acordarea protecţiei. Anularea poate fi cerut ă pe toata durata de valabilitate a certificatului şi se judecă de către Tribunalul Bucureşti. Hotărârea de anulare se înregistreaz ă la OSIM şi se publică în termen de maximum 2 luni de la data înregistr ării acesteia. 3. Potrivit art. 26 alin. 6 din Legea nr. 255/1998 privind protec ţia noilor soiuri de plante 74 hotărârile comisiei de reexaminare pot fi supuse c ăilor de atac prev ăzute la art. 42 din lege. Hot ărârile OSIM pot fi contestate la oficiu de c ătre persoanele interesate, în termen de 3 luni de la comunicare. Contestaţia sau, după caz, cererea de revocare sau de anulare a brevetului de soi va fi examinat ă în termen de 3 luni de la înregistrarea acesteia, de c ătre comisia de reexaminare. Hotărârile comisiei de reexaminare se comunic ă p ăr ţilor în termen de 15 zile de la pronun ţare şi pot fi atacate la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare. Decizia Tribunalului Bucureşti poate fi atacat ă cu recurs la Curtea de Apel Bucure şti în termen de 15 zile de la comunicare. În aceeaşi lege se prevede c ă litigiile cu privire la calitatea de ameliorator, titular de brevet pentru soi, sau cele cu privire la alte drepturi născute din brevetul pentru soi, inclusiv drepturile patrimoniale ale amelioratorului, din contractul de cesiune sau licen ţă ori cele referitoare la nerespectarea prevederilor art. 38 alin. 1 şi ale art. 39 sunt de competen ţa instanţelor judecătoreşti. Se poate observa c ă legiuitorul nu a precizat care este instan ţa competentă să soluţioneze asemenea litigii. S-a apreciat c ă dacă legea special ă nu dispune, se va aplica dreptul comun, adic ă dispoziţiile Codului de procedur ă civilă şi, în funcţie de mărimea pretenţiilor patrimoniale, asemenea procese se vor vor soluţiona de judec ătorii sau de tribunale, ca instan ţe de fond de drept civil 75 . 4. Conform disp. alin. 2 al art. 154 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigur ări sociale 76 , la data intr ării în vigoare a acestei legi se organizeaz ă sec ţii de asigur ări sociale sau, după caz, complete specializate pentru asigur ări sociale la nivelul tribunalelor şi cur ţilor de apel, cu respectarea condi ţiilor prevăzute de Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar ă. 71
Art. 57 alin. 4 din Legea nr. 64/1991 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 876 8 76 din 20 decembrie 2007 73 Pulicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161/1998 74 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 6 5 din 26 ianuarie 2007 75 V.I. Prisăcaru, op. cit .,., p. 620 76 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140/2000 72
67
Tribunalele soluţionează în primă instanţă, printre altele, litigiile privind deciziile de pensionare
şi refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri privind drepturile de asigur ări sociale 77 . Cererile îndreptate împotriva CNPAS - Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigur ări Sociale - sau împotriva caselor teritoriale de pensii, dispune art. 156 din Legea 19/2000, se adreseaz ă instanţei în a cărei rază teritorială î şi are domiciliul sau sediul reclamantul. Celelalte cereri se adreseaz ă instanţei în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul sau sediul pârâtul. Împotriva hotărârilor tribunalelor, prevede art. 157 din Legea nr. 19/2000, se poate face recurs la curtea de apel competent ă, iar hotărârile cur ţilor de apel, precum şi hotărârile tribunalelor, neatacate cu recurs sunt definitive şi irevocabile.
Teme de control: 1. Care sunt conflictele juridice administrative de competenţa în primă instanţă a judecătoriilor? 2. Care sunt conflictele juridice administrative de competenţa în primă instanţă a tribunalelor? Bibliografie de referinţă Obligatorie - Ion Popescu Sl ăniceanu, Contencios administrativ, Editura Universitar ă Danubius, Galaţi, 2008 Opţională - Antonie Iorgovan, Iorgovan, Liliana Visan, Visan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Ciobanu, Legea contenciosului administrativ, administrativ, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2008
77
Art. 155 din Legea nr. 19/2002 68
