Bercovicci.gilberto.constituição.econômica.E.desenvolvimento.completo.hq,PDF

GILBERTO BERCOVICI

CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA" í DESENVOLVIMENTO UMA LEITURA A PARTIR j DA C O N ST STII T U I Ç Ã O DE 19 1988 88 I

'

^ )

,

\

t

i!

' . 4

:

"":

>

G I L B E R T O B E R C O V I C T

é Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, onde leciona nos Cursos de Graduação c Pós-Graduação, e Professor do Curso de Pós-Graduação em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutor em Direito do Estado e Livrc-Doccntc cm Direito Econômico pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Publicou vários artigos em periódicos científicos e obras coletivas, no Brasil e no Exterior. E autor dos livros • Desigualdades Regionais, Estado e Constituição (2003), « Dilemas do Estado Federal Federa l Brasileiro (2004) e • Constituição e Estado de Exceção Permanente: Atualidade de Weimar (2004).

=

^MALHEiROS

GILBERTO

BERCOVICI

CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO uma leitura a partir da Constituição de 1988

^ ^ M A L H E I R O S = V = E D I T O R E S

CONSTITUIÇÃO ECONOMICA E DESENVOLVIMENTO uma leitura a partir da Constituição de 1988 © GILBERTO BERCOVICI

ISBN: 85.7420.622.9

Direitos reservados desta edição por MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Araújo, 29, conjunto 171, CEP: 04531-940 — São Paulo — SP Tei: (Oxxll) 3078-7205 — Fax: (Oxxll) 3168-5495 URL: www.malheiroseditores.com.br e-mail: [email protected]

Composição i Sai/>/a

Capa Criação: Vânia Lúcia Amato Arte: PC Editorial

Impresso no Brasil Printed in Brazil 07.2005

SUMÁRIO

Prefácio

- ER OS ROBERTO GRA U

7

Introdução Capítulo

9 1 - A Constituição

1.1 Algumas

premissas

1.2 Breve panorama

para o entendimento histórico

de Constituição 1.3 A experiência

Econômica

brasileira

1.5 A Constituição

Econômica

2.1 Histórico

Promotor

das teorias

2.2 Desenvolvimento 2.3 O Estado

internacionais

Econômica do século

e a Constituição

17

XX?

31

Dirigente

33

Econômica

do

37

Desenvolvimento

do desenvolvimento

45

ou modernização?

52

desenvolvimentista

2.4 Desenvolvimento 2.5 A retomada

Capítulo

novidade

pela Constituição

2 - O Estado

e políticas

do debate

3 - 0 Planej Planejame amento nto

.. 11 13

de Constituição

Econômica:

Capítulo

experiências

Econômica

Econômica


1.6 A batalha

de algumas

da Constituição

55 públicas

57

sobre o desenvolvimento

e a Consti Constitui tuição ção

de

64

1988 1988


e a experiência

do planejamento

no Brasil

69

3.2 Os obstáculos

ao Planejamento

I: a estrutura

administrativa

77

3.3 Os obstáculos orçamento

ao Planejamento

II: a redução

do planejamento

3.4 Os obstáculos neoliberal

ao Planejamento

ao 79

3.5 A crise do Estado

III: a reforma

administrativa 81

brasileiro

e a crise do planejamento

85

6

CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO i

Capítulo

4 - Constituição

e Superação

4.1 O desenvolvimento

desigual

para a superação

das Desigualdades

no Brasil

e os institutos

dos desequilíbrios

4.2 A constitucionalização

das Regiões

Regionais constitucionais

regionais

87

e o federalismo

regional

98

4.3 O desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais como a objetivos da República (art. 3 da CF) e o seu significado concreto....

Capítulo

5 - A Função

5.1 Considerações 5.2 O regime

Social da

Propriedade

iniciais

das sesmarias

104

117 portuguesas

118

5.3 A Lei de Terras de 1850

129

5.4 A República

133

e o coronelismo

5.5 O conceito

liberal

5.6 A relativização

de "propriedade"

do conceito

e o Código

de "propriedade"

Civil de 1916

e a

138

constitucionalização

do direito civil 5.7 A função

142

social

5.8 A propriedade 5.9 Reforma agrária 1930 e 1985

145 na Constituição

e direito de propriedade:

5.10 Função social da propriedade, na Constituição de 1988

Bibliografia

de Weimar

149 avanços

e retrocessos

entre 151

reforma

urbana

e reforma

agrária 161

1 71

PREFÁCIO

Gilberto é meu colega na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco - que lá está desde 1827. Dir-se-á que somos antigos. Não é verdade, pois freqüentemente rejuvenescemos, nutrindo-nos de suas tradições, inclusive - mas não exclusivamente - a de prestarmos concursos. A sombra das arcadas da velha e sempre nova Academia, ali onde mora a Amizade, como diz a trova dos estudantes, diariamente rejuvenescemos. A sombra daquelas arcadas atualizamos as nossas tradições. Discretamente, uma ou outra vez, erguemos um brinde aos estranhos, aos que não chegaram lá. Gilberto é Professor Associado do Largo de São Francisco. Embora jovem, prestou três concursos públicos para sê-lo. Doutoramento, concurso de ingresso na carreira e livre-docência. Foi meu aluno, o que não significa que estou envelhecendo, mas, ao contrário, faz prova de que permaneço jovem. Leio no conjunto de capítulos deste Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988, a leitura que Gilberto nos traz da Constituição de 1988. Neles divisamos a marca da reflexão. Glosando o verso de Vinícius, gostaria de pedir aos apedeutas que me perdoem, mas reflexão é fundamental. Qualquer discurso acadêmico sobre a Constituição apenas será jus j ustt ifi if i cáve cá vell se aque aq uele le que qu e o pron pr onun unci ciaa foi fo i capa ca pazz de comp co mpre reen ende derr que qu e é impossível separarmos Constituição e política. A correção do discurso de Gilberto decorre da circunstância de estar ele, esse discurso, im preg pr egna nado do de hist hi stór ória ia e polí po lítitica ca.. Porq Po rque ue Gilb Gi lber erto to toma to ma o dire di reititoo cons co nstiti-tucional econômico não desde a perspectiva menor, do bacharel letrado, que só cuida da norma, sem nem ao menos ter consciência de que a norma não é o texto da Constituição ou da lei, porém algo que vem depois, construído sobre os textos e os fatos. Estamos fartos de pensamentos jurídicos comedidos, talvez o dissesse Manuel Bandeira, que ignoram a teoria social, a história, a eco-

8


nomia e a política. Nossos liberais imaginam que tudo seguirá bem se a ordem jurídica for preservada, sem se darem conta que o modo de produção social vigente sustenta-se sobre a sua diuturna violação. A Constituição - diz o Gilberto, e muito bem - não é apenas uma "folha de pape pa pel" l",, não nã o está es tá desv de svin incu cula lada da da real re alid idad adee hist hi stór óric icaa conc co ncre reta ta,, ao mesme smo tempo não sendo simplesmente determinada por ela. Esses tipos que pensam o direito comedidamente, embora aparentemente sendo ousados, caminham no sentido de retorno à selva da sociedade civil, em processo de suprassunção às avessas, investindo contra o Estado. Ignoram que, como ensina Hegel, o indivíduo obtém a sua liberdade substancial ligando-se ao Estado como à sua essência, como ao fim e ao produto da sua atividade. Ignoram que o Estado é o espaço de socialização da liberdade; que o Estado é a realidade em ato da liberdade concreta. Evidentemente não somos parvos. Conhecemos bem quem arre bato ba touu esse es se trof tr oféu éu,, o Esta Es tado do,, e sabe sa bemo moss que qu e o sist si stem emaa capi ca pita talilist staa da prod pr oduç ução ão eleg el egee como co mo ratio fundamentalis do ordename orde namento nto político o lucro e, no delírio neoliberal, substitui a happiness funda fu ndada da na ética pela pe la happiness entendida entend ida como valor hedonístico. hedonís tico. É para par a a legitimação legiti mação disso, no entanto, que concorrem, em ingenuidade perversa, os arautos do que chamo de pensamento jurídico comedido. A leitura do livro de Gilberto, meu colega na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, ajudará esses tipos a compreender a trágica contradição na qual estão enredados. A leitura da Constituição de 1988 empreendida por Gilberto é, ao contrário de muitas outras, leitura efetiva do seu texto. E assim é porque, sem recusar o passado, divisa o futuro não como utopia inatingível, porém como momento no qual o projeto social desenhado nesse texto poderá vir a ser concretizado. ER OS ROBE RTO GR AU

INTRODUÇÃO

Após mais de quinze anos de vida, a Constituição de 1988 ainda causa polêmica e intensos debates jurídicos e políticos. E no centro destes debates está a Constituição Econômica. A Assembléia Constituinte de 1987-1988 buscou estabelecer um Estado Democrático de Direito voltado à melhoria das condições sociais de vida da maioria da popu po pula laçã ção. o. A Cons Co nstititu tuiç ição ão de 1988 cont co ntém ém em seu text te xtoo as base ba sess de um projeto nacional de desenvolvimento, em que torna possível a reestruturação do Estado brasileiro para conduzir as transformações sociais necessárias para a superação do subdesenvolvimento. Este é o tema deste livro: o papel que a Constituição Econômica de 1988 pode desempenhar e as possibilidades que ela abre para o desenvolvimento. Para tanto, foram reelaborados textos e reflexões, muitos publicados e debatidos nos últimos anos, forjando uma unidade em torno deste assunto. Dividimos o livro em cinco capítulos, dois de conteúdo mais amplo e três mais específicos. O primeiro capítulo cuida do debate em torno da Constituição Econômica e o segundo analisa o Estado Desenvolvimentista e suas possibilidades e desafios. Os capítulos seguintes tratam do planejamento, da superação das desigualdades regionais e da função social da propriedade, temas cruciais para a com pree pr eens nsão ão e a conc co ncre retitiza zaçã çãoo da Cons Co nstititu tuiç ição ão Econ Ec onôm ômic icaa e do Esta Es tado do Desenvolvimentista previstos no texto de 1988. Trata-se, portanto, de um livro em defesa da Constituição de 1988. Buscamos desenvolver um trabalho que mostre as possibilidades abertas, e nem sempre utilizadas, de uma interpretação ampla de nossa Carta Magna. Mas não pretendemos um texto de denúncia ou fundado no idealismo do dever-ser, ignorando o papel da Constituição na realidade polí po lítitica ca e soci so cial al.. Cons Co nstititu tuiç ição ão,, Esta Es tado do e polí po lítitica ca não nã o pode po dem m ser ente en tenndidos separadamente, sob pena de cairmos no mais ingênuo e contra prod pr oduc ucen ente te inst in stru rume ment ntal alis ismo mo.. Este Es te inst in stru rume ment ntal alis ismo mo cons co nstititu tuci cion onal al é ainda mais pernicioso quando nos deparamos com uma realidade eco-

10

CONSTIT UIÇÃO ECONÔM ICA E DESENVOLV IMENTO i

nômica e internacional completamente adversa, em que o estado de exceção econômico é a regra. Neste contexto, a Constituição de 1988 pode po de ser a últi úl tima ma poss po ssib ibililid idad adee que qu e temo te moss para pa ra a cons co nstr truç ução ão de um Estado nacional republicano e democrático. E talvez seja por isso que ela é tão combatida e criticada pelos setores que nunca se conformaram com a vitória de boa parte das propostas emancipatórias na Constituinte, mais do que em nenhum outro momento de nossa história. Esta é, porta po rtant nto, o, uma um a obra ob ra que qu e faz fa z um bala ba lanç nçoo do passa pa ssado do e do pres pr esen ente te e que busca bu sca,, fund fu ndam amen enta talm lmen ente te,, as possi po ssibi bililida dade dess ainda ain da abert ab ertas as para pa ra o futu fu turo ro..

Capítulo 1

A CONSTITUIÇÃO

ECONÔMICA

1.1 Algumas premissas para o entendimento da Constituição Econômica. 1.2 Breve panorama histórico de algumas experiências internacionais de Constituição Econômica. 1.3 A experiência brasileira de Constituição Econômica. 1.4 A Constituição Econômica: novidade do século XX?. 1.5 A Constituição Econômica e a Constituição Dirigente. 1.6 A batalha pela Constituição Econômica.

1.1 Algumas premissas para o entendimento da Constituição Econômica As Constituições elaboradas após o final da Primeira Guerra Mundial têm algumas características comuns - particularmente, a declaração, ao lado dos tradicionais direitos individuais, dos chamados direitos sociais ou direitos de prestação, ligados ao princípio da igualdade material que dependem de prestações diretas ou indiretas do Estado para pa ra sere se rem m u s ufru uf ruíd ídoo s pelo pe loss cida ci dadã dãos os.. Esta Es tass nova no vass Cons Co nstititu tuiç içõe õess são consideradas parte do novo "constitucionalismo social" que se estabelece em boa parte dos Estados europeus e em alguns americanos. 1 Em torno destas Constituições, adjetivadas de sociais, programáticas ou econômicas, vai se dar um intenso debate teórico e ideológico. Para entender o debate em torno destas Constituições, especialmente em relação à noção de Constituição Econômica, 2 precisamos 1. Boris Miikin e-Guetzév itch, Les Nouvelles Tendances du Droit Constitutionnel, do pp p p . 3 8 - 4 3 e 8 8 - 9 0 ; P a u l o B o n a v i d e s e P a e s d e A n d r a d e , História Constitucional Brasil, pp. 319- 327; Ant ôn io Carl os Wolkmer, Constitucionalismo e Direitos Sociais no Brasil, pp. 17-22; e Cari o Amir ante, "11 Mod ello Cos tituz ional e Weimar iano: Fia Razionalizzazione, Leadership Carismatica e Democrazia", in Democrazia e Forma di Governo: Modelli Stranieri e Riforma Costituzionale, pp. 362-3 65. 2. Para um debate sobre as várias concepções de Constituição Econômica, vide e Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 19SS (Interpretação

12


estabelecer, antes, alguns critérios. Temos plena consciência de que as definições exclusivamente normativas de Constituição não definem seu conceito, sua essência, que inclui (embora não se limite a eles), na definição Ferdinand Lassalle, os célebres fatores reais de poder, ou seja, forças ativas que conformam as instituições jurídicas -, que, quando colocados em uma folha de papel (blatt papier), erigem-se erigem -se em direito.3 A grande contribuição de Lassalle foi chamar a atenção para o fato de que as questões constitucionais são, também, questões políticas, questões de poder. 4 Apesar disso, não adotaremos neste estudo a perspectiva de Lassalle, bem como a Charles Beard, em obra clássica escrita em 1913,5 sobre a interpretação econômica da Constituição dos Estados Unidos. Beard entende a Constituição norte-americana como expressão dos interesses econômicos de seus criadores. Embora consideremos este tipo de análise fundamental para a com pr p r e e n s ã o da Con Co n s t i t u i ç ão E c o n ô m i c a , não nã o nos no s lim li m ita it a remo re moss a este es te enfoque. Ainda em torno destas premissas, não utilizaremos a visão, a nosso ver equivocada, dos autores da escola ordo-liberal de Freiburg. Estes teóricos entendem que existe uma dualidade entre Constituição da Economia e Constituição do Estado. 6 A Constituição Econômica é entendida como autônoma à Constituição Política do Estado. Além da dualidade da Constituição, os ordo-liberais, em um sentido muito próximo do de Carl Schmitt, 7 ainda defendem defende m a necessidade necessi dade de a Constituição Econômica fundar-se na decisão da forma pura e fundamental da economia, cujas alternativas se reduzem, para eles, à economia de mercado ou à economia planejada e dirigida. Crítica), pp. 68-7 6, c And rc Ram os Tavares, Direito Constitucional Constitucional Econômico, pp. 71-86. Politische 3. Cf. Ferdinand Lassalle, "Uber Verfassungswesen", in Gesamtwerke: Reden und Schriften, pp. 41-4 2, 45 -46 e 51. 4. Ferdinand Lassalle, "Über Verfassungswesen", in Gesamtwerke: Politische Reden und Schriften, cit., p. 68. Em senti do cont rário , af ir ma nd o qu e as que stõe s constitucionais são questões do poder, não de poder, vide Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung, p. 19. 5. Charles Austin Beard, An Economic Interpretation of the Constitution ofthe United States. Wirtschaftsordnung und Staatsverfassung, 6. Vide, por exemplo, Franz Bõhm, Wirtschaftsordnung pp . 5 - 8 , 3 9 e 6 4 - 7 0 . 7. Sobre esta semelhança nas concepções de Carl Schmitt e da Escola OrdoAtualidade Liberal, vide Gilberto Bercovici, Entre o Estado Total e o Estado Social: do Debate sobre Direito, Estado e Economia na República de Weimar, pp. 87-88.

A CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA

13

Para entendermos a Constituição Econômica, segundo Natalino Irti, não devemos romper com a unidade da Constituição e decompô-la em uma pluralidade de núcleos isolados e autônomos, como propuseram os ordo-liberais. Devemos, sim, concentrar-nos em aplicar a Constituição como uma unidade nos vários campos e áreas específicos, inclusive a economia. As decisões econômicas devem estar nela enquadradas. A Constituição Econômica, para Irti, é a Constituição política estatal aplicada às relações econômicas.8 Nesta mesma linha, podemos adotar algumas das premissas expostas por Washington Peluso Albino de Souza, principalmente a de entender, assim como Irti e vários outros, a Constituição Econômica como parte integrante, não autônoma ou estanque, da Constituição total. Na sua visão, as Constituições Econômicas caracterizar-se-iam pela presença do econômico no texto constitucional, integrado na ideologia constitucional. E seria a partir dessa pres pr esen ença ça do eco e conô nômi mico co no texto tex to con c onst stitituc ucio iona nall e da ide i deol olog ogia ia consti con stitu tucio cio-nalmente adotada que se elaboraria a política econômica do Estado.9 1.2 Breve panorama histórico de algumas experiências internacionais de Constituição

Econômica

Feitas estas considerações iniciais, podemos passar para uma breve análise histórica de algumas experiências modelares de Constituição Econômica, todas do século XX, inseridas no contexto do chamado "constitucionalismo social". Desde a célebre Constituição Mexicana, de 5 de fevereiro 1917, elaborada em Querétaro, incorporou-se ao debate constitucional as questões e os conflitos referentes aos direitos sociais e à fun ção social da proprieda de. A Constituição Constitui ção do México Méx ico deu 10 amplo destaque aos direitos dos trabalhadores, pela primeira vez posi8. Natalino Irti, L'Ordine Giuridico deiMercato, pp. 15-18. Vid e,. tam bém , Franz Ne N e u m a n n , " Ü b e r d i e V o r a u s s e t z u n g e n u n d d e n R e c h t s b e g r i f f e i n e r W i r t s c h a f t s verfassung", in Wirtschaft, Stacit, Demokratie: Aufsãtze 1930-1954, pp. 85-88 . Con tra a separação entre Constituição Econômica e Constituição Política, defendendo a totalidade da idéia de Constituição, vide, também, Washington Peluso Albino de Souza, Teoria da Constituição Econômica, pp. 23- 24; Vital Morei ra, Economia e Constituição: Para o Conceito de Constituição Econômica, pp. 173-185; Eros Robe rto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 74-7 6, e An dr é Ra mo s Tavares, Direito Constitucional Econômico, cit., pp. 82- 83. 9. Washington Peluso Albino de Souza, Teoria da Constituição Econômica, cit., pp p p . 2 2 - 2 4 . -Ti 10. Jorge Carpizo, La Constitución Mexicana de 1917, pp. 109-125 e 194-197, e Social Mexicano: La Integración ConstituJorge Sayeg Helú, El Constitucionalismo cional de México (1808-1988), pp. 630 -638 e 697- 699.

14


tivados em nível constitucional, e, em virtude das reivindicações da Revolução Mexicana que se iniciou em 1910, deteve-se com muita atenção sobre a funç fu nção ão social da propried prop riedade ade e a reform ref ormaa agrária." agrária ." Apesar de sua importância, sua projeção internacional foi mais intensa na América Latina. 12 A mais célebre destas novas Constituições, que influenciou as ela bora bo rada dass post po ster erio iorm rmen ente te,, foi a Cons Co nstititu tuiç ição ão de Weimar, Weim ar, de 1919. A Con C onsstituição alemã era dividida em duas partes, uma sobre a Organização do Estado e a outra sobre os Direitos e Deveres dos Alemães. Nesta segunda parte estavam prescritos, ao lado dos direitos individuais, os direitos sociais, com seções dedicadas à educação e cultura ( Bild Bi ldun ungg undSchule, arts. 142 a 150)13 e à vida econômica (Das Wirtschaftsleben, arts. 151 a 165). 14 Carlos Miguel Herrera defende a existência de três níveis na ordem econômica da Constituição de Weimar. O primeiro nível seria o dos direitos fundamentais sociais e econômicos, como o direito ao tra balh ba lhoo (art. (ar t. 163), a prot pr oteç eção ão ao trab tr abal alho ho (art. (art . 157), o dire di reititoo à assi as sist stên ênci ciaa social (art. 161) e o direito de sindicalização (art. 159). Outro nível seria o do controle da ordem econômica capitalista por meio da função social da propriedade (art. 153) e da possibilidade de socialização (art. 156). Finalmente, o terceiro nível seria o do mecanismo de colaboração entre trabalhadores e empregadores por meio dos conselhos (art. 165). Com esta organização, a ordem econômica de Weimar tinha o claro propósito de buscar a transformação social, dando um papel central aos sindicatos para a execução desta tarefa. 15 Neste mesmo sentido, Neumann afirmava que os artigos da ordem econômica que trata11. Jorge Carpizo, La Constitución Mexicana de 1917, cit., pp. 131-14 5, e Jo rg e Social Mexicano, cit., pp. 639 -64 8, 662 -663 e 665Sayeg Helú, El Constitucionalismo 666. 12. Vide Jorge Carpizo, La Constitución Mexicana de 1917, cit., pp. 369-37 5. 13. Vide Gerhard Anschiitz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, pp. 658-696, e Christoph Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, pp. 331- 342 . 14. Sobre a ordem econômica na Constituição de Weimar, vide Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, cit., pp. 697 -75 0; Ren é Brunet, La Constitution Allemande du 11 Aoüt 1919, pp. 265-318; Boris MirkineConstitutionnel, Guetzévitch, Les Nouvelles Tendances du Droit Constitutionnel, cit., pp. 41 -4 2 e 9095; Christoph Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, cit., pp. 342- 369, e Gilb ert o Bercovici, Entre o Estado Total e o Estado Social, cit., pp. 24-3 5. 15. Carlos Miguel Herrera, "Constitution et Social-Démocratie à Weimar: Pour une Périodisation", in Les Juristes de Gaúche sous la Republique de Weimar, pp. 3435.


15

vam de reforma agrária (art. 155), socialização (art. 156), direito de sindicalização (art. 159), previdência e assistência sociais (art. 161) e democracia econômica (art. 165) representavam a base para a construção do Estado Social de Direito, cujo fim último era a realização da liberdade social. Esta, por sua vez, significava a liberdade de os trabalhadores decidirem por si mesmos o destino de seu próprio trabalho.16 Já o debate em torno da Lei Fundamental de Bonn, de 1949, foi diverso. 17 Autores, como Herbert Krüger, defenderam aposição dèque a Lei Fundamental não tinha, em seu texto, nenhuma decisão econômica. Esta visão foi firmada, também, pelo Tribunal Constitucional alemão em uma decisão de 1954, em que a Corte afirmava entender a Lei Fundamental, em termos econômicos, como aberta e neutra, cabendo ao legislador ordinário a tomada de decisões econômicas.18 Por sua vez, os autores da escola ordo-liberal (e alguns juristas, como Carl Nipp Ni pper erde dey) y) sust su sten enta tara ram m que qu e a Lei Fund Fu ndam amen enta tall prev pr evia ia a cham ch amaa d a "eco "e co-nomia social de mercado" (soziale Marktwirtschaft), entendendo entend endo como tarefa precípua do Estado alemão a garantia da livre concorrência.19 Ainda sobre a Lei Fundamental, outros autores tentaram reforçar 0 viés social do texto, com a afirmação do "Estado de prestações" (.Leistungsstaat ) a partir dos artigos que prevêem a funç fu nção ão social social da prop pr opri ried edad adee (art (a rt.. 14, 2), 2) , a poss po ssib ibililid idad adee de soci so cial aliz izaç ação ão (art. (a rt. 15) e a chamada "cláusula do Estado Social" ( Sozialstaatsprinzip , dos arts. 20, 1 e 28, l). 20 Esta interpretação procura afirmar os direitos sociais e os 16. Franz Neumann, "Díe soziale Bedeulung der Grundrechte, in der Weimarer Verfassung", in Wirtschaft, Staat, Demokratie, cit., pp. 69-73 . 17. Vide Norbert Reich, Mercado y Derecho (Teoria y Praxis dei Derecho Econômico en la República Federal Alemana), pp. 67-107 ; Vital Vital Morei ra, Economia e Constituição, cit., pp. 101-116, e Ero s Rob ert o Grau , A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 71-74. 18. Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, pp. 575-5 78; Norber t Reich, Mercado y Derecho, cit., pp. 74- 75 e 78- 79, e Car io Ami ran te, Diritti Fondamentali e Sistema Costituzionale nella Repubblica Federale Tedesca: II Regime delle Libertei fra Ordinamento Giuridico e Sistema dei Partiti, pp. 274-27 6. 19. Norbert Reich, Mercado y Derecho, cit., pp. 75-7 8 e 81-83 , e Car io Amira nte , Diritti Fondamentali e Sistema Costituzionale nella Repubblica Federale Tedesca, cit., pp. 15-19. Sobre a "economia social de mercado", defendida pelo ordo-liberalismo, vide Peter Hãberle, Europaische Verfassungslehre, pp. 537 -54 8, be m co mo a narThe Sorativa histórica desenvolvida em A. J. Nicholls, Freedom withlíesponsibility: cial Market Economy in Germany, 1918-1963. Ainda sobre o ordo-l iberal ismo, vide Mercantil Calixto Salomão Filho, "Direito Empresarial Público", Revista de Direito 112/9-18, esp. pp. 11-13. des 20. Sobre o Sozialstaatsprinzip, v i d e K o n r a d H e s s e , Grundz.üge Verfassimgsrechts der Bundesrepublik Deutschland, pp. 91- 95 e 118-1 21. O deba te

16


direitos de prestação,21 inclusive desenvolvendo a idéia do "mínimo existencial" com base no princípio da dignidade da pessoa humana.22 A reserva da Lei Fundamental alemã em explicitar uma Constituição Econômica talvez se deva à tentativa de evitar a repetição do ocorrido em torno da Constituição de Weimar, que incorporava os direitos sociais e as disposições relativas à ordem econômica de maneira bem clara,23 como vimos, e do seu próprio caráter de "Constituição provisória", que deveria vigorar até a reunificação do povo alemão (art. 146). Embora, mesmo com a reunificação da Alemanha, a Lei Fundamental tenha permanecido como Constituição alemã, a sua Constituição Econômica permaneceu implícita. O que há na atualidade é, em virtude do proc pr oces esso so de inte in tegr graç ação ão euro eu ropé péia ia,, u ma maio ma iorr libe li bera raliliza zaçã çãoo das polí po lítitica cass econômicas alemãs.24 em torno da idéia de Estado Social na Alemanha foi muito intenso na década de 1950, com autores defendendo a incompatibilidade entre Estado Social e Estado de Direito em uma mesma Constituição (Ernst Forsthoff) e outros afirmando a integração possível e necessária do Estado Social de Direito (Wolfgang Abendroth). Vide a coletânea und dos principais artigos deste debate em Ernst Forsthoff (org.), Rechtsstaatlichkeit Sozialstaatlichkeit: Aufsàtze und Essays, e, ainda, Gilbe rto Berco vici , Entre o Estado Total e o Estado Social, cit., pp. 136-139 . 21. Peter Hãberle, "'Leistungsrecht' im sozialen Rechtsstaat", in Verfassung ais õffentlicher Prozefi - Materialien zu einer Verfassungstheorie der offenen Gesellschaft, pp p p . 4 4 5 - 4 6 6 . Vi d e, t a m b é m , N o r b e r t R e i c h , Mercado y Derecho, cit., pp. 79 -8 0 e 8384. 22. Vide Ingo Wolfgang Sarlet, A Eficácia dos Direitos Fundamentais, pp. 30 8 e js s. 23. Sobre a interpretação da Lei Fundamental como uma "negação" da Constituição de Weimar e para a crítica a esta posição, vide Cario Amirante, Diritti Fondamentali e Sistema Costituzionale nella Repubblica Federale Tedesca, cit., pp. 70 e 200 -208 , e "11 Mod el o Costi tuzi onal e Weim aria no: Fra Razi ona liz zazi onc , Modelli Leadership Carismatica e Democrazia", Democrazia e Forma di Governo: Stranieri e Riforma Costituzionale, cit., pp. 368 -369 . 24. Sobre as mudanças institucionais recentes da União Européia e seus reflexos Globalização, nas concepções de soberania, vide Enrique Ricardo Lewandowski, Regionalização e Soberania, pp. 165- 193, 261 -271 e 27 3-2 92 . Para um a análi se do "Direito Constitucional Econômico Europeu", fundado expressamente na economia de mercado, vide Peter Hãberle, Europaische Verfassungslehre, cit., pp. 53 5-5 59 . A esta opção explícita pela economia de mercado e pela livre concorrência tem gerado pro bl b l e m a s nas na s r e l a ç õ e s e n t r e a U n i ã o E u r o p é i a e as C o n s t i t u i ç õ e s E c o n ô m i c a s n a c i o n a i s . Em virtude disso, segundo Natalino Irti, há a constante desapiicação das Constituições Econômicas nacionais, embora isto não transforme as diretivas comunitárias em nova Constituição Econômica dos países-membros da União Européia. Irti defende a reforma constitucional como meio de superar este impasse. Cf. Natalino Irti, L'Ordine Giuridico dei Mercato, cit., pp. 21-31 e 97- 103 . Ain da sobre as mut açõ es das Cons ti-


1.3 A experiência brasileira de Constituição

17

Econômica 25

Seguindo o exemplo da Constituição de Weimar, 26 a grande inovação da nossa Constituição de 1934 foi, justamente, a inclusão de um capítulo referente à Ordem Econômica e Social (Título IV, arts. 115 a 140).27 A ordem econômica deveria ser organizada conforme os princí pios pi os da just ju stiç içaa e as nec n eces essi sida dade dess da vida vi da naci na cion onal al (art. (art . 115). Era E ra perm pe rmiitido à União monopolizar determinado setor ou atividade econômica, desde que agisse segundo o interesse público e autorizada por lei (art. 116). Há no texto constitucional, também, a preocupação com o fomento da economia popular (art. 117), sendo este o motivo que justificaria a proteção da concorrência entre as empresas, pois se buscava a garantia de melhores preços, de desenvolvimento tecnológico e assegurar o abastecimento normalizado dos vários produtos. 28 A propriedade do subsolo era separada da propriedade do solo e as minas e jazidas deveriam ser nacionalizadas (arts. 118 e 119). Podemos considerar, port po rtan anto to,, a Cons Co nstititu tuiç ição ão de 1934 como co mo a prim pr imei eira ra "Con "C onst stititui uiçã çãoo EcoEc onômica" do Brasil. A Constituição de 1934 procurou, também, uma nova estruturação para pa ra o fede fe dera ralilism smoo bras br asililei eiro ro,, que qu e pod po d emo em o s deno de nomi mina narr coop co oper erat ativ ivo, o, de acordo com seu art. 9-. 29 O art. 10 dessa Constituição fixou, pela primeira vez na história constitucional brasileira, a repartição das competuições Econômicas na Europa geradas pelo processo de unificação comunitária, com uma posição de defesa da Constituição nacional como fator de integração política, vide Mig uel Herre ro de Mino n, "La Const ituci ón Econ ôm ica : Desd e la la Amb igü ed ad a Ia Constitucional Integración", Revista Espanola de Derecho Constitucional 57/11 -32, esp. pp. 25- 33. 25. Para um estudo detalhado e comparativo das Constituições brasileiras, vide Washington Peluso Albino de Souza, "A Experiência Brasileira de Constituição Econômica", in Teoria da Constituição Econômica, cit., pp. 101-142 . s 26. Também exerceram influência sobre os autores da nossa Constituição de 1934, embora em menor escala, a Constituição do México, de 1917, e a Constituição da República Espanhola, de 1931. Para uma comparação entre a ordem econômica da Constituição de Weimar e a ordem econômica da Constituição de 1934, vide Marco ConstitucioAurélio Peri Guedes, Estado e Ordem Econômica e Social: A Experiência nal da República de Weimar e a Constituição Brasileira de 1934, pp. 113-138. de 27. Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda, Comentários à Constituição 1946, vol. 1, pp. 16- 20, e Alb ert o Venâ ncio Filho , A Intervenção do Estado no Domínio Econômico: O Direito Público Econômico no Brasil, pp. 31- 32 e 40 -4 3. 28. Isabel Vaz, Direito Econômico da Concorrência, pp. 243- 244. 29. "Art. 9 a É facultado à União e aos Estados celebrar acordos para a mfelhor coordenação e desenvolvimento dos respectivos serviços, e, especialmente, para a uniformização de leis, regras ou praticas, arrecadação de impostos, prevenção e repressão da criminalidade e permuta de informações".

18


tências concorrentes, dando ênfase à solidariedade entre a União e os entes federados. Já a cooperação propriamente dita foi inaugurada com os arts. 140 e 177, que tratavam do combate às endemias e às secas no Nord No rdes este te.. Todas as Constituições brasileiras posteriores passaram a incluir um capítulo sobre a Ordem Econômica e Social, em que se tratava da intervenção do Estado na economia e dos direitos trabalhistas. A primeira a romper com essa sistemática foi a Constituição de 1988, ao incluir os direitos trabalhistas em capítulo diverso ao dos Direitos Sociais. Os direitos trabalhistas, no fundo, foram o principal enfoque das inovações da Constituição de 1934, que buscou solucionar a chamada "Questão Social". A chamada "Questão Social" não surge em 1930. A Revolução, inclusive, não significa o início da legislação trabalhista no Brasil. No entanto, é só a partir de 1930 que ocorre a aceleração e a sistematicidade das leis trabalhistas, encaradas, desde então, como uma política de Estado.30 A quase totalidade desta legislação foi editada durante o Governo Provisório, tendo sido elaborada pela assessoria jurídica do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (Oliveira Vianna, Joaquim Pimenta e Evaristo de Moraes Filho), criado, por sua vez, pelo Decreto n. 19.433, de 26 de novembro de 1930. E durante a passagem de Salgado Filho pelo Ministério (entre 1932 e 1934) que o Estado assume a primazia da elaboração da legislação social. O Estado Novo, praticamente, apenas sistematizou a legislação trabalhista existente com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) em 1943. 31 i 30. Sobre as primeiras leis trabalhistas, as iniciativas de elaboração de uma legislação trabalhista mais abrangente e o movimento dos trabalhadores durante a Repú bl b l i c a Velh Ve lh a, vi de , e s p e c i a l m e n t e , L u i z W e r n e c k Vi a n n a , Liberalismo e Sindicato no Brasil, pp. 57- 62 e 68- 94 e a pri mei ra parte do livro Angela Mari a de Cas tro Gom es, A Invenção do Trabalhismo, pp. 11-14 e 19-146. Vide, ta mbé m, Eva ris to de Mora es Filho, "Sindicato e Sindicalismo no Brasil desde 1930", inÁí Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, e Direitos Sociais no Bra pp . 1 9 1 - 1 9 3 ; A n t ô n i o C a r l o s W o l k m e r , Constitucionalismo sil, cit., pp. 44-52; e José Rodrigo Rodriguez, Dogmática da Liberdade Sindical: Direito, Política, Globalização, pp. 13-15. Trabalhismo, cit., pp. 14631. Angela Maria de Castro Gomes, A Invenção do Trabalhismo, 152, e John D. French, Afogados em Leis: A CLT e a Cultura Política dos Trabalhadores Brasileiros, p. 80. Vide, ta mb ém , Luiz Wern eck Viann a, Liberalismo e Sindicato no Brasil, cit., pp. 184-188 e 278 -30 1. Sobr e a legis laçã o sindical do perí odo, o Decr eto n. 19.770, de 19 de março de 1931 (primeira lei de sindicali/.ação), que determinou o sindicato único por categoria em cada base territorial e a necessidade do seu reconhe-

f


19

Já a constitucionalização dos direitos trabalhistas ocorre, pela primeira vez, na década de 1930, com a Constituição de 1934 (arts. 120 a 123).32 A Carta de 1937 os manteve (arts. 136 a 139), embora proibisse expressamente a greve, atitude classificada como "anti-social" (art. (art. 139). 139). A tradição de 1934 foi retomada também pela Constituição de 1946 (arts. 157 a 159), 33 que restaurou o direito de greve (art. 158), embora mantivesse praticamente toda a legislação trabalhista aprovada durante o Estado Novo, em especial a CLT (que, em boa parte, continua em vigor até hoje). A interpretação dominante dos cientistas sociais brasileiros, ela bora bo rada da a parti par tirr da déca dé cada da de 1970, 34 vê o período perí odo entre 1930 e 1964 como uma época em que prevaleciam o clientelismo e a manipulação e cooptação das massas trabalhadoras pelo Estado. Este, por sua vez, teria interrompido o desenvolvimento da luta da classe trabalhadora, que vinha desde a República Velha, subordinando-a aos seus interesses. O corporativismo estatal teria estabelecido um sistema trabalhista repressivo, influenciado pelo fascismo italiano. 35 De acordo com John D. French, os adeptos desta corrente inter pret pr etat ativ ivaa acab ac abam am acre ac redi dita tand ndoo na efet ef etiv ivaç ação ão conc co ncre reta ta das inte in tenç nçõe õess aucimento pelo Estado, e o Decreto n. 24.694, de 12 de julho de 1934, que permitia uma pl p l u r a l i d a d e s in di ca l l i m i t a d a , s e g u i n d o o art. ar t. 12 0 d a C o n s t i t u i ç ã o de 19 34 , m a s q u e também mantinha o reconhecimento do sindicato pelo Ministério do'Trabalho, vide Evaristo de Moraes Filho, "Sindicato e Sindicalismo no Brasil desde 1930", in A.v Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, cit., pp. 194-201, e José Rod rig o Rodrig uez, Dogmática da Liberdade Sindical, cit., pp. 13-1 4 e 16-17. Outra cria ção do Esta do Novo é a Justi ça do Trabalho, regulamentada (pois já era prevista na Constituição de 1934 e na Carta de 1937) em 1939. 32. Para a discussão dos direitos trabalhistas na Assembléia Constituinte e sua incorporação à Constituição de 1934, vide Luiz Werneck Vianna, Liberalismo e Sindicato no Brasil, cit., pp. 235 -247 . A título de co mpa raç ão , sobre os direitos trabal histas da Constituição de Weimar, vide Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, cit., pp. 729 -73 9, e Chri stop h Gusy, Die Weimarer cit., pp. 353 -36 6. Reichsverfassung, 33. Para a discussão na Assembléia Constituinte de 1946, vide Luiz Werneck Vianna, Liberalismo e Sindicato no Brasil, cit., pp. 323-336 . -34. Os trabalhos clássicos desta corrente são os de Francisco Weffort, posteriorBrasileira. mente reunidos no livro O Populismo na Política 35. Cf. Angela Maria de Castro Gomes, A Invenção do Trabalhismo, cit., pp. 78; Jorge Ferreira, Trabalhadores do Brasil: O Imaginário Popular, pp. 14-17; Fer nan do Teixeira da Silva e Hélio da Costa, "Trabalhadores Urbanos e Populismo: Um Balanço dos Estudos Recentes", in O Populismo e sua História: Debate e Crítica, pp. 218 -225 e 267, e John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 31-32.

20

CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLV IMENTO i

toritárias dos promulgadores da legislação trabalhista durante a ditadura do Estado Novo. Desse modo, limitam-se a qualificar a legislação de "fascista" e entendem que a propaganda e a repressão estatal criaram trabalhadores domestiçados e dependentes do Estado. Esta análise não leva em consideração a complexidade e a ambigüidade que marcam a adoção da legislação trabalhista e seu impacto nas relações políticas e sociais da classe trabalhadora.36 Devemos ressaltar, também, que o Estado Novo não foi um Estado fascista, embora o fascismo houvesse influenciado a Carta de 1937 e o regime ditatorial. Foi uma ditadura latino-americana, um Estado autoritário, não um totalitarismo.37 A grande influência ideológica na 36. John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 77-80 . Esta int erp ret açã o tam bé b é m a c a b a j u s t i f i c a n d o o m i t o d a " o u t o r g a " d a s leis le is t r a b a l h i s t a s , c r i a d o p e l o p r ó p r i o Estado Novo, segundo o qual o Estado (mais precisamente, Getúlio Vargas) deu as leis trabalhistas em troca do apoio político dos trabalhadores. Outro mito que acaba se reforçando é o da "artificialidade da legislação trabalhista": os direitos sociais foram criados por um governo populista e demagógico para manipular e cooptar o povo, sem haver qualquer possibilidade fática de um país como o Brasil poder garantir tais direitos. Cf. Angela Maria de Castro Gomes, A Invenção do Trabalhismo, Trabalhismo, cit., pp. 162- 166, e John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 82-9 1. Sob re outr os mit os polí tico s criados durante o Estado Novo, vide o capítulo "O Redescobrimento do Brasil", in A Invenção do Trabalhismo, cit., pp. 173-1 94. 37. Neste sentido, vide a argumentação feita durante a vigência do Estado Novo, pe p e l o c o n s t i t u c i o n a l i s t a a l e m ã o , e x i l a d o p e l o n a z i s m o n o s E s t a d o s U n i d o s , K a rl Loewenstein, Braz.il Under Vargas, pp. 369-373. Aind a sobre o suposto caráter fascista do Estado Novo, destacamos as afirmações do historiador José Luiz Werneck da Silva: "Certamente que a inspiração e as intenções explícitas da Carta 'polaca' de 1937, acaso concretizadas, resultariam por hipótese, num Estado totalitário, no limite fascista mesmo, corporativo até. Mas o Estado Novo não foi uma República Corporativa, o que não nos impede de constatar que ele ativou práticas corporativistas que hão de pe p e r m a n e c e r , a té a a t u a l i d a d e , no n o s s o i m a g i n á r i o e e m a l g u m a s d e n o s s a s i n s t i t u i ç õ e s . Também não foi um Estado fascista, visto que, por exemplo, rejeitou compromisso pol p ol í t i c o c o m u m m o v i m e n t o g e n u i n a m e n t e f a s c i s t a , c o m o o I n t e g r a l i s m o , o q u e n ã o nos impede de constatar que muitos de seus princípios estavam assentes nas ações governamentais. Sabemos que a efetivação integral da Carta 'polaca' de 1937 sempre foi postergada pelo Chefe da Nação e do Estado, o qual, na verdade, governou apoiado na 'legalidade ilegítima' de alguns artigos, particularmente o de número 180, das Dis po p o s i ç õ e s T r a n s i t ó r i a s . Al i á s, o a r b í t ri o d a s n o s s a s C a r t a s a u t o r i t á r i a s s e m p r e se b a s e o u 'legalmente' nas Disposições Gerais e/ou Transitórias, como se comprova, também, nas Cartas de 1967 e 1969. É simples: 1937, 1964-1965, 1967 e 1969 estão doutrinariamente ligados entre si pela genealogia de juristas de filiação autoritária que sem pre estiveram de plantão" ("O Fei xe do Aut ori tar ism o e o Pri sma do Est ado Nov o", in O Feixe e o Prisma: Uma Revisão do Estado Novo, vol. 1, p. 24, gri lo s nos sos . Par a uma posição diversa, vide Luiz Werneck Vianna, Liberalismo e Sindicato no Brasil, cit., pp. 264-278).

21


elaboração das leis trabalhistas que pode ser detectada foi a do positivismo de Auguste Comteâdâptado ao Rio Grande do Sul pelo líder republicano Júlio de Castilhos, fundador do Partido Republicano Riograndense (PRR, o partido de Getúlio Vargas durante a Primeira Repú blic bl ica) a).. A prop pr opos osta ta do posi po sititivi vism smoo cast ca stililhi hist staa era er a a de uma um a polí po lítitica ca de eliminação do conflito de classes pela mediação do Estado, com o ob jeti je tivv o de inte in tegr graç ação ão dos do s trab tr abal alha hado dore ress à soci so cied edad adee mode mo dern rna. a.38 Proposta implícita na elaboração das leis trabalhistas durante o Governo Provisório e, especialmente, durante o Estado Novo.39 Hoje, as pesquisas realizadas vem desmontando estes mitos, arraigados em vários setores do pensamento social brasileiro, inclusive no pen pe n same sa ment ntoo jurí ju rídi dico co..40 A adesão dos trabalhadores ao populismo e à legislação trabalhista é também entendida como uma espécie de atuação pragmática, visando consolidar conquistas alcançadas e obter novos benefícios.41 A legislação trabalhista permitiu a imposição de concessões e deveres ao Estado e aos empregadores. A sua utilização é apropriada de modos diferentes de acordo com os vários interesses em conflito. Os direitos trabalhistas não foram entendidos como dádiva, mas como conquista.42 ?

38. Vide, neste sentido, especialmente, Alfredo Bosi, Dialética da Colonização, pp . 2 9 4 - 3 0 0 . V id e , t a m b é m , E v a r i s t o d e M o r a e s F i l h o , " S i n d i c a t o e S i n d i c a l i s m o no Brasil desde 1930", in As Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, cit., pp. 193-19 4. 39. O texto escrito por Gustavo Capanema, por volta de 1943, para descrever as realiza ções do Gover no Vargas, Vargas, nunca publicado , e recup erado por Simon Schw artz man, demonstra como esta política anticonflito de classes fazia parte do discurso oficial do Estado, conforme podemos depreender da transcrição do seguinte trecho: "A organização do trabalho no Brasil obedece a uma política, baseada num aparelhamento jurídico-social, que harmoniza perfeitamente os interesses capitalistas e proletários. (...) Empregadores e empregados, embora constituam classes distintas na organização econômica do país, não alimentam, porém, ódios recíprocos nem se defrontam em lutas nocivas à integridade nacional" (Simon Schwartzman (org.), Estado-Novo, UmAuto Retrato (Arquivo Gustavo Capanema), p. 353. Vide, tam bém , José Rod rigo Rodri guez, Dogmática da Liberdade Sindical, cit., pp. 19-22). 40. Para a crítica deste pensamento nos domínios do Direito do Trabalho, vide José Rodrigo, Rodriguez, Dogmática da Liberdade Sindical, cit., pp. 3-6 . 41. Sobre a atuação dos trabalhadores visando obter benefícios do Estado durante o Primeiro Governo Vargas, vide o estudo de Jorge Ferreira, Trabalhadores do BraBrasil, cit. 42. Fernando Teixeira da Silva e Hélio da Costa, "Trabalhadores Urbanos e Populismo: Um Balanço dos Estudos Recentes", in O Populismo e sua História: Debate e Crítica, cit., pp. 225- 228.

22


O ponto-chave a ser entendido sobre a legislação trabalhista é a sua vinculação com a cidadania no Brasil. Os direitos trabalhistas, pela intervenção do Estado, deram acesso à cidadania aos trabalhadores, que foram incorporados à política a partir da década de 1930. Deste modo, a cidadania dos trabalhadores, no Brasil, foi alcançada não pelos direitos políticos, mas pelos direitos sociais, definidos por lei. 43 É, nas palavras de Wanderley Guilherme dos Santos, uma "cidadania regulada". Isto significa que, a partir da década de 1930, os direitos dos cidadãos são decorrentes dos direitos vinculados à uma ocüpação profissional, que, por sua vez, só existem pela regulamentação estatal. O instrumento jurídico que comprova o vínculo do indivíduo com a cidadania é a carteira de trabalho. A extensão da cidadania ocorre pela regulamentação de novas profissões e pela ampliação dos direitos associados ao exercício profissional, ou seja, os direitos trabalhistas. 44 Esta ampliação, ainda que limitada, da cidadania não foi absolutamente desinteressada. Na realidade, a elaboração da legislação trabalhista e a abertura do espaço político aos trabalhadores devem ser entendidos no contexto de um Estado nacional fraco, com inúmeras divergências e conflitos entre os setores dominantes, que busca, segundo French e Rowland, construir uma base social para firmar o seu poder. Este é um ponto crucial: as leis trabalhistas não foram elaboradas em bene be nefí fíci cioo da burg bu rgue uesi siaa indu in dust stri rial al asce as cend nden ente te,, embo em bora ra pude pu dess ssem em atenate nder aos seus interesses, mas para promover, com relativo controle do Estadpâ organização e a estruturação da classe trabalhadora nos centros urbanos. Com o apoio dos trabalhadores, o Governo Provisório, sustentado por uma aliança frágil e dividida, poderia superar seus adversários internos. Do mesmo modo que os trabalhadores precisavam do Estado para garantir seus direitos, o Estado necessitava do apoio polí po lítitico co dos do s trab tr abal alha hado dores res.. 45 Em vários setores, a legislação trabalhista e sindical favoreceu ou facilitou a mobilização e organização dos trabalhadores, pois a inter43. Angela Maria de Castro Gomes, A Invenção

do Trabcühismo,

cit. , pp . 6- 7 e

10-11.

44. Wanderley Guilherme dos Santos, "A Práxis Liberal c a Cidadania Regulada", in Décadas de Espanto e Uma Apologia Democrática, pp. 103-109. 45. Cf. John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 91-92. No mesmo sentido, vide Robert Rowland, "Classe Operária e Estado de Compromisso (Origens Estruturais da Legislação Trabalhista e Sindical)", Estudos Cebrap 8/5-4 0, csp. pp. 23-2 6, 2830 e, especialmente, 33-37. Neste sentido, destacamos o segui nle iivcho de Jorge Ferreira:

A CONSTI TUIÇÃO ECONÔ MICA

23

t

venção estatal contrapôs-se ao poder patronal, que passou a ser limitado por lei. O Estado acabou favorecendo, de forma não intencional, o surgimento de um espaço que poderia ser utilizado (e o foi, muitas vezes) para a organização dos trabalhadores. 46 O que não significa signi fica que este espaço foi conquistado sem lutas. O atrelamento dos sindicatos ao Ministério do Trabalho (que durou até a Constituição de 1988) e a legislação sindical, elaborada, ainda, durante o Estado Novo, 47 prejudicaram a organização dos trabalhadores, mas não a impediram. A questão fundamental, na realidade, passa a ser a da efetividade da CLT e o seu cumprimento pelo Estado, por patrões e pela Justiça do Trabalho. A legislação trabalhista teve (e tem) este importante papel: o de criar uma cultura "jurídica" ou "legal" dos trabalhadores. Com a CLT, muitas vezes, o Estado foi utilizado para coibir violações de direitos por parte dos empregadores. Afinal, os trabalhadores não reivindicam nada mais do que o cumprimento da lei. A conquista dos direitos trabalhistas, em última instância, está ligada ao reconhecimento da dignidade dos trabalhadores. 48 "Antes de defender a tese, insustentável, de que o Estado varguista teve a espantosa capacidade de suprimir todo o conjunto de idéias e valores que circulavam entre os trabalhadores e, pelos meios artificiais de propaganda, imposto a eles crenças alheias às suas vivências, mais profícuo é entender o sucesso do trabalhismo como uma apro pr p r i a ç ã o d a s m e s m a s id é i a s , c r e n ç a s , v a l o r e s e e x p e c t a t i v a s p o l í t i c a s e c u l t u r a i s p r e s e n tes entre os próprios trabalhadores ainda na Primeira República. Sem uma ampla base de legitimidade, sem os ganhos materiais c simbólicos obtidos por operários e assalariados, a conjugação repressão-propaganda não bastaria para sustentar o reconhecimento dos trabalhadores a Getúlio Vargas em seu primeiro governo e, após a queda do Estado Novo, pouco restaria do prestígio do líder, do trabalhismo e do próprio PTB. Portanto, reconhecimento de valores, identificação de interesses e cumplicidade certamente explicam melhor as relações entre Estado e classe trabalhadora após 1930 do que tão-somente vitimizar os operários, tratá-los como uma categoria facilmente do manipulável pelos ditadores e lamentar seus supostos 'desvios'" (Trabalhadores Brasil, cit. , pp. 126 -12 7). 46. John D. French, Afogados em Leis, cit., pp. 32 -33 . 47. Sobre esta legisl açã o, espe ci al men te o Dec ret o-L ei n. 1.402, de 5 de ju lh o de 1939, vide Evaristo de Moraes Filho, "Sindicato e Sindicalismo no Brasil desde 1930", in As Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, cit., cit., pp. 201-20 7, e José Rodri go Rodrigue z, Dogmática da~Liberdade Sindical, cit., pp. 18-19. 48. Fernando Teixeira da Silva e Hélio da Costa, "Trabalhadores Urbanos e Populismo: Um Balanço dos Estudos Recentes", in O Populismo e sua História: Debate e Crítica, cit., pp. 23 1- 24 0 e 271, e Joh n D. Fre nc h, Afogados em Leis, cit., pp. 57-69 e 72. Sobre o freqüente descumprimento da CLT por parte dos empregadores, vide John D. French, Afogados em Leis, cit., pp . 16-23.

24


Ainda sobre o capitulo da Ordem Econômica (arts. 135 a 155), a Carta de 1937 determinou que o Estado intervinha na economia para cuidar "dos interesses da nação" (art. 135). A sua inovação foi a criação, nos arts. 57 a 63, do Conselho da Economia Nacional, formado por po r repr re pres esen enta tant ntes es do gove go vern rno, o, indu in dust stri riai ais, s, come co merc rcia iant ntes es,, prod pr odut utor ores es e trabalhadores. Caberia a este Conselho a regulamentação e a organização da economia nacional, bem como a análise das condições de trabalho e da produção nacional. A Carta de 1937 também buscou fomentar a economia popular, tratando mais enfaticamente da repressão aos crimes contra a economia popular, ao equipará-los aos crimes contra o Estado (art. 141). Este dispositivo foi regulado pelo Decreto-Lei n. 869, de 18 de novembro de 1938, elaborado por Nélson Hungria, inspirado nas legislações italiana, alemã, argentina e norte-americana. norte-a mericana. Sua feição feiçã o era criminalizante, crimin alizante, com a tipificação dos crimes contra a economia popular. A configuração e o julgamento desses crimes foram regulados pelo Decreto-Lei n. 1.716, de 28 de outubro de 1939. No Brasil, portanto, o direito concorrencial não nasce como conseqüência do liberalismo econômico, mas como repressão ao abuso do poder econômico, buscando proteger a população em geral e o consumidor em particular. Com este decreto-lei, pela primeira vez, proibem-se práticas abusivas, como manipulação de oferta e de procura, fixação de preços mediante acordo de empresas, venda abaixo do preço de custo etc. A preocupação principal era com rel^çfôo aos preços, mais do que com a concorrência em si. 49 O grande passo na elaboração de uma disciplina legal do direito da concorrência deu-se, ainda no Estado Novo, com a promulgação, patr pa troc ocin inad adaa pelo pe lo Mi Mini nist stro ro Agam Ag amem emnn o n Maga Ma galh lhãe ães, s, do Decr De cret etoo-Le Leii n. 7.666, d^22 de junho de 1945, chamado de "Lei Malaia". Essa norma, de forte for te cunho cun ho nacionalista, definiu d efiniu as mais importantes importan tes formas for mas de abuso do poder econômico, tais como: entendimentos, ajustes ou acordos, visando elevar preços de venda, restringir, cercear ou suprimir a liberdade econômica de outras empresas e influenciar o mercado no sentido do estabelecimento de monopólio etc. Era estabelecido um regime de autorização autorização prévia pr évia para formação form ação,, incorporação, transfor t ransformação mação e agru pame pa ment ntoo de dete de term rmin inad adas as empr em pres esas as,, além do regist reg istro ro de outr ou tros os ajus aj uste tess e acordos, com interferência no processo de produção e circulação de 49. Paula A. Forgioni, Os Fundamentos

do Antitruste,

pp. 105-1 08.

t A CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA

25

riquezas. A execução da "Lei Malaia" era levada a cabo pela Comissão Administrativa de Defesa Econômica (CADE), subordinada ao Presidente da República. A CADE era composta pelo Ministro da Justiça, que a presidia, pelo Procurador-Geral da República, pelo Diretor-Geral da CADE, pelos representantes dos Ministérios do Trabalho e da Fazenda, pelos representantes das classes produtoras e por um técnico em economia e finanças. As funções da CADE eram verificar a existência dos atos contrários aos interesses da economia nacional, notificar as empresas para a cessação dos atos ilícitos apontados e, em caso de não cumprimento das suas determinações, aplicar a intervenção nas mesmas. A sanção aos atos lesivos ao interesse público era a desapro pria pr iaçã çãoo das da s empr em pres esas as.. Esse Es se decr de cret etoo-le leii não nã o duro du rouu muit mu ito, o, send se ndoo revo re voga ga-do, curiosamente, poucos dias após a deposição de Getúlio Vargas pelo Exército, ocorrida em 29 de outubro de 1945, pelo Decreto-Lei n. 8.162, de 9 de novembro de 1945. 50 A Constituição de 1946 consolidou a estrutura cooperativa no federalismo brasileiro, prevista já em 1934, com grande ênfase na redução dos desequilíbrios regionais, favorecendo, favorec endo, apesar de reforçar o poder federal, a cooperação e integração nacional. Foi sob a vigência desta Constituição, na década de 1950, que a "Questão Regional" ganhou importância no debate político nacional, com a concepção de que a atuação estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recémcriada CEPAL (Comisión Econômica para América Latina). Desde então, todas as Constituições Constitu ições brasileiras tê m a preocupação preoc upação de tentar consagrar instrumentos para a superação das desigualdades regionais. A Ordem Econômica e Social (arts. 145 a 162) 51 consagrou a intervenção estatal na economia como forma de corrigir os desequilíbrios causados pelo mercado e como alternativa para desenvolver os setores que não interessassem à iniciativa privada. O fundamento da ordem econômica da Constituição de 1946 passou a stíf a justiça social,''con50. Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit.^pp. 290-291, e Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econômico no Brasil, pp. 72-73. Vide, também, Paula A. Forgioni, Os Fundamentos do Antitruste, cit. , pp . 111111114. 51. Sobre a ordem econômica da Constituição de 1946, vide Themístocles Brandão Cavalcanti, "Intervenção da União no Domínio Econômico", in Estudos sobre a Constituição Brasileira, pp. 21-39, e Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., pp. 45 -60 .

26


sagrando-se a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho humano (art. 145). A continuidade do "constitucionalismo social" é garantida pela Constituição de 1946, embora com recuos, 52 como foi o caso da reforma agrária. Nas palavras de Hermes Lima: "É oportuno salientar nada haver mais parecido com a Constituição de 1934 que a Carta de 1946. Nas linhas fundamentais do espírito político que imperou na elaboração dessas constituições, elas são praticamente idênticas".53 A defesa da concorrência, no art. 148 da Constituição de 1946, deu início a uma nova fase no direito antitruste brasileiro, cuja ênfase deixou de ser simplesmente a defesa da "economia popular" para ser enriquecido pelo compromisso com a ordem econômica e pela noção de defesa do consumidor. Os objetivos da legislação deixariam de ser meramente repressivos para adquirir caráter preventivo e de orientação da conduta dos agentes econômicos de acordo com os princípios da Ordem Econômica e Social. 54 A regulamentação do art. 148 da Constituição de 1946 também foi proposta por Agamemnon Magalhães. O seu projeto teve tramitação longa e demorada. 55 Na década de 1950, chegou-se a considerá-lo dispensável, tendo em vista as Leis n. 1.521 e 1.522, de 26 de dezembro dé 1951. Essas leis, para muitos, já regulaEconômico, 52. Alberto Vsnâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio do Brasil, cit., p. 59, e Paulo Bonavides e Paes de Andrade, História Constitucional cit., pp. 411-415. Para uma comparação entre as semelhanças das Constituições de 1934 e de 1946,. 1946,. vide He rme s Lim a, "Es píri to da Cons tit uiç ão de 1946", in Estudos sôbre a Constituição Brasileira, pp. 14-16, e Alber to Venân cio Filh o, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., pp. 33-34 , 40, 42 e 44- 45. Ape sa r dos recuo s, o sentido da ordem econômica e social da Constituição de 1946 foi assim definido por Pontes de Miranda: "Nunca nos esqueça que a Constituição de 1946, na parte econômica, é de inspiração social-democrática. Assim é que deve ser interpretada" ( apud Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1946, cit., vol . 4, p. 13). 13 ). 53. Hermes Lima, "Espírito da Constituição de 1946", in Estudos sôbre a Constituição Brasileira, cit ., p. 14. Econômico, 54. Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio cit., pp. 57 e 291-293; Tércio Sampaio Ferraz Jr., "Lei de Defesa da Concorrência, Origem Histórica e Base Constitucional", Arquivos do Ministério da Justiça 180/175185, esp. pp. 176-177, e Isabel Vaz, Direito Econômico da Concorrência, cit., pp. 249 250. 55. Sobre a tramitação do Projeto de Lei n. 122/48, de autoria de Agamemnon Magalhães, que se tornaria a Lei n. 4.137/62, vide José Inácio Gonzaga Franceschini e Econômico: Exercício e Abuso José Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econômico: Direito Antitruste Brasileiro, pp. 10-14.

A CONSTITU IÇÃO ECONÔMI CA

27

vam a contento o dispositivo constitucional, ao qualificar os crimes contra a economia popular e ao criar a Comissão Federal de Abastecimento e Preços (COFAP) 56 para executar os seus preceitos. O projeto foi aprovado somente em 1962, convertendo-se na Lei n. 4.137, de 10 de setembro de 1962, e previa para a prática de abuso do poder econômico a utilização da empresa (toda e qualquer entidade de natureza civil ou mercantil, desde que explore atividades com fins lucrativos) pelo seu titular, pessoa física ou jurídica, como instrumento d|e obtenção do fim ilícito previsto em seu art. 2 Ü. A lei enumerou todas as formas de abuso do poder econômico de forma taxativa, tornando o seu âmbito de aplicação o mais amplo possível, controlando até mesmo o setor público (art. 18). 57 Foi criado, então, para apurar e reprimir os abusos do poder econômico, o, agora, Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). 58 É, ainda, sob a vigência da Constituição de 1946 que se manifesta a enorme influência db pensamento da CEPAL no debate político brasileiro, sileiro, particularmente, entre 1949 1949 e 1964. Com o desenvolvimenti desenvo lvimentismo, smo, o Estado evolui de mero prestador de serviços para agente responsável pela pe la tran tr ansf sfor orma maçã çãoo das d as estr es trut utur uras as econ ec onôm ômic icas as,, prom pr omov oven endo do a indu in dust stri riaalização. Além disso, incorpora-se o Estado ao pensamento social reformador, especialmente a partir do início da década de 1960, quando o desenvolvimento adquire, cada vez mais, um cunho reformista. A próp pr ópri riaa CEPA CE PAL L revi re viu, u, parc pa rcia ialm lmen ente te,, suas sua s tese te ses, s, admi ad mititind ndoo que qu e apen ap enas as a industrialização não solucionaria os problemas sociais latino-americanos. De acordo com as propostas reformistas, a tarefa da América Latina seria acelerar o ritmo de desenvolvimento econômico e redistribuir renda em favor da população. Ambas as tarefas deveriam ser executadas conjuntamente, ou seja, o desenvolvimento econômico não viria antes do desenvolvimento social, mas seriam interdependentes. As transformações na estrutura social, particularmente a relWma agrária, erarii necessárias para o desenvolvimento. A questão, no Brasil, deixou de ser a industrialização em si, que já era um processo irreversível com o, Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1961), mas para onde i 56. Sobre a origem, estrutura e funções da COFAP, vide Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., pp. 234 -23 9. 57. Sobre a fiscalização das empresas públicas realizada pelo CADE conforme a Lei n. 4.137/62, vide Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., cit., pp. 451 -45 3. 58. Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado .... cit., cit., pp. 293 -29 8.

28

CONS TITUI ÇÃO ECONÔ MICA E DESEN VOLVI MENTO i

conduzir o desenvolvimento e como solucionar os problemas sociais, notadamente a questão agrária.59 O desvirtuamento deste modelo de desenvolvimento, centrado no Estado, que objetivava a formação de um sistema econômico nacional, cujo centro dinâmico e unificador fosse o mercado interno, teve início com o golpe militar de 1964, que depôs João Goulart. Apesar de as Cartas outorgadas de 1967 e de 1969 (esta intitulada de Emenda Constitucional n. 1 Constituição de 1967), em seus capítulos "Da Ordem Econômica e Social" (arts. 157 a 166 da Carta de 1967 e arts. 160 a 174 da Emenda n. 1, de 1969),6(1 preverem o desenvolvimento como fim da ordem econômica constitucional,61 a preocupação principal dos novos "donos do poder", ancorados pelos poderes de exceção propiciados pela pe la "Dou "D outt rina ri na da Segu Se gura ranç nçaa Naci Na cion onal al", ",62 era aperfeiçoar as condições de funcionamento e expansão da empresa privada nacional e internacional. Os grandes beneficiados foram as empresas, transnacionais e os grandes grupos empresariais brasileiros a elas ligados.63 A política econômica do Marechal Castello Branco, capitaneada por Robe Ro bert rtoo Camp Ca mpos os e Octá Oc távi vioo Gouv Go uvei eiaa de Bul B ulhõ hões es,, caus ca usou ou a conc co ncen en-tração ainda maior do capital. Os salários foram congelados e provo\

59. Octavio Rodríguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, pp. 213-225, e Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro: O Ciclo Ideológico do Desenvolvimentismo, pp. 42 0- 42 9 e 433 -43 4. Vide, tam bém , os capít ulos 2 e 5 deste livro. 60. Para uma análise da ordem econômica da Carta de 1969 (que introduziu po p o u c a s al te r aç õ es , g e r a l m e n t e d e f o r m a , à o r d e m e c o n ô m i c a c o n s t i t u c i o n a l d e 19 67 ), vide Modesto Carvalhosa, A Ordem Econômica na Constituição de 1969, pp. 1-45. 61. Vide, especialmente, Modesto Carvalhosa, A Ordem Econômica na Constituição de 1969, cit., pp. 69-10 6. 62. A "Doutrina da Segurança Nacional"'dava às Forças Armadas um papel fundamental na estruturação do Estado brasileiro de acordo com os imperativos internos e externos da segurança nacional. Esta foi a expressão máxima do poder militar, que, par p ar a a s s e g u r a r a m a n u t e n ç ã o ou c o n q u i s t a d o s s e us o b j e t i v o s n a c i o n a i s nã o h es i to u em utilizar utilizar a ameaça e a violência contra seus opositores. Essa con cepç ão ampl a e abr angen te de segurança nacional institucionalizou o chamado "processo revolucionário", transformando a segurança do Estado em insegurança da sociedade. O Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro de 1968, realçou o papel desempenhado pelos "órgãos de segurança", que obtiveram considerável autonomia, sem maior controle. Eles mesmos definiram suas regras e objetivos, cuidando da preservação da segurança nacional e estipulando para cada situação o grau de repressão e coerção para eles necessário. Cf. Celso Lafer, O Sistema Político Brasileiro: Estrutura e Processo, pp. 117-1 19. 63. Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econômico no Brasil, cit., pp. 229 242, e Celso Furtado, O Brasil Pós- "Milagre", p. 39.


29

cou-se a maior recessão até então vista no Brasil. A política de crédito sacrificou as pequenas, médias e até parte das grandes empresas brasileiras. A maioria das empresas nacionais associou-se ou foi absorvida/ incorporada pelos grandes grupos nacionais ou transnacionais. A outra alternativa para grande parte das restantes era a falência. 64 A chamada "modernização" passava pela condenação da "democracia ôlássica" e a hegemonia da tecnocracia. 65 O Estado interferiu de modo cada vez mais crescente na economia, principalmente para pro porc po rcio iona narr as cond co ndiç içõe õess favo fa vorá ráve veis is ao cres cr esci cime ment ntoo e flor fl ores esci cime ment ntoo do setor privado, 66 particularmente estrangeiro, que obteve inúmeras facilidades de acesso ao crédito para se expandir. A estrutura empresarial do Brasil mudou durante a ditadura militar, com o seu controle nas mãos dos grandes grupos transnacionais, reforçando ainda mais a de pend pe ndên ênci ciaa estr es trut utur ural al da econ ec onom omia ia bras br asililei eira ra.. 67 Os centros de decisão econômica foram, em grande parte, novamente internacionalizados. A maior contradição do regime ocorria entre a política econômica de favorecimento das empresas transnacionais e os arroubos "nacionalistas" ligados à soberania e à segurança nacional. A grande caracterização dessa retórica nacionalista e prática internacionalizante ocorreu durante o período expansionista do "Brasil Potência", configurando-se na elaboração dos Planos Nacionais de Desenvolvimento. 68 As Cartas de 1967 e de 1969 recepcionaram formalmente a Lei n. 4.137/62. Nesses diplomas legais, a repressão ao abuso do poder econômico passou a ter a natureza de princípio da Ordem Econômica e Social (arts. 157, VI, da Carta de 1967 e 160, V, da Emenda Constitucional n. 1/1969). Mas, na prática, a Lei n. 4.137/1962 nunc^.teve eficácia. De 1963 a 1990, o CADE analisou poucos processos (somente Econômico no Brasil, cit., pp. 25964. Octavio lanni, Estado e Planejamento 276. Sobre o favorecimento às empresas multinacionais pelo regime militar; vide, tam bé b é m , M o d e s t o C a r v a l h o s a , A Nova Lei das Sociedades Anônimas - Seu Modelo Econômico, pp. 40- 51, 63- 65 e 150-158 . 65. Octavio lanni, Estado e Planejamento Econômico no Brasil, cit., p. 249 . 66. Diz José Afonso da Silva que a estatização no Brasil destes tempos "foi uma espécie de estatalização no nível dos interes ses das cham ada s classes produto ras, o empresariado, os capitalistas" (grifo do autor - José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 781 ). 67. Octavio lanni, Estado e Planejamento Econômico no Brasil, cit., p. 29 7. 68. Idem, ibidem, pp. 288-297. Sobre o planejamento durante o regime militar, vide Modesto Carvalhosa, A Ordem Econômica na Constituição de 1969, cit., pp. 4044, e o Capítulo 3 deste livro.

30


onze até 1975, tendo detectado abuso de poder econômico em apenas um deles). 69 A razão da pouca importância dada ao CADE e à legislação antitruste no Brasil nas décadas de 1960 e 1970 é simples: a política econômica econô mica do regime militar era francamente francam ente favorável ã concentração empresarial e à formação de conglomerados. 70 Em função dos interesses das empresas transnacionais, todos os investimentos e a poupança foram canalizados para o financiamento do consumo de grupos de renda alta e média. Os salários foram rebaixados para diminuir os custos e atrair mais empresas estrangeiras produtoras de bens duráveis. Concentrou-se mais a renda para estimular a poup po upan ança ça,, o que qu e não nã o deu cert ce rto, o, pelo pe lo cont co ntrá rári rio, o, cau ca u san sa n do o aume au ment ntoo do consumo; As empresas públicas e privadas foram estimuladas a captar recursos no exterior, com o Estado assumindo a responsabilidade cam bial. bia l. Boa Bo a part pa rtee das d efo ef o rmaç rm açõõ es atua at uais is do Esta Es tado do bras br asililei eiro ro são cons co nseeqüência da sua subordinação a um desenvolvimento que patrocinou transnacionais e serviu a uma minoria, reforçando a exclusão da maioria da população. 71 A Constituição de 1988 tem expressamente uma Constituição Econômica voltada para a transforma trans formação ção das estruturas sociais, como veremos adiante. O capítulo da ordem econômica (arts. 170 a 192) tenta sistematizar os dispositivos relativos à configuração jurídica da economia e à atuação do Estado no domínio econômico, embora estes temas não estejam restritos a este capítulo do texto constitucional. 72 Em sua estrutura, o capítulòMa ordem econômica engloba, no art. 170, os princípios fundamentais da ordem econômica brasileira, fundada na valori69. Paula A. Forgioni, Os Fundamentos do Antitruste, cit. cit..,., pp. 126 -1 31, e Ot áv io Yazbek, "Política Econômica, Legislação Societária e Aplicação do Direito da Concorrência no Brasil", Revista de Direito Mercantil 117/1 36-14 9, esp. pp. 138-139. 70. Modesto Carvalhosa, A Nova Lei das Sociedades Anônimas - Seu Modelo Econômico, cit., pp. 66^, 66^,71 71 e 144- 148. Vide, tam bém , Otá vio Yazb ek, "Pol ític a Eco nô mica, Legislação Societária e Aplicação do Direito da Concorrência no Brasil", Revista de Direito Mercantil 117 /136 -14 9, esp. pp. 140-14 5. 71. Celso Furtado, O Brasil Pós- "Milagre", cit., pp. 21- 89. 72. Concordamos com as afirmações de Eros Grau, para quem a "ordem econômica" não é um conceito jurídico. Ela apenas indica, topologicamente, as disposições que, em seu conjunto, institucionalizam as relações econômicas no texto constitucional, ressaltando-se que nem todas estas disposições estão abrigadas sob o capítulo da "ordem econômica", mas espalhadas por todo o texto. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 49 -6 5 e 76- 80. Para uma análise g lobal da ordem econômica da Constituição de 1988, vide José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., cit., pp. 765- 807, espec ialme nte pp. 765- 791 .


31

zação do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos uma existência digna de acordo com a justiça social. Entre esses princípios, podemos destacar, por exemplo, a soberania nacional, a função social da propriedade, a livre concorrência, a redução das desigualdades sociais e regionais e a busca do pleno emprego. 73 Os arts. 171 (hoje revogado) a 181 versam sobre a estruturação da ordem econômica tfsobre o papel do Estado no domínio econômico, instituindo, segundo Eros Grau, uma ordem econômica aberta para a construção de uma sociedade de bem-estar. 74 Além destes princípios estruturantes, a Constituição de 1988 engloba dispositivos que tratam da ordem econômica no espaço e no tem po. po . A proj pr ojeç eção ão da orde or dem m econ ec onôm ômic icaa e seus seu s conf co nflilito toss no espa es paço ço estã es tãoo configurados nas disposições sobre política urbana (arts. 182 e 183) e sobre política polít ica agrícola e fundi ária ári a e reforma refor ma agrária (arts. 184 184 a 191). 191). A proj pr ojeç eção ão da orde or dem m econ ec onôm ômii ca no temp te mpoo está es tá dispo dis post staa no art. 192, que qu e dispõe sobre o "sistema financeiro nacional, estruturado de forma a prom pr omov over er o dese de senv nvol olvi vime ment ntoo equi eq uililibr brad adoo do País Pa ís e a servi se rvirr aos inte in tere ressses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito" e inclusive "sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram". O conflito projeta-se no tempo, diferind dife rindoo a escassez no tempo, pois se define, pelo crédito, como os recursos serão distribuídos, em suma, quem irá receber recursos no momento presente e quem não irá ou quando outros setores terão (ou não) estes recursos. 75 1.4 A Constituição Econômica: novidade do século XX?

Após esta análise histórica de algumas Constituições Econômicas, a dúvida que permanece é se a Constituição Econômica, que gerou 73. Para uma classificação dos princípios da ordem econômica constitucional, estabelecendo uma distinção entre princípios de funcionamento da ordem econômica e pr p r i n c í p j o s - f i m da o r d e m e c o n ô m i c a , vi de L u í s R o b e r t o B a r r o s o , "A O r d e m E c o n ô m i c a Constitucional e os Limites ã Atuação Estatal no Controle de Preços", Revista de Direito Administrativo 226/189-198. ~ 74. Eros R ober to Gr au, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 264-269. 75. Esta visão estrutural do capítulo da ordem econômica, dividido entre os princípios estruturantes e a ordem econômica no espaço e no tempo, sem perder de vista, obviamente, sua sistematicidade, foi desenvolvida por Luís Fernando Massonetto, a quem agradeço por chamar a minha atenção para estas questões. Vide, ainda, Luís

32


tantos debates na doutrina publicista, é uma novidade do século XX. E a resposta à esta indagação só pode ser negativa. A Constituição Econômica não é uma inovação do "constitucionalismo social" do século XX, mas está presente em todas as Constituições, inclusive nas liberais dos séculos XVIII e XIX. Durante o liberalismo, a visão predominante era a da existência de uma ordem econômica natural, fora das esferas jurídica e política, que, em tese, não precisaria ser garantida pela Constituição. No entanto, todas as Constituições liberais possuíam disposições econômicas em seus textos. A Constituição Econômica liberal existia para sancionar o existente, garantindo os fundamentos do sistema econômico liberal, ao prev pr ever er disp di spos osititiv ivos os que qu e pres pr eser erva vava vam m a libe li berd rdad adee de comé co mérc rcio io,, a liberlib erdade de indústria, a liberdade contratual e, fundamentalmente, o direito de propriedade. 76 A existência de uma Constituição Econômica nas Constituições liberais pode, ainda, ser demonstrada a partir das disputas travadas na elaboração da primeira Ganstituição moderna e última Constituição de modelo liberal que ainda permanece em vigor nos dias de hoje: a Constituição norte-americana de 1787. Segundo o relato do historiador Forrest McDonald, durante os trabalhos da Convenção da Filadélfia de 1787, travou-se uma grande polêmica em torno da proposta de cláusula que garantiria a liberdade contratual. Esta cláusula não foi aprovada pelos convencionais. No entanto, Alexander Hamilton conseguiu inseri-la no texto constitucional norte-americano (em que figura no art. I, seção IO 77 ) após as votações, na segunda semana de setembro de 1787, duFernando Massonetto, "Operações Urbanas Consorciadas: A Nova Regulação Urbana em Questão", Revistada Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre 17/101118, esp. pp. 104-110. 76. Vital Moreira, Economia e Constituição, cit., pp. 95- 100 , e Eros Robe rt o Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988 , cit., pp. 60- 63. E m sent ido div erso, Manoel Gonçalves Ferreira Filho entende as Constituições liberais apenas como Constituições Políticas, embora pudessem ter algumas normas de "repercussão econôConstitucional Econômico, pp. mica". Cf. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Direito Constitucional 3-4 e 32-33. 77. "Article I, Section 10: No state shall enter into any treaty, alliance, or confederation; grant letters of marque and reprisal; coin money; emit bills of credit; make anything but gold and silver coin a tender, in payment of debts; pass any bill of attainder, expostfacto law, or law impairing the obligation of contracts, or gra nt any title of nobility. "No state shall, without the consent of the Congress, lay any imposts or duties on imports or exports, except what may be absolutely necessary for executing it's inspection


33

rante a reelaboração do texto aprovado pela Comissão de Estilo. 78 A insistência de Hamilton em fazer constar da Constituição, ã revelia da decisão da própria Convenção Constitucional, a liberdade contratual, um dos instrumentos que tornaram possível o desenvolvimento capitalista nos_Estados Unidos nas formas em que este ocorreu, só demonstra a importância da Constituição Econômica, mesmo nos textos constitucionais de matriz liberal. Podemos perceber, como já dissemos, que a Constituição Econômica não é uma novidade do século XX. No entanto, o motivo pelo qual ela vai alimentar tantas polêmicas a partir de 1917 e 1919 precisa ser esclarecido. Formalmente, as Constituições do século XX diferenciam-se das anteriores por, entre outros motivos, conterem uma expressão formal da Constituição Econômica, com uma estruturação mais ou menos sistemática em um capítulo próprio ("Da Ordem Econômica"). Mas só esta diferença formal não bastaria para provocar o debate que se travou e se trava em torno da Constituição Econômica. 1.5 A Constituição Econômica e a Constituição

Dirigente

A diferença essencial, que surge a partir do "constitucionalismo social" do século XX, e vai marcar o debate sobre a Constituição Econômica, é o fato de que as Constituições não pretendem mais receber a estrutura econômica existente, mas querem alterá-la. Elas positivam tarefas e políticas a serem realizadas no domínio econômico e social para pa ra atin at ingi girr cert ce rtos os obje ob jetitivo vos. s. A ord o rdem em econ ec onôm ômic icaa desta de stass Cons Co nstititu tuiç içõe õess é "programáti ca" - hoje diríamos "dirigente". A Constituição Econômica que conhecemos surge quando a estrutura econômica se revela pro blem bl emát átic ica, a, quan qu ando do cai a cre c renç nçaa na harm ha rmon onia ia pree pr eest stab abel elec ecid idaa do merc me rcaado. Ela quer uma nova ordem econômica; quer alterar a ordem econômica existente, rejeitando o mito da auto-regulação do mercado. As laws:-and the net produce of ali duties and imposts, laid by any state on imports or exports, shall be for the use of the treasury of the United States; and ali such laws shall be b e s u b j e c t to th e r e v i s i o n an d c o n t r ol of th e C o n g r e s s . "No state shall, without the consent of Congress, lay any duty of tonnage, keep troops, or ships of war, in time of peace. enter into any agreement or compact with another state, or with a foreign power, or engage, in war, unless actually invaded, or, in such imminent danger as will not admit of delay" (grifos nossos). 78. Forrest McDonald, "A Constituição e o Capitalismo Hamiltoniano", in A Constituição Norte-Amcricana, pp. 91-98 .

34


Constituições Econômicas do século XX buscam a configuração política do econômico pelo Estado. Deste modo, a característica essencial da atual Constituição Econômica, uma vez que as disposições econômicas sempre existiram nos textos, é a previsão de uma ordem econômica programática, estabelecendo uma Constituição Econômica diretiva,79 no bojo de uma Constituição Dirigente.80 Ao utilizar a expressão "Constituição Dirigente" ("dirigierende Verfassung"), Peter Lerche estava acrescentando um novo domínio aos setores tradicionais existentes nas Constituições. Em sua opinião, todas elas apresentariam quatro partes: as linhas de direção constitucional, os dispositivos determinadores de fins, os direitos, garantias e re part pa rtiç ição ão de comp co mpet etên ênci cias as esta es tata tais is e as a s norm no rmas as de princ pri ncípi ípio. o.81 No entanto, as Constituições modernas caracterizar-se-iam por possuir, segundo Lerche, uma série de diretrizes constitucionais que configuram imposições permanentes para o legislador. Estas diretrizes são o que ele denomina de "Constituição Dirigente".82 Pelo fato de ela consistir em diretrizes permanentes r$ra o legislador, Lerche vai afirmar que é no seu âmbito que poderia ocorrer a discricionariedade material do legislador.83 A diferença diferen ça da concepção de Constituição Constituição Dirigente de Peter Peter Lerche para pa ra a cons co nsag agra rada da com a obra ob ra de Cano Ca notitilh lhoo torn to rnaa-se se evid ev iden ente te.. Lerc Le rche he está preocupado em definir quais normas vinculam o legislador e chega à conclusão de que as diretrizes permanentes (a Constituição Dirigente propriamente dita) possibilitariam a discricionariedade material 79. Vital Moreira, Economia e Constituição, cit., pp. 87- 95 e 117-12 5, e Ero s Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 63-65 . 80. Para o conceito de Constituição Dirigente, ou seja, a Constituição que define fins e objetivos para o Estado e a sociedade, vide José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador: Contributo para a Compreensão 12, 14, 18-24, 27 -3 0 e 69 -7 1. Par a o das Normas Constitucionais Progranuiticas, pp. 12, pr p r o b l e m a e s p e c í f i c o d a C o n s t i t u i ç ã o D i r i g e n t e no Br as i l e p a r a a s u a p r o b l e m a t i z a ç ã o no debate científico da Teoria da Constituição, vide Gilberto Bercovici, "A Problemática da Constituição Dirigente: Algumas Considerações sobre o Caso Brasileiro", Revista de Informação Legislativa 142/35 -51, e "A Con stit uiçã o Diri gent e e a Cris e da Teoria da Constituição", in Teoria da Constituição: Estudos sobre o Lugar da Política pp. 114-120; no Direito Constitucional, 81. Cf. Peter Lerche, Übermass und Verfassungsrecht: Verfassungsrecht: Zur Bindung des Gesetzgebers an die Grundsátze der Verhãltnismãssigkeit Verhãltnismãssigkeit und der Erforderlichkeit, Erforderlichkeit, pp p p . 6 1 - 6 2 . 82. Idem, ibidem, pp. VII e 64-65. 83. Idem, pp. 65-77, 86-91 e 325.

A CONSTI TUIÇÃO ECON ÔMIC A

35

do legislador. Já o conceito de Canotilho é muito mais amplo, pois não apenas uma parte da Constituição é chamada de dirigente, mas toda ela.84 O ponto em comum de ambos, no entanto, é a desconfiança do legislador: ambos desejam encontrar um meio de vincular, positiva ou negativamente, o legislador à Constituição. A proposta de Canotilho é bem mais ampla e profunda que a de Peter Lerche: seu objetivo é a reconstrução da Teoria da Constituição por po r meio me io de uma um a teor te oria ia mate ma teri rial al da Cons Co nstititu tuiç ição ão,, conc co nceb ebid idaa tamb ta mbém ém como teoria social.85 A Constituição Dirigente busca racionalizar a polí po lítitica ca,, inco in corp rpor oran ando do uma um a dime di mens nsão ão mate ma teri rial alme ment ntee legi le gititima mado dora ra ao estabelecer um fundamento, constitucional para a política.86 0 núcleo da idéia de Constituição Dirigente é a proposta de legitimação material da Constituição pelos fins e tarefas previstos no texto constitucional. Em síntese, segundo Canotilho, o problema da Constituição Dirigente é um problema de legitimação.87 Para a Teoria da Constituição Dirigente, a Constituição não é só garantia do existente, mas também um programa para o futuro. Ao fornecer linhas de atuação para a política, sem substituí-la, destaca a interdependência entre Estado e sociedade: a Constituição Dirigente é uma Constituição estatal e social.88 No fundo, a concepção de Constituição Dirigente para Canotilho está ligada à defesa da mudança da realidade pelo direito. Seu sentido, seu objetivo é o de dar força e substrato jurídico para a mudança social. A Constituição Dirigente é um programa de ação para a alteração da sociedade.89 84. Vide José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vmculação do Legislador, cit., pp. 22 4- 22 5 e 313, nota 60. 85. Idem, ibidem, pp. 13-14. 86. Idem, pp. 42-49 e 462-471. Sobre esta questão vide, ainda, Cristina Queiroz, Os Actos Políticos no Estado de Direito: O Problema do Controle Jurídico do Poder, pp . 11 1- 11 3, 1 3 8 - 1 4 0 , 1 4 6 - 1 5 0 e 2 1 6 - 2 1 8 , e G i l b e r t o B e r c o v i c i , " A P r o b l e m á t i c a da Constituição Dirigente: Algumas Considerações sobre o Caso Brasileiro", Revista de Informação Legislativa 142/34 -51, esp. 39-40. 87. José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 19-24, 157 -15 8 e 380. 88. Idem, ibidem, pp. 150-153, 166-169, 453-456. Vide, também, Gilberto Bercovici, "A Problemática da Constituição Dirigente: Algumas Considerações sobre o Caso Brasileiro", Revista de Informação Legislativa 142/35 -51, esp. 37-39. 89. Idem, 455-459. Sobre a visão da Constituição também como um projeto voltado ao futuro, vide, ainda, Ulrich Scheuner, "Verfassung", in Staatstheorie und Staatsrecht: Gesanunelte Schriften, pp. 173- 174.

36

CONSTITUIÇÃO ECONÔMI CA E DESENVOLVIMENTO i

Nes N este te sent se ntid ido, o, a Cons Co nstititu tuiç ição ão de 1988 é, clar cl aram amen ente te,, uma um a Cons Co nstiti-tuição Dirigente, como podemos perceber da fixação dos objetivos da República no seu art. 3 ü: "Ar. 3- Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pob p obre reza za e a marg ma rgin inal aliz izaç ação ão e redu re duzi zirr as desi de sigu gual alda dade dess socia so ciais is e regi re gioonais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação". Os princípios constitucionais fundamentais, como os mencionados no art. 3 a, têm a função, entre outras, de identificação do regime constitucional vigente, ou seja, fazem parte da fórmula política do Estado, que o individualiza, pois esta diz respeito ao tipo de Estado, ao regime político, aos valores inspiradores do ordenamento, aos fins do Estado etc. Tam bém b ém defi de finn e e deli de limi mita ta a iden id entitida dade de da Cons Co nstititu tuiç ição ão pera pe rant ntee seus seu s cida ci da-dãos e a comunidade inte-macional. Em suma, a fórmula política é a síntese jurídico-política dos princípios ideológicos manifestados na Constituição. O que contraria essa fórmula política afeta a razão de ser da própria Constituição. 90 O art. 3Ü da CF, além de integrar a fórmula política, também é, na expressão de Pablo Lucas Verdú, Verdú, a "cláusula transform trans formador adora" a" da Constituição. A idéia de "cláusula transformadora" está ligada ao art. 3° da Constituição italiana de 1947 91 e ao art. 9 2, 2 da Constituição espanhola de 1978.92 Em ambos os casos, a "cláusula transformadora" explicita o contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de eliminála. Deste modo, elalmpede que a Constituição considere realizado o i

f

90. Vezio Cri safu lli, La Còstituzione e le sue Disposiziorti di Principio, pp. 67Constitucional y Formula 68, 127-128 e 151-152; Raul Canosa Usera, lnterpretación Política, pp. 249 -26 0, 265 -27 0 e 305- 310, e Pabl o Luc as Verdú, Teoria de la Constitución como Ciência Cultural, Cultural, pp. 50- 54. 2 91. Artigo 3 da Constituição da Itália: "Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alia legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opiiiioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito delia Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la liberta e 1'eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno svil upp o del ia per son a uma na e 1'ef feti va pa rte cip azi on e di tutti i lavo rato ri all'organizzazione politica, economica e sociale dei Paese". 92. Artigo 9-, 2, da Constituição da Espanha: "Corresponde a los poderes públicos promover Ias condiciones para que la libertad y la igualdad dei indivíduo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en Ia vida po p o lí t i c a, e c o n ô m i c a , c u l t u r a l y s o c i a l " .


37

que ainda está por se realizar, implicando a obrigação do Estado em prom pr omov over er a tran tr ansf sfor orma maçã çãoo da estr es trut utur uraa econ ec onôm ômic icoo-so soci cial al.. Os dois doi s disdis posi po sititivo voss cons co nstititu tuci cion onai aiss supr su prac acititad ados os busc bu scam am a igua ig uald ldad adee mate ma teri rial al atraatra vés por meio da lei, vinculando o Estado a promover meios para garantir uma existência digna para todos. A eficácia jurídica destes, artigos, assim como a do nosso art. 3Ü, não é incompatível com o fato de que, por seu cont co nteú eúdo do,, a rea r ealiliza zaçã çãoo dest de stes es prec pr ecei eito toss tenh te nhaa cará ca ráte terr prog pr ogre ress ssiivo e dinâmico e, de certo modo, sempre inacabado. Sua materialização não significa a imediata exigência de prestação estatal concreta, mas uma atitude positiva, constante cons tante e diligente do Estado.93 Do mesmo modo que os dispositivos italiano e espanhol mencionados, o art. 3 e da Constituição de 1988 está voltado para a transformação da realidade brasileira: leira: é a "cláusula tr ansforma ansf ormadora dora"" que objetiva a superação do subdesenvolvimento. 94 A característica essencial das Constituições Econômicas do século XX é, portanto, o seu caráter diretivo ou dirigente. A importância da Constituição Econômica, segundo Vital Moreira, é a possibilidade que ela abre de se analisar a totalidade da formação social, com suas contradições e conflitos. A Constituição Econômica torna mais clara a ligação da Constituição com a política e com as estruturas sociais e econômicas. 95 1.6 A batalha pela Constituição

Econômica

A Constituição de 1988, como Constituição Dirigente e podendo ser classificada como Constituição Econômica, incorpora em seu texto o conflito, muitas vezes ignorado por nossa doutrina publicista. 96 Esta 93. Costantino Mortati, Istituzioni di Diritto Pubblicn, vol. II, pp. 94 5- 94 8; Pablo Lucas Verdú, Estimativa y Política Constitucionales Constitucionale s (Los Valores y los Princípios Rectores dei Ordenamiento Ordenamiento Constitucional Constitucional Espanol), Espanol), pp. 190-198; Raul Can os a Usera, y Formula Política, cit., cit., pp. 303 -305 , e Fran cisc o Javier Interpretación Interpretación Constitucional Constitucional Díaz Revorio, Valores Superiores e Interpretación pp. 186-1 99. Interpretació n Constitucional, 94. Neste sentido, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., p|). 196- 200. Para uma anál ise mais detid a sobre o art. 3o da Constituição d& 1988, vide Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, Estado e Constituição, pp p p . 2 9 1 - 3 0 2 . V 95. Vital Moreira, Economia e Constituição, cit., pp. 183-1 85. 96. Sobre a incorporação do conflito no texto constitucional de 1988, vide Clèmerson Merlin Clève, "A Teoria Constitucional e o Direito Alternativo (Para uma Dogmática Constitucional Emancipatória)", in Uma Vida Dedicada ao Direito: Home nagem a Carlos Henrique He nrique de Carvalho, o Editor dos Juristas, pp. 36, 40 -4 3 c 53.

38

CONST ITUI ÇÃO ECONÔM ICA E DESENVO LVIME NTO i

incorporação, chamando formalmente a atenção sobre tais questões e determinando a necessidade de se encontrar soluções, é particularmente sensível e perceptível no capítulo da ordem econômica.97 Não é àtoa que foi no capítulo da ordem econômica que se travaram os grandes embates políticos e ideológicos nas discussões da Assembléia.Nacional Constituinte.98 Também não por outro motivo que este capítulo foi o mais desfigurado pelo intenso processo de reformas constitucionais neoliberais levado à cabo desde o Governo de Fernando Henrique Cardoso.99 Será justamente na ordem econômica jia Constituição que os seus críticos encontrarão as "contradições" e os chamados "compromissos dilatórios".1"" E isto desde o debate da Constituição de Weimar. Já em sua Teoria da Constituição ( Verfassungslehre ) , de 1928, Carl Schmitt afirmava que essa Constituição, embora contivesse decisões políticas fundamentais sobre a forra-a de existência política concreta do povo alemão, possuía em seu texto inúmeros compromissos e obscuridades que não levavam a decisão alguma, mas, pelo contrário, cuja decisão havia sido adiada. Estes compromissos, por ele denominados "com prom pr omis isso soss dila di lató tóri rios os"" (dilatorischen Formelkompromib), fruto fru to das dis puta pu tass part pa rtid idár ária ias's'qu quee adia ad iara ram m a deci de cisã sãoo sobr so bree cert ce rtos os tema te mas, s, apen ap enas as gege rariam confusão ao intérprete. Afinal, para Carl Schmitt, nestes dis posi po sititivo vos, s, a únic ún icaa vont vo ntad adee é a de não nã o ter, prov pr ovis isor oria iame ment nte, e, nenh ne nhum umaa Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 97. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica 158-173. Vide, também, Washington Peluso Albino de Souza, Teoria da Constituição Econômica, cit., pp. 361 -38 4. i 98. Vide Jos é Af on so da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., pp. p p. Í 79 0 e 7 9 2 ; E r o s R o b e r t o G r a u , A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., Econômico, pp . 2 8 7 - 2 9 8 , e M a n o e l G o n ç a l v e s F e r r e i r a F i l h o , Direito Constitucional cit., pp. 61 -71 e 97-98. Sob re a rea ção n egati va de boa parte da elite econ ôm ica e social br b r a s i l e i r a às c o n q u i s t a s d a C o n s t i t u i ç ã o d e 1 9 8 8 , c r í t i c a e s t a e x a c e r b a d a c o m a ao hegemonia do discurso neoliberal, vide Paulo Bonavides, Do País Constitucional País Neocolonial: A Derrubada da Constituição e a Recolonização pelo Golpe de Estado Institucional, e Carl os Rob er to de Siqueira Cast ro, A Constituição Aberta e os Direitos Fundamentais: Ensaios sobre o Constitucionalismo Pós-Moderno e Comunitário, pp. 120-124 e 291-320. 99. Para uma análise das reformas constitucionais efetuadas, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 93-97, 155-158, 227-245 e 256-260. 100. Para o entendimento da Constituição de 1988, especialmente a ordem econômica, como contraditória, vide Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Direito Constitucional Econômico, cit., pp. 72, 80-8 3 e 98. Vide, ta mb ém , José Edu ard o Faria, Direito e Economia na Democratização Brasileira, pp. 50-5 9, 91- 92, 98-1 01 e 152-15 5.


39

vontade naquele assunto, não sendo possível, portanto, interpretar uma vontade inexistente. Estes "compromissos dilatórios" representam, na verdade, apenas uma vitória tática obtida por uma coalizão de partidos em um momento favorável, cujo objetivo é preservar seus interesses part pa rtic icul ular ares es cont co ntra ra as vari va riáv ávei eiss maio ma iori rias as parl pa rlam amen enta tare res. s. Os "com "c ompr proomissos dilatórios" seriam particularmente perceptíveis entre os direitos fundamentais, cuja garantia seria debilitada com a inscrição de programas de reforma social de interesse de certos partidos políticos entre os direitos propriamente ditos. 101 Também será na ordem econômica da Constituição que serão encontradas e denunciadas as "normas programáticas", noção desenvolvida de maneira mais aprofundada pelo italiano Vezio Crisafulli, a partir do debate da efetivação da Constituição italiana de 1947. 11)2 Normas constitucionais programáticas são, nas palavras de José Afonso da Silva, "normas constitucionais através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado". 10 3 A concepção de norma programática teve enorme im port po rtân ânci ciaa na Itál It ália ia,, ao afir af irma marr que qu e os disp di spos osititiv ivos os socia soc iais is da Cons Co nstititu tuiição eram também normas jurídicas, portanto, poderiam ser aplicadas pelo pe loss tri t ribu buna nais is nos no s casos cas os conc co ncre reto tos. s. As idéi id éias as de Cris Cr isaf aful ullili tiv t iver eram am enoreno rme reperchssão e sucesso no Brasil. 104 No entanto, sua aplicação práti101. Carl Schmitt, Verfassungslehre, pp. 28 -36 e 128-1 29. 102. Os textos clássicos que tratam do assunto são os artigos "Le Norme 'Programmatiche' delia Costituzione", in La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp. 51-8 3 (pub lic ado, ori gin aria ment e, na Rivista Trimestrale Tr imestrale di Diritto 1, jan eir o/m arç o de 1951, 1951, pp. 357 -38 9), e "L'art. 21 21 delia Cost ituz ion e e Pubblico n. 1, 1'Equivoco delle Norme 'Programmatiche'", in idem, pp. 99-111. 103. José Afonso da Silva, Aplicabilidade p. 138. das Normas Constitucionais, Vide, também, Vezio Crisafulli, La Costituzione è le sue Disposizioni di Principio, cit., pp. 53,-55. 104. Devemos destacar o texto pioneiro de José Horácio Meirelles Teixeira, Curpp. 29 5-3 62, e a tese clássi ca de Jos é Af on so da Silva, so de Direito Constitucional, cit., pp. 135-16 4. Vide, ta mb ém , Pau lo Aplicabilidade Aplicabilidade das Normas Constitucionais, Constitucionais, Bonavides, Curso de Direito.Constitucional pp. 236 -25 9, e, na dou tri na mai s recen te, Direito.Cons titucional , Luís Roberto Barroso, O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e Possibilidades da Constituição Brasileira, pp. 113-118. Nós mes mo s, equivocadamente, já utilizamos a concepção de "norma programática" na análise da Constituição de 1988, vide Gilberto Bercovici, "A Problemática da Constituição Dirigente:

40


ca, tanto na Itália como no Brasil, foi decepcionante. Norma programática passou a ser sinônimo de norma que não tem qualquer valor 10 5 concreto, contrariando as intenções de seus divulgadores. 105 Toda nor10 6 ma incômoda passou a ser classificada como "programática", 106 bloqueando, na prática, a efetividade da Constituição e, especialmente, da Constituição Econômica e dos direitos sociais. 107 A batalha ideológica em torno da Constituição de 1988 é cada vez mais acirrada. 108 'As críticas conservadoras todas pocjem ser solucionadas, formalmente, por uma hermenêutica constitucional leal à Constituição.109 Mas só isto não basta. Para resistir às críticas e às tentativas Legislativa Algumas Considerações sobre o Caso Brasileiro", Revista de Informação 142/35-51, esp. 36 e 43-44. 105. Vide Vezio Crisafulli, La Costitízione e le sue Disposizioni di Principio, cit., p. 101. 106. Idem, ibidem, p. 105. 107. Neste sentido, entendendo a ordem econômica da Constituição de 1988 como ineficaz e inefetiva por estar recbitada de normas programáticas, vide Manoel GonçalConstitucional Econômico, cit., pp. 75- 78 e 86, e Jos é Ed ua rd o ves Ferreira Filho, Direito Constitucional Brasileira, cit., pp. 91- 92, 98- 101 e Faria, Direito e Economia na Democratização 152-155. 108. Para o entendimento de que a Constituição de 1988 é a principal responsável pela crise brasileira de governabilidade, vide Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Constituição e Governabilidade: Governabilidade: Ensaio sobre a (In)governabilidade (In)governabilidade Brasileira, pp. 5, 19-23, 34-38, 55-56, 61-66 e 142. Vide, também, José Eduardo Faria, Direito e Economia na Democratização Brasileira, cit., pp. 10-30.. 10-30.. Pa ra a de fe sa dos avanç os e conquistas da Constituição de 1988, entendida como uma Constituição que possibilita a transformação social, vide, entre outros, Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 30-48 e 303-312; Clèmerson Merlin Clève, "A Teoria Con stit ucio nal e o Direit o Alte rna tiv o (Para uma Do gm át ic a Cons titu cio nal Henrique Emancipatória)", in Uma Vida Dedicada ao Direito: Homenagem a Carlos de Carvalho, o Editor dos Juristas, cit., pp. 39- 49 e 53; Jos é Af on so da Silva, Poder Constituinte e Poder Popular (Estudos sobre a Constituição), pp. 11-14, 80-81 , 107e 113, 259 e, especialmente, 266-278; Lenio Luiz Streck, Jurisdição Constitucional Hermenêutica: Uma Nova Crítica do Direito, pp. 66- 71 ,73 -77 , 84-93 e 133-145; Carlos Fundamentais, cit., Roberto de Siqueira Castro, A Constituição Aberta e os Direitos Fundamentais, pp p p . 1 2 5 - 1 3 0 , e G i l b e r t o B e r c o v i c i , Desigualdades Regionais, Estado e Constituição, cit., pp. 312-315.

109. Sobre a hermenêutica e a metódica jurídicas leais à Constituição, vide Friedrich Müller, Juristische Methodik, pp. 12-13, 12-13, 287 -28 9 e 327- 329. Vide, tamb ém, Construindo uma Nova Dogmática Paulo Ricardo Schier, Filtragem Constitucional: Jurítica, pp. 95-10 0. Esta her menê utic a po de se se fund ar tanto na propo sta de aplicação dos princípios da ambigüidade e da economicidade em harmonia com a ideologia constitucional, como propõe Washington Albino Peluso de Souza, ou na proposta da inter pr p r e t a ç ã o / a p l i c a ç ã o d o d i r e i t o e d o d e b a t e s o b r e r e g r a s e p r i n c í p i o s d e s e n v o l v i d o s p o r Eros Grau. Vide Washington Peluso Albino de Souza, Teoria da Constituição Constitui ção Econô-

A CONST ITUIÇ ÃO ECON ÔMIC A

41

de enfraquecimento e desfiguração da Constituição de 1988 é necessário sair do instrumentalismo constitucional a que fomos jogados pela adoção exageradamente acrítica da Teoria da Constituição Dirigente, que é uma teoria da Constituição autocentrada em si mesma. Ela é uma, teoria "auto-suficiente" da Constituição. Ou seja, criou-se uma Teoria da Constituição tão poderosa, que a Constituição, por si só, resolve todos os problemas. O instrumentalismo constitucional é, desta forma, favorecido: acredita-se çjue é possível mudar a sociedade, transformar a realidade apenas com os dispositivos constitucionais. Conseqüentemente, o Estado e a política são ignorados, deixados de lado. A Teoria da Constituição Dirigente é uma Teoria da Constituição sem Teoria do Estado e sem política."" E é justamente por meio da política e do Estado que a Constituição vai ser concretizada. Embora sua juridicidade seja essencial, a Constituição não pode ser entendida isoladamente, sem ligações com a teoria social, a história, a economia e, especialmente, a política. 111 A Constituição real e a Constituição normativa estão em constante contato, em relação de coordenação. Condicionam-se, mas não dependem, pura e simplesmente, uma da outra. A Constituição não é apenas uma "folha de papel"; não está desvinculada da realidade histórica concreta, mas, também, não é simplesmente condicionada por ela. Em face da Constituição real, a Constituição jurídica possui significado próprio." 2 cit., pp. 297 -35 9 e 379 -38 2, e Eros Robe rto Grau, Ensaio e Discurso sobre a mica, cit., Interpretação/Aplica Interpretação/Aplicação ção do Direito. 110. Vide nossa intervenção na Mesa Redonda das Jornadas sobre a Constituição Dirigente em Canotilho, transcrita no livro Jacinto Nelson de Miranda Coutinho (org.), Canotilho e a Constituição Dil igente, pp. 77- 79, e Le ni o Lui z Streck, Jurisdição Conscit., pp. 133-145 e 836 -83 7. De ve mo s ressalt ar, no enta nto , titucional e Hermenêutica, que Canotilho define a Constituição como "estatuto jurídico do político" e afirma que a Constituição Dirigente pressupõe um Estado intervencionista ativo (Constituição Dirigente e Vinculação Vinculação do Legislador Legislador , cit., pp. 79 e 390 -39 2). Ent ret ant o, esta s con siderações não afetam substancialmente a contestação levantada da falta de uma Teoria do Estado e da falta de maiores considerações a respeito da política na Teoria da Constituição Dirigente. Para uma íevisão posterior de alguns destes posicionamentos, vide de José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pp p p . 1 1 9 7 - 1 1 9 8 e 12 7 3; " P r e f á c i o " , in Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. XIII- XV e XXI II- XX VI ; e "O Estad o Adj eti vad o e a Teoria da Const ituição", Interesse Público 17/13-24. 111. Hans Peter Schneider, "La Constitución - Función y Estructura", in Demopp. 39 e 43 . cracia y Constitución, 112. Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung, cit., pp. 8- 12 e 17-19. Vide, também, Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 160-1 62.

42


As funções da Constituição podem ser sintetizadas, paraHans Peter Schneider, em três dimensões: a dimensão democrática (formação da unidade política" 3 ), a dimensão liberal (coordenação e limitação do pode po derr esta es tata tal) l) e a dime di mens nsão ão soci so cial al (con (c onfi figu gura raçã çãoo social soc ial das cond co ndiç içõe õess de vida). Acrescentaríamos, ainda, a estas três funções, a função sim bóli bó lica, ca, expo ex post staa por po r Marc Ma rcel eloo N e v e s . " 4 Todas estas funções são interligadas, condicionando-se mutuamente." 5 O significado da Constituição, portanto, não se esgota na regulação de procedimentos de decisão e de governo nem tem por finalidade criar uma integração alheia a qualquer conflito. Nenhuma de suas funções pode ser entendida isoladamente ou absolutizada. Mas, fundamentalmente, a Constituição, como afirmou Hans Peter Schneider, é direito político do, sobre e para o po p o l ític ít icoo . " 6 Este é um dos grandes problemas dos estudos jurídicos e constitucionais do Brasil na atualidade: a falta de uma reflexão mais aprofundada 11 7 sobre o Estado. 117 É neccssáriS que os juristas retomem a pesquisa so113. A busca da unidade pela Constituição não pode ser simplificada: o consenso é resultado de conflitos e compromissos com diferentes opiniões e interesses. O direito constitucional é um direito de compromissoê conflito. E neste sentido que se devem repercutir os pressupostos processuais sobre a interpretação material da Constituição. Vide Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsreclits der BimdesrepublikDeutschland, cit., pp. 5-6, e PêtPêt-ar ar Habe rle, " Die of fe ne Gese lls cha ft der Verf assu ngsi nter pret en Ein Beitrag zur pluralistischen und 'prozessualen' Verfassungsinterpretation", in Verfassung ais õffentlicher Prozeb — Materialien zu einer Verfassungstheorie der affenen Gesellschaft, pp. 177-178. Vide, tam bém , Márcio Augusto de Vasconcelos Diniz, Conspp. 180-193. tituição e Hermenêutica Constitucional, 114. Aconstitucionalização simbólica também rejeita a concepção da inexistência eueu- irre levân cia social da legisl ação care nte de efic ácia normat iva. As dispo siçõ es sim bó b ó l i c a s t ê m e f e i t o s so b r e a p o l í ti c a : r e t i r a m p r e s s õ e s d o s i s t e m a p o l í t i c o , d i m i n u i n d o Simbólica, as tensões sociais, entre outros. Cf. Marcelo Neves, A Constitucionaliz.ação pp p p . 4 2 , 5 1 - 5 2 , 8 6 - 9 0 e 132. 13 2. P a r a u m a i n t e r p r e t a ç ã o da C o n s t i t u i ç ã o c o m o s í m b o l o d a undStaatsrecht: unidade nacional, vide Ulrich Schcuner, "Verfassung", in Staatstheorie Gesammelte Schriften, cit., p. 174. 115. Hans Peter Schneider, "La Constitución - Función y Estructura", in Democracia v Constitución, cit., pp. 39 e 44- 47 ; e Már cio Aug ust o de Vasco ncel os Diniz , Constituição e Hermenêutica Constitucional, cit., pp. 182 -18 9. 116. Hans Peter Schneider, "La Constitución - Función y Estructura", in Democracia y Constitución, cit., pp. 39-4 3. Vide, em um sentido pró xim o, Pab lo Luc as Verdú, 1, pp. 37-41 e 49 -6 0, e Fri edr ich Müll er, Juristische Curso de Derecho Político, vol. 1, Methodik, cit., pp. 35, 89, 174 e 209 -2 11. 117. Vide, especialmente, as críticas e sugestões para uma teoria latino-americana do Estado de José Luís Fiori, "Para uma Crítica da Teoria Latino-Americana do Estado", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, pp. 33-3 7.


43

bre br e o assu as sunt nto, o, volt vo ltem em a se preo pr eocu cupa parr com co m uma um a Teor Te oria ia do Esta Es tado do.. Isto Is to se reveste de maior importância no caso do Estado brasileiro, que, além de tudo, é subdesenvolvido. Conhecer, assim, os obstáculos à atuação do Estado brasileiro e buscar alternativas para superá-los é fundamental,em nossa opinião, na sua (re)estruturação para a promoção do desenvolvimento. Em uma democracia, o ponto fundamental é entender o, povo po vo como co mo o suje su jeititoo da sobe so bera rania nia,,118 ou seja, deve haver uma completa identificação entre soberania estatal e soberania popular."9 Fortalecer o Estado brasileiro na superação do subdesenvolvimento, neste sentido, é também, em nossa opinião, fortalecer (para não dizer instaurar) o regime republicano e democrático da soberania popular no Brasil. A reestruturação deste Estado, para que possa superar o subdesenvolvimento, passa por um projeto nacional que, a nosso entender, tem seus fundamentos previstos na Constituição de 1988. Ela é, assim, o pres pr essu supo post stoo esse es senc ncia iall para pa ra a retom ret omad adaa da disc di scus ussã sãoo de um proj pr ojet etoo naci na cioonal de desenvolvimento. Afinal, segundo Peter Hãberle, a Constituição é também a expressão de certo grau de desenvolvimento cultural, um meio de auto-representação própria de todo um povo, espelho de. sua cultura e fundamento de suas esperanças.120

118. Vide Hcrmann Heller, "Die Souveranitât: Ein Beitrag zur Theorie des Staatsund Võlkerrechts", in Gcsammehe Schriften, pp. 95-99. Vide, tamb ém, Olivier Beaud, La Puissance de VEtat, pp. 24- 25 e 201. 119. "Staats und Volkssouveranitat sind identifizieit", in "Die Souveranitât", cit., p. 9 9 . 120. Peter Hãberle, Verfassungslehre pp. 83-9 0. ais Kulturwissenschaft,

Capítulo 2

O ESTADO PROMOTOR DO

DESENVOLVIMENTO

2.1 Histórico das teorias do desenvolvimento. 2.2 Desenvolvimento Desenvolvimento ou modernização? 2.3 O Estado desenvol.vimentista. desenvol.vimentista. 2.4 Desenvolvimento Desenvolvimento e políticas públicas. 2.5 A retomada do debate sobre o desenvolvimento. desenvolvimento.

2.1 Histórico das teorias do

desenvolvimento

A visão estática da economia, predominante entre os autores neoclássicos da Escola Marginalista1 e sua análise funda fun dada da no individualismo metodológico é abalada, no século XX, com a crescente preocupação em torno da noção de desenvolvimento. Desde a abordagem pion pi onei eira ra de Schu Sc hump mpet eter er,, j á em 1911, ente en tend ndee-se se o dese de senv nvol olvi vime ment ntoo como um processo de mudanças endógenas da vida econômica, que alteram o estado de equilíbrio previamente existente.2 Com Keynes, as mudanças na economia vão ser compreendidas a partir da sua severa crítica, de 1926, aos pressupostos teóricos e metodológicos dos neoclássicos3 e da sua defesa da expansão da atuação do Estado na economia como meio de evitar o colapso das economias capitalistas.4 Nest Ne stee cont co ntex exto to de cres cr esce cent ntee inte in terv rven ençã çãoo estat est atal al e de muda mu danç nçaa nos pres pr essu supo post stos os da teor te oria ia econ ec onôm ômic ica, a, vári vá rios os auto au tore ress vão vã o se pre p reoc ocup upar ar com co m as questões ligadas ao crescimento e ao jdesenvolvimento econômicos. 1. Sobre as concepções da Escola Marginalista, vide Antônio José Avelãs Nunes, Noção e Objecto da Economia Política, pp. 36-47. 2. Joseph Alois Schumpeter, Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung: Eine Untersuchung über Unternehmergewinn, Unternehmergewinn, Kapital, Kredit, Zins und den Konjunkturseria o cha zyklus, pp. 95-96. O agente dinâmico destas muda nças , para Schum peter , seria mado "empresário inovador" (idem, pp. 110-139). 3. John Maynard Keynes, "O Fim do 'Laissez-Faire'", in John Maynard Keynes, pp p p . 11 1- 12 4. 4. John Maynard Keynes, Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, Capítulo 24, especialmente pp. 287-291.

46


Uma das teorias que mais influenciou a elaboração de políticas de desenvolvimento no Brasil foi a teoria dos pólos de crescimento (ou de i desenvolvimento), do francês François Perroux.5 De acordo com ela, a aparição de uma indústria nova ou o crescimento de uma indústria existente difunde-se, o que faz com que, ao longo de grandes períodos, sejam espalhadas transformações que facilitam o surgimento de novas indústrias e a continuidade na difusão das inovações No entanto, o crescimento não ocorre em todos os lugares, mas em pólos de desenvolvimento, com intensidades variáveis, de onde expande seus efeitos para pa ra o res r esto to da econ ec onom omia ia..6 Em um pólo industrial complexo, aglomerado geograficamente e em crescimento, intensificam-se as atividades econômicas, que geram também disparidades regionais. O pólo de desenvolvimento modifica seu ambiente geográfico imediato e, se é poderoso, toda a estrutura da economia nacional a que integra. O crescimento do mercado no espaço, quando se origina da comunicação de pólo pó loss de cres cr esci cime ment ntoo terr te rrititor oria ialm lmen ente te aglo ag lome mera rado dos, s, não nã o é um cres cr esci ci-mento igualmente repartido, pois opera por meio da concentração de meios e pontos de crescimento de onde se irradiam as mudanças.7 Uma economia nacional em crescimento é fruto da combinação de elementos relativamente ativos (indústrias-motrizes, pólos industriais e atividades geograficame nte aglomeradas) e de elementos relativamente passivos (indústrias decadentes e regiões dependentes de pólos geograficamente aglomerados), com os primeiros induzindo os segundos ao crescimento.8 Além de Perroux, influenciaram, decisivamente, as políticas brasileirai de desenvolvimento o sueco Gunnar Myrdal e o norte-americano Albert Hirschman. Para Myrdal, a idéia de equilíbrio não se funda na observação da vida social. Os processos sociais tendem a se apresentar sob a forma de causação circular, ou seja, reações causais em cadeia, cumulativamente tendendo à concentração. A decisão econô5. François Perroux, UEconomie du XXe Siècle, Siècle, pp. 177-189. 6. Idem, ibidem, p. 178. O pólo de desenvolvimento é a unidade econômica motriz. Uma unidade é motriz quando exerce efeitos de avanço sobre as outras unidades com as quais se relaciona, desencadeando efeitos positivos, no sentido de transformar as estruturas para elevar o produto real global e as taxas de crescimento. A implantação de um pólo de desenvolvimento suscita uma série de desequilíbrios econômicos e sociais, que só podem ser minimizados e ordenados pela ação do Estado (cf. idem, pp. 202-205). 7. Idem, ibidem, pp. 186-187. 8. Idem, p. 188.

O ESTADO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO

47

mica é o ponto de partida de uma ação cujo resultado final pode ser uma modificação estrutural.9 Os efeitos da decisão econô'mica podem ser regressivos (backwash effects) ou propulsores (spread effects). Os país pa íses es subd su bdes esen envo volv lvid idos os cara ca ract cter eriz izar ar-s -see-ia iam m pela pe la f r a que qu e z a dos do s efei ef eito toss prop pr opul ulss ores or es,, c rian ri andd o ou ampl am plii ando an do desi de sigg ual ua l dade da dess int in t erna er nass e ntr nt r e rere giões destes países.10 O conhecimento destes efeitos possibilita a identificação dos fatores fator es que aumentam ou reduz em a capacidade de irradiação, possibilitando o planejamento, elaborado pelo Estado para a orientação do desenvolvimento econômico." Albert Hirschman propôs a teoria do crescimento desequilibrado: a meta do desenvolvimento não seria eliminar os desequilíbrios, mas mantê-los, pois seriam as tensões e desequilíbrios que induziriam o próp pr ópri rioo dese de senv nvol olvi vime ment nto, o, por meio me io da sua su a cont co ntín ínua ua e ince in cess ssan ante te supe su pe-ração. Para tanto, as inversões deveriam ser induzidas para promover o desenvolvimento, calculando-se os seus efeitos de transformação da economia.12 Para Albert Hirschman, existem dois tipos de cadeias de reação provocadas pela decisão de inversão: os efeitos de arrasto (backward linkage) e os efeitos de propulsão propul são (forward linkage). Os efeitos de arrasto fundam-se no fato de toda atividade produtiva não prim pr imár ária ia cria cr iarr cert ce rtaa proc pr ocur uraa de insu in sumo moss (mat (m atér éria ia-p -pri rima ma,, mãomã o-de de-o -obr bra, a, equipamentos, etc) para abastecê-la e os efeitos de propulsão no fato de que uma nova atividade produtiva pode significar insumos potenciais para novas atividades e empreendimentos. Ao adicionarem-se os dois efeitos em cada caso concreto, torna-se possível planejar as decisões de inversão em funç ão da capacidade capaci dade de provocar as modificaçõ modif icações es estruturais favoráveis ao desenvolvimento.13 A falta de interdependência e encadeamento das atividades produtivas seria uma das características mais marcantes das economias subdesenvolvidas, cujo exemplo mais notório são os enclaves de exportação.14 Apesar das influências de Perroux, Myrdal e Hiíschman, a teoria que fundamentou, fundamen tou, efetivamente, a política brasileira brasileira de desenvolvimento foi a teoria do subdesenvolvimento da CEPAL (Comisión Econômica 9. Gunnar Myrdal, Teoria Econômica e Regiões Subdesenvolvidas, 39-42.' 10. Idem, ibidem, pp. 44-50, 52 e 57. 11. Idem, pp. 103-111. 12. Albert O. Hirschman, La Estratégia dei Desarrollo Econômico, 13. Idem, ibidem, pp. 106-124. 14. Idem, pp. 114-116.

pp. 26 -3 7 e

pp. 73- 80.

48

CONS TITUI ÇÃO ECON ÔMICA E DESEN VOLVI MENTO

i

infl uência ia do pensame pen samento nto da CEPAL no de para América Latina). A influênc bate ba te polí po lítitico co bras br asililei eiro ro foi fo i enor en orme me entr en tree 1949 19 49ee 1964. As teses tes es da CEPAL CEP AL tiveram grande receptividade, pois davam fundamentação científica para a tradição intervencionista e industrialista existente no Brasil desde 1930. Especialmente a partir do Segundo Governo Vargas (1951-1954), a doutrina formulada pela CEPAL passou a ser vista como útil e importante para a reelaboração e fundamentação das políticas econômicas e da concepção de desenvolvimento, entendimento consolidado com a criação do Grupo Misto CEPAL-BNDE. Ac|oncepção do Estado como prom pr omot otor or do dese de senv nvol olvi vime ment nto, o, coor co orde dena nado do por meio me io do plan pl anej ejam amen ento to,, dando ênfase à integração do mercado interno e à internalização dos centros de decisão econômica, bem como o reformismo social, característicos do discurso cepalino, foram plenamente incorporados pelos nacional-desenvolvimentistas brasileiros. 15 Com o ldesenvolvimentismo, o Estado evolui de mero prestador de serviços para agente responsável pela transformação das estruturas econômicas, promovendo a industrialização. Além disso, incorpora-se/> ;>Estado ao pensamento social reformador. 16 Para a CEPAL, a jíolítica de desenvolvimento deve ser fundamentada em uma interpretação autêntica da realidade latino-americana, não pode po dend ndoo se limi li mita tarr a copi co piar ar mode mo delo loss extern ext ernos os.. 17 O estruturalismo busca destacar a importância dos "parâmetros não-econômicos", ou seja, devem-se compreender as estruturas sociais para se entender o com port po rtam amen ento to das vari va riáv ávei eiss econ ec onôm ômic icas as,, espe es peci cial alme ment ntee nas econ ec onom omia iass subdesenvolvidas. 18 15. Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econômico no Brasil, cit. , pp. 124125, 139-141 e 162; Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro, cit., Desenvolvimento, pp . 11 -29, -2 9, e L o u r d e s S ol a, Idéias Econômicas, Decisões Políticas: Estabilidade e Papulismo, pp. 62- 63, 70-7 1, 83-84, 88-89, 100-101 e 133-140. Sobr e a relação entre as propostas da CEPAL e os regimes populistas latino-americanos das décadas de 1950 e 1960, vide Octavio Rodríguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 288-29 8. 16. 16. Celso Furtado, "Subdes envolv iment o e Estado Democrát ico", in A Pré-Revolução Brasileira, pp. 73 e 77-78 ; Mari a Eugê nia Guima rães, Celso Furtado: Furtado: A Utopia da Razão - Um Estudo sobre o Conceito de Subdesenvolvimento (1945-1964), pp. 143147, e Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro, cit., pp. 7 e 43 1. Latino-Americano, 17. Raul Prebisch, Dinâmica do Desenvolvimento pp. 24 e 27-28; Raul Prebisch, "El Sistema Econômico y su Transformación", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, pp. 476- 478, e Celso Furtado, Brasil: A Construção Interrom pida, p. 79. Econômica, pp. 95-96 , 18. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento Latinoamericano y la Teoria dei e Osvaldo Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Desarrollo, pp. 6, 39 -40 e 94- 97.


49

A concepção do sistema centro-periferia é o que dá, segundo Octavio Rodríguez, a unidade do pensamento da CEPAL. O centro e a peri pe rife feri riaa cons co nstititu tuem em-s -se, e, hist hi stor oric icam amen ente te,, com co m o resu re sultltad adoo da prop pr opag agaç ação ão do progresso técnico na economia mundial. A economia periférica é especializada e heterogênea. Especializada porque a maior parte dos recursos produtivos é destinada à ampliação do setor exportador. As novas tecnologias são incorporadas apenas nos setores exportadores de prod pr odut utos os prim pr imár ário ioss e ativ at ivid idad ades es dire di reta tame ment ntee rela re laci cion onad adas as,, que qu e coex co exis is-tem com os setores atrasados dentro do mesmo país. Por isso, a periferia é heterogênea, pois nela coexistem setores atrasados com os de elevada produtividade (setores exportadores). Já a economia dos centros é diversificada e homogênea. No sistema econômico mundial, cabe à peri pe rife feri riaa prod pr oduz uzir ir e expo ex port rtar ar maté ma téri rias as-p -pri rima mass e alim al imen ento tos, s, deve de vend ndoo os centros produzir e exportar bens industriais. O conceito de centro-periferia demonstra a desigualdade inerente ao sistema econômico mundial, com a distância entre estes pólos tendendo sempre a aumentar. 19 Ligada ao conceito de centro-periferia está a formulação da idéia da deterioração dos termos de troca. Esta deterioração é uma tendência de longo prazo, inerente ao intercâmbio entre os produtos primários mais baratos da periferia com os produtos industrializados mais caros do centro. Com a deterioração dos termos de troca, a periferia perde part pa rtee dos do s frut fr utos os de seu próp pr ópri rioo prog pr ogre ress ssoo técn té cnic ico, o, tran tr ansf sfer erin indo do-o -oss parpa rcialmente para o centro. O impacto negativo da deterioração dos termos de troca no desenvolvimento da periferia revela-se nas flutuações cíclicas da economia mundial: nas fases de expansão, os preços dos prod pr odut utos os prim pr imár ário ioss sobe so bem m mais ma is,, mas ma s tamb ta mbém ém caem ca em mais mai s nas na s fase fa sess de declínio, perdendo mais na contração do que haviam ganho na expansão. Ouresultado concreto é a diferenciação dos níveis de renda e de vida entre o centro e a periferia. 2" 19. Raul Prebisch, "El Desarrollo Econômico de la América Latina y Algunos de sus Principales Problemas", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, pp. 99-1 00; Celso Econômico, cit., pp. 152 -15 3; Rau l Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento Prebisch, Capitalismo Periférico: Crisisy Transformación, pp. 37-4 1, 183-19 7 e 234243; Octavio Rodríguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 5-6, 25-2 8 e 245-247; Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro, cit., pp. 16-17; e Celso Furtado, Brasil: A Construção Interrompida, cit., pp. 61- 64. 20. Raul Prebisch, "El Desarrollo Econômico de la América Latina y Algunos de Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 10 7-11 4; sus Principales Problemas", in La Obra Raúl Prebisch, Dinâmica do Desenvolvimento cit., pp. 14-18 e 97Latino-Americano, 107; Raúl Prebisch, Capitalismo Periférico, cit., pp. 198-202 e 269 -270 , e Oct avi o Rodríguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 28-3 1 e 41- 58.

50

CONSTITUIÇÃO ECONÔMIC A E DESENVOLVIMENTO i

Os países latino-americanos cresceram impulsionados desde fora (desarrollo hacia afuera) pelo crescimento persistente das exportações. No N o enta en tant nto, o, segu se gund ndoo Preb Pr ebis isch ch,, não nã o have ha veri riaa mais ma is para pa ra a Amér Am éric ica' a'La Latitina na a alternativa entre continuar crescendo vigorosamente por meio do aumento das exportações ou crescer voltando-se para o mercado interno (.desarrollo hacia adentro), median med iante te a industrialização. industri alização. Para a CEPAL, a industrialização era o único meio para os países latino-americanos desenvolverem-se e aproveitarem as vantagens do progresso técnico. Deste modo, a condução deliberada do processo de industrialização era o eixo da política de desenvolvimento proposta pela CEPAL. 21 Para a economia liberal neoclássica, a concepção de desenvolvimento é evolucionista: o desenvolvimento ocorre gradual e espontaneamente, quando as instituições permitem o máximo de iniciativa individual. Além de excluir toda a vinculação da idéia de desenvolvimento a transformações sociais profundas, esta concepção ignora que o desenvolvimento espontâneo, sem esforço racional e deliberado por parte do Estado, é uma ilusão na Mnérica Latina. 22 Para a CEPAL, a superação do subdesenvolvimento requer uma política deliberada e de longo prazo, com decidida intervenção planificadora por parte do Estado. 23 21. Raúl Prebisch, "El Desarrollo Econômico de la América Latina y Algunos de la CEPAL, cit., pp . 100, 105 e sus Principales Problemas", in La Obra de Prebisch en la 115, e Octavio, Rodríguez, La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 1 52-1 54. Sobre a industrialização periférica como processo singular, vide Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro, cit., pp. 18-21. Para a crítica da con cep ção de industrialização latino-americana elaborada pela CEPAL, cuja especificidade decorreria, exclusivamente, de sua condição periférica, ou seja, de sua situação na divisão Tardio, internacional do trabalho, vide João Manuel Cardoso de Mello, O Capitalismo pp . 17, 2 0 - 2 3 , 8 9 - 9 5 e 17 5- 17 7 . P a r a u m a a n á l i s e d o p r o c e s s o d e i n d u s t r i a l i z a ç ã o p o r substituição de importações vide o clássico estudo de Maria da Conceição Tavares, , "A ug e e Dec líni o do Proc esso de Subs titu ição de Import ações no Brasil", in Da Substituição de Importações ao Capitalismo Financeiro - Ensaios sobre a Economia Brasileira, pp. 27-1 24, e Ant ôni o Jos é Avelã s Nune s, Industrialización y Desarrollo: La pp. 245-2 98. Economia Política dei "Modelo Brasileno de Desarrollo", 22. Raúl Prebisch, Dinâmica do Desenvolvimento cit. , p. 12; Latino-Americano, Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico, cit., p. 63; Os val do Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo y la Teoria dei Latinoamericano Desarrollo, cit., pp. 23-24; Raúl Prebisch, Capitalismo Periférico, cit., pp. 23-2 4; e Celso Furt ado, Brasil: A Construção Interrompida pp. 74-7 5. Econômico, cit., pp. 23. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento 283-284; Raúl Prebisch, "El Sistema Econômico y su Transformación", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., cit., pp. 466 -46 8; Octavio Rodríguez , La Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 177-1 80 e 184; e Rica rdo Biels chow sky , Pensamento Econômico Brasileiro, cit., pp. 151- 154.

O ESTADO PROMOTOR DO DESEN VOLVI MENTO

51

Agesar da defesa do intervencionismo estatal, é um grande equívoco afirmar que a CEPAL defendia a ampliação do papel do Estado até a eliminação do mercado e da iniciativa privada. Na realidade, a prop pr opos ostt a cepa ce palilina na busc bu scav avaa um cert ce rtoo equi eq uilílíbr brio io entr en tree Esta Es tado do e merc me rcad ado, o, visando a sua complementaridade. O sistema econômico propugnado pela pe la CEPA CE PAL L era e ra o de uma um a econ ec onom omia ia capi ca pita talilist staa de merc me rcad adoo com co m a prepr esença de um Estado intervencionista forte. Afinal, o mercado não pode ser o condutor do desenvolvimento. E incorreto, contudo, atribuir-lhe a responsabilidade pelas falhas do sistema econômico, pois ele é a ex pres pr essã sãoo dest de stas as m esm es m as falh fa lhas as.. Dest De stee modo mo do,, não nã o pode po demo moss impu im puta tarr a regulação da economia ao mercado, que também carece de horizonte social.24 O desenvolvimento é condição necessária para a realização do bemestar social. OEstado é, através do planejamento, o principal promotor do desenvolvimento. Para desempenhar a função de condutor do desenvolvi senvo lviment mento, o, o Ê Êst stad adoo deve ter ter autonomi auto nomiaa frent fr entee aos grupos grup os sociais, ampliar suas funções e readequar seus órgãos e estrutura. O papel estatal de coordenação dá a consciência da dimensão política da superação do subdesenvolvimento, dimensão esta explicitada pelos objetivos nacionais e prioridades sociais enfatizados pelo próprio Estado. 25 As reformas estruturais são o aspecto essencial da política econômica dos países subdesenvolvidos, condição prévia e necessária da polí po lítitica ca de dese de senv nvol olvi vim m ent en t o. C oor oo r dena de nand ndoo as deci de cisõ sões es pelo pe lo plan pl anej ejaa24. Raúl Prebisch, "El Sistema Econômico y su Transformación", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., p. 450 . Vide, ta mb ém , Raú l Pre bisc h, Capitalismo Periférico, cit., pp. 16-17 e 279, e Ad ol fo Gurr ieri , "Vigên cia dei Esta do Pla nif ica dor en en la la Crisis Actual", Revista de la CEPAL 31/201-217, esp. pp. 202-203. 25. Celso Furtado, "Subdesenvolvimento e Estado Democrático", in A Pré-Revolução Brasileira, cit., pp. 73- 77; Raúl Preb isch , Dinâmica do Desenvolvimento Desenvolvimento Latino-Americano, Desenvolvimento Desenvolvimento cit., pp. 76-82 ; Celso Furt ado, Teoria e Política do Econômico, cit., cit., p. 265; Raúl Prebisch, "El Sistem a Eco nôm ico y su Tra nsfo rma ción ", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 44 9- 45 3; Osv al do Sunk el e Pedr o Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano Latinoameric ano y la Teoria dei Desarrollo, cit., cit., pp. l i e 35-36; e Interrompida, Celso Furtado, Brasil: A Construção Interrompida, cit., pp. 29- 31 e 74 -75 . Vide, tamSubdesarrollo de la CEPAL, cit., pp. 180-1 82 e bé b é m , O c t a v i o R o d r í g u e z , La Teoria dei Subdesarrollo 280-282, e Adolfo Gurrieri, "Vigência dei Estado Planificador en la Crisis Actual", Revista de la CEPAL 31/ 201 -2 17, esp. p. 201. Para a crítica da visão cep alin a de Estado, vide José Luís Fiori, "Para uma Crítica da Teoria Latino-Americana do Estado", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 4-7 e 22.

52

CONSTITUIÇÃO ECONÔMI CA E DESENVOLVIMENTO i

mento, o Estado deve atuar de forma muito ampla e intensa para modificar as estruturas socioeconômicas, bem como distribuir e descentralizar a rejida, integrando, social e politicamente, a totalidade da população.26 - "- . '• •. A principal peculiaridade do Estado latino-americano é, para a CEPAL, o seu caráter periférico. O capitalismo periférico, segundo Raúl Prebisch, é fundado na desigualdade, que tem sua origem na apropriação do excedente econômico pelos detentores da maior parte dos meios de produção. Sua especificidade deve-se ao transplante de padrões de consumo, técnicas, ideologias, cultura e instituições dos centros para uma estrutura social totalmente diferente.27 O caráter periférico do Estado latino-americano implica, ainda, o fato de este Estado estar submetido a fatores "externos" que afetam sua atuação, com a presença de importantes núcleos de poder internos cujas decisões estão orientadas para pa ra o exte ex teri rior or.. A tare ta refa fa do Esta Es tado do lati la tino no-a -ame meri rica cano no é, para pa ra a CEPAL CE PAL,, superar esta condição periférica.28 2.2 Desenvolvimento

ou

modernização?

O desenvolvimento é um fenômeno com dimensão histórica: cada economia enfrenta problemas que lhe são específicos.29 Não existem fases de desenvolvimento pelas quais, necessariamente, passam todas as sociedades, seguindo os moldes da industrialização européia. O subdesenvolvimento é uma condição específica da periferia, não uma eta pa nece ne cess ssár ária ia do proc pr oces esso so de "evo "e volu luçã çãoo natu na tura ral" l" da econ ec onom omia ia.. O desenvolvimento e o subdesenvolvimen to são processos simultâneos, que se condicionam e interagem mutuamente, cuja expressão geográfica Econômico, cit., pp. 26. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento 262-265, 280-281, 284-286 e 300-301; Raúl Prebisch, "El Sistema Econômico y su Transformación", in La Obra de Prebisch en la CEPAL, cit., pp. 44 1, 455 e 47 5; e Celso Furtado, Brasil: A Construção Interrompida, cit., pp. 51 -5 2 e 74- 75. 27. Raúl Prebisch, Capitalismo Periférico, cit., pp. 14-15, 39 e 21 1-2 21. 28. Adolfo Gurrieri, "Vigência dei Estado Planificador en la Crisis Actual", Revista de la CEPAL 31/2 01- 217, esp. p. 204. Vide tamb ém, para a crítica destas co ncep ções, José Luís Fiori, "Para uma Crítica da Teoria Latino-Americana do Estado", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 22 e 36-37. Econômico, cit., p. 18, 29. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento e Brasil: A Construção Interrompida, cit. , p. 38.

I


53

concreta se revela na dicotomia da CEPAL entre centro e periferia. 30 Na N a conc co ncep epçç ão clás cl ássi sica ca de Cels Ce lsoo Furt Fu rtad ado: o: "O subd su bdee senv se nvol olvi vime ment ntoo é, port po rtan anto to,, um p roce ro cess ssoo hist hi stór óric icoo autô au tôno nomo mo,, e não nã o uma um a etap et apaa pela pe la qual qu al tenham, necessariamente, passado as economias que já alcançaram grau superior de desenvolvimento". 31 A economia subdesenvolvida não deve também ser considerada isoladamente do sistema de divisão internacional do trabalho em que está situada. A passagem do subdesenvolvimento para o desenvolvimento só pode ocorrer em processo de ruptura com o sistema, interna e exteriormente; afinal, "em suas raízes,_o subdesenvolvimento é um fenômeno nôm eno de dominação, dominação , ou seja, de natureza cultural e política". 32 Portanto, é necessária uma política deliberada de desenvolvimento, em que se garanta tanto o desenvolvimento econômico como o social, dada a sua interdependência. Deste modo, o desenvolvimento só pode ocorrer com a transformação das estruturas sociais. 33 Quando não ocorre nenhuma transformação, seja social, seja no * sistema produtivo, não se está diante de um processo de desenvolvimento, mas da simples modernização. Com a modernização, mantémse o subdesenvolvimento, agravando a concentração de renda. Ocorre assimilação do progresso técnico das sociedades desenvolvidas, mas limitada ao estilo de -vida e aos padrões de consumo de uma minoria priv pr ivilileg egia iada da.. Emb Em b o r a poss po ssaa have ha verr taxa ta xass elev el evad adas as de cres cr esci cime ment ntoo ecoec onômico e aumentos de produtividade, a modernização não contribui para pa ra melh me lhor orar ar as cond co ndiç içõe õess de vida vi da da maio ma iori riaa da popu po pula laçã ção. o. 34 O crescimento sem desenvolvimento, como já foi dito, é aquele que ocorre com a modernização, sem qualquer transformação nas estruturas econômicas e sociais. Assim, o conceito de desenvolvimento Econômico, cit. , pp. 30. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento 147-154 e 203, e Brasil: A Construção Interrompida, cit., pp. 40- 41, 47 -4 8; e 74- 75; Latinoamericano y la Teoria dei Osvaldo Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Desarrollo, cit., pp. 6, 32- 34 e 37; e Ric ar do Bie lsc how sky , Pensamento Econômico Brasileiro, cit., pp. 137- 140. Econômico, 31. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento cit., p. 197. 32. Idem, ibidem, p. 207 e pp. 254 e 303, e Octavio Ianni, Estado e Capitalismo, p. 2 0 4 . Latino-Americano, 33. Raúl Prebisch, Dinâmica do Desenvolvimento cit., pp. y la 20-22 e 28-31, e Osvaldo Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano Teoria dei Desarrollo, cit. , p. 39. 34. Celso Furtado, Brasil: A Construção Interrompida, cit., pp. 41- 45.

54


compreende a idéia de crescimento, superando-a. 35 As teorias do crescimento econômico dão ênfase à ação deliberada da política econômica do Estado para a manutenção de um ritmo expansivo que mantenha o pleno emprego. Contudo, suasjjr gocupações são exclusivamente econômicas, não analisam as condições ou conseqüências políticas, institucionais, sociais ou culturais do crescimento econômico. Obstáculos institucionais não são analisados, afinal, são problemas políticos ou jurídicos, não econômicos. O objetivo propugnado pelas teorias do crescimento econômico é fazer com que os países subdesenvolvidos, cujo problema probl ema se limita, para estas teorias, a uma maior ou menor capacidade de acumulação, alcancem o mesmo sistema econômico dos desenvolvidos. Em verdade, trata-se de uma aplicação de teorias elaboradas para os países desenvolvidos (neoclássicas ou keynesianas) na realidade socioeconômica completamente distinta dos países subdesenvolvidos. 36 / O grande desafio da superação do subdesenvolvimento é a transformação das estruturas socioeconômica e institucionais para satisfazer as necessidades da sociedade nacional. 37 Para a efetivação deste objetivo, segundo a proposta de Osvaldo Sunkel e Pedro Paz, é fundamental a participação social, política c cultural dos grupos tradicionalmente considerados como "objeto" do desenvolvimento, que devem tornar-se "sujeito" deste processo. 38 Podemos afirmar, então, que a_democracia também é essencial para o desenvolvimento. 39 35. Cf. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico, cit., pp. 101-104. 36. Albert O. Hírscman, La Estratégia dei Desarrollo Econômico, cit., pp. 3943, e Osvaldo Sunkel e Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoria dei Desarrollo, cit., pp. 24- 25 e 29- 32. 37. Sobre os obstáculos existentes no capitalismo dependente para a satisfação das necessidades das sociedades nacionais, vide Plínio de Arruda Sampaio Jr., Entre a Nação e a Barbárie: Os Dilemas do Capitalismo Dependente em Caio Prado, Florestan Fernandes e Celso Furtado, Furtado, pp. 89-9 6 e 203-2 06. 38. Cf. Osvaldo Sur.kel e Pedro Paz, El Subdesarrollo y la Latinoamericano Teoria dei Desarrollo, cit., pp. 37- 38. 39. Amartya Sen, Development as Freedom, pp. 146-1 59. Para a imp ortâ nci a da democracia na concepção dc desenvolvimento desenvolvida por Celso Furtado, vide Maria Eugênia Guimarães, Celso Furtado: A Utopia da Razão, cit., pp. 160, 175-17 6, 182, 187, 199 e 219-222. A estratégia de desenvolvimento proposta pela CEPAL tam bé b é m d e f e n d i a a d e m o c r a c i a c o m o f o r m a d e c o o r d e n a r as s o c i e d a d e s c o m p l e x a s d a pe r i f e r i a . A i n t e g r a ç ã o e c o n ô m i c a , fí s i c a c s oc i al d a s s o c i e d a d e s na c i o n a i s er a c o n s i d e rada como um requisito para o funcionamento da democracia plena. Ao mesmo tempo,

O ESTAD O PROM OTOR DO DES ENV OLV IMEN TO

55

A análise do caso brasileiro revela que o processo de desenvolvimento funda-se em decisões políticas. 4" O desenvolvimento econômico e social, com a eliminação das desigualdades, pode ser considerado como a_síntese dos objetivos históricos nacionais. 41 Podemos concluir com Francisco Francis co de Oliveira: a questão nacional é, essencialmente, essencial mente, a questão colocada pelo conceito de subdesenvolvimento. 42 2.3 O Estado

desenvolvimentista desenvolvimentista

Toda reflexão sobre a política de desenvolvimento exige que se refira ao Estado, inclusive para alterar as suas bases de sustentação e modificar a orientação do desenvolvimento excludente, levado a cabo especialmente após 1964. 43 E este é um dos grandes problemas dos estudos sobre o desenvolvimento brasileiro: a falta de umajgflexão mais aprofundada sobre o Estado. 44 Apesar da sua importância para o desenvolvimento, não existe uma análise sistemática sobre a questão institucional do Estado por parte dos teóricos desenvolvimentistas. A ênfase no papel do Estado é derivada de uma concepção da ação política em que a racionalidade técnica tinha um papel decisivo: o Estado formulava e concretizava a racionalidade mediante o planejamento e a polí po lítitica ca de dese de senv nvol olvi vime ment nto. o. 45 uma organização política democrática era condição para a aplicação de estratégias orientadas para a eqüidade social. A democracia e a eqüidade, para a CEPAL, reforçavam-se mutuamente. Cf. Adolfo Gurrieri, "Vigência dei Estado Planificador en la Crisis Actual", Revista de la CEPAL 31/20 1-217 , esp. pp. 214-216. 40. Octavio lanni, Estado e Capitalismo, cit., p. 214. Vide, tam bém , Sôn ia Draibe, Rumos e Metamorfoses: Metamorfoses: Um Estudo sobre a Constituição Constituição do Estado e as Alternativas da Industrialização Industrialização no Brasil, 1930-1960, pp. 19-20. 41. Cf. Fábio Konder Comparato, "Um Quadro Institucional para o Desenvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, p. 41 0. Ventu42. Cf. Francisco de Oliveira, "A Navegação Venturosa", in A Navegação rosa: Ensaios sobre Celso Furtado, p 37. Para uma análi se da sup era ção do subd ese nvolvimento como o problema político essencial do Estado nacional no pensamento de Furtado: A Utopia da Razão, Celso Furtado, vide Maria Eugênia Guimarães, Celso Furtado: cit., pp. 162-177. 43. Celso Furtado, O Brasil Pâs-"Milagre", cit., pp. 42 e 75- 79. Pâs-"Milagre", 44. Vide, especialmente, as críticas e sugestões para uma teoria latino-americana do Estado de José Luís Fiori, "Para uma Crítica da Teoria Latino-Americana do Estado", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 33- 37. 45. Cf. Adolfo Gurrieri, "Vigência dei Estado Planificador en la Crisis Actual", Revista de la CEPAL 3 1/201 -217, esp. pp. 201 -2 02 e 205 -20 6, e José Luís Fiori, "P ara

56

CONS TITUI ÇÃO ECONÔ MICA E DESENV OLVIM ENTO i

É, justamente, a condição do Estado desenvolvimentista como Estado periférico, na realidade, que exige que ele seja algo mais do que o Estado Social tradicional. A estrutura do Estado Social europeu e as intervenções keynesianas na economia são insuficientes para a atuação do Estado na América Améric a Latina. At A t eo r ia de JCeynes JCeynes valoriza, também, os centros nacionais de decisão para a obtenção do pleno emprego. Entretanto, se a luta contra o desemprego exige a atuação do Estado,' esta é muito mais necessária para promover as modificações estruturais essenciais para a superação do subdesenvolvimento. O papel do Estado na América Latina deve ser muito mais amplo e profundo do que nos país pa íses es centr cen trais ais.. 46 Especificamente em relação ao Estado desenvolvimentista brasileiro, precisamos destacar alguns pontos. A autonomia do Estado brasileiro nunca foi plena, dependendo âs inúmeras forças políticas heterogêneas e contraditórias que o sustentam. No entanto, segundo Sônia Draibe, é justamente esta heterogeneidade qúe lhe permitiu uma certa liberdade para exercer o papel de árbitro e regulador das relações sociais, legitimando-se poi' meio do caráter geral e universal atribuído à sua atuação. Embora seja uma autonomia limitada a um espaço político determinado, a direção do Estado brasileiro é impulsionada não pela buro bu rocr crac acia ia,, mas ma s pela pe la Pres Pr esid idên ênci ciaa da Repú Re públ blic ica, a, part pa rtic icul ular arme ment ntee após apó s a Revolução de 1930. O sentido da ação estatal dá-se pela hierarquização dos interesses sociais, definidos e articulados em suas políticas ou omissões. Não é uma direção autodeterminada, mas, também, não se reduz ao jogo das forças políticas, levando-se em consideração que a atuação do Estado altera constantemente as mesmas correlações de força que constituem sua base material. E foi precisamente esta direção do Estado, no contexto de uma esfera de atuação autônoma limitada, que propiciou, apesar das restrições, a realização de um projeto de desenvolvimento, fundado na industrialização e na tentativa de autonomia nacional. 47 A etapa decisiva de constituição do Estado brasileiro ocorreu a partir par tir da Rev R evol oluç ução ão de 1930. As tare ta refa fass a serem sere m enf e nfre rent ntad adas as eram e ram inúmeinú meuma Crítica da Teoria Latino-Americana do Estado", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, ci t. , pp . 1, 22 e 35. 4 6 . C e l s o F u r t a d o , Pequena Introdução ao Desenvolvimento: Enfoque pp. 29-30, e Ado lf o Gurri eri, "Vig ênci a dei Est ado Pla nifi cado r en la Interdisciplinar, Crisis Actual", Revista de la CEPAL 31/ 201- 217, esp. pp. 20 4-2 05 e 211. 47. Sônia Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 42- 45, 83 e 98- 100 .

O ESTADO PROMOT OR DO DES ENVO LVIM ENT O

57

ras: a centralização e unificação do poder estatal, a "estatização das relações sociais", quando os vários segmentos da sociedade passaram a buscar o Estado como locus privilegiado para garantir ou ampliar seus interesses, a intervenção econômica minimamente planejada, a construção construçã o de de um aparelho burocrático-administr burocrátic o-administrativo ativo etc. O destaque deve ser dado à simultaneidade de questões colocadas em um curto espaço de tempo para o Estado brasileiro, ligadas à construção de um Estado nacional e de um Estado intervencionista com estruturas institucionais típicas do capitalismo avançado. E esta simultaneidade explica, historicamente, muitos avanços e continuidades na estrutura estatal brasileira. 48 O Estado brasileiro constituído após a Revolução de 1930 é, portanto, um Estado estruturalmente heterogêneo e contraditório. É um Estado Social sem nunca ter conseguido instaurar uma sociedade de bem be m-es esta tar: r: mode mo dern rnoo e avan av ança çado do em dete de term rmin inad ados os seto se tore ress da econ ec onom omia ia,, mas tradicional e repressor em boa parte das questões sociais. Apesar de ser considerado um Estado forte e intervencionista é, paradoxalmente, impotente perante fortes interesses privados e corporativos dos setores mais privilegiados. 49 Entretanto, apesar das contradições e limitações estruturais, é um Estado que, para Celso Furtado, poderia terminar o projeto de formação nacional, ultrapassando, a barreira do subdesenvolvimento. 50 2.4 Desenvolvimento

e políticas

públicas

Com o advento do chamado Estado Social, governar passou a não ser mais a gerência de fatos conjunturais, mas, também, e sobretudo, o plan pl anej ejam amen ento to do f utu ut u r o, com co m o esta es tabe bele leci cime ment ntoo de polí po lítitica cass a médi mé dioo e longo prazo. Tornou-se corrente afirmar que, com o Estado Social, o government by policies vai além do mero mer o government by law do libera48. Idem, Ibidem, pp. 60-63, 77-80, 82 e 135-136. 49. Idem, pp. 60-61 e 254-259, e José Luís Fiori, "Por uma Economia Política do Estado Brasileiro", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Feste jada Crise do Estado, cit., pp. 146-15 1. 50. Cf. Francisco de Oliveira, "Viagem ao Olho do Furacão: Celso Furtado e o Desafio do Pensamento Autoritário Brasileiro", in A Navegação Venturosa , cit., pp. 76-82. Vide, neste sentido, especialmente Celso Furtado, Brasil: A Construção Inter11-13, 24- 25 e 28-3 5. Sobr e o pape l do Est ado para Cel so Furtado, rompida, cit., pp. 11-13, vide, ainda, Plínio de Arruda Sampaio Jr., Entre a Nação e a Barbárie, cit., pp. 172174, 187-189, 195-200, 220-221 e 224-225.

58

CONSTI TUIÇÃO ECONÔ MICA E DESENVOL VIMENTO i

lismo. A execução de políticas públicas, tarefa primordial do Estado, com a conseqüente exigência de racionalização técnica para a consecução dessas mesmas políticas, acaba por se revelar muitas vezes incom patí pa tíve vell com co m as inst in stititui uiçõ ções es clás cl ássi sica cass do Esta Es tado do Libe Li bera ral.l. 51 O Direito Constitucional acompanhou as mudanças políticas, sociais e econômicas. As Constituições liberais do século XIX tinham como fundamento a separação entre Estado e sociedade, sendo seu objetivo máximo a limitação do poder estatal. 52 Com o advento do Estado Social, as Constituições do século XX incorporaram em seus textos o conflito existente entre as forças sociais, buscando abranger toda uma nova série de direitos e matérias. Não foi à-toa que, desde a céle bre br e Cons Co nstititu tuiç ição ão de Weim W eimar, ar, de 1919, pass pa ssan ando do pela pe lass noss no ssas as Cons Co nstititu tuiições de 1934 e 1946, todas foram duramente criticadas por serem ideológicas, programáticas, compromissárias ou por não tomarem nenhuma decisão fundamental. Esta discussão amplia-se quando as Constituições tornam-se "Constituições Dirigentes", ou seja, quando passam a definir fins e objetivos para o Estado e para a sociedade, inclusive ' determinando a realização de várias políticas públicas. Uma das críticas mais comuns feitas à concepção de_Cojistituição_ ^Dirigente ^Dirigente é a de o texto constitucional constituciona l promover promo ver de tal lorma lo rma o dirigismo dirigi smo •estalai, que estaria pretendendo substituir o processo de decisão política. A Constituição Dirigente não estabelece uma linha única de atuação para a política, reduzindo a direção política à execução dos preceitos constitucionais, ou seja, substituindo a política. Pelo contrário, ela proc pr ocur ura, a, antes ant es de mais mai s nada na da,, esta es tabe bele lece cerr u m . f u nda nd a m ent en t o cons co nstititu tuci cioonal para a política. O programa constitucional não tolhe a liberdade do legislador ou a discricionariedade do governo nem impede a renovação da direção política e a confrontação partidária. Essa atividade de definição de linhas de direção política tornou-se o cumprimento dos fins que uma república democrática constitucional fixou em si mesma. Cabe ao governo selecionar c especificar sua atuação a partir dos fins consti51. Cf. Karl Mannheim, Liberdade, Poder e Planificação Democrática, pp. 152153; Fábio Konder Comparato, "Um Quadro Institucional para o Desenvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, cit., pp. 397 -39 9 e 407- 408, e "Planejar o Desenvolvimento: a Perspectiva Institucional", in Para Viver a Democracia, pp. p p. 9 6 - 1 0 0 ; e D i e t e r G r i m m , " D i e / . u k u n f t d e r V e r f a s s u n g " , in Die Zukunft der Verfassung, pp. 413-4 20. 52. Dieter Grimm, "Die Zukmill der Verfassung", in Die Zukunft der Verfassung, cit., pp. 403-410.

I O ESTADO PROMO TOR DO DESE NVOLV IMENT O

59

tucionais, indicando os meios ou instrumentos adequados para a sua realização. Desta forma, a Constituição dirigente não substitui a política, mas torna-se a sua premissa material.53 E, neste sentido, o próprio Canotilho, revendo algumas posições, afirma: "Alguma coisa ficou, po p o rém, ré m, da p rogr ro graa mati ma tici cida dadd e cons co nstititu tuci cion onal al.. Cont Co ntra ra os que qu e ergu er guer eram am as normas programáticas a 'linha de caminho de ferro' neutralizadora dos caminhos plurais da implantação da cidadania, acreditamos que os textos constitucionais devem estabelecer as premissas materiais fundantes das políticas públicas num Estado e numa sociedade que se pretendem continuar a chamar de direito, democráticos e sociais".54 No N o Esta Es tado do D e moc mo c r áti át i co de Dire Di reitito, o, a base ba se do Dire Di reititoo Admi Ad mini nist stra ra-tivo só pode ser o Direito Constitucional. O Direito Administrativo é o "Direito Constitucional concretizado". O Direito Constitucional esta bel b elee ce os p arâm ar âmee tros tr os do Dire Di reititoo Admi Ad mini niss trat tr ativ ivo. o. E inco in corr rret etoo acei ac eita tarr acriticamente conceitos e princípios pré-constitucionais só por estarem consolidados na doutrina administrativista, como salienta Antonio Reigada. A Constituição obriga a reformulação, mesmo que parcial, de todas as categorias do Direito Administrativo.55 Apesar disso, as relações entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo são, ainda, difíceis. Esta dificuldade vem desde a formação de ambas as disciplinas no século XIX e está marcada pela célebre frase de Otto Mayer: "O Direito Constitucional passa, o Direito Administrativo permanece" ("Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht").56 Ao mesmo tempo em que as Constituições do século XX incorporaram os conflitos sociais e econômicos e buscaram remodelar-se conjuntamente com as mudanças estruturais sofridas pelo Estado, o Direito Administrativo continuou preso aos mesmos moldes liberais do século XIX, entendendo o Estado como um inimigo. Nestes termos, fundados na cisão Estado e sociedade (= mercado), a única 53. José Joaquim Gomes Canolillio, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 193- 196 c 46 2-4 71. 54. Idem, ibidem, "Prefácio", pp. XXX. 55. Antonio Troncoso Reigada, "Dogmática Administrativa y Derecho ConstituConstitucional cional: El Caso dei Servido Público", Revista Espanola de Derecho l 57/87-164, esp. pp. 87- )8, c Paulo Otcro, "Constituição e Legalidade Administrativa: A Revolução Dogmática do Direito Administrativo", in Constituição Federal, 15 Anos: Mutação e Evolução ('omentários c Perspectivas, pp. 147-148. 56. Sobre as relações entre Direito Constitucional e Direito Administrativo, vide em Evolução, pp. 157-16 9. Odete Medauar, O Direito Administrativo

60


tarefa do Direito Administrativo é a defesa do indivíduo contra o Estado. 57 Assim, as formas clássicas do Direito Administrativo são, geralmente, insuficientes para as necessidades prestacionistas do Estado Social.58 Estas dificuldades são mais graves quando se constata que a realização dos programas constitucionais não depende dos operadores jurídicos, mas de inúmeros outros fatores, aumentando a margem de manobra da Administração Pública. A Constituição também depende da Administração Pública para ser concretizada. Este "protagonismo político" da Administração, como ressalta Paulo Otero, .está bem longe da tradição administrativista liberal. A necessidade de construção de um Direito Administrativo dinâmico, a serviço da concretização dos direito^fundamentais e da Constituição é cada vez mais necessária. 59 Entretanto, a partir da década de 1980, o planejamento e a política ^nacional de desenvolvimento foram totalmente abandonados pelo Estado. A atuação estatal caracterizou-se, desde então, como desprovida de uma diretriz global para o desenvolvimetito nacional. A política econômica limitou-se à gestão de curtíssimo prazo dos vários "planos" de estabilização econômica. Deste modo, o Poder Público foi incapaz de implementar políticas públicas coerentes, com superposição e consecução apenas parcial de diversos planos ao mesmo tempo. 611 É neste contexto que surge, no campo jurídico brasileiro, o debate em torno das políticas públicas, tendo por catalisador as possibilidades 57. Eros Roberto Grau, "O Estado, a Liberdade e o Direito Administrativo", in O Direito Posto e o Direito Pressuposto, pp. 257-2 64. Para um leva ntame nto histórico das origens do Direito Administrativo e do desenvolvimento da doutrina admiA dministrativo em Evolução, cit., pp. 13nistrativista, vide Odete Medauar, O Direito Administrativo . 60. í>8. Peter Badura, Verwaltungsrecht im liberal und im sozialen Rechtsstaat, pp. der Bundesrepublik 12-27, e Konrad Hesse, GrundzMge des Verfassungsrechts Deutschland, cit., pp. 93-94. Sobr e as mud anç as ocorrid as na com pr een são do princ í pi o da l eg a l i d a d e c o m a p a s s a g e m d o E s t a d o Li be r al p a r a o E s t a d o I n t e r v e n c i o n i s t a , vide, por todos, Mário Gomes Schapiro, "O Princípio da Legalidade no Estado de Bemdo Município de Porto Alegre 17/57Estar Social", Revista da Proeuradoria-Geral 76, esp. pp. 59-75. 59. Dieter Grimm, "Die Zukunft der Verfassung", in Die Zukunft der Verfassung, cit., pp. 434-437, ePaulo Otero, "('(instituição e Legalidade Administrativa: A Revolução Dogmática do Direito Administrativo", in Constituição Federal, 15 Anos: Mutação e Evolução - Comentários e Perspectivas, cit., pp. 148-1 51. 60. Sobre a crise fiscal do Hslndo brasileiro, vide, por todos, Monica Baer, O Rumo Perdido: A Crise Fiscal e Financeira tio Estado Brasileiro.

O ESTADO PROMOT OR DO DESE NVO LVIM ENTO

61

abertas pela Constituição de 1988, destacando-se os textos de Fábio Konder Comparato, 6 1 Eros Roberto Grau,62 José Reinaldo de Lima Lopes,63 Maria Paula Dallari Bucci,64 Luiza Cristina Fonseca Frischeisen65 e Guilherme Amorim Campos da Silva.66 A grande preocupação destes autores, ao contrário dos estudos nas ciências sociais, como iremos ver, dá-se em torno da concretização do programa constitucional e da reformulação das concepções tradicionais do nosso Direito Público, especialmente especialment e a reconstrução reconstruç ão do Direito Administrativo a partir da ação do Estado para a satisfação do interesse social.67 Não por acaso buscase definir, juridicamente, política pública como tendo por fundamento a necessidade de concretização de direitos por meio de prestações positivas do Estado,68 elaborando-se o conceito de que: "políticas públicas são os programas prog ramas de ação governamental governamen tal visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados".69 Aproximadamente no mesmo período, segundo Marcus ^.ndré Melo, passamos, nas ciências sociais, da_análise do Estado para a análise das políticas públicas, passagem esta que é fruto de uma tentativa 61. Fábio Konder Comparato, "Ensaio sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas", Revista de Informação Legislativa 138/39-48. 62. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., em várias passagens. 63. José Reinaldo de Lima Lopes, "Judiciário, Democracia, Políticas Públicas", Revista de Informação Legislativa 122/255-265, poste riorm ente republ icado , com alterações, sob o título de "Direito Subjetivo e Direitos Sociais: O Dilema do Judiciário no Estado Social de Direito", in Direitos Humanos, Direitos Sociais e Justiça, pp . 113143. 64. Maria Paula Dallari Bucci, "As Políticas Públicas e o Direito Administrativo", Revista Trimestral de Direito Público 13/134-144, e, espec ialmen te, da me sm a autora o livro Direito Administrativo e Políticas Públicas. 65. Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, Políticas Públicas: A Responsabilidade do Administrador e o Ministério Público. 66. Guilherme Amorim Campos da Silva, Direito ao Desenvolvimento, pp. 102104, 121-124 e 171-189. Guilherme Amorim destaca-se pela ligação que faz entre direito ao desenvolvimento e políticas públicas e pelo levantamento da visão do Supremo Tribu nal Feder al sob re políticas públi cas (cf. idem , pp. pp. 155-170). 67. Vide, por todos, Eros Roberto Grau, "O Estado, a Liberdade e o Direito Administrativo", in O Direito Posto e o Direito Pressuposto, cit., pp. 264 -26 6. 68. Maria Paula Dallari Bucci, "As Políticas Públicas e o Direito Administrativo", Revista Trimestral de Direito Público 13/ 134 -144 , esp. 135. 69. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo Administrativo e Políticas Públicas, cit., p. 2 4 1 , e " A s P o l í t i c a s P ú b l i c a s e o Di r e i t o A d m i n i s t r a t i v o " , ci t., t. , p p. 1 3 5 - 1 3 6 e 140. 14 0.

62


de substituição do Estado pela sociedade civil como centro das preocu paçõ pa ções es políti pol íticas cas e teór t eórica icas. s. 70 O que ocorreu foi o deslocamento deslocam ento do estudo ou do papel do Estado, bem como das concepções totalizantes, para uma discussão setorial de determinadas políticas. Isto se deve não apenas à maior especialização dos pesquisadores e formuladores políticos, mas, também, ao contexto de americanização da ciência política, de crise do desenvolvimentismo (e, conseqüentemente, do planejamento e do Estado), de crescente legitimidade das idéias liberais e seus pressu post po stos os meto me todo doló lógi gico coss indi in divi vidu dual alis ista tass e à ten t enta tatitiva va de subs su bstititu tuir ir o dire di reiito por instrumentos de análise econômica na compreensão do aparato estatal.71 Para Marcus Faro de Castro, buscou-se uma politização não institucional, fora da esfera estatal, uma espécie de "política antipolítica". 72 Embora o estudo das políticas públicas possa representar um grande avanço, como vimos, para a revisão dos pressupostos epistemológicos individualistas do Direito Administrativo, 73 não é possível promover ou compreender o papel do Estado no processo de desenvolvimento 70. Marcus André Melo, "Estado, Governo e Políticas Públicas", in O Que Ler na Ciência Social Brasileira (1970-1995), pp. 69 e 81-82. Par a um lev anta ment o dos trabalhos e tendências mais recentes no campo do estudo das políticas públicas na Alemanha, Inglaterra, Estados Unidos e França, vide os estudos reunidos na Revue Française de Science Politique, vol. 52, n. 1: 1: Olivi er Gira ud, "Une Eco le Allem and d'Analyse des Politiques Publiques entre Traditíons Etatiques et Théoriques", pp. 521; Andy Smith, "Grandeur et Décadence de 1'Analyse Britanníque des Politiques Pu bl b l i q u e s " , p p. 2 3 - 3 5 ; M a r c S my r l , " P o l i t i c s et P o l i c y d a n s le s A p p r o c h e s A m é r i c a i n e s des Politiques Publiques: Effets Institutionnels et Dynamiques du Changement", pp. 37-5 2; e Patrick Hass enteu feI e And y Smith, "Es so uff lem ent ou Seco nd Sou ffl e? L'Analyse des Politiques Publiques 'à la Française"', pp. 53-73. 71. Para a conceituação e crítica do chamado "individualismo metodológico", ou ,seja, a redução de todos os fenômenos sociais às ações intencionais/racionais dos indivíduos, pressuposto de análise de boa parte das doutrinas econômicas e, hoje, também, de setores das ciências sociais e do Direito, vide Leda Maria Paulani, "Hayek e o Individualismo no Discurso Econômico", in Lua Nova, n. 38, pp. 10 6-112; Ant ôni o Jos é y Desarrollo: La Economia Política dei "Modelo Avelãs Nunes, Industrialización Brasileno de Desarrollo", cit., pp. 11-13, 22 -2 4 e 113-1 16; e An tô ni o Jo sé Avelãs Nu N u n e s , Noção e Objecto da Economia Política, cit,. cit,.,, pp. 50 -8 4. 72. Cf. Marcus André Melo, "Estado, Governo e Políticas Públicas", in O Que Ler na Ciência Social Brasileira (1970-1995), cit., pp. 60- 65; e Mar cu s Faro de Castro, "Direito, Economia e Políticas Públicas: Relações e Perspectivas", in Ciências Sociais Hoje, pp. 202- 205. Para um pa no ra ma das mud anç as nas conc epçõ es, objet os e métodos da Ciência Política no final do século XX, vide, por todos, Klaus von Beyme, Theorie der Politik im 20. Jahrhundert: Von der Moderne zur Postmoderne. 73. Neste sentido, vide o inovador trabalho de Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Políticas Públicas, cit., pp. 241 -27 8.

O ESTADO PROMO TOR DO DESE NVOL VIME NTO

63

exclusivamente pelas políticas públicas. A&JJolítiças públicas são sem pre pr e prog pr ogra rama mass setor se toria iais. is. 74 O choque choqu e que existe se dá entre a visão visã o glo bal ba l e a de terr te rrititor oria ialilida dade de,, que qu e é a do dese de senv nvol olvi vime ment ntoo e do plan pl anej ejaamento, com uma visão setorial e fragmentada, que é a das políticas ^ públicas. 75 Para o estudo do desenvolvimento, com todas as suas possibilidades emancipatórias, não faz sentido a fragmentação da atual análise de polí po lítitica cass públ pú blic icas as.. O dese de senv nvol olvi vime ment ntoo i m p õe a nece ne cess ssid idad adee de repe re pennsarmos um planejamento abrangente. 76 Analisar o desenvolvimento por meio das políticas públicas só faz sentido se considerarmos o desenvolvimento nacional a principal política política pública, conforma ndo e harmonizando todas as demais. 77 Não Nã o é poss po ssív ível el,, a noss no ssoo ver, segu se guir ir a prop pr opos osta ta de rear re artiticu cula larr o DiDi reito público em torno torn o da noção de política polít ica pública. 78 Essa rearticulação : deve se dar em torno de uma renovada Teoria do Estado, com visão de totalidade, capaz de compreender as relações entre a política, a demo( cracia, a soberania, a Constituição e o Estado e baseada nos termos 79 • expostos por Hermann Heller. 74. Picrre Muller, Les Politiques Publiques, p. 23 . 75. Idem, ibidem, pp. 16-26. Sobre a questão da desagregação da Administração Pública, entendendo o Estado como um ente administrativo complexo sem centro, vide Pubbliche, pp. Massimo Severo Giannini, II Pitbblico Potere: Stati e Amministrazioni 78-87, e Joan Subirats, "Notas acerca dei Estado, la Administración y Ias Políticas Públicas", Revista de Estúdios Políticos 59/ 173 -19 7, esp. p. 189. A dis cus são sob re po p o l í t i c a s p ú b l i c a s e D i r e i t o , e m o u t r o s p a í s e s , c o m o a E s p a n h a , d á - s e n os m e s m o s moldes, buscando-se a substituição da centralidade da Administração Pública por estudos tnais contingentes, focados nos atores sociais e políticos que interferem na formulação e atuação da política concreta, com distintas racionalidades e interesses em dis pu p u t a , a l é m da c o m p a r a ç ã o d o s r e s u l t a d o s o b t i d o s p e l a s v á ri a s po l í ti c a s p ú b l i c a s . C f . Joan Subirats, "Notas acerca dei Estado, la Administración y Ias Políticas Públicas", Revista de Estúdios Políticos 59/ 173 -19 7, esp. pp. 189-195 . 76. Vide István Mészá ros, "Eco nomi a, Política e Temp o Disponível : Para Além do Capital", in Margem Esquerda: Ensaios Marxistas 1/116-124. 77. Fábio Konder Comparato, "A Organização Constitucional da Função Econômico e Intervenção do Estado na Ordem ConsPlanejadora", in Desenvolvimento titucional - Estudos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, pp. 78 e 82- 83, e Ero s Rob ert o Gra u, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 19 6-20 0. e Po78. Neste sentido, vide Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo líticas Públicas, cit., pp. 241 -25 1. 79. Vide, para maiores detalhes, Gilberto Bercovici, "A Constituição Dirigente e a Crise da Teoria da Constituição", in Teoria da Constituição: Estudos so.bre o Lugar da Política no Direito Constitucional, cit., pp. 133-13 8.

64

CONSTI TUIÇÃO ECON ÔMIC A E DESENV OLVIME NTO i

A proposta de Heller é a de uma Teoria do Estado atual, não seguindo o estilo das tradicionais Teorias Gerais do Estado alemãs, que part pa rtia iam m da idéi id éiaa de que qu e o Est Es t ado ad o é inv i nvar ariá iáve vell com co m cara ca ract cter erís ístitica cass cons co ns-tantes e caráter universal através do tempo e dos lugares. Heller defende învestigação da "específica realidade estatal que nos rodeia". A Teoria do Estado é, portanto, uma ciência da realidade, que estuda o Estado enquanto realidade, ou seja, enquanto formação real e histórica. 80 Busca compreender o Estado não a partir do direito que o constitui, mas pela sua ligação com realidade social. O Estado não pode ser visto como um setor isolado e independente de toda atividade social. Esta separação impede a compreensão do fenômeno estatal. Heller defende que o Estado seja estudado como a totalidade da vida social considerada do ponto de vista de uma ordenação territorial.81 2.5 A retomada do debate sobre o desenvolvimento A proposta de Hermann Heller ainda é, portanto, fundamental para a elaboração de uma nova Teoria do Estado, com a recuperação da total totalida idade de e da política. polít ica. Esta necessi nece ssidade dade de uma nova Teoria do Estado é ainda mais patente no caso do Estado Periférico Brasileiro.82 Afinal, como já afirmamos anteriormente, em nossa opinião este é, na atualidade, um dos grandes problemas dos estudos jurídicos e constitucionais no Brasil: a falta de uma reflexão mais aprofundada sobre o Estado. E preciso que os juristas retomem a pesquisa sobre o Estado, voltem a se ocupar com uma Teoria do Estado. Isto é da maior importância, especialmente no caso do Estado brasileiro que, além de tudo, é subdesenvolvido. E, como estamos vendo, toda reflexão sobre a polí po lítitica ca de dese de senv nvol olvi vime ment ntoo exig ex igee que qu e se refi re fira ra ao Esta Es tado. do.83 , 80. Her man n Heller, Staatslehre, pp. 12 -1 3, 57 -6 2, 76 e 81. Vide, também , Ulderico Giuridico: Hermann Heller e il Dibattito sulla Pomarici, Oltre il Positivismo Costituzione Weimariana, pp. 193-21 0. Cont ra a idéia de uma Teoria Geral do Est ad o enciclop édica, em que os "mode los " de Estado são fi xa do s de mo do apriorístico e sem consideração com a realidade, Vide, também, Sebastião Botto de Barros Tojal, Teoria Geral do Estado: Elementos de uma Nova Ciência Social, pp. 9-10, 14-16 e 136-14 0. . 81. Her man n Heller, Staatslehre, cit., pp. 117- 120 e 139 -14 0. 82. Antonio López Pina, "Hermann Heller y Espana", in Escritos Políticos, pp. 380-382, e José Luís Fiori, "Para uma Crítica da Teoria Latino-Americana do Estado", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 33-37. 83. Sobre a retomada do estudo do Estado e sua importância, vide Theda Skocpol, "Bringing the State Back In: Slratcgies of Analysis in Current Research", in Bringing the State Back In, pp. 3-7, 9-20 e 27-28.


65

Na N a j i t u a l i d a d e , o pape pa pell do Esta Es tado do na econ ec onom omia ia é cada ca da vez mais ma is contestado. Propõe-se um Estado neoliberal, pautado e condicionado pelo pe lo merc me rcad adoo , ou seja se ja,, a econ ec onoo mia mi a de m e r c a d o dete de term rmin inaa as deci de cisõ sões es polí po lítitica cass e jurí ju rídi dica cas, s, rela re latitivi viza zand ndoo a auto au tori rida dade de gove go vern rnam amen enta tal.l. 84 Criouse todo um discurso sobre o fim do Estado ou a redução deste a um, mero "ator local". 85 Apesar das tentativas de desmantelamento da denominada "revolução neoconservadora", 86 o Estado Esta do Social ou Intervencionista não foi substituído. Eliminar as funções assistencial e redistributiva do Estado seria deslegitimá-lo de maneira irreversível. 87 Além disso, a çhamada "Crise do Estado Social" é uma crise que não se limita ao economicismo dos aspectos financeiros da atuação estatal, mas que diz respeito à própria sociedade, que deve definir a maneira pela qual quer organizar - nas palavras de François Ewald - o seu contrato social, e a democracia. 88 Desta forma, apesar do neoliberalismo, a questão do desenvolvimento nacional, segundo constata José Luís Fiori, está ressurgindo. A retomada deste tema, interrompido durante o auge da "globalização" neoliberal, busca debater a viabilidade e os caminhos do desenvolvimento. Afinal, a falta de integração social, econômica e política continua exigindo uma atuação do Estado. Sem sua a restauração, não há como propor uma política de desenvolvimento. A crise do Estado brasileiro não pode ser confundida ou limitada à questão dos gastos públicos.89 As suas condicionantes são muito mais profundas, pois dizem 84. Cf. José Eduardo Faria, O Direito na Economia Globalizada, pp. 177-182 . O fim do Estado Nacional, para Paulo Nogueira Batista Jr. é um dos vários mitos da globalização. Vide, especialmente, Paulo Nogueira Batista Jr., "Mitos da 'Glo ba b a l i z a ç ã o ' " , in Estudos Avançados, pp. 154 -16 3 e 181. 85. Vide, por exemplo, Helmut Willke, Ironie des Staates: Grundlinien einer Staatstheorie polyzentrischer Gesellschaft, pp. 362- 372. 86. Sobre as teorias econômicas monetaristas, que dão fundamento à "Revolução Ne N e o c o n s e r v a d o r a " q u e se i n i c i a na d é c a d a d e 19 70 , v i d e A n t ô n i o J o s é A ve lã s N u n e s , Industrialización y Desarrollo: La Economia Pólítica dei "Modelo Brasileno de cit., pp. 41- 70. Desarrollo", 87. Francisco José Contreras Peláez, Defensa dei Estado Social, pp. 166-171. 88. François Ewald, UÉtat Providence, pp. 386 -38 7 e 542- 550. 89. Para a crítica da concepção neoliberal de "Reforma do Estado", que confunde a reestruturação do Estado com a mera diminuição de tamanho do setor público, vide, especialmente, José Luís Fiori, "Reforma ou Sucata? O Dilema Estratégico do Setor Público Brasileiro", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 113-116.

66


respeito à sua própria desestruturação, em especial no tocante aos pactos políticos que o sustentavam durante o desenvolvimentismo. 90 A concepção tradicional de um Estado demasiadamente forte no Brasil, contrastando com uma sociedade fragilizada, éfalsa, 91 pois pressupõe que o Estado consiga fazer com que suas determinações sejam respeitadas. Na realidade, o que há é a inefetividade do Direito estatal, com o Estado bloqueado pelos interesses privados. A conquista e am T plia pl iaçã çãoo da cida ci dada dani nia, a, no Bras Br asilil,, port po rtan anto to,, pass pa ssam am pelo pe lo fort fo rtal alec ecim imen ento to do Estado perante os interesses privados e pela integração igualitária da população na sociedade. A crise atual, por mais paradoxal que possa parecer, denota a necessidade de fortalecer o Estado: tanto para resistir aos efeitos perversos da globalização, controlar os desequilíbrios por ela gerados, como para pa ra enco en cont ntra rarr um cami ca minh nhoo para par a sair sai r da crise. cri se. 92 Desta forma, a falta de integração social, econômica e política continua exigindo uma atuação do Estado, inclusive para a conclusão do projeto de formação nacional, ultrapassando a barreira do subdesenvolvimento. 93 A tentativa de ela bora bo rarr uma um a polí po lítitica ca naci na cion onal al de dese de senv nvol olvi vime ment ntoo exig ex igee a pres pr esen ença ça ativ at ivaa e coordenado coord enadora ra do Estado Esta do nacional, nacion al, que desapareceu desapar eceu das consideraconsi derações governamentais com o neoliberalismo. A opção do Brasil não é se integrar na globalização ou se isolar de modo autárquico. A questão fundamental é se a integração dar-se-á a partir dos objetivos nacionais ou não. Diante dos desafios e ameaças trazidos pela globalização, precisamos de um projeto para o Brasil que sirva de substrato material para pa ra o dese de senv nvol olvi vime ment ntoo socia soc ial,l, polí po lítitico co e econ ec onôm ômic ico. o. 90. José Luís Fiori, "Reforma ou Sucata? O Dilema Estratégico do Setor Público Brasileiro", cit., pp. 109-113, e "Por uma Economia Política do Estado Brasileiro", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 154-158. 91. Marcelo Neves, "Entre Subintegração e Sobreintegração: A Cidadania Inexistente", Dados - Revista de Ciências Sociais, 37/ 253 -27 6, esp. p. 268. Vide, tam bé b é m , J o s é L u í s Fi or i, " P o r u m a E c o n o m i a P o l ít i ca d o E s t a d o B r a s i l e i r o " , in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 146-149. 92. José Luís Fiori, "Reforma ou Sucata? O Dilema Estratégico do Setor Público Brasileiro", cit., pp. 1Í5-118, e "Por uma Economia Política do Estado Brasileiro", in Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado, cit., pp. 158-159. 93. Vide, neste sentido, especialmente Celso Furtado, Brasil: A Construção Interrompida, cit., pp. 11-13, 24- 25 e 28- 35.


67

Dado, portanto, o caráter de dominação do fenômeno do subdesenvolvimento, a sua passagem para o desenvolvimento só pode ocorrer em processo de ruptura com o sistema internamente e com o exterior. Deske modo, é necessária uma política deliberada de desenvolvimento, em que se garanta tanto o desenvolvimento econômico como o social, que, apesar de interdependentes, não há um sem o outro. O desenvolvimento só pode ocorrer com a transformação das estruturas sociais, o que faz com que o Estado Desenvolvimentista deva ser um Estado mais capacitado e estruturado do que o Estado Social tradicional. E, àquejes que defendem a impossibilidade de instituição de um Estado promotor do desenvolvimento no Brasil, pelo fato de não termos sequer concretizado um arremedo de Estado Social, podemos res pond po nder er com co m esta es ta inus in usititad adaa pass pa ssag agem em de Alice no País das Maravilhas:94 "- Tome mais chá, disse a Lebre de Março para Alice, muito séria. - Ainda não tomei nenhuma xícara, respondeu Alice num tom ofendido, por isso não posso tomar mais. - Você quer dizer que não pode tomar menos, disse o Chapeleiro, é muito fácil tomar mais do que nada".95. Ou seja, não é o fato de não termos alcançado um Estado de BemEstar Social que nos impede de construir um Estado que possa superar a barreira do subdesenvolvimento. A questão da retomada do desenvolvimento no Brasil está intrinsecamente ligada, portanto, à "Crise do Estado Brasileiro". Sem repertsarmos como queremos estruturá-lo e quais devem ser os seus objetivos, não há como pensar em desenvolvimento. A Constituição de 1988 tentou estabelecer as bases de um pro je j e t o naci na cion onal al de des de s env en v olv ol v imen im ento to.. No enta en tant nto, o, a fal fa l ta de cons co nsen enso so em torno da própria Constituição é patente: todos os governos pós-1988 assumiram com o discurso da implementação e da concretização da Constituição, mas todos, sem exceção, praticaram, e praticam, o discurso das reformas constitucionais. Possuir uma Constituição em constante processo de reforma significa que não conseguimos obter um consenso mínimo para estabelecer, a partir das bases constitucionais, um pro pr o jet je t o naci na cion onal al de des de s env en v olv ol v imen im ento to.. 94. Devo esta sugestão a Mario Gomes Schapiro, que me chamou a atenção para a utilização da mesma passagem de Alice no País das Maravilhas por Eros Robe rto Grau em seu A Ordem Econômiça na Constituição de 1988, cit., pp. 199-2 00. Aind a sobre a especificidade do papel do Estado periférico brasileiro, vide Lenio Luiz Streck e José Luís Bolzan de Morais, Ciência Política e Teoria Geral do Estado, pp. 73-85 . Maravilhas, p. 99 - gri fos 95. Lewis Carroll, As Aventuras de Alice no País das Maravilhas, no original.

68

CONSTI TUIÇÃ O ECONÔMIC A E DESENVOL VIMENT O i

Esta reflexão sobre o Estado é ainda mais fundamental se levarmos em consideração a afirmação do historiador alemão Reinhart Koselleck de que uma das principais características do Estado moderno em seu processo de formação foi a de se arrogar o monopólio da dominação do futuro.96 Um Estado que abre mão de planejar o futuro, desta forma, abre mão, também, de uma das características fundamentais da sua própria estatalidade. Apenas com a reestruturação (para não dizer restauração) do Estado brasileiro poderemos concretizar o tão desejado projeto nacional de desenvolvimento, cujos alicerces estão prev pr evis isto toss na noss no ssaa Cons Co nstititt uiçã ui çãoo de 1988 - pass pa ssoo deci de cisi sivo vo em dire di reçã çãoo de nossa emancipação social.

96. Reinhart Koselleck, "Vergangene Zukunft der frühen Neuzeit", in Vergangene Zukunft: Zur Semantik geschichtlicher Zeiten, pp. 25-26.

Capítulo 3

(o PLANEJAMENTO

EA CONSTITUIÇÃO

DE 1988*

3.1 A Constituição e a experiência experiênci a do planejamento no Brasil. 3.2 Os obstáculos ao Planejamento I: a estrutura administrativa. 3.3 Os obstáculos ao Planejamento II: a redução do planejamento ao orçamento. 3.4 Os obstáculos ao Planejamento III: a reforma administrativa neoliberal. 3.5 A crise do Estado brasileiro e a crise do planejamento.

3.1 A Constituição e a experiência do planejamento planejamento no Brasil Desde as concepções da CEPAL (Comisión Econômica para América Latina), entende-se o Estado, por meio do planejamento, como o prin pr inci cipa pall prom pr omot otor or do dese de senv nvol olvi vime ment nto. o. Como já frisamos anteriormente, para desempenhar essa função, o Estado deve gozar de autonomia perante os grupos sociais, alargando suas funções e readaptando seus órgãos e estrutura. Tal papel de coordenação dá a medida da importância política da superação do subdesenvolvimento, através dos objetivos nacionais e prioridades sociais realçados pelo próprio Estado. O aspecto primordial da política econômica dos países subdesenvolvi dos são essas reformas estruturais - condição prévia e imprescindível da política de desenvolvimento. O Estado deve atuar de forma muito ampla e intensa, coordenandp decisões pelo pe lo p l anej an ejaa ment me nto, o, para pa ra modi mo difi fica carr as estr es trut utur uras as soci so cioe oeco conô nômi mica cas, s, assim como para promover a distribuição e a descentralização da renda, integrando a população social e politicamente. O planejamento coordena, racionaliza e dá uma unidade de fins à atuação do Estado, diferenciando-se de uma intervenção conjuntural * Publicado na obra coletiva Constitucionalizando Constitucional izando Direitos: 15 Anos da tuição Brasileira de 1988, Fer nan do Facury Scaf f (org.), pp. 305 -328.

Consti-

70

CONSTITUIÇ ÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO i

ou casuística.1 O plano é a express expr essão ão da política polí tica geral do Estado. Esta do. É mais do que um programa, é um ato de direção política, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera enumeração de reivindicações.2 E por ser expressão desta vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a ideologia constitucional adotada. O planejamento está, assim, sempre comprometido axiologicamente, tanto pela ideologia constitucional como pela busca da transformação do status quo econômico e social. Quando os interesses dominantes estão ligados à manutenção deste status quo, o planejamento e o desenvolvimento são esvaziados. Desta forma, não existe planejamento "neutro", pois se trata de uma escolha entre várias possibilidades, escolha guiada por valores políticos e ideológicos,3 consagrados, no caso brasileiro, no texto constitucional. Desta forma, o planejamento, ainda, deve ser compreendido dentro do contexto de legitimação do Estado pela capacidade de realizar objetivos pred pr edet eter ermi mina nado dos. s. O fu f u nda nd a men me n t o da idéia-d idé ia-dee plan pl anej ejam amen entt o é a pers pe rseg egui ui-ção de fins que alterem a situação econômica e social vivida naquele momento. E uma atuação do Estado voltada essencialmente para o futuro. 4 O planejamento, embora tenha conteúdo técnico, é um processo polí po lítitico co,, espe es peci cial alme ment ntee nas na s soci so cied edad ades es que qu e bus b usca cam m a tra t rans nsfo form rmaç ação ão das da s estruturas econômicas e sociais. Por meio do planejamento, é possível demonstrar a conexão entre estrutura política e estrutura econômica, que são interligadas. O planejamento visa à transformação ou à consolidação de determinada estrutura econômico-social e, portanto, de de1. Fábio Konder Comparato, "Planejar o Desenvolvimento: a Perspectiva Institucional", in Para Viver a Democracia, pp. 102-103. Para Ero s Grau , o pla nej amento não é uma modalidade de intervenção estatal, apenas qualifica a intervenção do na Estado, ao torná-la mais racional. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica Constituição de 1988, pp. 97-98 e 129-130. 2. Washington Peluso Albino de Souza, "Direito Econômico do Planejamento", in Estudos de Direito Econômico, pp. 65-6 6, e Luís S. Cabra l de Mon cad a, A Problemática Jurídica do Planeamento Econômico, pp. 206-20 9. 3. Octavio Ianni, Estado e Capitalismo, p. 170; Eros Rob ert o Gra u, Planejamento Econômico e Regra Jurídica, pp. 39-4 1; Wash ingt on Pelu so Alb ino de Souz a, "Direito Econômico do Planejamento", in Perspectivas do Federalismo Brasileiro, pp. 2Jurídica do Planeamento 3 e 31-32; Luís S. Cabral de Moncada, A Problemática Econômico, p. 46, e Fábio Konder Compa rato , "Um Quadr o Institucional para o Desenvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, p. 420 . 4. Octavio Ianni, Estado e Capitalismo, p. 170. Vide, tam bém , Karl Ma nn hei m, Liberdade, Poder e Planificação Democrática, pp. 49-5 0, e Eros Robe rto Grau, Planejamento Econômico e Regra Jurídica, cit., pp. 62- 65, 73- 76 e 251.

O PLA NEJ AME NTO E f, CON STI TUI ÇÃO DE 1988 1988

71

terminada estrutura política. O processo de planejamento começa e termina no âmbito das^çlações políticas, ainda mais em um regime federativo, como o brasileiro, em que o planejamento pressupõe um processo de negociação e decisão políticas entre os vários membros da Federação e setorçs sociais.5 Seguindo esta concepção política do planejamento, Celso Lafer pôde identificar três fases no processo de ela bora bo raçã çãoo de u m plan pl ano: o: a deci de cisã sãoo de plan pl anej ejar ar (uma (u ma deci de cisã sãoo polí po lítitica ca); ); a implementação do plano (também um fenômeno essencialmente político, relacionado à Administração Pública) e o plano em si (única fase que pode ser analisada sob enfoque técnico, com exame econômico do documento escrito).6 Portanto, o plano não configura mera peça técnica, mas é um documento comprometido com objetivos políticos e ideológicos. A experiência brasileira de planejamento antes da Constituição de 1988 é marcada por três grandes momentos, dos quais apenas um foi uma experiência bem-sucedida. Estes momentos são representados pelo Plano de Metas (1956-1961), pelo Plano Trienal (1962-1963) e pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979). O Plano de Metas vai ser elaborado a partir das conclusões, semelhantes em muitos aspectos, mas com discordâncias essenciais, especialmente, no tocante à abrangência do planejamento, de dois grupos de estudos reunidos aproximadamente na mesma época: a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos e o Grupo Misto BNDE-CEPAL. A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, sob a influência das concepções de Albert Hirschman, defendia a idéia do planejamento setorial ou seccional. A Comissão propunha a transformação dos pontos de estrangulamento em pontos de crescimento, mediante investimentos que irradiassem a expansão econômica para o resto do sistema. Desta maneira, o Estado deveria estabelecer prioridades e concentrar as inversões em programas concretos e detalhados, o que seria mais útil do que o pla p lann ejam ej amen ento to glob gl obal al da econ ec onom omia ia,,7 defendid defe ndidoo pela CEPAL. CEPAL. Já o Gru5. O autor que estudou de maneira mais aprofundada a ligação entre o planejamento e o processo político é Celso Lafer, com a sua tese The Planning Process and the Political System in Brazil: A Study of Kubitscheks Target Plan 1956-1961, republicada em português recentemente com o título JK e o Programa de Metas (19561961): Processo de Planejamento e Sistema Político Políti co no Brasil. 6. Cf. Celso Lafer, The Planning Process and the Political System in Brazil, cit., pp p p . 1 -3 . 7. Nelson Mello e Souza, "O Planejamento Econômico no Brasil: Considerações Pública, 18/25 -71, esp. pp. 45- 46; Ricard o Críticas", Revista de Administração

72


po Mi Miss t o BNDE BN DE-C -CEP EPAL AL,, coma co mann dad da d o por po r Cels Ce lsoo Furt Fu rtad ado, o, prep pr epar arou ou um diagnóstico global da economia Brasileira, com propostas para um programa de desenvolvimento. No entanto, a grande inovação proposta por po r est es t e grup gr upo, o, a idéi id éiaa do pla pl a nej ne j ame am e nto nt o glob gl obal al da econ ec onom omia ia,, nãô nã ô foi fo i implementada. 8 Apesar de não ter sido propriamente um plano global, o Plano de Metas foi a primeira experiência efetiva de planejamento no Brasil, dando sentido de unidade a todos os projetos e programas setoriais nele previstos. Os órgãos responsáveis pela formulação e execução do Plano de Metas foram superpostos ao sistema administrativo tradicional, o que evitou inúmeros desgastes políticos, mas contribuiu para a fragmentação da elaboração e implementação de políticas públicas. Apesar das falhas, devemos levar em conta a profundidade de seu im pact pa ctoo e seu valo va lorr ideo id eoló lógi gico co,, ao asso as soci ciar ar,, exit ex itos osam amen ente te,, plan pl anej ejam amen ento to a desenvolvimento.1-1 A inadequação da máquina administrativa tornou-se patente com o Plano de Metas. A Administração Pública brasileira, composta por uma estrutura ultrapassada, com superposição de competências e definição de políticas conflitantes, havia chegado ao seu limite. A criação do Conselho do Desenvolvimento e da chamada "Administração PaBielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro, pp. 152- 153 e 385- 386, e Lou rd es Sola, Idéias Econômicas, Decisões Políticas, cit., pp. 101-111. Vide, tam bém , Alb ert O. Hirschman, La Estratégia dei Desarrollo Econômico, cit., pp. 17-19, 57 e 20 3- 20 4. 8. Ignácio Rangel, Recursos Ociosos e Política Econômica, pp. 33-35; Octa vio Ianni, Estado e Capitalismo, cit., pp. 14-15; Nel son Mel lo e Sou za, "O Pla ne jam en to Econômico no Brasil: Considerações Críticas", Revista de Administração Pública, 18/ 25-71, esp. p. 46; Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro, cit., pp. 152-153 e 387-389, e Francisco de Oliveira, "Viagem ao Olho do Furacão: Celso Furtadó e o Desafio do Pensamento Autoritário Brasileiro", in A Navegação Venturosa: Ensaios sobre Celso Furtado, cit., p. 60 . 9. Carlos Lessa, Quinze Anos de Política Econômica, p. 27; Cels o Lafer , The Planning Process and the Political System in Brazil, cit., pp. 48 -5 0 e 68- 69; I gná cio Rangel, Recursos Ociosos e Política Econômica, cit., pp. 13, 13, 15, 18-19 e 34 -35 ; Oct av io Ianni, Estado e Capitalismo, cit., cit., pp. 26-28; Nelso n Mello e Souza, "O Pla nej ame nto Econômico no Brasil: Considerações Críticas", Revista de Administração Pública, 18/ 25-71, esp. pp. 44-53; e Lourdes Sola, Idéias Econômicas, Decisões Políticas, pp. 164-169. Sobre a implementação e os resultados do Plano de Metas, vide Carlos Lessa, Quinze Anos de Política Econômica, pp. 34-55; Celso Lafer, The Planning Process and the Political System in Brazil, cit., pp. 160- 210, e Ant ôni o José Avelã s Nu nes , Industrializaciôn y Desarrollo: La Economia Política dei "Modelo Brasileno de pp. 191-210 . Desarrollo",

O PLANEJAMENTO E f, CONSTITUIÇÃO DE 1988

73

ralela" para a implement imple mentação ação do Pl Planc^ de Metas demonstra demonst ra a desconexão desco nexão existente entre a estrutura da Administração Pública brasileira e o planejamento. nejame nto. Segundo Segund o Carlos Lessa, Lessa, durante o Governo Juscelino Kubitschek, foi utilizado o velho aparato estatal, com ajustes pragmáticos parc pa rcia iais is,, sem n e n h u m a rede re defi finn içã iç ã o glo g loba ball da estr es trut utur uraa do Esta Es tado do:: 10 "As desconexões presentes no quadro instrumental, assinaladas em seção anterior, acentuadas pelo pragmatismo do Plano de Metas, tendiam naturalmente a se tornar cada vez mais visíveis, na medida em que se superava a margem jurídica herdada dos decênios anteriores. Forjou-se, do pont po ntoo de vist vi staa soci so ciol ológ ógic ico, o, uma um a nova no va estr es trut utur uraa inst in stitituc ucio iona nal,l, com co m a pre p re-sença do Estado 'desenvolvimentista', sem as correspondentes mudanças no plano jurídico. Viu-se que este Estado se montou na prática, quase que à margem dos textos legais"." Ainda de acordo com Carlos Lessa, o Plano de Metas foi implementado por meio de uma combinação de fundos financeiros com em pres pr esas as e auta au tarq rqui uias as gove go vern rnam amen enta tais is,, c ombi om binn açã aç ã o esta es ta que qu e só obte ob teve ve êxito porque uma instituição, o BNDE, assumiu o papel de coordenação dos programas governamentais. O BNDE caracterizou-se pela vinculação de recursos públicos específicos, sob a forma de empréstimos, destinados para investimentos nos setores estratégicos da economia nacional. Além disso, compatibilizou e aprimorou as decisões e a execução dos vários programas setoriais do Plano de Metas. Administrativamente, o BNDE foi sobreposto à estrutura administrativa existente, para contornar vetos e barganhas políticas com o Congresso. 12 A preocupação com o planejamento fez o Governo Juscelino Ku bits bi tsch chek ek criar, cri ar, logo lo go no seu iníc in ício io,, o Con C onse selh lhoo do Dese De senn volv vo lvim imen ento to,, pelo pe lo Decreto n. 38.744, de I a de fevereiro de 1956. O Conselho tinha a função de elaborar, executar, coordenar e acompanhar a implementação do Plano de Metas, abrangendo a utilização de praticamente todos os 10. Cf. Carlos Lessa, Quinze Anos de Política Econômica, cit., pp . 99- 117 e 140-142. No mesmo sentido, vide Nelson Mello e Souza, "O Planejamento Econômico no Brasil: Considerações Críticas", Revista de Administração Pública, 18/25- 71, esp. pp. p p. 4 4 e 4 8 - 4 9 e S ô n i a D r a i b e , Rumos e Metamorfoses, pp. 84-85, 213- 215 e 244-248 . 11. Carlos Lessa, Quinze Anos de Política Econômica, cit.,1 p. 140. 12. Idem, Ibidem, pp. 104-105 e 111; Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, pp. 327- 329; Nelson Mel lo e Souza , "O Pla nej ame nto Econômico no Brasil: Considerações Críticas", Revista de Administração Pública, 18/ 25-71, esp. pp. 37-38 e 46, e Lourdes Sola, Idéias Econômicas, Econômicas, Decisões Políticas, pp. 115-119.

» 74

CONST ITUIÇ ÃO ECONÔ MICA E DESEN VOLVI MENT O i

instrumentos de política econômica. Seu propósito era constituir-se no formulador e coordenador da política econômica nacional, especialmente no tocante ao planejamento. No entanto, o Conselho do Desenvolvimento nunca conseguiu cumprir este objetivo, embora tenha obtido enorme sucesso na elaboração de programas setoriais específicos e no acompanhamento da execução do Plano de Metas. 13 Outra experiência de grande impacto simbólico foi o Plano Trienal, do Governo João Goulart. Elaborado em 1962 por Celso Furtado, este plan pl anoo pode po de ser cons co nsid ider erad adoo como co mo o pri p rime meir iroo inst in stru rume ment ntoo de orie or ient ntaç ação ão da política econômica global até então formulado, com sua proposta de reformas econômicas e de reformas de base. O Plano Trienal ressaltou as barreiras ao desenvolvimento e indicou como superá-las. Segundo Octávio Ianni, foi a "síntese mais completa de todas as ambições da polí po lítitica ca eco ec o nômi nô mica ca do Esta Es tado do no Bras Br asilil". ". A sua inte in tenç nção ão era er a a de com co m plet pl etar ar a con co n vers ve rsão ão da eco ec o nomi no miaa colo co loni nial al em eco ec o nomi no miaa naci na cion onal al,, com co m a tomada dos centros de decisão essenciais ao progresso autônomo pelo Estado brasileiro. Para o Presidente João Goulart, o plano serviria como um aglutinador político e deveria mobilizar setores estratégicos, obtendo, assim, credibilidade para o seu governo. As resistências sofridas dentro e fora do governo acabaram por auxiliar a minar a sua eficácia como instrumento geral de planejamento e guia da política econômica. A oposição de poderosas forças políticas, conjugada com o momento de instabilidade pelo qual passava o país, selou a não aplicação do Plano Trienal. Ainda segundo Octávio Ianni, "deixou de ser posto em prática um dos instrumentos mais eficazes na constituição do que poderia ser um capitalismo nacional". 14 A última experiência marcante deu-se no período da ditadura militar. O regime jurídico do planejamento, instituído pelo Ato Complementar n. 43, de 29 de janeiro de 1969 (com as modificações introduzidas pelo Ato Complementar n. 76, de 21 de outubro de 1969, e pelo Decreto n. 71.353, de 9 de novembro de 1972) concebia o plano como o programa de um determinado governo, tanto que a duração do Plano Nacional de Desenvolvimento era igual à do mandato do Presi13. Carlos Lessa, Quinze Anos de Política Econômica , cit., pp. 165 -16 6, not a 54; Nelson Mello e Souza, "O Planejamento Econômico no Brasil: Considerações CríPública , 18/25- 71, esp. pp. 48- 49; e Celso Lafe r, The ticas", Revista de Administração Planning Process and the Political System in Brazil, cit., pp . 70 e 113. 14. Octávio Ianni, Estado e Capitalismo, cit., pp. 20- 22.

I «

O PLAN EJAM ENTO E A CON STIT UIÇÃ O DE 1988 1988

75

dente da República (art. I a do Ato Complementar n. J-3, com redação modificada pelo Ato Complementar n. 76). O objetivo central era assegurar o crescimento econômico acelerado. A partir desse objetivo, os plan pl anos os naci na cion onai aiss de dese de senv nvol olvi vime ment ntoo fora fo ram m tota to talm lmen ente te impo im post stos os pelo pe lo • Governo Central, desprezando-se, completamente, a participação e colaboração dos entes federados. Por sua vez, o Congresso Nacional tinha um papel passivo, pois não podia votar propostas de planos que não fossem enfiadas pelo Poder Executivo, além de ter seu poder de emenda restringido: o Congresso tinha competência apenas para formular ressalvas ao plano, que poderiam ser acatadas ou não pelo Executivo, conforme o art. 2- do Ato Complementar n. 43, sob a alegação de que poderia comprometer o conjunto do plano. Como última restrição, passados noventa dias do envio do plano ao Congresso, o plano pode po deri riaa ser apro ap rova vado do por po r decu de curs rsoo de praz pr azo. o.15 Seguindo estes procedimentos, os militares elaboraram dois Planos Nacionais de Desenvolvimento: o I PND, aprovado pela Lei n. 5.727, de 04 de novembro de 1971, para o período de 1972 a 1974, e o II PND, aprovado pela Lei n. 6.151, de 4 de dezembro de 1974, para o período de 1975 a 1979. O II PND foi um amplo programa de investimentos estatais, com o objetivo de transformar a estrutura produtiva brasileira e superar a barreira do subdesenvolvimento. Buscou-se um novo padrão de industrialização, fortalecendo as indústrias de base e o capital nacional, além de investimentos nas áreas de energia e transportes.16 A distribuição de renda e os problemas sociais, no entanto, foram relegados a segundo plan pl ano, o, com co m a aleg al egaç ação ão ofic of icia iall do regi re gime me de que, qu e, com co m o cres cr esci cime ment ntoo econômico, a renda da população aumentaria.17 O II PND desconsiderou, no entanto, a reversão do ciclo de crescimento econômico, econômic o, o recrudescimento da inflação e as dificuldades externas. O resultado foi o recurso extremo ao financiamento externo, a desaceleração da economia e a desarticulação do plano a partir de 1977, com a crise econômica mundial. De acordo com Carlos Lessa, a estratégia do II PND estava 15. Sobre o regime do planejamento na ditadura militar, vide Eros Roberto Grau, Planejamento Econômico e Regra Jurídica, cit., pp. 144-149; Wash ingt on Pel uso Albin o de Souza, "Direito Econômico do Planejamento", in Estudos de Direito Econônhico, pp p p . 5 5 - 6 0 e 7 7 - 8 1 ; e F á b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " U m Q u a d r o I n s t i t u c i o n a l p a r a o De senvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, cit., pp. 415 -41 7. 16. Carlos Lessa, A Estratégia de Desenvolvimento, 1974-1976: Sonho e Fracasso, pp. 19-37. 17. Idem, ibidem, pp. 50-58.

76

CONST ITUIÇ ÃO ECONÔ MICA E DESEN VOLV IMENT O i

base ba sead adaa apen ap enas as na von v onta tade de de seus seu s for f ormu mula lado dore ress em e m tra t rans nsfo form rmar ar o Brasil Bra sil em uma potência emergente, buscando legitimar o regime ditatorial. Mas o resultado da tentativa de implantação do plano de qualquer modo em uma conjuntura conjuntu ra econômica desfavorável desfav orável foi o início do descolamento d escolamento do regime militar de suas bases empresariais de sustentação e a perda do controle sobre os agentes econômicos. 18 O insucesso do II PND marcou a última experiência de planejamento ocorrida no Brasil. Além do fracasso do II PND, não existe um regime jurídico do plan pl anej ejam amen ento to desd de sdee I a de janeiro de 1979, de acordo com a Emenda n. 11, de 13 de outubro de 1978, à Carta de 1969, que revogou os atos institucionais e complementares, entre os quais o Ato Complementar n. 43. 19 A partir da década de 1980, o planejamento foi totalmente abandonado pelo Estado. A atuação estatal caracteriza-se, desde então, como desprovida de uma diretriz global para o desenvolvimento nacional. A polí po lítitica ca econ ec onôm ômic icaa limi li mito touu-se se à gest ge stão ão de curt cu rtís íssi simo mo praz pr azoo dos vári vá rios os "planos" de estabilização econômica. Deste modo, o Poder Público foi incapaz de implementar políticas públicas coerentes, com superposição e implementação apenas parcial de diversos planos ao mesmo tempo. 20 Apesar da crise, na Constituição de 1988 foi prevista a obrigação da função funç ão de planejament planeja mentoo para o Estado Esta do em seu art. 174, 174, caput : "Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado". O Estado brasileiro, portanto, não pode se limitar a fiscalizar e incentivar os agentes econômicos privados. Deve também planejar. 21 O modelo de planejamento previsto na Constituição de 1988 visa à instituição de um sistema de planejamento com grande participação do Poder Legislativo e vinculação do plano ao orçamento e aos fins enunciados no texto constitucional. 22 Neste, estão estipuladas as bases 1974-1976, cit., pp . 18. Vide Carlos Lessa, A Estratégia de Desenvolvimento, em Crise: A Eco11-13, 17-18, 58-60 e 77-86, e Ricardo Carneiro, Desenvolvimento nomia Brasileira no Ultimo Quarto do Século XX, pp. 55-82 19. Cf. Washington Pcluso Albino de Souza, Primeiras Linhas de Direito Econômico, p. 311 . 20. Rui de Britto Alvares Affonso, "A Ruptura do Padrão de Financiamento do Setor Público e a Crise do Planejamento no Brasil nos Anos 80", in Planejamento e Políticas Públicas, pp. 37 -40 , 49 -5 3 e 60. 21. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 262-264. 22. Sobre as questões suscitadas pelo planejamento nas relações entre Governo e Parlamento (primado do político ou primado da administração, por exemplo) na Ale-

O PLA NEJ AME NTO E f, CON STI TUI ÇÃO DE 1988 1988

77

pa p a ra um p lan la n ejam ej amen ento to demo de mocr crát átic ico, o, com co m aume au ment ntoo da tran tr ansp spar arên ênci ciaa e controle sobre o gasto público, ao exigir coerência entre o gasto anual do governo e o planejamento de médio e longo prazos. A grande dificuldade situa-se na falta de vontade política para implementar novamente o planejamento estatal.23 Esta falta de vontade política em planejar é patente no descumprimento da determinação constitucional de estabelecimento d,e uma legislação sistemática do planejamento, conforme o art. r/4, 8 I a , que, até hoje, não foi elaborada. Ou seja, desde 1979, com a revogação dos atos institucionais e complementares, o Brasil não possui nenhuma lei que regule o planejamento nacional. Aliados a esta falta de vontade política, poderíamos, ainda, elencar três obstáculos estruturais ao planejamento na atual conjuntura histórica: a estrutura administrativa brasileira, a redução do planejamento ao orçamento e a reforma administrativa neoliberal. 3.2 Os obstáculos ao Planejamento I: a estrutura

administrativa

As formas clássicas do Direito Administrativo, muitas vezes, são insuficientes para as necessidades prestacionistas do Estado Social. E a Administração Pública brasileira está bem longe das exigências do desenvolvimento. Sua organização é tradicional, com modificações geralmente realizadas de maneira improvisada, mas sem uma transformação fundamental para que o Estado possa promover o desenvolvimento. A Administração Pública (e o Direito Administrativo) está voltada par p araa o mode mo delo lo libe li bera rall de prot pr oteç eção ão dos do s dire di reititos os indi in divi vidu duai aiss em face fa ce do Estado, não para a implementação dos princípios e políticas consagrados na Constituição.24 No plan pl anoo admi ad mini nist stra ratitivo vo,, a estr es trut utur uraa do Esta Es tado do bras br asililei eiro ro não nã o é nem um pouco unificada e coesa.25 As divisões internas da Administramanha, vide Dieter Grimm, "Die Gegenwartsprobleme der Verfassungspolitik und der Beitrag der Politikwissenschaft", in Die Zukunft der Verfassung, pp. 355-361. 23. Cf. Geraldo Biasoto Júnior, A Questão Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista, pp. 172- 173 . Vide, ta mb ém, Rui de Britto Álv ares Af fo ns o, "A Rup tur a do Pad rão de Fin anc iam ent o do Setor Públ ico e a Crise do Pla nej ame nto n i Brasil nos Anos 80", in Planejamento e Políticas Públicas, cit., pp . 62 e 64 . e Políticas Públicas, cit., 24. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo pp p p . X X X V I I - X L e 2 5 . 25. Sobre a questão da desagregação da Administração Pública, vide Massimo Severo Giannini, II Pubblico Potere: Stati e Amministrazioni Pubbliche, cit., pp. 7882.

78

CONSTITUIÇ ÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIM ENTO i

ção Pública constituem um sério entrave ao sucesso de uma política de desenvolvimento. Cada órgão administrativo é representante de interesses políticos distintos, com forças relativas diferenciadas a cada momento. Deste modo, é patente, segundo Sônia Draibe, a incapacidade de técnicos e burocratas estabelecerem a partir da Administração Pública a unidade das políticas econômicas e sociais do Estado. Esta unidade de direção é determinada pelas forças políticas que sustentam, em um equilíbrio instável, a Presidência da República. E a partir da Presidência que se supera, minimamente, a fragmentação interna da máquina administrativa, mobilizando-se, ao seu redor, setores técnicos e burocráticos capazes de dar um sentido à atuação estatal. No entanto, mesmo com uma Presidência forte, como a brasileira, a falta de um órgão planejador e coordenador com poderes efetivos faz com que se perp pe rpet etue uem m os conf co nflilito toss polí po lítitico coss no inte in teri rior or do Esta Es tado do.. E este es tess conf co nflili-tos, embora nem sempre comprometam os objetivos das políticas nacionais, sempre conseguem comprometer o ritmo das políticas de desenvolvimento, impedindo uma ação coordenada por parte do Poder Pú blic bl ico. o. 26 Este formato tradicional da Administração brasileira gerou um dos maiores obstáculos a uma estrutura voltada para o desenvolvimento, que é o mito da neutralidade da Administração Pública. Ou seja, a Administração é entendida como uma organização apolítica, simplesmente técnica. O Governo é político, não a Administração, gerando um excesso de formalismo sem sentido, em prejuízo da definição e execução do interesse público.27 A Administração Pública, para Maria Paula Dallari Bucci, deve ser reorganizada em torno da implementação de polí po lítitica cass públ pú blic icas as,, vinc vi ncul ulan ando do a est e stru rutu tura ra admi ad mini nist stra ratitiva va aos fins fi ns deterdet erminados constitucional e politicamente. Esta reestruturação, apesar de ter seus aspectos gerenciais, não é um problema de gestão, mas uma questão eminentemente política.28 26. Sônia Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 50- 55 e 233- 234, e Mar ia Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo Administrativo e Políticas Públicas, cit., pp. 264 -26 9. 27. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Políticas Públicas, cit., pp . X L I I , 1 0 2 - 1 0 6 e 2 6 8. P a r a u m a a n á l i s e da s r e l a ç õ e s e n t r e A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a, Governo e política, vide Odcte Medauar, O Direito Administrativo em Evolução, cit., pp . 1 3 6 - 1 4 4 . 28. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo Administrativo e Políticas Públicas, cit., pp . X L I I , 3 8 - 4 0 , 2 3 7 - 2 3 9 e 2 4 1 - 2 4 4 .


79

3.3 Os obstáculos ao Planejamento II: a redução do planejamento ao orçamento A atividade do planejamento está prevista na Constituição (art. 174) como submetida ao princípio da legalidade^É a condição do plano enquanto lei, debatida e aprovada pelos representantes do povo, que dá o caráter democrático democráti co ao planejamento.29 Além disso, os governantes devem atuar obedecendo à hierarquia de prioridades e recursos fixada no plano, que, obviamente, pode ser adaptado às novas circunstâncias, servindo, assim, como orientação e coordenação efetiva da política governamental, evitando o desvio de poder e o privilégio de interesses part pa rtic icul ular ares es na A dmin dm inis istr traç açãã o. Dess De ssee mod mo d o , o pla p lane nejj amen am ento to é uma u ma pospo ssibilidade de controlar a atuação do Estado, pois deve definir a direção e o ritmo que esta irá tomar.30 A grande questão é a da vinculação do Poder Público ao planejamento por ele realizado. A doutrina consagrou a idéia de que o plane ja j a m e n t o é impo im posi sititivo vo para pa ra o Pode Po derr Públ Pú blii co e indi in dica catitivo vo para pa ra o setor set or priv pr ivad ado, o, 31 princípio hoje positivado no caput do art. 174 da CF. Em relação ao setor público, o principal modo de controle da atividade pl p l a n e jad ja d o r a é a vin v incu cula laçã çãoo do plan pl anoo ao orç or ç amen am ento to,, que qu e é, segu se gunn do Eros Er os Grau, um dado positivo do sistema brasileiro de planejamento.32 A realização do plano depende de sua previsão orçamentária, ainda que parcial. A implementação dos planos dá-se por. meio da realização dos investimentos públicos que devem estar explicitados nos orçamentos, executando de modo imediato ou a curto prazo os objetivos de médio e longo prazos contidos nos planos. Por isso, a preocupação do Constituinte de 1987-1988 foi a de modernizar os instrumentos orçamentários, buscando a integração en29. Eros Roberto Grau, Planejamento

Econômico

e Regra Jurídica,

cit., pp. 76-

78. 30. Cf. Sônia Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 37 1-3 72. 31. Eros Roberto Grau, Planejamento Econômico e Regra Jurídica, cit., pp. 2324 e 29-31. O planejamento é indicativo para o setor privado, mas não a atividade normativa e reguladora do Estado, previstas no mesmo art. 174, caput, da CF. Ali ás, não haveria nenhum cabimento na emanação de normas por parte do Estado que tam b é m n ã o s e a p l i c a s s e m a o s a g e n t e s p r i v a d o s . N e s t e s e n t i d o , v i d e F á b i o K o n d e r Comparato, "Regime Constitucional do Controle de Preços no Mercado", Revista de Direito Público 97/20. 32. Eros Roberto Grau, Planejamento Econômico e Regra Jurídica, cit. , pp. 189 s 252.

v

80


tre planejamento e orçamento a médio e longo prazos. 33 Para tanto, a Constituição de 1988 prevê três leis orçamentárias, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, que devem estar integradas entre si e compatibilizadas com o planejamento global (de acordo com o art. 165, § 4 a). 34 O plano plurianual, introduzido pelos arts. 165, I, e 165, § l a „da CF, tem por fundamento o encadeamento entre as ações anuais de governo (previstas no orçamento anual) com um horizonte de tempo maior (necessário para um planejamento efetivo). O problema do plano plurianual é a sua viabilidade, tendo em vista a inexistência de preocupação com o planejamento por parte dos governos pós-1988. Além disso, as suas relações com os outros planos previstos na Constituição não estão claras, apesar de o art. art. 165, 165, § 4°, 4°, determinar a suacom sua compat patibi ibiliza lização ção com os demais planos nacionais, regionais e setoriais previstos no texto constitucional. 35 A tendência recente com relação a este assunto é a redução do pla p lano no ao orça or çame ment nto. o. Os inst in stru rume ment ntos os de cont co ntro role le o rçam rç amen entá tári rioo do plapl anejamento previstos na Constituição favoreceram a limitação do plane jam ja m e n t o ao o rçam rç amen ento to por po r meio me io dos do s plan pl anos os plur pl uria ianu nuai ais, s, cujo cu jo exem ex empl ploo notório é o "Plano Brasil em Ação", do Governo Fernando Henrique Cardoso. Este "plano" se assemelha, estruturalmente, às primeiras ex peri pe riên ênci cias as de plan pl anif ific icaç ação ão dos do s gast ga stos os estat est atai aiss no Bras Br asilil,, dese de senv nvol olvi vida dass pelo pe lo DASP DA SP,, dura du rant ntee o Esta Es tado do N ovo: ov o: o Plan Pl anoo Espe Es peci cial al de Obra Ob rass Públ Pú bliicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (1939) e o Plano de Obras e Equipamentos (1943). Na concepção destes, "o orçamento era o plano traduzido em dinheiro". Ambos foram limitados à proposta orçamentária, sem garantir, efetivamente, os recursos para aua execução e sem fixar objetivos para a atuação do Estado. O plano foi reduzido a disciplinar as inversões públicas, estabelecendo as dotações a serem distribuídas 33. Cf. Geraldo Biasoto Júnior, A Questão Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista, cit., pp. 161- 162 e 172- 173. 34. Ricardo Lobo Torres, O Orçamento na Constituição, pp. 51 -52. Co mo mui to "bem afirma esse Autor, a lei de diretrizes orçamentárias, cujo objetivo é estabelecer metas e prioridades para orientar a elaboração da lei orçamentária anual, é de pouca utilidade. Na realidade, trata-se dc um instituto do sistema parlamentarista transplantado para o nosso presidencialismo, sistema no qual não tem muito sentido (idem, pp. 5561). 35. Geraldo Biasoto Júnior, A Questão Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista, cit., pp. 162-1 64. Vide, tam bém , Ric ard o Lo bo Torres, O Orçamento na Constituição, cit., pp. 53- 55.

O PLA NEJA MENT O E f, CONS TIT UIÇÃ O DE 1988 1988

81

pelo pe loss vário vár ioss Mi Mini nisté stéri rios. os. 36 O mesmo mesm o princípio foi seguido pelo Plano SALTE, no Governo Dutra e hoje é retomado pelo "Brasil em Ação". O planejamento não pode ser reduzido ao orçamento. E por um motivo' muito simples: porque perde sua principal característica, a de fixar diretrizes para a atuação do Estado. Diretrizes estas que servem também de orientação para os investimentos do âptor privado. O plano plur pl uria ianu nual al é uma um a simp si mple less prev pr evis isão ão de gast ga stos os,, que qu e p ode od e ocor oc orre rerr ou não, nã o, sem qualquer órgão de controle da sua execução e garantia nenhuma de efetividade. A redução do plano ao orçamento é apenas uma forma de coordenar mais racionalmente os gastos públicos, não um verdadeiro planejamento, voltado ao desenvolvimento, desenvolvime nto, ou seja, seja, à transformação transf ormação das estruturas socioeconômicas. Esta limitação da atividade planejadora exclusivamente às dotações orçamentárias é agravada pelas restrições impostas, recentemente, à atuação do Estado em todos os níveis pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000). Independentemente do mérito de buscar o controle dos gastos públicos, impedindo o seu des perd pe rdíc ício io,, esta est a lei, lei , visi vi sive velm lmen ente te,, impõ im põee u m a polí po lítitica ca de equi eq uilílíbr brio io orça or ça-mentário a todos os entes da Federação. A única política pública possível passa a ser a de controle da gestão fiscal. A Constituição não contempla o princípio do equilíbrio orçamentário. E não o contempla para não inviabilizar a promoção do desenvolvimento, objetivo objet ivo da República fixado fi xado no seu art. 3Ü, II. A implementação de políticas públicas exige, às vezes, a contenção de despesas, outras, gera déficits orçamentários. Não se pode restringir a atuação do Estado exclusivamente para a obtenção de um orçamento equilibrado nos moldes liberais, 37 inclusive em detrimento de investimentos na área social, que é o que faz a Lei de Responsabilidade Fiscal. 3.4 Os obstáculos ao Planejamento III: a reforma administrativa neoliberal

Com a crescente contestação do papel do Estado na economia, 38 os seus críticos buscaram a implementação de um Estado neoliberal, 36. Nelson Mello e Souza, "O Planejamento Econômico no Brasil: ConsideraPública, 18/ 25-7 1, esp. pp. 30- 32, e Sôn ia ções Críticas", Revista de Administração Draibe, Rumos e Metamorfoses, cit., pp. 104-1 08. 37. José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, pp. 720-7 21. 38. Neste sentido, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 19(88, cit., pp. 22-23, 30 e 36-48.

82


paut pa utad adoo e con co n dici di cioo nado na do p elo el o merc me rcad ado, o, ou seja se ja,, com co m a econ ec onoo m ia de mercado determinando as decisões políticas e jurídicas, relativizando a autoridade governamental. Ao mesmo tempo, patrocinou-se a reforma do Estado para promover o descomprometimento público em relação à economia, por meio da privatização, liberalização e desregulação, buscando a substituição do Estado Intervencionista por um Estado Regulador.39 Com esta substituição, o Estado deixa de prestar o serviço pú blic bl icoo mon mo n opo op o list li stic icam amen ente te e pass pa ssaa a regu re gula larr a sua su a pres pr esta taçã ção, o, fisc fi scal aliizando e garantindo a sua universalização. O Estado não deve ser mais o executor direto das atividades econômicas (inclusive dos serviços públ pú blic icoo s 40 ), mas apenas interfere indiretamente, regulando estas atividades. Segundo Vital Moreira, há uma relação inversa entre a atividade econômica do Estado e sua atividade regulatória: a redução do papel do Estado normalmente implica o aumento da regulação. 41 Esta foi a lógica da chamada "Reforma do Estado", promovida no Brasil entre 1995 e 2002, especialmente por meio de emendas à Constituição de 1988 e da criação de novos órgãos públicos, chamados de "agências", imitando a estrutura administrativa norte-americana. A Emenda Constitucional n. 19, de 1998, especialmente, buscou instituir a chamada "Administração Gerencial", cuja preocupação se dá em termos de eficiência e resultados, transplantando mecanismos da iniciativa privada para a Administração Pública e pautando a atuação do Estado pelo mercado. 42 Profissional e Administração Pública, pp. 39. Vital Moreira, Auto-Regulação 43-45. Vide, t;ambém, Vinícius Marques de Carvalho, "Regulação'a'e Serviços Públicos e Intervenção Estatal na Economia", in Regulação, Direito e Democracia, pp. 1315. 40. Para o entendimento do serviço público como espécie da atividade econômica em sentido amplo, concepção adotada neste texto, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 91-118. 41. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional, pp. 38-40; Florian o Peixo to de Azevedo Marques Neto, Regulação Estatal e Interesses Públicos, pp. 166- 168 e 183Profissional e Administração Pública, cit., pp. 185; e Vital Moreira, Auto-Regulação 37-39. , Administração 42. Adriana da Costa Ricardo Schier, A Participação Popular na Pública: O Direito de Reclamação, pp. 129-154. Dev emo s ressaltar que a Ref or ma Gerencial da Administração Pública brasileira foi promovida "de fora para dentro", obedecendo às diretrizes dos órgãos de financiamento internacionais, que exigiam uma estrutura administrativa "mais confiável" para que o País pâdesse atrair investimentos e PolítiPolítie capitais estrangeiros. Cf. Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo cas Públicas, cit., pp. 29- 30.


83

Os objétivos da Reforma Gerencial, segundo um de seus formuladores, o ex-Ministro Luiz Carlos Bressef Pereira, são aumentar a eficiência e a efetividade dos órgãos estatais, melhorar a qualidade das decisões estratégicas do governo e voltar a Administração para o cidadão-usuário (ou cidadão-cliente). A lógica da atuação da Administração Pública deixa de ser o controle de procedimentais (ou de meios) para pa ra ser paut pa utad adaa p elo el o cont co ntro role le de resu re sultltad ados os,, bus bu s cand ca ndoo a máx má x ima im a efief iciência possível. Para tanto, um dos pontos-chave da Reforma é atri buir bu ir ao admi ad mini nist stra rado dorr públ pú blii co part pa rtee da auto au tono nomi miaa de que qu e goza go za o admi ad mi-nistrador privado, com a criação de órgãos independentes (as "agências") da estrutura administrativa tradicional, formados por critérios técnicos, não políticos.43 Uma das propostas principais da Reforma do Estado foi, também, a privatização das empresas estatais brasileiras. A privatização, no Brasil, foi associada à delegação de serviços públicos à iniciativa privada. Com a venda das empresas estatais que detinham o monopólio da prestação do serviço público, transferiu-se, conjuntamente com a propriedade da empresa, a execução do serviço.44 A regulação passou a ocorrer de dois modos distintos: a regulação contratual, ou seja, por mçio do contrato de concessão entre o órgão regulador e o particular prestador do serviço público; e a regulação econômica setorial ( economic fiscal izaçãoo da prestação do serviço serviço dederegulation), pelo controle e fiscalizaçã sempenhada pela atuação da "agência" reguladora do setor.45 Com a Reforma do Estado, criaram-se duas áreas distintas de atuação para o Poder Público: de um lado, a Administração Pública centralizada, que formula e planeja as políticas públicas. De outro, os ór43. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit. , pp. 109-126. Para uma crítica ao gerencialismo da Reforma do Estado implementada no e PolítiBrasil, vide, entre outros, Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo cas Públicas, cit., pp. 32- 34. 44. Vinícius Marques de Carvalho, "Regulação de Serviços Públicos e Intervenção Estatal na Economia", in Regulação, Direito e Democracia, cit. , p. 16. regulation 45. Idem, ibidem., pp. 17-20. Para La Spina e Majone, a economic corrige defeitos internos ao mercado para garantir o seu normal funcionamento, ou seja, busca a eficiência econômica do mercado regulado. Já a social regulation tem uma perspectiva normativa, buscando corrigir efeitos colaterais ou externalidades da atividade econômica em campos como a saúde, meio ambiente, segurança no local de trabalho e direitos do consumidor. Não se trata de política social, mas de atendimento de alguns interesses difusos que podem atrapalhar o bom funcionamento do mercado. Cf. Antonio La Spina e Giandomenico Majone, Lo Stato Regolatore, pp. 38-48 .

84


gãos reguladores (as "agências"), que regulam e fiscalizam a prestação dos serviços públicos. 46 Isto contraria o próprio fundamento das políticas públicas, que é a necessidade de concretização de direitos por meio de prestações positivas do Estado, ou seja, por meio dos serviços públicos.47 Política pública e serviço público estão interligados, não podem ser separados, sob pena de esvaziarmos o seu significado. 48 Sintomática do espírito da Reforma do Estado, ainda, foi a substituição, no texto constitucional, dos beneficiários com relação aos serviços públicos: a coletividade foi substituída pelo usuário. O titular do direito de reclamação pela prestação dos serviços públicos (previsto no art. 37, § 3 a ,da CF) foi alterado pela Emenda n. 19, passando da população em geral para o consumidor. O cidadão, com a Reform Ref ormaa Gerencial, Geren cial, é entendido apenas como cliente, como consumidor. 49 Apesar disso, o repasse de atividades estatais para a iniciativa privada é visto por muitos autores como uma "republicização" do Estado, part pa rtin indo do do pres pr essu supo post stoo de que qu e o públ pú blic icoo não nã o é, nece ne cess ssar aria iame ment nte, e, esta es ta-tal.50 Esta visão está ligada à chamada "teoria da captura", que entende tão ou mais perniciosas que as "falhas de mercado" (market failures), as "falhas de governo" ( governme prove nientes da cooptação coop tação gove rnment ntfailure failuress ) provenientes 46. Cf. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit., p. 110, 110 , e F l o r i a n o P e i x o t o d e A z e v e d o M a r q u e s N e t o , Regulação Estatal e Interesses Públicos, cit., p. 20 1. ,i( 47. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 196-200, e Maria Paula Dallari Bucci, "As Políticas Públicas e o Direito Administrativo", Revista Tririiestral de Direito Público 13/1 35, esp . p. 135. 135. 48. Para uma reafirmação do conceito material de serviço público, entendido como atividade indispensável à realização e ao desenvolvimento da coesão e da interdependência social em um determinado momento histórico, portanto, concepção adaptad a às necessid ades de um país subde senvo lvid o com o o Brasil, vide Eros Robe rto Constitucional - Estudos em HomeGrau, "Constituição e Serviço Público", in Direito Constitucional nagem a Paulo Bonavides, pp. 252 -25 7 e 262- 267. 49. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit., pp . 109, 111-112, 115, 118-119 e 121-122. Para a crítica desta visão, vide Adriana da Costa Ricardo Schier, A Participação Participaç ão Popular na Administração Administra ção Pública, cit., pp. '153-154, 215-217 e 231-237. 50. Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit., pp. 81-94, e Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto, Regulação Estatal e Interesses Públicos, cit., pp. 174-194. Para a con ce pçã o de ativ idad es públ icas uão-e statai s (atividades como escolas, universidades, hospitais, centros de desenvolvimento científico e tecnológico, etc.) e das organizações que poderiam gerir estas atividades (chamadas de "organizações sociais"), vide Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania, cit., pp. 98-1 01 e 235 -25 0.


85

do Estado e dos órgãos reguladores para fins privados. No Brasil, esta idéia é particularmente forte no discurso que buscou legitimar a privatização das empresas estatais e a criação das "agências". As empresas estatais foram descritas como focos privilegiados de poder e a sua priv pr ivat atiz izaç ação ão torn to rnar aria ia públ pú blic icoo o Esta Es tado do,, ajém aj ém da cria cr iaçã çãoo de "agê "a gênc ncia ias" s" reguladoras "independentes"; órgãos técnicos, neutros, livres da ingerência política na sua condução. 51 Ora, sabemos que as "agências independentes" não são independentes. 52 E a regulação no Brasil não significa a "republicização" do Estado. 53 Pelo contrário, a regulação significou o desmonte da estrutura do Estado, o sucateamento do Poder Público e o abandono de qualquer possibilidade de implementação de uma } política deliberada de desenvolvimento nacional. 3.5 A crise do Estado brasileiro e a crise do planejamento

A questão da não retomada do planejamento no Brasil, no entanto, vai além dos obstáculos estruturais acima mencionados. Ela está ligada à crise do Estado brasileiro. Sem repensarmos o Estado brasileiro, como queremos estruturá-lo e quais devem ser os seus objetivos, não há como pens pe nsar ar em plan pl anej ejam amen entt o. A Cons Co nstititu tuiç ição ão de 1988 tent te ntou ou esta es tabe bele lece cerr as base ba sess de um proj pr ojet etoo naci na cion onal al de dese de senv nvol olvi vime ment nto. o. No enta en tant nto, o, a falt fa ltaa de consenso em torno dela impede que se implemente, a partir das bases constitucionais, tal projeto. Sem o mínimo consenso constitucional e sem compreender o Estado brasileiro, em toda sua especificidade de Estado periférico (e isso se reveste de maior importância no caso do Brasil, pois toda reflexão sobre a política de desenvolvimento exige 51. Vinícius Marques de Carvalho, "Regulação de Serviços Públicos e Intervenção Estatal na Economia", in Regulação, Direito e Democracia, cit., pp. 20- 22. Par a a ju j u s t i f i c a t i v a o f i c i a l , v i d e L u i z C a r l o s B r e s s e r P e r e i r a , Reforma do Estado para a Cidadania, cit., pp. 156-16 0. So br e as market failures e as government failures, vide Antonio La Spina e Giandomenico Majone, Lo Stato Regolatore, cit., pp. 15-1 7 e 117-1 26. 52. Sobre o par ado xo "ind epen dent agencies are not inde pende nt", vide. vide. Cass R. Sunstein, "Paradoxes of the Regulatory State", in Free Markets and Social Justice, pp. 285-286 e 293-294. Para outras críticas ao modelo de "agências" implementado no Brasil, vide Eros Roberto Grau, "As Agências, Essas Repartições Públicas", in Regulação e Desenvolvimento, pp. 25-28 . 53. Sobre esta questão, vide as ponderações de Luís Fernando Massonetto, "(Des)Regulação: Em Busca do Senso Perdido", in Direito Regulatório: Temas Polêmicos, | pp. 125- 136.

86


que se refira ao Estado 54 ), sem buscar sair do impasse em que nos encontramos, não há como pensar em planejamento. A crise do planejamento no Brasil, apesar da Constituição de 1988, só será superada com a reestruturação (para não dizer restauração) do Estado brasileiro, no contexto do tão necessário e adiado projeto nacional de desenvolvimento.

54. Para uma análise da recente retomada das discussões sobre a questão do desenvolvimento, vide José Luís Fiori, "De Volta à Questão da Riqueza de Algumas N a ç õ e s " , in Estados e Moedas no Desenvolvimento das Nações, pp . 11-14 e 40- 42. >

\

Capítulo 4

CONSTITUIÇÃO E SUPERAÇÃO DAS DESIGUALDADES DESIGUALDADES REGIONAIS * 4.1 O desenvolvimento desigual no Brasil e os institutos constitucionais para a superação dos desequilíbrios regionais/tf.2 A constitucionalização das Regiões e o federalismo regional. .4.3 O desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais como objetivos da República (art 3da CF) e o seu significado concreto.

4.1 O desenvolvimento desigual no Brasil e os institutos constitucionais para a superação dos desequilíbrios regionais

O objetivo do presente trabalho é analisar de que maneira a pro blem bl emát átic icaa dos dese de sequ quililíb íbri rios os regi re gion onai aiss do Bras Br asilil (a "Que "Q uest stão ão Regi Re gioonal") foi incorporada às proposições da Constituição de 1988. Para tanto, tivemos a preocupação de examinar os institutos constitucionais consagrados para a redução das desigualdades regionais (o modelo cooperativo de federalismo, os fundos de participação, o planejamento e a criação de regiões administrativas), ressaltando que o problema regional só será reequacionado adequadamente com a institucionalização polí po lítitica ca da Regi Re gião ão pelo pe lo Fede Fe dera ralilism smoo Regi Re gion onal al,, prop pr opos osto to e defe de fend ndii do por po r Paul Pa uloo Bona Bo navi vide des. s. Além Al ém disso di sso,, busc bu scam amos os dest de stac acar ar a impo im port rtân ânci ciaa concreta da constitucionalização do desenvolvimento e da diminuição das desigualdades regionais entre os objetivos fundamentais da Repú blic bl icaa (art. (ar t. 3e da CF), como parâmetro hermenêutico e de atuação do Estado. * Publicado, em sua versão original, como homenagem ao Professor Paulo Bonavides na obra coletiva Eros Roberto Grau e Willis Santiago Guerra Filho (orgs.), Direito Constitucional - Estudos em Homenagem a Paulo Bonavides, pp. 74- 107 . A homenagem que então rendemos ao Professor Bonavides é, aqui neste livro, mais do que reiterada. O tema foi, posteriormente, abordado de maneira mais abrangente no Relivro que resultou de nossa Tese de Doutorado: Gilberto Bercovici, Desigualdades gionais, Estado e Constituição.

88


O processo de desenvolvimento econômico no Brasil acabou transformando algumas Regiões em pólos de desenvolvimento e deixou outras em estagnação econômica. 1 Esta situação de desequilíbrio conserva dentro do mesmo território regiões com inúmeras disparidades: "A medula dessa questão é a seguinte: o Brasil é um extenso território ocupado de modo irregular, apresentando combinações diversas de fatores e recursos, em sistemas econômicos com distintas potencialidades; desenvolver simultaneamente êsses sistemas significa dividir em demasia os recursos e reduzir a intensidade média de crescimento do conjunto. Verifica-se, assim, que é necessário concentrar os recursos escassos nas regiões de maiores potencialidades, a fim de criar um núcleo suficientemente poderoso que sirva de base do desenvolvimento das outras regiões. Mesmo reconhecendo alguma verdade nessa idéia, a formulação geral do problema me parece incorreta. Abandonar regiões de escassos recursos e com rápido crescimento da população é perm pe rmititir ir q u e se crie cr iem m grav gr aves es prob pr oble lema mass para pa ra o fut fu t u r o do país pa ís.. Em um plan pl anoo de dese de senv nvol olvi vime ment ntoo é nece ne cess ssár ário io cons co nsid ider erar ar em c onj on j unto un to toda to da a 2 economia nacional". A preocupação do Estado brasileiro com a existência dos desequilíbrios regionais foi explicitada desde o Governo Epitácio Pessoa (1919-1922) e a Constituição de 1934. 3 No entanto, a chamada "Questão Regional" só ganhou importância no debate político nacional na década de 1950, sob a égide da Constituição de 1946, 4 com a concep1. Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, pp. 236- 241, e A Operação Nordeste, pp . 10 e 12-1 3. 2. Celso Furtado, Perspectivas da Economia Brasileira, p. 53. 3. Durante o governo de Epitácio Pessoa foi iniciada uma série de obras para combater as secas no Nordeste. Até então, o Governo Federal só havia criado a Inspetoria Federal de Obras contra as Secas (IFOCS), em 1909, que enviava verbas federais apenas em casos emergenciais de calamidade pública. Com Epitácio Pessoa, o Governo Federal destinou 2% da receita federal para obras contra as secas no Nordeste, de acordo com o Decreto Legislativo n. 3.965, de 25 de dezembro de 1919. Esse programa foi duramente criticado pelo então Governador de São Paulo, Washington Luís, pois o pr p r o g r a m a d e v a l o r i z a ç ã o do c a f é e s t a v a s e n d o p o s t o e m s e g u n d o p l a n o . O s u c e s s o r d e Epitácio, o mineiro Artur Bernardes, revogou o decreto legislativo e cortou os pagamentos abruptamente, alegando austeridade econômica, interrompendo as obras e de-, mitindo os empregados. Já a Constituição dc 1934, no seu art. 177, previa a elaboraçãò de um plano federal de combate às secas, com a reserva de 4% da receita federal para o combate às secas, dos quais 3% seriam gastos segundo um plano sistemático e 1% ser reservados para as emergências. 4. A Constituição de 1946 adotou uma série de dotações constitucionais para a pr p r o m o ç ã o d o d e s e n v o l v i m e n t o r e gi o n a l c m " á r e a s - p r o b l e m a " , c o m o a Am A m a z ô n i a ( "A rt . '

CONSTITUIÇÃO E SUPERAÇÃO DASi DESIGUALDADES REGIONAIS 89

ção de que a atuação estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o, o, desenvolvimento desenvo lvimento,, de acordo.com acordo .com as diretrizes elaboradas pela pe la C EP EPAL AL (Com (C omis isió iónn Econ Ec onôô mica mi ca para pa ra Amé Am é rica ri ca Lati La tina na). ). 5 Desde então, todas as Constituições brasileiras têm a preocupação de tentar consagrar instrumentos para a superação das desigualdade,s regionais. A Constituição de 1988 destaca-se pela importância dada à "Questão Regional" em seu texto, seja pelos dispositivos especificamente de interçsse regional, seja pela instituição definitiva do Federalismo Cooperativo como forma do federalismo brasileiro. O modelo cooperativo de organização federal é erigido sobre o fundamento básico da cooperação entre as unidades federadas, tendo por po r fina fi nalilida dade de o obje ob jetitivo vo naci na cion onal al do des de s env en v olv ol v ime im e nto nt o equi eq uililibr brad ado. o. Os prog pr ogra ram m as de dese de senv nvol olvi vime ment ntoo pass pa ssam am a ser s er não n ão apen ap enas as naci na cion onai ais, s, mas, mas , também, regionais e locais, envolvendo os vários entes federados. Para isso, devem-se organizar os meios de colaboração entre as diferentes entidades federativas, entre si e entre estas e o Poder Central. Em termos econômicos, substitui-se a mera distribuição de verbas pela busca de condições efetivas de produção de riquezas pelas várias unidades 199 - Na execução do plano de valorização econômica da Amazônia, a União aplicará, durante, pelo menos, vinte anos consecutivos, quantia não inferior a três por cento da sua renda tributária"), o Nordeste ("Art. 198 - Na execução do plano de defesa contra os efeitos da denominada sêca do Nordeste, a União despenderá, anualmente, com as obras e os serviços da assistência econômica a social, quantia nunca inferior a três por cento da sua renda tributária") e o Vale do São Francisco (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias: "Art. 2 9 - 0 Governo Federal fica obrigado, dentro dentro do prazo de vinte anos, a contar da data da promulgação desta Constituição, a traçar e executar um pl p l a n o d e a p r o v e i t a m e n t o t ot a l d a s p o s s i b i l i d a d e s e c o n ô m i c a s do ri o S ã o F r a n c i s c o e seus afluentes, no qual aplicará, anualmente, quantia não inferior a um por cento de suas rendas tributárias"). Sobre a importância da "Questão Regional" no debate político e jurídico a partir da Constituição de 1946, vide Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico , pp. 305 -30 6; Paul o Bona vide s, "O Plane jamento e os Organismos Regionais como Preparação a um Federalismo das Regiões", in A Constituição Aberta: Temas Políticos e Constitucionais da Atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões, pp. 368-36 9, e Wilson Can o, Desequilíbrios Regionais e Concentração Industrial no Brasil, 1930-1995, pp. 17-23. 5. Sobre a influência do pensamento da CEPAL na elaboração das políticas brasileiras de desenvolvimento entre 1950 e 1964, vide Ricardo Bielschowsky, Pensamento Econômico Brasileiro, pp. 11-29. A imp ort ân ci a dad a à atu açã o estata l no pensamento cepalino, que moldou o processo de desenvolvimento brasileiro, pode ser aferida das palavras de Octavio Rodríguez: "La necesidad de la acción estatal de contar con una política de desarrollo deliberada y coherente y de implementaria a través de la pl p l a n i f i c a c i ó n , so n t re s i d e a s - f u e r z a de i p e n s a m i e n t o c e p a l i n o e s t r e c h a m e n t e c o n e c t a d a s entre sí" ( La L a Teoria dei Subdesarrollo de la CEPAL, p. 184).

90


federadas conjuntamente. A revisão do federalismo busca o estabelecimento do "princípio da solidariedade funcional" entre as diferentes esferas de de competência competênc ia administrativa admini strativa (federal, estadual e municipal), municipal), instaurando um equilíbrio dinâmico com a abolição da rígida partilha de competências. Procura-se compatibilizar a autonomia de cada unidade i federada com a reserva de áreas exclusivas (competência indelegável) ou privativas (com possibilidade de delegação de poderes) e áreas de atuação comum, onde as entidades federativas agem de forma paralela ou concorrente: concorren te: a União Uniã o traçando as diretrizes gerais e os os entes federados federa dos suplementando-as.6 Podemos, seguindo estes elementos, adotar a definição dada por Enoch Rovira: "En poças palabras, y como punto de part pa rtid ida, a, p o d e mos mo s deci de cirr que qu e la divi di visi sión ón fede fe dera rall dei pode po derr no se enti en tien ende de ya como separación y mera yuxtaposición de esferas independientes y soberanas de gobierno, actuando cada una sobre un âmbito material prop pr opio io y excl ex clus usiv ivo, o, sino si no c omo om o cola co labo bora raci ción ón entr en tree los dive di vers rsos os cent ce ntro ross de gobierno en la consecución de objetivos de común interés, como part pa rtic icip ipac ació iónn de toda to dass Ias inst in stan anci cias as en un e s f u e r z o c onju on junt ntoo para pa ra el cumplimiento de todas aquellas funciones y tareas que redundan en be b e n e f i cio ci o dei todo to do,, y con él, de Ias prop pr opia iass part pa rtes es.. La sepa se para raci ción ón y la estanqueidad han sido sustituidas por lo que podemos designar como voluntad de colaboración, a impulso de Ias necesidades y exigencias de la realidad".7 Com estes pressupostos, retira-se a União das cômodas posições de abstenção ou omissão em relação aos problemas das unidades federadas.8 Há no Federalismo Cooperativo evidente erosão de alguns pode po dere ress dos do s ente en tess fede fe dera rado dos, s, mas ma s incr in crem emen enta ta-s -se, e, em comp co mpen ensa saçã ção, o, o 6. Washington Peluso Albino de Souza, "O Federalismo sob o Prisma Econômico", in Perspectivas do Federalismo Brasileiro, pp. 131-134, 155-161 e 169-171; Dal mo de Abreu Dallari, O Estado Federal, pp. 42-4 8; Fábio Kond er Com para to, "U m Quadro Institucional para o Desenvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, pp. 423 -42 4, "Planeja r o Des env olv ime nto : A Pers pect iva Institucional", in da Fu nç ão Para Vivera Democracia, pp. 119-121, e "A Organ iza ção Const ituc ional da Pianejadora", in Desenvolvimento Econômico e intervenção do Estado na Ordem Constitucional — Estudos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, pp. 81 e 83; e Celso Furtado, "No va Conc epç ão do Fede rali smo" , in O Longo Amanhecer: Reflexões sobre a Formação do Brasil, p. 45 . 7. Enoch Alberti Rovira, Federalismo y Cooperación en la Republica Federal Alemana, pp. 358- 359. 8. Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., p. 305.

CONS TITUI ÇÃO E SUPERA ÇÃO DASi DESIG UALDA DES REGIONAIS

91

âmbito e a intensidade de sua participação na vontade federal. Além disso, é justame jus tamente nte através do desenvolvimento desenvolvime nto das relações cooperativas que os entes federados conseguem manter-se, a despeito das eventuais tendências centralizadoras que possam surgir. 9 O Federalismo Cooperativo está em estreita relação corh o Estado intervencionist interven cionistaa (o chamado Estado E stado Social), que tem por objetivos,-entre outros, a igualação das condições sociais de vida e a redução das desigualdades socioeconômicas em todo o território nacional 10 (no nosso caso, iriclusive, por determinação expressa do art. 3 2 da CF, conforme veremos adiante). E justamente a exigência de solidariedade do Estado Social que fez com que fosse formulado um princípio de fidelidade federal fede ral que vincula a União e os entes federados, feder ados, condicionand condic ionandoo e orientando suas políticas na direção da diminuição das desigualdades sociais." Não é possível, porém, a uniformização das condições sociais de vida entre os vários entes federados se estes não tiverem capacidade suficiente (não apenas econômica, mas, também, política) para satisfazer plenamente todas as suas funções. Assim, a forma cooperativa de federalismo tem por objetivo fundamental a igualação da capacidade dos membros da Federação. 12 A autonomia dos entes federados perante a União pode se transformar em farsa quando faltam os recursos financeiros necessários à sua manutenção. 13 Conseqüentemente,'num Estado Federal, a decorrência direta da repartição de competências é a distribuição das fontes de recursos financeiros para equilibrar os encargos e as rendas das uni* dades federadas. federad as. 14 Além da discriminação rígida e tradicional das ren/ Federal 9. Enoch Alberti Rovira, Federalismo y Cooperaeión en la República Alemana, cit., pp. 54 -5 $. 10. Sobre a preocupação do Estado intervencionista com a integração, vide Madei Estado Contemporâneo, nuel García-Pelayo, Las Transformaciones pp. 40-4 6. Federal , 11. 11. Eno ch Albert i Rov ira , Federalismo y Cooperaeión en la República Alemana, cit. , p. 21. 12. Idem, ibidem, pp. 379-380. 13. Goffredo Telles Jr., "Discriminação Constitucional de Fontes de Receita Tri bu b u t á r i a " , Revista de Direito Público 4/ 12 5-1 44, esp. p. 132, e Hein z Lau fer , "O Ordenamento Financeiro no Estado Federativo Alemão", in O Federalismo na Alemanha, pp. 139-14 1. ; 14. Washington Peluso Albino de Souza, "O Federalismo sob o Prisma Econômico", in Perspectivas do Federalismo Brasileiro, cit., pp. 124-1 30; Da lm o de Abr eu Dallari, O Estado Federal, cit., pp. 18-23, 39-42 , 59 -6 2 e 69- 71; e José Afons o da Positivo, pp. 100- 102 e 475 -48 1. Silva, Curso de Direito Constitucional

92

CONSTIT UIÇÃO ECONÔMIC A E DESENVOLV IMENTO i

das por fontes, o Federalismo Cooperativo caracteriza-se por realizar a distribuição da receita pelo produto arrecadado, ou seja, a participação de entes federativos na receita dos outros entes. 15 Desta maneira, para compensar a fragilidade econômico-financeira dos Estados e Municí pios pi os em rel re l ação aç ão à Uniã Un ião, o, inst in stititui uiuu-se se o m ecan ec anii smo sm o das tran tr ansf sfer erên ênci cias as intergovernamentais da receita tributária, pela partilha de parcelas das receitas arrecadadas pela União e Estados. No t ocan oc ante te à des d estitina naçã çãoo de verb ve rbas as para pa ra a di d i minu mi nuii ção çã o dos dese de sequ quiilíbrios regionais, a técnica utilizada na Constituição de 1988 é a da par pa r tici ti cipa paçã çãoo por po r exp e xpec ecta tatitiva va ou part pa rtii cipa ci paçã çãoo em fund fu ndos os.. 16 A vinculação de rendas tributárias e partilha de recursos por fun dos públicos caracteriza-se pelo fato de as receitas ingressarem originariamente nesses fundos e serem distribuídas de acordo com critérios estabelecidos em lei (número de habitantes, produto interno bruto etc). Assim, no Estado federal brasileiro, as entidades favorecidas 1 com a participação em fundos públicos têm a expectativa de receber as verbas provenientes de 15. Antonio Roberto Sampaio Dória, Discriminação Discriminação de Rendas Tributárias, Tributárias, pp. 19-20, e Mis abe l de Abr eu Mach ad o Derzi, "Rep arti ção das Recei tas Tributárias Finanças Públicas - Normas Gerais e Orçamentos", Revista da Faculdade de Direito 33/351 -40 2, esp. p. 361. De acor do com Eno ch Rovi ra: "En efect o, sea por que la prop ia Constitución otorga a la Federación una competencia de financiación más amplia que su propio âmbito de competencia material, sea porque exista un desequilibrio financiero entre esta y los miembros, de modo que mientras la Federación dispone de una mayor capacidad financiera de la que exige la atención a sus propias funciones, los miembros acusan un déficit de capacidad, que les impide satisfacer adecuadamente Ias responsa bi b i l i d a d e s q u e l es e n c o m i e n d a la C o n s t i t u c i ó n , en la a c t u a l i d a d c o n s t i t u y e n o r m a c o m ú n el hecho de que la Federación acuda con sus propios fondos a la financiación de importantes sectorcs de la actividad de los miembro^. Aun cuando la entrega de tales fondos no se realice en muchos casos claramente bajo la forma de transferencias condicionadas, resulta evidente que Ias instancias centrales adquieren, por esta via indirecta, una cuota de influencia sobre el âmbito competencial propio de los miembros superior a la pr p r e v i s t a e x p l i c i t a m e n t e p or el t e x t o c o n s t i t u c i o n a l . L a F e d e r a c i ó n c o n t r i b u y e a l a financiación de ciertas actuaciones de los miembros en función dei interés general implícito en Ias mismas, de modo que tales actuaciones son consideradas también por Ias instancias centrales como de propio interés. A partir de ahí se crea también un espacio de común interés, propicio para el desarrollo de fórmulas de cooperaeión en la relación entre Ias dos instancias" ( F e d e r a l i s m o y Cooper Cooperaei aeión ón en la Republ Republica ica FedeFederal Alemana, cit., p. 37 4). 16. Antonio Roberto Sampaio Dória, Discriminação Discriminaçã o de Rendas Tributárias, cit., p. 2 1 , e M i s a b e l d e A b r e u M a c h a d o D e r z i , " R e p a r t i ç ã o d a s R e c e i t a s T r i b u t á r i a s Finanças Públicas - Normas Gerais e Orçamentos", Revista da Faculdade de Direito 33/351-402, esp. pp. 365-366.

CONSTIT UIÇÃO E SUPERAÇÃO DASi DASi DESIGUAL DADES REGIONA IS

93

determinado tributo,17 ficando a utilização correta do montante syjeita ao controle da União (Tribunal de Contas da União). A distribuição dos recursos aos entes beneficiados ocorre de maneira indireta, servindo o fundo como mecanismo contábil para o cálculo e a entrega das verbas.18 O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de Participação dos Municípios (art. 159,1, da CF) são formados por parcela da arrecadação da União com os impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados. A União deve utilizar 47% da arrecadação com esses impostos da seguinte maneira: 21,5% para o Fundo de Participação dos Estados; 22,5% para o Fundo de Participação dos Municípios. Entretanto, para efeito da entrega dessa renda aos fundos de participação, deve ser excluída, segundo o art. 159, § l ü , da CF, a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157,1, e 158,1. A Constituição ainda determina .que, dessa porcentagem da arrecadação da União, os 3% restantes sejam destinados para programas de financiamento ao setor prod pr odut utiv ivoo nas na s Regi Re giõe õess Nort No rte, e, Nord No rdes este te e Cen C entr troo-Oe Oest ste, e, atra at ravé véss de suas su as instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionai regi onaiss d< d
94


da adoção do planejamento no Federalismo Cooperativo, 22 favorecendo, assim, a execução de políticas públicas de longo prazo por todas as unidades federadas. Além disso, o planejamento regional é, ao menos em tese, um importante instrumento do modelo federal adotado no Brasil, com sua proposta de racionalização da atuação federal para o equilíbrio entre as Regiões. 23 Apesar de o planejamento ser essencial para a realização das políticas públicas e para assegurar a prosperidade social, 24 o texto constitucional de 1988, segundo Eros Grau, é pobre nas suas referências ao plan pl anej ejam amen ento to,, o que qu e caus ca usaa estr es tran anhe heza za,, tend te ndoo em vist vi staa que qu e a atua at uaçã çãoo estatal sob uma Constituição dirigente, como a nossa, caracteriza-se pela pe la visã vi sãoo pros pr ospe pect ctiv ivaa e pela pe la preo pr eocu cupa paçã çãoo com co m a real re aliz izaç ação ão de polí po lítiti-cas públicas. 25 Não há, também, no texto constitucional qualquer controle ou garantia para assegurar a efetividade do plano de desenvolvimento, que, na mentalidade política dominante, é identificado com governos determinados, não com políticas nacionais de longo prazo. 25 No N o Bras Br asilil,, a ques qu estã tãoo das desi de sigu gual alda dade dess regi re gion onai aiss não nã o foi fo i trat tr atad adaa de maneira satisfatória por falta de planos. Estes proliferaram em todos os governos e regimes políticos desde a década de 1960. O problema do planejamen plane jamento to regional implementado implem entado no Brasil Brasil é a praticamente ine22. Sobre as relações entre federalismo e planejamento, vide Washington Peluso Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, Econômico, pp. 194-196, e Eros Robe rto Grau, Planejamento Econômico e Regra Jurídica, pp. 48-6 1. 23. Washington Peluso Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, cit., pp. 110-1 11. 24. Manuel García-Pelayo, Las Transformaciones Transformacione s dei Estado Contemporâneo, cit., pp. 37-38, e Fábio Konder Comparato, "Planejar o Desenvolvimento: A Perspectiva Institucional", in Para Viver a Democracia, cit., cit., pp. 102-10 3. Seg und o Washin gton Peluso Albino de Souza, o plano não é uma simples peça técnica, mas um documento ju j u r í d i c o - p o l í t i c o q u e d e f i n e d i r e i t o s e o b r i g a ç õ e s p a r a a o b t e n ç ã o d e d e t e r m i n a d o s f i n s , vinculado à ideologia constitucionalmente adotada (cf. "Direito Econômico do Plane ja j a m e n t o " , in Estudos de Direito Econômico, pp. 3-6, 31- 32 e 62- 66) . 25. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, pp. 300-303. Sobre o regime constitucional do planejamento em geral, vide José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., pp. 789 -79 1. 26. Fábio Konder Comparato, "Um Quadro Institucional para o Desenvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, cit., pp. 415 -41 7, e "A Organ ização Constitucional da Função Planejadora", in Desenvolvimento Desenvolvimen to Econômico e intervenção do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 86-87.

CONST ITUI ÇÃO E SUPE RAÇÃ O DASi DASi DESI GUAL DADE S REGIONAIS

95

xistente coordenação nacional, além da centralização na esfera federal (contrariando o modelo constitucional cooperativo do federalismo brasileiro). Tradicionalmente, Tradicionalm ente, o plan ejamento ejament o regional é visto visto como sendo apenas de natureza complementar 27 e compensatória. 28 Desta maneira, as políticas regionais, concentradas na órbita federal sempre foram secundárias no desenvolvimento brasileiro, especialmente a partir da ditadura militar. As conseqüências foram a multiplicação de projetos regionais e a pulverização pulveriza ção dos recursos, limitando -se estes projetos, projeto s, muitas vezes, à política predatória de atração de indústrias para as Regiões menos desenvolvidas, também conhecida como "guerra fiscal". 29 A função das várias autarquias de desenvolvimento regional criadas no regime da Constituição de 1946 era a de suplementar e coordenar todos os órgãos governamentais e as políticas públicas federais para a região onde atuavam. 30 No caso específico da SUDENE (Superin27. De acordo com o art. 48, IV, da CF, no planejamento do desenvolvimento nacional cabe ao Poder Legislativo da União (o Congresso Nacional) deliberar e aprovar os planos nacionais § os planos regionais de desenvolvimento. Já o art. 174, § I a , da CF determina a compatibilização dos planos regionais de desenvolvimento com o plano nacional. Na opinião de Fábio Konder Comparato, o disposto neste último artigo não passa, na realidade, da incorporação pura e simples dos planos regionais ao nacional (cf. "A Organização Constitucional da Função Planejadora", in Desenvolvimento Econômico e Intervenção do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurídicos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 85- 86. Vide, também, Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 262-264). 28. De acordo com Washington Peluso Albino de Souza, o planejamento regional no Brasil sempre foi confundido com prog'ramas de emergência ou de salvação pública diante de calamidades, exclusivo das chamadas "regiões-problema" (cf. "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, cit., pp. 121-22, 138-39, 162-4 e 199.. Vide, também, de Paulo Bonavides: in A Constituição Aberta, cit.: "O Pla nej ame nto e os Org ani smo s Reg ion ais co mo Prep araç ão a um Federalismo das Regiões", p. 373; "A Autonomia das Regiões no Estado'Unitário e no Estado Federal", p.,441; e "A Regionalização Política e Constitucional do Brasil", pp. 469-470. 29. Tania Bacelar de Araújo, "Planejamento Regional e Relações Intergovernamentais", in A Federação em Perspectiva: Ensaios Selecionados, pp. 47 4- 479 e 483; Paulo Bonavides, "A Regionalização Política e Constitucional do Brasil", in A Constituição Aberta, cit., pp. 445 -44 6; e Wilso n Can o, Desequilíbrios Regionais e Concentração Industrial no Brasil, cit., pp. 39- 42. 30. Sobre a Comissão do Vale do São Francisco (CVSF), criada pela Lei n. 541, de 15 de dezembro de 1948, vide Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., pp. 306 -30 9; Washi ngto n Pelu so Albin o de Sou za, "O PlaEconômico, nejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito

96

CONST ITUIÇÃ O ECONÔ MICA E DESENV OLVIME NTO i

tendência do Desenvolvimento do Nordeste), que é o modelo de órgão de desenvolvimento regional no Brasil, 31 a visão da sua propost pro postaa original não era assistencialista, mas de coordenação de todos os órgãos federais que atuavam no Nordeste. 32 No entanto, este modelo das autarquias regionais acabou em desorganização e interferência crescente da União nas esferas estadual e municipal. A política de criação de entes regionais destinados a diminuir os desequilíbrios foi desastrosamente conduzida no período pós-1964, contribuindo apenas para aumentar a dependência dos Estados menos desenvolvidos da União. 33 A SUDENE, novamente exemplo paradigmático, foi privada de meios e desviada de suas finalidades de princípio, vendo-se reduzida a um mero instrumento burocrático e clientelístico do Poder Central. 34 Apesar da importância dada à "Questão Regional" na Constituição de 1988, a maioria de suas soluções não saiu do papel. Nos últimos anos, os órgãos federais de desenvolvimento desenvol vimento regional foram totalmente esvaziados e as políticas regionais de desenvolvimento praticamente esquecidas. A mudança no padrão do desenvolvimento desejado pelas polí po lítitica cass públ pú blic icas as fede fe dera rais is rece re cent ntes es não nã o deix de ixaa luga lu garr para pa ra a prod pr oduç ução ão i (O Processo de cit., pp. 174-175; e Amélia Cohn, Crise Regional e Planejamento Criação da SUDENE), pp. 57-6 1. Sobr e a Supe rint endê ncia do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), depois transformada pelos militares na Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), criada pela Lei n. 1.806, de 6 de janeiro de 1953, vide Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., cit., pp. 309-3 11, e Washi ngto n Peluso Albino de Souza, "O Plane jame nto Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, cit., pp. 175176. 31. Especificamente sobre a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), criada pela Lei n. 3.692, de 15 de dezembro de 1959, vide Alberto Venâncio Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, cit., pp. 311- 316 e 365- 366 ; Washington Peluso Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, cit., cit., pp. 176-181; Amél ia Coh n, Crise Regional e Planejamento, cit., pp. 98, 103, 106, 108-1 12 e 133- 151; e Pau lo Bon av ide s, " O Planejamento e os Organismos Regionais como Preparação a um Federalismo das Regiões", in A Constituição Aberta, cit., pp. 369 -37 3. l Regionais e Concentração Industrial no Bra32. Wilson Cano, Desequilíbrios sil, cit., pp. 19-20. 33. Washington Peluso Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, cit., pp. 190- 193 e 199, e Pa ul o Bonavides, "A Regionalização Política e Constitucional do Brasil", in A Constituição Aberta, cit., pp. 44 8-4 50. 34. Paulo Bonavides, "A Quarta Fase da 'Questão Nordestina'; A Necessidade de uma 'Sol ução Pol ítica '", in A Constituição Aberta, cit., cit., pp. 472 -47 4.

CONS TITU IÇÃO E SUPER AÇÃO DASi DASi DESI GUAL DADE S REGION AIS

97

econômica subsidiada das Regiões menos desenvolvidas.35 Com a "globalização", segundo Celso Furtado, o motor do crescimento não é mais a formação do mercado interno, mas a economia mundial. A interdependência entre as Regiões diminui muito, ou desaparece, enfraquecendo a solidariedade entre elas. Além disso, o mercado internacional depende da dinâmica das empresas transnacionais, cuja geração de empregos é bem lenta. Crescendo o desemprego, exacerba-se o lado negativo do regionalismo, tendo-se uma contração da mobilidade geográfica da mão-de-obra de forma disfarçada. Com os interesses regionais compartimentando-se cada vez mais, perde-se o objetivo comum na união, aumentando o risco de fragmentação nacional.36 Faz-se necessário o reexame do problema dos desequilíbrios regionais sob outros termos. De nada adiantam as políticas agressivas de obtenção de mais recursos ou indústrias para as áreas menos desenvolvidas (levadas a cabo recentemente por vários Estados por meio da "guerra fiscal"), sem que haja uma política de desenvolyimento e reorientação do gasto público em todos os níveis, voltada para a melhoria das condições de vida da população. O planejamento regional precisa ser retomado sem o caráter acessório que o condenou. Para tanto, as polí po lítitica cass públ pú blic icas as naci na cion onai aiss deve de vem m ser regi re gion onal aliz izad adas as,, adeq ad equa uand ndoo meme lhor os investimentos públicos e fazendo com que o planejamento regional adquira um papel esseftcial no planejamento nacional. A solução da "Questão Regional" é política, não mei-amente técnica.37 As constantemente propaladas reforma fiscaí e reforma tributária não resolvem o prob pr obll ema em a fun fu n dame da ment ntal al:: o mode mo delo lo de dese de senv nvol olvi vime ment ntoo dese de seja jado do,, a mama 35. Tania Bacelar de Araújo, "Planejamento Regional e Relações Intergovernamentais", in A Federação em Perspectiva: Ensaios Selecionados, cit., p. 47 8, e Wilson Cano, Desequilíbrios Regionais e Concentração Industrial no Brasil, cit., pp. 306 -30 9 e 350- 352. > 36. Cf. Celso Furtado, Brasil: A Construção cit., pp. 32- 33, Interrompida, alertando que "Ter acesso a urh mercado mais amplo ou poder deslocar-se territorialmente em busca de emprego são fatores que emprestaram um conteúdo real à idéia de unidade nacional. Mas se a lógica dos interesses é determinada pelas conexões internacionais, e os interesses corporativos se organizam para dificultar a mobilidade de mão-de-obra, os vínculos de solidariedade entre regiões terão necessariamente que se ^debilitar" (idem, p. 33). 37. Dev emo s semp re, segund o Enoch Rovira, evitar a conc epção tecnocrática que encara o problema das desigualdades apenas como mera questão de organização (no caso brasileiro, de mera organização fiscal), o que ignora todo o sentido histórico e de integração que devem possuir as políticas públicas que tentam superar os desequilíbrios econômicos e sociais no federalismo cooperativo (cf. Federalismo y Cooperaeión en la Republica Federal Alemana, cit., pp. 383- 384) .

98


neira como devem ser aplicados os recursos públicos e a necessidade de definir o ordenamento territorial para que o Brasil tire proveito da sua heterogeneidade, sob pena de corrermos o risco real de fragmentação nacional.38 A solução, voltamos a insistir, é primordialmente política e passa pela reestruturação da Federação no Brasil, com a elevação da Região à categoria de ente federado. 4.2 A constitucionalização

das Regiões e o federalismo

regional

A Constituição de 1988, em seu art. 43,39 previu a existência das Regiões, 40 com o objetivo de promover o desenvolvimento e reduzir as 38. José Afonso da Silva, "Federalismo e Autonomias no Estado Brasileiro (Federalismo Nominal e Federalismo de Regiões)", in I Simposium Internacional de pp. 57-58; Tania Bac ela r de Ara újo, "Pla neja Derecho Constitucional Autonómico, mento Regional e Relações Intergovernamentais", in A Federação em Perspectiva: cit., cit., pp. 479 -48 0, 482, 487 -488 e 490- 491; Was hing ton Pel uso Ensaios Selecionados, Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de cit., pp. 162-164 e 199; 199; Paul o Bonav ides , "A Aut ono mia das Re Direito Econômico, cit., giões no Estado Unitário e no Estado Federal", in A Constituição Aberta, cit., p. 43 0; e Wilson Cano, Desequilíbrios Regionais e Concentração Industrial no Brasil, cit., pp. 41-42, 300-301 e 309-310. De acordo com Celso Furtado: "Na lógica da ordem econômica internacional emergente parece ser relativamente modesta a taxa de crescimento que corresponde ao Brasil. Sendo assim, o processo de formação de um sistema econômico já não se inscreve naturalmente em nosso destino nacional. O desafio que se coloca à presente geração é, portanto, duplo: o de reformar as estruturas anacrônicas que pesam sobre a sociedade e comprometem sua estabilidade e o de resistir às forças que operam no sentido de desarticulação do nosso sistema econômico, ameaçando a unidade nacional" ( Br B r a s i l : A Construção Interrompida, cit ., p. 13). 39. CF: "Art. 43 - Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. § I a Lei complementar disporá sobre: I - as condições para integração de regiões em desenvolvimento; II - a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos pl p l a n o s n a c i o n a i s de d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o e so c i a l , a p r o v a d o s j u n t a m e n t e c o m estes. § 2- Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei: I a igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; II - juros favorecidos para financiamento de atividades pr p r i o r i t á r i a s ; III II I - i s e n ç õ e s , r e d u ç õ e s ou d i f e r i m e n t o t e m p o r á r i o d e t r i b u t o s f e d e r a i s devidos por pessoas físicas ou jurídicas; IV - prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de ba b a i x a r e n d a , s u j e i t a s a se c as p e r i ó d i c a s . § 32 Nas áreas a que se refere o § 2 E, IV, a União incentivará a recuperação dc terras áridas e cooperará com os pequenos e médios pr p r o p r i e t á r i o s ru ra is p a ra o e s t a b e l e c i m e n t o , e m su a s g l e b a s ; de fontes de água e de pe p e q u e n a i r r i g a ç ã o " . 40. Devemos dar destaque a uma questão de nomenclatura. "Região" não é utilizada neste trabalho no sentido que lhe foi dado por Georg Jellinek. De acordo com sua

CONST ITUIÇ ÃO E SUPER AÇÃO DASi DESIG UALDAD ES REGIONAIS

99

desigualdades regionais. 41 Decisão inédita na história constitucional bras br asililei eira ra,, a cons co nstititu tuci cion onal aliz izaç ação ão da Regi Re gião ão pode po deri riaa ser um avan av anço ço na estrutura federativa do país. Entretanto, a solução adotada não é satisfatória. Em vez de fortalecer o federalismo no Brasil, o art. 43 da CF pode servir para ampliar os poderes do Governo Federal: a criação das Regiões compete exclusivamente à União, sem qualquer participação doá Estados interessados. Sobre os organismos regionais previstos no texto constitucional, não sabemos se são os ja existentes (como a SUDENE, SUDAM etc.) ou se seriam novos organismos a serem criados (como uma espécie de Conselho Deliberativo Regional). Independentemente desta indefinição no tocante aos organismos regionais, o dispositivo constitucional os considera i apenas como meros executores dos planos regionais de desenvolvimento, que são elaborados também na órbita federal. 42 A vontade regional (ou, ao menos, a dos Estados e Municípios envolvidos) é, aqui, totalmente desprezada. Apesar do provável reforço do Poder Central na instituição das Regiões, o art. 43 da CF nunca foi concretizado (talvez, até mesmo pelo pe lo fato fa to de depe de pend nder er da Uniã Un iãoo para pa ra ser impl im plem emen enta tado do). ). P ara ar a a sua organização, é necessário, entre outras medidas, que se cumpra o art. 165, § l 2 , que determina que a lei do plano plurianual deverá estabelecer as diretrizes, metas e objetivos da Administração para as despesas de forma for ma regionalizada,43 distribuição regionalizada de recursos até hoje acepção, a região ( L a n d ) seria uma parte do Estado que, em relação a este possui elementos estatais (território, povo, órgãos estatais) independentes, diferenciando-se dos entes que são membros do Estado (Estado-membro, Município). A região não possuiria um poder estatal independente"baseado em sua própria vontade, mas possuiria existência política separada do Estado dominante. Para Jellinek, a região indica o limite extremo a que pode chegar a descentralização de um Estado sem que se destrua o seu caráter de unidade. O Estado composto por regiões (como o antigo Império Austro-Húngaro) não possui suficiente unidade política, predominando as tendências centrífugas (Cf. Allgemeine Staatslehre, pp. 647-660 , espe cia lmen te 657-660). 41. Vide José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., pp p p . 6 4 5 - 6 4 6 . 42. Fábio Konder Comparato, "Planejar o Desenvolvimento: A Perspectiva institucional", in Para Viver a Democracia, cit., pp. 121-12 2, e "A Org ani zaç ão Cons titucional da Função Planejadora", in Desenvolvimento Econômico e Intervenção do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 85-86; e Paulo Bonavi des, "Fe dera lis mo das Regiões, Desenvolvimento e Direitos Humanos", in A Constituição Aberta, cit., pp p p . 3 4 2 - 3 4 3 . 43. José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, cit., p. 645.

100

CONST ITUI ÇÃO ECON ÔMIC A E DESENV OLVIME NTO i

não implementada. 44 Além disso, o art. 43 pode ser criticado pelos seus §§ 2Ü e 3", cuja única preocupação é com os incentivos fiscais: "confunde-se desenvolvimento com assistencialismo empresarial", nas palavras de Fábio Konder Comparato. 45 , A região é um conceito fundamental, apesar de sempre esquecido, no federalismo brasileiro. 46 Este esquecimento, aliado à existência de prob pr oble lema mass cu j a solu so luçã çãoo ultr ul trap apas assa sa o âmbi âm bito to esta es tadu dual al e inte in tere ress ssaa à N ação como um todo, gerou uma confusão de políticas regionais com autarquias e órgãos governamentais com funções idênticas ou super posta po stas. s. 47 A solução para a "Questão Regional" no Brasil, repetimos, é polí po lítitica ca e pas p assa sa pela pe la nece ne cess ssár ária ia inst in stitituc ucio iona naliliza zaçã çãoo da Regi Re gião ão como co mo ente en te federado no Estado Federal, através do Federalismo Regional, defendido pioneiramente por Paulo Bonavides. 48 \

Regionais e Concentração Industrial no 44. Cf. Wilson Cano, Desequilíbrios Brasil, cit., p. 30 6. 45. Fábio Konder Comparato, "Planejar o Desenvolvimento: A Perspectiva Institucional", in Para Vivera Democracia, cit., p. 121. Vide, ta mb ém, Paul p Bona vid es, "O Planejamento e os Organismos Regionais como Preparação a um Feáeralismo das Regiões", in A Constituição Aberta, cit., cit., pp. 378- 382. Emb or a ten ham os sustentado a mesma posição no livro Desigualdades cit., pp, Regionais, Estado e Constituição, 233-236, hoje estamos revendo esta concepção de entender a Região do art. 43 como um retrocesso no tratamento da questão Regional. A competência constitucional que este artigo dá à Região de coordenar todos os órgãos federais que atuem em sua área territorial pode possibilitar uma reestruturação mais efetiva de um órgão de planejamento regional. Não por acaso, o projeto de lei complementar que propõe a recriação da SUDENE tem seu fundamento constitucional no art. 43 da CF. 46. Washington Peluso Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, cit., p. 91, e Pau lo Bon avi des , Constituição "Federalismo das Regiões, Desenvolvimento e Direitos Humanos", in A Aberta, cit., p. 345 . Sob re o con cei to de Re gi ão no Brasil, escl arec e Celso Fur tado : "Como somos um país com fronteiras que se deslocam permanentemente dentro do pr p r ó p r i o t e rr i t ó ri o , n o ss o c o n c e i t o d e r e g i ã o é n e c e s s a r i a m e n t e d i n â m i c o . M a s es sa c o n s ciência de unidade nacional, dentro de um espaço que se expande, coexiste com o senso de identidade que se definiu historicamente em cada região particular. A identidade do br b r a s i l e i r o te m r a íz e s e m su a i n s er çã o r e g i o n a l , s e n d o d e m e n o r p e s o a d i m e n s ã o r el iReflegiosa ou étnica" ("Nova Concepção do Federalismo", in O Longo Amanhecer: xões sobre a Formação do lirosil, cit., p. 47 ). 47. Cf. Washington Peluso Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos cle Direito Econômico, cit., pp. 119-12 0, 126-1 30, 137, 140-142, 156-157, 160 161 c 173, e José Afonso da Silva, "Federalismo e Autonomias no Estado Brasileiro (Federalismo Nominal e Federalismo das Regiões)", in ISimposium Internacional de Derecho Constitucional Autonómico, cit. , p. 32. Aberta, 48. Vide, entre outros ensaios, os dc Paulo Bonavides in A Constituição cit.: "O Planejamento e os Organismos Regionais como Preparação a um Federalismo

CONSTI TUIÇÃ O E SUPER AÇÃO DASi DASi DESIG UALDA DES REGIONAI S

101

I

Como as fronteiras políticas de um Estado-membro não coincidem geralmente com suas fronteiras econômicas, as tensões intra-regionais mostram a importância e a complexidade da concepção regional, havendo a necessidade de politizá-la em âmbito federativo para uma solução dos problemas que não são mais de um Estado ou de outro, mas de toda uma região geoeconômica. Essas características regionais acabam assumindo significado nacional, ultrapassando os limites da análise em apenas um Estado, o que faz com que, apesar de muitas vezes estarem na esfera de competência federal, sejam relegados a segundo plano pela União exatamente por serem questões regionais, não prop pr opri riam amen ente te fede fe dera rais is.. 49 , Com a autonomia política da Região, os Estados passariam a se aglutinar em dimensão regional (como já ocorre, em muitos casos, na prát pr átic ica) a),, p rom ro m oven ov endd o a comu co munn hão hã o de seus inte in tere ress sses es ao redo re dorr de uma um a polí po lítitica ca social soc ial e econ ec onôm ômic icaa proj pr ojet etad adaa efet ef etiv ivam amen ente te em âmbi âm bito to regi re gioonal. Os órgãos regionais de planejamento deixariam de ser meros executores de políticas do Poder Central para se transformarem em incentivadores da autonomia regional. Os desequilíbrios regionais poderiam ser mais bem combatidos e se evitaria a manutenção ou agravamento de distorções em um Estado em benefício de outro. 50 O Federalismo Regional é a institucionalização política das Regiões, complementando" a sua institucionalização econômica, iniciada pelo pe loss órgã ór gãos os regi re gion onai aiss ,de plan pl anej ejam amen ento to,, como co mo a SUD SU D ENE EN E , e sua su a insti in sti-das Regiões", pp. 383-384 e 387-389; "O Federalismo e a Necessidade de uma Revisão da Forma de Estado", pp. 401-403, 405 e 412-416; "O Federalismo das Regiões e a Crise Federativa", pp. 423-428; e "A Autonomia das Regiões no Estado Unitário e no Estado Federal", pp. 437-442. Vide, também, no mesmo sentido da instituição do Federalismo Regional, Washington Peluso Albino de Souza, "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro", in Estudos de Direito Econômico, cit., pp. 198 -200 ; Paul o Lopo Saraiva, Federalismo Regional, pp. 39, 62- 67 e 69-7 1, e "Es tad o Fed era l: Distri b u i ç ã o d e E n c a r g o s e C o m p e t ê n c i a s " , in Anais da XVI Conferência Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, pp. 443 -44 4 e 445 -44 8; e Celso Furtado , "N ov a Con do cepção do Federalismo", in O Longo Amanhecer: Reflexões sobre a Formação Brasil, cit., pp. 55- 56. 49. Cf. Dalmo de Abreu Dallari, "Novos Pólos Administrativos Afetando a Federação Brasileira", in Â.f Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, pp. 77-7 8. 50. Paulo Bonavides, "O Planejamento e os Organismos Regionais como Preparação a um Federalismo das Regiões", in A Constituição Aberta, cit., pp . 38 3- 38 4 e Amanhe388-389, e Celso Furtado, "Nova Concepção do Federalismo", in O Longo cer: Reflexões sobre a Formação do Brasil, cit., pp. 54- 56.

102


tuCionalização administrativa, prevista no art. 43 da CF." A implementação do Federalismo Regional é necessária para a concretização do desenvolvimento nacional e a superação definitiva das desigualdades regionais. Para Paulo Bonavides, a Região é o instrumento renovador para a reacomodação política e econômica do sistema federal em base ba sess mais ma is real re alis ista tas, s, tra tr a nsfo ns form rman ando do-s -see em um mode mo delo lo mais ma is comp co mpat atív ível el para pa ra as t rans ra nsfo form rmaç açõe õess estr es trut utur urai aiss inte in tern rnas as do país. paí s.52 Na Euro Eu ropa pa,, o regi re gion onal alis ismo mo está es tá se conv co nver erte tend ndoo em um elem el emen ento to estrutural típico do Estado Constitucional. 53 Devemos, no entanto, esclarecer que a concepção de Região na Europa é bem diferente da concepção brasileira ou latino-americana. Nos países europeus, na maioria dos casos, a questão regional é um problema ( de identidade étnica ou cultural, enquanto que na América Latina, a questão regional é um pro-j blem bl emaa prep pr epon onde dera rant ntem emen ente te econ ec onôm ômic icoo e soci so cial al.. Nas Na s pala pa lavr vras as de Pete Pe terr Hãberle: "Llama la atención que se trate aqui de variantes dei concepto 'región' típicas de los países en vias de desarrollo. El aspecto racionaj y econômico de la política de desarrollo se encuentra en primera línea. Los antíguos Estados constitucionales, por el contrario, pueden y debe51. José Afonso da Silva, em texto escrito antes da elaboração da nova Constituição, defende a solução que acabou sendo adotada em 1988: de descentralização administrativa regional. O reforço do federalismo dar-se-ia com a autonomia autárquica das regiões, com a descentralização, não com a federalização da esfera regional, que aumentaria muito a complexidade da estrutura governamental brasileira (cf. "Federalismo e Auto nomi as no Estado Brasil eiro (Federal ismo Nomina l e Feder ali smo de Rede Derecho Constitucional Autonómico, cit., giões)", in I Simposium Internacional pp. pp . 59 - 6 0) . 52. De Paulo Bonavides, in A Constituição Aberta, cit.: "O Fede ral ism o e a Necessidade de uma Revisão da Forma de Estado", pp. 401-404 e 413-416; "O Federalismo das Regiões e a Crise Federativa", pp. 423-428; e "A Regionalização Política e Constitucional do Brasil", pp. 446-448. Vide, também, Dalmo de Abreu Dallari, "Novos Pólos Administrativos Afetando a Federação Brasileira", in As Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, cit., pp. 86-87; Paulo Lopo Saraiva, Federalismo Regional, cit., pp. 61-6 2 e "Est aConferência do Federal: Distribuição de Encargos e Competências", in Anais da XVI Nacional da Ordem tios Advogados do Brasil, cit., pp. 444 -44 5; Fábio Kond er Comparato, "A Organização Constitucional da Função Planejadora", in Desenvolvimento Econômico e Intervenção do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp . 8485. 53. Cf. Peter Hãberle, "El Regionalismo como Principio Estructural Naciente dei Estado Constitucional y como Máxima de la Política dei Derecho Europeo", in Retos Actuales dei Estado Constitucional. pp. 72-7 3.

CONST ITUI ÇÃO E SUPE RAÇÃ O DASi DASi DESI GUALD ADES REGIO NAIS

103

rían permitirse concebir más intensamente el elemento histórico-cultural-ideal como 'substrato' de lo regional: sobre todo en Europa". 54 Nos No s Est E stad ados os Regi Re gion onai aiss europ eu ropeu euss (not (n otad adam amen ente te a Itália Itá lia e a Espa Es panh nha) a),, o federalismo pode ser a "consumação" do regionalismo, mas não é necessariamente a forma final ou ideal do regionalismo. 55 A idéia do Federalismo Regional avança mais do que a autonomia regional existente nos países europeus: a Região adquire "estatalidade". 56 Com o Federalismo Regional, não se propõe o desaparecimento da esfera estadual, mas o seu fortalecimento através do reconhecimento aa Região como ente político. A divisão política brasileira em Estados, fruto da nossa evolução histórica, deve ser mantida, mas ela não é mais suficiente: inúmeros Estados nãp possuem densidade política e econômica para se desenvolverem semi depender da União. 57 O que se prop pr opõe õe é a rev r evitital aliz izaç ação ão da Fede Fe dera raçã ção, o, evit ev itan ando do-s -see a c onc on c entr en traç ação ão excessiva de poderes na esfera federal de competências. 58 Para Paulo Bonavides, a Constituição de 1988 chegou perto da solução institucional da "Questão Regional". As Regiões foram constitucionalizadas administrativamente, mas o passo formal decisivo não foi alcançado: a consagração constitucional da .autonomia política regional.59 Apesar dos limites do art. 43 da CF (e a sua não-concretização t 54. Idem, ibidem, cit., p. 75. No fnesmo sentido, vide Celso Furtado, "Nova Concepção do Federalismo", in O Longo Amanhecer: Amanhecer: Reflexões sobre a Formação do Brasil, cit., pp. 46- 47. 55. Cf. Peter Haberle, "El Regionalismo cpmo Principio Estructural Naciente dei Estado Constitucional y como Máxima de la Política dei Derecho Europeo", in cit., pp. 79 e 89 -90 . Retos Actuales dei Estado Constitucional, 56. Paulo Bonavides, in A Constituição Aberta, cit.: "A Aut ono mia das Regiõe s no Estado Unitário e no Estado Federal", pp. 438-442, e "A Regionalização Política e Constitucional do Brasil", pp. 452-454. 57. Dalmo de Abreu Dallari, "Novos Pólos Administrativos Afetando a Federação Brasileira", in As Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco, cit., pp. 83-84; Pau lo Bon avi des , "A Quarta Fase da 'Questão Nordestina': A Necessidade de uma 'Solução Política'", in A Constituição Abérta, cit., pp. 474 -47 6, e Cels o Fur tado , "No va Co nce pç ão do Fede ralismo", in O Longo Amanhecer: Reflexões sobre a Formação do Brasil, cit., pp. 5455. 58. De Paulo Bonavides, in A Constituição Aberta, cit.: "O Fed era lis mo e a Necessidade de uma Revisão da Forma de Estado", pp. 399-401; "A Autonomia das Regiões no Estado Unitário e no Estado Federal", p. 429; e "A Regionalização Política e Constitucional do Brasil", pp. 446-448. 59. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, pp. 357 -36 0, e "A Qua rta Fase da 'Questão Nordest ina': A Necessi dade de uma 'Soluçã o Polític a'", in A Cons-

104


pelo pe loss suce su cess ssiv ivos os gove go vern rnos os desd de sdee 1988), 198 8), toda to da a pro pr o blem bl emáá tica ti ca regi re gion onal al a ganha nova dimensão ao levarmos em consideração o art. 3 da CF, que proc pr ocla lama ma entr en tree os obje ob jetitivo voss fund fu ndaa ment me ntai aiss da Repú Re públ blic icaa a gara ga rant ntia ia do desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades regionais. 60 Noss No ssaa inte in tenç nção ão será se rá a de d e tent te ntar ar demo de mons nstr trar ar o pape pa pell de extr ex trem emaa rele re levâ vânncia desempenhado por esse art. 3 2 como parâmetro hermenêutico e de atuação do Estado e da sociedade, papel este que conforma todo o entendimento para a superação definitiva da "Questão Regional" no Brasil. i

i

4.3 O desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais como objetivos da República (art 3" da CF) e o seu significado concreto O art. 3 a da CF61 faz parte dos princípios constitucionais fundamentais. 62 A característica teleológica destes princípios lhes confere relevância e função de princípios gerais de toda ordem jurídica. 63 Os prin pr incí cípi pios os cons co nstititu tuci cion onai aiss f u nda nd a m e nta nt a i s são, sã o, nas na s pal p alav avra rass de Paul Pa uloo BoBo navides, as "normas-ch "norm as-chaves" aves" do sistema jurídico, dando dand o unidade de sentido a todo o sistema constitucional, definindo e caracterizando a coletividade política e o Estado ao enumerar as principais opções políticoconstitucionais. 64 tituição Aberta, cit., pp. 474 -47 6; e Paul o Lop o Saraiva, "Es tad o Fede ral: Distrib uição de Encargos e Competências", in Anais da XVI Conferência Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, cit., pp. 448 -44 9. 60. Paulo Bonavides, "Federalismo das Regiões, Desenvolvimento e Direitos Humanos", in A Constituição Aberta, cit., pp. 339 e 342-346. Par a cons ider açõe s sobre a inclusão do desenvolvimento e da redução das desigualdades regionais entre os objetivos fundamentais do Brasil, vide Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 1 96-200 . 61. "Art. 3 2 - Constitu em obj etivos funda ment ais da Repúbl ica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação". 62. A nomenclatura elaborada pela doutrina para este tipo de norma é vasta: normas-objet ivo, norma s-fim, norma s-tarefa , diretrizes, princípios estruturais, princípios redores, norme di scopo etc. 63. Cf. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni dj Principio, cit., das Normas Constitucionais, pp p p . 1 0 8 - 1 0 9 ; J o s é A f o n s o d a S i l v a , Aplicabilidade cit., Positivo, cit., pp. 91-9 6; Jos é pp . 119 e 1 41 - 1 44 , e Curso de Direito Constitucional Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. p p. 2 8 6 - 2 8 7 e 4 4 6 - 4 4 7 ; e E r o s R o b e r t o G r a u , A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp. 1 45-14 6. 64. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 28 6-2 88 e 632 633. Nas palavras de José Joaquim Gomes Canotilho e de Vital Moreira, consubstanciam

CONST ITUI ÇÃO E SUPERA ÇÃO DAS DESIG UALDA DES REGIONAIS

105

I•

Os princípios constitucionais fundamentais, como os do art. 3 C, poss po ssue uem m carát ca ráter er obri ob riga gató tóri rio, o, com co m vinc vi ncul ulaç ação ão impe im pera ratitiva va para pa ra todo to doss os pode po dere ress públ pú blic icos os,, ou seja, sej a, co n form fo rmam am a legi le gisl slaç ação ão,, a prá p rátitica ca judi ju dici cial al e a atuação dos órgãos estatais, que devem agir no sentido de concretizálos. 65 São marcos do desenvolvimento do ordenamento, apontando objetivos e proibindo o retrocesso, funcionando como parâmetro essencial para a interpretação e concretização da Constituição. 66 A fikação constitucional dos objetivos da República brasileira no art. 3 2 da CF remete-nos ao pro blemaf ble mafun undam dament ental al da Teoria Teoria do Estado, ou seja, a questão dos fins do Estado. 67 Kelsen considera os fins do Estado uma questão política, que não pertence à Teoria do Estado. Para ele, isso não significa a carência de finálidade do Estado, mas que este, enquanto sistema fechado, não precisa de uma fundamentação ou justificação perante uma instância situada fora da ordem estatal, o que apenas restringiria o seu conteúdo. 68 Não podemos aceitar a concepção kelseniana, tendo em vista que uma definição puramente formal do Estado, que prescinde da idéia de fim, omite uma das características essenciais do fenômeno estatal. 6 9 No entanto, apesar da questão teleológica ser fundamental na Teoria do Estado, não podem ser analio "cerne da Constituição" (cf. Fundamentos da Constituição, 1991, p. 71). Vide, tam bé b é m , K o n r a d H e s s e , Crundzüge âes Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, cit., pp. 11-13. 65. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp. 45- 47 e 104-105 ; Celso Antô nio B andeira de Mello , "Efic ácia das Nor mas Const ituc ionais sobre Justiça Social", Revista de Direito Público, n. 57- 58, p. 243 ; Jos é Joa qu im Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 318 321 e 462-471; Pablo Lucas Verdú, Estimativa y Política Cpnstitucionales, cit., pp. 161-164 e 186-190; e José Joaquim Qomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., pp. 782 e 785 -7 86. Disposizioni di Principio, cit., pp. 66. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni das Normas Constitucionais, 40-42; José Afonso da Silva, Aplicabilidade cit., pp . 141142; Celso Antônio Bandeira de Mello, "Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social", Reviita de Direito Público, n. 57 -5 8, cit., p. 243 ; e Pabl o Lu ca s Verdú, Estimativa y Política Constitucionales, cit., p. 188. 67. Cf. Hermann Heller, Staatslehre, cit., pp. 225 -2 27 ; Mar eei de La Big ne de Etatique, pp. 11-14; Paul o Bonav ides, Teoria do Estado, pp. Villeneuve, LActivité 105-108; e Dalmo de Abreu Dallari; Elementos de Teoria Geral do Estado, pp. 87-88. 68. Hans Kelsen, Allgemeine Staatslehre, pp . 39- 40. Para a crítica da posiç ão kelseniana, vide Mareei de La Bigne de Villeneuve, LActivité Etatique, cit., pp . 10-1 2; Teoria do Estado, cit., pp. 19-21. e Paulo Bonavides, Teoria 69. Cf, Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, cit., pp. 23 4-2 39 .

106

CONSTIT UIÇÃO ECONÔ MICA E DESENVO LVIMENTO i

sadas questões como os fins universais do Estado, que não passam de pura pu ra espe es pecu cula laçã çãoo meta me tafí físi sica ca.. 70 O Estado, como toda instituição humana, tem uma função objetiva que nem sempre está de acordo com os fins subjetivos de cada um dos homens que o formam. 71 A determinação do sentido do Estado é de crucial importância para a sua compreensão. Sem uma referência ao sentido do Estado, os conceitos da Teoria do Estado, segundo Heller, seriam vazios de significado, não sendo possível diferenciá-lo de outras organizações sociais. 72 A atribuição de fins ao Estado significa, prat pr atic icam amen ente te,, sua su a just ju stif ific icaç ação ão,, sua su a legi le gititima maçã çãoo mate ma teri rial al.. 73 De acordo com Jellinek, os fins do Estado não servem para determinar o que acontecerá, mas para determinar o que não deve ser feito. 74 Na N a ques qu estã tãoo dos do s fins fi ns d o Esta Es tado do,, o con co n ceit ce itoo-ch chav avee do E stad st adoo Socia So ciall é a distribuição. 75 O papel primordial primo rdial do Estado Social é o de promopromo ver a integração da sociedade nacional, ou seja, "el proceso constantemente renovado de conversión de una pluralidad en una unidad sin perj pe rjui uici cioo de la capaci cap acida dadd de auto au tode dete term rmin inac ació iónn de Ias parte pa rtes" s".. 76 Inte70. Idem, ibidem, pp. 230-234. Para Canotilho, o emprego da expressão "fins do Estado", e não "fim do Estado", já demonstra que a questão essencial não é a de justificação filosófica ou metafísica do poder, mas os objetivos concretos que os poderes pú p ú b l i c o s p o d e m e d e v e m r ea li z a r. C f . J o s é J o a q u i m G o m e s C a n o t i l h o , Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador , cit., cit., pp. 286 -287 . Em sentido contrá rio, Bign e de Villeneuve distingue o fim necessário ( but nécessaire) dos fins cont inge ntes ( buts contingents) do Estad o, send o o prim eiro elemento essencial de todo e qual quer Es tado e os segundos, finalidades particulares e variáveis de cada Estado. Cf. Mareei de La Bigne de Villeneuve, L'Activité Etatique, cit., pp. 15-18. Par a um a críti ca des sas concepções, vide Sebastião Botto de Barros Tojal, Teoria Geral do Estado, cit., pp . 125127.0 fim necessário do Estado seria o bem comum, cf. Mareei de La Bigne de Villeneuve, LActivité Etatique. cit., cit., p. 25. Para um a tentativa, nerh nerh"" sem pre bem- suc edi da, de definição de bem comum, vide idem, pp. 26-81. Dentro desta concepção, o Estado tem um fim geral, constituindo-se em meio para que indivíduos e sociedades possam atingir fins particulares: este fim geral do Estado é o bem comum. Vide Dalmo de Abreu Dallari, Elementos de Teoria Geral do Estado, Estado, cit., pp. 19-2 0 e 91- 2. Vide, tam bé m, a críti ca de Sebastião Botto de Barros Tojal, Teoria Geral do Estado, cit., pp . 110- 111. 71. Hermann Heller, Staatslehre, cit., p. 227 . 72. Idem, ibidem, p. 230. 73. Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, cit., p. 229 , e Jos é Jo aq ui m Go me s Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 14-19. 74. Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, cit., pp. 23 4- 23 9 e 26 4. dei Estado Contemporâneo, 75. Manuel García-Pelayo, l.as Transformaciones cit., pp. 33-35. 76. Idem, ibidem, p. 45.

CONS TITU IÇÃO E SUPER AÇÃO DASi DESI GUALD ADES REGIONAIS

107

gração esta que, no caso brasileiro, deve-se dar tanto no nível social quanto no federal, com a transformação das estruturas econômicas e sociais. 77 Conforme podemos depreender de seus princípios fundamentais, que consagram consagra m fins sociais sociais e econômicos econô micos em fins jurídicos, 78 a Constituição de 1988 é voltada à transformação da realidade brasileira. A fixação constitucional dos objetivos da República no art. 3 U in in sere-se neste contexto de legitimação do 1 Estado pela capacidade capacid ade de realizar fins predeterminados, cuja realização se dá por meio de políticas públicas 79 e programas de ação estatal. 80 O próprio fundamento das políticas públicas, segundo Maria Paula Dallari Bucci, é a existência dos direitos sociais, que se concretizam através de prestações positivas do Estado, e o conceito de desenvolvimento nacional, que é a principal polí po lítitica ca públ pú blic ica, a, conf co nfor orma mann do e harm ha rmon oniz izan ando do todas tod as as demais dem ais.. 81 77. Cf. Fábio Konder Comparato, "Um Quadro Institucional para o Desenvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, cit., p. 40 3. 78. José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 150-153 , 166-169 e 462 -47 1, e Ero s Robe rto Grau, Direito, ConVezio Crisafu lli: "Sic chè può ceitos e Normas Jurídicas, pp. 137-152. De acord o com Vezio be b e n e di rs i c h e d a l l ' i n s i e m e d e l l e d i s p o s i z i o n i p r o g r a m m a t i c h e si r i c a v a la p r o s p e t t i v a e íl senso di un movimento: dello sviluppo, cioè, delia società statale, in certe direzioni schematicamente previste dalla Costituzione. La quale, pertanto, complessivamente considerata, ci dà, non soltantç la figura essenziale di un modo di essere attuale (previsto e disciplinato come attuale) deWordinamento considerato, ma anche ed insieme la figura essenziale di un modo di essere futuro delTordinamento medesimo (previsto, cioè, e disciplinato como possibile, ed anzi come necessário ossia come giuridicamente doveroso)" (La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., p. 36) . 79. Na definição de Maria Paula Dallari Bucci: "Políticas públicas são os programas de ação do governo, para a realização de objetivos determinados, num espaço de tempo certo" ("As Políticas Públicas e o Direito Administrativo", cit., p. 140). Vide, também, idem, pp. 135-136, e Fábio Konder Comparato, "Ensaio sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas", Revista de Informação Legislativa 138/ 39-48, esp. 44-45. Transformaciones dei Estado Contemporâneo, Contemporâneo, 80. Manuel García-Pelayoj Las Transformaciones cit., pp. 55-57, e Fábio Konder Comparato, "Ensaio sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas", Revista de Informação Legislativa 138/3 9-48, esp. pp. 43- 44. 81. Fábio Kpnder Comparato, "A Organização Constitucional da Função Econômico e Intervenção do Estado na Ordem ConsPlanejadora", in Desenvolvimento titucional — Estudos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza, cit., pp. 78 e 82-8 3, e Mar ia Paüla Dallari Buc ci, "As Políticas Púb lic as e o Direito Administrativo", cit., p. 135. O desenvolvimento não só é a principal política pú p ú b l i c a d o E s t a d o , c o m o , t a m b é m , é u m d ir e i to f u n d a m e n t a l . Cf . P a u l o B o n a v i d e s , Curso de Direito Constitucional, cit., cit., pp. 522- 524, e "Fed era lism o das Regiõ es, Desenvolvimento e Direitos Humanos", in A Constituição Aberta, cit., pp. 34 7- 34 9; e Fábio Konder Comparato, A Afirmação Histórica dos Direitos Humanos, pp. 362- 366.

108

CONS TITUI ÇÃO ECON ÔMIC A E DESENVO LVIMENTO i

O desenvolvimento nacional é, conforme vimos, um dos objetivos da República consagrados no art. 3 a da CF. Para definirmos um conceito de desenvolvimento "constitucionalmente adequado" devemos, preliminarmente, diferenciar a idéia de desenvolvimento da de crescimento: o desenvolvimento é uma mudança qualitativa, não apenas quantitativa, englobando, assim, a idéia de crescimento e superando-a. 82 Feita esta distinção essencial, podemos adotar aqui o conceito de desenvolvimento exposto por Fábio Konder Comparato: "De qualquer modo, já j á se esta es tabe bele lece ceuu um razo ra zoáv ável el cons co nsen enso so no sent se ntid idoo de que qu e o dese de senv nvol ol-vimento é um processo de longo prazo, induzido por políticas públicas ou programas de ação governamental em três campos interligados: econômico, social e político. O elemento econômico consiste no crescimento endógeno sustentado da produção de bens e serviços. Endógeno, porq po rque ue f u n d a d o nos no s fato fa tore ress inte in tern rnos os de prod pr oduç ução ão e não, nã o, port po rtan anto to,, de modo predominante, em recursos advindos do exterior. Crescimento sustentado, porque não obtido com a destruição dos bens insubstituíveis, constituintes do ecossistema. O elemento social do processo desenvolvimentista é a aquisição da progressiva igualdade de condições básicas de vida, isto é, a realização, para todo o povo, dos direitos humanos de caráter econômico, social e cultural, como o direito ao trabalho, o direito à educação em todos os níveis, o direito à seguridade social (saúde, previdência e assistência social), o direito à habitação e o direito de fruição dos bens culturais. Enfim, o desenvolvimento integral comporta, necessariamente, um elemento político, que é a chave da abóbada de todo o processo: a realização da vida democrática, isto é, a efetiva assunção, pelo povo, do seu papel de sujeito político, fonte legitimadora de todo poder e destinatário do seu exercício". 83 O art. 3 a da CF, ao fixar o desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades regionais como fins a serem alcançados, fundamenta a reivindicação do direito à realização de políticas públicas para, a concretização do programa constitucional. 84 O que há em comum em todas as políticas públicas é o processo político de escolha de prioridaEconômico, cit., 82. Cf. Celso Furtado, Teoria e Política do Desenvolvimento pp . 8 9 - 9 3 . Humanos, 83. Fábio Konder Comparato, A Afirmação Histórica dos Direitos cit., p. 363. 84. Cf. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., pp p p . 198 19 8 e 2 0 0. P a r a u m a an ál is e ma i s d e t i d a so br e o art. ar t. 3a da CF, vide Gilberto Bercov ici, Desigualdades Regionais, Estado e Constituição, cit., pp. 291 -30 2.

CONSTI TUIÇÃO E SUPER AÇÃO DASi DASi DESI GUAL DADE S REGIONA IS

109

des para o governo, tanto em termos de finalidades, como em termos de proc pr oced edim imen ento tos. s. 85 O Poder Executivo encarrega-se da formulação e execução das políticas públicas sem qualquer tipo de controle ou fiscalização, desde que não ultrapasse suas competências. Ou seja, em princípio, o controle das políticas públicas limita-se à sua legalidade formal.' 86 Para se implementar efetivamente o desenvolvimento consagrado no programa constitucional, Fábio Konder Comparato defende a criação de mecanismos para o controle judicial de políticas públicas. Esse controle deve se dar não apenas no tocante às suas finalidades (expressas ou tácitas), mas, também, em relação aos meios empregados para se chegar a esses fins, 87 sempre levando-se em consideração que o juízo de validade de uma política pública não pode ser confundido com o ju j u í z o de vali va lida dade de das norm no rmas as e atos jurí ju rídi dico coss que qu e a comp co mpõe õem. m. 88 O controle de cónstitucionalidade de políticas públicas, de acordo com José Joaquim Gomes Canotilho, seria extremamente difícil. Na sua opinião, a política pública tornar-se-ia um padrão de conduta constitucional, definindo um fim a ser alcançado pela realização de determinadas tarefas, retirando-se esta escolha dos órgãos políticos. Além disso, para Canotilho, outra dificuldade estaria no fato de os juizes não pod p oder erem em se tran tr ansf sfor orma marr em agen ag ente tess polí po lítitico cos, s, bem be m como co mo pelo pe lo fato fa to de não ser possível obrigar democraticamente tais agentes políticos a cum prir pr irem em d eter et ermi minn ado ad o p rogr ro gram amaa de ação aç ão.. No N o seu ente en tend ndim imen ento to,, o cont co ntro ro-le de políticas públicas'poderia se dar no tocante à compatibilidade (formal e material) de determinada política pública com os princípios e dispositivos da Constituição. 89 Apesar de considerarmos viável a imple85. Maria Paula Dallari Bucci, "As Políticas Públicas e o Direito Administrativo", cit., p. 141. 86. Fábio Konder Comparato, "Um Quadro Institucional para o Desenvolvimento Democrático", in Brasil, Sociedade Democrática, cit., cit., pp. 407 -41 0. 87. Fábio Konder Comparato, "Ensaio sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas", Revista de Informação Legislativa 138/ 39-4 8, esp. pp. 46- 48 . 88. Segundo Fábio Comparato: "Uma lei, editada no quadro de determinada política pública, por exemplo, pode ser inconstitucional, sem que esta última o seja. Inversamente, determinada política governamental, em razão de sua finalidade, pode ser ju j u l g a d a i n c o m p a t í v e l c o m os o b j e t i v o s c o n s t i t u c i o n a i s q u e v i n c u l a m a a ç ã o d o E s t a d o , sem que nenhum dos atos administrativos praticados, ou nenhuma das normas que a regem, sejam, em si mesmos, inconstitucionais" ("Ensaio sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas", Revista de Informação Legislativa 138/39-48, esp. p. 45). Constitucional e Teoria da Consti89. José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional tuição, cit., pp. 83 2-8 33 .

110


mentação do controle de constitucionalidade de políticas públicas no nosso sistema constitucional, devemos destacar da crítica de Canotilho a possibilidade do controle da compatibilidade constitucional material das políticas públicas, que passaremos a analisar. A ideologia constitucional não é neutra, é política, 90 e vincula o intérprete.91 Os princípios princíp ios constitucionai constituc ionaiss fundame fun damenta ntais, is, como o art. art. 3U da CF, são a expressão das opções ideológicas essenciais sobre as finalidades sociais e econômicas do Estado, cuja realização é obrigatória para pa ra os órgã ór gãos os e agen ag ente tess esta es tata tais is 92 e para par a a sociedad soci edadee ou, ao menos, menos , os detentores de poder econômico ou social fora da esfera estatal. 93 Constitui o art. 3 e da CF um verdadeiro programa de ação e de legislação, devendo todas as atividades do Estado brasileiro (inclusive as políticas públ pú blic icas as,, medi me dida dass legi le gisl slat ativ ivas as e deci de cisõ sões es judi ju dici ciai ais) s) conf co nfor orma marr emem - s e formal e materialmente ao programa inscrito no texto constitucional. 94 Qualquer norma infraconstitucional deve ser interpretada com referência aos princípios constitucionais fundamentais. Toda interpretaConstitucional Política, >• Formula 90. Cf. Raúl Canosa Usera, Interpretación cit., pp. 305-310. Para José Joaquim Gomes Canotilho: "O principal perigo para o direito constitucional democrático-republicano (isto é: referente à res publica) não resulta da afirmação do 'carácter político' desse direito, mas precisamente do inverso: Dirigente nte e Vincul Vinculaçã açãoo do do mito do Estado de Direito impolítico" ( C on st i t ui ç ão Dirige Legislador, cit., p. 44). De ve mo s des tac ar ainda que, dent ro dos pre ssu pos tos da da teoria estruturante de Friedrich Müller, podemos considerar a atividade jurídica como uma atividade política guiada pelas normas jurídicas: "O direito é uma forma singular de pol p ol í t i c a ( q u e é a c e n t u a d a e se e x p r e s s a d e m o d o c a r a c t e r í s t i c o no E s t a d o de d i re i t o ). A metodologia jurídica é, portanto, a metodologia das condições e das formas de trabalho Methodik, de um setor determinado da ação e da organização políticas" (Juristische cit., pp. 35-36). 91. Celso Antônio Bandeira de Mello, "Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social", Revista de Direito Público, n. 57-58 , cit., pp. 238- 239, e Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 198S, cit., pp. 147-14 9. 92. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp. das Normas Constitucionais, 101-103; José Afonso da Silva, Aplicabilidade cit., pp. 142-144 e Pablo Lucas Verdú, Estimativa y Política Constitucionales, cit., pp. 155158. 93. Konrad Hesse, Grundz.üge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik 10-11; Cel so Ant ôni o Ban dei ra de Mel lo, "Ef ic áci a das Nor mas Deutschland, cit., pp. 10-11; Constitucionais sobre Justiça Social", Revista de Direito Público, n. 57- 58, cit., pp. 236-239; e Fábio Konder Comparato, "Ensaio sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas", Revista de Informação Legislativa 138/3 9-48, esp. p. 45. 94. Neste sentido, vide Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp. 33-36, e José Joaq uim Go me s Canotilho , Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 462 -47 1.

CONST ITUI ÇÃO E SUPER AÇÃO DASi DESI GUALD ADES REGIONA IS

111

ção está vinculada ao fim expresso na Constituição, pois os princípios constitucionais fundamentais são instrumento essencial para dar coerência material a todo o ordenamento jurídico. Apesar de a sanção ao seu desrespeito ser a inconstitucionalidade, ela não exaure sua eficácia obrigatória, ou seja, o dever político-constitucional de efetivá-los. 95 A compatibilidade das normas infraconstitucionais com a Constituição pode se dar sob dois aspecto^, a forma e'o conteúdo. As Constituições não apenas regulam a produção formal das restantes normas do ordenamento, como também se ocupam do seu conteúdo. 96 Todos os atos do Estado e dos agentes públicos devem estar em conformidade formal e material com a Constituição. Caso não estejam adequados substancialmente ao texto constitucional, ocorre a inconstitucionalidade material, que reflete o desajusteêntre o conteúdo dos preceitos constitucionais e o conteúdo das normas hierarquicamente inferiores, que estão vinculadas materialmente ao texto constitucional. O controle material de constitucionalidade incide sobre o teor e a matéria da norma, para que esta esteja adequada à Constituição e a seus princípios fundamentais,97 ocorrendo inconstitucionalidade material também com a violação dos fins prescritos no texto constitucional, 98 como os do art. 3 2 da CF. 95. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp. das Normas Constitucionais, 48-50; José Afonso da Silva, Aplicabilidade cit., pp . 141142; José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 408-409; Raúl Canosa Usera, Interpretación Constitucional y Formula Política, cit., Constitucional, cit., pp. 298 -30 1; Paul o Bona vide s, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 289-295, e "A Inconstitucionalidade Material e a Interpretação do Art. 14 da Constituição", in Reflexões: Política e Direito, pp. 29-3 0. des Verfassungsrechts Verfassungsrechts der Bundesrepublik Bundesrepublik 96. Konrad Hesse, Grundziige Deutschland, cit., pp. 10-11 . A p l i c a b i l i d a d e das Normas Constitucionais, 97. José Afonso da Silva,, Ap cit. , p. 216; José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 218-219 e 257-261, e Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., p. 784; Paúlo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 29 8- 29 9, e "A Inco nstit ucio nalid ade Mat erial e a Inter pretaç ão do Art . 14 da Constitu ição" , in Refle xões: Política e Direito, pp. 29-3 0; e Raúl Cano sa Usera, Interpretación Constitucional y Formula Política, cit., pp. 39- 41. 98. Celso Antônio Bandeira de Mello, "Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social", Revista de Direito Público, n. 57-58 , cit., pp. 246 -24 9 e 254256; José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 257-261, e Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., pp. 845Constituição, 847; e José Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da cit., p. 46.

112

CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO

A inconstitucionalidade material ocorre, portanto, quando a norma (ou ato) é até elaborada em harmonia com os pressupostos formais do texto constitucional, mas viola os princípios e o conteúdo da Constituição." De acordo com Canotilho, a abertura dos princípios constitucionais permite a fraude à Constituição através da lei, com a desobediência ao conteúdo material dos dispositivos constitucionais. Deve sempre haver a adequação teleológica, ou seja, a conformidade das leis e atos do Poder Público com os fins expressos na Constituição: o legislador e o administrador continuam com sua liberdade de elaborar as normas e definir as políticas públicas, mas não podem menosprezar, 10 0 contrariar ou substituir os fins expressos no texto constitucional. 100 No controle material de constitucionalidade, a fiscalização judicial não é um controle cont role de mérito méri to da atuação do legislador legi slador ou do administrador, administ rador, mas a verificação do eventual, nas palavras de Canotilho, "excesso de pode po derr legi le gisl slat ativ ivo" o" (pod (p oder ería íamo moss dize di zerr t ambé am bém, m, no caso ca so das da s noss no ssas as meme didas provisórias, provisória s, "excesso de poder executivo") executi vo") quando quan do não se observam os os fins traçados na Constituição. Constituiç ão. Com a inconstitucionalidade inconstitucionali dade material não se contesta o primado do legislador (ou da política) f mas a 10 1 idéia de que se pode dispor livremente da Constituição. 101 Na opinião de Paulo Bonavides, Bona vides, a inconstitucional inconsti tucionalidade idade material é a pior das inconstitucionalidades, pois faz com que a Constituição perca a sua legitimidade. 102

f

^

As políticas públicas podem ser controladas, assim, não apenas em seus aspectos de legalidade formal, mas, também, no tocante à sua adequação ao conteúdo e aos fins da Constituição, que são, entre outros, fundamentalmente os fixados no art. 3U. A redução das desigualdades regionais é um imperativo que deve permear todas as políticas públ pú blic icas as prop pr opos osta tass e exec ex ecut utad adas as no Bras Br asilil.. E inco in cons nstititu tuci cion onal al qual qu alqu quer er polí po lítitica ca que qu e aten at ente te cont co ntra ra os fins fi ns dete de term rmin inad ados os na Cons Co nstititu tuiç ição ão de 1988 e que desconsidere ou prejudique o desenvolvimento e a diminuição 99. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 59 8-6 01 , e "A Inconstitucionalidade Material e a interpretação do Art. 14 da Constituição", in Refle xões: Política e Direito, cit., pp. 36 -3 8. 100. José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Legislador, cit., pp. 261 -26 6. 101. Idem, ibidem, pp. 263-266. 102. Na acepção de Friodricli Miillet, a função do Direito Constitucional, da legislação e da conc reti zação é jus tam ent e a de manter a legi timi dade do agru pame nto po p o l í t i c o - e s t a t a l , ( cf . Juristische Methodik, cit., p. 21 0).

' ,

CONS TITUI ÇÃO E SUPE RAÇÃ O DASi DESIG UALDA DES REGIONAI S

113

dos desequilíbrios regionais, a menos que a consideremos como algo que pode ser cumprido aleatoriamente, a bel-prazer dos detentores do pode po der. r. 103 A Constituição de 1988 demonstrou clara preocupação com a promoção do desenvolvimento equilibrado, buscando a diminuição das disparidades regionais. O art. 3 a determina um inequívoco programa de atuação para o Estado e a sociedade brasileiros, determinando o sentido e o conteúdo de políticas públicas que, se implementadas, consubstanconsubstan ciariam uma real ruptura com as atuais estruturas sociais e econômicas. Transformação esta que seria complètada, na questão dos desequilíbrios regionais, com o Federalismo Regional. Este é o porquê de a redução das desigualdades regionais estar consagrada entre os objetivos da Re públ pú blic ica, a, que qu e tamb ta mbém ém depr de pree eend ndem emos os das pala pa lavr vras as de Paul Pa uloo B onav on avii des: de s: "Quer dizer, em outras palavras, que a regionalidade tomou grau hierárquico que a colocou já no patamar mais alto da Constituição; é matéria principiai, e os princípios, como se sabe, compõem o tecido mais nobre da Lei Maior, com inviolabilidade reforçada, porquanto, de natureza e essência, infensos à derrogação, até mesmo por via de emenda. Nã N ã o são sã o eles el es apen ap enas as part pa rtee do corp co rpoo da Cons Co nstititu tuiç ição ão,, mas ma s a sua su a próp pr ópri riaa essência, essênci a, seu próprio espírito, sua indestrutível tábua de valores. Ofendê Of endê-los significa, por conseguinte, quebrantar a Constituição, fazê-la em pe p e d a ç os , diss di ssol olve verr-lh lhee os valo va lore res, s, f ratu ra turr ar-l ar -lhe he a ossa os satu tura ra norm no rmat ativ iva. a. Formam esses princípios o quadro das cláusulas implicitamente intangíveis do ordenamento constitucional, providas da mesma densidade e da mesma rigidez da matéria declinada no § 4 a do art. 60 da CF. Com base ba se ness ne ssee raci ra cioc ocín ínio io,, pode po demo mos, s, sem rece re ceio io,, asse as seve vera rarr que qu e a Cons Co nstititu tuii103. Vezio Crisafulli, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, cit., pp. 103-104, e Celso Antônio Bandeira de Mello, "Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social", Revista de Direito*Público, n. 57-5 8, p. 251. De aco rdo com Eros Grau, a política neoliberal levada a cabo pelo Governo Federal, acentuadamente desde 1995, é materialmente incompatível com os fundamentos constitucionais da Re pú p ú b l i c a : " A C o n s t i t u i ç ã o d o B r a s i l , d e 19 88 , d e f i n e , c o m o r e s u l ta r á d e m o n s t r a d o ao final desta minha exposição, um modelo econômico de bem-estar. Esse modelo, desenhado desde o disposto nos seus arts. l s e 3C, até o quanto enunciado no seu art. 170, não pode ser ignorado pelo Poder Executivo, cuja vinculação pelas definições constitucionais de caráter conformador e impositivo é óbvia. Assim, os programas de governo deste e daquele Presidente da República é ( que devem ser adaptados à Constituição, e não o inverso, como se tem pretendido. A incompatibilidade entre qualquer deles e o modelo econômico por ela definido consubstancia situação de inconstitucionalidade, institucional e/ou normativa" (Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, cit., p. 37).

114


ção mesma possui a chave institucional da reorganização federativa. Basta aplicar a esse respeito o princípio da proporcionalidade. Quem quer os fins fin s - e a Constituiçã Consti tuiçãoo os quis - , quer também tam bém os meios. Por essa regra constitucional de hermenêutica e proporcionalidade, não institucionalizar as Regiões em grau de autonomia, como se deve inferir do art. 3 a, III, importa desobediência à norma de princípio, e como esta tem superioridade hierárquica na pirâmide normativa, tal infringência normativa omissiva do legislador, para não dizer, na acepção lata, do governante, é passível de ação direta de inconstitucionalidade 10 4 por desc de scum umpr prim imee nto nt o de prec pr ecei eito to fun fu n dam da m enta en tall da Cart Ca rtaa Magn Ma gna" a"..104 Isto aliado ao conceito da inconstitucionalidade material das normas, atos e polí po lítitica cass que qu e cont co ntra rari riem em o disp di spos osto to no art. art . 3a da CF, poderia nos dar a convicção de que o respeito às determinações constitucionais estaria garantido e o Estado brasileiro atuaria no sentido de promover o desenvolvimento nacional e buscar a redução das desigualdades regionais. Infelizmente, esta não é a nossa realidade político-constitucional. O problema de uma constituição dirigente (como a de 1988) é, em boa part pa rte, e, u m a q uest ue stãã o de c onc on c reti re tizz ação aç ão cons co nstititu tuci cion onal al..10 5 Tal concretiL zação 10 6 não pode ser confundida com a noção tradicional de merá subsunção do fato à norma ("aplicação do direito"). O conceito de concretização aqui adotado, exposto por Friedrich Müller, não parte do pres pr essu supo post stoo de que qu e a nor n orma ma exis ex iste te prev pr evia iame ment ntee ao caso ca so part pa rtic icul ular ar,, para pa ra cuja resolução seria, então, individualizada. Em nosso caso, a concretização trata da construção da própria norma a partir do texto (regra de 10 7 direito, texto oficial), este sim preexistente. 107 Este conceito de concretização descarta, portanto, a concepção que considera a norma apenas um comando abstrato, sendo decisão encarada como subsunção pura104. Paulo Bonavides, "Federalismo das Regiões, Desenvolvimento e Direitos Humanos", in A Constituição Aberta, cit., p. 344. 105. José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, cit., pp. 59-61. Vide, tam bém , o noss o "A Pro ble mát ic a da Const itu içã o Dirigente: Algumas Considerações sobre o Caso Brasileiro", cit., pp. 44-47. 106. Sobre a co nce pçã o que ent ende a int erp ret açã o const ituc ional co mo der Bundesconcretização, vide Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts republik Deutschland, cit., p. 24, c Paul o Bon avi des , Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 498-501, 545-548, 556-560 e 585. 107. Friedrich Müller, .hiristiscbe Methodik, cit., pp. 32- 34 e 215- 216. Vide, pa p a r a m a i o r e s d e t a l h e s s ob re a q u e s t ã o da c o n c r e t i z a ç ã o , i d e m , pp . 2 1 6 - 2 3 9 . Vi de , t a m Deutschland, bé b é m , Ko n ra d He s s e , Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik cit., pp. 16-18 e 25-29.

CONS TIT UIÇÃ O E SUPE RAÇÃO DASi DESI GUAL DADE S REGIONAIS

115

mente lógica, desprezando os elementos do sistema social a que se referem os textos normativos, ou seja, a concepção que não vê qualquer relação entre norma e realidade normatizada.108 0 que ocorre no Brasil é, na feliz express expr essão ão de Marcelo Marce lo Neves, Neve s, a "concretização desconstitucionalizante" (ou "desconstitucionalização fática"), ou seja, a deturpação do texto constitucional no processo de concrçtização. 10 9 A concretização normativo-jurídica do texto constitucional é bloqueada de modo permanente e generalizado devido a fatores econômicos ou políticos, não havendo qualquer relação consistente entre o texto e a concretização. 11 " Como resultado, segundo Marcelo Neves, a Constituição não se torna uma referência válida para os cidadãos, em geral, e para os agentes públicos, em particular, cuja atividade se desenvolve apesar dela e até contra os seus dispositivos." 1 Nas Na s pala pa lavr vras as de Marc Ma rcel eloo N e ves ve s ' "A conc co ncre retitiza zaçã çãoo desc de scon onst stitituc ucio iona na-lizante nos âmbitos das 'constituições nominalistas' dos países periféricos, destacando-se o Brasil, atua no sentido da manutenção do status quo social. Serve à permanência das estruturas reais de poder, em desacordo com o modelo textual de constituição, cuja efetivação relevante importaria profundas transformações sociais"." 2 A solução não é, pelo visto, o constante recurso ao Poder Judiciário por meio de controles e garantias judiciai judi ciaiss para par a a efetivaçã efet ivaçãoo da Constituição. A maioria dos integrantes do Poder Judiciário brasileiro, especialmente do seu órgão máximo, o Supremo Tribunal Federal, não atuou e não vem atuando no sentido de concretizar o texto constitucional de 1988,113 antes o contrário. Talvez a única saída para o nosso atual im pass pa ssee inst in stitituc ucio iona nall (que (q ue não nã o é, na opin op iniã iãoo de Paul Pa uloo Bona Bo navi vide des, s, uma um a "Crise da Constituição", mas uma "Crise Cpnstituinte" 11 4) é a possibi108. Friedrich Müller, Juristische Methodik , cit., pp. 124 -12 5. i 109. Marcelo Neves, "Constitucionalização Simbólica e Desconstitucionalização Fática: Mudança Simbólica da Constituição e Permanência das Estruturas Reais de Poder", Revista Trimestral de Direito Público 12/ 157 -16 7, esp. pp. 158. 110. Idem, ibidem, pp. 158-159. 111. Idem, p. 159. 112. Idem, p. 160. 113. 113. Sobr e as as relaçõ es, nem semp re harmôn icas, en tre Poder Judiciário (especialmente os órgãos de controle de constitucionalidade, como o nosso Supremo Tribunal Federal) e democracia, vide Martônio Mont'Alverne Barreto Lima, "Justiça Constitucional e Democracia: Perspectivas para o Papel do Poder Judiciário", Revista da Procuradoria-Geral da República 8/8 1-1 01, esp. pp. 82- 83 e 93- 101. 1 14. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, cit., pp. 381 -3 91, e Do País Constitucional ao País Neocolonial, cit., pp. 28 -2 9 e 40- 44. Os cul pad os por

116

CONS TITU IÇÃO ECONÔ MICA E DESENV OLVIMEN TO i

lidade do surgimento de movimentos político-sociais que busquem a realização dos valores proclamados no texto constitucional, cuja efe11 5 tivação pode ser a ruptura com a ordem de poder estabelecida. 115 Apenas com a mobilização social, através da ampliação e efetivação da democracia participativa, será possível fazer com que os objetivos traçados na Constituição de 1988, entre eles, a superação definitiva das desigualdades regionais, saiam do papel, para que possamos, com fundamento na dignidade da pessoa humana, realmente construir uma "sociedade livre, justa e solidária".

vivermos em crise constituinte foram denunciados por Fábio Konder Comparato: "Para o pensamento da Grécia clássica, um Estado não vive sem constituição (politéia). Ela é a alma da pólis, como disse Isócrates. (...) Se a 'alma da polis' está sendo lentamente executada, é importante que se saiba quem é esse assassino espiritual da Constituição. Para dizer a verdade, são vários. É o conjunto dos Poderes da República, sem exceção alguma: o Executivo como autor principal, eficazmente acolitado pelo Congresso Nacional; os Tribunais Superiores, liderados pelo Supremo, com o acumpliciamento solícito do Procurador-Geral da República" ("Réquiem para uma Constituição", Revista Trimestral de Direito Público 20/5-6). 115. Cf. Marcelo Neves, "Constitucionalização Simbólica e Desconstitucionalização Fática: Mudança Simbólica da Constituição e Permanência das Estruturas Reais de Poder", Revista Trimestral de Direito Público 12/15 7-167 , esp. pp. 164-165.

i

Capitulo 5

A FUNÇÃO SOCIAL DA

PROPRIEDADE

5.1 Considerações iniciais. 5.2 O regime das sesmarias portuguesas. 5.3 A Lei de Terras de 1850. 5.4 A República e o coronelismo. 5.5 O conceito liberal de "propriedade" "propriedade" e o Código Civil de 1916. 5.6 A relativização do conceito de "propriedade" e a constitucionalização constitucionalização do direito civil. 5.7A função social. 5.8 A propriedade na Constituição de Weimar. 5.9 Reforma agrária e direito de propriedade: avanços e retrocessos entre 1930 e 1985. 5.10 Função social da propriedade, reforma urbana e reforma agrária na Constituição de 1988.

5.1 Considerações Considerações

iniciais

O discurso jurídico sobre a propriedade é repleto de visões maniqueístas, pois trata de opções econômicas que tendem a se converter em ideolog id eologias. ias. A conotação cono tação de absoluti vidade vidad e que lhe dá o orden o rdenamen amento to liberal subtrai a sua relatividade, faz com que o instituto da .propriedade se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurídico. co .1 O objetivo deste texto é confrontar a visão liberal e individualista do direito de propriedade. Para tanto, examinarerrios a evolução da pro pri p ried edad adee no Brasil Bra sil dent de ntro ro de sua dime di mens nsão ão histó hi stóric rica, a, ente en tend nden endo do a propr o prie pr ieda dade de não nã o como co mo um direit dir eitoo sagrad sag radoo e abso ab solu luto to,, mas como co mo um iristituto iristitu to jurí ju rídi dico co conc co ncre reto to - porta po rtant nto, o, inseri ins erido do na dinâ di nâmi mica ca hist hi stóri órico co-so -socia cial.l. Encerramos esta introdução com uma observação sobre uma questão presente em todo o texto: o mito do Estado forte no Brasil. O Estado Brasileiro, apesar de, comumente, ser considerado um Estado forte e intervencionista é, paradoxalmente, impoténte perante fortes interesses privados e corporativos dos setores mais privilegiados. Esta concepção tradicional de um Estado demasiadamente forte no Brasil, con1.1'aolo Grossi, La Propiedady Editorial Civitas, 1992, pp. 31-32.

Ias Propiedades

-Un Análisis Histórico, Madrid,

118

CONSTI TUIÇÃO ECONÔ MICA E DESENVO LVIMENTO i

trastando com uma sociedade fragilizada, é falsa, 2 pois pressupõe que o Estado consiga fazer com que suas determinações sejam respeitadas. Na real re alid idad ade, e, o que qu e há é a ine i nefe fetitivi vida dade de do dire di reititoo esta es tata tal:l: o Esta Es tado do ou, melhor, o exercício da soberania estatal é bloqueado pelos interesses priv pr ivad ados os.. A conq co nqui uist staa e a ampl am plia iaçã çãoo da cida ci dada dani niaa no Bras Br asilil,, port po rtan anto to,, pass pa ssam am pelo pe lo fort fo rtal alec ecim imen ento to da sobe so bera rani niaa do Esta Es tado do pera pe rant ntee os inte in tere ressses privados e pela integração igualitária da população na sociedade. E, ao analisar historicamente a propriedade no Brasil, esta necessidade de fortalecimento do Estado torna-se evidente. 5.2 O regime das sesmarias

portuguesas

A ocupação e colonização do novo território geraram certa hesitação em Portugal, devido às dificuldades do empreendimento, especialmente no tocante a investimentos e população. A colonização portuguesa não foi um empreendimento metódico e racional; antes, de acordo com Sérgio Buarque de Holanda, 3 fez-se com desleixo e certo abandono. Com a instituição das Capitanias Hereditárias, o Rei deixou a cargo de particulares a ocupação e defesa da colônia, mas não cedeu suas prer pr erro roga gatitiva vass de titu ti tular lar das terr te rras as.. O sobe so bera rano no conc co nced edeu eu aos dona do natá tári rios os pode po dere ress polí po lítitico cos, s, não o domí do míni nioo real sobr so bree o solo so lo.. O solo so lo colon co lonia iall não nã o constituiu patrimônio privado dos donatários. Para eles estavam destinadas 10 léguas descontínuas. O restante deveria ser distribuído na forma de sesmarias, 4 sem direito a cobrança cobr ança de foros, foro s, pensões etc. A Co2. O principal autor que defende a existência de um Estado forte no Brasil desde os tempos coloniais é Raymundo Faoro, com a obra clássica Os Donos do Poder: Formação do Patronato Político Brasileiro (8 S ed., São Paulo, Globo, 19§9). Dentre os historiadores que vêm revendo as teses sobre a existência de um Estado todo-poderoso em Portugal (e, conseqüentemente, no Brasil Colonial), destacamos Antônio Manuel Hespanha, com, entre vários outros, o livro fundamental As Vésperas do Leviathan: Instituições e Poder Político, Portugal - Século XVII (Coimbra, Livraria Almedi na, 1994). 3. Sérgio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil, 26 a ed., São Paulo, Cia. das Letras, 1995, p. 43; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio: Efeitos da Lei de 1850, Campinas, Ed. UNICAMP, 1996, pp. 23-24. 4. Martim Afonso de Souza recebeu uma Carta Régia, na vila do Crato, em 20 de novembro de 1530, que lhe permitia conceder sesmarias das terras que achasse e pudessem ser aproveitadas. Ao vir para o Brasil, onde fundou São Vicente, Martim Afonso de Souza distribuiu as primeiras sesmarias de nossa história (cf. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil: Sesmarias e Terras Devolutas, 4 a ed. fac-similar, São Paulo, Secretaria de Estado da Cultura, 1990, pp. 36-37).

A FUN ÇÃO SOCIAL DA PRO PRI EDAD E

119

roa mantinha o poder sobre a Colônia, não cedendo o domínio das terras.5 i As terras coloniais estavam est avam sob a jurisdiçã juri sdiçãoo espiritual do Mest rado da Ordem de Cristo, mas pertenciam à Coroa Portuguesa. O Rei possuía o domínio eminente sobre as terras da Colônia, ou seja, o direito do soberano de apropriar-se dos bens dos súditos, independentemente de qualquer formalidade. A propriedade privada sobre as terras provinha da Coroa através das doações de sesmarias, conforme o estabeleci_ ' do nas Ordenações. 6 As sesmarias resultaram da transposição para a América do instituto português. 7 As sesmarias surgiram originariamente para solucionar uma crise de abastecimento em Portugal no século XIV, tendo por objetivo obje tivo acabar com co m a ociosidade ociosi dade das terras. A primeira Lei de Sesmarias, S esmarias, do Rei D. Fernando, provavelmente data de 1375. Aquele que não cultivasse ou arrendasse suas terras as perderia, devendo estas ser distri buíd bu ídas as a outr ou tros os,, tend te ndoo em vist vi staa o inte in tere ress ssee cole co letitivo vo do Rein Re ino. o.8 As sesmarias visavam a impedir o esvaziamento do campo e o desabastecimento das cidades. 9 As características das sesmarias eram a gratuidade10 e a condicionalidade." As Ordenações determinavam que a concessão de terras 5. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. facsimilar, pp. 37-39; Roberto Simonsen, História Econômica do Brasil (1500/1820), 8a ed., São Paulo, Cia. Editora Nacional, 1978, pp. 80-85; José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, Reci fe. Impren sa Universitária, 1965, pp. 25-27 e 29 -30 ; e Lígía Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 28-30. 6. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 30-33. 7. Como bem disse Cirne Lima: "A história territorial do Brasil começa em Portugal" (in Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., cit., 4 1 ed. facsimilar, p. 15. V. também pp. 36-37; Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, 3a ed., São Paulo, Atica, 1980, pp. 368-370; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., p. 21). 8. Ordenações Afonsinas, Livro 4 C, Título LXXXI, §§ 2 e 4. 9. Ordenações Afonsinas, Livro 4 2 , Título LXXXI, § 1. V.: Gilberto Freyre, Casa Grande & Senzala: Formação da Família Brasileira sob o Regime da Economia Patriarcal, 28 a ed., Rio de Janeiro, Record, 1992, pp. 213-214; Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. fac-similar, pp., 17-22; Raymundo Faoro, Os Donos do Poder..., cit., 8a ed., pp. 38-39; Alberto Passos Guimarães, Quatro Séculos de Latifúndio, 6 a ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989, pp. 43-44; José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 32- 37; e Lígí a Osó rio Silva , Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 37-38. 10. Ordenações Manuelinas, Livro 4 2 , Título LXVII, §§ 4 e, especialmente, 12; e Ordenações Filipinas, Livro 4 2 , Título XLIII, §§ 5 e, especialmente, 13. 11. Ordenações Manuelinas, Livro 4-, Título LXVII, §§ 3, 7 e 15; e Ordenações Filipinas, Livro 4 a , Tífulo XLIII, §§ 4, 7, 8 e 16.

120


fosse gratuita, sujeita apenas ao dízimo para propagação da fé. O fato de o solo colonial pertencer à Coroa, sob jurisdição espiritual da Ordem de Cristo, garantiu a gratuidade da concessão. Apenas o dízimo era cobrado, e incidia sobre a produção, não sobre a terra. A condicionalidade dizia respeito ao aproveitamento das terras em determinado tempo. Esse prazo era fixado em cinco anos pelas Ordenações, 12 mas sua exigência foi amainada, tendo em vista as condições objetivas da Colônia. No entanto, ao menos teoricamente, sempre foi exigido o aproveitamento. 13 O sistema das sesmarias foi transposto sem adaptação à realidade da Colônia, a começar pela imensidão do território. O sistema legal das sesmarias foi ignorado; e, quando aplicado, gerou conseqüências opostas às que ocorreram em Portugal. As normas específicas para a Colônia só surgiriam no final do século XVII, e, como veremos, apenas pior pi orar aram am a situ si tuaç ação ão,, ao inst in stititui uirr de vez ve z a c o n f u s ã o norm no rmat ativ iva. a. 14 De acordo com Costa Cost a Porto: Porto : "O erro de base do sesmaria sesm arialismo lismo brasileiro, brasileir o, repitamos, consistia em haver-se transplantado, quase sem nenhum retoque, a legislação reinol para meio totalmente diverso, de tal modo pesa pe sand ndoo as infl in fluê uênc ncia iass dife di fere renc ncia iado dora rass de espa es paço ço e temp te mpoo que, qu e, via vi a de regra, ou o sistema não funcionou, ou, funcionando, acarretou, aqui, resultados opostos àqueles obtidos em Portugal". 15

.)

A necessidade de ocupação da terra e as possibilidades comerciais do açúcar fizeram a Metrópole desconsiderar o cumprimento das exigências da legislação das sesmarias. As concessões não possuíram limites, sendo concedidas áreas imensas, constituindo verdadeiras dônatorias, com doações de 4, 5, 10 e até 20 léguas. Além disso, muitas vezes 12. Ordenações Manuelinas, Livro 4 C, Título LXV II, § 3; e Orde naç ões Filipina s, Livro 4-°, Título XLIII, § 3. 13. Ordenações Manuelinas, Livro 4 2 , Título LXVII, § 15; e Ordenações Filipinas, Livro 4°, Título XLIII, § 16. V.: Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil..., ..., ci t., t. , 4 a ed. fac-similar, pp. 24-30; José da Costa Porto, Estudo sobre a Sistema Sesmarial, cit., pp. 117-121; Ja co b Gor end er, O Escravismo Colonial, 3 a ed., pp. 370-376; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 41-4 2. Sob re o dízimo, v., especialmente; Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. fac-similar, p. 35; e José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 96-116. 14. José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 41 , 51 -5 3 e 56-58; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 38-39. 15. José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit. , p. 58.

1

1

,

A FUNÇÃ O SOCIAL DA PROPR IEDAD E

121

o mesmo colono era contemplado com sucessivas sesmarias. 16 Desde os primórdios da colonização teve início um mercado de compra e venda de sesmarias. Demandavam-se sesmarias imensas para serem vendidas, depois, aos pedaços. Além disso, eram requisitadas sesmarias em no me próprio própri o e em nome no me dos familiares. familiares. 17 De acordo com Sérgio Buarque de Holanda: "Não é certo que a forma particular assumida entre nós pelo latifúndio agrário fosse uma espécie de manipulação origina!, fruto da vontade criadora um pouco arbitrária dos colonos portugueses. Surgiu, em grande parte, de elementos adventícios e ao sabor das conveniências da produção e do mercado". 18 -O fator determinante na liberalidade da Coroa com as sesmarias foi o sistema de exploração econômica colonial, caracterizado pela grande unidade produtora, seja na agricultura, pecuária, extrativismo ou mineração. 19 Sérgio Buarq ue de Holanda Holan da assim define defi ne o sistema colonial: "Aos portugueses e, em menor grau, aos castelhanos coube, sem dúvida, a primazia no emprego do regime que iria servir de modelo à exploração latifundiária e monocultora adotada depois por outros povos. E a boa qualidade das terras do Nordeste Brasileiro para a lavoura altamente lucrativa da cana-de-açúcar fez com que essas terras se tornassem o cenário onde, por muito tempo, se elaboraria em seus traços mais nítidos o tipo de organização agrária mais tarde característico das colônias européias situadas na zona tórrida. A abundância de terras férteis e ainda mal-desbravadas fez com que a grande propriedade rural se tornasse, aqui, a verdadeira unidade de produção. Cumpria apenas resolver o problema do trabalho. E verificou-se, frustradas as primeiras tentativas de emprego do braço indígena, que o recurso mais fácil estaria na introdução de escravos africanos". 20 Este é, de acordo com Caio Prado Jr., o "sentido da colonização": "Se vamos à essência da nossa formação, veremos que na realidade nos constituímos para fornecer açúcar, tabaco, alguns outros gêneros; mais tarde i ouro e diamantes; depois, algodão, e em seguida café, para o comércio europeu. Nada 16. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., ..., cit ., 4 a ed. facsimilar, pp. 39-41; José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 5963; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp . 40 e 42 -4 4. 17. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 44-45. 18. 18 . Raízes do Brasil, cit., 26 a ed., p. 47. 19. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo - Colônia, 2 2 a ed., São Paulo, Brasilicnse, 1992, pp. 119-124. 2 0 . Raízes do Brasil, cit., 26 4 ed., p. 48.

122


mais que isto. É com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do país e sem atenção a considerações que não fossem o interesse daquele comércio, que se organizarão a sociedade e a economia brasileiras. Tudo se disporá naquele sentido: a estrutura, bem como as atividades do país. Virá o branco europeu para especular, realizar um negócio; inverterá seus cabedais e recrutará a mão-de-obra que precisa: indígenas ou negros importados. Com tais elementos, articulados numa organização puramente produtora, industrial, se constituirá a Colônia Brasileira".21 O Nordeste foi fértil em latifúndios imensos, devido à estrutura prod pr odut utiv ivaa de suas sua s duas du as ativ at ivid idad ades es eco ec o nômi nô mica cass bási bá sica cas: s: a cana ca na-d -dee-aç açúúcar no litoral e o gado no sertão. Para Costa Porto, canavial e latifúndio sempre andaram unidos. 22 A produção açucareíra está inserida neste contexto do sistema colonial - ou seja, sua organização econômica está totalmente voltada para o abastecimento do mercado externo. 23 A ex plor pl oraç ação ão da terr te rraa atra at ravé véss dos eng en g enho en hoss açuc aç ucar arei eiro ross ocas oc asio iono nouu a g ran ra n de lavoura de métodos predatórios. A escassez da população de Portugal não permitiu a emigração em larga escala de trabalhadores rurais. A necessidade de lucros fez necessário o trabalho escravo, que garantiu a viabilização econômica da Colônia. 24 Desta maneira, afirma Roberto 2 1 . Formação do Brasil Contemporâneo ..., cit., 22 a ed., pp. 31-32. 22 . Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 65- 70. Co sta Por to ain da dá notícia de uma Provisão do Conselho Ultramarino, de 3.11.1681, que praticamente tornou o latifúndio obrigatório na exploração do açúcar, ao determinar que os engenhos distassem pelo menos meia légua um do outro (v. também p. 70). 23. Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, pp. 50-51 ; e Jaco b Gorend er, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 89-90. 24. Gilberto Freyre, Casa Grande & Senzala ..., cit. , 28 a ed., pp. 243-245; Sérgio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil, cit., 26 a ed., p. 49; Roberto Simonsen, História Econômica do Brasil..., cit., 8 a ed., pp. 126-128; Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo ..., cit. , 22 a ed., pp. 30 e 122; Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, cit., pp. 1 1-12 e 41 -4 2; e Líg ia Osório Silv a, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 24-26. Para uma opinião contrária à visão de que a população escassa em Portugal levou a Colônia ao escravismo, v. Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 146-147. O fato de não ter havido uma emigração de trabalhadores rurais para o Brasil faz Sérgio Buarque de Holanda não considerar a civilização em implantação como um a civiliza ção agrícola, em bor a rec onhe ça ter tido a soci edad e coloni al todatoda- a sua a ba b a s e e e s t r u t u r a ç ã o f o r a d o s m e i o s u r b a n o s (Raízes do Brasil, cit., 26 ed., pp. 49 e 73). Em sentido contrário, Gilberto Freyre defende a existência de uma sociedade agrária, escravocrata e de tendências aristocráticas (Casa Grande & Senzala ..., cit., 28* ed., pp p p . 4 e 3 1 - 3 2 ) .

A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

123

Simonsen: "Surgiu, assim, o uso dessa instituição como um imperativo econômico inelutável: só seriam admissíveis empreendimentos industriais, montagem de engenhos, custosas expedições coloniais, se a mãode-obra fosse assegurada em quantidade e continuidade suficientes. E por p or esse es sess temp te mpos os,, e nest ne stas as lati la titu tude des, s, só o trab tr abal alho ho forç fo rçaa do prop pr opor orci cion onaaria tal garantia".25 O sistema de agricultura de exportação implantado no Nordeste Brasileiro era perfeitamente propício à escravidão, tendo em vista a pro p rodu duçã çãoo em gran gr ande de esca es cala la,,26 com direção unificada, disciplina rigorosa e integração de todas as tarefas do engenho. O elevado número de escravos permitia que, com relativa rapidez, houvesse grandes colheitas, apesar de o trabalho escravo ser pouco produtivo sob o aspecto individual.27 Devemos Deve mos dar, então, destaque à opinião de Gilberto Freyre: "Se o ponto de apoio econômico da aristocracia colonial deslocou-se da cana-de-açúcar para o ouro e mais tarde para o café, manteve-se o instrumento de exploração: o braço escravo".28 A disponibilidade de terras é um dado físico e social, primordial no desenvolvimento do sistema colonial. Com a manutenção da escravidão as terras permaneceram em permanente disponibilidade para os grandes proprietários. A terra era um fator econômico que poderia ser, esbanjado, gerando uma agricultura de características itinerantes. Afinal, seria muito mais fácil e cômodo desbravar terras virgens e férteis através das queimadas que recuperar terras esgotadas pelo uso predatório. O ponto de apoio da colonização, o centro da empresa colonial, foi a distribuição de terras para a agricultura de exportação, cujo crescimento tinha caráter puramente extensivo.29 Estes dois fatores é que perm pe rmii tira ti ram m a gran gr ande de lavo la vour uraa de expl ex plor oraç ação ão:: " S e m braç br açoo escr es crav avoo e terr te rraa 2 5 . História Econômica do Brasil ..., cit. , 8 a ed., pp. 126-127. 26. Caio Prado Jr. chegou a afirmar que a economia do engenho "forma verdaBrasil Contem Contempor porâne âneoo deira organização fabril" ( F o r m a ç ã o do Brasil ..., cit., 22 a ed., p. 143). 27. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo..., ..., cit ., 22 a ed., pp. 143144; e Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit. , 3 a ed., pp. 89-90 e 98. 2 8 . Casa Grande & Senzcán ..., cit., 28 a ed., p. 31. 29. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo ..., cit. , 22 a ed., pp. 135137 e 139-142; Raymundo Faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8 a ed., pp. 123- 125; Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, cit., cit., pp. 5 l e 61; Jacob Gorender , O a Escravismo Colonial, cit. , 3 ed., pp. 100 e 361-364; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 26-27 .

124


farta, terra para gastar e arruinar, não para proteger ciosamente, ela seria irrealizável".30 A exploração econômica colonial caracterizou-se, ainda, por fazer com que a evolução econômica da Colônia fosse cíclica no tempo e no espaço. As grandes fases de prosperidade localizadas seguiam-se a estagnação e a decadência promovidas por conjunturas do mercado internacional.31 A grande herança econômica da colonização, segundo Celso Furtado, foi o fato de o Brasil do século XIX não diferir em praticamente nada do que fora nos três séculos anteriores.32 A agricultura de exportação, durante a Colônia, situava-se próxima ao litoral. A interiorização da colonização deu-se coin a pecuária e, post po ster erio iorm rmen ente te,, a min m iner eraç ação ão..33 A princípio, a penetração dos criadores de gado pelo sertão foi desestimulada por Portugal. No entanto, ela se aprofunda no século XVII. As condições litorâneas não permitiam a criação extensiva, e a disputa de áreas com a plantação de cana-deaçúcar fez com que os currais, restritos a princípio como retaguarda econômica do engenho, se deslocassem para o interior. Os currais primitivos reclamavam áreas imensas, o que ocasionou uma maior generosidade das autoridades, que concederam sesmarias ainda maiores que as concedidas aos senhores de engenho. Afinal, a condição fundamental para a existência e expansão da pecuária era a disponibilidade de terras.34 Com a mineração surgiram novas áreas de ocupação e dinamizaram-se vários setores de produção produç ão de alimentos, especialmente especialment e a pecuária. Os dois núcleos primitivos de origem da exploração pecuarista eram a Bahia e Pernambuco e São Vicente. Do primeiro núcleo a pecuária 30. Sérgio Buarque de Holanda, Raízes do Brasil, cit., 26 a ed., p. 49. 31. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo ..., cit., 22 a ed., pp. 127129. 3 2 . Formação Econômica do Brasil, cit. , p. 38. 33. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo

..., cit., 22 a ed., pp. 132-

134. 34. Roberto Simonsen, História Econômica do Brasil..., cit. , 8 a ed., pp. 151-1 57 e 185; Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo ..., cit ., 22 a ed., pp. 187189; Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, cit., pp. 56- 60; Albe rto Pass os Guimarães, Quatro Séculos de Latifúndio, cit., 6 a ed., pp. 66-72; e José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 70-81. Alber to Pas sos Guim arã es desta ca que a denominação "fazenda" foi de início empregada apenas na criação de gado. Só po p o s t e r i o r m e n t e p a s s a r i a a d e s i g n a r o u t r a s g r a n d e s p r o p r i e d a d e s d e d i c a d a s à a g r i c u l t u ra (Quatro Séculos de Latifúndio, cit. , 6 a ed., pp. 61-62).

A FUN ÇÃ O SOCIAL DA PRO PRI EDA DE

125

iria se espalhar, como vimos, pelo Sertão Nordestino. Do segundo a expansão ( se dirigiria ao Sul da região das minas e aos Campos Gerais (atual Paraná). Ambos os setores abasteciam as minas, mas o setor sulino adquiriu prèeminência e importância maiores com o tempo. Foi gerada uma rede de transportes pelo interior, que facilitou a ocupação da Amazônia e do Extremo Sul. 35 Os métodos de apropriação territorial nos novos territórios, apesar das peculiaridades dos conflitos externos, foram os mesmos. 36 Particular Parti cularmente mente no Rio Grand Gra ndee do Sul, a Metrópole Metró pole,, visando a garantir a posse do território, distribuiu inúmeras sesmarias, constituindo, assim, imensas propriedades sob a denominação de "estâncias". 37 Havia nas grandes unidades produtoras os chamados "agregados". Eram homens livres despossuídos que cultivavam roças de alimentos em faixas de terra, sem perspectivas de aproveitamento imediato pela monocultura, cedidas pelo latifundiário. Em troca da utilização dessa terra e de proteção, os agregados prestavam favores, especialmente no tocante à preservação do domínio de seu protetor. 38 A cana-de-açúcar, no entanto, no caso nordestino, ocupou todos os espaços férteis disponíveis, relegando essa forma de agricultura de subsistência praticamente ao abandono.39 A agricultura de subsistência propriamente dita sempre existiu de forma subsidiária à grande lavoura de exportação, sendo desenvolvida, por po r p equ eq u enos en os sitia si tiant ntes es e poss po ssei eiro ros, s, fora fo ra dos do s limi li mites tes do lati la tifú fúnd ndio io.. GeGe ralmente não era de base escravista. Esses pequenos sitiantes e posseiros ocupavam áreas impróprias para a monocultura ou precediam o seu 1 avanço, sendo depois por ela expulsos. 40 35. De acordo com Roberto Simonsen: "Foi o gado o elemento de comércio por H i s t ó r i a excelência em toda a hinterlândia brasileira, na maior parte da fase colonial" ( Hi a Econômica do Brasil..., ..., cit. ci t.,, 8 ed., p. 186). 36. Roberto Simonsen, História Econômica do Brasil ..., cit ., 8 a ed., pp. 157163; Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo Contemporâneo ..., cit., 22 a ed., pp. 189- 202; Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil , cit., pp. 76- 77; e Lígi a Osó ri o Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit .j pp. 57 -59 . 37. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo ..., cit ., 22 a ed., pp. 202209. 38. Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 277 e 291-297. Séculos de Quatro Séculos de Latifúndio, 39. Alberto Passos Guimarães, Quatro Séculos cit., 6 a ed., pp. 49-50. Contemporâneo ..., cit., 22 a ed., pp. 14240. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo 143 c 157-160; e Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., pp. 297-301.

126


O papel subsidiário da agricultura de subsistência gerou inúmeros prob pr oble lema mass de abas ab aste teci cime ment ntoo aos núcl nú cleo eoss de pov po v oame oa ment ntoo da Colô Co lôni nia, a, causando a deficiência das fontes naturais de nutrição. Nas cidades a alimentação era péssima e a insuficiência insufi ciência de alimentos era freqüent e. A Metrópole tentou, inclusive, solucionar o problema no século XVIII, incluindo nas cartas de doação de sesmarias a obrigação de o concessionário plantar certa quantidade de mandioca. Não é preciso dizer ique essa medida, tardia, não obteve qualquer resultado apreciável. 41 A partir do final do século XVII, quando aumenta a ejnigração para pa ra o Bras Br asilil,, 42 a Metrópole toma uma série de medidas para tentar aumentar seu controle sobre as terras, como o registro da carta de concessão. Foi instituída, ainda, pela Carta Régia de 27.12.1695, a obrigação dos concessionários de pagamento de um foro. Esse pagamento alterava o caráter de gratuidade da concessão e incidia sobre as terras, não sobre a produção. Visava-se a desestimular a improdutividade. No entanto, o foro quase não foi pago. Sua sonegação, maior ou menor, variava de capitania para capitania. A determinação de limites para o tamanho das concessões, fixados a partir de 1697, nunca foi aplicada. A Carta Régia de 23.11.1698 ainda instituiu a confirmação da doação pelo pe lo Rei, Re i, tent te ntan ando do cont co nter er a libe li bera ralilida dade de dos do s gove go vern rnad ador ores es-g -ger erai aiss e caca pitã pi tães es-m -mor ores es na dist di stri ribu buiç ição ão de sesm se smar aria ias, s, mas ma s tamb ta mbém ém não nã o foi, fo i, prat pr atii43 camente, aplicada. O aumento de exigências não surtiu efeitos; antes, tornou a legislação aplicável ainda mais con fusa. fus a. As indefinições indefiniçõe s legais e a confusão conf usão normativa fizeram com que as restrições praticamente não saíssem do papel. pap el. 44 Neste sentido, Cirne Lima é implacável: "Nos próprios quadros 41. Gilberto Freyre, Casa Grande & Senzala ..., cit., cit. , 28 a ed., pp. 34-44; e Caio Contemporâ neo Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo ..., cit., 22 a ed., pp. 163-165 e 186. 42. Essa emigração deu-se por causa da crise existente em Portugal logo após a Restauração e da descoberta das minas (v. Caio Prado Jr., Formação do Brasil Contemporâneo - ..., cit. , 22 a ed., pp. 87-89; e Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, cit., p. 74) . Territoria l do Brasil ..., cit., 43. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial cit. , 4 a ed. facsimilar, pp. 41-47; José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., cit. , pp. 121 a 141; Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 ed., pp. 370-376 e 382-383; e Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 48-52. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas Sobre a confirmação regia, manifesta Costa Porto que: "O pedido de confirmasobree o ção foi um dos maiores entraves à legalização fundiária colonial" ( E s t ud o sobr Sistema Sesmarial, cit. , p. 129). 44. José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 86- 93; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 52-53.


127

daNípoca, todavia, a legislação e o processo das sesmarias se complicam, emaranhai^ e confundem, sob a trama invencível da incongruência dos textos, da contradição dos dispositivos, do defeituoso mecanismo das repartições e ofícios de governo, tudo reunido num amontoado constrangedor de dúvidas e tropeços".45 A partir do século XVIII a apropriação territorial se dá de modo mais desordenado e espontâneo. Os pedidos de sesmaria seguiam-se à ocjjpação de fato. Freqüentemente, no entanto, QS posseiros não se preocupavam em regularizar sua ocupação. As1 posses muitas vezes geraram latifúndios imensos, especialmente na região pecuarista do Sertão Nord No rdes estitino no..46 Surgiu um novo problema para a Metrópole. Com os sesmeiros não cumprindo as exigências de demarcação, registro e confirmação e com a ocupação de fato, as autoridades corriam o risco de doar sesmaria terras já doadas ou efetivamente ocupadas.47 A existência dos posseiros contrariava as leis de Portugal, onde as terras só poderiam ser adquiridas por concessões de sesmaria. A Metrópole, mesmo assim, tentou legalizar a nova situação, mas todas as tentativas de regularização fracassaram.48 O objetivo dessas políticas de controle e regularização era um só: "Note-se que o objetivo da Metrópole nunca foi combater a grande propriedade ou o escravismo, mas retomar o controle do processo de apropriação que escapara das suas mãos".49 No N o iníc in ício io do sécu sé culo lo XIX, XI X, sob so b o pont po ntoo de vist vi staa jur j uríd ídic ico, o, a prop pr opri rieedade da terra estava em situação caótica. Boa parte dos latifundiários era de meros ocupantes, sem título legítimo de domínio. Em 17 de julho de 1822 D. Pedro I baixou uma resolução que suspendia todas as sesmarias até a deliberação da Assembléia-Geral Legislativa (que viria se tornar a Assembléia Constituinte).50 4 5 . Pequena História Territorial do Brasih.., cit., 4 a ed. fac-similar, p. 46. 46. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., cit ., 4a ed. facsimilar, pp. 51-58; José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 174-176; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 59-61. 47. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 61-62 e 66. 48. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 66 -6 7 e 70- 71. 49. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., p. 74. 50. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., cit. , 4a ed. facsimilar, p. 47; Alberto Passos Guimarães, Quatro Séculos de Latifúndio, cit., 6 a ed., p. 59; Jacob Gorender, O Escravismo Colonial, cit., 3 a ed., p. 385; José Murilo de Carvalho, A Construção da Ordem a Elite Política Política Imperial/Teatro de Sombras: A Política

128


A decisão do Imperador foi influenciada por José Bonifácio de Andrada e Silva. José Bonifácio foi um crítico severo do regime sesmarial, propugnando, já durante o Movimento da Independência, pela sua extinção e por uma reforma agrária. O principal texto de sua autoria sobre este assunto encontra-se nas "Lembranças e apontamentos dó Governo Provizorio para os Senhores Deputados da Província dê São Paulo", de 1821. Neste texto José Bonifácio propõe uma nova legislação sobre as sesmarias, "considerando quanto convém ao Brasil em geral, e a esta Província em particular, que haja huma nova legislação sobre as chamadas Sesmarias, que sem augmentar a Agricultura, como se pertendia, antes tem estreitado e difficultado a Povoação progressiva e unida".51 O Patriarca constatava que os detentores de sesmarias não só não as cultivavam, como não as vendiam ou repartiam para serem melhor aproveitadas. Algumas das conseqüências deste descaso foram o isolamento e a dispersão das povoações, tendo em vista que eram separadas por po r enor en orme mess exte ex tens nsõe õess de terr te rras as.. Terr Te rras as,, esta es tas, s, que qu e não nã o pode po deri riam am ser cultivadas, pois se tratava de sesmarias.52 Dentro da proposta de José Bonifácio devemos destacar o seguinte ponto: "l2 . Que todas as terras que forão dadas por Sesmaria e não se acharem cultivadas, entrem outra vez na massa dos bens Nacionaes, deixando-se somente aos donos das terras meia legoa quadrada quando muito, com a condição de começarem logo a cultiva-las em tempo determinado, que parecer justo". 53 Além disso, os que detivessem terras sem justo título, apenas pela pe la poss po sse, e, as perd pe rder eria iam, m, exce ex ceto to o terr te rren enoo por po r eles ele s j á cult cu ltiv ivad ado. o. As sesses marias não seriam mais dadas gratuitamente, devendo ser vendidas em pequ pe quen enos os lote lo tes. s. O pro p rodu duto to dest de staa vend ve ndaa seri se riaa útil út iliz izad adoo no f a v ore or e c ime im e n t o da colonização de europeus, índios, mulatos e negros forros, a quem seriam doadas gratuitamente pequenas áreas para que pudessem cultivar e se estabelecer.54 Imperial, 2 1 ed., Rio de Janeiro, UF RJ /Re lu me- Du mar á, 1996, pp. 303 -304 ; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., cit ., pp. 73 e 80 . 51. "Lembranças e apontamentos do Governo Provizorio para os Senhores De pu p u t a d o s d a P r o v í n c i a d e S ã o P a u l o " , in E d g a r d d e C e r q u e i r a F a l c ã o (o r g . ) , Obras Científicas, Políticas e Sociais de José Bonifácio de Andrada e Silva, vol. II, São Paul o, 1965, p. 99. 52. José Bonifácio de Andra da e Silva, Silva, "Lemb rança s e apontame ntos ..." , in E dgard de Cerqueira Falcão (org.), Obras Científicas, .... cit., vol. II, p. 99. 53. "Lembranças e apontamentos...", in Edgard de Cerqueira Falcão (org.), Obras Científicas, ..., vol. II, pp. 99 -1 00 . 54. José Bonifáci o de Andrada e Silva, "Lemb rança s e apontame ntos ..." , in E dgard de Cerqueira Falcão (org.), Obras Científicas, ..., vol. II, pp. 99-100.

A FUN ÇÃO SOCIAL DA PROP RIED ADE

129

t

A proposta de José Bonifácio sequer foi discutida enquanto os deputados brasileiros estiveram nas Cortes de Lisboa. O posterior desenrolar dos acontecimentos levou à emancipação política do Brasil. A Assembléia Constituinte de 1823 também não chegou a deliberar sobre o assunto, pois foi dissolvida antes pelo golpe de força do Imperador. 5.3 A Lei de Terras de 1850

Entre 1822 e 1850, enquanto não se elaborou uma legislação específica sobre a política de terras, a posse tornou-se a única forma de aquisição de domínio, apenas de fato, sobre as terras, no Brasil. Predomiíiava, especialmente, a posse de grandes latifúndios. O posseiro, a part pa rtir ir de sua su a lavo la vour ura, a, este es tend ndia ia suas sua s terr te rras as até onde on de a resi re sist stên ênci ciaa de ouou tros não colidisse com seus intentos.55 Enquanto pôde ser mantido o sistema de exploração econômica colonial, baseado no trabalho escravo e na disponibilidade de terras para pa ra sere se rem m cont co ntín ínua ua e livr li vrem emen ente te apro ap ropr pria iada das, s, a regu re gula lari riza zaçã çãoo da propr o pri pr i edad ed adee não nã o era er a esse es senc ncia iall para pa ra os lati la tifu fund ndiá iári rios os.. O f i m do tráf tr áfic icoo nene greiro em 1850, no entanto, iniciou a discussão para a transição para o trabalho livre, a ser realizada sem traumas para a grande lavoura, com o estímulo à imigração e à colonização. A aprovação da Lei de Terras (parada no Senado do Império desde 1843) logo após a Lei Eusébio de Queirós, em 1850, era uma demonstração de que o Império era sensível aos problemas da lavoura. 56 Além disso, os proprietários de escravos perc pe rceb eber eram am que qu e o esc e scra ravo vo,, enqu en quan anto to bem be m econ ec onôm ômii co - isto is to é, enqu en quan anto to mercadoria e capital imobilizado -, deveria começar a ser em parte substituído pela terra. Para isso, era necessário acabar com a situação juri ju ridi dica came ment ntee caót ca ótic icaa que qu e exi e xist stia ia em maté ma téri riaa de pro p ropr prie ieda dade de territ ter ritori orial. al.57 O projeto da Lei de Terras, elaborado êm 1842 por um Gabinete conservador, foi alvo de intensos debates na Assembléia do Império, contrapondo liberais e conservadores, defensores da agricultura de ex por po r taçã ta çãoo e das cult cu ltur uras as trad tr adic icio iona nais is.. Um dos do s prin pr inci cipa pais is pont po ntos os dest de stee 55. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil..., cit ., 4a ed. facsimilar, p. 51; Raymundo faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8a ed., pp. 407-409; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp . 81- 86. 56. Raymundo Faoro, Os Donos do Poder cit., cit., 8 a ed., p. 409; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 117-12 5. 57. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., p. 124.

130

CONSTITU IÇÃO ECONÔ MICA E DESENV OLVIMEN TO i

debate, segundo Emília Viotti da Costa e José Murilo de Carvalho, foi a adoção das propostas de Wakefield, um dos defensores da colonização britânica na Austrália. Sua preocupação era a de uma colonização economicamente viável em um país com fartura de terras. O fundamento de sua proposta era a criação de obstáculos para a obtenção da prop pr opri ried edad ade. e. Dest De stee modo mo do,, os trab tr abal alha hado dore res, s, priv pr ivad ados os do aces ac esso so à terr te rra, a, teriam que se empregar nas grandes fazendas, responsáveis pela agricultura de exportação. Para tanto, Wakefield propunha - e o projeto da Lei de Terras acatou - a supressão dos meios tradicionais de aquisição da propriedade, como a posse, que só poderia ser obtida pela compra. 58 A Lei de Terras (Lei 601, de 18.9.1850) instituiu uma série de inovações. As sesmarias ou concessões que se achassem cultivadas seriam revalidadas, mesmo que outras condições estabelecidas originariamente não tivessem sido cumpridas (art. 4"). As posses mansas e pacíficas - isto é, as não-contest não-c ontestadas adas ou impugnadas impugnad as judicia judi cialmen lmente te - seriam legitimadas desde que tivessem sido cultivadas ou houvesse princípio de cultura e morada habitual do posseiro ou representante (art. 5a). Em casos de disputa entre sesmeiros e posseiros, o critério mais importante seria o de favorecer aquele que efetivamente cultivou as terras. O Governo deveria marcar os prazos nos quais ocorreriam as medições das posses e sesmarias, designando e instruindo quem faria as medições (art. 7 a). Deveria, ainda, medir as terras devolutas (art. 9 a ), reservando as que julgasse necessárias para a colonização indígena, fundação de povoações e construção naval (art. 12). O Governo estava autorizado a vender as terras devolutas em hasta pública ou fora dela, como e quando julgasse conveniente (art. 14). O produto das vendas seria empregado na medição de outras terras devolutas e no financiamento da imigração de colonos livres (arts. 18 a 20). Foi criada a Re part pa rtiç ição ão-G -Ger eral al das Terras Ter ras Públ Pú blic icas as (art. (ar t. 21), 21) , enca en carr rega re gada da de diri di rigi girr a medição, divisão e descrição das terras devolutas e sua conservação, além de fiscalizar sua venda e distribuição e promover a colonização nacional e estrangeira. A Lei de Terras, no entanto, aboliu em sua versão final a instituição do imposto territorial, aprovado na primeira vo58. Sobre os debates em lorno do projeto da Lei de Terras, v. Emília Viotti da Costa, "Política de terras no Brasil e nos Estados Unidos", in Da Monarquia à República Momentos Decisivos, 5 a ed., São Paulo, Brasiliense, s/d, pp. 146-150; e José Murilo de Carvalho, A Construção tia Ordem .... cit. , 2 a ed., pp. 304-312.


131

tação da Câmara, em 1843. 59 Ruy Cirne Lima resumiu bem o real sentido da Lei de Terras de 1850: "A Lei de Terras de 1850 é, antes de tudo, uma errata, aposta à nossa legislação das sesmarias. (...). Errata com relação ao regime das sesmarias, a Lei de 1850 é, ao mesmo tem po, uma um a rati ra tifi fica caçã çãoo form fo rmal al do regi re gime me das poss po sses es". ". 60 A Lei de Terras, em seu art. 3 a, modificou o conceito de "terra devoluta". Durante o período colonial "terras devolutas" eram as terras conçedidas de sesmaria que voltavam para a Coroa devido ao fato de o concessionário não ter preenchido as condições da concessão. Com a lei, "terra devoluta" passou a ser a terra vaga, inculta. 61 A aquisição das terras devolutas foi proibida por outro meio que não a compra ("Art. I a . Ficão prohibidas as acquisições de terras devolutas por outro titulo que não seja o de compra"), a partir da regulamentação da lei (que ocorreu em 1854). Aposição oficial do Governo Imperial foi sempre a de considerar as novas posses como ilegais. No entanto, viu-se constantemente desafiado pelos latifundiários. As concessões feitas tornaram ficção a sustação da posse como meio de aquisição das terras devolutas para os grandes proprietários. Por outro lado, a Lei de 1850 não compensou, pela pequena propriedade, a expansão do latifúndio. 62 Alguns juristas, contrariando o que estava disposto na lei, consi-, deravam possível o usucapião das terras devolutas, como o Conselheiro Laffaye Laff ayette tte Rodrigues Rodrig ues Pereira. Pere ira. Ele admitia que não poderia haver posse dos bens públicos, desde que estivessem fora do comércio, 63 e afirmava que as terras devolutas não poderiam ser adquiridas por ocupação, por po r pert pe rten ence cere rem m ao Esta Es tado do.. 64 No entanto, ao tratar da prescrição aquisitiva (usucapião), escreveu o Conselheiro., Laffayette que não poderiam ser adquiridas por prescrição aquisitiva, por estarem fora do comércio: "3 a. As coisas do domínio público, como os portos, os rios nave59. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. facsimilar, pp. 64-72; José da Costa Porto, Estudo sobre o Sistema Sesmarial, cit., pp. 176-186; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio .... cit., pp. 142- 146 . 60 . Pequena História Territorial do Brasil ..., ..., cit., 4" ed. fac -si mil ar, pp. 64-6 5. 61. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. facsimilar, p. 70; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp . 156 -16 2. 62. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil..., cit., 4 a ed. facPoder..., cit., 8 a ed., pp. 410-411; e similar, pp. 58-59; Raymundo Faoro, Os Donos do Poder..., Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 152-155. 63. Laffayette Rodrigues Pereira, Direito das Coisas, 6 a ed., Rio de Janei ro, Freit as Haslos, 1956, p. 33. 64. Idem, Direito das Coisas, cit. , 6 a ed., p. 112.

132


gáveis, as ruas, praças e estradas públicas; os pátios e baldios dos Municípios e Paróquias; os que são diretamente empregados pelo Estado em serviço de utilidade geral, como as fortalezas e as praças de guerra. Não atuam nesta classe e podem ser prescritas as coisas do domínio do Estado, isto é, aquelas acerca das quais o Estado é considerado como simples proprietário: proprietário : tais como as terras devolutas, as ilhas formadas nos mares territoriais, os bens em que sucede na falta de herdeiros legais do defunto" 65 (grifos nossos). Essa interpretação, feita contrariamente ao disposto na Lei de Terras, serviu de estímulo e justificativa para inúmeras invasões de terras devolutas, cujos ocupantes passaram a solicitar a propriedade definitiva através do usucapião. O fracasso da Lei de Terras tornou-se patente. O apossamento das terras públicas continuou. As terras devolutas praticamente não foram demarcadas; portanto, poucas foram vendidas. O dinheiro arrecadado era insuficiente para financiar a imigração. A tentativa do Império de criar núcleos coloniais e financiar a imigração com a venda das terras devolutas a imigrantes falhou.66 A fazenda de café adotou desde o começo de sua expansão as características da exploração colonial: a grande propriedade, produção voltada ao mercado externo e a escravidão. A economia cafeeira baseava-se mais ainda que a açucareira no fator "terra". O ciclo cafeeiro deu-se através da contínua expansão sobre as terras disponíveis, via bili bi liza zada da pela pe la manu ma nutt enç en ç ão do escr es crav avis ismo mo.. Com Co m o f im do tráf tr áfic icoo negr ne grei ei-ro muitos capitais foram investidos na produção cafeeira, que inicia sua ascensão na economia nacional. A grande diferenciação entre as zonas cafeeiras do Rio de Janeiro e Vale do Paraíba e do Oeste Paulista 65 . Direito das Coisas, cit. , 6 a ed., p. 171. 66. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., cit., 4 a ed. facsimilar, p. 75; Alberto Passos Guimarães, Quatro Séculos de Latifúndio, cit., 6 a ed., p. 134; José Murilo de Carvalho, A Construção da Ordem ..., cit., 2 a ed., pp. 313-322; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., ..., cit., pp. 21 5- 21 6 e 222 -22 3. Uma comparação interessante pode ser feita entre a Lei de Terras Brasileira e o Homestead Act Norte-Americano, de 1862, ambas as leis resultantes da expansão das economias brasileira e norte-americana na segunda metade do século XIX. O objetivo do Homestead Act, em tese, era a pos sib il ida de de doa çã o de terras para qu em nela s desejasse se instalar, buscando atrair imigrantes e estimulando a pequena propriedade e a ocupação dos territórios do Oeste Norte-Americano. Apesar de suas intenções, o Homestead Act, obviame nte, não eliminou a espec ulaçã o e a concentra ção fundiá rias nos Estados Unidos. Para esta comparação, v. Emília Viotti da Costa, Viotti da Costa, "Pol ític a de terras ...", in Da Monarquia à República ..., cit., 5 a ed., pp. 150-161.


133

diz respeito à escravidão. Os produtores do Vale do Paraíba e Rio de Janeiro possuíam todo seu capital fixo em escravos, dependendo de créditos governamentais. Já, os do Oeste Paulista não inverteram todo o capital em escravos, investindo também, precocemente, em mão-deobra livre,t cujos salários eram compensados em parte com a venda de prod pr odut utos os de subs su bsis istê tênc ncia ia às famí fa mílilias as dos trab tr abal alha hado dore res. s. Apes Ap esar ar dess de ssee investimento em mão-de-obra livre, a escravidão perdurou no Oeste Paulista também até o advento da Lei Áurea. 67 A solução para as novas aspirações e conflitos surgidos com as transformações econômicas e sociais da segunda metade do século XIX pare pa reci ciaa estar est ar no fede fe dera ralilism smoo . A cent ce ntra raliliza zaçã çãoo pass pa ssou ou a ser vist vi staa como co mo um entrave ao desenvolvimento do país. Era uma nova roupagem para uma idéia antiga no país. O unitarismo durou enquanto houve identificação do poder econômico com o poder político, além da ausência de grandes conflitos entre as elites dirigentes. Com o deslocamento do centro dinâmico da economia após 1850, o desequilíbrio criado entre o pode po derr econ ec onôm ômic icoo e o pod po d er polí po lítitico co deu novo no vo vigo vi gorr à aspi as pira raçã çãoo fede fe de-ralista, defendida pelos republicanos. Os "celeiros" de estadistas do Império, o Nordeste açucareiro e os núcleos cafeicultores do Rio de Janeiro e do Vale do Paraíba estavam em crise. O novo centro econômico era o Oeste Paulista. Alçado à condição de motor do desenvolvimento do país, São Paulo se sentia prejudicado e discriminado pela centralização. 68 % 5.4 A República e o coronelismo

A proclamação da República e a instituição do federalismo geraram uma disputa entre o Governo Provisório e as antigas Províncias (agora Estados) em torno das terras devolutas. Na Constituinte Repu blic bl ican anaa as tend te ndên ênci cias as cent ce ntra raliliza zado dora ra e desc de scen entr tral aliz izad ador oraa se enfr en fren enta ta-67. Raymundo Faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8 a ed., pp. 411-420 e 506; Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, cit., pp. 114 e 139-14 1; Jac ob Go rend er, O Escravismo Colonial, cit. , 3 a ed., pp. 564-572; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 87-92. 68. Renato Lessa, A Invenção Republicana: Campos Sales, as Bases e a Decadência da Primeira República Brasileira, São Pau lo/ Rio de Janei ro, Vért ice/ Ed. RT7 IUPERJ, 1988, pp. 41-42. Sobre a questão do federalismo no Brasil, v. Gilberto liercovici, "Percalços da formação do federalismo no Brasil", Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos 33/181- 195, Bauru, Instituição Toledo de Ensino, dezemb ro/200 1março/2002.

134

CONS TITUI ÇÃO ECON ÔMIC A E DESEN VOLVI MENTO i

ram para definir se as terras devolutas seriam da União ou dos Estados. Venceram os descentralizadores, determinando o art. 64, caput, da Constituição de 1891 que passassem as terras devolutas aos Estados: "Art. 64. Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territorios, cabendo á União somente a porção de territorio que for indispensável para a defesa das fronteiras, fortificações, construcções militares e estradas de ferro federaes". A alienação das terras devolutas passou a ser uma questão de direito administrativo estadual.69 Os Estados, ao legislarem sobre terras, mantiveram os princípios da Lei de 1850. Entretanto, inverteram um de seus objetivos básicos, que era o de evitar o apossamento desenfreado das terras públicas. Os Estados tinham em vista a transformação dos posseiros em proprietários. Adaptou-se, então, em todos os Estados, a Lei de 1850 aos interesses dos grandes posseiros.70 Os prazos para legitimação foram dilatados, e as terras públicas continuaram a ser invadidas e ocupadas por pa p a rti rt i c ula ul a res re s , sem se m q ue o E s t a d o p u d e s s e (ou q u i s e s s e ) inte in terf rfer erir ir.. A estadualização das terras devolutas aumentou em muito a margem de manobra e o poder de pressão dos latifundiário latifund iárioss locais, também conhecidos por "coronéis".71 O fenômeno do coronelismo é típico do período republicano que se inicia em 1889, apesar de vários dos seus elementos, dados pela clássica definição de Víctor Nunes Leal,72 já serem determináveis du69. Ruy Cirne Lima, Pequena História Territorial do Brasil ..., cit ., 4 a ed. facsimilar, pp. 78-79 e 107-108; e Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 239-243. 70. De acordo com Cirne Lima : "Padrã o da legislação estadual subs eqüe nte bo b o a o u m á , c u m p r i d a ou d e s c u m p r i d a - , a Le i d e 1 8 50 é, p o i s , v e r d a d e i r a m e n t e repita-se -, o último traço de nossa evolução administrativa, no capítulo das terras devolutas" ( P e q u e n a História ..., cit., ci t., 4 a ed. fac-similar, p. 79). História Territoria Territoriall do Brasil Brasil..., 71. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 249 -25 3. 72. "Como indicação introdutória, devemos notar, desde logo, que concebemos o 'coronelismo' como resultado da superposição de formas desenvolvidas do regime re pr p r e s e n t a t i v o a u m a e s t ru t u r a e c o n ô m i c a e s oc i a l i n a d e q u a d a . N ã o é, po i s, m e r a s o b re vivência do poder privado, cuja hipertrofia constitui fenômeno típico de nossa história colonial. E antes uma forma peculiar de manifestação do poder privado, ou seja, uma adaptação em virtude da qual os resíduos do nosso antigo e exorbitante poder privado têm conseguido coexistir com um regime político de extensa base representativa. Por isso mesmo, o 'coronelismo' é sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o Poder Público, progressivamente fortalecido, e a decadente influência social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terras. Não é possível, pois, compreen-

A FUNÇ ÃO SOCIAL DA PROP RIEDA DE

135

rante o Império e a Colônia. Isto decorre, basicamente, da abolição da escravatura, do aumento do contingente eleitoral e da adoção do federalismo. O voto dos trabalhadores rurais, após a extinção da escravidão e a extensão do direito de sufrágio, passou passou a ter importância funda f undamenmental na República Velha. A influência política dos donos de terras (os coronéis) aumentou devido à dependência dessa grande parcela do eleitorado causada pela nossa estrutura agrári^ e fundiária. A adoção de um regime representativo mais amplo que o do Império, juntamente com a existência dessa estrutura social e econômica arcaica, acabou por po r vinc vi ncul ular ar os dete de tent ntor ores es do pode po derr polí po lítitico co aos dono do noss de terr te rras as.. Os dirigentes políticos interioranos deveriam garantir os votos de seus de pend pe nden ente tess ao g over ov erno no nas na s elei el eiçõ ções es esta es tadu duai aiss e fede fe dera rais is,, cons co nsol olid idan ando do,, em troca, sua dominação política local. Com o federalismo e a existência, então, do Governo Estadual eletivo (não mais nomeado pelo Poder Central, como no Império), tornou-se necessária a implantação de máquinas eleitorais nos Estados, baseadas no poder dos coronéis. Essas máquinas, além de garantirem o compromisso coronelista, acabaram por po r dete de term rmin inar ar a inst in stititui uiçã çãoo da cha c hama mada da "Pol "P olítític icaa dos Gove Go vern rnad ador ores es". ". 73 Os Municípios não dispunham de grandes recursos para poder implementar as políticas públicas necessárias ao bem-estar de sua po pula pu laçã çãoo e ao seu dese de senv nvol olvi vime ment nto. o. Prat Pr atic icam amen ente te todo to doss depe de pend ndia iam m fifi nanceiramente do Governo Estadual. Dessa forma, os Estados só liberavam verbas (que também eram escassas em nível estadual) para os Municípios onde os aliados do governador estivessem administrando. Se o Governo Municipal não apoiasse o Estadual, não receberia o vital auxílio financeiro e, conseqüentemente, perderia o apoio de sua base eleitoral. Assim se explica o "governismo" de praticamente todas as situações municipais durante a Primeira República. Apesar da falta de grande autonomia legal, os chefes municipais (que custeavam todas as despesas do alistamento e das eleições) poderiam ter ampla autonomia der o fenômeno sem referência à nossa estrutura agrária, que fornece a base de sustentação das manifestações de poder privado ainda tão visíveis no interior do Brasil. Paradoxalmente, entretanto, esses remanescentes de privatismo são alimentados pelo Poder Público, e isto se explica justamente em função do regime representativo, com sufrágio amplo, pois o governo não pode prescindir do eleitorado rural, cuja situação de dependência ainda é incontestável" (cf. Víctor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto: o Município e o Regime Representativo no Brasil, 6 a ed., São Paulo, Alfa-Ômega, 1993, p. 20 ). 73. Víctor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto ..., cit., 6 a ed., pp. 253-254.

136

CONS TITU IÇÃO ECON ÔMIC A E DESE NVOL VIMEN TO i

"extralegal", isto é, sua opinião prevaleceria no seio do governo em tudo que dissesse respeito ao seu Município. Isso ocorria mesmo no tocante a assuntos de competência exclusiva da União ou dos Estados, como a nomeação de certos funcionários considerados "estratégicos" para par a a man ma n uten ut ençã çãoo do Pode Po derr local loc al (ou sua reco re conq nqui uist sta, a, caso ca so ocor oc orre ress ssee a pouc po ucoo p rová ro váve vell der de r rota ro ta elei el eito tora rall para pa ra algu al gum m grup gr upoo de opos op osii ç ão ao situacionismo estadual). Além disso, as autoridades estaduais e federais costumavam fechar os olhos para quaisquer arbitrariedades e violências cometidas por seus aliados nos Municípios. 74 A manipulação do voto pelos coronéis e a dependência econômica dos Municípios em relação aos Estados resultou no domínio dos votos pelo pe lo gove go vern rnad ador or,, que qu e deci de cidi diaa a com c ompo posi siçã çãoo da sua banc ba ncad adaa esta es tadu dual al no Congresso Nacional e qual candidato à Presidência da República seria eleito no seu Estado. O compromisso firmado entre o Governo Federal e os Governos Estaduais deu origem à famosa "Política dos Governadores". Essa política foi institucionalizada pelo Presidente Campos Sales, evitando uma série de intervenções federais nos Estados. A rotina da República Velha resumia-se aos acordos firmados pelo Presidente com os governadores e a atuação do Poder Legislativo conforme o decidido entre aquelas partes. Nas negociações para a sucessão presidencial, o sucessor era legitimado por consultas do Presidente aos chefes estaduais, particularmente de São Paulo e de Minas Gerais. Essa estabilidade foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, quando ocorreram as únicas eleições competitivas da Primeira República. 75 O sistema econômico da República Velha era baseado quase que exclusivamente no café. O café, inclusive, causou um dos "primeiros atos de dirigismo econômico" 76 em meio à firmemente arraigada crença econômica no laissezfaire. Em 26 de fevereir feve reiroo de 1906 1906 foi firma fi rmado do o célebre Convênio de Taubaté, entre São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, sem, naquele momento, o apoio federal. De acordo com o Convênio, o Governo compraria os excedentes da produção cafeeira. O 74. Víctor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto ..., cit., 6 a ed., pp. 35-36, 45, 51-52 e 177-180; e Raymundo Faoro, Os Donos do Poder ..., cit., 8 a ed., pp. 620-622, 629-639 e 646-654. 75. Víctor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto ..., cit., 6 a ed., pp. 229-230 e 244-248; Raymundo Faoro, Os Donos do Poder..., cit., 8a ed., pp. 563-569; e Renato Lessa, A Invenção Republicana ..., cit., pp. 105-110 e 138. Econômico e Desenvolvimento Político, 76. Hélio Jaguaribe, Desenvolvimento a 2 ed., Rio de Jane ir o, Paz e Terra , 1969, p. 170.


137

financiamento dessa compra seria feito através de empréstimos externos, cujo serviço seria coberto com um imposto a ser cobrado sobre cada saca de café exportada (seria uma sobretaxa de 3 Francos sobre cada saca de 60kg de café). Ao mesmo tempo, os Estados deveriam desencorajar a expansão das plantações. As medidas para conter esse aumento da produção não foram tomadas - e, se e quando tomadas, revelaram-se revelaram -se infrutífer infr utíferas. as. Como os lucros do café não caíram - pelo contrário, o que houve foi um aumento nos investimentos na produção de café. Devido a essa "timidez" ou desinteresse dos Governos Estaduais em inibir a expansão da lavoura cafeeira, armou-se uma verdadeira bomba-relógio que detonaria somente em 1929, levando o sistema político da República Velha consigo. A superprodução prevista para 1906 fez com que o Governo de São Paulo procurasse apoio para o plano de valorização do café. A manipulação das taxas cambiais e de empréstimos externos tinha como prin pr inci cipa pall obst ob stác ácul uloo o Gove Go vern rnoo Fede Fe dera ral,l, chef ch efia iadd o na n a époc ép ocaa pelo pe lo paul pa ulis ista ta Rodrigues Alves. Impedido de transferir a responsabilidade da proteção ao café para a União, São Paulo negociou o apoio de Minas Gerais e do Rio de Janeiro para firmar o Convênio de Taubaté, cuja maior parc pa rcel elaa foi fo i ban ba n cad ca d a fin fi n ance an ceii ram ra m ente en te p elo el o Esta Es tado do de São Sã o P aulo au lo atrav at ravés és de uma política de endividamento externo maciço. Após o Convênio de Taubaté a política de valorização do café passou a ser mantida pelo Governo Federal. A estrutura de repartição tri butá bu tári riaa da Cons Co nstititu tuiç ição ão de 1891 fez fe z com co m que qu e ésSa ésSa polí po lítitica ca se torn to rnas asse se interessante para a União. A manutenção manut enção de uma política cambial favorável às exportações de café, com ocasional desvalorização da moeda, era, à primeira vista, onerosa para o Governo Federal, que pagava todos os seus débitos em moeda estrangeira. Isso se ; explica pelo fato de as importações (principal fonte de receitas da União) dependerem em grande escala do ritmo e volume das exportações (fonte particularmente lucrativa de São Paulo). Os maiores prejudicados eram os Estados que não tinham grandes receitas provenientes das exportações. 77 Os grandes fazendeiros estavam sempre em busca de terras novas, tendo em vista a manutenção do sistema econômico predatório e extensivo que se manteve mesmo com o fim da escravidão. Enquanto houvesse terras devolutas a ocupar, não haveria a necessidade de mudan77. Para maiores informações sobre o Convênio de Taubaté e a valorização do ralé, v. Celso Furtado, Formação Econômica do Brasil, cit., Cap . X X X.

138

CONS TIT UIÇÃ O ECON ÔMIC A E DESE NVOL VIMEN TO i

ças no sistema produtivo. Os coronéis, assim, tiveram papel de destaque no processo de apropriação privada das terras públicas, feito com a conivência das autoridades estaduais. A legislação estadual (especialmente em São Paulo) favorecia os grandes posseiros, obrigando o Estado a registrar suas terras como se fosse um proprietário comum e facilitando a ocupação dos grandes posseiros com exigências fáceis de serem contornadas por eles. A condição para o posseiro virar proprietário - qual seja, a de mante man terr-se se por longo lo ngo tempo tem po sobre sobr e as terras terr as - só era obtida pelos grandes posseiros. Afinal, eles eram os únicos com condições de se manterem sem serem expulsos, antes expulsando os outros, pois po is,, além alé m do pode po derr arma ar mado do de jag ja g u n ç o s e cap c apan anga gas, s, eram er am bembe m-re rela laci cioonados com as autoridades estaduais. A conivência política com os grandes posseiros obviamente prejudicou os pequenos posseiros, que freqüentemente eram expulsos para dar lugar à expansão do latifúndio. Esta é a causa profunda, embora não a única, de episódios como Canudos, Contestado e o cangaço. 78 5.5 5. 5 O conceito liberal de "propriedade" e o Código Civil de 1916 O conceito romano de propriedade, recepcionado 79 e reelaborado desde a Idade Média até se manifestar plenamente nas Revoluções Li bera be rais is do sécu sé culo lo XVII XV III, I, exer ex erce ceu, u, com co m o não nã o pode po deri riaa deix de ixar ar de ser, a influência mais profunda sobre o conceito liberal de propriedade, formulado à sua imagem e semelhança. A noção de propriedade liberal isto é, a formulada pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cida78. Lígia Osório Silva, Terras Devolutas e Latifúndio ..., cit., pp. 258-275, 336337 e 339. i 79. Devemos tecer algumas rápidas considerações sobre a chamada "recepção do direito romano", seguindo o exposto por Franz Wieacker. A recepção prática do direito romano, ocorrida na Idade Média, tinha por objeto a doutrina e o método da Ciência Jurídica formada em Bolonha desde o século XII. Era uma recepção do direito romano na medida em que a Ciência Jurídica bolonhesa era proveniente da redescoberta d o Corpits luris, mas o admi tiu nos limit es e com a int erp ret açã o dad a por aque la Ciência. A aplicação das normas e preceitos do direito privado romano ocorre na versão a eles dada por Justiniano. O mais correto, de acordo com Wieacker, é encararmos a recepção enquanto cientificização do direito medieval, com a ruptura da antiga sensi bi b i l i d a d e j u r í d i c a a t r a v é s d a r a c i o n a l i z a ç ã o i n t e l e c t u a l da r e s o l u ç ã o d e c o n f l i t o s (v. F r a n z Wieacker, História do Direito Privado Moderno, 2 3 ed., Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1993, pp. 135-138; e José Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na HistóSão Paulo, Max Lim on ad, 2000 , pp. 115-120) . ria: Lições Introdutórias,


139

dão de 1789,80 pelo Código de Napoleão 81 e pela Escola Pandectística - é baseada base ada na apropriação aprop riação individual. individ ual. A Pandectísti Pand ectística ca Alemã foi a escola que melhor construiu o conceito liberal de propriedade. O conceito por ela elaborado passou a ser o modelo referencial do Capitalismo. A liberdade e a igualdade formais foram os instrumentos utilizados para garantir a desigualdade material. 82 A propriedade dos bens é vista como uma manifestação interna do indivíduo. A propriedade é absoluta porque corresponde à natural vocação do indivíduo de conservar e fortalecer o que é seu. Quando os juri ju rist stas as trad tr aduz uzir iram am,, com co m o inst in stru rume ment ntal al técn té cnic icoo roma ro mano no,, inst in stititui uiçõ ções es pol p olítític icoo-fi filo losó sófi fica cas, s, como co mo a prop pr opri ried edad ade, e, em regras reg ras de Dire Di reititoo e as sistematizaram, acabaram por cristalizar determinada concepção teórica. No N o caso ca so,, a con c once cepç pção ão indi in divi vidu dual alis ista ta do fim fi m do sécul séc uloo XVII XV IIII e do sécu sé cu-lo XIX. 83 A propriedade liberal é a emanação das potencialidades subjetivas, constituindo instrumento da soberania individual. A grande revolução do conceito de propriedade consagrado no Liberalismo, para Paolo Grossi, foi a interiorização do dominium, ou seja, a descoberta descob erta pelo indivíduo de que ele é proprietário. O domínio não necessita mais de condicionamento externo, mas está dentío do indivíduo,«é a ele imanente, tornando-se indiscutível, pois se colore de absolutividaâe. 84 80. Art. 2° da Declaração: "Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de rhomme. Ces droits sont la liberte, la propriété, la süreté et la rés ist anc e à 1'o ppr essi on" ; e art. 17 da Dec lar açã o: "La pr opr iété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité pu p u b l i q u e , l é g a l e m e n t c o n s t a t é e , 1 ' e x ig e é v i d e m m e n t , et s o u s la c o n d i t i o n d ' u n e j u s t e et pr p r é a l a b l e i n d e m n i t é " . 8 1 . 0 Cód igo de Napol eão, de 1804, 1804, represen ta o triun falismo da retórica burguesa do século XIX, através da igualdade jurídica dos cidadãos e da liberdade da esfe ra jur ídic a dos particular es (cf. Franz Wieacker, História do Direito Privado Moderno, cit., 2 a ed., pp. 390-391; Paolo Grossi, La Propiedad y Ias Propiedades - ..., cit., pp. 124-128; e José Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na História ..., cit., pp. 406-407. 82. Paolo Grossi, La Propiedady Ias Propiedades - ..., cit., pp. 129-132. Sobre as características, evolução, métodos e influência da Pandectística, v. Franz Wieacker, História do Direito Privado Moderno, cit., 2 a ed., pp. 491-501. 83. Paolo Grossi, La Propiedad y Ias Propiedades - ..., cit., pp. 32-34. V. tam bé b é m F á b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " D i r e i t o s e d e v e r e s f u n d a m e n t a i s e m m a t é r i a d e p r o p r i e dade", in Juvelino José Strozake (org.), A Questão Agrária e a Justiça, São Pau lo, Ed. RI", 2000, pp. 133-137. 84. Paolo Grossi, La Propiedad y Ias Propiedades - ..., cit., pp. 109-113.

140

CONST ITUIÇ ÃO ECON ÔMICA E DESENV OLVIME NTO i

A Pandectística teve seus conceitos fundamentais baseados na autonomia do dever e da liberdade, captando, do ponto de vista jurídico, as transformações transforma ções trazidas pela Revolução Industrial. Deixou, posteriormente, de estar à altura da evolução subseqüente da economia e sociedade, passando a ser considerada como um "instrumento de manutenção das injustiças sociais". A autonomia privada acabou por privilegiar os detentores do poder econômico em detrimento da maioria de assalariados, repetindo o equívoco do século XIX de identificar a sociedade burg bu rgue uesa sa com co m a soci so cied edad adee em gera ge ral.l.85 A elaboração do Código Civil Brasileiro, obviamente, seria realizada sob a influência dos conceitos liberais, concretizados no Código Napo Na pole leôn ônic icoo e na pro pr o duç du ç ão da Pand Pa ndec ectítíst stic ica. a. Nest Ne stee cont co ntex exto to,, a cod c odif ifiicação foi um forte movimento do século XIX. De acordo com Wieacker: "No Continente Europeu, contudo, a crença do Absolutismo na razão e a crença da Revolução Francesa na racionalidade da vontade do povo tinham difundido a convicção de que uma Nação moderna devia ordenar racional e planificadamente a sua vida jurídica global através de uma codificação".86 Os Códigos Civis elaborados no século XIX possuíam, na sua quase-totalidade, a imagem de uma sociedade unitária e igualitária (igualdade formal, bem entendido), subordinada aos princípios da liberdade da propriedade e da liberdade contratual, o que denota o caráter individualista da codificação.87 O direito de propriedade constante do Código Civil Brasileiro de 1916 não poderia deixar de ser o elaborado pela corrente doutrinária liberal. A propriedade, portanto, é conceituada através de seu aspecto estrutural, ou seja, enquanto estrutura do direito subjetivo do proprietário. O art. 524, caput, do Código de 1916 não definiu a propriedade, apenas dispôs sobre os poderes do titular do domínio:88 "Art. "Ar t. 524. A lei 85. Franz Wieacker, História do Direita Privado Moderno,

cit., 2a ed., pp. 504-

505. 86 . História do Direito Privado Moderno, cit., 2a ed., p. 526. 87. Franz Wieacker, História do Direito Privado Moderno, cit., 2 a ed., pp. 528529. V. também Gustavo Tcpedino, "A nova propriedade (o seu conteúdo mínimo entre o Código Civil, a legislação ordinária e a Constituição)", RF 306/73-74, Rio de Janeiro, Forense, abril-junho/1989. 88. Gustavo Tepedino, "A nova propriedade ...", RF 306/ 3 06/73 73,, e "C on to rn os con stitucionais da propriedade privada", in Carlos Alberto Menezes Direito (org.), Estudos em Homenagem ao Professor Caio Tácito, Rio de Jane iro, Ren ov ar, 1997, pp. 310311.


141

assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua". 89 De acordo com Clóvis Beviláqua, autor do projeto de Código Civil aprovado em 1916, a origem da propriedade seria a seguinte: "Com a cultura das terras, foi-se acentuando o sentimento da propriedade individual, porque o trabalho produtivo, criando, regularmente, utilidades correspondentes ao esforço empregado, estabilizou o homem e, pren pr ende dend ndoo-oo mais ma is fort fo rtem emen entt e ao solo sol o dadi da divo voso so,, deude u-lh lhee pers pe rson onal alid idad adee diferenciada. E, com o estabelecimento do Estado, os direitos individuais adquiriram mais nitidez e segurança. (...). Gera-se, nessa quadra, uma relação jurídica para um sujeito individual de direito, e o Estado prot pr oteg egee essa es sa rela re laçã çãoo da pess pe ssoa oa para pa ra a cois co isa, a, medi me dian ante te a coaç co ação ão jurí ju rídi di-ca". 90 Assim, o Estado deveria existir apenas para a preservação, através de seu poder coativo, dos direitos individuais. A propriedade, que nasce do instinto de conservação, consegue obter dos outros indivíduos e do Estado o seu reconhecimento. Com esse reconhecimento, para Clóvis Beviláqua, "a propriedade perde o caráter egoístico originário". 91 No entanto, ela nunca será exclusivamente social. O erro da reação ao individualismo, segundo ele, é o de restringir muito o domínio territorial do indivíduo. A conjugação entre a força individual e o bem-estar comum ocorreria através das limitações à propriedade. 92 Para Clóvis Beviláqua o que eliminaria o caráter de absolutividade e de individualismo extremado da propriedade seriam as limitações ao direito de propriedade. A função social estava fora de suas cogitações. Clóvis Beviláqua chegou a considerar os dispositivos sobre a proprie89. O Código Civil de 2002 foi quase fiel a essa redação era seu art. 1.228 (correspondente ao 524 do CC de 1916). No entanto, ao buscar estar em consonância com a CF de 1988, arts. 5 2 , XXIII, e 170,111, condicionou seu exercício a função social da propriedade, previst a exp res sam ent e no § 1° do refe rido artigo: artigo: "Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. " § I a . O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas." 9 0 . Direito das Coisas, 4 a ed., Rio de janeiro, Forense, 1956, p. 97. 9 1 . Direito das Coisas, cit., 4 a ed., p. 109. 92. Clóvis Beviláqua, Direito das Coisas, cit., 4 a ed., pp. 109-112.

142

CONSTITUIÇÃO ECONÔMI CA E DESENVOLVIMENTO

dade das Constituições de 1934 e 1937 como "prescrições de tendência socialista". 93 Levando isto em conta, bem afirmou Pontes de Miranda: "A data mental do Código Civil (como a do BGB e do Suíço) é bem 1899; não seria errôneo dizê-lo o antepenúltimo Código do século passado". 94 5.6 A relativização relativização do conceito de "propriedade" e à constitucionalização constitucionalização do direito civil A propriedade é a relação histórica que um ordenamento dá ao prob pr oble lema ma do vínc ví ncul uloo jur j uríd ídii co mais ma is inte in tens nsoo entr en tree uma um a pess pe ssoa oa e um u m bem be m . A relativização da propriedade - isto é, a retirada do indivíduo enquanto eixo da noção noç ão de propriedade proprie dade - a exclui de sua "sacrali "sacr alidade dade"" e a coloca no mundo profano das coisas, sujeita aos fatos naturais e econômicos. Para Paolo Grossi esse processo significa a recuperação da historicidade da propriedade. 95 A evolução do Direito moderno, a partir de 1918, evidencia uma série de traços comuns. O principal diz respeito à relativização dos direitos privados pela sua função social. O bem-estar coletivo deixa de ser responsabilidade exclusiva da sociedade, para conformar também o indivíduo. 96 Os direitos individuais não devem mais ser entendidos como 9 3 . Direito das Coisas, cit. , 4 a ed., pp. 114-115. Os dispositivos criticados por Clóvis Beviláqua eram o art. 113, n. 17, da Constituição de 1934 ("Art. 113. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes á liberdade, á subsistência, á segurança individual e á propriedade, nos termos seguintes: ... 17) E garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na fô rm a que a lei dete rmin ar. A desapropriação por necessidade ou utilidade publica far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e jus ta indem niz ação. E m caso de perig o immi nen te, co mo guerra ou commoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular lar até onde o bem pu blic o o exija, resalv ado o direito a ind emn iza ção ul terior" - grifos nossos) e o art. 122, n. 14, da Carta de 1937 ("Art. 122. A Constituição assegura aos br b r a s i l e i r o s e e s t r a n g e i r o s r e s i d e n t e s n o p a í s o d i r e i t o à l i b e r d a d e , à s e g u r a n ç a i n d i v i dual e à propriedade, nos termos seguintes: ... 14) O direito de propriedade, salvo a desa pr p r o p r i a çã o p o r n e c e s s i d a d e ou u t i l i d a d e p ú b l i c a , m e d i a n t e i n d e n i z a ç ã o p ré v i a . O seu se u conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício"). 9 4 . Fontes e Evolução do Direito Civil Brasileiro, 2 a ed., Rio de Janeiro, Forense, 1981, p. 85. No mesmo sentido, v. Gustavo Tepedino, "Premissas metodológicas par p ar a a c o n s t i t u c i o n a l i z a ç ã o d o d i r e i t o c i v i l " , in Temas de Direito Civil, Rio de Janeiro, Renovar, 1998, pp. 2-3. 95 . La Propiedad y Ias Pro/>icdadcs - ..., cit., pp. 20-2 3. 96. Franz Wieacker, História do Direito Privado Moderno, cit., 2a ed., pp. 623627.


143

pert pe rten ence cent ntes es ao ind in d ivíd iv íduo uo em seu excl ex cluu siv si v o inte in tere ress sse, e, mas ma s com co m o insin strumentos para a.construção de algo coletivo. Hoje não é mais possível a individualização de um interesse particular completamente autônomo, isolado ou independente do interesse público. 97 A autonomia privada deixou de ser um valor em si. 98 Os atos de autonomia privada, possuidores de fundamentos diversos, devem encontrar seu denominador comum na necessidade de serem dirigidos à realização de interesses e funções socialmente úteis. 99 Neste sentido, 10 0 segundo Fábio Konder Comparato, 100 a fixação fixa ção da destinação destinação ou fun ção dos bens não é tarefa que deve ser relegada à autonomia privada. O direito de propriedade deixou de ser atributo da personalidade 10 1 do indivíduo, identificado com a liberdade. 101 Isso decorre da necessidade de abandono da concepção romana de dominium, para compatibilizá-la com as finalidades sociais, principalmente no tocante à redistri buiç bu ição ão de renda ren das. s. 102 No N o toca to cant ntee à disc di scip iplilina na aplic ap licáv ável el à prop pr opri ried edad ade, e, deve de vem m ser ress re ssal al-tados alguns pontos. De acordo com a doutrina tradicional, a propriedade privada é regulada pelo Código Civil e a Constituição serviria apenas como limite ao legislador ordinário, ao traçar os princípios e prog pr ogra rama mass a sere se rem m segu se guid idos os.. Hoje Ho je,, no enta en tant nto, o, essa es sa visão vi são não nã o proc pr oceede, 103 embora a maior parte da doutrina civilista nacional, infelizmente, não se tenha dado conta das mudanças trazidas, ou consolidadas, Introdução ao Direito Civil Cons97. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil: Introdução a titucional, 3 ed., Rio de Janeiro, Renovar, 1997, pp. 38-39 e 53-56. 98. De acordo com Perlingieri: "A autonomia não é livre arbítrio" ( Perfis do Direito Civil..., cit., 3 a ed., p. 228). 99. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil..., ..., cit ., 3 a ed., pp. 18-19 e 277. 100. "Função social da propriedade dos bens de produção", RDM 63/77, São Paulo, Ed. RT, julho-setembro/1986. 101. Orlando Gomes, "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito: Estudos em Homenagem ao Prof. Di: A. Ferrer-Correia, Coimbr a, Universidade de Coimbra, 1989, p. 423. Constitucionais 102. Celso Antônio Bandeira de Mello, Eficácia das Normas a sobre Justiça Social, tese apre sent ada na 9 Conferência Nacional da OAB, 1982, pp. 235-236; Orlando Gomes, "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit., 1989, p p. 43 3- 43 4; e Gu st av o Tep edi no, "A nova pr op rie da de ...", ...", cit., RF 306/74. 103. V., especialmente: Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil ..., cit., 3 a ed., p. 10; 10 ; G u s t a v o T e p e d i n o , " A n o v a p r o p r i e d a d e ..." .. ." , ci t. , RF 306/77-78, e "Contornos constitucionais ...", in Carlos Alberto Menezes Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 317318.

144

CONSTI TUIÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO i

com a Constituição de 1988. 104 Como muito bem afirmou Gustavo Te pedi pe dino no,, a dout do utri rina na cívi cí vililist staa prec pr ecis isaa perd pe rder er os prec pr econ once ceititos os que qu e tem te m em relação à resolução das situações privadas pelo texto constitucional. 105 A perda de espaço pelo Código Civil decorre da chamada "publicização" ou "despatrimonialização" do direito privado, invadido pela ótica publicista. A despatrimonialização do direito civil é, portanto, sua "repersonalização", cujo valor máximo é a dignidade da pessoa huma10 6 na, não a proteção do patrimônio. 106 A Constituição sucedeu o Código Civil enquanto centro do sistema de direito privado, conforme acentuou Perlingieri: "O Código Civil certamente perdeu a centralidade de outrora. O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente civilísticos quanto naqueles de relevância publicista, é desempenhado de maneira cada vez mais incisiva pelo Texto Constitucional".107 A norma constitucional é a razão primária e justificadora da relevância jurídica, incidindo diretamente sobre o conteúdo das relações entre situações situações subjetivas, funcionalizando-as funcionali zando-as confor me os os valores cons10 8 titucionalmente consagrados. 108 Assim, o Código Civil e a legislação extravag extr avagante ante (prin ( principal cipalmente mente,, no nosso caso, o Estatuto Esta tuto da Terra - Lei 4.504, de 30.11.1964), em matéria de propriedade, estão em vigor na10 9 quilo em que não contrariem a Constituição. 109 A lógica proprietária 104. Cf. Gustavo Tepedino, "Contornos constitucionais ...", in Carlos Alberto Menezes Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 30 9-3 10 e 316 -31 8. V. V. ta mb ém Ri ca rdo Aronne, Propriedade e Domínio: Reexame Sistemático das Noções Nucleares de Direitos Reais, Rio de Janeiro , Ren ovar , 1999, pp. 20-24. 105. Gustavo Tepedino, "Premissas metodológicas ...", in Temas de Direito Civil, cit., pp. 17-19. 106. Para Perlingieri a despatrimonialização é a tentativa de reconstrução do direito civil não como tutela das situações patrimoniais, mas como um dos instrumentos garantidores do desenvolvimento livre e digno da pessoa humana ( P e r f i s do Direito Civil..., ..., ci t., t. , 3 a ed., pp. 33-34). V. também: Gustavo Tepedino, "Premissas metodológicas ...", in Temas de Direito Civil, cit., cit., pp. 21-22; Rica rdo Aronn e, Propriedade e Domínio ..., cit., pp. 31-32 e 40-47; e Luiz Edson Fachin, Teoria Crítica do Direito Civil, Rio de Janeiro, Renovar, 2000, pp. 71-75 e 203-207. 107. Perfis do Direito Civil..., cit., 3 a ed., p. 6. V. também: Maria Celina Bodin de Moraes, "A caminho de um direito civil constitucional", Revista de Direito da PUC/ RJ 1/61-62, 1991; Gustavo Tepedino, "Premissas metodológicas ...", in Temas de Direito Civil, cit., pp. 5-1 3. 108. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil..., cit., 3 a ed., pp. 11-12; e Maria Celina Bodin de Moraes, "A caminho ...", cit.. Revista de Direito da PUC/RJ 1/66-68. 109. Especificamente em relação à disciplina jurídica da responsabilidade civil e sua interpretação conforme a Constituição, v. o excelente artigo de Enéas de Oliveira

;

,


145

deve ser amalgamada, nas palavras de Gustavo Tepedino,110 pelas normas constitucionais, tendo em vista os princípios e objetivos fundamentais expostos na Carta Magna. 5.7 A função social O processo de funcionalização da propriedade foi demonstrado por Karl Renner, que analisou cotno a função social da propriedade se modifica com as mudanças nas relações produtivas, transformando a propriedade capitalista, sem socializá-la. Com isto, a função social da propriedade propri edade torna-se o fundamento do regime jurídico do instituto da propriedade, de seu reconhecimento e da sua garantia, dizendo respeito ao seu próprio conteúdo. 111 Uma das grandes questões trazidas pelo debate sobre a função social da propriedade está ligada à possibilidade de um instituto jurídico, sem que haja qualquer modificação da lei, mudar a própria natureza econômica. Houve, inegavelmente, uma mudança do substrato da pro prie pr ieda dade de,, apes ap esar ar de as nor no r mas ma s civi ci viss não se tere te rem m modi mo diff icad ic adoo - ao conco ntrário, pois os Códigos Civis definem propriedade com o conceito liberal ainda hoje. O instituto jurídico da propriedade teve um rico desenvolvimento em um tempo relativamente curto, ocorrendo uma total mudança econômica e social sem que houvesse mudado consideravelmente sua definição jurídico-legislativa, ao menos sob o ângulo do direito civil.112 Matos, "Responsabilidade civil do transportador por ato de terceiro", 742/146-147 RT 742/146-147 e 151-152, São Paulo, Ed. RT, agosto/1997. 110. "A nova propriedade ..." cit., RF 306/77-78. 111. Sobre a funcionalização da propriedade e a contribuição de Karl Renner, v.: José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, pp. 281-284; e José Reinaldo de Lima Lopes, O Direito na História ..., cit., pp. 40 7- 41 1. 112. Karl Renner, Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Funzione Sociale: un II Muli no, 1981, pp. 29-30 , 65- 77, Contributo alia Critica dei Diritto Civile, Bolo nha, II 198-200 e 237-240. Para Léon Duguit, que escreve aproximadamente na mesma época que Renner, o sistema civilista de propriedade entrou em crise quando, ao invés da pr p r o t e ç ã o d o p r e t e n d i d o d i r e i t o s u b j e t i v o d e p r o p r i e d a d e , p a s s o u - s e a g a r an t i r a f u n ç ã o social. A função social da propriedade seria um dos instrumentos para assegurar a interdependência social (v. Léon Duguit, Las Transformaciones dei Derecho (Público 1975, pp. 235-24 7). Precur sor de ambas y Privado), Buen os Aires , Editorial Heliasta, 1975, as concepções, de Renner e de Duguit, é Otto von Gierke, que desenvolveu a noção de função social da propriedade em 1889, no texto Die soziale Aufgabe des Privatrechts.

146


Podemos perceber, assim, uma dupla possibilidade de evolução jurí ju rídi dica ca:: a mud m udaa nça nç a da nor no r ma e a m udan ud ança ça da f u nção nç ão.. Par P araa Karl Kar l Renn Re nner er a Ciência Jurídica deve estudar no presente de que modo isso ocorre, de que modo um condiciona o outro, com que regularidade ocorre. O fato é que aos institutos jurídicos de uma época cabe cumprir funções gerais. Se considerarmos absolutamente todos os efeitos que um instituto jurídico exercita sobre à sociedade em seu complexo, as funções part pa rtic icul ular ares es se f u n d e m num nu m a únic ún icaa f u n ç ã o soci so cial al.. Dess De ssaa mane ma neir ira, a, popo demos concluir, ainda de acordo com Karl Renner, que o Direito é um todo articulado, determinado pelas exigências da sociedade, cujo ordenamento é dotado de caráter orgânico. Os institutos jurídicos jurí dicos,, enquanto part pa rtee do todo to do,, estã es tão, o, por po r esse es se moti mo tivo vo,, em uma um a rela re laçã çãoo de cone co nexã xãoo mais ma is ou menos estreita uns com os outros. Tais conexões não se travam apenas no complexo normativo, mas também em uma função. A natureza orgânica do ordenamento jurídico, assim, demonstra que todos os institutos do direito privado estão em conexão com o direito público, sendo que não podem ser eficazes e não podem ser compreendidos sem considerações ao direito público. A propriedade é ineficaz sem o ordenamento jurídico à sua volta, sendo conformada pelas disposições de direito público." 3 Quando se fala em função social não se está fazend faz endoo referê ref erência ncia às limitações negativas do direito de propriedade, que atingem o exercício do direito de propriedade, não a sua substância. As transformações pelas pel as quai qu aiss pass pa ssou ou o inst in stititut utoo da prop pr oprr ieda ie dade de não nã o se rest re stri ring ngem em ao esvaziamento dos poderes do proprietário ou à redução do volume do direito de propriedade, de acordo com as limitações legais. Se fosse assim, o conteúdo do direito de propriedade não teria sido alterado, pass pa ssan ando do a f u n ç ã o social soc ial a ser apen ap enas as mais ma is uma um a lim li m i taçã ta ção. o."" 4 Neste sentido, afirma Orlando Gomes: "As limitações, os vínculos, os ônus e a própria relativização do direito de propriedade constituem dados autônomos que atestam suas transformações no Direito contemporâneo, mas que não consubstanciam um princípio geral que domine a Sobre o conceito de função social da propriedade de Gie rke , v. Albe rt Jan sse n, "Ot to von Gierkes sozialer Eigentumsbegriff', Quaderni Fiorentini per la Storia dei Pensiero Giuridico Moderno, t. I, n. 5-6, Milão , Giu ffr è, 1976-1 977, pp. 549-58 5. 113. Karl Renner, Gli Istituti dei Diritto Privato ..., cit., pp. 14-17 e 60-63. 114. Fábio Konder Comparato, "Função social...", cit., RDM 63/75 -76; e Orla ndo Gomes, "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito .... cit., 1989, pp. 42 4 e 43 1-4 32 .

A FUN ÇÃO SOCIA L DA PRO PRI EDA DE

147

nova função do direito com reflexos na sua estrutura e no seu significado e que seja a razão pela qual se assegura ao proprietário a titularidade do domínio. Esse princípio geral é o da função social". 115 A mudança ocorrida foi de mentalidade, deixando o exercício do direito de propriedade de ser absoluto. 116 A função social é mais que uma limitação. Trata-se de uma concepção que consubstancia-se no fundamento, razão e justificação da propriedade. A função social da prop pr opri ried edad adee não nã o tem insp in spir iraç ação ão socia so cialilista sta,, antes an tes é um conc co ncei eito to próp pr ópri rioo do regime capitalista, que legitima o lucro e a propriedade privada dos bens be ns de prod pr oduç ução ão,, ao conf co nfig iguu rar ra r a exec ex ecuç ução ão da ativ at ivid idad adee do prod pr odut utor or de riquezas, dentro de certos parâmetros constitucionais, como exercida dentro do interesse geral. A função social passou a integrar o conceito de propriedade, justificando-a e legitimando-a. 117 pod er de dar à propried prop riedade ade determina dete rminado do destino, de A função é o poder vinculá-la a um objetivo. O qualificativo "social" indica que esse objetivo corresponde correspo nde ao interesse coletivo, coletivo, não ao interesse interesse do proprietário. A função social corresponde, para Fábio Konder Comparato, a um poder-dever do proprietário, sancionável pela ordem jurídica. Desta maneira, há um condicionamento do poder a uma finalidade. A função social da propriedade impõe ao proprietário o dever de exercê-la, atuando como fonte de comportamentos positivos. 118 Deve ser ressaltado, inclusive, que a função social é um princípio que deve ser observado pelo intérprete: "A função social é também critério de interpretação da disciplina proprietária para o juiz e para os operadores jurídicos. O intérprete deve não somente suscitar formalmente as questões de duvidosa legitimidade das normas, mas também pr p r o p o r u m a inte in terp rpre reta taçã çãoo co n f o r me os prin pr incí cípi pios os cons co nstititu tuci cion onai ais. s. A 115. "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit., 1989, p. 425. 116. Orlando Gomes, "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit., 1989, pp. 424-425; e Gustavo Tepedino, "Contornos constitucionais ...", in Carlos Alberto Menezes Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 321 -32 2. 117. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil ..., cit., 3 a ed., p. 226; Orlando Gomes, "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit., 1989, pp. 428-429; Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 9 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2004, pp. 214 e 299-300; e Gustavo Tepedino, "Premissas metodológicas ...", in Temas de Direito Civil , cit. , p. 20 . 118. Fábio Konder Comparato, "Função social...", cit., RDM 63/75-76; Orlando Gomes, "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., cit. , 1989, p. 426; e Eros Rober to Grau , A Ordem Econômica ..., cit. , 9 a ed., pp. 213-216.

148


função social é operante também à falta de uma expressa disposição que a ela faça referência; ela representa um critério de alcance geral, um princípio que legitima a extensão em via analógica daquelas normas, excepcionais no ordenamento pré-constitucional, que têm têm um conteúdo que, em via interpretativa, resulta atrativo do princípio. Igualmente, o mesmo princípio legitima a desaplicação das disposições legislativas nascidas como expressões de tipo individualista ou atuativas de uma função social diversa daquela constitucional". 119 O legislador brasileiro tem sido sensível a estes avanços e à necessária aplicação da função social da propriedade. Embora o Código Civil de 1916, como vimos anteriormente, não tenha sequer cogitado do tema, o CC de 2002 prevê a função social da propriedade em seu art. 1.228120 e a função social do contrato no art. 421, 121 garantindo, inclusive, segundo o parágrafo único do art. 2.035, 122 que a observância da 119. Pietro Perlingieri, Perfis do Direito Civil ..., cit., 3 a ed., pp. 227-228. V. também: Orlando Gomes, "A função social da propriedade", Boletim da Faculdade de Direito ..., ..., cit., 1989, pp. 431- 432; e Gus ta vo Tepedin o, "Pre miss as met odo lóg ica s.. .", in Temas de Direito Civil, cit., pp . 14-1 5. 120. "Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. " § I a . O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico c artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. " § 2 a . São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem. " § 3 a . O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente. " § 4 a . O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou se pa p a r a d a m e n t e , o b r a s e s e r v i ç o s c o n s i d e r a d o s p e l o j u i z de i n t e r e s s e so ci a l e e c o n ô m i c o relevante. "§ 5 a . No caso do pará grafo antecede nte, o jui z fixará aj us ta indeni zaçã o devid a ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores." 121. "Art. 421. Aliberdade de contratar será exercida em razão e nos limites da função social do contrato." 122. "Art. 2.035. A validade dos negócios e demais atos jurídicos, constituídos antes da entrada em vigor deste Código, obedece ao disposto nas leis anteriores, referidas no art. 2.045, mas os seus efeitos, produzidos após a vigência deste Código, aos


149

função social da propriedade e do contrato nos negócios jurídicos é obrigatória, sob pena de serem considerados inválidos. 5.8 A propriedade na Constituição Constituição de Weimar A mais célebre das novas Constituições surgidas no pós-I Guerra Mundial, que influenciou as elaboradas posteriormente, foi a Constituição de Weimar, de 1919. Uma das críticas mais comuns que se fez à Constituição Econômica de Weimar, fundada nos limites da justiça e da existência digna (art. 151), foi a de não ter optado entre o Socialismo e o Capitalismo. Para Gerhard Anschütz essa falta de opção gerou como conseqüência o fato de que restaria ao Parlamento decidir entre 12 3 as duas opções. 123 Em sentido contrário, autores social-democr social- democratas atas como Hermann Heller e Franz Neumann - entendiam que a Constituição havia expressamente excluído a sacralidade dos princípios liberais típicos do Capitalismo. O mesmo art. 151, tão criticado por Anschütz, significava a concreta determinação ao ordenamento econômico da finalidade de garantir a todos uma existência digna, ou seja, apenas neste âmbito eram garantidos os direitos capitalistas de liberdade contratual, prop pr opri ried edad adee priv pr ivad adaa e direi di reito to de hera he ranç nça. a. E, m esm es m o assim ass im,, este es tess direi di rei-tos eram garantidos constitucionalmente de uma forma limitada, pois a Constituição deixava o legislador livre para limitá-los. 124 pr p r e c e i t o s d e l e se s u b o r d i n a m , s a l v o s e h o u v e r si d o p r e v i s t a p e l a s p a r t e s d e t e r m i n a d a forma de execução. "Parágrafo único. Nenhuma convenção prevalecerá se contrariar preceitos de ordem pública, tais como os os estabelecidos por este Código para assegurar assegurar a função social da propriedade propriedade e dos contratos" (gr ifos noss os). 11. August 1919, cit., pp. 697123. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. Constituci ón Alemana de 11 Agosto 701. No mesmo sentido, v. Ottmar Bühler, La Constitución 1919: Texto Completo, Comentários, Introducción Histórica y Juicio General, Barcelona, Editorial Labor, 1931, pp. 139-141. Para uma análise atual, v. Christoph Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, Reichsverfassung, cit., pp. 342 -34 3 e 348- 350. 124. Hermann Heller, Die politischen Ideenkreise der Gegenwart in Gesammelte Schriften, cit., cit., vol. 1, pp. 404 -40 5, e "Gru ndr echt e und Grun dpf lich ten" , in Gesammelte Schriften, cit., cit., vol. 2, pp. 312 -31 3; Franz Neuma nn , "Die soziale Bed eut ung der Grundrechte in der Weimarer Verfassung", cit., pp. 68-69, e "Über die Voraussetzungen und den Rechtsbegriff einer Wirtschaftsverfassung", cit., pp. 76-81 e 88-90. V., no mesmo sentido, Otto Kirchheimer, "Die Grenzen der Enteignung: Ein Beitrag zur Entwicklungsgeschichte des Enteignungsinstituts und zur Auslegung des Art. 153 der Weimarer Verfassung", in Funktionen des Staats und der Verfassung: 10 Analysen, Frankfurt am Maín, Suhrkamp, 1972, pp. 251-254.

150


O art. 153, por exemplo, era expresso na limitação do direito de prop pr opri ried edad adee pela pe la lei, além al ém de cons co nsag agra rarr a fun f unçç ã o social soc ial da prop pr opri ried edad adee com a célebre frase: "A propriedade propried ade obriga" ( Eige Ei gent ntum um verpfl verpflich ichtet tet). ). A prop pr opri ried edad adee pode po deri ria, a, aind ai nda, a, ser desa de sapr prop opri riad adaa a qualq qua lque uerr mome mo menn to pela pe la lei, eventualmente até sem indenização. Ou seja, a propriedade privada deixou de ser um direito inviolável e sagrado com a Constituição de Weimar. 125 Em uma tentativa de proteger o direito de propriedade de uma forma muito mais ampla que o estabelecido na Constituição, Carl Schmitt vai desenvolver a categoria das "garantias institucionais" ( instimenc ionadas das pela primeira prime ira vez na sua Teoria da tutionelle Garantien), menciona Constituição (Verfassungslehre).' 26 Em um texto posterior post erior,, de 1931,127 Schmitt aprofundou sua conceituação de garantias institucionais, diferenciando tais garantias, reservadas às instituições de direito público (como a Igreja, o Exército, a autonomia orgânica local etc.), das cha In stit itut utsg sgar aran anti tien en ), destinadas às instimadas "garantias do instituto" ( Inst tuições de direito privado (como casamento, propriedade etc.). 128 O conceito de "garantias institucionais" foi elaborado em contraposição à clássica noção liberal de "direito subjetivo público", ou seja, contra a concepção liberal de direitos individuais oponíveis ao Estado. Antiliberais e antiindividualistas na concepção schmittiana, as garantias institucionais protegem os indivíduos desde que estes pertençam a alguma instituição, e não porque eles possuem direitos subjetivos fundamentais: a proteção está ligada à instituição, não à pessoa. Para Schmitt as garantias institucionais prevaleceriam sobre os chamados "direitos de liberdade" - nas suas próprias palavras: "A liberdade 125. Sobre a função social da propriedade na Constituição de Weimar, v.: Hermann Heller, "Grundrechte und Grundpflichten", in Gesammelte Schriften, cit. , vol . 2, p. 313;Otto Kirchheimer, "Weimar - und was dann? Analyse einer Verfassung", in Politik und Verfassung, Frank furt am Main, Suh rkam p, 1964, pp. 35-36 ; "Die Grenze n der Enteignung: ...", in Funktionen des Staats und der Verfassung ..., cit., pp. 25 9- 27 9; e "Eigentumsgarantie in Reichsverfassung und Rechtsprechung", in Funktionen des Staats und der Verfassung ..., cit., pp. 7-9 , 11-12 e 15-19; e Ch ri st oph Gus y, Die Weimarer Reichsverfassung, cit., pp. 343 -34 8. 126. Carl Schmitt, Verfassungslehre, cit., pp. 170- 174. 127. Carl Schmitt, "Freiheitsrechte und institutionelle Garantien der ReichsAufsatze aus deu Jahren 1924-1954: Materialien verfassung", in Verfassungsrechtliche a zu einer Verfassungslehre, 3 ed., Berlim, Duncker & Humblot, 1985, pp. 140-173. 128. Carl Schmitt, "Freiheitsrechte und institutionelle Garantien ...", in Verfassungsrechtliche Aufsatze aus den Jahren 1924-1954 ..., cit. , 3 a ed., pp. 160-166.


151

não é uma instituição jurídica" (die Freiheit ist kein Rechtsinstitut).' Rechtsinstitut).' 29 Ou seja, os direitos de liberdade só poderiam ser garantidos se ligados a alguma instituição jurídica, prevalecendo, assim, a garantia institucional sobre a garantia das liberdades. Ao separar os direitos fundamentais em três categorias - direitos de liberdade, garantias institucionais e garantias de instituto -, fazendo prevalecer as duas últimas sobre a prim pr imei eira ra,, Carl Ca rl Schm Sc hmitittt deix de ixaa muit mu itoo clar cl aroo o que qu e ele el e cons co nsid ider eraa o bjet bj etoo de prot pr oteç eção ão na Cons Co nstititu tuiç ição ão de Wei W eima mar: r: as inst in stititui uiçõ ções es mais ma is trad tr adic icio iona nais is e" conservadoras do sistema jurídico-político, particularmente o direito absoluto de propriedade, em detrimento dos direitos fundamentais pro pria pr iame ment ntee dito di tos. s. A interpretação de Schmitt vai ser vitoriosa, em detrimento dos dispositivos da Constituição de Weimar. Apesar da previsão da função social da propriedade no texto constitucional, Kirchheimer demonstrou empiricamente que os Tribunais Alemães entendiam as relações de propriedade nos mesmos moldes do Liberalismo Clássico do século XIX, protegendo os proprietários contra as determinações estatais, vistas como "ingerências indevidas" do Estado na autonomia individual. 130 5.9 Reforma agrária e direito de propriedade: propriedade: avanços e retrocessos entre 1930 e 1985 As questões agrária e fundiária recrudesceram a partir de 1930. As 13 1 desigualdades sociais causadas pela má distribuição fundiária 131 exigem do Estado - agora, prestador de políticas públicas - medidas que acabem ou, ao menos, suavizem a concentração de terras. Durante o perí pe ríod odoo que qu e vai de 1930 19 30 a 1964 196 4 a ref r efoo rma rm a agrá ag rári riaa será uma um a reiv re ivin indi dica ca-ção e preocupação constante, especialmente a partir do advento da Constituição de 1946. A reforma agrária é, antes de mais nada, a mudança profunda da 13 2 estrutura fundiária. 132 Ela é tanto mais necessária, em determinado país, 129. "Freiheitsrechte und institutionelle Garantien ...", in Verfassungsrechtliehe a Aufsãtze aus den Jahren 1924-1954 ..., cit. , 3 ed., p. 167. 130. "Die Grenzen der Enteignung ...", in Funktionen des Staats und der Verfassung ..., cit., cit., pp. 280 -295 , e "Ei gen tums gar anti e in in Rei chs ver fas sun g und Rechtsprechung", in Funktionen des Staats und der Verfassung ..., cit., pp . 19-27. 131. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária: crise de poder e reforCivilização mas de base (1930-1964)", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da a Brasileira, 5 ed., t.t. III, vol. 10, Rio de Janeir o, Bert ran d Brasil, 1991, pp. 123- 126. 132. Fernando Pereira Sodero, Direito Agrário j; Reforma Agrária, São Paulo , Livraria Legislação Brasileira, 1968, pp. 93-95; e José Gomes da Silva, A Reforma

152


quanto maior for a desigualdade na distribuição da terra. 133 O fundamento básico da reforma agrária é o da função social da propriedade, 13 4 tendo em vista que a terra é um meio de produção. 134 Outra questão pert pe rtin inen ente te à r efo ef o rma rm a agrá ag rári riaa diz di z resp re spei eito to à sua apli ap lica caçã ção. o. A refo re forr ma agrária deve ser realizada em propriedades particulares, não em propriedades pertencentes ao Poder Público. Segundo Fernando Sodero: "Tendo sua expressão principal na modificação da estrutura fundiária, diz a reforma agrária respeito aos bens imóveis rurais de particulares, que se situam no território nacional. Reforma agrária não se faz em terras pú blic bl icas as,, em terr te rras as de domí do míni nioo públ pú blic ico, o, seja se jam m esta es tass fede fe dera rais is,, esta es tadu duai aiss ou municipais. Ela se aplica aonde existem graves distorções fundiárias, em áreas áreas de propriedade propried ade particular, particular, pois, pois, se promovess prom ovessee 'coloniza 'col onização' ção' de glebas públicas, permaneceria a distorção em apreço, manifestada pelo pe loss dois doi s extr ex trem emos os do lati la tifú fúnd ndio io e mini mi nifú fúnd ndio io,, e não nã o esta es tari riaa solu so luci cioonado o problema, neste aspecto". 135 A reforma refor ma agrária é um um processo process o de mudança mudanç a da estrutura estrutur a fundiária, fundiária , necessariamente amplo, pois precisa beneficiar parcela significativa da popu po pula laçã çãoo sem terr te rra. a. Sua Su a apli ap lica caçã çãoo não nã o pode po de f icar ic ar send se ndoo prot pr otel elad adaa e arrastada indefinidamente. A modificação da estrutura fundiária através da reforma agrária deve ser necessariamente drástica, pois não se trata de concessão passageira visando a amainar as demandas sociais. O cerne das políticas de reforma agrária é a redistribuição da propriedade. As políticas de apoio e assistência são extremamente importantes, mas secundárias em relação à redistribuição da terra. Decorre disto a característica característica fundame f undamental ntal da reforma agrária: ser um processo redistributivo de renda. 136 O propósito político da reforma agrária é, fundamentalmente, o da estabilização das relações sociais através da modificação da estrutura fundiária e de classes na agricultura. Um de seus objetivos é a criação de uma "classe média" rural, incrementando o mercado consumidor do país pa ís e redu re duzi zind ndoo os risc ri scos os de uma um a pro pr o fund fu ndaa inst in stab abililid idad adee socia soc ial.l. Além Al ém disso, a reforma agrária é uma potencial fonte de geração de empregos, Rio Agrária no Brasil: Frustração Camponesa ou Instrumento de Desenvolvimento?, de Janeiro, Zahar, 1971, p. 18. 133. José Gomes da Silva, A Reforma Agrária no Brasil..., cit., p. 22. 134. Fernando Pereira Sodero, Direito Agrário e Reforma Agrária, cit., pp. 3334 e 89-92. 135. Direito Agrário e Reforma Agrária, cit., p. 224 . 136. José Gomes da Silva, A Reforma Agrária no Brasil..., cit., pp. 38- 46.

A FUN ÇÃO SOCIAL DA PRO PRI EDA DE

153

contribuindo para desenvolver as forças produtivas no setor agrícola, induzindo a sua modernização.137 O tenentismo, alçado ao poder junto com Getúlio Vargas, tinha entre suas bandeiras a mudança nas relações agrárias. Enquanto movimento, o tenentismo foi política e ideologicamente difuso, com destacado predomínio militar. As primeiras revoltas têm a característica de uma tentativa insurrecional independente de setores civis, vistos.com desconfiança. Apesar da indefinição ideológica, o tenentismo tinha vários pontos de concordância entre seus membros. Eles, os tenentes, seriam os responsáveis únicos pela regeneração nacional e pela pureza das instituições republicanas. A verdade da representação deveria ser assegurada através de eleições honestas, com voto secreto, regularização do alistamento eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judiciário, o Poder mais distante dos políticos. políti cos. A revolução deveria ser feita de forma autônoma ao povo, que não soube romper com a pass pa ssiv ivid idad adee para pa ra derr de rrub ubar ar as olig ol igar arqu quia ias. s. O Exér Ex érci cito to deve de veri riaa ser a propr oteção da Nação contra a eventual indisciplina popular. A grande prevenção dos tenentes, entretanto, se dava com os políticos (e vice-versa). Essa prevenção não impediria a aliança do tenentismo com setores oligárquicos dissidentes para promover a Revolução de 1930, embora fosse a causadora de uma série de problemas no período pós-revolucionário. A proposta que congregava todo o movimento era a de centralização e de crítica ao Liberalismo.138 Para promover a centralização com aumento dos poderes da União, o tenentismo incorporou parte das críticas antiliberais de Alberto Torres, que publicou, em 1914, um estudo denominado A Organização crit icavaa a Constitui Const ituição ção de 1891 1891 e propunh pro punhaa uma nova Nacional, onde criticav estrutura para o Estado Brasileiro. Para ele a Constituição de 1891 era uma Constituição exótica, imposta, sem existência real na vida do país. 137. José Gomes da Silva, A Reforma Agrária no Brasil ..., cit., pp . 74 -8 3; e Alain de Janvry, The Agrarian Question and Reformism in Latin America, 4 a ed., Baltimore/Londres, John Hopkins University Press, 1990, pp. 203, 211-214 e 218-219. Para José Afonso da Silva o estímulo à distribuição das terras desapropriadas em unidades familiares de produção é uma condicionante conservadora do nosso processo de reforma agrária. Em sua opinião, a reforma agrária seria mais progressista se ocorresse através da distribuição de terras para cooperativas de produção ou empresas comunitárias (cf. Curso ..., cit., 24 a ed., pp. 819-823). 138. Bóris Fausto, A Revolução de 1930 - Historiografia e História, 14 a ed., São Paulo, Brasiliense, 1994, pp. 57-58, 61-69 e 75.

154


Ela precisaria ser revisada urgentemente para poder instituir uma efetiva coordenação dos interesses nacionais. Alberto Torres combatia a grande propriedade, chegando a afirmar: "A grande propriedade é um mal que não pode ser extinto no Brasil, mas deve ir sendo progressivamente limitado, e energicamente combatidos os abusos e vícios que acarreta. Oprimindo as populações, com a dificuldade oposta à formação da pequena propriedade e a precária posição a que submete o tra balh ba lhad ador or,, é uma um a verd ve rdad adei eira ra diát di átes esee econ ec onôm ômic ica. a. E mist mi ster er sana sa narr-lh lhee este es te efeito, desastroso para toda a economia do país". 139 Para Alberto Torres o Estado deveria estimular o pequeno trabalhador rural, favorecendo os centros agrários. Para isso, as cidades e vilas do Interior deveriam ser desenvolvidas e os lavradores deveriam receber educação profissionalizante do Estado. Desta maneira, ao lado da grande cultura, seria fundada a pequena lavoura para produção de consumo (isto é, alimentos para o abastecimento interno), incluindo na sociedade setores antes marginalizados e dotando o país de uma vasta classe trabalhando na produção de alimentos. Alberto Torres considerava o progresso das culturas de consumo como um problema vital para o Brasil, que deveria transformar-se em uma Nação de pequenos pro prie pr ietá tári rios os.. 140 Vitoriosa a Revolução, Os tenentes e lideranças afins agruparamse no Clube 3 de Outubro, que preparou um documento denominado Esboço do Programa de Reconstrução Política e Social do Brasil. Neste prog pr ogra rama ma prop pr opun unha ha-s -see a ref re f o rma rm a agrá ag rári ria, a, com co m o Est E stad adoo enca en carr rreg egad adoo de reduzir ao mínimo todas as formas for mas de latifúndio, especialmente especi almente os próximos ao Litoral e às vias de transporte e comunicação. O cultivo da terra seria compulsório. Caso contrário o Estado deveria transformar a área improdutiva em núcleos coloniais. A pequena propriedade rural seria estimulada através da transferência de lotes de terras cultiváveis aos trabalhadores rurais. As terras devolutas ilegalmente ocupadas reverteriam ao patrimônio público, para serem utilizadas na colonização através de cooperativas. O programa propunha, ainda, a instituição de um imposto territorial rural progressivo, a criação de um tribunal de terras para a resolução de litígios referentes à propriedade, posse e ex139. A Organização pp. p p. 2 0 6 - 2 0 7 . 140. A Organização

Nacional,

3 1 ed., São Paulo, Cia. Editora Nacional, 1978,

Nacional,

cit. , 3a ed., pp. 132-135 e 207-209.


155

plo p lora raçã çãoo da terr te rraa e a ext e xten ensã sãoo da legi le gisl slaç ação ão trab tr abal alhi hist staa aos trab tr abal alhh adoad ores rurais. 141 A reconstitucionalização do país fez com que o tenentismo e o Clube 3 de Outubro perdessem boa parte da influência que detinham no Governo Provisório, agora constitucional. No entanto, claramente influenciada pela Constituição de Weimar, a Constituição de 19 34 inaugurou entre nós a mudança da concepção de propriedade em seu art. 113, n. 17: "Art. 113. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes á liberdade, á subsistência, á segurança individual e á píopriedade, nos termos seguintes: (...) 17) E garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na fôrma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade necessid ade ou utilidade publ pu blic icaa farfa r-se se-á -á nos no s ter t ermo moss da lei, l ei, med m edia iant ntee prév pr évia ia e just ju staa inde in demn mniz izaç ação ão.. Em caso de perigo imminente, como guerra ou commoção intestina, pod p oder erão ão as auto au tori rida dade dess comp co mpet eten ente tess usar us ar da prop pr opri ried edad adee part pa rtic icul ular ar até at é onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnização ulterior" (grifos nossos). Ou seja, a determinação do conteúdo do direito de propriedade estava, como na Constituição de Weimar, reservada à lei. O legislador, de acordo com a Constituição de 1934, poderia limitar livremente o direito de propriedade, que perdia, assim, seu caráter ahistórico de absolutividade. 142 A Constituição de 1946 tratou da propriedade em dois dispositivos: um - o art. 141, § 16 143 - situado no capítulo dos direitos e garan141. Aspásia de Alcâ ntar a Camar go, "A que stão agrária ...", in Bór is Fau sto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit. , 5 a ed., t. III, vol. 10, pp . 134136. 142. O Estado Novo manteve o novo conceito de propriedade, conforme o art. 122, n. 14, da Carta de 1937: "Art. 122. A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no país o direito à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: (...) 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, púb lica, mediante indenização prévia. O seu conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício" (grifamos). Além disto, Getúlio Vargas baixou o Decreto-lei 3.365, de 21.6.1941, que dispunha sobre a desapropriação por utilidade pública, em vigor até hoje. 143. "Art. 141. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, àîiberdade, à segurança individual e à propriedade nos termos seguintes: "(...).

"§ 16. E garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por neces sida de ou utilidade públic a, ou por interesse social, med ian te prévia e ju sta inde-

156


tias individuais e o outro - o art. 147144 - localizado no capitulo da ordem econômica e social. Apesar do retrocesso em matéria de desa prop pr opri riaç ação ão,, a f u n ç ã o soci so cial al da prop pr opri ried edad adee esta es tava va con co n sagr sa graa da no text te xtoo constitucional. Os dispositivos sobre a indenização prévia e em dinheiro podem ser explicados como uma reação da Assembléia Constituinte ao intervencionismo consagrado no Estado Novo.145 A reforma agrária volta ao centro das preocupações governamentais com o retorno de Getúlio Vargas à Presidência da República. Tem início uma série de iniciativas de reformulação agrária a serem feitas através do Estado. O Presidente propôs a regulamentação e utilização do art. 147 da Constituição. Para tanto, enviou um projeto de lei sobre a desapropriação por interesse social, que regulamentava o art. 147. Este projeto proj eto ficou esquecido esquecid o na Câmara Câma ra dos Deputados Deput ados até 1962, 1962, quando quand o foi aprovado por pressão do Presidente João Goulart. Foi enviada tam bém bé m u m a pro pr o pos po s t a de e xte xt e nsã ns ã o da legi le gisl slaç ação ão trab tr abal alhi hist staa ao c ampo am po,, consubstanciando-se no embrião do futuro Estatuto do Trabalhador Rural. Além disso, foi criada, por sugestão de Rômulo de Almeida, a Comissão Nacional de Política Agrária, que funcionaria como um órgão de estudos e planejamento. A Comissão existiu até 1962, quando foi substituída pelo Conselho Nacional de Política Agrária. O grande tema debatido era o obstáculo constitucional à desapropriação para reforma agrária. A Comissão chegou a propor que os casos referentes aos latifúndios improdutivos deveriam ser analisados exclusivamente sob o art. 147 da Constituição, e não sob o art. 141, § 16.146 A industrialização foi o cerne do governo Juscelino Kubitschek, que também buscou implementar uma política de cunho reformista. No entanto, a conjuntura política impediu o Presidente de atuar decisivamente, especialmente no tocante à reforma agrária. O reformismo aca bou atua at uand ndoo de form fo rmaa indi in dire reta ta.. A que q uest stão ão agrá ag rári ria, a, por po r exem ex empl plo, o, foi enen nização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o be b e m p ú b l i c o , f i c a n d o , t o d a v i a , a s s e g u r a d o o d i r e i t o e a i n d e n i z a ç ã o u l t e r i o r . " 144. "Art. 147. O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover ajusta distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos" (grifamos). 145. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit., 5 a ed ., t. III, vol. 10, pp . 143144. 146. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit., 5 a ed ., t. III, vol . 10, pp . 147150 e 152.


157

frentada através da problemática das desigualdades regionais, nota14 7 damente no Nordeste. 147 De acordo com Aspásia Camargo: "Não resta dúvida que, nestes anos, como nos seguintes, a politização da questão agrária será indissociável do soerguimento e recuperação das áreas marginalizadas (nas quais as populações camponesas são as mais atingidas) pelo deslocamento do sopro reformista da solução, conflitposa, do desequilíbrio entre as classes para a correção, integrada, do desequilíbrio entre regiões". 148 A experiência da SUDENE (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste) enfatizou a necessidade de um planejamento global que regulasse o uso da terra e combatesse o latifúndio improdutivo. As políticas da SUDENE não atacavam de frente a concentração de terras, mas visavam a gerar condições que modif icassem a estrutura fundiária. Os reformistas saíram fortalecidos, pois a SUDENE deixou à vista focos de miséria até então desconhecidos ou escondidos da opinião pú blic bl ica. a. N este es te cont co ntex exto to,, g erou er ou-s -see u m a n o v a ment me ntal alid idad ade, e, favo fa vorá ráve vell a amplas reformas estruturais, denominadas "reformas de base", com destaque para a reforma agrária. 149 A implementação das reformas de base, especialmente a agrária, foi a principal discussão do governo João Goulart, tanto na fase parlamentarista como no presidencialista. Inúmeros setores posicionaramse a favor da reforma agrária: o Governo, políticos e entidades da sociedade civil. No entanto, a multiplicidade de propostas, a insistência dos prop pr opri riet etár ário ioss em veta ve tarr uma um a rápi rá pida da redi re dist stri ribu buiç ição ão de terr te rraa e a resi re sist stên ênci ciaa dos setores radicais em negociar com os mais conservadores ou mode15 0 rados geraram um impasse que levou à radicalização, 150 que perdurou até a queda do regime democrático. 147. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit., 5 a ed ., t. III, vol. 10, pp . 154155. Sobre o ressurgimento e o tratamento da questão das desigualdades regionais na década de 50 do século passado, v. Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, Estado e Constituição, cit., pp. 94- 110 . 148. "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da Civili zação Brasileira, cit. , 5 a ed ., t. III, vol . 10, p. 161. 149. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris^Fausto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 160168 e 189. Sobre a vinculação da criação e implantação da SUDENE com as reivindiEstado cações por reformas de base, v. Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, e Constituição, cit., pp. 110 -114 . 150. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.). História Geral da Civilização Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 201202 e 211 -213.

158


A reforma agrária só poderia ser promovida efetivamente com a mudança da Constituição. Desta maneira, a exigência da reforma constitucional se acrescentou às reformas de base, colocando o Governo sob suspeita ainda maior dos setores mais conservadores da sociedade.151 O Executivo pressionou o Congresso Nacional, e inúmeros pro jeto je toss sobr so bree a ques qu estã tãoo agrá ag rári riaa para pa rado doss há anos an os fora fo ram m apro ap rova vado dos. s. Um deles foi a Lei 4.132, de 10.7.1962, que dispõe sobre a desapropriação por inte in tere ress ssee soci so cial al (cuj (c ujoo p roje ro jeto to havi ha viaa sido si do enca en cami minh nhad ado, o, como co mo vimos, ainda por Getúlio Vargas). Foi também, finalmente, aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei 4.214, de 2.3.1963). Em 11 de outubro de 1962 o Governo criou a SUPRA (Superintendência para Reforma Agrária), autarquia ligada diretamente à Presidência da República, cuja missão seria a de criar condições políticas e institucionais para a execução da reforma agrária.152 Com o retorno do país ao Presidencial Presid encialismo, ismo, em janeiro/19 63, João Goulart adquiriu plenos poderes para tentar promover as reformas de base ba se.. Cels Ce lsoo Furt Fu rtad adoo foi fo i enca en carr rreg egad adoo de elab el abor orar ar um plan pl anoo de dese de senv nvol ol-vimento, denominado "Plano Trienal". De acordo com o Plano Trienal: "A atual estrutura agrária do país erige-se, assim, em grave empecilho à aceleração do desenvolvimento da economia nacional, impondo-se o seu ajustamento às exigências e necessidades de progresso da socieda15 3 de brasileira".153 O Plano Trienal identifica identi ficava va a origem orige m do atraso relativo da agricultura brasileira (a baixa produtividade e a pobreza das popu po pula laçõ ções es rura ru rais is)) com co m a def d efic icie ient ntee est e stru rutu tura ra agrá ag rári riaa exis ex iste tent ntee no país pa ís.. O traço marcante era a absurda e antieconômica distribuição de terras, situada entre dois extremos: de um lado, os poucos que controlam extensões gigantescas, cujas dimensões impedem ou dificultam sua utilização produtiva; de outro, os inúmeros proprietários de pequenos lotes, inferiores a lOha, cuja extensão é insuficiente para assegurar a subsistência familiar. A concentração Üa propriedade, de acordo com o Plano Trienal, estimula o absenteísmo e cria formas de exploração da terra injustificáveis socialmente e danosas economicamente.154 151. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 200201 e 211-213. 152. Aspá sia de Alcântara Cam argo, "A questão agrá ria... ", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit. , 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 202-204. 153. Presidência da República, Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social 1963-1965 (Síntese), Bras ília , 1962, p. 149. 154. Presidência da República, Plano Trienal..., cit., pp. 140 -149 .

A FUN ÇÃO SOCIAL DA PROPR IEDA DE

159

A reforma agrária era proposta no Plano Trienal, devendo observar os seguintes objetivos mínimos: "a) nenhum trabalhador que, durante um ciclo agrícola completo, tiver ocupado terras virgens e nelas per p erma mann ecid ec idoo sem cont co ntes esta taçã çãoo será ser á obri ob riga gado do a pag p agar ar rend re ndaa sôbr sô bree a terra ter ra economicamente utilizada; b) nenhum trabalhador agrícola, foreiro ou arrendatário por dois ou mais anos em uma propriedade poderá ser privado de terras para trabalhar, ou de trabalho, sem justa indenização; c) nenhum trabalhador que obtiver da terra em que trabalha - ao.níVel da técnica que lhe é acessível - rendimento igual ou inferior ao salário mínimo familiar, a ser fixado regionalmente, deverá pagar renda sôbre a terra, qualquer que seja a forma que esta assuma; d) todas as terras, consideradas necessárias à produção de alimentos,-que não estejam sendo utilizadas ou o estejam para outros fins, com rendimentos inferiores às médias estabelecidas regionalmente, deverão ser desapropriadas para pagamento a longo prazo". 155 As derrotas do Governo no Congresso geraram uma campanha nacional de pressão contra o Legislativo e a favor das reformas de base. bas e. 156 O ponto alto dessa campanha seria o Comício das Reformas, realizado em 13 de março de 1964, no Rio de Janeiro. Com a presença de quase todas as lideranças reformistas, o Presidente João Goulart assinou o Decreto Decr eto 53.700, 53.7 00, em que conside con siderava rava de interesse interes se social port po rtan anto to,, pass pa ssív ívei eiss de desa de sapr prop opri riaç ação ão - os imóv im óvei eiss de mais ma is de 500h 50 0haa situados até a lOkm da margem das rodovias, ferrovias e açudes. Com este decreto, o Presidente unificou contra si e contra o regime a classe dos proprietários. 157 Os militares, assim que assumiram o poder, trataram de revogar o Decreto 53.700, de 13.3.1964, e extinguiram a SUPRA. No entanto, a questão agrária não poderia ser deixada de lado. A reestruturação do setor agrário era uma necessidade do avanço da industrialização e das próp pr ópri rias as cond co ndiç içõe õess eco ec o nômi nô mica cass do país, paí s, além al ém de servi ser virr como co mo elem el emen ento to de legitimação social do novo regime. Para tanto, o Marechal Castello Branco pressionou o Congresso Nacional no sentido de aprovar uma i 155. Presidência da República, Plano Trienal..., ..., cit., pp. 194 -19 5. 156. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.), História Geral da Civilização Brasileira, cit., 5 a ed., t. III, vol.'10, pp. 213215 c 218-219. 157. Aspásia de Alcântara Camargo, "A questão agrária ...", in Bóris Fausto (coord.), História Gerai da Civilização Brasileira, cit. , 5 a ed., t. III, vol. 10, pp. 221-> i >

160

CONST ITUI ÇÃO ECON ÔMI CA E DESENV OLVIM ENTO i

emenda à Constituição de 1946 que eliminava as exigências da indenização em dinheiro no caso de desapropriação. Esta foi a Emenda 10, de 9.11.1964. A partir desta Emenda, a desapropriação por interesse social seria realizada mediante prévia e justa indenização em títulos especiais da dívida pública. Caía o retrocesso implantado n a Constituição Constitu ição de 1946, 1946, que praticamente inviabilizava a reforma agrária no Brasil. O primeiro diploma legal aprovado no bojo da Emenda 10 foi a Lei 4.504, de 30.11.1964, conhecida como "Estatuto da Terra". O Estatuto, enquanto projeto de reestruturação do setor agrário, não se colocou frontalmente contra os interesses dos grandes proprietários que apoiavam o regime militar. Sua tônica principal era o combate ao minifúndio e latifúndio improdutivos, mas a prioridade deveria ser a modernização e o aumento da produtividade do setor rural. As propriedades geridas da maneira tradicional tinham a opção de se adequarem ao novo padrão produtivo através de facilidades creditícias por parte do Estado. A produção agropecuária, com o Estatuto da Terra, recebeu um forte estímulo para adotar a organização empresarial. A exigência do cadastramento prévio e global das propriedades rurais em todo o país, a ser realizado pelo recém-criado IBRA (Instituto Brasileiro de Reforma Agrária), acabou por adiar as transformações prom pr omet etid idas as pelo pe lo Esta Es tatu tuto to.. S egu eg u ndo nd o José Jo sé Gom Go m es da Silv Si lva, a, ao invé in véss de aplicar suas verbas na desapropriação por interesse social, o IBRA aca bou bo u por po r emp em p reg re g á-la á- lass quas qu asee tota to talm lmen ente te na co n fec fe c ção çã o do cada ca dast stro ro.. Os Decretos 55.889 e 55.891, ambos de 31.3.1965, acabaram por fazer prev pr eval alec ecer er a prim pr imaz azia ia do cad ca d astr as tro, o, zon zo n eame ea menn to e trib tr ibut utaç ação ão sobr so bree a desapropriação, como meios de execução da reforma agrária. A desapro pria pr iaçã çãoo por po r inte in tere ress ssee social soc ial foi fo i rele re lega gada da a segu se gund ndoo plan pl anoo pelo pe lo IBRA IB RA,, que nunca atuou decisivamente na consecução da reforma agrária. A ênfase do instituto sempre foi dada à tributação progressiva, não à desapropriação, como meio de obtenção da reforma agrária. 158 Na real re alid idad ade, e, a pre p reoc ocup upaç ação ão fun fu n d amen am enta tall do Esta Es tatu tuto to da Terra Ter ra foi fo i a modernização das atividades agropecuárias, servindo apenas como um instrumento de legitimação do regime militar. O Estatuto da Terra, 15 9 nas palavras de José Gomes da Silva, "foi desperdiçado" 159 e falhou em sua intenção de promover a reforma agrária. As únicas mudanças 158. José Gomes da Silva, A Reforma Agrária no Brasil ..., ..., 179-189. 159. A Reforma Agrária no Brasil ..., ..., cit., ci t., p. 145 .

cit., pp . 14 9- 15 1 e


161

ocorridas durante o regime militar foram a edição do Decreto-lei 554, de 25.4.1969, que passou a regular o processo judicial de desapropriação, por interesse social, de imóvel rural para fins de reforma agrária, e a fusão do IBRA, do INDA (Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário) e do GERA (Grupo Executivo da Reforma Agrária) e a,concentração de suas atribuições no INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), criado pelo Decreto-lei 1.110, de 3.7.1970. 5.10 Função social da propriedade, reforma urbana> e reformd agrária na Constituição de 1988

O regime jurídico da propriedade tem seu fundamento na Constituição. Nas palavras de Gustavo Tepedino: "A propriedade, todavia, na forma em que foi concebida pelo Código Civil, simplesmente desapareceu no sistema constitucional brasileiro, a partir de 1988. A substituição da idéia de aproveitamento pro se pelo conceito de função de cará16 0 ter social provoca uma linha de ruptura". 160 A Constituição garante o direito de propriedade, mas só o garante se a propriedade cumprir sua função social (art. 5Ü, XXII XXI I e XXIII, e art. 170, 170, II e III), princípio prin cípio constitucional que é auto-aplicável. 161 O fato de a propriedade estar inserida, no seu aspecto geral, entre as normas de previsão dos direitos individuais, segundo José Afonso da Silva, assegura o reconhecimento do instituto, porém não de acordo com as concepções privatistas clássicas. 162 A propriedade privada sem pre pr e foi fo i j u s tif ti f i cad ca d a enqu en quan anto to modo mo do de prot pr oteç eção ão do indi in diví vídu duoo e sua su a famí fa mí-lia contra as necessidades materiais - ou seja, como modo de garantia da sua subsistência. Na civilização industrial a propriedade deixou de ser o único modo de garantir a subsistência, pois há uma série de direitos e garantias com essa finalidade, além de prestações sociais garantidas ou devidas pelo Estado. Enquanto instrumento garantidor da subsistência individual e familiar - ou seja, da dignidade da pessoa humana -, a propriedade é um direito individual e cumpre uma função indi160. 160. Gusta vo Tepedino, "Cont ornos const ituciona is...", in Carlos Alberto Meneze s Direito (org.), Estudos ..., cit. , p. 315 . 161. Fábio Konder Comparato, "Direitos e deveres fundamentais ...", in Juvelino José Strozake (org.), A Questão Agrária e a Justiça , cit., pp. 141-14 3. 162. José Afonso da Silva, Curso ..., cit., 24 a ed., pp. 271-272 e 812; e Gustavo Tepedino, "Contornos constitucionais ...", in Carlos Alberto Menezes Direito (org.), Imitidos .... cit., pp. 312-316.

162


vidual, não sendo imputada a ela a função social. Neste campo, os eventuais abusos se deparam com as limitações do poder do Estado. Esta prop pr opri ried edad ade, e, prev pr evis ista ta nos no s arts. art s. 5 2, XXVI, e 185 da CF de 1988, é a prop pr opri ried edad adee que qu e exer ex erce ce f u n ção çã o indi in divi vidu dual al - e, nest ne stee sent se ntid ido, o, é um direito reito fundamental. fun damental. 16 3 De acordo com Fábio Konder Comparato: "Escusa insistir no fato de que os direitos fundamentais protegem a dignidade da pessoa humana e representam a contraposição da Justiça ao Poder, em qualquer de suas espécies. Quando a propriedade não se apresenta, concretamente, como uma garantia da liberdade humana, mas, bem be m ao cont co ntrá rári rio, o, serve ser ve de inst in stru rume ment ntoo ao exer ex ercí cíci cioo de pode po derr sobr so bree outrem, seria rematado absurdo que se lhe reconhecesse o estatuto de direito humano, com todas as garantias inerentes a essa condição, notadamente a de uma indenização reforçada na hipótese de desapropriação".164 A Constituição prevê três tipos de desapropriação para a propriedade. O primeiro é a desapropriação comum, por utilidade pública ou por po r inte in tere ress ssee socia so cial,l, nos no s term te rmos os dos do s arts. arts . 5 a, XXIV, e 182, § 3 a. Neste caso, a indenização deve ser prévia e em dinheiro. O segundo é a "de16 5 sapropriação-sanção"165 da proprieda prop riedade de urbana, que pune pun e o não-cumnão- cuma 166 prim pr imen ento to do art. 182, § 4 , cuja indenização é mediante pagamento de títulos da dívida pública com emissão previamente autorizada pelo Senado Federal. 167 Finalmente, há a desapropriação para fins de refor163. Fábio Konder Comparato, "Função social...", cit., RDM 63/73; Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica ..., cit., 9 a ed., pp. 211-215; e Fábio Konder Comparato, "Direitos e deveres fun dame ntai s..." , in Juvelino José Strozake (org.),/4 (org.),/4 Questão Agrária e a Justiça, cit., pp. 139-141. 164. "Direitos e deveres fundamentais ...", in Juvelino José Strozake (org.), A Questão Agrária e a Justiça, cit., pp. 140-1 41. 165. Cf. José Afonso da Silva, Direito Urbanístico Brasileiro, 3 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2000, pp. 57 e 74. 166. CF, art. 182, § 4 S : "§ 4 2 . É facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do pr p r o p r i e t á r i o d o so lo u r b a n o n ã o e d i f i c a d o , s u b u t i l i z a d o ou n ã o u t i l i z a d o , q u e p r o m o v a seu ade qu ado apro veit amen to, sob pen a, suce ssiv ame nte, de: I - par cela ment o ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana pr p r o g r e s s i v o n o t e m p o ; III II I - d e s a p r o p r i a ç ã o c o m p a g a m e n t o m e d i a n t e tí tu l o s d a d í v i d a pú p ú b l i c a d e e m i s s ã o p r e v i a m e n t e a p r o v a d a p e l o S e n a d o F e d e r a l , c o m p r a z o d e r e s g a t e de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais". 167. Em relação à autorização do Senado, um esclarecimento: a emissão deve ser autorizada pelo Senado não por se tratar de desapropriação, mas por ser emissão de títulos públicos. Desde a Constituição de 1934 a emissão de títulos públicos pelos

l


163

ma agrária, do art. 184 da CF. A indenização, de acordo com o art. 184, deve ser prévia, justa e em títulos da dívida agrária, com cláusula de pres pr eser erva vaçã çãoo do valo va lorr real re al,, resg re sgat atáv ávei eiss n o praz pr azoo de até 20 anos an os,, a part pa rtir ir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. A exceção é feita às benfeitorias úteis e necessárias, cuja indenização deverá ser feita em dinheiro (art. 184, § I a). O procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação deve ser definido através de lei complementar (art. 184, § 3 a). Os dispositivos constitucionais sobre a reforma agrária foram regulamentados pela Lei 8.629, de 25.2.1993, e o procedimento contraditório es pec pe c i a l é r e g u l a d o p e l as d i s p o s i ç õ e s da Lei Le i C o m p l e m e n t a r 76, 76 , de 6.7.1993, com alterações introduzidas pela Lei Complementar 88, de 23.12.1996. Os demais procedimentos de desapropriação estão fixados na legislação federal: 16 8 Decreto-lei 3.365, de 21.6.1941 (desapropriação por po r nece ne cess ssid idad adee ou util ut ilid idad adee públ pú blic ica) a),, e Lei L ei 4.13 4. 132, 2, de 10.9 10 .9.1 .196 9622 (des (d esaa prop pr opri riaç ação ão por po r inte in tere ress ssee soci so cial al). ). As duas du as f orma or mass de desa de sapr prop opri riaç ação ão têm em comum o fato de a indenização ser prévia e em dinheiro. A desapro pria pr iaçã çãoo só será se rá inde in deni niza zada da com co m títu tí tulo loss da dívi dí vida da públ pú blic icaa nos no s caso ca soss da desapropriação para reforma agrária (art. 184) e da "desapropriaçãosanção" (art. 182, § 4 a, III). A desapropriação por utilidade pública pode ser efetuada pela União, Estados e Municípios. No tocante à desapropriação por interesse social, a prevista na Lei 4.132/1962 também é de competência da União, Estados e Municípios. No entanto, a desapropriação para fins de reforma agrária (art. 184 da CF) é de competência exclusiva da União, e a "desapropriação-sanção" (art. 182, § 4 a, III) é de competência exclusiva do Município. A principal diferença entre a desapropriação por utilidade públicá e por interesse social (além, obviamente, das hipóteses legais que as Estados e Municípios é controlada pelo Senado. Já a União pode emitir títulos da dívida agrária, por exemplo, para realizar a reforma agrária, sem necessidade de autorização do Senado. Por isto deve-se ter cautela com as propostas de emenda constitucional que concedem permissão aos Estados e Municípios para também realizarem reforma agrária. Sem a possibilidade de emissão de títulos públicos para o pagamento das desa pr p r o p r i a ç õ e s , e s t a r e m o s d i a n t e d e u m br u ta l r e t r o c e s s o na q u e s t ã o da r e f o r m a a gr á r i a , que será praticamente inviabilizada. I(>8. Desapropriação é matéria de competência exclusiva da União, de acordo co m o art. 22, II, da C F de 198 8.

164

CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO

627.

autorizam) é o prazo de caducidade da declaração de utilidade pública (cinco anos) e o da declaração de interesse social (dois anos).' 69 O proc pr oced edim imen ento to de ambo am boss os tipo ti poss de desa de sapr prop opri riaç ação ão é o mesm me smo. o. Há duas du as fases: a fase declaratória (o Poder Público declara a utilidade pública ou o interesse social da propriedade para fins de desapropriação) e a fase executória (atos pelos quais o Poder Público promove a desapro pria pr iaçã ção) o).. Se houv ho uver er acor ac ordo do entr en tree as part pa rtes es sobr so bree a inde in deni niza zaçã ção, o, a f a se executória será exclusivamente administrativa. Se não houver acordo, a fase executória será judicial. O procedimento judicial, para ambas as desapropriações, é o fixado pelo Decreto-lei 3.365/1941 (arts. 11 a 30), e o rito é o ordinário (art. 19). Só podem ser discutidas questões referentes ao valor da indenização ou a vício processual (arts. 9 2 e 20 do decreto-lei). Se o proprietário se sentir lesado no tocante aos fundamentos ou eventuais ilegalidades da desapropriação, ele mesmo deve prop pr opor or outr ou traa ação. ação .170 A utilização do solo urbano é, segundo a Constituição, submetida às leis urbanísticas e ao plano diretor do Município. As diretrizes para o desenvolvimento urbano (inclusive habitação, saneamento básico e transportes) são de competência da União (art. 21, XX). No entanto, a competência para legislar sobre direito urbanístico é concorrente (arts. 24,1, e 30, II) - ou seja: União, Estados e Municípios podem legislar sobre a matéria, desde que se respeitem as normas gerais fixadas pela União. Caso não exista legislação federal sobre o assunto, a competência legislativa é plena até a elaboração de lei federal sobre normas gerais, que suspende a legislação estadual ou municipal apenas no que lhe for contrário. Além disto, as políticas públicas habitacionais são competência comum (art. 23, IX) da União, Estados e Municípios. Isto significa que as três esferas devem atuar nesta área, de preferência coordenadamente, pois a responsabilidade é comum a todas as esferas de governo: qualquer uma delas pode ser cobrada ou pressionada para a execução de uma política habitacional. Portanto, a propriedade urbana está sujeita às leis urbanísticas (federais, estaduais ou municipais) e, especialmente, ao plano diretor, nas cidades com mais de 20 mil habitantes. As condições para se exigir a desapropriação da propriedáde urbana estão nestas leis e no plano diretor, caso exista. 169. V. Celso Antônio Bandeira de Mello, Cursa de Direito Administrativo, 18 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, pp. 799-801. 170. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 12 a ed., São Paulo, Atlas, 2000, p. 155.

A FUN ÇÃO SOCIAL DA PRO PRIE DADE

165

A "desapropriação-sanção" da propriedade urbana (art. 182, § 4 E, III), cuja indenização seria feita por títulos da dívida pública, apresenta, no entanto, sérios problemas. Em primeiro lugar, a lei federal que deveria regulamentá-la só foi aprovada pelo Congresso Nacional 12 anos após a promulgação da Constituição: trata-se do Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10.7.2001. Além do atraso, o Estatuto da Cidade acabou propiciando um prazo demasiado longo para que o Município poss po ssaa se util ut iliz izar ar da "de "d e sapr sa prop opri riaç ação ão-s -san ançã ção" o":: em prim pr imei eiro ro lugar, lug ar, a lei municipal deve estabelecer as condições e os prazos (nunca inferiores 17 1 a um ano 171 ) do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo urbano subutilizado (art. 5 2 , caput, do Estatuto Estat uto da Cidade). Cida de). Em caso de descumprimento das condições e prazos previstos, o Municí pio pi o pode po derá rá cobr co brar ar o IPTU IP TU (Imp (I mpos osto to Pred Pr edia iall e Terri Ter ritor toria iall Urba Ur bano no)) propr ogressivo, pelo prazo de cinco anos consecutivos (art. 7Ü do Estatuto). Finalmente, passados estes cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido sua obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá desapropriar o imóvel subutilizado, com pagamento em títulos da dívida pública (art. 8°). Para complicar, ainda, a viabilidade da "desapropriação-sanção", é comum a falta de um requisito essencial: o plano diretor dos Municí pios pi os com mais de 20 mil habitantes. habit antes. Sem o plano diretor não há como ser proposta a "desapropriação-sanção". 17 2 O próprio Estatuto Esta tuto da Cidade determina, expressamente, que, o plano diretor é obrigatório tam bém bé m para pa ra as cida ci dade dess onde on de o Pode Po derr Públ Pú blii co Muni Mu nici cipa pall pret pr etee nda nd a util ut iliz izar ar os instrumentos previstos no art. 182, § 4Ü, da CF, ou seja, a "desapro pria pr iaçã çãoo-sa sanç nção ão"" (art. (ar t. 41, 41 , III). III ). E esse es senc ncia ial,l, para pa ra que qu e não nã o se pagu pa guee a in171. Determinação que consta do art. 5°, § 4-, do Estatuto da Cidade. 172. Esta necessidade de elaboração do plano diretor, prevista no art. 182 da CF, está ligada, também, à polêmica da instituição da progressividade do IPTU. Não nos * cabe, neste artigo, entrar nesta discussão. No entanto, discordamos da posição tomada pe p e l o ST F, q u e v e m c o n s i d e r a n d o a c o b r a n ç a d e I P T U p r o g r e s s i v o i n c o n s t i t u c i o n a l po r falta de plano diretor e de lei federal que regulamente o art. 182 (requisito agora cum pr p r i d o c o m a L e i 1 0 . 2 5 7 / 2 0 0 1 ) . S e g u i m o s o e n t e n d i m e n t o de R o q u e C a r r a z z a , q u e de s taca estarem envolvidos na progressividade do IPTU dois princípios: o da função social da propriedade (arts. 156, § l e , e 182 da CF), de acordo com o plano diretor do Município, e o da capacidade contributiva (art. 145, § I a , da CF). Um princípio não exclui o outro, mas se complementam e permitem que, enquanto não for elaborado o pl p l a n o d i r e t o r d o M u n i c í p i o (a lei le i f e d e r a l j á e x i s t e ) , s e j a c o b r a d o o I P T U p r o g r e s s i v o com base no princípio da capacidade contributiva (v. Roque Antonio Carrazza, Curso Tributário, 2 0 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2004, pp. ,/r ,/ r I)ircilt> Constitucional ')<) 106).

166

CONST ITUIÇ ÃO ECONÔ MICA E DESENV OLVIMEN TO i

denização em dinheiro para a desapropriação da propriedade urbana, a elaboração do plano diretor. Aliás, com a nova legislação, o plano diretor, inclusive, serve para definir o cumprimento ou descumprimento da função social da propriedade urbana (art. 39 do Estatuto da Cidade). 173 O debate sobre a reforma agrária ganha novo ímpeto com a redemocratização e a Constituição de 1988. A reforma agrária, segundo a Constituição de 1988, deve ocorrer no âmbito de uma vasta política de desenvolvimento social e econômico. Sua viabilização atende aos objetivos fundamentais da República, especialmente no tocante à erradicação da pobreza e marginalidade e redução das desigualdades sociais (art. 3Ü). Nestes termos, enquanto parte de uma política pública realizada conforme os princípios fundamentais, a reforma agrária deve ser planejada, para a utilização da propriedade enquanto instrumento da política constitucional de tutela da dignidade humana. 174 A reforma agrária atinge os imóveis rurais que não cumprem com sua função social. A propriedade rural deve cumprir sua função social mediante o atendimento, simultâneo, dos requisitos explicitados no art. 186 da CF: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio am bien bi ente te;; III - obse ob serv rvân ânci ciaa das disp di spos osiç içõe õess que qu e regu re gula lam m as rela re laçõ ções es de trabalho; e IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. Estes requisitos devem ser atendidos simultaneamente. O cumprimento de um ou alguns dos requisitos não basta para considerar o cumprimento da função social da propriedade rural. A propriedade produtiva não é passível de desapropriação, de acordo com o art. 185, II, da CF de 1988. A propriedade só será produtiva se atender a todos os pressupostos da proteção constitucional, ou seja, torna-se insuscetível de desapropriação por cumprir as exigências cons17 5 titucionais.175 Não procede, portanto, a crítica feita à Constituição de 173. Art. 39 da Lei 10.257, de 10.7.2001: "Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidad e de vida, à jus tiç a social e ao des envo lvim ent o das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2- desta Lei". 174. José Afonso da Silva, Curso ..., cit., 24 a ed., p. 813; Gustavo Tepedino, "A nova propriedade ...", cit., RF 306/76; e Fábio Konder Comparato, "Direitos e deveres fundamentais ...", in Juvelino José Strozake (org.), A Questão Agrária e a Justiça, cit., pp . 1 4 4- 1 4 5 . 175. Gustavo Tepedino, "A nova propriedade ...", cit., RF 306/76.


167

1988 no sentido de que, ao incluir a propriedade produtiva nos bens insuscetíveis de desapropriação, tenha representado um retrocesso em matéria de reforma agrária. Afinal, a Constituição de 1988, nos objetivos e princípios fundamentais da República (arts. I a e 3a), determina que a função social seja um conceito vinculado à igualdade material e à proteção da dignidade da pessoa humana. 17 6 O pressuposto para a tutela do direito de propriedade é o cumprimento da função social (arts. 5 a, XXIII, e 170, III, da CF), que tem conteúdo predeterminado, pois está voltada para a dignidade humana e a busca da igualdade material. O descumprimen descum primento to deste pres pr essu supo post stoo da f u n ç ã o social soc ial da prop pr opri ried edad adee leva lev a à perd pe rdaa da prot pr oteç eção ão 17 7 constitucional.177 Deste modo, no sistema jurídico-constitucional brasileiro a propriedade dotada de função social legitima-se pela sua função. A que não cumprir função social não será mais objeto de proteção jurí ju rídi dica ca,, c o n f o r m e sali sa lien enta ta Perl Pe rlin ingi gier eri:i: "A ausê au sênc ncia ia de atua at uaçã çãoo da f unun ção social, portanto, faz com que falte a razão da garantia e do reconhecimento do direito de propriedade". 178 O descumprimento da função social, portanto, exclui a concessão de garantias ao proprietário que não estejam previstas ou autorizadas pelo pe lo text te xtoo cons co nstititu tuci cion onal al.. 17 9 A propriedade que não cumpre com sua 176. Gustavo Tepedino, "A nova propriedade ...", cit., RF 306/75-76, e "Premissas metodológicas ...", in Temas de Direito Civil, cit., pp. 14-15; Ri ca rdo Aro nne , Propriedade e Domínio ..., cit., pp. 199-204. V., especialmente, José Afonso da Silva, "A dignidade da pessoa humana como valor supremo da Democracia", in Poder Constituinte e Poder Popular, I a ed., 2 a tir., São Paulo, Malheiros Editores, 2002, pp. 144149; e a indispensável obra de Ingo Wolfgang Sarlet, Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituição Federal de 1988, 2a ed., Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2002. 177. Gustavo Tepedino, "A nova propriedade ...", cit., RF 306/76, e "Contornos constitucionais...", in Carlos Alberto Menezes Direito (org.), Estudos ..., cit., pp. 322324; e Luiz Edson F achi n, "A just iça dos confli tos no Brasil", in Juveli no José Stroz ake (org.), A Questão Agrária e a Justiça, cit., pp. 283 -28 4. 178. Perfis do Direito Civil..., ..., ci t., t. , 3 a ed., p. 229. 179. O CC de 2002, nos §§ 4 a e 5° do art. 1.228, prevê a possibilidade de privação do direito de propriedade no caso de "extensa área, na posse ininterrupta e de boafé, pipr mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico". Neste caso, na ação reivindicatória proposta pelo pro pr p r i e t á ri o , o j u i z p o d e n e g a r a r e i v i n d i c a ç ã o e f i x a r " j u s t a i n d e n i z a ç ã o " , v a l e n d o a se ntença, após o pagamento, como "título para o registro do imóvel em nome dos possuidores". Não se trata de indenização prévia, porque os possuidores já se encontram no imóvel reivindicado pelo proprietário, e o pagamento da indenização por parte dos

168

CONST ITUIÇÃ O ECON ÔMIC A E DESENV OLVIMEN TO i

função fun ção social social perde também a proteção possessória possessória 180 - ou seja, a Constituição de 1988 tornou inviável, constitucionalmente, a concessão de reintegração de posse por liminar judicial nestes casos. 181 Eros Grau vai mais longe, afirmando que a coerência leva-o a raciocinar que a prop pr opri ried edad adee que qu e não nã o cump cu mpre re sua fun fu n ç ã o social soc ial deix de ixa, a, incl in clus usiv ive, e, de ser prop pr opri ried edad ade. e. 182 O problema da Constituição de 1988 e de suas disposições e políticas de distribuição de terras, reforma urbana e reforma agrária é de concretização constitucional. A prática política e o contexto social favorecem uma concretização restrita e excludente dos dispositivos constitucionais. Não havendo concretização da Constituição enquanto mecanismo de orientação da sociedade, ela deixa de funcionar enquanto documento legitimador do Estado. Na medida em que se amplia a falta de concretização constitucional, com as responsabilidades e respostas sempre transferidas para o futuro, futuro , intensifica-se o grau de desconfiança desconfia nça e 18 3 descrédito no Estado, 183 seja como poder político ou como implementador de de políticas públicas. Surgem, neste contexto, movim entos e meca po p o s s u i d o r e s é r e q u i s i t o a p e n a s p a r a q u e se j a c o n c e d i d o o t í t u l o p a r a q u e e s t e s p o s s a m realizar o registro como novos proprietários; ou seja, no exercício da função social, pe p e r d e o p r o p r i e t á r i o , n e s t e c a s o , seu se u d i r e i t o d e p r o t e ç ã o d a p o s s e e d a p r o p r i e d a d e ; a po p o s s e d i r e t a d o i m ó v e l é g a r a n t i d a às f a m í l i a s q u e e s t e j a m m e l h o r u t i l i z a n d o o i m ó v e l , tornando-se os seus novos proprietários, sendo que a indenização não é requisito para que continuem na posse do imóvel, mas apenas para que se efetive o registro da propriedade. Ao que tudo indica, este instituto vem com a intenção de buscar uma solução para a regularização fundiária, rural e urbana, em nosso país. Mas, por mais que possa pa p a r e c e r j u s t a e s s a i n d e n i z a ç ã o ao a n t i g o p r o p r i e t á r i o e q u e e s t a n o v i d a d e d o C ó d i g o Civil de 2002 pareça um mecanismo de aplicação da função social da propriedade, não é certo que as pessoas que melhor estejam utilizando a propriedade indenizem o antigo pr p r o p r i e t á r i o , q u e n | o c u m p r i a c o m s u a f u n ç ã o so c i a l. A r e g u l a r i z a ç ã o f u n d i á r i a é u m dever do Estado Brasileiro, que pode indenizar os antigos proprietários apenas nos termos da Constituição. 180. Não piodemos nos esquecer de que, vinculada à função social da propriedade, existe também a função social da posse. V., especialmente, Luiz Edson Fachin, A Função Social da Posse e a Propriedade Contemporânea (uma Perspectiva da Usucapião Imobiliária Rural), Por to Ale gre , Sérgio Ant ôni o Fabr is Editor , 1988, pp. 13 e 17-21. 181. Cf. Luiz Edson Fachin, "A justiça dos conflitos no Brasil", in Juvelino José Strozake (org.), A Questão Agrária e a Justiça, cit., pp. 284 -28 7 e 290 -29 1. V. tam bé b é m , n e s t e s e n t i d o , F á b i o K o n d e r C o m p a r a t o , " D i r e i t o s e d e v e r e s f u n d a m e n t a i s . . . " , in Juvelino José Strozake (org.), A Questão Agrária e a Justiça, cit., pp. 145-14 6. 182. Eros Roberto Grau, A Ordem Econômica ..., 9 a ed., cit., p. 307. Simbólica, cit., pp. 158- 162. 183. Marcelo Neves, A Constitucionalização


169

nismos "não" não-ofic oficiais" iais" de solução de conflitos de interesse, interesse, como o M ST (Movimento dos Trabalhadores-Sem-Terra) e o Movimento dos SemTeto, como reação à falta de legalidade (no sentido de concretização das normas constitucionais), cujas reivindicações são perfeitamente legítimas: não pedem nada mais que o cumprimento efetivo da Constituição da República.

*

BIBLIOGRAFIA

AFFONSO, Rui de Britto Álvares. "A Ruptura do Padrão de Financiamento do Setor Público e a Crise do Planejamento no Brasil nos Anos 80". In: Planejamento e Políticas Públicas, n. 4, Brasíl ia, IP EA , de ze mb ro de 1990, pp. 37-66. A M I R A N T E , C a r i o . Diritti Fondamentali e Sistema Costituzionale nella Repubblica Federale Tedesca: II Regime delle Libertà fra Ordinamento Giuridico e Sistema dei Partiti. Ro ma , Lerici , 1980. . "II "II Model lo Costituz ionale Weima riano : Fra Raziona lizzazi one, Leader ship e ForCarismatica e Democrazia". In: GAMB1NO, Silvio (org.). Democrazia Rim in i, 1997, pp. ma di Governo: Modelli Stranieri e Riforma Costituzionale. 359-377. A N S C H Ü T Z , G e r h a r d . Die Verfassung des Deutschen 14 a ed., Aal en, Sci ent ia Verlag, 1987.

Reichs vom 11. August

1919.

ARAÚJO, Tânia Bacelar. "Planejamento Regional e Relações Intergovemamentais". In: AFFONSO, Rui de Britto Álvares, e SILVA, Pedro Luiz Barros (orgs.). A Federação em Perspectiva: Ensaios Selecionados. São Paul o, FU ND AP , 1995, pp p p . 4 7 3 - 4 9 3 . e Domínio: Reexatne Sistemático A R O N N E , R i c a r d o . Propriedade Nucleares de Direitos Reais. Rio de Jan eir o, Ren ova r, 1999.

im liberal und im sozictlen B A D U R A , P e t e r . Verwaltungsrecht Tü bi ng en , J. C. B. Mo hr (Paul Siebec k), 1966.

BAER, Monica. O Rumo Perdido: A Crise Fiscal e Financeira leiro. Ri o de Ja ne ir o, Pa z c Terra , 1993.

das

Noções

Rechtsstaat.

do Estado

Brasi-

BARROSO, Luís Roberto. "A Ordem Econômica Constitucional e os Limites à Atuação Estatal no Controle de Preços". Revista de Direito Administrativo, n. 226, Rio de Janeiro, Renovar, outubro/dezembro de 2001, pp. 187-212. . O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e Possibilidades da Constituição Brasileira. 3 a ed., Ri o de Jan eir o, Re no va r, 1996. AvançaBATISTA JR., Paulo Nogueira. "Mitos da 'Globalização'". In: Estudos dos, vol. 12, n. 32, SSo Pau lo, EDU SP , jan eir o/a bri l de 1998, pp. 125-1 87.

172

CONST ITUI ÇÃO ECON ÔMIC A E DESEN VOLVI MENTO i

BEARD, Charles Austin. An Economic lnterpretation United States. Ne w York , Fre e Pr ess , 1986. BEAUD, Olivier. La Puissance

de l'État.

of the Constitution

of the

Par is, PU F, 199 4.

BERCOVICI, Gilberto. "A Constituição Dirigente e a Crise da Teoria da Constituição". In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; BERCOVICI, Gilber to; M OR AE S FIL FI L HO, José Jos é Filomen o de; d e; e LI MA, Martonio Marto nio Mont 'Al ver ne Barreto. Barreto. Teoria da Constituição: Estudos sobre o Lugar da Política no Direito Constitucional. Rio de Jane iro , Lu me n Júris, 200 3, pp. 75 -15 0. . "A Problemática da Constituição Dirigente: Algumas Considerações soLegislativa, b r e o C a s o B r a s i l e i r o " . Revista de Informação n. 142, Bra síl ia, Senado Federal, abril/junho de 1999, pp. 35-51. . Desigualdades nad, 2003.

Regionais,

Estado

e Constituição.

São Paulo , Ma x Lim o-

. Entre o Estado Total e o Estado Social: Atualidade do Debate sobre Direito, Estado e Economia na República de Weimar. São Pau lo, Tese de Liv reDocência (Faculdade de Direito da USP), 2003.

. "Percalços da Formação do Federalismo no Brasil". Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos, n. 33, Baur u, Institu ição Tole do de Ensi no, d eze mb ro de 2001/março de 2002, pp. 181-195. B E V I L Á Q U A , C l ó v i s . Direito

das Coisas.

4- ed., Rio de Jan eir o, For ens e, 1956.

B I A S O T O J Ú N I O R , G e r a l d o . A Questão Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista. Cam pin as, Tese de Do uto ra men to (Instituto de Ec on om ia da UNICAMP), junho de 1995. Econômico Brasileiro: O Ciclo IdeolóB I E L S C H O W S K Y , R i c a r d o . Pensamento a gico do Desenvolvimentismo. 2 ed., Rio de Jane iro , Co nt ra po nt o, 1995.

BIGNE DE VILLENEUVE, Mareei de La. L'Activité 1954. Wirtschaftsordnung B Ó H M , F r a n z . Wirtschaftsordnung (Paul Siebeck), 1950.

Étatique.

und Staatsverfassung. Staatsverfassung.

Par is, Rec uei l Sirey,

Tü bi ng en , J. C. B. Mo hr

BONAVIDES, Paulo. "A Inconstitucionalidade Material e a Interpretação do Art. 14 da Constituição", In: Reflexões: Política e Direito. 3 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 1998, p. 15. . "A Autonomia das Regiões no Estado Unitário e no Estado Federal". In: A Constituição Aberta: Temas Políticos e Constitucionais da Atualidade, com a ênfase no Federalismo das Regiões. 2 ed., São Paulo , Mal he iro s Edito res, 1996, pp p p . 4 2 9 - 4 4 4 . . "A Qua rta Fase da 'Quest ão Nor des tin a': A Nec ess ida de de um a 'So luç ão Aberta: Temas Políticos e Constitucionais da Política'". In: A Constituição Atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões. 2 a ed., São Paul o, Malh eiro s Editores, 1996, pp. 472-476.

BIBLIOGRAFIA

173

. "A Regionalização Política e Constitucional do Brasil". In: A Constituição Aberta: Temas Políticos e Constitucionais da Atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões, 2 a ed., São Paulo , Mal he iro s Edi tor es, 1996, pp. 445 471. . Curso de Direito 2004.

Constitucional.

14 a ed., São Paulo, Malheiros Editores,

. Do País Constitucional ao País Neocolonial: A Derrubada da Constituia 3 ed., São Paulo, ção e a Recolonização pelo Golpe de Estado Institucional. Malheiros Editores, 2004.

. "Federalismo das Regiões, Desenvolvimento e Direitos Humanos". In: A Constituição Aberta: Temas Te mas Políticos e Constitucionais da Atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões. 2 a ed., São Paul o, Mal hei ros Edit ores , 1996, pp p p . 3 3 7 - 3 5 0 . . "O Federalismo das Regiões e a Crise Federativa". In: A Constituição Aberta: Temas Políticos Políticos e Constitucionais Constitucionais da Atualidade, Atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões. 2 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 1996, pp. 417-428. . "O Federalismo e a Necessidade de uma Revisão da Forma de Estado". I n : A Constituição Aberta: Temas Políticos e Constitucionais da Atucdidade, com ênfase no Federalismo das Regiões. 2 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 1996, pp. 390-416. . "O Planejamento e os Organismos Regionais como Preparação a um Federalismo das Regiões". In: A Constituição Aberta: Temas Políticos e Constitu2 a ed., São cionais da Atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões. Paulo, Malheiros Editores, 1996, pp. 362-389. 5 a ed., São Paulo, Mal heir os Edi tore s, 2004 .

. Teoria do Estado.

. e PAES DE AN DR AD E. História Jan eir o, Paz e Terr a, 1991. . et al. As Tendências ao Professor

Afonso

BOSI, Alfredo. Dialética

Atuais

Arinos

do Direito

de Melo Franco.

da Colonização.

B R U N E T , R e n é . La Constitution

Constitucional

Allemande

Público:

do Brasil. Estudos

em

3 a ed., Rio de Homenagem

Ri o de Jan eir o, Fo ren se , 1976.

São Paul o, Co mp an hi a das Letr as, 1993. 1993. du 11 Aoüt 1919. Pari s, Pay ot, 1921.

BUCCI, Maria Paula Dallari. "As Políticas Públicas e o Direito Administrativo". 13, São Paul o, Ma lh ei ro s Edi tor es, Revista Trimestral de Direito Público, n. 13, 1996, pp. 134-144. . Direito

Administrativo

e Políticas

Públicas.

São Paul o, Sara iva , 200 2.

B Ü H L E R , O t t m a r . La Constitución Alemana de 11 Agosto 1919: Texto Completo, Barc elo na, Editorial Comentários, lntroducción Histórica y Juicio General. Labor, 1931.

CAMARGO, Aspásia de Alcântara. "A Questão Agrária: Crise de Poder e Reformas de Base (1930-1964)". In: FAUSTO, Boris (coord.). História Geral da


174

Civilização Brasileira. 1991, pp. 121-224.

5 a ed., t.t. III, vol. 10, Ri o de Ja ne ir o, Ber tr an d Bras il,

Regionais e Concentração Industrial no Brasil, CANO, Wilson. Desequilíbrios 1930-1995. 2 a ed., Cam pin as, Instituto de Ec on om ia da UN IC AMP , 1998. C A N O T I L H O , J o s é J o a q u i m G o m e s . Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador: Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas. 2 a ed., Coim bra , Coim br a Ed., 2001. . Direito Constitucional Constitucional

e Teoria da Constituição.

Coim bra, Alme dina , 1998. 1998.

. "O Estado Adjetivado e a Teoria da Constituição". Interesse 17, 17, Port o Alegr e, Notad ez, jane iro /fe ver eir o de 200 3, pp. 13-24 Dirigente e Vinculação . "Prefácio". In: Constituição Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Constitucionais a 2 ed., Coimbra, Coimbra Ed., 2001, pp. V-XXX. Fundamentos . e MOREIRA, Vital. Fundamentos Ed., 1991.

da Constituição.

do

Público,

n.

Legislador: Programáticas. Programáticas.

Coimbra , Coim bra

em Crise: A Economia Brasileira no UlC A R N E I R O , R i c a r d o . Desenvolvimento timo Quarto do Século XX. São Paulo, Ed. UN ES P/ UN IC AM P- IE , 2002. C A R P I Z O , J o r g e . La Constitución Mexicana de 1917. 2 a ed., México, Universidad N a c i o n a l A u t ô n o m a d e M é x i c o , J 9 7 3 . de Direito Constitucional C A R R A Z Z A , R o q u e A n t o n i o . Curso de ed., 3 a tir., tir., São Pau lo, Malh ei ro s Editore s, 20 04 .

C A R R O L L , L e w i s . / 4 í Aventuras

de Alice no País das Maravilhas.

Tributário.

19 a

Por to Aleg re,

L&PM, 2002. Imperial/ CARVALHO, José Murilo de. A Construção da Ordem: A Elite Política Teatro de Sombras: A Política Imperial. 2 a ed., Rio de Janeiro, Ed. UFRJ/ Relume-Dumará, 1996. CARVALHO, Vinícius Marques de. "Regulação de Serviços Públicos e IntervenDireito ção Estatal na Economia". In: FARIA, José Eduardo (org.). Regulação, São Paulo, Fu nd açã o Pcrseu Abr amo , 2002 , pp. 13-25. 13-25. e Democracia. Sociedade s Anônimas - Seu Modelo C A R V A L H O S A , M o d e s t o . A Nova Lei das Sociedades Econômico. 2 a ed., Rio de Ja ne ir o, Paz e Terra, 1977 . . A Ordem Econômica

na Constituição

de 1969. Sã o Pa ul o, Ed . RT, 1972 .

FunCASTRO, Carlos Roberto de Siqueira. A Constituição Aberta e os Direitos damentais: Ensaios sobre o Constitucionalismo Constitucionalismo Pós-Moderno e Comunitário. Rio de Janeiro, Forense, 2003. CASTRO, Marcus Faro de. "Direito, Economia e Políticas Públicas: Relações e Perspectivas". Ciências Sociais Hoje. Rio de Janeiro, Rio Fu nd o/ AN PO CS , 1992, pp. 200-221.

CAVALCANTI, Th emístocles Brandão. "Intervenção da União no Domínio EcoBrasileira. nômico". In: Estudos sobre a Constituição Org . Instit uto de Dire ito Público e Ciência Política. Rio de Janeiro, Ed. FGV, 1954, pp. 21-39.

175

BIBLIOGRAFIA

CLÈVE, Clèmerson Merlin. "A Teoria Constitucional e o Direito Alternativo (Para uma Dogmática Constitucional Emancipatória)". In: Uma Vida Dedicada ao Direito: Homenagem a Carlos Henrique de Carvalho, o Editor dos Juristas. São Paulo, Ed. RT, 1995, pp. 34-53. C O H N , A m é l i a . Crise Regional e Planejamento (O Processo 2 a ed., São Pau lo , Per sp ect iva , 1978. SUDENE). C O M P A R A T O , F á b i o K o n d e r . A Afirmação Paulo, Saraiva, 1999.

Histórica

dos Direitos

de Criação

da

Humanos.

São

. "A Organ izaçã o Constit ucional da Fun ção Planeja dora". In: C A MA R G O , Ricardo Antônio Lucas (org.). Desenvolvimento Desenvolvime nto Econômico e Intervenção Intervençã o do Estado na Ordem Constitucional - Estudos Jurídicos em Homenagem ao Pro fessor Washington Washington Peluso Albino de Souza. Por to Alegr e, Sérgio An ton io Fa br b r i s E d i t o r , 1 9 9 5 , p p . 7 7 - 9 3 . . "Dire itos e Dev ere s Fu nd am en ta is em Matéri a de Pro pri ed ade ". In: STROZAKE, Juvelino José (org.). A Questão Agrária e a Justiça. São Pau lo , Ed. RT, 2000, pp. 130-147. . "Ensaio sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas". Ren. 138, Brasíli a, Sena do Fede ral, abri l/j unh o vista de Informação Legislativa, Legislativa, de 1998, pp. 39-48. . "Função Social da Propriedade dos Bens de Produção". Revista de Direin. 63, São Pau lo , Ed . RT, ju lh o/ se te mb ro de 1986, pp. 71-7 9. to Mercantil, . "Plan ejar o Dese nvol vime nto: A Perspecti va Institucional". In: Para São Paul o, Brasi liens e, 1989, pp. 83-1 23. ver a Democracia.

Vi-

. "Regime Constitucional do Controle de Preços no M ercado". Revista de Direito Público, n. 97, São Pau lo, Ed . RT, ja ne ir o/ ma rç o de 1991, pp. 17-2 8. . "Réquiem para uma Constituição". Revista Trimestral n. 20, São Paulo, Malheiros Editores, 1997, pp. 5-11.

de Direito

Público,

. "U m Qu ad ro Institucional Instituciona l para o Des env olv imen to Demo crát ico ". In: J A G U A R I B E , H é l i o; o ; I G L É S I A S , F r a n c i s c o ; S A N T O S , W a n d e r l ey ey G u i l h e r m e dos; CH AC ON , Vamireh; e CO MP AR AT O, Fábio, Brasil, Sociedade Democrática. 2 a ed., Ri o de Jan eir o, Jo sé Ol ym pi o, 1986, pp. 39 3-4 32. COSTA, Emília Viotti da. "Política de Terras no Brasil e nos Estados Unidos". In: Da Monarquia à República: República: Momentos Decisivos. 5 a ed., São Paulo, Brasi lien se, s.d., pp. 139-161 COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (org.). Canotilho gente. Rio de Janeir o, Reno var, 20 02. C R I S A F U L L I , V e z i o . La Costituzione Giuffrè, 1952. D A L L A R I , D a l m o d e A b r e u . Elementos Paulo, Saraiva, 1991.

e le sue Disposizioni

e a Constituição di Principio.

de Teoria Geral do Estado.

Diri-

Milano,

16 a ed., São


176

. "No vo s Pólos Adm ini str ati vos Afe ta ndo a Fed era ção Brasileira ". In: B O N A V I D E S , P a u l o et al. A Í Tendências Atuais do Direito Público: Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco. Franco. Rio de Jane iro, Forense, 1976, pp. 65-88. . O Estado

Federal.

São Pau lo, Atic a, 1986. 1986.

DE RZ I, Misabel de Abreu Ma ch ad o. "Rep art içã o das Rec eit as Tributá rias - Finanças Públicas - Normas Gerais e Orçamentos". Revista da Faculdade de Direito, n. 33, Bel o Hor izo nte , UF MG , ou tub ro de 1991, pp. 351- 40 2. DINIZ, Márcio Augusto de Vasconcelos. Constituição 1998 . cional. Belo Horizonte, Man dam ent os, 1998. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Atlas, 2000.

e Hermenêutica

12 a ed., São Paulo,

Administrativo.

DÓRIA, Antonio Roberto Sampaio. Discriminação Paulo, José Bushatsky Editor, 1972.

Constitu-

de Rendas

Tributárias.

São

D R A I B E , S ô n i a . Rumos e Metamorfoses: Um Estudo sobre a Constituição do Estado e as Alternativas da Industrialização no Brasil, 1930-1960. Ri o de Janei ro, Pa z e Ter ra, 1985. D U G U I T , L é o n . Las Transformaciones Aires, Editorial Heliasta, 1975. E W A L D , F r a n ç o i s . L'État

dei Derecho

Providence.

(Público

y Privado).

Buenos

Pari s, Gras set e Fa squ el le , 1986.

FACHIN, Luiz Edson. A Função Social da Posse e a Propriedade Contemporânea (Uma Perspectiva da Usucapião Imobiliária Rural). Por to Ale gre , Sérg io Antonio Fabris Editor, 1988. . "A Justiça dos Conflitos no Brasil". In: STROZAKE, Juvelino José (org.). A Questão Agrária e a Justiça. São Pau lo, Ed. RT, 200 0, pp. 277 -29 1. . Teoria Crítica

do Direito

Civil. Ri o de Jane iro, Re nov ar, 20 00.

F A O R O , R a y m u n d o . Os Donos do Poder: Formação do Patronato sileiro. 8 a ed., vo ls .l e 2, Sã o Pa ul o, Glo bo , 1989. FARIA, José Eduardo. Direito e Economia Paulo, Malheiros Editores, 1993. . O Direito na Economia Editores, 2004.

FAUSTO, Boris. A Revolução Paulo, Brasiliense, 1994.

Globalizada.

na Democratização

Político

Bra-

Brasileira.

São

I a ed., 4 a tir., São Paulo, Malheiros

de 1930 - Historiografia

e História.

14 a ed., São

FERRAZ JR., Tércio Sampaio. "Lei de Defesa da Concorrência. Origem Histórica e Base Constitucional". Arquivos do Ministério da Justiça, an o 45 , n. 180, Brasília, ju lho /d ez em bro de 1992, pp. 175-185. F E R R E I R A , J o r g e . Trabalhadores neiro, Ed. FGV, 1997.

do Brasil:

O Imaginário

Popular.

Ri o de Ja-

BIBLIOGRAFIA

177

e Governabilidade: F E R R E I R A F I L H O , M a n o e l G o n ç a l v e s . Constituição sobre a (In)Governabilidade Brasileira. Sã o Pau lo, Sara iva, 1995. . Direito

Constitucional

Econômico.

Ensaio

Sã o Paul o, Sara iva, 1990.

FIORI, José Luís. "De Volta à Questão da Riqueza de Algumas Nações". In: FIORI, das Nações. 3 a ed., José Luís (org.). Estados e Moedas no Desenvolvimento Petrópolis, Vozes, 2000, pp. 11-46. . "Para uma Crítica da Teoria Latino-Americana do Estado". In: Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado. Rio de Janeiro, Insight, 1995, pp. 1-40. . "Po r um a Eco no mi a Política do Esta do Brasile iro". In: Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada Crise do Estado. Ri o de Janeiro, Insight, 1995, pp. 121-161. . "R ef or ma ou Sucata ? O Dil ema Estraté gic o do Setor Públ ico Brasile iro". Crise I n : Em Busca do Dissenso Perdido: Ensaios Críticos sobre a Festejada do Estado. Ri o de Jane iro, Insigh t, 1995, pp. 97-119. FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos

do Antitruste.

São Pa ulo , Ed . RT, 1998 .

und Sozialstaatlichkeit: FORSTHOFF, Ernst (org.). Rechtsstaatlichkeit und Essays. Darmstadt, Wissen schaft liche Buchges ellsc haft, 1968 1968..

Aufsãtze

FR AN CE SC HI NI , José Inácio Gonza ga, e FR AN CE SC HI NI , José Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econômico: Exercício e Abuso - Direito Antitruste Antitruste Brasileiro. Sã o Pa ulo , Ed . RT, 1985. F R E N C H , J o h n D . Afogados em Leis: A CLT e a Cultura Política dos dores Brasileiros. São Paulo, Fu nda çã o Perseu Abr am o, 2001.

Trabalha-

F R E Y R E , G i l b e r t o . Casa Grande e Senzala: Formação da Família Brasileira sob o Regime da Economia Patriarcal. 28" ed., Ri o de Jan ei ro, Re co rd , 1992. Responsabilidade FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Políticas Públicas: A do Administrador e o Ministério Público. São Paulo, Max Lim ona d, 2000.

F U R T A D O , C e l s o . A Operação Nordeste. Estudos Brasileiros (MEC), 1959. . Brasil: 1992.

A Construção

. Formação

Econômica

Ri o de Jane iro, Instit uto Sup eri or de 2 a ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra,

Interrompida. do Brasil.

2 4 a ed., São Paulo, Cia Ed. Nacional,

1991.

i . "Nova Concepção do Federalismo". In: O Longo Amanhecer:

sobre a Formação . O Brasil

do Brasil.

Pós-"Milagre".

Reflexões

Ri o de Ja ne ir o, Pa z e Terra, 1999, pp. 45- 56 . 7 a ed., Ri o de Ja nei ro, Paz e Terr a, 1982.

. Pequena Introdução ao Desenvolvimento: ed., São Paulo , Cia Ed. Nac ion al, 1981. . Perspectivas da Economia Brasileira. de Es tu do s Bras ile iros (M EC ), 1958.

Enfoque

Interdisciplinar.

2a

Ri o de Jane iro, Insti tuto Sup eri or

178


. "Subdesenvolvimento e Estado Democrático". In: A Pré-Revolução sileira. Ri o de Jan eiro , Fu nd o de Cul tur a, 1962, pp. 72 -79 . . Teoria e Política Pa z e Ter ra, 200 0.

do Desenvolvimento Desenvolvimento

Econômico.

G A R C I A - P E L A Y O , M a n u e l . Las Transformaciones 2 a ed., Mad rid , Ali an za Edit oria l, 1995. G I A N N I N I , M a s s i m o S e v e r o . II Pubblico che. Bo lo gn a, II Mul ino , 2001.

Bra-

1 0 s ed., Rio de Janeiro,

dei Estado

Contemporâneo.

Potere: Stati e Amministrazioni

Pubbli-

GIRAUD, Olivier. "Une École Allemand d'Analyse des Politiques Publiques entre Traditions Etatiques et Théoriques". Revue Française de Science Politique, vol. 52, n. 1, Par is, Pres se s de Sc ie nc es Po, feve rei ro de 20 02 , pp. 5- 21. GOMES, Angela Maria de Castro. A Invenção Janeiro, Rel ume -Du mar á, 1994. 1994 .

do Trabalhismo.

2 a ed., Rio de

GOMES, Orlando. "A Função Social da Propriedade". Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra - Estudos em Homenagem ao Prof. Dr. A. Ferrer-Correia II, Coimbra, 1989, pp. 423-437. G O R E N D E R , J a c o b . O Escravismo

Colonial.

3 a ed., São Paulo, Ática, 1980.

GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 ção e Crítica). 8 a ed., São Paulo, Malh eir os Editores, 2003. . Direito,

Conceitos

e Normas

Jurídicas.

(Interpreta-

Sã o Pa ul o, Ed. RT.

. "As Agênc ias, Essas Repa rtiç ões Públi cas". In: I n: S A L O M Ã O FI LHO , Calixto .(org.). Regulação e Desenvolvimento. São Paul o, Mal hei ros Editores, 2002, pp. 25-28. . "Constituição e Serviço Público". In: GRAU, Eros Roberto, e GUERRA "FILHO, Willis Santiago (orgs.). Direito Constitucional - Estudos em HomenaI a ed., 2 a tir., São Paulo, Malheiros Editores, 2003, pp. gem a Paulo Bonavides. 249-267. . Ensaio e Discurso sobre a Interpretação/Aplicação Interpretação/Aplicação São Paulo, Malheiros Editores, 2003.

do Direito.

2 a ed.,

. "O Estado, a Liberdade e o Direito Administrativo". In: O Direito Posto e 5 a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2003, pp. 256o Direito Pressuposto. 269. . Planejamento

Econômico

e Regra

Jurídica. Jurídica.

Sã o Pa ul o, Ed. RT, 1978 .

GRIMM, Dieter. "Die Gegenwartsprobleme der Verfassungspolitik und der Beitrag der Politikwissenschaft". In: Die Zukunft der Verfassung. 2- ed., Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1994, pp. 338-373. . "Die Zukunft der Verfassung". In: Die Zukunft Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1994, pp. 399-439. GROSSI, Paolo. La Propiedad Editorial Civitas, 1992.

y las Propiedades

der Verfassung.

- Un Análisis

Histórico.

2 a ed., Madrid,

BIBLIOGRAFIA

179

GUEDES, Marco Aurélio Peri. Estado e Ordem Econômica e Social: A cia Constitucional da República de Weimar e a Constituição Brasileira Rio de Jane iro , Ren ov ar, 1998. G U I M A R Ã E S , A l b e r t o P a s s o s . Quatro nei ro, Paz e Terra , 1989.

Séculos

de Latifúndio.

Experiênde 1934.

6 a ed., Rio de Ja-

G U I M A R Ã E S , M a r i a E u g ê n i a . Celso Furtado: A Utopia da Razão - Um Estudo sobre o Conceito de Subdesenvolvimento (1945-1964). Sã o Pau lo , Te se de Doutoramento (Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP), 1999. GURRIERI, Adolfo. "Vigência dei Estado Planificador en la Crisis Actual". Revista de la CEPAL, n. 31, Sant iago , CE PA L, abril de 1987, pp. 20 1-2 17. GUSY, Christoph. Die Weimarer Siebeck), 1997.

Reichsverfassung.

Tü bi ng en , J. C. B. Mo hr (Paul

HÀBERLE, Peter. "Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten - Ein Beitrag zurpluralistischen und 'prozessualen' Verfassungsinterpretation". In: Verfassung ais õffentlicher Prozess - Materialien zu einer Verfassungstheorie der ojfenen Gesellschaft. 3 a ed., Berli n, Dunck er, e Hu mb lo t, 1998, pp. 155-1 81. . "El Reg io nal ism o como Principio Estruc tural Naci ente dei Est ado Constitucional y como Máxima de la Política dei Derecho Europeo". In: Retos Actuales dei Estado Constitucional. On at i, IVAP, 1996 , pp. 47 -97 . . Europãische

Verfassungslehre.

Baden -Bade n, Nom os Verlagsgesellschaft, Verlagsgese llschaft,

2001/2002. . "'L eist ungs rech t' im sozialen Rechtsst aat". In: Verfassung ais õffentlicher Prozeb - Materialien zu einer Verfassungstheorie der offenen Gesellschaft. 3a ed., Berlin, Duncker, e Humblot, 1998, pp. 445-466. . Verfassungslehre Humblot, 1998.

ais Kulturwissenscha.fi.

2 a ed., Berlin, Dun ck er, e

HASSENTEUFEL, Patrick, e SMITH, Andy. "Essoufflement ou Second Souffle? L'Analyse des Politiques Publiques à la Française'". Revue Française de Science vol. 52, n. 1, Pari s, Pr es se s de Sc ie nc es Po, fe ve re ir o de 20 02 , pp. Politique, 53-73. HELLER, Hermann. "Die politischen Ideenkreise derGegenwart". In: Gesammelte Schriften. 2a ed., vol. 1, Tü bi ng en , J. C. B. Mo h r (Paul Sieb eck) , 19 92, pp. 26 7412.' . "Di e Souver ánitâ t: Ein Beitra g zu rT he or ie des Staats- und Võlk errec hts" . I n : Gesammelte Schriften. 2 a ed., vol. 2, Tübingen, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1992, pp. 31-202. Schriften. . "Grundrechte und Grundpflichten". In: Gesammelte 2, Tübingen, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1992, pp. 281-317. . Staatslehre.

2 a ed., vol.

6 a ed., Tü bi ng en , J. C. B. Mo hr (Paul Sieb eck) , 1983.

180

CONSTIT UIÇÃO ECONÔ MICA E DESENV OLVIME NTO i

Social Mexicano: La Integración ConsHELÚ, Jorge Sayeg. El Constitucionalismo Méx ico , Fon do de Cult ura Eco nôm ica , 1991. titucional de México (1808-1988).

HE RR ER A, Carlos Miguel. "Constitution et e t Socia l-Démoc ratie à Weimar: Pour une Périodisation". In: HERRERA, Carlos Miguel (org.). Les Juristes de Gaúche sous la Répub/ique de Weimar. Pari s, Edit ion s Kim é, 200 2, pp. 27-4 8. Instituições H E S P A N H A , A n t ô n i o M a n u e l . As Vésperas do Leviathan: 19 94. Político, Portugal - Séc. XVII. Coi mbra , Almedi na, 1994.

HESSE, Konrad. Die normative (Paul Siebeck), 1959.

Kraft

der Verfassung.

dei Desarrollo

HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. das Letras, 1995.

IANNI, Octavio. Estado

e Capitalismo.

. Estado e Planejamento lização Brasileira, 1991.

IRTI, Natalino. L'Ordine

Deutschland.

Econômico.

México , Fon do

2 6 a ed., São Paulo, Companhia

no Brasil.

5" ed., Ri o de Ja nei ro, Ci vi-

4 a ed., Rom a/B ari , Laterza, 2001.

dei Mercato.

Econômico J A G U A R I B E , H é l i o . Desenvolvimento ed.,~Rio de Jane iro , Paz e Terr a, 1969.

e Desenvolvimento

JANVRY, Alain de. "The Agrarian Question and Reformism". In: Latin 4 a ed., Baltimore/London, John Hopkins University Press, 1990. Staatslehre. J E L L I N E K , G e o r g . Allgemeine sch aftl ich e Buch gese llsc haft , 1960. 1960.

K E L S E N , H a n s . Allgemeine reimp., 1993

Staatslehre

20"

2 a ed., São Paulo, Brasiliense, 1989.

Econômico

Giuridico

Poder

Tü bi ng en , J. C. B. Mo hr

. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik ed., Hei de lbe rg, C. F. Mül ler Verlag, 1999.

H I R S C H M A N , A l b e r t O . La Estratégia de Cultura Econômica, 1973.

e

Político.

2a

America.

3 a ed. reimp., Darmstadt, Wissen-

(1925). Òster reic hisch e Staats druckere i,

KEYNES, John Maynard. "O Fim do 'Laissez-Faire'". In: SZMRECSÁNYI, Tamás (org.). John Maynard Keynes. 2 a ed., Co le çã o Os Gra nde s Cien tist as Socia is, São Paulo, Ática, 1984, pp. 111-124. . Teoria Geral do Emprego,

do Juro e da Moeda.

Sã o Pa ul o, Atla s, 1988.

K1RCHHEIMER, Otto. "Die Grenzen der Enteignung: Ein Beitrag zur En twick lung sge schi cht e des Entei gnungsi nstit uts und zur Aus leg ung des Art. 153 des Staats und der Verfassung: 10 der Weimarer Verfassung". In: Funktionen Analysen. Fr an kfu rt am Mai n, Su hr ka mp , 1972, pp. 223 -29 5.

BIBLIOGRAFIA

181

. " E i g e n t u m s g a r a n t i e in i n R e i c h s v e r f a s s u n g u n d R e c h t s p r e c h u n g " . I n: n: Funktionen des Staats und der Verfassung: ÍO Analysen. Fra nkf urt am Mai n, Suhrkamp, 1972, pp. 7-27. . "Weimar - und was dann? Analyse einer Verfassung". In: Politik Verfassung. Fra nkf urt am Main , Suh rka mp, 1964, pp. 9-56.

und

KOSELLECK, Reinhart. "Vergangene Zukunft der frühen Neuzeit". In: Vergangene Zukunft: Zur Semantik geschichtlicher Zeiten. 4a- ed. Fr an kfu rt am Ma in, Suhrkamp, 2000, pp. 17-37. K R Ü G E R , H e r b e r t . Ali geme ine Staatslehre. 1964.

L A F E R , C e l s o . O Sistema Político Paul o, Persp ecti va, 1978.

Stuttgart, W. Ko hl ha mm er Verlag,

Brasileiro:

Estrutura

2 a ed., São

e Processo.

. The Planning Process and the Political System in Brazil: A Study of Kubitschek's Target Plan - 1956-1961. Itha ca, Cor nel l Univers ity, 1970 (nota 8 cap. 4). . JK e o Programa de Metas (1956-1961): Processo de Planejamento Sistema Político no Brasil. Rio de Jan eiro , Ed . FGV, 200 2.

LA SPINA, Antonio, e MAJONE, Giandomenico. Lo Stato Regolatore. II Mu li no , 2 001.

e

Bologna,

LASSALLE, Ferdinand. "Über Verfassungswesen". In: Gesamtwerke: Politische 1, Le ipz ig , Ver lag vo n Karl Fr. Pf au ., 1907 , pp. 40 Reden und Schriften, vol. 1, 69. LAUFER, Heinz. "O Ordenamento Financeiro no Estado Federativo Alemão". In: O Federalismo na Alemanha. Série Tra duç ões , n. 7, Kon rad Ade na ue r Stift ung, 1995, pp. 139-170. LEAL, Víctor Nunes. Coronelismo. Enxada e Voto: O Município e o Regime 1993. presentativo no Brasil. 6 a ed., São Paul o, Al fa -O me ga , 1993. L E R C H E , P e t e r . Übermafl und Verfassungsrecht: an die Grundscitze der Verhãltnismáfiigkeit Goldbach, Keip Verlag, 1999.

Zur Bindung des Gesetzgebers 2 a ed., und der Erforderlichkeit.

L E S S A , C a r l o s . A Estratégia de Desenvolvimento, 1974-1976: Sonho e 2 a ed., Cam pin as, UNI CA MP -I E (Instituto (Instituto de Eco nom ia) , 1998. 1998. . Quinze Anos de Política

Econômica.

L E S S A , R e n a t o . A Invenção Republicana: cia da Primeira República Brasileira. RT/IUPERJ, 1988.

Re-

Fracasso.

4 a ed., São Pau lo, Brasil iens e, 1983. Campos Sales. A Í Bases e a DecadênSão Pau lo/ Rio de Jane iro, Vérti ce/Ed .

L E W A N D O W S K I , E n r i q u e R i c a r d o . Globalização, São Paulo, Juarez de Oliveira, 2004.

Regionalização

e

Soberania.

182

CONST ITUIÇÃ O ECONÔ MICA E DESEN VOLV IMENT O i

LIMA, Hermes. "Espírito da Constituição de 1946". In: Estudos sôbre a Constituição Brasileira. Org. Insti tuto de Dire ito Púb lic o e Ci ên ci a Políti ca. Ri o de Janeiro, Ed. FGV, 1954, pp. 11-18. LIMA, Martônio Mont'Alverne Barreto. "Justiça Const itucional e Democracia: Procuradoria-GePerspectivas para o Papel do Poder Judiciário". Revista da ralda República, n. 8, São Pau lo, Ed. RT, ja ne ir o/ ju nh o de 1996, pp. 81-101 . e Terras LIMA, Ruy Cirne. Pequena História Territorial do Brasil: Sesmarias a Devolutas. 4 ed., fac-s imila r. São Paul o, Secret ari a de Es ta do da Cult ura, 1990.

L O E W E N S T E I N , K a r l . Brazil

Under

Vargas. Ne w York, Mac mil lan , 1942.

LOPES, José Reinaldo de Lima. "Direito Subjetivo e Direitos Sociais: O Dilema do Judiciário no Estado Social de Direito". In: FARIA, José Eduardo (org.). Direitos Humanos, Direitos Sociais e Justiça. I a ed., 3 a tir., tir., São Pau lo, Mal hei ros Editores, 2002, pp. 113-143. Informação . " J u d i c i á r i o , D e m o c r a c i a , P o l í t i c a s P ú b l i c a s " . Revista de Legislativa, n. 122, Brasí lia, Se na do Fe der al, ma io /j ul ho de 1994, pp. 255 -26 5. . O Direito

na História:

Lições

Introdutórias.

M A N N H E I M , K a r l . Liberdade, Mestre Jou, 1972.

Poder

e Planificação

São Paulo, Ma x Lim ona d,

2000. Democrática.

MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Regulação Públicos. São Paulo, Malhe iros Editore s, 2002.

Estatal

São Pa ulo , e

Interesses

MASSONETTO, Luís Fernando. "(Des)Regulação: Em Busca do Senso Perdido". Temas In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (coord.). Direito Regulatório: Polêmicos. Bel o Hori zon te, Fó ru m, 200 3, pp. 125-13 6. . "Ope raçõ es Urbanas Consorciada s: A Nov a Regu laçã o Urbana em Questão". Revista da Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre, n. 17, Po rto Ale gre , Ce ntr o de Est udo s de Dir ei to Mun ici pal , ou tub ro de 2003, pp. 101118.

MATOS, Enéas de Oliveira. "Responsabilidade Civil do Transportador por Ato de Terceiro". RT, n. 742 , Sã o Pa ul o, Ed. RT, RT, ago sto de 1997, pp. 139 -15 3. M c DO NA L D, Forrest. "A Consti tuiçã o e o Capi tali smo Hamilto nia no". In; Constituição GOLDW1N, Robert A., e SCHAMBRA, William A. (orgs.). A Norte-Americana. Rio de Jane iro, Fo re ns e Univ ersi tári a, 1986, pp. 78-11 1. M E D A U A R , O d e t e . O Direito Administrativo RT, 2003.

em Evolução.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito São Paul o, Mal heir os Editores, 2004.

2 a ed., São Paulo, Ed.

Administrativo.

17 a ed.,

. "Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social". Revista de Direito Público, n. 57-58 , São Pau lo, Ed. RT, ja ne ir o/ ju nh o de 1981, pp. 233256.

BIBLIOGRAFIA

183

MELLO, João Manuel Cardoso de. O Capitalismo liense, 1991.

Tardió. 8 a ed., Sao Paulo, Brasi-

MELO, Marcus André. "Estado, Governo e Políticas Públicas". In: MICELI, Sérgio (org.). O Que Ler na Ciência Social Brasileira (1970-1995). 2 a ed., vol. 3, Ciência Política, São Paulo/Brasília, Ed. Sumaré/ANPOCS/CAPES, 2002, pp. 59-99. ME SZ AR OS , István. István . "Econom ia, Política e Tem po Disponível: Para Alé m do Ca pi p i t a l " . In : Margem Esquerda: Ensaios Marxistas, n. 1, São Pau lo, Bo it em po Editorial, maio de 2003, pp. 93-124. MINON, Miguel Herrero de. "La Constitución Econômic a: Desde la Ambigüedad a la Integración". Revista Espanola de Derecho Constitucional, n. 57, Mad rid , Centro de Estúdios Políticos y Constitucionales, setembro/dezembro de 1999, pp p p . 1 1 - 3 2 . M I R K I N E - G U E T Z É V I T C H , B o r i s . Les Nouvelles tutionnel. Paris, Mar cel -Gia rd, 1931. MONCADA, Luís S. Cabral de. A Problemática nômico. Coi mbr a, Co im br a Ed., 1985. 1985.

Tendances Jurídica

du Droit

Consti-

do Planeamento

Eco-

MORAES, Maria Celina Bodin de. "A Caminho de um Direito Civil ConstitucioCatólica do Rio de Janeiro, nal". Revista de Direito da Pontifícia Universidade n. 1, 1991, pp. 59-73. MORAES FILHO, Evaristo de. "Sindicato e Sindicalismo no Brasil desde 1930". EstuIn: BONAVIDES, Paulo et al. A Í Tendências Atuais do Direito Público: dos em Homenagem ao Professor Afonso Arinos de Melo Franco. Rio de Jane iro, Forense, 1976, pp. 189-218. MOREIRA, Vital. Auto-Regulação Almedina, 1997.

Profissional

e Administração

. Economia e Constituição: Para o Conceito 2 a ed., Coimbra, Coimbra Ed., 1979.

Pública. Coimbra,

de Constituição

Econômica.

8 a ed., vol s. 1 e 2, 2, Pa do va ,

MORTAT1, Costantino. lstituzioni CEDAM, 1969.

di Diritto

Pubblico.

M Ü L L E R , F r i e d r i c h . Juristische 1997.

Methodik.

7 a ed., Berlin, Duncker, e Humblot,

M Ü L L E R , P i e r r e . Les Politiques

Publiques.

4 a ed., Paris, PUF, 2000.

M Y R D A L , G u n n a r . Teoria Econômica

e Regiões

Subdesenvolvidas.

Rio de Janei-

ro, IS EB (MEC ), 1960.

N E U M A N N , F r a n z . " D i e s o z i a l e B e d e u t u n g d e r G r u n d r e c h t e in d e r W e i m a r e r Aufsatze 1930-1954. Frankfurt Verfassu ng". In: In : Wirtschaft, Staat, Demokratie: am Main, Suhrkamp, 1978, pp. 57-75.

184

CONST ITUI ÇÃO ECO NÔMI CA E DESEN VOLVI MENT O i

. "Üb er die Vora usset zung en und den Rech tsbeg rif rifff einer Wirts chaf tsAufsatze 1930-1954. Frankfurt verfassung". In: Wirtschaft, Staat, Demokratie: Frankfu rt am Main, Suhrkamp, 1978, pp. 76-102. Constitucionaíização N E V E S , M a r c e l o . A Constitucionaíização 1994.

Simbólica.

São Paul o, Ed. Aca dêm ica ,

. "Const itucio naíiza ção Simb Simbóó lica e Desconst itucion alização Fática: Mu dança Simbólica da Constituição e Permanência das Estruturas Reais de Poder". Revista Trimestral de Direito Público, n. 12, São Pau lo, Mal he ir os Edi tores, 1995, pp. 156-167. . "Entre Subintegração e Sobr eintegração: A Cidadan ia I nexistente". Dados - Revista de Ciências Sociais, vol . 37, n. 2, Ri o de Ja ne ir o, IU PE RJ , 1994 , pp p p . 2 5 3 - 2 7 6 . N I C H O L L S , A . J. Freedom with Responsibility: The Social Market Economy Germany, 1918-1963. Ox fo rd /Ne w York, Oxf ord University Press, 2000 2000..

In

y Desarrollo: La Economia Polí N U N E S , A n t ô n i o J o s é A v e l ã s . Industrialización tica dei "Modelo Brasileíío de Desarrollo ". México, Fondo de Cultura Econômica, 1990. . Noção

e Objecto

da Economia

Política.

Coim bra , Alme dina , 1996 1996..

Venturosa: OLIVEIRA, Francisco de. "A Navegação Venturosa". In: A Navegação 11-38. Ensaios sobre Celso Furtado. São Paulo , Boi te mp o Editori al, 2003 , pp. 11-38.

. "V ia ge m ao Olh o do Furacão : Celso Furta do e o Des af io do Pen sam en to Venturosa: Ensaios sobre Celso FurAutoritário Brasileiro". In: A Navegação tado. São Paulo , Boi tem po Editor ial, 200 3, pp. 59-82 . OT ER O, Paulo. "Constituição e Legali dade Administrativa: A Revo lução Dog máti ca do Direito Administrativo". In: TAVARES, André Ramo s; FERREIRA, Olavo Federal, 15 Anos: MutaA. V. Alv es; e LE NZ A, Pedr o (coords.). Constituição ção e Evolução - Comentários e Perspectivas. São Paul o, Mé to do , 200 3, pp. 147173.

PAULANI, Leda Maria. "Hayek e o Individualismo no D iscurso Econômico". Lua Nova, n. 38, São Pau lo, CE DE C, 1 996, pp. 97-1 24 . PELAEZ, Francisco José Contreras. Defensa dei Estado Social. Sevilla , Uni vers idad de Sevilla, 1996. P E R E I R A , L a f f a y e t t e R o d r i g u e s . Direito das Coisas. 6 a ed., Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1956. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a Cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo/ Brasíli a, Ed. 34/ ENAP, 2002.

BIBLIOGRAFIA

185

P E R L I N G I E R I , P i e t r o . P e r f i s do Direito Civil: Introdução Introdução titucional. 3 a ed., Ri o de Jan ei ro, Re nov ar , 1997. P E R R O U X , F r a n ç o i s . L'Économie du XXe Siècle. Univers itaire s de Gre nob le, 1991.

ao Direito

Civil

Cons-

4 a ed., Gre nob le , Pre sse s

PINA, Antonio López. "Hermann Heller y Espana". In: HELLER, Hermann, Escritos Políticos. Mad rid , Ali anz a Edito rial, 1985, pp. 335- 382. P O M A R I C I , U l de d e r i c o. o . Oltre il Positivismo Giuridico: Hermann Nap oli , Pri smi , 1989. julla Costituzione Weimariana.

Heller e

ilDibattito

P O N T E S D E M I R A N D A , F r a n c i s c o C a v a l c a n t i . Comentários à Constituição 1946, vols. 1-4, Ri o de Jan eir o, He nr iq ue Ca he n Editor, 1947. . Fontes e Evolução Forense, 1981.

do Direito

sobre o Sistema

PRADO JR., Caio. Formação Paulo, Brasiliense, 1992.

do Brasil

P R E B I S C H , R a ú l . Capitalismo Periférico: de Cultura Econômica, 1984. . Dinâmica do Desenvolvimento Fu nd o de Cult ura , 1968.

2 a ed., Rio de Janeiro,

Civil Brasileiro.

PORTO, José da Costa. Estudo versitária, 1965.

Reci fe, Impre nsa Uni-

Sesmarial.

Contemporâneo

de

- Colônia.

Crisis y Transformación. Latino-Americano.

2 2 a ed., São

Méxic o, Fond o


. "El Des ar rol lo Ec on ôm ic o de la Am ér ic a Latina y Al gu no s de sus Principales Problemas". In: GURRIERI, Adolfo (org.). La Obra de Prebisch en la CEPAL, vol. 1, Méx ico , Fo nd o de Cul tur a Eco nôm ic a, 1982, pp. 99-155. . "El Sistema Ec on ôm ic o y su Tran sfor mac ión ". In: In: GU RR IE RI , Adol fo (org.). La Obra de Prebisch en la CEPAL, vol. 2, Mé xic o, Fo nd o de Cultura Econômica, 1982, pp. 441-482. P R E S I D Ê N C I A D A R E P Ú B L I C A . Plano Trienal de Desenvolvimento co e Social 1963-1965 (Síntese). Bras ília , 1962.

Econômi-

QUEIROZ, Cristina M. M. Os Actos Políticos no Estado de Direito: O do Controle Jurídico do Poder. Co im bra , Livr aria Alm edi na, 1990.

Problema

R A N G E L , I g n á c i o . Recursos 1980.

Ociosos

e Política

Econômica.

São Paul o, Hucitec ,

REICH, Norbert. Mercado y Derecho (Teoria y Praxis dei Derecho Barc elon a, Ariel, 1985. la República Federal Alemana).

Econômico

en

RE IG AD A, Antonio Tronc oso. "Dogm átic a Administrativ a y Derec ho Constitucional: El Caso dei Servicio Público". Revista Espanola de Derecho Constitucio-

186


nal, n. 57, Madrid, Centro de Estúdios Políticos y Constitucionales, set./dez. de 1999, pp. 87-164.

R E N N E R , K a r l . Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Sociale: Contributo alia Critica dei Diritto Civile. Bol ogn a, II Mu li no , 1981.

Un

ConstituREVORIO, Francisco Javier Díaz, Valores Superiores e Interpretación cional. Mad rid, Centro de Estúdi os Políticos y Const ituc iona les, 1997. 1997. da Liberdade R O D R Í G U E Z , J o s é R o d r i g o . Dogmática ca, Globalização. Ri o de Jane iro, Ren ova r, 2003 . Subdesarrollo R O D R Í G U E Z , O c t a v i o . La Teoria dei Subdesarrollo Siglo Vein tiun o, 1993.

Sindical:

Direito.

Políti-

8 a ed., México,

de la CEPAL.

ROVIRA, Enoch Alberti. Federalismo y Cooperación en la Republica Alemana. Mad rid , Cent ro de Estú dios Const ituc ional es, 1986.

Federal

R OW LA ND , Robert. "Classe Operária e Estado de Com pro mis so (Origens Estruturais da Legislação Trabalhista e Sindical)". Estudos CEBRAP, n. 8, Sã o Pa ulo, CEBRAP, abril/junho de 1974, pp. 5-40. SALOMÃO FILHO, Calixto. "Direito Empresarial Público". Revista de Direito Mercantil, n. 112, 112, São Paul o, Mal hei ros Editores, out ubro /de zem bro de 1998, pp p p . 9 - 1 8 . SAMPAIO JR., Plínio de Arruda. Entre a Nação e a Barbárie: Capitalismo Dependente em Caio Prado, Florestan Fernandes do. Pe tró pol is, Vozes, 1999.

Os Dilemas do e Celso Furta-

SANTOS, Wanderley Guilherme dos. "A Práxis Liberal e a Cidadania Regulada". I n : Décadas de Espanto e Uma Apologia Democrática. Ri o de Jane iro, Ro cc o, 1998, pp. 63-114. SARAIVA, Paulo Lopo. "Estado Federal: Distribuição de Encargos e CompetênNacional da Ordem dos Advogados do cias". In: Anais da XVI Conferência Brasil. For tal eza , 1996, pp. 443 -44 9. . Federalismo

Regional.

São Pau lo, Sara iva, 1982.

SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Alegre, Livraria do Advogado, 2003.

Fundamentais.

3 a ed., Porto

. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituição Federal de 1988. 2 a ed., Porto Ale gre , Livr aria do Ad vo ga do , 2002.

SCHAPIRO, Mário Gomes. "O Princípio da Legalidade no Estado de Bem-Estar do Município de Porto Alegre, n. 17, Social". Revista da Procuradoria-Geral Porto Alegre, Centro de Estudos de Direito Municipal, outubro de 2003, pp. 57-76. SCHEUNER, Ulrich. "Verfassung". In: Staatstheorie und Stciatsrecht: Schriften. Berl in, Dun cke r, e Hum blo t, 1978, pp. 171-184.

Gesammelte

Popular na Administração SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A Participação Pública: O Direito de Reclamação. Rio de Jane iro, Ren ova r, 2002 .

BIBLIOGRAFIA

187

Constitucional: Construindo uma S C H I E R , P a u l o R i c a r d o . Filtragem Dogmática Jurídica. Por to Ale gre, Sérg io An to ni o Fabr is Edit or, 1999.

SCHMITT, Carl. Verfassungslehre.

Nova

8 a ed., Berl in, Dunck er , e Hum bl ot , 1993.

. "Frei heits recht e und Institutionelle Gara ntie n der Re ich sve rfa ssu ng" . In: In: Verfassungsrechtliche Aufsatze aus den Jahren 1924-1954: Materialien zu einer Verfassungslehre. 3 a ed., Berli n, Dunc ker , e Hu mb lo t, 1985, pp. 140-17 3. SCHNEIDER, Hans Peter. "La Constitución - Función y Estructura". In: Democracia y Constitución. Madr id, Cent ro de Est údio s Const ituci onale s, 1991, pp. 35-52.' Entwicklung: Eine S C H U M P E T E R , J o s e p h A l o i s . Theorie der wirtschaftlichen Untersuchung iiber Unternehmergewinn. Kapital, Kredit, Zins und den 9 a ed., Berlin, Duncker, e Humblot, 1997. Konjunkturzyklus.

SCHWARTZMAN, Simon (org.). Estado-Novo, Capanema). Brasí lia, Ed. Un B, 1982.

UmAuto-Retrato

(Arquivo

Gustavo

SKOCPOL, Theda. "Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research". In: EVANS, Peter B.; RUESCHEMEYER, Dietrich; e SKOCPOL, Theda (orgs.). Bringing the State Back In. Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 3-37. SEN, Amartya. Development

as Freedom.

Ne w York, Alf red A. Kno pf, 1999.

SILVA, Fernando Teixeira da, e COSTA, Hélio da. "Trabalhadores Urbanos e Populismo: Um Balanço dos Estudos Recentes". In: FERREIRA, Jorge (org.). O Populismo e sua História: Debate e Crítica. Rio de Janei ro, Civi liza ção Brasileira, 2001, pp. 205-271. SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito Método, 2004. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade Paulo, Malheiros Editores, 2004. . Curso de Direito Editores, 2004. . Direito

Urbanístico

Constitucional Brasileiro.

ao Desenvolvimento.

das Normas Positivo.

Constitucionais.

São Pau lo, 6 a ed., São

2 3 a ed., São Pau lo, Ma lhe iro s

3 a ed., São Paulo, Malh eir os Editore s,

2000. . "Fe der al ism o e Aut ono mi as no Esta do Brasi leiro (Federa lism o Nomi nal e Internacional de Derecho ConstiFederalismo de Regiões)". In: I Simposium tucional Autonómico. Vale ncia, 1985, pp. 29- 61. . Poder Constituinte e Poder Popular (Estudos ed., 2 a tir., São Paulo, Malheiros Editores, 2002.

sobre a Constituição).

I a

SILVA, SILVA, José Bon ifá ci o de An dra da e. "Le mb ra nç as e Apo nt ame nto s do Go ver no Provizorio para os Senhores Deputados da Província de São Paulo". In: FALPolíticas e Sociais de CÃO, Edgard de Cerqueira (org.). Obras Científicas, José Bonifácio de Andrada e Silva, vol. II, Sã o Pau lo, 196 5, pp. 93- 10 2.

188


SILVA, José Gomes da. A Reforma Instrumento de Desenvolvimento?

Agrária no Brasil: Frustraçao Camponesa Rio de Jan eiro , Zah ar, 1971.

ou

SILVA, José Luiz Werneck da. "O Feixe do Autoritarismo e o Prisma do Estado Uma N o v o " . I n : S I L V A , J o s é L u i z W e r n e c k d a ( o r g . ) . O Feixe e o Prisma: Revisão do Estado Novo, vol. 1, Ri o de Ja ne ir o, Jo rg e Za ha r, 199 1, pp. 13-2 6. SILVA, Lígia Osorio. Terras Devolutas p i n a s , E d . U N I C A M P , 1 9 9 6 .

e Latifúndio:

S I M O N S E N , R o b e r t o . História Econômica Paulo, Cia. Ed. Nacional, 1978.

Efeitos da Lei de 1850. C a m -

do Brasil

(1500/1820).

8 a ed., Sã o

SMITH, Andy . "Grandeur et Décadence de 1'Analyse Britannique des Po litiq ues P u b l i q u e s " . Revue Française de Science Politique, vol . 52, n. 1, Par is, Pres ses de Sciences Po, fevereiro de 2002, pp. 23-35. SMYRL, Marc. "Politics et Policy dans les Approches Américaines des Politiques P u b l i q u e s : E f f e t s I n s t i t u t i o n n e ls l s e t D y n a m i q u e s d u C h a n g e m e n t " . Revue Française de Science Politique, vol . 52, n. 1, Par is, Pr es se s de Sc ie nc es Po, fevereiro de 2002, pp. 37-52. S O D E R O , F e r n a n d o P e r e i r a . Direito Agrário vraria Leg isla ção Brasileira, 1968.

e Reforma

Agrária.

São Pau lo, Li-

Decisões Políticas: Desenvolvimento, SOLA, Lourdes. Idéias Econômicas, bilidade e Populismo. São Paulo, ED USP /FA PE SP, 1998.

Esta-

SOUZA, Nelson Mello e. "O Planejamento Econômico no Brasil: Considerações Pública, vol. 18, n. 4, Ri o de Jan eir o, ouCríticas". Revista de Administração tubro/dezembro de 1984, pp. 25-71. SOUZA, Washington Peluso Albino de. "Direito Econôm ico do Planejamento". I n : Estudos de Direito Econômico, vol. 2, Belo Hor izon te, Mo vi me nt o Editorial Faculdade de Direito da UFMG, 1996, pp. 1-86. . "O Federalismo sob o Prisma Econômico". In: HORTA, Raul Machado do Federalismo Brasileiro. (org.). Perspectivas Belo Hori zont e, Ed. Revi sta Brasileira de Estudos Políticos, 1958, pp. 107-171. . "O Planejamento Regional no Federalismo Brasileiro". In: Estudos de vol. 2, Belo Horiz onte, Mo vi me nt o Editorial Fac uld ade de Direito Econômico, Direito da UFMG, 1996, pp. 87-206. . Primeiras

Linhas

de Direito

. Teoria da Constituição

Econômico.

Econômica.

3 a ed., São Paulo, LTr, 1994.

Belo Hor izo nte , Del Rey, 200 2.

e Hermenêutica: STRECK, Len Lenio io Luiz. Jurisdição Constitucional a tica do Direito. 2 ed., Rio de Janeiro, Forense, 2003.

Uma Nova

. e MORAIS, José Luís Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral Estado. 2 a ed., Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2001.

Crído

SUB IRA TS, Joan . "Notas acerc a dei Estado, la Adm ini str aci ón y Ias Políticas Pú b l i c a s " . Revista de Estúdios Políticos, n. 59, Ma dr id , Cen tro de Est úd io s Const ituci onal es, jan eir o/m arç o de 1988, 1988, pp. 1 73-197.

BIBLIOGRAFIA

189

SUNKEL, Osvaldo, e PAZ, Pedro. El Subdesarrollo Latinoamericano 2 2 a ed., México, Siglo Veintiuno, 1988. dei Desarrollo.

y Ia Teoria

SUNSTEIN, Cass R. "Paradoxes of the Regulatory State". In: Free Markets Social Justice. Ox fo rd /N ew York, Oxf ord Universi ty Press, 1999.

TAVARES, André Ramos. Direito 2003.

Constitucional

Econômico.

and

São Paul o, Mé to do,

TAVARES, Maria da Conceição. "Auge e Declínio do Processo de Substituição de Importações no Brasil". In: Da Substituição de Importações ao Capitalismo a Financeiro - Ensaios sobre a Economia Brasileira. 2 ed., Ri o de Janeiro , Zahar , 1973, pp. 27-124. TEIXEIRA, José Horácio Meirelles. Curso de Direito neiro, Forense Universitária, 1991.

Constitucional.

Ri o de Ja-

TELLES JR., Goffredo. "Discriminação Constitucional de Fontes de Receita Tri b u t á r i a " . Revista de Direito Público, n. 4, Sã o Paul o, Ed. RT, ab ril /ju nho de 1968, pp. 125-144. TEPEDINO, Gustavo. "A Nova Propriedade (O Seu Conteúdo Mínimo entre o Código Civil, a Legislação Ordinária e a Constituição)". Revista Forense, n . 306, Rio de Janeiro, Forense, abril/junho de 1989, pp. 73-78. . "Co nto rnos Constituc ionais da Prop ried ade Privada". In: In: DI RE ITO , Carlos Alberto Menezes (org.). Estudos em Homenagem ao Professor Cedo Tácito. Rio de Janeiro, Renovar, 1997, pp. 309-333. . "Pre mis sas Metod oló gic as para a Cons tit uci onal iza ção do Direit o Civil". I n : Temas de Direito Civil. Rio de Jan eir o, Ren ova r, 1998, pp. 1-22. TOJAL, Sebastião Botto de Barros. Teoria Geral Geral do Estado: Nova Ciência Social. Rio de Jan eiro , For ens e, 1997. TORRES, Alberto. A Organização 1978.

Nacional.

T O R R E S , R i c a r d o L o b o . O Orçamento 1995. . Sistemas

Constitucionais

Econômico

Rio de Janeiro , Reno var,

Ri o de Jane iro, Fo ren se , 1986.

USERA, Raúl Canosa. Interpretación Constitucional Centro de Estúdios Constitucionales, 1988.

VAZ, Isabel. Direito

de uma

3 a ed., São Paulo, Cia. Ed. Nacional,

na Constituição.

Tributários.

Elementos

da Concorrência.

y Formula

Política.

Madrid,

Ri o de Jan eir o, Fo re nse , 1993.

V E N Â N C I O F I L H O , A l b e r t o . A Intervenção do Estado no Domínio Econômico: O Direito Público Econômico no Brasil. Ri o de Jan eir o, Ed. FGV, 19 68.

190

CONSTIT UIÇÃO ECON ÔMICA E DESEN VOLVI MENTO

V E R D Ú , P a b l o L u c a s . Curso de Derecho Tecnos, 1992.

Político.

2 a ed., reimpr., vol. 1, Madrid,

. Estimativa y Política Constitucionales (Los Valores y los Princípios Rectores dei Ordenamiento Constitucional Espanol). Mad rid , Secc ión de Publicaciones - Facultad de Derecho (Universidad Co mplutense de Madrid), 1984. . Teoria de la Constitución Dykinson, 1998.

como Ciência

V I A N N A , L u i z W e r n e c k . Liberalismo te, Ed. UFMG, 1999.

e Sindicato

Cultural.

2 a ed., Madrid, Editorial 4 a ed., Belo Horizon-

no Brasil.

Von der v o n B E Y M E , K l a u s . Theorie der Politik im 20. Jahrhundert: zur Postmoderne. 3 a ed., Fra nkf ur t am Main , Suh rk am p, 1996.

W E F F O R T , F r a n c i s c o . O Populismo Paz e Ter ra, 1989.

na Política

W I E A C K E R , F r a n z . História do Direito ção Calouste Gulbenkian, 1993.

Privado

Moderne

Brasileira.


Moderno.

2 a ed., Lisboa, Funda-

einer Staatstheorie W I L L K E , H e l m u t . Ironie des Staates: Grundlinien trischer Gesellschaft. Fra nk fur t am Main , Su hr kam p, 1996.

W O L K M E R , A n t ô n i o C a r l o s . Constitucionalismo São Pau lo, Aca dêm ica , 1989.

e Direitos

Sociais

polyzenno

Brasil.

YA ZB EK , Otávio. "Polític a Ec on ôm ic a. Legi slaç ão Socie tária e Apli caç ão do Direito da Concorrência no Brasil". Revista de Direito Mercantil, n. 117, Sã o Paulo , Mal hei ros Edito res, jan eir o/m arç o de 2000 , pp. 136-14 9.

V *

GRÁFICA PAYM

Tel. (011) 4392-3344 [email protected] paym@t erra.com om br

i

}

1 1 J L l f v

/ V *

I

•

OUTRAS OBRAS DESTA EDITORA

APLICA BIL IDA DE DAS

NORMAS

C O N S T I T U C I O N A I S ( 6 a ed., 3 a tir.. 20 04 )

- José Afonso da Silva C I Ê N C I A P O L Í T I C A (1 (11» e d. d. . 2 0 0 5 ) - Paulo Bonavides A C O N S T I T U I Ç Ã O A B E R T A (3 ed., 2 0 0 4 )

Paulo Bonavides O C O N T E Ú D O JU R ÍD IC O DO PR IN CÍ PI O

DA

I G U A L D A D E ( 3 a ed., 13» tir., 2 0 0 5 )

- Celso Antônio Bandeira de Mello CU RSO DE DIREITO

C ON ST IT UC IO NA L

(16» ed., 2005) - Paulo Bonavides CU RS O DE DIR EITO

CO NS TITU CI ON AL

P O S I T I V O ( 2 4 a ed,, 2005)

- José Afonso da Silva CU RS O DE DIR EITO

CO NS TI TU CI ON AL

T R I B U T Á R I O (2 (21» e d. d. , 2 0 0 5 )

- Ro qu e Anto nio Ca rr azz a ELEMENTOS DE

DIREI TO

CONSTITUCIONAL

( 2 0 » e d. d. , 2 0 0 5 )

Miehcl Temer DO ES TA DO LIBERA L AO EST ADO

SO CI AL

(7» ed., 2» tir., 2004) - Paulo Bonavides FU N D AM EN T OS DE DI RE IT O PÚ BL IC O

ed., 6 a tir.. 2005) - Carlos Ari Sundfeld MA NDADO DE

SEGU RANÇ A

( 2 8 a ed., 2005) - Hely Lopes Meirelles (atualizada por Amoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes) MA NDADO DE

SEGU RANÇ A

( 5 a ed., 2004) - Lúcia Valle Figueiredo T E O R I A D O E S T A D O ( 5 e d ., ., 2 0 0 4 )

- Paulo Bonavides

(4

CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO /"f

-

-

-

ms

%

O papel que a Constituição Econômica de 1988 pode desempenhar e as poss po ssib ibililid idad adee s que qu e ela abre ab re p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o — é o tema deste livro. Ne N e le, le , o Auto Au torr cuid cu idaa do deba de bate te em t o r n o da C o n s t i t u i ç ã o E c o n ô m i c a , ana an a lisa o listado Desenvolvimentista e suas possibilidades e desafios, tratando do pl p l a n e j a m e n t o , da s upe up e r a ç ã o das da s des de s igua ig uald ldaa des de s regi re gion onai aiss e da f u n ç ã o social soc ial da pr p r o p r i e d a d e , tem te m a s cruc cr ucia iais is para pa ra a c o m p r e e n s ã o e a c o n c r e t i z a ç ã o da C o n s t i tuição Econômica e do Estado Desenvolvimentista previstos no texto de 1988. Desenvolve, assim, um trabalho cjue mostra as possibilidades abertas de uma interpretação ampla da Constituição, não ignorando seu papel na realidade política e social. "Constituição, Estado e política não podem ser entendidos separadamente, sob pena de cairmos no mais ingênuo e contraproducente instrumentalismo. Este instrumentalismo constitucional é ainda mais pernicioso quando nos deparamos com uma realidade econômica e internacional completamente adversa, em que o estado de exceção econômico é a regra. Xeste contexto, a Constituição de 1988 pode ser a última possibilidade que temos para a construção de um Estado nacional republicano e democrático. E talvez seja por isso que ela é tão combatida e criticada pelos setores ejue nunca se conformaram com a vitória de boa parte das propostas emancipatórias na Constituinte, mais do que em nenhum outro momento de nossa história. Esta 6, portanto, uma obra que faz um balanço do pa p a s s a do e do pre pr e s e nte nt e e que qu e busc bu sca, a, f u n d a m e n t a l m e n t e , as pos po s sibi si bililida dade dess aind ai ndaa abertas para o futuro."

ISBN

MALHEIROS ÍEDITORES

85-7420-622-9

Bercovicci.gilberto.constituição.econômica.E.desenvolvimento.completo.hq,PDF

Recommend Documents