Cambio Climático y Desarrollo Un proyecto en colaboración de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del PNUD y Yale School of Forestry & Environmental Studies. Luis Gómez-Echeverri
EDITOR
EDITOR
YALE SCHOOL OF FORESTRY & ENVIRONMENTAL STUDIES 2000
Edición del Volumen
Luis Gómez-Echeverri
Editor de Serie
Jane Coppock
Diseño gráfico
Russell Shaddox y Peter W. Johnsonn
Diseño versión en español Manuel Díaz Loría (Costa Rica) La traducción del libro “Climate Change and Development” del inglés al español fue realizada con el apoyo y bajo la supervisión de la Oficina del PNUD en Cuba. Producción Servicios Secretariales San Pedro, S.A. (COPIECO) Impresión Servicios Secretariales San Pedro, S.A. (COPIECO), Impresión San Pedro de Montes de Oca, Costa Rica Papel Bond/offset blanco, 20 lbs. Alta Blancura (SoporSet ISO-9002) Fotografía de la portada, Amanecer Sobre la Jungla, Camboya, reproducida con el permiso de su copyright holder, Raymond Paynter, Presidente y CEO de Care2.com, una comunidad en línea para consumidores ambientalmente conscientes (sitio web: www.care2.com).
Las opiniones, los hallazgos y la interpretación de la investigación contenida en este libro son propias de cada autor, individualmente, y no necesariamente reflejan las posiciones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o de Yale School of Forestry & Environmental Studies. 551.525 T-175c Cambio climático y desarrollo/Ed. por Luis Gómez-Echeverri.la.ed.-San José, C.R.: Copiedo de San Pedro S. A., 2002 465 p ISBN
9968-29-01-7 1. Cambio climático y desarrollo. 2. Meteorología. I Título.
Existe permiso para reproducir este libro con previo consentimiento escrito.
êNDICE
Tabla de Contenidos Prólogo James Gustave Speth
1
Prólogo Elena Martínez
3
Nota del Editor Luis Gómez-Echeverri
5
I Cambio Climático: Revisión Preguntas frecuentes acerca del Cambio Climático PNUMA y WMO
9
Elementos científicos y no científicos que conciernen al calentamiento climático producido por el hombre J. D. Mahlman
31
La UNFCCC -historia y evolución de las negociaciones sobre el cambio climático Kilaparti Ramakrishna
51
Evaluación del Protocolo de Kyoto desde la perspectiva de los países insulares pequeños Tuiloma Neroni Slade y Jacob Werksman
69
Cómo mitigar los impactos del cambio climático por medio de soluciones de desarrollo sostenible Thomas B. Johansson y Gail V. Karlsson
91
II Cambio Climático y sus vínculos El Cambio Climático y la seguridad alimentaria M.S. Swaminathan
111
Salud y cambio climático Paul R. Epstein
125
Los bosques luego del Protocolo de Kyoto: Revisión de los principales aspectos y preguntas Mark C. Trexler, Laura H. Kosloff, y Rebecca Gibbons
143
Adaptación y variabilidad al cambio climático en el contexto del desarrollo sostenible Ian Burton
169
III Inversiones, comercio y finanzas Cambio climático y transferencia tecnológica R. K. Pachauri
193
Flujos del capital privado y cambio climático: maximizar las inversiones privadas en los países en desarrollo bajo el Protocolo de Kyoto Bradford S. Gentry
205
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Puntos de vista de los inversionistas sobre el cambio climático Camilla Seth, Andrew Kasius
219
Cómo pueden beneficiarse los países en desarrollo por las políticas de control del cambio climático David Pearce
231
IVCambio climático y reforzamiento de las capacidades nacionales Aspectos institucionales y legales del comercio de emisiones Richard S. Stewart, Philippe Sands
247
El Mecanismo para un Desarrollo Limpio: La ‘Sorpresa de Kyoto’ Jacob Werksman, James Cameron
269
Modernización de la obtención de energía a partir de la biomasa Eric D. Larson
293
Servicios energéticos y desarrollo Lars J. Nilsson, Owen Bailey
317
La mayoría de los países no están ni preparados ni interesados en enfrentar el cambio climático Luis Gómez Echeverri
335
V Mitigación del Cambio Climático en América Latina Revisión de la contribución de América Latina a la mitigación del cambio climático Carlos E. Suárez
349
Incorporación de las inquietudes sobre el desarrollo sostenible en la mitigación del cambio climático: Estudio de un caso en México. Omar R. Masera, Claudia Sheinbaum
365
Impacto potencial del mercado emergente de CO2: Creado sobre la experiencia de Costa Rica René Castro-Salazar, Sarah Cordero Pinchansky, José A. Ibáñez
381
Biomasa: Energía y emisiones de carbono Carlos Américo Morato de Andrade
397
Apéndices Apéndice I
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
417
Apéndice II
Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
437
Apéndice III Glosario
457
S PE T H
Prólogo James Gustave Speth Rector, Escuela de Estudios Forestales y del Medio Ambiente de Yale (Yale School of Forestry & Environmental Studies) En 1896 Svante Arrhenius publicó On the Influence of Carbonic Acid in the Air upon the Temperature of the Ground (Acerca de la Influencia del Ácido Carbónico en el Aire sobre la Temperatura de la Tierra). En dicho trabajo, el autor utilizó modelos para demostrar su teoría de que las emisiones provenientes de la combustión del carbón conducirían al calentamiento de La Tierra. Con este esfuerzo, hace más de 100 años, surgió la ciencia del cambio climático. En contraposición, la política sobre el cambio climático es mucho más joven. No fue hasta 1988, en una conferencia realizada en Toronto, Canadá -The Changing Atmosphere: Implications for Global Security (La Atmósfera Cambiante: Implicaciones para la Seguridad Global) que se propuso la idea de realizar una convención internacional sobre el tema del cambio climático. Dudo que las personas que propusieron la realización de dicha Convención, entre los que me incluyo, imaginaran la magnitud o toda la complejidad de aquella propuesta. Retrospectivamente, dudo igualmente que ninguno de nosotros, debido a la actual comprensión de la enormidad e importancia del significado de los aspectos que se están negociando, hubiera soñado que sólo 15 meses después de la primera sesión de negociación intergubernamental, se hubiera firmado y ratificado la realización de una Convención. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se negoció, diseñó y presentó para ser firmada en la Cumbre de La Tierra de Río de Janeiro, en junio de 1992. En junio de 1993, 166 gobiernos habían firmado la Convención, y ella está vigente desde marzo de 1994. Esta secuencia de eventos fue una contundente demostración de la importancia política que existe tras el tema del cambio climático. Las negociaciones globales que siguieron luego de que se ratificara la Convención han estado entre las más álgidas y abarcadoras que hayan existido jamás. Más que cualquier otro aspecto, el cambio climático, y el debate que lo ha acompañado, han despertado la conciencia internacional acerca de los problemas globales del medio ambiente. Debido a que éste es un aspecto pertinente al desarrollo, la calidad de vida y el bienestar humano, el cambio climático ha servido para convencer, tanto a países ricos como pobres, sobre la necesidad de la cooperación internacional. El volumen que presentamos ha sido recopilado en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo como un esfuerzo para contribuir a mejorar la comprensión de los vínculos existentes entre el cambio climático y el desar rollo sostenible. Este volumen debe servir como herramienta para las personas que toman las decisiones en los países en vías de desarrollo, pues ellos tendrán, sin duda, enormes responsabilidades en el enfrentamiento de los desafíos climáticos de los años venideros. Al propio tiempo, está destinado a ser un recurso que deben utilizar las facultades universitarias y los estudiantes y
1
2
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
personas interesados en la exploración de las complejidades del debate sobre el cambio climático. El presente volumen, al desarrollar una perspectiva bien fundamentada sobre el cambio climático, debe ser de gran valor tanto para los interesados en el desarrollo como para los que centran su atención en el medio ambiente.
M A RT ê N E Z
Prólogo Elena Martínez Administradora Asistente y Directora Regional Buró Regional para América Latina y el Caribe Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Las políticas que se están formulando en la actualidad en los países en desarrollo son las que, en definitiva, tendrán mayor impacto sobre las fuentes naturales y el medio ambiente al nivel regional, y sobre el cambio climático al nivel global. Al reconocer este hecho, el PNUD está definiendo el objetivo fundamental de su capacidad y fuerza institucional, y, al hacerlo, está apoyando a los países en desarrollo en sus esfuerzos para adquirir los medios que les permitan participar en la lucha global contra el cambio climático, promoviendo de manera simultánea el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Al propio tiempo, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC, por sus siglas en inglés) promete ser una herramienta decisiva para enfrentar el desarrollo sostenible. Desdichadamente, tanto política como académicamente, a menudo no se tiene en cuenta el vínculo entre el desarrollo sostenible y el régimen del cambio climático. Como el sistema del cambio climático es bastante reciente, y el sistema de gobierno global del medio ambiente tiene aún que ser evaluado, la mayoría de los objetivos fundamentales se han separado en categorías -esto hace que se tenga la impresión de que el aspecto principal del cambio climático es todo lo concer niente a la mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero. Pero en realidad no es así. Y no puede serlo. En primer lugar, existe muy poco incentivo para que un país, cualquiera que sea la región o el nivel económico, se comprometa a desarrollar las actividades del cambio climático con el sólo propósito de lograr la disminución de las emisiones. Éste, en especial, es el caso de los países en desarrollo, que es poco probable que sacrifiquen sus objetivos y prioridades para el desarrollo doméstico, como son la disminución de la pobreza y la instalación de servicios de energía sostenible sólo en aras del beneficio del medio ambiente global. Este elemento es especialmente crítico, ya que existe el consenso de que la Convención sólo será efectiva si tanto los países desarrollados como los países en desarrollo cumplen sus responsabilidades comunes pero diferenciadas. Segundo, se ha determinado que las consecuencias del cambio climático no sólo son muy reales, sino que ya se están sintiendo en todo el mundo, particularmente en los países en desarrollo, los que desde el punto de vista financiero tienen menos capacidad para manejar eventos extremos de cambios inesperados del tiempo. Es por ello que las actividades para lograr la adaptación a los cambios climáticos deben situarse a la vanguardia. A pesar de estas realidades, los recursos dedicados a las relaciones específicas entre el cambio climático y el desarrollo sostenible son limitados. Éste fue el motor impulsor que llevó a que el Buró Regional para América Latina y el Caribe (RBLAC, por sus siglas en inglés) decidiera apoyar la publicación de este libro.
3
4
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Cambio Climático y Desarrollo no sólo elabora las relaciones entre el cambio climático y los diversos componentes del desarrollo, como son la energía, ocupación, tecnología, salud, silvicultura, agricultura, sino que considera las vías que disponen los países en desarrollo, e incluye la discusión de logros ya han sido alcanzados y que pueden ser replicados. Otra razón para la participación del RBLAC en este libro es la gran amplitud en los extremos sociales y económicos que existen en América Latina y el Caribe. Durante la década de los 90, la región experimentó un ritmo de crecimiento modesto pero incuestionable. Esta década estuvo marcada también por un incremento, aunque volátil, de la participación del capital privado. Por consiguiente, a pesar del crecimiento económico global de la región, aún existen áreas de pobreza en toda la región que carecen de infraestructura social y física, como son los servicios de educación, salud pública, suministro de agua potable y energía. El progreso regional en la erradicación de la pobreza en la década de 1990 no fue suficiente para compensar el daño ocasionado en la década de 1980. De hecho, en 1999 el número absoluto de pobres en América Latina y el Caribe alcanzó una cifra superior a los 220 millones, a lo que se suma a un incremento de la desigualdad entre los grupos socioeconómicos. El ciclo constituido por pobreza, escasez sistemática y degradación medioambiental tiene la potencialidad de autoperpetuarse, particularmente en relación con los servicios energéticos. Sin la existencia de energía, el crecimiento económico está severamente limitado, así como el empleo, las facilidades sanitarias y los servicios educacionales, todos los cuales dependen, en grado variable, de la energía. Así, junto con el crecimiento económico, los líderes de la región han estado intensificando su labor para lograr la mejoría en la calidad de vida de sus pobladores. El tema fundamental, común a todas las políticas que se están implementando para disminuir la pobreza, pasa a través del fomento del crecimiento. Por su parte, RBLAC ha puesto principal énfasis en el reforzamiento de capacidades nacionales y de las instituciones para facilitar la introducción de las políticas y de los sistemas que se basan en la generación de la energía sostenible. Además, ha estado promoviendo y apoyando las actividades sobre cambio climático en toda la región. La región de América Latina y el Caribe se encuentra en la vanguardia en las actividades que integran al cambio climático y el desarrollo sostenible. Como revelan los autores de América Latina en este libro, los países de toda la región han dado pasos significativos que demuestran el compromiso de la región hacia un cambio en el camino para lograr el desarrollo. Desde la iniciativa de la biomasa del Brasil hasta las actividades de adaptación en el Caribe, desde la flota argentina de vehículos movidos por gas natural hasta los proyectos de secuestro de carbono en Costa Rica, hay evidencias de que las iniciativas para el cambio climático están ganando velocidad en toda la región. Así, apoyados en el progreso obtenido, y en el trabajo que aún queda por hacer, RBLAC ha colaborado con la Escuela de Estudios Forestales y del Medio Ambiente de Yale para producir este volumen, el cual integra exitosamente no sólo los amplios conceptos del cambio climático y del desarrollo sostenible, sino también los subtópicos de impacto financiero y mecanismos de flexibilidad. Este volumen es un recurso fundamental para los decisores de políticas de los países en desarrollo, pues sus acciones para lograr hoy progresos en el desarrollo tendrán ciertamente un impacto sobre el cambio climático, ulteriormente, sobre el desarrollo sostenible de los seres humanos.
N OTA DEL EDIT O R
Nota del Editor Luis Gómez-Echeverri Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo El cambio climático es uno de los problemas medioambientales más serios que debe enfrentar la humanidad hoy día. De acuerdo con las evaluaciones del IPCC (por sus siglas en inglés), Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático, los países en desarrollo serán los que se afecten más seriamente. Sin embargo, desdichadamente, la mayoría de estos países no poseen las herramientas básicas, las instituciones ni la capacidad necesarias para enfrentarlo ni para mitigar sus efectos. Además, las terribles condiciones de pobreza y privación en las que vive una gran parte de la población mundial ofrecen una pobre plataforma para lanzar un ataque importante contra el cambio climático. En realidad, muchos de los países en desarrollo tendrán grandes dificultades para enfrentar este aspecto, que pudiera ser causa de un problema para el sostenimiento de la vida en el futuro lejano, dado que en el momento actual su preocupación principal es la preservación de la vida. Resulta comprensible que en la actualidad sea poco atractivo el pago de los costos de la mitigación pues sus beneficios no serán evidentes hasta que transcurran los años. Este es un gran dilema, ya que los países en desarrollo tienen mucho que aportar a su solución. Lo que resulta dudoso es que estos países lo hagan bajo la amenaza de condicionamientos o del incremento de gravámenes. Lo que parece ser más prometedor es la confección de una agenda que abordesoluciones tanto para el cambio climático como para el desarrollo. Pero se hace necesario divulgar los nexos entre cambio climático y desarrollo y que esa agenda se conozca y resalte con acciones positivas. Con frecuencia se olvida que los proyectos que ayudan a los países a adaptarse al cambio climático o a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero pueden ser también vehículos para promover una buena gobernabilidad y para encarar la reducción de la pobreza y las prioridades del desarrollo sostenible de los países en desarrollo. En muchos casos estos vínculos no son promovidos debido simplemente a la falta de conocimiento. El propósito de este libro es subrayar los vínculos y promover una agenda de desarrollo que también incluya las preocupaciones sobre cambio climático. Como tal, constituye un tributo a aquellos que ya han decidido que un mejor comportamiento medioambiental es buen negocio, que un mejor manejo y uso de la tierra, la reforestación, la mejora en el manejo de las cuencas hídricas, y una mejor infraestructura son la garantía de una vida mejor, de una vida más productiva y de una mayor seguridad sobre sus propiedades. La ciencia que aborda el cambio climático es joven y está llena de incertidumbres. El mensaje que queremos dar con este libro es que ésta no es excusa para dejar de promover el buen manejo de los recursos y el buen comportamiento medioambiental que, a la postre, conducen a una adaptación al cambio climático y una disminución de los GHGS. El argumento implícito es que será difícil que la mayor parte de las personas del mundo participen en este aspecto del
5
6
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
cambio climático a menos que lo sepamos relacionar con nuestras vidas y actividades económicas cotidianas. Además, debe contribuir al fortalecimiento de un sistema de cooperación internacional que pueda reforzar estos vínculos. Mientras que la mayoría de los libros se concentran o en la ciencia o en la vertiente política del cambio climático, pocos tratan de abordar los aspectos relacionados con ambos elementos como hacemos en este volumen. De ahí la decisión de presentar el tema del cambio climático de forma tal que analice de conjunto los aspectos científicos y sus relaciones con importantes aspectos del desarrollo, la capacidad de creación y la transferencia tecnológica, así como las opciones políticas. En la última sección, el libro centra su atención en la región de América Latina y en algunos de los retos y esfuerzos que se deben realizar para enfrentar los aspectos del cambio climático. Ésta es una región con grandes retos pero también con grandes oportunidades si se enfrentan correctamente. Como en las próximas décadas se procederá a realizar inversiones por miles de millones de dólares en la energía y en sus opciones tecnológicas, cada una de esas decisiones será un voto a favor o en contra del medio ambiente, no sólo de la región sino también del planeta.
Agradecimientos Muchas personas han contribuido al proceso de producción y edición de este libro, muchos de los cuales pero recibirán personalmente el agradecimiento por su valiosa contribución a mi propia educación medioambiental y al desarrollo de mi interés en estos tópicos, lo que me ha conducido a recopilar y a editar este volumen. Me gustaría agradecer particularmente a las siguientes organizaciones y personas por su apoyo durante los largos meses que llevó la terminación de este libro: • La Escuela de Estudios Forestales del Medio Ambiente de Yale, que me aportó la más importante inspiración y apoyo a lo largo de mi educación sobre el medio ambiente. • James Gustave Speth, que era previamente Administrador del PNUD y hoy es Decano de la Escuela Estudios Forestales y del Medio Ambiente de Yale, quien ha desempeñado un modelo para muchos de nosotros por su dedicación y compromiso hacia el medio ambiente. • Elena Martínez, Administradora Asistente y Directora del Buró Regional para América Latina y el Caribe del PNUD, cuya visión y efectiva administración están convirtiendo al PNUD en una potencia regional en medio ambiente. • Jane Coppock, Decana asistente de la Escuela de Estudios Forestales y del Medio Ambiente de Yale, sin cuya participación, apoyo intelectual y gestión este volumen no hubiera visto la luz. • Melissa Goodall, por su confianza constante,y por el importante papel que jugó en su producción, por el brillante trabajo de edición, y por su efectiva relación con el editor y autores principales, sin la cual este libro no se hubiera terminado. • Michael Gukovsky, por su constante y efectivo apoyo en hacer que éste y otros proyectos hayan comenzado y terminado exitosamente. • Russell Shaddox y el equipo de producción del RIS de la Universidad de Yale por permitir la terminación a tiempo de este libro, a la vez que han mantenido un excelente estándar de calidad. . • Gillian Boherer, cuya diligente corrección de las pruebas de galera y constante aliento contribuyeron a que este libro estuviera a un paso de la perfección.
I Cambio Climático: Revisión
PNUMA y W M O
9
Preguntas frecuentes acerca del Cambio Climático Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (PNUMA) Organización Meteorológica Mundial (WMO, por sus siglas en inglés) Resumen Este documento responde algunas de las preguntas más frecuentes realiza das sobre el cambio climático, entre las que se incluyen si La Tierra se ha calentado, qué actividades humanas están contribuyendo al cambio climá tico, qué otros cambios climáticos se espera que ocurran y qué efectos pue den tener estos cambios sobre los humanos y el medio ambiente.
-
Introducción El clima es el estado del tiempo promedio, entre sus cambios se incluyen las variaciones y cambios extremos en las estaciones, tanto local como regionalmente o en todo el planeta. En cualquier lugar y aún dentro de un clima sin variación, el tiempo puede cambiar muy rápidamente, de día en día y de año en año. Estos cambios comprenden variaciones, por ejemplo, en temperaturas, precipitaciones, vientos y nubes. En contraste con el tiempo, el clima está influido, generalmente, por cambios lentos de elementos como el océano, La Tierra, la órbita de La Tierra alrededor del Sol y la energía que proviene del Sol. El clima está controlado fundamentalmente por un equilibrio, a largo plazo, entre la energía de La Tierra y la de su atmósfera. La radiación que llega desde el Sol, principalmente en forma de luz visible, es absorbida por la superficie terrestre y por la atmósfera que la cubre. Como promedio, existe un equilibrio entre la radiación absorbida y la cantidad de energía que retorna al espacio en forma de radiación infrarroja “caliente”. Los gases de efecto de invernadero, entre los que se encuentran el vapor de agua y el dióxido de carbono, así como las nubes y las partículas pequeñas (conocidas como aerosoles), atrapan parte del calor que se encuentra en las capas inferiores de la atmósfera terrestre. A este fenómeno se le conoce como efecto de invernadero. Si no existiera el efecto de invernadero natural, la temperatura en la superficie de La Tierra sería alrededor de 34° C más fría (61° F) que lo que es en realidad. Los vientos y las corrientes oceánicas redistribuyen el calor sobre la superficie de La Tierra. La evaporación del agua de la superficie y su posterior condensación y precipitación en la atmósfera redistribuyen el calor entre la superficie terrestre y la atmósfera y entre sus diferentes partes. Los eventos naturales producen cambios en el clima. Por ejemplo, las grandes erupciones volcánicas depositan partículas pequeñas en la atmósfera que bloquean el paso de la luz solar, esto produce un enfriamiento de la superficie que dura algunos años. Las variaciones de las corrientes oceánicas cambia la distribución del calor y de las precipitaciones. Los eventos El Niño (calentamiento periódico del Océano Pacífico tropical en sus porciones occidental y central) duran típicamente de uno a dos años y cambian los patrones del tiempo alrededor del mundo produciendo fuertes lluvias en algunos lugares y sequías en otros. En
Este artículo se reproduce con el permiso del Programa de las Na ciones Unidas para el Medio Ambiente y la Organización Meteo rológica Mundial, quienes co-patrocinaron su compilación y publicación original en 1997.
10
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
períodos de tiempo prolongados, de decenas o cientos de miles de años, los cambios naturales en la distribución geográfica de la energía solar recibida y de las cantidades de gases de efecto de invernadero y de polvo atmosférico han producido cambios en el clima que van desde etapas glaciares hasta períodos más cálidos, tal como el que estamos experimentando en la actualidad. Las actividades realizadas por el hombre también pueden cambiar el clima. Las concentraciones atmosféricas de muchos gases de efecto de invernadero están incrementándose, especialmente las de dióxido de carbono, la que ha aumentado en 30% en los últimos 200 años, primariamente como consecuencia de las variaciones en el uso de la tierra (ejemplo, deforestación) y por la quema del carbón, petróleo y gas natural (ejemplo, en automóviles, industrias y en la generación de electricidad). De continuar la tendencia actual de emisiones, la cantidad de dióxido de carbono en la atmósfera se duplicaría durante el siglo XXI, con incrementos mayores a posteriori. También se incrementarían, de manera sustancial, las cantidades de otros gases de efecto de invernadero. La acumulación atmosférica de gases de efecto de invernadero producidos por las actividades humanas hará que cambie el clima debido al aumento del efecto de invernadero natural; esto llevará al incremento en la temperatura superficial promedio de La Tierra. Esta contaminación del aire produce altas concentraciones de partículas pequeñas en la atmósfera que bloquean la luz solar.
Debido a que la mayoría de los gases de efecto de invernadero permane cen en la atmósfera por períodos de tiempo prolongados el efecto de las emisiones previamente acumuladas persistiría por siglos, aún cuando se detuvieran de inmediato las emisiones producidas por las actividades hu manas.
El mejor estimado actual para la elevación esperada de la temperatura promedio global de la superficie con relación a 1990 es de 1° a 3.5° C (alrededor de 2° a 6° F) para el año 2100, con incrementos continuos posteriores. Debido a que la mayoría de los gases de efecto de invernadero permanecen en la atmósfera por un período de tiempo prolongado, el efecto de las emisiones previamente acumuladas persistiría por siglos, aún cuando las emisiones producidas por las actiVista esquemática de los compo nentes del sistema del cambio climático, algunos de sus procesos e interacciones, y algunos aspectos que pueden producir el cambio climático
PNUMA y W M O
11
vidades humanas se detuvieran de inmediato. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), co-patrocinado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente -PNUMA- y la Organización Meteorológica Mundial OMM— y constituido por más de 2,000 científicos y técnicos expertos de todo el mundo, publicó su Primer Informe Evaluativo en 1990 y su Segundo Informe Evaluativo en 1995. El segundo informe contiene más de 10,000 referencias y tiene más de 2,000 páginas. Aunque nuestra comprensión de algunos detalles del cambio climático aún está en desarrollo, el informe del IPCC es la recopilación más extensa y científicamente autorizada acerca del conocimiento actual del cambio climático, de los impactos potenciales sobre los humanos y sobre el medio ambiente natural, de la tecnología disponible en la actualidad para reducir las influencias humanas sobre el clima y de las implicaciones socioeconómicas así como de las posibles medidas a tomar para mitigar estos cambios. El documento que presentamos a continuación ha sido escrito y revisado por científicos que participaron en el proceso del IPCC, y que, tomando como referencia la información contenida en esos informes, trata de responder algunas de las preguntas más frecuentes acerca de estos aspectos,. Al final se presenta una relación de los científicos que prepararon este documento.
¿Se ha calentado el planeta? Desde finales del siglo diecinueve, la temperatura promedio global del aire en la superficie terrestre se ha elevado entre 0.3 ° C y 0.6 °C (alrededor de 0.5° y 1° F). Desde que comenzó a registrarse la temperatura 1860, los cuatro años más calientes han ocurrido a partir de 1990. El calentamiento en la superficie de La Tierra ha sido mayor en el Hemisferio Norte y durante las horas nocturnas en las latitudes de medias a altas. El calentamiento durante el invierno y la primavera nórdicos ha sido mayor que en otras estaciones. En algunas áreas, principalmente sobre los continentes, el calentamiento ha sido varias veces superior que el promedio global. En unas pocas áreas, como por ejemplo sobre la porción sur del Valle del Mississippi en América del Norte, en realidad las temperaturas han descendido. Otras evidencias que demuestran el incremento global de la temperatura desde el siglo diecinueve incluyen la elevación observada en el nivel del mar, de 10 a 25 centímetros (alrededor de 4 a 10 pulgadas), el deshielo de los glaciares de montañas, la reducción de las nieves que cubren al Hemisferio Norte (desde 1973 hasta el presente) y el incremento de las temperaturas por debajo de la superficie terrestre. La información que se deriva de las mediciones de los anillos de árboles, de los núcleos de hielo superficial y de los corales, y las obtenidas por el uso de otros métodos que determinan de manera indirecta las tendencias del clima sugieren que las temperaturas superficiales globales son en la actualidad tan o más calientes que en cualquier otro período de los últimos 600 años. Para obtener el registro de las temperaturas que ocurrieron hace mucho tiempo se puede utilizar la información de un reducido número de lugares. Por ejemplo, los núcleos de hielo profundos y los sedimentos en los mares profundos del Atlántico Norte sugieren que el calentamiento reciente se presenta contra un registro de temperaturas relativamente estable en los últimos diez mil años, con
Temperatura global de la superfi cie medida con relación al promedio del período de 30 años comprendido entre 1961 y 1990 (línea horizontal).
12
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Tendencias en la temperatura del aire superficial medido a lo largo del siglo pasado. Los círculos r ojos representan calentamiento; los círculos azules enfriamiento. No se dispone de datos para las grandes áreas que no tienen círculos.
variaciones de temperatura de siglo a siglo que rara vez alcanzaron el incremento observado en el último siglo en la media de la temperatura global de alrededor de 0.3 ° a 0.6° C (alrededor de 0.5 ° a 1° F). Recientemente y con el uso de instrumentos localizados en satélites, se han podido medir las temperaturas en altitudes muy elevadas (2 a 6 kilómetros, o alrededor de 1 a 4 millas por encima de la superficie terrestre), y no en la superficie. Estas observaciones indican que esta porción de la atmósfera puede que se haya enfriado ligeramente, por encima de 0.1 ° C (alrededor de 0.2 ° F) desde 1979 que fue cuando comenzaron a hacerse las mediciones. Aunque hay una aparente variación con las temperaturas de superficie, en realidad no es así. Debido a los diferentes factores que afectan, en altitudes diferentes, la variabilidad y persistencia de los patrones climáticos, deben esperarse diferencias significativas en las tendencias a corto plazo entre las temperaturas de la superficie y las atmosféricas en altitudes elevadas. Además, recientemente han surgido algunas interrogantes que cuestionan la consistencia en las calibraciones de los instrumentos que se encuentran en los satélites, por lo que se sugiere que lo que se creyó que era un pequeño enfriamiento, en realidad pudiera ser un discreto calentamiento.
¿Están contribuyendo las actividades humanas al cambio climático? La evaluación exhaustiva de las evidencias científicas, realizada por el IPCC, sugiere que las actividades humanas están contribuyendo al cambio climático, y que hay una influencia humana perceptible sobre el clima global. Los cambios climáticos producidos por las actividades humanas, principalmente la quema de combustibles fósiles (carbón, petróleo y gas natural) y la deforestación, se han superpuesto sobre, y en cierto grado han sido enmascaradas, por las fluctuaciones naturales del clima. Los cambios naturales del clima se producen por interacciones como las que ocurren entre la atmósfera y los océanos, denominadas factores internos, y por causas externas, como son las variaciones en la emisión de energía solar y en la cantidad de material inyectado en la atmósfera superior por erupciones volcánicas explosivas. Los estudios que intentan identificar las influencias humanas sobre el clima tratan de separar los factores del cambio climático producidos por el hombre (la señal) del ruido de fondo producido por la variabilidad climática natural. Tales investigaciones usualmente constan de dos partes: la detección de un cambio inusual, y la atribución del total o de una parte de dicho cambio a una o varias causas particulares. Los conceptos de detección y atribución puede que se comprendan mejor en términos de una simple analogía médica. Al medir la temperatura corporal de 40 °C (104° F) se detecta la presencia de alguna condición anormal o síntoma pero
PNUMA y W M O
en sí misma esta medición no señala la causa del síntoma. Para atribuir el síntoma a una causa se requiere, a menudo, de pruebas adicionales y más complejas, como análisis químicos de sangre y orina, o hasta un Rayos X o exploración con Tomografía Axial Computarizada (CAT, por sus siglas en inglés). Los primeros trabajos para detectar los cambios climáticos examinaron los cambios ocurridos durante el siglo pasado en la temperatura superficial promedio global de La Tierra. La mayoría de estos estudios llegaron a la conclusión de que el incremento observado, que era de aproximadamente 0.5 ° C (alrededor de 1° F), era superior al que su hubiera esperado como resultado de la variabilidad natural del clima. También se han analizado los cambios observados en la temperatura promedio global que se han producido fuera de la superficie de La Tierra. Las observaciones utilizadas provienen de instrumentos convencionales para la observación del tiempo (radiosondas) y satélites. Como se esperaba, debido a los diferentes factores que afectan la variabilidad y a la persistencia de las temperaturas en altitudes diferentes, existen notables diferencias entre las tendencias a corto plazo en la superficie y las encontradas en altitudes mayores. El registro de las temperaturas lejos de la superficie de La Tierra, que se ha obtenido apenas en los últimos 40 años, comparado con el registro más prolongado de la temperatura de la superficie, son insuficientes para que los valores promedio globales aporten una información definitiva acerca del papel de las influencias humanas. El otro elemento utilizado para atribuir parte de los cambios observados en la temperatura a la influencia humana son los modelos climáticos, los cuales se han empleado para evaluar el efecto que ejercen sobre el clima una variedad de factores naturales inducidos por el hombre. Entre los factores humanos se incluyen cambios recientes en las concentraciones atmosféricas, tanto de gases de efecto de invernadero como de partículas de sulfato (llamadas “aerosoles”). Los factores naturales considerados incluyen la variabilidad solar, los efectos de erupciones volcánicas y la variabilidad interna del sistema climático que resulta de las interacciones entre sus componentes individuales. Los cambios ocurridos en la temperatura promedio global de la superficie de La Tierra a lo largo del siglo pasado son similares, en magnitud y tiempo, a los pronosticados por los modelos que analizan las influencias combinadas de los factores humanos y de la variabilidad solar. Para responder al elemento de la atribución se requiere la aplicación de métodos más potentes y complejos, que van más allá del uso de los promedios globales. Nuevos estudios se han dedicado a comparar mapas o patrones de los cambios de temperatura en observaciones y en modelos. El análisis de estos patrones es el equivalente climatológico de las pruebas más exhaustivas en la analogía médica mencionada previamente y hace posible identificar atribuciones definitivas hacia una o varias causas particulares de los cambios climáticos observados. Se cree que la influencia que se espera produzca la actividad humana sea mucho más compleja que el calentamiento uniforme de toda la superficie de La Tierra a lo largo de todo el ciclo estacional. Los patrones de cambio en el espacio y el tiempo aportan, por tanto, una técnica de análisis más poderosa. La idea fundamental que ampara los métodos basados en patrones es que las causas potenciales, que no son el cambio climático, tienen patrones característicos de respuesta climática que son diferentes, o sea, que tienen sus huellas dactilares. Los estudios de atribución tratan de obtener un patrón de dichas huellas dactilares entre los patrones de cambio climático pronosticados por modelos y aquellos
13
Cambios modelados y observados en la temperatura atmosféri ca desde cerca de la superficie terrestre hasta la estratósfera in ferior. Los resultados de los modelos son dos grupos de experimentos: con los niveles ‘del día de hoy’ del CO 2 atmosférico (panel a), y con los niveles de CO2 del ‘día de hoy’, las emisiones de azufre y la reducción de ozono de la estratosfera (panel b). Ellos se dan como cambios relativos al estado pre-industrial de la atmósfera. Los cambios observados (panel c)son tendencias de la temperatura en el período comprendido entre 1962 y 1988, estimados por sondas de tiempo. Todos los resultados son de datos obtenidos por promedios anuales y están en unidades de ° C (paneles a, b) y ° C/25 años (panel c). Los patrones de cambio en los paneles b y c son similares.
14
Importancia relativa de los diver sos gases con efecto de invernadero y de las partículas pequeñas que están en la actualidad en la atmósfera. Las barras que se extienden hacia la derecha de la línea horizontal indican un efecto de calentamiento. Los impactos del ozono de la troposfera, del ozono de la estratosfera y de las partículas son muy inciertos. El rango de efectos posibles para estos gases se indica por la barra roja, es decir, el efecto está en el rango de un extremo de la barra roja al otro extremo.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
observados en la realidad. Ya se han realizado comparaciones entre los patrones observados en el cambio de temperatura y los pronosticados por los modelos al nivel de la superficie de La Tierra y en secciones verticales a través de la atmósfera. Los modelos de predicción muestran una concordancia creciente cuando se consideran los cambios observados en los últimos 30-50 años. La mayor concordancia se obtuvo cuando se consideraron los efectos combinados de los gases de efecto de invernadero y de los aerosoles de sulfato. Es altamente improbable que estas correspondencias hayan ocurrido por efecto del azar, como se demuestra por los análisis estadísticos. La concordancia entre los patrones de cambio pronosticados por los modelos y los que se observan en la realidad se produce por similitudes a gran escala espacial, como son, entre otros, los contrastes entre los cambios de temperatura en los Hemisferios Norte y Sur o entre los diferentes niveles de la atmósfera. A estas grandes escalas confiamos más en el funcionamiento del modelo. Más importante aún es que muchos de los resultados de estos estudios concuerdan con nuestra concepción física del sistema climático y no dependen únicamente de modelos numéricos o de técnicas estadísticas. Existe aún cierta incertidumbre en estos estudios de detección y atribución. Ésta se debe primariamente al conocimiento incompleto de las verdaderas señales del cambio climático producido por las actividades humanas, a nuestro conocimiento incompleto del ruido de fondo de la variabilidad climática natural contra la cual debe detectarse esta señal y a lo inadecuado del registro de las observaciones. Estos elementos hacen difícil determinar la cuantía exacta de la contribución humana al cambio climático. No obstante, la evaluación científica más reciente sugiere que las actividades humanas han determinado una influencia discernible sobre el clima global y que en el futuro estas actividades tendrán una influencia creciente sobre el clima.
¿Qué actividades humanas contribuyen al cambio climático? La quema de carbón, petróleo, y gas natural, así como la deforestación y diversas prácticas agrícolas e industriales están alterando la composición de la atmósfera y contribuyen de esta manera al cambio climático. Estas actividades humanas han producido el incremento, en las partes inferiores de la atmósfera, de las concentraciones de algunos gases de efecto de invernadero entre los que se incluyen el dióxido de carbono, el metano, el óxido nitroso, los clorofluorocarbonos y el ozono. El dióxido de carbono se produce cuando se quema carbón, petróleo y gas natural (combustibles fósiles) para generar la energía utilizada para el sector del transporte, la industria manufacturera, la generación de calor, refrigeración, generación de electricidad y otras aplicaciones. La utilización de combustibles fósiles genera en la actualidad alrededor del 80 al 85% del dióxido de carbono que se le está añadiendo a la atmósfera. El efecto del uso de la tierra varía, ejemplo, desbrozar el terreno para la explotación forestal, la ganadería, y la agricultura, también produce emisiones de dióxido de carbono. La vegetación contiene carbono, cuando ésta disminuye o se quema éste se libera como dióxido de carbono. Normalmen-
PNUMA y W M O
15
te, la pérdida de vegetación debe ser reemplazada por la reforestación lo que haría que se produjera poca o ninguna emisión neta de dióxido de carbono. Sin embargo, durante los últimos cientos de años, en muchos países, la deforestación y los cambios en el uso de la tierra han contribuido sustancialmente al incremento del dióxido de carbono atmosférico.
El uso de combustibles fósiles genera en la actualidad alrededor del 80 al 85% del dióxido de carbono que se le está añadiendo a la atmósfera.
Aunque en algunas partes del Hemisferio Norte aún ocurre deforestación, en conjunto, la reforestación de la vegetación en dicho hemisferio parece estar extrayendo alguna cantidad de dióxido de carbono de la atmósfera. En la actualidad, es en las regiones tropicales donde está ocurriendo la mayor parte de las emisiones netas de dióxido de carbono producidas por la deforestación. Los cambios generados por el uso de la tierra son responsables del 15 al 20 % de las emisiones actuales de dióxido de carbono. El metano (gas natural) es el segundo gas de efecto de invernadero en importancia y éste se produce como resultado de las actividades humanas. Este gas se genera como consecuencia del cultivo de arroz, la cría de ganado vacuno y de ovejas y por la descomposición de materiales en los campos. El metano se emite también desde las minas de carbón y durante la extracción de petróleo, así como por los salideros de gas en los oleoductos. La actividad humana ha incrementado la concentración de metano en la atmósfera en alrededor de un 145% por encima de su concentración natural.
La actividad humana ha incrementado la concentración de metano en la atmósfera en alrededor de un 145% por encima de su concentración na tural.
El óxido nitroso se produce por el uso de diversas prácticas agrícolas e industriales. La actividad humana ha incrementado la concentración de este gas en la atmósfera en alrededor de un 15% por encima de su concentración natural. Los cloroflurocarbonos (CFCS, por sus siglas en inglés) se han utilizado en refrigeración, en los equipos de aire acondicionado y . Sin embargo, debido a la existencia de un acuerdo internacional, la producción de estos gases se está eliminando ya que agotan el ozono de la capa atmosférica. En algunas aplicaciones, como en la refrigeración y en los equipos de aire acondicionado, se están utilizando otros fluorocarbonos como sustitutos de los CFCS, y éstos son también gases de efecto de invernadero. Aunque en la actualidad esta utilización es de poca magnitud, se piensa que en el futuro se eleve su contribución al cambio climático. El ozono en la troposfera, o sea, en la porción inferior de la atmósfera, es otro importante gas de efecto de invernadero y es producido por las actividades industriales. Éste se produce de forma natural y también por reacciones atmosféricas en las que participan los gases resultantes de algunas actividades humanas,
Se muestran las emisiones de dióxido de carbono provenientes de la quema de carbón, petróleo y gas natural para el período 1860 a 1992 por tres grupos de países.
16
Cantidades medidas de dióxido de carbono en la atmósfera
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
entre los que se incluyen los óxidos de nitrógeno que se producen por los vehículos de motor y por las plantas energéticas. De acuerdo con informaciones actuales, el ozono de la troposfera es un importante contribuyente al incremento del efecto de invernadero. Sin embargo, la magnitud de su contribución es incierta, debido en parte a que el ozono también se produce de forma natural y a que su vida media en la atmósfera es relativamente corta. En contra de la creencia popular, el agujero de la capa de ozono de la Antártica no produce calentamiento global. En realidad, la disminución global del ozono de la estratosfera producida por los CFCS y por otros gases ha originado un pequeño efecto de enfriamiento. Las actividades humanas, como la quema de combustibles fósiles y los cambios en el uso de la tierra han incrementado la presencia de partículas pequeñas en la atmósfera. Estas partículas pueden alterar la cantidad de energía que se absorbe y refleja por la atmósfera. Se cree que ellas también modifican las propiedades de las nubes al variar la cantidad de energía que las mismas absorben y reflejan. Sólo recientemente comenzaron a realizarse estudios intensivos sobre los efectos climáticos de estas partículas y, por tanto, se desconoce aún todos sus efectos. Probablemente, su efecto neto sea enfriar el clima y compensar así, parcialmente, el calentamiento producido por las concentraciones crecientes de gases de efecto de invernadero.
¿Cómo sabemos que el incremento atmosférico de los gases de efecto de invernadero es producido por la actividad humana? Cuatro conjuntos de evidencias prueban de manera concluyente que el reciente crecimiento de la concentración de dióxido de carbono proviene fundamentalmente de la actividad humana. Primera, las características de los núcleos de los átomos de carbono en el dióxido de carbono emitido por la quema de carbón, petróleo y gas natural (combustibles fósiles) difieren de las de los núcleos de los átomos de carbono del dióxido de carbono emitidos en condiciones naturales. El carbón, el petróleo y el gas natural se formaron hace decenas de millones de años en lo profundo de La Tierra, y hace tiempo que la porción de su núcleo, que una vez fue radioactiva, cambió a carbono no radiactivo. Pero el dióxido de carbono emitido por las fuentes naturales que se encuentran en la superficie terrestre retienen una por ción mensurable de radioactividad. A medida que se emite dióxido de carbono generado por la quema de combustibles fósiles, desciende la fracción de carbono radioactivo en la atmósfera. Hace 40 años los científicos presentaron la primera evidencia directa de que la quema de combustibles fósiles estaba ocasionando un incremento del dióxido de carbono pues se estaba diluyendo el carbono radioactivo de la atmósfera; esto lo comprobaron al medir, cada año, la disminución de la fracción radiactiva de carbono-14 captada por los anillos forestales durante los años 1800 y 1950. Segundo, a finales de la década de 1950, los científicos comenzaron a realizar mediciones precisas de la cantidad total de dióxido de carbono en la atmósfera de Mauna Loa, Hawaii, y en el Polo Sur. Desde entonces han extendido sus observaciones a muchos otros lugares. Sus datos muestran, de manera convincente, un incremento en los niveles de dióxido de carbono, cada año y en todo el mundo. Además, estos incrementos son consistentes con otros estimados realizados de elevación de las emisiones de dióxido de carbono producidos por la actividad humana durante este período.
PNUMA y W M O
Desde 1980 se ha adicionado un tercer conjunto de evidencias. El hielo que se encuentra debajo de la superficie de los casquetes polares en Groenlandia y la Antártica contiene burbujas de aire que quedaron atrapadas desde la época en que se formó originalmente dicho hielo. Estas muestras de aire fósil, alguna de las cuales tienen más de 200,000 años, se han obtenido realizando excavaciones profundas en el hielo. Las mediciones de los segmentos más jóvenes y superficiales de los núcleos de hielo, que contienen aire de hace sólo unas décadas, muestran concentraciones de dióxido de carbono prácticamente idénticas a las que se miden directamente en la atmósfera en el momento de la formación del hielo. Las porciones más antiguas del núcleo muestran que las cantidades de dióxido de carbono, durante los diez mil años previos a la industrialización, eran alrededor de un 25% inferiores a las actuales - y que durante dicho período variaron muy poco. El último conjunto de evidencias proviene del patrón geográfico del dióxido de carbono medido en el aire. Las observaciones muestran que existe algo más de dióxido de carbono en el hemisferio norte que en el sur. La diferencia se produce porque la mayor parte de las actividades humanas que generan el dióxido de carbono se realizan en el norte y debe transcurrir aproximadamente un año para que las emisiones del hemisferio norte circulen a través de la atmósfera y alcancen las latitudes del sur. El dióxido de carbono es liberado hacia la atmósfera desde una variedad de fuentes, y más del 95% de estas emisiones ocurrirían incluso si no existieran seres humanos en La Tierra. Por ejemplo, la descomposición natural del material orgánico en bosques y prados como consecuencia de árboles muertos origina la liberación de alrededor de 220 mil millones de toneladas de dióxido de carbono por año. Pero estas fuentes naturales están prácticamente equilibradas por los procesos físicos y biológicos, que se conocen como depósitos o ‘sumideros’ naturales, los cuales capturan el dióxido de carbono atmosférico. Por ejemplo, parte del dióxido de carbono se disuelve en el agua del mar y parte es captado por las plantas durante el proceso de crecimiento. Como resultado de este equilibrio natural, los niveles de dióxido de carbono atmosférico no habrían variado significativamente si las actividades humanas no hubieran añadido una cantidad cada año. Esta adición, que en la actualidad tiene un volumen de alrededor del 3% de las emisiones naturales anuales, es suficiente para que se sobrepase el efecto de equilibrio que producen los ‘sumideros’. Como resultado, se ha producido un incremento gradual en la concentración de dióxido de carbono atmosférico hasta alcanzar el nivel actual en que la concentración es un 30% superior a los niveles pre-industriales. No se han tomado mediciones atmosféricas directas de otros gases de efecto de invernadero producidos por el hombre en diferentes sitios o durante períodos prolongados de tiempo como se han registrado para el dióxido de carbono. Sin embargo, la información disponible para esos otros gases muestra que durante las ultimas décadas se ha producido un incremento en las concentraciones de metano, óxido nitroso, y CFCS. Además, la información obtenida sobre el metano y el óxido nitroso a partir del estudio de los núcleos de hielo demuestra que las concentraciones atmosféricas de estos gases comenzaron a incrementarse en los últimos siglos luego de haber permanecido relativamente constantes durante miles de años. Los CFCS no se detectan en los núcleos profundos de hielo ya que ellos no son naturales y no se producían antes de 1930.
¿Qué cambios climáticos se pronostican? El IPCC ha pronosticado que para el año 2100, en comparación con el 1990, se producirán incrementos globales mayores en la temperatura promedio superficial que serán del orden de 1°C a 3.5° C (alrededor de 2° a 6°F). Esta proyección se basa en estimados de las concentraciones futuras de los gases de efecto de in-
17
18
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
vernadero y de las partículas de sulfato en la atmósfera. El ritmo promedio de calentamiento de la superficie de La Tierra en los próximos cien años será probablemente mayor que cualquiera que haya ocurrido en los últimos 10,000 años -período en el que se desarrolló la civilización. Sin embargo, los cambios específicos en la temperatura variarán considerablemente de región a región. Para el año 2100 y como resultado del calentamiento se espera una elevación del nivel global del mar en un rango de 10 a 95 cm (alrededor de 6 a 37 pulgadas), ya que el agua de los océanos se expande por el calentamiento y porque se derretirá el hielo de algunos glaciares. Aunque los pronósticos más seguros del IPCC son el incremento de la temperatura superficial promedio glo bal y la elevación del nivel de los mares, con alguna seguridad pueden pronosticarse otros efectos. Se espera que el mayor calentamiento ocurra sobre la tierra que sobre los océanos. Se espera que el mayor calentamiento ocurra en el invierno Ártico. Que las temperaturas nocturnas se incrementen más que las diurnas. En general, probablemente habrá un incremento en el número de días muy calientes en lugares de latitud media durante el verano, como por ejemplo, en gran parte de América del Norte, Europa y América del Sur con disminución del número de días muy fríos en los mismos lugaSe muestra el posible rango de incremento promedio global de la temperatura superficial para el período de 1990 al 2100 (arriba) Se muestra el posible rango de elevación promedio del nivel del mar para el período 1990 a 2100 (abajo).
res durante el invierno.
Sin embargo, existen evidencias que sugieren que, de forma ocasional, el clima de La Tierra cambió en el pasado distante con bastante rapidez. De forma similar pudieran ocurrir transiciones abruptas debido a cambios climáticos inducidos por las actividades humanas. Estas transiciones abruptas hacen que exista la posibilidad de que ocurran sorpresas impor tantes a medida que el mundo se caliente en el transcurso del próximo-si glo, con la aparición quizás de cambios rápidos e inesperados en las co rrientes oceánicas y en el clima regional.
Los eventos extremos como las lluvias intensas y las sequías son las formas más destructivas del tiempo y probablemente, en la medida en que continúe el cambio climático, la duración de éstos eventos se incremente. Se esperan incrementos en los promedios globales tanto de evaporación como de precipitación. Se espera que en el invierno de las latitudes medias la elevación de la temperatura superficial produzca un incremento de la cantidad de precipitación que cae como lluvia en lugar de en forma de nieve. Esto probablemente incremente, tanto el escurrimiento como la humedad del suelo durante el invierno, dejando menos escurrimientos para el verano. En primavera, el deshielo de la nieve ocurrirá más rápido lo que probablemente agrave las inundaciones. En verano, el incremento del calentamiento producirá un incremento en la evaporación lo que pudiera disminuir la humedad en los suelos; esta humedad es necesaria en muchos lugares, tanto para la vegetación natural como para la agricultura, incrementando así la posibilidad de sequías intensas. En todo el mundo las sequías e inundaciones ocurren de manera natural asociadas, por ejemplo, con los even-
PNUMA y W M O
tos El Niño, pero probablemente se tornarán más severas, lo que hará que el manejo de las aguas se convierta en un problema más crítico aún. Para el clima futuro las proyecciones más inciertas se relacionan con los cambios en regiones seleccionasdas, así como la forma en que se afectarán los eventos del tiempo, entre los que podemos mencionar a los huracanes, tifones y ciclones. Estos resultados inciertos se deben a que en la actualidad existen grandes variaciones naturales regionales, así como a las limitaciones que tienen los modelos y a la escasa comprensión de las relaciones entre el clima global y el regional. El amplio rango estimado para el calentamiento de 1° a 3.5° C (alrededor de 2° a 6° F) para el año 2100 surge porque se desconoce la respuesta climática a la elevación de la presencia de gases de efecto de invernadero y de partículas, así como la cantidad total de emisiones futuras de estos gases. Factores tales como los estimados del crecimiento de la población humana, los cambios en el uso de la tierra, en los estilos de vida y de las fuentes de energía producen un rango posible de emisiones de gases de efecto de invernadero. Por ejemplo, los esfuerzos conjuntos para reducir las emisiones de gases de efecto de invernadero sin dudas producirán una elevación de la temperatura significativamente inferior a la proyectada. Todas estas predicciones se basan en el supuesto de que el clima global cambiará gradualmente. Sin embargo, hay evidencias que sugieren que en el pasado lejano el clima de La Tierra ha variado, ocasionalmente, de manera bastante rápida. De forma similar pudieran ocurrir transiciones abruptas debido a la ocurrencia de cambios climáticos inducidos por las actividades humanas. Estas transiciones abruptas harán que surja la posibilidad de que ocurran sorpresas importantes a medida que el mundo se caliente en el transcurso del próximo siglo, con la aparición quizás de cambios rápidos e inesperados en las corrientes oceánicas y en el clima regional. La probabilidad de que puedan ocurrir estos cambios rápidos se incrementa con el incremento de las emisiones de los gases de efecto de invernadero.
¿Cuán confiables son las predicciones del clima futuro? Las predicciones del cambio climático se calculan en computadoras con el uso de modelos que simulan matemáticamente las interacciones de la tierra, los océanos y el aire, los que juntos determinan el clima de La Tierra. Nuestra confianza en estos modelos descansa fundamentalmente en las leyes físicas aceptadas, en su capacidad de describir con certeza muchos aspectos del clima actual y en su capacidad de reproducir algunos de los hechos importantes del clima ocurridos en épocas pasadas. Los modelos climáticos se basan en un conjunto de observaciones científicas y de leyes físicas bien establecidas, entre las que se incluyen las leyes de la gravedad y del movimiento de líquidos, de la conservación de la energía, del momentum, masa, y agua. Es esta confianza en las leyes físicas básicas lo que le da gran seguridad a la predicción de que el incremento de los gases de efecto de invernadero llevará eventualmente a una alteración significativa en el clima de La Tierra. Una segunda razón de importancia que nos hace confiar en los modelos climáticos es su capacidad de reproducir muchos de los eventos observados en la atmósfera y en los océanos. Para predecir el comportamiento atmosférico en los
19
Temperatura global promedio calculada del aire de la superficie es comparada con los valores observados en el período de 1860 a 1994.
20
Se presenta el área (expresada en por ciento) de Estados Unidos, excluyendo a Alaska y Hawaii, con una cantidad inusualmente grande de precipitación anual total proveniente de eventos de precipitaciones extremas (aquellas con más de 5.08 cm [2 pulgadas] de precipitación [o su equivalente si la precipitación es en forma de nieve] en 24 horas). La línea continua muestra el mismo dato, pero promediado en períodos de alrededor de 10 años.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
días futuros, puede utilizarse un modelo en el que participa sólo la atmósfera, sin simulación oceánica. Este es el método empleado para realizar pronósticos de tiempo a corto plazo, cuya exactitud relativa demuestra la capacidad de este tipo de modelo para reproducir algunos de los detalles importantes del comportamiento de la atmósfera. En tanto, los pronósticos confiables del tiempo sólo pueden hacerse para períodos de hasta diez días, la posibilidad de realizar un pronóstico para períodos de tiempo más prolongados puede obtenerse sólo para el tiempo promedio, o sea, para el clima. Por ejemplo, con relación a períodos más prolongados (varios años o más), los modelos climáticos en los que se representan tanto los océanos como la atmósfera son capaces de simular los eventos principales del clima actual y su variabilidad, incluyendo el ciclo estacionario de temperatura, la formación y desaparición de los principales monzones, los cambios estacionales de los principales anillos de lluvia y de las líneas de tormentas, el ciclo de temperatura promedio diaria y las variaciones en la radiación emergente en altitudes elevadas de la atmósfera medida por satélites. De manera similar, muchos de los aspectos a gran escala que se observan en la circulación oceánica, han sido reproducidos por los modelos climáticos. Es posible que un modelo pueda simular adecuadamente el clima actual pero éste puede fallar al predecir el cambio climático. De modo que otra forma de probar los modelos es comparar sus simulaciones de climas previos con los datos históricos, incluido el clima del siglo pasado. Estos esfuerzos han estado obstaculizados por el conocimiento poco preciso de una variedad de factores, entre los que se incluyen la alteración, por las actividades humanas, de las cantidades de pequeñas partículas en la atmósfera y las variaciones en la energía producida por el Sol. No obstante, utilizando los estimados de algunos de estos factores, los modelos climáticos pueden reproducir muchos cambios que fueron observados a lo largo del siglo pasado, incluyendo el calentamiento medio global de la superficie de 0.3° a 0.6° C (alrededor de 0.5° a 1° F), la reducción en las diferencias de temperatura entre el día y la noche, el enfriamiento de la atmósfera por encima de los 14 km (alrededor de 9 millas), el incremento de las precipitaciones en latitudes altas, la intensificación de los eventos de precipitaciones en algunas áreas continentales y la elevación del nivel del mar. Además, el enfriamiento de la superficie y la recuperación posterior que se asoció a la erupción del volcán Pinatubo en 1991. Los modelos climáticos pueden utilizarse también para reproducir los principales eventos climáticos de la prehistoria, pero estos esfuerzos han estado limitados por la escasez y la naturaleza indirecta de las evidencias disponibles a partir de los núcleos de sedimentos, los anillos de los árboles, el polen preservado y la información de los núcleos de hielo utilizados para inferir el clima en dichas etapas. Aún así, los modelos han reproducido algunos de los eventos generales del clima que han sido reconstruidos, como es un monzón del Norte de África que ocurrió hace 6,000 a 9,000 años y el nivel aproximado de enfriamiento alcanzado durante la última glaciación. La principal debilidad de los modelos es que confían en aproximaciones a algunos aspectos del clima. El procesamiento de los mismos consume mucho tiempo de las computadoras, o simplemente algunos de estos modelos rebasan la capacidad hasta de algunas supercomputadoras para representar a pequeña escala algunos de los procesos claves que afectan al clima. Aún si se dispusiera de las computadoras adecuadas, la comprensión actual de los científicos sobre los
PNUMA y W M O
eventos físicos de tales procesos es limitada. Así, algunos aspectos del clima son aproximados y se basan en la combinación de leyes físicas, experimentos de laboratorio y observaciones directas del clima. Por ejemplo, no es posible representar los detalles de la formación y disipación de las nubes. Una fuente importante de incertidumbre en los modelos climáticos es la aproximación que se realiza con respecto al comportamiento de las nubes. En resumen, el hecho de que los modelos se basen en leyes físicas de la naturaleza que son conocidas y que se puedan reproducir muchos eventos del clima actual y de algunos aspectos generales del clima del pasado hace que crezca la confiabilidad para proyectar, a gran escala. muchos eventos climáticos que ocurrirán en el futuro. Sin embargo, debido a las deficiencias en los modelos climáticos actuales y, particularmente, por su representación de las nubes, existe una sustancial incertidumbre acerca de la magnitud exacta que se proyecta de la elevación promedio global de la temperatura resultante de la actividad humana. Además, los científicos tienen poca confianza en los cambios climáticos que pronostican en el nivel local. Otras inexactitudes, que no surgen de limitaciones específicas en los proyectos climáticos, como son los estimados del ritmo de crecimiento futuro de las emisiones de gases de efecto de invernadero, restringen también la capacidad de predecir, de forma precisa, cuánto cambiará el clima en el futuro.
¿Son producidos por el calentamiento global los recientes eventos extremos del tiempo, como por ejemplo, el gran número de huracanes registrados en el Atlántico en 1995? Se espera que a medida que el mundo se caliente se produzca un incremento de algunos eventos extremos del clima como son la frecuencia de olas de calor y de lluvias muy intensas; pero aún sigue siendo incierto si se deben esperar o no cambios en la frecuencia de algunos eventos extremos. Además, es importante señalar que no es posible vincular definitivamente cualquier evento particular del tiempo o del clima con el calentamiento global. Sólo el análisis estadístico de los datos a largo plazo puede determinar si existe un vínculo causal entre la frecuencia de eventos extremos y el calentamiento global, ya que los sistemas naturales del clima pueden producir eventos del tiempo y del clima que a menudo parecen no ser característicos del clima reciente. En muchas regiones del mundo los datos sobre climas extremos no son adecuados para llegar a conclusiones definitivas acerca de los posibles cambios que puedan haber ocurrido a escala global. Sin embargo, en regiones en las que se dispone de una adecuada información ha habido algunos incrementos y disminuciones significativas en los eventos extremos del tiempo. Por ejemplo, se ha observado en décadas recientes una clara tendencia a la producción de pocas temperaturas mínimas extremadamente bajas en varias áreas muy separadas entre sí (ej., Australia, EE.UU, Rusia y China). El impacto de tales cambios puede manifestarse por la existencia de pocos días muy fríos y una tardía etapa de congelación, tal como se ha comprobado en Australia y en EEUU. En realidad, esperamos que en la medida en que se eleve la temperatura global el número de días con temperaturas extremadamente bajas continúe disminuyendo. En resumen, también se espera que a medida que continúe el calentamiento global exista una mayor frecuencia de períodos de temperaturas extremadamente elevadas tales como las inusuales altas temperaturas que se produjeron durante las noches de la ola de calor registrada en Chicago, Illinois, en 1995 y en el
21
Número de todos los huracanes y los huracanes más severos que se internan en Estados Unidos; se excluyen Alaska y Hawaii.
22
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Medio Oeste de Estados Unidos, la que produjo un estimado de 830 muertes. Sin embargo, no se ha analizado la frecuencia global de tales olas de calor. Las temperaturas elevadas producen mayor promedio de evaporación y precipitación. Esperamos que a medida que La Tierra se caliente exista más precipitación, y es probable que l se produzca en intervalos de tiempo más cortos, por lo que se incrementaría la frecuencia de precipitaciones muy fuertes y de eventos extremos. Sólo unos pocos países han realizado el análisis de los cambios observados en la intensidad de las precipitaciones. Las mejores evidencias de incremento de las precipitaciones muy intensas y extremas provienen, probablemente, de los datos de América del Norte. En Australia, donde históricamente hay precipitaciones intensas, se ha observado un incremento en la cantidad de lluvia caída durante las grandes tormentas. El análisis realizado por África del Sur demuestra también un incremento en el promedio de precipitaciones extremas. En otra área, China, donde se han analizado los datos durante las últimas décadas, no existe una tendencia obvia aparente, pero la elevada concentración de contaminación atmosférica (como son las partículas de sulfato que pueden enfriar el clima) pudiera estar neutralizando los cambios en esta región. Aún no existen evidencias de la existencia de un incremento mundial en la frecuencia de sequías. Sin embargo, se espera que en el futuro muchas regiones experimenten sequías más frecuentes, prolongadas o más severas, debido primariamente a la evaporación más rápida de la humedad desde plantas, suelos, lagos y reservorios. Esto se espera que ocurra aún cuando se incrementen las precipitaciones y se hagan más comunes los eventos de precipitaciones intensas. A medida que se eleve la humedad atmosférica las ventiscas y tormentas de nieve pueden incrementarse en intensidad y frecuencia lo cual será más evidente en algunas locaciones. En la mayoría de las latitudes templadas las tormentas de nieve probablemente disminuyan en frecuencia, pero su intensidad puede incrementarse en la medida en que se caliente el mundo. Las observaciones demuestran que las nevadas se han incrementado en las latitudes altas de América del Norte, pero que las acumulaciones de nieve se deshielan más rápido debido a que el deshielo es más frecuente y más temprano. Existen evidencias de que se ha producido un incremento en la frecuencia de tormentas extratropicales extremas en el norte del Atlántico Norte y en las áreas Las figuras muestran modelos de las áreas de riesgo potencial calculado de malaria para el tipo de parásito más peligroso productor de malaria (P. Falciparum). El panel A muestra el promedio anual de “potencial epidémico” (EP, por sus siglas en inglés), que es una medida del riesgo de contraer malaria, para condiciones climáticas basales (1931-1980). El panel B muestra el EP para un incremento medio global de temperatura de alrededor de 1.2° C. Este incremento de tem peratura se proyecta que ocurra en algún momento del marco de tiempo comprendido entre el 2040 y el 2100. Se espera un incremento tanto en la magnitud del riesgo en las áreas actuales de transmisión como del área de transmisión potencial.
PNUMA y W M O
adyacentes de Europa, como en las Islas Británicas, pero en las últimas décadas ha habido una disminución de tales eventos en el sur del Atlántico Norte (al sur de los 30° N). Aún no está claro si estos cambios son producidos por fluctuaciones naturales o si se relacionan con el calentamiento global, pues hay poco consenso acerca de cómo el calentamiento global afectaría a estas, aún poderosas, tormentas no tropicales. Hay pocas evidencias para apoyar cualquier tendencia, significativa a largo plazo, en la frecuencia o intensidad, durante las últimas décadas, de las tormentas tropicales o de los huracanes en el Atlántico Norte. Aunque la frecuencia de huracanes se elevó durante 1995 y 1996, en la etapa comprendida entre 1960 y la década de los ‘80 ocurrió un número anormalmente bajo de huracanes incluyendo los que llegaron a Estados Unidos durante ese período. Los datos del Atlántico Norte son confiables desde la década de 1940 e indican que la fuerza pico de los huracanes más fuertes no ha variado, y que ha disminuido la intensidad media máxima de todos los huracanes. También hay algunas evidencias acerca de la disminución, durante las últimas dos décadas, de la frecuencia de ciclones en el Océano Indico comparados con los primeros registros y de un incremento en la frecuencia de tifones en el Pacífico Occidental. Se han observado grandes variaciones en el número total de tormentas tropicales entre las que se incluyen huracanes, tifones y ciclones, que ocurren por década, sin que exista aparentemente una tendencia a largo plazo en la mayoría de las cuencas oceánicas. Existe poco consenso acerca de cómo el calentamiento global afectará la intensidad y la frecuencia de estas tormentas en el futuro.
¿Por qué los gases de efecto de invernadero producidos por los humanos son de importancia cuando el vapor de agua es el gas con efecto de invernadero más potente? La temperatura de la superficie de La Tierra sería alrededor de 34° C más fría que lo que es en la actualidad si no fuera por el hecho de gases de efecto de invernadero, como son el dióxido de carbono, el metano, el óxido nitroso y el vapor de agua, tienen la facultad de atrapar el calor. En realidad, el vapor de agua es el gas invernadero natural más abundante e importante. Además de su efecto directo como gas de efecto de invernadero, las nubes que se forman a partir del vapor de agua atmosférico afectan el equilibrio del calor de La Tierra al reflejar la luz solar (efecto de enfriamiento) y al atrapar la radiación infrarroja (efecto de calentamiento). Sin embargo, justamente debido a que el vapor de agua es el gas más importante en la creación del efecto de invernadero natural esto no significa que los gases de efecto de invernadero producidos por el hombre no sean de importancia. En los últimos diez mil años, las cantidades de los diferentes gases de efecto de invernadero de la atmósfera terrestre permanecieron relativamente estables; hasta hace sólo unos pocos siglos, cuando la concentración de muchos de estos gases comenzó a incrementarse debido a la industrialización, a la demanda creciente de energía, al crecimiento de la población y a los cambios en el uso de la tierra y de los patrones de los asentamientos humanos. Se espera que la acumulación de la mayoría de los gases de efecto de invernadero de origen humano continúe incrementándose, de modo que, en los próximos 50 a 100 años, sin que se tomen medidas de control, ellos producirán un efecto de atrapamiento del calor equivalente a más del doble del nivel del dióxido de carbono pre-industrial. Cantidades crecientes de gases de efecto de invernadero producidos por el hombre llevarían a un incremento en el promedio de la temperatura superficial global del planeta. Sin embargo, en la medida en que la temperatura se eleve, se alterarán otros aspectos del clima, entre los que se incluye la cantidad de vapor de agua en la atmósfera. Aún cuando la actividad humana no añade directamente cantidades significativas de vapor de agua a la atmósfera, el aire más caliente
23
24
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
contiene más vapor de agua. Como el vapor de agua es de por sí un gas de efecto de invernadero, el calentamiento global será aún mayor por el incremento de las cantidades de vapor de agua. A este tipo de efecto indirecto se le conoce como retroalimentación positiva. Se ha sugerido que a medida que se acumulan los gases de efecto de invernadero los eventos atmosféricos que generan la acumulación de nubes en las áreas tropicales producirán el secado, más que la humedad, de las capas superiores de la troposfera (región inferior de la atmósfera). Sin embargo, las observaciones actuales de la atmósfera aportan evidencias de que, a escala global, una atmósfera más caliente se humedecerá y que esto elevará al calentamiento producido por el efecto de invernadero. Las nubes son otro factor importante en la determinación del clima. Los altos niveles de vapor de agua en la atmósfera, así como los cambios en la temperatura y en los vientos, producirán también cambios en las nubes lo que alterará la cantidad de energía solar que se absorbe y se refleja por La Tierra, elevando en algunos lugares y en otros disminuyendo el calentamiento producido por los gases de efecto de invernadero. Es incierto el papel de las nubes en el calentamiento global y en la determinación de la magnitud y distribución del cambio climático.
¿Por qué unos pocos grados de calentamiento deben ser causa de preocupación? La más reciente evaluación científica del IPCC sobre el cambio climático estimó que, para el año 2100, el promedio global de la temperatura superficial se incrementará de 1° C a 3.5° C (alrededor de 2° a 6° F) con una elevación asociada del nivel del mar de 15 a 95 cms (alrededor de 6 a 37 pulgadas). Estos cambios pueden producir un número de consecuencias potencialmente serias. Por ejemplo, las regiones de latitudes medias y elevadas de gran parte de Estados Unidos, Europa y Asia, pudieran experimentar, a medida que se produzcan los cambios globales del clima, un incremento en la incidencia de olas de calor, inundaciones y sequías. El impacto sobre el bienestar humano y sobre los ecosistemas naturales de tales cambios extremos pudiera ser de importancia. Los cambios climáticos probablemente tengan un amplio espectro de impactos, mayoritariamente adversos, sobre la salud humana. Se espera que el incremento pronosticado en la duración y frecuencia de las olas de calor incremente las tasas de mortalidad como resultado del estrés producido por el calor, especialmente en lugares donde no se disponga de aire acondicionado. En menor grado, los incrementos en las temperaturas durante el invierno en las latitudes altas pudieran producir una disminución en las tasas de mortalidad. También se espera que el cambio climático produzca incrementos en la transmisión potencial de muchas enfermedades infecciosas, incluidas la malaria, el dengue y la fiebre amarilla, incrementándose la gama de organismos, así como de insectos, que transmiten estas enfermedades en la zona templada, incluidas partes de Estados Unidos, Europa y Asia. Por ejemplo, las proyecciones indican que la zona potencial de transmisión de malaria, en respuesta al incremento global de la temperatura superficial, se incrementará en la porción superior del rango proyectado y puede aumentar desde un área que tiene alrededor del 45% de la población mundial a una con alrededor del 60% al final del siglo veintiuno, lo que produciría anualmente 50-80 millones de casos adicionales de malaria. Si se hicieran las adaptaciones adecuadas, pudiera ser posible que la producción agrícola global alcance el ritmo de la demanda creciente en los próximos 50-100 años, pero es probable que existan dificultades en algunas regiones. Esta conclusión tiene en cuenta los efectos beneficiosos de la fertilización con dióxido de carbono, es decir, en el supuesto que existan suficientes agua y nutrientes, el crecimiento de las plantas se incrementará por el aumento en la concentra-
PNUMA y W M O
ción de dióxido de carbono atmosférico. En esta evaluación no se reflejaron los cambios en la diseminación y abundancia de las plagas agrícolas y los efectos de la variabilidad climática. Se espera que en respuesta a los cambios climáticos ocurran cambios regionales en los resultados de las cosechas y en la productividad. Es probable que haya un incremento en el riesgo de hambrunas, particularmente en lugares subtropicales y tropicales semiáridos y áridos. Como en la actualidad el 50-70% de la población humana global reside en áreas costeras, la elevación futura de los niveles del mar, las alteraciones en los niveles de tormentas y de las olas de tormentas pudieran tener efectos significativos. En la actualidad, alrededor de 46 millones de personas están en riesgo como resultado de las olas de tormenta. Aún con la población actual y en ausencia de medidas adecuadas, una elevación de 50 cms (alrededor de 20 pulgadas) del nivel del mar elevaría a alrededor de 92 millones el número de personas cuyas tierras estarían en riesgo de inundaciones severas o de inundación permanente, en tanto una elevación de 100 cms (alrededor de 40 pulgadas) incrementaría este número a 118 millones. Si en las proyecciones se incorpora el crecimiento esperado de la población este estimado se incrementaría sustancialmente. Entre los otros cambios proyectados para el año 2100 se incluye la desaparición de un tercio a la mitad de la masa de los glaciares de montaña existentes. Se ha observado que los glaciares alpinos están en rápido retroceso y muchas de las ciudades que se encuentran entre los 30° N y los 30 °S dependen de estos reservorios naturales para el suministro de agua. Por ejemplo, en Lima, Perú, todo el suministro de agua para una población de 10 millones de habitantes depende del deshielo de un glaciar durante el verano que en la actualidad está en rápido retroceso por razones que pueden o no estar relacionadas con el cambio climático global. En el futuro, el cambio climático pudiera producir también cambios en el flujo de los ríos y en el suministro de agua, con serias implicaciones para los asentamientos humanos y para la agricultura. Probablemente, el cambio climático también afecte a la infraestructura creada por los humanos incluyendo la transportación, la demanda de energía, los asentamientos humanos (especialmente en los países en desarrollo), la industria del seguro de la propiedad y el turismo.
¿Por qué los ecosistemas no pueden adaptarse? El cambio climático tiene el potencial de alterar, en el transcurso del siglo XXI, muchos de los ecosistemas naturales de La Tierra. Aún cuando el cambio climático no constituye una influencia nueva sobre la biosfera, ¿por qué no pueden adaptarse los ecosistemas para que no se produzcan efectos significativos sobre su forma o productividad?. Hay tres razones básicas. Primera, se proyecta que el ritmo del cambio climático global sea más rápido que el ocurrido en los últimos 10,000 años. Segundo, los humanos han alterado la estructura de muchos ecosistemas del mundo. Se han destruido bosques, arado la tierra, utilizado tierras para pastorear sus animales domésticos, introducido especies no nativas en muchas regiones, han pescado de manera intensiva en lagos, ríos y océanos y han construido represas. Estos cambios relativamente recientes en la estructura de los ecosistemas del mundo los hace menos adaptables a otros cambios. Tercero, la contaminación, así como otros efectos directos del uso de los recursos naturales, también se ha incrementado desde el comienzo de la revolución industrial. Por consiguiente, es probable que muchos ecosistemas no sean capaces de adaptarse al estrés adicional que produce el cambio climático sin perder algunas de las especies que contienen o de los servicios que aportan, como son el suministro de suficiente agua potable para beber, comida para comer, terrenos apropiados en los que obtener cosechas y madera para utilizar como combustible o para las construcciones.
25
26
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Durante millones de años, las especies han estado cambiando el lugar donde crecen y se reproducen en respuesta a los cambios de las condiciones climáticas. Durante el próximo siglo, el calentamiento global puede que haga que aproximadamente un tercio del área forestal de La Tierra sufra transiciones importantes en su composición de especies. Utilizando el registro de fósiles disponemos de una indicación del ritmo máximo con el cual varias especies vegetales migran a áreas más apropiadas: desde 0.04 km/año (alrededor de 0.03 millas/año) para las más lentas hasta 2 km/año (alrededor de 1.3 millas/año) para las más rápidas. Sin embargo, el cambio proyectado en la temperatura superficial de muchas partes del mundo puede requerir que las especies vegetales migren a ritmos aún más rápidos (1.5 a 5.5 km/año o alrededor de 1 a 3.5 millas/año.) Así, puede que muchas especies no sean capaces de moverse lo suficientemente rápido para prosperar. Estos cambios en la vegetación y en la estructura de los ecosistemas pueden, a su vez, originar la liberación adicional de carbono hacia la atmósfera, acelerando aún más el cambio climático. Además, a medida que desaparezca la vegetación antigua en las áreas más afectadas por el cambio climático como en los bosques de las latitudes septentrionales, ésta probablemente sea reemplazada por especies de crecimiento rápido que a menudo no son nativas. Estas especies producen, por lo general, menos madera, suministran forraje de menor calidad para los animales domésticos, aportan menos alimentos para los animales salvajes y ofrecen un hábitat pobre para muchos animales nativos. También puede incrementarse la prevalencia de especies de plagas como malas hierbas, ratas y cucarachas. Los humanos utilizan y manipulan, de forma activa y productiva, grandes áreas de la superficie terrestre, ya sea en la agricultura, para residencias, en la producción de energía o en la silvicultura. Estas prácticas han creado un mosaico de usos diferentes de la tierra y de tipos de ecosistemas, lo que trae como consecuencia que cada vez, como existieron en el pasado, queden menos áreas grandes y contiguas de hábitat de tipo único. Por tanto, si las especies fueran capaces de emigrar, cada vez será más difícil moverse con suficiente rapidez, para las plantas y los animales, a lugares con un clima más apropiado. Esta no era la situación hace miles de años, que fue la última vez que los ecosistemas experimentaron un cambio climático rápido. Ahora, muchos de los ecosistemas del mundo están esencialmente atrapados en islas pequeñas, separadas entre sí y sólo son capaces de viajar a través de un número limitado y cada vez menor de puentes. A medida que ésto se produce, es más probable que las especies queden atrapadas en un medio ambiente en el cual no puedan sobrevivir y/o no pueden reproducirse. Para complicar aún más la respuesta frente al cambio climático de muchos de los ecosistemas terrestres y acuáticos de La Tierra está la prevalencia del estrés proveniente de otros trastornos asociados con el uso de los recursos. En el caso de los árboles, por ejemplo, muchas especies ya están débiles por la contaminación del aire. El incremento de la concentración de dióxido de carbono atmosférico elevará la capacidad fotosintética de muchas plantas, pero no es claro su efecto neto sobre la productividad del ecosistema, particularmente cuando se combina con temperaturas más elevadas del aire o donde los nutrientes del sue lo son limitados. Entre los ecosistemas que experimentarán con mayor probabilidad los efectos más severos a partir del cambio climático se encuentran los de las latitudes más elevadas, como son los bosques septentrionales (boreales) o tundras, así como aquellos donde convergen tipos de hábitat diferentes, como en sitios donde los prados se encuentran con los bosques, o los bosques dan paso a la vegetación alpina. Los ecosistemas costeros también están en riesgo, particularmente las ciénagas salinas, los manglares, las tierras pantanosas costeras, los arrecifes coralinos y los deltas de los ríos. Muchos de estos ecosistemas, que ya se encuentran bajo estrés debido a las actividades humanas, pueden alterarse significativamen-
PNUMA y W M O
te o disminuir en términos de extensión y productividad como resultado del cambio climático futuro.
27
28
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Créditos Los científicos relacionados abajo han trabajado voluntariamente para escribir y revisar el folleto a partir del cual se obtuvo este artículo. El folleto fue co-patrocinado por el Programa de las Naciones para el Medio Ambiente y por la Organización Meteorológica Mundial. Además, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, la Administración Oceánica y Atmosférica Nacional, el Programa de Investigación de Estados Unidos para el Cambio Global y la Fundación de los Hermanos Rockefeller contribuyeron con financiación para la realización y la impresión del folleto. Leonie Harrison y Christine Ennis ayudaron en la edición y Elizabeth C. Johnston y Julianne Zinder diseñaron la estructura del folleto.
Autores Steven P. Hamburg Brown University, USA
John F.B. Mitchell Hadley Centre for Climate Prediction and Research, UK
Neil Harris European Ozone Research Coordinating Unit, U.K.
Michael Oppenheimer Environmental Defense Fund, EUA
Jill Jaeger International Institute for Applied Systems Analysis, Austria
Benjamin O. Santer Lawrence Livermore National Laboratory, USA
Thomas R. Karl National Oceanic and Atmospheric Administration, USA
Stephen Schneider Standford University, USA
Mack McFarland United Nations Environment Programme (on loan from the DuPont Company), Kenya
Kevin E. Trenberth National Center for Atmospheric Research, USA Tom M. L. Wigley National Center for Atmospheric Research, USA
PNUMA y W M O
Revisores/contribuyentes Daniel L. Albritton National Oceanic and Atmospheric Administration, U.S.A. Bert Bolin Chairman of the Intergobernmental Panel on Climate Change, Sweden Theresa Cookro National Oceanic and Atmospheric Administration, U.S.A. Susana B. Diaz Ozone and UV La oratory, cadic/conicet, Argentina Robert E. Dickinson University of Arizona, U.S.A. Christine A. Ennis National Oceanic and Atmospheric Administration, U.S.A. Paul J. Fraser Commonwealth Scientific and Industrial Research Organization, Australia
John Houghton Co-Chair, Intergobernmental Panel on Climate Change Working Group II, U.K. Phil Jones University of East Anglia, U.K. Igor L. Karol Main Geophysical Observatory, Russia Murrai Lai Indian Institute of Technology, India Jerry D. Mahlman National Oceanic and Atmospheric Administration, U.S.A. Pim Martens University of Limburg, The Netherlands Mario J. Molina Massachusetts Institute of Technology, U.S.A. Henning Rodhe University of Stockholm, Sweden
Hartmut Grassl World Meteorological Organization, Switzerland
Keith P. Shine University of Reading, U.K.
Ann Henderson-Sellers Royal Mel ourne Institute of Technology, Australia
Peter E. O. Usher United Nations Environment Programme, Kenya
La misión del PNUMA es liderar y alentar la participación en el cuidado del medio ambiente por medio de la inspiración, información y permitiendo que las naciones y personas mejoren su calidad de vida sin comprometer a las generaciones futuras. El propósito de la WMO es facilitar la cooperación internacional para el establecimiento de redes de estaciones para la realización de observaciones meteorológicas, hidrológicas y de otro tipo; y promover el rápido intercambio de la información meteorológica, la estandarización de observaciones meteorológicas y la publicación uniforme de las observaciones y estadísticas.
29
MAHLMAN
31
Elementos científicos y no científicos que conciernen al calentamiento climático producido por el hombre1 J. D. Mahlman Laboratorio de Geofísica de Fluidos Dinámicos NOAA, Universidad Princeton, Princeton, Nueva Jersey, EUA Resumen En la actualidad, el problema del calentamiento global producido por el hombre es objeto de intensa atención internacional en muchos sectores so ciales. A medida que se incrementa el conocimiento científico sobre este te ma se acrecienta el sentido del debate acerca del estado de la ciencia, lo que, lo que ha sido mucho más evidente en la última década. Este ensayo destaca los aspectos fundamentales de las ciencias básicas que conciernen al calentamiento global. Igualmente, destaca el importante papel de los modelos climáticos y de la información climática en el logro de una mejor comprensión científica. Finalmente, presenta el papel que juega el debate científico y sociológico de este problema y se ofrecen nuevos puntos de vis ta pues es inevitable que surjan conflictos y mayores debates en el futuro, en la medida en que la sociedad se enfrente a la necesidad de reducir con siderablemente el uso de combustibles fósiles o de adaptarse a los cambios sustanciales del clima de La Tierra.
-
-
¿Por qué este ensayo? Soy un científico de larga carrera que se ocupa de los problemas de la atmósfera y del clima, y mi interés es llegar a comprender cómo funciona el sistema climático. Mi primera investigación, a finales de la década de 1960, versó sobre el análisis directo de las observaciones disponibles entonces para aislar los mecanismos de mayor importancia que gobiernan el comportamiento atmosférico. Ese trabajo me hizo comprender plenamente que las mediciones atmosféricas disponibles y que las teorías atmosféricas acompañantes no eran suficientes para suministrar la profunda comprensión cuantitativa que se requiere para predecir los cambios que se efectuaban dentro del sistema climático. Para mi se hizo evidente que tendrían que ser añadidos modelos matemáticos para lograr una comprensión más profunda y mejorar así las habilidades para elaborar pronósticos. En 1970, me uní al Laboratorio de Geofísica de Fluidos Dinámicos (GFDL, por sus siglas en inglés) de la Administración Nacional de los Océanos y la Atmósfera (NOAA, por sus siglas en inglés) de la Universidad de Princeton, que lideraba en el mundo el nuevo esfuerzo de utilizar los métodos que empleaban modelos matemáticos para comprender todo el sistema climático y su variación. El GFDL estaba tratando de incluir y comprender diversas partes del sistema climático, entre ellos aspectos tan fundamentales como los sistemas oceánicos y de la superficie terrestre. Mi tarea fue estudiar la estratosfera y los efectos climáticos de la química atmosférica, incluido el ozono, gas que absorbe eficientemente la ra-
1 Publicado originalmente en Annual Review: Energy Environment 1998.23:83-105. El Gobierno de EUA tiene el derecho de retener una licencia no exclusiva libre de derecho de autor y de cualquier propiedad intelectual que cubra este artículo. Puede reimprimirse con permiso del au tor. Visite la Página Principal de Annual Reviews en http://www.AnnualReviews.org
32
2 En este artículo, el término calentamiento producido por el efecto de gases invernadero se utiliza para describir el calentamiento global del clima terrestre en respuesta a las emisiones, pr oducidas por el hombre, de dióxi do de carbono y de otros gases invernadero como el metano, óxido nitroso y los clorofluorocarbonos.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
diación solar e infrarroja. Aprendí rápidamente que la única forma de lograr una comprensión totalmente cuantitativa del sistema climático es, en esencia, reconciliando la teoría y las observaciones con el uso de modelos matemáticos. Más importante aún, aprendí también que los retos que deben vencerse para utilizar los modelos matemáticos son atemorizantes, y que requieren del esfuerzo de equipos dedicados, que trabajen durante una década o más en aspectos individuales del sistema climático. Es este elevado grado de dificultad y complejidad el que aporta un contexto significativo para la realización de este ensayo personal que aborda el “calentamiento producido por los gases de efecto de invernadero” ocasionados por el hombre2 y algunas de sus principales implicaciones. El sistema climático es lo suficientemente complejo y abarcador como para que no existan expertos “que lo sepan todo” sobre este problema. Sin embargo, un equipo de talentosos científicos que trabajen juntos puede, y de hecho lo hace, llegar a convertirse en el equivalente de un experto abarcador. Yo soy una persona afortunada porque estoy rodeado en el GFDL de un equipo de científicos de renombre mundial y que está muy bien informados acerca de casi todos los aspectos del calentamiento producido por los gases de efecto de invernadero. La mayoría de los elementos que ofrezco se han obtenido por su investigación a lo largo de toda la vida y por medio de provechosos encuentros con este extraordinario grupo de colegas.
Revisión de la ciencia del calentamiento global Contexto histórico 3 Arrhenius S. 1896. On the influence of carbonic acid in the air upon the temperature of the ground. London Edinburgh Dublín Philos. Mag. J. Sci. 41:23776 4 Manaabe S., Wetherald RT. 1967. Thermal equilibrium of the atmosphere with a given distri bution of relative humidity. J. Atmos.Sci.24:241-59.
Desde el famoso trabajo de Ar rhenius realizado en 18963, se reconoció que existe la posibilidad del calentamiento neto del clima global debido al incremento en la concentración del dióxido de carbono (CO2) atmosférico que se produce por la quema de combustible fósiles. El planteamiento maduró con la publicación en 1967 por Manabe y Wetherald4 del primer modelo de cálculo, íntegramente consistente por sí mismo, sobre el calentamiento producido por el efecto de invernadero. Los autores utilizaron un modelo unidimensional simple (sólo altitud) de la atmósfera global. En las tres décadas que han transcurrido desde entonces, se han realizado una inmensa cantidad de investigaciones de observación, teóricas y utilizando modelos, dirigidas al sistema climático y a los posibles cambios que se producen debido a la actividad humana. Estas investigaciones han demostrado fehacientemente que el cambio climático potencial que se había pronosticado que ocurriría tenía el suficiente valor para merecer la preocupación y atención colectiva. Este conocimiento básico, que es de gran valor, le ha aportado un considerable estímulo a las propuestas y al desarrollo de abarcadores esfuerzos internacionales dirigidos a mitigar el impacto del calentamiento producido por los gases de efecto de invernadero por medio de la disminución sustancial del uso de combustibles fósiles que se utilizan para suministrar la creciente necesidad mundial de energía. Sin embargo, estos mismos esfuerzos de investigación han demostrado que al pronosticar los cambios climáticos futuros aún persisten importantes dudas en el campo científico. Algunos consideran que estas dudas son razones válidas para ser extremadamente cautelosos en la aplicación de cualquier política diseñada para reducir las emisiones de CO2. Otros, sin embargo, argumentan que el riesgo que se corre al permanecer inactivos es muy grande y que entre las incertidumbres científicas actuales se incluye la posibilidad de que el problema del calentamiento producido por el efecto invernadero pudieran ser peor que el mejor estimado realizado hasta este momento. Así, en el estado actual de la ciencia del calentamiento producido por el efecto de invernadero pu dieran magnificarse debates políticos serios que parten desde perspectivas diferentes. Algunos aspectos fundamentales de la ciencia del calentamiento producido por el efec-
MAHLMAN
to de invernadero Cada día La Tierra se calienta mucho como consecuencia de la radiación solar que incide sobre ella. Este calentamiento se compensa ya que una cantidad igualmente grande de radiación infrarroja abandona el planeta. Es interesante el hecho de que si La Tierra no tuviera atmósfera, y si la reflectividad de su superficie no cambiara, la temperatura global promedio de la superficie terrestre sería aproximadamente 33° C más fría que lo que es hoy día. Esta gran diferencia se debe a la fuerte absorción atmosférica de la radiación infrarroja que abandona la superficie terrestre. Los principales elementos atmosféricos que absorben esta radiación infrarroja son las nubes, el vapor de agua y el CO2. Este intenso efecto de absorción de la radiación infrarroja (y elevada re-emisión) es extremadamente potente. Se mide fácilmente en el laboratorio y puede medirse directamente desde los satélites que se encuentran en órbitas circunterrestre. Dicho de manera sencilla, cuando se añade CO2 a la atmósfera le estamos añadiendo otra “manta” al planeta y, así, se cambia directamente el equilibrio del calor en la atmósfera terrestre. Las personas que son escépticas acerca de la realidad del calentamiento global han señalado correctamente que, el vapor de agua es, con mucho, en términos de atrapar la radiación infrarroja que se escapa, el gas de efecto de invernadero dominante sobre La Tierra. Como el vapor de agua es en realidad el dominante en el equilibrio de la radiación, ¿cómo puede ser que el CO 2 sea algo más que un pequeño contribuyente de la absorción terrestre de la radiación infrarroja? Parte de la respuesta a esta interrogante proviene del conocido resultado del modelo obtenido por espectroscopia infrarroja, este modelo muestra que el cambio neto de las fuerzas de radiación del planeta es aproximadamente lineal en respuesta a variaciones logarítmicas del CO2.5 Así, al cuadruplicarse el CO2 se produce un calentamiento directo aproximado de 1°C por sobre el calentamiento directo de 1°C para la duplicación del CO 2, lo que es válido para la hipótesis extrema de que no hay cambios en los promedios de vapor de agua mezclados6 y de las nubes. Es interesante que esta relación aproximada se cumple también a lo largo de un amplio rango a medida que el CO2 disminuye7. Por ello resulta difícil eludir la conclusión de que el CO2 aporta una adición directa y mensurable a la captación atmosférica de la radiación infrarroja que abandona la superficie de nuestro planeta. Sin embargo, una comparación simple de la eficiencia del efecto invernadero producido por el vapor de agua y el CO2 es de inmediato problemática ya que el vapor de agua entra al sistema climático fundamentalmente como gas de “retroalimentación”. Todos los modelos y observaciones realizadas en la actualidad indican que a medida que el clima se calienta o enfría, con bastante buena aproximación, a medida que el clima cambia, la humedad relativa promedio global del vapor de agua calculada y observada permanece casi constante, en tanto, no sucede igual con sus proporciones mezcladas8. Así, en la medida en que el clima se calienta (se enfría), se incrementa (decrece) de forma exponencial la capacidad de retención del vapor de agua atmosférico. Éste es un poderoso mecanismo de retroalimentación positiva del vapor de agua -o sea, es un proceso que actúa amplificando el calentamiento originalmente producido por el incremento de los niveles de CO2. Con esta importante retroalimentación positiva, la “sensibilidad climática” modelada9 se incrementa por un factor de alrededor de tres, a aproximadamente 3° C. Lindzen10 formuló la hipótesis de que este efecto de retroalimentación del vapor de agua podía, en realidad, ser negativo en la troposfera superior. Si éste fuera el caso, entonces el efecto amplificador de la retroalimentación positiva del vapor de agua sería aproximadamente de un tercio a la mitad menor que lo proyectado en la actualidad. Una dificultad potencial para hacer que esta hipótesis se cumpla es que la humedad relativa de la troposfera superior debe tornarse entonces aguda y progresivamente inferior en la medida en que se caliente y humedezca la tro-
33 5 Los científicos del GFDL realizaron recientemente los cálculos de un modelo de radiación/convección unidimensional sobre los efectos de la reducción del CO 2. La relación log-lineal se encontró que se cumplía para concentra ciones de CO 2 tan bajas como 1/64 de los niveles preindustriales. A medida que disminuye la concentración de CO 2, la capacidad atmosférica de soportar vapor de agua se colapsa y la temperatura global cae abruptamente. 6 Humedad relativa es la relación (en por ciento) de la presión de vapor de agua del aire con su presión de saturación del vapor. La presión de saturación del va por del aire, determinada a partir de la Ecuación de Clausius-Claperon de la termodinámica clásica, es una potente función exponen cial de la temperatura, que aproximadamente se duplica cada 10°C. La relación de vapor de agua mezclado es la masa de vapor de agua del aire dividida por la masa de aire seco; generalmente se conserva por unos pocos días siguiendo a una parcela de aire cuando no hay condensación presente. 7 Ver nota 6 8 Humedad relativa (ver nota 6) determinada en la troposfera por la interacción ente la evapora ción en la superficie terrestre, transferencia hacia arriba del va por de agua (por turbulencias de pequeña escala, convección de la humedad a escala de tronadas, movimiento de ascenso de gran escala), y la eliminación neta por la precipitación. Igualmente importante es la disminución local de la humedad relativa en la troposfera debido al calentamiento adiabático en regiones donde el aire desciende bajo condiciones aproximadas de conservación de la relación de vapor de agua mezclado. Cualquier recurso que produzca un cambio abrupto en la media de la humedad relativa necesariamente lleva a la hipótesis de un cambio sustancial en el comportamiento dinámico de la troposfera, en este caso un gran cambio en los movimientos de la troposfera en respuesta a pertur baciones comparativamente pequeñas de la termodinámica del sistema climático
34 9 El término sensibilidad climática se refiere típicamente al nivel del equilibrio del incremento de la temperatura media global del aire de la superficie que experimentaría el sistema climático en respuesta a la duplicación del CO2. Cada modelo tiene su propia sensibilidad climática casi garantizada que es algo diferente al valor desconocido para el mundo real. 10 Lindzen RS. 1990. Some coolness concerning global warming. Bull. Am. Meteorolog. Soc. 71:288-99. 11 Humedad relativa es la rela ción (en por ciento) entre la presión de vapor en el aire y su presión de saturación de vapor. La presión de saturación del vapor en el aire, determinada a partir de la ecuación de la termodinámica clásica de Clausius-Claperon, en una fuerte función exponencial de la temperatura, que aproximadamente se duplica por cada 10°C. La relación de vapor de agua mezclado es la masa del vapor de agua del aire dividida por la masa de aire seco; generalmente se conserva durante unos pocos días siguiendo a una parcela de aire cuando no hay condensación. 12 Oort AH, Liu H, 1993. Upper air temperature trends over the globe. J. Clim. 6:292-307 y Sun D-Z, Held IM. 1996. A comparison of modeled and observed relationships between interannual variations of water vapor and temperature. J. Clim. 9:665-75. 13 Las nubes absorben y reflejan de manera efectiva la radiación solar (visible más ultravioleta) e infrarroja. Su efecto neto es enfriar el planeta, pero el efecto es muy pequeño con relación a la diferencia de 33°C entre “atmós fera/no atmósfera” notada arriba. Sin embargo, para la predicción de los cambios del más pequeños clima producidos por los hu manos, el efecto de las nubes se torna de importancia crucial.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
posfera inferior en respuesta a la adición de elementos que absorben la radiación infrarroja.11 De manera opuesta, si hubiera algo que actuara enfriando al planeta la humedad relativa de la troposfera superior debe tornarse progresivamente superior. En efecto, esta hipótesis establece que el comportamiento dinámico de la atmósfera cambiaría marcadamente en respuesta a la alteración de los elementos que absorben las radiaciones infrarrojas. En la actualidad, las evidencias obtenidas a través de la observación son, en general, consistentes con los resultados de los modelos que proyectan una fuerte relación de retroalimentación positiva con el vapor de agua mezclado bajo una humedad relativa aproximadamente constante a medida que el clima cambia.12 Sin embargo, la calidad de los datos sobre el vapor de agua en la troposfera superior no es particularmente buena, y ninguna de las pruebas de observación actuales pueden responder definitivamente al aspecto manejado -cómo pudiera actuar la retroalimentación del vapor de agua dentro de una centuria. El asunto básico sobre el calentamiento producido por el efecto de invernadero inducido por el hombre es sencillo. El incremento de la capacidad de absorción de las radiaciones infrarrojas debido al incremento del CO 2 y de pequeñas proporciones de otros gases produce un efecto neto de calentamiento sobre la superficie terrestre debido, fundamentalmente, al incremento de la radiación infrarroja que incide. El efecto no difiere de la disminución del enfriamiento nocturno que se produce cuando el cielo está cubierto de nubes o cuando existe un patrón de tiempo muy húmedo. El efecto de retroalimentación positiva del vapor de agua actúa amplificando el efecto de calentamiento tanto local como globalmente. Un efecto positivo adicional, pero más pequeño, es la interrelación entre el hielo (o su ausencia) en la superficie terrestre y su capacidad de reflejar (albedo) la radiación solar. En esencia, si la cubierta de hielo o nieve se derrite, la superficie de La Tierra (la tierra, vegetación o agua) queda expuesta y, por tanto, refleja menos la radiación solar incidente. Esto lleva a que se produzca mayor absorción de la radiación solar, y por tanto, a mayor calentamiento, menos hielo, y así sucesivamente. La inclusión de este proceso de retroalimentación “hielo-albedo” en los modelos matemáticos del clima amplifica aún más la respuesta del calentamiento del clima calculada a concentraciones elevadas de CO 2 y de los gases que absorben la radiación infrarroja; también amplifica cualquier enfriamiento calculado. Otros tipos de retroalimentación, tanto positivas como negativas, resultan de la interacción de las propiedades de la superficie terrestre (ejemplo, cambios de vegetación que producen albedo y cambios de evaporación) con los mecanismos de calentamiento/enfriamiento del clima producidos por la variación de la captura del CO 2 por la biosfera. La principal fuente de incertidumbre en la determinación de la retroalimentación del clima consiste en el impacto de las nubes sobre el equilibrio radiante del sistema climático. 13 El incremento, inducido por el CO2, de nubes bajas actúa principalmente reflejando más radiación solar y así aporta una retroalimentación negativa al calentamiento global. El incremento en las nubes altas se sumaría, principalmente, a la absorción de la radiación infrarroja que trata de escapar del planeta y aportaría, por tanto, una retroalimentación positiva. Un cambio en las propiedades microfísicas y ópticas de las nubes podría expresarse en cualquier sentido. ¿Cuál de ellos dominará en un mundo en el que el CO2 se incremente? No estamos seguros. Nuestra incapacidad de responder con certeza a esta interrogante es la principal fuente de incertidumbre en las proyecciones actuales de cómo responderá el clima al incremento de los gases que absorben radiación infrar roja. Además, independientemente de los compromisos que se hagan, de las expectativas que se declaren, o de los reclamos que se soliciten es improbable que esta incertidumbre nube-radiación se resuelva en los próximos cinco años.
MAHLMAN
Aunque las nubes tienen un papel dominante en la inexactitud del modelo climático, también es necesario mejorar la comprensión y la capacidad de modelar otros importantes procesos. Un ejemplo es el efecto de las partículas suspendidas en el aire producidas por el hombre (aerosoles) las cuales están compuestas, fundamentalmente, de sulfatos (se originan a partir de la oxidación del sulfuro de los combustibles fósiles) y carbono (a partir de fuegos a cielo abierto). Los aerosoles de sulfato fundamentalmente reflejan la luz solar produciendo un efecto de enfriamiento, en tanto, los aerosoles derivados del carbono fundamentalmente absorben la radiación solar produciendo un efecto de calentamiento neto. Los esfuerzos para reducir la inseguridad actual están limitados por las mediciones inadecuadas. Aún más inseguros son los llamados efectos indirectos de los aerosoles atmosféricos. Por efecto indirecto se entiende el no bien determinado papel que juega la presencia de estos aerosoles en la determinación de la cantidad de nubes y de sus propiedades ópticas. Otra importante dificultad se encuentra en el modelo de la respuesta oceánica al cambio de los gases de efecto de invernadero. Esto afecta la proporción de la respuesta climática calculada sobre, digamos, el próximo siglo, así como la posibilidad de cambio de la circulación oceánica, que es un factor potencial de importancia en la formulación del cambio climático regional. Un aspecto del problema del calentamiento producido por el efecto de invernadero producido por el hombre y que frecuentemente no se toma en cuenta es que su escala de tiempo es muy larga. El promedio actual de adición de CO2 atmosférico es poco más de la mitad del uno por ciento por año. Así, el tiempo necesario para que la cantidad de CO2 alcance el doble de los niveles de la etapa preindustrial es de aproximadamente un siglo, proceso que está en progreso (ahora es alrededor de 30% superior). También, y debido a la larga inercia térmica de los océanos, no se espera que el clima responda rápidamente al CO2 añadido. Este efecto pudiera producir un retraso en el calentamiento obtenido en escalas de tiempo que oscilan desde décadas a siglos. Además, el océano profundo tiene miles de años de “memoria” térmica. Así, tomará mucho tiempo para que este problema alcance su potencial total. Esta gran inercia en el clima es también un factor de importancia en el otro extremo del problema. ¿Qué sucedería si tomamos un clima que no nos gusta y queremos volver al “normal”? En la actualidad, el tiempo de vida media atmosférica neto del CO2 producido por los combustibles fósiles es de alrededor de tres cuartos de siglo. Así, el descenso natural del CO2 extra tomaría un largo período de tiempo. También, al océano, que se ha calentado gradualmente, le tomaría un largo período de tiempo ceder el calor acumulado en un clima al que se le brinda la oportunidad de retornar a su estado esencialmente no alterado.
¿Por qué los modelos climáticos son imperfectos y por qué son de todas formas cruciales? Durante las tres últimas décadas, se ha producido una revolución silenciosa que ha cambiado de manera fundamental la forma en que trabaja gran parte de la investigación en la ciencia del clima. En épocas previas, el paradigma que controlaba a la ciencia era el intercambio entre la teoría y la observación en lo que concernía a la estructura y comportamiento de los fenómenos naturales. Hoy en día, gran parte de la investigación sobre el clima es dirigida por las interacciones entre la teoría, la observación y los modelos. Al decir modelos, nos referimos a simulaciones, realizadas en computadoras, de diversos fenómenos que se basan en soluciones numéricas de ecuaciones teóricas que gobiernan los fenómenos bajo investigación. Estos enfoques combinados se extienden en la actualidad a las ciencias físicas. Es importante señalar que el modelo matemático del tiempo y del clima literalmente fue el pionero de este nuevo enfoque de la investigación científica.
35
36
14 Phillips NA. 1956. The general circulation of the atmosphere; a numerical experiment. Q.J.R. Meteorolog. Soc. 82:123-64 y Smagorinsky J. 1963. General cir culation experiments with the primitive equations. I. The basic experiment. Mon. Weather Rev. 41:99-164. 15 Smagorinsky J, ManabeS, Holloway JL Jr. 1965. Numerical results from a nine-level general circulation model of the atmosphere. Mon. Weather Rev. 43:72768.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Los modelos matemáticos del clima pueden abarcar desde simples descripciones de procesos sencillos a simulaciones completas del sorprendentemente complejo sistema climático. Los modelos acoplados del sistema atmósfera-océanohielo-la tierra se acercan al límite más complejo de tales modelos. Esta gran complejidad de los modelos climáticos puede llevar a que los humanos reaccionen de manera divergente frente a ellos, estas posiciones varían desde, son una basura hasta casi son venerables. Pero la verdad está muy lejos de estas caracterizaciones no científicas. Los que comienzan a enfrentar el problema del calentamiento producido por el efecto de invernadero tienden a ignorar la larga y rica historia de la confección de modelos matemáticos sobre la atmósfera y el océano. A finales de la década de 1940 e inicios de 1950, se crearon modelos matemáticos simples para enfrentar el problema del pronóstico del tiempo. Modelos más avanzados se construyeron a finales de la década de 1950 e inicios de 196014 debido a la exis tencia de un gran interés investigativo en la comprensión de la circulación en la atmósfera. Poco después, se creó el primer modelo con gran parecido a los modelos atmosféricos actuales15 Ese primer modelo, así como todos los modelos actuales, resuelve las ecuaciones de la física clásica que son de importancia para la atmósfera, el hielo, el océano y la superficie de la tierra. Estas ecuaciones son la conservación del momentum (segunda ley del movimiento de Newton), conservación del calor (primera ley de la termodinámica) y conservación de la materia (aire, agua, productos químicos, etc., los que pueden ser lanzados por el viento o las corrientes, pueden cambiar su fase, ser transferidos a través de compartimentos, o convertirse químicamente, pero el número de átomos de cada tipo permanece inalterable). Así, el método de los modelos ofrece un elevado potencial para las pruebas fundamentales de las aplicaciones de estos primeros principios teóricos. Este método de modelos parece decepcionantemente simple: pues estas ecuaciones se enseñan en la física del preuniversitario. Sin embargo, hay algunos retos que resultan intimidantes. Cuando se acoplan y aplican a fluidos en movimiento (y que son deformantes) como el aire y el agua, estas ecuaciones forman sistemas continuos que intrínsecamente no son lineales y que pueden mostrar, de modo sorprendente, comportamientos opuestos a los intuitivos. Además, su solución en los modelos del clima requiere una red, a escala razonablemente pequeña, de puntos computacionales que abarquen todo el sistema atmósfera-hielo-océanosuperficie terrestre. Además, procesos importantes a pequeña escala como son la convección de la humedad (ejemplo, tronada) y la disipación turbulenta continúan siendo extremadamente difíciles de incorporar sobre la base de los primeros-principios. Aún peor, ninguna solución significativa de un estado en equilibrio se resuelve directamente para el clima promedio. En efecto, el clima promedio en un tal modelo debe describirse como un estado de equilibrio estadístico de un sistema inestable que muestra una importante variabilidad natural de acuerdo con la escala de tiempo de horas (tronadas), días (sistemas del tiempo), semanas a meses (olas a escala planetaria/meandros de corrientes en chorro), años (el Niño) y décadas a centurias (variaciones de la circulación oceánica y cambios del hielo en los glaciares). Claramente, los modelos de un sistema tan grande y complejo requieren de poderosas computadoras. Afortunadamente, las supercomputadoras actuales son miles de veces más rápidas que las de hace 30 años. Debido a que se ha crecido la disponibilidad de potencia computacional relativamente barata, el número de modelos climáticos atmósfera-océano totalmente acoplados que existen en el mundo se ha incrementado y los mismos han pasado desde unos pocos a principios de la década de 1980 a aproximadamente 10 modelos concebidos independientemente en la actualidad. Aproximadamente otros 20 se basan esencialmente en estos 10 modelos. En el transcurso del último medio siglo, el uso de estos modelos matemáticos, que descansan en la física, ha producido una considerable mejoría en la
MAHLMAN
ciencia del pronóstico del tiempo. Mejorías muy ostensibles se han alcanzado en la obtención de un pronóstico útil a corto plazo en un sistema que es esencialmente caótico (con lo que quiero decir que los detalles de las variaciones del tiempo se tornan esencialmente impredecibles luego de un lapso de tiempo suficiente, digamos un par de semanas).16 Por ejemplo, casi se ha convertido en una rutina predecir la intensidad y el paso de un sistema de intensas tormentas invernales mucho antes de que se haya formado el área de bajas presiones de la superficie (mostrados frecuentemente en los pronósticos de televisión). Recientemente se ha hecho evidente que las variaciones más lentas del sistema acoplado océano-atmósfera-la tierra aportan un potencial para realizar un pronóstico útil en escalas de tiempo más prolongadas que las dos semanas características de los sistemas de tiempo individual. El ejemplo más visible es el poder conocer que el evento El Niño, que produce calentamiento en el Océano Pacífico tropical oriental, puede pronosticarse, bajo ciertas circunstancias, con más o menos un año de antelación.17 La existencia de esta “mancha posible de pronosticar” de océano caliente sugiere una mejoría “de segunda mano” en la predicción de las anomalías del tiempo en las estaciones (por ejemplo, un invierno en California más húmedo que lo normal). La existencia de ese potencial de predicción de mayor rango en el sistema climático genera preguntas obvias acerca de la validez de dichos modelos para la predicción de cambios sistemáticos en el equilibrio estadístico del clima (digamos en un promedio de 20 años) que resulte del incremento inexorable de los gases infrarrojo-activos que están actualmente en camino. Primero, debemos reconocer que éstos son elementos conceptualmente muy diferentes: El pronóstico del tiempo trata de trazar y predecir los trastornos específicos y el medio ambiente inestable; la proyección del clima trata de calcular el cambio del equilibrio estadístico del clima que se produce al aplicar al sistema un nuevo mecanismo de calentamiento (ejemplo, la absorción infrarroja por CO 2). Sorprendentemente, predecir esto último es en muchos aspectos más sencillo que predecir lo primero. Como ejemplo de la diferencia fundamental que existe entre el pronóstico del tiempo y el cambio climático, consideremos el siguiente experimento de pensamiento, sencillo y realizable, que utiliza la máquina de billar romano.18 A medida que la bola que se lanza en la máquina de billar romano se tambalea a través de un camino repleto de obstáculos hacia su inevitable pérdida en el canalón, su camino detallado, luego de una serie de colisiones con los ‘amortiguadores’ se hace determinísticamente impredecible. Piense que este comportamiento es el “tiempo” de la máquina de billar romano. Por supuesto, las probabilidades de alcanzar el éxito pueden cambiarse dramáticamente a favor del jugador al elevar el nivel de la máquina por el extremo donde se encuentra el canalón, cambiando de hecho el “clima” de la máquina de billar romano. Al reducir la pendiente del campo de juego, la aceleración efectiva de la gravedad se ha reducido, y se incrementa el número de colisiones que acumulan puntos antes de que se produzca la victoria final inevitable de la gravedad. De forma interesante, en este “clima” alterado de la máquina de billar romano, la trayectoria individual de las bolas es, finalmente, tan impredecible como lo era en la versión no alterada. La señal diagnóstica de un “clima” alterado de la máquina de billar romano es un incremento altamente significativo del numero de juegos libres premiados. Una señal diagnóstica secundaria, por supuesto, es la disminución notable en los ingresos recibidos por dicha máquina. Así, conceptualmente, es fácil cambiar el “clima” de la máquina de billar romano. Detectar los cambios en el “clima” de la máquina de billar romano y determinar sus causas, sin embargo, puede obstaculizarse fácilmente por la inmensa estadística del azar en un sistema que es esencialmente caótico, no disímil al clima real. ¿Qué tienen que ver estos experimentos de las máquinas de billar romano con la comprensión de los modelos del clima real? Las proyecciones para el ca-
37
16 Lorenz EM. 1963. Deterministic non-periodic flow. J. Atmos.Sci.20:130-41. 17 Cane M, Zebiak SE, Dolan SC. 1986. Experimental forecast of El Niño. Nature 321:827-32. 18 La máquina de billar romano es un equipo diseñado para la recreación y distracción que permite al jugador golpear pelotas de acero (aproximadamente de 1 pulgada de diámetro) dentro de un campo lleno de obstáculos constituidos por resortes eléctricos que, cuando son golpeados por la bola, actúan incrementando su velocidad neta. (tiene una cubierta súper elástica). El campo de juego está inclinado de modo que la bola entra al punto más elevado. Cuando las cinco bolas han quedado atrapadas en la tronera, se termina el juego. El objetivo del juego es mantener las bolas en juego el mayor tiempo posible (haciendo uso de las aletas que están cerca de la tronera que impulsan de nuevo la pelota hacia arriba y lejos de la fatal tronera). Mientras la bola esté mayor tiempo en juego, más entra en contacto por las colisiones con los obstáculos que añaden el número de puntos obtenidos. Una puntuación suficientemente elevada gana nuevos juegos gratuitos. Así, el objetivo del juego es, por la habilidad del jugador, superar la gravedad por el mayor tiempo posible, algo análogo a lo que hacen los saltadores de esquís y los saltadores de gar rocha.
38
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
lentamiento de los escenarios por el efecto de invernadero dependen de un número de procesos físicos (ver arriba) que son sutiles, complejos y que no son de importancia para el pronóstico del tiempo. Sin embargo, a las personas que se encuentran fuera del campo climático se les oye decir con frecuencia que los modelos climáticos están mal utilizados y que son irrelevantes pues tratan de pronosticar el comportamiento climático que está mucho más apartado de la predicción determinística y que si uno no puede pronosticar el tiempo con más de una semana de antelación, es imposible hacerlo con el cambio climático. Tales aseveraciones son científicamente incorrectas. El problema de la “predicción del tiempo” es esencialmente un problema del valor inicial donde la predicción de los detalles interesantes (es decir, el tiempo) está fundamentalmente limitada por inexactitudes en las condiciones iniciales, errores en los modelos y por la inestabilidad en la propia atmósfera. En contraste, las proyecciones del cambio climático son, en realidad, problemas del valor limítrofe (es decir, de interferen cias con la aceleración de la gravedad de la máquina de billar romano), donde el objetivo es determinar los cambios en las condiciones promedio (incluyendo las características promedio de la evolución hacia un nuevo equilibrio) en la medida en que el planeta se calienta o enfría por procesos de reciente adición (ejemplo, el incremento del CO2). Las diferencias entre los modelos del tiempo y del clima son aún más instructivas cuando uno considera cómo se evalúan sus fortalezas y debilidades. Gracias a la inmensa cantidad de información existente sobre el tiempo y el clima, ambos tipos de modelos pueden evaluarse por comparación detallada con datos reales. Sin embargo, en la práctica, son muy diferentes los enfoques, superficialmente similares, para mejorar estos modelos,. Los modelos del tiempo se evalúan comparando los pronósticos basados en modelos que se han confeccionado a partir de datos reales en un día dado con lo sucedido horas o semanas más tarde. De manera interesante, uno de los principales problemas de estos modelos del tiempo es que los mismos pueden rechazar sus condiciones iniciales al desviarse hacia un modelo climático que es muy diferente al de los datos reales que se utilizaron para iniciar el cálculo detallado del pronóstico. En efecto, tal modelo de pronóstico del tiempo es deficiente en el clima que produciría si se liberara de las ataduras de sus datos iniciales. En agudo contraste, un modelo climático tiene la responsabilidad de simular el clima promedio en el tiempo para, digamos, las condiciones de hoy (o por los alrededores, digamos, del año 1800). En este caso, el objetivo de la pesquisa científica es bien diferente. Aquí, la atención se dirige hacia la simulación apropiada de las estadísticas del clima, como son los ciclos de temperatura diaria y anual producidos por el Sol, el número e intensidad de ciclones extratropicales, la localización de las áreas desérticas y lluviosas, la fuerza y localización de las corrientes en chorro y de las ondas planetarias, la fidelidad de la simulación El Ni ño, la localización y características de las nubes y el vapor de agua, la fuerza y localización de las corrientes oceánicas, la magnitud y localización de la acumulación de nieves y de su deshielo, y, finalmente, las amplitudes y patrones de la variabilidad natural de todos ellos en una amplia gama en la escala de tiempo (de días a siglos). El lograr todo esto en un modelo de cambio climático es una labor inconmensurable ya que la enorme cantidad de fenómenos que se producen en el sistema climático requieren, virtualmente, el uso de una juiciosa sintonía y/o el ajuste de varios procesos pobremente definidos (como son las nubes o los flujos de calor entre la atmósfera y el océano) para mejorar la concordancia entre el modelo y las estadísticas observadas del clima. Tales sintonías y ajustes tienen un amplio rango, especialmente para el balance de la media-global de las radiaciones y a menudo se hacen para asegurar que el modelo concuerde con la característica media-global del clima. Si esto no se hiciera, un modelo acoplado puesto en marcha con el clima de hoy tendería a desviarse hacia un clima me-
MAHLMAN
nos realista. Estas prácticas han sido criticadas como evidencia de que los modelos climáticos no tienen la credibilidad necesaria para evaluar el problema del calentamiento producido por el efecto de invernadero. Es de interés señalar, que tales sintonías y ajustes (o la falta de ellos) pudieran tener poco que ver con la capacidad de un modelo para reducir sus inexactitudes fundamentales en la predicción del cambio climático antropógeno. Debemos recordar que las principales inexactitudes ya señaladas (vapor de agua, nubes, y retroalimentación producida por el albedo del hielo), giran alrededor de cómo tales propiedades pueden alterarse bajo la adición de los gases de efecto de invernadero. Este es un conjunto de problemas que no pueden evadirse por la sintonía o ajuste juicioso del modelo. A la larga, probablemente se comprobará que es más beneficioso mejorar el modelo fundamental de los procesos principales que gobiernan los procesos de retroalimentación de mayor importancia en el clima como son el incremento del CO 2 (es decir, nubes, vapor de agua, hielo, circulación oceánica). O sea, los modelos son herramientas imperfectas con los cuales se realizan las predicciones del cambio climático. ¿Significa esto que debemos desviar nuestra atención hacia otras herramientas? Definitivamente no. Los modelos basados en estadísticas que utilizan datos históricos son alternativas posibles, pero de validez marginal, debido principalmente a que La Tierra nunca ha experimentado la proporción de calentamiento que se espera se produzca por el actual crecimiento acelerado de los gases de efecto de invernadero y que son activos frente a la radiación infrarroja. En este sentido, la gran desviación climática media-global, pero muy lenta, de las épocas geológicas pasadas es instructiva, pero está muy lejos de ser definitiva como directriz o análoga para el próximo siglo. Las consideraciones realizadas previamente esclarecen que no hay alternativa viable a los modelos climáticos acoplados para proyectar el estado futuro del clima y cómo éste pudiera desenvolverse. Los modelos climáticos basados en la física tienen la inmensa ventaja de estar sustentados básicamente por una teoría conocida y evaluada frente a todas las observaciones disponibles. En realidad existen razones para ser escépticos acerca de la capacidad que tienen tales modelos de realizar proyecciones cuantitativamente exactas de los estados del clima futuro que se producirán como resultado de la adición en varios escenarios de gases de efecto invernadero. Afortunadamente, los puntos débiles de tales modelos climáticos pueden analizarse, evaluarse y mejorarse con mediciones apropiadamente seleccionadas orientadas a los procesos y complementadas por experimentos numéricos bien diseñados con formulaciones diversas de los modelos climáticos.19 En resumen, el uso de dichos modelos climáticos permite un enfoque sistemático con el objetivo de cerrar la brecha existente entre la teoría y las observaciones del sistema climático. No hay ningún método alternativo que se le aproxime.
¿Por qué los datos sobre el clima son imperfectos y por qué de todas maneras son de importancia crucial? La disponibilidad de datos sobre el clima es, en muchas formas, crucial en la búsqueda de la comprensión, simulación y predicción del sistema climático y para conocer cómo puede cambiar en el futuro. Tales datos aportan la base para realizar nuestras caracterizaciones del estado del clima en tiempo-promedio usando diversas estadísticas de temperatura, presión, viento, cantidades de agua, nubosidad y precipitación en función de la localización geográfica, el tiempo y la altitud. Más importante aún, tales datos aportan incalculable información sobre la variabilidad natural del clima, que va desde las estaciones hasta décadas. Estos grupos de datos tienen la facultad de proporcionar una visión directa e importante de cómo funciona el sistema climático. Por ejemplo, los rangos observados de temperatura promedio diaria y a lo largo de las estaciones aportan valiosas evaluaciones sobre nuestra comprensión teórica de cómo cambia el cli-
39
19 De los muchos de estos ejemplos, uno de los más interesantes es suministrado por el Departamento del Programa para la Medición de la Radiación de la Energía Atmosférica. En un sitio con muchos instrumentos en Oklahoma (y en otros sitios menores) se realizan mediciones intensivas del viento horizontal, de la velocidad vertical, de la temperatura, el vapor de agua, las nubes, el calentamiento latente, las precipitaciones, los flujos de radiación de ondas cortas y largas y los flujos de calor superficial, el momentum y el vapor de agua. Este conjunto exhaustivo de mediciones se está utilizando para evaluar nuestra capacidad actual de modelaje y sus deficiencias sobr e el proceso de las nubes, la transferencia radiante ‘nubosa’, la convección (a escala de tronadas), y la turbulencia. Estas áreas representan algunos de los as pectos más débiles de las partes atmosféricas de los modelos cli máticos.
40
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
ma en respuesta a las circunstancias del cambio radiante (es decir, día a noche, verano a invierno). En escalas de tiempo más prolongadas, las inferencias indirectas (o mediciones sustitutas) aportan valiosa información de cómo las eras glaciares y las épocas más calientes parecen depender sensiblemente de cambios sutiles producidos en el calentamiento de La Tierra debido a variaciones aparentemente pequeñas de la orientación precedente de La Tierra hacia el Sol y de la órbita elíptica de La Tierra alrededor del Sol. De manera interesante, el advenimiento de las eras glaciares y su terminación parece responder más sensiblemente a estos pequeños cambios del calentamiento solar que lo que se calcula por nuestros modelos climáticos actuales. Por ejemplo, los registros de los núcleos de hielo muestran que el CO 2 atmosférico disminuye a medida que el clima se enfría, este efecto de retroalimentación positiva debemos esperar que sea de importancia durante el próximo siglo. Sin embargo, tales observaciones del clima prehistórico son lo suficientemente ambiguas para que no justifiquen ninguna conclusión segura acerca de que nuestros modelos actuales del clima pudieran estar subestimando el incremento de temperatura global a escala del siglo generado por los gases de efecto de invernadero añadidos. Hay miles de lugares sobre La Tierra donde se toma información diaria acerca de la atmósfera y que tienen el fin primario de pronosticar el tiempo. Afortunadamente, toda la información recolectada con estos fines es también de gran importancia para caracterizar el clima a largo plazo. Desdichadamente, gran parte de la información atmosférica de importancia no está fácilmente disponible en las redes del tiempo. Entre éstas se incluyen la velocidad vertical, calentamiento/enfriamiento radiante, características de las nubes, evaporación y propiedades de las especies trazas críticas, como son las partículas que contienen sulfato y carbono. Muchos sitios locales aportan información sobre la nieve, el agua almacenada, escurrimientos y humedad de los suelos, datos todos de la superficie terrestre. Desdichadamente, la cobertura espacial dista mucho de ser la adecuada y la mayoría de las estaciones aportan poca información acerca del estado de la vegetación que la cubre y de su papel en el gobierno del presupuesto de agua superficial y de la capacidad de reflejar la radiación solar. La obtención de datos oceánicos es irregular y episódica con relación a la ne cesidad de caracterizar el estado del océano y su papel en la variabilidad climática y en el cambio climático. Por ejemplo, aún estamos esperando ver el primer “mapa del tiempo” instantáneo de las olas oceánicas internas, chorros y vórtices, privilegio que disfrutan, por descontado, los científicos atmosféricos. Afortunadamente, la superficie oceánica es parcialmente accesible por intermedio de las mediciones de los satélites que circundan La Tierra. Esto permite realizar mediciones remotas de la temperatura de la superficie oceánica, del estado del mar, de la altura oceánica y medir la densidad integrada sobre una capa bastante profunda que permite hacer algunas inferencias de las corrientes oceánicas. Para todas las partes integrantes del sistema climático, la capacidad de caracterizar las tendencias a largo plazo de las principales variables del clima es poco adecuada en el mejor de los casos e inexistente en el peor. Muy pocos de los sistemas actuales de medición climática están configurados para cumplir lo que denomino los requerimientos para el monitoreo del clima. El monitoreo del clima lo definimos aquí como la recogida sistemática y a largo plazo de mediciones climáticas claves, en las que se ponga cuidadosa atención al mantenimiento de la calibración y de la continuidad de los registros por intervalos de tiempo muy largos y donde se haga gran énfasis en la interpretación de los datos recogidos. Muy pocos de los sistemas actuales de medición climática satisfacen estos requisitos estrictos. Esto se debe, fundamentalmente, a que casi todas las mediciones climáticas de importancia son recogidas para cumplir objetivos a corto plazo, como es el pronóstico del tiempo, o con el propósito de comprender procesos específicos como lo son las nubes o El Niño.
MAHLMAN
Así ¿por qué debemos preocuparnos de estas deficiencias de monitoreo? ¿quién tiene interés en mejorar el monitoreo del clima? Los científicos, que toman los datos sobre el clima, pues su objetivo es utilizar estos datos para aprender acerca de cómo el clima y el cambio climático funcionan realmente. Los teóricos del clima y los que construyen los modelos también tienen interés porque las proyecciones actuales del calentamiento producido por el efecto de invernadero tienen un fundamento teórico, como se manifiesta en los modelos climáticos matemáticos (lo que hace que las proyecciones del cambio climático, sin intentar evaluarlas frente al mundo real en evolución, sea contrario a la ética de la ciencia). Los decisores de políticas también están interesados porque ya están enfrentando el proceso de dictar políticas (o no políticas) frente a algo que se conoce de manera imperfecta, pero que es potencialmente muy serio, la amenaza del medio ambiente global. Los decisores de políticas, al igual que los científicos, siempre necesitan evaluar sus conclusiones contra nuevas informaciones. A pesar de la acuciante necesidad de mejorar el monitoreo del clima, en la actualidad no se está haciendo mucho nacional o internacionalmente, para mejorar las deficiencias actuales del monitoreo. Peor aún, muchas capacidades importantes se están deteriorando en Estados Unidos y en otros lugares debido a presiones presupuestarias. ¿Por qué esto es así? Este es un asunto que continúa desconcertándome. Sospecho que la respuesta está cercana a la imposibilidad que tienen muchos altos funcionarios de contraer compromisos frente a un problema que requiere de atención permanente y durante muchas décadas.20 También, el problema padece de una evidente falta de encanto. “¿Qué? ¿No hay un resultado inmediato?” Es posible también que algunos puedan sentir la necesidad de elegir la respuesta adecuada si sus mentes son frívolas, fenómeno no extraño en ambos extremos del espectro político. Este resumen de algunas de las barreras existentes para mejorar el monitoreo del cambio climático revela el serio reto que está produciendo, en la actualidad, la reducción neta en la capacidad global de monitoreo del clima en un momento en que los negociadores de políticas internacionales están encarando seriamente el problema del calentamiento producido por el efecto de los gases invernadero. Claramente, se requiere mejorar la información para guiar la atemorizante y tortuosa mitigación (o su falta) de las emisiones de gases de efecto de invernadero a lo largo del próximo siglo. La información sobre el monitoreo del clima emergente puede revelar que nuestras proyecciones del calentamiento producido por el efecto de invernadero fueron o altas o muy bajas. Dada esta información, las futuras decisiones de la mitigación pueden afectarse profundamente. Sin poseer esta información que es de vital importancia, estaremos volando en la oscuridad durante mucho tiempo.
Papel del debate Contexto para el debate Los debates y controversias son hechos fundamentales en el diálogo público en la mayoría de los grandes retos políticos, sociales y del medio ambiente que hemos enfrentado en nuestra era. Una buena regla empírica es que la intensidad del debate tiende a ser inversamente proporcional al conocimiento que se tiene sobre el tema. Sin embargo, hay grandes excepciones a esta regla. Consideremos el debate del aborto con sus dos vertientes pro-vida y pro-selección. Aquí los debates han sido prolongados y clamorosos, aún cuando la ciencia de la reproducción y su prevención son bastante bien conocidas. Obviamente, el incremento continuo del conocimiento científico de las ciencias reproductivas tendrá poco que ver con el cambio de tono de este debate. El debate sobre el aborto tiene que ver con la validación de los conflictos del sistema de valores que el nuevo conocimiento científico probablemente no disminuirá. Este ejemplo extremo provee un contexto instructivo para la comprensión
41
20 Es un privilegio personal reco nocer los primeros esfuerzos de Charles D. Keeling para asegurar la presencia actual de los impr esionantes registros de CO2. Él nos ha enseñado que el monitoreo apropiado del clima es difícil, e inapreciable. Quizás pronto el mundo comience a tomar seria mente su mensaje.
42
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
del carácter del intenso debate y de las controversias que se han producido alrededor del calentamiento producido por el efecto de invernadero generado por los humanos. Este debate no sería de tanta importancia si el incremento de los gases de efecto de invernadero en la atmósfera se percibiera como productor de un efecto de curiosidad teórica -sino un efecto considerado irrelevante por los cambios serios en el clima. Puedo ver a científicos en desacuerdo, como lo hacen típicamente, en las conferencias científicas sobre aspectos que explican correcta o incor rectamente varios fenómenos. Cómo algunos pueden apasionarse alrededor de sus propios puntos de vista, pero los desacuerdos no impedirán normalmente que los contendientes salgan luego a tomar una cerveza, un café o a cenar juntos. De manera interesante, ésta es, aún en la actualidad, una razonable caracterización de lo que sucede en las conferencias sobre el clima. Sin embargo, las cosas cambian cuando un miembro de la comunidad científica está argumentando a favor de una posición política “en nombre de la ciencia”. Aún en este caso, la disposición generalmente es cortés, pero las preguntas al conferencista típicamente son agudas y en ocasiones emocionales. Mi interpretación es que en el trabajo, los científicos del clima no se sienten cómodos con la relación a la interfase ciencia/no ciencia que no le es familiar. Nuestros instintos son continuar batallando en el terreno de la ciencia y admitir abiertamente las inexactitudes, aún cuando se emplee un arsenal no científico. En efecto, los científicos serios están tratando de encontrar la verdad científica, en tanto los opositores, de manera típica, recurren a la ciencia para promover sus agendas personales. Lo expuesto anteriormente lleva, a menudo, a que se tenga un concepto ampliado del debate “científico”, al menos para observadores no informados. Inexactitud y controversias científicas genuinas
21 Mahlman JD. Feis SB. 1986 Antarctic ozone decreases: a dy namical cause? Geophys. Res. Lett. 13:1316-19.
Las observaciones realizadas previamente no se ofrecen con el objetivo de aseverar que los científicos no debieran discutir. Por el contrario, toda la cultura de las ciencias físicas gira alrededor de desacuerdos y de explicaciones alternativas. Pero la disciplina de la ciencia se centra alrededor de conciliar los desacuerdos utilizando el método científico. La verdadera ética de la ciencia está diseñada para alcanzar la verdad a través de la comprobación de la hipótesis utilizando una cuidadosa experimentación. Una prueba adecuada para determinar si se ha utilizado o no el método científico y para evaluar las afirmaciones acerca de la ciencia del problema es determinar si las afirmaciones previas se alteran o no frente a evidencias contrarias. Muchos ejemplos instructivos de legitimación de desacuerdos científicos han acelerado la producción de nuevos conocimientos a la luz de una mejor información. El ejemplo de la explicación física del fenómeno del espectacularmente grande “agujero de ozono “ de la Antártica es especialmente instructivo en este contexto. La nueva información acerca del descubrimiento del agujero de ozono cambió en el transcurso de dos años la forma ya establecida en que la ciencia comprendía la disminución del ozono. Mi pequeña participación en este evento fue aconsejar una hipótesis comprobable acerca de sí el agujero de ozono era un fenómeno natural.21 Nuestra hipótesis (la única alternativa plausible “natural” identificada) fue comprobada y se encontró que era físicamente consistente; sin embargo, falló por casi un factor de 10 como explicación del agudo descenso del ozono. En la ciencia real, si los números están equivocados, la hipótesis falla. Existen “científicos” autoproclamados que aún utilizan términos como “la broma del agujero de ozono” para describir el estado de la ciencia del ozono. Claramente, tales “científicos” ignoran la urgencia que constituye la gran y convincente disminución del ozono, así como las fuertes evidencias científicas disponibles para explicar dicha disminución.
MAHLMAN
Es importante reconocer que los desacuerdos entre los científicos son un elemento fundamental de la ética científica. En oposición a nuestras tradiciones legales, toda la teoría, todos los modelos y todos los datos son, en efecto “culpables hasta que se compruebe que son inocentes”. Además, la prueba de inocencia en ciencia es inevitablemente relativa. Einstein, en principio, “destruyó” las leyes de Newton sobre el movimiento. En la práctica, sin embargo, vivimos nuestra vida diaria asumiendo de forma implícita lo virtualmente correcto de las leyes de Newton sin miedo a que la desviación de las “leyes físicas” pudiera producirnos problemas observables. Así, vivimos tranquilos con la comprensión científica de que es “suficientemente bueno” para la aplicación de los propósitos que están a la mano. Sugiero que este principio “suficientemente bueno” aporte una guía útil para el abordaje del problema del calentamiento provocado por el efecto de invernadero de origen humano. Obviamente, cualquier fenómeno que sea tan interactivo y complejo como lo es el clima ofrece muchas oportunidades para legitimar los desacuerdos científicos. Mi propio punto de vista es que la comunidad científica que estudia el clima ha sido muy directa en reconocer las importantes incertidumbres que aún quedan en las proyecciones de los posibles cambios futuros del clima. De mayor importancia es que aún reconocemos un factor de rango tres (1.5° C -4.5° C) de imprecisiones en el equilibrio de la temperatura media global de la superficie en respuesta a la duplicación del CO2. 22 Además, he afirmado que hay un chance mayor del 90% de que la duplicación del CO2 produzca un calentamiento que se encuentra dentro de ese rango.23 Nosotros los científicos reconocemos que los efectos adicionales de las partículas de sulfato (como resultado de la quema de combustibles fósiles) producen un efecto compensador de enfriamiento que es incierto. Reconocemos libremente también que al efecto de enfriamiento de los aerosoles se le dio poca importancia en el Informe del IPCC de 1990. 24 Uso inapropiado de la información científica Los enérgicos debates que existen en la actualidad sobre el calentamiento producido por el efecto de invernadero van mucho más allá de los debates científicos. Los mismos están guiados por argumentos que no son científicos, al menos en el sentido en que los científicos prácticos utilizan el término. Los argumentos frecuente y legítimamente, se centran alrededor de conflictos de valores y prioridades. Desdichadamente, sin embargo, las afirmaciones que se realizan acerca del cambio climático “en nombre de la ciencia” no se basan en la ciencia climática fundamental y cuantificable. ¿Cómo es esto? Hoy disponemos de muchas técnicas para usar o ‘mal usar’ el conocimiento científico disponible con el fin de que apoye el punto de vista personal, lo que puede o no tener que ver con las lecciones que provienen de la propia ciencia. En realidad, es fácil “socavar” la enseñanza que aportan los hechos climáticos para justificar la presentación de un punto de vista particular. El más evidente mal uso del conocimiento sobre el clima proviene de la incertidumbre expresada públicamente en la predicción del incremento de la temperatura media global de la superficie para la duplicación del CO2 atmosférico. El amplio rango que existe entre 1.5° C-4.5° C lleva a algunos argumentos que resultan curiosos. Aquellos que legítimamente temen las consecuencias económicas del descenso del CO2 (a quienes llamo “avestruces”, con sus cabezas en la arena), casi independientemente de la evidencia científica, tienden a recurrir a la información que refuerza el fenómeno para las cifras que están en o por debajo del extremo final del rango “Sé que el resultado real estará en el lado inferior porque.....” Aquellos que están legítimamente preocupados con las consecuencias sobre el medio ambiente de los niveles elevados de CO2 (a quienes les llamo “Pequeños Pollitos”, que ven al cielo cayendo), casi independientemente de
43
22 Houghton JT, Meira Kilko LG, Callender BA, Harris N, Kathen berg A, Mackell K, eds. 1995. Climate Change 1995: The Science of Climate Change. Cambridge, UK: Cambridge Univ. Press. 572 pp. 23 Mahlman JD. 1997. Uncertainties in projections of humancaused climate warming. Science 278:1416:17. 24 Houghton JT, Jenkins GJ, Ephraums JJ, eds. 1990. Climate Change: The IPCC Scientific As sessment. Intergovernmental Panel on Climate Change. Cam bridge. UK: Cambridge Univ. Press. 364 pp.
44
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
la evidencia científica, tienden a recurrir a la información que refuerza el fenómeno para las cifras de calentamiento que están al nivel o por encima del extremo superior del rango. “solo sé que los resultados reales estarán en el lado alto porque... “ Les guste o no, la realidad es que no conocemos la verdad sobre dónde se encontrará la respuesta final. La inconveniente realidad es que la incertidumbre “es así”. Si conociéramos que nuestros mejores estimados previos estarían, digamos, en el lado elevado, la comunidad científica, con certeza, disminuiría su mejor estimado. No sería científico hacer otra cosa. Está claro que las personas bien intencionadas, pero guiadas por una agenda, no estarán aún legítimamente de acuerdo por razones no científicas. En efecto, estas son posiciones guiadas por valores que tienen poco que ver con el estado real del conocimiento científico. Las personas que utilizan dicha “ciencia” para reforzar sus opiniones personales no están interpretando a la ciencia como la ciencia los interpreta a ellos. Con frecuencia y a través del uso de intrigas en los debates sobre el calentamiento producido por el efecto de invernadero se hace una mala utilización de la variabilidad natural del sistema climático, en forma sorprendentemente análoga al mal uso de la incertidumbre científica, como se explicó previamente. En este caso, los avestruces dicen que la variabilidad espontánea y natural del clima es tan grande que la tendencia observada del calentamiento durante el siglo pasado pudiera explicarse acudiendo a la variabilidad natural de, digamos, la temperatura media global del aire de la superficie. Así, para el calentamiento observado de aproximadamente 0.6° C en los últimos 130 años, los avestruces pudieran argumentar correctamente que ésta sería la expresión de un ciclo natural de calentamiento que no tiene nada que ver con el incremento de los gases de efecto de invernadero. Sin embargo, los pequeños pollitos pueden señalar que pudiéramos haber estado en un ciclo de enfriamiento natural en los últimos 130 años y, por tanto, que el efecto de invernadero es probablemente mayor de lo que parece en realidad a partir de estos datos. El problema con ambos argumen tos es que no existen evidencias para confirmar ninguno de los dos. Ésta es una de las razones por la que es muy difícil apelar al registro de temperaturas para disminuir los límites inexactos de las proyecciones del efecto de calentamiento producido por los gases de efecto de invernadero. La variabilidad natural, al igual que la incertidumbre, “son así”. Ningún truco utilizado en los debates y que esté guiado por valores hará que desaparezca esta realidad. Sea cauteloso cuando se utiliza sistemáticamente o la incertidumbre o la variabilidad natural para hacer que prevalezca una posición pre-establecida. Puede que se le haya dado un mal uso a la ciencia, con lo que netamente se pierde un esfuerzo racional para establecer lo que realmente está sucediendo en la ciencia de este acuciante problema. Papel primordial de las evaluaciones “oficiales” 25 Evans DJ. 1992. Policy implications of Greenhouse Warming. Washington, DC; Natl. Acad. 918 pp. 26 World Meteorological Organization. 1985. Atmospheric Ozone 1985, Assessment of Our Understanding of the Processes Controlling its Present Distribution and Change. World Meteorolog. Org., Global Ozone Res. Monitoring Proj. Resp. 16.478 pp.
A lo largo de las dos últimas décadas se han publicado, aproximadamente, un centenar o más de evaluaciones y contribuciones acerca del calentamiento producido por el efecto de invernadero. Casi todas han sido preparadas por gobiernos u organizaciones no gubernamentales. Casi todas tienen las perspectivas y puntos de vista de las entidades que los produjeron. Casi todas han sido virtualmente ignoradas en el escenario global, debido, aparentemente, a que dichas evaluaciones fueron o se percibieron como no creíbles para el resto de las entidades, exceptuando la que la confeccionó. Es claro que las evaluaciones realizadas en los EUA, incluyendo las más recientes,25 fueron consideradas con cierta desconfianza por otros países. En el problema de la disminución del ozono, existe una historia similar. Sin embargo, este patrón desapareció con la primera evaluación sobre el ozono que se realizó con un carácter realmente internacional26 y que estuvo auspiciada por
MAHLMAN
la Organización Meteorológica Mundial. Este esfuerzo fue potenciado por un gran incremento en la participación de la comunidad científica mundial del ozono y, por tanto, de la autoridad de la evaluación. Un resultado prometedor fue el marcado incremento en el nivel de atención y acción de la comunidad políti ca mundial. Sin embargo, en contraste con la situación actual del calentamiento producido por el efecto de invernadero, poco después, la toma de conciencia acerca del agotamiento del ozono se elevó rápidamente, con la documentación del “agujero de ozono” de la Antártida en 1985, la que fue una verdadera bomba de humo que mostró que el problema real era mucho más severo de lo que previamente se había pronosticado por la comunidad científica del ozono.27 La viabilidad del proceso evaluativo del calentamiento producido por el efecto de invernadero mejoró marcadamente luego de la creación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en 1988 y su informe sobre Climate Change: The IPCC Scientific Assesment realizado en 1990.28 El proceso del IPCC cambió sustancialmente la forma en que las comunidades mundiales trazadoras de políticas y los que toman decisiones manejaron el aspecto del calentamiento producido por el efecto de invernadero. La internacionalización del proceso llevó a una plataforma común en la cual los principales contribuyentes de este problema (esencialmente todos los seres humanos) pueden comenzar a discutir las formas de manejar sus implicaciones. A pesar de la predecible escrupulosidad (muy agresiva, muy tímida, muy política, insuficientemente política), el IPCC ha probado, al menos en mi opinión, tener un enorme éxito internacional. El proceso del IPCC y sus productos de evaluación sobrepasaron al éxito del primer instante. Cuando se publicó el Informe de 1990 del IPCC, éste recibió una pequeña mención en la última página del New York Times. Casi ningún otro periódico reseñó la historia. En efecto, ésto constituyó un evento para los medios masivos de comunicación de los EUA. Irónicamente, el amenazante informe de 1990 del IPCC ha sido un evento de mucha importancia en la vida personal de los periodistas que cubrieron las muy diversas historias que incentivaron la controversia sobre el calentamiento producido por el efecto de invernadero. Los reporteros han perseguido los hechos que le dieran valor al informe de 1990 del IPCC y que llevaron a alcanzar algunas nuevas y asombrosas conclusiones. Los que fuimos entrevistados casi a diario por los reporteros antes de que se publicara el informe del IPCC de 1990 experimentamos una caída vertiginosa en la frecuencia de solicitud de entrevistas luego de su publicación. Mis colegas y yo inferimos que el Informe del IPCC, aparentemente, fue “demasiado aburrido” para que recibiera un marcado interés por parte de la prensa. En efecto, el IPCC estaba diciendo lo mismo que los científicos del clima habíamos dicho durante algún tiempo. El problema del calentamiento producido por el efecto de invernadero es real; el cambio climático causado por el hombre puede ser sustancial; los modelos climáticos son creíbles; y la ciencia tiene importantes incertidumbres que deben ser reconocidas. Posteriormente, le pregunté a algunos reporteros acerca de ésto y ellos corroboraron que nuestras inferencias eran correctas. Sin que se produjeran cambios de importancia en la percepción pública de este problema, el reporte no se vio por los periodistas como una noticia de interés para ellos. En efecto, el debate fue una “noticia” más interesante que el propio problema. La necesidad de los medios masivos de comunicación de encontrar historias intensas y novedosas, desdichadamente, ha sobrepasado las obligaciones que pudieran haber tenido de informar a sus lectores sobre la importancia de las conclusiones del IPCC.
Desar rollo del debate del calentamiento real producido por el efecto de invernader o En los meses que precedieron a la Conferencia del Clima de Kyoto realizada en
45 27 Farman JC, Gardiner BG, Shanklin JD. 1985. Large losses of total ozone in Antarctica r eveal seasonal Clox/Nox interaction. Nature 315:207-10. 28 Houghton JT, Jenkins GJ, Ephraums JJ, eds. 1990. Climate Change: The IPCC Scientific As sessment. Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge Univ. Press. 364 pp
46
29 Manabe S. Stouffer R. 1994. Multiple-century response of a coupled ocean-atmosphere model and increase of atmospheric carbon dioxide. J. Clim. 7:5-23 30 Houghton JT, Meira Filko LG, Callender BA, Harris N, Kathen berg A, Mackell K, eds. 1995. Climate Change 1995: The Science of Climate Change. Cambridge, UK: Cambridge Univ. Press. 572 pp
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
diciembre de 1997, ocurrió un sorprendente cambio en la atención de los medios masivos de comunicación hacia el problema del calentamiento producido por el efecto de invernadero. En los principales medios masivos de comunicación apareció una avalancha de artículos que estaban diseñados, específicamente, a informar al público acerca de la ciencia que sustentaba al calentamiento producido por los gases de efecto de invernadero. Súbitamente la ciencia se había convertido en una noticia de interés para la prensa, y la obligación de educar al público había asumido una prioridad muy elevada. ¿Qué fue lo que produjo este importante cambio en la atención de los medios masivos de comunicación hacia este aspecto por otra parte tan antiguo? La respuesta es obvia: fue la Conferencia de Kyoto. A esta asamblea de representantes en la que participaron esencialmente todas las naciones del mundo se le encargó comenzar a realizar lo inimaginable -cambiar la forma en que el mundo utiliza los combustibles fósiles para cumplimentar su masiva demanda de energía. Súbitamente, participaban todas las personas del planeta, y el calentamiento producido por el efecto de invernadero ya no era más un juego. De manera literal, el proceso de Kyoto estaba amenazando con cambiar el mundo personal de cada cual, en forma grande, amenazante e impredecible. La implicación del proceso de Kyoto produjo una avalancha de grandes comerciales e infomerciales destinados a apoyar y/o defender puntos de vista particulares. Las personas y grupos defensores del medio ambiente enfatizaron las amenazas que pudieran producir los niveles elevados de gases de efecto de invernadero sobre la vida en La Tierra, sobre los humanos y sobre otros elementos. Los usuarios y productores de combustibles fósiles enfatizaron el daño potencial para las economías y para las industrias específicas que produce el uso directo de combustibles fósiles. Ambas posiciones expresaban una preocupación válida. De forma fascinante, los medios masivos de comunicación se retractaron y abordaron el problema del calentamiento a un nivel que excedía sustancialmente el que ellos habían planteado en las controversias originales. Los medios aceptaron ahora que había miles de anécdotas en la ascendente historia del invernadero, fase dos. Este dramático cambio en la atención que dispensaron los medios masivos de comunicación puede comprenderse si se realiza un experimento simple del pensamiento. Imagine, por algún milagro de brujería científica, que la ciencia del calentamiento producido por el efecto de invernadero está ahora definitivamente completa, que los científicos del clima pueden establecer con precisión sorpren dente las formas en que cambiará el clima bajo cualquier variedad de escenario de concentraciones atmosféricas futuras de los gases de efecto de invernadero y de las partículas suspendidas en el aire que son activas desde el punto de vista radiante. ¿Desaparecería el debate sobre el calentamiento producido por el efecto de invernadero? Difícilmente. En realidad, yo planteo que los debates del efecto de invernadero se incrementarían de manera sustancial, por un conjunto de razones fácilmente comprensibles. Algunas de las cuales señalamos más adelante. Para ilustrar la primera razón, debemos asumir que el estado “definitivo” de la ciencia del clima está siendo utilizado para evaluar el escenario “de juego” estándar del IPCC de llegar a una concentración de CO 2 que duplique los niveles preindustriales y mantenerlos ahí indefinidamente. Asume también que el rango medio del estimado medio global para este problema (3° C para el doble de CO2) es en realidad la respuesta correcta. ¿Qué clase de cambios climáticos específicos esperaríamos ver? De acuerdo con Manabe y Stouffer29 y el IPCC 30, observaríamos (a) que la tierra se calentaría más que los océanos, (b) habría una retirada considerable de los hielos oceánicos del hemisferio norte, (c) se elevaría el nivel del mar más de un metro en los próximos cientos de años, (d) habría una marcada reducción en la circulación de recambio del Océano Atlántico Norte, y (e) se producirían reducciones sustanciales en la humedad del suelo durante el
MAHLMAN
verano en el centro de los continentes ((25%). También, esperaríamos incrementos en la intensidad de los huracanes/tifones tropicales, al menos para aquellos que tienden a alcanzar etapas maduras.31 En las áreas húmedas subtropicales sería probable la producción de marcados incrementos en el índice del calor en el verano (medida del nivel efectivo de temperatura que el cuerpo siente en un día húmedo).32 Si se produjeran los cambios antes mencionados, se generarían importantes tensiones en muchos aspectos de la vida en La Tierra. Probablemente habría muchos perdedores y algunos ganadores. El enfrentamiento de los valores y de la equidad que resultaría de este tipo de escenario producido por el cambio climático, probablemente sería intenso y prolongado. La segunda razón por la que esperamos un debate de gran intensidad, note que persiste una importante posibilidad de que la sensibilidad real del clima pudiera estar cerca del límite inferior del generoso rango de los mejores estimados actuales (1.5° C para la duplicación del CO2). No obstante, aún este bajo nivel de sensibilidad climática al CO2 añadido puede ser problemático. Como se señaló en el Informe del IPCC de 1994 acerca de Radiative Forcing of Climate Change,33 nuestra tendencia actual de uso de los combustibles fósiles está apuntando hacia alcanzar el cuádruplo de los niveles de CO2 por encima de los niveles preindustriales. A esos altos niveles de CO2, aún con este bajo nivel de respuesta de calentamiento a los incrementos del CO2, sus impactos potenciales se hacen sorprendentemente “no pequeños” (vea previamente los efectos de la duplicación del CO 2 para el rango medio estimado). La tercera razón es que, cerca de los límites superiores actuales de la sensibilidad climática para la trayectoria actual del CO2 proveniente de la sociedad, los grandes cambios climáticos proyectados indican que los impactos potenciales probablemente serían impresionantemente grandes. 34 Los casos hipotéticos señalados previamente señalan que se producirá, casi inevitablemente, un creciente requerimiento global de que se realice un cambio en el uso mundial de los combustibles fósiles. Eso, por supuesto, fue lo que ocurrió en la conferencia de Kyoto -fue el comienzo del proceso de toma de conciencia del mundo para variar el perfil de uso actual de los combustibles fósiles en interés de prevenir cambios climáticos sustanciales. El proceso de Kyoto fue muy criticado bien por hacer demasiado, por hacer muy poco o por ser muy indulgente con las emisiones de CO2 producidas por otros (países, industria, generación...... Obviamente, ¿Quién paga y cuánto y cuándo? El debate ya es el origen de una importante disputa que se garantiza se incrementará en la misma medida en que estos “acuerdos” evolucionen hacia compromisos reales por países reales, industrias reales y personas reales. Ahora es que comenzaron los debates reales. Ahora los conflictos de valor se tornan sustantivos y ubicuos. La mayoría de nosotros desea asegurar que nuestro conjunto particular de deseos y necesidades no se afectan desproporcionadamente. Los debates de valores dirigidos por la equidad inevitablemente serán contenciosos y emocionales. Nos quedamos, por tanto, con la conclusión de que el propósito real de Kyoto fue iniciar los esfuerzos para alejarnos en algo de nuestra trayectoria social actual que está señalando hacia cuadruplicar los niveles de CO2.35 Decisiones realmente difíciles tendrán que tomarse en una serie de futuras “Conferencias de Kyoto”. Luego del proceso de Kyoto está casi garantizado que los debates se incrementen aún más. Apoyar al enfoque de Kyoto es lo que a mí me parece es una hipótesis implícita. Podemos avanzar razonablemente en el ala política si todos podemos asumir tranquilamente, al menos por ahora, que la duplicación eventual de los niveles de CO 2 produciría un nivel aceptable de cambios climáticos, pero que niveles superiores de CO 2 serían progresivamente problemáticos. Partiendo de la información científica básica existente en la actualidad, ¿cuáles de las entidades importantes han llegado a esta conclusión? Ciertamente la Evaluación del IPCC de 1995 36 no lo ha hecho. La respuesta es inquietante pues ningún or-
47 31 Knutson TR, Tuleya RE, Kurihara Y. 1998. Simulated increase of hurricane intensities in a CO 2warmed climate. Science 279:1018-20. 32 Delworth TL, Mahlman JD, Knutson TR. 1998. Changes in heat index associated with CO 2induced global warming. Clim. Change. In press. 33 Houghton JT, Meira Filko LG, Bruce J, Lee H, Callander BA y cols., 1994. Climate Change 1994: Radiative Forcing of Climate Change. Intergovernmental Panel on Climate Change. Cam bridge, UK: Cambridge Univ. Press. 339 pp. 34 Manabe S. Stouffer R. 1994. Multiple-century response of a coupled ocean-atmosphere model and increase of atmospheric carbon dioxide. J. Clim. 7:5-23. 35 Hougton JT, Meira Filko LG, Bruce J, Lee H, Callander BA, y cols., eds. 1994. Climate Change 1994: Radiative Forcing of Clima te Change. Intergovernmental Panel on Climate Change. Cam bridge, UK: Cambridge Univ. Press. 339 pp 36 Hougton JT, Meira Filko LG, Callender BA, Harris N, Dathenberg A, Mackell K, eds. 1995. Climate Change 1995: The Science of Climate Change. Cambridge. UK: Cambridge Univ. Press. 572 pp.
48
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
ganismo importante ha llegado a dicha conclusión. Por ello, ¿qué está sucediendo? Sospecho que esta hipótesis, implícita en realidad, está guiada por la amplia, pero no unánime percepción de lo enormemente difícil que resulta el impedir la duplicación de los niveles de CO2, sólo dejarlo al niveles inferiores. El proceso de Kyoto parece haber concluido tranquila y juiciosamente que es necesario iniciar desde algún punto que permita iniciar acciones crecientes, aún cuando las mismas sean pequeños pasos con relación al problema real. Así, está casi garantizado que el debate real sobre el calentamiento producido por el efecto de invernadero se incremente aún más. Para lograr que el proceso de Kyoto tenga una perspectiva de éxito racional, la otra mitad de este esfuerzo debe postergarse. ¿La otra mitad? Bien, sí. Los debates de Kyoto se centraron alrededor de quién paga los gastos iniciales de reducción en las emisiones del CO2. La parte que no se discutió en el debate fue quién “paga” los impactos causados por las emisiones de CO2 no reducidas. El acuerdo tácito para permitir el cambio climático significativo (duplicación o más del CO2) no fue abordado en el proceso de Kyoto. Esto pone de relieve otro debate de valor fundamental que seguramente añadirá sorprendentes niveles de complejidad y emoción al proceso. Los aspectos de equidad son multidimensionales: ganadores vs. perdedores del cambio climático; ricos vs. pobres; medio ambiente vs. economía; nuestras generaciones vs. generaciones futuras... En resumen, los valores, debates efectuados de equidad e impacto acerca del costo del cambio climático se dirigirán ine vitablemente en forma sustancialmente más concentrada que lo que está ocurriendo en la actualidad. Los aportes y niveles emocionales de los argumentos serán muy elevados. Probablemente habrá ganadores y perdedores evidentes. Arreglar todo esto tomará mucho tiempo, décadas a siglos. Pues los costos de las acciones agresivas que produzcan una disminución suficiente probablemente sean muy elevados, y lo es claramente, si las emisiones globales netas de CO2 se van a reducir bruscamente. Sin embargo, los “costos” de hacer poco para prevenir el calentamiento significativo del clima también serán, probablemente, muy elevados y se impondrán por muchos siglos. Dicho de manera sencilla, este problema no tiene una zona de aterrizaje suave. Este es el debate real del calentamiento producido por el efecto de invernadero. Piense en él como nuestro “presente” para nuestros bisnietos.
MAHLMAN
Literatura citada Arrhenius S. 1896. On the influence of carbonic acid in the air upon the temperature of the ground. London Edinburgh Dublin Philos. Mag. J. Sci. 41: 237-76. Cane M, Zebiak SE, Dolan SC. 1986. Experimental forecast of El Niño. Nature 321: 827-32. Delworth TL, Mahlman JD, Knutson TR. 1998. Changes in heat index associated with CO2 -induced global warming. Clim. Change. In press. Evans DJ. 1992. Policy Implications of Greenhouse Warming. Washington, DC: Natl. Acad. 918 pp. Farman JC, Gardiner BG, Shanklin JD. 1985. Large losses of total ozone in Antarctica reveal seasonal Clox /NOx interaction. Nature 315: 207-10. Houghton JT, Jenkins GJ, Ephraums JJ, eds. 1990. Climate Change: the IPCC Scientific Assessment. Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge, UK: Cambridge Univ. Press. 364 pp. Houghton JT, Meira Filko LG, Bruce J, L H, Callender BA, et al, eds. 1994. Climate Change 1994: Radiativ Forcing of Climate Change. Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge, UK: Cambridge Univ. Press. 339 pp. Houghton JT, Meira Filko LG, Callender BA, Harris N, Kathenberg A, Mackell K, eds. 1995. Climate Change 1995: the Science of Climate Change. Cambridge, UK: Cambridge Univ. Press. 572 pp. Knutson TR, Tuleya RE, Kurihara Y. 1998. Simulated increase of hurricane intensities in a CO2 -warm d Climate. Science 279: 1018-20. Lindzen RS. 1990. Some coolness concerning global warming. Bull. Am. Meteorolog. Soc. 71: 288-99. Lorenz EM. 1963. Deterministic non-periodic flow. J. Atmos. Sci. 20: 130-41. Mahlman JD, F ls SB. 1986. Antarctic ozone decreases: a dynamical cause? Geophys. Res. Lett. 13: 1316-19. Mahlman JD. 1997. Uncertainties in projections of human-caused Climate warming. Science 278: 1416-17. Manabe S, Stouffer R. 1994. Multiple-century response of a coupled oceanatmosphere model and increase of atmospheric car on dioxide. J. Clim. 7: 523. Manabe S, Wetherald RT. 1967. Thermal equilibrium of the atmosphere with a given distribution of relative humidity. J. Atmos. Sci. 24: 241-59. Oort AH, Liu H. 1993. Upper air temperature trends over the globe. J. Clim. 6: 292-307. Phillips NA. 1956. the general circulation of the atmosphere: a numerical experiment. Q. J. R. Meteorolog. Soc. 82: 123-64. Smagorinsky J, Mana S, Holloway JL Jr. 1965. Numerical results from a ninelevel general circulation model of the atmosphere. Mon. Weather Rev. 43: 727-68. Smagorinsky J. 1963. General circulation experiments with the primitive equations. I. The basic experiment. Mon. Weather Rev. 41: 99-164. Sun D-Z, H ld IM. 1996. A comparison of model d and observed relationships between interannual variations of water vapor and temperature . J. Clim. 9: 665-75. World Meteorological Organization. 1985. Atmospheric Ozone 1985, Assessment of Our Understanding of the Processes Controlling Its Present Distribution and Change.World Meteorolog. Org., Global Ozone R s. Monitoring Proj. Rep. 16. 478 pp.
49
50
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Agradecimientos
Deseo agradecer a los siguientes colegas del GFDL quienes han sido de mucho valor para mí en mi lucha para comprender los trabajos inmensamente complejos y los diversos aspectos del sistema climático: Anthony Brócoli, Kirk Bryan, Thomas Delworth, Leo Donner, Kevin Hamilton, Isaac Held, Stephen Klein, Thomas Knutson, Ngar-Cheung Lau, Hiram Levy II, Syojuro Manabe, Christopher Milly, V. Ramaswamy, Jorge Sarmiento, M. Daniel Schwarzkopf, Brian Soden, Ronald Stouffer, J. Robert Toggweiler, Richard Wetherald, R. John Wilson, y Gareth Williams. Con relación a la redacción de este artículo, agradezco a Antoni Brocolli, Mack McFalrland y Robert Socolow por sus comentarios y recomendaciones sobre las primeras versiones. Dos personas anónimas que realizaron la revisión fueron muy útiles en las numerosas sugerencias que realizaron para mejorarlo. Betty M. Williams ofreció una valiosa asistencia en la preparación del manuscrito. Finalmente, estoy en deuda con la legión de científicos que han trabajado incansablemente para realizar el proceso de trabajo del IPCC. Sin ellos, el mundo no estaría aún listo para este ensayo. J.D. Mahlman es Director del NOAA Laboratorio Geofísico para la Dinámica de los Líquidos de la Universidad de Princeton en Estados Unidos. En 1994 recibió la Medalla Carl-Gustaf Rossby Research que otorga la Sociedad Americana de Meteorología por encabezar el trabajo para la aplicación de los modelos de circulación general para la comprensión de la dinámica y el transporte de la estratosfera. Ha sido Conferencista con el rango de Profesor en Geociencias y Ciencias Atmosféricas y Oceánicas en Princeton desde 1980. Geophysical Fluid Dynamics Laboratory/NOAA, Princeton University, Princeton, New Jersey 08542; e-mail:
[email protected].
R A M A K R I S H NA
La UNFCCC -historia y evolución de las negociaciones sobre el cambio climático Kilaparti Ramakrishna Centro de Investigación de Woods Hole Woods Hole, Massachussets, EUA Resumen La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC, por sus siglas en inglés), adoptada en la Conferencia de las Na ciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desar rollo realizada en Río de Janeiro en 1992, tiene una historia rica y casi única, y una estructura poten te y persuasiva. En los años transcurridos desde que se adoptó la Conven ción, las partes han realizado progresos en la aplicación de muchas de sus cláusulas. Se creó suficiente confianza entre las más de 175 Partes que ra tificaron la Convención para comenzar un nuevo proceso que llevó a la adopción de un instrumento legal para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero en los países industrializados. El resultado de este pr oceso fue el Protocolo de Kyoto, que se adoptó en Diciembre de 1997. Este trabajo revisa de manera crítica la historia del sistema climático en evolu ción y evalúa al UNFCC y al Protocolo de Kyoto en el momento en que las Partes se preparan para la Sexta Conferencia de las Partes a efectuarse en Noviembre del 2000. Cómo puede juzgarse este sistema, que “patrón” de éxito debe emplearse, y qué debe mantenerse en el futuro para su exitosa aplicación así como las lecciones que podrán extraerse cuando la humani dad se enfrente con otro aspecto del medio ambiente global -estos y otros elementos son evaluados en este trabajo. Introducción La ciencia del cambio climático se caracteriza por la existencia de profundas incertidumbres y de rápidos avances que resultan del progreso de la investigación. Es por ello que cualquier sistema de gobierno en esta área debe aspirar no sólo a estimular el avance del conocimiento sino también a crear mecanismos que integren los nuevos conocimientos al sistema sin que sea necesaria la adopción de un prolongado proceso legislativo. En el caso del cambio climático, lograrlo requiere reconocer el reto y determinarse a enfrentarlo. Tal dinámica probablemente comprenda la articulación de un nuevo punto de vista mundial que redefina las aspiraciones humanas y que produzca la reestructuración del sistema ético que guía las relaciones hombre/medio ambiente. Este nuevo punto de vista mundial, casi con certeza, tomará como punto de partida la perspectiva ecológica, la cual enfatiza los vínculos entre los elementos de sistemas complejos, en contraste con la perspectiva tecnológica, que enfatiza la separación de estos sistemas complejos en partes discretas que pueden ser manejadas como entidades auto-contenidas. El éxito en el desarrollo de un sistema de gobierno efectivo pa-
51
52
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
ra el clima de la Tierra requerirá de un esfuerzo mancomunado para nutrir estos nuevos puntales intelectuales así como de un esfuerzo para diseñar los elementos específicos del sistema climático que se está estableciendo. Hubo un tiempo en que se discutió la necesidad de que existiera un instrumento formal como la Convención. De acuerdo con este punto de vista, la mejor opción era dejar que el sistema evolucionara informalmente a través del desarrollo de lo que comúnmente se conoce como “ley floja”. Los que abogaban por la formalización le daban gran valor al papel que pueden jugar los tratados y convenciones en el establecimiento de compromisos legales y en la disminución de las oportunidades para que los miembros ignoren impunemente los dictados de los regímenes. Aquellos que apoyaban las “leyes flojas”, en contraste, enfatizaban las virtudes de órdenes más informales: que evitan las complicaciones del proceso de ratificación y le permitían a los regímenes adaptarse, de forma flexible, a las circunstancias cambiantes. La conclusión es que no es necesario pensar que estas alternativas son mutuamente excluyentes. De acuerdo con ello, se acordó que para que el sistema climático fuera efecti vo se requeriría la constancia de todos los actores del mundo, tanto públicos como privados. Parcialmente, esto le dio oportunidad a todos los miembros de la comunidad internacional de participar, de forma significativa, en la formulación de medidas a implementar en el marco de un acuerdo internacional para proteger la atmósfera ter restre. Sin embargo, más profundamente hubo la necesidad, crítica para el sistema de gobierno emergente, de tener el apoyo tanto del sistema internacional estatal como de los participantes no estatales. Además, deliberaciones de esta importancia requieren, en cierto aspecto, la participación a través de algún método reconocido de aquellos que están directamente afectados, para que su voz llegue hasta el proceso. El sistema climático no puede lograr su propósito sin que exista un esfuerzo conjunto que dirija la prioridad de la preocupación hacia los países del mundo en desarrollo. Mientras que los residentes ricos de los países industrializados centran cada vez más su atención en los aspectos de la calidad del medio ambiente, muchos líderes de los países en desarrollo están comprensiblemente preocupados, pues, al centrar la atención mundial en los aspectos del medio ambiente, la misma se desvía de los acuciantes problemas económicos que están enfrentando sus países, o en todo caso, se llevará a la promulgación de reglas restrictivas que obstaculicen los esfuerzos que ellos realizan para lograr un crecimiento económico sostenido y un estándar de vida razonable para sus ciudadanos. Dado el hecho de que el incremento en la concentración de los gases de efecto invernadero (GHG, por sus siglas en inglés) que se encuentran en la actualidad en la atmósfera terrestre es, en gran medida, atribuible a la industrialización de los países del ‘Primer Mundo’, y que ningún sistema climático puede ser efectivo sin que exista la aceptación de una participación efectiva por parte de los principales países del mundo en desarrollo, se hace necesario reconciliar las preocupaciones acerca del desarrollo de los países en desarrollo como parte del pacto del planeta relacionado con el cambio climático.
Casi ciertamente, este punto de vista mundial tomará como punto de par tida la perspectiva ecológica, que enfatiza los vínculos entre los elementos de sistemas complejos, en contraste con la perspectiva tecnológica, que -en fatiza la separación de los sistemas complejos en partes que pueden ser enfrentadas como entidades auto-contenidas.
En tanto, resulta atractivo concentrar la atención de las consecutivas rondas de negociaciones, por lo que gran parte del trabajo que hace que los términos
RA M A K R I S H NA
del sistema resultante se refieran a problemas concretos debe ocurrir en contextos más circunscritos. Ésta es, parcialmente, una forma de alentar a las personas, a las empresas industriales y a los gobiernos de países específicos para que varíen los patrones de comportamiento actual. En parte, también es cuestión de facilitar los esfuerzos de parejas o de pequeños grupos de estados para superar la rígida insistencia acerca de los principios simplistas, tales como la doctrina de pagar por la contaminación, y la participación en acuerdos mutuamente beneficiosos que lleven a reducciones netas en las emisiones de gases de efecto invernadero. En apoyo a todos estos enfoques se encuentra la necesidad de poder dejar a un lado cualquier expectativa acerca de que las cláusulas del sistema climático, en la práctica, serán aprobadas sólo porque ellas están protegidas por una convención, y comenzar a pensar en el desarrollo de un orden de aplicación y de técnicas para su fortalecimiento
El sistema climático no puede ser un éxito si no se realizan esfuerzos con juntos dirigidos hacia las prioridades que conciernen a los países del mun do en desarrollo.
Resulta infructuoso pedirle a los gobiernos de los estados miembros que realicen acciones que no son factibles en términos económicos, técnicos o administrativos. En tanto, con frecuencia se asume que los gobiernos que desean lograr objetivos definidos tienen la capacidad de alterar el comportamiento de sus ciudadanos decretando una prohibición, lo que a menudo no es real. Esto es particularmente cierto en muchos países en desarrollo y en los países que previamente fueron socialistas cuyos gobiernos pueden estar muy limitados en su capacidad de liberarse de compromisos contraídos de buena fe en el contexto de la creación de regímenes internacionales. Por ello, un sistema efectivo de gobierno para lograr la mitigación del cambio climático debe suministrar ayuda sustancial a los gobiernos que están preparados para realizar un esfuerzo conjunto para aplicar, dentro de sus propias jurisdicciones, las reglas del sistema. Las herramientas apropiadas para realizar dicho esfuerzo incluyen transferencias tecnológicas, entrenamientos y asistencia para el desarrollo adicional para aquellos que se empeñen en aplicar los términos del sistema del cambio climático.
Historia de las negociaciones sobre el cambio climático En tanto la ciencia y la política del cambio climático tienen más de 100 años, el mejor momento para comenzar a documentar la historia es la Conferencia de Toronto sobre “The Changing Atmosphere: Implications for Global Security” (La atmósfera cambiante: implicaciones para la seguridad global) realizada en Junio de 1988. La rápida sucesión de hechos ocurridos a partir de este momento tiene una historia que es única para el desarrollo del sistema climático. Para puntualizar -cuando en esta conferencia, en 1992, se realizó la sugerencia de adoptar una convención internacional sobre el cambio climático, muchos estados, incluyendo a los Estados Unidos (que ha tenido una importante influencia, aunque mixta, en el desarrollo del sistema climático), creían que era extremadamente temprano y, por tanto, que era un objetivo poco alcanzable. Estados Unidos fue el anfitrión de la primera sesión de negociaciones en Febrero de 1991, en Washington, D.C. Estados Unidos fue también uno de los primeros países de importancia en ratificar la Convención. Una de las principales razones para que ocurriera este rápido cambio fue la innovación institucional que tuvo lugar durante este tiempo. En este aspecto merece especial atención el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés). El IPCC se estableció por la
53
54
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Organización Meteorológica Mundial (WMO, por sus siglas en inglés) y por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP, por sus siglas en inglés) en Noviembre de 1988. El Secretario General de la WMO, en su discurso de apertura de la sesión, enfatizó la naturaleza científica del trabajo de la WMO en su ayuda a los 160 países miembros para medir, estandarizar, coleccionar y diseminar la información atmosférica. A pesar de este énfasis científico, y debido a que el calentamiento global pronosticado es uno de los retos más importantes a que se enfrenta la humanidad a largo plazo, el secretario general expresó que la WMO no podía mantenerse inactiva en tanto se consideraran las consecuencias de los estudios científicos. El Director Ejecutivo del UNEP coincidió con esta evaluación y llamó a la formación y al lanzamiento del IPCC como el elemento fundamental en la cooperación global para enfrentar el reto del cambio climático. Antes de la adopción del Primer Informe de Evaluación realizado por el IPCC, se aprobaron resoluciones por la WMO y el UNEP para convocar a la primera sesión de negociaciones abiertas para la convención marco sobre el cambio climático. La primera serie de estos encuentros se realizó en Ginebra en Septiembre de 1990 y a la misma asistieron más de 70 países. En estos encuentros, el Director Ejecutivo del UNEP enfatizó que tanto a él como al Secretario General de la WMO le habían solicitado sus cuerpos de gobierno a “prepararse para realizar negociaciones ahora”. La proclama del UNEP/WMO establecía un número de aspectos que debían ser tomados en consideración durante el proceso de negociación, entre los que se incluían: • Gases que debían incluirse en las concentraciones atmosféricas; • Objetivos de estabilización y reducción de emisiones; y • Fechas propuestas, basadas en años, y criterios para calcular los niveles de emisiones (per cápita por unidad de GNP o GPD (por sus siglas en inglés), de acuerdo con el área del país, sus condiciones climáticas, el tamaño de sus sumideros naturales de carbono, consumo de energía por unidad de producción -o una mezcla de criterios. Aparte de los detalles sobre lo que debía lograr la Convención, en gran medida hubo consenso de que “un objetivo debía ser lograr un acta legal significativa para ser adoptada en 1992”. La cuestión era, sin embargo, si ésto debía lograrse a costa de un instrumento de naturaleza puramente declaratoria. A medida que se desarrollaba este debate en el UNEP/WMO, la Asamblea General de las Naciones Unidas creó, bajo sus auspicios, un Comité de Negociación Intergubernamental único para la preparación de una convención marco efectiva sobre el cambio climático. La misma autorizó al Secretario General de las Naciones Unidas, con ayuda del Director Ejecutivo del UNEP, y del Secretario General de la WMO, a convocar la primera sesión negociadora en Febrero de 1991 en Washington, DC. El trabajo sobre la Convención Marco, conforme a la Asamblea General, debía terminarse antes de la
La Primera Sesión del INC convocó en Febrero de 1991, y en Mayo de 1992 a que se concluyeran las negociaciones en la Quinta Sesión. Así, aproxi madamente quince meses después de comenzar su trabajo, el INC había terminado las negociaciones sobre la convención marco. La Convención, firmada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Junio de 1992 (Cumbre de Río), recibió el número necesa rio de ratificaciones para el 22 de diciembre de 1993, y entró en vigor a partir del 21 de marzo de 1994.
R A M A K R I S H NA
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Junio de 1992 y debía estar lista para ser firmada durante la Conferencia a realizarse en ese mes. Así, la Asamblea General de las Naciones Unidas, donde los países en desarrollo constituyen una abrumadora mayoría, retó a sus miembros a desarrollar y concluir un acuerdo internacional de enormes consecuencias en un tiempo bastante limitado. A diferencia de la historia de participación típica de los países en desarrollo en asuntos internacionales sobre el medio ambiente, la participación de estos países en las negociaciones climáticas fue muy viva y constructiva. El Comité Especial del IPCC de los Países en Desarrollo trató de canalizar este interés por vías que llevaran a la participación activa a largo plazo de los países en desarrollo. Este aspecto fue, y aún continúa siendo, trasladar lo que en la actualidad se acepta como preocupación sobre los aspectos críticos hacia medidas políticas específicas. Como señaló directamente Mostafa Tolba, entonces Director Ejecutivo del UNDP, los tres aspectos que podían impedir el crecimiento o desarrollo de todo el proceso negociador eran los requerimientos financieros, la transferencia tecnológica y las reformas económicas. Las negociaciones climáticas han sido complejas y de extrema significación para el futuro de las relaciones internacionales. En su discurso durante la primera sesión del INC, el Secretario General de las Naciones Unidas caracterizó la importancia de las negociaciones climáticas al decir que existe un paralelo entre la Conferencia de San Francisco que creó a las Naciones Unidas y el proceso que se está poniendo en marcha en los encuentros del INC. De forma similar, en términos de complejidad de la materia que se discute, muchos han realizado un paralelo entre las negociaciones climáticas y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS, por sus siglas en inglés) que tardó nueve años en negociar y adoptar la Ley de la Convención del Mar. Algunos han ido más lejos y han dicho que el régimen del cambio climático es más complejo que el UNCLOS. Un observador casual de las negociaciones podría atestiguar tanto la importancia como la complejidad de los aspectos que se manejaron por el INC -primero en la realización del bosquejo de la Convención, y ahora en su aplica ción. Desde el punto de vista real, el progreso que se alcanzó durante la primera sesión fue menos que satisfactorio, particularmente en la organización del trabajo. Muchos países pusieron énfasis en la importancia que tenía abordar el aspecto del cambio climático global de forma integral y exhaustiva tomando en cuenta las circunstancias y necesidades especiales de los países en desarrollo. Aún así, hubo una importante oposición a considerar, en grupos de trabajo separados, la reducción de emisiones, la preservación y expansión de sumideros y la asistencia financiera y tecnológica. En particular, los países en desarrollo temían que si estos tópicos se abordaban en grupos separados, se le diera menor importancia a la reducción de las emisiones y a la asistencia técnica y financiera. Otra preocupación era que los bosques de los países en desarrollo serían considerados como el remedio universal para el problema del calentamiento global ya que los mismos consumen gran parte del dióxido de carbono, principal gas de efecto invernadero. Sin embargo, quedó claro que todos estos aspectos no podían abordarse en la plenaria. Luego de profundas discusiones, se llegó al acuerdo de establecer dos grupos de trabajo: uno que trataría los compromisos y el otro los mecanismos. El progreso alcanzado por los grupos de trabajo se integró en la plenaria y el texto final se trató en conjunto. Este breve resumen del proceso que llevó a la construcción del sistema climático indica que el enfoque que adoptó la comunidad internacional para abordar el calentamiento global fue diferente a los adoptados previamente. La Primera Sesión del INC adoptó en Febrero de 1991 y en Mayo de 1992 la Quinta Sesión concluyó las negociaciones. Así, en apenas 15 meses, luego de que el INC comenzara su trabajo, se terminaron las negociaciones sobre la convención mar-
55
56
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
co. Esta Convención, firmada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Junio de 1992 (Cumbre de Río), recibió el número requerido de ratificaciones para la fecha del 22 de Diciembre de 1993 y entró en vigor el 21 de Marzo de 1994. En el momento de realizar este trabajo, el número total de ratificaciones es de 176.
Naturaleza única de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático La cláusula principal de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (FCCC, por sus siglas en inglés) es su objetivo, el cual se establece en el Artículo 2: El objetivo último de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. En otras palabras, el objetivo llama a lograr un cuidadoso equilibrio, que logre estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera en un período de tiempo suficiente para: • Permitir que los ecosistemas se adapten de manera natural al cambio climático; • Asegurar que la producción de alimentos no peligre; y • Permitir que continúe el crecimiento económico de forma sostenible. El otro elemento de importancia, que tomó toda la energía combinada de los países industrializados, y casi logró que fuera imposible adoptar la FCCC en la Cumbre de Río, comprende los tipos de compromisos que debían hacer los países industrializados para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. De particular importancia en este aspecto son los Artículos 4.2(a) y 4.2(b). Estos artículos dicen lo siguiente: Las Partes que son países desarrollados y las demás Partes incluidas en el Anexo I se comprometen específicamente a lo que se estipula a continuación: a) Cada una de esas Partes adoptará políticas nacionales 1/ y tomará las medidas correspondientes de mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero y protegiendo y mejorando sus sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero. Esas políticas y medidas demostrarán que los países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que respecta a modificar las tendencias a más largo plazo de las emisiones antropógenas de manera acorde con el objetivo de la presente Convención, reconociendo que el regreso antes de fines del decenio actual a los niveles anteriores de emisiones antropógenas de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal contribuiría a tal modificación, y teniendo en cuenta las diferencias de puntos de partida y enfoques, estructuras económicas y bases de recursos de esas Partes, la necesidad de mantener un crecimiento económico fuerte y sostenible, las tecnologías disponibles y otras circunstancias individuales, así como la necesidad de que cada una de esas Partes contribuya de manera equitativa y apropiada a la acción mundial para el logro de ese objetivo. Esas Partes podrán aplicar tales políticas y medidas conjunta-
R A M A K R I S H NA
mente con otras partes y podrán ayudar a otras Partes a contribuir al objetivo de la Convención y, en particular, al objetivo de este inciso; b) A fin de promover el avance hacia esa meta, cada una de esas Partes presentará con arreglo al Artículo 12, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de la Convención para esa Parte y periódicamente de allí en adelante información detallada acerca de las políticas y medidas a que se hace referencia en el inciso a) así como acerca de las proyecciones resultantes con respecto a las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción por los sumideros de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal para el período a que se hace referencia en el inciso a), con el fin de volver individual o conjuntamente a los niveles de 1990 esas emisiones antropógenas de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal. La Conferencia de las Partes examinará esa información en su primer período de sesiones y de allí en adelante en forma periódica, de conformidad con el Artículo 7; Un aspecto realmente único de la UNFCCC, que ha sido desde entonces imitado en otros foros, es el “rápido comienzo” acordado por las Partes, lo que permitió la inmediata preparación de la Primera Conferencia de las Partes (COP-1, por sus siglas en inglés). Debido al rápido comienzo, el INC continuó sesionando y se reunió más de seis veces antes de que se realizara la COP-1. Durante estos encuentros los países industrializados, liderados por los Estados Unidos, comenzaron a plantear a viva voz el criterio de que la FCCC tenía serias imperfecciones. Específicamente, y a pesar de la cláusula adoptada en 1992 de “responsabilidades iguales pero diferenciadas” entre países desarrollados y en desarrollo, los Estados Unidos mantenían que era vital que los países en desarrollo se unieran en la fase siguiente de compromisos. La convención entró en vigor en 1994. La primera Reunión de la Conferencia de las Partes (COP-1) se realizó en Berlín, Alemania en Marzo y Abril de 1995. Debido al “rápido comienzo”, esta reunión se convirtió en la más importante de las primeras reuniones COP de cualquiera de las reuniones internacionales sobre medio ambiente. Los logros principales incluyeron: • Las partes acordaron que Bonn, Alemania fuera la sede del Secretariado de la FCCC • Las partes aprobaron el “Mandato de Berlín;” • Las partes acordaron realizar una “fase piloto” de Actividades de Implementación Conjunta (AIJ, por sus siglas en inglés); y • El establecimiento de un Grupo Ad Hoc del Mandato de Berlín (AGBM, por sus siglas en inglés).
El Mandato de Berlín Entre estos resultados, la adopción del Mandato de Berlín fue objeto de debates muy intensos. Los países en desarrollo lograron asegurar que el resultado fuera un reflejo adecuado de sus preocupaciones. El Mandato llama a las Partes a: Definir, como prioridad en el proceso de fortalecimiento de los compromisos en el Artículo 4.2(a) y (b) de la Convención, para países desarrollados/otras Partes incluidas en el Anexo I, ambos • elaborar políticas y medidas; así como • establecer compromisos cuantificados de limitación y reducción dentro de marcos específicos de tiempo, como 2005, 2010 y 2020, para sus emisiones antropógenas por el desarrollo y la eliminación de sumideros de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, tomando en cuenta las diferencias en el inicio y los enfoques, estructuras económicas y re-
57
58
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
cursos básicos, y la necesidad de mantener un crecimiento económico fuerte y sostenible, así como la necesidad de que existan contribuciones equitativas y apropiadas de cada una de estas Partes al esfuerzo global, y también al proceso de análisis y evaluación referido en la sección III, párrafo 4, infra; no introducir ningún compromiso nuevo para las Partes que no estén incluidas en el Anexo I, pero reafirmar los compromisos existentes en el Artículo 4.1 y continuar avanzando en la aplicación de los mismos con el fin de lograr el desarrollo sostenible, teniendo en cuenta los Artículos 4.3, 4.5 y 4.7. Mientras se producía el debate entre los países industrializados y en desarrollo acerca del momento para cumplir los compromisos, varios actores que son líderes de sectores privados formaron la Coalición del Clima Global y comenzaron a plantear el punto de vista de que las incertidumbres en la ciencia del cambio climático global eran tales que cualquier acción que se realizara por cualquier grupo de países, desarrollados o en desarrollo, era injustificada. Como resultado, las Partes consideraron importante que en la Segunda Reunión de la Conferencia de las Partes (COP-2), realizada en Ginebra, Suiza en Julio de 1996, se adoptara una Declaración Ministerial que estableciera firmemente que la ciencia del cambio climático es precisa, y que los compromisos contraídos legalmente estaban justificados. Se hizo particular énfasis en el Segundo Informe de Evaluación (SAR, por sus siglas en inglés) del IPCC. La Declaración reconocida y respaldada posteriormente “el SAR del IPCC como la evaluación más exhaustiva y autorizada hasta este momento de la ciencia del cambio climático, de sus impactos y opciones de respuesta de que se disponga hasta el presente”. Así, luego de la COP-2, quedó claro que toda la preparación para la siguiente COP debía centrarse en la aprobación de los compromisos legalmente adquiridos. Esto produjo un conjunto de actividades alrededor del mundo. Ejemplos sólo en los Estados Unidos son: • La Declaración de los Economistas sobre el Cambio Climático en Enero de 1997; • La Declaración de los Ecologistas sobre las Consecuencias del Rápido Cambio Climático en Mayo de 1997; y • La Declaración de los Científicos sobre la Desorganización Climática Global en Junio de 1997. Una Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que se realizó en Nueva York en 1997 entre el 23 y el 27 de Junio revisó los avances alcanzados desde la Cumbre de Río y aportó mayores evidencias del deseo global de la comunidad de hacer del cambio climático el aspecto definitorio en términos de demostrar su capacidad de enfrentar el reto del medio ambiente global. En esta Sesión, virtualmente todos los líderes mundiales enfatizaron la necesidad de tener un Protocolo abarcador, el cual se adoptó en Kyoto en la COP-3. Además, el discurso que realizó el Presidente Bill Clinton en esta Sesión Especial estuvo completamente dirigido al cambio climático. Posteriormente, en el transcurso de ese mismo año, el Presidente de los EUA propuso la Iniciativa de la Casa Blanca para el Cambio Climático. El Senado de los EUA, por otra parte, tuvo serias reservas acerca de las actividades de la Casa Blanca. Esta preocupación se reflejó en la Resolución Byrd-Hagel, resolución independiente que restringe severamente la posición negociadora de EUA, la cual se adoptó por el senado de EUA mientras que las Partes se estaban preparando para adoptar el Protocolo de Kyoto en la COP-3. El Senado resolvió que: 1. Los Estados Unidos no debían ser signatarios de ningún protocolo o de cualquier otro acuerdo relacionado con la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992, en las negociaciones de Kyo-
R A M A K R I S H NA
to en Diciembre de 1997, o en cualquier momento posterior, que: A. contrajera nuevas obligaciones para limitar o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero para las Partes incluidas en el Anexo I, a menos que el protocolo u otros acuerdos contrajeran también nuevos esquemas específicos de compromisos para limitar o reducir las emisiones de gases den efecto invernadero para las Partes de Países en Desarrollo dentro del mismo período acordado; o B. resultara un serio daño para la economía de los Estados Unidos; y C. cualquier protocolo u otro acuerdo que requiera del consejo y consentimiento del Senado para su ratificación debe estar acompañado de una explicación detallada de cualquier legislación o acciones reguladoras que puedan requerirse para implementar el protocolo o el acuerdo y también deben acompañarse de un análisis detallado de los costos financieros y de otros impactos sobre la economía de los Estados Unidos que se incurrirían por la aplicación del protocolo o de otros acuerdos. A lo largo de estos acontecimientos el AGBM sostuvo ocho reuniones preparatorias de la COP-3 en Kyoto. Además, el 30 de Noviembre de 1997 se realizó en dicha ciudad la octava sesión “resumen” que duró todo un día. Al final de esta sesión las perspectivas de llegar a un acuerdo parecían muy pobres.
Logros del Protocolo de Kyoto El Protocolo de Kyoto se aprobó el 11 de Diciembre de 1997 luego de once días de intensas negociaciones en las que participaron Ministros del Medio Ambiente, de Relaciones Exteriores, de Finanzas y el Tesoro y en algunos casos Jefes de Estado y Gobierno, además de los delegados a la Conferencia. Los delegados trabajaron hasta altas horas de la noche durante tres noches seguidas, y el último artículo se aprobó el 11 de Diciembre, luego de una sesión que duró toda la noche, y que se realizó después que había expirado el tiempo asignado para la Conferencia. El Protocolo resultante contiene 28 artículos y 2 anexos. Las decisiones 1, 2 y 3, adoptadas también en la COP-3, pertenecen directamente al Protocolo de Kyoto. • Decisión 1: Apoya al trabajo de implementación. • Decisión 2: Apoya a la determinación de aspectos metodológicos. • Decisión 3: Apoya la implementación del Artículo 4.8 de la FCCC, el cual evalúa las necesidades de los países en desarrollo, específicamente aquellos que están en riesgo por los impactos del cambio climático, y el Artículo 4.9, que discute la financiación para la transferencia tecnológica a los países en desarrollo. El Protocolo, por primera vez desde el desarrollo del sistema del cambio climático, requiere los compromisos de emisiones asumidos legalmente por las Partes incluidas en el Anexo I. Cubre a los seis GHG principales que se relacionan en el Anexo A del Protocolo: • Dióxido de carbono; • Metano; • Óxido nitroso; • Hidrofluorocarbonos; • Perfluorocarbonos; y • Hexafluoruro de azufre
59
60
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
El objetivo de cada una de las Partes incluidas en el Anexo I se relaciona en el Anexo B. Los objetivos oscilan desde una reducción de 8% a un incremento del 10%, calculado como promedio sobre el período del compromiso 2008-2012. Si todas las Partes alcanzan sus compromisos, la reducción global en las emisiones sería alrededor de 5.2%, partiendo del nivel de 1990 para dicho grupo.
Las sesiones de Buenos Aires y Bonn: El camino a La Haya Mucho ha ocurrido desde la adopción del Protocolo de Kyoto-particularmente durante la Cuarta y Quinta Reunión de la Conferencia de las Partes realizadas en Buenos Aires, Argentina y en Bonn, Alemania, respectivamente. En la reunión de Buenos Aires los gobiernos adoptaron un plan conocido como el Plan de Acción de Buenos Aires (BAPA, por sus siglas en inglés). El contenido primario del BAPA fue una larga lista de aspectos que era necesario que enfrentaran las Partes a medida que se preparaban para la Sexta Sesión de la Conferencia de las Partes programada para realizarse en la Haya, Holanda en Noviembre del 2000. En otras palabras, el BAPA no priorizó los aspectos de forma significativa. Sin embargo, las reuniones de las Partes que llevaron a la adopción del BAPA y las que le siguieron lograron estrechar el alcance sin sacrificar ninguno de los aspectos de importancia para lograr los objetivos de la Convención. En la medida en que las Partes se preparaban para la Sexta Sesión los siguientes aspectos y elementos habían ganado el nivel requerido para lograr un acuerdo. En preparación para la COP-6, deben tenerse en mente unos pocos puntos importantes. La mayor parte de la atención se pondrá en los detalles necesarios para hacer operativas las cláusulas del Protocolo de Kyoto. Pero no se debe perder de vista el trabajo que es necesario hacer para aplicar muchas de las cláusulas de la FCCC, que ya han sido ratificadas por más de 175 países y que están vigentes.
¿Cuáles son los “compromisos” contraidos en la FCCC? Los países incluidos en el Anexo I concuerdan en adoptar las políticas nacionales y en tomar las medidas cor respondientes para mitigar el cambio climático al limitar sus emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero y al proteger e intercambiar sus sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero. Además, los países incluidos en el Anexo I acordaron tomar el liderazgo para modificar las emisiones a largo plazo consistentes con los objetivos de la Convención, reconociendo que el retorno a los niveles previos de emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero (no controlados por el Protocolo de Montreal) para el final de la década contribuiría a tales modificaciones. Los países desar rollados (no incluidos los países que están sufriendo el tránsito hacia la economía de mercado) acordaron aportar fuentes de financiación nuevas y adicionales para cumplir totalmente con los costos que incurrirán las Partes de los países en desarrollo para cumplir con los compromisos contraídos en las comunicaciones e información. Las Partes de los países desarrollados se comprometen también a aportar los recursos que necesitan las Partes de los países en desarrollo, incluida la financiación para la transferencia tecnológica, con el objetivo de alcanzar lo acordado en cuanto al incremento de los costos de aplicación de sus compromisos. Existe consenso general de que el grado en el cual las Partes de los países en desarrollo sean efectivamente capaces de ejecutar sus compromisos con la Convención dependerá de la aplicación efectiva de los compromisos por las Partes de los países en desarrollo. Este es especialmente el caso con relación a los recursos financieros y de la disponibilidad de los países a transferir la tecnología, mientras que, simultáneamente, se tiene en cuenta que el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y apremiantes de las Partes de los países en desarrollo. Así queda aún la cuestión de cómo
RA M A K R I S H NA
alcanzar estos objetivos. Previo a la COP-4, en un taller en el que participaron varios miembros de las negociaciones climáticas se identificaron las siguientes medidas con el fin de al canzar el éxito del Protocolo de Kyoto: • • • • • •
estimular la firma y ratificación del Protocolo de Kyoto estimular la aplicación del protocolo pendiente su entrada en vigor estimular la participación más directa y formal del sector privado crear confianza e incrementar la cooperación expandir la participación a Partes no incluidas en el Anexo I formular el plan de acción de Buenos Aires.
A medida que nos preparábamos para la COP-6, es instructivo resaltar que fuera de la formulación del Plan de Acción de Buenos Aires, que se centraba principalmente en la flexibilidad de los mecanismos, virtualmente todo lo demás permanecía alrededor del desar rollo del sistema de cambio climático elemental. Antes de entrar en los detalles de qué o cómo enfrentar estos aspectos, pudiera ser útil observar los aspectos específicos identificados durante la COP-4 en el BAPA.
Plan de Acción de Buenos Aires El BAPA contiene una relación de 140 aspectos que debían cumplimentarse en los dos años posteriores a la COP-4. Además de los llamados “mecanismos de flexibilidad,” hay un número de aspectos que se abordaron en el BAPA. De manera que todos los acuerdos concertados son justos y equitativos, el BAPA habla con cierta extensión sobre el diseño de los mecanismos para lograr la protección del clima a largo plazo. Sin embargo, existen otros aspectos que deben ser considerados. Estos incluyen el cambio en el uso de la tierra y los bosques y los aspectos de la transferencia tecnológica, los que se abordan en informes especiales del IPCC. Otros aspectos incluyen el rol que desempeñarán los países en desarrollo en el sistema climático emergente, creando un efectivo sistema de obediencia, en el que se incluyen vínculos e interdependencias.
¿Qué puede hacerse mientras desar rollamos los detalles mencionados previamente? Es importante impulsar cualquier posible esfuerzo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Aún cuando los países relacionados en el Anexo B acepten o no, en el futuro cercano, sus obligaciones cuantitativas, es de crucial importancia que comiencen a reducir lo más rápidamente posible sus emisiones domésticas de gases de efecto invernadero si se quiere que se mantenga la esperanza de lograr los propósitos de reducir los gases de efecto invernaderos propuestos para el período de compromiso del 2008-2012. En algunos casos, las reducciones se han obtenido o pueden lograrse por razones no relacionadas, o como resultado de otras políticas. Cualquiera que sea la razón, estos resultados son importantes para alcanzar los objetivos del Protocolo. Al menos, hay tres caminos por los que los países del Anexo B pueden beneficiarse en la reducción de las emisiones domésticas de gases de efecto invernadero en tanto transitan los procesos formales de ratificación del Protocolo y esperan su entrada en vigor. Primero, al documentar y publicar sus esfuerzos en la reducción de emisiones, la nación elevará su reputación internacional. Segundo, si ayuda a que otros países conozcan el esfuerzo realizado, hará más probable las reducciones en esos otros países. Por ejemplo, puede que un país se estimule a reducir sus propias emisiones cuando comprenda la magnitud de los beneficios económicos que el cambio de combustible le ha proporcionado a un país vecino. Tercero, una nación puede desarrollar apoyo político doméstico para reducir
61
62
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
las emisiones de gases de efecto invernadero si con sus acciones puede mostrar costos económicos bajos o negativos y beneficios sustanciales para el medio ambiente. En tanto se efectúa el proceso de ratificación, parece ser que la disponibilidad actual de mecanismos flexibles, una vez que se han esclarecido sus operaciones, puede jugar un importante papel en propiciar la acción voluntaria. Al ofrecerle incentivos a la industria, ellos, a su vez, estarán deseosos de alentar a los gobiernos a actuar si existe una recompensa financiera suficiente y correspondiente. En consecuencia, para alentar la acción voluntaria es importante alcanzar mayor desarrollo y aplicación de los mecanismos de flexibilidad discutidos en Kyoto. Es el momento de propiciar la participación más formal de los sectores privados en la ejecución de los objetivos de la Convención del Cambio Climático, particularmente en el diseño de los mecanismos de flexibilidad contenidos en el Protocolo de Kyoto. Probablemente, no sólo su participación sea crítica para el éxito de los nuevos mecanismos de flexibilidad, sino que el sector privado pudiera realizar significativos estímulos en países que no han firmado aún, o que pueden estar renuentes a ratificar el Protocolo de Kyoto. ¿Por qué las corporaciones pudieran convertirse en un apoyo activo del proceso de la FCCC? En diversas partes del mundo, para sorpresa de los gobiernos nacionales, las corporaciones están solicitando en la actualidad el esclarecimiento de las “reglas” gubernamentales acerca de los tratados de emisiones e indagando acerca de los esfuerzos domésticos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El alto grado de incertidumbre, tanto global como doméstica, de cuáles acciones recibirán créditos en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, está haciéndole difícil a las corporaciones hacer un plan para dirigir sus esfuerzos comerciales, y los está desalentando a tomar acciones prematuras. Además, un número de compañías se ha dado cuenta que se pueden obtener sustanciales ganancias económicas por corporaciones listas a poner a trabajar para ellos el sistema global del tratado. Si se les diera la oportunidad, algunas corporaciones preferirían que la Convención sobre el Cambio Climático nunca se hubiera firmado. No obstante, al reconocer que más de 175 países ya han ratificado la Convención Marco sobre el Cambio Climático muchas de las corporaciones con liderazgo mundial centran ahora su atención en las oportunidades que ésto pudiera crear. Es importante que todas los partes confíen en que cada uno está haciendo su mayor esfuerzo para implementar la Convención Marco sobre el Cambio Climático. Ninguno de los países no incluidos en el Anexo I ignora los esfuerzos que están haciendo los países incluidos en el Anexo I para cumplir el mandato de la Convención sobre el Cambio Climático. Con el llamamiento realizado por algunas de las Partes incluidas en el Anexo I para expandir la participación de las Partes que no están incluidas en dicho Anexo en intervenir en los próximos esfuerzos para implementar a la FCCC, resulta de gran importancia que estos países que no están incluidos en el Anexo I tengan confianza en el hecho de que las Partes incluidas en el Anexo I están tomando seriamente sus compromisos, como se demuestra por sus acciones domésticas. Hay varias formas de vincular la obtención de confianza y el incremento de la cooperación de las Partes no incluidas en el Anexo I. La primera es la implementación del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en inglés) que se creó en la Conferencia de Kyoto. El CDM va a ser de importancia para los esfuerzos que hacen ciertos países que no están incluidos en el Anexo I para reducir durante los próximos años el crecimiento de las emisiones. Así, es importante diseñar esta herramienta con la vista puesta en los incentivos más efectivos y que el mismo responda más a los intereses de los países en desarrollo. Además, la participación de parte de los países incluidos en el Anexo I para ayudar a lanzar al CDM enfatizará su deseo de apoyar la participación voluntaria de los países no incluidos en el Anexo I en la implementación de la Conven-
R A M A K R I S H NA
ción. Los países en desarrollo están muy preocupados acerca del diseño del sistema de gobierno del CDM. Si su creación se va a ver como una medida creadora de confianza que llevará a incrementar la cooperación y la participación de las Partes no incluidas en el Anexo I, su estructura necesita responder a estas expectativas. Esta es la razón por la que se le está dando un gran énfasis al diseño de la estructura institucional que se instalará para supervisar la designación de los recursos del CDM. Otra estrategia para ganarse la confianza y expandir la participación de los países no incluidos en el Anexo I pudiera ser un proceso de revisión voluntaria, independiente del que ya está funcionando en los países en desarrollo. Tal revisión abriría los esfuerzos en desarrollo a los expertos foráneos. Esto ayudaría también a ampliar la comprensión internacional, de manera independientemente documentada, de los sustanciales esfuerzos que ya están realizándose. Esto respondería, al menos en parte, a las preocupaciones expresadas por el Senado de los EUA de que el mundo en desarrollo no está actuando sobre sus compromisos para reducir las emisiones. El proceso de reporte de los VIR pudiera hacer mayor uso de expertos independientes que los que requiere el informe del país bajo la FCCC. Por otra parte, sería menos extenso y/o menos demandante que el proceso de revisión nacional, sectorial y del proceso que se requiere al solicitar financiación por algunas instituciones multilaterales y bilaterales. El VIR se centraría exclusivamente en las actividades directamente relacionadas con los objetivos de la Convención y del Protocolo. Los objetivos del VIR serían: • asegurar que los países no incluidos en el Anexo I pueden aprender mucho entre sí; • garantizar que se aporte información consistente a todo el conjunto de instituciones multilaterales que buscan documentación sobre los esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en los países no incluidos en el Anexo I; y • aportar a los políticos escépticos de países incluidos en el Anexo I información confiable sobre los esfuerzos sustanciales que ya se están realizando en países no incluidos en el Anexo I para lograr los objetivos originales de la FCCC.
¿Cómo se evalúa a la FCCC y al Protocolo? En general, los acuerdos internacionales y, en particular, los acuerdos internacionales sobre el medio ambiente están sujetos a críticas. Desdichadamente, y en cierta medida injustamente, la FCCC y el Protocolo de Kyoto no han escapado de esta manía de ‘encontrar la falta’. Las concesiones resultantes de sesiones negociadoras que se han extendido hasta altas horas de la noche y la simple incapacidad de “atar todos los cabos sueltos” hace que estos instrumentos sean presa fácil. Sin embargo, estas críticas difícilmente sirven a un objetivo útil, dado que estos instrumentos deben considerarse como “trabajo en progreso.” Es decir, aún es importante responder al criticismo de que Kyoto no fue ni siquiera un logro modesto. Se ha sugerido que: (a) los países incluidos en el Anexo I no cumplirán sus obligaciones; y (b) que aún si lo hicieran, no habría un impacto beneficioso. La implicación de estas afirmaciones es que Kyoto no hará diferencias -ni siquiera nos ayudará a avanzar por el camino de la reducción de las emisiones de GHG a los países incluidos en el Anexo I. Que aún cuando todos los países incluidos en el Anexo I fueran a vivir para los compromisos que contrajeron en Kyoto las emisiones totales de estos países en el 2010, de hecho, serían casi las mismas a las que tienen hoy día. La otra falta que señala la crítica es la insistencia de las Partes de utilizar al año 1990 como el punto de partida. La sugerencia es que hay un error funda-
63
64
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
mental en el enfoque global, y que tomar el año 1990 como el punto de partida es un error fatal. La mayoría de los países incluidos en el Anexo I concuerdan con esta aseveración pero por razones muy diferentes y a menudo contradictorias. La comunidad de las Organizaciones no Gubernamentales (NGO, por sus siglas en inglés) examinó este aspecto detenidamente, y llegó a la conclusión que tomar a 1990 como punto de partida o año base no es lo ideal, pero que cualquier intento de cambiarlo causaría dificultades que trastornarían aún más el objetivo de la Convención. Será suficiente un ejemplo en este contexto: Un estudio de la FCCC evaluó a las proyecciones de los “negocios usuales” para el 2010 a partir de los niveles de 1990 y concluyó que habría un incremento de emisiones de entre 19% y 33%. El rango medio fue un incremento del 24% a partir de los niveles de 1990. Cuando se toman las reducciones globales acordadas en Kyoto y se le añade al rango medio del incremento proyectado, las reducciones en el 2010 serían aproximadamente del 29%. Al mantenerse con el nivel base de 1990, las Partes retrocederían a sus legislaturas respectivas y señalarían que sólo se han comprometido con logros modestos -entre un 8% de disminución y un incremento del 10%. En los Estados Unidos, aún estas llamadas reducciones que se han considerado modestas fueron recibidas con gritos de protesta. En cierto sentido, el designar al año 1990 como punto de partida fue una victoria para la comunidad ambientalista. Sin embargo, la presencia de potenciales fisuras en el Protocolo fue de importancia crítica para la obtención de la aceptación por parte de los países industrializados y del sector privado, así como de una mayor aceptabilidad política en general. Kyoto aportó un equilibrio delicado. En la actualidad, desdichadamente, este balance pudiera inclinarse en uno u otro sentido de forma que vaya contra el logro de los aún modestos objetivos contenidos en el Protocolo. La manera de enfrentarse a este problema no es identificando lo que está mal en el Protocolo, sino determinando los mejores modos de asegurar que los mecanismos de flexibilidad se utilicen para lograr reducciones netas para los países incluidos en el Anexo I. Hay cosas sorprendentes, el Protocolo adoptado en Kyoto es quizás uno de los acuerdos internacionales de mayor importancia sobre el medio ambiente que se haya creado jamás. Luego de la Cumbre de la Tierra, probablemente no ha habido otro cónclave de gobiernos que haya atraído a más personas o que haya producido un documento de tanta importancia como Kyoto. Una ausencia notable en el protocolo es la existencia de cualquier compromiso de los países en desarrollo. El Protocolo contiene nuevas obligaciones sólo para países industrializados, pero su impacto se sentirá en el mundo en cada paso de la vida humana. En igual sentido, si algunos de los detalles del Protocolo no se trabajan con sumo cuidado, es muy probable que el Protocolo de Kyoto pudiera llegar a no tener ningún significado. ¿Cómo puede un acuerdo contener tales posibilidades extremas? Está fuera de cualquier duda razonable que la Cumbre de la Tierra de 1992 fue un evento histórico y una prominente piedra filosofal en la gobernación global del medio ambiente. Aunque en dicha Cumbre se adoptaron un grupo de instrumentos legales, el más activo y prominente entre ellos fue la adopción de la FCCC. El éxito o fallo de la Cumbre se juzga por el éxito o fallo de la FCCC. Todos los países participantes en la Cumbre de la Tierra de Río estuvieron de acuerdo en que el cambio climático es uno de los problemas ambientales y económicos más serios al que debe enfrentarse la humanidad. Ellos acordaron cooperar entre sí sobre la base de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”. En este caso, esto se expresó por la aceptación voluntaria de los países industrializados de compromisos para alcanzar en el año 2000 los niveles de emisión de 1990, en tanto los países en desarrollo se unieron en algún compromiso general de cooperación internacional. En la Primera Reunión de las Partes realizada en Berlín, quedó claro que los
R A M A K R I S H NA
países industrializados no serían capaces de alcanzar sus compromisos voluntarios. También fue evidente que las Partes que asistieron a la Convención necesitaban prepararse para los compromisos de reducción posteriores al 2000. La comprensión compartida en Berlín fue doble: Primero, los compromisos voluntarios no funcionarían, serían necesarios compromisos legalmente contraídos. Segundo, no sería suficiente para aquellos compromisos incluir sólo a los países industrializados. Se hizo evidente que las emisiones de los países en desarrollo igualarían o excederían a la de los países industrializados para el año 2030 o sus alrededores. Esta aseveración, en el nombre de países con “responsabilidades comunes pero diferenciadas” llevó al acuerdo en Berlín de que la primera ronda de compromisos contraídos legalmente incluiría sólo a países industrializados. Esta decisión aportó municiones para aquellos que se oponían a cualquier tipo de acción doméstica para reducir las emisiones de dióxido de carbono en los EUA. También hizo que se animara la esperada reacción de la industria de EUA así como de una muestra representativa de la élite política. Al ir a la Reunión de Kyoto, el principal aspecto fue cómo asegurar que el resultado de Kyoto fuera “justo”. Los Estados Unidos consideraron que todo lo que no incluyera a los países en desarrollo era “injusto”. La amplia influencia de los actores que se oponían a los empeños de EUA fue significada por la facilidad con que se aprobó la resolución de Hagel. Al mismo tiempo, los países en desarrollo hicieron su mejor papel para asegurar que ellos no contrajeran ningún compromiso legal en Kyoto. Al final, tuvieron éxito, aunque la coalición dentro de la que trabajaron, el G-77, casi llegó al punto de desmenuzarse en varias ocasiones. Las tensiones dentro del mundo en desarrollo sobre este tópico fueron obvias. Por otra parte, estaban los países productores de petróleo, preocupados acerca del impacto que tendrían sobre sus economías las acciones para limitar al dióxido de carbono; y por el otro lado, las naciones isleñas, vulnerables a la elevación del nivel del mar y a las olas de tormentas. Los países del África subsahariana vieron su interés relacionado con el de las islas porque ellos también son vulnerables a los impactos dañinos del calentamiento global. Los grandes países en desarrollo como China, India y Brasil sintieron que sería injusto esperar que ellos se unieran a cualquier obligación legal para limitar sus emisiones de GHG a menos que los países industrializados, liderados por los Estados Unidos, tomaran la iniciativa. Aún hay otros países, incluidos varios de América Latina, con aspiraciones de unirse, bien a la expansión del Acuerdo de Libre Comercio Americano (NAFTA, por sus siglas en inglés) y/o a la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD, por sus siglas en inglés). Para estos países, una opción aceptable pudiera ser seguir el liderazgo de los países industrializados con relación a la limitación de las emisiones. El mensaje de Kyoto es claro. Eventualmente, todos los países tienen que aceptar compromisos legales para asegurar que la concentración de GHGs en la atmósfera permanezca a un nivel aceptable. Pero la cuestión de justeza, y cómo ellos se dirigen dentro del marco del régimen del cambio climático que emerge, determinará la etapa en la cual se unirán los países en desarrollo a los industrializados. Cualquier duda acerca del papel primordial que los Estados Unidos juegan en los asuntos internacionales fue dejada de lado en Kyoto. El acuerdo se realizó porque los Estados Unidos estaban deseosos en acordar reducciones. En tanto, las presiones de la Unión Europea y de la comunidad de NGO juegan un importante papel, el crédito final del logro del acuerdo es debido, fundamentalmente, al papel que los Estados Unidos fue capaz de jugar.
Conclusiones Luego de que se dijo e hizo todo, y de que se adoptó el Protocolo de Kyoto, las perspectivas de los países industrializados y de los países en desarrollo eran muy
65
66
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
diferentes en términos de lo que se había alcanzado. La tabla siguiente identifica por qué los mensajes “llevados a casa” fueron en términos de prioridades claves para los diferentes grupos de países. Estas impresiones están vinculadas a la influencia de cómo se tomarán los siguientes pasos en la evolución del régimen climático. Aún cuando el Mecanismo para un Desarrollo Limpio aparece en ambas listas, ello no significa que ambos grupos concuerden sobre el significado real del concepto y sus implicaciones operativas. La tarea a la que nos enfrentamos es ver cómo obtener el máximo del Protocolo: lograr reducciones reales de las emisiones de los países industrializados; hacer posible que los países en desarrollo se unan en este ejercicio; y en conjunto, alcanzar los objetivos de la Convención. Por tanto, el éxito del Protocolo de Kyoto dependerá mucho de lo que sean capaces de hacer los países industrializados en los próximos meses y años. • Primero, ellos necesitan demostrar a sus legislaturas y al sector privado que la ejecución del Protocolo de Kyoto no dañará a sus economías. CUADRO 1
PRIORIDADES PRINCIPALES PARA LOS PAÍSES INDUSTRIALIZADOS Y EN DESARROLLO DESPUÉS DE KYOTO
PA ÍS ES I N DU ST RI A LI Z A D O S Emisiones mercantiles Implementación conjunta Sumideros Cumplimiento y verificación Participación de países en desar rollo Mecanismo para un Desarrollo Limpio
PA Í SES EN DES A RR OL LO Equidad Transferencia Tecnológica Asistencia Financiera Circunstancias Especiales Responsabilidad común pero diferenciada Mecanismo para un Desarrollo Limpio
• Segundo, debieran ser capaces de trabajar junto a los países en desarrollo en una forma constructivo, con el fin de expandir y profundizar sus compromisos constructivos. La celeridad con la que los países en desarrollo sean capaces de unirse a esos compromisos depende, por tanto, de los países industrializados. Los países industrializados debieran mostrar su buena fe en asegurar que el Protocolo de Kyoto entre en vigor rápidamente. Ellos debieran enfrentar sus compromisos reduciendo sus emisiones de GHG como se acordó en el Protocolo. Además, debieran implementar otras medidas, contenidas en la FCCC o en el Protocolo de Kyoto, que aborden sus compromisos con los países en desarrollo aportando asistencia financiera y técnica. En la primera fase, esto significa identificar aquellas iniciativas que se están llevando a cabo que cumplan los objetivos socioeconómicos de los países en desarrollo para el desarrollo sostenible, mientras que simultáneamente se libera menor cantidad de GHGs en la atmósfera. Una vez que se hayan identificado, debe suministrarse la asistencia necesaria para asegurar que los proyectos realizables sean replicados en mayor escala y para introducir tecnologías nuevas, más rápidas y eficientes. Los países en desarrollo estarán contentos con la idea de reducir las emisiones de GHG sólo cuando se haya demostrado que la reducción de las emisiones no necesariamente entorpecen su objetivo de desarrollo sostenible. Sólo cuando se alcance este nivel confortable ellos se abrirán a las sugerencias de los compromisos legales.
Kilaparti Ramakrishna , natural de la India, obtuvo su Ph.D. en Leyes Internacionales sobre Medio Ambiente en la Universidad Jawaharlal Nehru, Nueva Delhi, India. Fungió como Consejero Especial en las Naciones Unidas para la confección de la Convención Marco sobre el Cambio Climático. Además del calentamiento global y los aspectos del cambio climático, ha contribuido extensa-
R A M A K R I S H NA
mente en una variedad de campos entre los que se incluyen: tendencias en la toma de decisiones nacionales e internacionales; marcos legales e institucionales para los mecanismos de resolución de disputas alternativas; creación y manejo de reservas marinas; y conservación y utilización de los bosques mundiales y de la biodiversidad. Ha ocupado cargos como profesor e investigador en un número de instituciones/universidades en la India y en los EUA. Actualmente es Diputado Director del Centro de Investigación de Woods Hole y ostenta el cargo de profesor invitado en la Escuela de Leyes de Harvard y en la Escuela de Leyes y Diplomacia Fletcher. Centro de Investigación de Woods Hole Apartado Postal 296 13 Church Street Woods Hole, MA 02453 EUA Email:
[email protected]
67
S LADE Y W E R K S M A N
Evaluación del Protocolo de Kyoto desde la perspectiva de los países insulares pequeños Tuiloma Neroni Slade Representante Permanente de Samoa en las Naciones Unidas; Alianza de los Estados de Países Insulares Pequeños (AOSIS, siglas en inglés) Jacob Werksman Fundación para la Ley Internacional del Medio Ambiente y el Desarrollo (FIELD, siglas en inglés), Londres. Resumen Tanto desde el punto de vista físico como económico, los países que de in mediato son más vulnerables a los impactos del calentamiento global son los estados insulares pequeños en desar rollo (SIDS, por sus siglas en in glés). Los SIDS ya están comenzando a sentir sobre sus economías, sus cul turas y sus sistemas ecológicos, los efectos del calentamiento global y de bieran servir como heraldos para el resto de la comunidad global. Aún cuando la geografía establece que los SIDS serán los primeras en confron tar los efectos tangibles del cambio climático, éste pronto será un proble ma universal. Un factor importante en el establecimiento de la Alianza de los Estados de Países Insulares Pequeños (AOSIS) en 1990 fue la vulnerabi lidad compartida. Desde ese momento, la AOSIS ha sido un participante muy activo en las negociaciones sobre el cambio climático -apoyando ma yores compromisos de los países industrializados y el incremento de la par ticipación de los países en desar rollo. Los autores sostienen que el Protocolo de Kyoto es un logro importante y superior al de la Convención del Cambio Climático ya que contiene com promisos y objetivos cuantificables. Sin embargo, las directrices que esta blece no se consideran tan severas como los que la AOSIS juzgó que eran científicamente necesarias o políticamente factibles. Además, el Protocolo aún contiene algunas deficiencias y ambigüedades que pudieran interferir potencialmente en su efectividad. Es imperativo que los pasos que se to men no sólo fortalezcan y ajusten el lenguaje del Protocolo, sino que per mitan el incremento en la participación de los países no incluidos en el Anexo I. Este trabajo realiza un minucioso examen de las fortalezas y debi lidades del Protocolo al examinar los artículos que pertenecen a acuerdos, cooperación y flexibilidad. Se pone particular atención a los Artículos 2, 3, 4, 6, 13 y 17.
-
-
-
Introducción Todos los diez años más calientes que se han registrado en la historia, han ocurrido después de 1980. La Organización Meteorológica Mundial identificó a 1996 como el decimoctavo año consecutivo con anomalías positivas globales. El
69
70
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) anunció en su Segundo Informe de Evaluación en 1995 que el planeta había entrado en un período de inestabilidad climática que probablemente produciría “amplia destrucción económica, social y del medio ambiente a lo largo del próximo siglo”. Los países que de inmediato son más vulnerables, económica y físicamente, al impacto del calentamiento global son los estados insulares pequeños en desarrollo (SIDS). Existen muchas desventajas que se asocian con el tamaño pequeño, magnificadas por el hecho de que los estados insulares pequeños no sólo son pequeños, sino que generalmente están diseminados en un número de pequeñas islas. Las Islas pequeñas poseen una cantidad limitada de recursos, lo que lleva a la especialización y a que las mismas tengan una alta dependencia de la importación así como del uso indiscriminado y del agotamiento de los recursos naturales. Los límites en el suministro de agua potable son a menudo palpables. La densidad de la población es alta al igual que los costos de la administración pública y de la infraestructura, especialmente en los sectores de comunicación y del transporte. El tamaño y el aislamiento limitan también la capacidad institucional y los mercados domésticos. Cada una de estas condiciones se combina con la amenaza del cambio climático, los SIDS están ya comenzando a sentir los efectos del calentamiento global sobre sus economías, sus culturas y sus sistemas ecológicos. La geografía establece que los SIDS serán los primeros en afrontar las consecuencias del cambio climático, pero se espera que también algunas econo mías mayores y menos aisladas sientan pronto el impacto.
¿Cuáles son las amenazas más inminentes del cambio climático? Para los SIDS la elevación del nivel del mar es quizás la amenaza más crítica del cambio climático, éste concierne a las fuerzas vivas de las comunidades isleñas. Una elevación del nivel del mar de sólo veinte centímetros tendría efectos devastadores sobre las islas pequeñas. En algunos grupos de islas como las Kiribati, Seychelles y Maldivas, más del 80% del área terrestre está a menos de un metro por encima del actual nivel del mar. Las islas más altas también experimentarán serios impactos sobre sus comunidades, actividades económicas y desarrollo de la infraestructura como resultado del cambio climático. Para la mayoría de los SIDS, entre las amenazas más inmediatas producidas por el cambio climático se incluyen las siguientes: Clima: Se pronostica que el cambio climático probablemente producirá un incremento en la frecuencia e intensidad de los eventos extremos del tiempo como son las tormentas tropicales. También se esperan mayores daños como consecuencia de olas de tormentas. Las tormentas tropicales están ocasionando devastación sin precedentes en los SIDS de casi todas las regiones del mundo ya que las mismas son más frecuentes, más severas y mucho más dañinas en términos de costo financiero y daños a la infraestructura. Erosión: En la mayoría de los casos, la mitad de la población de las comunidades de las islas residen en un límite comprendido entre la costa y dos kilómetros de distancia. Esta porción de la población isleña es muy vulnerable a la elevación del nivel del mar y la pérdida de las propiedades y medios de vida producidos por la erosión de la costa. Agua Potable: El suministro inadecuado de agua potable y la conservación del agua son elementos críticos en todos los países en desarrollo. Este aspecto es de especial importancia para los SIDS, ya que el suministro de agua potable puede estar particularmente limitado en las islas. La vulnerabilidad de las islas pequeñas está compuesta por las amenazas de sequías debido al cambio climático y por la invasión salina de pozos y manantiales de agua potable debido a la eleva ción del nivel del mar. Biodiversidad: Las islas pequeñas tienden a tener un alto grado de endemismo
S LADE Y W E R K S M A N
y nivel de biodiversidad. Sin embargo, las poblaciones de diversas especies están típicamente limitados en cuanto a su tamaño y enfrentan un alto riesgo de extinguirse. Hasta los cambios pequeños en la temperatura y en el nivel del mar pudieran producir serias alteraciones del hábitat. Las barreras coralinas, que a menudo se describen como los árboles del océano, debido a su rica biodiversidad son particularmente vulnerables al incremento de la temperatura y pueden ser seriamente dañadas. Agricultura: Las cosechas son extremadamente sensibles a factores climáticos como la temperatura y los niveles de agua. Los tiempos más cálidos, las sequías, la precipitación excesiva, las inundaciones, todas ellas producidas como resultado del cambio climático, pudieran dar como resultado pérdidas significativas en cosechas que previamente fueron florecientes en las islas. Industria: Las economías pequeñas son extremadamente susceptibles a los cambios económicos externos y del comercio. Esto crea dificultades reales para los SIDS en el desarrollo sostenible del comercio y de los sectores industriales. El impacto potencial del cambio climático sobre la economía y el medio ambiente en los SIDS eleva los niveles de riesgo percibidos en la inversión industrial. Cultura: La falta de vida, la falta de medios de vida, el descenso en la productividad y los trastornos económicos pueden todos ser resultado de los efectos del cambio climático. Además de las dramáticas implicaciones económicas de estas circunstancias toda la cultura puede estar afectada. Economía: Las cargas financieras que emanan de los efectos del calentamiento global probablemente tengan un tremendo impacto sobre las economías de la mayoría de los SIDS. Los costos incluirán el reasentamiento de poblaciones, la pérdida de cosechas, pérdida de recursos naturales, pérdida de tierras y de otras propiedades, incremento de enfermedades, pérdida de recursos humanos, incremento de los costos de seguros, pérdida del turismo y escasez de alimentos y de agua potable. El principio 6 de la Declaración de Río de Janeiro promete que a ‘los países en desarrollo más vulnerables’ se les daría una prioridad especial. Todos los SIDS debieran estar dentro de esta categoría. Probablemente, las presiones financieras resultantes del enfrentamiento de los efectos del cambio climático serán agobiantes para el promedio de los países en desarrollo. Debido a su creciente vulnerabilidad, para los SIDS ésta puede ser mucho más que una batalla. Un estudio reciente examinó los probables impactos que produciría la elevación acelerada de un metro del nivel del mar sobre las Islas Marshall para el año 2100. El estudio determinó que entre diez y treinta por ciento del borde de la playa se erosionaría y que se perdería el 60 por ciento de las tierras cultivables. Habría también un incremento significativo en la frecuencia de inundaciones severas y el agua dulce subterránea en la que confían los isleños se tornaría crecientemente escasa. El costo para la protección de la costa se estima que será de cuatro a seis veces el producto interno bruto actual del país.
¿Cuál es el papel de la AOSIS en las negociaciones del cambio climático? Para las islas pequeñas el cambio climático es un tema de supervivencia. Esta vulnerabilidad compartida fue un factor determinante para el establecimiento, en 1990, de la Alianza de los Estados de Países Insulares Pequeños (AOSIS). La AOSIS está constituida en la actualidad por 43 estados miembros de todo el mundo, incluyendo a África, el Caribe, el Mediterráneo, el Atlántico, el Pacífico y el Mar del Sur de China. Como los SIDS son particularmente vulnerables al cambio climático global, la variabilidad climática y la elevación del nivel del mar, las preocupaciones de las que han sido voceros los miembros de la AOSIS poseen la genuina calidad de los que se enfrentan a una amenaza real e inmediata. Sin embargo, las muy tangibles consecuencias del cambio climático que las islas pequeñas están comen-
71
72
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
zando a experimentar serán eventual e inexorablemente amenazas que enfrentarán las islas mayores y los países continentales. Los llamados de la AOSIS a la acción no son egoístas. Son el reflejo de preocupaciones que serán imperativos de todo el planeta en los años venideros. A la comunidad internacional debe corresponderle tomar nota de las acciones y recomendaciones de las naciones insulares pequeñas. A través de las negociaciones, la Alianza ha mantenido una fuerte y activa presencia en el diseño del régimen del cambio climático. El gobierno del pequeño estado de la Isla de Malta fue el primero en respaldar una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas en la que se hizo un llamado para establecer un comité negociador intergubernamental para un tratado marco destinado a combatir el calentamiento global. En la primera sesión de este comité, en 1991, la AOSIS presentó un marco de conceptos y de principios que sirvieron de guía a las negociaciones de lo que sería el primer tratado conjunto internacional dirigido al cambio climático. Muchos de los elementos esenciales del diseño de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 (UNFCCC, por sus siglas en inglés) incluidos su énfasis en la ciencia, precaución y equidad, fueron apoyados por o derivados de las proposiciones de la AOSIS. Aunque la Alianza fue incapaz de superar la oposición que los países industrializados hicieron para realizar en ese momento compromisos concretos en la reducción de emisiones, trabajó diligentemente para asegurar que la Convención, una vez que estuviera en vigor, proporcionara una rápida revisión de la suficiencia de las obligaciones de las Partes, a la luz de los últimos logros científicos y requería de los mismos ‘tomar las acciones apropiadas’. La AOSIS era poderosa por el número de sus miembros, lo que no fue un factor insignificante a la hora de lograr la rápida puesta en vigor de la Convención en 1994. Para 1995, en la primera reunión de la Conferencia de las Partes (COP1), las obligaciones en los procedimientos de la UNFCCC forzaron a considerar las proposiciones para un nuevo instrumento legal que fortaleciera los compromisos de los países industrializados. Justamente antes de la COP-1, la AOSIS presentó a consideración de la Convención una propuesta de protocolo, en la cual se incluía una proposición para que las Partes de los países industrializados (Anexo I) integrantes de la Convención redujeran sus emisiones de CO 2, para el año 2005, en un 20% de los niveles de 1990. Como en la COP-1 no se adoptó un instrumento legal, el protocolo propuesto por la AOSIS aportó un punto de partida para los países en desarrollo y las Organizaciones no Gubernamentales (NGOS, por sus siglas en inglés) así como fue un centro de atención para los medios masivos de comunicación de todo el mundo. El momentum que ayudó a generar el protocolo de la AOSIS llevó a la adopción del Mandato de Berlín, el cual estableció los términos de referencia para la negociación de un instrumento legal que contenía objetivos cuantificados y períodos de tiempo para las Partes incluidas en el Anexo I. En 1997, en la COP-3, se acordó que los países industrializados se esforzarían por lograr para el año 2012 una reducción del 5% de los niveles de emisiones de gases de efecto de invernadero que existían en 1990. Este objetivo resultó pequeño, no sólo a la luz de las propuestas realizadas por la AOSIS, sino también porque el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) había recomendado una reducción del 60%. No obstante, la AOSIS continúa confiando en que el Protocolo de Kyoto era la mejor esperanza para lograr una respuesta de la comunidad internacional a la amenaza del calentamiento global. Desde Kyoto, la AOSIS ha puesto todas sus energías en la lucha para esclarecer y desarrollar aún más el Protocolo, para asegurar que el sistema del cambio climático se beneficie completamente por la reducción del 5%.
S LADE Y W E R K S M A N
¿ Por qué es insuficiente el Protocolo? El protocolo desarrollado en Kyoto contiene los compromisos contraídos legalmente para limitar y reducir las emisiones de gases de efecto de invernadero. Esta sola característica lo define como una mejora inconmensurable en relación con la Convención que resultó ser extremadamente superficial. Los innovadores mecanismos de ‘flexibilidad’ que se incluyeron en el Protocolo, aunque en su mayoría no comprobados, tienen el potencial de permitir considerable ahorro en los costos de los sumideros de emisiones, y permite que el sector privado se articule directamente en la ejecución de acuerdos internacionales sobre el medio ambiente. Sin embargo, debido a las políticas y al limitado tiempo de negociación, quedaron en el Protocolo muchas ambigüedades y potenciales pretextos para eludir responsabilidades. El trabajo realizado por la AOSIS desde que se adoptó el Protocolo se ha encaminado a cubrir cuatro aspectos de particular importancia: • diseñar un sistema robusto y efectivo de acuerdos que apoyen los compromisos aprobados por el Protocolo • promover el uso de un riguroso análisis científico, en combinación con el principio preventivo, para asegurar que las imprecisiones metodológicas que existan se resuelvan de manera que promuevan el mejor resultado desde el punto de vista del medio ambiente; • asegurar que la complejidad de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo no creen oportunidades para que los Gobiernos eviten los sumideros genuinos de emisiones; y • mantener a largo plazo el momentum del régimen en el fortalecimiento de los compromisos de los países industrializados y en la búsqueda de fórmulas que comprometan a los países en desarrollo en la medida en que sus emisiones comiencen a crecer. Tanto el componente científico como el regulador del Protocolo son grandes logros comparados con la Convención. Sin embargo, aún existen muchas ambigüedades sustanciales. Por tanto, es necesario examinar detalladamente la agenda establecida en Kyoto e identificar las áreas con debilidades. Entre las más importantes se incluyen: • adopción de objetivos comprometidos legalmente y de sus cronogramas; • quedan por negociar los compromisos multilaterales de las iniciativas desplegadas con mecanismos no comprobados; • gran confianza en métodos vinculados a considerable imprecisión metodológica y a incertidumbre institucional y científica; y • vulnerabilidad, resultante de las incertidumbres políticas, que puede influir sobre el desarrollo futuro del régimen. La AOSIS está realizando un esfuerzo conjunto para facilitar la solución de estas ambigüedades. La Alianza está trabajando también para asegurar que los mecanismos no comprobados se desarrollen de la forma más transparente, responsable y efectiva posible. La sección siguiente aborda estas ambigüedades a través de la discusión de las fortalezas y debilidades del Protocolo de Kyoto. Las secciones posteriores examinan los componentes específicos del Protocolo con mayor detalle.
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades del Protocolo de Kyoto? Compromisos y cronogramas El tema de los compromisos y cronogramas fue crucial en las negociaciones de Kyoto. Fue también lo más difícil, y por tanto, lo último en resolverse. Al evaluar la suficiencia de los compromisos y cronogramas establecidos por el Protocolo, es importante considerar su suficiencia legal, científica y la equidad entre
73
74
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
las partes. Suficiencia legal Los términos del Artículo 3 del Protocolo resaltan el carácter legal de los compromisos del Anexo I. El texto se refiere específicamente más que a objetivos a las limitaciones de emisiones y a los compromisos en la reducción. Los compromisos son claros y cuantificables. De esta forma, las Partes se han apartado de los compromisos ‘suaves’ que existieron bajo la Convención, con lo que han resuelto una debilidad esencial suya. Durante las negociaciones, la AOSIS defendió con fuerza las reducciones planas, en lugar de compromisos diferenciados. La razón para ello fue que pareció que era más probable que las reducciones planas fomentaran esfuerzos iguales de todas las Partes incluidas en el Anexo I. En este punto, el Protocolo contiene una tasa lo más plana posible para las tres Partes más importantes -Estados Unidos, la Unión Europea y Japón. La diferenciación entre las otras Partes fue necesariamente aceptada como un compromiso político. En resumen, ha habido un importante progreso en el logro de la ‘suficiencia legal’, pero aún falta un régimen efectivo de cumplimiento. El Artículo 18 analiza los aspectos del incumplimiento, pero deja la discusión de las directrices específicas para negociaciones posteriores. Se ha realizado un gran esfuerzo en la preparación de dichos mecanismos. Sin embargo, es evidente que es necesario un enfoque más abarcador. El aspecto se complica, específicamente, por el hecho de que la imposición de los requerimientos legales debe descansar en la aceptabilidad, confianza y exactitud de las medidas científicas correspondientes. La AOSIS ha estado estrechamente vinculada con las negociaciones relacionadas con el cumplimiento y ha recalcado la necesidad de que el sistema revisado sea: • preventivo y de precaución, que debe tratar de prevenir el incumplimiento antes de que ocurra, y realizar evaluaciones basadas en un enfoque preventivo; • exhaustivo y coherente, que debe enfocar aspectos relacionados con todos los compromisos contraídos bajo el Protocolo; • verosímil, que debe ser capaz de asumir, examinar y resolver efectivamente los aspectos relacionados con el cumplimiento, sin intervención política; • transparente, que sus reglas y procedimientos deben estar expresados de forma clara y simple, y los razonamientos y resultados deben estar basados en informaciones seguras y que estén disponibles de forma pública; • gradual y proporcionado, que los procedimientos y mecanismos deben tener en cuenta la causa, tipo, grado y frecuencia del incumplimiento, así como las características comunes pero diferenciadas de los compromisos y capacidades de las Partes; • pronosticable, en que las Partes deben ser informadas, con antelación, del rango de consecuencias que pudieran estar vinculadas a las diferentes categorías de incumplimientos; y • basados en los principios de eficiencia y en los procesos de vencimiento, con el fin de que se le permita a las Partes tener la oportunidad de resolver los aspectos relacionados con el cumplimiento de forma total, justa y de acuerdo con el cronograma. Suficiencia científica El carácter legal del Protocolo sólo es tan conocido como la ciencia correspondiente. Los componentes más importantes a examinar, cuando se considera la suficiencia científica del acuerdo de Kyoto, incluyen la magnitud de los objetivos, su cobertura, el cronograma y la inclusión de sumideros. Objetivos. El artículo 3 del Protocolo requiere, para el año 2012, una reducción de al menos un 5% de las emisiones globales de seis gases tomando como
S LADE Y W E R K S M A N
base los niveles de 1990. Esto está muy lejos de la reducción global del 60% solicitada por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) y de la proposición de una reducción del 20% de CO 2 realizada por la AOSIS. La AOSIS considera que las implicaciones de esta discrepancia son extraordinarias. Aunque existen algunos desacuerdos, la inmensa mayoría de los científicos han aceptado, inequívocamente, que el sistema climático global está cambiando. En realidad, el Protocolo de Kyoto es el respaldo político a estas evaluaciones científicas. Además, existe una amplia aceptación de lo insuficiente que resultan las iniciativas actuales sobre el cambio cli mático global. En los futuros períodos de presentación será necesario tener más en cuenta los parámetros científicos, para asegurar que la capacidad de realizar sumideros no sea eclipsada por la renuencia política a tomar las medidas necesarias. Cobertura. Es notable que el Protocolo cubrirá, eventualmente, seis gases de efecto de invernadero (GHGS, por sus siglas en inglés). Sin embargo, la inclusión de todos estos gases pudiera engendrar mayores dudas con relación al cálculo de emisiones a partir de fuentes menos conocidas y la convertibilidad de estos gases a unidades equivalentes de CO2, utilizando las estimaciones aportadas por sus potenciales de calentamiento global. Cronograma. Otro aspecto del Protocolo es el uso nuevo e innovador de períodos de financiación o períodos de compromiso. La proposición de la AOSIS sugiere un límite de tiempo para el 2005. Este período de tiempo, relativamente corto, está basado en lo que parece ser científicamente necesario y políticamente factible. Los miembros de la AOSIS se disgustaron cuando se designó al año 2012 como el final del primer período de compromiso del Protocolo. De acuerdo con el Artículo 3.2, para el año 2005 cada una de las Partes incluidas en el Anexo I habrá obtenido un ‘progreso demostrable’ hacia el logro de sus compromisos bajo el Protocolo. Aún no se ha determinado cómo se medirá dicho progreso. Sumideros. El acuerdo sobre los sumideros, que siguió siendo un aspecto de discusión hasta las once horas, fue el elemento final que permitió la negociación de los objetivos del Protocolo. Sin esta medida, el Protocolo de Kyoto no hubiera sido posible. La cláusula acordada asegura que el trabajo posterior del IPCC acerca de los sumideros se realizará inmediatamente. También requiere que los Gobiernos enfrenten las incertidumbres y los problemas metodológicos. Además, una vez que comience el proceso de revisión del Protocolo, este mecanismo asegurará que los sumideros se traten de forma verificable y transparente.
Un estudio reciente examinó los posibles impactos que implicaría una -ele vación acelerada, para el año 2100, de un metro del nivel del mar en las Islas Marshall. El estudio determinó que entre diez y treinta por ciento de la línea de la costa se erosionará y que el 60% de las tierras cultivables se perderían. También puede haber un incremento significativo en la e-fr cuencia de inundaciones severas, y el agua dulce subterránea en la que confían los isleños se tornará cada vez más escasa. El costo de protección de la costa se estima que será cuatro a seis veces el valor del Producto In terno Bruto doméstico actual.
Sin embargo, aún existen problemas potenciales. Mientras que la inclusión de los sumideros pudiera incrementar la efectividad del Protocolo, también pudiera introducir algunas inexactitudes metodológicas y posiblemente distraiga al régimen de centrarse en su principal objetivo político que es lograr que la economía global cambie su dependencia de los combustibles fósiles. La propuesta
75
76
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
donde se expresa que los sumideros son un medio de lograr los compromisos para mitigar las emisiones, pudiera también aportar la errónea idea de que los sumideros son una alternativa aceptable y menos costosa que la eficiencia energética o las tecnologías de la energía renovable. De esta forma, la opción más barata que se apoya en los sumideros crea una falta de incentivo para el desarrollo y la expansión de estas otras tecnologías. Esto significa que los países en desarrollo probablemente perderán la oportunidad para la transferencia tecnológica, lo que se añade a los problemas de emisiones futuras en la medida en que estas economías continúen creciendo. Además, no existen predicciones o garantías acerca del período de tiempo durante el cual los árboles continuarán secuestrando el carbono atmosférico. La AOSIS ha tratado estos aspectos y otro número de problemas en varias presentaciones relacionados con los sumideros. Equidad. La distribución de los compromisos de reducción de las emisiones varía marcadamente entre los países incluidos en el Anexo I. Por ejemplo, la Unión Europea se ha comprometido a -8% de los niveles de 1990, y Estados Unidos a -7%, en tanto la meta de Australia es +8% y de Islandia de +10%. Estas distribuciones no se basan en ningún criterio identificable consensuado. Mas bien, se derivaron, en lo fundamental, de negociaciones altamente politizadas y que en su mayor parte surgieron de la percepción de la ‘capacidad’ política y económica de soportar esta obligación. La equidad demandaría que las Partes con la capacidad de hacer más debieran empeñarse y hacerlo. En esta etapa, existen razones muy sólidas, basadas en la equidad para los países en desarrollo, que en la actualidad no poseen obligaciones bajo el Protocolo, de no aceptar responsabilidades. Sin embargo, la incapacidad de los países incluidos en el Anexo I de desarrollar un método basado en reglas para la diferenciación, como se ha demostrado por la ambigüedad de los objetivos existentes, complicará el acuerdo y la distribución de las obligaciones cuando el régimen se expanda para incluir a nuevas Partes. Mecanismos innovadores, pero no comprobados El Protocolo de Kyoto compendia varias innovaciones importantes acerca de las formas de alcanzar los compromisos de reducción de emisiones. Los mismos incluyen: • Compromisos conjuntos o el acuerdo burbuja bajo el Artículo 4, el cual, en efecto, formaliza el acuerdo sombrilla de la Unión Europea. Esta cláusula está abierta también para otros países (dos o más) que estén deseosos de comprometerse en un período de cinco años de cumplimiento. • Implementación conjunta entre los países incluidos en el Anexo I a través de tratados basados en proyectos para la compensación de emisiones bajo el Ar tículo 6. • Implementación conjunta entre las Partes incluidas en el Anexo I y los países en desarrollo utilizando el Mecanismo para un Desarrollo Limpio detallado en el Artículo 12. • Comercio de las emisiones concedidas no utilizadas entre los países incluidos en el Anexo I bajo el Artículo 17. Cada uno de estos mecanismos abre nuevos horizontes para las leyes internacionales y tratan de permitir que los países incluidos en el Anexo I utilicen mecanismos basados en el mercado y mecanismos de cooperación al utilizar las ventajas que brindan las opciones de menor costo para la reducción de emisiones. Cada una es también un reto a la comprensión tradicional de las obligaciones soberanas y de las responsabilidades estatales, ya que le permite a las Partes cumplimentar los compromisos a través de actividades que se realizan fuera de
S LADE Y W E R K S M A N
su territorio y en algunos casos les permite subcontratar sus responsabilidades al sector privado. El rastreo de estas obligaciones y la conservación de la responsabilidad de los estados contratantes de cualquier déficit en la ejecución serán los retos primordiales para el régimen climático.
¿Cuáles son los componentes específicos del Protocolo que necesitan ser evaluados? En el período posterior a Kyoto, la AOSIS ha determinado que su principal tarea es la identificación y eliminación de los puntos débiles del Protocolo con el fin de asegurar que se reduzcan lo más posible las incertidumbres científicas y de regulación. Afortunadamente, el texto del Protocolo de Kyoto ofrece significativas oportunidades para introducir mayor rigor en los compromisos del Protocolo y, en particular, en la flexibilidad de sus mecanismos. Esta sección examina los componentes específicos de los Artículos del Protocolo. La siguiente sección considera el potencial para combinar las medidas solicitadas bajo diferentes artículos. Artículo 2: Políticas y medidas En el Protocolo de Kyoto no existe vinculación entre las políticas y las medidas (PAMS, por sus siglas en inglés). El lenguaje utilizado para describir las posibles acciones es relativamente suave. Por ejemplo, el término ‘tal como’ en el Artículo 2.1(a) implica que las PAMs se presentan sólo como ejemplos de acciones que las Partes pudieran desear utilizar para cumplir sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de emisiones (QELRCS, por sus siglas en inglés). Sin embargo, es posible que las PAMS relacionadas en el Artículo 2 puedan ser los medios preferidos a través de los que las Partes alcancen sus QELRCS. Este uso de PAMS pudiera proporcionar un importante hito provisional para evaluar el cumplimiento de las Partes, las que pudieran, a su vez, probar que son útiles para lograr los objetivos a largo plazo del Protocolo. El artículo 2 no recibe una mención expresa en las cláusulas del protocolo sobre la información (Artículo 7) o en la ‘revisión profunda’ (Artículo 8). Sin embargo, está claramente cubierto en el Artículo 7 (2) por una referencia a la obligación de cada una de las Partes incluidas en el Anexo I de aportar ‘la información suplementaria necesaria para demostrar el cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud del presente Protocolo’. Durante las negociaciones, la AOSIS y la Unión Europea apoyaron un mecanismo para la coordinación internacional de las PAMS. La idea era estimular la armonía al mayor nivel estándar que fuera posible, y evitar cualquier impacto negativo potencial sobre los países en desarrollo. Dicho mecanismo no fue incluido. Sin embargo, el Artículo 2.1 (b) capta el espíritu de las preocupaciones sugeridas por la AOSIS. La última frase del Artículo 2.3 y del Artículo 2.4 preserva también el derecho a reintroducir propuestas para un mecanismo de coordinación. El Artículo 2.2 requiere de las partes incluidas en el Anexo I la negociación de las limitaciones y reducciones de los combustibles derivados del carbón que se utilizan para la aviación y la marina. En tanto éste es uno de los sectores donde las emisiones crecen con mayor rapidez, los negociadores no fueron capaces de ponerse de acuerdo en cómo atribuir las responsabilidades de las emisiones de los barcos y aviones que pueden ser vertidos en el espacio aéreo internacional o en las aguas internacionales. Con respecto al cambio climático, la AOSIS apoya la regulación de estas emisiones. Sin embargo, la mayoría de los SIDS, que son tan vulnerables a los impactos del calentamiento global, también son particularmente dependientes del transporte aéreo y marítimo para el comercio y el turismo. Este ‘impedimento-22’ está compuesto por el hecho de que las reglas acordadas por los países incluidos en el Anexo I ayudarán a predeterminar las re-
77
78
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
gulaciones que pueden aplicarse posteriormente a los países en desarrollo. El Artículo 2.3 refleja un esfuerzo, en el contexto de la ejecución de las PAMs, para balancear los intereses de aquellos países preocupados sobre los impactos del cambio climático, como los SIDS, y de países que están preocupados por los impactos de las respuestas al cambio climático, como son los exportadores de combustibles fósiles. Los países exportadores de petróleo pueden tratar de utilizar este párrafo para objetar las PAMs que afectan al mercado del petróleo. Sin embargo, esta cláusula se compensa con otras que enumeran la vulnerabilidad de las Partes en una forma que es aplicable a esta situación. En el mismo contexto, el Artículo 2.3 se refiere a ‘otras acciones, como apropiadas’ que pueden tomarse por la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes (COP/MOP, por sus siglas en inglés) pero no se detalla nada en específico. El Artículo 3.4 contiene un lenguaje similar y requiere de preparación para tomar una decisión en la COP-4 basada en la consideración de ‘acciones relacionadas con la financiación, seguridad y transferencia de tecnología’. Esto ha aportado la oportunidad para que la AOSIS presente aspectos que conciernen a la seguridad relacionada con los impactos y para que los países que pertenecen a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEC, por sus siglas en inglés), por ejemplo, soliciten la posibilidad de revisar las propuestas relacionadas con la compensación por pérdidas económicas ocasionadas por las medidas de respuesta. Queda por decidir si esta última acción va a considerarse ‘apropiada’ para ‘una acción ulterior’. Artículo 3, Anexos A y B: Limitación de emisiones y compromisos de reducción. Quizás el logro más importante del Protocolo por sobre la Convención descansa en el carácter legal de la limitación de las emisiones y de los compromisos de reducción, que están claramente establecidos en el Artículo 3 y en el Anexo B. Estos compromisos cuantificados de limitación y reducción de emisiones (QELRCS, por sus siglas en inglés) están constituidos por períodos de compromiso durante los cuales una de las Partes incluida en el Anexo I no puede exceder la ‘cantidad asignada’ de emisiones de gases de efecto de invernadero indicada en el Anexo B. Esta discusión del Artículo 3 revisa el diseño específico de los aspectos medulares del QERLCS. Cobertura de gases En el Artículo 3.1 y en el Anexo A del Protocolo se relacionan los seis gases de efecto de invernadero que deben ser monitoreados y controlados bajo el Protocolo. La inclusión del metano y del óxido nitroso generará importantes retos metodológicos, tanto en relación con la determinación de las emisiones a partir de las fuentes como de la eliminación por los sumideros de estos gases menos conocidos. La conversión de estas determinaciones en ‘equivalentes de carbono’ por comparación de sus potenciales de calentamiento global (GPS, por sus siglas en inglés) presenta también alguna dificultad. Aunque el Artículo 5 del Protocolo establece que las determinaciones y las metodologías de los GWP aceptadas por el IPCC y refrendadas en la COP servirán como método de elección, aunque éstas se asocian a rangos significativos de incertidumbre. En la conferencia de Kyoto se realizaron propuestas para rebajar las reducciones de emisiones reclamadas para los gases con niveles superiores de inexactitud. Sin embargo, no se llegó a un acuerdo. Cobertura de sumideros La AOSIS no apoyó la inclusión de los sumideros como manta en el Protocolo de Kyoto sin preocuparse porque los beneficios de la flexibilidad reguladora serían sobrestimados por la ambigüedad causada por las incertidumbres metodo-
S LADE Y W E R K S M A N
lógicas. Además, al centrar la atención en el secuestro del carbono y no tomar en cuenta la biodiversidad y los principios forestales neutrales o positivos del medio ambiente se pudiera dañar, a largo plazo, el manejo sostenible de la silvicultura, en especial en los países en desarrollo. Bajo inmensas presiones procedentes de una coalición de delegaciones del Anexo I interesada en el incremento de la flexibilidad, el tratamiento de la ‘eliminación de las emisiones’ por los sumideros se ha dividido, dentro del Protocolo, en dos categorías de actividades: El Artículo 3.3 autoriza a las Partes incluidas en el Anexo I a incluir en sus inventarios las emisiones de fuentes y la eliminación por sumideros de los gases de efecto de invernadero que se derivan de las actividades humanas. Esta cláusula es la primera de tal categoría, y se refiere sólo al cambio del uso de la tierra inducido por humanos y de la silvicultura, limitada a la forestación, reforestación y deforestación desde 1990; El Artículo 3.4 anticipa que la COP/MOP decidirá sobre las modalidades, reglas y directrices para una segunda categoría de ‘actividades adicionales inducidas por humanos’ entre las que se incluyen las que afectan a los suelos agrícolas y a otros cambios del uso de las tierras y de las categorías forestales. Bajo estas condiciones las Partes pueden comenzar a calcular y sustraer las eliminaciones de sus inventarios sin que se necesite otra autorización de la COP/MOP. Una vez que la COP/MOP haya aprobado las categorías adicionales. Las Partes pueden aplicar éstas al primer período de compromisos y deben aplicarlas en los períodos de compromiso subsiguientes. El Artículo 3.7 es una fuente adicional de preocupación para la AOSIS, ya que permite que los países que experimentaron un incremento neto de emisiones, a partir del uso de la tierra y de la silvicultura en 1990, incluyan esas emisiones netas en su período de base de 1990. En efecto, esta cláusula genera una mayor indulgencia para los países que participaron durante dicho año en la extracción intensiva de madera y en el desbroce de la tierra permitiéndoles un nivel de base en 1990 más elevado a partir del cual medir las reducciones netas. Cronogramas y períodos de compromiso El Artículo 3.2 estipula una revisión intermedia del progreso hacia los compromisos del Protocolo para el 2005. El uso innovador de los períodos de compromisos del protocolo le proporciona a las Partes incluidas en el Anexo I mayor flexibilidad con relación al momento oportuno y, al propio tiempo, parece permitir que se realice una medición más precisa de la reducción de emisiones. Sin embargo, la extensión del primer período de compromisos hasta el 2012 tiene el potencial de retrasar las acciones más allá del cronograma del 2005 para cuya instalación la AOSIS trabajó intensamente. Las implicaciones de este retraso pudieran estar compuestas por una inseguridad en la reducción de las emisiones alcanzadas antes del 2008. El Artículo 3.13 calcula la ‘acumulación en el banco’ de los sobre cumplimientos. Esto significa que un exceso en la reducción de emisiones en el conjunto de objetivos de una de las Partes durante el primer período de compromisos puede trasladarse hacia el segundo período de compromisos. Claramente, si la reducción de emisiones alcanzadas antes del 2008 son parte de una tendencia global, las mismas facilitarán los esfuerzos gubernamentales de permanecer por debajo de la cantidad asignada durante el primer período de compromiso. Sin embargo, debe señalarse que no es posible ‘guardar en el banco’ las emisiones reducidas por una de las partes previo al advenimiento del primero período y utilizarlas para equiparar la cantidad asignada en el primer período de compromisos. Sólo existe una excepción a esta restricción. Las unidades de reducción de emisiones generadas a través de un mecanismo para un desarrollo limpio (ver debajo Artículo 12) pudieran, a partir del año 2000, ser ‘guardadas en el banco’
79
80
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
y se pudieran utilizar para compensar alguna ‘parte de’ la cantidad , aún no definida, asignada a dicha Parte. Diferenciación en el año base El Artículo 3.5 permite a las Partes que se consideran como economías en transición (EITS, por sus siglas en inglés) utilizar un año base diferente a 1990, el cual se estableció de manera uniforme en el Protocolo para medir la cantidad de reducción asignada. Este mecanismo está condicionado a la aprobación de la COP de un año base específico o de un año base promedio. Sin embargo, cuando se ejecute, esta medida permitirá a las EITS utilizar el año base especial como punto de partida para medir el avance hacia las obligaciones a largo plazo con el Protocolo. Además, cualquier EITS que se una en el futuro al Protocolo y que no haya presentado su comunicación nacional bajo la Convención puede también presentar, con la aprobación de la COP/MOP, un año base diferente a 1990. En la actualidad, Bulgaria va a utilizar 1989 como año base, Hungría usará un promedio entre 1985 y 1987, Polonia utilizará 1988, y Rumania 1989. Esta variación puede ser perjudicial para la efectividad global del Protocolo ya que estas variaciones del año base disminuyen las obligaciones de estos países, y pueden producir un incremento de la cantidad de ‘aire caliente’ que estos países pueden comerciar en el futuro con otras Partes incluidas en el Anexo I. Este artículo establece también un precedente interesante para cualquier compromiso ‘voluntario’ futuro contraído por los países en desarrollo en una etapa posterior del desarrollo del Protocolo. Además, el Artículo 3.8 permite a cualquiera de las Partes incluidas en el Anexo I seleccionar a 1995 como año base con el fin de medir las reducciones de emisiones de los tres gases ‘traza’ de vida prolongada que se incluyen en el Anexo A. Este es un aspecto que causa cierta preocupación ya que, a diferencia del Artículo 3.5, que delega la autoridad para la aprobación de los cambios del año base a la COP/MOP, los cambios del Artículo 3.8 pueden realizarse sin la aprobación de una autoridad superior.
¿Cuáles son los pros y los contras de los mecanismos de flexibilidad? Los aspectos más innovadores y menos comprobados del Protocolo de Kyoto pueden agruparse en los cuatro ‘mecanismos de flexibilidad’. Estos incluyen al Artículo 4, burbuja; Articulo 17, comercio; Artículo 6, implementación conjunta (JI, por sus siglas en inglés); y Artículo 12, mecanismo para un desar rollo limpio (CDM, por sus siglas en inglés). Aunque todos ellos tienen importantes características distintivas, todos se basan en el principio de que el Protocolo operará mas eficientemente si a las Partes y/o entidades privadas se les permite invertir en las oportunidades para la reducción de emisiones que se alcancen con un menor costo. En efecto esto permitirá a las Partes incluidas en el Anexo I, y en algunos casos a entidades privadas, comprar o invertir en la creación de ‘unidades de reducción de emisiones’ que puedan entonces utilizarse para compensar las obligaciones que ellas han contraído bajo el Protocolo. El Cuadro 1 establece los aspectos fundamentales que han surgido o que probablemente surjan y puntualiza dónde convergen y divergen los aspectos del diseño. Luego de una breve explicación de cada una de estas cláusulas se revisará, en forma transectorial algunos aspectos seleccionados que surgen a partir de cada mecanismo. Artículo 4: Burbuja El artículo 4 permite que dos o más Partes participen en un acuerdo, antes del inicio del primer período de compromisos, para compartir las responsabilidades con el fin de alcanzar sus QUELRCS combinados. El texto se introdujo por la
S LADE Y W E R K S M A N
CUADRO 1
RESUMEN DE LAS CARACTERÍSTICAS Y ASPECTOS DE LOS MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD
CARACTERÍSITICAS
TR A N SF EREN CI A B A SA D A EN I NV E NTA R I O TRA NSF EREN CI A BA S AD A EN P RO YEC TO
Artículo 4 Burbuja
Artículo 17 Comercio de emisiones
Artículo 6 JI
Artículo 12 CDM
Inversionista/Cesionario
Anexo I
Anexo I
Anexo I
Anexo I
Hospedero/Cesionario
Anexo I
Anexo I
Anexo I
no incluidos en el Anexo I
Limitación de uso en relación con la cantidad asignada
ninguno
‘suplementario a la acción doméstica’
‘suplementario a la acción doméstica’
‘parte de’ los compromisos del Artículo 3
Cobertura de sumideros no explícita
no explícita
si
no explícita
Adicionalidad ambiental
las emisiones reales deben ser menores que la ‘cantidad asignada’
las emisiones reales deben ser menores que la ‘cantidad asignada’
‘adicional a cualquiera que pudiera ocurrir’
‘adicional a cualquiera que pudiera ocurrir en ausencia de la actividad’
Adicionalidad financiera
ninguna
no clara
no clara
no están claras las diferentes a los gastos administrativos, costos para adaptación
si
Aprobación Gobierno
si
si
Otorgamiento de certificación
ex ante/ notificación al secretariado
ex ante/ ex post/ verificación de las reglas ‘aprobación’ por las bajo negociación partes que participan
ex post/ ‘verificación independiente’
Condicionalidad del compromiso
notificación al secretariado
verificación de las reglas si, bajo los bajo negociación Artículos 5.7 y 8
bajo negociación
Cláusula obligatoria
alerta al cesionario/ alerta• a REIO
bajo negociación
bajo negociación
bajo negociación
Transferencia de las unidades de reducción de emisiones
no claro
si
bajo negociación
bajo negociación
Participación del sector privado
N/A
bajo negociación
‘entidades legales’
bajo negociación
cláusulas especiales para REIOS
bajo negociación
bajo negociación
junta ejecutiva del CDM
Características institucionales
si (voluntario)
*Organización de Integración Económica Regional, REIOS (por sus siglas en inglés).
Unión Europea para aportar un claro fundamento legal a la burbuja bajo la cual van a combinar sus esfuerzos y compromisos los 15 estados miembros a través de las reglas e instituciones de la Comunidad Europea, que es una Organización de Integración Económica Regional (REIO, por sus siglas en inglés). La AOSIS y otros fueron extremadamente críticos de las primeras versiones de este texto, principalmente en lo relacionado con su aplicación potencial a las Partes incluidas en el Anexo I que no pertenecen a la Unión Europea. A diferen cia de otros mecanismos de flexibilidad, no hay oportunidad bajo el Artículo 4 para la vigilancia internacional de la cantidad de obligaciones de las Partes que pudieran ser transferidas a través de un acuerdo burbuja. Ni existe oportunidad para que la disciplina del mercado establezca los términos de dichas transferencias. La principal preocupación de la Alianza es que una de las Partes, con una obligación de reducción bastante grande, pudiera agruparse con otra Parte que tenga la libertad de incrementar sus emisiones. Por ejemplo, Rusia pudiera determinar que con la estabilización de las emisiones al 100% de los niveles de 1990 en
81
82
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
un 4% lograría un sobrecumplimiento de sus compromisos. Utilizando los potenciales del calentamiento global (GPS), este ‘sobrecumplimiento’ puede trasladarse a toneladas de carbono equivalente. Estas unidades de carbono pudieran entonces ser determinadas para representar una porción, digamos el 2%, de las emisiones de 1990 en Estados Unidos. Bajo la burbuja del Artículo 4, Rusia acordaría reducir su ‘cantidad asignada’ del 100% al 96% de sus niveles en 1990, y le permitiría a Estados Unidos incrementar su cantidad asignada desde el 93% al 95% de sus niveles en 1990. Estados Unidos y Rusia tendrían que notificar al secretariado la nueva distribución de QELRCS que resultaría de su acuerdo, pero no habría oportunidad para otras Partes de objetar los términos del acuerdo. Estos nuevos QELRCS modificados reemplazarían la cantidad asignada a dichas Partes en el Anexo B como sus compromisos legales. Aunque el Artículo 4 fue claramente diseñado para que se adaptara a la Unión Europea, cualquier dúo u otra combinación de las Partes pudiera declarar una ‘burbuja’ antes del comienzo del primer período de compromisos. Como tal, los países como Estados Unidos y/o Canadá pudieran constituir un acuerdo, digamos con Rusia, con el fin de desembarazarse de algunas de sus obligaciones. Esto produciría un incremento significativo y potencialmente no regulado en la cantidad de emisiones de América del Norte que no pudiera ser objetado por ninguna otra Parte. Hay algunos que no valoran apropiadamente los riesgos que se asocian con la creación de una burbuja entre Estados Unidos y Rusia. Aún más, ha habido cierta especulación acerca de que sin la participación de Estados Unidos los países, que de otra manera quisieran establecer acuerdos burbuja con Rusia, considerarían muy riesgoso, debido a la economía y a otras consideraciones, el vincular la implementación exitosa del Protocolo a una economía que en la actualidad es inestable. El factor de riesgo se hace aún más importante por la exigencia de que la burbuja es válida a lo largo de los cinco años que conforman el período de compromisos. A diferencia del régimen comercial anticipado por el Artículo 17, el intercambio de obligaciones bajo el Articulo 4 permanecería estático durante el período de compromisos, y no puede variarse en respuesta a fluctuaciones del valor comercial de las unidades de reducción de emisiones. El aspecto más restrictivo del Artículo 4 pudiera hacerlo menos atractivo para Estados Unidos. Sin embargo, las cláusulas de obligatoriedad incluidas en el Articulo 4 colocan los riesgos legales asociados con el fallo de cumplir los compromisos bajo la burbuja sobre el cesionario o vendedor de las unidades de reducción de emisiones, en este caso Rusia. Artículo 17: Comercio de emisiones Los artículos 3.10 y 3.11 autorizan a las Partes incluidas en el Anexo I a ‘comerciar emisiones’ al adquirir unidades de reducción de emisiones y transferir cualquier parte de la cantidad asignada, de acuerdo con lo acordado en el Artículo 17. Los principios principales, modalidades, reglas y directrices, particularmente para la verificación, el informe y la contabilidad deben ser definidos por la COP. Las concepciones de cómo deben ser estas modalidades, y la magnitud en la que ellas han tenido previamente cualquier posición detallada, probablemente variará marcadamente. En este momento, la mayor parte de los trabajos conceptuales disponibles acerca del comercio de emisiones ha sido realizado por organizaciones académicas e intergubernamentales. La Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD, por sus siglas en inglés) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrolla (UNCTAD, por sus siglas en inglés) han estado particularmente involucradas en este aspecto. La literatura de la OECD ha examinado, hasta el momento, un sistema de comercio entre los estados. Esta sería, en esencia, una forma más dinámica que la burbuja europea donde los go-
S LADE Y W E R K S M A N
biernos soberanos pudieran renegociar regularmente el intercambio de sus cantidades asignadas. Aunque potencialmente complejo, tales arreglos pudieran sustentarse en forma bastante tradicional con instrumentos y mecanismos internacionales. Otras variantes incluyen algunos de los trabajos comisionados por la UNCTAD, que llaman al establecimiento de instrumentos fiscales que pudieran ser comprados y vendidos en un mercado abierto tanto por gobiernos soberanos como por actores privados. Este método nos llevaría hacia los métodos de los mercados financieros internacionales, entre los que se incluyen la bolsa de valores y el intercambio de mercancías. De hecho, la mayoría de los diversos escenarios mercantiles que se han discutido están modelados sobre la base de las reglas del mercado de valores. Sin embargo, cada bolsa nacional de valores utiliza criterios de seguridad diferentes, lo que puede hacer difícil conciliar los diversos métodos en aspectos tales como el acuerdo con las reglas del comercio de las emisiones. Cualquiera que sea el método favorecido, es posible que un método pueda evolucionar para incluir al otro. Para aquellos que están en busca de reducir las incertidumbres reguladoras asociadas con el sistema de comercio de emisiones, es útil que el Artículo 17 enfatice la necesidad de la existencia de reglas para la verificación, informe y contabilidad. El proceso negociador puede ser ayudado aún más por el hecho de que Estados Unidos, que es el proponente mas obstinado del comercio de emisiones, ha expresado la necesidad de que existan mecanismos de cumplimientos más severos. Esto se hace con el fin de asegurar que las Partes que comercien con los permisos de emisiones aseguran que las obligaciones de emisiones en la que se sustentan esos permisos estén avalados por consecuencias legales. Sin embargo, aún cuando estos principios son ampliamente aceptados existe la preocupación implícita de que algunas Partes tienen mayor experiencia que otras en la explotación de excusas. Probablemente los países en desarrollo no participarán en el comercio de emisiones hasta, y a menos que, realicen compromisos. Para ellos, un objetivo principal será el grado en el cual la popularidad de este mecanismo pudiera reducir las oportunidades que se les ofrecen, especialmente bajo el Artículo 12 (CDM). El texto del Artículo 17 establece claramente que el comercio de emisiones debe ser suplementario a las acciones domésticas y hay cláusulas similares en los Artículos 6 y 12. Como tal, la COP/MOP puede seleccionar el limitar la cantidad de las Partes incluidas en el Anexo que pueden utilizar la compensación de sus obligaciones a través del comercio de emisiones. Artículo 6: Implementación conjunta El artículo 6 y el Artículo 12 son los dos ‘proyectos en los que se basan’ los mecanismos de flexibilidad definidos en el Protocolo. Junto con el Artículo 3.11, el Artículo 6 permite a los países integrantes del Anexo I compensar con unidades de reducción de emisiones obtenidas por proyectos en otros países incluidos en el Anexo I. A corto plazo, la mayoría de las inversiones del Artículo 6 se espera que provengan de los países más acaudalados que están incluidos en el Anexo II o de los accionistas, y que se lleven a cabo en los países incluidos en el Anexo I con EITS, donde son mayores las oportunidades de que las inversiones relacionadas con la energía sean menos costosas. A diferencia de los otros mecanismos de flexibilidad bajo el Artículo 6, las Partes no están obligadas a delinear reglas que no sean las establecidas en el Artículo. La cláusula establece sólo que la COP/MOP debe ‘elaborar’ otras directrices, incluyendo las de verificación. Los países en desarrollo, incluidos los miembros de la AOSIS, pueden considerar al Artículo 6 como un competidor y precursor de las actividades de los proyectos con una base conceptualmente similar a la del mecanismo para un desarrollo limpio (CDM). La diferencia más clara entre el Artículo 6 y el Artículo 12 se encuentra en sus características institucionales. El Artículo 6 parece estar des-
83
84
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tinado solamente para operar, principalmente, de forma bilateral. Aunque las Partes e instituciones del Protocolo pudieran intervenir para hacer cumplir aspectos de este convenio bilateral, incluidos los relacionados con la condicionalidad del acuerdo, el Artículo 6 no requiere una estructura administrativa completa como la ‘junta ejecutiva’ establecida para supervisar las actividades del Artículo 12. El método menos intervencionista reseñado en el Artículo 6 pudiera reflejar la percepción de los negociadores de que los riesgos científicos y la regulación asociados con las inversiones para la reducción de emisiones en los países incluidos en el Anexo I son inherentemente inferiores que en los países en desarrollo. A todos los países incluidos en el Anexo I, incluyendo los hospederos del Artículo 6, se les solicitará informar anualmente sus emisiones, y demostrar su progreso hacia el logro de los compromisos contraídos bajo los Artículos 2 y 3. Esto sugiere que los proyectos relacionados con el cambio climático iniciados bajo el Artículo 6 tendrán lugar bajo un marco regulador que pudiera no estar presente en los proyectos del Artículo 12. Además del método de no-interferencia del Artículo 6, sus proyectos no estarán sujetos a la sobrecarga administrativa obligatoria y de adaptación impuesta por el Artículo 12. En el Artículo 6 no se hace referencia, como sí lo hace el Artículo 12, a la verificación independiente o a procesos de certificación. Esto pudiera hacer que las inversiones del Artículo 6 sean más atractivas para los países incluidos en el Anexo I que los proyectos del Artículo 12. Este es un aspecto importante para los países en desarrollo, en particular para la adaptación de la financiación. Por consiguiente, la AOSIS y muchos otros países en desarrollo abogan por el interés en trabajar para asegurar que los menores costos de transacción asociados con el Artículo 6 no atraigan la atención y que alejen las inversiones de las actividades del Artículo 12. Por tanto, ha sido fuertemente defendida por la AOSIS la posibilidad de añadir un recargo de adaptación a las actividades del Artículo 6 y 17. Artículo 12: Mecanismo para un Desarrollo Limpio El Concepto de ‘fondos para un desarrollo limpio’ se introdujo, por la delegación de Brasil, al final de las negociaciones del Protocolo de Kyoto. Originalmente tenía el doble propósito de servir como incentivo al cumplimiento de las Partes incluidas en el Anexo I y para aportar una fuente de ingresos para la ejecución, en los países en desarrollo, del Protocolo al imponer penalidades financieras contra las Partes incluidas en el Anexo I que excedieran las cantidades de emisiones asignadas. El Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM) se aprobó en su forma actual porque sus patrocinadores jugaron su papel en el reforzamiento de los acuerdos del Protocolo. En realidad, el CDM se tomó prestado del convenio piloto para ‘actividades de implementación conjunta’ como lo es el programa nacional de Costa Rica de ‘certificados de compensación comerciables’ y de la iniciativa de EUA sobre la implementación conjunta. Se espera que el CDM goce de mayor apoyo que el que tuvieron versiones previas de ‘implementaciones conjuntas’ pues surgió a partir de una propuesta de un país en desar rollo e incorpora un número de principios de diseño propuestos por las delegaciones del sur,. Como se mencionó previamente, la presencia de una ‘junta ejecutiva’ es la característica principal que distingue al ‘proyecto de actividades’ del Artículo 12 de los ‘proyectos’ del Artículo 6. Un número de países en desarrollo apoyó la inclusión de un mecanismo para la supervisión multilateral, no porque las inversiones en los países en desarrollo sean inherentemente más riesgosas, sino porque se percibió la necesidad de desarrollar un proceso consistente y transparente para la negociación de los proyectos del Artículo 12. En realidad, varias delegaciones sugirieron que las incertidumbres científicas y de regulación asocia-
S LADE Y W E R K S M A N
das con los proyectos del Artículo 12 fueron, probablemente, más explotadas por los países incluidos en el Anexo I en busca de obtener un mayor retorno de sus inversiones financieras que por los países en desarrollo que trataban de vender proyectos cuyas características eran menos que satisfactorias. La intervención de una junta ejecutiva, así como una auditoría independiente y un proceso de certificación, se instauraron para reducir los riesgos potenciales. A pesar del amplio apoyo que tuvo el Artículo 12, el acuerdo de Kyoto oculta importantes diferencias políticas e ideológicas que quedan aún entre los países con relación a cómo funcionaría mejor el CDM. Hay muchas preguntas inherentemente complejas por responder. Hay también tensión entre los que desean ver que el CDM crezca y se desarrolle rápidamente, con los menores costos posibles de transacción, y aquellos que son cautelosos y están dispuestos a incrementar los costos a cambio de lograr mayor responsabilidad. Las Partes que se colocan en ambos extremos de este espectro ponen en riesgo al CDM, bien al socavar su credibilidad o presionándolo con una excesiva burocracia. Se esperaba que en la COP-4 se analizaran las implicaciones del comercio ocurrido en el período previo a los compromisos. Sin embargo, ni la COP-4 ni la COP-5 llegaron a conclusiones al respecto. En este aspecto, el Artículo 12.10 autoriza a las Partes incluidas en el Anexo I a compensar las obligaciones contraídas por el Artículo 3 utilizando los certificados de reducciones de emisiones ‘obtenidos’ a comienzos del 2000. Como las decisiones finales acerca del CDM sólo pueden tomarse por la COP/MOP habrá considerable presión, tanto de los hospederos potenciales como de los accionistas potenciales, para establecer un ‘CDM ínterín’ que pudiera preautorizar proyectos y precertificar la reducción de emisiones. Las delegaciones de la AOSIS jugaron un importante papel en el diseño y apoyo de la inclusión del CDM. Está claro que algunas delegaciones vieron a la cláusula del recargo de adaptación en el Artículo 12.8 como el precio que demandó la AOSIS para la creación de un incentivo que creara mayor entusiasmo para la ejecución conjunta con los países en desarrollo. Sin embargo, otros esperaban que la AOSIS continuara manteniendo una posición escéptica frente a la implementación conjunta y que demandara el más alto nivel de transparencia y contabilidad con respecto a las unidades de reducción de emisión generadas en los países en desarrollo para equilibrar los compromisos de los países incluidos en el Anexo I.
¿Cuáles son los principales aspectos a considerar con el fin de optimizar los mecanismos de flexibilidad? Esta sección analiza brevemente un número de aspectos importantes del diseño que conciernen a cada uno de los mecanismos de flexibilidad ya discutidos. Cada uno de ellos se discute dentro del contexto de cómo pudieran complementar o competir con el otro. Esta discusión trata de aportar las bases para conciliar la transparencia y los aspectos de la contabilidad de cada mecanismo en el mayor nivel posible. Limitación sobre el uso: preservando asignaciones equitativas El convenio logrado en Kyoto, aunque imperfecto, representa una asignación de compromisos basados, en cierta medida, en una asignación apropiada de obligaciones entre los países incluidos en el Anexo I y entre los países incluidos en el Anexo I y los países en desarrollo. Cada uno de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo aporta una oportunidad de redistribuir estos compromisos utilizando el principio de costo-efectividad. Con el fin de mantener un sentido de equidad y, más específicamente, asegurar que los países incluidos en el Anexo I tomen acciones domésticas, los Artículos 6 y 17 requieren que la implementación conjunta y el comercio de emisiones estén suplementados por acciones do-
85
86
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
mésticas. El Artículo 12 establece que el CDM puede ‘contribuir’ al cumplimiento sólo como parte de las obligaciones del Artículo 3, como se determina por la COP/MOP. Cada uno de estos calificadores puede aportar una oportunidad para limitar el uso de los mecanismos de flexibilidad para preservar los aspectos de las asignaciones identificadas en el Anexo B. Cobertura de sumideros Los Artículos 4 y 17 no contienen referencia a la ‘eliminación por sumideros’. Sin embargo, ellos probablemente están sujetos a las mismas restricciones que cualquier otro esfuerzo del Artículo 3. La ausencia de cualquier mención a los sumideros en el Artículo 12 proporciona una sólida base para asegurar que el CDM se centra exclusivamente en proyectos para la mitigación de emisiones que sean confiables y de alta calidad a menos que y hasta que las Partes concuerden con criterios y metodologías suficientemente robustos para que puedan incluirse los cambios en el uso de la tierra o en la silvicultura. Adicionalidad ambiental o financiera: La adicionalidad requiere la propuesta de proyectos para establecer que la inversión proporcionará reducciones netas de emisiones que serían adicionales a lo que hubieran ocurrido de otra forma. Estos criterios son importantes principalmente para la transferencia basada en los proyectos de los Artículos 6 y 12. Adicionalmente pueden malograrse en los conceptos íntimamente relacionados de la adicionalidad ambiental y financiera. La adicionalidad ambiental requiere que los que proponen el proyecto demuestren que las inversiones producirán genuinas reducciones netas de emisiones que no hubieran ocurrido sin la inversión. En el contexto de un proyecto del Artículo 6, la adicionalidad ambiental se establece fácilmente, en la medida en que el hospedero incluido en el Anexo I, esté operando bajo sus propios límites de emisiones. Así, cualquier inversión que lleve al sobrecumplimiento de la reducción definida en el Anexo B estaría disponible para ser certificada y transferida. La adicionalidad ambiental es mucho más difícil de establecer en proyectos de países que no están incluidos en el Anexo I que operan bajo el Artículo 12. Debido a que los países en desarrollo no están sujetos a compromisos en la reducción de emisiones no existe un valor base predeterminado, que sea confiable contra el cual pueda medirse el progreso. Por tanto, resulta imposible conocer si las unidades de reducción de emisiones producidas por dichas inversiones hubieran sido alcanzadas de cualquier manera, o si las mismas no han sido ‘canceladas’ por el crecimiento de las emisiones en cualquier otra parte del país. La adicionalidad financiera requiere evaluar si las inversiones se hubieran realizado en ausencia del incentivo regulador proporcionado por la Convención del Protocolo. La adicionalidad financiera es importante para los reguladores ya que puede proporcionar importante evidencia para la adicionalidad ambiental; o sea, los recursos financieros adicionales que están fluyendo hacia los proyectos relacionados con el clima pueden aportar importantes evidencias acerca de que la reducción de las emisiones resultantes de una inversión pudieran no haber ocurrido de otra manera. La prueba de la adicionalidad financiera es importante en particular para los países en desarrollo, ya que ayuda a dar seguridad a las fuentes financieras como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés), los flujos ‘regulares’ de la Ayuda Oficial al Desarrollo (ODA, por sus siglas en inglés), o la Inversión Extranjera Directa, que los mismos no están siendo redirigidos a inversiones relacionadas con el CDM desde inversiones que de otra forma habrían recibido una mayor prioridad nacional. Las referencias explícitas a la adicionalidad financiera en los documentos preliminares realizados durante las dis-
S LADE Y W E R K S M A N
cusiones del Grupo Ad Hoc en el Mandato de Berlín (AGBM, por sus siglas en inglés) y en las actividades de implementación conjunta (AIJ, por sus siglas en inglés) no incorporaron directrices al Artículo 12. De hecho, no está claro si el CDM incluirá la transferencia de fondos en cualquier sentido tradicional de la ODA. Esta ausencia de definiciones hace que surja la posibilidad de que las corporaciones internacionales ‘laven’ sus emisiones utilizando técnicas similares a la transferencia de precio utilizada para evitar los impuestos. Una corporación principal que pertenezca a uno de los países incluidos en el Anexo I pudiera pagar por sus inversiones en la eficiencia energética en una subsidiaria que tenga su sede en un país que no esté incluido en el Anexo I al permitir simultáneamente el incremento de emisiones en dicha subsidiaria que tiene por sede otro país no incluido en el Anexo I. Las reducciones generadas en el primer país no incluido en el Anexo I pudieran entonces ser utilizadas para compensar las emisiones de la corporación principal en el país sede, lo que llevaría a un incremento global del total. Este tipo de ejemplo indica claramente que las ambigüedades de las responsabilidades del sector privado y las responsabilidades que surgen de su participación en mecanismos de flexibilidad tendrán que ser considerados y evaluados en el proceso post-Kyoto. Otorgamiento de certificaciones Cada uno de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo requiere alguna forma de ‘aprobación gubernamental’. Esto puede ocurrir en el momento de la transferencia o en el momento en que se adiciona o reduce la porción de la cantidad asignada, o de las unidades de reducción de emisiones del compromiso de las Partes incluidas en el Anexo I, por el Artículo 3. Sin embargo, sólo el Artículo 12 proporciona un proceso de verificación y certificación que requeriría una evaluación objetiva de si la transferencia resulta en reducciones netas de emisiones. Las directrices y reglas adicionales que serán desarrollados para los Artículos 6 y 17 deben incorporarse al grupo precedente del Artículo 12. Condicionalidad del cumplimiento Otra inconsistencia en la forma de abordar la flexibilidad del Protocolo es que las medidas de condicionalidad del cumplimiento establecidas por las transferencias del Artículo 6 son bastante estrictas, en tanto, las otras son mucho más indulgentes. Bajo el Artículo 6.1 (c), a las Partes incluidas en el Anexo I se le prohíbe adquirir unidades de reducción de emisiones a menos que esté de acuerdo con el inventario y obligaciones reportadas bajo los Artículos 5 y 7. Además, de surgir un asunto a través de los procedimientos de ‘revisión profunda’ del Protocolo en relación con el cumplimiento de las Partes con el Artículo 6.4, puede que no se apliquen sus unidades de reducción de emisiones hasta que el asunto se resuelva. Como tal, el papel que la condicionalidad del cumplimiento juega en la ejecución del Protocolo pudiera servir como un fuerte argumento para la inclusión de dicha medida dentro de los Artículos 12 y 17. Otorgamiento de responsabilidad: ¿Quién carga con el riesgo? Como instrumento legal público e internacional, negociado, firmado y ratificado por los estados, el Protocolo de Kyoto representará un intercambio de obligaciones soberanas y debe estar sujeto a las reglas internacionales clásicas de las responsabilidades de los Estados. Sin embargo, los mecanismos de flexibilidad mencionados previamente se formularon con antelación a las obligaciones estáticas reflejadas en la asignación de compromisos del anexo B que las harían más fluidas. Esto permitirá la realización de una serie, potencialmente infinita, de transacciones a través de las cuales las unidades de reducción de emisiones que
87
88
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
representan los compromisos del Anexo B serán compradas, vendidas y reasignadas. El Artículo 4.5 contiene la única asignación clara de obligaciones relacionadas con los mecanismos de flexibilidad del Protocolo. Opera bajo el principio de que el vendedor o el que transfiere el crédito de las emisiones carga con todo el riesgo de la transacción. Por ejemplo, en el escenario teórico discutido previamente, si Rusia no cumple con su cantidad recién calculada, estaría violando el Protocolo. Sin embargo, bajo el Artículo 4.5, a Estados Unidos se le permitiría emitir todo el 95% que comerció en el acuerdo burbuja, en lugar del 93% acordado en Kyoto. Hay una lógica considerable en el principio de ‘cuidado al vendedor’ por el cual, a través de las reglas de obligatoriedad, se mantiene responsable a la Parte ‘hospedero’, ya que el huésped es quien está en la mejor posición de asegurar que las reducciones de emisiones comerciadas tengan lugar en realidad. La misma lógica justificaría igualmente la extensión de estos principios a las emisiones comercializadas bajo el Artículo 17. Sin embargo, las economías en transición y en desarrollo que desean participar en el Artículo 6 o en los proyectos CDM deben conocer que el Artículo 4.5 puede aportar un precedente para cualquier regla de obligatoriedad que emerja bajo dicho mecanismo. De acuerdo con ello, los países hospederos pudieran ser responsables si los proyectos de los que son responsables no producen la reducción de emisiones prometidas. En estas transacciones, un amplio rango de actores puede ser responsable del éxito o fallo del proyecto, incluidos aquellos que participan en el diseño, financiación y certificación. Esto complica considerablemente las interrelaciones legales y la cadena de responsabilidades asociadas con una ‘unidad de reducción de emisiones’. Pueden surgir disputas entre y dentro de los estados, entidades privadas y organizaciones intergubernamentales, cada una de las cuales puede compartir intereses en y responsabilidades para el éxito o el fallo de un proyecto. Una manera de reducir el riesgo de regulación asociado con los mecanismos de flexibilidad vinculados a los proyectos es permitir que las unidades de reducción de emisiones sean certificadas y transferidas sólo después que se haya completado la actividad. Por ejemplo, si un proyecto consiste en una inversión que comprenda el re-equipamiento de una planta de energía con una duración máxima de 20 años de vida, sólo pueden compensarse las emisiones reducidas durante el período de compromiso especificado contra la cantidad asignada al período. Hay algunas bases para este método ‘ex post’ en los textos de los Artículos 6 y 12, los que se refieren a reducciones de emisiones ‘resultantes de’ actividades de proyectos. Este lenguaje sugiere que los mismos ya deben haber ocurrido para que sean acreditados. Sin embargo, habrá presión por parte de los inversionistas para compensar lo más rápidamente posible, todo el valor proyectado de su inversión.
Conclusión Aún cuando en Kyoto se alcanzó un importante avance, no hay lugar para la complacencia. El cambio climático está ocurriendo. Los efectos devastadores que éste pudiera tener, desde los bosques del sudeste asiático hasta las áreas de inundación de África y China, hasta el inmenso calor de los recientes veranos americanos, debe continuar guiando el desarrollo de la Convención y de su Protocolo. La existencia del Protocolo es una demostración de que la comunidad internacional ha reconocido la necesidad de acción. Sin embargo, hay una fuerte evidencia para sugerir que los compromisos contraídos no son lo suficientemente fuertes. La ciencia es abrumadora y las consecuencias de la inacción son claras. El IPCC ha descrito repetidamente que las acciones de mitigación no sólo son tecnológicamente posibles, sino económicamente beneficiosas. Para aquellos de
S LADE Y W E R K S M A N
nosotros que nos preparamos a observar la desaparición de nuestras cosechas, nuestra tierra, nuestra ecología y nuestras culturas, es imposible contemplar que fallemos en la toma de acciones. El futuro de los Estados insulares pequeños representa el futuro del planeta. Las islas son las barreras coralinas de La Tierra, ellas están ofreciendo las primeras señales de alerta las que sólo podrán ser ignoradas por los negligentes. El nivel de esfuerzo que se requiere para resolver las incertidumbres que se han descrito en este artículo deben colocarse en el contexto de la posibilidad real de que el Protocolo pueda no alcanzar éxito. El Protocolo pudiera fallar si no recibe las combinaciones requeridas de número y niveles de emisiones requeridas por las Partes para hacer que entre en vigor. El fallo también será inminente si Estados Unidos, que es el país con el nivel de emisión más elevado, no puede alcanzar el apoyo político necesario en el Congreso para convertirse en parte del Protocolo. Las evidencias científicas confirman que el uso de los combustibles fósiles por las naciones industrializadas es la principal causa del calentamiento global. Sin embargo, dado el ritmo de crecimiento de los países en desarrollo, a menos que se adopten de inmediato medidas efectivas, las emisiones de los países en desarrollo excederá a la de los países industrializados en los próximos 25 años. Debido a ello, es imperativo que se den pasos no sólo para fortalecer y tensar el lenguaje del Protocolo, sino para permitir su ampliación a países que no están incluidos en el Anexo I. El principio empleado debiera ser en realidad el de las responsabilidades comunes pero diferenciadas. A este nivel y debido principalmente a los objetivos comparativamente bajos establecidos para los países desarrollados, parece que los países incluidos en el Anexo I deben estar bastante circunspectos en establecer el medio apropiado para la participación de los países en desarrollo en términos de esfuerzos de emisiones del Anexo I y en la transferencia de recursos financieros y de las tecnologías apropiadas. La participación de los países en desarrollo será, en gran medida, dependiente del desarrollo y de la transferencia de tecnologías apropiadas, económicamente realizables y ecológicamente racionales. Muchos países en desarrollo, incluidos los miembros de la AOSIS, ya están dedicándole considerable tiempo, esfuerzo y financiamiento a este trabajo. El apoyo político, financiero y tecnológico que proviene de la comunidad internacional será vital para que este trabajo continúe progresando. También es importante reconocer que muchos de los mayores países en desarrollo están realizando numerosas actividades para reducir y economizar las emisiones. Entre estos ejemplos se incluye el programa ‘Gazol’ en Brasil, la investigación sobre la biomasa y su aplicación práctica en la India, la energía eólica en China y los calentadores solares de agua en Barbados. La AOSIS presentó una proposición para contraer compromisos voluntarios por parte de los países en desarrollo, pero no sobrevivió a Kyoto. Es necesario realizar un trabajo político en la base para convencer a muchos países en desarrollo para que realicen compromisos dirigidos a Kyoto. El reconocimiento de que muchos países en desarrollo ya están dando pasos hará que otros se convenzan de hacer lo mismo. Las acciones tempranas de los países incluidos en el Anexo I ayudarán a los países en desarrollo a lograr avances y a evitar pasos en falso o errores por medio del uso de un proceso de ‘saltos’ tecnológicos. Tenemos por delante un período interino de limbo legal e institucional. Lo que se realice en esta etapa para mantener el momentum y para asegurar la integridad del régimen climático será un genuino reto. Está fuera del alcance de las normas actuales y de las instituciones legales internacionales. En el centro de este elemento político está el elemento personal de obligación. Como individuos, y aún como gobiernos, muchos de nosotros sentimos la obligación de asegurar un futuro mejor para nuestros niños. Esta necesidad humana debe sufrir el muy difícil proceso de ser trasladada a la política internacional.
89
90
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Referencias Intergovernmental Panel on Climate Change (I CC), 1996. Climate Change 1995: Impacts, Adaptations, and Mitigation of Climate Change; ScientificTechnical Analyses, R.T. Watson, M.C. Zinyowera, R.H. Moss (eds), Chapter 19, Cambridge University Press, Cambridge. Slade, Tuiloma Neroni, 1997. ‘Scaffolding or Scaffold?’ Our Planet: The UNDP Magazine for Sustainable Development, Vol. 9, No.3: 13-15. United Nations Framework Convention on Climate Change, 1997, Report of the Ad Hoc Group on the Berlin Mandate of the Work of its Sixth Session, FCCC/AGBM/1997/3/Add. l/Co . 1. United States Bu eau of Oceans and International and Scientific Affairs, January 15, 1998, Fact Sheet: Kyoto Protocol on Climate Change.
Tulioma Neroni Slade es el Representante Permanente del Estado Independiente de Samoa en las Naciones Unidas. El Embajador Slade quien fuera previamente Fiscal General de Samoa ha participado desde hace mucho tiempo en un sinnúmero de asuntos internacionales políticos y legales, relacionados en particular con la ley del mar, la ley del medio ambiente y del desarrollo y los aspectos relacionados con los estados pequeños. Es el Jefe de la Alianza de los Estados Insulares Pequeñas (AOSIS). Como portavoz de la AOSIS sobre el cambio climático y otros aspectos del medio ambiente, ha estado íntimamente ligado a las negociaciones y al desar rollo del Protocolo de Kyoto. Tuliona Nerón Slade Representante Permanente del Estado Independiente de Samoa en las Naciones Unidas 800 Second Avenue, Suiete 400D New York, NY 10017 Teléfono: 599-6196,6197 / Telefax: 599-0797,972-3970
[email protected] http://www.interwebinc.com/samoa/ Jacob Werksman es Abogado Principal en la Fundación Internacional de Leyes y Desarrollo (FIELD), donde comparte responsabilidades en la ejecución del Programa del Cambio Climático, y es Conferencista de Leyes Económicas Internacionales en el Colegio de Estudios Orientales y Africanos de la Universidad de Londres. El Profesor Werksman suministra asistencia legal a los gobiernos de los países en desarrollo, y a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales sobre aspectos institucionales y financieros del diseño y aplicación de los acuerdos internacionales económicos y sobre el medio ambiente. Desde 1990 ha realizado asistencia legal a la Alianza de los Estados Insulares Pequeñas (AOSIS) en apoyo del desarrollo y aplicación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF). Jacob Werksman FIELD SOAS, University of London 46-47 Russell Square WC1B 4JP London, UK Tel:+44-171-637-7950 / Fax: +44-171637-7951
[email protected]
JOHANSSON Y K A R L S S O N
Cómo mitigar los impactos del cambio climático por medio de soluciones de desarrollo sostenible. Thomas B. Johansson Programa de Energía y Atmósfera, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Gail V. Karlsson Abogado y Consultante del Medio Ambiente Resumen La energía es el centro actual de las discusiones internacionales sobre el cambio climático pues es la actividad humana que más contribuye al incr emento de los gases de efecto de invernadero en la atmósfera. También es en los países más pobres del mundo, un elemento crítico en los planes na cionales para el desar rollo económico y social; a estos países en la actuali dad, les falta la energía suficiente para mover las ciudades, industrias y sis temas de transporte modernos. La transformación de los sistemas energé ticos mundiales para promover la eficiencia energética, incrementar el uso de fuentes de energía renovable y el uso de una energía convencional más limpia puede estimular al desar rollo económico y social global y, al mismo tiempo, a enfrentar de manera efectiva los retos del cambio climático. Los esfuerzos para controlar las emisiones de gases de efecto de invernader o pueden ir de la mano con las medidas que enfrenten las necesidades de los países en desar rollo para incrementar los servicios energéticos. El enfrenta miento de los aspectos positivos del desar rollo sostenible del medio am biente será mucho más efectivo en la creación de las bases para mitigar el cambio climático que el realizar una estrategia que enfatice de forma prin cipal la necesidad de limitar las emisiones mundiales. El incremento de la eficiencia energética, la adopción de fuentes renovables de energía y el uso más limpio de los combustibles convencionales son las opciones más pr ometedoras para obtener el nivel de servicios energéticos necesarios en el mundo en desar rollo, mientras que al propio tiempo se limitan las emisio nes de gases de efecto de invernadero relacionados con la energía. Introducción: ¿Cuáles son los retos ambientales, sociales y económicos a los que nos enfrentamos con el cambio climático? Entre los impactos potenciales del cambio climático se incluyen el incremento en la frecuencia de eventos extremos del tiempo como son sequías, inundaciones y tormentas severas; la elevación del nivel del mar; el deshielo de glaciares y del casquete de hielo Ártico; y la desorganización de una gran variedad de ecosistemas naturales. Es muy probable que tales cambios del medio ambiente produzcan consecuencias económicas y sociales adversas, que afectarán la agricultura y la producción de alimentos, la silvicultura, la pesca, las fuentes de agua
91
potable y la salud humana. Por ello, el elevado por ciento de la población mundial, que vive cerca de las áreas costeras, se tornará cada vez más vulnerable al daño producido por las tormentas y a la pérdida de la infraestructura. La elevación del nivel del mar debido al calentamiento de los océanos y al deshielo de los glaciares pudiera producir grandes inundaciones costeras, lo que forzaría a grandes poblaciones a migrar y produciría así la eliminación de culturas enteras que están asentadas en áreas bajas. Las áreas secas estarán propensas a que se produzca un incremento de la desertificación, y bosques completos pudieran desaparecer ya que los cambios de temperatura en dichas zonas ocurren más rápidamente que lo que naturalmente pueden migrar los bosques. La reducción de los suministros de agua en las regiones áridas pudiera provocar conflictos internacionales, mientras que la falta de alimentos tiende a desestabilizar a gobiernos inestables. Los efectos directos sobre la salud pudieran incluir muertes por ondas intensas de calor así como la diseminación de la transmisión de enfermedades infecciosas como son la malaria y la fiebre amarilla, que en la actualidad están confinadas a las áreas tropicales. Algunos de los países en desarrollo más pobres serán especialmente vulnerables a los impactos adversos del cambio climático sobre la producción agrícola, el suministro de agua y los ecosistemas naturales sobre los que descansan para satisfacer sus necesidades básicas. Mucho de estos países están localizados en regiones que ya padecen olas de calor, sequías, desertificación, deforestación, inundaciones, enfermedades tropicales y desastres naturales, así como pobreza y falta de infraestructura. Algunas de las Islas del Pacífico más bajas probablemente se inundarán completamente por la elevación del nivel del mar. En su gran mayoría, estos países no han obtenido aún los beneficios de la industrialización que produjo la interferencia de los sistemas climáticos. Además, en general, estos países poseen muy pocas fuentes financieras y de planeamiento como para que puedan llevar a cabo las medidas paliativas necesarias para protegerse contra los retos ambientales de largo alcance.
El incremento de la eficiencia energética, la adopción de fuentes de ener gía renovables y el uso más limpio de los combustibles convencionales son las opciones más prometedoras para proveer el nivel de servicios energéti cos necesarios en el mundo en desar rollo, mientras que al propio tiempo se limitan las emisiones de los gases de efecto invernadero relacionados con la energía.
La mayor parte de la investigación científica que se ha realizado sobre el cambio climático ha sido compilado y analizado por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, que es un grupo de más de 2,000 científicos organizado en 1988 por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y por la Organización Meteorológica Mundial. Su primer informe confirmó la seriedad del problema y aportó los fundamentos científicos para la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Su segundo informe, publicado en 1996, concluyó que existe una influencia humana discernible sobre el sistema climático que está magnificando el efecto de invernadero natural. Los esfuerzos para prevenir estas amenazas requerirán la reducción de las emisiones de dióxido de carbono, metano, óxido nitroso y de otros gases de efecto de invernadero generados por las actividades humanas. Las temperaturas en la superficie de La Tierra se han incrementado durante el último siglo, particularmente durante la última década. Si la tendencia actual continuara inalterable, las emisiones de gases de efecto de invernadero conti-
JOHANSSON Y K A R L S S O N
93
nuarán elevándose sustancialmente durante el próximo siglo. Con el fin de estabilizar las concentraciones de gases de efecto de invernadero será necesario reducir las emisiones por debajo de los niveles actuales. Además, como el dióxido de carbono y algunos de los otros gases de efecto de invernadero se acumulan y permanecen en la atmósfera por muchas décadas, el reto de enfrentar el asunto del cambio climático implicará a varias generaciones. Se ha hecho gran énfasis en los costos económicos que representa el cambio climático. Aunque es importante reconocer que las políticas diseñadas para establecer los sistemas sostenibles de energía pueden promover el desarrollo económico y social sostenible y al propio tiempo mitigar los impactos del cambio climático. Los beneficios producidos por la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la salud humana y el mejoramiento de las condiciones locales y regionales del medio ambiente proveen de fuertes incentivos para adoptar las políticas de energía sostenible, aún sin considerar los factores del cambio climático.
¿Cuáles son las fuentes de los gases de efecto de invernadero antropógenos? El conjunto de las emisiones humanas de la mayoría de los gases de efecto de invernadero proviene del sector energético, principalmente, como resultado de la quema de los combustibles fósiles (carbón, petróleo y gas natural) para proporcionar energía eléctrica, calor, transporte y la energía para los procesos de producción industrial. El dióxido de carbono es el gas de efecto de invernadero más importante, y más del 80% del dióxido de carbono añadido a la atmósfera por las actividades humanas puede atribuirse al uso de los combustibles fósiles.1 El metano y el óxido nitroso son otros gases de efecto de invernadero de importancia, que son liberados, en parte, por el uso de combustibles fósiles. Fuera del sector energético, hay otros gases de efecto de invernadero que son potencialmente significativos, entre los que se incluyen los hidrofluorcarbonos, perfluorocarbonos y el hexacloruro de azufre, los cuales se utilizan para la refrigeración y los equipos de aire acondicionado así como para fines industriales. El impacto de estos gases es pequeño hoy en día, pero pudiera ser mayor a largo plazo. El dióxido de carbono se emite a partir de muchas fuentes naturales, fundamentalmente por la descomposición de materiales orgánicos. Estas fuentes generalmente están equilibradas por los ‘sumideros’ naturales que absorben el dióxido de carbono. Más importante aún, las plantas nuevas que están creciendo captan el dióxido de carbono en el proceso de crecimiento. En resumen, cantidades muy grandes de carbono se intercambian anualmente entre los océanos, la atmósfera y la vegetación terrestre. Las actividades humanas, incluida la quema de combustibles fósiles así como los cambios en el uso de la tierra y la agricultura, añaden dióxido de carbono a la atmósfera en cantidades que exceden la capacidad de absorción de los ‘sumideros’ naturales que existen. Este dióxido de carbono extra se acumula en la atmósfera de año en año y reduce la cantidad de calor irradiado desde la superficie de La Tierra hacia el espacio, lo que hace que se atrape más calor en los niveles inferiores de la atmósfera terrestre. El desmonte de la tierra con fines agrícolas es un factor importante que afecta la liberación de dióxido de carbono en la atmósfera y la disminución de la absorción de dióxido de carbono por los sumideros naturales. Globalmente, los cambios en el uso de la tierra constituyen aproximadamente el 20% de las emisiones de dióxido de carbono producidas por las actividades humanas. La expansión de las tierras cultivadas se ha realizado generalmente a expensas de los bosques y zonas silvestres que tienen mayor capacidad de absorción. Muchas de estas tierras de cosechas posteriormente se han degradado, debido a que las prácticas no sostenibles del manejo de tierras producen la pérdida de la capa superior de los suelos, erosión por el viento y el agua y salinidad. Además, la defores-
1 Todas las estadísticas acotadas se derivan de documentos citados en la sección de Materiales de Referencia que se encuentra al final del artículo.
94
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tación a gran escala se acelera por la recolección comercial de madera, las operaciones industriales y mineras en áreas boscosas, y la construcción de carreteras y autopistas a través de tierras boscosas.
Se ha hecho mucho énfasis en los costos económicos percibidos por la aten ción del cambio climático. Aunque es importante reconocer que las políti cas diseñadas para establecer los sistemas de energía sostenibles pueden promover el desarrollo social y económico sostenible y al propio tiempo -mi tigar los impactos del cambio climático. Los beneficios de la reducción de la pobreza, mejoramiento de la salud humana y mejores condiciones -lo cales y regionales del medio ambiente proveen fuertes iniciativas para adoptar políticas energéticas sostenibles, aún sin considerar los factores del cambio climático.
Sin embargo, el elemento principal en el incremento en la emisión de gases de efecto de invernadero proyectado para el futuro es la continua utilización de los combustibles fósiles para la producción de energía. Para lograr estabilizar las concentraciones de dióxido de carbono en la atmósfera y con el fin de reducir el ritmo de las emisiones futuras, se requerirán cambios sustanciales en las tecnologías y en los sistemas energéticos mundiales. El reto fundamental para enfrentar los impactos a largo plazo del cambio climático será encontrar la forma de proveer los servicios energéticos necesarios sin incrementar la acumulación de gases de efecto de invernadero en la atmósfera.
¿Existen razones, además de la amenaza del cambio climático, para considerar los cambios en los sistemas energéticos? En muchas partes del mundo las limitaciones en la disponibilidad de los servicios energéticos crean barreras para el desarrollo socioeconómico. Se necesita un incremento al acceso de energía para promover actividades que generen ingresos, para el avance educacional, la disponibilidad de los servicios de salud y para lograr mayores oportunidades para las mujeres. Mundialmente, mas de 1,5 00 millones de personas carecen de electricidad y aproximadamente dos mil millones utilizan combustibles sólidos tradicionales como la leña o el estiércol para calentar y cocinar. La considerable cantidad de tiempo y energía física consumida por mujeres y niños en la búsqueda de combustible y su transporte a largas distancias reduce su capacidad de participar en otras actividades sociales, económicas y educacionales. Además, los fuegos generados con madera o estiércol sin chimeneas o salidas al exterior contribuyen a la contaminación del aire en el interior de los hogares y a la producción de problemas respiratorios. Las infecciones respiratorias agudas son la principal causa de muerte en los niños pequeños en todo el mundo y generan más de 2 millones de muertes al año. Debido a que es necesario realizar una gran inversión de capital y a la necesidad de la transmisión extensiva y de las líneas de distribución, hay muchos países donde, simplemente, no ha sido posible cumplimentar las necesidades energéticas de las poblaciones rurales utilizando plantas de energía convencional de gran escala que utilicen combustibles fósiles. Las oportunidades económicas limitadas en estas áreas rurales alientan la migración hacia áreas urbanas ya superpobladas. Por ello cubrir las necesidades de energía de las comunidades rurales a través del incremento de la disponibilidad de tecnologías de pequeña escala y que no produzcan contaminación pudiera elevar el estándar de vida en estas áreas y también mitigar el impacto del cambio climático y de otras amenazas lo-
JOHANSSON Y K A R L S S O N
cales del medio ambiente. Además de contribuir al cambio climático, la quema de los combustibles fósiles produce smog, ozono al nivel de la tierra, partículas y otros formas de contaminación local del aire que son directamente perjudiciales para la salud humana. La quema de combustibles fósiles produce también emisiones de óxidos de nitrógeno y azufre que forman la lluvia ácida, la cual puede dañar los bosques sensibles y los lagos aún en lugares muy alejados de la fuente de contaminación. Las minas de carbón y la extracción de petróleo dañan a los ecosistemas constituidos por tierras frágiles y a las aguas, mientras que el escape de petróleo es una amenaza continua para las aguas superficiales, las líneas costeras y los sistemas de aguas profundas.
Aunque los países industrializados son responsables, en la actualidad, de más de las dos terceras partes de las emisiones anuales de gases de efecto de invernadero, para el año 2025 los países en desar rollo probablemente contribuyan con las dos terceras partes de las emisiones anuales, a menos que transiten por una vía energética diferente. La acumulación de emisio nes por los países en desarrollo, sin embargo, no alcanzará a la de los paí ses industrializados en aproximadamente otros cien años. Como lo que -ge nera el cambio climático es la acumulación de gases de efecto de inverna dero en la atmósfera, las emisiones acumuladas por un país son mejor in dicador de su nivel de responsabilidad que su ritmo de emisión anual.
Además de lo concerniente al medio ambiente y a la salud, los aspectos del suministro energético pueden jugar un importante papel en las tensiones geopolíticas y en los asuntos de seguridad internacional. Como las principales reservas de combustibles fósiles están concentradas en relativamente pocas áreas, los esfuerzos para controlar y explotar estos recursos han producido crisis políticas y conflictos militares. Los países sin suministro doméstico de combustibles fósiles están sujetos a amenazas en su seguridad energética debido a la dependencia de productores externos. Algunos países pobres gastan gran cantidad de dinero en la importación de combustibles, reduciendo su capacidad de intercambio externo para otras inversiones domésticas esenciales y añadiendo una acumulación insostenible a su deuda. Debido a que otras fuentes de energía, como son el viento, la luz solarr, los ríos y los residuos de cosechas están distribuidas más ampliamente, su uso como alternativa a los combustibles fósiles pudiera reducir la dependencia energética. El comercio, distribución y servicio de estas nuevas tecnologías energéticas pudieranaportar nuevas oportunidades económicas para los empresarios locales así como para las corporaciones internacionales.
¿Por qué los países en desar rollo y los países industrializados tienden a tener perspectivas diferentes frente al cambio climático? En general, los países en desarrollo están más preocupados con los apremiantes e inmediatos problemas domésticos como son el proveer desarrollo económico, empleos, salud pública, alimento seguro y agua potable, sanidad y transporte. La pobreza es su preocupación principal. Alrededor de 1.300 millones personas en los países en desarrollo viven con menos de $1 U.S. dólar por día. En muchos países en desarrollo, los costos financieros que se incurren al su ministrar electricidad por medio de la extensión de las redes hacia regiones que en la actualidad no poseen servicios, son prohibitivos. Además, ellos están encarando la perspectiva de un rápido crecimiento poblacional. Por consiguiente, es-
95
96
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tos países están preocupados, pues los planes para mitigar el cambio climático pudieran incrementar sustancialmente el costo del suministro de energía, o porque se les ponga un límite en su capacidad de suministrar energía para el desarrollo. En negociaciones internacionales sobre el cambio climático, los países en desarrollo han argumentado que debido a que los países industrializados son los responsables de más del 75% de los gases de efecto de invernadero acumulados en la atmósfera, ellos debieran también llevar el liderazgo en las reducción de las emisiones. (Las emisiones de dióxido de carbono pueden permanecer en la atmósfera hasta cien años). Históricamente, los países industrializados fueron los que produjeron la mayoría de las emisiones de gases de efecto de invernadero que se acumulan en la actualidad en la atmósfera. Ellos también generan suficiente riqueza, en sus economías industrializadas, para ser capaces de enfrentar las medidas que produzcan la protección del medio ambiente. Muchos de los países industrializados de hecho han aceptado el reto de los países en desarrollo y están trabajando dentro de los términos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y del Protocolo de Kyoto para reducir sus emisiones de gases de efecto de invernadero. Aunque los países industrializados son en la actualidad responsables de más de las dos terceras partes de las emisiones anuales de gases de efecto de invernadero, se espera que para el año 2025 los países en desarrollo probablemente contribuirán con las dos terceras partes de las emisiones anuales, a menos que transiten por una vía energética diferente. Sin embargo, la acumulación de emisiones por los países en desarrollo, no alcanzará la de los países desarrollados en aproximadamente otros cien años. Como la acumulación de los gases de efecto de invernadero en la atmósfera es la que produce el cambio climático, las emisiones acumuladas por un país son mejor indicador de su nivel de responsabilidad que su ritmo de emisión anual. El uso de la energía es de tanta importancia para las economías nacionales que la cantidad de energía consumida per cápita se ha convertido en uno de los indicadores de mayor importancia para medir la modernización y el progreso. Este, sin embargo, es un indicador falso. Es la disponibilidad de los servicios energéticos lo que constituye una medida real del desarrollo, no el consumo de energía. Para los países en desarrollo, las medidas que promueven la eficiencia energética, las fuentes de energía renovable y las tecnologías alternativas pudieran permitirles dar el salto por sobre la ruta, relativamente ineficiente, de crecimiento económico seguido por los países industrializados y alcanzar un alto nivel de servicios energéticos sin incurrir en el mismo costo económico, social y ambiental.
¿Qué esfuerzos internacionales se están haciendo para avanzar hacia un futuro de energía sostenible? La mayor parte de las recientes discusiones internacionales sobre energía han puesto su atención en lo concerniente al cambio climático, más que en los otros importantes beneficios económicos, sociales y ambientales que se obtendrían al alterar los patrones existentes de producción y consumo. En relación con la Convención sobre el Cambio Climático, han existido intensos debates acerca de la necesidad de reducir la dependencia mundial de los combustibles fósiles así como la necesidad de crear nuevas tecnologías y métodos para el suministro de energía. Sin embargo, en este punto no sólo las preocupaciones por el cambio climático aportan la motivación suficiente para dirigir la transición hacia políticas de energía sostenible. Por supuesto, esto pudiera cambiar si se comenzaran a sentir en realidad los impactos de la variabilidad climática y los mismos pudieran ser definidos, de manera concluyente, como producidos por la acumulación de ga-
JOHANSSON Y K A R L S S O N
ses de efecto de invernadero producidos por las actividades humanas. Entretanto, centrar la atención en el papel crítico de la energía sobre el desarrollo sostenible pudiera brindar una vía más aceptable y efectiva para que se produzca el reconocimiento mundial de la necesidad del cambio de patrones y políticas existentes en la actualidad acerca de la energía. Debido a su mayor responsabilidad en la acumulación de gases de efecto de invernadero y a que poseen mayores recursos para enfrentar los problemas del cambio climático la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático realizada en 1992 estableció objetivos para la reducción específica de emisiones sólo para los países industrializados. La convención reconoció también que las emisiones per cápita en los países en desarrollo son aún relativamente bajas, y probablemente necesitan crecer para que dichos países logren sus objetivos sociales y de desarrollo. Al reconocer que la protección del medio ambiente no puede enfrentarse aislada del desarrollo económico, la convención solicitó ayuda financiera y tecnológica para los países en desarrollo así como la transferencia de tecnologías amigables al medio ambiente con el fin de impulsar su participación en los esfuerzos internacionales para mitigar el cambio climático.
El uso de la energía es de tanta importancia para las economías naciona les que la cantidad de energía consumida per cápita se ha convertido en uno de los indicadores de mayor importancia para medir la moderniza ción y el progreso. Este, sin embargo, es un indicador falso. En realidad, la disponibilidad de los servicios energéticos es la que mide realmente el-de sarrollo y no el consumo de energía. Para los países en desar rollo, las medidas que promuevan la eficiencia energética, el uso de fuentes de ener gía renovable y de tecnologías alternativas pudieran permitirles dar el sal to por sobre la ruta, relativamente ineficiente, del crecimiento económico seguido por los países industrializados y lograr un nivel elevado de servi cios energéticos sin incurrir en los mismos costos económicos, sociales y ambientales.
La demanda mundial para la producción de una energía más limpia, en cierta medida, ya ha sido estimulada por la Convención. Teniendo en cuenta que gran parte de las inversiones futuras para las nuevas capacidades energéticas se realizará en los países en desarrollo es importante que los recursos internacionales se dirijan hacia inversiones que promuevan la energía de bajas emisiones en dichos países. El Protocolo de Kyoto de la Convención ofrece nuevas iniciativas que incentivan a los inversionistas de los sectores públicos y privados de países industrializados a participar en proyectos de eficiencia energética y con tecnologías que produzcan bajas emisiones las cuales llevarán a un mínimo las emisiones adicionales de gases de efecto de invernadero en los países en desarrollo. Además, los mercados en los que se comercian las emisiones pudieran, eventualmente, generar grandes flujos de capital hacia los países en desarrollo, los cuales pudieran ser utilizados para proyectos que mitiguen el cambio climático, incluidas inversiones en sistemas de energía sostenible. Aún así, la mayoría de los países no seleccionarán opciones energéticas que no le sean familiares o que sean más caras sólo por el hecho de que las mismas ayudarán a mitigar los impactos sobre el cambio climático. Las personas tienden a adoptar las nuevas tecnologías que producen bajas emisiones porque estas suministran una energía que ellos pueden costear y que son, además, confiables, efectivas y convenientes. Las preocupaciones que existen en la actualidad acerca de la calidad del aire local y las condiciones adversas para la salud son, pro-
97
98
2 Para mayor información vea http://www.undp.org/seed/eap/activities/wea/images/weahome.gif.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
bablemente, más apremiantes que las consecuencias potenciales a largo plazo sobre el medio ambiente. En la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1997 que abordó el tema del desarrollo sostenible, los líderes mundiales reconocieron que la energía es esencial para mejorar la calidad de vida. Ellos recomendaron una mayor cooperación internacional en la promoción de la conservación y la eficiencia energética, en el uso de fuentes no fósiles de energía y en el desarrollo de nuevas tecnologías relacionadas con la energía. Para lograr estos objetivos decidieron que la novena sesión de la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, a celebrarse en el 2001, debía versar sobre la energía y sus discusiones y negociaciones. Una Evaluación de la Energía Mundial patrocinada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales y el Consejo Mundial de Energía proporciona la información científica y tecnológica básica para evaluar los aspectos sociales, económicos, del medio ambiente y de la seguridad relacionados con la energía, así como el análisis de las opciones tecnológicas y políticas para el uso y la producción más sostenible de energía. 2
¿Cuáles son las mejores formas de conservar la energía y de reducir las emisiones de gases de efecto de invernadero? Al mejorar el rendimiento tecnológico se pueden obtener oportunidades para que las personas disfruten de niveles satisfactorios de servicios energéticos mientras consumen mucho menos combustible y se generan menos niveles de emisión. La calefacción y el acondicionamiento de los edificios, el transporte y la producción industrial se encuentran entre las áreas más promisorias para ganar en eficiencia energética. El diseño de los edificios es un área con tremendo potencial para el ahorro de energía. Un mejor aislamiento, combinado con técnicas pasivas de diseño solar, pueden, virtualmente, eliminar la necesidad de la calefacción tradicional o de los sistemas de enfriamiento. Medidas simples como plantar árboles de sombra, orientar los edificios para lograr una exposición óptima y colocar las ventanas para que se establezca la ventilación pueden reducir dramáticamente los requerimientos de energía. Las nuevas tecnologías como son las ventanas que permiten la entrada de la luz solar pero que bloquean el indeseable calor pueden elevar el confort en tanto reducen los costos y el uso de energía. Dentro de las casas y oficinas, el gasto total de energía puede alcanzar un mínimo si se utilizan refrigeradores súper-aislados, bombillos compactos de luz fluorescente y otro tipo de equipos que sean energéticamente eficientes. El rediseño de los vehículos de motor puede aportar también sustanciales reducciones en las emisiones. Entre las tecnologías más prometedoras se incluyen los vehículos híbridos que combinan los motores pequeños de combustión interna con generadores eléctricos, así como carros movidos por baterías. Varios productores importantes ya están produciendo y comercializando vehículos híbridos y algunos de ellos tienen planes de introducir motores con baterías para el 2003. Además, pueden reducirse las necesidades de transporte al realizar diseños urbanos que eliminen las grandes extensiones urbanas y los largos transbordos y en su lugar que enfaticen el acceso a pie así como las facilidades para el transporte masivo. Además, en algunos casos, las necesidades de transporte pueden eliminarse virtualmente por las tecnologías de las comunicaciones que pueden convertir al hogar en un sitio de trabajo efectivo. En operaciones de manufactura hay oportunidades sustanciales de mejorar la eficiencia energética de las industrias que son grandes consumidores como la producción de hierro y acero, las industrias de procesamiento químico, el refinamiento de petróleo, la producción de papel y pulpa y la producción de cemen-
JOHANSSON Y K A R L S S O N
to. Las mejoras en los procesos productivos pueden elevar significativamente la eficiencia energética y, al mismo tiempo, reducir los requerimientos de materiales. Otra forma promisoria de disminuir las emisiones es la cogeneración de calor y energía.
¿Qué tipo de fuentes de energía alternativa pueden utilizarse para producir energía? Entre las fuentes renovables de energía que ya se utilizan se encuentran la solar, la eólica, las tecnologías hidráulicas y geotérmicas, además de la biomasa. Juntas, las tecnologías de energía renovable constituyen en la actualidad alrededor del 16% del consumo mundial de energía. En la medida en que estas tecnologías se tornen más de avanzada y más ampliamente distribuidas, ellas podrán proveer alternativas costo-efectivas capaces de cubrir un porcentaje elevado de los requerimientos energéticos mundiales. Además, pueden ayudar a solucionar problemas locales y nacionales del medio ambiente como son la contaminación del aire urbano y la lluvia ácida así como el cambio climático. El uso de la biomasa como combustible para reemplazar los combustibles fósiles es otra forma de reducir las emisiones netas de carbono. Los combustibles de la biomasa se derivan de los desechos agrícolas y orgánicos, o de cosechas especialmente cultivadas para ese fin. La biomasa capta el dióxido de carbono a medida que las plantas crecen y lo liberan nuevamente cuando se queman, de modo que las emisiones de dióxido de carbono no se añaden a las concentraciones atmosféricas totales emitidas. La biomasa puede utilizarse para producir combustibles líquidos o gaseosos y para generar electricidad. Los generadores hidroeléctricos son muy utilizados como sistemas de energía renovable, los mismos aportan alrededor del 20% del suministro mundial de electricidad. Ellos casi no producen gases de efecto de invernadero y no generan contaminación local del aire. Las ruedas colocadas en el agua de ríos con flujo rápido aportaron la energía para las primeras fábricas textiles. En la actualidad grandes plantas hidroeléctricas generan la electricidad en ríos represados las que permiten que el agua almacenada caiga desde cientos de pies a través de turbinas. Estos proyectos de gran escala son muy criticados en la actualidad porque requieren la inundación de grandes áreas de tierra detrás de la presa, interfieren con el flujo de las aguas río abajo e impiden la migración de peces y el desove. Sin embargo, las pequeñas plantas hidroeléctricas son menos destructivas para los ecosistemas naturales ya que tienen depósitos más pequeños, o en algunos casos, simplemente canalizan la corriente que fluye a través de las turbinas. Algunos de los otros impactos negativos al medio ambiente que producen las hidroeléctricas pueden reducirse por el uso de escaleras para ayudar a los peces a migrar por encima de las cortinas de las presas y mantener un flujo mínimo de agua para evitar el daño corriente abajo.
El sistema energético comercial del mundo se reemplazará al menos dos veces durante los próximos cien años debido a la vida útil proyectada de las plantas y de las redes de energía. Dicho recambio en la infraestructu ra energética, combinado con el reemplazo de las facilidades industriales, comerciales y residenciales existentes, dará oportunidad para que se rea lice una transición gradual a sistemas energéticos sostenibles y de baja emisión. La cuestión, en términos de mitigación del cambio climático, es si dicha transición tendrá lugar lo suficientemente rápido para prevenir la peligrosa interferencia con el sistema climático.
99
100
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
La energía del viento ha sido utilizada por siglos para bombear agua, moler granos y en los barcos. Actualmente se promueve como una fuente renovable de energía eléctrica que no produce contaminación. Las turbinas eólicas de alta eficiencia ya se están utilizando para producir electricidad y para la distribución comercial. En la actualidad, la capacidad energética instalada en todo el mundo excede los diez gigawatts y su uso está creciendo alrededor de un 30% por año. En áreas barridas por el viento, el costo de la electricidad producida por las estaciones eólicas es competitivo con las nuevas plantas de energía que utilizan combustibles fósiles. Las pequeñas turbinas eólicas diseñadas para el uso residencial y comercial a pequeña escala son opciones atractivas para las áreas rurales alejadas. La electricidad puede almacenarse en dichos lugares en baterías (para sistemas muy pequeños) o por medio del almacenamiento de aire comprimido, para aplicaciones más grandes. En áreas en las que existe una red eléctrica, la electricidad puede alimentar directamente al sistema de distribución comercial. Los paneles solares colectan la energía del Sol y la convierten directamente en electricidad por medio de celdas fotovoltaicas. Como con la energía eólica, la electricidad producida puede almacenarse en baterías y utilizarse en sistemas aislados de energía de pequeña escala. Aunque la producción de electricidad con el uso de paneles solares es aún cara, es el método menos costoso y por tanto el de elección en algunos rincones muy alejados. El mercado fotovoltaico es en la actualidad de 200 megawatts por año, y se espera que crezca en alrededor de un 30% por año. Los paneles solares se utilizan con mayor frecuencia en áreas remotas donde no llegan los sistemas de transmisión eléctrica existentes. Ellos pueden ser conectados también al servicio público comercial, considerando la energía que es necesaria en las horas de demanda pico y evitando los costos -y las emisiones- de nuevas centrales de energía. La construcción de aplicaciones integradas de tecnologías fotovoltaica reduce los costos al incorporar los paneles solares en las estructuras y superficies de hogares y oficinas. Otra forma tecnológica de energía solar concentra los rayos solares sobre receptores que usan espejos o lentes especiales. La energía térmica solar recolectada se usa entonces para calentar un líquido que posee un sistema de conversión de energía eléctrica convencional. La energía geotérmica almacenada en la corteza terrestre puede utilizarse di rectamente para calentar los edificios y para generar electricidad. El calor se libera parcialmente por la degradación radiactiva de elementos como el uranio y el potasio. En áreas donde hay roca fundida localizada cerca de la superficie terrestre, se han descubierto depósitos hidrotérmicos llenos de agua caliente. Estos depósitos pueden ser desviados hacia generadores de energía eléctrica para la producción de energía comercial o para suministrar calefacción. Estos tipos de tecnología limpia pueden aportar fuentes de energía sostenibles desde el punto de vista del medio ambiente. A través de la adopción de estas tecnologías energéticas nuevas y renovables, de forma simultánea y en la medida en que se realicen nuevas inversiones en la infraestructura energética pudieran cumplirse las necesidades para la protección del medio ambiente y el desarrollo económico. El sistema energético comercial del mundo se reemplazará al menos dos veces durante los próximos cien años debido a la vida útil proyectada de las plantas y las redes de energía. Dicho recambio en la infraestructura energética, combinado con el reemplazo de las facilidades industriales, comerciales y residenciales existentes, dará oportunidad para que se realice una transición gradual a sistemas energéticos sostenibles y de baja emisión. La cuestión, en términos de mitigación del cambio climático, es si dicha transición tendrá lugar lo suficientemente rápido para prevenir la peligrosa interferencia con el sistema climático.
JOHANSSON Y K A R L S S O N
¿Existen formas alternativas de utilizar los combustibles fósiles que puedan ayudar a reducir las emisiones de gases de efecto de invernadero? En algunos casos es posible reducir las emisiones de gases de efecto de invernadero haciendo el cambio para combustibles fósiles con poco contenido de carbono como es el gas natural. El gas natural produce poco más de la mitad de las emisiones de dióxido de carbono que se genera por unidad de energía producida al quemar carbón. En la actualidad ha sido adoptado como el combustible de elección para las nuevas plantas de generación de electricidad por su bajo costo y baja emisión. En forma comprimida puede utilizarse como combustible alternativo para vehículos de motor. También existen técnicas para utilizar los combustibles fósiles de forma que produzcan menos contaminación. Un ejemplo es la producción de ‘syngas’, que es una mezcla gaseosa limpia constituida fundamentalmente por monóxido de carbono e hidrógeno, el cual puede producirse a partir del gas natural, carbón, petróleos pesados, coque de petróleo y un número de otras sustancias. El ‘syngas’ puede utilizarse para producir electricidad y calor, así como combustibles alternativos gaseosos y líquidos, con bajos niveles de contaminación. Con un mayor procesamiento, el ‘syngas’ puede convertirse en una fuente de hidrógeno para el uso de pilas de Grove. Las pilas de Grove son elementos electroquímicos que convierten los combustibles como el hidrógeno y el gas natural directamente en electricidad al combinar los combustibles con el oxígeno del aire, sin que ocurra combustión; por consiguiente, ellos casi no producen emisión, excepto de agua. En el futuro, además de ser utilizadas para la energía de vehículos eléctricos que no producen contaminación, pudieran usarse también para la producción centralizada y descentralizada de electricidad. Como las emisiones de los vehículos de motor representan un gran por ciento de la emisión total de dióxido de carbono, la comercialización de vehículos con pilas de Grove tendrá un dramático impacto en la acumulación de gases de efecto de invernadero y sobre la calidad del aire urbano. En la medida en que se popularicen estos sistemas el hidrógeno se convertirá en el combustible preferido para el transporte y la producción de electricidad. El hidrógeno puede ser producido a través del procesamiento a vapor del gas natural o del ‘syngas’, por la gasificación del carbón o de otros forrajes compuestos por carbono y a través de la electrolisis del agua. El procesamiento de los combustibles fósiles para generar hidrógeno es en la actualidad la técnica menos cara y es la que puede suministrar la manera de utilizar los combustibles familiares en forma de tecnologías nuevas de baja emisión sin incremento significativo de los costos de energía.
¿Cómo pueden los países en desar rollo cumplir la creciente demanda de servicios energéticos para alcanzar el progreso económico y social y limitar, a la vez, el impacto sobre el cambio climático? Para establecer los sistemas de energía sostenible son esenciales esfuerzos e inversiones para lograr la eficiencia energética con tecnologías de energía renovable, tanto en los países en desarrollo como en las naciones industrializadas. Pero hay considerables diferencias económicas y sociales entre las naciones más ricas, altas consumidoras, y los países más pobres. Los países en desarrollo requieren una mayor disponibilidad de servicios energéticos que puedan ser utilizados para las necesidades domésticas y con propósitos productivos, lo cual llevará a un incremento del uso de energía. En lugar de poner el centro de atención en el incremento global de los suministros de energía, los países en desarrollo debieran utilizar técnicas de fuentes integradas para identificar las opciones de menor costo y mayor eficiencia para lograr sus objetivos energéticos. Este concepto implica realizar comparaciones de
101
102
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
diversas tecnologías para el suministro de energía, como son las plantas convencionales de carbón, las turbinas eólicas, las facilidades de generación hidroeléctrica y las instalaciones fotovoltaicas y considerar también la instalación de tecnologías de uso final que reducen los niveles de demanda de energía, como los bombillos compactos de luz fluorescente y el incremento del aislamiento. Luego de evaluar todas las opciones potenciales, se podrá identificar la mezcla menos costosa de tecnologías y adoptarla como prioritaria para las inversiones. En muchos casos, las tecnologías que parecen ser las más baratas y más fáciles a corto plazo no resultan ser las más costo-efectivas o eficientes desde una perspectiva algo más prolongada, especialmente cuando se consideran sus costos sociales, ambientales y de salud. Las inversiones en las nuevas facilidades de producción y distribución que enfatizan la eficiencia energética pueden reducir de forma dramática los requerimientos de energía en comparación con las plantas energéticas convencionales y las operaciones de manufactura. Los costos adicionales atribuibles a la introducción de estas tecnologías, eficientes desde el punto de vista energético, se compensarán generalmente, por reducciones en el precio de la energía. Como las fuentes tradicionales de energía se utilizan de forma ineficiente, y como los países que están construyendo medios modernos tienen la oportunidad de utilizar nuevas tecnologías y equipos que son energéticamente eficientes, ellos pueden lograr mejoras sustanciales en el estándar de vida sin incrementar significativamente el uso per cápita de energía por encima de los niveles actuales. Siguiendo este ritmo, los países en desarrollo pudieran perseguir sus objetivos económicos y de desarrollo social sin incrementar sustancialmente su consumo de energía o sus niveles de emisión. La mayor parte de los dos millones de personas que carecen de servicios modernos de energía viven en las áreas rurales de países en desarrollo. Los costos proyectados de capital para extender las redes convencionales de energía eléctrica hacia estas áreas son prohibitivamente caros, de manera que sus esperanzas de obtener servicios eléctricos a través de las redes, en el futuro cercano, no son muy prometedoras. Sin embargo, los sistemas descentralizados de energía renovable pudieran suministrar energía eléctrica a estas áreas remotas más rápidamente y a menos costo -sin producir emisiones de gases de efecto de invernadero. La introducción de estos sistemas pudiera promover oportunidades de empleo y educacionales en áreas rurales, así como mejorar el acceso a los servicios de atención de salud, agua potable y facilidades sanitarias. Los sistemas de energía renovable que utilizan a pequeña escala el viento, el Sol, la biomasa o la energía hidroeléctrica se adaptan, con particular facilidad, a los propósitos de la electrificación rural. Los consumidores rurales que dependen del uso ineficiente de combustibles fósiles como el keroseno y el diesel ya están pagando, a menudo, altos precios por la energía y estarían mejor servidos y con costos inferiores por tecnologías modernas renovables, si las mismas estuvieran disponibles para ellos. Otros, particularmente las mujeres, pudieran ganar tanto, tiempo como energía eléctrica que pudiera ser aplicada a otros fines productivos pues las mismas consumen ahora muchas horas cargando y utilizando los combustibles tradicionales.
¿Qué bar reras existen para la adopción de tecnologías de energía sostenible? Los principales obstáculos para la aplicación extensiva de las medidas de eficiencia energética y para la instalación de sistemas de energía renovables incluyen: los bajos precios de las mercancías en los mercados de combustibles fósiles; subsidios gubernamentales que apoyan las tecnologías convencionales para el uso de combustibles fósiles; precios de la energía que no incorporan los costos sociales y del medio ambiente; discriminación en los mercados de capitales de los
JOHANSSON Y K A R L S S O N
proyectos de energía a pequeña escala y de eficiencia energética; y escasez general de información acerca de los nuevos diseños para los sistemas de energía renovables y de baja emisión. Además, hay formidables fuerzas económicas e institucionales opuestas a la transición en los mercados de la energía mundial y que continúan confiando en las tecnologías de los combustibles fósiles. Los actuales debates nacionales e internacionales acerca de los peligros perspectivos del cambio climático, en cierta medida han hecho que surja la preocupación pública sobre la necesidad de alterar la producción de energía y los patrones de consumo. Pero aún no existe un consenso general acerca de los impactos del cambio climático y la necesidad de concertar esfuerzos para mitigarlos. Es necesaria mucha más educación pública con relación a las alternativas de la energía de baja emisión. Los subsidios existentes para las tecnologías de combustibles fósiles hacen muy difícil que los productos de la energía alternativa entren a los mercados o alcancen posiciones competitivas. Mundialmente, estos subsidios alcanzan alr ededor de 200 mil millones de US dólares por año y en realidad incentivan al derroche ya que los costos comerciales reales de la obtención de energía a partir de estos combustibles no caen sobre los consumidores. Los subsidios directos del gobierno toman a menudo la forma de pagos diseñados para mantener bajos los precios de la energía al consumidor. Por el lado de la producción, los subsidios frecuentemente aportan incentivos y apoyan la exploración y el procesamiento de los combustibles fósiles. Aunque tratan de elevar la disponibilidad y la posibilidad de afrontar los gastos que incurren en los servicios energéticos, estos subsidios limitan la elección de la energía al favorecer a los suministradores de combustibles fósiles y a los sistemas existentes. A los que suministran energía convencional se le ofrecen subsidios indirectos adicionales en forma de créditos de impuestos y exenciones, depreciación de concesiones, préstamos y garantías preferenciales y el otorgamiento de preferencias. La financiación pública de las utilidades convencionales por medio de la exención de obligaciones de impuestos por préstamos con bajos intereses hace que los competidores potenciales que están tratando de introducir sistemas competitivos de energía renovable tengan que pagar cantidades mucho mayores por el capital necesario. Muchos países también conceden el monopolio a las utilidades nacionales, eliminando así la posibilidad de cualquier competencia real en el mercado energético. La reestructuración del mercado energético para introducir la competencia puede reducir los costos pero, sin las medidas de regulación acompañantes, puede también que sea menos probable que los suministradores de energía respalden los beneficios públicos. Aún sin que exista el descenso artificial de los precios, logrado por los subsidios gubernamentales, los precios de los combustibles fósiles ya son irrealmente bajos porque los mismos no incluyen todos los costos asociados de producción y uso. Los costos ambientales y de la salud pública son exteriorizados, o sea, se pagan por la sociedad en su conjunto en lugar de ser asumidos por los productores, distribuidores o consumidores de los combustibles fósiles. Estos costos incluyen a la salud pública, los gastos de saneamiento atribuibles a la contaminación atmosférica y a la contaminación del agua, los efectos de la lluvia ácida, los daños a La Tierra y a los ecosistemas producidos por la extracción y distribución de los combustibles fósiles y, por supuesto, el impacto y los costos relacionados con la mitigación del cambio climático. A menos que los daños infringidos al medio ambiente se le carguen a los gobiernos responsables, los mecanismos de precios del mercado estimularán a la destrucción de las fuentes y no a su conservación. Se hace necesario diseminar la información acerca de las ventajas de la eficiencia energética y sobre las tecnologías de energías alternativas para que se cree conciencia y confianza entre los inversionistas, prestamistas, gobiernos y consumidores. A menudo, la ignorancia acerca de la eficiencia energética y de
103
104
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
las tecnologías de la energía renovable hace que las mismas no se consideren seriamente en los procesos de planeamiento energético.
¿Qué tipos de políticas crearían un marco apropiada para promover sistemas energéticos sostenibles desde el punto de vista del medio ambiente? Puede que los gobiernos establezcan un marco global para la actividad económica, pero claramente el desarrollo de la energía sostenible no puede lograrse sólo con el apoyo del gobierno. En su mayoría, los gobiernos están dejando de actuar como proveedores directos de los servicios energéticos. En su lugar, muchos están dando pasos para establecer mercados de energía más eficientes y sostenibles desde el punto de vista del medio ambiente. En general, esto requerirá la desintegración de los monopolios y la promoción de mercados competitivos. Con el fin de atraer a prestamistas e inversionistas, pues se requerirá de capital privado, una prioridad fundamental será el mantenimiento de inversiones estables, los bancos y las instituciones legales. También serán necesarios nuevos incentivos para que inversionistas y empresarios arriesgados promuevan productos y servicios amigables al medio ambiente. Una de las medidas más importantes que pueden tomar los gobiernos es ayudar al nivelar el campo de acción para permitir la competencia entre las tecnologías energéticas. Como primer paso, se requerirá la eliminación o redireccionamiento de los subsidios para las tecnologías convencionales con combustibles fósiles. Los subsidios al precio de la energía se diseñan generalmente para ayudar a los hogares de bajos ingresos, pero a menudo aquellos que debieran ser los beneficiarios sólo reciben una pequeña porción del subsidio total, mientras otros consumidores que pueden pagar más, obtienen la mayor parte del beneficio otorgado por el gobierno. Si las medidas se tomaran con mayor cuidado se le pudiera brindar el deseado apoyo a las familias más pobres sin distorsionar todo el mercado energético. Los subsidios temporales para las medidas de eficiencia energética y para la instalación de sistemas de energía alternativa pudieran también ayudar a establecer oportunidades competitivas para atraer la entrada de nuevos valores. Otro paso importante en lal nivelación del campo para las tecnologías energéticas será establecer mecanismos que tengan en cuenta los costos sociales y ambientales vinculados con el uso de los combustibles fósiles. Estos costos externos pueden ser cargados a aquellos que disfrutan de las ganancias y beneficios del uso de la energía a través de impuestos a las emisiones de carbono, el uso de honorarios o de multas por daños. La recaudación que se obtenga podrá utilizarse para apoyar a otras empresas sostenibles desde el punto de vista del medio ambiente. Los gobiernos también pueden adoptar regulaciones que limiten las actividades perjudiciales para el medio ambiente, incluidas las emisiones de gases de efecto de invernadero, presionando de esta forma a las compañías energéticas a desarrollar y comercializar nuevas alternativas. Otras alternativas de intervención gubernamental incluyen los impuestos de incentivos, la investigación cooperada y las empresas de desarrollo y esquemas ‘con marca verde’.
Una de las medidas más importantes que pueden tomar los gobiernos es ayudar al nivelar el campo de acción para permitir la competencia entr e las tecnologías energéticas. Como primer paso, se requerirá la eliminación o redireccionamiento de los subsidios para las tecnologías que utilizan combustibles fósiles.
Los subsidios gubernamentales, el apoyo y la obtención de preferencias pue-
JOHANSSON Y K A R L S S O N
den ayudar a que se abran mercados para las nuevas tecnologías y que se cree la conciencia pública sobre los beneficios que esto traerá para la economía y para el medio ambiente. Pudiera ser necesario el apoyo gubernamental directo para demostrar las ventajas de algunas nuevas tecnologías energéticas. Sin embargo, con el propósito de avanzar más allá de los proyectos demostrativos, es necesario que se establezca el comercio, distribución y las redes de servicio para los nuevos productos energéticos. La reestructuración de la industria energética es una estrategia para introducir la competencia y descentralización en el mercado energético. Con regulaciones y políticas adecuadas que apoyen las inversiones y la competencia los gobiernos pueden promover la eficiencia económica y la diversificación en el sector energético y a la vez estimular el desarrollo sostenible así como enfrentar las necesidades de los grupos en desventaja. Las reformas comerciales pueden ir acompañadas de medidas que hagan que se cumplan los requerimientos para el funcionamiento adecuado, desde el punto de vista ambiental, los equipos energéticos, los comercios con certificados verdes o las carpetas de negocios con estándares renovables que determinen que un por ciento específico de energía sea producido utilizando fuentes renovables, y los requerimientos de que las redes energéticas estén abiertas para que se alimenten de productores independientes de energía. Una opción para promover la eficiencia energética es a través de la creación de compañías de servicios energéticos. Estas compañías introducen medidas de eficiencia diseñadas para reducir el uso de la energía en edificios comerciales y residenciales, y cobran a partir de los ahorros que son capaces de lograr. Los usuarios continúan pagando las mismas facturas regulares y la compañía de ser vicio energético financia su operación al ser capaz de producir el ahorro energético. Luego que la compañía de servicio energético ha terminado su trabajo, los usuarios disfrutarán de facturas más bajas y el edificio producirá menos emisiones. Son de gran importancia los mecanismos de financiación apropiados para los productores y consumidores de energía alternativa. En las áreas rurales, el financiamiento por micro-créditos para los sistemas de energía renovables puede ayudar a proveer el acceso a los servicios energéticos de usuarios que no los utilizan en la actualidad y que no pueden enfrentar los elevados costos iniciales de capital, pero que sí pueden pagar las facturas mensuales similares a una cuenta regular de utilidades. En algunos casos, los hogares pobres están pagando altos costos por cantidades pequeñas de servicios energéticos ineficientes que se basan en el uso de keroseno, velas, leña o generadores con diesel. Aunque ellos pudieran no afrontar el pago de los paneles solares o de generadores eólicos, probablemente muchos sí pudieran pagarlos en el tiempo si dispusieran de facilidades de crédito. Al facilitar la organización de bolsas de inversiones, diseñadas para realizar pequeños préstamos para proyectos de electrificación a pequeña escala, los gobiernos pudieran contribuir a la diseminación de las tecnologías energéticas de baja emisión y promover también el empleo, la educación y la salud pública.
¿Qué estructura ofrece el Protocolo de Kyoto para lograr el acuerdo internacional sobre la reducción de la amenaza sobre el cambio climático? El protocolo de Kyoto estableció planes para que los países industrializados redujeran las emisiones de gases de efecto de invernadero al acordar la adopción de compromisos de emisión legalmente adoptados, que deben cumplirse en el período comprendido desde el año 2008 al 2010. En total, los países industrializados se comprometieron a realizar una reducción de aproximadamente un 5% de sus emisiones combinadas tomando como base los niveles de 1990. No obstante, los objetivos específicos varían de país en país. El compromiso de reducción para Estados Unidos es de 7% por debajo de los niveles de 1990, y el de Japón del 6%. La Unión Europea tiene un compromiso general de 8% por debajo
105
106
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
de los niveles de 1990, pero éste es un promedio entre los miembros del grupo de modo que algunos de los miembros más pobres en realidad se les permitirá incrementar sus emisiones en tanto otros requerirán hacer reducciones sustancialmente mayores. El compromiso de Rusia es la estabilización de las emisiones al nivel de 1990. El Protocolo entrará en vigor cuando sea ratificado por 55 países, incluidos los países responsables de al menos el 55% de las emisiones globales de dióxido de carbono en 1990 que forman parte del grupo de países industrializados. El Protocolo contiene compromisos legales sólo para los países industrializados. Bajo la Convención sobre el Cambio Climático de 1992, los países en desarrollo acordaron facilitar la reducción de emisiones. Muchos ya están promoviendo activamente la eficiencia energética y las tecnologías de energía renovable, pero no se comprometieron a cumplir objetivos específicos de reducción. El Protocolo de Kyoto contiene disposiciones para lograr un “Mecanismo para un Desarrollo Limpio”, el cual está dirigido a ayudar a los países no industrializados a alcanzar el desarrollo sostenible y a contribuir al objetivo final de la Convención sobre el Cambio Climático, mientras que ayuda a los países industrializados a alcanzar sus compromisos cuantificados de limitación de las emisiones y la reducción de las obligaciones bajo la Convención. El mecanismo le permitirá a los países industrializados financiar los proyectos de reducción de emisiones en los países en desarrollo como medio de cumplir sus obligaciones con el Protocolo. Los países en desarrollo pudieran beneficiarse al recibir los fondos para la adopción de tecnologías energéticas de baja emisión, mientras que los países desarrollados cumplirían sus obligaciones de reducción de emisiones a un costo más bajo. A menudo resulta menos costoso lograr la reducción de emisiones en áreas donde se construyen nuevos sistemas de suministro de energía antes de que se establezcan las infraestructuras que utilizan energía, en lugar de tratar de limitar las emisiones en facilidades ya existentes. Así, los países en desarrollo pudieran, potencialmente, obtener inversiones sustanciales en tecnologías energéticas que promoverían sus propios programas nacionales de desarrollo y, al mismo tiempo, ayudarían a los países industrializados a cumplir, con un menor costo, las medidas de mitigación del cambio climático. Aunque los detalles del Mecanismo para un Desarrollo Limpio están por desarrollarse aún, persiste la promesa de la cooperación internacional de apoyo mutuo para enfrentar tanto el desarrollo sostenible como los retos del cambio climático.
Conclusión La energía es un elemento fundamental para el crecimiento económico, pero los patrones actuales de producción, distribución y uso de la energía no ayudan a alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible, de la protección del medio ambiente y de la equidad social. Lograr la transición de los nuevos modelos para el comercio de la energía en todo el mundo es una enorme tarea que requiere estrategias complejas y a largo plazo y en la que deben intervenir los consumidores y productores así como los gobiernos. No obstante, es un objetivo alcanzable si se reconcilia el crecimiento económico con el acceso más amplio a fuentes de energía confiables y que puedan ser costeables pero que, además, sean menos dañinas al medio ambiente. Utilizando la cooperación internacional y mediante la adopción de estructuras políticas y económicas apropiadas, los gobiernos pueden promover la eficiencia energética, el uso de fuentes renovables y de tecnologías de uso más limpio del combustible convencional. Quizás el impacto más importante de estas medidas sea el permitir que países que aún no son industrializados transiten por vías más limpias hacia el desarrollo -vías que aporten los servicios energéticos necesarios para elevar la atención de la salud, la educación, los medios de vida,
JOHANSSON Y K A R L S S O N
el agua potable, el transporte, y las comunicaciones en tanto limitan las emisiones de gases de efecto de invernadero.
Materiales de referencia UNDP. Energy After Rio: Prospects and Challenges. New York: United Nations Publications, 1997. UNDP. Issues and Options: The Clean Development Mechanism. New York: United Nations Publications, 1998. UNDP and The World Resources Institute. Trends and Baselines: Promoting Development While Limiting Greenhouse Gas Emissions. New York: United Nations Publications, 1998. UN Department of Social and Economic Affairs, UNDP, and the World Energy Council. World Energy Assessment, available at www.undp.org/seed/eap/activities.
107
108
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Thomas B. Johansson es el Director del Programa de Energía y Atmósfera de la División de Energía Sostenible y del Medio Ambiente en el Buró para el Programa y los Servicios de Políticas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Al abandonar la Universidad de Lund, en Suecia, en la primavera del 2001, el Profesor Johansson enseñará política energética en la Escuela de Estudios Forestales y del Medio Ambiente de Yale. Es el Autor Principal de las Opciones para Mitigar el Suministro de Energía del IPCC (Grupo de Trabajo IIA); Vicepresidente del Comité de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía y del Desarrollo energético (UNSEGED, por sus siglas en inglés); Director del Vatenfall que es la Junta Sueca Estatal de Energía; y Copresidente Internacional del Grupo de Trabajo sobre las Estrategias y Tecnologías energéticas del Consejo Chino para la Cooperación Internacional sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Sus publicaciones incluyen La Energía después de Río: Perspectivas y Retos, Energía Renovable: Fuentes de Combustibles y Electricidad, y Energía para un Mundo Sostenible. Profesor Thomas B. Johansson Director, Programa de Energía &Atmósfera Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 304 East 45th Street, Room 9100 New York, NY 10017 Teléfono: 212.906.5030 Fax: 212.906.5148 E-mail:
[email protected] Gail V. Karlsson es abogada del medio ambiente radicada en la Ciudad de Nueva York. Es asesora del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Programa de Energía y Atmósfera. Ms. Karlsson ha sido abogada de la Agencia para la Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos y ha participado en todas las sesiones de la Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (CSD, por sus siglas en inglés) en calidad de representante de la Asociación de las Naciones Unidas-USA y, durante los últimos años, como consejera no gubernamental de la delegación de Estados Unidos al CSD. También ha escrito innumerables trabajos sobre la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Gail V. Karlsson 258 Broadway 5A New York, NY 10007 Teléfono: 212.267.4239 Fax: 212.587.1148 E-mail:
[email protected]
II
Cambio climático y sus vínculos
S WA M I NAT H A N
El Cambio Climático y la seguridad alimentaria M.S. Swaminathan Fundación para la Investigación M.S. Swaminathan, Madras, India. Resumen La seguridad alimentaria para el siglo veintiuno tiene tres componentes fundamentales: la disponibilidad de alimentos en el mercado; el adecuado poder adquisitivo para obtener los alimentos; y la capacidad humana para digerir y absorber los nutrientes. A medida que nos adentramos en el nue vo milenio, la población global continúa creciendo y surgen temores acer ca del desbalance potencial entre el número de seres humanos y las nece sidades alimentarias -especialmente en países con gran población como la India y China. Además de la preocupación sobre la tendencia del crecimiento poblacio nal enfrentamos el posible impacto del cambio climático sobre la agricultu ra. Los modelos globales predicen que el impacto global en este sector par ticular debe ser mínimo. Sin embargo, regionalmente, las repercusiones son potencialmente devastadoras. El Sur y el Sudeste de Asia son particu larmente vulnerables a las condiciones que inducen al cambio climático. El cambio climático tendrá un impacto directo sobre la productividad de las cosechas y sobre la fertilidad del suelo. Asimismo muy probablemente for zará también la migración agrícola en muchas áreas. Mientras que los países industrializados son en gran medida responsa bles de los daños atmosféricos inducidos por los humanos, las naciones po bres y los pobres de todas las naciones son los que sufrirán las peores con secuencias. La comunidad global - juntos los países industrializados y en de sar rollo - debiera trabajar de conjunto para enfrentarse a los aspectos del cambio climático y a su mitigación, y asegurar que todos los miembros de la familia humana tengan la oportunidad de disfrutar vidas productivas.
-
-
-
Introducción El concepto de seguridad alimentaria ha evolucionado en las últimos 50 años. Inmediatamente después de la II Guerra Mundial, la principal preocupación en cuanto a la seguridad alimentaria era el incremento de la producción de alimentos para cubrir las necesidades de una población en expansión. Posteriormente, el acceso económico a los alimentos se convirtió en materia de preocupación, ya que en el mundo millones de personas se acostaban con hambre no necesariamente porque no hubiera alimentos, sino porque ellas no tenían suficiente poder adquisitivo para lograr dietas balanceadas. En años recientes, otro elemento importante lo constituye la capacidad humana de absorber y digerir los alimentos debido a la pobre higiene ambiental y porque el agua de beber no es potable. Así, la seguridad alimentaria tiene hoy tres componentes esenciales: • la disponibilidad en el mercado;
111
112
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
• el adecuado poder adquisitivo; • la absorción facilitada por el agua de beber limpia y la higiene ambiental. Basada en estas condiciones, la Cumbre de las Academias de Ciencia realizada en la Fundación para la Investigación M.S. Swaminathan (MSSRF, por sus siglas en inglés) en Madras, India, en 1996, recomendó la siguiente definición de seguridad alimentaria: • que cada persona tenga acceso físico, económico, social y medioambiental a una dieta balanceada que incluya los micro- y macro constituyentes necesarios, agua de beber segura, medidas sanitarias, higiene ambiental, atención primaria de salud y educación para llevar una vida sana y productiva. • que los alimentos se originen a partir de tecnologías de producción eficientes y benignas para el medio ambiente, que conserven y mejoren las fuentes naturales básicas de las cosechas, la crianza de animales, la silvicultura y la pesca marina y en aguas interiores.
Existen evidencias de que los niños con bajo peso al nacer están en des ventaja en relación con el desarrollo cerebral. Como el nuevo milenio será el “milenio del conocimiento ésta puede ser la forma más cruel de inequi dad -pues la información, el conocimiento y la propiedad intelectual -de terminarán el ritmo y la dirección del crecimiento y del bienestar huma no.
‘Alrededor del 50% de las muertes de niños pequeños están asociadas con la desnutrición’ (WHO 1998). La Cumbre de 1996 de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) estableció como objetivo reducir a la mitad para el año 2015 el número de personas que se acostaban con hambre. Varios expertos han expresado sus dudas sobre si este modesto objetivo puede ser alcanzado. Además de la desnutrición proteico-calórica, la FAO estima que cerca de dos mil millones de personas sufren deficiencia de hierro. TamCUADRO 1 Cantidad de niños menores de 5 años de bién se ha determinado que son muy frecuentes las edad que padecen de bajo peso en algunos deficiencias de yodo, vitamina A y otros micronupaíses seleccionados trientes. Esa “hambre escondida” afecta la salud y la PA Í S % B A J O P E S O PA Í S % B A J O P E S O productividad. Además, debido a la existencia de anemia nutricional en las mujeres embarazadas un Bangladesh 66 Filipinas 33 tercio de los niños del Sur de Asia y de la región del India 64 Tanzania 29 África Subsahariana nacen con bajo peso. Existen Vietnam 56 Tailandia 26 evidencias de que los niños con bajo peso al nacer esEtiopía 48 China 21 tán en desventaja en cuanto al desarrollo cerebral. Indonesia 40 Zimbabwe 11 Paquistán 40 Egipto 10 Como el nuevo milenio será el “milenio del conociNigeria 36 Brasil 7 miento”, ésta pudiera ser la forma más cruel de ineFuente: Brown, State of the World 1999 tomado de la Base de Datos Glo- quidad, ya que la información, el conocimiento y la bal de la OMS sobre Crecimiento infantil, Ginebra, 1997, basado en en- propiedad intelectual determinarán el ritmo y la dicuestas nacionales tomadas entre 1987 y 1995. rección del crecimiento económico y del bienestar humano.
¿Cuál ha sido la experiencia de la India en la lucha contra el hambre y cómo impacta su futuro manejo? En 1798 Thomas Malthus publicó su Essay on the Principle of Population, en el cual concluyó que la pobreza y la hambruna eran resultados naturales del crecimiento poblacional pues la población humana crecía más rápidamente que lo
S WA M I NAT H A N
que las fuentes utilizadas para la subsistencia podían tolerar. Alrededor de ciento cincuenta años después, en los veinte años posteriores a la II Guerra Mundial, en la India se comenzaron a cumplir las predicciones de Malthus. El país había sufrido trágicas pérdidas en 1943 cuando murieron de hambre un estimado de cuatro millones de personas en la hambruna de Bengala, que es el peor desastre alimentario que registra la historia. A partir de 1947 el nuevo gobierno independiente de la India realizó ingentes esfuerzos, pero mayormente infructuosos, para mitigar el hambre a través de la expansión de las áreas de cultivo. No fue hasta 1968, con el advenimiento de la Revolución Verde -que incluyó la continuación de los esfuerzos para la expansión de áreas agrícolas, cosechas dobles en áreas agrícolas existentes y el uso de semillas genéticamente modificadas- que la situación mejoró. (Los preceptos de la Revolución Verde se aplicaron en ese momento en todos los países en desarrollo del mundo, pero en la India su implementación fue particularmente exitosa). Sin embargo, en la medida que nos adentramos en el nuevo milenio, continúa creciendo la población mundial y de nuevo están surgiendo preocupaciones pues pudiera haber un desequi librio entre el número de personas y las necesidades alimentarias. El ritmo de crecimiento poblacional en Asia desde 1995 al 2000 promedió 1.4% por año (Red de Información Poblacional de las Naciones Unidas). Hay preocupación de que las grandes hambrunas de países en desarrollo puedan requerir que países muy populosos como China y la India recurran a importaciones elevadas de alimentos (Brown 1995). Algunos de los principales factores en los que se basan estas preocupaciones incluyen: • disminución estable de la disponibilidad per cápita de la irrigación de agua y de tierra arable como resultado del continuo crecimiento poblacional, así como del desvío de tierras previamente agrícolas a otros usos; • incremento en la demanda de alimentos para cubrir las necesidades del crecimiento poblacional, que incluye cerca de 800 millones de niños desnutridos, mujeres y hombres; • incremento en la demanda proporcional de alimentos y mayor demanda de productos de origen animal debido al mayor poder adquisitivo y al incremento de la urbanización; • estancamiento o disminución de la producción de pescados de mar, • retraso del cambio tecnológico; • agotamiento de la Revolución Verde debido a factores ambientales, económicos y sociales; • cambio climático que produce alteraciones potenciales de las precipitaciones, temperaturas y del nivel del mar, y posiblemente, del incremento de las radiaciones ultravioletasß. No hay espacio para la complacencia pues estos factores representan retos reales tanto para científicos como para los decisores de políticas. La Revolución Verde, que ha salvado millones de vidas, fue posible por la colaboración de científicos agrícolas de todo el mundo que legítimamente pueden por haber convertido una atmósfera de desesperanza en otra de esperanza al transformar en producción el desaprovechado potencial agrícola de los países en desarrollo. Al observar los últimos 30 años, se ve claramente que a pesar de que exista un rápido crecimiento poblacional la organización nacional e internacional de la investigación agrícola, consagrada al bienestar público y apoyada fundamentalmente por el financiamiento público y por contribuyentes multilaterales y bilaterales, puede contribuir de manera significativa a alcanzar el equilibrio entre la deman-
113
114
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
da y el suministro de alimentos.
Aprendiendo de las prácticas de los países industrializados Generalmente se asume que los principales impactos potenciales del cambio climático incluyen la elevación de la temperatura, el incremento y la disminución de las precipitaciones, la elevación del nivel del mar, la intensificación de la radiación de luz ultravioletaß y el incremento de la frecuencia y fuerza de los eventos extremos del tiempo. Es innegable que los países industrializados son responsables de la inmensa mayoría de las emisiones de gases de efecto de invernadero y que los países en desar rollo se encuentran entre los más vulnerables a estos efectos. Específicamente, e independientemente de su culpabilidad proporcional en las emisiones, las pequeñas naciones isleñas y las regiones semiáridas cargarán con la mayor parte de los impactos que se han pronosticado.
A medida que las economías en desarrollo continúan creciendo, las de mandas asociadas al incremento del acceso a la electricidad y el transpor te que acompaña a la expansión de la infraestructura producirán grandes incrementos de las emisiones de CO 2.
A medida que las economías en desarrollo continúan creciendo, las demandas que se asocian al incremento del acceso a la electricidad y el transporte que acompaña a la expansión de la infraestructura producirán grandes incrementos en las emisiones de CO 2. En 1992, el Instituto del Cambio Climático encabezó un estudio realizado en ocho países en desarrollo que, juntos, constituyen alrededor del 25% de la población global -India, Sri Lanka, Bangladesh, Paquistán, Indonesia, Vietnam, Malasia y Filipinas. Se obtuvo el financiamiento del Banco de Desarrollo Asiático y de los gobiernos de Australia, Japón y Noruega. Un componente obligado del estudio de estos países fue el desarrollo de los perfiles de emisiones. CUADRO 2
RESUMEN DEL INVENTARIO DE EMISIONES
PA I S
EMISIONES ACTUALES G g- equiv ale nt eCO2
E M I S I O N E S C O M E N TA R I O S PE R C ÁPI TA ton/persona/año
Bangladesh
51,389-88,048
0.46-0.78
India
809,432
0.93
Indonesia Malasia Paquistán
708,682 121,367 114,557-128,637
3.7 7.1 0.95-1.1
Filipinas
75,196-88,638
1.3-1.5
Sri Lanka
17,677
1.0
Viet Nam
84,938-112,438
1.3-1.7
Total
1,941,823-2,033,504 1.1-1.2
La agricultura constituye alrededor del 76% de las emisiones. La quema de combustibles fósiles constituye alrededor del 79% de las emisiones. El uso de la tierra constituye el 72% de las emisiones. Emisiones sólo por la quema de combustibles fósiles. La quema de combustibles fósiles constituye alrededor del 55% de las emisiones. La quema de combustibles fósiles constituye alrededor del 45% de las emisiones. La agricultura constituye alrededor del 38% de las emisiones. La agricultura constituye alrededor del 44% de las emisiones. Quema de combustibles fósiles constituye alrededor del 52% de las emisiones
Fuente: Informe del Estudio en los Países, citado por Topping, 1997 (Preparado por Gibbs). El estudio de Malasia sólo analizó el uso de combustibles fósiles.
S WA M I NAT H A N
115
En tanto más de la mitad de los gases de efecto de invernadero emitidos por los ocho países participantes pueden atribuirse a los combustibles fósiles, la agricultura resultó ser la principal fuente para Bangladesh, Sri Lanka y Viet Nam y el cambio en el uso de la tierra fue el más problemático en Indonesia (Topping 1997).
¿Cuál es la importancia del cambio climático para la seguridad alimentaria? Como detallado, en 1997, por Qureshi y Richards en su contribución a la publicación del MSSRF (por sus siglas en inglés), Impact of Climate Change on Food and Livelihood Security: An Agenda for Acting, las principales consecuencias potenciales del cambio climático para la agricultura se encuentran en tres categorías: efectos directos sobre la productividad de las cosechas, efectos sobre la fertilidad de los suelos y efectos a larga escala sobre las zonas agrícolas. Efectos directos sobre la productividad de las cosechas • incremento de la fertilización de los suelos por la elevación de los niveles de CO2; • variación en la temperatura y en la disponibilidad de agua al niveles lejanos de los óptimos para el cultivo de algunas cosechas; • pérdida de cosechas debido a la fuerza, frecuencia y duración elevada de eventos extremos del tiempo, como sequías y monzones; • incremento en la amenaza de plagas ya que los inviernos más cálidos y el in cremento de la humedad les proporcionan mejores condiciones reproductivas Efectos sobre la fertilidad de los suelos En tanto los niveles elevados de CO 2 pueden, en cierto grado, mejorar la fertilidad del suelo, factores como las temperaturas elevadas probablemente excedan las ventajas potenciales de este efecto al alterar dramáticamente los ciclos hidrológicos y los tiempos extremos. Además, la elevación del nivel del mar plantea la amenaza de la salinización de los suelos y posiblemente produzca erosión de las tierra cultivables. Efectos a larga escala sobre las zonas agrícolas A medida que la temperatura se eleva y que las zonas costeras se inundan, la agricultura será desplazada hacia los polos y hacia el interior de La Tierra. No se ha determinado de forma concluyente si el cambio climático disminuirá en realidad la cantidad de la tierra cultivable ya que los cambios en la temperatura y en los patrones hidrológicos pudieran elevar la productividad potencial de algunas áreas. Sin embargo, la migración agrícola pudiera representar una competencia por las tierras que en la actualidad se utilizan para la cría de ganado y que probablemente tendrán un efecto perjudicial sobre el hábitat natural. Además, tales cambios traerán como consecuencia tremendos cataclismos sociales y culturales.
Debido a las circunstancias, también es importante promover anticipada mente la investigación de tecnologías y políticas públicas para países en desarrollo que puedan ayudar a mitigar las consecuencias adversas de las sequías e inundaciones y al propio tiempo aprovechar al máximo los -be neficios favorables de las temperaturas y las precipitaciones.
El Sur y el Sudeste de Asia son particularmente vulnerables a los impactos del cambio climático sobre la agricultura. Específicamente, sentirán las consecuen-
CUADRO 3
Agricultura como por ciento del PIB en Países seleccionados
PA Í S
% D EL PIB
Bangladesh India Viet Nam
38 33 42
Fuente: Quereshi y Hobbie, 1994b (citado como Qureshi y Richards 1997)
116
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
cias aquellos países donde la agricultura es responsable de una importante proporción de su Producto Interno Bruto (PIB). En la mayoría de los países en desarrollo, la contribución de la agricultura al PIB está descendiendo, pero no existe una caída proporcional en el papel de la agricultura como fuente de oportunidades laborales y de subsistencia. Como tal, gran parte de la responsabilidad del suministro de alimentos, trabajo e ingresos recae en el sector agrícola. El crecimiento económico regido por el trabajo es la necesidad de este tiempo. En tanto los retos son grandes, el progreso en la ciencia y la tecnología ha abierto oportunidades nuevas para un mundo seguro desde el punto de vista alimentario. Los avances en los campos de la biotecnología y la información, el espacio, la energía renovable y el manejo de tecnologías han sido espectaculares en años recientes. Al propio tiempo, existe creciente comprensión de que el esfuerzo para el desar rollo sostenible debe dirigirse bajo los principios ecológicos, económicos, de equidad de género y éticos. Esto conlleva a que se combinen las tecnologías tradicionales y la prudencia ecológica con lo más adelantado de la ciencia, lo que conducirá al desarrollo de la eco-tecnología. Dadas las circunstancias, también resulta importante promover de forma anticipada la investigación de tecnologías y políticas públicas para que los países en desarrollo puedan ayudar a mitigar las consecuencias adversas de las sequías e inundaciones y al propio tiempo aprovechar al máximo los beneficios favorables de las temperaturas y las precipitaciones.
¿Cuál es el papel de los modelos computacionales? Los modelos de simulación en computadoras pueden aportar directrices anticipadas para dichas investigaciones. Los Modelos Generales de Circulación (GCMS, por sus siglas en inglés) se han desarrollado para demostrar el sistema actual global del tiempo y para simular las consecuencias de las alteraciones atmosféricas -cuyos resultados pueden compararse con los eventos observados y las tendencias históricas. En general, los GCMS no tienen un alto nivel de exactitud en la predicción de los cambios de las precipitaciones y son limitados para anomalías extremas del tiempo. Sin embargo, hay un consenso general entre los GMCS de que las precipitaciones se incrementarán en el Sur de Asia en los próximos años. De hecho, hay concordancia en que la duplicación de los niveles atmosféricos de CO2 producirá mayores temperaturas, lo que originará mayor humedad y por consiguiente un incremento de las precipitaciones [(Parry 1990), como se cita en Qureshi y Richards, 1997].
En la década de los 80, las tormentas de El Niño causaron daños que pr odujeron pérdidas de alrededor de $8 mil millones de dólares US. Posterior mente, se han invertido al menos $800 millones de dólares US globalmen te en predecir la aparición de El Niño, alrededor de la mitad de este dine ro se le atribuye a Estados Unidos (CNN 1997).
En 1998, precipitaciones extremas e inundaciones ocurridas en la Florida y California produjeron cuantiosas pérdidas de cosechas así como la atención global de los medios masivos de comunicación en Estados Unidos, debido a los efectos del fenómeno de la Oscilación del Sur El Niño (ENSO, por sus siglas en inglés). Al propio tiempo, áreas como Indonesia, Australia, América Central y del Sur, y el sudeste de África experimentaron un tiempo caliente y seco muy poco común en dichas zonas. La ENSO es una perturbación del sistema océano-atmósfera del Océano Pacífico tropical que se desata por un calentamiento periódico del océano. Las consecuencias de El Niño incluyen sequías, inundaciones y fluc-
S WA M I NAT H A N
tuaciones de temperatura que pueden sentirse alrededor de todo el mundo. Se espera que con el deterioro atmosférico, la ENSO ocurrirá con mayor frecuencia y fuerza. El Niño de 1998 fue, probablemente, el peor del siglo veinte. Sin embargo, no fue completamente inesperado. Se utilizaron modelos y satélites para pronosticar los probables fenómenos extremos del tiempo. En ese momento, se demostró que era difícil trasladar las predicciones y convertirlas en acciones preventivas. Sin embargo, en la actualidad se realizan discusiones para utilizar el análisis previo de los ENSOS junto con los modelos de computadoras para determinar con antelación las mejores medidas para la prevención de daños. Estas medidas incluyen el refuerzo de represas y diques en áreas de posibles inundaciones, asegurar que los equipos para la prevención de incendios estén al alcance en áreas donde probablemente se producirán sequías, y la plantación de más árboles o de cosechas menos susceptibles a las condiciones extremas. En 1991 Bangladesh fue azotada por una tormenta que mató unas 138,000 personas. Tres años después, una tormenta comparable azotó la misma zona y sólo se perdieron unos pocos cientos de vidas debido al sistema de alerta que se había establecido con la ayuda de la Organización Meteorológica Mundial (Qureshi y Richards, 1997). En la actualidad muchos países industrializados disponen de modelos de simulación por computadoras del impacto potencial de los cambios de temperatura, precipitación y nivel del mar. También están disponibles los datos sobre el crecimiento de la incidencia de la radiación ultravioleta-( sobre las cosechas y también de la productividad de los animales de cría. El mandato de los centros de investigación agrícolas nacionales e internacionales incluye la atención a la estabilidad de las cosechas y de la producción animal. Muchos de dichos centros mantienen también muchas colecciones ex situ de germen plasma, lo que significa que comparativamente están en posición ventajosa para ayudar a iniciar investigaciones anticipadas con el fin de evitar y mitigar los cambios potencialmente adversos en el tiempo y en el nivel del mar. Varios Centros Internacionales de Investigación Agrícola (IARCS, por sus siglas en inglés) como es el Institu to Internacional de Investigaciones del Arroz (IRRI, por sus siglas en inglés) tienen también una gran experiencia en el estudio de la relación entre el clima y la productividad de las cosechas.
El manejo del clima y la seguridad alimentaria sostenible: ¿Cómo podemos construir la experiencia de la India? En 1979, en la India hubo una sequía intensa. La reacción del gobierno fue desarrollar una estrategia detallada para el manejo de los monzones. Los tres principales componentes de esta estrategia fueron: Primero; el gobierno estableció, en cada distrito, un Grupo de Observación de Cosecha/Tiempo integrado por meteorólogos, científicos agrícolas, representantes de organizaciones de agricultores y de mujeres, funcionarios del gobierno, representantes de instituciones financieras y miembros de los medios masivos de comunicación. Las tareas a enfrentar por cada grupo incluían el monitoreo del desarrollo y progresión de los monzones, los planes de contingencia y las estrategias alternativas de cosechas apropiadas para las diferentes probabilidades del tiempo, construcción de reservas de semillas de diversas cosechas e intensificación de los esfuerzos en áreas de recolección de agua y de poca irrigación. El objetivo era lograr el máximo de los efectos beneficiosos de un buen monzón sobre la productividad agrícola y a su vez llevar al mínimo los efectos adversos de las precipitaciones excesivas mediante la conservación y el uso eficiente del agua, buenas prácticas para salvar la vida de las cosechas y el uso de planes de contingencia de las tierras. Segundo, en cada distrito se identificaron las áreas más favorables (MFAs; por
117
118
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
sus siglas en inglés), con la idea de intensificar la producción agrícola a través de políticas e inversiones públicas apropiadas, utilizando particularmente poca irrigación y el manejo del agua. Las MFAs eran aquellas áreas con alta capacidad del suelo para retener la humedad y en las que existían o podían crearse facilidades de irrigación. Se diseñaron programas de producción compensatoria para equilibrar, en la medida que fuera posible, las pérdidas de cosechas en las áreas afectadas por sequías o inundaciones. Tercero, se desarrollaron estrategias para introducir medidas efectivas de ayuda y rehabilitación en las áreas más seriamente afectadas (MSA, por sus siglas en inglés) tanto por sequías como por inundaciones. En las áreas crónicamente propensas a sequías, tales medidas incluyeron también la asignación de áreas a la comunidad dirigidas a concentrar y salvar la vida de los animales de cría e identificar los mantos freáticos subterráneos que podían ser conservados como “santuarios de agua” para ser utilizados para el suministro de agua potable sólo cuando fuera absolutamente esencial.
En 1991 Bangladesh fue azotada por una tormenta que mató alrededor de 138,000 personas. Tres años más tarde, una tormenta comparable azotó la misma área y sólo se perdieron unos pocos cientos de vidas debido al sistema de alerta que había sido establecido con el apoyo de la Organiza ción Meteorológica Mundial (Qureshi y Richards 1997).
Las tres estrategias mencionadas previamente han ayudado a reducir al mínimo tanto el sufrimiento humano como las pérdidas de cosechas cuando el comportamiento de los monzones ha sido anormal y se han producido sequías o inundaciones. En 1979 se introdujo también el Esquema Rural de Almacenamiento, diseñado para promover la descentralización del almacenamiento de los productos cosechados con el fin de prevenir la “angustia de ventas” por los agricultores cuando las cosecha es buena y el pánico de los consumidores cuando son elevadas las pérdidas de la cosecha. Esta estrategia es especialmente importante, en la actualidad, de manera global, pues el hambre es el resultado del inadecuado poder adquisitivo y no de la escasez de alimentos.
¿Qué es y qué debiera hacerse para predecir el impacto del cambio climático sobre la seguridad alimentaria? Aún cuando las precipitaciones, a escala nacional, a menudo pueden ser normales, es evidente la necesidad de comprender y manejar a pequeña escala la tem peratura y la precipitación ya que la producción total de granos alimenticios pudiera decaer debido a las variaciones climáticas locales. Este manejo promueve el uso de técnicas agrícolas precisas lo que conlleva a una agronomía específica basada en las plantas en lugar de usar metodologías basadas en las áreas. La agronomía a escala de plantas es el conocimiento e información intensivos y brinda oportunidades para hacer que la agricultura sea intelectualmente estimulante además de ser económicamente recompensante. Estos métodos serán muy útiles para enfrentar los retos que surgen por el cambio climático ya que están diseña dos para anticiparse y ajustarse a cambios locales del ambiente a medida en que vayan ocurriendo y no requieren que la actividad se origine al nivel nacional. Gracias al rápido progreso en el mapeo del genoma y de la reproducción molecular podemos en la actualidad diseñar cosechas apropiadas para diferentes condiciones de crecimiento. La Fundación para la Investigación M.S. Swaminathan ha establecido un Centro de Recursos Genéticos para la Adaptación a la Elevación del Nivel del Mar en un bosque de mangles cercano a Chidambaram en Tamil Nadu, India. El centro está dirigido a crear un conjunto de genes con el
S WA M I NAT H A N
fin de reproducir variedades de cosechas que toleren el agua de mar. Este desarrollo del diseño de cosechas debiera recibir alta prioridad para enfrentar los retos del cambio climático. Las investigaciones genéticas son muy prometedoras tanto para la productividad agrícola como para el mejoramiento nutricional. Por ejemplo: • En Estados Unidos se han logrado éxitos en ensayos de campos de algodón transgénico -alterado para transportar la bacteria Bascillus thuringiensis (Bt), el cual es letal para ciertas plagas de insectos. Este método de control de plagas es relativamente exitoso y no tiene los efectos colaterales perjudiciales de los aerosoles de insecticidas. • En concordancia con el IRRI, un tercio de la población global depende del arroz para cubrir más de la mitad de su dieta feculenta básica. Algo que debe considerarse seriamente es el hecho de que el proceso de trillado de la mayor parte del arroz que se consume elimina con la cáscara los beta-carotenos, que son precursores de la vitamina A. En Enero del 2000, un grupo de científicos europeos anunció que habían comenzado a enfrentar este problema utilizando un arroz modificado genéticamente que tiene el beta-caroteno en su endosperma. • El Centro Internacional de Mejoramiento del Maíz y el Trigo (CIMMMYT), que es un proyecto del Grupo Consultivo de Investigación Agrícola Internacional (CGIAR, por sus siglas en inglés), ha estado realizando también investigaciones regionales alrededor del mundo en un esfuerzo por desarrollar semillas de trigo y maíz que sean más resistentes a los elementos; enfermedades y fluctuaciones extremas del tiempo, como por ejemplo sequías prolongadas. Es probable que las cosechas modificadas genéticamente crezcan, en las próximas décadas, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados. Por tanto, sería útil organizar una red internacional para fomentar la investigación anticipada para abortar el impacto potencial del cambio climático sobre la seguridad alimentaria. Esta red sería serviciada por una unidad coordinadora, la que aconsejaría acerca de las prioridades para las pruebas de germen plasmático para la tolerancia a los cambios climáticos. Entonces pueden identificarse los genotipos que deben usarse en cepas en reproducción para la tolerancia al calor, la salinidad costera, las inundaciones, etc. El CGIAR ya ha establecido una entidad facilitadora para los Centros Internacionales de Investigación Agrícola (IARCS, por sus siglas en inglés), Sistemas Nacionales de Investigación Agrícola (NARSS, por sus siglas en inglés), llamada Grupo de Entrenamiento IARC/NARSS (INTG, por sus siglas en inglés). Este grupo existe desde 1991 (se conoció previamente como Grupo de Entrenamiento Inter-Centros), con el propósito de fortalecer la investigación agrícola y el entrenamiento a investigadores. Utilizando el INTG como fundación, pudo establecerse, dentro del sistema del CGIAR, una red internacional, compuesta por IARCS, NARSS e institutos de investigación avanzada, que se serviciaban por una unidad coordinadora. Esta acción sería un importante paso en la ayuda de los NARSS para optimizar los beneficios de condiciones de crecimiento favorables y para minimizar los impactos adversos de los cambios climáticos desfavorables. El costo de servicio de la red podría mantenerse bajo por medio de los vínculos logrados por la información electrónica con las instituciones de investigación de avanzada y los departamentos meteorológicos apropiados. El Centro Coordinador podría también aconsejar a las IARCS sobre los progresos obtenidos en el pronóstico del tiempo a corto y mediano plazo y sobre las implicaciones para el manejo científico de los sistemas de cultivo. El pronóstico del tiempo en un área donde se está obteniendo un considerable progreso y los IARCS debieran tomar el liderazgo en el desarrollo de estrategias para elevar la estabilidad en la producción de cosechas basadas en el uso efectivo del pronós-
119
120
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tico del tiempo. De esta forma, una pequeña iniciativa en esta área pudiera aportar múltiples beneficios hacia el logro del objetivo que es acoplar el ascenso de la productividad con la estabilidad de la producción. Además de utilizar los avances de ciencias como la ingeniería genética, existe igual necesidad de preservar y utilizar la sabiduría tradicional. Por ejemplo, la acumulación tradicional de agua y las técnicas para reservarla, adoptadas en el pasado en la India, fueron muy efectivas en poblaciones aisladas que sufren escasez aguda de agua. Anil Agarwal y Sunita Narain (1996) señalan que en las regiones desérticas de Jaisalmer en la India hay un promedio de precipitación anual de 100 mm, pero hay suficiente cantidad de agua potable para las personas aún en años de sequía severa debido al hábito de almacenar el líquido en estructuras tradicionales que reservan el agua de lluvia, conocidas como Kunds. En contraste, Cherrapunji, una villa en el noreste de la India, que tiene una precipitación promedio anual de 15,000 mm, sufre de escasez de agua durante los meses de verano debido a que los bosques que la rodean han sido derribados y la población local no tiene tradición de acumular y conservar el agua. Acción Local: Los Gobiernos debieran auspiciar el entrenamiento de al menos un voluntario, hombre o mujer, de cada poblado en la ciencia y el arte del manejo del clima. Estos pobladores entrenados pudieran ser designados como “Manejadores del Clima”. Siempre que sea posible, una institución técnica apropiada debiera proporcionarle a los Manejadores del Clima en cada poblado la información que se derive de los modelos de simulación en computadoras, de modo que los ayuden a estar preparados para manejar tanto las precipitaciones normales como las anormales.
Conclusión Si bien es cierto que los países industrializados son, en gran medida, responsables de la situación actual donde las actividades humanas están comenzando a influir sobre el clima, las naciones pobres y los pobres de todas las naciones son los que más sufrirán. Una dieta balanceada y beber agua segura figuran entre las más esenciales necesidades humanas. En el pasado, la producción de alimentos se describió, en muchos países, como el “vaivén de las precipitaciones” . Hoy en día, estamos en la privilegiada posición de ser capaces de aprovechar nuevas herramientas científicas para disminuir el componente del “azar” de la agricultura. El vínculo entre la ciencia moderna y la sabiduría tradicional ayudará a que la seguridad alimentaria se mantenga bajo diversos escenarios climáticos. El impacto del cambio climático sobre la agricultura probablemente será mayor en los países tropicales que en las naciones de las zonas templadas, y, como tal, probablemente incrementará la diferencia nutricional entre los países desarrollados y en desarrollo. Estrategias exitosas para enfrentar el cambio climático deben agrupar los esfuerzos, tanto de países desarrollados como en los países en desarrollo. Las estrategias para evitar y mitigar deben desarrollarse al niveles locales, nacionales, regionales y globales con el fin de sentar las bases para un futuro más feliz. Los países en desarrollo deben formular planes diseñados y aceptados nacionalmente para alcanzar el equilibrio entre las emisiones y la absorción de carbón. La acción doméstica efectiva y el énfasis externo sobre el principio de “pagos al que contamina” debieran ser la estrategia de las naciones desarrolladas en el tratamiento de los aspectos del cambio climático. La prevención de la deforestación y la promoción de lo ‘verde’ ayudará a incrementar el secuestro de carbono. La comunidad global debiera trabajar de forma concertada para evitar grandes cambios en el clima inducidos por los humanos y enfrentar las consecuen-
S WA M I NAT H A N
cias que ya se sienten. La comunidad internacional y los gobiernos nacionales deben hacer todos los esfuerzos para asegurar que todos los miembros de la familia humana tengan la oportunidad de disfrutar de vidas productivas y saludables.
Referencias y fuentes sugeridas Achanta, Amrita N., ed. The Climate Change Agenda: An Indian Perspective. New Delhi, India: Tata Energy Research Institute, 1993. Agarwal, Anil and Sunita Narain. Dying isdom. New Delhi: Centre for Science and Environment, 1996. Asian Development Bank. Manila Declaration, Asia Pacific Leaders Conference on Climate Change. Manila, Philippines: Asian Development Bank, 1995. Balaji, V., ed. Impact of Climate Change on Food and Livelihood Security: an Agenda for Action. Proceedings No. 19. Chennai, India: M. S. Swaminathan Research Foundation, 1997. Brown, Lester R. "Feeding Nine Billion." In State of the World 1999: A Worldwatch Institute Report on Progress Towards a Sustainable Society, edited by Lester Brown, Christopher Flavin, and Hilary French. New York: W.W. Norton and Company, 1999: 115-132. Brown, Lester. Who will feed China? Wake-up Call for a Small Planet. New York: W.W. Norton and Company, 1995. CSIRO. Climate Change Scenarios for South and Southeast Asia: Asian Development Bank Regional Study on Global Environmental Issues. Mordialloc, Australia: Climate Impact Group, CSIRO Division o Atmospheric Research, 1992. Daniel, R.R., editor. Global Change Report No. 18:1. Recommendations of the Asian Workshop. New Delhi, India: Deekshatulu, B.L. Indian National Geosphere Biosphere Programme Impact of Climate Change on Food and Livelihood Security: an agenda for action. Proceedings No. 19. Chennai, India: M. S. Swaminathan Research Foundation, 1997. Food and Agriculture Organization o the United Nations. Food Insecurity: When People Must Live with Hunger: The State of Food Insecurity n the World 1999. Rome, Italy: Food and Agriculture Organization o the United Nations, 1999. Pachauri, R.K. Climate Change in Asia: India. Manila, Philippines: Asian Development Bank, 1995.113 SWAMINATHAN Parry, M.L. Climate Change and World Agriculture. London: Earthsean Publication Limited, 1990. Qureshi, A. and D. Hobbie, editors. Climate Change in Asia: Executive Summary. Manila, Philippines: Asian Development Bank, 1994(a). Qureshi, A. and D. Hobbie, editors. Climate Change in Asia: Thematic Overview. Manila, Philippines: Asian Development Bank, 1994(b). Qureshi, Ata and Greg Richards, Food Security Implications of Climate Change for South and Southeast Asia. Impact of Climate Change on Food and Livelihood Security: an Agenda for Act on. Proceedings No. 19. Chennai, India: M. S. Swaminathan Research Foundation, 1997. Rosenzweig, C., M.L. Parry, G. Fischer, and K. Frohberg. "Climate Change and World Food Supply." Research Report No.3. Environmental Change Unit, University of Oxford, 1993. Rosenzweig, C; and D. Hillel, Potential Impacts of Climate Change on Agriculture and Food Supply. Consequences, Volume 1, Number 2 1995. Swaminathan, M.S. "Abnormal Monsoons and Economic Consequences: The Indian Experience." In Monsoons, edited by J.S. Fein and P.L. Stephens. John
121
122
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Wiley & Sons, Inc.: 1987. 121-133. The Committee on Science and Technology in Developing Countries and The Indian National Commitee or the International Geosphere-Biosphere Program. Stockholm, 1991. Topping, John C. Jr. Translating Asian Regional Climate Change Initiatives into Effective Local Action. Impact of Climate Change on Food and Livelihood Security: an agenda for action. Proceedings No. 19. Chennai, India: M. S. Swaminathan Research Foundation, 1997. World Health Organization. World Health Report 1998. Geneva, Switzerland: World Health Organization, 1998. World Resources Institute. World Resources: A Guide to the Global Environment 1998-1999. New York: Oxford University Press, 1999. –––, Precision Agriculture in the 21st Century: Geospatial and Information Technologies in Crop Management. Washington, D.C.: National Academy Press, 1998. 149-157.
Artículos nociticiosos Altman, Kyoko, contributor. El Niño: Preparing Is Harder than Forecasting. CNN Interactive, 1997. Kellan, Ann, contributor. Computer Models Were Right About El Niño. CNN Inter-active, 1998.
Sitios Web Consultative Group on International Agriculture Research www.cgiar.org Food and Agriculture Organization o the United Nations www. ao.org IARC/NARS Training Group www.cgiar.org/intg International Rice Research Institute www.cgiar.org/irri National Oceanic and Atmospheric Administration www.noaa.gov United Nations Population Information Network www.undp.org/popin M.S. Swaminathan Research Foundation www.mssr .org World Health Organization www.who.org World Meteorological Organization www.wmo.ch/home.html
M.S. Swaminathan es el Presidente de la Fundación de Investigación M.S. Swaminathan (MSSRF, siglas en inglés). El Dr. Swaminathan ha recibido el Premio Anual de Alimentos, el Premio Tyler, el Premio Honda y el Premio PNUMA-Sasakawa del Medio Ambiente por su trabajo en la genética de las cosechas y en el desarrollo de la agricultura sostenible en la India y en el Tercer Mundo. Utilizó los fondos de estos premios para establecer en 1988 el MSSRF. El MSSRF es una compañía no lucrativa o política que tiene la misión de utilizar la ciencia y la tecnología para el desarrollo sostenible y con equidad social del medio ambiente. Desde 1984 a 1990, el Dr. Swaminathan fue Presidente de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales. Él laboró como Director General del Instituto Internacional para la Investigación del Arroz de 1982 a 1988. Desde 1981 a 1985 fue Presidente Independiente de la Ofici-
S WA M I NAT H A N
na del Consejo de Alimentos y Agricultura, y desde 1972 a 1978 Director General del Consejo Indio de Investigación Agrícola. M.S. Swaminathan Research Foundation Third Cross Road Taramani Institutional Area CPT Campus Chennai (Madras) 600113 India Teléfono: +91.44.2351698,2350698 Fax: +91.44.2351319 www.mssrf.org
[email protected]
123
EPSTEIN
Salud y cambio climático Paul R. Epstein Centro para Salud y Medioambiente Global, Escuela de Medicina de Harvard Boston, Massachussets, EUA Resumen El clima limita el área en que aparecen las enfermedades infecciosas, en tanto el tiempo afecta la duración y la intensidad de los brotes. El área en que se encuentran varios importantes vectores de enfermedades se está ex pandiendo conjuntamente con el cambio de las plantas de las comunidades y la retirada de los glaciares alpinos. Además, a menudo, los eventos extr emos del tiempo crean condiciones que conducen a brotes de enfermedades infecciosas: las lluvias severas propician la reproducción de insectos, sacan a los roedores de sus madrigueras y contaminan los sistemas de agua pota ble. Por el contrario, las sequías pueden diseminar esporas de hongos y ocasionar fuegos. Los eventos extremos del tiempo relacionados con El Ni ño 1997-98 produjeron “grupos” de brotes de enfermedades en muchas r egiones del mundo. Los avances en el pronóstico del clima y de los sistemas de alerta temprana de salud forman la base para que las intervenciones de salud se realicen en el momento apropiado. Si el cambio climático se con tinúa asociando con los eventos El Niño, que cada vez son más frecuentes e intensos, y con los incidentes más severos y volátiles que lo acompañan, comenzaremos a ver las profundas consecuencias que el cambio climático puede tener sobre la salud pública y la economía internacional. Introducción al calentamiento global: Alteración del ciclo hidrológico En el cambio climático existen tres aspectos importantes a la hora de determinar los impactos sobre la salud: 1) la tendencia del calentamiento global; 2) el calentamiento desproporcionado durante la noche y los inviernos; y 3) el incremento de climas severos y extremos. En este trabajo comenzamos analizando algunos de los hallazgos esenciales relacionados con el ciclo del agua. Este es fundamental para la discusión del impacto del calentamiento global sobre la salud humana, pues los cambios en la distribución del agua y el calor pueden utilizarse para ayudar a evaluar los cambios en el alcance de las enfermedades y en la intensidad de crecimiento de los brotes de enfermedades asociadas con el cambio climático. Muchas regiones del mundo están experimentando incrementos de clima severo. Algunas áreas han sido afectadas por sequías prolongadas, en tanto otras sufren de lluvias intensas e inundaciones. Los días cálidos y húmedos están incrementándose en los veranos nórdicos y australes. Los datos obtenidos por el Centro de Información Nacional del Clima de Estados Unidos demuestran que en ese país y en la mayor parte del mundo los intervalos secos y las ondas de calor se han hecho más largos a lo largo del siglo pasado, pues el calentamiento
125
126
1 Hay varios estudios de importancia donde las proyecciones de los modelos se corroboran por datos. Estos se consideran estu dios de “huellas dactilares.” 2 K.E. Trenberth “The Extreme Weather Events of 1997 and 1998,” Consequences 5 (1999):3-15. 3 National Climatic data Center: http://www.ncdc.noaa.gov
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
global seca los suelos. Al propio tiempo, los aguaceros súbitos y las inundaciones repentinas se han incrementado también en ese tiempo. La pregunta es: ¿ésto se debe a la variabilidad natural o ha comenzado a alterarse el clima de La Tierra? Al comparar los datos sobre el calentamiento se producen algunas confirmaciones de interés, sobre los niveles de humedad y los eventos extremos del tiempo y los modelos de proyección de cómo se afectará el incremento del calor en La Tierra por la acumulación progresiva de los gases de efecto de invernadero (GHGS, por sus siglas en inglés) en la porción inferior de la atmósfera (ejemplo, troposfera, que se extiende hasta alrededor de 10 kilómetros por encima de la superficie terrestre)1. Los modelos realizados en computadoras proyectan que al duplicarse el CO2 atmosférico el ciclo hidrológico (tiempo de residencia promedio del vapor de agua en la troposfera) se incrementará de 7 a 15%. Los datos indican que el ciclo hidrológico se ha incrementado globalmente. Entre 1973 y 1993 se incrementó un 10% sobre Estados Unidos continental.2 Otros tres estudios de “huellas dactilares” indican que la acumulación atmosférica de GHGS producido por la quema de combustibles fósiles es responsable de: 3 • Los modelos realizados en computadoras proyectan que la acumulación pr ogresiva producirá el calentamiento más pronunciado en la porción media de la atmósfera, de tres a cinco kilómetros por encima de la superficie ter restre. Los datos de las estaciones del tiempo indican que a esa altura y en las regiones montañosas está ocurriendo mayor calentamiento -por encima de la capa de nubes ricas en azufre. Estas nubes pueden producir enfriamiento localizado al nivel de la tierra al bloquear la radiación incidente y al producir lluvia. • Los modelos que siguen el incremento de los GHG pronostican mayor calen tamiento durante la noche y los inviernos (temperatura mínima o tmins) que durante el día o el verano. Los datos de las estaciones del tiempo alrededor de La Tierra indican que desde 1950 las tmins se han elevado el doble más rápido que los máximos de los días -1.86° C cada 100 años vs 0.88 ° C cada 100 años. En Dallas, Texas y en otros lugares, se alcanzaron nuevas plusmarcas de calentamiento nocturno en el verano de 1988. La primavera también está comenzando una a dos semanas antes en el Hemisferio Norte. Las temperaturas del día y de la noche no están cambiando una tras otra, como se esperaría que ocurriera por la variabilidad natural. • Los modelos proyectan mayor variabilidad en los patrones del tiempo y más eventos extremos del tiempo a medida que el calor se incrementa en el sis tema climático. Los datos demuestran que existen sequías más prolongadas y eventos de lluvias más intensos (más de 2 pulgadas por día) lo que lleva a más inundaciones rápidas. Esta variabilidad -como se demuestra por las mayores oscilaciones del tiempo- puede reflejar la creciente inestabilidad y el paso por encima de los mecanismos de retroalimentación que estabilizan al sistema climático. ¿Cómo pueden explicarse estos hallazgos?
¿Están calentándose los océanos? De acuerdo con el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), de acuerdo con el IPCC las temperaturas de la superficie oceánica se han elevado durante el siglo pasado. En dicho siglo, la temperatura de la superficie del mar se ha incrementado. Sin embargo, tam-
EPSTEIN
127
bién se ha detectado calentamiento en las regiones profundas de los Océanos Atlántico, Pacífico e Índico, y alrededor de ambos polos. Los océanos pueden llegar a ser el depósito a largo plazo del calentamiento global del siglo. Una atmósfera más caliente puede soportar más agua (6% más por cada 1° C de calentamiento), y sabemos que el 85% de la evaporación proviene de los océanos -el resto de las plantas y los suelos. En general, las nubes altas calientan, mientras que las nubes bajas enfrían. Sin embargo, en conjunto, el incremento del vapor de agua atrapa más calor (elevación del mecanismo de retroalimentación) y se produce mayor humedad (“bochorno”) y nubosidad. La mayor cantidad de vapor de agua atmosférico y de nubes produce lluvias más intensas y fuertes, “semejantes a las tropicales”, cuando la atmósfera se enfría lo suficiente para producir condensación. El incremento de la nubosidad también bloquea el escape del calor (radiación de onda larga que emerge) durante la noche, lo que contribuye a que existan temperaturas más cálidas durante las noches.
¿Cómo se relacionan los eventos El Niño con el calentamiento global? Regla del dedo pulgar: Temperatura, presión, viento, tiempo. El aire sube a medida que se calienta sobre la superficie caliente de La Tierra, y a medida que la presión atmosférica desciende. Temperaturas más elevadas producen mayores gradientes de presión. Así, las presiones bajas generan vientos, que alimentan a los sistemas del tiempo, como los tornados. Entretanto, las superficies oceánicas más calientes alimentan a las tormentas tropicales más intensas como los huracanes en las Américas, los tifones en el Este Lejano, y los ciclones en el Océano Índico. En otras palabras, puede haber calentamiento debajo de nosotros en los océanos y encima de nosotros en la atmósfera media, en tanto sobre la superficie del planeta estamos experimentando el incremento del calor como tiempo inusual, severo e inestable. Los eventos extremos del tiempo son las manifestaciones más profundas -y más costosas- del cambio climático. Frecuencia e intensidad de El Niño El fenómeno de la Oscilación Sur, o El Niño, ocurre cuando la Corriente Caliente del Pacífico Occidental cambia hacia el este, hacia las Américas, y rompe el patrón de tiempo “normal”. Los registros que se han mantenido desde 1877 indican que el evento El Niño se ha hecho más frecuente y más severo desde mediados de la década del 70. Este evento ocurría cada 4.2 años como promedio, pero las condiciones El Niño han estado presentes en la mitad de los años desde 1976.4 ¿Hubo un “cambio de régimen”, como pudieran sugerir las presiones del nivel del mar, los registros de los corales, y los cambios de vida marina en California?
Los océanos pueden llegar a ser el depósito a largo plazo del calentamien to global del siglo.
Eventos El Niño mayores y más prolongados, y el clima severo que se asocia al mismo, pudieran ser debido también al calentamiento del océano. Los eventos La Niña, cuando las superficies más frías del agua en el este del Pacífico, a menudo siguen a El Niño. El Niño es un modo climático natural. Sin embargo, debido a la quema de combustibles fósiles y a la pérdida de los bosques, puede que la absorción del calor por los Océanos del mundo esté alterando el modo natural y afectando la distribución del calor y del tiempo a lo largo del planeta. Debido al impacto que tiene el calentamiento de las aguas oceánicas sobre las co-
4 CLIVAR. “A Study of Climate Variability and Predictability,” Programa de Investigación del Clima Mundial. Wmo, Ginebra (1992).
128
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
rrientes en chorro, esta corriente de aire que se genera en la atmósfera superior está también cambiando su patrón. Así, algunas áreas del globo experimentan intensas sequías, ondas de calor y fuegos, en tanto en otras hay diluvios. Nadie sabe aún si el reciente y severo El Niño está indicando que el calentamiento global puede continuar incrementando e intensificando a este fenómeno, pero los datos de temperatura indican que la tendencia al crecimiento del calentamiento se asocia con picos más intensos durante los últimos veinte años. Los registros de principios del siglo veinte sugieren que la tendencia al calentamiento puede asociarse con el incremento de la variabilidad. Adicionalmente, los estudios de los núcleos de hielo pertenecientes a una época cercana al final de la última Era Glacial indican que períodos de creciente variabilidad e inestabilidad pueden preceder “a rápidos eventos del cambio climático.” Así, la norma puede ser que ocurran amplias variaciones en los patrones del tiempo, en la medida en que el agua de la superficie y el agua profunda del mar continúa absorbiendo y circulando el calor que se acumula en la troposfera. Al propio tiempo, puede que estén en reserva los cambios bruscos del clima -esperanzadamente lo suficientemente pequeños para que sean una alerta y sin que produzcan daños extensos.
¿Cuáles son los impactos del calentamiento global sobre la salud?
5 Organización Mundial de la Sa lud. The World Health Report 1996-97: Fighting Disease, Fostering Development. Organización Mundial de la Salud, Ginebra, Suiza (1996) 6 Organización Panamericana de la Salud: http://www.paho.org 7 ibid.
8 Howard W. French “Wide Epidemic of Meningitis Fatal to 10,000 in West Africa,” New York Times 8 de Mayo de 1996.
El calentamiento global puede tener graves consecuencias para el control futuro de las enfermedades. En las próximas décadas, conjuntamente con otros problemas ambientales y sociales, es probable que la tendencia actual del calentamiento global incremente la exposición de millones de personas a nuevas enfermedades y riesgos para su salud. Existen algunos indicios de que ya ha comenzado este preocupante cambio. A escala mundial las enfermedades infecciosas ya están emergiendo, resurgiendo y sufriendo una redistribución. De hecho, de acuerdo con el informe de la Organización Mundial de la Salud de 1996 (WHO)5, al menos 30 nuevas enfermedades han emergido en los últimos 20 años. Enfermedades que son transmitidas persona a persona, como la difteria y la tos ferina, han resurgido en muchos países donde las estructuras sociales se han deteriorado. El dengue, o fiebre quebrantahuesos, que había casi desaparecido en el Hemisferio Occidental, ha reaparecido ahora en las Américas, infectando a más de 200,000 personas en 1995.6 También en 1995, ocurrió en Perú la más grande epidemia de fiebre amarilla en las Américas desde 1950.7 Los cambios biológicos en los organismos, los bajos presupuestos en los sistemas de salud pública y las inequidades sociales están contribuyendo a la emergencia de las enfermedades infecciosas. Sin embargo, los cambios ambientales, incluidos el calentamiento global y la mayor volatilidad del tiempo, están jugando también un importante rol en este resurgimiento global de enfermedades. Por ejemplo, las enfermedades en las que participan especies de plagas como vectores (portadores) responden más rápidamente a los cambios ambientales. En tanto otras enfermedades, como el sarampión y la influenza, que son transmitidos de persona a persona pueden ser más afectadas por las condiciones sociales y el incremento de la población. Sin embargo, la meningitis epidémica se asocia con las condiciones de sequías severas, que aparentemente reseca las membranas mucosas y las hace más vulnerables a la penetración y colonización de los organismos. De hecho, en el África subsahariana, el brote de 1995-96 estuvo entre los mayores que se hayan registrado jamás; más de 100,000 personas contra jeron la enfermedad y 10,000 murieron.8 Otra tendencia excepcional es que algunas enfermedades infecciosas están emergiendo por primera vez en las naciones desarrolladas. El síndrome pulmonar por hantavirus (HPS, por sus siglas en inglés) y la enfermedad Lyme aparecieron por vez primera en Estados Unidos. La E. Coli 0157 tóxica ha sido un pro-
EPSTEIN
129
FIGURA 1: PREDICCIÓN DE BROTES DE ENFERMEDADES
blema particular de Estados Unidos, Europa y Japón. Los grandes brotes de enfermedades trasmitidas por los alimentos tienden a incrementarse en el verano. Muchas de las enfermedades transmitidas por el agua acompañan a las lluvias intensas y a las inundaciones. Las implicaciones de los impactos a los humanos son enormes. Como con la mayoría de los riesgos a la salud humana, los más vulnerables son los niños y ancianos, y particularmente los pobres. Desde la perspectiva de la política internacional, el resurgimiento y la diseminación de las enfermedades pudiera afectar al comercio, los viajes y al turismo, y dificultar las ya frágiles relaciones Norte-Sur. En el pasado han existido períodos de olas incontrolables de enfermedades que alteraron radicalmente a la civilización humana, como cuando la población europea fue devastada por la plaga bubónica en la Edad Media. Este problema se asoció con el crecimiento de la población y de la urbanización. En la actualidad un clima que se calienta rápidamente, conformado por cambios ecológicos que se extienden, pudiera estar estimulando, a gran escala, el cambio de los patrones de las enfermedades. Los ecosistemas saludables, que conservan la relación entre depredador/presa, poseen los controles biológicos naturales sobre las enfermedades infecciosas y sus portadores. Las lechuzas, coyotes y serpientes, por ejemplo, ayudan a regular las poblaciones de roedores. Algunos roedores participan en la transmisión de la enfermedad Lyme, hantavirus, arenavirus (fiebres hemorrágicas), leptospirosis, y plagas humanas. Igualmente, los peces de agua dulce, aves, reptiles y murciélagos limitan la presencia de mosquitos -algunos de los cuales transmiten la malaria, fiebre amarilla, dengue, y encefalitis. Los cambios en el uso de la tierra y el uso excesivo de pesticidas pueden alterar esta relación. El incremento de la variabilidad climática puede alterar también el balance funcional entre los depredadores y las presas, el cual es importante para el control de la proliferación de pestes y patógenos. Temperaturas más calientes y enfermedades transmitidas por vectores El cambio de las condiciones sociales, como lo es el crecimiento de las “megaciudades”, y el amplio cambio ecológico, están contribuyendo a la diseminación de las enfermedades infecciosas. Sin embargo, el clima restringe el área en la que pueden ocurrir las enfermedades transmitidas por vectores (VBDS, por sus siglas en inglés), y el tiempo afecta el momento y la intensidad de sus brotes. El promedio de picadas de insectos y el grado de maduración de los microorganismos
El mapa muestra regiones de lluvias intensas y de sequías durante 1997-98 y la asociación de conjuntos de brotes de enfermedades infecciosas emergentes. Los eventos extremos del tiempo han producido brotes de epide mias, particularmente en las regiones tropicales. Utilizando los datos del clima para predecir el arribo a condiciones que probablemente favorezcan los brotes de enfermedades se pueden faci litar las intervenciones de salud pública, como la vacunación y las preparaciones y facilidades para el tratamiento.
130
9 S.A. Elias, Quaternary Insects and Their Environments, Smithsonian Institution Press, Washington, D.C. (1994). [Basado en el trabajo de R. Coope y de otros.]
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
dentro de ellos depende de la temperatura, y ambos se incrementan cuando el aire se calienta. El calentamiento puede incrementar también el número de insectos, si existe la humedad adecuada, aunque el calentamiento excesivo puede disminuir la supervivencia tanto de los microorganismos como de sus hospederos. Entre los límites de muy caliente y muy frío existe un rango óptimo de temperatura en el cual el aire más caliente eleva el metabolismo y las oportunidades para la transmisión de la enfermedad. La mayoría de los insectos son altamente sensibles a los cambios de temperatura: por ejemplo, las hormigas aceleran su paso en tiempos más cálidos. Los hallazgos de estudios paleoclimáticos (fósiles) demuestran que los cambios en la temperatura, y especialmente en las tmins, se correlacionan íntimamente con los cambios geográficos de los escarabajos en las épocas cercanas al final de la última Era Glacial, hace alrededor de 10,000 años. En realidad, los registros fósiles indican que cuando ocurren cambios del clima, los insectos cambian su área mucho más rápidamente que lo que lo hacen las hierbas, arbustos y bosques. Los insectos también se mueven a latitudes más favorables y hacia las elevaciones cientos de años antes de lo que lo hacen los animales. Los “escarabajos,” concluye un climatólogo, “son mejores paleotermómetros que los osos.”9 Los mosquitos son insectos del tiempo cálido que tienen umbrales fijos de supervivencia. El mosquito Anopheles y la transmisión de la malaria Falciparum se mantienen sólo cuando la temperatura del invierno está siempre por encima de 16° C (61° F), en tanto la variedad de mosquito que transmite el dengue, Aedes aegypti, está limitada por una isoterma de invierno de 10° C (50° F.) Los cambios en los límites geográficos de igual temperatura (isotermas) que acompañan al calentamiento global pueden extender las áreas que son capaces de mantener la transmisión de éstas y otras enfermedades. También puede extenderse la estación de transmisión en regiones que ahora yacen en los márgenes de las condiciones de temperatura y humedad que permiten que los transmisores de las enfermedades se reproduzcan. Consideraciones similares se aplican también a las plagas agrícolas de sangre-fría, llamadas estenotermas, que requieren temperaturas específicas para su supervivencia. Malaria
10 W.J.M. Martens, T.H. Jetten, y D. Focks “Sensitivity of Malaria, Schistosomiasis and Dengue to Global Warming,” Climatic Change 35 (1997):145-156.
Aproximadamente 270 millones de personas padecen de malaria en todo el mundo, y más de dos mil millones de la población mundial están en riesgo de contraer la enfermedad. Cada año entre uno y dos millones de personas mueren por esta enfermedad transmitida por el mosquito. Generalmente, la malaria se extiende sólo a lugares donde las temperaturas mínimas en el invierno no son inferiores a los 16° C. Sin embargo, se predice que el calentamiento global lleve a que en muchos lugares ocurran inviernos más cálidos, incrementando de esta manera el potencial para su transmisión en lugares de mayor latitud y más elevados. La malaria ya se está reportando en elevaciones inusualmente altas en las montañas del África Central así como en Etiopía y en partes de Asia. Los centros urbanos que están en tierras altas, como Harare, Zimbabwe y Nairobi, Kenya tienen un incremento del riesgo de brotes, y fundamentalmente no están preparados para enfrentarse a ellos. Un estudio sugiere que, con la duplicación de las emisiones de CO2, la pr oporción del mundo que pudiera sufrir la transmisión de la malaria se incrementaría de 45 a 60%.10 El mosquito anófeles, que puede trasmitir la malaria, ya se encuentra presente en Estados Unidos, y a comienzos del siglo XX la enfermedad era frecuente en este país. En décadas recientes, la enfermedad ha estado en su mayoría bajo control. En la década de los 80, sólo ocurrió transmisión local en California. Sin embargo, pequeños brotes de malaria, transmitida localmente, comenzaron a aparecer en la década de los 90 en Texas, Georgia, Florida, Michigan, Nueva Jersey, Nueva York, Virginia, California y en Toronto, Canadá -
EPSTEIN
131
fundamentalmente durante temporadas cálidas y húmedas. Esto significa que las condiciones que conducen a la transmisión están cambiando; por ejemplo, el incremento de las lluvias y de la humedad en algunas áreas engendra grandes poblaciones de mosquitos; y las temperaturas cálidas incrementan el ritmo de maduración de los parásitos dentro de los mismos. La persistencia de condiciones climáticas similares, combinadas con métodos inadecuados o inefectivos de control, pudieran llevar a la aparición de más brotes localizados. Dengue El dengue o fiebre quebrantahuesos es una enfermedad prolongada y severa, semejante a la influenza, que puede en ciertas formas ser fatal. A diferencia de la fiebre amarilla, que es producida por un virus relacionado y diseminado por el mismo mosquito, no existe vacuna contra el dengue. El dengue y el dengue hemorrágico existen hoy regularmente en Asia y en toda América Latina. Los investigadores han demostrado que en muchas regiones ocurren grandes brotes durante los eventos El Niño. Las inundaciones pueden crear nuevas condiciones de reproducción, aunque en la etapa inicial las lluvias intensas pueden arrastrar las larvas de los mosquitos. En áreas montañosas donde las corrientes pueden secarse o donde el agua se almacena en depósitos, las sequías pueden precipitar los brotes. Los mosquitos que transmiten el dengue (Aedes aegypti) y la malaria (Anopheline ssp.) están limitados por las temperaturas. Las heladas matan a las larvas y a los adultos. Así los eventos extremos del tiempo pueden precipitar los brotes, en tanto el calentamiento -especialmente durante las noches y los inviernos cálidos -pueden estar alterando el área en que existan las condiciones permisibles. Otros tres grupos complementarios de factores biológicos y físicos son consistentes con la reaparición observada del VBDS en las regiones altas, todas sugieren que el calentamiento global ya está teniendo consecuencias biológicas (ver Recuadro) Se proyecta que el calentamiento global incrementará significativamente el área propicia para la transmisión tanto del dengue como de la fiebre amarilla. Como para confirmar estas predicciones, recientemente se ha reportado dengue en mayores elevaciones que antes, a 1,240 metros en América Central, 1,700 metros en México y el Aedes aegypti se encontró a 2,200 metros en los Andes colombianos.11 Cambio global en las regiones montañosas Tanto los insectos como las enfermedades transmitidas por ellos (entre las que se incluyen la malaria y el dengue) están comenzando a reportarse hoy en día en elevaciones más altas de África, Asia, y América Latina. La malaria en las tierras altas está convirtiéndose en un problema para las áreas rurales en Papua Nueva Guinea y para las tierras altas de África Central. En 1995, el dengue cubrió toda América Latina, y la enfermedad o su mosquito vector, el Aedes aegypti, están apareciendo ahora a mayores alturas. Además, el desplazamiento de las plantas a mayores elevaciones se ha documentado en treinta picos de los Alpes europeos, y se ha observado también en Alaska, la Sierra Nevada en Estados Unidos y en Nueva Zelanda. Esta tendencia botánica, índice del calentamiento sistemático y gradual, se acompaña de otros cambios físicos extendidos: los glaciares de montaña están en retroceso en Argentina, Perú, Alaska, Islandia, Noruega, los Alpes Suizos, Kenya, el Himalaya, Indonesia y Nueva Zelanda. Algunos puede que desaparezcan pronto. De acuerdo con los datos de las radiosondas analizados por el Laboratorio de Investigación Nacional del Océano y de la Administración Atmosférica del Medio Ambiente, el nivel más bajo al que ocurre la congela-
11 P.R. Epstein, H.F. Diaz, S. Elias, G. Grabherr, N.E. Graham, W.J.M. Martens, E. Mosley Thompson, y J. Susskind, “Biolo gical and Physical Signs of Climate Change: Focus on MosquitoBorne Disease,” Bull American Meteorological Society 78 (1998)_409-417.
132
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
ción se ha elevado desde 1970 alrededor de 160 metros en las montañas que se encuentran entre los 30° N y los 30° S de latitud. La variación al niveles más elevados en las laderas de las montañas corresponde a un calentamiento a estas alturas (troposfera media) de alrededor de 1° C (casi 2° F), lo que casi es el doble del calentamiento promedio que se ha comprobado sobre La Tierra como un todo. Notablemente, los modelos atmosféricos que incorporan las tendencias observadas en el ozono de la estratosfera, los aerosoles de sulfato y los GHGS predicen que, al menos en el Hemisferio Sur, la tendencia del calentamiento en las altas montañas debe exceder a la de la superficie terrestre. Así, las regiones montañosas -donde los cambios en las isotermas son especialmente evidentes- pueden servir como áreas centinelas para monitorear el cambio climático global. Encefalitis Los mosquitos pueden transmitir varios virus que ocasionan enfermedades inflamatorias en el cerebro de los humanos. Entre estas encefalítides están la japonesa, la equina del este (en Estados Unidos), la equina venezolana y otras. La más común de estas infecciones en Estados Unidos, por ejemplo, es la encefalitis de St. Louis (SLE, por sus siglas en inglés.) Los brotes epidémicos generalmente se asocian con períodos de unos pocos días en los que la temperatura excede los 30° C. Particularmente, se puede exacerbar el peligro, en los últimos meses de un invierno tardío, seguido por veranos secos. El calentamiento global en Estados Unidos pudiera traer por consecuencia la ocurrencia más frecuente y más hacia el norte -aún puede llegar hasta Canadáde una enfermedad que en la actualidad está limitada principalmente a las regiones del sur del país. La SLE pasa a través de varias especies de aves, entre las que se incluyen gorriones, palomas y mirlos. Los mosquitos son, a menudo, su vector endémico los que normalmente se reproducen en aguas de albañales o en lagunas de aguas de desecho. Es por esta razón que el SLE tiende a aparecer en áreas urbanas o suburbanas. La primera gran epidemia ocurrió en St. Louis en 1933, que fue el año más seco desde 1837. A partir de 1980, han ocurrido brotes en Florida, Mississippi, Nueva Orleáns, Texas, Arizona, California y Colorado. Variabilidad climática y salud Desde los finales del 1800 se ha comprobado una tendencia al calentamiento global. Muchos climatólogos proyectan ondas más intensas de calor y precipitaciones intensas acompañando a dicha tendencia.
El Segundo Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) asevera que es probable que se incrementen el número de días muy calientes, lo que traerá como consecuencia la dupli cación de las muertes relacionadas con el calor en las ciudades afectadas.
Los eventos extremos, como sequías, inundaciones, tormentas e incendios, producen directamente muertes y daños, y pueden contribuir a situaciones que pueden llegar a ser devastadoras para la salud humana. Las ondas de calor y las tormentas en el invierno producen, ambas, un incremento de las muertes por enfermedades cardíacas y respiratorias. Las crecidas inundan los campos agrícolas, crean charcos y zanjas llenas, con lo que se incrementa el crecimiento de hongos y aportan nuevos sitios de reproducción para los insectos que transmiten las enfermedades. Las inundaciones también pueden diseminar los microorganismos que ocasionan diar reas al contaminar las fuentes de agua potable con
EPSTEIN
aguas de albañales y con las aguas de las corridas. Las sequías prolongadas, acentuadas por las lluvias incrementan el surgimiento de “organismos perjudiciales,” como insectos y roedores, al suministrarle alimentos y sitios de reproducción. Las ondas de calor no son saludables para los humanos ni para los animales salvajes. Muchos escenarios de cambio climático proyectan ondas de calor más prolongadas e intensas. En los veranos de 1995 y 1998, ocurrió un incremento en las muertes producidas por ondas de calor en todo el mundo, desde la India hasta Estados Unidos. En Chicago en 1995, cientos murieron por la intensa ola de calor que afectó a la región. Una humedad elevada, el incremento del índice de calor y la falta de descanso en las noches fueron los principales factores meteorológicos. El Segundo Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)12 asevera que es probable que se incrementen el número de días muy calientes, lo que traerá como consecuencia la duplicación de las muertes relacionadas con el calor en las ciudades afectadas. Con mayor frecuencia, clima más caliente significa más efectos adversos más frecuentemente. La bacteria del tétano prospera en suelos cálidos, al igual que muchos hongos, como el que produce la fiebre del Valle de San Joaquín. Australia sufre de un problema de meningoencefalitis amebiana, relacionada con las estaciones, que prolifera en las aguas tibias del interior del país en verano. El calentamiento que se proyecta en las temperaturas nocturnas será crucial para la supervivencia de insectos y puede hacer que se expanda el área en la que existen muchos de los vectores de enfermedades. También el calentamiento de los depósitos de agua que están en la superficie de la tierra es una preocupación.
¿Cuáles son los impactos biológicos que produce la prolongación de un evento El Niño? El período más prolongado de El Niño en la historia reciente persistió durante cinco años (1990 a 95), produciendo miríadas de impactos ambientales. El Niño cambió por la fase fría La Niña en 1996 y 1997 y luego retornó con uno de los comienzos más tempranos, y ciertamente el más largo y fuerte El Niño del siglo, de 1997 a 1998. Globalmente, el impacto en eventos extremos del tiempo fue profundo. Entonces retornó La Niña, e introdujo clima severo con patrones opuestos -lluvias donde había estado seco y sequías donde habían habido fuertes lluvias. Tanto El Niño como La Niña producen climas extremos en muchas regiones alrededor del mundo. Durante la fase fría desde 1995 a 1996, muchas regiones del mundo experimentaron intensas lluvias e inundaciones, luego de prolongadas sequías. Dichas lluvias se han asociado con brotes de encefalitis del Valle Murray y del virus Ross River en Australia, y con malaria en Argentina, sur de África y Paquistán. En Nueva Orleáns, por ejemplo, cinco años sin que se produjera una helada asesina (1990 a 1995) engendró una explosión de mosquitos, cucarachas y termitas. Con grandes poblaciones establecidas, las termitas han permanecido en el interior de los robles y de las casas a pesar de la helada de 1995. Los impactos meteorológicos y ecológicos que se acumularon en el medio ambiente marino como consecuencia del prolongado El Niño de comienzos de los 90 tienen que evaluarse aún en su totalidad. En 1995, el calentamiento del Caribe produjo un blanqueado de los corales por vez primera en Belice, debido a que la temperatura de la superficie sobrepasó el valor umbral de 29° C (84 ° F) que puede dañar los tejidos de animales y de las plantas que forman parte de la barrera coralina. En 1997, las temperaturas superficiales del Mar Caribe alcanzaron los 34° C (93° F) en el sur de Belice, y el blanqueado de los corales se acompañó de un alto nivel de mortalidad de las estrellas de mar y de otras formas de vida marina. Las enfermedades del coral están ahora barriendo todo el Caribe. Como estas enfermedades perturban el habitat marino, como los corales y las
133
12 Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climá tico (ipcc): J.T: Houghton; L.G. Meiro Filho, B.A. Callander, N. Harris, A. Kattenberg y K. Maskell (Eds.), Climate Chante’95: The Science of Climate Change. Con tribution of Working Group I to the Second Assessment Report of the ipcc, Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido (1996).
134
13 C.D. Harvell, K. Klim, J.M. Burkholder, R.R. Colwell, P.R. Epstein, J. Grimes, E.E. Hoffmann, E. Kipp, A.D.M.E. Osterhaus, R. Overstreet, J.W. Porter, G.W. Smith y G. Vasta, “Diseases in the Ocean; Emerging Pathogens, Climate Links, and Anthropogenic Factors, “Science 285 (1999):1505-1510.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
hierbas del mar, ellos pueden afectar también la población de peces para los que estas aguas sirven de criadero.13 Grupo de enfermedades: Evento El Niño 1997-98. En Junio de 1995 hubo una ola de calor en Colombia durante un El Niño, seguido por los aguaceros más fuertes en 50 años en agosto con el comienzo de La Niña. Lo que siguió fue un conjunto de enfermedades en las que intervinieron mosquitos (dengue y encefalitis equina venezolana), roedores (leptospirosis) y algas tóxicas. El evento El Niño 1997-98 fue el más fuerte del siglo. Sus impactos se sintieron en todo el mundo. Sequías extremas e incendios ocurrieron en Asia, a lo largo de las naciones Mediterráneas, en la Amazonia, en los bosques de lluvias tropicales de México, en América Central y en la Florida, en Estados Unidos. Las enfermedades respiratorias, cardiovasculares e irritaciones oculares crecieron dramáticamente en muchas de estas regiones. Las sequías llevaron al incremento del cólera en muchas regiones tropicales. Las olas de calor mataron a miles en la India y a cientos en Estados Unidos y en Europa Central. El Cuerno Africano sufrió grandes inundaciones y experimentó brotes de cólera, malaria y Fiebre del Valle Rift, la que mató tanto a humanos como a animales de cría. En América Latina, las inundaciones a lo largo de la costa del Pacífico y del sur de Brasil produjeron incrementos del cólera y de VBDA, y muchas naciones de América del Sur experimentaron brotes de hantavirus transmitidos por roedores. En el suroeste de Estados Unidos, la población de roedores experimentó una explosión en Enero y Febrero de 1998, la que se produjo muy temprano, y casos de HPS ocurrieron durante esa primavera. Las inundaciones más devastadoras desde 1949 ocurrieron en China a medida que El Niño se desvanecía y que La Niña comenzaba su enfriamiento del Océano Pacífico Occidental. Nota sobre los factores componentes La quema excesiva de bosques, la deforestación y otras prácticas también contribuyen a los incendios e inundaciones. Estos cambios del medio ambiente local pueden incrementar la vulnerabilidad a los eventos extremos del tiempo. Así las políticas ambientales y energéticas pueden combinarse e incrementar de esta forma los impactos sociales y sobre la salud pública. Roedores y enfermedad En todos Estados Unidos, América Latina, Sur de África, India y Europa los roedores se están incrementando como plagas de cosechas y como portadores de enfermedades. La variedad del clima, los cambios en el uso de la tierra y la deforestación incrementan las fuentes de alimentos para los roedores y disminuyen el número de depredadores. La combinación de estos factores está contribuyendo al incremento de la población de roedores en muchas áreas. La afectación de uno de los factores puede causar el desequilibrio; las perturbaciones múltiples pueden afectar la resistencia y la adaptabilidad de todo el sistema. Este tipo de sinergia se evidencia en la región sudoeste de Estados Unidos. Luego de las fuertes lluvias de la primavera de 1993, la población de roedores se multiplicó diez veces, y emergió el síndrome pulmonar por hantavirus (HPS, por sus siglas en inglés), que es una nueva enfermedad mortal. Más de 150 personas en Estados Unidos han sufrido esta enfermedad viral y casi la mitad de ellos han muerto. Desde 1995 han ocurrido brotes de HPS también en muchas naciones de América Latina. En Estados Unidos, una sequía prolongada precedente pudo reducir la población de los depredadores de ratones como las lechuzas, coyotes y serpientes. Al propio tiempo, las lluvias fuertes suministraron una cosecha de saltamontes y de
EPSTEIN
135
nueces de pino, que sirven para alimentar al ratón venado que es el portador del hantavirus. Así, el HPS puede ser considerada una “nueva enfermedad”, cuya transmisión y diseminación son en su mayor parte atribuibles al incremento de la variabilidad climática que acompaña al cambio climático. En el sur de África la población de roedores experimentó una explosión en 1994, luego de que se produjeran lluvias intensas en 1993 que habían sido precedidas por una sequía prolongada. Como resultado, la cosecha de maíz en Zimbabwe era débil, y la plaga apareció en Zimbabwe, Malawi y Mozambique. En África del Sur un virus transmitido por roedores fue responsable de la muerte de 81 elefantes en el Parque Kruger. Otras formas de hantavirus han resurgido en varias naciones Europeas, particularmente en la antigua Unión Soviética y en la antigua Yugoslavia desgarrada por la guerra. En 1994, la plaga volvió a surgir en la India luego de un sofocante verano, cuando las temperaturas alcanzaron 51° C (124 ° F), y de una temporada monzónica inusualmente fuerte.
¿Están incrementando las enfermedades relacionadas con el mar? En los sistemas marinos, los peces, mariscos y mamíferos marinos ayudan a regular las algas -algunas tóxicas, otras anóxicas; aún otros son transportadores de la bacteria del cólera. La destrucción del habitat en todo el mundo está reduciendo la población de depredadores, y el calentamiento global puede estar incrementando la capacidad de muchos vectores de enfermedades de sobrevivir y reproducirse. Las costas marinas en todo el mundo están sujetas a crecientes presiones por el desarrollo residencial, recreativo y comercial. Este estrés puede tornarse más severo, porque las poblaciones humanas en la vecindad de las costas marinas están creciendo a un ritmo que duplica al de la población de tierra adentro. Algunas de las presiones que ejercemos sobre los ecosistemas costeros se resumen en el recuadro acompañante. Todas pueden incrementar el crecimiento de las algas. El calentamiento a largo plazo de la superficie y del océano profundo, en combinación con la contaminación de las costas, puede promover la proliferación de las “mareas rojas” que son tóxicas y puede producir otras enfermedades, como el cólera a partir de bacterias que residen y se refugian en el plancton. La muerte de los manatíes en las costas de la Florida en 1996 fue, aparentemente, resultado de una marea roja tóxica producida por el suministro excesivo de nutrientes y el calentamiento de la superficie del mar.14 Los datos de la costa este de Estados Unidos y del Caribe sugieren que las enfermedades de los organismos marinos y del habitat (barreras coralinas y plantas del mar) se están incrementando, al igual que el número de humanos que se exponen a ellas. Entre las posibles consecuencias de su aparición en casi cualquier ecosistema marino se encuentra un incremento en los patógenos oportunistas que pueden inducir la diseminación de enfermedades humanas, en ocasiones en proporciones no sospechadas. Un ejemplo es el cólera. Estrés de los ecosistemas marinos • Cantidades excesivas de mineral disuelto y de nutrientes orgánicos en las aguas costeras, particularmente por la sobrecarga de nitrógeno -derivado de aguas de albañal, fertilizantes agrícolas, y de la precipitación ácida -que resulta en un ambiente que favorece la vida de las plantas sobre la de los animales. • Reducción del área de humedales, que sirven como “riñones naturales” para filtrar el nitrógeno y otros desechos que fluyen desde los ambientes costeros. • Pesca excesiva, que puede reducir la población de depredadores beneficiosos de las algas y del plancton animal (zooplancton). • Contaminación química e incremento de la penetración de la radia-
14 P.R. Epstein, T.E. Ford y R.R. Colwell, “Marine Ecosystems,” Lancet 342 (1993):1216-1219.
136
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
ción ultravioleta fl, la cual puede incrementar los niveles de mutaciones en todos los tipos de vida marina cercana a la costa, y dañar de forma desproporcionada al zooplancton y a las larvas de peces. • Calentamiento de las aguas costeras y tendencia asociada hacia capas térmicas estables que inhiben el incremento de la circulación vertical e incrementan el metabolismo y crecimiento de las algas, y conducen a más especies tóxicas de algas como la cianobacteria y los dinoflagelados. El calentamiento puede comprometer también al sistema inmune de los mamíferos marinos y de los corales, y estimular el crecimiento de bacterias y virus dañinos en sus tejidos. Cólera
15 Organización Panamericana de la Salud. http://www.paho.org 16 Ibid.
17 David F. Gordon, Don Noah, y George Fidas, The Global Infectious Disease Treta and its impli cations for the Unites States. Nie99-17d, Enero 2000: http://www.cia.gov/cia/publications/nie/reoirt/nie99-17d.html 18 Oerke, E.C., H. W. Dehne, F. Schohnbeck, y A. Weber, Crop Production and Crop Protection: Estimates Losses in mayor Food and Cash Crops, Elsevier, Amsterdam y Ciudad de Nueva York (1995)
Nosotros solemos pensar que nuestro mundo moderno está libre del azote de las epidemias de las épocas pasadas. Aún el cólera -enfermedad aguda y algunas veces fatal que se acompaña de diarreas severas- afecta a más naciones hoy día que nunca antes. La Séptima Pandemia comenzó cuando la cepa El Tor abandonó su hogar tradicional en la Bahía de Bengala en la década de los 60, viajó hacia el este y el oeste a través de Asia, y penetró en el continente de África en los 70. En 1991, la pandemia de cólera alcanzó a las Américas, y durante los primeros 18 meses se reportaron más de medio millón de casos en América Latina con 5,000 muertes.15 La rápida institución del tratamiento de rehidratación oral con agua potable, azúcar y sales limitó el número de muertes en las Américas a alrededor de una en cada cien casos. Sin embargo las epidemias tienen también serias consecuencias económicas. Por ejemplo, en 1991 Perú perdió $770 millones de dólares US en la exportación de mariscos y otros $250 millones de dólares US en ingresos por turismo debido al miedo a la enfermedad. 16 El microbio que transmite el cólera, Vibrio cholerae, se encuentra en estado dormido o “hibernado” en las algas y en el plancton animal microscópico, donde puede ser identificado utilizando modernas técnicas microbiológicas. Sin embargo, una vez que se ha introducido en las personas a través del consumo de aguas contaminadas o de pescado o mariscos contaminados, el cólera puede reciclar a través de la población cuando las aguas de albañales se mezclan con el suministro de agua potable. A finales de 1992, una nueva cepa de Vibrio cholerae, O139 Bengala, surgió en la India a lo largo de la costa de la Bahía de Bengala. Como las poblaciones no estaban protegidas por inmunidad previa, esta cepa resistente se diseminó rápidamente por las naciones cercanas, amenazando en convertirse en el agente de la Octava Pandemia de Cólera. Con el tiempo, en 1994, El Tor volvió a tomar el dominio, pero en 1996, O139 Bengala se reafirmó. El surgimiento de esta nueva enfermedad, como todas las otras, conlleva la interrelación de factores microbianos, del hospedero humano y ambientales. El brote de cólera más prolongado e intenso que se haya registrado ocurrió en Rwanda en 1994, donde mató a más de 40,000 personas en un lapso de semanas, en una nación ya asolada por la guerra civil y las rivalidades étnicas. La tragedia del cólera en Rwanda es un recordatorio de los impactos de los conflictos políticos, así como climáticos y ecológicos, sobre la inestabilidad de la salud pública y de la seguridad biológica. También la epidemia puede, por si misma, afectar directamente la estabilidad policía y económica.17
¿Cómo se afectarán las plagas de las plantas, los patógenos y las malas hierbas por el cambio climático? En conjunto, las plagas de las plantas, los patógenos y las malas hierbas destruyen anualmente alrededor del 50% de la producción agrícola en crecimiento y la que está almacenada, en todo el mundo. Estas cantidades constituyen una pérdida de alrededor de $242 mil millones de dólares US anuales.18 En el contex-
EPSTEIN
to de la salud humana, el cambio climático constituye una preocupación particular por las siguientes razones: • El calentamiento global pudiera incrementar el área de acción de las plagas de plantas y de los patógenos. • Eventos extremos del tiempo pudieran incrementar la intensidad de los brotes. Las inundaciones propician el crecimiento de hongos, en tanto las sequías favorecen a los saltamontes, áfidos, la mosca blanca, y los roedores. • Hay evidencias de que las especies de malas hierbas y de insectos herbívoros pueden incrementarse en los suelos más fértiles que se asocian con el incremento de los niveles de CO2. Los suelos pueden afectarse también por el calentamiento haciendo a los sistemas agrícolas más vulnerables. Este mismo peligro existe para los bosques. El deshielo y la fusión que están ocurriendo en la actualidad en Alaska, por ejemplo, han debilitado a los pinos. Al ser ahora más vulnerables, los que quedan están siendo devastados por el gusano del brote del abeto y el escarabajo de la cáscara del abeto.
¿Cómo interactúan la contaminación del aire y el calentamiento global? Los efectos de la contaminación del aire por la quema de combustibles fósiles y el impacto agregado del cambio climático pueden actuar conjuntamente en varias formas para incrementar enfermedades respiratorias como el asma y la bronquitis. Entre los efectos combinados e interacciones se encuentran: • partículas de materia que provienen directamente del aire contaminado invaden las vías aéreas; • los óxidos de nitrógeno (NOXS) contribuyen al ozono al nivel de la tierra, el cual daña los sacos de aire de los pulmones (alvéolos). Esta reacción es dependiente del calor, es decir, el calentamiento incrementa la conversión; • mayor humedad con el cambio climático proporciona más gotas de aire que también incrementan los NOX para la reacción del ozono; • más inundaciones asociadas con el cambio climático incrementan la formación de moho en suelos y casas; • mayor humedad aporta mayor superficie para la transmisión de alergenos como son el polen y los hongos, y de microorganismos; • inviernos más cálidos y primaveras más precoces pueden producir mayor sobrecarga de polen y hongos; • más ondas de calor y masas de aire no saludables pueden concentrar a los contaminantes por períodos de tiempo significativos; y • las sequías y los incendios asociados causan a corto y a largo plazo una cantidad incalculable de enfermedades respiratorias y cardiovasculares. En estas sinergias y efectos combinados participan también las ciudades en crecimiento y el “efecto de islas calientes”. Algunos, como la diseminación de fuegos de 1997 a 1998, están entre las “sorpresas” inesperadas que pueden ocurrir que afectan a la salud pública. Costos de las enfermedades y de la variabilidad climática El resurgimiento global de la malaria, el dengue, y el cólera junto con la emergencia de enfermedades relativamente nuevas como el Ébola y la enfermedad de las vacas locas (aunque no atribuible al cambio climático), afectan la salud global y el bienestar humano, así como al comercio, turismo, política y seguridad económica. El impacto de las enfermedades sobre los humanos, la agricultura y
137
138
19 Organización Panamericana de la Salud. http://www.paho.org 20 D. Gubler, cdc, comunicación personal, 1996. 21 Experimentalmente, la Pfeisteria va a la superficie en los tanques, cuando los peces suscepti bles están presentes y se eleva la temperatura del agua. 22 Federal Emergency Management Agency http://www.fema.gov
23 Todas las cifras provienen del Centro Nacional de Información sobre el clima http://www.ncdc.noaa.gov
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
el ganado es costoso. El costo de la epidemia de cólera ocurrida en Perú en 1991 estuvo por encima de mil millones de dólares US debido a las pérdidas en la exportación de mariscos y en el turismo.19 En la India, la industria hotelera y las líneas aéreas perdieron más de $2 mil millones de dólares US por la plaga que ocurrió en 1994. 20 Los cruceros no están visitando las islas donde hay dengue. Esto pudiera ser una amenaza para los $12 mil millones de dólares US que recibe la industria turística caribeña, por ejemplo, que emplea a 500,000 personas. En Estados Unidos, el brote de Pfeisteria piscida, que ha causado la muerte de peces y enfermedades humanas (pérdida prolongada de la memoria y síntomas respiratorios), le ha costado millones de dólares a las compañías pesqueras y de turismo y a las agencias federales. Estos brotes ocurren en el verano cuando las aguas se calientan, y a menudo siguen a lluvias intensas, que proveen nuevos aportes de nutrientes al pfesiteria piscida. 21 El incremento de vientos severos y los eventos relacionados con las inundaciones han causado mundialmente pérdidas extraordinarias para los aseguradores de la propiedad. En Estados Unidos, la Agencia Federal para la Gerencia de las Emergencias cuadruplicó los pagos en los 90 con relación a los 80.22 Antes de 1989, las pérdidas por seguros producidas por un acontecimiento único nunca habían excedido mil millones de dólares US por año. Desde entonces, las pérdidas anuales por seguros se han elevado en cuatro a cinco veces. Los eventos causales incluyen: • • • • •
Huracán Hugo, 1989 -$5.4 mil millones de dólares US Huracán Andrew, 1992 -$16.5 mil millones de dólares US Las tormentas invernales de 1993 -$1.8 mil millones de dólares US Las inundaciones del verano de 1993 -$10 mil millones de dólares US Huracán Opal, 1995 -$2.1 mil millones de dólares US23
Si continúa la variabilidad climática extrema y la diseminación de las enfermedades, los costos ambientales y de salud pueden crecer. Las entidades aseguradoras ya estiman que los reclamos relacionados con la salud y el medio ambiente en los próximos 30 años podrían alcanzar de $50 a 125 mil millones de dólares US.
Conclusiones El cambio climático tendrá un amplio rango de impactos que serán, en lo fundamental, dañinos sobre la salud humana. Olas de calor más prolongadas y calientes pueden tomar anualmente más vidas humanas en las grandes ciudades. El tiempo extremo como las tormentas y los huracanes pueden matar y dañar a más personas, contaminar el agua potable, e infligir trauma psicológico. La combinación del cambio climático y de la degradación del medio ambiente puede crear condiciones ideales para la emergencia, resurgimiento y diseminación de enfermedades. Un tiempo más cálido y húmedo puede ya estar extendiendo el rango de enfermedades infecciosas como la malaria y el dengue más allá de las regiones donde ellas son endémicas y los habitantes tienen alguna inmunidad. Otras enfermedades que probablemente se incrementen y cambien en conexión con el clima incluyen la lombriz de Guinea, leishmaniasis, filiasis linfática, oncocerciasis, y enfermedad de Chagas que en conjunto afectan ya a más de 147 millones de personas. Los costos de salud, sociales y económicos que ocasionará el tiempo severo e inestable son claramente crecientes. En 1997 y 1998, las sequías y los incendios devastaron bosques (los “pulmones de La Tierra”) desde Indonesia hasta el Amazonas, desde Grecia y España hasta México y la Florida. Al mismo tiempo, las tormentas de hielo y las inundaciones han causado daños severos en Estados
EPSTEIN
139
Unidos y Europa. Los impactos combinados de extracción, minería, refinación, transporte y combustión de combustibles fósiles no son saludables ni para los ecosistemas ni para el medio ambiente global. No podemos afrontar la continuidad de seguir haciendo “los negocios usuales” (BAU, por sus siglas en inglés). Cambiar el curso no será fácil, pero es necesario. Existen costos asociados con el actuar ahora para tratar de detener el calentamiento global. Sin embargo, en términos de la futura atención de salud, productividad, comercio internacional, turismo y costos de aseguramiento, los ahor ros pudieran ser enormes. La transición hacia una energía limpia pudiera ser saludable para el ambiente y para la economía. Algunos análisis económicos sugieren que el cambio de las políticas energéticas será costoso, pero estos estudios omiten los daños asociados que podemos producir si continuamos con los BAU. Ellos tampoco incluyen la innovación tecnológica. Los estudios que sí incluyen los beneficios de la eficiencia energética y de las nuevas tecnologías encuentran que la energía de transición puede estimular el nuevo crecimiento en Estados Unidos y en la economía global. El desarrollo, el agua potable y las fuentes de energía aportan el sustento de la salud pública. Así la pregunta implícita no es si desarrollarse sino cómo hacerlo limpiamente -y ¿cómo hacer la necesaria transición energética de forma tal que se eleve la economía global? Una mayor eficiencia energética y la recaptura del calor emitido para su uso (co-generación) son políticas de “no-lamentación”. Estos cambios pueden ahorrar dinero a industrias, gobiernos e individuos, mientras que reducen la contaminación del aire y el reto del cambio climático. Los nuevos mercados generados por las industrias energéticamente eficientes y las naciones en desarrollo con fuentes de energía limpia pudieran ser el motor que impulse a la economía global en el próximo siglo. La creación de un fondo internacional para impulsar al Mecanismos para un Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto pudiera ayudar a catalizar el desarrollo de las “industrias infantiles” pero renovables, estimular la transferencia de tecnologías e impulsar el desarrollo diseminado y equitativo. Una solución que se ha propuesto es imponerle a la transferencia financiera diaria que alcanza $1.5 millones de millones de dólares US un impuesto que sea una fracción del uno por ciento. Dicho impuesto, que también disminuiría las inversiones especulativas que han estimulado los préstamos inmanejables en los 90, generaría mil millones de dólares anualmente que se utilizarían para el desarrollo limpio. Este fondo podría dirigirse a alcanzar el aseguramiento económico y la estabilidad social en el Siglo XXI, y permitiría la re-estabilización del sistema climático, del cual dependemos todos.
Puntos principales • Las enfermedades infecciosas están emergiendo, resurgiendo y sufriendo una redistribución a escala global. • El cambio climático está jugando un importante papel en el resurgimiento global de las enfermedades infecciosas. • Las enfermedades infecciosas matan a más de 17 millones de personas anualmente. • La meningitis epidémica se está asociando con las sequías severas en el África subsahariana. Esta es la mayor epidemia que ha acompañado a una sequía que se haya registrado jamás. En 1996 más de 100,000 personas contrajeron la enfermedad, y 10,000 murieron. 24 • En el sur de África y en la India en 1994, lluvias intensas, precedidas por sequías, produjeron la explosión de la población de roedores y brotes posteriores de la plaga.
24 Centro Nacional de Informa ción sobre el clima http://www.ncdc.noaa.gov
140
25 W.J.M. Martens, T.H. Jetten, y D. Focks “Sensitivity of Malaria, Schistosomiasis and Dengue to Global Warming.” Climatic Change 35 (1997):145-156.
26 Las cifras provienen del Gr upo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC): J.T. Houghton, L. G. Meiro Filho, B. A. Callander, N. Ha rris, A. Kattenberg y K. Maskell (Eds.) Climate Change’95: The Science of Climate Change. Con tribution of Working Group I to the Second Assessment Report of the ipcc, Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido (1996).
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
• Luego de una epidemia de dengue en México, tres casos de la enfermedad se reportaron en Texas en Octubre de 1995. • Se ha pronosticado que el calentamiento global incrementará significativamente el área de La Tierra afectada por la malaria. Aproximadamente 270 millones de personas están infectadas con malaria en el mundo. El calentamiento global pudiera ocasionar un millón de muertes adicionales por malaria cada año.25 • Luego de lluvias intensas en 1993, la población de roedores se multiplicó diez veces y el síndrome pulmonar por hantavirus, una nueva enfermedad mortal, emergió en Estados Unidos. • El calentamiento del océano profundo ha sido reportado y a largo plazo puede dañar la vida marina. • El calentamiento de los océanos, particularmente en combinación con la contaminación de las costas, puede promover la proliferación de “mareas r ojas” tóxicas y puede estimular a otras enfermedades. • La muerte reciente de manatíes en las costas de la Florida puede haberse pr oducido por una marea tóxica roja, creada por el suministro excesivo de nutrientes y la superficie caliente del mar. • Los reclamos de seguros relacionados con la salud y con el restablecimiento del medio ambiente en los próximos 30 años pueden alcanzar $50 a $125 mil millones de dólares US.
Datos del Calentamiento Global
26
• El mundo se ha calentado en casi 1.0° C a lo largo del último siglo y se pronostica un promedio de 2 a 3° C de calentamiento en algún momento del si glo XXI. • En el pasado han ocurrido cambios de clima rápidos, con cambios de 2 a 3 ° C que han ocurrido en décadas. • El consenso científico es que la contaminación del aire por las actividades humanas es parcialmente responsable del calentamiento global. • El nivel global del mar se ha elevado entre 10 y 25 cms. en los últimos 100 años y se elevará más rápido aún en las próximas décadas.
Referencias y lecturas sugeridas Climate Variability and Predictability (CLIVAR). "A Study of Climate Variability and Predictability." World Climate Research Pr gram. World Meteorological Organization, Geneva (1992). Elias, S.A. Quaternary Insects and Their Environments. Smithsonian Institution Press, Washington, D.C. (1994) [based on work of R. Coope and others]. Epstein, P.R., T.E. F rd and R.R. Colwell. "Marine Ecosystems." Lancet 342 (1993): 1216-1219. Epstein, P.R., H.F. Diaz, S. Elias, G. Grabherr, N.E. Graham, W.J.M. Martens, E. Mosley Thompson, and J. Susskind. "Biological and Physical Signs of Climate Change: Focus on Mosquito-Borne Disease." Bull American Meteorological Society 78 (1998): 409-417. Federal Emergency Management Agency: http://www.fema.g v/ French, Howard W. "Wide Epidemic of Meningitis Fatal to 10,000 in West Africa" New York Times. (8 May 1996): International Desk. Gordon, David F., Don Noah, and George Fidas. The Global Infectious Disease Th eat and Its Implications for the United States. NIE 99-17D, Washington, D.C. (2000): http://www.cia.g v/cia/publicati ns/nie/rep rt/nie99-17d.html. Harvell, C.D., K. Kim, J.M. Burkholder, R.R. Colwell, P.R. Epstein, J. Grimes, E.E.
EPSTEIN
Hofmann, E. Lipp, A.D.M.E Osterhaus, R. Overstreet, J.W. Porter, G.W. Smith, and G. Vasta. "Diseases in the Ocean: Emerging Pathogens, Climate Links, and Anthropogenic Factors." Science 285 (1999): 1505-1510. Intergovernmental Panel in Climate Change (IPCC): Houghton, J.T., L.G. Meir Filh , B.A. Callander, N. Harris, A. Kattenberg, and K. Maskell (Eds.). Climate Change ‘95: The Science of Climate Change. Contribution of Working Group I to the Second Assessment Report of the IPCC. Cambridge University Press, Cambridge, U.K. (1996). Martens, W.J.M., T.H. Jetten, and D. Focks. "Sensitivity of Malaria, Schistosomiasis and Dengue to Global Warming." Climatic Change 35 (1997): 145-156. National Climatic Data Center: http://www.ncdc.noaa.g v/ Oerke, E.C., H.W. Dehne, F. Schohnbeck, and A. Weber. Crop Production and Crop Protection: Estimated Losses in major Food and Cash Crops. Elsevier, Amsterdam and New York City. (1995). Pan American Health Organization: http://www.paho.org/ World Health Organization. The World Health Report 1996: Fighting Disease, Fostering Development. World Health Organization. Geneva, Switzerland (1996). Trenberth, K.E. "The Extreme Weather Events of 1997 and 1998." Consequences 5 (1999): 3-15.
Paul R. Epstein, MPH, es el Director Asociado del Centro para la Salud y el Medio Ambiente Global de la Universidad de Harvard. Es instructor de la Escuela de Medicina de Harvard así como conferencista invitado en la Escuela de Salud Pública de Harvard. El Dr. Epstein es miembro del Grupo de Trabajo de Harvard de las Enfermedades Infecciosas Nuevas y Reemergentes y está en el Comité sobre las Dimensiones Humanas del Cambio Global de la Academia Nacional de Ciencias. Posee una subvención de la Oficina de los Programas Globales para la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica y de la NASA para estudiar las dimensiones sobre la salud, ecológicas y económicas del cambio global en los ambientes marinos. La experiencia del Dr. Epstein es en las áreas de los ecosistemas marinos, enfermedades infecciosas y el cambio climático global. Ha publicado numerosos trabajo entre los que se incluyen la Sección de Salud del Segundo Informe de Evaluación del IPCC, y el informe de WHO/WMO/´PNUMA sobre Cambio Climático y la Salud Humana. Center for Health and the Global Environment Harvard Medical School 260 Longwood Avenue, Room 262A Boston, Massachussetts 02115 Teléfono: 617-432-0493 Facsimil: 617-432-2595 E-mail:
[email protected]
141
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
Los bosques luego del Protocolo de Kyoto: Revisión de los principales aspectos y preguntas Mark C. Trexler, Laura H. Kosloff, y Rebecca Gibbons Trexler y Asociados, Inc. Resumen Los bosques son una valiosa pieza en la carpeta para la mitigación del cam bio climático. Las actividades humanas relacionadas con los bosques y los suelos son responsables de aproximadamente el 20% del total de las emi siones antropogénas. La pérdida y degradación que están ocurriendo en los bosques y suelos no sólo contribuirá al cambio climático futuro; sino que impone también tremendos costos económicos, sociales y ambientales, particularmente a las personas y a los recursos de muchos países en desa rr ollo. Estos costos incluyen pérdida de las especies y de la biodiversidad, degradación de las cuencas, obstrucción por cieno de las facilidades hidroe léctricas, disminución de la productividad agrícola e incremento en la esca sez de madera para combustible. Este trabajo discute el estado actual de la silvicultura como estrategia para la mitigación y su tratamiento potencial bajo el Protocolo de Kyoto y después dede él. basa parcialmente en el T aller para la Evaluación del Equilibrio Biótico realizado en Baltimore, cuyo propósito fue, para los expertos en silvicultura y expertos en la obtención del equilibrio, llegar a algún acuerdo con relación al estado de la ciencia y de la política del equilibrio de los bosques. Se incluye un apéndice, con las conclusiones fundamentales de la Conferencia de Baltimore, para que sean utilizadas por los decisores de políticas. Introducción En los primeros trabajos que se realizaron acerca de la mitigación del cambio climático, los bosques se proclamaron como la panacea potencial. En años recientes, la discusión acerca del papel que los bosques desempeñan en la mitigación se ha hecho más pragmática y sofisticada. La literatura seria ya no se refiere más a los bosques como la “solución” al problema del cambio climático, pero continúa citándolos así como a los otros usos de la tierra como piezas de valor en la carpeta de medidas para la mitigación global. Sin embargo, como consecuencia del Protocolo de Kyoto, firmado durante la cuarta Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (FCCC), no quedó muy claro el papel que en el futuro jugarían los bosques como medios para lograr la mitigación. Aunque bajo el Artículo 3 del Protocolo se pone en evidencia la construcción de sumideros en la “red” de las emisiones de los países del Anexo B, el tratamiento de éstos en las intervenciones para la mitigación que están en el ámbito de los proyectos realizados bajo los Artículos 3, 6 y 12 se dejaron para que se esclarecieran posteriormente. En cierto grado, las ambigüedades del Protocolo de Kyoto son resul-
143
144
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tado de la brevedad de la conferencia de Kyoto. Sin embargo, en gran medida el tratamiento ambiguo que se le da a los sumideros en el protocolo es el resultado de los aspectos políticos y tecnológicos que surgieron; hay grupos y países interesados que confían que los bosques y las intervenciones de mitigación relacionadas con los mismos pueden ser un medio de alcanzar los compromisos de reducción contraídos con el Protocolo. Estos aspectos serán discutidos posteriormente en este trabajo. Al tiempo que los críticos están formulando preguntas, numerosos estudios, incluidos los del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), han concluido que las medidas para lograr la mitigación del cambio climático que se basan en los bosques y en otros elementos relacionados con las ciencias biológicas debieran jugar un importante papel en la mitigación de las emisiones de gases de efecto de invernadero (GHG, por sus siglas en inglés) y del cambio climático. De acuerdo con el IPCC, las medidas que se tomen en los bosques y en otras áreas relacionadas con las ciencias biológicas pueden disminuir las emisiones de carbono hacia la atmósfera al reducir el ritmo de deforestación y la degradación de los bosques. Además, estas medidas tienen la potencialidad de incrementar el secuestro de carbono en la flora terrestre por medio de actividades como la reforestación, la regeneración asistida y la ingeniería agroforestal. Una revisión de la literatura sobre el cambio climático y del debate sobre el tema de los bosques y los sumideros lleva inevitablemente a la conclusión de que existe una gran incomprensión acerca del uso de los bosques como estrategia potencial para la mitigación del cambio climático. Este trabajo presenta una serie de preguntas importantes acerca del estado actual de los bosques como estrategia para lograr la mitigación y de su tratamiento potencial bajo el Protocolo de Kyoto y en la etapa posterior al mismo. El artículo se basa parcialmente en el trabajo realizado por el Proyecto sobre el Uso de la tierra y las Políticas de Mitigación Bióticas (Proyecto), que es una iniciativa política y técnica desarrollada por Trexler y Asociados, Inc. en 1997 y con el objetivo fundamental de lograr un avance en la comprensión política y técnica de sí y cómo las medidas tomadas para la mitigación del cambio climático en bosques y en otros elementos biológicos asociados pueden contribuir de manera creíble y efectiva hacia los objetivos sociales en la arena del cambio climático. El Proyecto está laborando para desarrollar respuestas, técnica y políticamente creíbles, a preguntas formuladas en el debate del cambio climático y para mejorar la comprensión de los aspectos del tema. Particularmente, se han organizado muchos talleres alrededor de los proyectos de implementación conjunta (JI, por sus siglas en inglés) y de la fase piloto de las “actividades de implementación conjunta” (AIJ, por sus siglas en inglés) sobre el tema del equilibrio del carbono. En estas reuniones y talleres se discuten, de manera rutinaria, los proyectos de las áreas boscosas y otros aspectos relacionados pero raramente los mismos han tenido una atención exclusiva. En 1997 el Proyecto convocó a un taller que reunió alrededor de 30 expertos internacionales para considerar los principales aspectos relacionados con el uso de los bosques como medio para mitigar el cambio climático. El objetivo del Taller para la Evaluación del Equilibrio Biótico realizado en Baltimore fue reunir a expertos bien informados e influyentes en el área de los bosques y su equilibrio para tratar de llegar a algún acuerdo con relación al estado de la ciencia y de la política con respecto al logro del equilibrio basado en los bosques. El taller de Baltimore centró su atención en los proyectos que se fundamentaban en estrategias para la mitigación del cambio climático mediante el uso de los bosques, más que en la incorporación de cambios en las áreas cubiertas por bosques al nivel nacional en el nivel base de emisiones del país o en los presupuestos de emisiones futuras (la llamada vía de “red”). Los participantes del taller eran un grupo de personas excepcionalmente calificadas, de diversos orígenes, provenientes de secto-
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
res académicos, gubernamentales, no lucrativos, y privados. Las conclusiones del taller se utilizan para ayudar a esclarecer algunas de las preguntas formuladas a continuación.
¿Son importantes las áreas boscosas y los cambios en el uso de la tierra para el problema del cambio climático y para los objetivos de la mitigación de dicho cambio? Desde antes de la Revolución Industrial, los cambios en el uso de la tierra, primero en las zonas templadas y luego en las tropicales, han contribuido a la elevación de los niveles atmosféricos de gases de efecto de invernadero. En realidad, las emisiones de carbono asociadas con el cambio del uso de la tierra han sido responsables de casi la tercera parte del incremento neto de la carga atmosférica de dióxido de carbono desde la Revolución Industrial. En la actualidad, la importancia relativa de las emisiones provenientes del cambio en el uso de la tierra está decreciendo en la medida en que continúan aumentando las emisiones producidas por los combustibles fósiles. Aún hoy en día se estima que las actividades humanas emiten anualmente entre 1 y 2 giga toneladas (GT, por sus siglas en inglés) de carbono provenientes de los bosques y de los suelos del mundo. Esto constituye aproximadamente el 20 por ciento de las emisiones antropógenas totales. Adicionalmente, el cambio del uso de la tierra contribuye también con emisiones de metano y de óxido nitroso, principalmente como productos secundarios generados por la combustión de biomasa. Los vínculos entre las tendencias del uso de la tierra y el cambio climático potencial van mucho más allá del hecho de que la deforestación y la degradación de los bosques son una fuente importante y en actividad de las emisiones de los gases de efecto de invernadero, acelerando así la acumulación progresiva en la atmósfera de estos gases. Otros vínculos muy importantes que continúan siendo centro del debate político y científico son: • La evidente importancia de la fertilización con CO2 para disminuir la acumulación progresiva del CO2 en la atmósfera. El efecto de la fertilización por CO 2 -por el cual los niveles elevados de CO2 en la atmósfera contribuyen a estimular el crecimiento de las plantas- se cree que sea responsable del secuestro de mil millones de toneladas de carbono por año en los bosques del mundo, lo que hace que sea más lento el futuro cambio climático. Sin embargo, existen algunas preguntas con relación a cuánto tiempo este efecto de fertilización tendrá este papel sobre la mitigación del cambio climático. • La importancia potencial de las medidas internacionales tomadas para la mitigación del cambio climático que se basan en las áreas boscosas y en otras medidas sobre el uso de la tierra. Numerosos estudios, incluidos aquellos del IPCC, han confirmado la importancia potencial de las medidas de mitigación en este sector. Un ejemplo particularmente notable es el papel potencial que pudiera jugar la energía proveniente de la biomasa en la sustitución de las emisiones provenientes de los combustibles fósiles en naciones industrializadas y en desarrollo. • El potencial para el incremento de las emisiones de GHG producido por el uso de la tierra en los años futuros debido a las alteraciones inducidas por el cambio climático en temperaturas, cambios en el régimen de incendios, las tasas de oxidación del carbono del suelo, y otras variables, y la importancia asociada de comprender cómo los sistemas biológicos pudieran adaptarse al cambio climático. Pudiera requerir grandes esfuerzos en algunas áreas con el fin de mantener la cubierta de bosques que ya tenemos. Esta es una breve revisión de las formas en que se vinculan los bosques y el cambio del uso de la tierra al gran tema del cambio climático. Esta revisión de-
145
146
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
be ilustrar la necesidad de realizar una cuidadosa consideración de estos aspectos como facetas del esfuerzo para comprender el futuro del cambio climático, mitigarlo y adaptarse al mismo.
¿Cuál es la futura contribución de la deforestación y del cambio del uso de la tierra proyectado sobre el cambio climático? No hay razón para creer, bajo las circunstancias de “todo sigue igual”, que descienda significativamente la contribución absoluta de la deforestación y de la degradación de los bosques sobre las emisiones globales de GHG en algún período cercano. Grandes áreas de bosques tropicales, que son en la actualidad almacén de cientos de mil millones de toneladas de carbono, permanecen amenazadas por la deforestación o la degradación. De acuerdo con el Segundo Reporte Evaluativo del IPCC de 1995, más de 650 millones de hectáreas de bosques probablemente desaparezcan para el año 2050. Es probable que más de 75 GT de carbono se emitan sólo por la deforestación. Además, cientos de millones de hectáreas adicionales de bosques y de las tierras agrícolas se degradarán, produciendo la liberación hacia la atmósfera de una porción del carbono que se almacena allí en la actualidad. La pérdida y degradación de los bosques y suelos que está ocurriendo no sólo contribuirá al cambio climático futuro; éste impone también un tremendo costo ambiental, económico y social, particularmente para las personas y los recursos de muchos países en desarrollo. Estos costos incluyen pérdida de especies y de la biodiversidad, degradación de las cuencas hidrológicas, enlodamiento de las facilidades hidroeléctricas, descenso en la productividad agrícola, e incremento en la escasez de la madera como combustible.
¿Cómo pueden contribuir las medidas tomadas en los bosques y las que se basan en el uso de la tierra sobre los objetivos de mitigación del cambio climático? Numerosos estudios realizados en los últimos 10 años han discutido cómo las medidas tomadas sobre los bosques pudieran o debieran contribuir a los esfuerzos para mitigar el cambio climático tanto en los países industrializados como en desarrollo. Estos estudios han incluido trabajos realizados por el IPCC, agencias gubernamentales, institutos de investigación y organizaciones no gubernamentales como el Instituto de Recursos Mundiales. Gran parte de esta investigación respalda la conclusión de que los bosques pueden ser una estrategia para mitigar tanto el cambio climático potencial como para producir beneficios adicionales socioeconómicos y sobre el medio ambiente que acompañarían a la reducción de los ritmos de deforestación y a la expansión de los programas de reforestación en tierras apropiadas. Las intervenciones basadas en las áreas boscosas y las basadas en el uso de la tierra que tienen el potencial de contribuir significativamente a las opciones de mitigación del cambio climático caen en una de las tres categorías siguientes: • Protección de los reservorios de carbono existentes de pérdidas asociadas con la deforestación, la degradación de los bosques y los suelos, la urbanización y otras prácticas del manejo de la tierra • Elevación del secuestro de carbono y expansión de los almacenes de carbono en bosques, otras biomasas, suelos y productos maderables (a través de la reforestación, la repoblación de árboles, y los esfuerzos para la gestión forestal). • Utilización de la biomasa para sustituir el uso de combustibles fósiles, bien directamente (producción de energía a partir de la biomasa) o indirectamente (substituyendo la madera por acero, cemento u otros productos similares).
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
Los decisores de políticas internacionales han llamado repetidamente a disminuir la pérdida de áreas boscosas y a restaurar los bosques o las áreas cubiertas por árboles. En 1989, 68 ministros del medio ambiente de todo el mundo firmaron la Declaración de Noordwijk, en los Países Bajos, en la que se llama a alcanzar un incremento neto en la cubierta global de bosques de 12 millones de hectáreas por año para ayudar a detener el cambio climático. Ideas similares se han reflejado en iniciativas políticas internacionales entre las que se incluyen el Plan de Acción de los Bosques Tropicales, el Programa Global de los Bosques, el Grupo Intergubernamental sobre Bosques y la Convención sobre Diversidad Biológica. La FCCC y el Protocolo de Kyoto mencionan también explícitamente estos objetivos. La literatura que aborda los esfuerzos para alcanzar la mitigación basada en los bosques hace gran énfasis en el potencial de la reforestación, tanto en las zonas tropicales como en las templadas. Sin embargo, los esfuerzos para disminuir la deforestación y para la gestión de los bosques existentes son probablemente de mayor importancia para la mitigación del cambio climático a largo plazo que los esfuerzos para acelerar la reforestación. Aún aquellos que critican la plantación de bosques reconocen que la conservación de los mismos es una prioridad. Barnett (1992) concluye, “la protección de los bosques existentes [más que la plantación de nuevos] debiera ser una acción prioritaria en el combate contra el cambio climático. Esta consideración de vital importancia debe reconocerse en cualquier lugar en que surjan los temas del cambio climático y la conservación de los bosques.” En tanto en cierto modo es fácil la disminución del ritmo de deforestación, los esfuerzos para la reforestación a gran escala deben alcanzarse por medio de una tenaz lucha contra severas represiones económicas y de infraestructura y además hasta con preocupaciones ambientales. En realidad, debido a que la protección de los bosques amenazados puede servir a muchos intereses ambientales, económicos y sociales, muchos analistas argumentan que la protección de los bosques ofrece una de las tecnologías socialmente más costoefectivas para la mitigación del cambio climático. No obstante, la reforestación y las variantes de este tema -entre las que se incluyen la regeneración natural en casos donde puede controlarse el fuego en pastizales y en otras áreas- tiene un mayor potencial para la mitigación. Grandes cantidades de tierras están potencialmente disponibles para la reforestación tanto en zonas templadas como tropicales. Las opciones que se han explorado incluyen: • • • •
reforestación de tierras de pastos, tierras de labranza o áridas; reforestación de sitios que se han cosechado recientemente; plantar a los lados de carreteras y de corredores ribereños; y plantar en cortinas rompevientos y otras aplicaciones de la ingeniería agrícola
La utilización de combustibles provenientes de los bosques o de otras biomasas para desplazar o sustituir el uso actual o futuro de los combustibles fósiles tiene también un tremendo potencial como estrategia para mitigar el cambio climático. Existen oportunidades, por ejemplo, utilizar grandes cantidades de residuos agrícolas y forestales que de otra manera serían desechos. También hay oportunidad de desarrollar cosechas especializadas para biomasa destinadas fundamentalmente a la producción de energía. Si se unen los esfuerzos para incrementar, tanto la eficiencia con la cual la biomasa se convierte en energía como él consumo por los usuarios finales, en principio, la energía producida por la biomasa pudiera suplir una gran proporción de la energía comercial que será demandada en los países tropicales en las próximas décadas. No obstante, debe reconocerse que tal proyecto enfrenta inmensos retos tecnológicos y económicos.
147
148
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
¿Qué ha dicho el IPCC acerca del potencial de los bosques para ayudar a mitigar el cambio climático? En el Segundo Reporte Evaluativo realizado en 1995, el IPCC identificó que los bosques y otras medidas de mitigación basadas en el uso de la tierra eran capaces de disminuir las emisiones de carbono al reducir el ritmo de deforestación y de degradación de los bosques en tanto se incrementaba el recambio ascendente del carbono por la flora terrestre a través del uso de medios como la reforestación, la regeneración y el uso de técnicas de ingeniería agrícola (Brown y cols., 1996). El IPCC concluyó que la intervención podía, de manera realista, reducir la acumulación neta de las emisiones antropógenas durante los próximos 50 años en más de 70 GT de carbono. Entre los años 1995 y 2050, al disminuir la deforestación, promover la regeneración natural de los bosques en los trópicos e implementar un programa de forestación global, el IPCC concluyó que se equilibraría entre el 12 y 15 por ciento de las emisiones acumuladas por los combustibles fósiles.
¿Cuáles son las preocupaciones técnicas que surgen con relación al uso de los proyectos forestales y del uso de la tierra para mitigar el cambio climático? El debate acerca del papel potencial de los bosques en los esfuerzos para mitigar el cambio climático ha variado mucho en la última década, desde la aseveración de que los bosques podían resolver virtualmente el problema del cambio climático hasta la posición de que los bosques no tienen absolutamente ningún papel en la carpeta para las políticas y medidas de mitigación. Aunque muchos de estos aspectos ya han surgido en este debate, los mismos pueden agruparse en varias categorías: • Si los proyectos sobre los bosques y el cambio del uso de la tierra pueden ser cuantificados, monitoreados y verificados de manera confiable. • Si las medidas de mitigación basadas en el uso de la tierra se perdieran prematuramente, se pudiera producir una reversión de los beneficios de la mitigación. • Si la consecución de esfuerzos de mitigación sobre los bosques y el cambio del uso de la tierra impide el progreso para lograr la reducción real de las emisiones y los objetivos de transferencia tecnológica en el sector energético. La siguiente sección aborda los aspectos técnicos relacionados con el uso de los esfuerzos de mitigación basados en los bosques y en el uso de la tierra. La discusión refleja las conclusiones del taller técnico mencionado previamente sobre las opciones para la mitigación biótica.
¿Existen dificultades particulares asociadas con la cuantificación, verificación y cumplimiento para alcanzar el equilibrio basándose en los bosques y en el uso de la tierra? Se ha alcanzado un progreso sustancial en la definición y redefinición de los enfoques y métodos para monitorear las reservas y los flujos de carbono en los bosques. La experiencia alcanzada en un pequeño número de proyectos JI y las pruebas de monitoreo de campo sugieren que algunos de los principales retos se están enfrentando y que el monitoreo del carbono en los bosques puede realizarse con un costo razonable y con niveles relativamente elevados de exactitud y precisión. Los participantes del taller acordaron que sigue siendo necesaria la existencia de metodologías estandarizadas para que las personas que desarrollan los proyectos las puedan aplicar de forma relativamente fácil y consistente en los pro-
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
yectos potenciales. Los participantes concluyeron que la ausencia de metodologías estandarizadas es atribuible a la evolución que está ocurriendo en este campo más que a la evidencia de lo que es tecnológicamente posible.
¿Cuán importante es la permanencia de los beneficios y de los factores de riesgo bióticos asociados para los proyectos de mitigación biótica? Adicionalidad La suplementariedad de los proyectos individuales de mitigación continúa siendo una fuente de debate para la mayoría de los proyectos tipo. Notablemente, la adicionalidad raramente ha sido una preocupación en los proyectos de los bosques, ya que muy pocos de los proyectos existentes han tenido una motivación económica. No hay dudas de que muchos de los proyectos de bosques serán capaces de cumplir o exceder cualquier estándar de adicionalidad que se acuerde en el futuro. Pérdida La posibilidad de que esfuerzos indirectos y por retroalimentación que ocurren fuera de los límites de un proyecto reduzcan los beneficios de otro proyecto comúnmente se identifica como una preocupación en los proyectos de mitigación. Aunque la pérdida es un problema potencial para casi todos los tipos de proyectos de mitigación, los proyectos en los bosques se caracterizan a menudo como “propensos a pérdidas.” Sin embargo, el pensamiento actual sugiere que las opciones disponibles para manejar estas pérdidas son similares para todos los tipos de proyectos de mitigación, incluidos aquellos en los que participan los bosques. Confiabilidad Los diferentes riesgos a los que se enfrentan algunos tipos de proyectos de mitigación a través de los bosques hacen particularmente relevante la confiabilidad y permanencia de los beneficios. Los proyectos que tratan de ser permanentes (es decir, conservación de bosques, regeneración de cuencas hidrológicas y de bosques naturales, restauración de suelos) se enfrentan a factores de riesgo que pudieran interferir con dicha permanencia. Las intervenciones que no tratan de ser permanentes (ejemplo, reforestación con el uso de la agroingeniería para obtener madera y otros productos económicos) hacen que nos enfrentemos a preguntas sobre el valor del retraso y acerca del período de tiempo necesario para que una intervención se considere equivalente a una medida de reducción de emisión. Para algunas opciones de mitigación por bosques (ejemplo, sustitución de productos de madera por materiales de construcción intensivos de energía, energía a partir de biomasa), los aspectos no son diferentes a los que enfrentan otros tipos de proyectos de mitigación. Los críticos de los bosques frecuentemente plantean el problema de la permanencia de los proyectos de mitigación basados en el uso de la tierra. Sin embargo, hay muy poca literatura o análisis disponible sobre este aspecto. Hay poca evaluación sistemática de las variables de riesgo biótico que pudieran interferir con la permanencia de los beneficios de los proyectos aún cuando un proyecto esté diseñado para generar beneficios permanentes. La permanencia de los beneficios es un tema particularmente complejo cuando se consideran proyectos en los que participa la tala de madera u otra biomasa. El destino del carbono cosechado es crucial para determinar los impactos del proyecto a largo plazo o “permanentes” o el tipo de medida evaluada. Los participantes del taller concluyeron rápidamente que la permanencia es el aspecto más engañoso en los esfuerzos de mitigación basado en los bosques. Los participantes determinaron también que aunque puede formularse técnicamente, el debate de la permanencia se basa fundamentalmente en la política. Los decisores de políticas son los que
149
150
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
finalmente necesitarán determinar qué significa la permanencia para el equilibrio y cómo estas definiciones se aplicarán a los proyectos en los que participen los bosques y el uso de la tierra. Cuantificación, monitoreo y verificación de los beneficios de los proyectos La facilidad y exactitud con la cual pueden cuantificarse, monitorearse y verificarse los beneficios de las opciones de mitigación varía mucho. Están disponibles un grupo de métodos para monitorear los cambios de carbono en los bosques, incluida la percepción remota y lo verídico en la tierra, monitoreo basado en inventarios y monitoreo basado en investigaciones. Un área de particular confusión, y que debe evitarse, es considerar idéntica la cuantificación de los sumideros al nivel nacional a través de la llamada red con la cuantificación de los beneficios al nivel de proyectos. Los aspectos involucrados son muy diferentes. Es importante reconocer que no todos los tipos de bosques y no todos los proyectos de bosques son intercambiables en el contexto del cumplimiento de los objetivos para la mitigación del cambio climático. Diferentes tipos de bosques y proyectos tendrán diferentes características de mitigación. Es inapropiado englobar todos los tipos de bosques juntos como lo es agrupar otras grandes categorías de opciones para la mitigación. En cualquier caso, las intervenciones de mitigación varían dramáticamente en su posibilidad de ser cuantificadas, en sus resultados a largo plazo y en cuanto al costo-efectividad.
Las estrategias de mitigación basadas en los bosques ¿acercan o alejan los objetivos para el desar rollo sostenible de los países? Algunos críticos de las iniciativas forestales expresan su preocupación acerca de que los proyectos forestales pudieran impedir el desarrollo socioeconómico en los países en desarrollo, y que aún pudieran causar daños al medio ambiente. Los aspectos que surgen comúnmente son: • Que la tierra que dedica al equilibrio de los bosques de alguna manera privará a los países de oportunidades alternativas para el desarrollo económico y potencialmente obstruye la soberanía nacional sobre esos recursos naturales; • Los recursos que se utilizan en los bosques desplazarán de alguna manera los fondos que de otra forma estarían disponibles para actividades que directamente son más beneficiosas para el desarrollo económico. Estos problemas potenciales están fundamentalmente vinculados a las perspectivas de las plantaciones de bosques a gran escala para la mitigación del cambio climático. Sin embargo, no existen razones para anticipar que los proyectos de reforestación tropical masiva serán los favorecidos para la mitigación del cambio climático. Más allá de los aspectos políticos y ambientales que han surgido, estos se alejan del enfoque de costo-efectividad. Hasta ahora, no existe un proyecto forestal que se haya implementado para la mitigación del cambio climático en el que participen los tipos de plantaciones que han sido fuente fundamental de preocupación para los que critican estos proyectos. En este debate a menudo se pasa por alto el tremendo papel que pueden jugar los proyectos apropiadamente diseñados e implementados del sector forestal en las áreas de prioridad social como son la conservación de la biodiversidad, el desarrollo sostenible, la conservación de las cuencas hidrológicas y la producción de alimentos. La inclusión dentro de las estrategias para enfrentar las preocupaciones internacionales sobre el cambio climático de proyectos para el balance biótico del carbono pudieran incrementar la disponibilidad de los recursos para apoyar las practicas del uso sostenible de la tierra y de los bosques, pues en ausencia de dichos mecanismos es poco probable que ambos estén adecuadamente financiados. En realidad, los proyectos para el balance biótico del carbo-
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
no, entre los que se incluyen opciones para el manejo de los bosques y el uso de la tierra, aportan una oportunidad para apoyar los esfuerzos que reduzcan la deforestación y protejan los ecosistemas forestales vulnerables, muchos de los cuales, de no contar con un apoyo adicional, se perderán o degradarán a corto o mediano plazo (muchos en los próximos 20 años). Los críticos de los bosques, en tanto plantean las preocupaciones citadas, reconocen que los proyectos forestales pueden producir beneficios sociales y ambientales, entre los que se incluyen una mejoría en la seguridad de los suministros de alimentos, disponibilidad de materias primas para la industria, protección de los servicios hidrológicos, conservación de la diversidad biológica y protección de los suelos (Barnett 1992). Los participantes en el taller concluyeron que en tanto se pueden diseñar los proyectos forestales para maximizar los beneficios negativos, como pudieran sugerir los ejemplos citados, no sería particularmente difícil evitar estos resultados durante el diseño y aprobación de los proyectos. Ellos sienten también que los beneficios potenciales de los proyectos forestales existentes son importantes y suficientemente observables y que es inapropiado centrarse excesivamente en los hipotéticos impactos negativos. Un participante en el taller planteó que un problema fundamental en el debate actual es que los participantes tienen a menudo visiones de proyectos extremos en lugar de tratar de trabajar con el conjunto de proyectos promedio. Dijo: “Veo dos conjuntos de tipos de proyectos. Nosotros estamos interesados en proyectos que se encuentren en la intersección de estos dos tipos. No queremos plantaciones simples, y no queremos proyectos que son de naturaleza tan social que el beneficio para el carbono es ‘virtual.’ En el centro hay ciertos tipos de proyectos que pueden realizarse, pueden verificarse y que son socialmente relevantes. El problema es que las personas tienen visiones de extremos, y tienden a que las discusiones tengan una excesiva influencia política.”
¿Impedirá el balance forestal el progreso hacia el logro de los objetivos de reducción de las emisiones actuales y de la transferencia tecnológica en el sector energético? Algunos observadores de los esfuerzos basados en los bosques para la mitigación del cambio climático expresan preocupación acerca de que el seguimiento de los planes forestales y del cambio en el uso de la tierra para la mitigación detendrán el progreso hacia el logro de reducciones reales de emisiones e interferirán con los objetivos de la transferencia tecnológica. A veces se describe a los bosques como un contribuyente negativo para el cambio climático, aún cuando es indudable la capacidad técnica de los proyectos forestales individuales para equilibrar las emisiones de CO 2. Esta preocupación comprende tres aspectos: • La reducción de emisiones basadas en el uso de la tierra es algo menos significativa que otras reducciones. No obstante, no hay dudas de que los cambios en el uso de la tierra liberan anualmente a la atmósfera mas de 1 GT de carbono. La necesidad de reducir estas emisiones es tan real como la de otros tipos de emisiones. • Las oportunidades de mitigación basadas en los bosques reemplazarán otros proyectos de mitigación. Hay poca evidencia empírica para apoyar este argumento. En tanto los bosques han sido una popular medida para la mitigación, ha sido diverso el rango de proyectos realizados a través de fases piloto de AIJ. No hay razón para creer que cualquier categoría individual de intervención inundará el campo de los esfuerzos para la mitigación. • Los proyectos forestales ofrecen poca o ninguna oportunidad para la transferencia tecnológica. Por el contrario, la combinación de gestión forestal, la reducción del impacto de la explotación forestal, la conservación de bosques y las medidas de reforestación ofrecen grandes oportunidades para la transfe-
151
152
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
rencia tecnológica. Muchos de estos aspectos técnicos y políticos pueden, con toda probabilidad, dirigirse hacia el desarrollo y la diseminación de una mejor información acerca del papel de los equilibrios bióticos sobre la estrategia global para la mitigación del cambio climático. Hay pocas dudas de que los proyectos sobre el uso apropiado de la tierra produzcan un avance en lugar de impedir los objetivos econó micos y ambientales de los países.
¿Por qué se enfatizan tanto los co-beneficios en los proyectos forestales y del uso de la tierra destinados a mitigar las emisiones? El término “co-beneficios” ha sido creado en el debate forestal para describir apropiadamente los beneficios que no tienen que ver con el carbono y que a menudo acompañan a los proyectos de balance biótico. Las discusiones profesionales y en la literatura raramente centran la atención en los beneficios de las opciones bióticas más allá del costo-efectividad. Aún cuando son de gran importancia los beneficios, que no tienen que ver con el carbono, asociados con las opciones bióticas. Muchas intervenciones forestales ofrecen grandes oportunidades para mejorar la conservación de la biodiversidad, la conservación de los suelos y las cuencas hidrográficas, el desarrollo económico rural y los intereses de las poblaciones indígenas. El financiamiento para la mitigación del cambio climático tiene el potencial de expandir dramáticamente el financiamiento para estos objetivos y mejorar las prácticas forestales, todos ellos, de otra manera, muy probablemente tendrían pocas asignaciones económicas. Los participantes del Taller de Biótica concluyeron que los co-beneficios no han sido suficientemente evaluados en el debate sobre el equilibrio y la mitigación del cambio climático. Esta omisión ha ido en detrimento de las oportunidades de la mitigación basada en el uso de la tierra. Los participantes llegaron a varias conclusiones con respecto a los co-beneficios: • Basados en la experiencia de los proyectos existentes sobre el equilibrio, los co-beneficios de las opciones disponibles de mitigación forestal son numerosos • Los co-beneficios son de interés tanto para los ambientalistas como para los países en desarrollo y pueden generar el apoyo necesario para ciertas opciones de mitigación en el sector forestal. • Los co-beneficios le permiten a los países en desarrollo cumplir múltiples objetivos, incluidos objetivos para el desarrollo rural y de la biodiversidad. Esta situación es análoga a los co-beneficios de transferencia energética que se aceptan comúnmente en los proyectos energéticos. La amenaza del cambio climático es sólo una variable en la ecuación que está motivando un interés político renovado en los programas forestales tropicales. Tan importante como ésto es la percepción de que el uso a gran escala de los bosques para mitigar el cambio climático podría producir la inyección de los recursos necesarios en los sectores forestales de los países del mundo. La disminución de la pérdida de los bosques y la degradación del uso de la tierra pueden hacer avanzar al desarrollo sostenible, la producción de energía y los objetivos ambientales en los países tropicales, en tanto aumentan los depósitos terrestres de carbono. Es concebible que mil millones de dólares se pudieran gastar anualmente en la protección de los bosques, el manejo de los bosques, la reforestación y los programas de obtención de energía a partir de la biomasa con el fin de ayudar a mitigar el cambio climático global. Gran parte de este dinero casi de seguro fluiría desde los países industrializados a los no industrializados, bien a tra-
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
vés de inversiones directas no gubernamentales, pagos de gobierno a gobierno, condonación de deudas o por otros medios.
¿Cuánta experiencia se ha acumulado a través de los esfuerzos existentes de mitigación forestal y los basados en el uso de la tierra? Desde finales de los 80, en el sector forestal se han implementado más de dos docenas de proyectos pilotos para la mitigación del cambio climático en los que se han realizado inversiones de más de $50 millones de dólares US. Esta cifra pudiera ser pequeña de acuerdo con los estándares internacionales de ayuda y flujo de capitales, pero resulta importante en el contexto de los gastos para la mitigación del cambio climático. Hay varias razones por la que los bosques han sido una opción popular para el cambio climático: • Los primeros inversionistas del equilibrio deseaban diferenciar claramente sus proyectos de las actividades comerciales diarias del sector energético. • Se vio que el equilibrio basado en los bosques era costo-efectivo y que se implementaba fácilmente a escala de proyectos pilotos. • En un régimen de mitigación estrictamente voluntario, los muchos co-beneficios de los proyectos forestales han sido particularmente atrayentes para los inversionistas del equilibrio. En la actualidad hay en vías de realización proyectos de mitigación con el uso de la tierra y de los bosques tanto en países industrializados como en desarrollo. Los mismos se basan en una variedad de intervenciones forestales y de otros cambios en el uso de la tierra, entre los que se incluyen: • • • • • • •
Reforestación y agroingeniería; Establecimiento o refuerzo de áreas protegidas; Expansión forestal sostenible; Reducción del impacto de la explotación forestal; Conservación de las facilidades; Mejoramiento del carbono del suelo; e Investigación y desarrollo de árboles de crecimiento rápido.
A continuación se suministra una breve introducción acerca de la experiencia con estas categorías de proyectos: Reforestación en zonas templadas Más de una docena de proyectos se están llevando a cabo en países incluidos en el Anexo I entre los que se incluyen Estados Unidos, Rusia, República Checa y los Países Bajos. Aunque los proyectos individuales son generalmente de tamaño modesto, en conjunto constituyen miles de hectáreas. Las tierras seleccionadas para estos proyectos de reforestación son ecológica y económicamente sensibles e incluyen parques nacionales, otras tierras públicas y de terratenientes privados no industriales. Los beneficios de los proyectos incluyen la conservación del suelo y del agua, el mejoramiento del hábitat de la fauna silvestre y el desarrollo económico rural. Los convenios a largo plazo del carbono, que en ocasiones duran 99 años, aseguran que los beneficios de los proyectos del carbono tengan vida prolongada. Reforestación tropical Los proyectos de reforestación se están realizando en varios países tropicales. Este grupo de proyectos incluye el primer proyecto para el equilibrio del carbono, que es un proyecto de agroingeniería y desarrollo sostenible que se realiza en
153
154
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Guatemala y que se inició hace casi 10 años. Las tierras que intervienen en estos proyectos de reforestación incluyen parques nacionales, otras tierras públicas y comunales y tierras privadas. Al igual que con los proyectos de reforestación en zonas templadas, los beneficios de los proyectos de reforestación tropical incluyen la conservación de los suelos y del agua, el mejoramiento del hábitat de la fauna silvestre y el desar rollo económico rural. Manejo de los bosques y de las cosechas De estos, quizás el más conocido es el Proyecto del Impacto de la Reducción de la Tala en Malasia (RIL, por sus siglas en inglés), que se inició en 1994. Los estimados sugieren que a través de un planeamiento cuidadoso y por el entrenamiento del personal pudieran reducirse las emisiones durante la cosecha en una cuantía de hasta el 50% en algunas regiones del mundo. Componentes del RIL pueden encontrarse también en el Proyecto de Conservación del Río Bravo y el Manejo de los Bosques que se realiza en Belice y en el proyecto de Noel Kempff Mercado de Bolivia. Conservación de los bosques tropicales Aunque esta categoría de proyectos es la intervención forestal para el cambio climático que más se ha discutido, el número de proyectos que se están realizando en esta área es bastante pequeño. Los proyectos actuales incluyen la Conservación del Río Bravo y el Manejo de los Bosques en Belice, el proyecto ECOLAND de Costa Rica, el proyecto Mbaracayu en Paraguay y el Proyecto Noel Kempff Mercado de Bolivia. Cada uno de ellos conlleva un enfoque diferente. Ejemplos de estos enfoques son: • La adquisición de propiedades dentro de un parque nacional; • La compra de concesiones de madera y la duplicación del tamaño de los par ques nacionales; y • La adquisición y transferencia de tierras privadas a la protección pública a largo plazo. Cada proyecto incluye importantes beneficios a la biodiversidad así como otros co-beneficios. El apoyo del país hospedero a estos proyectos ha sido importante. En varios casos, se espera que los beneficios del carbono sean compartidos entre el país hospedero y los que financian el proyecto. La mayoría de los proyectos han demostrado la capacidad que tienen los proyectos del sector forestal de ajustarse a los criterios evaluativos sobre el equilibrio del carbono. Además de estas intervenciones individuales basadas en proyectos, hay varias iniciativas y programas forestales innovadores que se están siguiendo para fines del cambio climático. Un ejemplo puede encontrarse en Costa Rica, que ha establecido su programa Certificado de Equilibrio Negociable (CTO, por sus siglas en inglés). El programa CTO se basa en un sistema nacional de protección de bosques e iniciativas de reforestación. Otro ejemplo es la Corporación de Recursos Forestales en el estado de Oregón en Estados Unidos, en el cual un gran número de intervenciones de reforestación individual se agregarán a lo largo de todo el estado y formarán un conjunto que asegura el riesgo del conjunto del carbono. Utilización de la biomasa Un pequeño número de proyectos se están realizando tanto en países industrializados como en países en desarrollo para experimentar y demostrar las oportunidades en la utilización comercial de la biomasa en el sector energético como medio de desplazar a los combustibles fósiles.
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
Elevación del carbono en los suelos. Unos pocos proyectos persiguen la elevación de las reservas de carbono de los suelos. Un proyecto, en Saskatchewan, Canadá, le paga a los propietarios de tierras que logren prácticas agrícolas en tierras no cultivadas. El Proyecto de Cultivo de Halofitos propuesto en Sonora, México, producirá también el reemplazo del carbono del suelo. Estos pocos ejemplos aportan alguna idea del tipo de medidas que se están realizando alrededor del mundo con el objetivo de lograr el equilibrio. A través de estos proyectos se está aprendiendo mucho acerca del uso de los bosques para lograr la mitigación del cambio climático. Esta experiencia ha ayudado a esclarecer las interrogantes que aún necesitan ser resueltas con respecto al uso de los bosques para lograr la mitigación del cambio climático.
¿Cómo difieren sistemáticamente los proyectos forestales y los basados en el uso de la tierra para la mitigación de aquellos que se basan en la energía? La mayoría de los observadores evalúan los proyectos de mitigación del cambio climático a través de su capacidad de responder a varias preguntas importantes: • ¿Son ellos adicionales a lo que hubiera sucedido si no se realizara el proyecto? • ¿Son los beneficios del proyecto confiables a largo plazo? • ¿Se pueden cuantificar, monitorear y verificar con seguridad los beneficios de los proyectos? • ¿Producen los proyectos co-beneficios de importancia? Usualmente se discute si las medidas forestales y las basadas en el uso de la tierra para lograr la mitigación son fundamentalmente diferentes a la de los proyectos de mitigación que se realizan en la arena energética. Los participantes en el Taller de Baltimore concuerdan, en general, que muchos de los balances bióticos podrían ser de igual cualidad para la mitigación. Ellos concluyeron también que la implementación de iniciativas sobre el uso de la tierra tendría el mismo grado de dificultad que la mayoría de los proyectos energéticos. Sin embargo, los participantes en el taller expresaron cierta preocupación acerca de la controversia que rodea a las características generales de diferentes tipos de intervenciones para la mitigación y hay declaraciones afirmativas de que algunas categorías son inherentemente mejores que otras. En el caso de las intervenciones forestales, este debate estuvo apoyado por una comunidad nativa de expertos forestales que han compartido abiertamente las fortalezas y debilidades de las capacidades de medición con una comunidad política que no está suficientemente preparada para interpretar esta discusión. Como dijo un participante: “Nosotros [los expertos forestales] hemos hecho daño al involucrarnos demasiado en las discusiones técnicas. Como resultado, hemos confundido a los decisores de políticas. Los aspectos técnicos para los bosques no dejan más perplejos a las personas que los aspectos del balance de energía.” Las voces apoyan este punto de vista, otro participante señaló “el aspecto central que debemos abordar no es cuál es el nivel de confianza que tenemos en nuestras medidas forestales, sino poner bien claro que el balance forestal puede lograr los mismos niveles de seguridad que la energía con niveles de esfuerzo equivalentes. El asunto es de comparabilidad”. Como resultado de estas discusiones, una conclusión fundamental de los participantes en el taller fue que los proyectos de equilibrio en el sector forestal no son diferentes a los proyectos del sector energético. Hay relativamente pocas diferencias sistemáticas entre estas categorías de proyectos, y las mismas pueden ir en direcciones diferentes (es decir, adicionalidad vs. permanencia). Los partici-
155
156
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
pantes concluyeron que no es posible hacer afirmaciones al nivel sectorial acerca de la calidad comparable de los proyectos del sector energético y del sector forestal. Los participantes concluyeron que los proyectos forestales no se deberían conducir en estándares tan elevados de realización como los proyectos energéticos, ni debieran ser descontados genéricamente contra los proyectos del sector energético. Los participantes del taller concluyeron que deben tomarse en cuenta las características específicas de los proyectos individuales cuando se está juzgando el cumplimiento con cualquier sistema acreditado que esté establecido para la mitigación del cambio climático. Si un proyecto se encuentra dentro del sector forestal o del sector energético, se requeriría comprobar el cumplimiento individual de los estándares de equilibrio.
¿Cómo se tratan los proyectos forestales y del uso de la tierra bajo la FCCC y el Protocolo de Kyoto? La reducción de los cambios en el uso de la tierra que producen altas emisiones de GHG y la elevación del uso de sumideros son importantes componentes de la FCCC y del Protocolo de Kyoto. Provisiones importantes de estos dos instrumentos incluyen: • FCCC Artículo 4(2)(a): Las Partes adoptarán políticas nacionales y tomarán las medidas correspondientes para la mitigación del cambio climático por... la protección y elevación de sus sumideros de gases invernadero y de reservorios. • Protocolo de Kyoto, Artículo 2.1(a)(ii): Las Partes incluidas en el Anexo I implementarán políticas relacionadas con la protección y el incremento de sumideros y reservorios, y la promoción de prácticas para el manejo sostenible de los bosques, gestión forestal, forestación, y reforestación. • Protocolo de Kyoto, Artículo 3.3: Las Partes que son países industrializados deberán contar con sus recursos forestales y sumideros al calcular sus emisiones. • Protocolo de Kyoto, Artículo 6.1: Cualquier Parte incluida en el Anexo I puede transferir o adquirir unidades de reducción de emisiones obtenidas a partir de proyectos destinados a reducir las emisiones antropógenas por las fuentes o a elevar la eliminación antropógena por medio de sumideros. • Protocolo de Kyoto, Artículo 12.3(b): Las Partes incluidas en el Anexo I pueden utilizar los certificados de reducción de emisiones acumuladas por las actividades de los proyectos para contribuir al cumplimiento de parte de sus compromisos cuantificados de reducción de emisiones. Con respecto a las estrategias de mitigación basadas en los bosques, se considera que los resultados de la Tercera Conferencia de las Partes (COP-3, en la cual las Partes adoptaron el Protocolo de Kyoto) son muy ambiguos. Las discusiones sobre los sumideros en la COP-3 no se realizaron en el contexto de los esfuerzos de mitigación basados en proyectos. Más bien, ellos se centraron fundamentalmente en sumideros dentro del contexto de sí y cómo los bosques constituirían una red contra las emisiones de los combustibles fósiles con el fin de determinar el cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones. Los resultados forestales del Protocolo de Kyoto pueden resumirse como sigue: • La forestación, repoblación forestal y deforestación desde 1990 constituirá una red contra otras emisiones de GHG de los países incluidos en el anexo B (previamente Anexo I) • Los proyectos “sumideros” de forestación y repoblación forestal que pueden cumplir la prueba inespecífica de “a no ser por” o “adicionalidad” serán ele-
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
gibles para acreditarse bajo el Articulo 6 del Protocolo (implementación conjunta), aunque no lo harán hasta el período del primer presupuesto. • Los Mecanismos para un Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en inglés) aportan créditos para “certificados de reducción de emisiones”, pero no definen los tipos de reducción de emisiones que serán incluidas. En tanto algunas organizaciones medioambientales y de países no desarrollados han planteado que esto significa que los proyectos del sector forestal debieran excluirse, esta es una opinión que se ha debatido intensamente. Es interesante señalar que un número potencial de intervenciones forestales constituyen de hecho proyectos de “reducción de emisiones” mas que proyectos de incremento de sumideros. La primera respuesta a la ambigüedad, que rodea a los proyectos del uso de la tierra, que dejó el Protocolo de Kyoto se produjo durante los encuentros de seguimiento del Órgano Subsidiario en Junio de 1998 en Bonn, Alemania. Una de las pocas áreas en las que se progresó fue en el área forestal y en la del cambio del uso de la tierra. Aún así, los avances fueron de procedimientos y no esenciales. Como resultado de los encuentros en Bonn, se le encomendó al IPCC preparar un informe especial acerca de varios aspectos importantes sobre temas forestales y del uso de la tierra. Este informe especial, conjuntamente con el tratamiento que le dio la IPCC a las opciones forestales en el Tercer Informe Evaluativo, debería contribuir significativamente a la discusión del papel que son capaces de jugar los sumideros bajo el Protocolo de Kyoto tanto doméstica como internacionalmente.
¿Cuál es la diferencia entre los sumideros “en redes” al estimar las emisiones nacionales de GHG (Artículo 3.3 del Protocolo de Kyoto) y la creación de proyectos de sumideros individuales (Artículos 6 y 12)? Cuando se considera el papel de la reducción de emisiones basadas en el uso de la tierra y de los proyectos de secuestro, es importante diferenciar entre la red nacional de emisiones bajo el Artículo 3.3 del Protocolo y el seguimiento de las medidas forestales y de otro tipo al nivel de proyecto. El Artículo 3.3 delinea cómo los bosques caen dentro de los cálculos industrializados del cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones:
Los cambios netos en las emisiones de gases de efecto de invernadero proveniente de las fuentes y de la eliminación por sumideros resultantes de actividades forestales y del cambio del uso de la tierra inducidas por los humanos, limitados a la repoblación forestal, la reforestación y la deforestación desde 1990, se medirán como cambios verificables en los depósitos en cada período de obligaciones y serán utilizados para cumplir los compromisos de este Articulo por cada una de las Partes incluidas en el Anexo I. Hay aún considerable ambigüedad en cómo será aplicado este párrafo. Lo que sí está claro, sin embargo, es que el lenguaje del Artículo 3.3 se aplica “a la red” de ciertas categorías de intervenciones forestales y del cambio del uso de la tierra en los países incluidos en el Anexo B contra aquellos países que toman las emisiones de combustibles fósiles con el fin de evaluar el cumplimiento de las obligaciones de las Partes bajo el Artículo 3.3. Hay una evidente diferencia entre los beneficios cuantificables al nivel de proyecto. Las metodologías son diferentes, las incertidumbres son diferentes y la exactitud y precisión de los procesos de cuantificación probablemente sean muy diferentes. De particular importan-
157
158
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
cia, el miedo a las grandes fisuras en el Protocolo probablemente sea mayor en el caso de la red al nivel nacional que lo que lo es en la cuantificación de los beneficios proyecto a proyecto. Como resultado, las preocupaciones tecnológicas y políticas y los debates que han caracterizado a las discusiones de la red antes y durante el proceso del desarrollo del Protocolo no pueden simplemente transfe rirse a la discusión de las intervenciones de la mitigación basada en proyectos.
¿Qué papel jugarán los bosques en los esfuerzos futuros para la mitigación del cambio climático? Históricamente el cambio del uso de la tierra ha sido un contribuyente de suma importancia en las emisiones antropógenas de CO2, totalizando casi un tercio de todas las emisiones desde la Revolución Industrial. La pérdida y degradación de los bosques continuará liberando a la atmósfera, con futuro indefinido, más de mil millones de toneladas de carbono por año. Esto crea claramente un lugar para que los bosques se encuentren en el menú social de las opciones para la mitigación del cambio climático. Tanto la FCCC como el Protocolo de Kyoto reconocen la importancia de los bosques. Como con la mayoría de las opciones de mitigación, el potencial total de las medidas forestales depende de muchas variables y es difícil de predecir con exactitud. Un grupo de estudios sugiere que puede alcanzarse un beneficio de 1 a 2 GT de carbono por año por medio de la conservación, regeneración y reforestación de los bosques de zonas templadas y tropicales. La expansión comercial de la utilización de la biomasa para productos y energía pudiera añadirse a esta cifra. Aún cuando no es permanente, los beneficios de los proyectos bióticos pueden ayudar a retardar la elevación de las concentraciones atmosféricas de CO2 en varias décadas o más. Muchas intervenciones forestales ofrecen grandes oportunidades para incrementar la conservación de la biodiversidad, la conservación de los suelos y de las cuencas hidrográficas, el desarrollo económico rural y los intereses de las poblaciones indígenas. El financiamiento para la mitigación del cambio climático tiene el potencial de expandir dramáticamente los recursos para cumplir estos objetivos y mejorar las prácticas forestales, que de otra manera probablemente permanecerían con pocos recursos económicos. Como el nivel prioritario de los esfuerzos para mitigar el cambio climático continúa creciendo, se pondrá mayor atención en la necesidad de explorar todo el rango de opciones disponibles para lograr la mitigación. Los grupos más interesados reconocen la importancia y el valor de las medidas forestales y del cambio del uso de la tierra para lograr la mitigación. Docenas de organizaciones medioambientales, de conservación y de desarrollo sostenible, así como entidades del sector privado han demostrado su creciente conocimiento del valor de las opciones forestales al firmar el Llamado para la Inclusión de la Implementación Conjunta basada en los Bosques en el Protocolo de Kyoto, el que urge a los delegados a no despreciar todos los beneficios de las intervenciones del sector forestal. Al igual que con el resto de las medidas para la mitigación, se requiere de un trabajo profundo para que las intervenciones del sector forestal se desarrollen en forma de protocolos y modalidades con el fin de implementar de forma confiable y consistente los esfuerzos de mitigación al nivel de protocolos. ¿Cómo pueden identificarse realmente las áreas forestales que están amenazadas?¿Cómo pueden ser efectivamente protegidas a largo plazo? ¿Cómo puede la reforestación y otros proyectos contribuir efectivamente a los objetivos a largo plazo para la mitigación del cambio climático? Estas preguntas merecen una atención política y analítica concentrada. El Proyecto para la Política del Uso de la tierra y la Mitigación Biótica le está comenzando a brindar dicha atención y ha alcanzado varias conclusiones preliminares:
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
• Para la reducción y el secuestro de emisiones basadas en el uso de la tierra, es importante diferenciar entre la red nacional de emisiones bajo el Artículo 3.3 del Protocolo y el seguimiento de las medidas forestales y otras de mitigación al nivel de proyectos. • Los aspectos que enfrentan las intervenciones forestales son a menudo los mismos que encaran otras opciones de mitigación. En la mayoría de los casos, los retos a los que se enfrentan los esfuerzos de mitigación al nivel forestal y de otros proyectos requieren soluciones políticas y no técnicas (es decir, definición de adicionalidad, soluciones de pérdida, permanencia). • Algunos aspectos, como la cuantificación de los beneficios al nivel de proyecto, plantean menos que un problema analítico ya que las técnicas para la medición exacta son cada vez más asequibles y la inexactitud que aún queda puede ser enfrentada efectivamente. Desde el punto de vista del país hospedero, se implementará el manejo de los bosques si los beneficios del proyecto, tanto para las tierras gubernamentales como para las privadas, son mayores que los que se producen por otras alternativas para el uso de la tierra (ej., explotación forestal, pastos). En otras palabras, los beneficios del equilibrio del carbono deberán ser mayores que los costos de las oportunidades. Los beneficios deben incluir la conservación de la biodiversidad, la protección de las cuencas hidrográficas, elevación del potencial de ecoturismo y expansión del comercio de los productos forestales no maderables. Estos co-beneficios se pondrán en una balanza contra los costos de oportunidad de la disminución de las ventas de madera y las oportunidades de procesamiento secundario, como son los ingresos de valor añadido, empleos y otros multiplicadores.
¿Cuáles son las prioridades para hacer avanzar los aspectos forestales? La mayoría de las prioridades para hacer avanzar los objetivos de los proyectos basados en la mitigación en el sector forestal son las mismas que las que existen en otros proyectos de mitigación de otros sectores. Basados en las conclusiones del taller de Baltimore a los que se refiere en este trabajo, sin embargo, pueden adelantarse los siguientes aspectos prioritarios: • Permanencia del beneficio del CO2: La permanencia se identificó por los participantes en el taller, quizás, como el aspecto que, entre los considerados tecnológicamente produce mayor reto. También es el aspecto mas señalado por los críticos forestales. La permanencia es también, fundamentalmente, un aspecto político que requiere consideración adicional con respecto a los aspectos técnicos como el valor de las emisiones retardadas, “cuánto es suficientemente largo”, y cómo incorporar los factores de riesgo (ej., el fuego) en la cuantificación y evaluación de los beneficios del proyecto. • Estandarización de las Directrices y Criterios de los Proyectos basados en la Mitigación: Los participantes en el taller concluyeron que la mayoría de los aspectos que enfrentan los equilibrios basados en bosques son iguales a los que enfrentan otros tipos de equilibrios. La falta de estandarización en el campo contribuye a la preocupación y confusión que rodea a los equilibrios basados en bosques. Una vez que comience la estandarización, será más fácil evaluar sistemáticamente el funcionamiento del equilibrio basado en los bosques contra otros tipos de proyectos y determinar el grado con que los esfuerzos forestales pueden integrarse en un régimen a largo plazo post-Kyoto de mitigación del cambio climático. • Pérdida: Las preocupaciones sobre la pérdida pueden aportar un reto significativo para la incorporación de los esfuerzos de mitigación en el sector forestal en regímenes basados en créditos. Aunque la pérdida afecta también a los
159
160
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
proyectos del sector energético, hay desacuerdo en si algunos tipos de pérdida son únicos para los proyectos forestales y si la magnitud de este aspecto es mayor para los proyectos forestales que para los basados en el sector energético. Aún queda por resolver algo muy importante y es el aspecto de sí la evaluación de la pérdida específica de los proyectos es apropiada tanto en el sector forestal como en el energético. • Protocolos para Analizar el Destino de los Productos Forestales: El tratamiento de los productos forestales para la mitigación en el sector forestal está vin culado a las tres prioridades ya identificadas. También es importante el aspecto en sí mismo, y en este sentido no se ha realizado un proceso para su estandarización. • Proyectos Forestales benefician la Cuantificación, Monitoreo y Verificación: Recientemente se ha realizado gran cantidad de trabajo que ha beneficiado la cuantificación, el monitoreo y la verificación en las opciones para la mitigación en el sector forestal. No obstante, pocos, si es que alguno, de los protocolos estandarizados han sido desarrollados de manera que sean accesibles a todos los que desarrollan los proyectos o a los que trazan las políticas sobre el cambio climático. Aún se necesita un trabajo práctico extensivo en esta área. Al propio tiempo, parece que se están haciendo menos importantes los aspectos de cuantificación de los proyectos como aspecto para el futuro de la mitigación forestal.
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
Apéndice: Conclusiones para los decisores de políticas provenientes del T aller de Evaluación de Biótica, Baltimore; Maryland, Septiembre de 1997. Extractado de: 1998. Trexler and Associates, Inc. The Role of Forestry as a Climate Change Mitigation Strategy: Report of a Workshop Held in Baltimore, Maryland, September 5-7, 1997. Preparado para la Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos. Los participantes en el taller estimaron que ciertas conclusiones tomadas por este conjunto inusual de expertos relacionados con los bosques debían ser informadas a la comunidad política. Durante el transcurso del taller, los participantes concluyeron también que un número de preguntas y aspectos técnicos que habían surgido en relación con lo apropiado y la posibilidad de lograr el equilibrio a través del uso de la tierra y de los bosques deberían enfrentarse abiertamente teniendo en cuenta el conocimiento técnico ya existente. Las conclusiones siguientes reflejan estas dos categorías de hallazgos. Los proyectos de equilibrio forestal y los basados en el uso de la tierra pue den ser un arma efectiva que pudiera aportar un componente importante para cualquier estrategia nacional o internacional de mitigación del cambio climático. Hubo consenso general de que los proyectos de equilibrio biótico podían aportar contribuciones de importancia y costo-efectivas para las estrategias nacionales o globales de mitigación del cambio climático. Los participantes sintieron que uno de los beneficios particulares de los bosques es que ésto puede hacerse a pequeña escala. Sin embargo, se llamó repetidamente la atención de que los equilibrios bióticos no eran una panacea o “la” respuesta al cambio climático y que los bosques y otros proyectos basados en el uso de la tierra eran probablemente un pequeño componente en toda la carpeta para lograr la mitigación. Al propio tiempo, las estrategias bióticas para la mitigación tienen una flexibilidad inherente que pueden construirse sobre experiencias y ser adaptadas a las circunstancias especiales de una locación o situación cultural o política particular. Hay tres tipos de proyectos de equilibrio basados en los bosques o en el uso de la tierra: aquellos dirigidos a proteger los reservorios y sumideros de car bono existentes (es decir, evitando las emisiones de carbono producidas por la deforestación y otros cambios del uso de la tierra); aquellos dirigidos a añadirse a los reservorios de carbono ya existentes; y aquellos dirigidos a sustituir los productos basados en combustibles fósiles por biomasa (ejem plo, energía, cemento, y productos de acero). Los participantes reconocieron que es importante evitar que se traten a las opciones de mitigación forestal como un bloque monolítico y que es inapropiado agrupar todas las tecnologías de mitigación biótica bajo la misma carpa con el fin de abarcar o disminuir su potencial de mitigación del cambio climático. En la actualidad existen muchas estrategias potenciales diferentes de mitigación que se basan en los bosques. Disminuir la deforestación, por ejemplo, puede ser tan real como los proyectos de reducción de emisiones de CO2 al igual que la sustitución de los combustibles fósiles o un proyecto que se ocupe del aspecto de la demanda en el sector energético. No hay dudas de que los proyectos de equilibrio del carbono basados en los bosques pueden ayudar a retardar la elevación de las concentraciones atmosféricas de CO 2 en varias décadas o más. Esto aportará un tiempo pa
-
161
162
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
ra implementar políticas y medidas que permitan mitigar el CO 2 que r equieren un tiempo prolongado, incluida la conversión a tecnologías de ge neración eléctrica más eficientes. Los participantes del taller están de acuerdo en que los proyectos bióticos para el equilibrio del carbono pueden ayudar a aportar tiempo para realizar inversiones y cambios a largo plazo. Aún la eliminación a corto plazo de carbono atmosférico obtenida por proyectos de equilibrio basados en bosques puede tener un impacto sobre la elevación de las concentraciones atmosféricas de CO2. Se ha llegado al acuerdo que en tanto la permanencia de los beneficios del carbono es de importancia y no deben ser ignorados, un servicio que el equilibrio biótico puede aportar -comprando tiempo en tanto retrasa las emisiones de GHGes un importante beneficio científico y político. También se acordó que se pueden ver ciertos proyectos forestales como permanentes en el sentido de que aseguran el almacenamiento o secuestro del carbono por períodos de tiempo muy prolongados. La inclusión de proyectos de equilibrio biótico entre las estrategias para en frentar las preocupaciones internacionales acerca del cambio climático glo bal puede incrementar los recursos disponibles para apoyar prácticas fores tales y el uso sostenible de la tierra, los que probablemente sean inadecua damente financiados en ausencia de dicho mecanismo. Los participantes del taller crearon el término “co-beneficios” para describir apropiadamente los importantes beneficios que no están relacionados con el carbono que acompañan a menudo a los proyectos de equilibrio biótico. El grupo discutió cómo el debate sobre estos aspectos tiende a tomar la posición de por qué en los bosques “no todo está mal”. Raramente se oye en las discusiones profesionales o en la literatura por qué las opciones bióticas son buenas por razones diferentes a la del costo-efectividad (ejemplo, avance de los objetivos de la biodiversidad). Aún así los beneficios que se asocian con las opciones bióticas y que no tienen que ver con el carbono son importantes. Se concluyó que las opciones bióticas aportan importantes beneficios subordinados y que existen muchas razones por las que deben realizarse estas opciones. Como señalaron algunos en el grupo, el equilibrio del carbono podría considerarse realmente el beneficio subordinado: a menudo las razones por la que estos proyectos se realizan son -o a menudo debieran ser- otras razones que promueven objetivos socioeconómicos y del medio ambiente. Los proyectos de equilibrio biótico del carbono, entre los que se incluyen las opciones del manejo de los bosques y del uso de la tierra, brindan la oportunidad de apoyar esfuerzos para reducir la deforestación y proteger a ecosistemas forestales vulnerables, muchos de los cuales se perderían o degradarían a corto o mediano plazo (dentro de ~20años) sin un apoyo adicional. Los participantes del taller consideran que los proyectos de equilibrio biótico pueden aportar un mecanismo de apoyo para las prácticas del desarrollo sostenible en países en desarrollo. La inclusión de opciones bióticas entre las estrategias para enfrentar la preocupación internacional acerca del cambio climático global incrementará los recursos disponibles para apoyar las prácticas sostenibles del uso de la tierra y de los bosques. También se acordó que es tiempo de ir a lo esencial, ya que muchos bosques enfrentarán severas amenazas en el futuro cercano. Los participantes en el taller sienten que la JI es un mecanismo único de financiamiento que pudiera ayudar a salvar las áreas amenazadas antes de que desaparezcan. El tiempo es de crucial importancia en este aspecto. Varios
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
participantes están de acuerdo con la observación de que “sería una oportunidad perdida si no la asimos mientras que esté allí. El asunto no es si la podemos capturar posteriormente, es si finalmente la podemos capturar.” Los proyectos forestales y energéticos para el equilibrio del carbono apor tan beneficios al carbono en diferentes marcos de tiempo. Algunos aportan beneficios relativamente inmediatos pero a largo término (ejemplo, la pr otección de los bosques), en tanto otros aportan la mayor parte de sus be neficios en varias décadas (ejemplo, las plantaciones de bosques con rota ción a largo plazo). Sin embargo, en los proyectos del sector energético, los beneficios de los proyectos con respecto al carbono no debieran acreditar se al proyecto hasta que se hayan logrado en realidad y sean verificables. Los proyectos de equilibrio biótico pueden aportar beneficios a corto o largo plazo. El aspecto de la perpetuidad en conexión con los proyectos de equilibrio biótico -el marco de tiempo en el cual el proyecto ofrece sus beneficios- ha sido contencioso y a menudo se plantea por los críticos. Se ha señalado que aún los proyectos energéticos no pueden reclamar que producen reducciones perpetuas de emisiones; en un marco de tiempo de 200 años antes de que las reservas de gas se agoten (y el gas que se conserva hoy se haya emitido) sólo entonces habría un retraso de las emisiones. La precisión con la que podemos medir el acúmulo de carbono en la vege tación in situ asociada con los proyectos forestales de equilibrio del carbo no es muy elevada -de hasta 10%, con un límite de confianza de 95% en la mayoría de los casos. Los beneficios sobre el carbono de un proyecto pueden medirse con alto grado de precisión. Un número de participantes en el taller, con gran experiencia en el trabajo en el terreno en esta área, se sienten confiados en que se puede alcanzar una cifra de ±10%. Los esfuerzos para alcanzar este elevado nivel de precisión variarán entre los proyectos. Los participantes en el taller señalaron que este nivel de precisión es comparable al encontrado en muchos proyectos del sector energético. Cualquiera que sea la preocupación asociada con el nivel alcanzado en la precisión de la determinación para un proyecto dado, siempre es posible reportar los beneficios netos de carbono basados en el límite inferior del intervalo de confianza alcanzado. Hacer esto hace que los beneficios de carbono señalados sean altamente creíbles en relación con los proyectos energéticos, para los que los estimados deben ser más precisos. Los participantes consideran que aún cuando algunos proyectos forestales no serán capaces de cumplir la precisión en la cuantificación que tienen muchos proyectos energéticos, no hay fundamentos para argumentar que los proyectos forestales no debieran jugar un papel en los esfuerzos de mitigación o en un régimen de comercialización del CO2. Si se considera apropiado por los decisores de políticas, están fácilmente disponibles los medios para ajustar los beneficios cuantificados de diferentes tipos de proyectos para inexactitudes de este tipo. Siempre que sea apropiado, tales ajustes debieran aplicarse al sector energético así como a los proyectos del sector forestal. Es relativamente fácil, y los costos son a menudo modestos, medir in situ el carbono almacenado o secuestrado como resultado de los proyectos fores tales para el equilibrio del carbono. Las mediciones son similares al costo y facilidad de los ahor ros de medir el carbono asociados con muchos proyec
-
163
164
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tos energéticos de equilibrio de carbono. Los participantes concluyeron que, como aspecto técnico y práctico, el costo de medir el carbono en los proyectos de equilibrio biótico no es significativo; en cualquier caso, es comparable a los aspectos técnicos y al costo práctico asociado con muchos proyectos de equilibrio energético. Se concluyó de forma general que éste no era un problema a pesar de que se señala comúnmente por los críticos. Algunas categorías de proyectos bióticos son capaces de cumplir con un ré gimen de acreditación, cualquiera que sea dicho régimen. Los participantes al taller consideran que aún cuando las características de los proyectos de equilibrio basados en los bosques varían ampliamente con respecto a la posibilidad de ser medidos, las pérdidas, persistencia y las otras variables, hay medidas basadas en los bosques que pueden conformarse exitosamente a cualquier régimen de acreditación que se desarrolle en el futuro. Si hubiera pérdida de los beneficios del carbono, la contabilidad asociada con los proyectos bióticos de equilibrio del carbono es similar a la asociada con muchos otros proyectos energéticos. Los participantes concluyeron que la pérdida es un aspecto a considerar tanto en los proyectos forestales como energéticos y que las fuentes potenciales de pérdidas a que se enfrentan ambas categorías de proyectos son a menudo similares (aunque puede diferir la magnitud). La verificación por terceras partes del carbono acumulado presenta aspec tos técnicos similares, tanto en los proyectos forestales como energéticos. Para ambos tipos de proyectos, la verificación eleva la exactitud de los r eclamos de carbono; ellos pueden elevar y verificar los beneficios ambienta les y sociales de los proyectos de equilibrio bióticos. Los participantes generalmente concuerdan que la verificación por terceras partes es deseable, de manera general, para los proyectos de equilibrio. Algunos cuestionan si tal solicitud no añade otra etapa burocrática a estos proyectos. Los participantes observaron que la verificación por terceras partes es un aspecto de credibilidad de la determinación y el análisis, más que de establecer un estándar. Referencias y lecturas seleccionadas Brown, P., Cabarle, B., and Livernash, R. 1997. Carbon Counts: Estimating Climate Change Mitigation in Forestry Projects, World Resource Institute, Washington, DC. Brown, S., et al. 1996. Management of Forest for Mitigation of Greenhouse Gas Emissions. In Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 1995: Impacts, Adaptations and Mitigation of Climate Change: ScientificTechnical Analyses, 773-97. Carter, L. 1997. Modalities for the Operationalization of Additionality. In U.N. Framework Convention on Climate Change, Determination of Environmental Benefits: Part Two, The Act al Project Case, background documentation for Work hop on Determination of Environmental Benefit , Paris, September 9-10, 1997. Center for Clean Air Policy 1993. The Role of Forestry Offsets in Reducing CO2 Levels, Washington, DC. Dale,V., Houghton, R.A., and Hall, C.A.S. 1991. Estimating the Effect of LandUse Change on Global Atmospheric CO2 Concentration, in Oak Ridge
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
National Laboratory, The Global Carbon Cycle, 85-89. Dixon, R.K., Brown, S., Houghton, R.A., Solomon, A.M., Trexler, M.C. and Wisniewski, J., 1994. Carbon Pools and Flux of Global Forest Ecosystem , in: Science, American Association for the Advancement of Science, vol. 263, 185190. Electric Power Research Institute 1990. Reforestation to Offset Carbon Dioxide Emissions, EPRI Final Report #EN-6910, Palo Alto, California. Faeth, P. Cort, C. and Livernash, R. 1994. Evaluating the Carbon Sequestration Benefit of Forestry Project in Developing Countries. World Resource Institute. Fearnside, P. 1997. "Monitoring Need to Transform Amazonian Forest Maintenance into a Global Warming Mitigation Option," Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change 2(2-3 :285-302. Fearnside, P. 1996. Socioeconomic actors in the Management of Tropical Forests for Carbon, Forest Ecosystems, Forest Management, and the Global Carbon Cycle, NATO ASI Series 40: 349-61. IEA. 1997. "Additionality of Global Benefit and Financial Additionality in the Context of the AIJ Negotiation ." Draft International Energy Association Working Paper. Intergovernmental Panel on Climate Change 1992. Climate Change: The IPCC Response Strategies; WMO/UNEP, Island Press: Washington, D.C. Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 1995: The Science of Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge (1996). Kosloff, L.H. 1997. Climate Change Mitigation and Sustainable Development. Natural Resources & Environment 12: 93-96, 143-145. Lee, R., et al. 1997. "Understanding Concern About Joint Implementation," Joint for Energy and Environment, Oak Ridge National Lab . MacDicken, K. 1997. Project-Specific Monitoring and Verification: State of the Art and Challenge. Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change 2(2-3): 191-202. Pinard, M., and Putz, F. (1997) Monitoring Carbon Sequestration Benefit Associated with a Reduced-Impact Logging Project in Malaysia. Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change (2-3):203-15. Purkey, A.T. 1989. Combating the Greenhouse Effect Through Forestry Activities in Developing Countries: A Project Evaluation Process, World Resource Institute, Washington, DC. Sathaye, J.A., et al. 1998. Concerns About Climate Change Mitigation Projects: Summary of Findings from Case Studies in Brazil, India, Mexico, and South Africa. Ernest Orlando Lawrence Berkeley National Laboratory, LBNL-41403. Trexler and Associates, Inc. 1998. Innovative Forest Financing Options and Issues: Forest Conservation and Management for Climate Change Mitigation. Prepared for the United Nation Development Programme, Programme on Forest. Trexler and Associates, Inc. 1998. Final Report of the Biotic Offsets Assessment Work-shop. Sponsored by U.S. Environmental Protection Agency, Utility Forest Carbon Management Program, and the Electric Power Research Institute, Baltimore, Maryland, September 5-7, 1997. Trexler, M.C. 1991. "Minding The Carbon Store: Weighing U.S. Forestry Strategies to Slow Global Warming." World Resource Institute. Trexler, M.C. and Broekhoff, D.J. 1996a. Biodiversity Conservation and Joint Implementation: An Action Agenda. Presented at Workshop on Financing the Conservation of Biological Diversity and the Sustainable Use of Biological Resources, Centre for Social and Economic Research on the Global Environment (CSERGE), Harare, Zimbabwe, September 13-15, 1995. Trexler, M.C. and Broekhoff, D.J. 1996b. Biodiversity Conservation Through
165
166
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Joint Implementation Under the Framework Convention on Climate Change: Advancing Common Agenda Elements. Presented at Workshop on Investing in Biodiversity, Fifth Session of the Global Biodiversity Forum, Buenos Aires, Argentina, November 1-3, 1996. Trexler, M.C., Faeth, P.E., and Kramer, J.M. 1989. Forestry as a Response to Global Warming: An Analysis of the Guatemala Agroforestry and Carbon Sequestration Project, World Resource Institute, Washington, DC. Trexler, M.C. and Gibbons, R.L. 1998. Land Use Change and Forestry Under the Kyoto Protocol: Looking Forward to cop-4, in Carpenter, C. (ed.), Linkages Journal, International Institute for Sustainable Development. Available from TAA or at http://www.ii d.ca/linkage / journal/. Trexler, M.C. and Haugen, C. (1995) Keeping it Green: Global Warming Mitigation Through Tropical Forestry, World Resource Institute, Washington, DC. Trexler, M.C. and Kosloff, L.H. 1998."The 1997 Kyoto Protocol: What Does it Mean for Project-Based Climate Change Mitigation?" in Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, Kluwer Academic Publishers, 3:158. Trexler, M.C. and Kosloff, L.H. 1997. "The Role of Forestry and Land Use-Based Offset Project in an Evolving Joint Implementation Regime," in 1997 Proceedings of the Air and Waste Management Association, June 8-12, 1997, Toronto, Canada. Trexler, M.C. and Meganck, R. (1993) Biotic Carbon Offset Program : Sponsor of or Impediment to Economic Development? Climate Research 3: 129-136. U.N. Framework Convention on Climate Change, Conference of the Parties, Third Session 1997. Kyoto Protocol to the United Nation Framework Convention on Climate Change, Agenda Item 5, FCCC/CP/1997/L.7/Add.1.1997. U.S. Initiative on Joint Implementation 1996. Activities Implemented Jointly: First Report to the Secretariat of the United Nations Framework Convention on Climate Change: Accomplishments and Description of Project Accepted Under the U.S. Initiative on Joint Implementation, Washington, DC. U.S. Initiative on Joint Implementation 1997. Activities Implemented Jointly: Second Report to the Secretariat of the United Nations Framework Convention on Climate Change: Accomplishments and Descriptions of Projects Accepted Under the U.S. Initiative on Joint Implementation, Washington, DC.
Mark C. T rexler es el Presidente de Trexler and Associates, Inc. (TAA, por sus siglas en inglés), Compañía privada de Servicios para la Mitigación del Cambio Climático. Antes de crear TAA, el Dr. Trexler dirigió la investigación sobre el carbono forestal como una opción para la mitigación del cambio climático en el Instituto de Recursos Mundiales. También participó en el desarrollo del AES/CARE Proyecto de Agroingeniería y Secuestro de Carbono en Guatemala, que fue el primer proyecto para el equilibrio del carbono. Se ha publicado, incluyendo Minding the Carbon Store, un extenso estudio acerca de las opciones para el secuestro del carbono en Estados Unidos, y Keeping it Green, una evaluación del potencial de los bosques tropicales para la mitigación del cambio climático global. Laura H. Koslof f es Fiscal y Analista Principal de TAA cuya área de trabajo son las leyes domésticas e internacionales sobre el medio ambiente. De 1989 a 1991, Ms. Kosloff sirvió como fiscal de jurado en el Departamento de Justicia para el Medio Ambiente y la División de Recursos Naturales de Estados Unidos. Posee extensa experiencia en litigios y negociaciones sobre el medio ambiente, y
T R E X L E R , KO S LOFF Y GIBB O N S
ha realizado conferencias y publicado acerca de tópicos sobre leyes nacionales e internacionales sobre el medio ambiente. Rebecca Gibbons es Analista de Política del TAA. Participa en una amplia gama de proyectos energéticos y relacionados con el cambio climático del TAA, y participa activamente en el trabajo de mitigación forestal del TAA. Ms. Gibbons posee un BA en ciencias políticas concentrándose en Política Medioambiental en la Universidad de Connecticut. Trexler and Associates, Inc. 1131 SE River Forest Road Portland, OR 97267-3513 USA Tel.: 1-503-786-0559 Fax: 1-503-786-9859
[email protected] www.climateservices.com
167
B U RTO N
169
Adaptación y variabilidad al cambio climático en el contexto del desarrollo sostenible 1 Ian Burton Universidad de Toronto Ontario, Canadá Resumen En 1992, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Cli mático (UNFCCC, por sus siglas en inglés) demostró que existe consenso in ternacional sobre la necesidad de la cooperación global para formular y aplicar las estrategias de adaptación. Sin embargo, el desar rollo de una ma yor comprensión sobre la adaptación, y del movimiento tendiente a adop tar el acuerdo internacional que determine los pasos que deben darse pa ra facilitarla, se ha retrasado mucho con respecto a la mitigación. Este trabajo describe una variedad de perspectivas actuales sobre la adaptación. Luego, informa acerca del estado del conocimiento y del pen samiento, como reflejados en investigaciones recientes realizadas en Ugan da, Antigua y Barbuda y Paquistán. Es sobre esta base que el trabajo con cluye con la identificación de varios medios posibles para desar rollar la coo peración internacional en el aspecto de la adaptación en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto. Introducción La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático reconoce que la adaptación y la mitigación son las respuestas esenciales a los riesgos del cambio climático. La mitigación es la reducción de las emisiones de gases de efecto de invernadero y el secuestro de dióxido de carbono por la vegetación y los suelos para ayudar a estabilizar la concentración atmosférica de los gases de efecto de invernadero. La adaptación está constituida por todos los ajustes en los sistemas socioeconómicos diseñados para reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático. Desde que se firmó la Convención en Río de Janeiro en 1992, la mayor atención ha recaído en la mitigación, y se ha tratado poco la adaptación. Sin embargo, está creciendo el reconocimiento de que la adaptación al cambio climático es imperativa y urgente. Este trabajo discute el espectro de las posibles respuestas de adaptación y cómo las mismas pueden integrarse a los planes e inversiones para el desarrollo económico nacional.
Adaptación en países desar rollados y en países en desar rollo La adaptación puede reducir los impactos del cambio climático tanto en países desarrollados (incluidos en el Anexo I) como en los países en desarrollo. Se ha concluido de forma autorizada que en los países desarrollados la capacidad de adaptación es elevada (Academia Nacional de Ciencias 1992). Esta aseveración
1 Este trabajo se basa en una investigación que fue financiada, en parte, por la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos trabajando para el Instituto Mundial de Recursos, Washington D.C. y para el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente con el apoyo del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés).
170
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
puede limitarse en tres formas: • Primera, la adaptación se aplica mejor en sectores socioeconómicos fuertemente controlados. En el Informe Nacional de la Academia estos sectores son la agricultura, el manejo de bosques y de tierras de pastoreo, los recursos hidráulicos, turismo y recreación, estructuras costeras y asentamientos, migración humana y seguridad doméstica. Los paisajes naturales y los ecosistemas marinos están delineados en el Informe como áreas sensibles al cambio climático y donde la adaptación es cuestionable. • Segundo, los costos de adaptación permanecen en gran medida, inexplorados (Rothman y cols., 1998; Bein y cols., 1999). Comúnmente se asume que los costos serán relativamente bajos en relación con el bienestar nacional, pero puede que éste no sea el caso. Los costos dependerán de la magnitud y del grado del cambio climático, y éste aún es incierto. • Tercero, la confianza en la capacidad de adaptación asume que el cambio climático será lento y creciente, y que no se producirán eventos dramáticos como son los cambios súbitos en la circulación oceánica. Presumiblemente, la probabilidad de estos eventos es baja, pero los mismos pudieran ser catastróficos. Estas advertencias son ampliamente aceptadas, no obstante el criterio de que los países desarrollados pueden realizar la adaptación necesaria sin que se tomen acciones por acuerdos o arreglos internacionales. Sin embargo, cada vez es mayor el reconocimiento de que las medidas de adaptación adoptadas en un país pudieran tener consecuencias en otros países. Esto se aplica más claramente en situaciones fronterizas. Por ejemplo, cuando se hacen adaptaciones para cambiar los regímenes hidrológicos en un país que comparte la cuenca de un río con países vecinos, las repercusiones que se obtienen son probablemente regionales. Las políticas y medidas de adaptación pueden afectar también los términos comerciales, tanto regionalmente, como en los casos del tipo de la Unión Europea y bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte; parece probable que eventualmente serán requeridos algunos acuerdos o entendimientos regionales. En los países en desarrollo, especialmente en los más pobres, menos desarrollados y más vulnerables a los efectos de la variación climática, la capacidad de adaptarse es generalmente inferior a la de los países desarrollados Esto se debe a la falta relativa de recursos financieros; menor acceso a las tecnologías; menor investigación científica y capacidad de desarrollo; menor organización de instituciones sociales y gubernamentales efectivas; y menor desarrollo de recursos humanos capacitados. Además, no sólo la cantidad real de bienestar nacional es un factor, sino también es importante su distribución. Los países en los que la mayor proporción de su población se encuentra en la pobreza tienen menos capacidad de adaptación. La incertidumbre acerca de la respuesta de los ecosistemas naturales y la pérdida potencial de la biodiversidad es otro impedimento para el desarrollo de una eficaz política de adaptación, especialmente en los países tropicales. La amplia divergencia en la capacidad de adaptación entre los países totalmente desarrollados y los menos desarrollados es la principal razón por la cual los impactos del cambio climático probablemente serán mucho mayores en aquellas regiones donde se proyecta que el cambio climático, medido en términos de cambio de la temperatura media, será menor (IPCC 1996a). Estas regiones se describen como de baja latitud o tropicales. Se proyectan cambios significativamente mayores en la temperatura media anual para las latitudes medias y altas. Sin embargo, el hecho de que los países más altamente desarrollados, con mayor capacidad de adaptación, están fundamentalmente localizados en estas regiones hace que se espere que los impactos sean menores. Desde el acuerdo de la UNFCCC en 1992, se ha hecho mayor énfasis en tra-
BU RTO N
tar de reducir las emisiones de gases con efecto de invernadero. En el momento en que se escribía este trabajo (Junio 2000), los negociadores estaban buscando la ratificación y la aplicación del Protocolo de Kyoto. El objetivo es completar estas negociaciones para la fecha de la sexta reunión de la Conferencia de las Partes (COP.-6) a celebrarse en La Haya en los Países Bajos en Noviembre del 2000. Hasta ahora, ha habido poca discusión sobre la cooperación internacional para alcancar la adaptación, con excepción de las Comunicaciones Internacionales bajo la Convención. Este trabajo trata de colocar más firmemente a la adaptación dentro del contexto del desarrollo sostenible. Al atraer la atención hacia la importancia, tanto de la mitigación como de la adaptación, como componentes que intervienen en una carpeta balanceada de respuestas, la intención del autor es ayudar a estimular aún más el debate y a que se realice un rápido progreso. Alcanzar la mitigación sustancial tomará un tiempo considerable. Ahora pueden tomarse las medidas de adaptación para enfrentar la vulnerabilidad existente y futura.
El contexto de la Convención Climática Desde el comienzo de las negociaciones para el UNFCC a finales de los 80, se trató la adaptación al cambio climático como secundaria a la mitigación. El objetivo final de la Convención se estableció como la “estabilización de las concentraciones de gases de efecto de invernadero en la atmósfera a un nivel que prevendría las interferencias antropógenas dañinas con el sistema climático”. Lo que siguió a esta formulación inicial fue una abrumadora concentración sobre la mitigación: ¿qué cantidad de mitigación era necesaria, cuándo, en qué proporción y cuál es la distribución apropiada de la responsabilidad para alcanzar un acuerdo sobre los objetivos planeados? El requerimiento de que el acuerdo fuera internacional surgió debido a la naturaleza global del cambio climático. Como que todos los países contribuyen a la acumulación de gases de efecto de invernadero de la atmósfera, aunque en cantidades desiguales, es imperativo que todos los países concuerden en sus responsabilidades respectivas con el fin de evitar que el problema “se desboque libremente” -donde las no-Partes disfrutan, sin participar realmente, de los beneficios que se obtengan por los pasos dados por otros. No obstante, la Convención reconoció la necesidad eventual de la adaptación. Esto se especifica en el Artículo 4.1 de la Convención y en el Artículo 4.4, que establece que “las Partes incluidos en el Anexo II también ayudarán a las Partes de los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a cubrir los costos de adaptación a estos efectos adversos.” De acuerdo con un comentarista, “Esta provisión es la expresión más clara de que la aceptación por parte de la Convención valora tanto a la adaptación como a la mitigación” (Yamin 1998). Durante los primeros cinco años de vida de la Convención, hasta lograr el acuerdo en el Protocolo de Kyoto, se dedicó una desproporcionada cantidad de atención a la mitigación. Seis consideraciones ayudan a explicar la renuencia de enfrentar la adaptación: • Se ha pensado que la adaptación es una estrategia a largo plazo que puede ser retrasada hasta que los efectos del cambio climático sean más evidentes y menos inciertos. • La adaptación se ha definido tan ampliamente que el rango potencial de medidas es extremadamente grande. Al propio tiempo, no hay aún una información adecuada sobre el costo de la adaptación ni existen acuerdos sobre las bases para la determinación de las prioridades. • Las Partes de los países desarrollados están preocupadas por exponerse a demandas sustanciales y mal definidas para la asistencia bajo el Artículo 4.4. Las guías suministradas por los países desarrollados para el mecanismo financie-
171
172
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
ro de la Convención, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés), lo que han logrado es refrenar la provisión de asistencia para la adaptación. • Al inicio, el GEF se estableció en respuesta a las demandas de países en desarrollo para obtener la financiación internacional con el fin de cubrir los costos adicionales para responder a las necesidades para la protección global del medio ambiente. Por tanto, uno de los criterios para el financiamiento por el GEF, ha sido que para que una iniciativa sea elegible deben ser demostrables los beneficios globales para el medio ambiente. En general, se cree que, en el caso de la adaptación, los beneficios son en su mayoría domésticos, y por tanto, que el financiamiento adicional, más allá de la asistencia normal para el desarrollo, no está justificado excepto en aquellos casos donde puedan demostrarse beneficios genuinamente globales. • Muchas actividades de desarrollo ya tienen en cuenta el clima actual así como su probable variabilidad futura y sus extremos (al menos en teoría). Al igual que con las ciencias atmosféricas aún no es posible, y quizás nunca lo sea, distinguir con certeza entre la variabilidad climática normal y los cambios climáticos, tanto a escala local como regional, se ve que no hay un fundamento científico para distinguir entre las medidas de adaptación a los factores climáticos naturales (y sus costos) y el cambio climático. • Por medio de negociaciones internacionales, los representativos de los países en desar rollo han considerado la adaptación como una fuente potencial de flujos externos o de costos. Las medidas de mitigación, sin embargo, se han visto como fuentes potenciales de flujo hacia dentro o de asistencia financiera (a través de la Implementación Conjunta y del Mecanismo para un Desarrollo Limpio). De estas seis consideraciones contra el enfrentamiento más agresivo a la adaptación, dos han perdido gran parte de su credibilidad: la falta de urgencia y la falta de beneficios globales. Falta de urgencia El reciente y dramático incremento de los costos financieros de los desastres naturales relacionados con el tiempo han ayudado a crear el sentido de urgencia. En tanto no se puede probar científicamente que la magnitud de la variabilidad climática y de los eventos extremos que se están experimentando en la actualidad se vinculan directamente con el cambio climático, en realidad existe la posibilidad de que éste sea el caso. Los científicos de la atmósfera generalmente concuerdan que este patrón es consistente con los cambios que pudieran esperarse como resultado de la desestabilización atmosférica y de la intensificación del ciclo hidrológico que son causados por el cambio climático. El costo de los desastres relacionados con el tiempo en 1998 excedió los costos acumulados de todos esos desastres que ocurrieron en la década de los 80 (Annan 1999). Las pérdidas por eventos extremos en 1998 pueden atribuirse a la fuerza sin precedentes del evento El Niño 1997-98. Aquí, de nuevo, es posible que exista un vínculo con el cambio climático pero no está comprobado. A pesar de estas necesarias cualidades, el vínculo entre el cambio climático y los eventos extremos actuales es suficiente causa de alarma y ha incentivado el sentido de urgencia. Falta de beneficios globales El argumento de que las medidas de adaptación no producen beneficios globales sustanciales se equilibra con el reconocimiento de que los costos de adaptación al cambio climático, en efecto, se han impuesto en todos los países por las emisiones históricas de gases de efecto de invernadero fundamentalmente a partir de las Partes que son países desarrollados. En realidad, la aceptación de la res-
BU RTO N
ponsabilidad para cubrir los costos de adaptación, como se establece en el Artículo 4.4, es el reconocimiento tácito de su culpabilidad (Fankhauser 1996). Además, la prevención de las pérdidas a gran escala producida por los desastres naturales relacionados con el clima pueden tener beneficios globales sustanciales. En el caso del Huracán Mitch, por ejemplo, las pérdidas económicas en Guatemala y Nicaragua igualaron, aproximadamente, a diez años de crecimiento económico. Tales retrasos están ocurriendo con más y más frecuencia, y son el costo real del desarrollo económico global. Esto se añade a los costos crecientes de eliminación de las emergencias y de la rehabilitación de los desastres, la creciente amenaza que se le plantea para la estabilidad política y social y los incrementos potenciales de refugiados a través de las fronteras terrestres y transoceánicas.
En el caso del Huracán Mitch, las pérdidas económicas en Guatemala y Nicaragua igualaron, aproximadamente, a diez años de crecimiento eco nómico. Tales retrasos están ocurriendo con más y más frecuencia, y son el costo real del desarrollo económico global. Esto se añade a los costos ecr cientes de la eliminación de las emergencias y de la rehabilitación de los desastres, la creciente amenaza que se plantea para la estabilidad política y social, y los incrementos potenciales de los refugiados a través de las fronteras terrestres y transoceánicas. En el caso del Huracán Mitch, por ejemplo, las pérdidas económicas en Guatemala y Nicaragua igualaron aproximadamente a diez años de crecimiento económico.
En este trabajo se discuten las cuatro restricciones restantes acerca de la adaptación. Aunque aún no se disponen respuestas totalmente satisfactorias, se está haciendo cada vez más claro que los costos de adaptación al cambio climático no necesitan ser un gran agujero negro con capacidad ilimitada para absorber los recursos financieros. Se han diseñado formas para distinguir los costos de adaptación al cambio climático. Esta diferenciación no puede basarse en una rigurosa distinción científica entre el clima, la variabilidad climática y el cambio climático, está emergiendo el sentido de lo que pudiera considerarse un incremento razonable de los costos. Al propio tiempo, los países en desarrollo están reconociendo que debe hacerse especial énfasis en la asistencia adicional de sus esfuerzos para lograr los costos de adaptación. El resultado probablemente depende más de la negociación que de la ciencia, pero ya no es insalvable la diferencia en las posiciones.
¿Qué significa ‘adaptación al cambio climático’? La UNFCC no define la adaptación, y en general hay ausencia de definición formal. Lo que más se acerca a una definición autorizada se encuentra en el texto del Análisis Técnico del IPCC donde se establece que “la adaptación se refiere a los ajustes en los sistemas ecológicos, sociales o económicos en respuesta a estímulos climáticos reales o esperados, sus efectos o impactos. Se refiere a cambios en los procesos, prácticas y estructuras para moderar los cambios potenciales o para beneficiar algunas oportunidades asociadas con el cambio climático” (IPCC 1996b). En la literatura y en la investigación reciente acerca de la adaptación al cambio climático algunas veces se plantea que la adaptación es un nuevo campo acerca del que se conoce muy poco o del que hay poca experiencia. Esto es cierto, si se aplica estrictamente al cambio climático antropógeno. Sin embargo, sería un error asumir que se está creando un campo totalmente nuevo de las cien cias. Mientras que la amplitud del campo de la adaptación evidentemente es
173
174
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
muy grande, este se reduce dramáticamente si se distingue entre la adaptación al clima y la adaptación al cambio climático (Burton 1997). La adaptación al clima ha sido siempre parte esencial de la evolución y de la supervivencia, tanto de los sistemas humanos como naturales. En todas las regiones, el patrón y el diseño de los asentamientos y de la infraestructura humana, las prácticas agrícolas y la selección de cosechas, y un rango de otras varias actividades se ha adaptado durante siglos, de forma exitosa, al clima prevaleciente. En cada uno de los sectores socioeconómicos en riesgo por el cambio climático existe un conocimiento, tanto teórico como práctico, relacionado con las respuestas al clima así como de la variabilidad climática y de los eventos extremos (Grupo Asesor de Washington 1999). El carácter de este conocimiento difiere de sector a sector. En la agricultura, por ejemplo, hay un gran volumen de conocimiento práctico y de experiencia local en cada comunidad agrícola. Esta es la base de las decisiones que se toman de día en día por los agricultores individuales acerca de factores como qué plantar, en qué fechas, y los métodos de cultivo. Este conocimiento elemental se enriquece por un volumen considerable de conocimientos contenidos en los modelos de cosechas, los que correlacionan las respuestas de varios tipos de cosechas con un amplio rango de variables climáticas y del tiempo. Al diseñar los estándares para los componentes de la infraestructura siempre se toman en cuenta las variables del clima y del tiempo. Por ejemplo, en el manejo del agua, la transportación, los bosques, el turismo y la recreación, la protección de la salud y el manejo de las zonas costeras, los factores de la variabilidad climática y los extremos siempre son, tanto formal como informalmente, un elemento en el diseño y en la toma de decisiones. Además, las propiedades residenciales, comerciales e industriales, los puentes, autopistas, canales de drenaje, diques y bahías frecuentemente están sujetos a estándares del tiempo y del clima oficialmente aprobados, y cuya aplicación comúnmente es responsabilidad de las compañías constructoras y de otros miembros del sector privado. Así, la adaptación al cambio climático no es algo que debe comenzar de la nada. Es un proceso creciente que se puede construir sobre una larga historia de adaptación previa. Lo que es nuevo es la necesidad de adaptarse mucho más rápidamente debido al impacto de las actividades humanas sobre el clima. Probablemente sea más difícil y más caro, y es una carga legítima sobre los recursos económicos globales que están disponibles a través de los mecanismos financieros como son las Facilidades Globales para el Medio Ambiente. Con el fin de desarrollar la ciencia de adaptación al cambio climático, será necesario incrementar el conocimiento existente, para poder lograr nuevos y probablemente más amplios rangos de variabilidad y de eventos extremos que los que se habían considerado previamente. Sin embargo, hay un nuevo elemento de importancia que implica que la ciencia de la adaptación al cambio climático requerirá de un incremento en los cambios más que de la suma de los métodos empleados previamente para adaptarse al cambio climático. El manejo del riesgo para la variabilidad climática, del tiempo y de sus eventos extremos previamente ha estado muy compartimentada. Diferentes variables del tiempo producidas por causas diferentes afectan a sectores diferentes. De acuerdo con esto, aquellas que conciernen al tiempo y a la variabilidad climática han desarrollado sus ciencias que están muy separadas una de otras. De esta forma, las prioridades agrícolas, y por tanto sus técnicas, probablemente sean distintas a las aplicadas en los bosques, el manejo de los recursos hidráulicos, y el diseño de construcciones e infraestructura. Por ejemplo, los agricultores están más preocupados acerca de la probabilidad de la ocurrencia de heladas o sequías, y menos preocupados con la calefacción y la ventilación de los grandes edificios de residencia. Las ciencias de la agronomía, hidrología, silvicultura, arquitectura, diseño e ingeniería constructiva, y salud humana todas han desarrollado formas y terminologías propias para la evaluación del riesgo. Ahora las mismas se enfrentan a un
B U RTO N
riesgo a la que todas son vulnerables, aunque en formas y grados diferentes. Esta amenaza común las está forzando a la convergencia de metodologías y terminologías hacia lo que pudiera llamarse la evaluación integrada del riesgo para el cambio climático. Este proceso sólo está comenzando, y su momentum es evidente en el creciente campo de los modelos de evaluación integrados.
Necesidades para la identificación de la adaptación y su evaluación Dentro de este amplio concepto de adaptación al cambio climático se hace necesario especificar, dentro de cada país y localidad, cuáles son las necesidades de adaptación y priorizarlas. En los países desarrollados se ha asumido hasta ahora que los diversos grupos socio-económicos tendrán la capacidad de adaptarse, y que se requiere poco o ningún plan o política. En la medida en que se cree que es necesaria la acción preparatoria, esta ha tendido a centrarse en la investigación para la adaptación futura que se ha concentrado en los estudios del impacto climático.
Así, la adaptación al cambio climático no es algo que debe comenzar de la nada. Es un proceso creciente que puede construirse sobre una historia larga de adaptación previa. Lo que es nuevo es la necesidad de adaptarse mucho más rápidamente debido al impacto de las actividades humanas sobre el clima.
En los países en desar rollo la búsqueda de las necesidades de adaptación y el desarrollo de prioridades ha recibido un poco más de atención. Las razones para ello son que la necesidad de adaptación probablemente sea mayor y se conoce que la capacidad es menor. Los gobiernos de los países en desarrollo también se han sentido esperanzados, y en algunos casos han solicitado, que las Partes incluidas en el Anexo II los ayuden a cubrir los gastos de adaptación. Por tanto éstos tienen gran interés en ser capaces de demostrar que existen las necesidades de adaptación y que las mismas pueden ser evaluadas. Las decisiones de la Conferencia de las Partes (COP) reflejan este reconocimiento. Las Facilidades Globales del Medio Ambiente han estado diseñando el mecanismo financiero para la Convención, y sus funciones están bajo la guía y el cuidado de la COP. En la primera reunión de la Conferencia de las Partes (COP-1), realizada en Berlín en 1995, se acordó en la Decisión 11/CP.1 que la adaptación se realizaría en los países en desarrollo en tres etapas secuenciales, utilizando estrategias a corto, mediano y largo plazo. Las etapas se especificaron de la siguiente forma: • Etapa I se definió como el nivel de planeamiento, para realizar estudios que identificaran los impactos del cambio climático, aquellos países o regiones que son particularmente vulnerables, y las opciones políticas para la adaptación y el reforzamiento de las capacidades nacionales. • Durante la Etapa II, como se contempla en el Artículo 4.1(e) de la Convención, deben ejecutarse medidas en aquellos países/regiones que se han identificado en la Etapa I como particularmente vulnerables. Aquí se debe incluir el fortalecimiento de capacidades nacionales a fin de prepararse para la adaptación. • Etapa III se concentrará en medidas para facilitar la adaptación, incluidos seguros, como se contempla en el Artículo 4.1(b) y en el Artículo 4.4 de la Convención. En la cuarta reunión de la COP en Buenos Aires en 1998, que trató sobre la
175
176
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
comunicación entre las Partes del Secretariado de la Convención, se acordó que ya era tiempo de pasar de la Etapa I a la Etapa II. Durante los primeros años de la Convención sobre el Cambio Climático, el apoyo a los países en desarrollo que estaban en la Etapa I (con pocas excepciones) se limitó a la asistencia en la preparación de las Comunicaciones Nacionales. Se espera que esto continúe bajo las Etapas II y III. Un comentarista cita “La renuencia por parte del GEF a financiar las medidas de adaptación” (Yamin 1998), lo que se dice está “incentivado por la preocupación de los donantes acerca de su responsabilidad con los costos de adaptación” (Yamin 1998). La renuencia surge, en parte, del mandato constitucional del GEF para financiar las acciones que conlleven a “beneficios globales del medio ambiente”. Se asume que los beneficios de la adaptación deben estar concentrados domésticamente y que no generen beneficios globales de fácil cuantificación para el medio ambiente (Werksman 1993). Para los estudios de adaptación ha habido algún apoyo adicional. Entre ellos resulta de importancia el Programa de Estudio de los Países de Estados Unidos (Smith y cols., 1996), y los Estudios de los Países financiados por el GEF a través del Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, el cual apoyó el análisis en Camerún, Paquistán, Estonia y Antigua y Barbuda en 1998. Además, los Países Bajos han apoyado un número de Estudios de Países, y se ha realizado un proyecto en Uganda en asociación con el Instituto de Recursos Mundiales con el apoyo de la Agencia Internacional del Desarrollo de Estados Unidos (Apuuli y cols., 2000). El GEF financió también una importante iniciativa regional en el Caribe (GEF 1995), y el Banco Mundial y otros han apoyado el desarrollo de una estrategia de adaptación para Bangladesh (Banco Mundial, próximo). Sin embargo, éstas son excepciones que demuestran que hasta el presente la regla ha sido la falta relativa de apoyo, grande o extenso, para la adaptación.
Las ciencias de la agronomía, hidrología, silvicultura, arquitectura, dise ño e ingeniería constructiva, y salud humana, todas han desar rollado formas y terminologías propias para la evaluación del riesgo. Aunque en for mas y grados diferentes ahora se enfrentan a un riesgo a la que todas son vulnerables. Esta amenaza común las está forzando a la convergencia de metodologías y terminologías y hacia lo que pudiera llamarse la evalua ción integrada del riesgo para el cambio climático. Este proceso sólo está comenzando, y su momentum es evidente en el creciente campo de los -mo delos de evaluación integrados.
Una revisión de estos estudios revela que no hay un caso en el que se haya identificado una medida específica de adaptación que se aplique claramente al cambio climático sólo, y que no produzca también co-beneficios adicionales para la reducción de daños por la variabilidad climática conocida. La mayoría de los estudios se han centrado primariamente en los impactos potenciales del cambio climático y han puesto poca atención en la adaptación mas allá de la creación de largas listas de medidas de adaptación necesarias. No obstante, las discusiones de los contenidos de los tres estudios, que pueden considerarse como excepcionales, se incluyen aquí.
Uganda En el curso del estudio de Uganda, surgió una útil distinción entre medidas transectoriales, con relación a una variedad de programas y políticas de gobierno que son multisectoriales, y a medidas que se realizan en un solo sector. Estas medi-
B U RTO N
das sectoriales pueden subdividirse aún más en grupos y pueden ser considerados como generales y específicas. Cuando se aplican estos tres grupos de medidas de adaptación a otros estudios de adaptación, casi invariablemente se identifican ejemplos de los tres tipos. En el caso de Uganda, en un taller al que asistieron expertos gubernamentales, decisores de políticas, científicos de Universidades, y organizaciones no gubernamentales del medio ambiente se propusieron las siguientes medidas transectoriales (República de Uganda 1997). Medidas propuestas, multisectoriales y transectoriales • fortalecimiento de los servicios meteorológicos de Uganda de manera que puedan realizar notificaciones confiables a mediano o largo plazo sobre sequías e inundaciones; • fortalecimiento de la capacidad para la Información del Alerta Precoz, especialmente para la seguridad alimentaria y la predicción climática a corto plazo; • incorporación de la información y proyecciones sobre cambio climático y variabilidad en los planes de desarrollo a largo plazo de Uganda, como el Plan de Acción Nacional sobre el Medio Ambiente (NEAP, por sus siglas en inglés), el Plan de Acción de las Aguas (WAP, por sus siglas en inglés), el Plan de Acción Forestal (FAP, por sus siglas en inglés), el Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza (PEAP, por sus siglas en inglés), y el proceso de descentralización; • realización de un inventario de prácticas y políticas existentes utilizadas para adaptarse a diferentes climas en todas las agencias y sectores con el propósito de comenzar con una identificación más detallada, para su evaluación y adopción, de las medidas de adaptación; • asegurar que el Comité de Uganda para la Preparación frente a Desastres (UDPC, por sus siglas en inglés) incluya en su plan de trabajo la reducción de los peligros que producen, a largo plazo, el cambio climático y la variabilidad climática. • promover la conciencia de la variabilidad y del cambio climático y las alternativas potenciales de respuesta en toda la sociedad de Uganda. Medidas sectoriales generales propuestas • revisar las políticas agrícolas para hallar las formas de reducir la vulnerabilidad existente y evitar la creación de nuevas vulnerabilidades; • renegociar el Acuerdo de las Aguas del Nilo para incluir los planes de respuesta al cambio climático; • revisar el plan de Acción Forestal de Uganda para asegurar que la variabilidad y el cambio climático se han considerado de forma adecuada Medidas sectoriales específicas propuestas • reducir la confiabilidad en las plantaciones de monocultivo de banano; • ampliar la irrigación e incrementar su eficiencia; • adoptar planes de contingencia dirigidos a manejar la variabilidad actual del clima, tanto para sequías como para inundaciones, y tanto al nivel nacional como local, pero especialmente en los distritos más vulnerables; • asegurar que el desarrollo de sitios potenciales de diques a lo largo del Río Nilo y de otros embalses esté controlado para asegurar el desarrollo futuro sin impedimentos; • estimular la conservación del agua en todos los niveles comunitarios, utilizando métodos apropiados, incluidos los sistemas basados en el comercio;
177
178
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
• elevar y fortalecer el Proyecto de Semillas de Árboles de Uganda para asegurar que se proteja la biodiversidad original contra el cambio y la variabilidad climática; • reducir la fragmentación geográfica de los bosques para asegurar que los tipos de bosques puedan migrar libremente como modo de enfrentarse al cambio climático; • estimular la protección de la biodiversidad fuera del lugar con el fin de evitar la extinción de las especies.
Antigua y Barbuda Probablemente el estudio más extenso realizado hasta la fecha sobre los impactos del cambio climático y las necesidades de adaptación en el ámbito nacional se terminó en Antigua y Barbuda en 1998. Esto se debe, fundamentalmente, a que el país es relativamente pequeño, con alrededor de 170 millas cuadradas (440 km2) y con una población de alrededor de 64,000 habitantes, lo que significa que, en el estudio, no se excluyó ninguna parte del territorio nacional. Así, los seis sectores examinados constituyen virtualmente toda la actividad económica y los recursos ambientales del país. El estudio comprendió zonas costeras, de pesca, agrícolas (incluidos bosques y ganadería), recursos hidráulicos, salud humana y asentamientos humanos y turísticos. Para cada sector, se realizaron estudios detallados de los impactos potenciales, y se confeccionó una lista de más de 60 necesidades de adaptación. No se hizo ninguna acción para establecer prioridades para la adaptación entre los sectores, aunque dentro de los sectores se realizó una prueba preliminar de las medidas de adaptación. El informe concluye que las fuentes principales de impactos probablemente serán los huracanes, la elevación del nivel del mar y las sequías. No es posible decir con exactitud en qué medida los huracanes pueden incrementarse en frecuencia y severidad, o cuan rápidamente ocurrirá la elevación del nivel del mar, ni cuánto más frecuentes e intensas se tornarán las sequías recurrentes en el área bajo el cambio climático. Sin embargo, está claro, que estos tres fenómenos producen ahora un daño sustancial a la economía y que las medidas actuales de adaptación son insuficientes. Antigua y Barbuda presenta un claro caso de adaptación de “ganar-ganar” o de “no lamentación”. Es necesario aumentar las medidas actuales, y estas producirán mayor beneficio en la medida en se relacionen con más rapidez con la intensificación de los impactos. Los recursos hidráulicos y los asentamientos humanos así como el sector turístico ilustran la situación. Recursos hídricos El suministro de agua potable en Antigua y Barbuda ya está limitado, especialmente en la estación de sequía y durante los años recurrentes de sequía. Existe una competencia entre los usuarios por el agua disponible. Cuando los suministros no son suficientes para todos, los usos municipales y el sector hotelero comercial reciben servicios de agua en detrimento de la agricultura. La alta variabilidad entre las estaciones y entre los años es un elemento que dificulta el manejo del agua. De acuerdo con el informe, “No hay una política nacional para el manejo del agua ni una estrategia para enfrentar esta situación ni los posibles impactos sobre el cambio climático.” El informe propone un enfoque de adaptación amplio y general que requerirá la creación de un Programa de Acción para el Manejo de los Recursos Hidráulicos que incluiría, pero que no estaría limitado a, los siguientes componentes: • manejo más eficiente de los suministros y de la infraestructura existente; • inicio de acuerdos institucionales para limitar las demandas futuras y para establecer el manejo integrado de los recursos hidráulicos;
B U RTO N
• fortalecimiento del monitoreo de los recursos hidráulicos y de los sistemas de información; • promover la conservación. En Antigua y Barbuda, como en cualquier otro lugar, el mejoramiento en el manejo del agua es una necesidad urgente. Tales acciones producirán beneficios a corto plazo, independientemente del cambio climático. Con el cambio climático probablemente estas acciones sean aún más beneficiosas. Inversamente, a menos que se mejore el manejo hidráulico, los impactos del cambio climático serán mucho mayores. Se han propuesto un número de medidas específicas además de las medidas generales trazadas por el Programa de Acción para el Manejo de los Recursos Hidráulicos, entre ellas se incluyen: • equipos de reemplazo que reducen la cantidad de agua que tienen los tanques de agua de los servicios sanitarios; • grifos de agua de flujo bajo; • rehabilitación de las cuencas hidráulicas; • establecimiento de nuevas capacidades de reserva para capturar y almacenar el exceso del flujo producido por la alteración en las precipitaciones, patrones de escurrimientos, y tormentas; • cavar pozos profundos Estas son adicionales a los planes existentes en la Autoridad de Servicio Público de Antigua (APUA, por sus siglas en inglés), la que hace un llamado al incremento de la capacidad de desalinización, exploración de las aguas profundas, control automático de la transmisión del agua y disminución de los “escapes” a través de medidas de control de las pérdidas y disminución de las conexiones ilegales. Asentamientos humanos y turismo Los huracanes y las tormentas tropicales son los principales riesgos para los asentamientos humanos y la infraestructura en Antigua Y Barbuda. Aún un incremento pequeño en la frecuencia o intensidad de tales tormentas pudiera producir efectos severos sobre la economía nacional. En Septiembre de 1989, el Huracán Hugo produjo un estimado de $154.1 millones de EC (Dólar Caribeño del Este) en daños directos, incluidos $130 millones de EC a las edificaciones. Esto asciende al 17.6% del Producto Interno Bruto (GPD, por sus siglas en linglés), lo que es comparable a cinco o más años de crecimiento económico al ritmo promedio actual. En Septiembre de 1995, el Huracán Luis tuvo consecuencias peores, y el costo de los daños directos se estimó en $364.5 millones de EC, lo que constituye el 30.5% del GDP, lo que es igual a alrededor de diez años de desarrollo económico. Se han propuesto las siguientes medidas de adaptación para reducir la vulne rabilidad de los asentamientos humanos y de la infraestructura frente al cambio climático: • mapas de peligro, que comprende la identificación en mapas de las áreas más vulnerables a los efectos del cambio climático; • control de inundaciones, que incluye la limpieza de las vías de agua y de drenajes y la prevención del llenado del sistema de drenaje natural; • controles e imposición en el uso de la tierra, los que incluyen: • implemento de las regulaciones de zonas para demarcar las áreas específicas para los tipos diferentes de uso de la tierra, como son densidad de
179
180
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
•
•
• •
construcciones y altura límite dentro de cada zona; • creación de códigos de construcción y planeamiento así como estándares de infraestructura; y • establecimiento de los requerimientos a cumplir para las zonas costeras; restaurar las estructuras existentes, lo que conlleva a la renovación de estructuras viejas para llevarlas a los códigos estándares de construcción y, de mayor importancia aún, fortalecer su resistencia contra huracanes y sequías; capacidad de construcción, que conlleva el fortalecimiento de instituciones como la Autoridad para el Control del Desarrollo y de otras agencias respon sables del manejo del medio ambiente. También comprende el mejoramiento de la coordinación Inter-agencias; mejoramiento del pronóstico y de los sistemas de alerta temprana con el fin de incrementar la preparación; programas con sistemas de educación pública e información, para elevar la conciencia pública sobre el calentamiento global y sus efectos.
Paquistán El estudio en Paquistán se realizó también en 1998, y se concentró en el agua, la agricultura y los sectores forestales. Dentro de estos tres sectores, este estudio es uno de los más sofisticados que se hayan realizado, especialmente por el uso de escenarios socio-económicos del crecimiento futuro y del desarrollo y su tratamiento de adaptación al cambio climático en el contexto del desarrollo económico. Paquistán tiene un clima árido y caliente que sostendría una población menor si no fuera por el flujo exógeno del río, que le permite una irrigación extensiva. Las Plantaciones Indus de Paquistán poseen el mayor sistema de riego continuo del mundo, y hay cosechas a lo largo de todo el año en la mayor parte de su área. El potencial hidráulico, las inundaciones y la salinidad, así como la eficiencia en el uso del agua son los aspectos claves actuales, y continuarán siéndolo en el futuro. El crecimiento de la población ha sido rápido, de 32.5 millones en 1947 en el momento de la independencia a un estimado de 138 millones en 1999 y se proyecta que alcance aproximadamente los 229 millones para el 2020. En el estudio se emplearon un número de escenarios de cambio climático de Paquistán. En general, ...los resultados muestran que mientras que el agua total almacenada en el sistema sea insuficiente, la operación de las fuentes de agua bajo diversos escenarios climáticos muestra que el problema se tornará más agudo en el futuro. El problema será aún más serio si el incremento en la temperatura se acopla con la disminución de las precipitaciones. La capacidad neta total del sistema para suministrar agua disminuirá en Paquistán con el paso del tiempo a menos que se tomen algunas medidas urgentes (Gobierno de Paquistán 1998). La estrategia para la adaptación en el sector hidráulico puede resumirse como “el uso conservador y eficiente del agua de manera informada y eficiente” (Gobierno de Paquistán 1998). El informe incluye que los administradores del agua estarán forzados a reevaluar las operaciones de todo el sistema y revisar la distribución del agua para la agricultura en varias zonas irrigadas. Las opciones de adaptación revisadas en el informe incluyen: • • • •
mitigar los peligros de las inundaciones; alterar el régimen de flujo de la corriente por la construcción de reservorios; aliviar los daños económicos de las inundaciones y de la salinidad; aumentar los suministros;
B U RTO N
• redistribuir los recursos disponibles (Gobierno de Paquistán 1998). Con respecto a la agricultura, el estudio de Paquistán informa que la producción de grandes cosechas como trigo, arroz, algodón y azúcar de caña tendrán que duplicarse para el año 2020 para cubrir las necesidades del crecimiento poblacional del país. “...el cambio climático demandará un incremento aún mayor del ritmo de crecimiento agrícola anual de alrededor de 0.1% y 0.2% para los períodos de 1997-2020 y 2021-2050 respectivamente” (sic.)(Gobierno de Paquistán, 1998). El estudio concluye que son factibles esta expansión de la producción y el suministro de agua que lnecesitará. Sin embargo, necesitará la adaptación de sistemas de irrigación altamente eficientes así como el mejoramiento de las prácticas agronómicas. Como ejemplo de esto el estudio utiliza el acoplamiento de sistemas de riegos por rocío y por goteo con facilidades de fumigación química.
Conclusiones que deben sacarse de los estudios de estos países A pesar de los diferentes factores políticos y geográficos que diferencian a Paquistán, Uganda y Antigua y Barbuda, existe una conclusión general que puede extraerse de estos tres estudios: de cualquier manera muchas de las actividades recomendadas para la adaptación al cambio climático serían necesarias. Hay un nivel de riesgo que mantiene cada país con respecto a los factores elementales como son la disponibilidad de agua potable y la seguridad de las cosechas. Si se desea mantener dicho nivel de riesgo, la amenaza del cambio climático es una razón para acelerar la toma de las acciones recomendadas. En este punto, los niveles de riesgo en muchos países ya no son consistentes con el desarrollo sostenible, lo que significa que el cambio climático debe añadir aún más fuerza al argumento para acelerar la adaptación. Sin embargo, la adaptación al cambio climático no se limita a la simple aceleración de las actividades del desarrollo que en todo caso hubieran ocurrido. El éxito sólo se logrará si se complementan con cambios paralelos en la política, las prácticas en el manejo y por innovaciones y el monitoreo, prevención e investigación. Además de la concurrencia de resultados entre los tres estudios discutidos aquí, estas conclusiones son consistentes con aquellas que están surgiendo de otros estudios, como el Programa de Estudios de Países de Estados Unidos, así como los estudios de adaptación, más limitados, que se han completado en los países desarrollados.
Evaluación de las medidas de adaptación Los intentos de asegurar los costos de adaptación para el cambio climático son pocos y están muy alejados entre sí. En los estudios de impacto y adaptación citados, el patrón común es que el énfasis principal se ha hecho en los impactos, y entonces se generan listas de posibles opciones de adaptación. En algunos casos se ha realizado una prueba preliminar de las medidas, pero hasta el presente no ha habido una evaluación exhaustiva de la adaptación. Esto no es por falta de metodologías o lineamientos de cómo proceder, ni por la ausencia de teoría sobre el costo. Es simplemente un asunto producido por el tiempo necesario para que sean comunes los estimados bien fundamentados de los costos de adaptación. En 1999, Stratus Consulting preparó el Compendio de Herramientas solicitada por el Secretariado de la UNFCC para la Decisión de Evaluar las Estrategias para la Adaptación al Cambio Climático. A pesar del uso de la palabra “estrategias” en el título, la mayoría de las herramientas se refieren en realidad a la evaluación de proyectos específicos. El Compendio describe nueve herramientas que son aplicables a múltiples sectores, incluidos el análisis de costo-beneficio, análisis del riesgo, evaluación de expertos, y un grupo de técnicas de tamizaje. Se describen veintitrés herramientas adicionales para sectores seleccionados: agua (5), zonas costeras (5), agrícolas (11),
181
182
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
y salud humana (2). Estas consisten fundamentalmente en modelos físicos y económicos, así como algunas metodologías generales. Una descripción más detallada de la aplicación de los análisis de costo -beneficio ha sido preparada también por el GEF (Smith y cols., 1997). Además, se han preparado y diseminado las directrices para la evaluación del impacto y de la adaptación en programas de estudios nacionales (Reenstra y cols., 1998; Carter y cols., 1994; Benioff y cols., 1996). Se han desarrollado otros trabajos teóricos de terreno sobre los costos potenciales de la adaptación en un grupo de trabajos (Frankhauser y Tol 1996; Yohe 1996). En el trabajo del IPCC, y en muchos otros, también se tratan los aspectos metodológicos con respecto a los costos de adaptación. En una demostración práctica de la aplicación de los métodos de costo-beneficio, Smith y otros (Smith y cols., 1998) discutieron tres tipos de estudio: medidas de prevención de inundaciones en el río Meuse en los Países Bajos; aumento de la capacidad de almacenamiento de un reservorio, en un 25%, propuesto para suministrar agua en el oeste de Estados Unidos; una adaptación al aumento de un metro del nivel del mar en la altura de un puente entre New Brunswick y las Islas Prince Edward en Canadá. En teoría, en estas tres situaciones deben tomarse medidas de prevención o de adaptación anticipadas que conllevan cambios en el diseño de los proyectos. Sin embargo, en cada caso, los beneficios de estas medidas sólo justificarían el costo bajo la suposición más severa de que ocurran los eventos extremos y el descuento de los ritmos más favorables al proyecto. Ritmos de descuento mayores del 5% darían un resultado que virtualmente es de cero del valor presente para los impactos evitados del cambio climático en la parte media y última del próximo siglo. Para que se justifique la elevación del puente y el aumento del reservorio de agua, sería necesario asumir una probabilidad del 100% para la elevación de un metro en el nivel del mar o una disminución del 10% en las precipitaciones, respectivamente. El análisis Smith no niega el argumento de que las medidas de adaptación preventivas o anticipadas merecen consideración, especialmente cuando se consideran a largo plazo las inversiones en la infraestructura. El mismo grupo de expertos ha propuesto tres “reglas simples”, para guiar las decisiones de adaptación: • Las medidas de adaptación debieran ser consideradas ahora, en lugar de posponerlas cuando existan evidencias más concretas de los impactos climáticos; • Las medidas para incrementar la flexibilidad y solidez en el diseño de los proyectos son justificables; y • Son necesarias acciones públicas (gubernamentales), porque sin su adaptación autónoma o bien no se realizarán o no serán óptimas (Fankhauser y cols., 1999) Sin embargo, en la literatura también se sugiere que es probable que haya poca justificación para invertir masivamente en medidas de adaptación a corto plazo. Parece que las medidas de adaptación pueden justificarse, pero al nivel de proyecto los costos se limitarán a incrementos marginales en los costos agregados de proyectos justificados por derecho propio, independientemente de los impactos del cambio climático o de su velocidad. Esta conclusión probablemente parece ser viable al nivel de proyecto, es decir, cuando se relaciona con medidas específicas de adaptación, y en cierto grado dentro de los sectores. Sin embargo, como se demuestra en los estudios de casos de adaptación terminados hasta la fecha, debe haber un razonamiento para realizar un enfoque más estratégico de la adaptación. Hasta este momento ninguna de la literatura sobre adaptación discute los costos de las medidas multisectoriales y transectoriales que están siendo promovidas para fortalecer la capacidad de adaptación. Cuando se va a medidas de adaptación específicas, parece ra-
183
BU RTO N
zonable realizar evaluaciones basadas en los incrementos marginales que pueden estar justificados en el diseño del proyecto para reducir las pérdidas potenciales producidas por impactos relacionados con el cambio climático. Donde existen programas nacionales amplios basados en el manejo del agua (Paquistán), manejo de las zonas costeras (Antigua y Barbuda), y manejo de las inundaciones y sequías (Uganda), no está totalmente claro cómo van a medirse los beneficios obtenidos por el incremento en el reforzamiento o en la aceleración. Aún, en esta etapa de la evolución del régimen del cambio climático, lo que se requiere con mayor urgencia para tomar en cuenta el cambio climático es el reforzamiento de la capacidad nacional a la adaptación y la modificación de los planes de desarrollo existentes.
Adaptación y mitigación en el contexto del desar
rollo sostenible
El punto de vista convencional ha sido que el cambio climático es, fundamentalmente, un problema producido por la contaminación. El problema comienza con la emisión de gases de efecto de invernadero a partir de las actividades humanas, lo que produce un incremento de las concentraciones atmosféricas, esto da lugar al cambio climático y a impactos adversos sobre las actividades socioeconómicas humanas y sobre los sistemas naturales. Es este punto de vista sobre la “contaminación” el que ha llevado al énfasis sobre la mitigación o la reducción de las emisiones. Y en realidad es más que una perspectiva lineal de causa y efecto. De hecho, la relación entre las personas y el clima es interactiva y hay una larga historia de adaptación al clima (clima de cambio lento) que ha estado sucediendo a lo largo de miles de años, mucho tiempo antes de que surgiera el cambio climático antropógeno como aspecto de la política pública. La Figura 1 es una visión simplificada del proceso interactivo entre el clima y la sociedad. El ciclo climático se representa por óvalos (C1 a C8), y la intervención humana en el ciclo se representa por rectángulos (HI-1 a HI-7). Uno puede entrar al ciclo por cualquiera de los puntos, y todos los componentes operan de forma continua. Siguiendo la convención, la figura “comienza” con el estado de
FIGURA 1
HI-2
2
HI-1
Emisión de gases con efecto de invernadero
Medición y control de las emisiones
Investigación atmosférica, biogeoquímicas y otras
1
3
Actividades humanas. POBLACIÓN - RIQUEZA - TECNOLOGÍA
Concentración de gases con efecto de inver nadero
HI-3
Investigación atmosférica
8
4
Cambio de las actividades humanas con los Niveles 1,2 & 3 de adapta ción.
Cambio climáticos extremo/variabilidad 2xCO 2
HI-7
7
5
Impactos netos luego de los Niveles 1&2 de adaptación
Impactos potenciales grandes
6
Nivel 3 de adap tación. Vías para el desarrollo sostenible. HI-6
Nivel 2 de adaptación. ESTRATÉGICA - PÚBLICA
Vulnerabilidad reducida e impactos luego del Nivel 1 de adapta ción
HI-4
Evaluación del impacto
HI-5
Nivel 1 de adaptación. TÁCTICA - PRIVADA
184
2 Para mayor información sobre los modelos de cambio climático, ver Mahlman, este volumen.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
las actividades humanas en lo que puede asumirse que es el presente (C1). El impacto de las actividades humanas sobre el medio ambiente (I) puede describirse por la fórmula I=PAT, donde el impacto ambiental es una función del nivel de la contaminación (P), la afluencia o nivel de consumo que prevalece en la población (A), y la tecnología que se utiliza para extraer los recursos naturales, producir los bienes de consumo y los servicios, y desechar (o reciclar) los desperdicios (T). En el caso del cambio climático, la consecuencia de importancia es la emisión de gases de efecto de invernadero. El almacenamiento del carbono en la biomasa también es un resultado, aunque no se representa en la Figura 1. La In tervención Humana 1 (HI-1, por sus siglas en inglés) consiste en la medición de emisiones (y secuestro de carbono) y en los esfuerzos para controlarlos o reducirlos por medio de actividades como el incremento en la eficiencia energética, cambio de combustible y la plantación de árboles. Como consecuencia de la población, la riqueza y la tecnología, así como de los esfuerzos de reducción, en cada momento prevalece un nivel de emisión de gases de efecto de invernadero, lo que ha dado origen a las concentraciones de gases de efecto de invernadero de la atmósfera (C3). La segunda Intervención Humana (HI-2, por sus siglas en inglés) está constituida por investigaciones atmosféricas, oceanográficas, biogeoquímicas y de otro tipo dirigidas a comprender mejor la relación entre los niveles de emisión (acumuladas en un tiempo) y las concentraciones reales registradas de los gases de efecto de invernadero. El ciclo del carbono, por ejemplo, aún tiene que ser medido de forma completa y consistente. Algunos estimados muestran que, dada la cantidad de dióxido de carbono que se ha emitido desde las fuentes antropógenas, las concentraciones atmosféricas debieran ser más elevadas que lo que realmente son. Esto se refiere al problema del carbono perdido. Las concentraciones de gases de efecto de invernadero (C3), más que sus emisiones, se utilizan en los modelos atmosféricos globales. El desarrollo de dichos Modelos Atmosféricos Globales (GCMS, por sus siglas en inglés) (HI-3, por sus siglas en inglés) es un paso necesario en la vinculación de las concentraciones con las proyecciones del cambio climático (C4). Mientras que durante la última década los modelos se han hecho cada vez más sofisticados, aún están muy lejos del nivel de detalle y confiabilidad necesarios para predecir la cantidad y el ritmo del cambio climático, Los GCMS son especialmente criticados por la falta de especificidad a escala regional y local, nivel al que son estudiados los impactos, y por suministrar mucha más información sobre los promedios que sobre los cambios en variabilidad y eventos extremos. Los modelos a menudo también son diseñados para suministrar proyecciones de las condiciones climáticas que se espera prevalezcan bajo una condición de “equilibrio” que se alcance con el doble del nivel pre-industrial de los gases de efecto de invernadero. Sin embargo, esta hipótesis puede ser extremadamente inexacta.2 La tarea de los “impactos de la comunidad” es evaluar los impactos sobre los humanos y los sistemas naturales sobre la base de la información disponible a través de los modelos climáticos y de los estudios de la variabilidad climática y de sus eventos extremos (HI-4, por sus siglas en inglés). Como los GMCS, la primera generación de estudios de impactos también confió mucho en un escenario con CO2 duplicado. Sin embargo, más recientemente, los impactos de la comunidad han comenzado a poner mayor atención sobre las repercusiones de la variabilidad climática y de los eventos extremos, incluido el clima actual así como el cambio a largo plazo. Los resultados de algunos estudios de impactos, especialmente sobre ecosistemas naturales, aportan nuevos conocimientos de los mecanismos de retroalimentación (C5) los que pueden afectar las concentraciones de GHG. Por ejemplo, la variabilidad climática puede producir la fusión de los permafrost en latitudes elevadas, los cuales, a su vez, se espera que liberen cantidades sustanciales de metano, que es un gas de efecto de invernadero, que se añade así al efecto de
B U RTO N
invernadero. El conocimiento de los impactos puede obtenerse por estudios basados en escenarios climáticos así como por la variedad climática actual y de los eventos extremos, y también por experiencias directas. Los agricultores, por ejemplo, ajustan sus prácticas agrícolas de acuerdo con el tiempo, incluyendo sus recientes pérdidas relacionadas con el tiempo. También hay ajustes similares en otros sectores económicos que a menudo son menos obvios. Estos constituyen los primeros pasos en el proceso de adaptación (HI-5, por sus siglas en inglés).
La adaptación no se opone a la mitigación o es una alternativa. Progresi vamente una adaptación más agresiva es también una vía hacia la mitigación efectiva y a largo plazo.
La adaptación al cambio climático puede romperse en tres niveles de actividad (Smith y cols., 2000). Se han utilizado un número de términos diferentes para describir estos niveles. Para esta discusión se utilizan los términos Táctico, Estratégico y Metabólico. Las adaptaciones Tácticas o de Nivel 1 (HI-5), son aquellas que pueden tomarse por individuos, comunidades pequeñas o por empresarios del sector privado. Ellas no requieren necesariamente de la intervención gubernamental, aunque la elección de la adaptación adoptada puede afectarse grandemente por la política del gobierno. Las adaptaciones tácticas pueden reducir la vulnerabilidad al cambio climático, y reducir así los impactos (C6). Sin embargo, es probable que el cambio climático produzca impactos que sobrepasen la capacidad de los actores al nivel individual y privado. Además, la infraestructura pública y los bienes públicos también son vulnerables al cambio climático. Esto hace que las acciones gubernamentales reduzcan la vulnerabilidad por intervenciones estratégicas. Así, el segundo nivel de adaptación es el Nivel Estratégico. La participación del gobierno puede ser en el ámbito del sector, incluyendo iniciativas tales como el mejoramiento del manejo de los recursos naturales, la conservación de los recursos hidráulicos, o la protección de la biodiversidad. También pudiera suceder que sea más amplia, por el uso de una estrategia de adaptación global. Ningún país ha adoptado aún una estrategia de adaptación entre sectores, pero se han realizado estudios preliminares en Uganda y en Bangladesh. Este trabajo, quizás con el apoyo del GEF, pueda eventualmente llevar a la preparación de estrategias de adaptación transectoriales y multisectoriales (HI-6). Como con el Nivel 1, algunos impactos permanecerán luego de la ejecución del Nivel 2 de adaptación, los que representan vulnerabilidades que no pueden eliminarse fácilmente a corto plazo por intervenciones políticas (C7). Esto pone en juego la idea del Nivel 3, que es la adaptación al nivel fundamental, al nivel Metabólico. El término Metabólico se utiliza para sugerir el funcionamiento de la sociedad como un todo, desde la escala local a la global. Incluye las medidas de adaptación adoptadas en el Nivel 1 y 2, pero se extienden también hasta una amplia gama de cambios entre los que se incluyen el estilo de vida, los valores y la tecnología. Las prescripciones precisas varían y a menudo son fuertemente debatidas, pero incluyen medidas tales como la adopción de “la simplicidad voluntaria” en sociedades de altos ingresos; el comportamiento amistoso con el medio ambiente como son acciones para reducir las huellas ecológicas individuales; el amplio desarrollo y despliegue de tecnologías amigable con el medio ambiente; y la “desmaterialización” de la economía. Estas y otras medidas se han visto como los elementos fundamentales en el movimiento hacia el desarrollo sostenible. En la medida en que dichas adaptaciones sean existosas, las personas serán con mayor probabilidad menos vulnerables al cambio climático y a la variabili-
185
186
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
dad. Estas mismas medidas también cambiarán profundamente la fórmula I=PAT, lo que trae como consecuencia que se reducirán las emisiones de gases de efecto de invernadero. A partir de esta perspectiva es que se discute la distinción entre adaptación al cambio climático y mitigación. La adaptación no se opone a la mitigación ni es una alternativa. Una adaptación progresivamente más agresiva es también una vía hacia la mitigación efectiva y a largo plazo.
Atravesando lo nublado
3 Muchas de estas preguntas se encuentran en Farhana Yamin, “Adaptation and the Clean Deve lopment Mechanism. Draft Working Papers, World Resources Institute, Washington D.C.:1998:43.
Gradualmente, se están eliminando las razones que en el pasado explicaban la falta de atención a la adaptación. En la actualidad se reconoce cada vez más que algunas inversiones marginales son justificables, crecientes en medidas de adaptación al nivel de proyecto. Los estudios muestran que los costos de dichas medidas probablemente no son elevados, al menos a corto plazo. La difícil pregun ta de cómo distinguir entre los impactos de la variabilidad normal del clima y del cambio climático antropógeno puede esclarecerse suficientemente a través de investigaciones, con hipótesis razonables y transparentes, para estimular la creencia de que las negociaciones pueden ser manejables y que pueden tomarse decisiones razonables sobre la base de las proyecciones y modelos sobre el cambio climático y sus impactos potenciales. Las preguntas restantes tienen más que ver con los mecanismos de adaptación, y en qué grado puede dirigirse efectivamente y por sí misma la adaptación, o puede ser dirigida simultáneamente con la mitigación. Llegará el día en que la adaptación sea de tal importancia para el régimen climático y en que la necesidad de cooperación internacional sea tan urgente y necesaria que haya que negociar un Protocolo especial para la Adaptación. En el Protocolo de Kyoto el financiamiento para la adaptación está vinculado, especialmente en la primera etapa, al de la mitigación. El Artículo 12, que define que el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en in glés), aporta una recaudación para que los acuerdos de mitigación ayuden a cubrir los costos de adaptación a los países en desarrollo más vulnerables. En la actualidad se están realizando negociaciones sobre las reglas precisas para la aplicación del CDM, en anticipación al día en que se ratifique el Protocolo de Kyoto y que entre en vigor. Mientras que estas negociaciones se centran, naturalmente, en los aspectos de la mitigación del CDM, surgen un número de importantes preguntas con respecto a la adaptación.3 En el contexto del desarrollo sostenible y las negociaciones que se están desarrollando, muchas otras preguntas están demandando atención. ¿Se extenderá la recaudación para la adaptación, que existe dentro del texto del CDM, a otras herramientas del Protocolo? El Protocolo de Kyoto contiene las directrices para tres mecanismos de cooperación internacional en la reducción de las emisiones de GHG. Estos son: • Implementación Conjunta (JI, por sus siglas en inglés), como se discute bajo el Artículo 6, que comprende la transferencia de las unidades de reducción de emisiones (ERUS, por sus siglas en inglés) creadas por la reducción de emisión o acciones de secuestro en uno de los países del Anexo B a fuentes de otros países del Anexo B como compensación por la asistencia financiera o de otro tipo. • Comercio internacional de emisiones (IET, por sus siglas en inglés), como se detalla en el Artículo 17, que permite la transferencia de cantidades de unidades asignadas (AAUS, por sus siglas en inglés) entre países del anexo B. • El Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en inglés) cubierto en el Artículo 12, que comprende la generación de certificados de re-
B U RTO N
ducción de emisiones (CERS, por sus siglas en inglés) en países en desarrollo que se transfieren desde las Partes de los países en desarrollo a una Parte incluida en el Anexo B en compensación por la asistencia financiera o de otro tipo.
Uno de los obstáculos en la aplicación de la UNFCCC ha sido la renuen cia de las Partes de los países en desarrollo de hacer cualquier concesión en la reducción de sus propias emisiones. Al propio tiempo, las Partes de los países desarrollados han sido lentas en responder a la necesidad de la asistencia para la adaptación. Una forma de avanzar pudiera ser desarrollar un enfoque que abarque la mitigación y la adaptación en el que los países en desarrollo se comprometan con alguna reducción de emisiones de GHG (e inicialmente cualifiquen para participar en JI y en IET), en tanto los países desarrollados estarían de acuerdo en aportar una asistencia más flexible para la adaptación.
De estas herramientas, sólo el CDM lleva la recaudación para adaptación. Otras cosas son iguales, esto parecería que desvía la selección hacia la dirección de la JI y el IET, y por tanto reduce el grado en el cual se utiliza el CDM, y correspondientemente reduce la generación (o no incrementa) del financiamiento potencial para la adaptación. De acuerdo con esto, existen algunas preguntas acerca de cómo, en interés de la equidad y de la generación del financiamiento para la adaptación, debiera extenderse la recaudación para la adaptación hacia los tres mecanismos. Esto es, por supuesto, un aspecto para decidir por los gobiernos, pero la respuesta dependerá, en parte, de la necesidad de asistencia que tenga la adaptación. ¿Qué cantidad de dinero se generará para la adaptación? Aún cuando la recaudación para la adaptación se extendiera a los otros tres mecanismos, no está claro cuánto dinero es probable que se genere para la adaptación, o si es probable que esta sea la cantidad adecuada. Los estimados preliminares sugieren que haciendo uso de las hipótesis más favorables es probable que el CDM no genere un financiamiento sustancial en un término cercano (Haites 1999). En el momento en que se escribía este artículo, no existían estimados de los costos agregados de adaptación necesarios en los países en desarrollo. Sin embargo, la investigación sugiere que la necesidad, sin límite de vigencia, que se ha conjeturado para el financiamiento por algunos es improbable que se materialice, asumiendo que se hagan hipótesis razonables y transparentes acerca de los impactos y del ritmo del cambio climático.
¿Se logrará disponer de suficientes fondos para la adaptación de los países más vulnerables? En el COP-4 realizado en Buenos Aires se acordó que es el momento de avanzar hacia la Etapa II de la adaptación. La implicación de esto es que los países en desarrollo que han sido identificados como particularmente vulnerables a los impactos del cambio climático debieran comenzar a recibir asistencia para mejorar as capacidades nacionales. Debido a las dificultades que se experimentan en la actualidad con el Protocolo de Kyoto y el CDM, la cantidad de recursos que se le han asignado a estos países a través del GEF, en realidad deben incrementarse para lograr el progreso en la implementación de la Etapa II, independientemente del nivel de los esfuerzos de mitigación.
187
188
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
¿Cómo deben asignarse los fondos entre los países vulnerables?
4 Actualmente se está realizando algún trabajo en esta dirección (Moss 1999).
Si el Protocolo de Kyoto entra en vigor como está propuesto, y si los fondos para la adaptación se generan por el CDM (o por los tres mecanismos), ¿cómo debe proceder la comunidad internacional con la asignación de los fondos entre los países más vulnerables? Hasta ahora la premisa ha sido que los fondos serían asignados sobre la base de proyecto-por-proyecto, conjuntamente con los estudios de factibilidad. La distribución financiera pudiera estar influida también, en cierto grado, por un índice de vulnerabilidad.4 Una forma adicional sería desarrollar una fórmula o lineamiento vinculado a los esfuerzos de mitigación. Uno de los obstáculos en la implementación de la UNFCCC ha sido la renuencia de las Partes de los países en desarrollo de hacer cualquier concesión en la reducción de sus propias emisiones. Al propio tiempo, las Partes de los países desarrollados han sido lentas en responder a la necesidad de la asistencia para la adaptación. Una forma de avanzar pudiera ser desarrollar un enfoque que abarque la mitigación y la adaptación en el que los países en desarrollo se compr ometan con alguna reducción de emisiones de GHG (e inicialmente cualifique para participar en JI y en IET), en tanto los países desarrollados estarían de acuerdo en aportar una asistencia más flexible para la adaptación. ¿Cuál es la relación apropiada entre la mitigación y la adaptación? Como se comprende, en la medida en que el CDM sea más efectivo, y mientras más se utilice, se espera mayor obtención de fondos para la asistencia a la adaptación. La lógica sugiere que una relación inversa también debe ser verdadera. Presumiblemente, en la medida en que se implemente más la mitigación, habrá menor necesidad de adaptación. Una relación apropiada sería entonces aquella en la cual los fondos para la adaptación se incrementen en relación inversa con los logros de los objetivos y esquemas de mitigación. Esta lógica surge de una perspectiva económica de optimización, en la que la mitigación y la adaptación se ven como alternativas en competencia en un juego en el que la “suma es cero”. En otras palabras, necesariamente, cuando más hay de uno, menos hay del otro. En términos prácticos, más que en teoría, parece más cercano a la verdad sugerir que la comunidad global, al igual que los países individuales, encontrarán difícil alcanzar lo suficiente de ambos. Hay una fuerte perspectiva de que el cambio climático no se disminuirá a un ritmo lo suficientemente rápido para prevenir los impactos significativos. El principio de precaución debiera, por tanto, extenderse al desarrollo de una estrategia mixta de mitigación y adaptación, ninguna de las cuales será dependiente de la otra por su apoyo financiero o por su ritmo de implementación acordado.
Referencias Apuuli, B., J. Wright, C. Elias, and I . Burton. 2000. "Reconciling National and Global Priorities in Adaptation to Climate Change: An Illustration from Uganda." Environmental Monitoring and Assessment, 61(1): 145-159. Annan, Kofi. 1999."An Increasing Vulnerability to Natural Disasters." The International Herald Tribune, September 10, 1999. Benioff, R., S. Guill, and J. Lee, editors. 1996. Vulnerability and Adaptation Assessments: An International Guidebook. Prepared for the U.S. Country Studies Program. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic Publishers. Burton, I. 1997. "Vulnerability and Adaptive Response in the Context of Climate and Climate Change." Climate Change, 36(1/2): 185-196. Burton, I. and M.Van Aalst. 1999."Come Hell or High Water:" Integrating Climate Change Vulnerability and Adaptation into Bank Work. Environment Department Papers. Paper No. 72 Washington, D.C., U.S.A: The World Bank.
B U RTO N
Bein, P., I. Burton, Q. Chiotti, D. Demeritt, M. Dore, D. Rothman, and M. Vandierendonck. 1999. Costing Climate Change in Canada: Impacts and Adaptation. Tokyo, Japan: Prepared for IPCC Expert Meeting on Costing of Mitigation and Adaptation. Carter, T.P., M.L. Parry, H. Harasawa and N.Nishioka. 1994. IPCC Technical Guidelines for Assessing Climate Change Impacts and Adaptations. London, U.K.: Department of Geography, University College London. Feenstra, J. F., I. Burton, J. B. Smith, and R. S. J. Tol, eds. 1998. Handbook on Methods for Climate Change Impact Assessment and Adaptation Strategies. Nairobi, Kenya and Amsterdam, The Netherlands: United Nations Environment Programme and Vrije Universiteit Amsterdam, Institute for Environmental Studies. Fankhauser, S. 1996. The Potential Costs of Climate Change Adaptation in J.B. Smith et al., editors, Adapting to Climate Change. New York, NY, U.S.A.: Springer. Fankhauser, S. and R. S. J. Tol. 1996."Climate Change Costs: Recent Advancements in the Economic Assessment." Energy Policy, 24: 665-673. Fankhauser, S., J. B. Smith, and R. S. J. Tol. 1999. "Weathering Climate Change: Some Simple Rules to Guide Adaptation Decisions." Ecological Economics, 30(1): 67-78. Global Environment Facility. 1995. Caribbean: Planning for Adaptation to Climate Change. Brochure #2, October 15, 1995. Government of Antigua and Barbuda, Ministry of Planning. 1998. Country Case Study on Climate Change Impacts and Adaptations Assessment. B. Challenger and J. T. Sebastian, editors. St. John, Antigua and Barbuda: St. John’s Press. Government of Pakistan, Ministry of Environment. Local Government and Rural Development, 1998. Study on Climate Change Impact Assessment and Adaptation Strategies for Pakistan. Mehboob Elahi, (Country Coordinator) and Shams l Haq (Senior Technical Advisor). Islamabad, Pakistan. Houghton, J. T. et al., editors. 1996. Climate Change 1995: The Science of Climate Change. Contribution of Working Group I to the Second Assessment Report of the IPCC. Cambridge, U.K: Cambridge University Press. IPCC. 1996a. Climate Change 1995: The Science of Climate Change. Contribution of Working Group I to the Second Assessment Report. Cambridge, UK: Cambridge University Press. IPCC. 1996b. Climate Change 1995: Impacts, Adaptation, and Mitigation of Climate Change: Scientific-Technical Analysis. Contribution of Working Group II to the Second Assessment Report. Cambridge, UK: Cambridge University Press. National Academy of Sciences. 1992. The Policy Implications of Greenhouse Warming. Washington D.C., U.S.A.: National Academy Press. Republic of Cameroon, Climate Change Unit of the Ministry of Environment and Forestry and United Nations Environment Programme.1998. Cameroon Country Case St dies on Climate Change Impacts and Adaptations Assessments. Republic of Estonia, Ministry of the Environment, and the Stockholm Environment Institute-Tallinn. 1998. Country Case Study on Climate Change Impacts and Adaptation Assessments in the Republic of Estonia. Andres Tarand and Tiit Kallaste, editors. Tallinn, Estonia. Republic of Uganda, Department of Meteorology. 1997. Workshop Proceedings. Towards the Development of an Adaptation Strategy to Climate change in Uganda. Ministry of Natural Resources. Kampala, Uganda. Rothman, D. S., D. Demeritt, Q. Chiotti, and I. Burton. (1998) Costing Climate Change: The Economics of Adaptations and Residual Impacts for Canada, in N. Mayer, ed. The Canada Country Study: Climate Impacts and Adaptation,
189
190
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Environment Canada, Volume VIII. Smit, B., I. Burton, R. J. T. Klein, and J. Wandel. 2000. An Anatomy of Adaptation to Climate Change and Variability. Climatic Change, 45: 223-251 Smith, J.B. et al., editors. 1996. Vulnerability and Adaptation to Climate Change. Interim Results from the U.S. Country Studies Program. Environmental Science and Technology Library. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic Publishers. Smith, J. B., S. E. Ragland, R. S. Ra cher, Hagler Bailly Services, Inc., and I. Burton. 1997. Assessment Adaptation to Climate Change: Benefit-Cost Analysis. Prepared for Global Environment Facility. Stratus Consulting. 1999. Compendium of Decision Tools to Evaluate Strategies for Adaptation to Climate Change. Report prepared for the UNFCCC Secretariat. Bonn, Germany. Boulder, Colorado, U.S.A. Yamin, F. 1998. Adaptation and the Clean Development Mechanism in The Clean Development Mechanism. Draft Working Papers. Washington D.C., U.S.A.: World Resources Institute and others. Yohe, G. 1996. The Economic Cost of Greenhouse-Induced Sea-Level Rise for Developed Property in the United States. Climatic Change 32: 387-410. Washington Advisory Group. 1999. Adaptation to Climate Change: A Research Agenda. Washington D.C., U.S.A. Werksman, J. 1993. FI LD Working Papers on the relationship between the Convention and the GEF. London, U.K.: FIELD. World Bank, forthcoming. Considering Adaptation to Climate Change in the Sustainable Development of Bangladesh. Washington, D.C., U.S.A.: World Bank.
Ian Burton es Científico Emérito en el Servicio de Meteorología de Canadá, y Profesor Emérito de la Universidad de Toronto. Ha trabajado recientemente como consultante sobre vulnerabilidad y adaptación con el PNUD y el Banco Mundial, y es Autor Principal en el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático. 72 Coolmine Road Toronto, Ontario M6J 3E9 Canadá Teléfono: 426 739 4314 Fax: 416 739 4297
[email protected]
III
Inversiones, comercio y finanzas
PAC H AU R I
Cambio climático y transferencia tecnológica R.K. Pachauri Instituto de Investigación Energética Tata, Nueva Delhi, India Resumen En siglos recientes, el incremento de la productividad económica se ha lo grado predominantemente como resultado del cambio tecnológico, lo que permite la obtención de resultados mayores a partir de determinados nive les de trabajo y de capital. Sin embargo, a menudo el progreso humano se ha logrado a expensas de los recursos naturales y del medio ambiente, co mo se evidencia por la concentración excesiva de gases de efecto de inver nadero (GHGs) en la atmósfera ter restre, lo que produce un incremento en la amenaza al cambio climático. En tanto la tecnología se encuentra en el origen del cambio climático, puede también ser parte integral de su mitigación. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (FCCC, por sus siglas en inglés) enfatiza que la transferencia tecnológica es un elemento importan te en la mitigación del cambio climático. Aunque, para que la tecnología sea una herramienta efectiva, será esencial formular una estrategia mundial que asegure el desar rollo apropiado de la transferencia y la adaptación de tecnologías. Este trabajo es una exploración del papel potencial de la transferencia tecnológica en el régimen del cambio climático. La discusión comienza exa minando los elementos fundamentales de la transferencia tecnológica, es pecíficamente como componente de un ciclo económico mayor. Entonces, se consideran los pasos que facilitarán la transferencia tecnológica, segui dos por una discusión de cómo está evolucionando el concepto de transfe rencia tecnológica dentro del régimen del cambio climático. El autor deta lla luego varios tópicos que merecen cuidadosa atención en las negociacio nes futuras, entre las que se incluyen la creación de capacidades, el desa rr ollo de recursos de información, el establecimiento de redes de conoci miento, y el establecimiento de nuevos mecanismos para el financiamiento innovador. El capítulo concluye con una discusión de los elementos especí ficos del Mecanismo de Desar rollo Limpio y de la FCCC en la medida en que se relacionan con las capacidades de los países en desar rollo de tomar par te en las actividades de mitigación del cambio climático, y un resumen del potencial para la participación de los países en desar rollo.
-
-
-
Introducción. ¿Cuál es el papel de la transferencia tecnológica en la mitigación del cambio climático? El papel de la tecnología en la toma de decisiones económicas generalmente no se comprende completamente. Esto es debido, quizás, a que la mayoría de los avances tecnológicos a lo largo de la historia de la humanidad han surgido co-
193
194
1. La Economía, Decimosexta Edición, 1998. Paul Samuelson, William D. Nordhaus, Tata McGraw-Hill Publishing Co. Ltda.. Nueva Delhi, 323.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
mo resultado de iniciativas individuales más que como resultado directo de acciones gubernamentales específicas. Ha habido algunos casos donde las políticas o inversiones gubernamentales han producido directamente el desarrollo de tecnologías específicas, como lo son las tecnologías espaciales y militares. Sin embargo, en general, el tiempo transcurrido entre las acciones iniciales que estimularon el desarrollo de una tecnología y su diseminación real es tan prolongado que el público casi nunca conoce su interrelación. También con frecuencia los gobiernos se embarcan en estos programas con una notable falta de transparencia, lo que distancia al público de lo que realmente está ocurriendo. Aún, el cambio tecnológico es una parte importante y en desarrollo del progreso humano, tanto en sus manifestaciones positivas como negativas. La tecnología le ha aportado a la población humana un medio de evitar la predicción Maltusiana del desastre total. Thomas Malthus dijo que “...a medida que la población se duplique y vuelva a duplicarse, es exactamente como si el globo terrestre se redujera en tamaño a la mitad y de nuevo a la mitad hasta que finalmente se ha encogido tanto que los alimentos y la subsistencia caen por debajo de los niveles necesarios para mantener la vida. Debido a la ley de disminución del retorno aplicado al suministro fijo de La Tierra de la naturaleza, la producción de alimentos tiende a no mantenerse en ascenso con ritmo igual a la progresión geométrica del crecimiento de la población.”1 Sin embargo, Malthus creyó que el capital y el trabajo estaban encerrados en una relación rígida y lineal. Él en realidad no se dio cuenta del papel que con el tiempo podía jugar la tecnología en la alteración del escenario de la productividad. En siglos recientes, el incremento de la productividad económica ha sido fundamentalmente producto del cambio tecnológico que ha permitido mejores resultados con niveles dados de trabajo y capital. Desafortunadamente, mientras que las predicciones Maltusianas han sido evadidas efectivamente, el papel de los recursos naturales y del medio ambiente en el proceso de producción generalmente ha sido ignorado. Por consiguiente, el progreso humano ha estado acompañado de una creciente mala utilización y abuso de los recursos naturales, una de cuyas repercusiones es la concentración excesiva de gases de efecto de invernadero (GHGS, por sus siglas en inglés) en la atmósfera terrestre, lo que lleva al crecimiento en la amenaza del cambio climático. En tanto la tecnología es lo primordial del cambio climático, debiera ser también parte integral de su mitigación. Sin embargo, la efectividad de dicha aplicación descansará no solo en las nuevas direcciones del desarrollo tecnológico, sino también en el mejoramiento del proceso de diseminación -permitiendo una distribución global eficiente y rápida. La importancia de la transferencia tecnológica, por tanto, surge del hecho de que el sistema actual tiene debilidades inherentes que frecuentemente obstaculizan su adecuada distribución, particularmente desde los países desarrollados hacia los no desarrollados. Si el problema del cambio climático va a ser enfrentado, entonces será necesaria una estrategia mundial que asegure la apropiada transferencia, adaptación y desarrollo de tecnologías. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (FCCC, por sus siglas en inglés), que fue aceptada durante la Cumbre de Río sobre el Cambio Climático en 1992, enfatiza a la transferencia tecnológica como un elemento importante en la mitigación del cambio climático. Aunque, desde entonces, el progreso en esta área ha sido lento. De hecho, no se ha establecido una definición precisa de lo que es necesario hacer. En la Primera Conferencia de las Partes (COP I) realizada en Berlín, se determinó que el Secretariado de la Convención tendría que “...preparar un informe del progreso por acápites (de acuerdo con los tipos de actividades especificadas en los párrafos 34.15 y 34.28, inclusive el Capítulo 34 en la Agenda 21) tomada por las Partes relacionadas en el Anexo II de la Con-
PAC H AU R I
vención con respecto a sus compromisos relacionados con la transferencia de las tecnologías relacionadas con el medio ambiente y con el conocimiento práctico necesario para mitigar y facilitar la adaptación adecuada al cambio climático.”2 En sesiones posteriores de la COP y de sus diversos subcomités, se hizo énfasis en el software y en los aspectos políticos de la transferencia tecnológica. Hace tanto tiempo como en la reunión del Cuerpo Subsidiario para la Implementación (SBI, por sus siglas en inglés) en Febrero y Marzo de 1996, se esclareció el término transferencia tecnológica al incluir las prácticas y los procesos que elevan el secuestro con sumideros así como que facilitan la adaptación al cambio climático. Estos pueden incluir tecnologías ‘blandas’ como el reforzamiento de las capacidades nacionales, las redes de información, el entrenamiento y la investigación; y tecnologías ‘duras’ como el equipamiento para el control, la reducción o prevención de las emisiones antropógenas de GHGS en los sectores energéticos, de transporte, forestales, agrícolas e industriales.
¿Qué participa en la transferencia tecnológica? Para tener una total comprensión del proceso de transferencia tecnológica, es importante examinar a la tecnología dentro del contexto mayor de la economía. En un análisis detallado, el apoyo del gobierno para el desarrollo o diseminación de la tecnología que sólo se hará hasta ahora. La fase final de la adaptación y del uso de cualquier proceso tecnológico o innovación sucederá sólo si hay un motivo económico principal para su uso. Típicamente, por tanto, siempre que los programas gubernamentales se centren o no en el desarrollo de una tecnología particular, pudieran no tomarse los pasos finales cruciales requeridos para la comercialización, simplemente debido a que un agente económico pudiera no hallar que la tecnología sea económicamente beneficiosa. Las mismas consideraciones pueden aplicarse también a la transferencia de la tecnología desde los países desarrollados hacia los países en desarrollo, debido principalmente a que el movimiento actual del hardware o de los equipos desde un país a otro es sólo un componente en el proceso económico. La tecnología que se está transfiriendo debe encajar de forma efectiva en el ciclo total. Una tecnología transferida puede fallar si las habilidades y la capacidad de mantenerla a un nivel que es económicamente ventajoso son caras o no están disponibles. Si una tecnología es económicamente viable, entonces es esencial aportar los recursos necesarios para el mantenimiento del equipamiento y de los procesos inherentes a dicha tecnología, a un costo que hace que su adaptación sea económicamente beneficiosa. A lo largo de estas líneas se ve que una tecnología que inherentemente ahorra trabajo no puede estar justificada en una economía con exceso de trabajadores, y un equipo que posee eficiencia energética no se aceptará o diseminará a menos que el precio de la energía sea reflejo de escasez en un grado que justifique económicamente las medidas de ahorro energético. Por tanto, es importante comprender que el desarrollo apropiado y la transferencia de tecnologías para la mitigación del cambio climático debe estar precedido por el establecimiento de condiciones que hagan que la tecnología sea económicamente atractiva. Hay dos prerrequisitos importantes en este contexto: • El desarrollo de la capacidad local, de las habilidades y de los conocimientos prácticos debe encajar con los niveles requeridos por el cambio tecnológico, la innovación y las mejoras. • Los precios, tanto de los materiales como de los productos del proceso productivo de una tecnología dada, deben estar racionalizados para eliminar cualquier distorsión que pudiera falsear la selección de la tecnología. El desarrollo de la capacidad local no debe estar limitado por el entrenamien-
195
2. Decisión 13 / CP. 1.1 (a) de UNFCCC, Documento FCCC /CP / 1995 / 7 Addendum 1, Informe de la Conferencia de los Participantes, sobre su primera sesión, Berlín, 28 Mar - 7 Abr, 1995. Parte dos: Acción tomada por la Conferencia de los Participantes, en su primera sesión, Addendum 1.
196
3. La Curva Medioambiental de Kuznets es básicamente una representación de la relación entre la calidad del medioambiente y el ingreso.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
to científico y tecnológico. Mas bien, debiera ayudar al desarrollo de la infraestructura que permitirá la introducción racional y el uso de la tecnología apropiada. Los países desarrollados tienen, en su mayor parte, un incremento de sus ingresos utilizando tecnologías con altos niveles de contaminación. Sólo cuando los ingresos han alcanzado un cierto pico se le ha dado mayor atención al mejoramiento del medio ambiente y se le han asignado recursos apropiados. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que los derechos de propiedad, apropiadamente definidos, que crean conciencia de los costos y beneficios de la calidad medioambiental, y el fortalecimiento del marco institucional para la regulación y el monitoreo de las leyes medioambientales puede disminuir significativamente el pico de la Curva del Medio Ambiente de Kuznets.3 Históricamente, en los países desarrollados, se ha deteriorado la calidad del medio ambiente hasta que los ingresos alcanzan niveles extraordinariamente elevados antes de que la protección del medio ambiente se convierta en un objetivo central. Los países en desarrollo debieran ser capaces de llevar a cabo mejoras en la calidad del medio ambiente al niveles de ingreso muy inferiores. Los países en desarrollo están ahora en una posición única para beneficiarse a partir de las experiencias de los países desarrollados, con las innovaciones institucionales para preservar y mejorar el medio ambiente. Al propio tiempo, los países desarrollados tienen la oportunidad de ayudar a crear esta capacidad para mejorar el medio ambiente en los países en desarrollo, la cual es un prerrequisito esencial para la adopción de las tecnologías apropiadas.
¿Cuáles son los pasos que facilitarán la transferencia tecnológica? El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) ha enfatizado la importancia de la transferencia tecnológica como elemento en la estrategia de mitigación del calentamiento global. En respuesta a las necesidades de los gobiernos que son parte del FCCC, el Panel terminó un profundo informe social que cubre todos los aspectos de la transferencia tecnológica en el contexto del cambio climático. Teóricamente, en un mundo perfecto, los mercados operarían sin restricciones o coacciones, entre las que se incluyen las barreras políticas. Bajo dichas circunstancias, la transferencia tecnológica ocurriría de forma que condujera a la eficiencia en todas las áreas productivas. En un mundo ideal, esperaríamos que la tecnología, el capital y otros factores productivos fluyan hacia aquellos lugares donde los costos de producción, bienes y servicios sean mínimos. Desdichadamente, este no es el caso. Aún en los sistemas económicos más progresistas basados en el mercado, la transferencia tecnológica está restringida -tanto explícita como implícitamente- de acuerdo con la legislación existente o con las políticas específicas de los gobiernos. El mercado global existente es el dominante y tiene imperfecciones que lo hacen no propicio para el flujo sin restricciones de tecnologías entre los estados. Adicionalmente, ha existido otro elemento detractor desde antes de la era industrial -el uso excesivo y el tratamiento inadecuado de los recursos naturales y del medio ambiente. En esencia, estos recursos no se han valorado como bienes que deben ser mantenidos y preservados. Como se mencionó previamente, siempre es importante examinar los avances tecnológicos en el contexto de un mayor marco económico y de desarrollo. Por ejemplo, la concentración excesiva de GHGS en la atmósfera terrestre es el resultado directo de las exterioridades: el costo para remediar el daño hecho no se está incluyendo en el precio de uso o en los procesos de producción de los combustibles fósiles. Debido a la naturaleza de las emisiones, el costo de enfrentar estos efectos no se ha impuesto sobre la población global. El futuro de la transferencia tecnológica dependerá, en gran medida, de la creación de la capacidad adecuada en los países en desarrollo y de los arreglos
PAC H AU R I
institucionales que se realicen para la implementación exitosa de las políticas medioambientales. Sin embargo, otra iniciativa que pudiera producir importantes beneficios conllevaría la asociación, para la investigación y el desarrollo, entre países industrializados y en desarrollo. Este arreglo no sólo tendría ventajas en cuanto al costo generalmente menor de los grupos de trabajo técnico y científico en los países en desarrollo, sino que crearía también las condiciones para la absorción de la tecnología en los países en desarrollo. Ahora que los derechos de la propiedad intelectual están definidos al nivel global de forma más precisa, hay un mayor incentivo para realizar acuerdos contractuales entre las entidades en países desarrollados y en desar rollo. Con el objetivo de facilitar la transferencia tecnológica entre los países desarrollados y en desarrollo, las organizaciones bilaterales y multilaterales deben centrarse en crear las capacidades que también requieren la asociación con instituciones en los países receptores. Estos esfuerzos debieran esencialmente conllevar el desarrollo de redes de conocimiento que combinen el conocimiento y la comprensión de organizaciones selectas con la responsabilidad para la implementación de tecnologías sostenibles seleccionadas en otras organizaciones.
¿Cómo está evolucionando el concepto de transferencia tecnológica en el régimen del cambio climático? Si va a mitigarse el cambio climático, entonces deben desarrollarse los métodos para poder aprovechar lo más rápida y eficientemente posible las tecnologías apropiadas. Esto es de particular importancia para aquellos países que no tienen los medios para desarrollar o adquirir las tecnologías eficientes desde el punto de vista del medio ambiente. El texto de la FCCC enfatiza que la futura mitigación de las emisiones de GHG, particularmente en el mundo en desarrollo, sólo tendrá lugar si se facilita la transferencia tecnológica hacia los países en desarrollo. Esto será realidad aún para países que están experimentando una gran expansión industrial o una modernización económica sistémica. Como se mencionó previamente, la transferencia tecnológica no es un mero movimiento del hardware o de equipos. El hardware, o capital físico, es sólo un componente de todo el proceso económico. Si la transferencia tecnológica va a ser exitosa, entonces es esencial el desarrollo de la capacidad local antes de que se efectúe el flujo real de cualquier hardware. Esto se aplica no sólo para la adopción de las tecnologías que llegan, sino también posiblemente para la adaptación de las tecnologías a las condiciones locales. La capacidad local puede construirse esencialmente por medio de dos grupos de actividades. El primer grupo de actividades está dirigido al desarrollo de los recursos humanos; el segundo se relaciona con los aspectos del software de la tecnología, los cuales, con frecuencia, son ignorados tanto en los países desarrollados como en desarrollo. En este contexto, el software puede definirse como la cadena global de medidas políticas, y el marco institucional por medio de la cual se facilita y asegura la adopción y el uso adecuado de la tecnología apropiada. En un mundo donde el principio económico es la base del uso de tecnologías específicas o de procesos productivos, ignorar los aspectos del software produciría efectivamente la inundación del mercado (DUMPING) de equipos o de hardware capitales. Sin el fundamento económico de base para mantener y utilizar dicho hardware de forma eficiente, esto sólo llevaría con el paso del tiempo a una mala utilización o a su rechazo. En las negociaciones para la implementación de la FCCC se ha alcanzado una etapa crucial, en la cual los países en desarrollo, las Partes no incluidas en el Anexo I, deben articular exacta y claramente lo que se requiere para promover el concepto de transferencia tecnológica de la forma que se prometió en la FCCC. Desdichadamente, en tanto se ha puesto considerable atención a las necesidades políticas para facilitar la transferencia tecnológica desde que se escribió y adop-
197
198
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tó la FCCC, generalmente han estado ausentes las medidas y recomendaciones concretas. Se espera que en las deliberaciones de la COP VI se ponga alguna atención a este aspecto, particularmente en el resurgimiento del informe de la transferencia tecnológica del IPCC.
¿Cuáles son los aspectos de la transferencia tecnológica que deben tratarse en las negociaciones futuras? En cierto sentido, la ambigüedad que la FCCC le ha otorgado a los países del Anexo I es un medio muy conveniente para argumentar que la transferencia tecnológica no puede ser asegurada por los gobiernos del Anexo I. Sus argumentos son que las tecnologías están comercialmente disponibles y que pueden ser adquiridas por los países en desarrollo que quieran utilizarlas. Sin embargo, en tanto esta simple postura ha sido expresada en muchos foros, la realidad es mucho más compleja. La transferencia de tecnología puede, de hecho, acelerarse a través de acciones gubernamentales. La política de los gobiernos no traspasaría o aventajaría a los procesos comerciales por medio de los cuales ocurre, en realidad, la transferencia tecnológica. Más bien, ayudaría al proceso de comercialización -reteniendo las iniciativas y beneficios que normalmente busca el que desarrolla la tecnología cuando se realizan inversiones en la investigación y el desarrollo y en la evolución de las soluciones tecnológicas. Sería útil para las Partes no incluidas en el Anexo I formular un conjunto de propuestas concretas para su consideración futura. Estas soluciones pudieran cubrir el conjunto siguiente de actividades: La creación de capacidades locales en los países en desarrollo Como se mencionó previamente, el desarrollo de capacidades locales requiere de programas de entrenamiento y del desarrollo de recursos humanos. Estos pueden iniciarse dentro de los departamentos gubernamentales que son responsables de formular los mecanismos y políticas que incentiven y faciliten la transferencia tecnológica. Al nivel popular, puede construirse la capacidad en el sector corporativo entrenando a personas en innovaciones tecnológicas específicas que pueden no estar fácilmente disponibles en algunos países en desarrollo. En el pasado, los programas de entrenamiento se favorecieron por un número de organizaciones de asistencia bilateral. Sin embargo, ha habido una reducción general en estas actividades. Esto puede estar ocurriendo conjuntamente con el progreso de la industrialización en un número de países en desarrollo. En tanto que puede que las formas tradicionales de entrenamiento técnico no se requieran en igual forma que anteriormente, actualmente existe al nivel popular una necesidad creciente de especialistas y gerentes entrenados que tengan experiencia en la evaluación de los beneficios medioambientales y de los costobeneficios relacionados con opciones tecnológicas específicas. Idealmente, el entrenamiento para este tipo de posiciones no debiera realizarse enviando especialistas de países en desarrollo hacia los países desarrollados, sino a través de empresas de colaboración en las que el proceso de entrenamiento tome en cuenta las habilidades y talentos que ya están disponibles en los países en desarrollo. Esta sería la forma más duradera y sostenible de entrenar y desarrollar los recursos humanos. Con relación a la capacidad de edificar el software local, el mero entrenamiento de los trazadores gubernamentales de políticas pudiera no ser adecuado. En algunos casos, pudiera existir la necesidad de crear instituciones fuera del gobierno, o fortalecer las organizaciones existentes de forma apropiada. Un ejemplo de esto son las comisiones reguladoras que se encargan de la responsabilidad de ponerle precio a los servicios aportados por los monopolios naturales como son las utilidades eléctricas. El entrenamiento de los reguladores y oficiales en dichos organismos tiene una importancia creciente si se va a incorporar, en los
PAC H AU R I
precios de los servicios, la internalización de los costos medioambientales, como por ejemplo, en la electricidad u otras formas de energía que está siendo utilizadas en cantidades crecientes en el mundo en desarrollo. Un precio razonable, que incluya la internalización del uso de los recursos y los costos para disminuir la contaminación, es un prerrequisito esencial para el uso de la tecnología correcta. Desarrollo de recursos de información Aunque generalmente está disponible la información comercial acerca de la tecnología y se transfiere eficientemente por todo el mundo, ciertos aspectos de dicha información no se obtienen fácilmente. Por ejemplo, los beneficios, específicos para el medio ambiente, de estas tecnologías no se conocen con facilidad y requieren de una evaluación cuidadosa, específicamente bajo condiciones locales. La factibilidad práctica de utilizar cierta tecnología varía de un lugar a otro ya que las condiciones bajo las cuales se usa pueden variar sustancialmente. Por ejemplo, los refrigeradores que operan en un país donde el suministro de electricidad tiene grandes fluctuaciones de frecuencia y voltaje necesitarán un compresor diferente que aquellos que se utilizarán en un país donde la estabilidad del voltaje y la calidad del suministro de energía puede asegurarse. Compresores diferentes utilizarán cantidades de energía diferentes, lo que significa que las implicaciones de la tecnología para el medio ambiente variarán de un lugar al otro.
La diseminación de tecnologías que puedan tener sólo beneficios globales, es decir, la reducción de emisiones de GHG, probablemente no sea exitosa en los países en desarrollo. Sin embargo, los decisores de políticas en los países en desarrollo deben comprender que la tecnología que está dirigida hacia los problemas locales del medio ambiente, generalmente, son tam bién positivas desde el punto de vista global. Los proyectos que centran su atención en los niveles de contaminación local y en la eficiencia energéti ca reducirán también los niveles de las emisiones globales de GHG.
Debiera enfatizarse también que en un número de países en desarrollo, en tanto pudiera estar disponible la información sobre tecnologías específicas, pudiera a su vez producirse un costo elevado, en términos de tiempo y dinero, asociado con la obtención real de la información. El establecimiento de redes para suministrar dicha información a bajo o a cero costo produciría una diferencia sustancial en la comprensión, evaluación y lanzamiento de las iniciativas tecnológicas para la protección del medio ambiente. La Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés) tiene varios programas para suministrar información a sus miembros, pero la mayoría de ellas requieren de honorarios. Sería útil si las organizaciones de asistencia bilateral y multilateral ayudaran a los países en desarrollo a obtener el acceso a la información de la IEA la cual pudiera ser de importancia para las necesidades e iniciativas de los países. Establecimiento de redes de conocimiento La importancia del flujo de conocimientos en las redes que soportan dichos flujos no puede sobreestimarse. Debido a la cosecha de plantas y equipos en los países en desarrollo, hay mucho espacio para el mejoramiento de la eficiencia energética. Si las tecnologías existentes se mejoran, las emisiones de GHG se reducirán sustancialmente. Sin embargo, el capital es escaso en la mayoría de los países en desarrollo, y no hay un marco institucional para financiar la innovación y el reemplazo de los equipos energéticamente ineficientes. Como tal, estas in-
199
200
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
novaciones probablemente no ocurrirán sin que existan redes de información e iniciativas integradas, así como medidas para crear capacidades. Como con el uso de dichas innovaciones los beneficios económicos son potencialmente enormes, no sería difícil motivar al dueño de una industria a participar en dichos programas de innovación. Sin embargo, esta motivación sólo existirá si los beneficios son, esencialmente, de naturaleza local. La diseminación de tecnologías que puedan tener sólo beneficios globales, es decir, la reducción de emisiones de GHG, probablemente no sea exitosa en los países en desarrollo. Sin embargo, los decisores de políticas en los países en desarrollo deben comprender que la tecnología que está dirigida hacia los problemas locales del medio ambiente generalmente también serán positivas desde el punto de vista global. Los proyectos que centran su atención en los niveles de contaminación local y en la eficiencia energética reducirán también los niveles de emisiones globales de GHG. Casos exitosos de desarrollo local de tecnología y de transferencia de conocimiento para enfrentar problemas del medio ambiente, particularmente en el sector industrial, se han beneficiado de forma demostrable de las redes que facilitan la creación y el flujo del conocimiento. El Instituto de Investigación de Energía Tatra (TERI, por sus siglas en inglés) es parte de un esfuerzo conjunto entre las industrias de pequeña escala de la India, cuya premisa es una red de conocimientos entre las industrias locales de pequeña escala que requieren innovaciones tecnológicas similares. Los socios industriales que participan se caracterizan por ser un gran número de unidades de pequeña escala, particularmente fundiciones, industrias de vidrio y productores de ladrillos. Trabajando conjuntamente con la organización de asistencia, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (SDC, por sus siglas en inglés), y con un experto en cúpulas proveniente del Reino Unido, TERI fue capaz de facilitar una importante mejora en el diseño de las unidades de fundición pequeña cercanas a Calcuta. Este desarrollo de la industria de fundición, en conjunto con el gerente industrial y el propietario, ha tenido resultados sorprendentes en términos del mejoramiento de la eficiencia energética y en la reducción de emisiones. Como la unidad piloto industrial está situada dentro de un conjunto de unidades similares, es evidente la posibilidad de alcanzar una diseminación rápida. Se espera que la mejora tecnológica establecida en esta sola unidad será ahora emulada por otras unidades del mismo conjunto. Esta innovación no hubiera sido posible sin los esfuerzos conjuntos de las instituciones de investigación y la organización de asistencia progresiva bilateral, y el asesor experto del Reino Unido. El ingrediente final, la esencia, fue el espíritu emprendedor del propietario de la fundición y su deseo de participar en un ejercicio innovador. Financiamiento innovador de nuevas tecnologías La transferencia de nuevas tecnologías desde el mundo desarrollado hacia el mundo en desarrollo puede facilitarse a través de métodos de financiamiento innovador que no necesariamente subvertirán los flujos desde el mercado. Por ejemplo, el Departamento de Energía de Estados Unidos (USDOE, por sus siglas en inglés) en sus diversos programas desarrolla tecnologías superiores que pueden ser emuladas al nivel internacional. Si hay una nueva tecnología que es significativamente superior a la que está disponible en la actualidad, el USDOE solicita una licitación para su adquisición en gran escala para la producción y el suministro de la tecnología. Una vez que se acepta la licitación, el USDOE coloca una orden para las unidades, y entonces las comercia bajo las condiciones de
PAC H AU R I
mercado existentes. El precio del mercado pudiera ser muy inferior al precio de compra pagado por el USDOE. Si este fuera el caso, el gobierno subsidiaría las nuevas unidades de manera que no distorsionaría el mercado, y por tanto apoyaría las innovaciones similares en compras y ventas posteriores. Las organizaciones bilaterales y multilaterales debieran dirigirse específicamente a programas de esta naturaleza donde las tecnologías pueden recibir un muy buen inicio por medio de ventas que utilizan estos métodos financieros innovadores.
¿Cuál es la importancia del Mecanismo para un Desar rollo Limpio cuando se considera la transferencia tecnológica? El Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM) se solicita a menudo como una oportunidad financiera por la cual los países en desarrollo pueden promover el uso de tecnologías de avanzada desde el punto de vista del medio ambiente. Éste, sin embargo, no es el objetivo central del CDM. Como se articuló con claridad en el párrafo 2 del Artículo 12 del Protocolo de Kyoto, el propósito del CDM es básicamente promover el desarrollo sostenible en los países no incluidos en el Anexo I. De aquí que, la transferencia tecnológica que se realiza sólo para reducir las emisiones de GHG sea realmente secundaria para los objetivos del desarrollo sostenible, como están definidos por la sociedad hacia la que se realiza dicha transferencia tecnológica. Es importante recordar que si el CDM va a utilizarse como vehículo para la transferencia de tecnología, debe cumplir los objetivos, tanto del desarrollo sostenible como de la reducción de emisiones de GHG en los países hospederos. Con el fin de lograr estos objetivos, se requiere un entrenamiento adecuado de los decidores que participarán en cada uno de estos proyectos. Esto es de importancia en los países desarrollados al igual que en los países en desarrollo. Sin embargo, en los países en desarrollo el objetivo central tendrá que ser no el simple entrenamiento de los decidores y los que desarrollan los proyectos para evaluar la reducción de las emisiones de los GHG para cada proyecto, sino que esta tarea es indudablemente tan compleja que también debe permitirle medir su valor para cumplir con el objetivo global del desarrollo sostenible.
¿Por qué la transferencia tecnológica es integral al FCCC? En el contexto de la tecnología bajo el FCCC deben discutirse otros dos aspectos. Primero, por el establecimiento de asociaciones de investigación entre los países desar rollados y en desarrollo deben haber beneficios tangibles y duraderos. La Organización Mundial del Comercio (WTO, por sus siglas en inglés) y el régimen actual de patentes cubre ahora la mayoría de los países, lo que significa que los derechos de la propiedad intelectual son bastante seguros internacionalmente. Por tanto, debiera ser posible asegurar los arreglos contractuales entre las organizaciones de países desarrollados y en desarrollo, disminuir la posibilidad de disputas o realizar un uso inadecuado de los derechos de propiedad intelectual. Esto creará un número de oportunidades para el desarrollo de tecnologías conjuntas, las cuales pudieran lograrse con costos sustancialmente inferiores si la tecnología se desarrollara sólo en un país industrializado. La industria de software de computación ya está dándose cuenta de las ventajas de este escenario. Un número de compañías de software que están ubicadas en países desarrollados está estableciendo facilidades en países como la India, donde la ciudad de Bangalore ya está adquiriendo las características de un nuevo Silicon Valley. Segundo, mientras que todas las iniciativas y programas de nivel micro pueden llevarse de la mano, como ya se discutió previamente, es de vital importancia para los países en desarrollo comenzar a diseñar y desarrollar una visión tecnológica para el futuro, incluyendo las iniciativas para asegurar la protección del
201
202
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
medio ambiente y la conservación de los recursos naturales al nivel local. Esta es un área en la que deben hacerse esfuerzos para que participen tanques pensantes y organizaciones de investigación tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. El Instituto Memorial Batelle y el Instituto de Investigación de la Energía Eléctrica realizaron recientemente una importante iniciativa que cerró instituciones y organizaciones en economías en desarrollo. Dado que el impacto de las innovaciones tecnológicas en el próximo siglo será mayor en los países en desarrollo, esto es bastante extraordinario. El mundo en desarrollo probablemente experimentará una gran expansión relacionada con la energía, específicamente en los sectores industriales y de transporte, así como con el incremento de las ventas del uso de equipos duraderos para consumidores domésticos (es decir, grandes dispositivos eléctricos).
Conclusión Los gobiernos y las organizaciones de los países en desarrollo deben tomar la iniciativa para articular políticas tecnológicas a largo plazo y visiones tecnológicas para el desarrollo en el futuro. Las organizaciones multilaterales y bilaterales pueden jugar un importante rol al apoyar estos esfuerzos. Aún pudiera ser necesario pensar en términos de que éste sea el primer paso para que países claves en el desarrollo donde, los gobiernos, entidades corporativas domésticas, y las organizaciones de investigación local pueden colaborar con organizaciones multilaterales y bilaterales para examinar los prospectos para el crecimiento económico futuro. Para lograr el éxito, las políticas tecnológicas tendrán que asegurar que los proyectos con beneficios locales producirán también resultados positivos globales para el medio ambiente. Estamos en el momento en que los países en desarrollo comienzan a comprender los beneficios de dicho ejercicio y de articular la necesidad para la acción cooperada en la que participen los principales participantes. También es el momento para que, en el contexto de la transferencia tecnológica, el Grupo de los 77 y China desarrollen una propuesta detallada para el COP VI, y para los ejercicios posteriores que se realizarán para implementar el Protocolo de Kyoto y la FCCC. Esta es un área en la cual instituciones como el TERI tienen una gran experiencia. Sería ideal que el TERI pudiera unirse con otras organizaciones para desarrollar un mapa de caminos para el futuro que serviría tanto a los intereses de los países en desarrollo como a largo plazo a la comunidad global.
PAC H AU R I
R K Pachauri es el Director del Instituto de Investigación de Energía Tata /TERI, por sus siglas en inglés) que se encuentra en Nueva Delhi. El Dr. Pachauri es un ingeniero convertido en economista y científico del medio ambiente. Es Investigador Invitado en el Grupo del Banco Mundial, y asesor a tiempo parcial del Administrador para la Energía y el Manejo Sostenible de los Recursos naturales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El Dr. Pachauri ha servido en numerosas ocasiones en varios comités y juntas internacionales, incluida la Junta de la Sociedad Internacional de Energía solar; El Consejo del Instituto de Recursos Mundiales; el Grupo de Trabajo A - Comité de los Países en Desarrollo del Consejo de Energía Mundial (Presidente, 1988, Presidente de la Junta Directiva 1989-90); La Asociación Internacional para la Economía de la Energía (Presidente, Instituto Asiático de Energía); y el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, vicepresidente, 1997-2001). También es autor de 20 libros y numerosos trabajos y artículos. En el otoño del 2000, recibió la beca de McClusky en Conservación de la Escuela de Yale de Silvicultura y Estudios del Medio Ambiente. Tata Energy Research Institute Darbari Seth Block Habitat Place Lodhi Road New Dehli - 11 0003/India Teléfono: +91.011.462.2246/460.1550 Fax: +91.11.462.1770/463.2609 E-mail:
[email protected] http://www.terrin.org/index.htm
203
G E N T RY
Flujos del capital privado y cambio climático: maximizar las inversiones privadas en los países en desarrollo bajo el Protocolo de Kyoto Bradford S. Gentry Yale/PNUD Programa de Colaboración para el Medio Ambiente Urbano Resumen La comprensión y creación de vínculos entre el flujo internacional del ca pital privado y el cambio climático es creciente e importante esfuerzo para un número cada vez mayor de decidores. Para los países en desar rollo ésta es una verdad debido (i) a que el capital privado es el motor impulsor fun damental del crecimiento económico y, por tanto, del desar rollo sostenible, y (ii) porque el Protocolo de Kyoto tiene el potencial de incrementar sus tancialmente las inversiones privadas en los países en desar rollo. Este trabajo describe los vínculos entre los flujos del capital privado y el desempeño del medio ambiente. Comienza con una revisión de la historia reciente del flujo de los capitales privados hacia los mercados emergentes. Luego se describen los impactos de los aspectos del medio ambiente sobr e los decidores inversionistas. Finalmente, se hacen algunas sugerencias ini ciales sobre las vías incluidas bajo el Protocolo de Kyoto para integrar los marcos del medio ambiente y de la inversión, con particular atención sobr e el Mecanismo para un Desar rollo Limpio. Revisión El flujo de capitales privados y el cambio climático -¿cuáles son sus vínculos? Para los que pertenecen a la comunidad del medio ambiente, esta pregunta tiene poco significado, pues ellos centran su atención en el uso del dinero público particularmente la Asistencia Oficial para el Desarrollo (ODA, por sus siglas en inglés)- cuando piensan en cambio climático y países en desarrollo. Para otros, la respuesta es fácil pues todos los vínculos son negativos. En su punto de vista, un incremento en la inversión privada significa sólo la expansión de la actividad industrial y de la explotación de los recursos naturales y, así, un incremento en las emisiones de gases de efecto de invernadero y destrucción de los sumideros de carbono, como son los bosques tropicales muy densos donde llueve todo el año. Sin embargo, para un número creciente de decidores el asunto ni es fácil ni tiene sentido. De hecho, cada vez más ésta se considera como una de las preguntas más importantes que se han realizado. Desde la perspectiva de un país en desarrollo, la comprensión de los vínculos entre el flujo de capitales privados y el cambio climático es crucial por dos razones principales: • El capital privado es el motor impulsor principal del crecimiento económico y por tanto debe reconocerse también como el vector central del desarrollo
205
206
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
sostenible • El Protocolo de Kyoto tiene el potencial de incrementar sustancialmente las inversiones privadas en los países en desarrollo. Este trabajo tiene un enfoque instrumental. No trata de enfrentar los aspectos científicos, éticos o políticos que rodean al Protocolo de Kyoto y a sus flexibles mecanismos de implementación. Más bien, asume el objetivo de lograr el mayor número posible de inversiones privadas en los países en desarrollo bajo el Protocolo y desde ahí avanza. El trabajo comienza revisando la historia reciente del flujo de capitales privados hacia mercados emergentes. Se describen entonces los impactos de los aspectos del medio ambiente sobre los inversionistas decidores. Finalmente, se realizan algunas sugerencias iniciales sobre las formas de integrar los marcos del medio ambiente y de las inversiones, incluyendo las formas en que pudieran ser aplicadas para el Protocolo de Kyoto. Se hace especial atención en el Mecanismo para un Desarrollo Limpio.
¿Por qué se produjo el cambio de atención desde la ODA al flujo de capitales privados?
FIGURA 1 Flujo de Capital Privado hacia los Países en Desarrollo vs. ODA de 1990 a 1999. Fuente: Banco Mundial (2000). Global Development Finance 2000. Washington, D.C. (los datos de 1999 son preliminares).
Los números son rigurosos y hablan por sí mismos. Como se muestra en la Figura 1, las transferencias a través de la ODA a los países en desarrollo promedió alrededor de $50 mil millones de dólares US por año desde 1990 hasta 1999. Al propio tiempo, hubo una explosión en las inversiones privadas en los países en desarrollo desde menos de $50 mil millones de dólares US en 1990 hasta un valor de más de $300 mil millones de dólares US en 1997. Aún con la reciente crisis financiera, el flujo neto de capital privado hacia los países en desarrollo fue cuatro a cinco veces mayor que el flujo oficial tanto en 1998 como en 1999. Esta diferencia seguirá incrementándose en la medida en que se incremente la recuperación económica en muchas partes del mundo,. En general, el cambio desde la ODA hacia la inversión privada internacional como vehículo principal para la transferencia de recursos desde los países industrializados hacia los países en desarrollo es una buena señal. Los gobiernos de los países en desarrollo no pueden lograr el desarrollo sostenible actuando aisladamente. Ellos no pueden crear o suministrar todo o la mayor parte del capital de la nación. Más bien, como se discute más adelante, su papel debiera ser establecer e inspeccionar el marco para la actividad económica privada, incluyendo tanto factores ambientales como de inversiones. Sin embargo, este cambio no disminuye la importancia de la ODA aplicada efectivamente. Muchos países en desarrollo han quedado fuera del flujo global del capital privado. Entre 1990 y 1996, casi el 80% de las inversiones privadas en el mundo en desar rollo fue hacia tres regiones: Asía, América Latina, y Europa Central, y dentro de ellos, a doce países: Argentina, Brasil, China, Hungría, India, Indonesia, Corea, Malasia, México, Rusia, Tailandia y Turquía. Aún cuando estos países representan un elevado por ciento de la población mundial total, son pocos en número. Otras naciones en desarrollo están luchando para elevar su porción de flujos privados. Aquellos que no han tenido éxito hasta el momento -particularmente en el África subsahariana o en partes del Sur de Asia- tienen el serio peligro de quedarse económicamente
G E N T RY
207
muy atrasados. En la medida en que la ODA pueda utilizarse para ayudar a que más países en desar rollo construyan la capacidad para atraer a una parte mayor de la inversión privada global -alterando así los conflictos inherentes-se está contribuyendo al uso apropiado e importante del presupuesto público. Esto es especialmente cierto en la arena del cambio climático, dadas las raíces históricas del problema en los países industrializados.
¿De qué manera se vinculan el medio ambiente con las diferentes formas de inversión internacional? No toda la inversión privada internacional es igual -ni lo son los efectos ambientales de las diferentes formas de inversión. Es importante distinguir entre los tres componentes principales del flujo de capital privado: (1) inversiones extranjeras directas (FDI, por sus siglas en inglés); (2) inversiones de la carpeta de equidad; y (3) deuda. Cada una tiene vínculos diferentes con el desempeño del medio ambiente. Cada una constituye una respuesta diferente a la crisis financiera. De manera interesante, las recomendaciones políticas de cómo manejar el flujo de capitales privados que proviene de comunidades del medio ambiente y de inversionistas parecen estar convergiendo, con su centro en marcos legales predecibles y efectivos, mayor acceso a la información, e inversiones públicas aplicadas estratégicamente. Inversión extranjera directa Como se muestra en la Figura 2, la FDI es el componente mayor y más duradero del flujo de capital privado para los países en desarrollo. Una FDI típica por una compañía multinacional -procedente tanto de un país industrializado como de un país en desarrollo- sobre una compañía local, que puede ser propia en su conjunto o producto de una asociación empresarial. La FDI se efectúa en muchos sectores, entre los que se incluyen la extracción de recursos, la manufactura, la infraestructura y los bancos. Los datos preliminares de 1999 sugieren que la FDI constituyó el 89% de toda la inversión extranjera en los países en desarrollo. Se espera que la cantidad total de FDI que va hacia los países en desar rollo continúe creciendo en el futuro. La FDI tiene también vínculos más directos con el desempeño del medio ambiente, ya que a menudo va hacia operaciones productivas. El daño del medio ambiente puede producirse por el incremento del uso de la tierra, incremento en la descarga de materiales que producen contaminación y por los efectos secundarios del incremento de la producción (es decir a lo largo de corredores de transportación o en nuevos asentamientos). Sin embargo, el desempeño del medio ambiente también puede mejorarse por medio del incremento de la eficiencia en el uso de materias primas, mayor atención a las características de los productos para el medio ambiente y por una protección más efectiva de las áreas sensibles. Inversiones de la carpeta de equidad Estas inversiones se encuentran en el otro extremo del espectro, y han sido las más pequeñas y los componentes más volátiles en el flujo de capital privado hacia los países en desarrollo, con vínculos menos directos -pero aún así críticos-
FIGURA 2 Flujos de FDI, Carpeta de Equidad y Deuda de los Países en Desarrollo de 1990 a 1999. Fuente: Banco Mundial. Global Development Finance 2000. Washington, D.C. (los datos de 1999 son preliminares).
208
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
con el medio ambiente. Las mismas consisten en títulos de propiedad comercializados de forma pública compartidos en compañías privadas, a los que a menudo se le conocen como acciones. Mientras que las inversiones de la carpeta de equidad crecieron rápidamente en los países en desarrollo a principios y mediados de los 90, el por ciento de acciones compartidas descendió abruptamente antes de comenzar la reciente recuperación.
Muchos países en desarrollo se han quedado fuera del flujo global de ca pital privado. Entre 1990 y 1996, casi el 80% de las inversiones privadas realizadas en el mundo en desarrollo fueron hacia tres regiones: Asia, América Latina y Europa Central, y dentro de ellas, a doce países: Argen tina, Brasil, China, Hungría, India, Indonesia, Corea, Malasia, México, Tailandia y Turquía.
Los vínculos entre las inversiones en la carpeta de equidad y el desempeño del medio ambiente son menos claros y más complejos que los de la FDI. Las ofertas públicas iniciales para la participación en compañías (IPOS, por sus siglas en inglés) suministran nuevo capital a las firmas participantes, y , por tanto, pueden actuarcomo FDI. El comercio posterior en los mercados secundarios, como en los intercambios de acciones, puede ayudar a estimular el crecimiento económico, con efectos buenos y malos sobre el medio ambiente (es decir, mayor presión política para la protección del medio ambiente versus incremento del consumo de recursos del medio ambiente). La actividad del mercado secundario puede ayudar también a disminuir el crecimiento económico -por ejemplo, a través de la rápida retirada de los países en desarrollo observada en los últimos años- con buenos y malos efectos sobre el medio ambiente (reducción del consumo versus uso inapropiado de los recursos estimulado por la necesidad económica). Aún, es extenso el flujo de oportunidades que se presentan en la carpeta para estabilizar las políticas ambientales. Mundialmente, el flujo de la carpeta tanto de equidad como de deuda constituye el mayor segmento de transacciones a través de las fronteras -55 por ciento en 1996. La carpeta de inversiones de equidad y deuda mantiene los hilos de las finanzas hacia la mayor cantidad de dinero que pueda disponerse en el mundo a partir de cualquier otro tipo de fuente de inversión, y hace pequeños los recursos que potencialmente son disponibles por la FDI. Por ejemplo, de acuerdo con el IFC, en 1996 la capitalización total del mercado mundial llegó al nivel tope de $18 millones de millones de dólares US, muchísimo más que el flujo global total de la FDI que fue de $320 millones de dólares US. Deuda La deuda, en la que se incluye tanto los préstamos de bancos comerciales como las deudas de los instrumentos de la carpeta (como son los vínculos), es el tercer componente del flujo de capital privado hacia los países en desar rollo. En 1999, parece que disminuyó dramáticamente el valor desde los altos niveles de 1997 que fue de $103 mil millones de dólares US, a $19 mil millones de dólares US. De forma interesante, durante la reciente crisis financiera, el préstamo de los bancos comerciales fue uno de los más volátiles de todos los tipos de flujo de capital privado. Existen muchos tipos diferentes de instrumentos de deuda, desde los préstamos de bancos comerciales hacia las estaciones de energía hasta vínculos de mediano plazo emitidos por grandes compañías. Los efectos de la deuda sobre el
G E N T RY
medio ambiente comprenden toda la gama desde la FDI hasta la carpeta de equidad. Los vínculos gubernamentales presentan los mayores misterios en términos de puntos de influencia para afectar su desempeño ambiental. Algunos se utilizan para financiar mejoras en la infraestructura del medio ambiente. Sin embargo, la mayoría van hacia los ingresos generales del gobierno, los inversionistas potenciales no tienen, esencialmente, razón de considerar el desempeño del medio ambiente en las operaciones gubernamentales implícitas.
¿Cómo afecta el medio ambiente a la toma de decisión de los inversionistas a partir de los riesgos de oportunidades, identificando los puntos de influencia política? Debido a que se pueden encontrar ejemplos legítimos de inversiones privadas que son buenas o malas para el medio ambiente, la pregunta de gran importancia crítica es cómo pueden capturarse mejor las oportunidades para mejorar el desempeño del medio ambiente. Existen un grupo de respuestas para comprender y construir las formas por las cuales los factores del medio ambiente afectan la toma de decisión de los inversionistas. Para la FDI, el mejoramiento del desempeño del medio ambiente sólo ocurre cuando se incrementan las ventajas comerciales de los inversionistas. En los países en desarrollo, esto sucede usualmente por una de estas cinco razones principales: • mejorando el acceso a mercados de exportación, como es a través de la adopción de sistemas de gerencia del medio ambiente o por la concesión de productos “eco-marcados”; • incrementando la productividad, a través del uso más eficiente de materiales no elaborados; • manteniendo una “licencia social” para operar, frente a las presiones locales e internacionales de los vecinos, NGOS, accionistas y clientes; • accediendo al financiamiento, ya que los financieros internacionales requieren cada vez más que se enfrenten los riesgos ambientales y, en casos como en los préstamos del Banco Mundial, separan las directrices ambientales a cumplir; • haciendo inversiones “ambientales”, como la de los sistemas hidráulicos o la producción de energía más limpia. Estas ventajas comerciales para los inversionistas foráneos directos aportan puntos de influencia para los decidores de política del medio ambiente. Esto es cierto tanto en los países en desarrollo que reciben las inversiones como en los países que son las fuentes de las inversiones, los que son usualmente, pero no siempre, países industrializados. Cuando se considera cómo utilizar mejor el Protocolo de Kyoto para incrementar las inversiones privadas en los países en desarrollo debieran tomarse en cuenta todos estos factores. Las valoraciones acerca de cómo construir mejor los vínculos entre el flujo de capital privado y el desempeño del medio ambiente se ofrecen en las secciones siguientes.
¿Cómo se crean las oportunidades para las inversiones privadas y cómo ésto cambia el papel del gobierno? El cambio hacia las inversiones privadas está variando también el papel de muchos gobiernos, ya que los mismos van desde ser los proveedores de servicios a ser los que permiten y supervisan su provisión por las partes privadas. Los gobiernos autorizan las inversiones privadas al establecer el marco o escenario dentro del cual ocurren dichas actividades económicas privadas. Los gobiernos supervisan las inversiones privadas al monitorear tanto los escenarios como las ac-
209
210
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
tividades privadas, y realizan acciones cuando cualquiera de ellos no funciona. Los escenarios básicos para las inversiones primarias y otras actividades mercantiles incluyen las definiciones de los diversos derechos de propiedad, la forma en la cual van a conservarse o transferirse dichos derechos, y cómo debe protegerse cualquier derecho particular. La inversión privada sólo con una adecuada definición de los derechos legales básicos. Esto se logra tomando estos elementos básicos y ordenándolos en una miríada de formas que incrementan el valor a los clientes potenciales. Muchos de estos arreglos cambian con el tiempo, en formas imposibles de predecir cuando se crean derechos fundamentales de la propiedad. Esta combinación de flexibilidad dentro de un marco comercial global, permite la creatividad a los actores privados en formas consistentes con los valores de la sociedad. Aquí es donde se vinculan las recomendaciones políticas de las comunidades del medio ambiente y de los inversionistas. Ambos desean un escenario regulador que sea claro, predecible, transparente y que se aplique consistentemente. Ambos desean ver que la ODA se utilice para crear las capacidades de los países hospederos para adoptar y mantener tales escenarios. De forma creciente, está en el interés de cada uno tener integradas las consideraciones del medio ambiente en el marco de las inversiones nacionales. El concepto de que el marco comercial permite la implementación flexible es el que permite también el comienzo de la unión entre las inversiones privadas y el Protocolo de Kyoto. Uno de los elementos de mayor importancia para los gobiernos es ayudar a crear la demanda para las inversiones privadas, particularmente aquellas con contenido positivo para el medio ambiente. Esto significa desarrollo tanto para el marco comercial como para los mecanismos de internalización de los costos ambientales. En el contexto del cambio climático, el establecimiento de los marcos comerciales incluye la definición del rango de interesés de propiedades que puede ser comerciado. La internalización de los costos ambientales significa crear demanda para aquellos intereses de propiedades al limitar o reducir las emisiones permitidas de gases de efecto de invernadero a partir de las operaciones en países industrializados. Muchos países en desarrollo se oponen al Mecanismo para un Desarrollo Limpio y a otros mecanismos “flexibles” de implementación creados por el Protocolo de Kyoto. Algunos lo hacen debido a la falta de equidad que resulta al dejar que los países industrializados “compren sus absolución” al problema que ocasionaron. Algunos están preocupados porque pudieran perder su capacidad futura de desarrollarse al vender sus derechos de utilizar hoy el aire. Aún otros se preocupan porque dichos sistemas de comercio serán tan complicados que será imposible administrarlos. Todas estas son preocupaciones muy importantes. Al propio tiempo, muchos de estos países están buscando, de forma activa, atraer más inversiones privadas hacia otras partes de sus economías, frecuentemente en operaciones que explotan otros recursos naturales como minerales, petróleo y madera. Muchas de las inversiones en estas operaciones provienen de países industrializados. Muchos de los productos de estas operaciones se consumen en el mundo industrializado. Los gobiernos deciden los términos en los cuales se ponen los recursos a disposición de los inversionistas, tanto directamente a través de concesiones o indirectamente a través de escenarios reguladores e impuestos. Presumiblemente ellos lo logran sólo cuando las operaciones propuestas se ven como beneficiosas para la economía local o cuando ayudan a cumplir otros objetivos gubernamentales. Dentro de este contexto, los gobiernos de los países hospederos pueden monitorear las actividades privadas y tomar acciones, y las mismas pudieran suspenderse si se decretara hacerlo. Un enfoque conceptual similar es apropiado para cualquier venta de intereses en las emisiones reducidas de gases de efecto de invernadero. Corresponde a los países hospederos determinar si ellos desean poner a disposición dichos intereses de propiedad. Ellos sólo deberían hacerlo en términos con los cuales se
G E N T RY
211
sintieran cómodos. Por ejemplo, pudieran seleccionar el permitir sólo intereses a plazos relativamente cortos para ser desarrollados y vendidos. Pudieran reducirse las preocupaciones acerca de las diferencias en el poder de negociación entre los gobiernos y los inversionistas internacionales por medio de esfuerzos para armonizar los tipos de intereses que se ponen en venta. Sin embargo, aún cuando un país en desarrollo decida poner a disposición dicha oportunidad de inversión queda aún comprender y negociar los detalles del CDM. Algunos de los aspectos son científicos -¿cómo debiera castigarse a los países industrializados que violan sus compromisos de reducción de emisiones? El objetivo de este trabajo, sin embargo, es cómo diseñar el CDM con el fin de maximizar las oportunidades de los inversionistas privados en los países en desarrollo. Algunos principios para ayudar a lograr este objetivo se sugieren en la siguiente sección.
¿Cómo pueden maximizarse las inversiones privadas a través de los marcos comercial y de vigilancia, en lugar de por procesos aprobados de manera centralizada? El Artículo 12 del Protocolo de Kyoto define que los elementos básicos del CDM incluyen los siguientes aspectos: • beneficiar a los países en desarrollo con actividades de proyectos que generen reducción de emisiones; • uso de certificados de reducción de emisiones (CERS, por sus siglas en inglés) para que los países incluidos en el Anexo I cumplan parte de sus compromisos de limitación y reducción de emisiones; • desarrollo por la Conferencia de las Partes (COP) y supervisión por una Junta Ejecutiva; • certificación de reducciones de emisión elegibles por entidades operacionales, incluidas las partes privadas y públicas, a diseñarse por el COP; • certificación de acuerdo a los requerimientos especificados, incluida la participación voluntaria, así como los beneficios reales, mensurables y a largo plazo que son adicionales a aquellos que ocurrirían de cualquier manera; • auditoría y verificación de los proyectos de actividades bajo las reglas determinadas por el COP; • uso de un conjunto de procedimientos a partir de las actividades del CDM para cubrir los gastos administrativos, así como contribuir con financiamiento para la adaptación en países particularmente vulnerables. Aunque estos elementos básicos deben incluirse en el CDM, cualquiera que sea la forma que tome, deben definirse un inmenso número de detalles críticos. FIGURA 3 Aprobación centralizada vs. mar cos centralizados para la implementación descentralizada -implicaciones para el flujo de inversiones.
212
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
En la manera en que los mismos sean reflejados en la estructura final se hará la diferencia para el éxito o el fallo del CDM. Por ejemplo, hasta el presente parece que gran parte del proceso se centra en la identificación de los organismos gubernamentales que aprobarán los derechos comerciales y en cómo lo harán. La forma más rápida de estrangular el potencial del CDM para incrementar la inversión privada en los países en desarrollo es forzando a todas las transacciones a través de procesos de aprobación centralizados globales o nacionales. Como se ilustra en la Figura 3, la mejor forma de maximizar todo el potencial de inversión del CDM es a través de marcos centralizados para la generación descentralizada, transferencia y supervisión de los créditos de reducción de emisiones. Este enfoque es consistente también con el papel fundamental del gobierno en la definición de los marcos comerciales y entonces supervisar el desempeño de miles de actores comerciales. Encontrar un equilibrio entre la necesidad de asegurar que los términos del Protocolo se cumplan y que dejen espacio para que funcionen los mercados en forma flexible y a tiempo es el principal reto para los negociadores. Cualquier esfuerzo para desarrollar los marcos para la implementación descentralizada del CDM necesita considerar tres componentes esenciales: • marco sobrevalorado para el CDM; • métodos para maximizar la generación de certificados de reducción de emisiones; y • métodos para maximizar los recursos transferidos con su venta y uso. Cada uno de estos componentes enfrenta un inmenso número de aspectos. En las secciones siguientes se ofrecen algunas ideas para los negociadores.
Creación del marco comercial
FIGURA 4 Créditos, recursos e inversiones privadas maximizadas.
La estructura global del CDM es el marco dentro del cual ocurrirá y será supervisada la inversión privada. Como se ilustra en la Figura 4, comienza con la definición, por parte de la junta Ejecutiva del COP/CDM, de las reglas para garantizar los créditos contra las obligaciones para la reducción de emisiones por los gobiernos de los países incluidos en el Anexo I. Requiere también que los gobiernos incluidos en el Anexo I pongan en lugar los requerimientos de la reducción de emisiones domésticas y que ofrezcan los créditos contra aquellos requerimientos para cualificar las inversiones en los países en desarrollo. Hasta que estén en su lugar dichos requerimientos y créditos, los inversionistas privados sólo tendrán incentivos limitados para invertir en los CERS. De acuerdo con el Artículo 12, los gobiernos de los países incluidos en el Anexo I deben suministrar también los recursos al CDM, tanto para los gastos administrativos como para el Financiamiento de la Adaptación. Si ellos no hacen
G E N T RY
213
los pagos requeridos, no recibirán los créditos. Estas finanzas provendrán, en parte, de honorarios pagados por los usuarios de Certificados de Reducción de Emisiones (CERS). Pudiera incluir también cantidades tomadas del ingreso de los impuestos generales, como la ODA. Ellos también buscarían imponer un impuesto sobre todas las ventas de CERS si los países participantes y/o la Junta Ejecutiva del CDM desea tomar una parte mayor de los ingresos directos del CDM. Un aspecto crítico para cualquiera de dichos mecanismos de impuestos es cómo balancear la carga administrativa adicional de recolectar dicho impuesto con el deseo de permitir que los mercados muestren la mayor cantidad posible de oportunidades diferentes para transferir CERS. La Junta Ejecutiva del COP/CDM establecerá también el marco para la creación y comercio de los CERS entre los desarrolladores, vendedores, compradores y usuarios. Algunos de las posibles características de estas actividades se muestran en las Figuras 5 y 6. Sin embargo, antes de avanzar hacia esos aspectos mas detallados es importante retornar al objetivo descrito en este trabajo -maximizar las inversiones privadas bajo el CDM en tanto se logran los términos del Protocolo. En resumen, esto significa crear marcos predecibles y verificables que permitan y promuevan acciones descentralizadas por una gran variedad de partes, públicas y privadas. Sólo al permitir que florezca la creatividad del sector privado se logrará la realización total del potencial del CDM.
Maximización de la generación de los CERS Para los que desarrollan y venden CERS, se requieren mecanismos que funcionen para definir y supervisar los derechos de propiedad que van a venderse, dejando el mayor espacio posible para lograr flexibilidad en la conducción del comercio real. Como se observa en la Figura 5, esto puede hacerse a través de la certificación descentralizada y por programas de verificación similares a los utilizados bajo una amplia gama de productos estándares internacionales. Las características básicas de dicho sistema incluyen las funciones de certificación y verificación. Ambas comienzan con y suministran un vehículo para implementar reglas y guías creadas por la COP y la Junta Ejecutiva del CDM a lo largo de una amplia gama de transacciones individuales. Para la certificación de reducción de emisiones, aquellas reglas son inicialmente supervisadas por la acreditación nacional y por organismos de seguimiento (utilizando posiblemente las organizaciones estándar nacionales que ya existen en la mayoría de los países alrededor del mundo). Aquellas organizaciones nacionales acreditarán los FIGURA 5 Maximización de la generación de Certificados de Reducción de Emisiones.
214
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
certificados y darán seguimiento a las certificaciones realizadas a través de notas y honorarios enviados a los certificadores. Si un certificador no cumple con las reglas, su derecho a certificar será revocado. Los certificadores acreditados serán pagados por los desarrolladores (públicos o privados) para revisar la reducción de emisiones propuestas a certificación. Si cumplen las reglas establecidas por la junta Ejecutiva COP/CDM, se emitirá una certificación y el CER puede ser comercializado libremente. Idealmente, dicho comercio debe hacerse libremente para que tome una amplia variedad de formas, incluidas: • ventas por los desarrolladores directamente a los usuarios terminales en países incluidos en el Anexo I (similar al escenario de la FDI descrito previamente); • ventas por los desarrolladores a corredores y a otros intermediarios que localizan compradores; • ventas a “conjuntos” de créditos, cuyas partes se ofrecen a la venta por partes públicas o privadas (similares a la carpeta del escenario de inversión descrito previamente). Para la auditoria y verificación, se utiliza una estructura básica similar, pero que tiene una diferencia fundamental: su función primaria es chequear muestras a partir del proceso de certificación, y no aprobar cada CER. Sólo si se encuentran problemas se realizarán investigaciones más profundas. Los organismos nacionales o internacionales pueden acreditar a los auditores. Ellos luego conducirán auditorías periódicas para verificar que los organismos de acreditación nacional y los certificadores individuales están realizando sus funciones como se prescribe por la junta Ejecutiva de la COP/CDM. Los inspectores del gobierno y, posiblemente también, las NGOS autorizadas pudieran aportar un chequeo suplementario sobre los CERS ofrecidas para la venta. El resultado es un sistema que maximice la generación de CERS que cumplan tanto los requerimientos del Protocolo como que estén disponibles para su comercialización en una gran variedad de formas.
Maximizar las oportunidades para las inversiones privadas en los CERS Dicho resultado cubre claramente las necesidades de los compradores potenciales y de los usuarios de los CERS, maximizando las oportunidades para la inversión privada y la transferencia de recursos hacia las partes en los países en desaFIGURA 6 Maximización de la transferencia de recursos
G E N T RY
rrollo. Como se muestra en la Figura 6, bajo esta estructura el dinero fluye en ambas vías: primero, hacia los que venden los CERS (y luego hacia la cadena de certificación nacional); y segundo, a los fondos de adaptación a través de los gobiernos incluidos en el Anexo I. Como se señaló previamente, existen también otras alternativas, como son los impuestos sobre cada venta de un CER. Los compradores de CERS debieran pagar directamente a los vendedores el precio de mercado, ya sea que fueran desarrolladores, intermediarios o “conjuntos”, públicos o privados. Los propios compradores pueden ser públicos o privados, “conjuntos”, intermediarios, o aún usuarios finales. Finalmente, los CERS serán adquiridos por aquellos que los deseen -incluidos los gobiernos incluidos en el Anexo I y las firmas que necesitan ayuda para cumplir las obligaciones domésticas de reducción de emisiones, o por NGOS y otros que desean forzar aún más las reducciones al sacar del mercado los derechos de emisiones. Los usuarios de los CERS aportarán entonces notas y pagarán honorarios a un gobierno incluido en el Anexo I en intercambio por un crédito contra los requerimientos domésticos. A su vez, el gobierno incluido en el Anexo I debe hacer una contribución a expensas de la Junta Ejecutiva de la COP/CDM y los Fondos de Adaptación en intercambio por el crédito contra sus obligaciones con el Protocolo. Como con el sistema de certificación, el sistema de uso de los CERS para lograr los objetivos de reducción de las emisiones domésticas sería supervisado por auditores internacionales acreditados.
¿Cuáles son los beneficios potenciales de los marcos centralizados con implementación y supervisión descentralizada? La implementación y supervisión descentralizada dentro de un marco centralizado es una de las mejores formas de maximizar las inversiones privadas bajo el CDM. Ella maximiza las oportunidades de generar CERS. Maximiza la flexibilidad entre los vendedores y compradores. Se basa en los requerimientos del Protocolo. El cumplimiento de esos requerimientos se verifica regularmente. ¿Funcionará este arreglo? Es muy temprano para decirlo. Aún es necesario enfrentar los aspectos políticos y técnicos que surgirán con la creación y verificación de la reducción de emisiones. Los aspectos políticos que determinan la esencia de los requerimientos para la certificación, al igual que los detalles de las reglas de “adicionalidad”, necesitan aún ser resueltos. Asumiendo que se adopte el enfoque que planteamos a lo largo de estas líneas, será necesario que mejore sustancialmente la capacidad de muchas partes gubernamentales y privadas para administrar tal sistema con efectividad. Lo que hace este enfoque es aportar la base para discusiones concretas entre los países en desarrollo y la comunidad de inversionistas privados en cómo el CDM pudiera cumplir mejor con las inversiones privadas. Hasta hace poco, aún cuando una institución financiera privada hubiera oído mencionar al CDM (y muchas no lo han hecho), lo vería como muy mal definido o muy lejos de que se le prestara alguna atención. En la medida en que se alcancen enfoques más concretos, particularmente aquellos que se basan en la conducta actual de los inversionistas, estas actitudes irán cambiando y surgirán oportunidades para el diálogo.
¿Dónde se está alcanzando el progreso? En el CDM se ha logrado aún poco progreso a través del proceso de negociación formal. En la COP-4 de Noviembre de 1998 realizada en Buenos Aires, se acordó que hubiera un período de dos años para realizar más estudios. En la COP-5 de Octubre de 1999 realizada en Bonn, fue aparente un mayor acuerdo con los conceptos básicos, pero no se adoptaron acuerdos específicos. La Sexta Conferencia de las Partes, realizada en la Haya en Noviembre y Diciembre del 2000, será una sesión de vital importancia para el futuro del CDM.
215
216
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
En su lugar, se está realizando un progreso real en el diseño e implementación de los mecanismos de comercio a través de una serie de experimentos realizados por firmas privadas, gobiernos nacionales y organizaciones multilaterales. Entre ellos se incluyen: • establecimiento de programas comerciales de emisión interna dentro de las compañías de producción multinacional como BP/Amoco y Shell; • desarrollo de protocolos para la certificación, por terceras partes, de reducciones de la emisión de CO2 por firmas como Ecosecurities y SGS; • producción y venta de créditos de compensación de carbono por organizaciones de todo el mundo, desde Costa Rica a los Bosques Estatales de Nuevo Gales del Sur en Australia; • compra directa de créditos de compensación de carbono por utilidades de energía eléctrica (como la Corporación AES) e indirectamente a través de los mercados de utilidades (como la Junta de Comercio de Chicago y el Intercambio Futuro de Sydney); • formación de fondos de inversiones diseñados específicamente para invertir en propiedades de carbono como el Fondo Prototipo de Carbono del Banco Mundial; y • diseño del programa nacional de comercio de CO2 en países como el Reino Unido y Noruega. Estos “experimentos en aprendizaje social” están ayudando a descubrir los obstáculos y las oportunidades para convertir en realidad, a escala global, la teoría del comercio de emisiones. Ellos están comenzando a aportar una fundamentación concreta al progreso sobre el diseño global del CDM. Estas actividades del “mundo real” ayudan a poner al descubierto el posible interior de un mecanismo “descentralizado” del CDM, es decir los procedimientos para desarrollar los CERS, la comercialización de los CERS, y maximizar las inversiones privadas en los proyectos del CDM (Figuras 5 y 6).
¿Hacia donde debieran ir ahora los negociadores? Con el fin de estimular más las inversiones privadas en los países en desarrollo, se necesita que los gobiernos se pongan de acuerdo acerca del marco “centralizado” para el CDM dentro del cual ocurrirán las negociaciones específicas (Figura 4). Los países industrializados necesitan establecer requisitos domésticos que eleven el valor de las inversiones de los CERS en los países en desarrollo. Los países en desarrollo necesitan adoptar marcos específicos para el CDM así como generales que incentiven las inversiones privadas. Tanto los países industrializados como los países en desarrollo necesitan reconocer que es en su auto-interés mutuo deben romper con el problema del “huevo y la gallina”, de quién actúa primero, y ponerse de acuerdo y transitar juntos los caminos del CDM o uno similar. Aún quedan por responder muchas preguntas específicas acerca del CDM. Deben realizarse esfuerzos para desarrollar dichas respuestas a la luz de los objetivos del incremento de las inversiones globales, tanto públicas como privadas, en los países en desarrollo. Los negociadores de los países en desarrollo debieran explorar y comprender los vínculos entre los flujos de capital privado y el desempeño ambiental, particularmente al considerar su posición con respecto al CDM. Al hacerlo se aportará una base sólida para decidir si, y si así fuera en qué términos, ellos desean trabajar en el diseño del CDM para ayudar a lograr el máximo de inversiones privadas en sus países.
G E N T RY
Referencias y lecturas sugeridas Beck, T. "Australia Shows the Way," Environmental Finance. London, U.K.: Fulton Publishing, 2000. Center for Sustainable Development in the Americas. Working Papers on the CDM. http://www.csdanet.org. Confederation of British Industry. "UK Emissions Trading Could Start from April 2001—CBI/ACBE." London, U.K.: Press Release, 1999. Cooper, G. "Shell Steps off the Gas," Environmental Finance, (February 2000). Delphi International Ltd. The Role of Financial Institutions in Achieving Sustainable Development. London, U.K.: Report to the European Commission, 1997. "Norway Unveils Emissions Report,""Carbon Fund has Japanese Appeal," "European Emissions Trading Goes to Round Two," Environmental Finance, (February 2000). Fernandez, L., B. Gentry, and D. Esty. The Environmental Effects of International Portfolio Flows and the Actors Who Drive Them. Working Paper. Paris, France: OECD, 1998. Ganzi, J., F. Seymour, and S. Buffet. Leverage for the Environment: Strategic Mapping of the Private Financial Services Industry. International Financial Flows and the Environment Project. Washington, D.C.: World Resources Institute, 1998. Gentry, B. "Foreign Direct Investment and the Environment: Boon or Bane," Foreign Direct Investment and the Environment. Paris: OECD, 1999. ——, ed. Private Capital Flows and the Environment: Lessons from Latin America. Aldershot, U.K.: Edward Elgar Press, 1998. Gutner, T. International Mechanisms Shaping the Environmental Impact of Transboundary Capital Flows. Washington, D.C.: World Resources Institute, 1998. Institute for International Finance. Capital Flows to Emerging Market Economies: September 29, 1998. Washington, D.C.: Institute for International Finance, 1998. International Finance Corporation. Emerging Stock Markets Factbook. Washington, D.C.: International Finance Corporation, 1996. International Finance Corporation. Investment Funds in Emerging Markets. Washington, D.C.: International Finance Corporation, 1996. Kaplan, M. and J. Mein. Early Start Carbon Emission Reduction Projects: Challenge and Opportunity. Proceedings of the Brazil/U.S. Aspen Global Forum. Institute for Policy Research and Im lementation. Denver, Colorado, U.S.A.: University of Colorado, 1999. Pew Center on Global Climate Change. Papers on the CDM. http://www.pewclimate.org. Schmidheiney, S. and F. Zorraquin. Financing Change: The Financial Community, Eco-Efficiency and Sustainable Development. Cambridge, Massachusetts, U.S.A.: MIT Press, 1996. SGS.Carbon Offset Verification Service. Oxford, U.K.: Oxford Center for Innovation, 1999. Toman, M. and J. Hourcade. "From Bonn to The Hague, Many Questions Remain," Resources (Winter 2000). Washington, D.C.: Resources for the Future, 2000. Werksman, J. and J. Cameron. The Clean Development Mechanism: The "Kyoto Surprise." Working paper for The Brazil/U.S. As en Global Forum, held June 1998, Sao Paulo, Brazil. Washington, D.C.: The Aspen Institute, 1998. World Bank. Global Development Finance 2000. Washington, D.C.: The World Bank Group, 2000.
217
218
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
——."Environment in Crisis: A Step Back or a New Way Forward?," East Asia: The Road to Recovery. Washington, D.C.: The World Bank, 1998. ——. Private Capital Flows to Developing Countries: The Road to Financial Integration. Washington, D.C.: The World Bank Group, 1997. ——."Portfolio Investment Funds—Assessing the Impact on Emerging Markets," Public Policy for the Private Sector, September. Washington, D.C.: The World Bank Group, 1996. Stuart, M. and L. Fretz. Financial Tools and the Clean Development Mechanism: A Preliminary Working Paper. Prepared for the International Working Group of the CDM, UNCTAD CDM workshop. Buenos Aires (November 1998), http://www.ecosecurities.com/, 1998.
Bradford S. Gentr y es el director del programa de investigación sobre Inversión Privada y el Medio Ambiente del Centro de Yale para las Leyes y Política del Medio Ambiente, así como co-director del Programa de Colaboración de Yale/PNUD sobre el Medio Ambiente Urbano, así como conferencista en la Escuela de Yale de Silvicultura y Estudios del Medio Ambiente y de la Escuela de Leyes de Yale (invitado). Estuvo en la práctica privada como abogado en Boston y Londres por 15 años. Ahora es Consejero de la firma de abogados Morrison y Foerster. Las publicaciones del profesor Gentry incluyen Private Capital Flows y las Environment: Lessons from Latin America (Edward Elgar, 1998), así como numerosos artículos y trabajos sobre política. Yale/UNDP Collaborative Program on the Urban Environment Yale Center for Environmental Law and Policy 285 Prospect Street New Haven, CT 06511 USA Tel: +1203-432.9374 Fax: +1203-432.9375 Email:
[email protected]
SETH Y K A S I U S
219
Puntos de vista de los inversionistas sobre el cambio climático Camilla Seth, Fundación Surdina Andrew Kasius, EA Capital 1 Resumen El protocolo de Kyoto tiene cláusulas que poseen el potencial de movilizar significativos recursos financieros para mitigar el cambio climático global. Sin embargo, la reducción de emisiones a las que llama el Protocolo reque rirán una amplia colaboración pública y privada así como la existencia de una clara política nacional e internacional para ayudar a establecer nuevos mecanismos e instituciones comerciales. Debido a que ésta es la primera ocasión en que se está llamando al sector privado a participar en un esfuer zo global de tal magnitud, existen algunas dudas de cómo responderá la comunidad de inversionistas y cuando comenzará a participar de forma sig nificativa en el mercado del carbono. Este trabajo realiza observaciones ge nerales acerca de cómo la comunidad de inversionistas ha respondido al cambio climático y el grado en que las importantes discusiones sobre polí ticas están teniendo un impacto sobre las actividades inversionistas. El artí culo discute también las inversiones que son compatibles con los objetivos de mitigación del cambio climático pero que se están realizando de forma total o parcialmente independientes del marco de la política global. Los puntos de vista de los inversionistas que se describen se basan en entrevis tas realizadas en una variedad de subsectores de inversión, así como sur gen de la impresión acumulada durante varios años de trabajo en la inter sección de las finanzas y el medio ambiente.
-
-
-
Introducción El Protocolo de Kyoto contiene cláusulas que tienen el potencial de movilizar significativos recursos financieros para mitigar el cambio climático global. Los mecanismos de flexibilidad que se establecen en el Protocolo, incluidos los de implementación conjunta (JI; por sus siglas en inglés), el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en inglés) y el comercio de créditos de emisiones, permiten la colaboración internacional en la reducción de gases de efecto de invernadero (GHGS, por sus siglas en inglés), estableciendo así el camino por el cual transitará gran parte de los recursos financieros para lograr el avance del desarrollo limpio en los países en desarrollo. Las reducciones de emisiones a las que llama el Protocolo requerirán de una amplia colaboración pública y privada. Deben establecerse políticas nacionales e internacionales claras, las reglas deben ser lo más simple posibles y deben crearse estructuras apropiadas para crear incentivos y para la comunicación. Debe señalarse que ésta es la primera oportunidad en que el sector privado está siendo llamado a participar en un esfuerzo global de gran escala que requiere el establecimiento de nuevos me-
1 Los autores escribieron la mayor parte del artículo cuando trabajaban para EA Capital, que es una firma de servicios financieros con sede en la Ciudad de Nueva York. Camilla Seth es en la actualidad funcionaria del Programa Asociado para el Medio Ambiente en la Fundación Surdna. Andrew Kasius es Asociado Principal en EA Capital.
220
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
canismos e instituciones comerciales, nuevas evaluaciones de emisiones, e inversiones tipo. Sin embargo debemos preguntar. ¿ha escuchado el sector privado el llamado, y se ha utilizado el lenguaje apropiado? La supervisión y representación de la “perspectiva” de un sector tan grande y diverso como lo es el sector financiero es una tarea extremadamente difícil; alcanzar este objetivo en un aspecto del medio ambiente como aún es más problemático el cambio climático. Con excepción de unas pocas instituciones e individuos seleccionados, la corriente principal de inversionistas de la comunidad no parece estar convencida de que los aspectos del medio ambiente tienen algo que ver con sus negocios. En particular en Estados Unidos existe una limitada discusión del cambio climático en el sector de los servicios financieros. Por tanto resulta difícil arribar a conclusiones acerca de la percepción que tiene la industria sobre este aspecto. Así, este trabajo se centra en algunas observaciones generales acerca de cómo se está discutiendo el asunto, dónde y el grado en el cual está teniendo algún impacto sobre las actividades de los inversionistas. Los puntos de vista que se describen se han obtenido a partir de entrevistas realizadas en una variedad de sub-sectores de inversiones, así como de la impresión acumulada desarrollada tras varios años de trabajo en la intersección de finanzas y medio ambiente. Al investigar los puntos de vista de la comunidad financiera sobre el cambio climático global como un aspecto de negocios, solicitando opiniones de personas específicas a menudo fue más fácil que identificando la política de las firmas que ellos representan. Con frecuencia, estos individuos solicitaron que sus comentarios permanecieran en el anonimato hasta que ellos fueran capaces de normar mejor la política de sus firmas sobre este aspecto.
¿Qué segmentos de la comunidad inversionista están participando en el aspecto del cambio climático? En total, el aspecto del cambio climático no ha provocado el interés activo de la comunidad de inversionistas. Debiéramos esperar que los inversionistas que participan en los sectores que poseen las mayores responsabilidades con el carbono, como son las de energía eléctrica, construcción y transporte, serán los más preocupados. Después de todo, si emergieran regulaciones obligatorias globales, estos son los sectores que serán el objeto central para las reducciones de emisiones, a través de la actualización de tecnologías y procesos o por el comercio de créditos. Sin embargo, sólo un pequeño subgrupo de estos inversionistas está incorporando activamente el cambio climático en sus criterios de inversión. Estos incluyen: • Inversionistas corporativos (estratégicos): Liderando inversiones estratégicas en el sector energético en particular han iniciado notables esfuerzos de emisiones de base y un comercio explorador compensatorio para establecerse ellos mismos en lo que ven como un mercado emergente. Varios han hecho también titulares alrededor del mundo que contienen sus compromisos financieros para el desarrollo de tecnologías de energía alternativa. • Algunos inversionistas institucionales: De este gran grupo de inversionistas, sólo un grupo selecto de compañías de seguro, primariamente europeas, ha comenzado a explorar en inversiones en fuentes de energía alternativa y otras tecnologías de “carbono bajo”. Debido a que la industria de seguros opera con el manejo de ahorro e inversiones a largo plazo, no puede ignorar los posibles efectos del cambio climático sobre las pensiones a largo plazo y los portafolios de inversiones del seguro de vida. Aún así los fondos de inversión socialmente responsables (SRIS, por sus siglas en inglés) están muy al tanto de estos aspectos y con mayor probabilidad lo incorporarán como un criterio de inversión, en conjunto, ellos representan un por ciento muy pequeño del ca-
SETH Y K A S I U S
pital institucional.2 • Capital empresarial y fondos privados de equidad: solo hay cuatro fondos de capital empresarial en Estados Unidos 3 que están interesados en las tecnologías de energía emergentes. Las ventajas climáticas de estas tecnologías son un aspecto de la fortaleza de las mismas y de sus ventajas comerciales, pero en ningún sentido el criterio único o principal.
¿Por qué ciertos segmentos de la comunidad de inversionistas no participan en el aspecto del cambio climático? Los bancos inversionistas, los bancos comerciales y la mayoría de los inversionistas institucionales (fondos de pensiones, fondos mutualistas, universidades y fundaciones con grandes dotes, etc.) no han reconocido aún la importancia del cambio climático como sus intereses fundamentales de negocio. Las explicaciones de la falta de interés por estos inversionistas incluyen: • Vacío político: Al nivel federal, Estados Unidos no posee un marco político claro alrededor del cambio climático. Este vacío político está contribuyendo a la inacción por la parte del sector financiero privado. En Europa, donde los gobiernos han articulado un mayor número de políticas claras sobre el cambio climático, la industria privada y el sector financiero han comenzado a responder más seriamente. En Estados Unidos están emergiendo algunos adalides industriales notables y están reconociendo que la contribución humana al cambio climático global será un importante negocio en el futuro. Sin embargo, estas firmas constituyen una minoría. Estas firmas fueron particularmente inflexibles acerca del fallo del gobierno federal en proveer un liderazgo suficiente en esta área. Puede que con el tiempo, los mercados financieros apoyen o rechacen a estos líderes industriales. • Conflicto de intereses con los clientes: Las firmas en el sector bancario de inversiones o comerciales que representan a compañías con la mayor responsabilidad potencial del carbono estarán indecisas en anunciar públicamente que ellos perciben el cambio climático como un aspecto legítimo digno de interés regulador. Los bancos de inversiones y los servicios de consejo financiero probablemente seguirán en este aspecto a los líderes de sus clientes y al pensamiento convencional dentro de cada industria. Es decir, los principales bancos inversionistas están desarrollando mayor interés en el mercado de la energía alternativa. El suministro de servicios aseguramiento para ofertas públicas iniciales y secundarias es un negocio altamente lucrativo. El análisis principal en las principales casas inversionistas como CIBC, Goldman Sachs y Robertson Stephens ha garantizado cobertura para esta industria y están incorporando ahora los criterios del cambio climático en sus análisis. • Neutralidad de la estructura/política de incentivos del mercado de capitales: La estructura de incentivos dentro de la industria de los servicios financieros le otorga valor a los ingresos generados a corto plazo, con bonos ajustados anualmente. Como un aspecto de inversiones el cambio climático global es, muy al comienzo, un aspecto de mediano a largo plazo. Los analistas, comerciantes y los que manipulan el dinero probablemente no pondrán en riesgo el horizonte de sus inversiones. Las inversiones institucionales o prestamistas probablemente estarán preocupados con los riesgos en el horizonte pero, hasta el presente, han mostrado poco interés en este aspecto.
221
2 Aún cuando más de un millón de millones de dólares US, o el 10% del dinero que se maneja profesionalmente, es ahora investigado de alguna manera, la fracción de dichos fondos investiga dos desde el punto de vista del medio ambiente es muy peque ña. 3 Hay aproximadamente 800 fondos de capital empresarial con sede en Estados Unidos cada uno con más de $25 millones de dólares bajo administración. En Europa hay mucho menos.
222
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Para aquellos inversionistas que están preocupados o que participan activamente en este aspecto, ¿cuáles son los principales factores que han influenciado en ellos? Varios factores han estimulado el interés de aquellos pocos inversionistas interesados en el cambio climático. Ellos incluyen: • Beneficios de relaciones públicas: Muchas inversiones en las primeras etapas de las Actividades de Implementación Conjunta (AIJ, por sus siglas en inglés) y de los proyectos de Implementación Conjunta (IJ, por sus siglas en inglés) e iniciativas similares relacionadas con el carbono han, discutiblemente, sido estimuladas primariamente por los intereses de la compañía en ser vistos por sus consumidores, depositarios y gobiernos como buenos ciudadanos corporativos. Hay indicaciones de que otros factores que se describen más adelante están comenzando a ser de mayor importancia. • Beneficios estratégicos de ser uno de los primeros actores: Varios de los primeros inversionistas participaron en los proyectos AIJ e IJ para aprender de primera mano acerca del rango de oportunidades disponibles y cómo podían trabajar esos proyectos. Esto, ellos creen, los pone a la cabeza del juego una vez que se desarrollen los marcos formales, y les permitirá identificar las compensaciones más baratas y efectivas. • Oportunidades de inversión potencial en tecnologías de bajo carbono: Pocos inversionistas se estimularon primariamente por lo que vieron como buenas oportunidades de inversión en nuevas tecnologías, incluidas las tecnologías de distribución y energía renovable. Las mayores compañías energéticas también vieron esto como una diversificación en los valores de la tecnología energética o como un seguro contra la acción reguladora en su área principal de negocios. • Cumplimiento de sus propios objetivos políticos medioambientales internos: Algunas de las principales compañías han desarrollado su propia política medioambiental, incluidas las dirigidas a reducir emisiones de CO2 a partir de sus propias operaciones. Shell, BP Amoco, Elf y Totalfina se encuentran entre los líderes en reducciones de emisiones logradas y en términos de desarrollo tecnologías alternativas y de combustibles de bajo carbono. • Oportunidades de mitigación del riesgo: Algunos inversionistas han revisado las formas de mitigar su riesgo de exposición a sectores y compañías de alta emisión de carbono. Las compañías de seguro, primariamente en Europa, han reconocido que el horizonte en el tiempo para los efectos proyectados del cambio climático no es tan diferente al de los horizontes de tiempo incorporados a los cálculos realizados por los actuarios de seguro en la industria.
¿Cómo difiere el nivel de conocimiento de cambio climático en el sector de los servicios financieros entre Estados Unidos y Europa? El conocimiento del cambio climático es de manera general elevado en Europa, particularmente entre las industrias de seguro y de reaseguramiento. Esto puede atribuirse a la historia política en Europa que ahora complementa los objetivos del clima, y a un apoyo general de la población europea a la existencia de una política fiscal más activa. Por ejemplo, en un número de países europeos, ya se ha implementado un impuesto al carbono (o a la energía. En Estados Unidos se acepta de forma general en las comunidades políticas y de defensa que impuestos similares son poco probables, debido a la resistencia de muchos grandes sectores de intereses corporativos, así como a la poca aceptación por parte de la población a realizar cambios en los hábitos de consumo. Impuestos de incentivos son la herramienta fiscal preferida para redirigir las inversiones y el consumo en Estados Unidos. Dentro de la industria del seguro, las compañías de Estados Unidos y de Eu-
SETH Y K A S I U S
ropa ven este aspecto a través de lentes diferentes. Por ejemplo, la industria aseguradora de Estados Unidos está centrada más en la mitigación de los daños y reclamaciones relacionados con el clima, y ha invertido en esfuerzos para estudiar códigos constructivos y revisar datos de actuarios de seguro sobre estas políticas. Han emergido soluciones financieras innovadoras como vínculos de desastres y seguros de tiempo.4 En Europa hay más interés y apertura en la consideración de las causas del cambio climático -y las firmas han comenzado a invertir en tecnologías y compañías que puedan enfrentarse a dichas causas. Hay también unas pocas compañías seleccionadas donde las decisiones de inversiones estratégicas se han hecho, en parte, teniendo en cuenta el cambio climático como un criterio en la inversión.
¿Cómo perciben los inversionistas el medio ambiente político del cambio climático? En general, los inversionistas ven la política del medio ambiente como muy débil y como un factor primario que está limitando su participación en el debate. Cuando se les pregunta acerca del cambio climático, muchos inversionistas en Estados Unidos señalan que la fortaleza del sector financiero está en su neutralidad política y en la capacidad de responder a las oportunidades creadas por un marco político dado. Dado el debate actual en Washington, D.C., la mayoría de los inversionistas no ven a la regulación del carbono como una posibilidad a corto plazo y por tanto no están dirigiendo los recursos aún al enfrentar implicaciones de negocios potenciales. Los inversionistas estratégicos e institucionales han expresado sus esperanzas de que el gobierno de Estados Unidos ocupe una mejor posición en el liderazgo de este aspecto.
¿Qué tipos de oportunidades de inversión se están creando por el cambio climático y cómo están respondiendo a ellas los inversionistas? Inversiones “sin lamentaciones” en las tecnologías de bajo carbono Donde se han realizado inversiones de capital, no hay “lamentos” a las inversiones, es decir, aquellos que tienen sentido estratégico y económico, que están aislados del riesgo regulador por los tratados del cambio climático, y que pueden tener algún ‘crédito’ potencial. Por ejemplo, tienen sentido para utilidades que mejoren la eficiencia de sus calderas y equipos generadores con vistas a competir en el mercado competitivo emergente para la electricidad. La optimización del ritmo de calentamiento de una planta de energía desde 33% a 40% tiene sentido desde la perspectiva comercial, y reduce también el riesgo de los requerimientos reguladores basados en el cambio climático. Desde la perspectiva de las inversiones tecnológicas, el cambio climático es sólo uno de los diversos factores que influyen en el desarrollo de nuevas áreas de oportunidad. La reestructuración global y la privatización, desregulación en Estados Unidos, que hace que surjan estándares medioambientales en general, y las crecientes necesidades energéticas de los países en desarrollo todos son impulsores que crean oportunidades para tecnologías que pueden tener también beneficios climáticos. Estas tecnologías de carbono bajo incluyen la eficiencia energética, energía renovable y ciertos tipos de generación distribuida. A lo largo de los últimos años, las inversiones corporativas en el campo de la energía alternativa han proliferado. BP Amoco, por ejemplo, ha centrado gran parte de su estrategia de inversión alrededor de la siguiente generación de combustibles y tecnologías. Esto ha incluido no sólo la expansión de sus negocios tradicionales de exploración de petróleo y gas, desarrollo y distribución corriente abajo, sino también moviéndose hacia nuevas áreas como la fotovoltaica y el transporte limpio de combustibles en los principales mercados. Los competidores como Shell, Texaco y Suncor Energy tienen en progreso iniciativas similares para acumular reclamaciones en el mercado energético futuro.
223
4 Los desembolsos por desastres están vinculados al nivel de pérdidas financieras debido a desas tres naturales durante un período de tiempo dado y si los reclamos des seguro resultante de estos desastres exceden una cantidad de dólares prescritas. En recompensa, los inversionistas reciben una buena recompensa y sólo pierden sus dividendos o principal en el caso de daños masivos relacionados con el tiempo. El seguro relacionado con el tiempo ha probado ser una forma popu lar para que las compañías eléctricas y de gas se protejan contra el tiempo ligero. Un tiempo cálido en invierno reduce el consu mo de gas natural en tanto un tiempo frío en verano reduce el consumo de electricidad. Los se guros estructuran pagos en caso de dichas eventualidades. Otras compañías están afectadas de forma similar, incluidas, por ejemplo los productores de ven tiladores de nieve, de aire acondicionados, etc.
224
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Shell ha hecho público su compromiso de invertir $500 millones de dólares US en el desarrollo en su quinto centro de negocios, Shell International Renewables, durante los próximos cinco años. También ha sido desarrollada la Shell Hydrogen para crear las soluciones de infraestructura para cumplir con el crecimiento que se espera de celdas combustibles, que es una fuente de electricidad eficiente y que no produce polución y que muchos creen que crecerá rápidamente en las próximas décadas futuras. La ESACO Emergí Systems ha sido creado para influir sobre la gasificación de Texaco y su experiencia en la catálisis y aplicarlas en las celdas de combustible. Suncor anunció en Enero del 2000 que ellos lanzarían un fondo de $100 millones para invertir en el lanzamiento de proyectos de energía renovable y alternativa.
En general, los inversionistas ven la política del medio ambiente como muy débiles y como factor primario limitante en su participación en el-de bate.
Las empresas de generación eléctrica han expandido también sus actividades de negocios. PG&E Corporation anunció recientemente la formación de un fondo de $500 millones destinados a inversiones de segunda y tercera ronda de energía basadas en combustibles no fósiles y en tecnologías de telecomunicaciones. Sempra Energy, Duquesne Enterprises, DTE Energy, y otros han hecho inversiones significativas en negocios similares. Más recientemente, los mercados de equidad pública se han prendado de los valores de la energía alternativa. En Estados Unidos, las acciones de los constructores de celdas combustibles Plug Power, Ballard, y Fuel Cell Energy dispararon su valor en el 2000. Capstone Turbines, líder en la producción de microturbinas, vio que sus acciones ascendieron un 200% el día inicial de su oferta pública. (Aunque, al igual que las acciones Internet, estas a menudo caen al niveles por debajo de la estratosfera luego de la euforia inicial de los inversionistas.) Otras acciones relacionadas con la energía alternativa como la Astropower, un líder en la manufactura fotovoltaica, y Unique Mobility, productor de componentes para la tecnología de los automóviles de nueva generación, han ganado también terreno. Las compañías europeas como la Jonson Matey, productores de reformadores de combustible para las celdas de combustible, y Vestas, el productor líder de grandes turbinas de viento, han experimentado un crecimiento similar en sus acciones. Numerosos productores de automóviles como Ford, DaimlerChrysler, General Motors, Honda y Toyota han hecho también considerables inversiones en las nuevas tecnologías como las celdas de combustible, vehículos con flexibilidad a los combustibles, vehículos eléctricos y vehículos eléctricos-híbridos. Ford y Daimler Benz han invertido cientos de millones en Ballard para el desarrollo del tren movido por celdas de combustible. Los vehículos eléctricos híbridos como el Honda Insight y el Toyota Prius ya están en el mercado en una producción limitada, en tanto el modelo Precept de GM y el Prodigy de Ford se espera que estén en el mercado para el 2003. Continúan desarrollándose los vehículos con celdas de combustible y es probable que se vean por primera vez en aplicaciones de tránsito como los ómnibus. Equilibrio de carbono inversiones/comercio Algunos participantes más activos y emprendedores están buscando en las oportunidades del comercio del carbono que están surgiendo del Protocolo. Los inversionistas de Estados Unidos parecen estar más interesados en esto que los inversionistas de Europa, debido quizás a su mayor familiaridad con los regímenes
SETH Y K A S I U S
225
de comercio de emisiones como el mercado de SO2 creado por el Acta de Aire Limpio.5 Los corredores del carbono en Estados Unidos indican que se están acelerando las actividades comerciales para el equilibrio del carbono. Los compradores de créditos y de opciones de crédito han estado participando en el comercio con un énfasis en los créditos para los años 2006 a 2010. Esto refleja alguna consideración al cronograma del Protocolo de Kyoto. En Enero del 2000, el Banco Mundial lanzó su Fondo Prototipo de Carbono (PCF, por sus siglas en inglés) como mecanismo comercial disponible dentro del mercado de equilibrio global del carbono. El fondo está cubierto a $150 millones de dólares US y está programado que termine para el 2012. El PCF aportará un mecanismo por el cual los compradores y vendedores del equilibrio del carbono pueden invertir en un conjunto de inversiones de carbono, generadas por las reducciones de emisiones de carbono creadas por proyectos en países donde los costos de los proyectos son bajos. El PCF no existe sin controversias y hay muchos que cuestionan su estructura e impacto potencial. Aún así, el PCF está atrayendo significativo interés de los gobiernos y del sector privado. En la actualidad, el PCF ha recibido compromisos de seis naciones y quince compañías.6 Veinte países han expresado interés en propiciar proyectos del PCF, y se buscan co-inversionistas adicionales del sector privado. Este fondo es un ejemplo de participación pública-privada, creada para enfrentar las necesidades financieras del mercado del carbono.
5 La evolución del mercado de SO2 en Estados Unidos proporciona un ejemplo útil sobre la eficiencia potencial del mercado en alcanzar los objetivos del medio ambiente. Se esperaba que un mercado secundario en el comercio emergería como forma más costo-efectiva de alcanzar las obligaciones en el sector privado. Hubo estimados industriales que proyectaron que el costo de inversión necesario para cumplir las obligaciones sería cercano a los $500 mil millones de dólares US. A comienzos de la década de los 90 el Gobierno de EUA y los consultantes del la Agencia para la Protección del Medio Ambiente estaban pronosticando que el precio promedio de los créditos de SO2 oscilaría entre $600 y $1500 dólares US por tonelada. Todas las predicciones fueron erradas. Hasta este momento, el precio medio en el mercado de SO2 es de $100 dólares US por tonelada. El volumen total de inversiones en créditos SO 2 duranLa Coalición del Clima Global, que es el lobby corporativo más potente en te los últimos tres años ha sido Estados Unidos que se ha opuesto al Protocolo de Kyoto y las regulaciones aproximadamente de $4 mil mi llones de dólares US. relacionadas, se ha debilitado significativamente en el último año.
Otros fondos conjuntos probablemente se desarrollen en la medida en que se establezcan las reglas del mercado del carbono -especialmente aquellos que brindarán créditos para la acción temprana. Entretanto, Credit Lyonnais y Arthur Anderson planean lanzar un fondo de $400 millones de dólares US para invertir en proyectos de la infraestructura energética que tratan de generar créditos de carbono. En el momento de escribir este trabajo el fondo está aún en la etapa de planeamiento y se intenta lanzar a finales del 2000. Las primeros objetivos de inversión probablemente sean proyectos en los países en desarrollo que califiquen como proyectos CDM bajo el Protocolo de Kyoto. Existen varios fondos más pequeños, como el de $150 millones de dólares US de DexiaFondElec Energy Efficiency and Emissions Reduction Fund y el fondo de Union Bank de Suiza que es de %65 millones de dólares US. Dada la mucho mayor inexactitud que rodea el potencial de las inversiones para el equilibrio del carbono basado en los bosques, pocas compañías de productos forestales o inversionistas en el sector forestal, han, aún, mostrado interés en las oportunidades generadas por el Protocolo de Kyoto y los CDM.7 Hacock Timber Resources, que es una división del Hancock Natural Resources Group (HNRG, por sus siglas en inglés), es una notable excepción. El HNRG es la organización líder en el manejo de inversiones agrícolas y forestales para clientes institucionales, con $3.200 millones de dólares US y 3.2 millones de acres bajo su administración. El Fondo tendrá su sede en Sydney para realizar su trabajo en State Forests, compañía de comercio gubernamental de Nuevo Gales del Sur que tiene una gran cantidad de acres de bosques bajo su manejo y que es pionera en el comercio de créditos de carbono. Esta localización le permitirá también acceder al nuevo mercado de créditos de secuestro que se están desarrollando por el Sydney Future Exchange, que tiene el mayor intercambio futuro en
6 Canadá, Finlandia, Japón, los Países Bajos, Noruega y Suecia han acordado participar en el PCF. Los participantes de corporaciones incluyen BP Amoco y seis compañías de energía eléctri ca japonesas. La lista completa de los participantes puede en contrarse en el sitio web de la Fundación: www.prototypecarbonfund.org
7 Equilibrio basado en bosques y otros detalles de los mecanismos de Kyoto deben mejorarse en la Sexta Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático proyectada para noviembre del 2000 en La Haya, Holanda.
226
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
la región.
¿Ven los inversionistas que el cambio climático les crea nuevas responsabilidades y cómo están respondiendo a ellas? La mayoría de los inversionistas están aún inseguros de cuáles serán exactamente sus responsabilidades. En Europa, debido a la mayor claridad que rodea a la política pública del cambio climático se ha propiciado mayor nivel de diálogo lo que parece indicar que las responsabilidades potenciales puede que se tomen más seriamente. Las actividades de algunos inversionistas estratégicos indican que ellos están tratando activamente de mitigar las responsabilidades potenciales -aunque puede decirse también que están persiguiendo nuevas oportunidades. Ellos están tomando acciones tempranas para familiarizarse con las posibles alternativas del equilibrio, para desarrollar estimados de niveles base de los promedios de emisión actuales y pasadas, para comprender y obtener experiencias acerca de los mecanismos de comercio y para aportar elementos al debate político. Entre los ejemplos se incluyen: • Sistema interno de comercio de BP Amoco para las emisiones de carbono, su participación en un proyecto de equilibrio forestal, y solicitudes voluntarias para reducir los niveles de emisión de la compañía de 1990 en un 10% para el 2010. • Esfuerzos de la American Electric Power (AEP, por sus siglas en inglés) para mejorar las medidas de eficiencia interna incluyendo las operaciones de la planta de energía y los proyectos de eficiencia de los consumidores, su participación en el Centro Pew sobre el Cambio Global y en proyectos forestales pioneros para alcanzar el equilibrio. AEP sintió que ellos no estaban preparados para tratar con los requerimientos de las emisiones de azufre del Acta de Aire Limpio y están tratando de estar mejor preparados para enfrentar los resultados del debate sobre el cambio climático. Los argumentos de ciertos grupos industriales de que las regulaciones del carbono pondrían gran parte de su valor corporativo en riesgo parece indicar que estas compañías deben estar revelando este riesgo potencial a sus inversionistas. Esta área merece recibir mayor atención por parte de los consejeros financieros. Debe notarse que la Coalición Global del Clima, que es el lobby corporativo más poderoso en Estados Unidos que se opone al Protocolo de Kyoto y a las regulaciones con él relacionadas, se ha debilitado significativamente en el último año. Los fabricantes de automóviles Ford y DaimlerChrysler abandonaron la coalición en Diciembre de 1999, seguidos por Texaco en Febrero del 2000. Estas compañías aún reclaman que es demasiado costoso el abordaje regulador del Protocolo. Como ya se indicó, todos están incrementando voluntariamente ahora sus inversiones en tecnologías alternativas.
¿Qué puede hacerse para estimular el surgimiento de mayor interés y del nivel de respuesta entre la comunidad de inversionistas? Marco político que apoye a las inversiones en tecnologías con bajo carbono y otras soluciones de mitigación Una variedad de medidas políticas pueden ayudar, incluyendo los impuestos con incentivos de producción para los combustibles alternativos, un mejor vínculo entre las investigaciones gubernamentales y los fondos de desarrollo, financia miento para la comercialización privada de tecnologías de bajo carbono, divulgación de las regulaciones de emisiones, apoyo al establecimiento de los registros nacionales y de información sobre las tendencias del carbono e impuestos al carbono. Algunas medidas, como el impuesto a combustibles, será más o menos practicable, dependiendo del país. La creación de mecanismos políticos que permitan que los inversionistas en tecnologías de bajo carbono del capital de in-
SETH Y K A S I U S
versiones, estratégico y de equidad privada reciban créditos de carbono por sus inversiones elevaría el retorno a este tipo de inversiones y movilizaría más capital hacia él. Un resultado particularmente interesante en las entrevistas con los inversionistas de Estados Unidos fue el amplio consenso de que el gobierno de Estados Unidos debería evitar los subsidios dirigidos a tecnologías específicas. Los inversionistas mantienen que esos viejos programas han sido extremadamente inconsistentes y el éxito ha sido limitado -quizás han hecho más daño que bien a largo plazo. Con palabras de un inversionista experimentado, “La inestabilidad de los impuestos de incentivos hace imposible el interés del mercado de capitales a largo plazo”. Se han sugerido otras alternativas a los subsidios. Una de ellas es aportar una renta de crédito cuando se han obtenido ganancias del capital a largo plazo. Los créditos que se realizan a inversionistas que han experimentado dichas ganancias apoyarán -y no distorsionarán- las inversiones en proyectos y compañías importantes y rentables. Los créditos de producción se piensa que sean también más efectivos en la estimulación del desarrollo y éxito del mercado a largo plazo que los créditos de impuestos de inversión simple. Finalmente, como la mayoría de estos proyectos tienen altos costos de capital, será muy útil cualquier mecanismo financiero que pueda ayudar a reducir los costos de capital y que permita que los proyectos sean financiados en el tiempo de las partidas de activos (maximizando el financiamiento de las deudas a largo plazo). Diseminación de la educación e información Una información segura es crítica para tomar sabias decisiones en las inversiones. La explotación de nuevas oportunidades de inversiones requerirá de una creciente disponibilidad de información acerca de las tecnologías, mercados y regulaciones para ayudar a las compañías y a los inversionistas a tomar las decisiones e identificar las oportunidades relacionadas con el cambio climático. Como resultado, deben dirigirse los recursos a sobrepasar las barreras de información para el desarrollo y financiamiento de tecnologías de bajo carbono. • Seminarios CEO de alto nivel: Educar a los CEOs de las compañías de generación de energía y de automotores en encuentros privados, exclusivos y no político acerca del consenso existente sobre el papel que desempeña la quema de combustibles fósiles sobre el cambio climático sería de altísimo valor. Esto ayudaría a los líderes a comprender la magnitud del problema al que se enfrentan, y pudiera incentivarlos a discutirlo con sus financieros.
La explotación de nuevas oportunidades de inversión requerirá la dispo nibilidad de información sobre las tecnologías, mercados y regulaciones para ayudar a las compañías y a los inversionistas a tomar decisiones en las inversiones y a identificar las oportunidades relacionadas con el cam bio climático.
• Foros de inversionistas: La diseminación de la información pudiera realizarse a través de facilitar foros de inversionistas para tecnologías emergentes, y a través del apoyo a estudios objetivos que puedan cuantificar los riesgos y las oportunidades de las inversiones. Pudieran seleccionarse los patrocinadores principales dentro de la comunidad de inversionistas y el gobierno pudiera jugar un papel en suministrar información a este grupo o ayudar a apoyar la convocatoria del foro (los inversionistas entrevistados dijeron que serían escépticos a foros convocados por el gobierno). • Hacer públicos los éxitos de las inversiones: Se pudiera lograr un mayor inte-
227
228
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
rés en las inversiones si se publicaran los éxitos alcanzados por los inversionistas en las tecnologías de bajo carbono dentro de la comunidad de inversionistas. Los proyectos que han cumplido exitosamente el retorno-sobre equidad (ROE, por sus siglas en inglés) y las expectativas de la deuda deben ser perfilados y presentados a la gran comunidad de inversionistas. Documentación y divulgación • Documentos y riesgos potenciales cuantificables para diferentes clases de inversiones: Las diferentes clases de inversiones estarán afectadas por el cambio climático y las diferentes formas de regulaciones asociadas. Para ayudar a identificar estos diferentes riesgos, deben prepararse estudios que ayuden a informar a los inversionistas y analistas acerca de los riesgos financieros potenciales a sus inversiones y cómo pueden valorar ese riesgo. Los prestamistas con préstamos de vencimientos a largo plazo pudieran ver cómo las regulaciones futuras afectarán su portafolio si ellos están muy involucrados en las fuentes de energía basadas en los combustibles fósiles. Los inversionistas institucionales con propiedades de equidad a largo plazo pudieran ver disminuida la evaluación de sus seguros como resultado de la regulación. Tanto la industria de seguros como la de reaseguramientos pudieran afectarse en los tipos de políticas que ofrecen sobre la propiedad y desastres así como el potencial para el incremento de las demandas. Además, los aseguradores pueden ver afectados también su portafolio de inversiones por las regulaciones que limitan las emisiones de GHG. Un estudio bien diseñado para analizar cómo pudieran ayudar los diferentes sectores dentro de la industria financiera a identificar sus responsabilidades y sugerir estrategias para mitigar el riesgo. • Divulgación de las responsabilidades con el carbono: Si los gobiernos o la Comisión de Intercambio de Seguro (o sus equivalentes) fuera a tomar una posición más enérgica con respecto a la divulgación de las responsabilidades para con el medio ambiente, incluidas las responsabilidades potenciales con el carbono, se debiera esperar una mayor respuesta de la industria y de los inversionistas. Una sugerencia sería convocar a foros nacionales o regionales de los consejeros de finanzas y de los analistas de equidad para examinar el aspecto del valor, del riesgo a largo plazo, en los portafolios de las grandes compañías energéticas y de los inversionistas de energía -particularmente aquellos que han sido tan clamorosos en su oposición al Protocolo de Kyoto y a cualquier otra regulación de las emisiones. Como mínimo, debe desarrollarse una forma sistemática de exponer las tendencias del carbono y permitir que las mismas sean seguidas por los analistas de la energía.
Conclusión La discusión del cambio climático en el sector de los servicios financieros previamente fue muy limitada. Sin embargo, durante los últimos dos años el debate sobre el cambio climático ha ido más allá del simple cuestionamiento de la existencia del fenómeno del calentamiento global. Es creciente el reconocimiento de los inversionistas de los aspectos y oportunidades. Aunque los objetivos o sensibilidades del cambio climático pueden no ser aún un factor motivador de importancia tras la toma de decisión de los inversionistas, un número creciente de ellos están dispuestos a mencionar los beneficios del cambio climático de sus inversiones con bajo carbono. Las políticas nacionales insuficientes sobre el cambio climático, los conflictos potenciales con los intereses de los clientes y los horizontes en el tiempo que no encajan con las eventualidades del cambio climático continúan limitando el interés de los inversionistas en las actividades orientadas hacia el cambio climático. Sin embargo, estos factores están siendo superados gradualmente por el reconocimiento de la responsabilidad pública de la inacción u oposición al Proto-
SETH Y K A S I U S
colo de Kyoto, las ventajas estratégicas de la acción temprana, y la creciente diversificación en las oportunidades de las inversiones. Un cambio en las condiciones del mercado, como es la reestructuración de las utilidades en Estados Unidos, han creados oportunidades significativas para la inversión en las tecnologías de bajo carbono, y continuamente se están intensificando las actividades en esta área. Estas inversiones “no-lamentables” ya son estratégica y económicamente sólidas y, además, sirven para salvaguardarse contra las futuras regulaciones sobre el cambio climático. Varias corporaciones grandes han comenzado a demostrar interés en probar en el mercado y ganar experiencia con el desarrollo de tecnologías de bajo carbono al comprometerse con objetivos de la política medioambiental e invertir en el desarrollo de tecnologías de energía alternativa. Varios importantes constructores de automóviles han iniciado también a tomar precauciones en anticipación a las regulaciones futuras al invertir en vehículos de nuevas tecnologías. Además, el interés de los inversionistas en las inversiones se está desarrollando para lograr el equilibrio del carbono y su comercio, y por vez primera se están estableciendo mecanismos internacionales para el comercio de carbono. Con el fin de fomentar un interés aún mayor en el sector de los servicios financieros en la inversión en las tecnologías de bajo carbono, las políticas nacionales e internacionales no deben ser ambiguas y deben acompañarse de sistemas apropiados de incentivos. La diseminación de la información sobre las tecnologías emergentes, los mercados y las regulaciones será crucial para que exista una mayor participación del sector privado, como lo será la publicidad de inversiones exitosas en los mercados donde dichas tecnologías ya están jugando un papel importante. Finalmente, con el fin de capitalizar sobre el creciente reconocimiento de los aspectos del cambio climático y las áreas de oportunidades en el sector privado, sería importante alentar una mayor sincronización entre la percepción de las compañías de sus intereses principales de negocios y sus intereses potenciales en el cambio climático.
Camilla Seth es funcionaria del Programa Asociado para el Medio Ambiente en la Fundación Surdna en la Ciudad de Nueva York. El trabajo de la Sra. Seth se centra en desarrollar la estrategia de la fundación y la confección de fondos dirigidos a las soluciones orientadas al mercado de la pérdida de la biodiversidad y del cambio climático. Ella crea fondos en las áreas de preservación de la biodiversidad en ecosistemas marinos y forestales, energía, transporte y reformas del uso de la tierra, así como alienta a los gobiernos, al sector privado y a los individuos a adoptar prácticas costo-efectivas y sostenibles desde el punto de vista del medio ambiente. Antes de integrar la Fundación Surdna, la Sra. Seth fue Asociada Principal en EA Capital, LLC. En EA, trabajó en un conjunto de aspectos en la transformación financiera y comercial en los sectores energéticos y forestales. Camilla Seth Surdna Foundation 330 Madison Avenue 30th Floor New York, NY10017 USA
[email protected] Andrew Kasius es Asociado de EA Capital, LLC. El Sr. Kasius ha sido consultante de una variedad de clientes públicos, privados y no gubernamentales en temas de energía renovable y desarrollo de negocios sobre eficiencia energética y
229
230
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
en aspectos financieros. Su trabajo reciente se ha centrado tanto en inversiones e implicaciones medioambientales de la transición a un mercado eléctrico más competitivo en Estados Unidos. Antes de unirse al EA en 1996, el Sr. Kasius trabajó en el área de los sistemas de información geográfica. Antes de esto, sirvió con el Cuerpo de Paz de Estados Unidos en Ecuador, administrando el mantenimiento y la actualización de los sistemas hidráulicos regionales y de otros proyectos de infraestructura. Andrew Kasius EA Capital 20 Exchange Place 32nd Floor New York, NY10003 USA Tel: 212-557-0010
[email protected]
PE A RC E
231
Cómo pueden beneficiarse los países en desarrollo por las políticas de control del cambio climático David Pearce Centro para la Investigación Social y Económica sobre el Medio Ambiente Global Universidad College Londres Resumen La Convención Marco sobre el Cambio Climático (1992) y el Protocolo de Kyoto (1997) establecieron los fundamentos para el control global de las emisiones de gases con efecto de invernadero, y a partir de ellos del con trol del calentamiento global. Mientras que los países en desar rollo no tie nen aún objetivos de reducción de emisiones bajo el Protocolo, ellos co mienzan a obtener sus condiciones. Primero, el daño del calentamiento global se distribuye desigualmente y es probable que afecte más a los paí ses en desar rollo que a los países desar rollados. Segundo, las cláusulas del Protocolo para la ‘implementación conjunta’ -que es una forma limitada de comercio de emisiones- pudiera facilitar en gran medida la transferencia de tecnología limpia y más eficiente al mundo en desar rollo. Hay perspectivas reales para una ganancia mutua.
-
Introducción. Países en desar rollo y cambio climático La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (FCCC, por sus siglas en inglés) de 1992 estableció que el cambio climático acelerado, o el ‘calentamiento global’ que surge a partir de la emisión de ‘gases con efecto de invernadero’ (GHGS, por sus siglas en inglés) crea retos para la integridad de los ecosistemas y al bienestar humano; que, aún cuando la naturaleza de estos retos sea incierta, deben tomarse acciones que se anticipen a la certeza científica (el ‘principio de precaución’); que las economías desarrolladas debieran liderar la reducción de emisiones de GHGS,1 y que el ‘incremento de costos’ de cualquiera de los acciones tomadas por los países en desarrollo bajo la Convención debiera afrontarse por la comunidad internacional a través de mecanismos financieros creados en consecuencia como con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés). Los objetivos de reducción de emisiones de GHG establecidos bajo la FCCC no se establecieron legalmente, pero se centraron en el retorno para el año 2000 de las emisiones de CO2 que tenían los países industrializados de los niveles de 1990. Un tema que preocupa seriamente es que estos objetivos voluntarios para el 2000 no han sido cumplidos por muchos sig natarios. El Protocolo de Kyoto de la FCCC fue acordado en Diciembre de 1997 y está abierto en la actualidad para su ratificación. En contraste con los objetivos para el año 2000, el Protocolo estableció objetivos obligatorios, ratificados por leyes internacionales, que usan el período comprendido entre el 2008 y el 2012 como
1 Los GHGs más importantes son: dióxido de carbono (CO 2), metano (CH 4), óxido nitroso (N2O), clorofluorcarbonos (CFCS, por sus siglas en inglés), hidrofluorocarbonos (HFCS, por sus siglas en inglés), perfluorocarbonos (PFCS) y hexafluoruro de azufre (SF 6). Los CFSs están regulados por el Protocolo de Montreal sobre la Protección de la Capa de Ozono Estratosférica.
232
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
el primer ‘período de compromiso’. Estos objetivos se muestran en el Cuadro 1. Los países que tienen objetivos obligatorios son los países del ‘Anexo B’ -primariamente, países industrializados y las economías en transición (EITs, por sus siglas en inglés). Bajo el Protocolo, los países en desarrollo no tienen objetivos, aunque unos pocos países han adoptado posteriormente sus propios objetivos (ejemplo, Argentina). Esto es un reflejo del acuerdo bajo el FCCC, de que la responsabilidad principal del cambio climático descansa en las economías desarrolladas, aunque cada vez más se reconoce que el ritmo de crecimiento de las emisiones de GHG provenientes de países en desarrollo muestra que a corto plazo ellos serán los ‘guías’ sustanciales del ritmo futuro del calentamiento global. Como los países en desarrollo no asumen en la actualidad responsabilidades CUADRO 1
OBJETIVOS DE REDUCCIÓN DE EMISIONES BAJO EL PROTOCOLO DE KYOTO Y EL ACUERDO DE COMPARTIR LA CARGA DE USA
% DE REDUCCIÓN A PARTIR DE LOS NIVELES DE EMISIÓN EN 1990 DE 6 GHGS ENTRE EL 2008 Y 2012
CARGA COMPARTIDA CON USA
PAÍS Australia Canadá Islandia Japón Liechtenstein Mónaco Nueva Zelanda Noruega Suiza Estados Unidos Unión Europea
Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal España Suecia Reino Unido
OBJETIVO +8 -6 +10 -6 -8 -8 0 1 -8 -7 -8
PAÍS
TODOS GHGS (2010) -13 -25 -21 0 0 -21 +25 +13 -6.5 -28 -6 +27 +15 +4 -12.5
ECONOMÍAS EN TRANSICIÓN OBJETIVOS DE C0 2 DOMESTICO (2010)
Bulgaria Croacia República Checa Estonia Hungría Latvia Lituania Polonia Rumania Federación Rusa Eslovaquia Eslovenia
-8 -5 -8 -8 -6 -8 -8 -6 -8 0 -8 -8
-20
para el cambio climático y como sus prioridades políticas caen en el aseguramiento económico sostenido y del desarrollo social, las políticas dirigidas hacia el control del cambio climático parece que sacarán pocos beneficios de estos países. Sin embargo, este no es el caso, y es importante comprender que los países en desarrollo pueden lograr ventajas significativas para el desarrollo al participar en diversos mecanismos establecidos bajo la FCCC y el Protocolo de Kyoto.
¿Cómo pueden beneficiarse los países en desar rollo por el control del cambio climático? Esencialmente hay cuatro formas en la que los países en desarrollo pueden beneficiarse por el control del cambio climático: 1. Algunos países en desarrollo están especialmente amenazados por el cambio climático: notablemente, aquellos que son vulnerables a la elevación del nivel del mar y los que están en riesgo de padecer de eventos extremos del tiempo, como los huracanes, que se espera se incrementen en frecuencia y severi-
P E A RC E
233
dad. Así, si se redujera el ritmo del calentamiento, estos países pudieran esperar beneficios, aún cuando ellos no tomen acciones directas. 2. La FCCC permite el proceso de ‘implementación conjunta’ (JI, por sus siglas en inglés) por el cual un país con un objetivo de reducción de emisiones puede reducir las emisiones en otro país y contar la reducción de emisiones contra su propio objetivo. Bajo el Protocolo de Kyoto se permiten varias formas de implementación conjunta. Hay lineamientos para los participantes entre los países con objetivos de emisiones y entre los países del Anexo B y los del no-Anexo B. Esta última forma de JI se conoce como Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en inglés). Los países en desarrollo pudieran, por tanto, obtener ganancias al asociarse a países industrializados bajo el CDM. Un hecho esencial del CDM es que cualquier negociación debe contribuir al desarrollo sostenible de la nación hospedero.
Como los países en desarrollo no asumen en la actualidad responsabilidades para el cambio climático y como sus prioridades políticas caen en el aseguramiento económico sostenido y del desar rollo social, las políticas dirigidas hacia el control del cambio climático parece que sacarán pocos beneficios de estos países. Sin embargo, este no es el caso, y es importante comprender que los países en desar rollo pueden lograr ventajas significa tivas para el desarrollo al participar en diversos mecanismos establecidos bajo la FCCC y el Protocolo de Kyoto.
3. El Protocolo de Kyoto permite también el comercio de emisiones, proceso por el cual a los países se les otorgan ‘permisos’ para emitir GHGS y estos permisos pueden comprarse o venderse en el mercado abierto. Actualmente, los países en desarrollo probablemente no se incluirán en el otorgamiento de permisos, pero se argumenta que los mismos serán capaces de entrar en el futuro en este sistema de comercio de permisos. 4. El CDM también tiene una cláusula para la creación de un fondo que esencialmente se genera por un impuesto sobre los proyectos CDM. Este fondo debe usarse para medidas de mitigación en aquellos países que son especialmente vulnerables a los impactos del cambio climático. La siguiente sección analiza brevemente el primero de estos beneficios -la ganancia directa de países en desarrollo a través de la reducción del calentamiento global. El comercio de emisiones no se discute aquí porque es probable que algún tiempo antes se establezca un sistema de comercio.2 En contraste, ya existen los esquemas de implementación conjunta y pueden iniciarse de manera más formal luego de la ratificación del Protocolo.
¿Cuál es el impacto del cambio climático sobre el mundo en desar
rollo?
En tanto la responsabilidad inicial de abordar el cambio climático descansa en el mundo desarrollado, proporcionalmente, es el mundo desarrollado el que con mayor probabilidad sufra más como consecuencia del impacto del cambio climático. Así, los países en desarrollo están listos para obtener los beneficios directos provenientes de las políticas de control del cambio climático. El Cuadro 2 muestra dos estimados de la escala de daños expresados como por ciento del Producto Interno Bruto (GNP, por sus siglas en inglés) para diversas regiones del mundo. El estimado de Fankhauser muestra a países no-OECD (Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo, por sus siglas en inglés), en tanto los estimados de Tol presentan el daño como el 70% proporcionalmente mayor. Los estimados de Tol proyectan daños significativos en regio-
2 Para una discusión más detallada acerca del comercio de emisiones, ver Stewart y Sand, en este mismo volumen.
234
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
nes de países en desar rollo individuales: África, casi 9%; Asia Sur y Sudeste, mas del 8%; China, mas del 5%; y América Latina, alrededor del 4%. Estos son los daños asociados con la duplicación de las REGIÓN FANKHAUSER T O L concentraciones de dióxido de carbono atmosféri% PIB PARA 2XC O 2 % PIB PAR A 2XC O 2 co (‘2xCO 2’), el cual puede ocurrir alrededor de la Países OECD 1.3 1.6 mitad del siglo veintiuno. Es importante comprenPaíses no-OECD 1.6 2.7 der que los efectos del calentamiento global no ceÁfrica 8.7 sarán a concentraciones -este es sólo un punto América Latina 4.3 apropiado para medir los impactos. El daño proOriente Medio 4.1 porcional será aún peor si no se controla el calenEITs 0.07 -0.3 tamiento. China 4.7 5.2 Los estimados de pérdidas monetarias que están S/SE Asia 8.6 Mundo 1.4 1.9 tras las cifras del Cuadro 2 no merecen mucha confianza ya que la medición de estos impactos es Fuente: Fankhauser (1995), Tol (1995) compleja e incierta. Sin embargo, las mismas ilustran apropiadamente la magnitud, y sustentan los puntos de vista de que los países en desarrollo pudieran ser los principales beneficiarios del control del control del cambio climático. Esta conclusión se refuerza cuando consideramos el grado en el cual los países pueden tomar medidas defensivas contra los efectos del cambio climático. Los daños mostrados por los países OECD son discutibles, por ejemplo, se considera que son exageradas porque aquellos países pueden tomar acciones, como mejor defensa del mar, inversiones en cosechas resistentes a los eventos del tiempo, una infraestructura más robusta, etc... Los países en desarrollo tienen mucha menos capacidad para mitigar el daño de esta forma. CUADRO 2
ALGUNOS ESTIMADOS DEL DAÑO PRODUCIDO POR EL CALENTAMIENTO GLOBAL POR REGIONES DEL MUNDO
En tanto la responsabilidad inicial de abordar el cambio climático des cansa en el mundo desarrollado, proporcionalmente, es el mundo desar rollado el que con mayor probabilidad sufra más como consecuencia del -im pacto del cambio climático. Así, los países en desar rollo están listos para obtener los beneficios directos provenientes de las políticas de control del cambio climático.
Puede alcanzarse un mejor conocimiento de la vulnerabilidad de los países en desarrollo a partir de los estimados de las poblaciones en riesgo por la elevación del nivel del mar. El Cuadro 3 aporta algunos estimados de costos para la protección de estados vulnerables contra la elevación del nivel del mar, y los probables beneficios en términos del riesgo a la población. Se muestra que las islas del los Océanos Pacífico e Indico tienen un alto riesgo de exposición, el cual sólo puede reducirse consumiendo en la protección una proporción sustancial de su PIB. En otros casos, como en las islas del Océano Atlántico, pueden reducirse riesgos sustanciales a costos bastante modestos. Otros beneficios directos del control del cambio climático Mientras que los países en desarrollo pudieran no desear priorizar al cambio cli mático en sus políticas domésticas, es importante señalar que las políticas diseñadas para reducir las emisiones de GHG producen a menudo efectos beneficiosos locales. Por ejemplo, un esquema de conservación de energía reduce la polución local, en forma de partículas de materia y óxidos de azufre y nitrógeno, pero también reduce las emisiones de dióxido de carbono. El hecho de que el control del calentamiento global no sea una prioridad para la política doméstica no
235
P E A RC E
es razón para ignorar los efectos beneficiosos conjuntos de muchas de estas políticas. Esto se conoce como es aspecto de los ‘beneficios auxiliares’. Cuán elevados son estos beneficios es el objeto de un fuerte debate en la actualidad y , por supuesto, pudiera ser más eficiente si se adoptaran medidas que directamente asegurarán estos beneficios en lugar de tratar de obtenerlos a través de las políticas del cambio climático. No obstante, los beneficios auxiliares aportan algunos elementos para que los países con obligaciones de emisiones actúen más temprano que tarde.
CUADRO 3
RIESGOS POR LA ELEVACIÓN DEL NIVEL DEL MAR % DE POBLACIÓN EN RIESGO AL ELEVARSE EL NIVEL DEL MAR
REGIÓN
SIN PROTECCIÓN
CON PROTECCIÓN
COSTO DE PROTECCIÓN (% DE PIB)
Islas del Océano Indico Islas del Océano Atlántico Islas del Caribe Islas del Océano Pacífico Oriente Medio Sur de Asia
21.5 10.8 9.5 6.8 5.5 4.2
2.3 1.2 1.1 0.8 0.8 0.5
0.74 0.09 0.19 0.73 0.03 0.10
El Fondo para el Mecanismo para un Desarrollo Limpio El Artículo 12.83 del Protocolo de Kyoto es de interés potencial para los países en desarrollo ya que requiere que algunas fracciones no definidas de ingresos del proyecto sean asignadas a lo que es efectivamente el fondo de ‘impuestos CDM’ que ‘...ayudará a los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a cubrir los costos de adaptación.’4 Esta cláusula se añadió debido a la presión ejercida por la Alianza de los Pequeños Estados Isleños. Se parece ligeramente a una propuesta brasileña realizada previamente para la creación de un Fondo para un Desarrollo Limpio, el cual incluía efectivamente un impuesto al incumplimiento y este impuesto iba a un fondo para el beneficio de las medidas de mitigación y adaptación en los países en desarrollo. Algunos comentaristas han expresado que si dicho impuesto fuera de una magnitud significativa, se elevarían los costos de los proyectos CDM, lo que iría contra el propósito principal de este mecanismo.
¿Cómo pueden beneficiarse los países en desar rollo de la implementación conjunta? La Implementación Conjunta (JI, por sus siglas en inglés) está integrada por un país que paga para que la reducción de emisiones se realice en otro país.5 El país ‘inversionista’ toma un proyecto en un país ‘hospedero’ y la reducción de emisiones de GHG asociadas a dicho proyecto se acreditan (o acreditan parcialmente, ver más adelante) al país inversionista. Razón fundamental para la Implementación Conjunta La razón fundamental para la JI es doble. Primera, una tonelada de GHG ocasiona el mismo daño global independientemente del lugar geográfico donde se emita. Así, la localización de las emisiones no tiene valor: si un país paga para que se reduzca una tonelada de emisiones en otro país, el efecto de reducción para el calentamiento global será el mismo que si dicho país redujera una tonelada doméstica. Segundo, los costos de la reducción de emisiones varían significativamente entre los países, las EITS y los países en desarrollo tienen costos muy inferiores que los países desarrollados (ECON, 1997).6 Así, los costos totales para cumplir con los objetivos de emisiones serán inferiores si la reducción de emisiones puede realizarse por implementación conjunta. La combinación de estos aspectos significa que desde el punto de vista global, es más costo-efectivo cumplir las obligaciones de la FCCC participando en JI. El principio de la eficiencia global es reconocido en la FCCC de las Naciones Unidas. El Artículo 3.3: ‘...las medidas para enfrentar al cambio climático deben ser costo-efectivas de modo que aseguren beneficios globales al menor costo po-
3 El Artículo 12.8: La Conferencia de las Partes ha servido para el encuentro de las Partes de este Protocolo asegurará que una parte de las actividades proyectadas certificadas se utilicen para cubrir los gastos administrativos así co mo para ayudar a las Partes de los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a cumplir los costos de adaptación. 4 Para discusiones más completas del CDM, ver Gentr y, también Werksman y Cameron, en este volumen. 5 El término ‘Implementación Conjunta’ se usa aquí generalmente para referirse a los tipos de actividades mencionadas en esta sección. 6 ECON (1997) usa el modelo ‘VERDE’ de OECD para indicar las diferencias entre los costos de mitigación en los países. A su vez, el modelo ‘VERDE’ estimula disminuciones (marginales) de los costos sobre la base ‘de bajo entre lo alto’, a través de la imposición hipotética de un im puesto al carbono. Para una reducción del 12% de las emisiones de carbono, el modelo muestra costos marginales de disminución en el 2020 de alrededor de $60 dólares US por tC (por tonelada de Carbono) en países OECD, $50 dólares US por tC en economías en desarrollo que no sean China, y sólo $4 dólares US por tC en países en desarrollo. Para mayores reducciones de emisiones estas diferencias se amplían considerablemente. Mu-
236 longoy y cols. (1998) sugirieron que los proyectos forestales en países del Anexo B podrían secuestrar carbono a $9-65 dólares US por tC comparados con los proyectos de bosques tropicales a $2-25 dólares US por tC, o sea una relación de 3:1. La extensa revisión realizada por el IPCC (Hourcade 1996) demuestra un conjunto de estimados que cubre un rango tan amplio que no parece posible realizar una conclusión específica acerca de los cos tos relativos. No obstante se pr oyecta que la disminución de los costos en EITS estará por debajo de los de los países OECD y que existirán muchas opciones de ‘bajo costo’ en los países en desarrollo. Wyand (1997) concluye que el comercio pudiera reducir los costos en un 60%, y la Administración de EUA (1998) estima que los costos de cumplimiento en los EUA se reducirán al menos al 57% (comercio sólo dentro del Anexo I) y posiblemente alcanza rá hasta el 87% para una ‘burbuja’ entre Estados Unidos y Europa del Este y los principales países en desarrollo.
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
sible.’ En términos políticos y económicos, es importante la eficiencia global por al menos dos razones: • Si se asignaran mayores recursos de los necesarios para un objetivo dado en el control del calentamiento global, existe un costo del mundo como un todo en términos de las actividades previas que pudieran haberse realizado con los recursos dilapidados. Así, si los costos para el control eficiente del calentamiento global en Estados Unidos fuera de mil millones de dólares US, pero se gastaron $2 mil millones debido a un grupo de políticas ineficientes, entones esos mil millones se perdierom para, por ejemplo, la ayuda exterior o protección del medio ambiente, atención de salud, etc... • Si se utilizan más recursos que los necesarios, el control del calentamiento global será innecesariamente caro y esto desanimará a los países a participar en el acuerdo para el control de las emisiones. Los países pudieran también desertar si descubren que el control de las emisiones es más caro que lo que pensaron cuando entraron en el acuerdo. Estas son razones muy poderosas para apoyar a la JI. Pero la distribución de los costos y beneficios que se originan en la JI también es de importancia. Un acuerdo puede ser beneficioso globalmente pero aún no ser atractivo para cada una de las Partes negociadoras del acuerdo. La esencia de la JI, entonces, es que debe beneficiar a todas las Partes. La necesidad de la adicionalidad Una condición de importancia crítica para que un proyecto de JI sea admisible es que debe ser ‘adicional’. La adicionalidad tiene dos significados, cada uno más importante. El primero es que cualquier proyecto debe ser adicional desde el punto de vista financiero. En otras palabras, no debe ser una impedimento para los fondos de ayuda para el desarrollo ya existentes, sino por el uso de fondos nuevos y adicionales. De otra forma, los beneficios potenciales para los países en desarrollo por un proyecto JI se perderían a través de la reducción del flujo de ayuda. Demostrar la adicionalidad financiera es una tarea compleja y difícil. Hay algunas sospechas, por ejemplo, que los fondos de Facilidades Globales para el Medio Ambiente no son dinero ‘nuevo’, sino que se han tomado de fondos de ayuda oficial. Esta conjetura es difícil de probar debido a que la ayuda oficial para el desarrollo ha descendido en los últimos años. El segundo requerimiento es que los proyectos de JI sean adicionales desde el punto de vista del medio ambiente, es decir deben producir reducción de emisiones de GHG que de otra manera no se hubieran producido. De nuevo, si este no fuera el caso, entonces el medio ambiente global no habría ganado con la adopción del proyecto de JI. La adicionalidad medioambiental hace que surja el complejo aspecto de la línea de base, es decir la determinación de lo que hubiera sucedido si el proyecto no hubiera existido. Por ejemplo, un país pudiera haber quemado carbón para generar energía eléctrica hasta que un proyecto de JI lo estimuló a cambiar para gas natural o energía renovable. La reducción de emisiones de GHG es entonces adicional, considerando que exista alguna garantía de que el país hospedero hubiera quemado carbón en lugar de usar el combustible alternativo. La adicionalidad es quizás el elemento más complejo que necesita enfrentarse en los proyectos de JI. No se discute más aquí, pero es importante señalar que los países en desarrollo no pueden obtener ganancias de la JI a menos que se asegure la adicionalidad financiera. Ellos aún pueden ganar si la adicionalidad medioambiental no se cumpliera, es decir, ellos aún pueden asegurar beneficios ne-
PE A RC E
tos a partir de los proyectos, pero entonces no se alcanza el objetivo global de la JI. Tipos de proyectos de JI que pudieran ser elegibles bajo el Protocolo de Kyoto Desdichadamente, el Protocolo de Kyoto no es claro cuando va a delinear los ti pos de proyectos que pueden ser elegibles para la JI entre los países del Anexo B y de no Anexo B. En cualquier lugar del Protocolo, la JI entre los países del Anexo B parece incluir a la reducción de emisiones de GHG más las emisiones evitadas por la deforestación, secuestro de carbono por repoblación forestal, y reforestación. Aún aquí, los términos no están totalmente definidos. El Artículo 12 del Protocolo, que trata de los CDM, no describe lo que se incluye o excluye a través de los proyectos. La Conferencia de las Partes eventualmente decidirá sobre estos aspectos. Existe una justificación para tomar una visión amplia y asumir que deben cubrirse una amplia gama de proyectos. La razón fundamental para ello es que cualquier forma de evitar emisiones y cualquier forma de secuestrar carbono debiera, prima facie, calificar debido ya que todos ellos producen beneficios para el medio ambiente global. Algunos pueden ser a corto plazo, algunos pueden ser permanentes, pero cualquier cosa que contribuya a la reducción de emisiones parece válida. Cualquier lista puede modificarse posteriormente debido a otras consideraciones, pero la exclusión de ciertos proyectos desde el principio no parece ser racional. Desde esta amplia perspectiva, el CDM pudiera entonces abarcar cualquiera de los proyectos relacionados en el Cuadro 4. El Mecanismo de Desarrollo Limpio y el desar rollo sostenible El Artículo 12 requiere que los proyectos del CDM contribuyan al desarrollo sostenible en los países hospederos. En otras palabras, que contribuyan al desarrollo sostenible en los países hospederos es una condición para permitir que dicho comercio sea elegible para acreditarse contra los objetivos de emisiones nacionales. La dificultad estriba en cómo evaluar este aspecto. Obviamente el CDM es sólo uno de los instrumentos disponibles para alcanzar el desarrollo sostenible, y pudiera no ser el más importante. En gran medida depende del tamaño que alcance el ‘mercado’ de JI para los proyectos CDM. Sin embargo, es esencial asegurar que el CDM es compatible con el desarrollo sostenible. Si no fuera así, entonces el mundo en desarrollo tiene poco o nada que ganar con su uso. El Artículo pone bien en claro que los ‘proyectos’ CDM deben demostrar consistencia con el desarrollo sostenible. Los Artículos 2.3 y 3.14 requieren que cualquier impacto social, ambiental o económico negativo sea minimizado. Desdichadamente, como no existe un acuerdo universal del grupo de indicadores para el desarrollo sostenible, la demostración de que los proyectos CDM son consistentes pudiera ser difícil (debido a que los proyectos pudieran ser consistentes con al menos uno de muchos indicadores). Mulongoy y colaboradores (1998) sugirieron que los proyectos CDM podían ser evaluados contra la lista de indicadores publicados en 1996 por la Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (CSD, por sus siglas en inglés). El problema con esto es que pudiera ser difícil considerar proyectos que no mejoren al menos uno de los indicadores del CSD, haciendo redundante la ‘prueba’ del desarrollo sostenible. Tampoco queda claro que sucedería si un proyecto logra mejoras para uno de los criterios, pero falla en otros. Parece preferible practicar un enfoque diferente. Existen dos posibilidades: una en la cual el problema de defender el desarrollo sostenible se evita totalmente, y la otra que utiliza un marco general para evaluar la contribución de los proyectos CDM para el desar rollo sostenible. El primer enfoque se basa en la participación del CDM como un proceso vo-
237
238
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
CUADRO 4
TIPOS POTENCIALES DE PROYECTOS DE IMPLEMENTACIÓN CONJUNTA PARA LA ELEGIBILIDAD EN EL CDM
Línea basal Reducción de emisiones de energía Negocios usuales consumo de energía
Mezcla de combustibles prevaleciente Energía no recuperable
Reducción de emisiones no energéticas Deforestación continuada Tierras degradadas
Opción de CDM
Administración del lado de la Demanda (DSM, por sus siglas en inglés): sector doméstico DSM: Sector industrial DSM: transporte Reducción de las pérdidas de transmisión Mejoras en la eficiencia de generación Cambio de combustibles en la generación Cambio de combustibles en el transporte Recuperación de tierras productoras de metano Recuperación de metano a partir del carbono Recuperación de energía/calor por incineración La deforestación evitada por medio de usos agroforestales, de conservación y otros usos sostenibles de bosques Plantaciones de combustible de biomasa que sustituyen los combustibles fósiles intensivos en carbono
Bosques no sostenibles
Bosques sostenibles
Administración de bosques existentes
Mejorar las prácticas de administración Reducir el impacto de la tala sobre los bosques naturales
Baja productividad
Elevación de la productividad para reducir los incentivos para expandir la agricultura en áreas forestales, evitando así las emisiones por deforestación
Incendios, plagas
Reducir el peligro de incendios cambiando de cortar y quemar a las técnicas agroforestales, etc.
Secuestro/almacenamiento Tierra Degradada
Tala y quema
Repoblación forestal por plantación Reforestación por plantación Regeneración natural de bosques secundarios Conversión a técnicas agroforestales
luntario. Así, si un país hospedero selecciona participar, presumiblemente lo está haciendo sobre la base de que asegurará beneficios netos, los cuales pueden ser construidos como la afirmación suficiente para los objetivos del desarrollo sostenible. No se requerirán lineamientos o pruebas adicionales. En tanto esto es en muchas formas atractivo, se asume que el país hospedero debe ser capaz de conducir lo que pudiera ser un análisis bastante detallado de los posibles impactos, y sin lineamientos. Esto también hace que surja la posibilidad de la implementación inconsistente de los proyectos CDM. El segundo enfoque requiere que se ofrezcan algunos lineamientos sobre la sostenibilidad de los proyectos CDM. El marco esencial para evaluar si los CDM son consistentes con el desarrollo sostenible en los países en desarrollo pudiera ser de la siguiente forma: Primero, cualquier país en desarrollo que participe en un proyecto CDM debe asegurar obtener beneficios de dicho proyecto que excedan a los costos de oportunidades del mismo. Este es el principio más básico y más importante. Especifica que un país que participe en un proyecto debe asegurar que el flujo de beneficios, ya sean monetarios o no monetarios, excedan a los que tiene que entregar debido al proyecto. El estrés del costo de oportunidad ayudará a evitar situaciones donde los proyectos parezcan beneficiosos pero que fallen en aportar medios de vida alternativos para los que se afectan adversamente por los proyec-
P E A RC E
tos (ejemplo desplazamiento de agricultura de tala y quema). Segundo, los beneficios y costos pueden aparecer como ingresos monetarios por la ‘venta’ de créditos de GHG, y/o como efectos no monetarios. Un efecto no monetario puede ser negativo o positivo. En este caso, un efecto negativo origina daños contra una de las partes a la que no se le paga compensación; un efecto positivo es cuando una de las partes recibe los beneficios sin tener que pagar por ellos. El énfasis sobre estos efectos auxiliares ayudará a evitar los proyectos que, aún cuando produzcan significativas ganancias en el secuestro o la reducción de emisiones, lo hacen dañando algunos otros bienes sociales o del medio ambiente. Las plantaciones de monocultivos, por ejemplo, debieran disminuirse (aunque no necesariamente excluirse) debido al daño potencial que ejercen sobre la biodiversidad. Tercero, los beneficios y costos se acumulan en personas diferentes. Debido a la necesidad de asegurar que el CDM es consistente con la disminución de la pobreza, es de importancia evaluar la incidencia de los costos y beneficios. Existen varias posibilidades: • Un proyecto de CDM puede asegurar beneficios netos globales para el país en desarrollo, y puede ayudar a disminuir la pobreza debido a los que los beneficios netos se dirigen hacia los pobres. En este caso, no existe conflicto entre el proyecto y el desar rollo sostenible. Como promedio, se eleva el bienestar y la calidad de vida de los pobres mejora. • Un proyecto pudiera no alcanzar beneficios netos globales y ser especialmente dañino para los pobres. En este caso el proyecto claramente es incompatible con el desarrollo sostenible. • Un proyecto pudiera asegurar beneficios netos globales pero ser perjudicial para los intereses de los pobres. Existe un comercio potencial, pero la alta prioridad que se le da a la disminución de la pobreza significa que este proyecto es improbable que sea considerado como consistente con el desarrollo sostenible. • Un proyecto puede no asegurar un beneficio neto nacional para el país en desarrollo, pero produce elevados beneficios para los pobres. Si la disminución de la pobreza es considerada como una prioridad, dicho proyecto pudiera pasar una ‘prueba de sostenibilidad’, aunque este aspecto está abierto a debate.
CUADRO 5
RESUMEN DE LAS ‘PRUEBAS’ PARA LA SOSTENIBILIDAD DE LOS PROYECTOS CDM
Prueba 1: La Prueba de Costo Beneficio ¿Sobrepasan los beneficios monetarios y no monetarios a los costos de oportunidad? Si: proceda No: desechar Asegúrese que los costos de oportunidad están medidos de modo apropiado para incorporar, tanto como sea posible, cualquier impacto macroeconómico de los proyectos y cualquier ganancia o pérdida medioambiental. Prueba 2: La Prueba de Incidencia Social/Pobreza ¿Están los grupos de mayor desventaja afectados adversamente o beneficiosamente? Afectados beneficiosamente: proceda Afectados adversamente: desechar o volver a diseñar el proyecto teniendo en cuenta sus preocupaciones, es decir, compensación, modificación de la naturaleza del proyecto, inversiones de mitigación. Prueba 3: La Prueba de Incentivos ¿Están los incentivos de forma que aseguren que el proyecto es sostenible? ¿Tenencia de la tierra? ¿Precios? ¿Propiedad de recursos? ¿Participación local? ¿Otras estructuras legales? ¿Capacidad?
239
240
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
Cuarto, y como medio de lograr lo antes expuesto, los proyectos de CDM debieran identificar los incentivos para la sostenibilidad del proyecto. Deben haber incentivos que aseguren que los perdedores serán compensados y que son requeridas las fuerzas que tienen responsabilidades en el incremento de las emisiones de GHG. De otra manera, los proyectos enfrentarán serios riesgos de fallar. El elemento central de los incentivos debe ayudar a aliviar la pobreza ya que a menudo son los desposeídos o los pobres con menos facultades a los que se les niegan sus intereses, pero que tienen la capacidad precisamente de destruir los proyectos debido a que sus preocupaciones no se toman en cuenta. Los mecanismos de incentivos debieran incluir fundamentalmente muchos factores tales como la tenencia de la tierra y los recursos y sus precios. Ellos también debieran incorporar la participación, promulgación de leyes y el fortalecimiento de capacidades nacionales. Beneficios ‘estáticos’ para los países en desarrollo Los requerimientos básicos estáticos para que un país que no pertenece al Anexo I se beneficie por el CDM son: [Créditos de GHG de hospederos + Costos Auxiliares Evitados] > Costo de Oportunidad
7 Artículo12.3a : Las Partes no incluidas en el Anexo I se beneficiarán de las actividades de los proyectos que resulten en certificados de reducción de emisiones.
El primer aspecto -créditos de GHG- se refiere al potencial de los países en desarrollo de tener alguna parte de los créditos (CERS, por sus siglas en inglés) creados por el proyecto. Un país en desarrollo que reduzca sus emisiones o que secuestre carbono comparado con su nivel basal, o por lo que hubiera ocurrido de otra manera, crea un crédito que se define por el Artículo 12 del Protocolo de Kyoto como ‘un certificado de reducción de emisiones’ (CER, por sus siglas en inglés). El CER se vende de forma efectiva a un ‘inversionista’ del Anexo I, y las reducciones se añaden a los objetivos de reducción de emisión de Kyoto del país inversionista. El país inversionista paga los costos (incrementados) de un proyecto en el país hospedero -este es el ‘ingreso’ que va al país en desarrollo. El comercio de JI ha estado permitido desde la Conferencia de las Partes en 1995. Estos proyectos son previos a la fecha e incluyen ‘Las Actividades Implementadas Conjuntamente’ (AIJ, por sus siglas en inglés). En los comercios existentes de JI, los créditos se han compartido a menudo entre el inversionista y el hospedero. Aún cuando los países en desarrollo no tienen objetivos a cumplir bajo el Protocolo de Kyoto, ellos pueden elegir y mantener algunos créditos, que tienen un valor potencial en el mercado ya que pueden venderse en épocas posteriores. El Artículo 3.12 parece permitir que dichos créditos sean vueltos a vender ya que ‘cualquier certificado de reducción de emisiones que adquiera una de las Partes proveniente de otra de las Partes en concordancia con las provisiones del Artículo 12 deberá añadirse a la cantidad asignada de la Parte que lo adquiere.’ El Artículo 3.12 parece que permite también que los créditos (CERS) asegurados bajo el CDM sean revendidos a otra de las Partes. Como los países en desarrollo no tienen obligaciones en esta etapa del Protocolo de Kyoto, puede asumirse que la opción de ‘reventa’ se relaciona a los créditos de CDM adquiridos por los países inversionistas. Sin embargo, parece que no hay nada que detenga a las naciones hospedero a compartir sus CERS generados por un proyecto CDM y revenderlos. De esta forma, los créditos se tornan fuente potencial de ingresos para los países en desarrollo. Con esta interpretación, entonces, los ‘beneficios’ a los que se refiere el Artículo12.3a7 incluyen los ingresos por las ventas de créditos. Para decirlo claramente, esta es una interpretación, pero tiene la virtud de reflejar la práctica de AIJ existente -por la cual los países hospedero a menudo comparten los créditos con los inversionistas. Si se llegara a compartir los créditos, desde el punto de vista del inversionis-
P E A RC E
ta esto equivale a un ‘impuesto’ sobre el proyecto CDM, donde el impuesto iguala al valor de los créditos compartidos con el país hospedero. Los créditos compartidos elevan los costos de la inversión y reduce concomitantemente el mercado global de los proyectos CDM. Se ha sugerido que la Conferencia de las Partes debiera determinar la relación universal de crédito-compartido que se aplicará a todos los proyectos CDM. Si así fuera, el efecto que queda es el de reducir el tamaño global del mercado. Sin embargo, el compartir créditos probablemente solo surja cuando el país hospedero contribuye en el costo del proyecto. Los argumentos entonces son bastante sutiles. Si el país hospedero contribuye al costo pudiera argumentarse que los costos para el inversionista son menores en dicha cantidad, es decir, aunque el hospedero retenga créditos, el costo global para el inversionista pudiera ser en realidad menor. De otro lado, si el país hospedero contribuye, entonces es importante asegurarse que está contribuyendo sólo en una parte ‘adicional’ del proyecto: pudiera no ser el caso que la entrada del país hospedero hubiera ocurrido independientemente del proyecto CDM. Si el país en desarrollo paga por componentes no adicionales del proyecto, entonces por los lineamientos de adicionalidad del Protocolo, no debiera recibir créditos. La regla general aquí es determinar si la re-venta potencial de los créditos es el motivo para la reducción de emisiones. Si así fuera, el proyecto es prima facie adicional. Los países hospederos con mayor probabilidad tendrán interés en compartir los créditos si los mismos pueden ser vendidos. Sin embargo, ellos pudieran estar interesados también si planean adoptar un compromiso ‘voluntario’ de reducción de emisiones, o piensan tener que adoptar tal obligación en las fases posteriores de compromiso del Protocolo. Si los países en desarrollo por regla general esperan adoptar obligaciones en los períodos de compromiso posteriores, entonces el ‘guardar en el banco’ dichos créditos (es decir, acumularlos en el tiempo para la re-venta o el crédito contra una obligación futura), pudiera muy bien ser una estrategia adecuada. Es importante comprender que los créditos tienen un valor económico y que su precio puede cambiar con el tiempo. Estos cambios estarán a favor de los países en desarrollo ya que los países del anexo B se mueven sobre curvas de descuento que son crecientemente costosas. Un país en desarrollo pudiera financiar también sus propios proyectos y luego vender los créditos. Costa Rica ha hecho esto al implementar un impuesto al combustible, los ingresos del mismo se utilizan para financiar la reducción de emisiones y los proyectos de secuestro. Entonces los proyectos se certifican y los ‘certificados de equilibrio comerciables’ (CTOS, por sus siglas en inglés) pueden venderse en el mercado. De nuevo, los inversionistas sólo estarán interesados en comprar dichos CTOS si los mismos están reconocidos como reducciones adicionales de emisiones. En este caso, la adicionalidad parece ser legítima si Costa Rica no planea vender los CTOS entonces no hubiera realizado los proyectos o implementado el impuesto sobre combustibles -el impuesto a los combustibles y los proyectos de reducción de emisiones no forman parte de los valores basales. Como resultado, el valor comercial de los créditos debiera incluirse en el aspecto ‘crédito’. Note que estos beneficios directos dependen de las partes negociadas de los créditos entre los países del Anexo I y los hospederos. Ganancia dinámica neta para los países en desarrollo A estas ganancias y pérdidas estáticas debe añadirse cualquier ganancia dinámica obtenida por el comercio JI. De estos, la de mayor importancia es la transferencia tecnológica, es decir, la importación ‘hacia el país hospedero de tecnología de avanzada’. La tecnología puede ser física -ejemplo equipamiento capital en el que participe una tecnología nueva; o de administración -ejemplo mejora miento de las técnicas de administración de bosques. En tanto las ganancias y pérdidas estáticas son difíciles de cuantificar, el estimar los beneficios dinámicos
241
242
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
de las ji será extremadamente difícil. Una vez que se analice la condición global para alcanzar un beneficio neto para los países en desarrollo, debe ponerse toda la atención en cada uno de los componentes de la ecuación de beneficio neto para ver quien experimenta las ganancias y las pérdidas. Por ejemplo, un proyecto CDM pudiera desplazar a la agricultura de tala y quema. Prima facie, el costo de oportunidad caerá sobre los relativamente pobres, y será necesario dar pasas para asegurar que los beneficios netos del proyecto serán reinvertidos cuidadosamente para asegurar que mejore el bienestar de los grupos desposeídos. Si un proyecto CDM desplaza a la quema de carbón, esto pudiera tener efectos sobre cualquier industria indígena minera. De nuevo, los grupos involucrados probablemente sean de bajos ingresos.
Más sobre la adicionalidad del Mecanismo de Desar
rollo Limpio
Para que un proyecto de CDM sea adicional de acuerdo con los términos ya definidos, debe ser un proyecto que el país hospedero no hubiera implementado sin la ayuda del CDM. De otra forma el proyecto no produce beneficios globales en términos de reducción de ghg. Sin embargo, si el país hospedero sólo tiene un incentivo para participar en el proyecto CDM si los beneficios exceden a los costos, ¿no hubiera de todas formas realizado el proyecto? La adicionalidad de un proyecto CDM puede evaluarse determinando si los beneficios del proyecto hubieran excedido a los costos si el país hospedero hubiera enfrentado todos los costos por sí mismo. Si los beneficios exceden a los costos en este escenario, el proyecto no es adicional. Si el proyecto del CDM le representa al hospedero beneficios que son superiores a los costos del hospedero una vez que se incluya el financiamiento del inversionista, entonces el proyecto cumple los requerimientos del desarrollo sostenible -es adicional (globalmente beneficioso) y produce beneficios para el desar rollo del país hospedero. También es necesario asegurar que los beneficios se obtienen realmente y que son sostenidos. Esto presenta el aspecto de la incidencia social de los costos y beneficios, y el diseño de los sistemas de incentivo. La incidencia social y los incentivos pueden verse como condiciones para la realización de los beneficios netos de los proyectos de CDM.
Conclusión El control del cambio climático ha sido adecuadamente orientado hacia el mundo desarrollado ya que ellos han tenido la responsabilidad primaria en las emisiones de ghg. El punto de vista actual de la mayoría de los países en desarrollo es que ellos no debieran tener obligaciones para la reducción de emisiones de ghg. Tales obligaciones pudiera traer como consecuencia que se desviaran recursos de los objetivos primarios del desarrollo socio-económico basado en inversiones domésticas de bienes de capital, salud y educación, e intereses sociales. Además, las preocupaciones sobre el medio ambiente de los países en desarrollo probablemente centren su atención en la esfera doméstica del control de la polución local y de la conservación de recursos. No obstante los países en desarrollo pueden beneficiarse con el control del cambio climático. Los caminos están abiertos para crear alianzas entre las economías desarrolladas y en desar rollo que puedan producir ganancias mutuas. Primero, un número de países en desarrollo son especialmente vulnerables a los impactos del cambio climático -especialmente a la elevación del nivel del mar y a la creciente incidencia de eventos severos del tiempo. Por tanto los países en desarrollo tienen un interés directo en asegurar que se cumplan las provisiones de la FCCC y del Protocolo de Kyoto. Las evidencias sugieren también que el Protocolo no tendrá un impacto significativo en el ritmo de incremento de la temperatura global hasta que los países en desarrollo tengan también obligaciones en el control de las emisiones. Por tanto es oportuno realizar un traba-
P E A RC E
jo que se anticipe a los futuros controles con las economías desarrolladas. Segundo, el Protocolo de Kyoto abre el camino para la Implementación Conjunta. Bajo el Artículo 12 del Protocolo de Kyoto, los países en desarrollo pueden participar en la implementación conjunta a través de los CDM. Los países en desarrollo están listos para ganar en tres formas: • A través de los ‘impuestos del CDM’, los cuales pueden generar fondos que pueden usarse para mitigar el impacto del cambio climático en países vulnerables; • A través de compartir créditos que serán bienes comerciales cuando ellos puedan venderlos a través del mercado mundial; y • A través de los beneficios auxiliares que se acumularán a partir de los proyectos del CDM -estos incluyen tanto beneficios ‘estáticos’, como la reducción de la polución del aire, y beneficios ‘dinámicos’ que surgen de la transferencia de tecnología y del reforzamiento de las capacidades nacionales. En conjunto, los beneficios que se acumulan en los países en desarrollo dependerán del grado en que operen los CDM sin restricciones. Por ejemplo, los CDM competirán con otras formas de JI, que pudieran no involucrar a países en desarrollo. Además, los CDM estarán compitiendo con cualquier esquema de permiso comercial que esté establecido. Un CDM que tenga muchas limitaciones por tanto no prosperará, y los países en desarrollo pudieran ser derrotados en las oportunidades para la ganancia neta. No obstante, hay problemas con los proyectos de JI, fundamentalmente el complejo aspecto del establecimiento de la adicionalidad financiera y del medio ambiente. Muchos de estos problemas están siendo valorados por los esquemas de JI existentes, los cuales se han establecido debido a la solicitud de una ‘imagen verde’ entre los inversionistas, debido al deseo de ver cómo tales esquemas pueden trabajar, y, ocasionalmente, debido a que los inversionistas anticipan recibir créditos retrospectivos bajo el Protocolo de Kyoto. Más importante, sin embargo, es que ellos han producido un conjunto de experiencias y práctica, las que pueden ponerse a disposición de los diseños del CDM. Mientras que es improbable que sea un estímulo importante para el desar rollo económico, el CDM tiene todos los sellos distintivos de un potencial convenio mutuamente beneficioso entre los países desarrollados y en desarrollo.
Referencias ECON. Joint Implementation: Theoretical Consideration with Perspective from the Industrial and Land-Use Sector . Report prepared for the World Bank. Oslo, Norway: ECON Centre for Economic Analysis 1997. Fankhauser S. Valuing Climate Change. London: Earthscan 1995. Hourcade J. ‘A review of mitigation cost studies’ Climate Change 1995: Economic and Social Dimension of Climate Change. Edited by J. Bruce H. Lee and E. Baites. Cambridge: Cambridge University Press (1996): 297-366. Intergovernmental Panel on Climate Change. Global Climate Change and the Rising Challenge of the Sea: Report of the Coastal Zone Management Subgroup of the IPCC Response Strategies Working Group. The Hague The Netherlands: National Institute for Coastal and Marine Management 1992. Mulongoy K. J. Smith P. Allrol and A. Witthoeft-Muehlmann. Are Joint Implementation and the Clean Development Mechanism Opportunities for Sustainable Forest Management through Carbon Sequestration Project? Geneva: International Academy of the Environment 1998. Tol R. ‘The Damage Costs of Climate Change—Towards More Comprehensive Calculations,’ Environment and Resource Economics, 5 (1996): 353 -374.
243
244
CAMBIO CLIMçTICO Y DESARR O L LO
U.S. Administration The Kyoto Protocol and the President’s Policies to Address Climate Change, U.S. President’s Office July 1998. Weyant J. Economic Impact of Annex I Action on All Countries. Paper for IPCC Workshop Oslo August 1997.
David Pearce es Profesor de Economía del Medio Ambiente en la Universidad College de Londres. Él es autor o editor de casi 50 libros así como de muchos trabajos sobre la economía del medio ambiente y el análisis del costo-beneficio. Fue autor principal en el Segundo Reporte Evaluativo del IPCC en 1995-96. University College London Gower Street London WC1E 6BT England Tel +440.20.7679.2000
