PANEVROPSKI UNIVERZITET APEIRON FAKULTET POSLOVNE EKONOMIJE MENADŽMENT JAVNE UPRAVE BANJA LUKA
BUDŽET -SEMINARSKI RAD IZ PREDMETA BUDŽETSKI MENADŽMENT-
DR JUGOSLAV JOVIČIĆ
Banja Luka, juni 2007.
2
SADRŽAJ SADRŽAJ................................................................................................................................... 3 1. UVOD.....................................................................................................................................4 2. BUDŽET................................................................................................................................. 5 2.1 Istorijski pregled budžeta.................................................................................................. 6 2.2 Budžetska načela............................................................................................................... 6 3. BUDŽETSKA PROCEDURA................................................................................................ 8 3.1 Izrada budžeta................................................................................................................... 8 3.2 Donošenje budžeta............................................................................................................ 9 3.3 Privremeno finansiranje .................................................................................................. 10 3.4 Izvršenje budžeta............................................................................................................ 11 3.4.2 Angažovanje kredita................................................................................................ 11 3.4.3 Konstatovanje postojanja duga................................................................................ 12 3.4.4 Izdavanje naredbe za isplatu................................................................................... 12 3.4.5 Izdavanje naloga za isplatu...................................................................................... 12 3.5 Završni račun budžeta.....................................................................................................12 4. KONTROLA BUDŽETA.....................................................................................................14 4.1 Vrste kontrole.................................................................................................................. 14 5. BUDŽETSKO PLANIRANJE PRIHODA I RASHODA.................................................... 16 6. USKLAĐIVANJE BUDŽETSKIH AKCIJA ....................................................................... 18 7. ZAKLJUČAK....................................................................................................................... 19 8. PRILOG................................................................................................................................ 20 9. LITERATURA...................................................................................................................... 21
3
1. UVOD Riječ budžet vodi porijeklo iz francsuke riječi „bougete“ koja je označavala malu kožnu torbu. Takvu torbu je svojevremeno nosio ministar finansija, sa dokumentima i projektima za finansiranje državnih potreba, o kojima se diskutovalo u skupštini. To je takođe značilo da će se razgovarati i o donošenju, usvajanju i izvršenju budžeta. Različiti teoretičari na različite načine definišu budžet. Dr Bogoev kaže da je budžet „akt predstavničkog tijela kojim se predviđaju i odobravaju prihodi i rashodi društveno-političkih zajednica za određeni budući period, po pravilu za jednu godinu.“ Prof. Todorović navodi da je budžet „sistemski i u ciframa izražen pregled državnih prihoda i rashod, koje obilježava cilj i odnos državnih potreba i ima da posluži kao obavezan privredni plan za državno gazdinstvo u jednom budućem periodu.“ Po dr Jovičiću budžet je „periodični, godišnji akt normativnog predviđanja prihoda i rashoda javnopravnih tijela.“ Dr Jovičić takođe navodi da je budžet „istovremeno i instrument kontrrole narodnog predstavništva nad upravnim organima, a i najvažnija institucija u sistemu javnih finansija.“ Neki teoretičari navode da je budžet „plan prihoda i rashoda države, utvrđen za određeno vremensko razdoblje, koje obično traje jednu godinu.“ Dok neki drugi teoretičari kažu da je budžet „osnovni dokument za finansiranje državnih, odnosno javnih, funkcija.“ Bitno je istaći i definicije prihoda i rashoda. Kao i u svim drugim slučajevima, i ovdje postoji više definicija ova dva pojma. Prihod se može definisati kao trošak sadržan u realizovanim proizvodima i uslugama. Odnosno, to su realizovani troškovi poslovanja. Može se reći i to da su prihodi prodajne vrijednosti poslovnih učinaka, proizvoda i usluga, uključujući pored toga i sve oblike dobijenih naknada, kao i iznose povećanja sredstava i smanjenja obaveza, kojima se povećava poslovni rezultat u određenom razdoblju. Takođe, prihod obuhvata prihode iz operativnih aktivnosti (redovne, osnovne, poslovne) i neoperativne prihode. Rashodi su svi troškovi sadržani u prodanim učincima (proizvodima ili uslugama), kao i troškovi koji terete ukupan prihod u obračunskom razdoblju kada su nastali (troškovi razdoblja). To je ujedno i smanjenje sredstava i povećanje obaveza radi ostavrenja prihoda Rashodi se dijele na: 1. poslovne rashode, 2. rashode od finansiranja i 3. izvanredne rashode. Kao instrument finansiranja javnih potreba budžet se može posmatrati sa klasičnog i sa modernog aspekta javnih finansija. Po klasičnom aspektu budžet je imao osobine finansijsko-administrativnog i političkog instrumenta, a njegova funkcija je prvenstveno bila da u jednom aktu predvidi i odobri buduće prihode i rashode. Moderni budžet je donekle sačuvao funkcije klasičnog budžeta, ali dobija i funkcionalnu ulogu, regulišući ekonomsku aktivnost u zemlji i djeluje na uvećanje nacionalnog dohotka.
4
2. BUDŽET Budžet je najznačajniji i osnovni instrument finansiranja javnih rashoda. Na neki način, budžet je i institucija javnih finansija u koje još spadaju državni trezor, nacionalno državno računovodstvo, fondovi, ustanove, posebni računi i razni podračuni. Budžetom se između ostalog prikupljaju sredstva, kao što su porezi, doprinosi, takse i razni drugi oblici javnih prihoda, ali se istovremeno vrši i plansko trošenje. Kao instrument bilansiranja javnih prihoda i rashoda, budžet je istovremeno i instrument finansiranja javnih rashoda kojim se služi država. Takođe možemo definisati i pojam budžetski sistem, koga u suštini čini skup pravnih propisa kojima se regulišu sistem rashoda i sistem države i njenih teritorijalno političkih jedinica, kao i propisa u vezi sa sastavljanjem, donošenjem i izvršavanjem budžeta. Opravdanost upotrebe budžeta leži u sljedećem: 1. Obezbjeđuje se preglednost i jednostavnost uvida u sve javne prihode i rashode, jer se sve nalazi u jednom dokumentu . To čini da su svi prihodi i rashodi
vidljivi, dobro sistematizovani i uočljivi. 2. Primjena jedinstvenog instrumenta finansiranja zahtjeva manji tehnički rad. 3. Omogućuje efikasniju i potpuniju informisanost o izvorima prihoda i obimu
rashoda, kao i veću kontrolu bilansnih sredstava. 4. Potrebe se ne zadovoljavaju namjenski iz ostvarenih prihoda, nego iz opšte
mase budžetskih sredstava, a sredstva se raspoređuju prema utvrđenim planskim prioritetima zadovoljavanja potreba. 5. Jedinstvenost budžeta omogućuje efikasniju upotrebu budžeta kao
instrumenta ostvarivanja širih društevnih ciljeva i aktivnog sredstva ekonomske i socijalne politike.
Državi trezor je institucija bliska budžetu, ali i posebna finansijsko-bankarska služba. Državni trezor obezbjeđuje racionalno korištenje u određenom vremenu slobodnih sredstava države, ali i ostalih javno-pravnih tijela. Trezor ima tri osnovne funkcije. se pojavljuje u sitacijama kada budžet iz nekih određenih razloga ne bi mogao normalno da obezbijedi sredstva potrebna za podmirenje predviđenih rashoda. Tada državni trezor uzima kratkoročne pozajmice kod drugih banaka i obezbjeđuje budžetsku likvidnost. Prva funkcija
Druga funkcija trezora je da obezbjeđuje materijalno izvršenje budžeta.
se ispoljava u obavljanju službe organa finansijske kontrole u procesu korištenja državnih sredstava. Treća funkcija
5
2.1 Istorijski pregled budžeta Kroz istoriju, budžet se prvi put pojavljuje još prije nove ere, u Atini, za vrijeme vladavine Solona. U to vrijeme je postojala obaveza da osobe koje obavljaju javne funkcije podnesu izvještaj o prihodima i rashodima. U to doba je takođe postojala praksa izrade završnog računa i inventara. Završni račun je
sistematski pregled ubranih prihoda i rashoda. Inventar je popis prihoda i rashoda države. Ovaj nama poznatiji, modernijeg shvatanja, budžet se pojavljuje sredinom XV vijeka, a kao finansijski instrument finansiranja javne potrošnje, budžet se pojavljuje u XVII vijeku. U tom periodu su stvoreni uslovi za izradu budžeta. Neki od tih uslova su promjena naturalne privrede novčanom, javne potrebe su veće, porezi postaju osnovni izvor prihoda, uvodi se knjigovodstvo i računovodstvo... Budžet današnjeg izgleda, vodi porijeklo iz Francuske i Engleske. Engleska se smatra kolijevkom budžeta. Od zapadnih zemalja SAD je posljednja dobila prvi budžet.
2.2 Budžetska načela Budžetska načela predstavljaju skup opštih pravila koja se odnose na formu, sadržinu i postupak pripreme, izrade, donošenja, izvršenja i kontrole izvršenja budžeta. U zavisnosti od političkih, ekonomskih, socijalnih, istorijskih uslova budžetska načela su se mijenjala, dopunjavala i usavršavala. Načela možemo podijeliti u dvije grupe: statička i dinamička načela. Statička načela prezentuju materijalnu stranu budžeta i primjenjuju se u stanju mirovanja, dok dinamička načela prezentuju faze kretanja budžeta i određenu formalnu stranu budžeta. U statička načela spadaju:
načelo potpunosti budžeta
načelo jedinstvenosti budžeta
načelo realnosti budžeta.
Dinamička načela su:
načelo specijalizacije
načelo ravnoteže
načelo prethodnog odobrenja rokova
načelo javnosti budžeta.
Političke, ekonomske i socijalne prilike su uzrokovale promjenu budžetskih
načela, tako da možemo navesti još neka načela: 6
1.
Načelo decentralizacije i demokratizacije koji oslikava proces prenošenja društvenih funkcija sa viših na niže nivoe društveno-političkih zajednica.
2.
Načelo federalizma i samoupravnosti proističe iz samoupravnih društveno-ekonomskih odnosa i federalnog uređenja bivše Jugoslavije.
3.
Načelo planiranja i bilansiranja potiče iz planiranja svih subjekata društvene reprodukcije i bilansiranja materijalnih i finansijskih resursa nacionalne privrede.
4.
Načelo budžetske ravnoteže predstavlja jednakost između ukupnih budžetskih prihoda i ukupnih budžetskih rashoda u toku budžetske godine.
5.
Načelo budžetskog jedinstva odražava budžet kao jedinstvenu finansijsku instituciju za finansiranje opštedruštvenih potreba.
6.
Načelo budžetske jednogodišnjosti podrazumjeva donošenje i izvršenje budžeta u toku jedne godine.
7.
Načelo potpunosti (univerzalnosti), realnosti (tačnosti) i specijalizacije (klasifikacije) označava primjenu bruto i neto metoda prikazivanja prihoda i rashoda, zatim realno i egzaktno iskazivanje planiranih i ostvarenih prihoda i rashoda, i specificirano iskazivanje prihoda po izvorima i rashoda po namjenama.
Novije teorije daju svoju listu budžetskih načela od kojih se neka ponavljaju, a neka su potpuno nova, ali zarad cjelokupne slike nabrojaćemo ih sve. 1. Načelo javnosti budžeta ističe da budžet mora biti javan dokumenat i da ne
smije biti tajna ni za koga. Takođe procedura donošenja budžeta zahtjeva transparentnost i mora biti izložena javnosti. 2. Načelo o veličini budžeta ima dvije teorije. Pristalice klasične teorije imaju
stav o malom budžetu, dok savremena teorija zastupa stav da budžet treba da ima dovoljno sredstava koliko je potrebno za pokriće sve razvijenijih javnih funkcija i sve većih intervencija u privredi. 3. Načelo pokrića budžetskih rashoda takođe ima dvije teorije. Klasična teorija
zastupa stav da se budžetski rashodi moraju pokrivati porezima kao redovnim izvorima javnih sredstava, dok savremena teorija pored pokrića javnih rashoda redovnim porezima smatra da se pokriće javnih rashoda vrši dodatnim instrumentima (javni dug – unutrašnji i vanjski, i dodatna emisija novca). 4. Načelo budžetskog pluralizma je novo načelo paralelnih budžeta. Prva
zemlja koja je negirala načelo jedinstva je Danska koja je 1972. godine uvela dva paralelna budžeta, tekući budžet i budžet kapitala ili investicioni budžet. Taj primjer je slijedila i Velika Britanija koja takođe ima tekući budžet i kapitalni budžet. Francuska je još jedna zemlja koja ima budžetski 7
pluralizam izražen preko transfernog, investicionog i funkcionalnog budžeta. 5. Načelo potpunosti budžeta zahtjeva da se u budžetu prikažu svi javni
prihodi i svi javni rashodi. Potpunost može biti formalna i materijalna, gdje je formalna potpunost ostvarena kada je svaki prihod i svaki rashod iskazan u punom iznosu u budžetu. 6. Načelo budžetske specifikacije (specijalizacije) znači da se budžet dijeli na:
dijelove, glave, partije i sl, a prihodi i rashodi se unose isključivo u okviru tako izvršenih podjela. Kvantitativna specijalizacija znači da se budžetski prihodi mogu trošiti samo u onom iznosu kako je u budžetu predviđeno, odnosno da se budžetska sredstva ne mogu koristiti više od predviđenog. Kvalitativna specijalizacija podrazumjeva da se sredstva u budžetu mogu trošiti isključivo za podmirenje onih rashoda koji su u budžetu utvrđeni. Ovo načelo obezbjeđuje budžetsku disciplinu. 7. Načelo jedogodišnjosti budžeta znači da je budžet, kao instrument za
finansiranje opšte, odnosno javne potrošnje, decidno vezan za određeno vrijeme, i obično se donosi za period jedne kalendarske godine. 8. Načelo budžetske ravnoteže zahtjeva da rashodi u budžetu budu podmireni
odgovarajućim prihodima (porezi, takse, doprinosi...). Ovo načelo je narušeno ako su rashodi veći od prihoda, ali i ako su prihodi veći od rashoda.
3. BUDŽETSKA PROCEDURA Budžetska proedura, ili budžetski postupak, predstavlja skup postupaka i poslava vezanih za: 3.1 izradu budžeta (budžetska inicijativa), 3.2 donošenje budžeta,
3.3 privremeno finansiranje, 3.4 izvršenje budžeta,
3.5 završni račun budžeta
3.1 Izrada budžeta Postupak izrade i pripreme prijedloga budžeta je složeno pitanje i ono zahtjeva učešće finansijskih stručnjaka, koji moraju biti iz finansijske, monetarne i bankarske oblasti. Prijedlog budžeta sadrži i javne prihode i javne rashode, koji mora biti dobro planirani. Za izradu prijedloga projekta koriste se tri metode: 8
1. Metoda automatskog procjenjivanja se oslanja na podatke iz prethodne godine. Tom metodom se na osnovu procjene prihoda uzima iznos prihoda iz posljednje završne budžetske godine. Ovo osigurava minimum javnih prihoda za budžet. 2. Metoda direktnog procjenjivanja polazi od iznosa stvarno izvršenih javnih prihoda i rahoda u prethodnom periodu, ali korigovan za procenat promjena koje se previđaju za narednu godinu. Ovo je primjena poznate „politike“ gdje se traži više, da bi se dobilo dovoljno sredstava. Ova metoda se najčešće koristi. 3. Normativna metoda se sastoji u pronalaženju odgovarajućih normativa tipiziranih za državne ustanove i organe. Na bazi ovih normativa planiraju se prihodi i rashodi. Prije izrade prjedloga budžeta treba imati u vidu sljedeće činioce:
visinu i strukturu javnih rashoda, javne potrebe koje će se finansirati kroz budžet,
redovne prihode za pokriće javnih rashoda,
korekcije koje je potebno izvršiti iz prethodnog budžeta i
ciljeve poreske politike, raspodjelu dohotka, podržavanje određenih grana i stabilizacija.
U Republici Srpskoj, kao i većini modernih zemalja, Vlada predlaže nacrt budžet Narodnoj Skupštini koja ga odobrava. Nakon toga nacrt prelazi u formu budžeta. Za izradu nacrta budžeta se polazi od prošlogodišnjih prihoda i rashoda. Taj posao obavlja Ministarstvo finansija. Da bi Ministarstvo finansija dobro obavilo posao, oslanja se na odjeljenja finansija svakog pojedinačnog ministarstva, koje priprema nacrt budžeta za odgovarajuće ministarstvo. Ministarstvo finansija prikuplja sve nacrte, sastavlja jedan nacrt budžeta Vlade RS i prosljeđuje ga Vladi na komentare. Uz sam nacrt budžeta Ministarstvo je dužno da Vladi proslijedi i odgovarajuću dokumentaciju i obrazloženja. Komentari Vlade se vraćaju nazad predlagačima koji unesu zahtjevane promijene. Nakon toga Vlada predlaže nacrt budžeta Narodnoj Skupštini, koja ga usvaja ili odbacuje. U zavisnosti od te odluke, budžet je usvojen ili se vraća Vladi na doradu. U drugom slučaju Vlada slijedi istu proceduru kao i u samoj pripremi nacrta, i budžet se ponovo vraća Skupštini, kao ga usvaja. Ovim je završena prva faza budžetskog procesa.
3.2 Donošenje budžeta Kao što smo već rekli, Vlada predlaže budžet, a Skupština ga usvaja. Faza odobravanja i donošenja sa pravnog aspekta spada u domen ustavnog prava, a sa finansijskog aspekta spada u domen javnih finansija. Narodna Skupština prije usvajanja budžeta o njemu raspravlja, što istovremeno znači i debatu o politici Vlade. Svaki od predstavnika ministarstava ili sam ministar imaju pravo da pojasne odgovarajući budžet, ali su odbornici prvenstveno zainteresovani za rashode. Rasprava o pojedinim rashodima u budžetu, kao i o 9
budžetu u cjelini, omogućava poslanicima skupštine da iznesu svoje primjedbe na rad Vlade. Nakon sprovedene rasprave, manjih ili većih izmjena u budžetu, pristupa se glasanju. Za usvajanje budžeta je potrebno 50% plus jedan glas. Budžet se usvaja u formi zakona, i kao svaki drugi zakon objavljuje se u Službenom Glasniku RS. U skladu sa Zakonom o javnim rashodima i prihodima budžet se sastoji iz dva dijela. Opšti (normativni) dio i posebni (bilansni) dio. Opšti dio budžeta sadrži:
odredbe o ukupnim budžetskim rashodima i ukupnim budžetskim prihodima,
odredbe o pravima i dužnostima organa koji se finansiraju budžetom,
odredbe o postupku izvršenja budžeta
posebne odredbe o mjerama za održavanje ravnoteže budžeta u toku njegovog izvršavanja,
odredbe o raspolaganju sredstvima za posebne namjene i
odredbe o zajedničkom finansiranju određenih potreba.
Takođe sadrži i ukupne budžetske rashode, stalnu budžetsku rezervu, tekuću budžetsku rezervu i deficit, odnosno suficit. Posebni dio budžeta je veći od opšteg
dijela. To je sistemski pregled budžetskih prihoda i budžetskih rashoda. U bilansnom dijelu budžetski prihodi se iskazuju po vrstama, odnosno izvosima, a budžetski rashodi po namjenama.
3.3 Privremeno finansiranje Ukoliko se budžet ne usvoji na vrijeme, mora se donijeti odluka o privremenom finansiranju, a to je potrebno kako bi se obezbijedio kontinuitet u finansiranju javnih rashoda. U praksi se takođe može desiti da nastane budžetski prihod, a da budžet nije zakonski verifikovan. Za to postoje tri rješenja: 1. Budžetske dvanaestine, što znači da se uvede privremeno finansiranje na bazi
budžetske dvanaestine. Sastoji se u produženju budžeta za najmanje mjesec dana, dok se novi budžet ne usvoji. Produženi rok ne može biti kraći od jedne dvanaestine (jednog mjeseca), a ni duži od dvanaest mjeseci. Pri izradi dvanaestnina, osnova je budžet iz prethodne godine, uz korigovanje neusvojenog budžeta. Ovo rješenje narušava načelo rokova, tako da ne dozvoljava ni dovoljnu kotrolu od strane skupštine. 2. Privremeno finansiranje po kvartalima je finansiranje u kome se
tromjesečnim planovima raščlanjuju ukupna budžetska sredstva i daju nosiocima i korisnicima. Rashodi se planiraju prema prioritetima, a prihodi prema dospjeću za naplatu. Osnovni cilj ovog rješenja je obezbjeđivanje što veće discipline izvršenja budžeta, dok je dominantni cilj ostvarenje budžetske ravnoteže. Ove planove donosi ministarstvo finansija. 10
3. Akontacija je privremeni metod finansiranja javne potrošnje. Sastoji se od
akontativnog finansiranja, na osnovu prijedloga novog budžeta. Ovom metodom se namjenski troše sredstva na osnovu prijedloga novog budžeta.
3.4 Izvršenje budžeta Usvojen budžet je zakonski akt i objavljuje se u službenom glasniku, kao i u sredstvima javnog informisanja. Nakon toga se pristupa izvršenju budžeta. U postupku izvršenja budžeta učestvuju tri osobe, i to nalogodavac, računopolagač i rukovodilac imovine. Zakonom je uređeno da nalogodavac i računopolagač ne mogu biti ista osoba. Izvršiti budžet znači prikupiti prihode i namjenski ih utrošiti. Način prikupljanja prihoda je zakonski regulisan, a njihovo namjensko trošenje je utvrđeno budžetom. Izvršenje budžeta može da bude: 1. izvršenje budžeta u cjelini, 2. izvršenje pojedinih predračuna,
3. rebalans (budžet se ne može izvršiti onako kako je planirano). Izvršenje budžeta teče kroz pet faza: 3.4.1 Otvaranje kredita; 3.4.2 Angažovanje kredita; 3.4.3 Konstatovanje postojanja duga; 3.4.4 Izdavanje naredbe za isplatu; 3.4.5 Izdavanje naloga za isplatu.
3.4.1 Otvaranje kredita Na osnovu jednomjesečnih ili tromjesečnih planova, vrši se otvaranje kredita. To znači da se korisnicima na raspolaganje stavljaju prikupljena sredstva potrebna za finansiranje rashoda. Nakon što je kredit otvoren, dolazi do njegovog angažovanja.
3.4.2 Angažovanje kredita Angažovanje kredita je akt nalogodavca, ili nadležnog organa. Tim aktom se kreira budžetska obaveza, na osnovu koje nastaje dug za onaj organ koji je tražio angažovanje kredita. Na taj način se stvaraju obaveze za korisnike budžetskih sredstava. Korištenje tih sredstava mora biti namjensko, i to za nabavku nove opreme ukoliko je postojeća oprema dotrajala, za popunu slobodnog radnog mjesta i/ili za izradu investicionog programa. U ovom slučaju se moraju poštovati dva osnovna pravila, i to: 1. da se rashod ne može izvršiti ukoliko nije angažovan namjenski kredit u budžetu i 2. da nalogodavac može angažovati onoliko sredstava koliko je budžetom odobreno. 11
3.4.3 Konstatovanje postojanja duga Nakon isporuke određene opreme, zaposlenja novog lica i/ili završenog investicionog projekta, komisija ili pojedinac konstatuje da su obaveze izvršene namjenski i onako kako je utvrđeno. O tome obavještava budžetskog nalogodavca (organi uprave koji imaju pravo i ovlaštenje da upravljaju državnom imovinom). Oni imaju pravo da prikupe prihode, donose odluke za namjensko trošenje prikupljenih prihoda i angažuju sredstva radi isplate.
3.4.4 Izdavanje naredbe za isplatu U pismenoj formi, nakon zapisničkog konstatovanja duga, nalogodavac izdaje odobrenje za isplatu. Na taj način nastaje obaveza da se dugovni dio isplati iz budžeta. Neki od rashoda su automatski regulisani. To su razne isplate, poput isplate ličnih dohodaka. Nalogodavac za izvršenje budžeta u cjelini je vlada, a bitno mjesto u izvršenju budžeta u cjelini, a naročito u prikupljanju budžetskih prihoda, ima ministar finansija. Računopolagači su organi uprave, i određena lica u njima, a njihov zadatak je neposredno rukovanje finansijskim sredstvima radi likvidiranja konstatovanog duga.
3.4.5 Izdavanje naloga za isplatu Prihodima i rashodima korisnika budžetskih sredstava rukovodi šef računovodstva. On je taj koji izdaje nalog za isplatu, ali prije toga mora provjeriti da je naredba za isplatu zakonski ispravna, da su isplate namjenski predviđene budžetom, da su radovi planski izvršeni i da je njihovo izvršenje konstatovano zapisnikom od strane nadležnog organa.
3.5 Završni račun budžeta Da bi se ostvarila osnovna budžetska disciplina, mora se prezentovati račun, u kome se daje uvid o prikupljenim i namjenski utrošenim sredstvima. U tu svrhu, između ostalog, koristimo završni račun.
Završni račun budžeta je finansijski instrument kojim se na kraju budžetske godine na jednom mjestu iskazuju svi ostavreni prihodi, kao i namjenski utrošena sredstva, odnosno svi rashodi. Na ovaj način se ima pregledan uvid u sve prihode i rashode, a i svi finansijski tokovi države se mogu analizirati iz realizovanih stavki u završnom računu budžeta. Završni račun budžeta je zadnja faza budžetske procedure. Procedura donošenja završnog računa je ista kao i procedura izrade i donošenja budžeta. Svi subjekti i organi koji se finansiraju iz budžeta u pismenoj formi dostavljaju nadležnom organu za finansiranje izvještaj izvršenih prihoda i rashoda. Ovo čini prvu fazu u pripremi završnog računa budžeta. Drugu fazu čini izrada izvještaja prihoda i rashoda društveno-političke zajednice. Ovo je vid političke kontrole budžeta od strane predstavničkog tijela. Ukoliko bi skupština samo odobravala budžet, a ne i vršila 12
političku kontrolu, onda stvarni cilj ovih modela uključivanja ne bi imali svoju stvarnu funkciju. Završni račun vlada predaje skupštini na razmatranje i usvajanje. Prije toga dužna je da pripremi ekspoze, koji najčešće izlaže ministar finansija. U ekspozeu se daje mišljenje računsko-sudkse ustanove. Nakon usvajanja završnog računa, on se u formi zakona objavljuje u službenom glasniku. Završni račun budžeta se može posmatrati sa tri aspekta: 1. Sa pravnog aspekta, završni račun je instrument putem koga predstavnički
organ vrši sveukupnu, redovnu kontrolu izvršenja budžeta. 2. Sa političkog aspekta, završni račun predstavlja obavezni javni akt kojeg kontroliše onaj organ koji ga je i donio. Na taj način budžet postaje instrument kontrole rada izvršnih organa u cjelini. 3. Sa ekonomskog aspekta, završni račun je instrument koji treba da omogući
polaganje računa o budžetu kao finansijskom instrumentu. Završni račun treba da pokaže pojedinačno poslovanje svakog organa koji se u toku budžetske godine finansira iz budžeta. U završnom računu se iskazuje: pregled neizmirenih obaveza, zbirni pregled utrošenih sredstava stalne rezerve i pregled drugih sredstava koja su obezbijeđena u budžetu. Završni račun se sastoji iz tri dijela: 1. opšti dio 2. bilans stanja sredstava i 3. posebni dio. Opšti dio završnog računa budžeta sadrži:
a)
ukupan iznos planiranih i ostvarenih prihoda;
b)
ukupan iznos planiranih i ostvarenih rashoda;
c)
sredstva izdvojena u stalnu rezervu i stanje stalne rezerve;
d)
eventualna raspodjela viška prihoda (suficit budžeta) i
e)
visina i način pokrića budžetskog deficita.
Eventualna raspodjela viška prihoda se prenosi u budžet naredne godine i iskazuje kao „prenijeta sredstva“. Kod deficita razlikujemo dvije vrste deficita, i to: 1.
deficit koji nastaje zbog neostvarenja budžetom planiranih prihoda, ali ne i većih rashoda u odnosu na realizovane prihode i
2.
deficit utvrđen usljed podbačaja prihoda u odnosu na planirane rashode. U ovom slučaju dolazi do rebalansa budžeta.
Bilans stanja
sredstava predstavlja stanje sredstava nepokretnih i pokretnih
stvar. 13
završnog budžeta sadrži sve budžetske prihode i rashode, po zakonski propisanoj klasifikaciji, glavama, partijama, pozicijama, uporedo planirane i ostvarene veličine. Posebni dio
Na osnovu načela potpunosti, završni račun mora da sadrži sve prihode i rashode u bruto iznosu, bez prebijanja. Kao što je već pomenuto, završni račun se objavljuje u službenom glasniku i sredstvima javnog informisanja i tako dostupan omogućava svim slojevima društva da se upoznaju sa planiranim i ostvarenim budžetskim sredstvima, kao i sa radom izborne vlasti zajednice.
4. KONTROLA BUDŽETA Budžetom se vrši distribuira prihoda, i to na način da se osigura da se ta sredstva troše namjenski, u apsolutnim iznosima kako je i predviđeno budžetom, a i da se spriječe razne nepravilnosti i zloupotrebe budžetskih sredstava. Da bi se ovo osiguralo, vrši se kontrola budžeta. Da bi budžetska kontrola bila efikasna ona mora biti višestruka i mora se vršiti u svim fazama kroz koje prolazi budžet. Kontrolom se moraju obuhvatiti svi organi angažovani u izvršenju budžeta, kao i sve faze trošenja finansijskih sredstava. Pravo budžetske kontrole ima onaj organ koji je donio budžet, a to znači skupština.
4.1 Vrste kontrole Zakonodavstvo uvodi brojen vrste i oblike kontrole budžeta. Prema vremenu i načinu djelovanja kotrola može biti: 1. prethodna ili preventivna ili 2. naknadna ili posteriorna. je ona kotrola koja prethodi svakom raspolaganju sredstvima iz budžeta. Osnovni zadatak i cilj ove vrste kontrole je da se onemogući nezakonito trošenje sredstava. Prethodna kontrola
Prethodna ili preventivna kontrola može biti: 1.1 administrativna ili 1.2 računsko-sudska kotrola. Administrativna kontrola je ona
kontrola koju vrše administrativni organi i ona
može biti: 1.1.1 adminstrativna kontrola u užem smislu; 1.1.2 blagajnička kontrola i 14
1.1.3 knjigovodstveno-računska kontrola. je ona kotrola koja se vrši nakon prikupljanja i trošenja namjenski prikupljenih javnih prihoda. Ova kontrola ne može spriječiti nezakonito trošenje javnih prihoda, ali može nakon utvrđenih nepravilnosti pri korištenju sredstava tražiti zakonske sankcije i novčanu naknadu za učinjenu štetu. Naknadna kontrola
Naknadna kontrola može biti: 2.1 parlamentarna i 2.2 računsko-sudska kontrola. Prema organima koji vrše kontrolu kotrola može biti: 1. upravna kontrola; 2. institucionalna kontrola i 3. politička kontrola. Upravna kontrola može
biti i prethodna i naknadna. To je interna, hijerarhijska kontrola, koju vrše viši organi uprave. Niti jedan organ, pa ni onaj najviši, ne treba ostati izvan kontrole. Kontrolui najviših organa vrši ministarstvo finansija. (ili finansijska, ili računsko-sudska) kontrola je kontrola koju obavljaju organi nezavisni i odvojeni od uprave. Prethodnom ili naknadnom kontrolom, finansijski organ utvrđuje da li je raspolaganje budžetskim sredstvima vršeno po zakonu. U slučajevima prethodne kontrole isplata iz budžeta se ne smije izvršiti dok nadležni organ finansijske kontrole ne potvrdi da se isplata vrši po zakonu. Kod naknadne kontrole finansijski organ skupštini dostavlja svoj izvještaj o raspoljaganju javnim prihodima i o korisnicima tih javnih prihoda. Ovaj izvještaj obezbjeđuje sveukupan uvid u raspolaganje javnim sredstvima od strane njihovih korisnika, i kao takav dobra je osnova prilikom rasprave o završnom računu budžeta. Institucionalna
Politička kontrola
je u stvari skupštinska kontrola i ona se vrši pri raspravi o
završnom računu budžeta. Prema subjektima nad kojima se vrši kontrola, kontrola može biti: 1. kontrola nad nalogodavcima i 2. kontrola nad računopolagačima. se vrši kontrola namjenske upotrebe sredstava. Ovdje je riječ o političkoj odgovornosti izvršnih organa prema skupštini. Kontrolom nad nalogodavcima
se kontrolše način upotrebe prihoda i rukovanja društvenom imovinom, kao i to da li su se pridržavali zakonskih odredbi. Njihova odgovornost, u ovom slučaju, može biti računska, građanska i krivična. Kontrolom nad računopolagačima
Kontorla takođe može biti: 1. spoljna ili eksterna i 15
2. unutrašnja ili interna kontrola. vrše organi izvan organa podložnog kontroli. S obzirom da oni nisu direktno zainteresovani, kontrolu obavljaju objektivnije i djelotvornije nego organi interne kontrole. Spoljnu ili eksternu kontorlu
obavlja organ podložan kontroli, i tu spada kontrola nad nalogodavcima i računopolagačima. Internu ili unutrašnju kontrolu
5. BUDŽETSKO PLANIRANJE PRIHODA I RASHODA Planiranje budžetskih prihoda i rashoda polazi od obima, strukture i dinamike opštedruštvenih potreba. To bi značilo da se budžetski rashodi planiraju po metodi normativnog planiranja, a budžetski prihodi po metodi neposrednog planiranja. Procjenu prihoda možemo podijeliti u nekoliko faza. Glavni cilj faze 1 procjene prihoda je da se utvrdi koji su prihodi u prošlosti bili najstabilniji, pošto su oni polazna osnova za procjenu budućih prihoda. Poslije toga se analiziraju odnosi između pojedinih prihoda da bi se utvrdili faktori koji utiču na njihove izvore. Analiziraju se sljedeće grupe prihoda:
Trenutni prihodi koji obuhvataju: -
Poreske prihode
-
Neporeske prihode
Druge prihode (naknade, nadoknade za korišćenje sredstava od opšteg interesa, kazne i zaplijenjena materijalna dobra, prihode od imovine, prihod od prodaje roba i usluga)
Grantovi primljeni od višeg nivoa vlasti
Sredstva od zajmova.
Faza 2 procjene prihoda analizira početne resurse, ispitujući: 1. Tačnost ( ispravnost) podataka koji su korišćeni u analizi; podaci moraju biti
usaglašeni sa trenutnim ekonomskim i finansijskim propisima (formalna preciznost podataka) te moraju biti tačni i objektivni (materijalna tačnost podataka). 2. Usklađenost ( pouzdanost) finansijskih podataka; oni moraju da zadovolje test
kontinuiteta koji zahtijeva prethodno utvrđivanje svih faza i metoda za prikupljanje informacija. Prikupljeni podaci ne bi trebalo da se mijenjaju ili modifikuju, a korisnici ih moraju upotrebljavati u obliku u kom su ih i dobili. 3. Poslije provjere tačnosti i usklađenosti podataka, analitičar utvrđuje strukturu
cjelokupnih planiranih budžetskih sredstava, počevši od onih koja imaju najveći uticaj ili značaj u vezi sa cjelokupnim resursima i koja su prikupljena od:
Poreza na promet roba i usluga 16
Poreza na vlastite prihode
Poreza na imovinu
Poreza na komunalne usluge
Naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.
U fazi 3 procjene prihoda, opština pregleda okvirni dokument za budžet da bi provjerila obračun i utvrdila da li je bilo previda, imajući u vidu spoljašnje faktore. Okvirni dokument za budžet posvećuje posebnu pažnju sljedećim indikatorima:
Povećanju stope bruto društvenog proizvoda
Povećanju stope cijena
Stopi inflacije
Stopi nominalnog rasta budžetskih prihoda.
U fazi 4 procjene prihoda, prihodi koji su procijenjeni za budućnost treba da budu planirani u skladu sa istorijom podataka o prikupljnim prihodima iz prethodnog perioda. U obzir su uzeta sljedeća pitanja: -
Mogućnost povećanja broja budžetskih korisnika ili proširenje poreske osnove, Procenat prikupljanja javnih prihoda (porezi, naknade,
-
nadoknade). Po završetku projekcije budžetskih prihoda, proces pripreme budžeta nastavlja se¸procjenom budžetskih rashoda. Ovaj složeni proces realizuje se u saradnji sa budžetskim korisnicima. Prilikom sastavljanja uputstava, odjeljenje za finansije mora ponovo da slijedi osnovne makroekonomske i fiskalne ciljeve entiteta,opština i gradova. Mjere za postizanje ciljeva budžetske politike u oblasti javnih rashoda su: • Ekonomično trošenje javnih prihoda sa pregledom rashoda • Ispitivanje ekonomske opravdanosti rashoda • Obezbjeđivanje boljeg i efikasnijeg upravljanja ljudskim resursima • Politika zapošljavanja sa ograničenjima zapošljavanja i upotreba sredstva za smanjenje prije nego za povećanje broja osoblja Projekcija rashoda osnova je za sastavljanje budžeta i polazna osnova budžetskim korisnicima da sastave svoje vlastite prijedloge finansijskih planova i popune zahtjeve za dodjelu sredstava u skladu sa svim procedurama i rokovima zahtjeva. Zahtjevi treba da budu usklađeni sa procijenjenim okvirom prihoda. U završnoj fazi ovi zahtjevi treba da budu sastavni dio nacrta budžeta.
17
6. USKLAĐIVANJE BUDŽETSKIH AKCIJA Koordinacija budžetskih akcija ima za cilj da ublaži i uskladi sukobe koji su mogući između tih akcija. Time rečeno, treba istaći tri osnovna oblika budžetske aktivnosti, it to: 1. javno osiguranje određenih dobara i usluga; 2. racionalna i pravična raspodjela dohotka i poreska politika i 3. mjere na sektoru ekonomske politike i ciljeva stabilizacije privrednih tokova. Usklađivanje budžetski akcija iziskuje upravljenje gore navedenim aktivnostima na način da se one uzajamno dopunjuju, odnosno da se sve tri aktivnosti u što većoj, ali podjednakoj mjeri, ostvaruju. Osiguranje određenih dobra i usluga, kao i racionalna i pravična raspodjela dohotka i poreska politika, zavise od ekonomske politike, odnosno stanja u privredi. Država može da ima veliki uticaj na stanje u privredi. Ona može preduzeti neke mjere koje bi dovele do osnaživanja kreditno-monetarne politike. Prije svega, bitna je koordinacija sa centralnom bankom i bankarskim sektorom. Ova koordinacija je sinhronizovan uticaj na promjene količine novca u opticaju, promjene u domenu kamatnih stopa, kao i korištenje ili plasman kredita privredi i bankama. Operacije na otvorenom tržištu, koje između ostalog uključuju emitovanje državnih obveznicana tržištu kapitala, državi donose potrebna sredstva. Dobro planiranim aktivnostima, usmjerenim prema jednom cilju, može se doći do usklađivanja budžetskih akcija. Bitno ih je voditi tako da sve tri pomenute aktivnosti budu zadovoljene u što većem, i podjednakom, obimu.
18
7. ZAKLJUČAK Bilo koja aktivnost koja se odvija u društvu, mora biti praćena: 1. pripremom, 2. izradom, 3. izvršenjem i 4. kontrolom budžeta.
Ovo se naravno ne odnosi samo na budžete u zajednicama, nego i na sve segmente društva. Dobra i analitička priprema, kao i izrada budžeta, dovešće do realnog i stvarnog izvršenja. Tek nakon toga je moguća realizacija određenih aktivnosti. Iako su ove faze adekvatno sprovedene, ne treba zaboraviti kontrolu, koja je ključni faktor svakog budžeta.
19
8. PRILOG Primjer jednog dijela budžeta Vlade RS za 2007. godinu.
20
9. LITERATURA 1. Raković, M.: Poresko i budžetsko pravo, Pravni fakultet – Centar za
publikacije, Banja Luka, 2001; 2. Ristić.Ž: Fiskalna ekonomija, Savremena administracija, Beograd, 1989; 3. Jovičić, J.: Budžetski menadžment, kompendium, Fakultet poslovne ekonomije,
Banja Luka, 2006: 4. Kodeks računovodstvenih načela, Zavod za računovodstvo i reviziju FBiH,
Sarajevo, 1998; 5. USAID, OEBS: Vodič za budžet i finansije za opštine u Bosni i Hercegovini,
OEBS, Sarajevo, 2006; 6. Savez računovođa i revizora Republike Srpske: Finrar , Finrar, Banja Luka,
mart 2007; 7. Riječnik bankarskih izraza, Sarajevo, 2000;
8. www.webopedia.com; 9. www.wikipedia.org; 10. www.mfe-ks.org; 11. www.ekonomija.cg.yu; 12. www.ekof.bg.ac.yu.
21
