ANDRENACCI Problemas_de_politica_social_en_la_Argen.pdf

PROBLEMAS DE POLÍTICA SOCIAL EN LA ARGENTINA C CONTEMPORÁNEA ONTEMPORÁNEA

Luciano Andrenacci

Problemas de política social en la Argentina Contemporánea

© De esta edición, Prometeo Libros, 2005 Av. Corri Corrie entes ntes 1916 1916 (C104 (C1045AAO 5AAO), ), Buenos Buenos Aires Aires Te Tel.: l.: (54-11 -11) 4952-44 -4486/8923 / Fax Fax: (54-11 -11) 4953-11 -1165 e-mail: [email protected] http.www.prometeolibros.com Diseño y Diagramación: CaRolGo Colaboración en el cuidado del texto: ISBN: Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados

Índice

PRÓLOGO .........................................................................................................13 Luciano Luci ano Andr enacci nacci LAS TEOR TEORÍAS ÍAS DE LA POLÍTICA SOCIAL APROXIMACIÓN A LAS A PARTIR DEL CASO ARGENTINO .............................................................................21

Dani el a Soldano Soldano y Luciano Andre Andr enacci nacci

Intro ntrodu duccción.................................................................................................. 21 Lasteorías teoríasdelapolítica políticasoci ocial en el el deba debate tearge rgentino ....... .......... ....... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... ..... 25 La polí política ticasocia ociall del del Esta Estado Socia ociall ............. .................... .............. ............. ............. .............. ............. ............. ............. ...... 37 Política Políticasocial, ocial, cue cuesstión social ocial einteg ntegración ración soci ocial ....... .......... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... ....... ..... 48 La polí política ticasoci ocial arge rgentinaen persp perspe ecti ctivahistóri histórica ca.... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... ........ 58 Recapitula pituland ndo o ........................................................................................ ................................................................................................ ........ 89

LA INVENCIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL EN LA ARGENTINA: HISTORIA DE “OPCIONES PREFERENCIALES POR LOS LOS POBRES” ............ .................. ............ ........... ........... ............ ............ ............ ............ ............ ........ 91 Sonia Álvar ez Le L eguizamón

Los modelosdegestión delafocopo focopolílítica ticaloca ocal ....... .......... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ..... 124 A modo odo deconc onclusión lusión...... ............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ...... 135

LA POLÍTICA SOCIAL EN LA CRISIS DE LA CONVERTIBILIDAD (1997-2001): MIRANDO LA GESTIÓN DESDE LAS LAS COORDENADASMUNICIPALES COORDENADAS MUNICIPALES EN EL GRAN BUENOS AIRES ...............................................................................

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Magdalena Magdalena Chiara Chiar a y Mar M arí ía Mercede Mercedess Di Vir Vi r gil i o

Presenta ntación ......................................................................................... ................................................................................................ ....... 139 Caracte Caracterí rística sticassdel del Gra Gran Bue Buenos nosAires Airesy de del municipi municipio o ba bajo estudio .... ................ 141 141 Laarqu arquite itecctura turadelosprogra program mas ............. ................... ............. ............. ............. ............. ............ ............. ........... 145 El Prog Program rama aTRABAJAR: RABAJAR: una her herrami ramienta degober obernabi nabillidad dad frent frente eal de desempleo pleo ............. ................... ............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. .......... .... 149 Hacia una identificación de las condiciones generales: laauto autonom nomización izacióndelas lases estrate trateg giasloc loca ales.... s....... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ... 152

Expli Explicita citando ndo la las dife diferencias: rencias: capa capaci cida dad d instituci instituciona onall en lagestión del del des desempleo pleo y lasalud... ud ...... ....... ....... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ....... ...... 170 Con Conclusion lusione es ................................................................................. ......................................................................................... ........ 178

LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES EN LA ARGENTINA: REFLEXIONES SOBRE EL CONFLICTO Y CONFLICTO Y LA PARTICIPACIÓN ............ .................. ............ ........... ........... ............ ........ 181 Susana usana Hint Hi ntze ze

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 181 Desarrollo y modalidades de la evaluación de programas socia ociale lessen la Arge Argentina ntina ............. ................... ............. ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............ .......... .... 183 Losac acuerdos rdossob sobre relaev evaluació luación n ............. ................... ............. ............. ............. ............. ............ ............. ........... 188 Los proble problem mas yel uso uso delas evaluacione luaciones ...... ......... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... 191 Sobrelanatura naturallezaconfl confliictivadelos proce processos de deeval valuación uación ..... ................ .............. ... 194 194 ODOS Y CONDICIONES DE LA MARGINALIDAD A LA EXCLUSIÓN SOCIAL. MODOS Y DE VIDA EN ASENTAMIENTOSURBANOS ASENTAMIENTOS URBANOS DEL GRAN BUENOS AIRES ............ .................. ........... ........... ......... ... 205

Ana An a LLour our des Suá Suár ez

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 205 El aislamiento social y su incidencia sobre la conformación del del capital pital soc social ial de delos pobre pobressurbanos nos ...... ......... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ..... 209 Características sociodemográficas y laborales de los hogares en as asentamiento ientoss urba urbanos nos ma margina rginale less ...... ......... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ... 212 Condiciones y modos de vida de las unidades domésticas deárea reasurbanas nasmargina rginale less...... ......... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... 218 Acc Accionescomunita unitaria riass ............. ................... ............. ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ........... ..... 236 A modo de concl conclusión. usión. Asentam Asentamientos precari precarios: os: un teji tejido social que quesevafisura fisurand ndo o............. .................... ............. ............. ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............ .......... .... 239 Anexodecuadro uadros... s......... ............ ............. ............. ............. ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............ ............. .......... ... 244 IE Y EN PAZ: ACERCA DEL PLAN LAN JEFES Y EFES Y JEFAS DE LA ARGENTINA DE PIE Y ESOCUPADOS Y DEL MODELO DE POLÍTICA SOCIAL HOGAR DESOCUPADOS Y DE LA ARGENTINA CONTEMPORÁNEA .................................................................... 261

Luciano Andre Andr enacci, nacci, Lidi L idiaa Ike I kei,i, Elina Eli na Me M ecle y Ale Al ejandr o Cor Cor valán

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 261 El cont conte exto xto del del progra program ma ............. ................... ............. ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............. ............ ..... 266 El “dise diseño” ño” y su su ma marco norm norma ativo ............. .................... ............. ............. .............. ............. ............. .............. ........... .... 272 Losobje objetiv tivos os................................................................................. ......................................................................................... ........ 272 Lafoc focaliza lización ............................................................................................ .............................................................................................. 275

Lalógi ógicadelas pres prestacione tacionessy las las contra contrapre presstacione tacioness .... ........................... ........................................... 278 278 Actore Actoresseinstitucione institucionessdelaimplem plementación ntación ...... ......... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ..... 280 Consejos provinciales................................................................................... Cons Consejosmunicipa unicipale less............. ................... ............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ........ 284 Ladistribu distribucción interjurisdicc rjurisdiccion iona al ............ ................... ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. .......... 285 El Plan, Plan, su su financ financiiamiento iento yladistribución distribución del del ingre ingresso ...... ......... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ... 288 Reflexio flexione nesfinale finaless ............. ................... ............. ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............ ............. ............. ........... ..... 296 OCUPACIONAL Y LAS LAS ORGANIZACIONES LOS PROGRAMAS DE EMERGENCIA OCUPACIONAL Y DE DESOCUPADOS: UNA UNA RELACIÓN CONFLICTIVA ............ .................. ............ ............ ............ ............ ............ ........... ..... 303

Mariana Mar iana Baratti ni

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 303 La “asistencia ncialiliza zación” ción”dela pol política íticasoci ocial ....... .......... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ....... 308 Lasorganiza nizacione cionessdedes desocupadoscom comonuevos nuevosactores ctoressociale socialess .... ................................ 311 311 La significación de los planes sociales. Dos estudios de caso: La CCC (Corriente Clasista y Combativa) y los MTD (Movimien (Movimiento to deTraba Trabajad jadore oress Des Desocupa ocupados) dos) ....... .......... ....... ....... ...... ....... ....... ...... ....... ...... 313 Larela relación ción con los los gobi gobie ernos y con con los los dife diferentesnive nivelles del del Esta Estado en en torno alos pl planes nes deemergencia ocupa ocupacional cional. .... .............................................. 321 321 Prime Primer perí períod odo: o:el el gobie obierno rnodeMene Menem.... m........... ............. ............. ............. ............. ............. ............. ......... 324 Segundo undo período ríodo:: el el gobie gobierno rno deDeLa Rúa.... Rúa........ ....... ...... ....... ....... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ....... .... 328 A modo odo deco conclus nclusión ión ........................................................................... 333 HIPERINFLACIÓN Y LA DEVALUACIÓN: “SAQUEOS” Y OLLAS POPULARES ENTRE LA HIPERINFLACIÓN Y EN LA MEMORIA Y MEMORIA Y TR TRA AMA ORGANIZATIVA DE LOS LOS SECTORES POPULARES DEL GRAN BUENOS AIRES (19 (1989-2001 -2001))

........................................................... 337

M arí ar ía Ros Rosaa Neufeld y Mar M arí ía Cri Cr i st i na Cravi Cr avino no

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 337 Los sa saqueos queos desdelarecons reconstrucci trucción ón aparti partirr de diarios diarios yentrevi ntrevistas .... ............ 341 341 Losrumore rumoress: ba barrio rrio con contra trabarrio. rrio. ............. ................... ............. ............. ............ ............. ............. ............ ........ 347 Laexpe xperie riencia nciadel del peli pelig gro...... ro ............. ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............. ............. ............ ........ 350 Laorga organización nización delasolla ollaspopula populare ress ....... .......... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ....... 351 En los los años años 2000 y 2001 el el pasa pasado do sehací hacía apre presente, sente, no sólo sólo en en la lamemoria oria .. 354 354 El pasado en los hechos de diciembre del 2001. Semejanzas y diferencias entre lossaqueos queosdelosaños89/90 ylosdediciem diciembre bredel del 2001.. 2001........................................ 358 358 Cierre Cierre................................................................................................... .......................................................................................................... ....... 363

LA CIUDAD COMO OBJETO DE LA POLÍTICA SOCIAL ............ .................. ............ ............ ............ ............ ........... ....... .. 365 Andr ea Catenazzi y M arí ar ía Merce Mer cede dess Di Vir Vi r gili gil i o, con con la colaboració colaboraci ón de Mar tina ti na Saudino Saudino

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 365 Ladime dimensión nsión espacia paciall delafrag fragmentaciónsocia sociall ...... .......... ....... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... ...... 366 Cons Construye truyendo ndola lanoc noción ióndedéficit déficit urba urbano...... no............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ......... ... 372 Las clásica clásicass formas deacerca cercarse rsealaconstrucción construcción del del défi déficit cit urbano urbano .... .............. 375 375 La con consstrucción trucción de deunanoción noción de dedéfici déficitt urba urbano ...... ......... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ...... ... 380 El défi déficit cit urbano urbano yel perfi perfill soci socioeco oeconóm nómiico deloshoga hogares... res...................... ................... 384 384 El déficit déficit urba urbano en en pers perspe pecctivaterri territo tori ria al ............. ................... ............ ............. ............. ............ .......... 392 Política Políticaurbana urbana:: la laexperie riencia ncia Arge Argentinadelos ´90 ....... ........... ....... ...... ....... ....... ....... ....... ...... ....... ...... 423 Política Políticadeacce cceso alatierra tierra y alavivienda vivienda... ....... ....... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ... 425 El gasto públi público cosocial ocial en en progra program masurbano urbanoss ....... .......... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ...... ... 432 Laregul regula ación ción de los servi servici cios os urbanos: urbanos: entr entre ela univer universalidad dad yla lapriva privatizac tización ....................................................................... ................................................................................... ............ 440 Hacia Haciaunadefi definición nición de deunapolí política ticadeciudad ciudad ...... .......... ....... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... 446 Bibliogra ibliografía fía............................................................................................... .................................................................................................. ... 451

EL DESARROLLO LOCAL COMO ALTERNATIVA DE POLÍTICA SOCIAL: UNA UNA REFLEXIÓN SOBRE MODELOS, ESTRATEGIAS Y ESTRATEGIAS Y TE TER RRITOR ITORIOS ............ .................. ............ ............ ........... ..... 459 Adriana Adr iana Rofman Rofman y Mar isa Fourni Fournieer

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 459 Laemergencia rgencia del del desa desarroll rrollo o local como como model odelo teóri teórico co............... .................. .................. ........... 462 Delas polí política ticass soc sociiales alosprogra program mas dedes desarroll rrollo o loca local ..... .................... ................... 462 Las Las distinta distintass pe perspe rspectiva ctivass de del des desarrollo rrollo loc loca al ...... .......... ....... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ....... ...... 465 Delosmodel odelosalareal realidad: dad: pensa pensando desde desdelas exper xperiencia ncias y el terr terriitori torio ... ... 474 474 Condiciones Condicionessociote socioterr rriitoria torialesdel del Áre ÁreaMetropol Metropoliitana tanade Bueno uenossAire Airessy susinterrog interroga ante ntes ............. ................... ............. ............. ............ ............. ............. ............ .......... .... 474 Revisióndelas lasexp expe erienc riencia iass ............ ................... ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ........... ..... 482 La experi xperie encia ncia delos ¡Agua ¡Aguante nte la la Cultur Cultura a!im impulsa pulsada da por la red red soc socio io cultura culturall De Dessdelos Ba Barrios rrios ............ ................... ............. ............ ............. ............. ............ ......... ... 491 Reflexiones finales: sobre la necesidad de profundizar el desarrollo conc onceptua ptual ............. ................... ............. ............. ............. ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............ ...... 497 QUE JUSTIF JUSTIFICA ICAN N EL IMPULSO DE UNA ESTRATEGIA DE CONDICIONES ECONÓMICAS QUE OCIAL Y SOLIDARIA EN EL CASO ARGENTINO ............ ECONOMÍA SOCIAL Y .................. ............. ............. ............ ......... ... 501

Ana Luz Abr amovich amovich y Albe Al berr to M. M . Fede Federr ico-Sabaté ico-Sabaté

Lainsuficie insuficienc ncia iadelossenderoscono conoccidos... idos ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ...... ...... ... 501 La informa informalida lidad d com como res respuestaalacrisis labo labora rall ...... ......... ...... ....... ....... ...... ...... ....... ....... ...... ...... ....... .... 503 El aume umento nto dela pre preca cariza rizaccion....... ion ............. ............ ............. ............. ............. ............. ............ ............. ............. ........... ..... 512

Los lím límites tes del del crecimie crecimiento nto del del emple pleo: visión visión actua actuall y perspe perspectiva ctivass .... ........... ............. 518 Estudia Estudiar y org organiza nizarr la laestrate strateg giaqueestasoci socie edad dad nos dem demanda .... ................................ 526 526 El gasto sto publico publico ysu posi posible apl apliicación cación alaeconom conomíadel del traba trabajjo ..... ............ .............. ..... 533 533 IUDADANÍA Y CAPACIDAD ESTATAL: DILEMAS PRESENTES EN LA RECONSTRUCCIÓN CIUDADANÍA Y DE LA POLÍTICA SOCIAL ARGENTINA ...................................................................... 547

Fabiá Fabi án Repett Repettoo y Lucia Luciano no Andr Andrenacci enacci

Intro ntrodu duccción................................................................................................ 547 Model Modelos depolíti política casocial, social, insti nstitucional tucionalidad dad soci social y ciudada ciudadaní nía a en la Arge Argentina ntinacont conte emporá poráne nea a ............. ................... ............ ............. ............. ............. ............. ............ ........... ..... 554 Ele Elementosfundam fundamental ntales delacapacida pacidad d es estata tatall .... ............... .......................... ...................... ..... 573 573 Refl Refle exiones xionesfinales: finales:un borr borrador deage agendaestraté estratégica gicaparael el mode odelo depolí política ticasocia ociall arge rgentino ............. ................... ............. .............. ............. ............. ............. .......... .... 590

Prólogo Luciano Andr enacci 1

Este volumen reúne un conjunto de trabajos que abordan, desde perspectivas diferentes, algunos de los problemas más importantes de la política social argentina contemporánea. La reunión responde a dos sendas e inseparables hipótesis, una que se podría llamar “política”; y una que quizá debiera denominarse “metodológica”. En primer lugar, que la coyuntura ha abierto una nueva perspectiva para la política social argentina. Al cabo de diez años de cambios y reformas, el resultado es poco menos que lamentable. La fragmentación socioeconómica y la desintegración social han llevado a una república otrora orgullosa de sus logros relativos como país periférico al borde de su disolución como comunidad de intereses políticos, sociales y económicos; quizá hasta como comunidad de sentido. La experiencia, tan innecesaria como inexcusable, será sin duda sometida a las narrativas de la historia, ojalá lo sea también a las de la política y la justicia. Para los que trabajamos en política social, las enseñanzas son bastante claras. Las podríamos agrupar en tres, que se deducen de los trabajos de este volumen. La política social no puede ser pensada al margen de la política macro y microeconómica inherente a los modelos de desarrollo. Mucho menos puede pensarse, salvo desde la frialdad de los esquemas analíticos, como “mano izquierda” del Estado. Su transformación en expediente de contención de última instancia de los grupos socialmente destituidos, la sustitución de sus objetivos republicanos de integración social por objetivos humanitarios de combate a la pobreza, no son compatibles con los imperativos políticos y sociales de una sistema democrático. Su reducción a un conjunto de técnicas dirigidas a ampliar el impacto de intervenciones de alivio coyuntural, bajar los costos Instituto del Conurbano, Universidad Nacional deGral. Sarmiento ([email protected]), Argentina; y Programa de Capacitación en Gerencia Social del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES-BID) y el Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), Perú ([email protected]). 1

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sistémicos y transferir responsabilidades a organismos y empresas de carácter no público, se demuestra inadecuado a la dimensión de los objetivos y problemas inherentes a la cuestión social de las repúblicas capitalistas contemporáneas. La hipótesis “metodológica” sugiere que, hoy más que nunca, la política social revela las múltiples caras de un campo de problemas. Los abordajes que ponen de relieve las dimensiones histórico-conceptuales de la política social; aquellos que bucean en la relación entre intervención social del Estado y estructuras, prácticas y representaciones sociales; aquellos que aíslan las dimensiones técnicas y prácticas de la intervención social; y aquellos que señalan las dimensiones complejas de la política y la institucionalidad social de la política social: todos son tan inevitables como inseparables. La especialización en el campo es fundamental en la construcción de enfoques complejos; pero puede ser también enemiga de abordajes comprehensivos a la altura de las circunstancias. Los trabajos que aquí se presentan discuten de varios modos lo que se acaba de sugerir. En el primer capítulo, ensayamos con Daniela Soldano una puesta en relieve de los dilemas histórico-conceptuales inherentes a una política social entendida como enfoque y campo de problemas, más que como conjunto específico de políticas públicas. Desde esa perspectiva, sugerimos, la política social es inescindible de los modos en que se produce la integración social, de los modos en que se define y cambia la cuestión social. El trabajo formaliza unas hipótesis conceptuales al respecto, partiendo del debate teórico argentino, recorriendo instrumentos provenientes de otros parajes y culminando en un ensayo de grandes líneas histórico-conceptuales para la política social argentina. Sonia Álvarez, a su turno, desnuda a las políticas sociales argentinas, abordando el proceso de construcción e institucionalización de las políticas denominadas de desarrollo social , estilos de “gestión de la pobreza” que se hicieron predominantes en los años ’90. En los discursos y dispositivos promovidos por la dupla desarrollo humano – desarrollo social hay, argumenta Sonia, un (voluntario o involuntario) “arte de gobernar” que denomina, provocadoramente, focopolítica . Criticando visiones más ingenuas acerca de la naturaleza de la política social (como la que presentamos en el capítulo anterior) la focopolítica es en Álvarez una instancia más del clásico procedimiento por el cual se construyen y 14

Problemas delapolíticasocial en laArgentina Contemporánea

deconstruyen identidades y jerarquías, se integra al mismo tiempo que se excluye. Con estas ideas como guía, y un despliegue tan impresionante como demoledor de elementos históricos y conceptuales, Sonia describe los últimos años de políticas sociales en la Argentina. Avanzando sobre las especificidades de la década de los ’90, Magdalena Chiara y Mercedes Di Virgilio identifican los cambios que se produjeron en el sentido y en las formas de la gestión de políticas sociales. Uno de esos cambios, insuficientemente reconocido por la dimensión de sus consecuencias, reside en la centralidad que los niveles subnacionales del Estado –las provincias y los municipios- adquirieron en la ejecución de políticas. A partir del estudio en detalle de dos programas sociales clave de la década en el Gran Buenos Aires, Magdalena y Mercedes describen las brechas que se establecen entre las condiciones socioeconómicas de la población, los lineamientos de política de los programas sociales con financiamiento externo, y las condiciones locales de implementación. El estudio muestra que los “espacios locales de gestión” que se abren para zanjar estas brechas son una función de las capacidades institucionales que ponen en juego los municipios en ese proceso y del tipo de estrategias desplegadas por los mismos. En ese cruce de autonomía-heteronomía se juega la posibilidad de gestionar localmente los programas de manera articulada con otras intervenciones de política social. Susana Hintze profundiza en los dilemas del funcionamiento actual de la política social argentina desde la perspectiva del formidable instrumento, tan técnico como político, de la evaluación. Su artículo propone hipótesis sobre las experiencias y prácticas de evaluación de programas sociales en la Argentina y sus alternativas futuras. Aunque deliberadamente evita hacer una “evaluación de las evaluaciones”, Susana postula que el peso que la evaluación ha ido adquiriendo en el discurso político y técnico guarda poca relación con los recursos puestos en juego en este campo en la Argentina o con su utilización como herramienta de gestión. Para Hintze, si el éxito de la evaluación pasa por su capacidad de incidir sobre las decisiones político-té cnicasde transformación de un programa,

la mayor parte de las evaluaciones realizadas hasta ahora en la Argentina habrían fracasado. Y lo seguirían haciendo mientras no se modifique el sentido de los procesos de evaluación a través de su efectiva conversión en prácticas sistemáticas que se constituyan en herramientas de gestión.

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Con la presentación de Ana Lourdes Suárez se abordan los problemas de la política social argentina desde el punto de vista de los cambios en la estructura social y las condiciones de vida de la población. Ana Lourdes toma como propia la hipótesis por la cual una de las principales consecuencias de la degradación socioeconómica masiva que sufrió la Argentina de los años ’90 fue un proceso de fragmentación y segregación social, relevable tanto en el ámbito espacial como en formas y calidades de vida. Su trabajo se concentra en describir, con herramientas cualitativas y cuantitativas, el aislamiento de los sectores más visiblemente perjudicados por el proceso de aislamiento residencial y social. El trabajo que firmamos con Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro Corvalán aborda el multifacético “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados”. En él desarrollamos una descripción del contexto de aparición; de las características de su diseño y de los dilemas de sus modos de implementación. Finalmente, intentamos contribuir al debate de su significado desde el punto de vista de las estrategias de política asistencial, desde el punto de vista de sus objetivos explícitos (la reducción de la pobreza y de la desigualdad) e implícitos (la contención del conflicto social), y desde el punto de vista del modelo de política social de la Argentina contemporánea. Mariana Barattini nos llama la atención sobre un campo de problemas abundamentemente discutido pero insuficientemente tematizado en términos de política social: el que se despliega entre las tramas de nuevas organizaciones sociales y el conjunto de programas de emergencia ocupacional que se transformaron en el centro neurálgico de la nueva política asistencial argentina. Para abordar ese campo, Mariana estudia la relación entre dos programas clave –el Plan Trabajar y el Plan Barrios Bonaerenses– y las organizaciones de trabajadores desocupados, entre 1995 y 2001. El sentido que las organizaciones dan a los subsidios del Estado, muestra Mariana, brota del juego entre la proyección política y la acción reivindicativa de las organizaciones; y se transfiere a sus lógicas de construcción y funcionamiento. A pesar de su visión crítica de los programas, las organizaciones encontraron en ellos medios insustituibles para hacer frente a la coyuntura socioeconómica de la población que representaban, así como estrategias clave para su consolidación como actores con capacidad de convocatoria y presión.

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María Rosa Neufeld y María Cristina Cravino profundizan con instrumentos históricos y antropológicos el campo que se abre con el traba jo de Mariana Barattini, compartiendo con nosotros un producto inesperado de sus trabajos de investigación. Analizando el impacto de programas sociales en organizaciones comunitarias del Gran Buenos Aires surgió son fuerza la evocación de las circunstancias que rodearon la crisis social de fines de los años ’80 en las principales áreas suburbanas del país. Con la reconstrucción de esos jirones de memoria colectiva en el contexto de la nueva crisis social de principios de siglo, María Rosa y Cristina estudian de qué modos esos hechos constituyeron “experiencias formativas” a partir de las cuales sujetos anónimos, en varias partes del país y al mismo tiempo, se convirtieron en protagonistas de la crisis y desarrollaron tramas organizativas capaces de resolver problemas de la vida cotidiana. Los trabajos que siguen adoptan una mirada prospectiva para la política social. Andrea Catenazzi y Mercedes Di Virgilio presentan un estudio acerca de cómo las nuevas desigualdades y distancias sociales de la Argentina contemporánea se plasman en la ciudad dando lugar a procesos de multifragmentación social y segregación residencial. Para aislar convenientemente esos fenómenos, realizan un análisis crítico de las formas clásicas de medir el déficit urbano, intentando la construcción de un indicador más comprehensivo, el de las condiciones de . Andrea y Mercedes, pasando revista crítica a lo hecho en habitabilidad materia de políticas urbanas en la región metropolitana de Buenos Aires, proponen finalmente modos de potencial intervención multisectorial, orientada hacia la integración socioespacial, que denominan política de ciudad . Adriana Rofman y Marisa Fournier discuten perspectivas y experiencias de “desarrollo local”. Detrás de la “moda”, del tono predominantemente prescriptivo y de la variedad de intereses que la estrategia ha despertado en instituciones y gobiernos durante los últimos años, Adriana y Marisa observan una redefinición profunda de los enfoques de la intervención social. Esa redefinición está marcada por la necesaria integralidad que el enfoque de desarrollo local requiere, cruzando fenómenos sociales, económicos y políticos en un ámbito definido por su naturaleza espacial y por sus tramas organizacionales. El capítulo realiza una revisión crítica de los modelos teórico-normativos predominan-

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tes; y amplían la perspectiva a través del estudio de iniciativas recientes, ricas en enseñanzas. Ana Luz Abramovich y Alberto Federico-Sabaté nos llaman la atención sobre el carácter transicional de la época que estamos viviendo, tanto en el plano de las transformaciones materiales como en el de las ideas. Luego de trazar un desolador panorama de las características del tejido económico y laboral en la Argentina contemporánea, así como de la imposibilidad de abordar esas cuestiones con instrumentos de política tradicional (crecimiento, expansión del sector informal, impulso de los microemprendimientos y PyMEs, políticas sociales compensatorias y asistencialistas), Ana Luz y Alberto emprenden una decidida defensa de las estrategias alternativas. Específicamente, sugieren estrategias de economía social (sectores de la sociedad civil formados por organizaciones económicas sin fines de lucro, apoyadas en el asociativismo espontáneo y solidario de los sectores más humildes) y de economía popular ( una economía con objetivos de reproducción social ampliada, que combina aportes estatales con los de la sociedad civil, elaborada para sociedades no desarrolladas con limitada capacidad estatal de subsidio). Para cerrar el volumen, con Fabián Repetto hacemos un racconto de nuestra propia discusión acerca de la problemática contemporánea de la política social argentina, desde el punto de vista de la reconstrucción del Estado y la política pública en la experiencia latinoamericana. Argumentamos que una voluntad político-técnica que se fijara esa reconstrucción como objetivo debe interrogar el problema clave de la relación entre institucionalidad de la política social, modelos de ciudadanía y capacidades estatales entendidas como mucho más que recursos administrativos. Sólo este enfoque complejo y estratégico, aventuramos, podría dar cuenta de los desafíos contemporáneos que plantean una cuestión social grave combinada con la devastación del poder organizador y regulador del Estado nacional. La mayoría de estos trabajos provienen de la investigación y la docencia en el contexto del Área de Modos de Vida y Política Social y de la Licenciatura en Política Social, ambos del Instituto del Conurbano, en la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); tareas que tuve la responsabilidad (y el gusto) de coordinar en varias oportunidades, entre 2001 y 2003. Así, el trabajo que firmamos con Daniela Soldano estuvo originado en el armado y dictado de las currículas de Teorías de la Política Social y Política Social. El estudio de Magdalena Chiara y Mer18


cedes Di Virgilio recoge el trabajo de varios proyectos de investigación y de la preparación y dictado de las asignaturas de gestión de política social. El capítulo que suscriben María Rosa Neufeld y María Cristina Cravino da cuenta de elementos surgidos en el seno de la investigación entre receptores de programas sociales, así como del dictado de las asignaturas con enfoque antropológico de nuestra carrera. El escrito de Susana Hintze, finalmente, proviene de su vasta experiencia profesional en el tema, mucha de la cual fue volcada en las asignaturas de formulación y evaluación de programas y proyectos sociales de nuestra Licenciatura. Otros capítulos de este libro provienen de trabajos realizados por investigadores de otras áreas del mismo Instituto y otros institutos de la mismauniversidad, así como de investigadores queconvirtieron a nuestra área en ámbito de discusión y marco de producción. Mariana Barattini nos ofrece una parte importante de su tesis de Licenciatura alrededor de la relación entre la política social y las nuevas formas de organización y protesta social, que tuve el honor de codirigir junto a Maristella Svampa, del Instituto de Ciencias de la UNGS. Ana Lourdes Suárez comparte con nosotros parte del fruto de su investigación en condiciones de vida de la población más vulnerable del Gran Buenos Aires, trabajo financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET) y radicado en nuestro Instituto. Andrea Catenazzi y Mercedes Di Virgilio exponen el resultado de un trabajo quecruza las áreas depolíticasocial y deurbanismo del Instituto. Adriana Rofman y Marisa Fournier nos dan acceso al trabajo que realizan en la problemática del desarrollo local en el área metropolitana. Ana Luz Abramovich y Alberto Federico, por último, nos conceden parte del producto de sus reflexiones e investigaciones en marcha en nuestro Instituto en torno a la economía social en la región metropolitana. El resto de los trabajos proviene de investigadores que, de uno u otro modo, han estado vinculados a esta experiencia de intentar otra universidad pública. Sonia Álvarez, de la Universidad Nacional de Salta, investigadora que participó en innumerables actividades académicas con nosotros, nos da el privilegio de editar partes esenciales de su Tesis de Doctorado, escrita tras años de trabajo en la política social salteña; y defendida recientemente en la Universidad de Sevilla. Con Alejandro Corvalán, Lidia Ikei y Elina Mecle combinamos en un capítulo el traba jo que, sobre el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, ellos 19

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realizaron en mi asignatura Teoría de la Política Social de la Maestría en Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires. El trabajo que firmamos con Fabián Repetto, por último, surge de la combinación de preocupaciones acerca de los desafíos que implica la reconstrucción de la política social del Estado argentino. Refleja una discusión que compartimos en asignaturas que dictamos en paralelo en la UNGS y en la UBA, en incontables foros; y desde hace poco (más que nunca) en nuestros sendos destinos guatemalteco y limeño como capacitadores del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Todos los trabajos aquí reunidos reflejan producciones y discusiones en curso, elaboradas para dar cuenta de una coyuntura tan dramática como pletórica de complejidad. Se los ofrece al público en la convicción de que pueden ser de utilidad para extender el debate de los pensadores y colaborar con el diseño de estrategias para los gestores de la atribulada política social argentina. Tanto más cuanto que la coyuntura de nuestro país es esperanzadora respecto de la revisión crítica del pasado reciente y la búsqueda de alternativas en la reconstrucción de la trama social de nuestra república y de la capacidad organizadora de su Estado. Como todo libro, hay un número grande de personas que sin firmarlo lo hacen posible de modos directos o indirectos. Sería imposible hacer a referencia a todos ellos; pero quiero en particular agradecer a las autoridades del Instituto del Conurbano de la UNGS –Dirección, Coordinación de Investigación y Consejo– por defender, aún en contextos extremadamente adversos, la disponibilidad de fondos para publicaciones. Del mismo modo, ese agradecimiento se extiende a las autoridades de la UNGS; y en particular a las personas a cargo de la Editorial, siempre dispuestas a lidiar con éxito en el difícil mundo de las publicaciones. Buenos Aires y Lima, febrero de 2005

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Aproximación a las teorías de la política social a par tir partir del caso argentino2 3 Dani ela Soldano y Luciano Andrenacci 4

If you forget my name you will go astray like a killer whale drowned in a bay Björk, en Bachelorette

Introducción Durante los últimos veinte años del siglo XX se registraron importantes cambios en el funcionamiento de tramas y estructuras sociales de los países capitalistas, así como en los modos que en ellos adquieren Muchas de las ideas que aquí presentamos se deben a cuatro intensos años de trabajo conjunto (1999-2002) en la asignatura Teorías de la Política Social de la Licenciatura en Política Social de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); así como a innumerables discusiones con estudiantes que pasaron por esa materia en 2000, 2001 y 2002; y con estudiantes de posgrado de la Maestría en Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos también a Alberto Barbeito, del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP); a José Luis Coraggio (UNGS); aRosalíaCortés, delaFacultad Latinoamericana deCiencias Sociales (FLACSO); a Claudia Danani (UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier (UNGS); a Estela Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS), entre muchos más, por el comentario y la discusión de muchas de estas ideas en versiones anteriores de este trabajo o en foros formales o informales. 3 Instituto del Conurbano, UNGS ([email protected]); y Facultad de Ciencias Sociales (UBA). 4 Instituto del Conurbano, UNGS ([email protected]), Argentina; y Programa de Capacitación en Gerencia Social del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDESBID) y el Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), Perú ([email protected]). 2

Luciano Andrenacci

las intervenciones sociales del Estado. Se puede encontrar coincidencias en la literatura alrededor de dos conjuntos de cuestiones. En primer lugar, que los cambios en el funcionamiento de la economía capitalista han producido transformaciones en los modos de integración y en los problemas que se suelen entender como “cuestión social”. En segundo lugar, que de una política social cuyo centro de gravedad se situaba en la extensión de protección pública a través del empleo formal y de grandes instituciones universalistas, se tiende a pasar a otra cuyo centro de gravedad es la lucha contra la pobreza y el refuerzo de una red de seguridad mínima “por detrás y por debajo” del mercado de trabajo. La literatura suele englobar esos procesos como de crisis y transformación de un modelo de dinámica socioeconómica, de producción y reproducción de modos de vida, de regulación pública del mercado de trabajo y de la protección social, de formas específicas de gobernabilidad y legitimidad: los años del “Estado Social”. El Estado Social, de manera muy general, supuso un tipo de intervención estatal en la economía capitalista tendiente a garantizar un piso homogéneo y relativamente alto en las condiciones de vida de la población a través de la “socialización” o “desmercantilización” de una parte importante de los costos de reproducción de individuos, familias y grupos; así como de un conjunto de condiciones estrictas para el funcionamiento del mercado de trabajo. Estas lógicas constituyeron en gran medida, y de diferentes modos, objetivos de política social en los países capitalistas desde la década de 1930 hasta la década de 1980, desde los “Estados de Bienestar” de los países centrales hasta los “Estados Desarrollistas” periféricos. Aunque sea probablemente impropio hablar de un modelo sustituto, resulta evidente que los Estados Sociales han sufrido importantes cambios en las últimas décadas. La profundidad del proceso de transformación en los modos de regulación pública del mercado de trabajo; el alcance de la remercantilización de la protección social; el surgimiento de estrategias alternativas de gestionar el desenganche entre empleo formal y protección social; la privatización parcial o total y la desuniversalización de los esquemas públicos; la concentración de esfuerzos en programas específicos y focalizados deintervención asistencial; todo muestra el surgimiento y consolidación de nuevos modelos de política social, relativamente diferenciados de los predecesores. Acaso la magnitud del cambio exceda a un enfoque de política pública tradicional, como sugeriremos aquí. Si se concibe al Estado como 22


un actor homogéneo y externo al mundo social, que sólo percibe a las cuestiones socialmente relevantes como inputs , capaz de negociar con otros actores “civiles” que se escinden del mundo social, y de producir políticas públicas como outputs dirigidos a obtener y garantizar equilibrios, la dimensión de los cambios contemporáneos queda reducida a un dilema de estrategias técnicas y de negociación. Ciertamente, esto es lo que predomina en el campo de la política social contemporánea, en particular en la Argentina: técnicas de adaptación del gasto público social, estrategias de contención de un conflicto social percibido como inevitable, búsqueda de alternativas escindidas del funcionamiento real del mercado de trabajo. Sin duda estas estrategias revisten enorme importancia en una coyuntura de degradación de las condiciones de vida como la de los últimos años. El riesgo es, sin embargo, no percibir la profundidad del proceso de cambio, la complejidad de las tramas que lo subyacen; y en consecuencia ni siquiera poder dimensionar las estrategias de política pública a la trama de actores e intereses en juego, o a las nuevas singularidades de la cuestión social contemporánea. Una perspectiva más amplia, sugeriremos, supone ajustar la observación a los modos en que se produce el proceso de integración social, a cómo se define y cambia la aparentemente permanente “cuestión social”, y por lo tanto, a cómo se entiende una política social que excede una taxonomía evolutiva de políticas públicas. Supone además dejar de pensar en términos de crisis. Los cambios están lo suficientemente consolidados como para suponer que estamos viviendo una etapa nueva de las economías capitalistas y de los modos de integración social; inescindible de unas modalidades de intervención social del Estado irreductibles a estrategias de gestión de una crisis coyuntural. El mundo contemporáneo se enfrenta a la paradoja de una integración física, económica y cultural con escasos precedentes, y, al mismo tiempo, a la reapertura de un proceso centrífugo en los modos de integración social, similar quizás a la que llevaba a conjeturar a Émile Durkheim acerca de las formas de la solidaridad social. Esto no constituye una exageración. Está presente tanto en el redescubrimiento de la marginalidad urbana en países centrales, como en la nueva dureza de la pobreza periférica; en la persistencia de desigualdades socioeconómicas estructurales, como en la fuerte segmentación socioespacial de nuevo tipo en las ciudades. Desde este punto de vista la política social predo23

Lucia uciano Andre Andrenacci

minante en el mundo contemporáneo –un conjunto de estrategias tendientes a contener las consecuencias de la absorción diferenciada del mercado de trabajo, de bajo costo relativo y rápidamente ejecutables– constituye un elemento inseparable del proceso de desintegración social, cuya dimensión fallamos en comprender desde un enfoque analítico simplista de la políticas públicas. La Argentina es, al mismo tiempo que un ejemplo más de esto, un caso límite. De los desarrollismos periféricos, fue uno de los más capaces de crear un mercado de trabajo capitalista, garante de condiciones de vida relativamente homogéneas y altas para un sector numéricamente predominante de la población. Protagonista asimismo de una de las crisis más profundas de las naciones periféricas a fines del siglo XX, la metamorfosis de los regímenes de integración social y las modalidades de la política pública fueron singularmente rápidas y dramáticas. En semejante contexto, tanto la política social del siglo XX argentino como sus cambios recientes, argumentamos, no han sido comprendidas de manera suficientemente sistemática. En este trabajo formalizamos unas hipótesis conceptuales que nos han servido para abordar esta cuestión en el campo académico; y que pretenden tanto dar cuenta de algunos de esos déficits como servir al abordaje de las singularidades del proceso contemporáneo. Para ello, en primer lugar, nos aproximaremos a las teorías de la política social desde la producción que ha discutido a la política social argentina en los últimos años. Allí veremos que los estudios han incorporado, de manera paralela a la profundización de los cambios en la estructura social y en los modos de intervención del Estado, una visión crecientemente compleja del problema. El punto de referencia de casi todos los estudios, como veremos, tanto en calidad de horizonte conceptual como en calidad de horizonte ideológico, sigue siendo el Estado Social. En el segundo apartado, por lo tanto ofrecemos una mirada sobre el Estado Social dirigida a “ordenar la historia” de la política social como condición de comprensión de la especificidad de nuestra propia época. En tercer lugar presentaremos nuestras propias hipótesis, con cierto nivel de ambición: que constituyan un modo útil de abordar la problemática de la política social argentina, tanto en perspectiva histórica como en clave contemporánea.

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Probl Proble emas delapolí política ticasoci social en la laArg Argentina ntina Contempor Contemporá ánea nea

Las teorías de la política social en el debate argentino En la Argentina no hay trabajos sistemáticos que hayan reconstruido la historia de la política social como historia de un Estado Social o Estado de Bienestar. Las monografías de historia de aspectos específicos o etapas precisas de la política social argentina son escasas; y hay amplias zonas de vacío historiográfico, especialmente para la segunda mitad del siglo XX. Quizá la forma en que se gesta el Estado Social argentino y el enorme dramatismo de los cambios de régimen político por los que atravesó –contrastantes con la relativamente menor importancia de problemas sociales tales como la desigualdad de ingreso, el desempleo o la pobreza– hayan restado interés al enfoque de política social. De todas maneras, también en los países centrales la preocupación por reconstruir la historia de la política social fue activada por la propia crisis de los Estados de Bienestar. La producción local parece ser paralela al “redescubrimiento” de la cuestión social contemporánea que hace la propia transición a la democracia a partir de 1983, y más claramente luego de las sucesivas crisis macroeconómicas que el país vive desde 1984. Antes del blackout acadé académico que significó la dictadura militar, los estudios del sistema de seguros sociales o de la política laboral parecen haber sido inescindibles, por ejemplo, de los análisis de la relación Estado-sindicatos. Los estudios sobre el sistema de salud, el sistema educativo, o la política asistencial, seguían carriles temáticos y disciplinarios no cruzados por enfoques de política social con pretensión abarcativa. Resulta lícito argumentar, pues, que el debate académico de política social es reciente y constituye un campo abierto. ¿Cómo ha recortado y definido la literatura argentina, desde el ’83, a la política social5 ? Una forma extendida ha sido considerar “políticas sociales” a las formas secundarias de distribución del ingreso o formas redistributivas (por oposición a las primarias, distributivas, que serían

Presentamos aquí una síntesis de los abordajes más difundidos, sin pretensión de exhaustividad. 5

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estrictamente económicas)6 . Bajo este rubro se suelen incluir tres grandes campos de política: el del sistema de seguridad social (en Argentina esencialmente el sistema de pensiones de retiros e invalidez o sistema previsional y el de seguros de salud u Obras Sociales); el campo de las grandes instituciones públicas universales (la salud pública, el comple jo ed educativo ivo pú público lico); y las las int interve rvencion iones pública licas puntuales les sobre individuos o grupos “de riesgo” (la política asistencial propiamente dicha). Estos enfoques contribuyeron a delimitar por primera vez, en forma de taxonomías de la política pública, el campo de discusión de la política social en la Argentina. En la versión probablemente más sugerente de este modo de ver la política social, Ernesto Isuani distinguía desde el CIEPP (Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas), en la Argentina previa a la década de 1990, la política social de la política económica, llamándole “Estado de Bienestar” a la primera y “Estado Keynesiano” a la segunda. El Estado de Bienestar (EB) aparecía como un “conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operarían en el terreno de la distribución secundaria del ingreso mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a productos de consumo básico), provisión de bienes (programas de complementación alimentaria) y prestación de servicios (educación o salud). El establecimiento de regulación protectoras de las condiciones de trabajo (higiene en fábricas), del medio ambiente o de la calidad de bienes y servicios, es finalmente otro instrumento del EB”7 . La lógica de desarrollo del EB había sido determinada por la doble necesidad de mantenimiento del orden social y de generación de legitimidad para el Estado capitalista. La institución central del EB de Isuani era, naturalmente, el sistema de seguros sociales. De allí la centralidad de la figura del canciller Otto Von Bismarck y de la política social del Imperio Prusiano, que en las últimas dos décadas del siglo XIX crea un Ver TENTI FANFANI, Emilio: Est ; Buenos Est ado y pobreza: est r ate at egias tí t ípicas pi cas de int in t er vención Aires, CEAL, 1989; ISUANI, Ernesto: “Bismarck o Keynes: ¿quién es el culpable?”; en Benefactor. nefact or. Un ISUANI, Ernesto; LO VUOLO, Rubén y TENTI FANFANI, Emilio: El Estado Be paradigma par adigma en en cris cri si s ; Buenos Aires, Miño y Dávila/CIEPP, 1991. 7 ISUANI (op. cit.), p. 11. 6

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esquema de seguros contra riesgos de la vida activa (accidentes de traba jo, jo, en enfermedad, ve vejez jez y muerte) a escala nacion ional y re regulad lado, po por pr primera vez, directamente por el Estado. El Estado Keynesiano (EK), mucho más reciente como esquema de política pública, estaba compuesto por un conjunto de instrumentos de regularización anticíclica de las fluctuaciones de la economía (políticas fiscal, monetaria y crediticia). Para Isuani, en 1991 todo parecía indicar “que mientras el EK fue un período en el desarrollo del capitalismo que acabó minando la lógica de acumulación del capital, el EB lo antecedió, creció enormemente a su amparo y está en condiciones de sobrevivir sin él”8 . Contemporáneamente a Isuani, otros trabajos contribuyeron a relativizar esta taxonomía, en la dirección de entender a la política social como un complejo de intervenciones en el seno de las cuales resultaban inescindibles los roles de la política económica y de la política social. En ese sentido fueron los trabajos de Rosalía Cortés y Adriana Marshall, que propusieron el concepto de intervenciones sociales del Estado (ISE), caracterizadas por la regulación directa o indirecta que éstas ejercen sobre las condiciones de uso de la fuerza de trabajo9 . En trabajos previos Adriana Marshall había puesto en relación al mercado de trabajo y los aspectos de la política social que constituían el “salario indirecto”10 . Se hacía cada vez más evidente, entre los ’80 y los ’90, la dificultad de aislar a las políticas públicas, entendidas como intervenciones puntuales, del vacilante universo de modos de vida de los asalariados. Idem, p. 24. 9 Ver CORTÉS, Rosalía y MARSHALL, Adriana: Growth Growt h M Mod odeel , Stat Statee Soci oci al I nte nt er venti venti on and Labour Labour Regulati ul ation on - Ar gentin nt ina, a, 1890-1990 ; Ginebra, International Institute for Labor Studies, 1991; aparecido en Argentina como CORTÉS, Rosalía y MARSHALL, Adriana: “Estrategias económicas, intervención social de Estado y regulación de la fuerza de trabajo. Argentina Est udios udi os del del Tr abajo nº 1; Buenos Aires, primer semestre de 1991; y 1890-1990”; en Est CORTÉS, Rosalía y MARSHALL, Adriana: “Política social y regulación de la fuerza de trabajo”; en Cuad n° 65-66; Rosario, 1993. n° Cuader ernos nos Mé Mé dicodi co-S Social oci ales es 10 Ver MARSHALL, Adriana: El mercado de tr abajo abaj o en en el capit capi t ali al i smo peri fé r i co. El caso de Argentina ; Santiago de Chile, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), ar r ollo oll o Econó Económi mico co 1978; MARSHALL, Adriana: “El ‘salario social’ en la Argentina”; en D esarr ; vol. 24, no. 93; Buenos Aires, abril-junio de 1984; MARSHALL, Adriana: Polí Polít i cas públ públii cas y t r ansfere ansfer encia nci a de ingr i ngreesos: os: el “sal “salar arii o indi i ndirr ecto” ante ant es y despué despué s de 197 1976 6 ; Documento Documento de Inve Invesstigación n° 34; Buenos Aires, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), noviembre 1985; y MARSHALL, Adriana: “Distribution du revenu, marché intérieur et croissance en Argentine”; en Trav vol. 13, n° 1; Ginebra, enero de 1988. Tr avai aill et Socié Socié t é 8

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En Cortés y Marshall la política social refería a los instrumentos estatales de regulación de la fuerza de trabajo, las condiciones de vida y el conflicto social. Emergían la legislación del trabajo, las políticas laborales en general, la “provisión estatal de bienes, servicios y transferencias”, y el complejo de seguridad social. La política social pautaba las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, estableciendo las garantías de su propia reproducción. Ya Ya entrados los los años 1990 ap aparece una segunda generación ión de de los los trabajos del CIEPP11 , específicamente orientados a identificar el proceso de cambio en el complejo de política social de la Argentina. Estos traba jos jos situ ituaron por prime imera vez de manera sist istemática ica a la Argentina ina en el debate internacional sobre la política social de fines del siglo XX, que es precisamente un debate alrededor de la crisis y/o la transformación del complejo del “Estado de Bienestar”. Para los investigadores del CIEPP12 la intervención del Estado capitalista busca obtener la continuidad de la acumulación y de la legitimación, determinando “tipos históricos” de capitalismo. Lo específico del Estado de Bienestar, como tipo histórico del capitalismo, es que obtiene la reproducción sistémica a través de una forma regulatoria que funciona como “contra-control político” de los principios del libre mercado, alimentando un “círculo virtuoso” de crecimiento económico combinado con integración relativamente masiva de la población a las relaciones salariales capitalistas. La crisis de los Estados de Bienestar se abrió, sin embargo, cuando las intervenciones públicas (crisis fiscal del Estado, caída de las tasas de rentabilidad) comenzaron a comprometer tanto la obtención de legitimidad como la continuidad del proceso de acumulación. El modo hegemónico de enfrentar esta crisis fue restaurar la capacidad de autogobierno de los sistemas privilegiando el imperativo de la acumulación y retrayendo la intervención social del Estado. oscuri cur i dad Ver la segunda versión de LO VUOLO, Rubén y BARBEITO, Alberto: La nueva os de l a polít i ca social social.. De D el Est Est ado populi populi st a al neo neocons conserv ervador ador ; Buenos Aires-Madrid, CIEPPMiño y Dávila, 1998 (la primera versión es de 1995); y luego LO VUOLO, Rubén; BARBEITO, Alberto; PAUTASSI, Laura y RODRÍGUEZ, Corina: La pobreza… de l a política contr contr a la l a pobreza ; Buenos Aires - Madrid, Miño y Dávila-CIEPP, 1999. 12 La literatura que eligen es ESPING-ANDERSEN, Gøsta: Los tr es mundos mun dos del Estado de Bienestar ; Valencia, Alfons el Magnánim, 1993; Habermas (op. cit.); LUHMANN, Niklas: Polit ical Theory Theory i n the t he Welf Welfare are Stat State e ; Berlin – Nueva York, Walter De Gruyter, 1990; Fiscal Cri Cr i si s ooff the Stat State e O’CONNOR, James: The Fiscal ; Nueva York, St. Martin’s Press, 1973; y OFFE (op. cit.). 11

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La Argentina produjo, para Lo Vuolo13 , un “híbrido institucional” de Estado de Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de protección social, outputs de de un sistema político autoritario y poco proclive a la negociación entre la totalidad de los actores colectivos y grupos de interés. Entre la posguerra y mediados de la década de 1970, el Estado de Bienestar argentino se fundó en dos “manos” combinadas. La “mano derecha” se plasmó en una economía política de sustitución de importaciones que implicaba transferencias del sector exportador al sistema urbano-industrial, incluyendo pleno empleo y niveles salariales altos destinados a sostener la demanda efectiva a través del consumo, lo que Lo Vuolo denomina “lectura populista” de la demanda efectiva keynesiana. La “mano izquierda” operaba en tres lógicas cuyas bases fueron establecidas, precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una parte importante del sistema de salud y las asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerpos autónomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organización preservaba el estatus diferencial derivado de la posición relativa de los asalariados en el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el sistema básico de salud eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este último tendiese a especializarse en la atención de sectores no sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por último, una serie de políticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes de cotizaciones y de subsidios públicos; mientras que políticas de asistencia social residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones de caridad. La expansión de este sistema, en tales condiciones, no se realizaba a través de la extensión cuantitativa de derechos básicos universales, sino a modo de “imitación de privilegios” entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes ramas. Así, los sectores más rezagados obtenían, a través de negociaciones particularistas con el Estado, un “enganche” parcial con los sectores que gozaban de mayores privilegios. Ambas “manos” se combinaban, finalmente, a través de sistemas de sostén-indexación de salarios, de la absorción en el sector público de la mano de obra excedente, de la protección del mercado doméstico y de LO VUOLO, Rubén: “¿Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integración social y democracia”; en BARBEITO y LO VUOLO (1998, op. cit.).

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la provisión pública de insumos y servicios a precios subsidiados. A diferencia de otros Estados de Bienestar más estables y homogéneos, estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos entre sectores con la mediación del Estado, sino en pseudocompromisos que “privatizaban” partes del gasto público a través de negociaciones bilaterales entre el Estado y determinados grupos de interés, generando “ventanas” que atendían a intereses particulares, cajas desarticuladas e independie dientes ntes delas restri restricci ccione oness del del fina financi ncia amiento globa globall. Entre Entre1955 y 1976, 1976, la alta inestabilidad política generada por sectores que competían de manera no cooperativa –en un juego de suma cero por pedazos de tutela estatal– agravó esta lógica compleja sin alterar en sustancia los principios de organización del híbrido. Mientras tanto, la creciente importancia de la política asistencial en el conjunto de políticas sociales comenzaba a ser evidente. En los años ‘90 también, aparecen una serie de trabajos orientados a dilucidar las consecuencias de los cambios que colocan a la política asistencial en el centro de la política social argentina. Estela Grassi, Susana Hintze y María Rosa Neufeld14 en un trabajo que se convirtió en referencia ineludible para el período, indagaron en torno a la génesis y las caractéristicas del nuevo Estado asistencialista, sosteniendo que se trataba del resultado de la crisis global del modelo social de acumulación y de los intentos por contrarrestar sus efectos. El modelo emergente, denominado por las autoras “neoliberalismo neoconservador”, había puesto en marcha un nuevo dispositivo legitimador en el que las políticas sociales focalizadas (con todos sus efectos en términos de deconstrucción de ciudadanía social) ocupaban un lugar hegemónico. Avanzando sobre la singularidad de un neoasistencialismo crecientemente hegemónico en el campo de la política social, Claudia Danani15 puso de manifiesto hasta qué punto las disputas teórico-conceptuales y técnico-políticas del campo constituían a la propia población objeto de la intervención. En efecto, ubicadas en el centro mismo del orden social las políticas sociales constituyen elementos axiales en la producción y reproducción del mismo, al tiempo que responden de Polít i cas Socia Sociall es, es, cr i sis y Ver GRASSI, Estela; HINTZE, Susana y NEUFELD, María Rosa: Polí ajuste est r uctural uctur al ; Buenos Aires, Espacio Editorial, 1994. 15 Ver DANANI, Claudia: “Algunas precisiones sobre la política social como campo de Pol ít i cas estudio y la noción de población-objeto”; en HINTZE, Susana (organizadora): Polí soci oci ale al es: cont contrr i bución bución al debate debate te t eór i coco- me mett odo odoll ógi co ; Buenos Aires, CEA/UBA, 1996. 14

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manera más o menos explícita a proyectos socio-político en pugna. En este sentido, operando centralmente en el momento de la distribución secundaria del ingreso, las políticas sociales son constitutivas del régimen social de acumulación impactando directamente en las condiciones de vida (y en la reproducción de la vida en sentido amplio) y, por ende, en la regulación de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo16 . El problema del neoasistencialismo es de particular importancia, lógicamente, para el campo del Trabajo Social. Para Margarita Rozas Pagaza el Estado constituye formas de institucionalidad a partir de las condiciones exigidas por el proceso de acumulación capitalista; lo que a su vez, del mismo modo sugerido por Danani, define los términos sobre los cuales se desarrolla la cuestión social 17 . Así, “dicha institucionalidad social, que se genera a partir de la estructuración de dispositivos, reglas de juego y decisiones y relaciones entre los actores define la función social del Estado y, en consecuencia, orienta las respuestas a dicha cuestión social, clasificándolas como ‘problemas sociales’, y jerarquizando su importancia, en el contexto de luchas sociales”18 . Tanto la definición como la solución de “problemas sociales” y la búsqueda del “bien común” a través de la política social ocurren de manera y en la medida que las intervenciones no afectan de manera crítica al funcionamiento del sistema. Lo que caracteriza a la cuestión social contemporánea y las formas de institucionalidad que la definen es la tendencia al establecimiento de concepciones estáticas de los “problemas sociales”. Estos problemas, del mismo modo que proponen Lo Vuolo et altrii altr ii ,19 son percibidos como necesidades puntuales de carácter transitorio que no constituyen un producto de la forma de organización de la sociedad y que pueden ser Entr e el tr abajo abajo y Al cierre de esta edición se publicaba LINDENBOIM, J. y DANANI, C.: Entre l a polí polít i ca. Las Las r efor mas de l as pol pol ít i cas sociale ocial es arge ar gent ntii nas en en pers per spect pect i va comparada; compar ada; Buenos Buenos Aires, Editorial Biblos, 2003, que presumimos avanza en estos sentidos. 17 ROZAS PAGAZA, Margarita: La int i nteer venció venciónn profe pr ofessi onal en re r el ación ación con la cuest cuest i ón so social cial.. El caso caso de dell t r abajo social social ; Buenos Aires, Espacio, 2001. Es la publicación de su tesis de Doctorado en Servicio Social, defendida en 2001 en la Pontificia Universidad Católica de São Ant i moder moder nis ni smo y Tr abajo Soc Socii al ; Paulo, Brasil. Junto con el trabajo de PARRA, Gustavo: Anti Buenos Aires, Espacio, 2001; constituyen a mi entender los dos esfuerzos más importantes de abordaje teórico de los problemas del campo del trabajo social en la Argentina. 18 ROZAS PAGAZA (op. cit.), p. 14. 19 Ve Ver LO LO VUOL VUOLO, O, Rubén, Rubén, BARBEI BARBEITO TO,, Albe Alberto, rto, PAUTA PAUTAS SSI, La Laura, ura, RODRÍGUEZ, RODRÍGUEZ, Cori Corina na:: La pobrr eza... pob za.. . de la l a polít i ca cont contrr a la l a pobre pobr eza ; Buenos Aires, Miño y Dávila- Ciepp, 1999 16

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resueltas con estrategias de intervención cuyo núcleo problemático esencial es la determinación de las modalidades de gerenciamiento más apropiadas. Desde fines de la década del ’90 los núcleos problemáticos que la literatura en política social releva adquieren densidad y refinamiento en torno a dos cuestiones. Por un lado, se insiste sobre la imposibilidad de pensar en estrategias racionales de intervención sobre la degradación de las condiciones de vida de la población que tomen a la política macroeconómica como dato y a la política social como intervención estrictamente remedial y/o compensatoria. Por otro lado, el propio con jun junto de nuevas polític lítica as asist istenciale ialess es puesto en tela de juic juicio io en su relativa irracionalidad: su tendencia a la fragmentación, su incompleta comprensión de la complejidad de las tramas de la política pública, sus estrategias de descentralización, privatización y focalización perversas. La división entre política económica y política social, en el contexto de una crítica al neoasistencialismo contemporáneo, es el objeto de preocupación del trabajo de José Luis Coraggio20 . Para este último, políticas sociales y políticas económicas son dos modalidades, separables sólo parcialmente por técnicas y saberes especializados, de organizar las condiciones de vida de la población, la calidad y extensión de sus derechos, los modos de integración social. La definición cada vez más habitual de política social, como conjunto de intervenciones dirigidas estrictamente al “bienestar” de la población, está anclada para Coraggio en una división tajante respecto de una política económica cuyos fines no serían el bienestar, cuyas leyes serían propias y cuyas esferas deberían permanecer excluidas de la intervención pública. En el mundo poskeynesiano la política social acentúa más que nunca, así, su carácter reparatorio y/o compensatorio de un mercado singularmente fragmentado, constituyéndose casi exclusivamente en política dirigida a aliviar la pobreza. Abandona así el objetivo otrora central de reintegrar la sociedad, moderando las diferencias extremas, para operar en el terreno de la legitimación a la distribución de ingresos y de propiedad que realiza el sistema económico. Es en ese contexto que Coraggio presenta el proyecto de un conjunto de “políticas socioeconómicas” tendientes a desarrollar una economía “popular”, “del trabajo” o “social”, formas de economía capaces crear tejido social solidario, en lugar de intervencio Ver CORAGGIO, José Luis: Políti ca social social y economí economía del tr t r abajo. abaj o. Al t er nat natii vas a la l a polí pol ít i ca neoli neolibe berr al para par a la ciu ciudad dad ; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Miño y Dávila, 1999, capítulo I.

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nes enderezadas a compensar necesidades insatisfechas en receptores pasivos de política pública. Como se sostuvo anteriormente, otro trabajo de referencia clave es el de Lo Vuolo et altrii altr ii 21 en el que se sostiene que “la pobreza, como categoría socioeconómica, es un terreno de disputa discursiva y política”. Trabajando a partir de una definición amplia de pobreza (entendida como una forma de vida caracterizada por el acceso insuficiente a ciertos elementos básicos para el logro del bienestar) los autores proponen sustituir las definiciones “subjetivistas” (ligadas a los procesos perceptivos de los pobres) por otra, centrada en la descripción de las condiciones del medioambiente que signa a las condiciones de vida. En otras palabras un concepto de pobreza estrechamente vinculado al de bienestar, a partir del cual queda definido un campo de actuación más amplio para las intervenciones sociales del Estado que aquel que subyace a las intervenciones “compensatorias” basadas en la idea de “reparación de daños”. En efecto, la forma que adquirió el complejo de políticas (cuya crítica confiere razón de ser al libro) produjo, recurrentemente, intervenciones poco estratégicas que “amarraron” a las personas en la situación de carencia; a la vez que perfeccionaron los dispositivos de discriminación entre “pobres merecedores” y “no merecedores” de asistencia. No obstante, resulta interesante remarcar, que la políticas sociales dedicadas a “luchar contra la pobreza” no se agotan en los programas focalizados sino que involucran a todas las políticas que distribuyen “capacidad de demanda” en las personas, sea regulando la distribución del ingreso monetario como pautando la distribución de la “moneda social”, es decir, aquellos bienes y servicios sujetos a algún régimen de “desmercatilización”. Un concepto estrecho de pobreza, como el que impregna las definiciones hegemónicas, dispone un campo acotado de intervención y consolida, como ya se ha dicho, un modo de regulación estático e infructuoso. Para Lo Vuolo, et altrii altr ii la Argentina constituye el prototipo de “pobreza de la política contra la pobreza”, en la medida en que las formas de intervención operan a partir de una definición sesgada de la cuestión social que da origen a una forma de “regulación estática”. En la consolidación de dicho “modo de regulación” han jugado un importante rol organizador las visión “técnico-liberal” y “caritativa” del campo de las políticas sociales contemporáneas. LO VUOLO et altr ii (1999, (1999, op. cit.)

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Los “modos de regulación estática” no tienen como objetivo superar el problema sino “gestionarlo”, a fin de que quede resguardado el principio de organización social y el “resto de la sociedad” en su conjunto. Por el contrario, un concepto amplio de pobreza habilita a intervenir sobre las trayectorias “hacia la pobreza”. Buena parte del libro tiene como objetivo presentar un concepto de pobreza fértil para dar cuenta de los procesos de cambio en la estructura social Argentina. En ese sentido, los autores se abocan a “calibrar” las categorías de precariedad laboral y vulnerabilidad social, sosteniendo que ambas expresan las formas que adquirido la cuestión social en Argentina contemporánea. Finalmente, la adopción de dicho concepto amplio y dinámico posibilitaría el despliegue de un régimen de coberturas también amplias con finalidades preventivas que operaría, centralmente, sobre el medioa dioam mbie biente, nte, crea creando arre rreglos insti instituci tuciona onalles incl inclusi usivos vos.. La propuesta propuesta central de los autores se aboca a la construcción de una red de seguridad en los ingresos basada en la noción de ingreso ciudadano, construcción que implica la promoción de un nuevo sistema de conceptos y valores sobre la pobreza y que asume el protagonismo de las políticas económicas en la determinación de la forma de la cuestión social y, por ende, en su transformación. Otra perspectiva relevante para el análisis del campo y la crítica al sesgo neoasistencialista de las políticas sociales contemporáneas se despliega en el libro de Fabián Repetto22 . Este trabajo propone un enfoque político-institucional para el análisis de la gestión pública dirigiendo el foco de interés hacia la centralidad de las políticas contra la pobreza en el mapa de intervenciones sociales del Estado latinoamericano durante los ochenta y noventa. Partiendo del supuesto de que las políticas públicas constituyen un interesante punto de mira para reconstruir las relaciones Estado-sociedad y las interacciones entre los distintos actores el modelo conceptual de Repetto propone reconstruir la forma de la matriz política, los actores, las instituciones en tanto reglas de juego y las capacidades institucionales del Estado. “El modo en que la política y la estructura socioeconómica se relacionan mutuamente a través de la interacción de los principales actores en el marco de una cierta matriz

Gest i ón públi públi ca y des desarr ar r ollo oll o ssoc ocii al en los l os novent noventa. a. Las L as t r ayect ayect ori or i as de REPETTO, Fabián: Ges Arg Ar gentina nti na y Chil e. Buenos Aires, Prometeo, 2002. 22

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política, impactará en términos de restricciones y estructura de incentivos en el plano más específico de las políticas públicas”23 . Abocado a analizar la dinámica política y los cambios socioeconómicos en Argentina y Chile de los últimos 25 años, el autor propone hipótesis explicativas acerca de la descomposición de la matriz de centralidad estatal que dio lugar a reglas de juego y entramados institucionales novedosos. El caso argentino muestra la construcción de una nueva institucionalidad y un nuevo mapa de actores estratégicos tras el cambio en las reglas de juego: en el campo de la política, la democracia; en el socioeconómico, las reformas estructurales. La nueva institucionalidad circunscribió las políticas contra la pobreza a una oferta creciente de programas focalizados -primero improvisados y luego descoordinadospero siempre ineficientes a la hora de reintegrar sujetos. La capacidad de gestión pública (administrativa y política) del Estado en la arena de las intervenciones sociales se ha visto severamente limitada, operando sobre una institucionalidad que “fomentaba la exclusión social y obstaculizaba la coordinación de sectores y juridicciones”; una “estrategia acotada”, en términos del autor. Como consecuencia de la baja capacidad de gestión pública, las políticas contra la pobreza exhibieron un mal desempeño de las instituciones públicas estatales: asignación de recursos ineficiente (o poco eficiente), segmentación de la cobertura, incoherencias reiterados (o como rasgo dominante) pero sobre todo, inadecuación a las características del núcleo duro de la pobreza (a juicio del autor, los problemas de consecución de ingreso) Por último, los trabajos más recientes en clave teórica han tendido a “refinar” los estudios en términos de política social, apartándolos del análisis de políticas públicas hacia una mirada más decididamente comprehensiva de la relación entre cuestión social y política social. Para Estela Grassi24 los problemas sociales expresan, en última instancia, la REPETTO (op.cit.) p. 23. 24 Ver GRASSI, Estela: “Procesos político-culturales en torno al trabajo. Acerca de la problematización de la cuestión social en la década del ’90 y el sentido de las ‘soluciones’ propuestas”; en Sociedad n° n° 16; Buenos Aires, noviembre de 2000. Se trata de una síntesis de los argumentos centrales de la tesis doctoral de Grassi: Políti cas y pr pr oblemas oblemas soci social ales es en la la 23

constr construcció ucciónn del Est Estado neoli neolibe berr al asi asi stencial ncialii sta (1990 (1990--1998). 1998 ). Aport Apor tes a la l a ant antrr opo opoll ogí ogía polít i ca en en la Arg Ar gentina nti na ; Buenos Buenos Aires Aires,, Faculta cultad d de Fil Filosofía osofíay Le Letras delaUnive Uni versi rsida dad d de Bue Buenos nos Aires Aires,, pr oblemas emas soci social alees en en la l a 1999. Estas ide ideas fueron siste sistem matizada tizadas en en GRASSI GRASSI,, Estela: Políticas y probl sociedad neol neol i ber ber al. al . La L a otr otr a dé cada inf i nfame ame (I) (I ) ; Buenos Aires, Espacio, 2003.

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tensión fundante o constitutiva de las sociedades capitalistas occidentales: igualdad-autonomía jurídico-política versus desigualdadheteronomía socioeconómica. Pero la forma en que estos problemas se presentan (se definen, se contextualizan, se conjeturan sus causas y se anticipan sus soluciones) refleja al mismo tiempo las condiciones de hegemonía imperantes en esa organización social en ese momento25 . Si la tensión fundante explica la cuestión social, las formas que esta toma dependen de coordenadas espacio-temporales precisas en las que se conjugan modos de producción y modos de dominación. La política social del Estado es, para Grassi, “el conjunto de regulaciones de la vida social referidas a la participación en la producción y reproducción ampliada de la vida”26 . Se trata de una reproducción que excede a la sobrevivencia física, regenerando a cada vez las reglas y roles que presiden la vida de los sujetos en una sociedad capitalista moderna. Estas regulaciones de la política social configuran “un orden político que, más allá de los ‘sectores’ respectivos, habilita/inhabilita determinadas condiciones de lucha social (qué es lo legítimamente reivindicable y por quiénes) y habilita/inhabilita determinadas condiciones de intervención y capacidad de imposición política (cuáles son las intervenciones legítimas del Estado y en qué ámbitos)”27 . Reside allí una clave importante de la política social, ya señalada por Danani y Rozas Pagaza (ver más arriba) e insuficientemente explorada en abordajes teóricos. La política social refleja los problemas sociales (las formas en que se manifiesta la cuestión social) y a la vez contribuye a “producirlos”. En Grassi, entre la “tensión fundante” y la política social hay arreglos transitorios que se expresan en formas de Estado capaces de conjurar las crisis de legitimidad provocadas por la irresolubilidad estructural de la tensión fundante. Por la naturaleza del Estado capitalista, estas soluciones son lógicamente coyunturales, aunque esa coyuntura pueda Grassi parte de esa constatación para asegurar que el neoasistencialismo de la política social argentina en los años ’90 surge de la disociación de considerar a la pobreza como problema social, pero considerar al empleo como un problema estrictamente económico (de agregados en el mercado de trabajo). En realidad esto es válido para cualquier problema en una organización social, es decir para cualquier problema político , en la medida en que su existencia objetiva es menos importante que la manera en que se “devela” y se “problematiza”; o que, siguiendo el tradicional modelo del análisis de políticas públicas, un problema se transforma en “cuestión” y a partir de allí en política pública. 26 GRASSI (2000, op. cit.) p. 68. 27 Ibidem. 25

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ser relativamente larga. El Estado de Bienestar fue (o sigue siendo) probablemente uno de esos arreglos, en la medida en que, a través de la “estatalización” de aspectos importantes del proceso de integración social y la expansión de la protección social siguiendo las formas del derecho de ciudadanía, “resolvió” momentáneamente las tensiones de la cuestión social moderna, tal como se presentaba a principios del siglo XX. Como se ve, el Estado Social y la sociedad salarial, que se los conciba en crisis o en vías de metamorfosis definitiva, siguen siendo el horizonte desde el cual las teorías de la política social abordan la problemática contemporánea, como punto de referencia conceptual o incluso como clivaje ideológico desde el cual se juzga el presente. En lo que sigue, proponemos volver pues la mirada hacia el Estado Social.

La política social del Estado Social Las políticas sociales suelen ser identificadas como aquellas políticas públicas que tienen un objeto de intervención común, “lo social”, que les otorga cierta especificidad. Cuáles son los confines de lo social es, sin embargo, un aspecto tan debatido como históricamente cambiante. Si se toma como parámetro a las políticas públicas que son presentadas como sociales y a las disciplinas académicas que las estudian, en la mayor parte del mundo occidental capitalista contemporáneo se abarca bajo el concepto de política social a todas aquellas intervenciones públicas que regulan las formas en que la población se reproduce y socializa (sobrevive físicamente y se inserta en el mundo del trabajo y en el espacio sociocultural del Estado-nación); y que protegen a la población de situaciones que ponen en riesgo esos procesos. Suelen comprehenderse así los grandes universos del empleo, la educación, la salud, los sistemas de seguridad social y la asistencia social. Aunque muchos de estos modos de intervención e instituciones de esas características existen desde siempre, este tipo de política social inseparable del mundo del empleo capitalista tiene fuertes clivajes temporales y espaciales. Se consolida como complejo relativamente coherente e integrado de políticas en el Estado Protector, Estado Social o Estado de Bienestar, según los modos en que la literatura denomina a 37

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las formas dominantes de intervención social del Estado capitalista durante el siglo XX28 . Los elementos que los enfoques en ciencias sociales considerarán característicos de un Estado Social aparecen en Europa Occidental durante las últimas décadas del siglo XIX. Se transforman en rasgos “dominantes” de la política social, en los dos continentes occidentales, luego de la crisis financiera de 1929-30; y se consolidan como tales después del fin de la Segunda Guerra Mundial. Aunque la literatura los muestra en crisis y metamorfosis desde fines de los años 1970, se podría argumentar que siguen siendo un patrón de referencia ineludible para comprender la política social moderna. Un modo de ingresar a la problemática de la delimitación conceptual del campo de la política social es intentando separar aquello que constituye lo específico de la política social de aquello que constituye lo espe- cífico de la política social del Estado Social . En la comprensión analítica de este último, un sintético trabajo de construcción de tipos ideales tiene amplia aceptación29 , en cierto modo continuación y reacondicionamiento del modelo clásico de Richard Titmuss30 . Para Gøsta Esping-Andersen las dinámicas del Estado, el mercado y la institución familiar se conjugaron, de diferentes maneras, produciendo tres “regímenes” de “capitalismo de bienestar”. Estos tres regímenes se caracterizaron por modalidades de estratificación social –diferencias de estatus y clase habilitados por el conjunto de derechos sociales– y por grados de desmercantilización –niveles de independencia de la población respecto de los ingresos monetarios provenientes del mercado de trabajo.

Un excelente resumen en castellano de estas formas dominantes en PICÓ, Josep: Teorías del estado de bienestar ; México, Siglo XXI, 1990; y ALONSO, Luis Enrique: Trabajo y ciuda- danía. Estudios sobre la cr isis de la sociedad salarial ; Madrid, 1° de mayo – Trotta, 1999. Fue en realidad la “crisis” del Estado Social, desde fines de los años 1970, la que desencadenó una creciente curiosidad por sus características y su génesis. Más de veinte años después, la literatura tiende a ver en la “crisis” más bien un largo y lento proceso de reformas más o menos importantes, tan largo y lento como había sido la propia “génesis”. Ver ESPINGANDERSEN, Gøsta: Welfare States in Transition ; London, Sage, 1997 (el capítulo introductotrio apareció como “Después de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial”; en Desarrollo Económico vol. 36, no. 142; Buenos Aires, 1996). 29 Ver ESPING-ANDERSEN, Gøsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar ; Valencia, Edicions Alfons el Magnànim – Generalitat Valenciana, 1993. 30 TITMUSS, Richard: Social Policy ; New York, Pantheon Books, 1974. 28

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. l a a v u i t d i a s e l s e s a e e l r n r a a i b u n n c e e ó a i o s d c a a m i i s s c a t o o n g a é n n h d d e e R c a a t d m e i n g r d u e e e m i i T s D l c

n e s r e d n A g n i p s E n e r a t s e n e i B e d o m s i l a t i p a C l e d s e n e m í g e r e 1 s r t o r s o d a L u C

o . d a o a o d p c v r a i i t e l t a u n m r g ú l o e s e p a r e g l e r n d a s n o u i a c c s e d i o o n n a s d ó e i a e i o a n s j i c e o c c m r a i n g h n e b g e o e s a é d r c n r e r R n e i t e t r f e e e i e e T h D d d d

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l a i c o s a l n e ó i d c c o t e e t j o u r S p

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El valor del modelo de Esping-Andersen, a pesar de su relativo esquematismo, residió en su invitación a pensar a la política social en función de la trama política y socioeconómica en los capitalismos del siglo XX. Aunque, como ha sido señalado31 , el trabajo por tipos ideales dificulta su extensión a regímenes nacionales con otras complejidades, la inclusión de modalidades diversas de desmercantilización permitió poner de relieve la vinculación existente entre estrategias públicas tan distantes como el residualismo norteamericano y el universalismo británico y escandinavo. Invitó, al mismo tiempo, a entender a la estructura del mercado de trabajo y, de modo más general, a la estratificación social, como indivisibles de un modo de regulación pública de la economía. A estas cuestiones habían prestado atención los economistas posmarxistas de la llamada Escuela de la Regulación, con cierto auge en Francia y el Reino Unido entre los años 1980 y principios de los ’9032 . El enfoque “regulacionista” buscó una comprensión relacional 33 de las estructuras político-económicas del capitalismo en crisis de la segunda mitad de los años ’70, tratando de romper tanto con las nociones ontológicamente individualistas del pensamiento neoclásico, como con las teorías generales del equilibrio y las concepciones mecanicistas de la reproducción sistémica. Para los regulacionistas la clave residía en la comprensión de las formas estructurales o institucionales –políticas, sociales, económicas– que regulaban el funcionamiento de la acumulación capitalista. Consolidadas en un “modo de regulación”, estas formas garantizaban la continuidad de un “régimen de acumulación” hasta que el proceso de cambio de este último generaba un desfasaje con el primero, produciendo una crisis.

Ver, por ejemplo, MORENO, Luis: Ciudadanosprecarios. La “última red” deprotección social ; Barcelona, Ariel, 2000. Este último, basándose en Esping-Andersen, propone un cuarto régimen que denomina “mediterráneo”; y que sirve para caracterizar a países, como España e Italia, en donde la regulación proveniente de esquemas de protección familiar o de proximidad es una clave importante del sistema de protección social. 32 Para un resumen, ver BOYER, Robert: La Thé orie de la Ré gulation. Une analyse critique ; Paris, La Découverte, 1986. 33 Podríamos decir, de modo general, que un enfoque relacional subraya la importancia de los fenómenos que se producen en el acto mismo de la interacción social, independientemente de las trayectorias y antecedentes previos de los sujetos en cuestión. Ver, por ejemplo, TILLY, Charles: La desigualdad persistente ; Buenos Aires, Manantial, 2000. 31

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Dos modos se habían sucedido desde la expansión capitalista del siglo XIX, uno hasta la crisis global de los años ’30; y otro desde entonces hasta mediados de los ’70. La crisis de este último modo mostraba que los procesos de evolución y cambio de los regímenes de acumulación capitalistas implicaban bastante más que las formas de propiedad privada y mercancía, tanto como eran indivisibles de determinados modos de intervención pública. Suponían un tipo de organización de la producción y de las relaciones de los asalariados a los medios de producción (de dónde surgió la idea de denominar fordista al régimen de acumulación en crisis); un horizonte temporal de valorización del capital; un modo de distribución del valor capaz de permitir la reproducción de los grupos sociales; una composición de la “demanda social” que legitimara las formas de producción e intercambio; un modo de articulación, en fin, con las formas no capitalistas coexistentes. Estas regulaciones estaban ancladas en formas institucionales específicas: la moneda, las relaciones salariales, la competencia, las formas del Estado y las relaciones internacionales. En suma, los regulacionistas proponían entender, desde la economía, la complejidad de la trama de la crisis del capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la atención acerca del modo en que un tipo de políticas sociales resultaba inescindible del propio régimen de acumulación. Los regulacionistas proponían entender, desde la economía, la complejidad de la trama de la crisis del capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la atención al modo en que un tipo de políticas sociales resultaba inseparable del propio régimen de acumulación. Una vez más ¿qué políticas? Sugeriremos que se puede abordar la política de Estado Social o de Bienestar a partir de tres modalidades que suelen aparecer combinadas, aunque son analíticamente diferenciables. abajo En primer lugar, una política del tr . La generalización del emtrabajo pleo asalariado en los países capitalistas convirtió a las relaciones salariales en el modo predominante de vida de los sectores no poseedores de capital. Pero la política social transformó este modo de participación en la división social del trabajo en un status garante de condiciones de vida , asegurado contra las irregularidades del ciclo económico, contra los riesgos individuales de la vida activa, capaz incluso de habilitar procesos de movilidad social ascendente. De un modo general, esto se lograba a través de políticas de pleno empleo , coherentes con el nuevo lugar macroeconómico que ocupaban el empleo como consumo e inversión 41

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pública en la cosmovisión keynesiana. Los modelos tayloristas-fordistas de organización del trabajo se basaban en la expansión cuantitativa del empleo; y el “fordismo” como régimen de acumulación otorgaba un lugar clave a la transferencia sistemática y negociada de una parte de las ganancias de productividad a la estructura salarial. El Estado, además, intervino directamente en la consolidación del empleo como condición salarial regulando las formas que podía adquirir y las condiciones bajo las cuales se podí an firmar los contratos de trabajo . Las leyes extendieron regulaciones de las condiciones de trabajo, incluyendo tiempos y tipos de remuneración, módulos horarios mínimos y máximos, responsabilidades en accidentes de trabajo, indemnizaciones por despido. El espíritu general de esta intervención fue el de mediar entre los intereses hasta entonces percibidos como contradictorios y conflictivos del capital y del trabajo, garantizando una fuerte tutela jurídica de los sectores asalariados, considerados como “eslabón débil” del equilibrio sistémico. Un fuero judicial específico, “social” o “laboral” según las tradiciones nacionales, desarrolló además un corpus legal y una jurisprudencia enderezadas a garantizar esa tutela. De manera indirecta, esta consolidación del status de los asalariados implicó la generalización de un sistema de seguros basado en la protección “socializada” de losriesgosde la vida activa (desempleo, accidentesdetraba jo, enfermedad, vejez y muerte). Estos sistemas funcionaron como fondos comunes habilitados para transformarse en cajas compensadoras de gastos imprevistos, y prestadoras de pensiones de desempleo, retiro y muerte alos aportantes y sus grupos familiares. Esos esquemas preexistían a la intervención pública, la mayoría datando de mediados del siglo XIX. El Estado los hizo obligatorios, regulando el acceso, la composición actuarial y las prestaciones. Los seguros sociales implicaron la transformación de un riesgo individual en uno colectivo, en la medida en que la constitución de fondos sociales preventivos pesaba de igual modo sobre todo los salarios y cubría de igual manera todos los peligros. Pero implicaba a la vez fuertes dosis de solidarismo mutualista, a través de transferencias intergeneracionales, entre categorías de ingresos e incluso entre ocupados y desocupados. En algunos países este solidarismo mutualista fue incluso directamente estatizado, trasladando su fuente de ingresos total o parcialmente de las cotizaciones (aportes) a los recursos fiscales, quebrando la división entre formales e informales.

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La política del trabajo fue la llave maestra de la política social del siglo XX, en la medida en que la intensidad y alcance de la intervención ordenaron a su alrededor la lógica del resto de una política social que la antecedía. Así ocurrió con segundo universo de políticas sociales del siglo XX, la política de ser servicios vicios universales uni versales . Si bien la educación básica, la atención

primaria de salud y la infraestructura social fueron siempre preocupaciones de los niveles públicos locales y regionales, su transformación en sistemas coincidentes con las fronteras del Estado-nación, de acceso universal y gratuito, son procesos graduales que no van más allá del siglo XIX. Los sistemas educativos son lentamente desprendidos (aunque nunca completamente) de las instituciones religiosas, incorporando primero imperativos de socialización en los símbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nación, luego elementos tendientes a configurar una oferta de mano de obra apropiada al mercado de trabajo generalizado. Aunque en muy pocos lugares la educación pública fue obligatoria, suprimiendo el sistema privado confesional (o simplemente diferencial), la universalización de la educación pública constituyó un complejo institucional capaz de transferir un umbral mínimo de recursossimbólicos y té cni- que relativizó barreras étnicas, religiosas y socioeconómicas. En cos

muchos países, además, el sector educativo público desarrolló el núcleo de la enseñanza media y universitaria, trascendiendo los umbrales mínimos y transformándose en el núcleo de la transferencia de calificaciones y de desarrollo científico y tecnológico. La salud pública debe, por su parte, despegarse del dispositivo asistencial, por la vía de la generalización y la profesionalización de la medicina y de los establecimientos hospitalarios. Este proceso es indivisible de la aparición de los imperativos de higiene y sanidad públicas desde fines del siglo XIX, de una nueva concepción “nacional” de la demografía, y del cambio científico-tecnológico de la propia medicina, desde el concepto de enfermedad hasta las formas de su aislamiento y atención. Aunque casi en ningún lugar esto implica la desaparición de la medicina privada y asociativa, una red de hospitales públicos generales y de instituciones de atención especializadas tienden a cubrir al territorio nacional. La provisión pública de infr aestructura social (condiciones de vivienda, abastecimiento, transporte y seguridad, fundamentalmente pero no exclusivamente urbanas), por su parte, es tan antigua como la existencia 43

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de organizaciones políticas. Las modalidades contemporáneas refieren por una parte a los imperativos de higiene y sanidad de fines del siglo XIX, en la medida en que el higienismo es indivisible de un modo de intervención del Estado sobre determinados grupos de la población percibidos como riesgosos para el conjunto. Pero por otra parte el Estado del siglo XX desarrolla, incorpora o regula una plétora de servicios de infraestructura social clave en la consolidación de la demanda agregada keynesiana, tanto como de las condiciones de vida de la población: el transporte público, las comunicaciones, la energía. El Estado realizó el doble juego de garantizar el acceso a la mayor parte de la población, salvando las diferencias entre riesgos y rentabilidades de las inversiones, y mantener el nivel de precios reales de los servicios en umbrales bajos, reforzando indirectamente el poder adquisitivo de los salarios. Las políticas de servicios universales regularon, así, unos estándares mínimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de “umbral de ciudadanía” en términos de protección social. Aunque estos modelos de política social a través del trabajo y políticas universalizantes supusieron la gradual desaparición de políticas sobre grupos de riesgo, la política asistencial siguió constituyendo una tercera pata de la política social moderna, reciclada y adaptada a los nuevos tiempos. La política asistencial creó mecanismos de transferencia de bienes y servicios a aquellos individuos y grupos que no eran absorbidos por el mercado de trabajo en expansión, o cuya absorción era demasiado irregular y tenue como para satisfacer condiciones de vida básica en sociedades monetarizadas: los “pobres” en sentido contemporáneo. Desde que las redes de proximidad y de sociabilidad primaria dejaron de garantizar la plena integración (o de prevenir la masiva desintegración de) sujetos y grupos al Occidente feudal, hacia mediados del milenio pasado, un conjunto de prácticas e instituciones profesionalizadas, más o menos públicas, gestionaron la supervivencia, el sostén y la resocialización pacífica o compulsiva de los “desafiliados”. La naturaleza y alcance de esas instituciones, sus “poblaciones-objeto” y sus modalidades de intervención fueron variando. Participaron los gobiernos locales, la Iglesia, el asociativismo filantrópico, y un Estadonación en ciernes más o menos implicado en el sostén de la intervención. La población-objeto incluyó a huérfanos, inválidos y ancianos sin estructura familiar; a vagabundos, “enfermos sociales” y mendigos. 44


El sentido y el universo descripto por la alocución “pobres” y “pobreza” siguió el cambio de los modelos de integración social, construyendo un saber y una estrategia de gestión de los problemas de los desafiliados, de funcionalización sistémica de grupos sociales, inseparable de una estrategia de gobernabilidad del riesgo social. Así, un factor común a todas las épocas fue la existencia de un dispositivo diferenciador entre perceptores de asistencia: de los interrogatorios conventuales diseñados para averiguar las capacidades potenciales del mendigo solicitante de limosna, a la distinción entre pobre inválido (digno de asistencia) y pobre válido (digno de represión). La generalización de las relaciones salariales y la consolidación de una red de servicios universales redujo a la política asistencial, ciertamente, a un rol marginal; o que al menos se especulaba fuese residual. Salvo en casos nacionales puntuales, sin embargo, el conjunto de políticas asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la pobreza jamás desapareció del todo como práctica específica y aislable de las otras políticas sociales. Una serie de políticas transferían bienes, servicios, o directamente ingresos monetarios de manera coyuntural o permanente, a individuos en ciertas condiciones, a zonas urbanas o regiones geográficas particularmente vulnerables o deprimidas. Otra serie de políticas específicas “restauraban” o “promovían” la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo.

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l a i c n e t s i s a a c i t í l o P

l a i c o S o d a t s E l e d l a i c o s a c i t í l o p e d s a m e u q s e s o l e d o d a c i f i l p m i s o l e 2 d o r o d M a u C

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s e l a s r e v i n u s o i c i v r e s e d a c i t í l o P

o j a b a r t l e d a c i t í l o P

l e , s n e e n a o e s i j o d b s a a e l b e e r d e t a d g e u r t n y a d i ; t e i n s c o s d o a n i ó i e s r o m r o a c d r i e t a f c e e a r i c g s n s n n r o a v r o e i r r e e P t s m r m e t a n c e i l b m ú a t p c e r d i u d l a s s o y t s i n v ó i o c r a p c o u / . d y o e s d e o a d d t a s a i E d l m i e s e t b r s i u o S s p

s e e d n o y i o c a e l l e p r m s a e l o e n d e l n p ó i e c d a . z s s i e l a l a a c i r i t e r í a l n l o e a P g s

. o s j o e a e d b l p a a r d t i m l l e a e d e d d o n m o ó t r i a a c r a t d z i i n l o o n c s a l n g e o r d c o e n a d ó i e t s c n a a e t l s i i u d d g n e e r o f R t

l a l i c o e o s r s o o a d p r a e i u t t d i n c u s e b r t u m s s a t e c a , r s e f r o i n d i d a l e s d u o g d s e a . r o i n c a o o i d c i i t a v r s s t á e s e S b g E s o g s e i r s o l o s d e l n a a i z c i o t s a t s s o e . r u o a v g o i t e d s c n e a a d z a i d a v i i v t m c a e e l t l s i o e S c d


Este esquema generalizante debe ser considerado, ciertamente, a la luz de modelos nacionales o regionales diferenciados, en general por los modos de funcionamiento del mercado de trabajo, el carácter de la estructura y la estratificación social de los capitalismos locales, la capacidad presupuestaria relativa de los Estados nacionales, las tradiciones religiosas y culturales, o simplemente los tiempos de consolidación de la política social de Estado de Bienestar. En algunos la regulación del contrato de trabajo estuvo muy fuertemente limitada por sistemas de empleo flexibles y poco regulados, como en los EE. UU. En otras tradiciones socioculturales, los principales mecanismos reguladores del contrato de trabajo provinieron de la entente gremios-empresas (Alemania) o incluso del interior de las propias empresas (Japón). Los seguros sociales permanecieron como prerrogativas de los asalariados en algunas partes, o fueron absorbidos por el presupuesto público y trasladado de una base de cotizaciones sobre el salario a fuentes fiscales, universalizando la lógica de la cobertura (Reino Unido, Países Escandinavos). En ciertos casos la escasa capacidad presupuestaria pública produjo mínimos universales de baja calidad y extensión relativa. Allí donde esto se combinó con mercados de trabajo fragmentados con fuertes porcentajes de informalidad, como en la mayor parte de los casos latinoamericanos, esto dio origen a estructuras sociales “duales” en donde las políticas contra la pobreza tuvieron mayor centralidad histórica. Como ocurre con todos los procesos históricos, una vez identificados los elementos fuertes que caracterizan a un período, la perspectiva de larga duración permite observar una etapa constitutiva, una etapa plena y una etapa de crisis y/o metamorfosis. Aunque hay consenso entre los cientistas sociales acerca de la existencia de un período “Estado Social” o “Estado de Bienestar” hay también, como para cualquier otra etapa histórica, debates acerca de su génesis y su genealogía; acerca de la naturaleza y el alcance de sus elementos constitutivos; acerca, en fin, del estado de su crisis y su propia metamorfosis. Lo que nos interesa es observarlo desde una perspectiva que permita aislar su significación en una historia de la política social. En lo que sigue se tratará de identificar, pues, más allá de las coordenadas espacio-temporales del Estado Social, lo que hay de política social antes, durante y después del Estado Social.

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Política social, cuestión social e integración social Resulta bastante evidente, al identificar las políticas constitutivas del Estado Social, que la política social del siglo XX esconde llaves capaces de contribuir a explicar asuntos clave del capitalismo moderno: los patrones y vectores que constituyeron la integración social de las sociedades salariales, las tensiones y contradicciones que caracterizaron a la cuestión social moderna, las formas de legitimación sistémica y las estrategias de gobernabilidad que tomó el campo de fuerzas “Estado” durante la segunda mitad del siglo XX. La clásica obra de Karl Polanyi La gran transformación puede situarse, en calidad de hipótesis, como punto de partida de este tipo de enfoque34 . Para Polanyi el surgimiento y la consolidación del mercado “autorregulado” moderno en la Inglaterra del siglo XIX, incluyendo la transformación del trabajo en mercancía, estuvo acompañado de un “contramovimiento”, nacido de la propia sociedad, que se manifestó como una autodefensa respecto de las terribles consecuencias del mercado de trabajo en términos de desintegración social: el “molino satánico”. El doble movimiento podía entenderse “como la acción de dos principios organizadores en la sociedad, cada uno de ellos con fines institucionales específicos, contando con el apoyo de fuerzas sociales definidas y empleando sus propios métodos distintivos. Uno era el principio del liberalismo económico, que tendía al establecimiento de un mercado autorregulador, confiando en el apoyo de las clases mercantiles, y empleando en gran parte el laissez-faire y el libre cambio como sus métodos; el otro fue el principio de protección social que tendía a la conservación del hombre y la naturaleza así como de la organización productiva, dependiendo de los diversos apoyos de aquellos afectados más directamente por la acción perjudicial del mercado […] y usando legislación protectora, asociaciones restrictivas y otros instrumentos de intervención como sus métodos”35 . Situando el análisis en la Inglaterra previa al siglo XIX, Polanyi mostraba que la estructuración de un mercado de trabajo había sido conteni- POLANYI, Karl: La gran tr ansformación ; México, Fondo deCultura Económica, 1992. Ver en especial la Segunda Parte, capítulos I (“Molino satánico”) y II (“Autodefensa de la sociedad”). 35 POLANYI (op. cit.), p. 190. 34

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por formas de intervención social tendientes a preservar alternativas da

de sobrevivencia en el nivel local, como las leyes que el historiador de la economía reconstruyó como modelo a partir de la localidad inglesa de Speenhamland. Aunque estas leyes contribuían al mismo a tiempo a reproducir una masa de miserables en condiciones de fuerte subordinación y heteronomía, nunca sus consecuencias serían terribles como las de su abolición, en la década de 1830. En esos años las nuevas Leyes de Pobres contribuyeron, a la inversa que en el período anterior, a aumentar la velocidad de ingreso de los “desafiliados” al nuevo mercado de trabajo en calidad de asalariados, poniendo en acción una vez más los mecanismos del molino satánico. Recién en la cuarta década del siglo XX la autodefensa social se reencarnará en un Estado interventor capaz de maniatar las aspas del molino satánico. La protección o autodefensa social –la política social– y/o su ausencia aparecen así en Polanyi como bastante más que un conjunto de estrategias políticas: un espíritu de época, un principio estructurador, capaz de incidir en los modos en que procede la integración social. Es este mismo proceso el que recibió la célebre formulación de T. H. Marshall en sus conferencias de 1950, que fueron el punto de partida para los estudios contemporáneos en términos de ciudadanía social36 . Para Marshall la ciudadanía en el Reino Unido había evolucionado como un conjunto de derechos expandidos en tres anillos concéntricos, por fusión geográfica de los fueros locales en uno nacional, y por separación funcional de sus elementos en civiles, políticos y sociales, cada uno con su propia lógica. Los derechos civiles, garantes de la libertad individual (libertad personal, de expresión, de pensamiento y religión, derecho de propiedad y de acceso a la justicia), se consolidaron entre principios del siglo XVIII y mediados del siglo XIX: se sumaron el hábeas , la tolerancia religiosa, la libertad de prensa, el derecho al trabajo corpus libre y a la disposición de la propiedad. Los derechos políticos, garantes de la participación en el ejercicio del poder político, se consolidaron entre la Reform Act de 1832 –que aunque no extendiera enormemente la participación política en términos cuantitativos, abrió el monopolio– y las Reform Acts de 1918 que instauraron el sufragio universal.

MARSHALL, Thomas Herbert: “Ciudadanía y clase social” (1950); en BOTTOMORE, Tom y MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadanía y clase social ; Madrid, Alianza, 1998. 36

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Los derechos sociales, garantes de una mínima seguridad y bienestar económicos, del célebre freedom from want [liberación de la necesidad] del contemporáneo Plan Beveridge, proviene precisamente, en Marshall, del sistema de salarios mínimos de subsistencia que Karl Polanyi asociara a las leyes de Speenhamland. Ambos sistemas “trataba[n] los derechos de pobres no como parte integrante de los derechos del ciudadano, sino como una alternativa a ellos –como una aspiración que sólo se podía satisfacer a cambio de la renuncia a ser ciudadano en un sentido auténtico”37 . Si el siglo XVIII los vio “disminuir hasta casi desaparecer”, en el seno de las nuevas coordenadas del mercado libre, durante el siglo XIX las mejoras en las condiciones de trabajo y, sobre todo, la instauración de una educación elemental obligatoria, abrieron el camino a la idea de derecho social como derecho a la “herencia social” o al “grado de civilización” colectiva, hasta que el siglo XX los consagrase de manera definitiva. El principio igualitario de la ciudadanía, contradictorio con el principio desigualitario de la clase social, trabajó así en Gran Bretaña sobre la desigualdad social, sin suprimirla, hasta hacerla compatible en el siglo XX con un “sistema moderno francamente socialista”38. Era la política social, en Marshall, el vehículo de realización de los derechos sociales y de una nueva estructura social de desigualdades tan mínimas como legítimas. En los años ’70 y ‘80 la sociología política sistémica posmarxista identificó la centralidad de la política social entre los mecanismos de producción, reproducción y legitimación de las sociedades capitalistas “tardías”. En el caso de Habermas39, por ejemplo, la política social ocupa un lugar clave dentro de los circuitos que hacen posible la reproducción de un sistema capitalista en el que el conflicto de clases y la crisis ha adquirido un estado latente y permanente40. Bajo el rótulo “rendimientos sociales del Estado” el complejo de intervenciones constitutivos de la política social constituye el output por excelencia del sistema Idem, p. 33. 38 Idem, p. 22. 39 HABERMAS, Jürgen: Problemas delegitimación en el capitalismo tardío (Legitimationsprobleme im Spätkapitali smus , 1974); Buenos Aires, Amorrortu, 1986. 40 Resulta convente recordar que en este libro Habermas complejiza el legado parsonsiano con un aparato categorial procedente de la teoría sistémica que ha trabajado con N. Luhmann. Y que, además, la explicación integra la matriz fenomenológica y la teoría de la acción comunicativa. 37

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político-administrativo cuyo impacto en el sociocultural producirá la ansiada “lealtad de masas”: el insumo clave de la legitimación. La crisis de la formación social del capitalismo liberal –que supone como principio de organización la relación trabajo asalariado y capital– en el momento del capitalismo tardío, puede ser explicada desde distintos teoremas entre los que se encuentra el de la crisis de legitimación. Offe41, por su parte, se aboca al análisis de las políticas sociales entendiéndolas como aquellas intervenciones –dentro del conjunto de regulaciones estatales del capitalismo– abocadas a la constitución del mercado de trabajo, centralmente, a incorporar fuerza laboral a la relación salario-trabajo, lo que el autor denomina “proceso de proletarización”. Las políticas estatales son parte de una estructura política normativa con funciones de planificación tendiente a intervenir en tres áreas cruciales de problemas sistémicos que no se resuelven a través del mercado: la salarización activa, la socialización de los riesgos y áreas de vida que no se encuentran subsumidos en la relación salariotrabajo y la regulación cuantitativa entre suministro y demanda efectiva de mano de obra. De este modo, rechazando tanto los análisis que explican a la política social “desde abajo” es decir como producto o reacción estatal ante exigencias y necesidades de las clases trabajadoras, como las explicaciones “desde arriba” que las piensan en tanto respuesta al autointerés capitalista de valorización del capital, Offe propone la siguiente tesis: las instituciones de política social debe entenderse como un problema interno del aparato estatal abocado a compatibilizar las exigencias de acumulación del capital con los reclamos por mejoras en las condiciones de trabajo y de vida del polo del trabajo. En suma: hacer posible la reproducción del sistema garantizando dosis apropiadas de legitimación. La sociología política posestructuralista, por su parte, muy fuertemente impresionada por las consecuencias sociales de las crisis de las sociedades salariales europeas de los ’80 y ‘90, se centró en la reevaluación de la dimensión integrativa del Estado de Bienestar. Este último comenzó a ser identificado menos con el Leviatán omnímodo y multiforme de la crítica gramsciana o althusseriana que como un “arreglo” de equili Ver OFFE, Claus (ver Contradicciones en el Estado de Bienestar ; Madrid, Alianza Editorial, 1990; y una versión menos lineal en Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations ; Cambridge, John Keane / Polity Press; 1985) of Work and Politics 41

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brio de clases, con un mercado de trabajo absorbente y una capacidad de generación de “ciudadanía social”42. Lo que comienzan a observar las ciencias sociales contemporáneas es la complejidad y la centralidad de la política social en el funcionamiento de las sociedades modernas. La política social comienza a ser percibida, sugeriremos, como un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre sí misma que pautan los modos en que se produce el proceso de integración social, tanto como gestionan la represión y la funcionalización de grupos que representan riesgos o amenazas al sistema. Una intervención de la sociedad sobre símisma , en primer lugar, porque la intervención no está generada de manera exógena a la propia sociedad. Es este un asunto sobre el que es preciso hacer hincapié, dada la superficialidad y arbitrariedad de cierta literatura técnica dominante en política social. Tenga el monopolio, el predominio o una parte residual de las intervenciones en política social, el Estado no es un agente externo a la trama social sobre la cual interviene. Puede ser un sujeto-actor homogéneo o una trama de intereses heterogéneos; puede ser institucionalmente más autónomo bajo determinados regímenes políticos, o puede ser un Estado heterónomo, capturado por actores clave. Como sea, sus intervenciones no son explicables fuera del universo social. El Estado puede (eventualmente debe) ser aislado como institución burocrática, como sujeto y objeto de determinadas relaciones e intervenciones, con fines descriptivos y analíticos, pero resulta absurdo suponerlo en la ontología dualista “sociedad civil- Estado”43. En la prác Ver, por ejemplo, ROSANVALLON, Pierre: La crise de l’Etat-providence ; Paris, Seuil, 1981; y ROSANVALLON, Pierre: La nouvelle question sociale. Repenser l’Etat-providence ;Paris,Seuil,1995. 43 Como se sabe, la separación, profesionalización y burocratización del poder político en “Estado” fue un proceso característicamente lento y singular en Occidente moderno. La visión que separa sociedad civil y Estado fue un útil expediente político-ideológico, primero en la limitación del poder político soberano (y entonces compartido por todos los republicanos), luego en la limitación del poder político sobre el mundo económico (y entonces más definidamente republicano-liberal). El claro predominio de este último pensamiento en las últimas décadas del siglo XX terminó de consolidar una visión dual Estado-sociedad, una vez más, como en el siglo XVIII, teñida de polarización de valor. Ver HALL, John: “In Search of Civil Society”; en HALL, John (editor): Civil Society. Theory, ; Cambridge, Polity Press, 1995. En política social, este dualismo History, Compari son simplificante se plasma por ejemplo en los análisis que perciben al Estado como un agente que recibe demandas de la sociedad, identifica en ella cuestiones clave y luego interviene sobre ella en forma de políticas. También se suele plasmar en enfoques celebratorios de una desestatización de la política social a favor de iniciativas asociativas, que en los últimos años ha habilitado una suerte neo o re filantropización de la protección social. 42

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tica, además, antes del predominio del Estado (nacional) como agente de política social, redes sociales locales, gremios o instituciones asociativas (la Iglesia incluida) fueron los actores clave de la protección social; y todo indica que nos hallamos en un proceso de desestatización relativa de la política social, sobre el que retornaremos más adelante. Volviendo a nuestra definición, la intervención de la sociedad sobre sí misma debe pautar el proceso de integración social. ¿Qué es pues el proceso de integración social? Como se sabe, la pregunta fue planteada en términos de “lazo social” (lien social ) por Émile Durkheim en los últimos años del siglo XIX44. En pleno proceso de transformación de la vida material y de las representaciones sociales, Durkheim buscó los lazos portadores de solidaridad que explicaban la continuidad de la cohesión social aún en el cambio o la aparente ruptura. Los encuentra en el proceso que denomina división del trabajo social . La división del trabajo, además de sus aspectos materiales, implica una dimensión moral , presente incluso en las representaciones religiosas: la existencia de una conciencia colectiva de las interdependencias sociales que se expresa en reglas de conducta surgidas de la cristalización de costumbres y relaciones entre los individuos. Si en las sociedades tradicionales esa conciencia derivaba de la semejanza y la proximidad –solidaridad mecáni- – en las sociedades modernas debe derivarse de la diferencia y la ca interdependencia –solidaridad orgánica . El problema central de las sociedades modernas era, para Durkheim, la crisis moral que se expresaba en la propia inadecuación-insuficiencia de las reglas para garantizar la actualidad del bien común en un mundo de intereses crecientemente particulares, hecho que el francés denominaba anomia ; y que identificaba en determinadas modalidades “sociales” del suicidio. Si sustituimos “constitución moral del lazo social” por “integración social”, esta última aparece como un proceso a través del cual las sociedades diseñan, ponen en acto y gestionan los problemas de su cohesión y sus formas de pertenencia. Para Robert Castel 45, quizás el más fino de todo Ver fundamentalmente De la divi sión del trabajo social (1893); Las reglas del mé sociológico (1895); El suicidio (1897); y La formas elementales de la vida religiosa (1912). Gracias a Florencia Luci (UBA) por el excelente punteo de problemas que prefiguran en Durkheim los debates de la política social moderna; realizado para el seminario Teoría de la Política Social, de la Maestría en Política Social de la Universidad de Buenos Aires (primer semestre de 2002). 45 CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado ; Buenos Aires, Paidós, 1997. 44

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los posdurkheimianos, la integración social es un proceso de inscripción de los sujetos en la organización social por el cual se obtiene no sólo “un lugar” físico y simbólico, sino también el derecho a beneficiarse de los sistemas de protección que salvaguardan el acceso y permanencia de los sujetos en ese “lugar”. El punto central de su reputadísimo trabajo Las metamorfosis de la cuestión social fue mostrar hasta qué punto la coyuntura del último cuarto del siglo XX –la crisis de la sociedad salarial– se asemejaba a la de los siglos XV y subsiguientes –la deconversión de la sociedad feudal– en que los mecanismos estables de la integración social habían dejado de funcionar, sin que nuevos lo reemplazaran, y con masas de “supernumerarios”, “desafiliados” arrojados hacia el carácter de “inintegrables”. La “cuestión social”, así, no fue exclusivo patrimonio de la sociedad capitalista moderna, aunque no se le haya llamado siempre “cuestión social”. Y la política social, quisiéramos sugerir, siempre codificó y reguló las formas de integración, a la vez que gestionó la desafiliación, aunque no se le llamara “política social”46. Entre los dos momentos de desintegración que marcan la periodización de Castel, hubo la trayectoria de la relación salarial, de los márgenes al centro, desde el lugar de sinónimo de desafiliación hasta el lugar de sinónimo de pertenencia. Su trabajo podría haberse llamado “las metamorfosis de la política social”, puesto que la reconstrucción histórica de los modos de integración-desintegración-reintegración ilustran la historia de la política social moderna. Y es precisamente esta dimensión de la política social la que queremos subrayar. Cierto es que siempre parecen haber existido patrones a través de los cuales las sociedades han regulado sus formas de integración y “conjurado el enigma de su cohesión”. En las sociedades modernas la condición salarial, según Castel, fue la forma de expresión dominante de ese patrón integrativo. La política social moderna, por su parte, aparece desde este punto de vista como un conjunto de grandes mecanismos regulatorios de la integración (las formas de organización del trabajo, el sistema educativo o el de salud pública), a veces como sostenes de mecanismos que muestran signos de debilidad (el complejo La extensión del calificativo “social” a todo problema de integración es claramente la universalización del uso moderno del concepto, como propusiera Jacques Donzelot. Ver cli n des passions politiques DONZELOT, Jacques: L’invention du social. Essai sur le dé ; Paris, Fayard, 1984. En ese aspecto “social” no es más ilícito que el uso de conceptos como “feudalismo” o “Estado de Bienestar”, es decir de conceptos ex post con un poder explicativo que proviene de convenciones académicas. 46

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de la seguridad social), a veces como restauraciones de vectores cuyas trayectorias se cortan (las intervenciones asistenciales). Proponemos llamar política social a esa intervención de la sociedad sobre los modos de funcionamiento de los vectores a través de los cuales individuos y grupos se integran, con grados variables de intensidad y estabilidad, a la sociedad. Así, el enfoque de política social reinscribe su tradicional visión del conjunto de políticas públicas “sociales” en una aproximación al mismo tiempo más política y más social. Pone la atención a la vez en tramas, representaciones, funciones, finalidades, incluso en ciertas consecuencias de la política pública, que de un modo u otro reenvían al proceso de integración social. Una amplia gama de intervenciones del Estado o políticas públicas son, de este modo, políticas sociales, aunque no las identifiquemos como tales en la taxonomía administrativa de las políticas públicas. La política de empleo, por ejemplo, ¿es una política económica o una política social? ¿debe priorizar la eficiencia microeconómica o la “inclusión social”?¿debe depender del Ministerio de Economía o del Ministerio de Trabajo, o quizá del Ministerio de Desarrollo Social? La idea que avanzamos aquí es que esos dilemas, aunque son importantes en la medida en que muestran la política del Estado Social, no resultan centrales en términos de qué es y qué no es política social; incluso podrían ocluir determinadas dimensiones analíticas. La política de empleo es indudablemente parte de un conjunto de políticas macroeconómicas, pero enfocada como política social es una intervención sobre un mecanismo de integración social. Volviendo a nuestro esquema, este conjunto de formas de intervención de la sociedad sobre sí misma que denominamos “política social” parece haber seguido, además, un doble patrón, a saber: una intervención , que define los mecanismos axiales o principales del proceso en el centro de integración social; y una intervención en los márgenes, sobre los mecanismos que fallan, o sobre los sujetos que no pueden acceder a la integración a través de esos mecanismos principales. La intervención “en el centro” aparece creando y reforzando los principales mecanismos y vectores de integración. La intervención “en los márgenes” es, por su parte, un patrón de intervención sobre aquello que queda afuera de los vectores centrales de la integración social. Suele cumplir dos tipos de tareas: la compensación para aquellos grupos que no acceden a los mecanismos de integración por razones involuntarias; y la represión para 55

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aquellos sujetos que rechazan esos mecanismos (o que no pueden demostrar fehacientemente lo involuntario del no acceso)47 . Una interesante línea de investigación implicaría rastrear este doble patrón en las sociedades precapitalistas o preindustriales48. De hecho Castel esboza esto, sobre fuentes secundarias, para la Europa de los siglos XIV al XVIII. El doble patrón de la política social ha tomado características particulares en los Estados capitalistas, por las diferentes problemáticas inherentes a la extensión más o menos universal de las formas capitalistas de producción, y por las instancias de constitución más o menos forzadas de la homogeneidad sociocultural del propio Estado-nación. En la Argentina la consolidación de un cuerpo de ciudadanos letrado, saludable, económicamente productivo y culturalmente homogéneo constituyó el leitmotiv de la política social desde las últimas décadas del siglo XIX. La educación básica (laicizante y productivista) y la higiene pública (englobando salud de los sujetos y salubridad del ambiente urbano) se consolidaron así como las herramientas públicas centrales de la política social. En el complejo de políticas sociales que se ha denominado Estado de Bienestar, Estado Social o Estado Protector, es la relación salarial la que se transforma en vector central de la integración social. La política regulatoria del empleo adquiere primacía en la medida en que el empleo debe garantizar una condición social 49. La estandarización y solidificación de los tipos de contrato de trabajo no sólo reflejan, así, las necesidades del modelo de organización del trabajo taylorista-fordista o la reproducción fisiológica de la mano de obra. Tambié n proveen y regularizan formas de integración social, pautas de movilidad individual, patrones de organización familiar, solidaridades gremiales y modos de intervención del Estado. Los seguros sociales no sólo estabilizan el con Como nos muestra Castel, una tecnología sofisticada permite, en diferentes etapas de la historia de Occidente, discriminar entre los no integrados merecedores de asistencia y los no integrados susceptibles de represión. El dispositivo diferenciador ha tendido a desdibujarse bajo el Estado de Bienestar pero nunca a desaparecer; y parece resurgir contemporáneamente en los criterios de focalización de los programas asistenciales y en los debates sobre criminalidad y seguridad ciudadana. 48 Dos trabajos capitales en este sentido son, por ejemplo, el de VEYNE, Paul: Le pain et le cirque. Sociologie historique d’un plurali sme politi que (1976); París, Seuil, 1995; y el de GEREMEK, Bronislaw: La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa ; Madrid, 1989. 49 Ver CASTEL (op. cit) pp. 365-375. 47

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sumo interno y la demanda agregada. Tambié n socializan los riesgos de la vida activa, expresando pautas de solidaridad grupales e intergrupales. Por supuesto que la regulación del empleo preexiste y coexiste con otras estrategias de política social, pero en el Estado Social tiende a a las otras modalidades. El sistema educativo se ordenar en torno de sí orienta a diseñar el ingreso y el egreso de los sujetos al mercado de trabajo; y el complejo de la seguridad social, también llamado salario indirecto, constituye una red de protección capaz de conjurar las pérdidas de ingreso debidas a “accidentes de la vida activa”, tales como enfermedad, vejez o muerte. Es así que los patrones de intervención “centrales” de la política social se han manifestado como instancias de . consolidación de losefectosintegrativos de las relacionessalariales Y los patrones de intervención “marginales” tendieron a ser compensatorios del no acceso al mercado de trabajo , creando integraciones alternativas parcial o totalmente tuteladas. En el Estado Social, la intervención “en las márgenes” opera sosteniendo mecanismos de integración que fallan; y también opera sobre el conjunto de la población que por alguna razón no tiene acceso a las relaciones salariales formales, o cuyo acceso es demasiado tenue para permitir la protección del sistema. Esta última intervención, que por definición es “asistencial”, crea formas de integración complementarias o alternativas a las relaciones salariales. Aunque no podría ser confundida con la otra, muchas veces sus efectos prácticos buscan asimilar las condiciones básicas de vida de los asistidos a las de aquellos integrados por la vía de las relaciones salariales. Desde siempre, esta intervención se ha especializado en la detección y captación de grupos “de riesgo”. Lo que ha cambiado históricamente es lo que, precisamente, se considera “grupos de riesgo”. En la etapa preindustrial estos grupos eran los vagos (individuos físicamente aptos para trabajar pero sin trabajo), inválidos y huérfanos. Para los primeros distintas formas de represión, incluido el encierro, el trabajo forzado o la leva, los encaminaban hacia una opción por la ocupación en el mercado de trabajo. Los inválidos y huérfanos eran objeto de la asistencia pública o privada, aunque en el caso de estos últimos la intervención se diferenciaba para niños y niñas, procurando el “aprendizaje de oficios” para los primeros y subsidiando la dote o abriendo la opción conventual para las segundas. En el Estado Social, que tiene que gestionar el pleno empleo y asumir estrategias de legitimación frente a un electorado universalizado, 57

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aparecen tematizadas las formas y los grupos objetos de discriminación: discapacitados, inmigrantes, indígenas, mujeres. Allí se ha tratado, con desigual éxito, de suprimir las barreras que obstaculizan el acceso pleno a los mecanismos universales de integración o de proveer, en última instancia con formas de integración tuteladas. La tragedia del Estado Social estuvo, probablemente, en la dureza de ciertos nichos de riesgo, y en la reaparición de los “inútiles en el mundo”. Los cambios en las formas de acumulación y en el funcionamiento del mercado de trabajo han arrojado hacia una zona de peligro de desintegración (de vulnerabi- en la terminología de Castel) a crecientes sectores de asalariados lidad precarios y desempleados, al mismo tiempo que se vuelven a endurecer los nichos de riesgo. Los grupos y trayectorias de peligro, cuadriculados hasta la saturación por las grillas posclasistas de la sociología contemporánea (desempleados, desalentados, jefes de familia, jefes de hogar monoparental, jóvenes no calificados, adultos con calificaciones obsoletas, etc.), constituyen el objeto de intervención de una política asistencial progresivamente sofisticada que no consigue ocultar, sin embargo, su carácter de alternativa no deseada, al límite de la estigmatización represiva, sustituto inconfundible con una integración social plena.

La política social argentina en perspectiva histórica Como gustaba esquematizar la antropología estructuralista, hay en las sociedades funciones “permanentes”, estructuras sincrónicas ; y procesos de cambio, estructuras diacrónicas . Hemos planteado unas hipótesis acerca de los elementos clave de la política social: una intervención diferenciada entre centro y márgenes, tres regiones que se constituyen a través de la política del trabajo, la política universalista y la política asistencial. Corresponde ahora darle movimiento a los conceptos, con una perspectiva histórica. En el Occidente capitalista, las tres regiones de la política social moderna muestran tres grandes períodos históricos. Durante el primero, la política social se ordena alrededor del imperativo de expansión del mercado de trabajo capitalista y de homogeneización sociocultural del Estado-nación. La denominaremos política social del Estado capitalista clásico . Durante el segundo, la política social adquiere los caracteres propios a la constitución del estatus de los asalariados y los mínimos 58


universales de condiciones de vida garantizados por el denominado Estado Social o Estado de Bienestar. Llamarémosla entonces política social del Estado social . Durante el tercero, aún en desarrollo, la política social gestiona la flexibilización y precarización del empleo, la transformación de los seguros sociales y las instituciones universales en cuasimercados, y la expansión de los dispositivos de detección de, intervención sobre, y neutralización de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo. Lallamaremos política social del Estado capitalista neoclásico . La etapa del Estado capitalista clásico

Durante esta etapa, la política del trabajo expandió el empleo asalariado en la estructura social mediante vías fundamentalmente coercitivas, creando un contingente de mano de obra disponible para la salarización, disciplinándolo respecto de las condiciones de trabajo, y reprimiendo los levantamientos sociales que expresaban resistencias a las condiciones materiales de la salarización masiva. El Estado capitalista clásico reguló las condiciones de contratación, apuntando a salvaguardar la capacidad de reproducción de la fuerza de trabajo: prohibición del empleo infantil, regulación del empleo femenino, módulos máximos de trabajo horario y semanal, responsabilidad patronal por accidentes de trabajo. Los asalariados desarrollaron, por su parte, dos tipos de estrategias pletóricas de consecuencias futuras para la política social: formas de coalición tendientes a “socializar” los principales riesgos de pérdida de ingresos por accidentes de la vida activa (desempleo, enfermedad, vejez y muerte); y formas de coalición para protestar y resistir las condiciones precarias e inestables de la salarización. La socialización del riesgo tomó la forma de cajas mutuales compensadoras de gastos y prestadoras de servicios a los aportantes y sus grupos familiares. Las coaliciones defensivas fueron la base de los sindicatos modernos, creando capacidad de presión sobre los grupos patronales, sobre los asalariados sin agremiación y sobre el Estado. La política de servicios universales surge de la aparición de campos en los cuales el nuevo Estado-nación establecerá un conjunto de modos de intervención social, que el siglo XX verá transformarse en “mínimos de ciudadanía”, obligaciones básicas del Estado respecto de la población. En la segunda mitad del siglo XIX, en todo el mundo occidental, hay una suerte de “descubrimiento de la población” como aspecto constitutivo y estratégico de las nuevas naciones. Las características culturales y 59

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las capacidades reproductivas, la estructura social y demográfica, comienzan a ser tematizadas en clave de intervención pública. Los sistemas educativos públicos surgen de un proceso de secularización de las instituciones religiosas que incorporó imperativos de socialización en los símbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nación, luego elementos tendientes a adecuar la oferta de mano de obra al mercado de trabajo en expansión. La universalización de la educación pública derivó así en un complejo institucional capaz de transferir un conjunto mínimo de recursos simbólicos y técnicos, homogeneizando tendencialmente la estructura social a través de la relativización de barreras étnicas, geográficas, religiosas y socioeconómicas. La salud pública, por su parte, se despega del dispositivo religioso-asistencial a través de la profesionalización de la medicina y la secularización de los establecimientos hospitalarios. El proceso es desencadenado por la conjunción de varios subprocesos: la aparición de los imperativos de higiene y sanidad públicas en el nuevo mundo urbano en rápido crecimiento, una nueva concepción estratégica de la demografía nacional, y el cambio científico-tecnológico de la propia medicina. Ciertamente, la medicina privada seguirá cubriendo las necesidades de los estratos altos y medios, así como la medicina asociativa cubrirá en algunos lugares las necesidades de asalariados agremiados. Pero una red de hospitales públicos (o financiados por el Estado) y de instituciones de atención especializadas tenderán a cubrir al territorio nacional, proveyendo atención gratuita, secular y de creciente complejidad a los estratos de ingresos bajos o nulos. La provisión pública de infraestructura social, por último, es tan antigua como la existencia de organizaciones políticas. Los imperativos de higiene y sanidad de la salarización capitalista son los que transformarán al desarrollo de la infraestructura social urbana (salubridad, transporte y comunicaciones) en un aspecto clave del desarrollo económico; y por ende de la legitimación política y social del Estado moderno. En los términos que propone Robert Castel, hay política asistencial –“lo social-asistencial”– desde que un complejo de prácticas e instituciones profesionalizadas comenzaron a gestionar la supervivencia, el sostén y la resocialización de individuos y grupos en peligro de “desafiliación” social. La naturaleza de este complejo adquiere caracteres particulares cuando el empleo asalariado se transforma en vector principal en ciernes de la integración social. Desde entonces, dos procesos transfiguran el sentido de la asistencia social. Por un lado el tradicional dispositivo 60


diferenciador entre desvalidos susceptibles de ayuda y válidos susceptibles de disciplinamiento y represión adopta la especificidad de los imperativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de supervivencia miserable de una porción importante de los propios asalariados se transforma en objeto de atención, eventualmente de intervención. Surgen así modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sentido de la alocución “pobreza”; y por la búsqueda y construcción de nuevas “poblaciones-objeto” de intervención. Paralelamente, el dispositivo asistencial se seculariza hacia formas de “beneficencia” no religiosa, y se desliza gradualmente hacia la intervención pública estatal. El Estado capitalista clásico en l a Ar gentina Argentina

En la Argentina, la condición de cambio del trabajo forzoso al traba jo libre vino de la mano de la inmigración transatlántica masiva en un contexto de expansión de las relaciones capitalistas urbanas y rurales. Hasta entrada la segunda mitad del siglo XX, el tributo y los servicios personales que las comunidades indígenas del Noroeste y Nordeste debían al encomendero colonial se transformaron en arrendamientos pagos en moneda o especie a un terrateniente propietario, o en impuestos aun Estado titular detierras fiscales. Lamano de obra flotante o estacional necesaria para las nuevas explotaciones, indígena o mestiza, se obtenía y se retenía con sistemas de trabajo semiservil –el conchabo – hechos obligatorios en la práctica por métodos represivos. El juego de la consolidación de la inserción económica internacional, la expansión de las relaciones económicas capitalistas y la inmigración transatlántica masiva, a partir de la década de 1860, contribuyeron a transformar la división social del trabajo hacia formas de salarización libre en las economías urbanas de manufacturas y servicios50, aunque sólo parcialmente, con Hacia 1880, en la zona pampeana, el mercado de trabajo funciona ya de manera predominantemente libre, con aproximadamente la mitad de los activos urbanos y rurales asalariados en el sector capitalista. La salarización es inestable, cíclica y estacional, porque predomina el empleo ocasional y de baja calificación en la producción agropecuaria (incluidos su transporte y su comercialización), en la obra pública, en el servicio doméstico y otros servicios urbanos, en menor medida en la manufactura. Peones rurales y jornaleros urbanos “entran y salen” del mercado, oscilando entre el cuentapropismo y la salarización. Al mismo tiempo el trabajo por jornal va reemplazando al trabajo a destajo; la remuneración aumenta su proporción en dinero; y los pagos comienzan a hacerse más regulares y periódicos.Ver SÁBATO, Hilda y ROMERO, Luis Alberto: Los trabajadores de Buenos Aires. La experiencia del mercado: 1850-1880 ; Buenos Aires, Sudamericana, 1992. 50

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fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros urbanos del interior51. Al mismo tiempo, la rápida generalización de relaciones salariales produjo el surgimiento de conflictos entre capital y trabajo e intervenciones estatales predominantemente (aunque no exclusivamente) represivas. Los conflictos que la propia época denominará “cuestión social” serán progresivamente protagonizados por los nuevos inmigrantes asalariados, el problema de infraestructura urbana que representan, y su “indisciplina” respecto de las condiciones prevalecientes de salarización52. La “cuestión social” despertó dos actitudes dispares entre las cuales vacilaron la é lite y su aparato estatal: la liberal reformista, dispuesta a negociar una regulación del conflicto entre patrones y empleados por parte del Estado y las leyes; y la actitud represiva, que asimilará esos conflictos con una amenaza al orden social que debía ser combatida a todo precio. Sin embargo, mientras que la primera actitud no se materializará sino marginalmente en las intervenciones públicas y en la legislación, la segunda estará en el origen de instrumentos represivos como la Ley de Residencia (1902), la figura jurídica del Estado de Sitio y la Ley de Defensa Social (1910), las estrategias de las instituciones policiales y penitenciarias. La inmigración le dará además un giro característico al mundo del trabajo urbano: las formas asociativas de protección social. Las propias características del empleo disponible y del mercado de trabajo, combinadas con una oferta nueva y segmentada, hicieron de las organizaciones mutualistas una instancia clave en la autoprotección de los trabaja-

Sobre la cuestión indígena en general ver MASÉS, Enrique: “Estado y cuestión indígena: Argentina 1878-1885”; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestión social en Ar gentina (1870-1943) ; Buenos Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel: “Economía y sociedad en las provincias del Norte”; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso, la modernización y sus límites (1880- 1916) ; Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS, Marcelo: La cuestión indígena en el Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920 ; San Salvador de Jujuy, Editorial de la Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI, Susana: “Ampliando las fronteras: la ocupación de la Patagonia”; en LOBATO (dir.; op. cit.). 52 Ver SURIANO, Juan: “Una aproximación a la definición de cuestión social en Argentina”; en SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La cuestión social en la Ar gentina, 1890-1916 ; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San Andrés, 1995. 51

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dores53. Se manifiesta así un desarrollo, aún incipiente, de esquemas de seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los “riesgos” más acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A principios de siglo, sólo los trabajadores de la administración pública central (militares, maestros y administrativos) poseían sistemas de jubilaciones y pensiones que habían comenzado a establecerse en 1877. Aunque las asociaciones de obreros asalariados y las de origen étnico diseñaron sistemas de protección homólogos a los de la jubilación pública, e incluso de previsión de enfermedades y accidentes, las iniciativas del Estado para darles extensión y sistematicidad encontraron (salvo con la Ley de Accidentes de Trabajo de 1915, que no implicaba aportes de los asalariados) una importante oposición gremial a sistemas que veían como expoliadores y reductores de la autonomía de los sindicatos y sus asociados54. La política de servicios universales, en la Argentina, aparece también vinculada al descubrimiento de la importancia estratégica de la población y sus condiciones de vida. Esta preocupación por la población estaba presente, como se sabe, en las especulaciones de la é lite sobre la ocupación de los espacios vacíos y la conformación de contingentes de brazos capaces de producir trabajo y riqueza, tal y como aparecen en los escritos de Sarmiento y Alberdi. En las últimas décadas del siglo XIX

Entre la segunda mitad de la década de 1850 y fines de la década de 1870 se fueron conformando organizaciones de trabajadores con base étnica o con base en oficios. Contribuían a cubrir necesidades básicas cuyos costos resultaban difíciles de sostener para individuos o unidades familiares con ingresos monetarios inestables, tales como atención médica, provisión de medicamentos y gastos funerarios. Las organizaciones de colectividades cumplían además el rol solidarista de recepción y apoyo de los inmigrantes recién llegados. Las sociedades de base corporativa mezclaban la ayuda mutua con la defensa del oficio y las primeras experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas de estas últimas eran generadas y sostenidas por patrones con ideas filantrópicas u organizaciones laicas de las mismas características. Ver FALCÓN, Ricardo: “Los trabajadores y el mundo del traba jo”; en BONAUDO, Marta(directora): Liberalismo, estado y orden burgué s (1852-1880) (tomo IV de la Nueva Historia Argentina); Buenos Aires, Sudamericana, 1999; y RECALDE, Héctor: Beneficencia, Asistencialismo Estatal y Previsión Social ; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1991, t.1, pp. 107-120. 54 Ver ISUANI, Ernesto: Los orí genes conflictivos de la seguridad social argentina ; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, “El desarrollo de la seguridad social en Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible”; en PANETTIERI, José (comp., op. cit.). 53

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esta preocupación incorpora los dilemas propios a las consecuencias de la inmigración masiva: las condiciones de vida en una ciudad sobrepoblada, la “nacionalización” cultural de los recién llegados. Es el origen de la esfera de las intervenciones públicas universales o universalizantes, dentro de las cuales puede comprenderse la aparición del sistema de educación pública básica y, con el auge del higienismo, un campo propio a la sanidad y la salud pública, diferenciado del mundo asistencial filantrópico-caritativo. Durante los primeros años de la década de 1880 aparecen las iniciativas, las leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemáticas del Estado en la creación de un sistema de educación básica de carácter nacional. La educación básica pública fue presentada como proyecto de ley en 1880 y aprobada luego de un fuerte debate, sumamente polarizado, entre progresistas y católicos. El resultado fue un sistema de instrucción laica y obligatoria hasta los 14 años de edad, que tuvo el doble efecto de sustraer la formación básica de los sectores populares de la esfera de la beneficencia y de la esfera eclesiástica; y de proveer una homogeneidad básica en la heterogeneidad geográfica y cultural de la sociedad de fin de siglo. La expansión de la escolarización primaria fue notoria, pasando de un 20% de la población en edad escolar, según el Censo de 1869, a casi el 50% en las cifras del Censo de 1914. Las tasas de analfabetismo, entre estos dos censos, caen por su parte del 77% al 35%. La educación media pública tuvo desde sus inicios un estilo civista enderezado a proveer los cuadros esenciales de la propia administración estatal. Aunque la multiplicación del ingreso había sido importante, en 1914 sólo el 3% de la población en edad registraba como matriculada. La universidad pública, por último, continuaría siendo un baluarte de las clases dominantes hasta la Reforma Universitaria de 1918. Ambos sectores comienzan a experimentar un proceso de extensión e intensificación del acceso de la población durante los años ’20 y ’30; aunque su masificación definitiva es un proceso posterior, indivisible del cambio en las condiciones socioeconómicas de los asalariados que se produce en los años ’40. Antes que los dilemas de la instrucción, las grandes epidemias –en particular la de fiebre amarilla (1871)– sobre unos núcleos urbanos en rápida expansión determinarían que los problemas de la salud y la enfermedad ingresaran con creciente relevancia a la agenda del Estado, en 64


forma de preocupación por la higiene pública55. Convertida la enfermedad, en particular la de tipo infeccioso, en una “cuestión social”, el higienismo se identificaría con la civilización y el progreso, en una lucha contra los “miasmas” que autorizarían distintos modos de intervención para su erradicación56. Así, la laicización gradual de los establecimientos asistenciales existentes es paralela a los comienzos de la profesionalización de la medicina y de la aparición de la preocupación pública por cuestiones de salud, en particular con el Departamento Nacional de Higiene (DNH). En los años ’30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto en parte privado, en parte asociativo, en parte filantrópico-caritativo. En efecto, fuera de los fondos previsionales que prestaban algunos servicios y de los seguros de accidentes de trabajo previstos en la ley de 1915 pero sólo parcialmente en pie, la Argentina siguió careciendo de esquemas de protección colectiva sistematizada de salud. Las políticas de salud pública siguieron teniendo una modalidad ad hoc , con el Estado coordinando intervenciones en salubridad o control de enfermedades infectocontagiosas, y promoviendo a las instituciones privadas (en su mayoría, una vez más, mutualistas de base étnica) para que soportaran la mayor parte de la responsabilidad de la atención a los sectores de escasos o nulos ingresos monetarios. Ni las iniciativas del DNH para una mayor coordinación entre las instituciones privadas, municipales y nacionales; ni los distintos proyectos legislativos que en la década de 1930 y comienzos de la de 1940 proponían la centralización o coordinación de los servicios sanitarios argentinos tuvieron éxito alguno57.

Ver ARMUS, Diego: “El descubrimiento de la enfermedad como problema social”; en LOBATO (dir.; op. cit.); y “Consenso, conflicto y liderazgo en laluchacontra la tuberculosis. Buenos Aires 1870-1950”; en SURIANO (comp., op. cit.). 56 Ver ARMUS, Diego: Los Mé dicos. Profesiones, poder y prestigio ; Buenos Aires, CEAL, 1981; GONZÁLEZ LEANDRI, Ricardo: “Notas acerca de la profesionalización médica en Buenos Aires”; en SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Héctor: Higiene Públi ca y secular ización ; Buenos Aires, CEAL, 1989. 57 Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: “Enfermedades, médicos y cultura higiénica”; en CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis económica, avance del Estado e incertidumbre política (1930-1943) ; Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos; CARNINO, María Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos históricos de la construcción de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960 ; OrganizaciónPanamericana de la Salud, Publicación nº 27, 1991. 55

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Por debajo del mercado de trabajo libre en expansión y de las redes de protección mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad relativa, en franca continuidad respecto del pasado, como instrumento de política social en la Argentina58 . El pasaje de la caridad de Antiguo Régimen a la filantropía liberal se manifiesta ya, sin embargo, con cierta claridad: una población asistida fijada por un conjunto de instituciones cerradas, la población sobre la cual actúa “la Beneficencia”, empieza a estar definida por la asociación mecánica entre inmoralidad y miseria en un mundo en donde la moralidad y el trabajo son vistos como instrumentos de movilidad social ascendente. Así, el sistema asistencial que dominan la Sociedad de Beneficiencia de la Capital y sus símiles del Interior es problematizado por primera vez en una clave propicia a la funcionalización de la asistencia respecto del mercado de trabajo. El diagnóstico que se abre camino, aunque sin convertirse en hegemónico, es que debía revisarse el singular esquema por el cual la asistencia social era financiada mayoritariamente por recursos públicos pero gestionada privadamente, con niveles altos de personalismo y discrecionalidad, y con formas de control social y político arcaicas. La propia é lite estaba problematizando la disfuncionalidad sistémica y la irracionalidad económica de una intervención que, adecuadamente reformada, podía ponerse al servicio de la formación de un mercado de trabajo más amplio, de mayor movilidad y de mejor calidad. El “cambio de paradigma” enfrentó, sin embargo, una fuerte resistencia en la opinión de una parte de la é lite reacia a desmontar el dispositivo filantrópico-caritativo y/o a extender la esfera de acción del Estado. En los años ’30, sin embargo, la asistencia social sigue transitando el pasaje de una filantropía no demasiado sistemática a una asistencia so Al igual que en el fin del Antiguo Régimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso en tensión los moldes locales de la caridad y promovió formas laicas y filantrópicas de tratamiento de los problemas sociales que la época denominó “beneficencia”. La Sociedad de Beneficencia de la Capital, fundada en 1823, monopolizó la asistencia social pública en Buenos Aires (y sucedáneas hicieron lo propio en el Interior). Sus estrategias de intervención no se apartaron sin embargo demasiado de aquéllas de la caridad eclesiástica, en la medida en que siguieron caracterizándose por la sanción ejemplarizadora (los premios a la“virtud”) o por unainternación en instituciones disciplinarias cerradas quelas constituyó en formas desegregación. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención ; Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, José Luis (compilador): La política 58

social antes de la política social. Car idad, beneficencia y política social en BuenosAires, siglos XVII a XX ; Buenos Aires, Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).

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cial relativamente laicizada y profesionalizada. La crisis económica introdujo la idea de que la pobreza podía ser (también) un fenómeno coyuntural propio a las oscilaciones de la economía capitalista. Se abre paso gradualmente, así, una concepción de la pobreza como situación que incumbe a la sociedad reparar, y una noción del empleo como condición que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia social sigue teniendo el carácter de recurso del que el Estado debe disponer para sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una pedagogía disciplinatoria de los sectores populares, ideada por hombres y ejecutada por mujeres sobre mujeres, especialmente sobre el binomio madrehijo59 . Pero ese carácter coexiste conflictivamente con la preocupación de “administrar una población” constituida como “capital humano”, reorganizando las intervenciones de manera de garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo urbana. En esta lógica, sobre la cual se inscribiría la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del Servicio Social60. La etapa del Estado social

La política del trabajo , en el Estado Social, transformó a las relaciones salariales en un estatus, tendencialmente homogéneo, garante de ciertas condiciones de vida frente a las irregularidades del ciclo económico y los riesgos individuales de la vida activa, incluso habilitante de procesos de movilidad social ascendente. Los modelos tayloristas-fordistas de organización del trabajo otorgaron un lugar central al empleo asalariado en la reproducción y estabilidad del sistema económico. Las políti-

Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesión de asistente social. El control de la vida ; Buenos Aires, Humanitas, 1989. cotidiana 60 Las instituciones públicas y privadas fueron proveyéndose de un “servicio social” que atendía “casos sociales” con un fuerte sesgo de preocupación por la problemática maternoinfantil, incluyendo la provisión de bienes deconsumo básico como alimentos (sobre todo leche), ropa (sobre todo ajuares para recién nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros insumos básicos (carbón, leña), medicamentos y recomendaciones médicas. En menor medida se otorgaban subsidios monetarios, intermediación para conseguir trabajo, obtención de viviendas y detención de órdenes de desalojo, trámites de documentación, etc. Ver TENTI FANFANI (op. cit.); y DI LISCIA, María Silvia: “Hijos sanos y legítimos. Sobre matrimonio y asistencia social en Argentina (1935-1948)”; ponencia presentada a las VIII Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, septiembre de 2001. 59

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cas de pleno empleo tendieron a expandirlo a los últimos rincones de la estructura social. Una regulación tutelar del contrato de trabajo tendió a asegurar la estabilidad de los salarios respecto de los costos de vida, la transferencia sistemática y negociada de las ganancias a los asalariados y la estabilidad en el puesto de trabajo. El Estado reconoció y estabilizó jurídicamente a las organizaciones sindicales, transformándolas en interlocutoras de una negociación tripartita con las asociaciones patronales. Intervino directamente, por último, en la generalización –a veces la lisa y llana estatización– del sistema de seguros basado en la protección “socializada” de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). El Estado los hizo obligatorios regulando el acceso, la composición actuarial y las prestaciones. La política de servicios universales de la segunda etapa implicó una fuerte expansión del acceso, la intensidad y la calidad de cobertura de los sistemas educativos, de salud pública y de infraestructura social. El sector educativo público, expandido hacia la enseñanza media y universitaria, se transformó en un sistema de transferencia de aptitudes y calificaciones, llave de acceso a un mercado de trabajo asalariado oferente de posibilidades de movilidad social ascendente. La salud pública tendió a completar una red de prestaciones gratuitas, desde la atención primaria hasta los servicios de alta complejidad, que elevaron el piso de condiciones de salud de los sectores de menores recursos. El Estado del siglo XX desarrolló además una serie de servicios de infraestructura social que elevaron a su vez el piso de condiciones de vida de la población (vivienda social, transporte público, comunicaciones y energía) garantizando el acceso a la mayor parte de la población, independientemente de condiciones socioeconómicas o ubicación geográfica. Las políticas de servicios universales regularon, así, unos estándares mínimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de “umbral de ciudadanía”. La política social a través del trabajo y la política de servicios universales del Estado Social implicaron lógicamente una disminución relativa de la importancia de las políticas sobre grupos de riesgo. Sin embargo, la política asistencial siguió constituyendo la quinta columna de la política social moderna, convenientemente adaptada al nuevo medio ambiente. La política asistencial se especializó en la atención de aquellos individuos y grupos que por diferentes razones no ingresaban al mercado de trabajo, o que ingresaban de un modo tan inestable o mar68


ginal que la salarización no garantizaba el estatus social acorde. A través de políticas compensatorias se transferían así bienes, servicios, o moneda, de manera preventiva o coyuntural, a individuos, grupos o zonas definidas como vulnerables. Otras políticas promovían las capacidades de sujetos y grupos de riesgo de insertarse de una manera más estable y menos precaria en el mercado de trabajo. El Estado Social en l a Ar gentina

Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones entre el Estado y las organizaciones de asalariados estuvieron caracterizadas exclusivamente por el enfrentamiento y la represión, hay evidencias de un éxito relativo tanto en las medidas de lucha cuanto en los resultados de las negociaciones colectivas61. Estas habrían comenzado a redundar en “estatutos de garantías” que incluyeron el nivel de salarios y otras mejoras, “una nueva pauta en las relaciones laborales”, cuya tendencia central habría sido la negociación. El conjunto de esquemas de seguro social efectivamente disponibles –regulados por la ley pero no obligatorios– continuó estando formado por las cajas previsionales de algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El debate entre Estado, partidos políticos, organizaciones de asalariados y organizaciones patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso respecto de la extensión y la obligatoriedad del sistema de seguros sociales62. El cambio hacia un patrón intervencionista del Estado en el nuevo dominio de “lo social” cruzaba instituciones e ideologías, constituyendo una suerte de espíritu de época, cuya complejidad no se agotaba en las nuevas necesidades económicas de un modelo en crisis. Para todo esto, que se hallaba “en ciernes”, el período 1943-55 fue una etapa histórica clave. En esa etapa cambió la intensidad y la relación entre las dos lógicas de la intervención social, aquéllas que llamásemos lógicas de intervención “en el centro” y “en las márgenes”. Se GAUDIO, Ricardo y PILONE, Andrés: “El desarrollo de la negociación colectiva durante la etapa de modernización industrial en la Argentina, 1935-1943”; en TORRE, Juan Carlos (compilador): La formación del sindicalismo peronista ; Buenos Aires, Legasa, 1988. 62 Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: “Beveridgeen las Pampas: el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la década de 1940”; en X Encuentro de Cátedras de Ciencias Sociales y Humanísticas para las Ciencias Económicas; Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Entre Ríos; Paraná, 4 y 5 de junio de 2003. 61

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consolidó, en primer lugar, un nuevo tipo de intervención en el centro, basada en la expansión de una condición de los asalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condición salarial se realizó fundamentalmente a través de una mayor intensidad en la regulación pública de los contratos de trabajo; del crecimiento de los salarios reales; de la extensión cualitativa y cuantitativa del “salario indirecto” en forma de seguros sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la vía de una relación menos conflictiva y más “protectiva” del Estado en los conflictos capital-trabajo, culminando en una alianza estratégica entre Estado y sindicatos que fue el sostén esencial del gobierno peronista; y que imbuyó de sus especificidades al Estado Social en la Argentina63. Se recicló, en segundo lugar, la intervención en las márgenes, adoptando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada por primera vez en términos de derecho ciudadano y de deuda pública, poniendo en crisis la lógica de legitimación del dispositivo filantrópico-caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distinción entre pobres, la máxima profesionalización en la atención al pobre incapaz o no vergonzante y una división del trabajo con el Estado respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubrió el valor político de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pública continuó siendo paraestatal, canalizándose a través del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal. El aumento del salario real se convirtió en el elemento de transferencia de ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la política social del peronismo clásico. La expansión salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a través de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado; Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working Class 1946-1976 ; Cambridge, CambridgeUniversity Press, 1988; SIDICARO, Ricardo: “Consideraciones sociológicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera ricanos y del Caribe en la Argentina, 1943-1955”; en Boletín de Estudi os Latinoamé n° 31; Amsterdam, diciembre de 1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formación del sindicali smo peronista ; Buenos Aires, Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Estado-sindicatos después de 1955 ver BUNEL, Jean: Pactes et agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine ; Lyon, Éditions du Centre National delaRechercheScientifique (CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritari smo y Democracia (1955-1983) ; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1983; FERNÁNDEZ, Arturo: Las prácticas sociales del sindicalismo (1976-1982) ; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1985. 63

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mientras que el sector privado fue presionado para otorgar aumentos a cambio de crédito subsidiado. Indirectamente, además, el salario real creció fuertemente por la disminución de costos clave de la canasta familiar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios públicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos64. El otro elemento clave del nuevo modelo de intervención fue la consolidación de una fuerte tutela pública del contrato de trabajo. El Estado medió en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la fórmula de la conciliación obligatoria, fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a la dinámica mediadora. Las leyes regulatorias del contrato de trabajo otorgaron carácter obligatorio a las nuevas condiciones de trabajo; e incluso aparece el Fuero Laboral como parte del dispositivo tutelar de las condiciones de salarización de la fuerza de trabajo. De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo menos hostil hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo y su transformación en sociedades capaces de recaudar aportes multiplican y extienden enormemente ese rol. La masiva afiliación de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje básico de la protección social argentina. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la diferenciación entre fondos previsionales (jubilaciones y pensiones) y fondos mutuales de salud y recreación, las “Obras Sociales”. De estos años data además la aparición de las asignaciones familiares por convención co Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955 los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945. Como porcentaje del PBI, los salarios habían pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los sectores asalariados, por último, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas: El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas ; Buenos Aires, Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de la población, notablemente como masificación del ocio. Ver TORRE, Juan Carlos y os PASTORIZA, Elisa: “La democratización del bienestar”; en TORRE, Juan Carlos: Los añ peronistas (1943-1955) ; Tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2002. 64

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lectiva. Hacia el final del período la cobertura de riesgos de la vida activa se había ampliado enormemente (con exclusión del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales. El “sistema”, continuó estando armado en base a cajas autónomas, dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad. La tendencias clave del sistema de seguros de vejez fue sin embargo la aparición de una regulación pública que, a través del Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), garantizó (a) la extensión de la cobertura de los fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneización del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores asalariados; (c) la generalización del criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la retribución alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformación de los regímenes de capitalización en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias65. En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que sólo adquiriría forma definitiva en el posperonismo. Los seguros de salud argentinos se consolidarán en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integración formal alguna con el sistema de hospitales públicos, con un conjunto de normas que otorgarían cierta homogeneidad mínima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentación entre ramas de actividad y regiones. Los cambios del período 1943-1955 fueron clave también en el con junto de políticas universalistas. En la más asentada de estas políticas, el sistema de educación pública, la etapa implicó la extensión y masificación de la enseñanza media y secundaria; y la aparición de la preocupación por estrategias de instrucción vinculadas al desarrollo económico: las necesidades productivas y las lógicas del mercado de trabajo. En salud pública el balance es ambiguo, en la medida en que los proyectos originales de centralización y semiestatización quedan re El régimen de capitalización se transforma en régimen de reparto cuando los fondos que entran por cotizaciones de activos sólo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalización de las cajas y su tendencia al déficit se suele señalar a la inflación, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlación en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadoresactivos. Ver FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI, Ernesto: Maduración y crisis del sistema previsional argentino ; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1988. 65

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lativamente truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector público en salud es intenso. La expansión de la red de hospitales públicos y de su capacidad de atención serán resultado del esfuerzo presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundación Eva Perón. El Estado nacional se mantuvo en estrategias de coordinación suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en atención específica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cambio más dramático en políticas universales provino de la estatización de los servicios públicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones públicas de servicios en las comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y los servicios de energía. Además del impacto en el peso real del sector público sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo un importante impacto redistributivo en forma de universalización del acceso y reducción relativa de costos de vida. El fuerte cambio de modelo de política social se reflejó también en la política asistencial. En los años ’30 era perceptible el avance de una visión que sintetizaba los problemas sociales en una trama única y los ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsión Social, en cuyo artículo primero se lee que “todo argentino (…) tiene derecho (…) a ser reconocido gratuitamente por las autoridades públicas en los actos de desamparo ocasionados por abandono en la menor edad, desocupación, enfermedad, invalidez y vejez”66. El proyecto inicial del Estado peronista fue de crear un sistema público de asistencia a la pobreza que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese directamente a la estructura filantrópico-caritativa. Muy pronto, sin embargo, el grueso de la política asistencial pública se canalizó a través de la Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duarte de Perón (más tarde Fundación Eva Perón, en adelante FEP)67. Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75. Además de las visiones impresionistas de las biografías de Eva Duarte de Perón (en especial ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Perón. La madone des sans-chemise ; Paris, Grasset, 1995) véase GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano: 66 67

Mañ ana es San Perón. Propaganda, ritual es políticos y educación en el ré gimen peronista (1946- 1955) ; Buenos Aires, Ariel, 1993; VALLINA, Marcelo: O Peroni smo e a Fundação Eva Peron. O Longo Braço Do Regime ; Dissertaçáo de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro,

1995; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).

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La FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” – distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser, medicamentos y equipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales – hogares de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a precios subsidiados. En composición de ingresos la FEP distribuía en forma de política asistencial recursos provenientes fundamentalmente del Estado nacional y de los sectores asalariados. En composición de gastos equivalía al de varios ministerios sumados. La importancia histórica de la FEP está, sin embargo, en dos aspectos fundamentales. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindicación del derecho a la asistencia social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de un agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relación FEP/Estado-receptores. En la FEP se combinaba la consolidación de una idea de obligación universal del Estado en la atención a la pobreza con el descubrimiento del potencial político-electoral de la asistencia social. La impronta del Estado Social argentino –una tutela estatal comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales– marcó los modos de integración social de la Argentina en las décadas siguientes al peronismo clásico. Los fortísimos vaivenes políticos de la segunda mitad del siglo, quizás aún más que la inestabilidad macroeconómica, hicieron variar la intensidad y la dirección de esta tutela: los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una “sociedad civil” más fuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha tradicionalmente sugerido. La perennidad del modelo tutelar atravesó, sin embargo, ideologías y posiciones políticas, siendo sus matices más que su espíritu general lo que las coyunturas políticoeconómicas tematizaron. Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento de revisión general de la política social peronista, las tendencias de lo que hemos denominado política del trabajo en el período 1943-55 se consolidaron: un contrato de trabajo pautado y regulado por el Estado según formas fordistas, con un fuero laboral con impronta protectiva de los asalariados; y un sistema de seguros sociales garantes de la estabili74


dad del ingreso, fragmentado según líneas corporativo-profesionales pero unificado “por debajo” a través de la intervención pública. Así, la centralización-semiestatización de las cajas previsionales se produce en 195868 y la consolidación de sus sistema de reglas en 1969; en 1963 la ley regula por primera vez un salario mínimo obligatorio e indexable; y en 1970 se consolida el régimen de seguros de salud de las Obras Sociales69. Significativamente, una regulación jurídica unificadora de los aspectos tutelares y fordistas del contrato de trabajo –la ley 20.744– aparecerá recién 1974. Las políticas universales mantuvieron y profundizaron las tendencias anteriores, ampliando los “mínimos de ciudadanía” garantizados por la educación, la salud y los servicios públicos. Las políti- continuaron ocupando un lugar marginal en el marco de cas asistenciales una economía de pleno empleo y masivamente formal. El aspecto más conflictivo y cambiante en el período 1955-76, con mayor impacto probablemente en los matices del complejo de política social fue la relación entre el Estado y el movimiento obrero organizado. La revisión del lugar clave que esta relación había ocupado en el período 1943-55 se constituyó en uno de los objetivos primordiales de los gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre intentar el desmonte completo de un modelo socioeconómico de desarrollo tutelado por el Estado con aspectos redistributivos favorables al mundo urbano industrial y a la capacidad de consumo de los asalariados; y la revisión selectiva de los aspectos más cuestionables de ese modelo: el elevado estatismo y en particular el poder relativo de las asociaciones sindicales en la macroeconomía y las microeconomías. Esta situación politizó radicalmente al diálogo Estado-sindicatos, en la medida en que estos últimos eran al mismo tiempo los representantes políticos de los asalariados y del peronismo proscrito, partido de oposición mayoritario de gobiernos

Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas públicas: autónomos, comercio e industria; y sus sistemas actuariales, cotizaciones y regímenes de prestaciones homogeneizados. Las condiciones de retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepción de jubilación (cálculo de los montos según niveles de ingreso promediados en el tiempo) fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969. 69 La ley 18.610 determinó la integración obligatoria al sistema de Obras Sociales de la totalidad de la población trabajadora con relación de dependencia, junto con sus familiares directos; y colocó la administración de los fondos en la órbita de las organizaciones sindicales. 68

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civiles y militares. Así, aspectos clave del desarrollo del Estado Social quedaron en el centro de un sistema político extraparlamentario70 . Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradación de las condiciones de generación de empleo y de financiación de la estructura de la protección social. Durante la segunda mitad de los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo, la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los salarios reales y de la calidad de la protección social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país comenzó a abrir paso a procesos “centrífugos” que quedaron de manifiesto en los años ’80. Aunque la dictadura militar de 1976-83 significó un parteaguas en la historia política y económica argentina, los cambios no redundaron en una alteración definitiva del modelo de política social. El impacto más importante se verificó en una fuerte restricción de la influencia sindical en la negociación colectiva tripartita con Estado y patronales que permitió una fuerte caída del salario real, un disciplinamiento represivo de la mano de obra y la intervención del sistema de Obras Sociales. Este disciplinamiento se apoyó en facciones del sistema sindical políticamente proclives a la propia dictadura71 . El disciplinamiento represivo sobre los asalariados se combinó con formas de terrorismo de Estado destinadas a neutralizar la movilización social en organizaciones comunitarias barriales que había sido una característica de los años ’70, a través de la desaparición física (por encarcelamiento o asesinato)72 . Es la dictadura, por último, la que inicia el proceso de descentralización de la educación pública y el de privatización parcial de los servicios públicos. La transición democrática (1983-1991) fue una etapa de crisis abierta del modelo de integración social, de las capacidades presupuestarias Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podían ser convocadas o suspendidas, el balance público inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura macroeconómica, claro; pero también a la coyuntura política o a la relación particularmente buena o mala de esa rama sindical con ese personal público. El sistema de convenciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de procesamiento de conflictos laborales. 71 Ver FERNÁNDEZ (op. cit.). 72 Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver TENTI FANFANI (op. cit.). Paraesto último combinado con el impacto deladictaduraver ROZAS PAGAZA (op. cit.). 70

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del Estado y del complejo argentino de política social; pero la compleja dinámica del sistema político evitó que esa crisis redundara en transformaciones sustantivas. La política laboral estuvo signada por la negociación directa Estado-sindicatos de la indexación salarial en un contexto de fuerte inflación y de convenciones colectivas congeladas. El comple jo de políticas de salud fue el que estuvo más cerca de reformas sustantivas, aunque al cabo de los ’80 esas reformas habían sido sólo marginales73 . Los intentos de continuar la estrategia de privatización de servicios públicos quedaron también truncos. En el mundo de la política asistencial, por último, es donde se registró la aparición de la estrategia de combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria focalizados. La etapa del Estado capitalista neoclásico

Por las razones que reseñáramos más arriba, la economía del Estado neoclásico implicó una profunda reforma del complejo de política social en los países capitalistas. La política de empleo contribuye a reformar el mercado de trabajo garantista de la etapa anterior. De modo acorde al diagnóstico que el nuevo complejo hegemónico neoliberal hace de la coyuntura económica internacional de los ’70 y ’80, las intervenciones públicas se orientan a la desregulación general del mercado de trabajo y la reducción del peso relativo de los costos laborales. Esto implicó estrategias de flexibilización de las pautas contractuales del fordismo, de modo de acompañar los procesos de reducción y flexibilización de recursos humanos en los sectores público y privado. También se plasmó El sistema enfrentó por primera vez la posibilidad de cambios en la década de 1980, cuando empezó a ser evidente el crecimiento de población sin cobertura formal y la situación financiera delicada de los hospitales públicos y de las Obras Sociales (OOSS). El decreto 2.367/86 puso en vigencia las leyes 19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenían como objetivo procesos de descentralización hospitalaria con criterios de organización regional. La ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su parte, tenía como objetivo integrar a las OOSS y al sistema público creando un seguro universal, públicamente regulado, que abarcase a los trabajadores autónomos y a los “indigentes asistenciales”. Pero la mayor parte del proyecto fue abandonada, resultando en un reforzamiento del sistema de OOSS existente. El impacto real de la ley fue sólo la creación de una Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) con el objetivo de administrar un fondo de compensación tendiente a disminuir las inequidades entre OOSS. Por último, la ley de Obras Sociales (23.660 de 1988) devolvió el control de las OOSS a las federaciones sindicales. 73

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en una remercantilización parcial de la cobertura de los riesgos de la vida activa, creando (o extendiendo la esfera) de los cuasimercados de gestión privada y regulación pública de seguros sociales. Parte del mismo diagnóstico hegemónico, sostenido por una trama de intereses y una cosmovisión teórica, aceptado e implementado transversalmente por partidos políticos de origen múltiple, fue la necesidad de reducir el peso fiscal del Estado. Esto dio lugar, en términos de la política universalista , a estrategias de revisión de las competencias públicas de educación, salud e infraestructura social. En la educación y la salud públicas, las estrategias se orientaron a procesos de desconcentración y descentralización, generando autarquía de regímenes y establecimientos en el marco de regulaciones básicas generales. En la infraestructura social básica se promovió, además de la descentralización de la gestión, la privatización lisa y llana de los servicios públicos. Entre la nueva estrategia pública y la dinámica macroeconómica de las últimas décadas del siglo XX, tendió a generarse un mercado de trabajo con fuertes tendencias al desempleo estructural, a la dispersión salarial y a la informalidad. Coherentemente con los cambios anteriores, la política asistencial se orientó a la creación de una red mínima de intervenciones estratégicas sobre los grupos percibidos como portadores de mayor riesgo relativo en la nueva estructura socioeconómica. Se multiplicaron de este modo las intervenciones en forma de “programas sociales”, con objetivos, plazos y financiamientos limitados; con fuertes transferencias de responsabilidad a sectores no estatales en la gestión de políticas. Los programas sociales se basaron en una intensificación de la focalización de la intervención en necesidades y grupos específicos, inaugurando además modalidades de reinserción tutelada de sujetos y grupos de riesgo en el mercado de trabajo. El Estado capitalista neoclásico en la Ar gentina

En términos generales, se podría decir que en la última década del siglo XX se presencia un proceso de asistencialización de la política social argentina. Es decir, hay un cambio fundamental en la intervención sobre el mercado de trabajo, que desregula completamente las formas de salarización y el sistema de seguros sociales, incluso privatizando parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte caída de la calidad de la cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la desaparición completa del sistema de servicios públicos como tales, quedando 78


sólo una laxa y cuestionable regulación en su lugar. Por último, adquiere una centralidad inmensa la política asistencial, tanto que gran parte de la legitimidad sociopolítica del Estado argentino parece pasar a depender de esa política asistencial. Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradación de las condiciones de generación de empleo y de financiación de la estructura de la protección social. Durante la segunda mitad de los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo, la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los salarios reales y de la calidad de la protección social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país comenzó a abrir paso a procesos “centrífugos”. El cambio en las formas de acumulación de los años ’90 agravó y consolidó este proceso en vez de detenerlo. El empleo se estancó, y un proceso de reemplazo de empleo estable por empleo precario afectó a una parte importante de los asalariados; el sector cuentapropista perdió su carácter de alternativa de mayores ingresos y se transformó en refugio para desempleados sin cobertura; la degradación financiera de la protección social abrió paso a una pérdida de calidad de la cobertura y a la privatización de una parte creciente de los servicios; la pobreza comenzó, finalmente, a mostrar caras cada vez más complejas: a la pobreza estructural del migrante interno que no accede a una mayor calidad de vida se agregó la del asalariado desempleado o la del cuentapropista insertado cada vez más precariamente en un mercado en franco proceso de achicamiento; al freno de la movilidad social ascendente se le sumó la movilidad social descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bordean situaciones de exclusión. La política social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos sociales. En ello repite la experiencia de otros países occidentales y agrava además la situación con algunas de sus propias singularidades. Adaptándose a las condiciones de funcionamiento de los capitalismos de fin de siglo, la intervención social del Estado viró en casi todas partes hacia la búsqueda de formas de reinsertar sujetos que habían perdido su calidad de asalariados (y con ella toda forma de protección pública); y/o (según los casos nacionales) hacia la búsqueda de formas de proteger sujetos cuya salarización es de tan baja calidad que ya no garantiza 79

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el acceso a una protección social abarcativa. En Argentina se verifica, también, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una sociedad salarial a un Estado que sólo compensa parcialmente la degradación de aquélla. En los términos propuestos, a la degradación propia de la relación salarial como vector de integración social sucede la deconstrucción sistemática del complejo de intervenciones en el centro y la multiplicación, bastante menos sistemática, de políticas en las márgenes. En el ámbito de la política laboral , la ley ya no garantiza que una relación salarial formal esté organizada de manera de proveer los ingresos monetarios mínimos para la subsistencia del asalariado/a y de su grupo doméstico. Las leyes de empleo de 1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mínimo, al sujetarlo a una negociación colectiva macro que culminó en la práctica en un congelamiento de los mínimos para toda la década. La tutela contractual homogeneizante de una relación salarial estable dejó lugar a un paraguas jurídico laxo, bajo el cual conviven contratos enormemente heterogéneos. La flexibilización contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos procesos productivos, redundó en la Argentina en procesos de precarización laboral74 . La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo, habilitando la creación de nuevas modalidades de contratación temporaria que flexibilizaron el modelo único de contrato de tiempo completo y duración indeterminada. Esto tuvo como consecuencia que una gran parte del nuevo empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto Interno que se registró desde 1991 se realizara en modalidades temporarias de contratación. Al mismo tiempo se transformaron los módulos de cálculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad en la asignación horaria de tareas a los asalariados. Esto redundó en una reducción del costo salarial total, en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas (horas adicionales a los máximos establecidos por la ley). Por último, la ley creó el primer sistema de seguro de desempleo, administrado por un Fondo Nacional de Empleo, pero limitando su extensión a los asalariados formales del sector privado, lo cual determinó que su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La ley 24.028, aprobada simultáneamente, modificó además el régimen de indemnizaciones por despido limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones por accidentes de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con las leyes 24.465 y 24.467 de Empleo de Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs), que flexibilizaron aún más las condiciones de contratación y de despido, regularon un período de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por empresas. Todo esto se hizo fijando un umbral de empleados alto (50) para la adjudicación de la categoría de PYME, y por ende alcanzando estimativamenteacerca del 65% del total de asalariados. Inmediatamente después la ley 24.522 o Ley de Quiebras creó la figura de un “convenio colectivo de crisis”, autorizando a suspender las normas públicas y a renegociar las condiciones de trabajo en caso de concurso preventivo de las empresas. 74

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La aparición de las curiosamente denominadas “políticas activas de empleo” por parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y municipales completa esta transformación. El achicamiento del mercado de trabajo es tal, que se trata de crear instancias alternativas de obtención de ingreso monetario75 . Esas instancias revisten para sus receptores el carácter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean presentadas como programas asistenciales de tipo workfare , es decir subsidios a desempleados con contraprestación en forma de trabajo. La creciente extensión e importancia política de estos programas da cuenta de las profundas modificaciones de la estructura del empleo en la Argentina. Completando la mutación de la política social, a los cambios en el funcionamiento del mercado de trabajo y en la política laboral se sumó la transformación sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema previsional76 y el sistema de seguros de salud77 , principales componen La más importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de 2000 con el Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco Mundial), yconsucedáneosprovincialesdeloscualesel másimportante,cuantitativamente, es el Plan Barrios Bonaerenses de la provincia de Buenos Aires. Estos programas prevén la financiación de la mano de obra para trabajos de relevancia comunitaria (infraestructura vial, sanitaria y cultural de barrios vulnerables, así como emprendimientos de asociaciones comunitarias locales), fijando criterios de selección de beneficiarios (desempleados, jefes de familia o con personas dependientes a cargo). Funcionan como contrataciones temporarias de muy baja remuneración, sin protecciones sociales adicionales, administradas por el Estado nacional e implementadas por provincias, municipios y organizaciones no gubernamentales. 76 En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividió al sistema en dos partes independientes: una privada funcionando según criterios de capitalización y una pública para administrar el sistema tradicional. La parte privada se conformó con un conjunto de empresas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones previsionales capitalizándolas en fondos de inversión y compitiendo entre sí por la rentabilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos fijados por la ley. El ANSeS (Administración Nacional del Seguro Social) por su parte, continúa administrando el sistema público de reparto. El criterio de prestación jubilatoria cambia sustancialmente en el sistema de capitalización, puesto que se elimina el componente redistributivo que, aunque marginal, caracterizaba al sistema público de reparto. En efecto, en el sistema de reparto, la prestación jubilatoria se calculaba en base a un porcentaje indexable según el costo de vida de los mejores salarios de la última etapa activa. Esto implicaba una reducción relativa, en la etapa de retiro, de las desigualdades de ingreso de la vida activa. En el sistema de capitalización la prestación jubilatoria depende estrictamente de los montos cotizados y del éxito de los movimientos financieros de la AFJP, lo cual tiende a plasmar más fielmente en los montos de jubilación la estructura de ingresos de la población activa y las coyunturas macroeconómicas. 75

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tes de la seguridad social argentina, fueron parcialmente privatizados y sus componentes de redistribución intergeneracional o intersectorial severamente restringidos. La seguridad social ya no tenderá a homogeneizar la condición salarial entre los extremos, sino que reproducirá en la calidad de la atención de salud y en las prestaciones de retiro el éxito relativo de cada individuo en los ingresos de su vida activa. Las políticas universales del Estado argentino acompañan también la tendencia. El sistema educativo público sufre hace bastante tiempo de una degradación de la calidad de la enseñanza en sus tres niveles. Este proceso revela irracionalidades sistémicas que son incluso independientes de la variable presupuestaria. La descentralización hacia el nivel provincial del nivel secundario, sólo parcialmente acompañada de transferencia de recursos acordes, ha agravado la degradación. La tendencia a una educación de calidad diferenciada entre sector público y privado es visible, y está sólo frenada probablemente por la relativamente baja competitividad que ha ofrecido hasta ahora la enseñanza en el propio sector privado. La racionalización de recursos que encubren los decretos de Hospitales Públicos de Autogestión, llevando en muchos casos a los hospitales públicos al límite de la pérdida de la calidad de gratuitos, completa la nueva estratificación de gasto y calidad de prestaciones78 . A través del decreto 2.284 de 1991 se inicia un proceso de desregulación de las Obras Sociales (OOSS) que culmina con el decreto 9 de 1993, destinado a permitir la libre elección de su OS por parte de los asegurados y limitando las restricciones a la libre subcontratación de servicios por parte de las OOSS. El objetivo de la reforma era eliminar gradualmente la relación entre OS y federación sindical, forzando la creación de un conjunto más pequeño y homogéneo de prestadoras semiprivadas de salud que integre a las OOSS y las empresas de medicina privada. El resultado fue un aumento de la fragmentaciónsistémica, enlamedidaenquelasOOSSadministranunsegurodesaluddesfinanciado por la dinámica del mercado de trabajo, mientras que las empresas de medicina privada venden libremente servicios en el mercado de consumidores y al mismo tiempo a las propias OOSS. 78 El decreto 578 de 1993 reglamentó por el funcionamiento de los Hospitales Públicos de Autogestión (HPA), que habían sido creados por leyes nunca reglamentadas de los años 1971 y 1973. Los HPA continúan funcionando en la jurisdicción originaria (provincial o municipal) pero con administraciones autónomas capaces de gestionar con un criterio empresarial los aportes presupuestarios que les asigne su jurisdicción (de acuerdo a un cálculo de rendimiento y tipo de población asistida) y los ingresos que el propio hospital facture. En efecto, los HPA deben brindar atención médica a toda la población y, en forma gratuita, a los pacientes carentes derecursos; pero están habilitados a“facturar prestaciones a la población con cobertura social”. El modelo de los HPA enfrenta sin embargo graves problemas para consolidarse, dadas las dificultades de pago de las OOSS y la baja capacidad contributiva “voluntaria” de los usuarios. 77

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Como tendencia general, el aspecto asistencial de las políticas sociales ha pasado a ser el ámbito fundamental de las nuevas formas de intervención social del Estado argentino durante los años ’90. El Estado argentino ha optado políticamente, en el contexto de sus opciones de gobernabilidad (alianzas, límites fiscales y elecciones de política económica) por multiplicar y –recientemente– sistematizar los programas que brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y empleo temporario. Estos programas han tomado una creciente centralidad, al punto que se asocia –en el discurso mediático, en la práctica estatal, en los diagramas burocráticos, en los usos de las organizaciones comunitarias, etc.– “políticas sociales” a programas y políticas asistenciales. Si la desregulación que demanda el capitalismo posestatista diluye una parte importante de la fuerza integratoria y de los parámetros de protección que brindaban las relaciones salariales, la degradación del empleo y de las condiciones de vida de un sector importante de la población potencia a la vez las necesidades de intervención asistencial del Estado. El resultado es una “fuga” hacia formas masivas y sistemáticas de asistencia social descentralizada en niveles subnacionales, semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y comunitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF o “Banco Mundial”). Los organismos multilaterales, claro está, aparecen con el doble rol de posibilitar el financiamiento de una parte de la intervención social del Estado nacional y de condicionar y monitorear las formas de esa intervención. La política asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la filantropía o el clientelismo, pasa a ser sinónimo de eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos, y de justicia distributiva en el plano de la legitimación de las formas de intervención del Estado. Una visión de conjunto

Los cuadros que siguen resumen esquemáticamente el interjuego de las tres regiones y los tres períodos de la política social moderna en los países capitalistas.

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l a i c n e t s i s a a c i t í l o P

e d l o a j i a c r b a a r s p s t a a l l l n o y e e v ó i s a i d d t e c i l n s n . a s o ó a i a z o i ó d i i c d c r p a i s n a n s a i r l n u a e a a d t c u l s c s p a i e m e o s d e x s S l a a d e a

. o c i s á l c o e n o d a t s E l e a n d c ó i a i y s s r e c l á a l u a t a s b z s d i c i a s c r n e u u l e l e r o a v ó t i n a n s i e s c g o s n e i n a a o u c o . l c a ó r d i s n f e s u m c a a e t n o d o a v d i v i s i e u t r h c r E i l e a e c c y n t a v e u ó l i n c d n r d e s r e d i e e s ó d e s d o a o i a n e z e y r c i , n e n v l d g . a p l i o o d ó a z i i i t a o a a c i l r s t i g a c a c c e i a r s e c a e u n s n s d i e t á n z l a e t R t i e . á l i í p t o r c l u n b i d s a i i a m c c m s e o l l i i s i s i a e l o e a P u i t f a g d b r i s c n c c o s c i n ú u e o e o o e r e l a S c s n P d p S t s t i p e a s n c d o l e ó i s n a c o o a u c d t u d m a c a t d a c a s y r o l t E o r r e e s , n p j s o l d m o e a e a d c r t i e o d b s a d t v . s i a l l r l a n o o t a . a e r n i l i d o m u j t m c e ó r a a i z o a i o u r t o c m s t a f s d b a a n a m p E n r s i c a e l l a a r t s e c i t e n p l r i e t í a e l n i t l e e g í a e r d o g c l i o d a s i o P e a c m p n s z o a d p d ó e r s v s i i o s y . c t e s e a o a n u o s d d a r e f c e a j l r r i i l b s t a a u g u í d u o l a b l g n g o g a e r e e o r e e e m P t d R t d S p r e u q s a 3 s t e o s d i o s l o o r o í o a c d t r d i L i a e s a t p á P s a l u E c c C

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, s n a e e z n . e s e r o i s o o s b n j b o t e l a l e s e o ó j i e e a b p i d r c a a u c s e r n r g a t e o o i n s d s ) e y s c i n e l s s b s n o s d a e ó o a a e i r o i r s r u u n o c m e o a t i r o u d f s d i t a s o a i c c e n r i s c v a a g n v n u i t b r s y u o a r o d t a a e r r o n i e t e P ( s m c i s h r m , s a a e o c t m i l n d e a t o b e l s i u d ú m s g p a l n e . t r e e d y r c . d u o u e i l r e a l o c r s e i i t c e a d s d s o d n p n á i d a t e a s a b a s u , t o d z i s s l i E i l a c a n c y d o l i i a i v i e l e v c s a r o r r o t b s r r i e e ú d a p S s e v g o i p e n a p . o r o n n m u / o e u u e y ó d t s t i n d a a c o n n c ó d t d e i ó s u n r i a a a m c i E t i s c c ó a i s u l d d n t c e u i i e d a r a s a s c e t r p e b r b e f r r x e s o i u u n n E d i C s p i s d a l . s o o r o s j d o e a u a e d b g n l d a e a a s z i p s r i v d e e t i t m l d n l e a a e a l d t e o y s d i e d a e e o c d o d a n m o e l m l s o ó e t r i e t o o p r s a a c i d g r a m s s n s t d a z e e i l . n i l a i l e z r n o o e s o e c s a i s d l n d v a l n g i e o r n l n t l e o m c o ó p d c i e e ó i r l e c o n a e c d f d a o a d a ó z e c z s i i s s i l s r e c t l a a l n a e t a e u t . c a a l l s r r a r i i i i e a t r u e v i e í d i d n a l n g b c t l r n e e o e a o o c e o P g s R t f G s c a

o l d a i a t c s o E s

Problemas delapolíticasocial en laArgentina Contemporánea l e n e s o a , a . l s l o j d e e e a a l l d d a b e e i e d t a n c n y r d s u o ó ó t t i s i e o e c s c n i d n d ó a a a n a i ó c i c i i o c i d l m c f a m i i d l r a p z s e a i r i o a l t g n c l d d s r e a n e u o o i e r t c r o p m e n M p i f r m . s e s s s a a a o d c c c c i i i i l s l s l l b o b o b b ú s ú v ú : y ú e p e p p a n p c c s o s u s i ó i s a r i a n i a s i o t á i p s c c s c c b e o i n e n n l l g e e e d a a v t t e t r i e r e e l e c d p o p p o e s v n d s m a . m m s o ó f a l i o o o r n c n n c c c e ó ó u i s n . i s e s s t d c a a a c c u o l l l f n a n u a d z e n z ó e e r ó i i a i i l l d c d e c d t s a c r a a e r r n c t n d e n a t a z ó ó ó i r n u m i u n i i t l f i s s a s n e a d e i i i s c c v e s i v s v a v s i e e e e e u e n e r R d d R d c R e d p a l e e d d y y r o o e a a a l d ) g d d a p s i a u e a c l v l l v r m i e a n a e e i r l s d e c y . m e p l e l a o o d n s d n n a i , ó l ó u u s a s a i t c i r o t c c a o e a r s a a p g o i l t d s u e r c n u t n e g g . n n i a g n u r ó j e e ó c e o s e i i i ( r d s t l d c c s s n o o e s b l e e . e n a d o z ú d g t d i e d ó l d p n a i i a r e n e d a a t d c n d o d c e u n a i a t l s z a r r c r ó s c i e i c u c a o a a l c u , r t i c c r a j m m r a i i e l i t b t a r t e v s s u i í í i e a b o l l x m b f g e o t e o a c a u e r n o l P t i P f R c a l c r

o a t i s c i s l o á a l d t c i a t p o s a e E c n

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Luciano Andrenacci

La política social moderna en la Argentina no fue una excepción a estas etapas, aunque presentó singularidades, como cualquier otro caso nacional. En el cuadro que sigue se presenta un esbozo de estas especificidades, partiendo del marco de periodización que sugerimos.

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Problemas delapolíticasocial en laArgentina Contemporánea l a i c n e t s i s a a c i t í l o P

s e l a s r e v i n u s o i c i v r e s s e d e n a o c i i t g í l e R o P

a c i r ó t s i h a v i t c e p s r e p n e a n i t n e g r a l a i c o s a c i t l 4 í o o r p a d a L u C

s o l e n s y d a . l ó a s a i o s i a l e i e c l o c l c a e v d y n a z i i n d t i e i c e e r c l d u s v i n a a a i f l i o e v q d u c p t o i e s n f n c r s i i s o n r e a a e S p d a c e c b

a l l s a i a e a i e d c c s y d n e n o s e s r , l ó a s e e i a n o s f e s r i n . c e u a c s n o u o a t s z i n i d z n i e i e a c e c n v o i t t r i t r i e a a s t b v u b t y u j i r d t o s s n e e o n u i E a e d s c i s s p

a s n a n e r . o t ó u r i c n t o c e a r a i a i r e r z c i d e u o i b s l n t d o p a á c i e i t b n c u u p . c s ó a i á o s r n t l n c y e s r n ó l a e a e t i a n e z s i c a e d b i i o r a e d s i d r f c c n n e a n o u ó n u e i i m s c o e e d g s t v e r d e o n n a n r d e y . e ó a m a m i i l a t s p l c a n o c n x e i i e m ó h e a l m i d i c e b e n c e y u c l n d e e a ú r d l d z b ó p o o a c e i i s a l r t i c e c o d n r n a a v u s p d t e n u e á z i l l i i r o r t a a u i b o a a c s s m e r c l s v l i i e a g l a e l e o f u p i i c l r o b o c c c o s ú r e u e o r e m o S i s p P d S r s p

l e s . r e a s . a , c a o d l i c o v t p a i i a í i d s a e l t c a c á c t o t m i n b l n s e p u i t d l E b e v s a i e o ú o l i s d r p m r e a p c . p l o r l e n s d t s a c o ó d u e e t a p n i e l r n r d i e s o i t u a a e u e s d l t t c n c d e a m c n a a i t e u e n n s d z i s t r i e i l d v n t m e a e c t a s a s a e e t n e r c n r o n r e i a c e i r e l s a p f v r a n m i m i b l n o o n i / d e t ú a u d e s n y u p e s d a e d o a r n n a n d d v p ó i ó i n a , s a i i t o i s ó i n m c i o d n a a c o o t c i d a c p a s i i d v t a p u a e t b r s e r x s e e r d d u E e a C s E S g p

a l a r l s a e e e o z d d i e s t d d a s a d a n z l o e r m a o t n r r e y u g o d n o a u o j i e s e f i c f g a a c o r i s a a b r m v e l d a i a e a l e t t r n e t t m n a n e n d i e l i l o c d c e e n p i a o m i s a d u c s a d i c u a s s s . m n s a e i i á c e s a d i d a o t n b e c t t s . í , l í n e l y a n a s n r ó i o i e i , o e m e ó c b d l s i P c r a o a o m n a c a b t s t ó i u c s s i a d l e t u . s i i c l E l d n c o o o a a a d o o j j l r l i r o s a o e a u u t u c r n b n b g t r g n p n a u o a a e e o o e u R c r r C r t m f t S m p

s o d o í r e P

0 8 8 a t 1 ( s i l o o ) a c d t 3 i i a s 4 t p á s a 9 l E c c 1

. s o o n j e a r n o b u s e u l a g s e e r l a p t s a s l n a e e l e e m e s n e m e t d r o d d e i l e u o c a f n a d t s e ó a n m s a i m . l n o o r c t r o e t o g e i i a o s d s l a a c f i z r a a i s p t i i d l s i r d l n l a e a y l m n e r l o o e a e d a , c s o i n n r o l n c n s a ó a e e n o s i l e ó g a s d c i s a l l i s o c e a p n l v . e a d s e s ó z a e e d e i i e s d c t l s r r p n a n a a e a a , o c c r e l i o l i i i i l e l d c a t i c r u i u í d b n l a a g c l m l n e e ú o e o a a e P r m R t p G s s f

l ) a 1 i c 9 o 9 s 1 o 3 d 4 a t 9 s 1 E (

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Luciano Andrenacci

. s e e y l d n e e a o n d d n i c e c ó l ó i n ; u a s i s o e a i c s ó q l c n o c e s a i s o n e a l v a c c n o i z a s a d s i t i d e i o l a m s o c l n t i c a e a c d v i s p a z i s i i a l n i i r f i c o r n l b t l t i a é l t s l s g e i i a e t p a t j u s m b o c s u a r s e o t c i á b o s o o o u M m p s f o c s s b d n p e a c i s í f

. a y e n d a a . s c o o d u n c i e t i a l v s i s n n a n m b t l e . c e á o a i ú i i e e b c l s e s p d l d n c b e u n m e a n s e a t a a i ú n d o i n s l a c ó e c c o o e i s i p i e o d , r c a a s n c s c s u t d a p a c a t u e i l i m l t n a n i e x s i i c r u e d a a f s n t d a i t ó g l s i u i s l c t e e e i a r n c c r e n s i a d u t a u í i t i d j e l v s a n r c i e o e e p o l r t n a o d d d r t r m s u r t a p t i n t e a o d n p n i e n o l a n g n c a l r s i z ó e f o a a a i u i e c s l l e n a u c c c n i a e r l q m , n n a ó v c z i l r e e s e u i i o l n s c e a d d y e d t a a d a d r s a t s u a a o d t o m n n a t o z i l i ó , x n i a l e e z c o t c l i e a i n s i a l a r d e m c t t i b i v a n n s c o g v u n v r i l c e a r a e o e r o a o r R a D h p f s c S p f g c l y e e e a d a d d e d a o l a m d s a r r a c d o v i i n t u o y a a t t f r s l c ó r i o á r o n c e n p y e a m c e l e n o a b l y c e p o o m d o a ó n d t u i l d c v u t . u n m ó n l a i i s n a g a l e t o e ó a n c l u a s a i u r e c e s t ó e n a l c g e a e i z e a t a a c d o n l p i i d a e n a c d l e d r c r c l d d o m u t u a n n e n e n i j c ó v s a a m a e g ó c d e n i e , i i o . e r o e e b a t l d o b r l c a c r c a a s n d d s l b a i p a i e e m , r r s e n a z e a ú t s c l c g t d a i ó d i l l ó . d r p o e o e i l i a e n p a e e s d t y a t s d d d o o d c a a s u n o m n n i a a r i l ó i z c e t a g s c p a c o g s i i ó s a o a i a l c c l c d e s i r n r i a a c c a a s j a e i a t m i i g e e r l m i b u i c a t t r t i n r r á v í í d b e o n r a n m s c u l l x l e f e g s n a e i e e r e e a o o r u n o l o o P t c i d m l P f t s c R l d r p

o a t c i s s ) i l o á a l 1 d t i c 9 a t p o 9 s a e 1 E c n (

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Recapitulando Hemos ofrecido aquí una breve sistematización de una parte de la producción bibliográfica histórico-conceptual de la política social moderna y la política social argentina. Además del interés de contribuir a la discusión en el campo de las teorías de la política social, el espíritu que anima estas notas es subrayar la importancia de un enfoque que reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organización de las sociedades contemporáneas. Este reconocimiento es tanto más importante en el caso de intervenciones que revisten la dimensión socialmente estructurante de la política social. La política social es demasiado frecuentemente entendida a través de dos visiones polares que vacían la complejidad de sus clivajes. Una de ellas parte del aislamiento –siempre caro a economistas y politólogos, ahora novedosamente también a sociólogos y antropólogos– entre Estado y Sociedad Civil, presentado como estrategia conceptual a veces, como visión del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de las configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la política social como un conjunto de unidades aislables de las tramas que las cogeneran y explican sus efectos. Reduce la política social a un conjunto de herramientas técnicas de gestión compensatoria o reparatoria de las consecuencias del funcionamiento macroeconómico. Limita la discusión de la política social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el diseño y el financiamiento de las intervenciones públicas. La otra visión simplifica a la política social desde el otro extremo. La concibe (como concibe al propio Estado) como mecánicamente dependiente de las estrategias de legitimación socioeconómica del modo de producción capitalista. La reduce a un conjunto de herramientas de funcionalización económica de sujetos, disciplinamiento de grupos de riesgo y neutralización de conflictos sociales. Limita la discusión de política social a la identificación del modo en que ésta responde (de manera inmediata o a través de la coartada conceptual de la “última instancia”) a los imperativos de reproducción sistémica. Reconocida la complejidad de sus clivajes, la política social ofrece un espectáculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los modos de integración social en cuya trama la propia alocución social adquiere sentido. Como ha demostrado convincentemente la sociología moderna, esta trama está fuertemente determinada por los modos que 89

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adquiere la división social del trabajo: en las sociedades contemporáneas, por las formas de empleo y salarización. Alrededor de estas se tejieron los regímenes modernos de política social, tanto para bien (en sus modalidades integrativas) como para mal (en sus modalidades represivas). En el mundo contemporáneo, la pérdida de fuerza socialmente estructurante del vector de salarización y las formas que adquiere la política social muestran otros patrones de integración social. Asistimos a un proceso centrífugo cuyo resultado es la fragmentación de esferas de integración social progresivamente segmentadas, cuyos límite ilustran las ideas impresionistas de “autosegregación” de las é lites y la “exclusión” de los grupos sociales con problemas socioeconómicos. El enfoque sugerido permite, por último, abordar el estudio de políticas sociales desde una óptica más abarcativa que, lejos de invalidar al análisis clásico de políticas públicas, apunta a criticar sus versiones más empiristas y esquemáticas. Las relaciones entre integración social, cuestión social y política social, reconstruidas históricamente, ayudan a distinguir analíticamente cómo se constituyen centros y márgenes de una formación social, así como entrever aspectos esenciales de la dinámica sistémica. En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aquí es contribuir al debate que los cambios políticos recientes han abierto, resaltando la importancia de un enfoque global para comprender desde una mejor perspectiva las características, los problemas y los potenciales caminos futuros de la política social argentina. Buenos Aires y Lima, enero de 2005

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La invención del desar desarrrollo social en la Argentina: historia de “opciones preferenciales por los pobres”79 Sonia Álvarez L eguizamón 80

En este artículo analizamos las transformaciones de las formas de gestión de la pobreza y las representaciones predominantes sobre ella en la Argentina en los ‘90. Durante ésta década los Estados latinoamericanos experimentaron profundas transformaciones derivadas de la aplicación de las políticas del Consenso de Washington. Esto supuso una recomposición entre los vínculos del Estado, el mercado y la sociedad civil que se vieron expresadas en las nuevas orientaciones asumidas en las políticas públicas y, en especial, las políticas sociales. En estas últimas, emergieron nuevas forma de gestión de la pobreza a través de las denominadas políticas de desarrollo social como forma predominante de intervención social sobre un mundo cada vez más creciente de pobres. El Desarrollo Social es la materialización, a nivel de políticas sociales nacionales, del discurso del Desarrollo Humano y constituye un nuevo arte de gobernar81 de los organismos supra nacionales de “promoción del desarrollo” sobre los pobres del mundo y sobre los países pobres. Implica una ruptura con las anteriores formas de gobierno y una nueva estrategia cuya dirección requiere de diferentes dispositivos de intervención y cuyo objeto dice ser el “ataque” a la pobreza. A este nuevo Este artículo es parte de los resultados de la Tesis de Doctorado en Antropología Social y Cultural de la Universidad de Sevilla denominada “Políticas asistenciales, pobreza y representaciones sociales” defendida en marzo del 2003. 80 Universidad Nacional de Salta (UNSA), Argentina ([email protected]). 81 Los “artes de gobernar” serían ciertas virtudes, habilidades, mañas, distinciones, conjunto de reglas, dispositivos para influir sobre la vida de los otros, para gobernarlos, ver FOUCAULT, Michel: “La gubernamentalidad”; en FOUCAULT, DONZELOT, GIGNON y otros: Espacios de Poder ; Madrid, Ediciones de la Piqueta, 1981. 79

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“arte de gobernar” lo denominamos “focopolítica”82. La aparición del Desarrollo Humano implica un quiebre con los artes de gobernar anteriores. Este es el fin de la era del desarrollo, nacida el 20 de enero de 1949, cuando asume el presidente Truman en los Estados Unidos, fi jando la hegemonía en el mundo de este país83. El desarrollo, era entendido por Truman como “la evolución hacia el bienestar y perfeccionamiento del género humano”. Estados Unidos y los demás países industrializados se hallaban “en la cumbre de la escala evolutiva”84. El primer indicio de una nominación de “humano” a los procesos de gestión de la pobreza masiva fue la propuesta de la UNESCO en 1989, de un “ajuste con rostro humano” . De este rostro humano del ajuste a la invención del Desarrollo Humano paso poco tiempo. En 1990, el PNUD publicó el primer Informe sobre el Desarrollo Humano. Mahbub ul Haq85 ofició de coordinador de los cinco primeros informes y es quien sintetiza la idea del Desarrollo Humano, en el sentido que se trata de “cambiar el foco del desarrollo económico de la contabilidad del producto nacional a políticas centradas en la gente ”. Afirmaba que “al costo humano extremadamente fuerte de los programas de ajuste estructural de los ‘80, que tenían lugar en la mayoría de los países subdesarrollados Ver para estetemaALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “La transformación de las instituciones dereciprocidad y control, del don al capital social y dela“biopolítica” ala“focopolítica”; en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales ; Facultad de Ciencias Económicas, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela; Volumen 8, Número 1; Caracas, enero-abril de 2002. 83 Ver ESCOBAR, Arturo: La invención del Tercer mundo. Construcción y deconstrucción del desarrollo ; Grupo Editorial Norma, Bogotá, 1998; y “Antropología y desarrollo”; en Revista Internacional de Ciencias Sociales, Antropología, temas y perspectivas ; nº 154, UNESCO, París, 1997 (http://www.unesco.org/issj/rics154/escobarspa.html descargado el 5-09-2001). ES TEVA, Gustavo, “Desarrollo”; en SACHS, Wolfang, Diccionario del Desarrollo. Una guía del conocimiento como poder ; PRATEC (Proyecto Andino de Tecnologías Campesinas), 1996. 84 Conferencia de asunción de Harry Truman, 1949; citada por ESCOBAR (1998, op. cit.) y SACHS, Wolfang: “The archaeology of the development idea”; en Plantet Di alecti cs, explorations in environment & development ; London, Zed Book, 1999. 85 A Mahbub ul Haq se lo considera uno de los gestores del nuevo paradigma del desarrollo humanº Fue fundador del Tercer Foro Mundial, en 1973, y sirvió como consejero de la Comisión Brandt sobre el Medio Ambiente. Fue gobernador del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial desde 1982 hasta 1988. Dentro del PNUD, fue consejero especial del administrador y dirigió los informes de Desarrollo Humano de 1990 a 1995. Ver SIERRA FONSECA, Rolando: “Mahbub ul Haq pensador del desarrollo humano”; en Biblioteca de Ideas , Colección de Documentos del Instituto Internacional deGobernabilidad; Barcelona, 2001 (http://www.iigov.org). 82

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bajo la influencia del FMI y el BM” había que ponerle un rostro humano”. Este consistía en el desarrollo de “opciones posibles de políticas alterna- mientras se protegían los intereses de los tivas para balancear lospresupuestos de la sociedad”86. Se trataba, en definitiva, grupos más dé biles y vulnerables de cerrar la contabilidad nacional con cierto grado de compensación a sus víctimas. En el primer informe de 1990, se entiende que el desarrollo humano sería un proceso de “ampliación de las elecciones humanas relevantes” y un nivel de logro, entendido como “la medida de comparación internacional del logro de estas elecciones”, que permite comparaciones estadísticas agregadas entre los Estados. El tema común, al menos como manifestación de deseo, es el incremento de las “potencialidades del individuo” y sus “posibilidades de elección”; pero en el marco en una mercado cada vez más abierto, globalizado y desrregulado que las restringe cada vez más. El Desarrollo Humano no puso ni pone en cuestión la necesidad del ajuste ni menos aún el imperativo del equilibrio fiscal en el que se basan estas medidas. Nuestra hipótesis postula que el Desarr ollo Humano promueve paradojalmente políticas de acceso a apenas ciertos mínimos biológicos no tan humanos. Junto a esto dice fortalecer capacidades (por medio del incentivo a la participación, la capacitación para la gestión y el reforzamiento de las redes primarias). Se trata de convertir “activos” (recursos escasos de los pobres) en satisfactores de sus necesidades. Esto requiere de una revolarización y economización de las relaciones de reciprocidad no mercantiles, menos institucionalizadas a nivel local, como la autoayuda, por medio de un proceso de asignación de valor económico a estos vínculos, denominados en el sistema discursivo del Desarrollo Humano como capital social87. Por ello promueve la comunidad como lugar de su realización. Junto a otros mecanismos de exclusión, produce un mundo cada vez más dual y excluyente entre una “economía social” o “mundo de pobres” donde priman relaciones no mercantiles, la promoción de la autogesión de la propia pobreza y la UL HAQ, Mahbub: Reflections on Human Development , Oxford University Press, New York, Oxford, 1995, p. 25, traducción y cursivas nuestras. 87 Ver ALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia (2002, op.cit.) y ALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “Capital social y concepciones de la pobreza en el discurso del Banco Mundial, su funcionalidad en la ‘nueva cuestión social’”; en ANDRENACCI, Luciano (organizador): ; Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Cuestión social en el Gr an Buenos Aires General Sarmiento - Ediciones Al Margen; La Plata, mayo del 2002, pp. 143-163. 86

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producción informal; junto a otro mundo: el de la lógica del mercado y la “economía política”, el lucro y la competencia. Con la desocupación masiva y la precarización del trabajo se instala una nueva etapa donde la condición salarial no es más la forma predominante de vida. Unos de los dispositivos de gestión de la población sobrante88 es la autogestión comunitaria territorial de la pobreza, por medio de la gestión focalizada de las poblaciones consideradas “vulnerables” o en “riesgo social”. La tecnología para la detección de los “grupos vulnerables” y la prueba de la validez de la pobreza, es la focalización . La eficiencia en la gestión focalizada se promueve en conjunción con lógicas neo benéficas y neo filantrópicas donde las organizaciones no gubernamentales son las convidas más novedosas ante el retiro del estado en la protección social. Esto produce una tensión entre dispositivos seudo eficientes y prácticas tutelares. Los “programas” son la materialización de la intervención de la focopolítica. En ellos se objetivan los criterios de selección, asignación de recursos y dispostivos de intervención para gestionarla, en el marco de un discurso participativo y “solidario”. Se re-inventan “los soportes de proximidad” y la “comunidad local”, de ciertos grupos sociales sobrantes. Por ello no es masiva dirigida a la población o a aumentar la productividad del trabajo como lo era la biopolítica 89 sino focalizada y por ello valora la comunidad como objeto de saber y de control o los atributos que ponene en mayor riesgo a las personas ya pobres. Postulamos que la actual forma de gobernar a las poblaciones sobrantes, la focopolítica, el discurso que lo sustenta el desarrollo humano y su materialización a nivel de políticas nacionales el desarrollo social, han Cuando me refiero a población sobrante estoy utilizando el concepto de Marx en su teoría de la superpoblación relativa desarrollada en el Capital. 89 Según Foucault (1981, op. cit.) la idea de policí a tiene que ver con la de “gobierno y la gestión de la familia”, la llamada “economía”. Foucault al momento en que este arte de gobernar pasa del gobierno de la familia al de la población, lo denomina gubernamentalidad que se traduce en la gubernamentalización de la vida privada y una domesticación del mundo público de parte del Estado. En esta forma de gobernar particular, el Estado va adquiriendo más importancia en sus tareas y funciones. Foucault llama al momento de la gubernamentalidd, que surge en el siglo XVIII en Europa, como política de la vida, o biopolítica a diferencia de la anátomo-política o política de los cuerpos. Consideramos que en esteproceso, sefueron constituyendo ciudadanos y trabajadores. Las tácticas de gobierno le dieron un rol fundamental al Estado, en la definición de lo que le compete con relación al bien común , lo que es público y lo que es privado, lo estatal y lo no estatal. 88

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recompuesto radicalmente los sistemas de obligaciones recíprocos anteriores produciendo un proceso de desgubernamentalización90 de lo social. Se ha trasladado a las denominadas organizaciones de la sociedad civil las responsabilidades que antes se asignaban al Estado. Se promueve que la reproducción de la vida de las poblaciones cada vez más pobres y vulnerables sea autogestionada o cogestionada por sus propias familiares y comunitarias, las que ahora se incentivan y descapacidades cubren. Los objetos de saber no son ya problemas de natalidad, fecundidad o el aumento de la vida de los trabajadores por medio de políticas y saberes relacionados con el “bienestar social” en su sentido genérico. Las formas de intervención implican identificar, con la mayor precisión posible, las poblaciones excluidas del trabajo, los empobrecidos, los más pobres de entre los pobres o los que siendo pobres además poseen atributos personales o familiares que los hacen más vulnerables. Los estilos de intervención sobre ellos están dirigidos a promover alternativas a la economía de mercado, además de la represión lisa y llana cuando se movilizan para mejorar sus condiciones de vida. La vigilancia reposa en la comunidad, intermediada por el Estado por medio de organizaciones de la “sociedad civil”. Importa observar “procedimientos” más o menos espontáneos o concertados, adoptados por estos grupos con re Entendemos como proceso de desgubernamentalización de la vida, el opuesto al descrito por Foucault de gubernamentalidad que se inicia a fines del siglo XVIII en Europa. Para Foucault la gubernamentalidad sería el progresivo paso de una policía de familia a otra de la población, por medio de la ampliación de las funciones, normas e instituciones gubernamentales asociadas a la política de la vida o biopolítica . Actualmente se produce un desplazamiento del control ejercido por las instituciones estatales hacia las instituciones denominadas, justamente, no gubernamentales. Lo que antes era público estatal pasa a ser privado y transferido a las “energías solidarias” de la sociedad civil . Creemos que el proceso actual de retorno a la familia y la comunidad local puede entenderse como nuevas formas de control de las poblaciones sobrantes - en proceso cada vez más intensos de empobrecimiento - y de la sociedad civil. Esta última es la categoría para denominar todas las instituciones no estatales ni familiares que comienzan a hacerse cargo de la protección social desgubernamentalizada, o no gubernamental. Estas son el nuevo blanco de regulación y financiamiento estatal y privado neofilántropico y neobenéfico para las políticas de foco. Esto modifica la economía política y marca un nuevo quiebre en las formas de intervención social. Aquello que antes era esfera gubernamental se privatiza y deja de estar gubernametalizado. Queda librado a recursos locales y familiares. Por otro lado, la economía política avanza regulando otros vínculos, al mismo tiempo que asigna valor económico a las relaciones de reciprocidad no mercantil. 90

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lación a la obtención de recursos monetarios y alternativos a la economía de mercado. La focopolítica significa el paso de una economía política de la población a una economía política de las asociaciones intermedias y de la comunidad. Con la focopolítica y el predominio del pensamiento único del neoliberalismo se retorna a la idea más extrema del liberalismo, la que se opone a cualquier actuación de la sociedad sobre sí misma vinculada a la gubernamentalización de la biopolítica de la vida por medio de la acción estatal y su regulación de los vínculos entre el capital y el trabajo. Se desrregula (se re-mercantiliza en cierto sentido) la relación entre el capital y el trabajo y entre el estado y la población o el ciudadano (desjuridizando los derechos sociales91). Concomitantemente se regulan los vínculos entre el mercado y la familia a fin de re-mercantilizar la protección social de sectores con capacidad de pago y entre el estado y la sociedad civil, para tutelar a las poblaciones pobres por medio de relaciones neofilántropicas, neo benéficas o autogestionarias. La focopolítica se ocupa solo de la vida a niveles de “mínimos biológicos”. Su objeto de gestión son ciertas poblaciones sobrantes: los desocupados, los más pobres de entre los pobres, las poblaciones denominadas “vulnerables” y ciertos grupos llamados “minorías” como las poblaciones nativas o aborígenes, las que en muchos países son paradojalmente mayorías. Para los ex trabajadores o trabajadores precarizados que han perdido derechos, se promueven artes de gobernarlos que implican el paso de una situación de contrato a una de tutela asistencial. El último grupo, por oposición, pasa de intervenciones sociales y artes de gobernarlos tutelares asistenciales basados en diversos vínculos de inferiorización, como el patronato o la asistencia pública, por ejemplo, a una situación de derechos, denominados de tercera y cuarta generación que implican, al menos, la expectativa de traducir estos derechos abstractos en posibles garantías (de identidad, autonomía y/o de reproducción social). En el arte de gobernar de la focopolítica la participación se ha convertido en una herramienta fundamental de las políticas de “lucha contra la pobreza”. Ya en los 60’, en los organismos internacionales comienzan Ver CASTEL, Robert: “Vulnerabilidad social, exclusión: la degradación de la condición salarial”; en CARPIO, Jorge yNOVACOVSKY, Irene(compiladores): De igual a igual ; Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1999. 91

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a surgir ideas que vinculan el desarrollo con aspectos sociales y culturales. Se considera que en los países llamados subdesarrollados los factores extra económicos que producirían la pobreza se tratarían de “trabas” vinculadas a aspectos mentales, actitudinales, de conducta . El desarrollo comunitario era el dispositivo que permitiría superar estas trabas. Existía una concepción sobre las poblaciones “sobrantes” como si fuera un más que un producto de un proceso. La pobreza se asociaba a la estado “negligencia”, la “pereza” y la “relajación”. Por ello, la “participación” y el “desarrollo comunitario” eran considerados vitales para superar situaciones provocadas por la “desidia” que “hay en toda pobreza”92. En la participación que promueve el desarrollo humano de los ‘90, la representación de los pobres ha cambiado. Ahora se valoran sus “potencialidades” y algunos comienzan a ser considerados creativos e inteligentes para generar recursos y subsistir en forma autogestionada93. Con el objetivo de economizar la vida, se promueve la participación teledirigida. El concepto y la práctica de participar ya no son más percibidos como en los ‘70: una amenaza. Como resultado de los “ajustes” se traspasa costos a los más pobres en nombre de la participación y la autoayuda. La participación ahora es percibida como un instrumento de mayor “eficacia”. Se dice que permite mayor conocimiento de las problemáticas locales y que sirve como insumo para los técnicos nacionales e internacionales y que genera redes de relaciones “esenciales” para el éxito de los programas, viabilizando la cooperación a nivel local para brindar la necesaria sustentabilidad de la autoayuda. La f ocopolític a implica el paso de muchos grupos sociales del contrato a la tutela (la comunidad, la vecindad) bajo vínculos de neo-filantropía, caridad laica o religiosa. A diferencia de la etapa de constitución de la sociedad salarial que implicó un proceso paulatino de paso de la

Para analizar los antecedentes del desarrollo comunitario ver ANDER EGG, Ezequiel: Metodologí a y práctica del desarroll o de la comunidad ; Buenos Aires, Editorial Humanitas, 1981; pp. 45-47. Y para un análisis crítico ver TENTI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención (Tomo I); Bs. As., Centro Editor de América Latina, 1989, p. 85. 93 Para un abordaje más detallado de las concepciones sobre participación en el discurso del Desarrollo Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMÓN Sonia: “El discurso y la práctica dela ‘participación’ en los políticas sociales de ‘lucha contra la pobreza’, contradicciones y ambivalencias”; en XXIII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología ; 29 de octubre al 2 de noviembre de 2001, Antigua Guatemala. 92

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tutela al contrato94. Por otra parte, ciertas minorías antes tuteladas, pasan de situaciones de tutela a ser objeto y sujeto de expectativas de derechos. Más que adscribir a una visión teleológica de lo social que llevaría en forma ineluctable hacia un mejor bienestar, pensamos que las políticas sociales son un entramado de relaciones de fuerza donde los intereses de dominio y las luchas sociales van constituyendo sujetos, ya sea reforzando derechos como reproduciendo o creando nuevas desigualdades y configuraciones tutelares. En esta línea, entendemos que las políticas sociales son una forma particular de vínculos sociales recíprocos entre el Estado, el mercado, la familia y las comunidades que adquirió la intervención social moderna sobre las poblaciones sobrantes percibidas como amenaza o a ciertos trabajadores y/o ciudadanos que era preferible integrar. La cuestión social moderna95, no es sólo producto de la forma en que se resuelve la tensión entre igualdad jurídica y desigualdad social 96, a favor de un proceso paulatino de generalización de igualdades y de un creciente bienestar. No se trata de la concreción de un mito de “integración social” basado en solidaridades, producto de un contrato social mítico que une a las personas de manera homogénea y perenne asignándoles identidades universalizables como las del ciudadano o trabajador. Tampoco se busca suturar parcialmente la tensión entre igualdad jurídica (personas libres e iguales) y desigualdad social. También están en juego una variada gama de vínculos jurídico-sociales no necesariamente vinculados con la igualdad jurídica como los que llevan a la materialización del contrato, sino también vínculos de desigualdad inscriptos en diversas relaciones de tutela que dan cuenta de una variada forma de Para la descripción del largo proceso histórico de la tutela al contrato ver CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del asalariado ; Bs. As., Paidós, 1997. 95 “La cuestión social es una aporía fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de su cohesión y trata de conjurar el riesgo de su fractura. Es un desafío que interroga, pone de nuevo en cuestión la capacidad de una sociedad (lo que en términos políticos se denomina una nación) para existir como un conjunto vinculado de interdependencias”(Castel, 1997 op. cit, p. 20). 96 Según Jaques Donzelot la invención de lo “social” se produce luego de los conflictos que se generaron luego de la declaración de igualdad jurídica, libertad y fraternidad, que proclama la Revolución francesay la desigualdad social que sematerializa en las demandas de las muchedumbres pobres a los asambleístas. Ver DONZELOT, Jaques: L’invention du social ; Paris, Fayard, 1984, pp. 28-30. 94

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expresiones de las desigualdades sociales (de clase, de estamento, étnicas, de género, entre otras). Pensamos que las políticas sociales modernas expresan estilos o artes de gobernar particulares sobre ciertas poblaciones las que se materializan en complejas tecnologías, dispositivos y sistemas de enunciados que permiten el gobierno de los hombres sobre otros hombres, tanto bajo relaciones tutelares como contractuales (a veces asociadas con derechos), tanto integrando a algunas poblaciones como expulsando otras a los márgenes. En este juego de intereses en lucha - por imponer la igualdad y/o desigualdad jurídica, social, política y étnica - se van transmutando las relaciones de los sistemas de reciprocidad entre el Estado, el mercado, la familia y la comunidad; entre lo que es público y lo que es privado; entre lo que en algún momento se constituyó en derechos y garantías y que en otros pasan a ser cuestiones morales o éticas y comienzan a inscribirse en sistemas más tutelares (institucionales o comunitarios) o viceversa97. Procesosde invención e institucionalización de la focopolítica en la Argentina. Historias de un “prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la comunidad conforme al principio de subsidiariedad”

Proponemos abordar aquí las formas en que se va constituyendo e institucionalizando la focopolítica del desarrollo social en la Argentina, la manera como se van naturalizando dispositivos de intervención y categorías de poblaciones, en fin nuevos artes y estrategias de gobierno que pretenden resolver los riesgos de fractura social a partir de la generalización de tecnologías tutelares asistenciales. Esto para un grupo cada vez mayor de población sin trabajo, empobrecida y sin cobertura de protección laboral y social estatal o de seguro vinculada al trabajo. No nos detenemos aquí en observar las prácticas y sus significados tanto de funcionarios, técnicos o de los sujetos sociales destinatarios de los programas, tampoco los estilos particulares de la forma en que estos Para un mayor desarrollo de esta concepción sobre las políticas sociales y su vínculo con los actuales procesos del paso del contrato a la tutela en la creciente hegemonía de las políticas compensatorias o de Desarrollo Social ver ÁLVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “Políticas sociales, Desarrollo Humano y construcción de la igualdad y la diferencia”; en seminario internacional Globalización, reforma del estado, tr ansformaciones laborales y políti- cas sociales ; Universidad Nacional de Salta y Universidad de Cádiz; Cádiz, 17 y 18 de diciembre de 2004. 97

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últimos su apropian o los resignifican98. Nuestra mirada metodológica pretende antropologizar el desarrollo humano- en el sentido de desnaturalizarlo – y al mismo tiempo detectar y explicar el sistema de enunciados y los dispositivos y tecnologías de intervención que forman parte del proceso paulatino de invención del desarrollo humano nativo, en este caso a nivel de la intervención gubernamental nacional. Se trata de hacer visible una serie de elementos constitutivos de este discurso como los significados, enunciados, categorías conceptuales, clasificaciones de sujetos que se consideran objeto de intervención social prioritaria, estilos y dispositivos de intervención social “estratégicos”. Las fuentes de análisis son mayoritariamente documentos instituyentes en la invención de nuevos organismos gubernamentales, documentos donde se delinean políticas “de estado” y se fijan posturas estratégicas en relación al proceso de problematización e invención de esta área de saber e intervención particular. Además, en menor medida, también se tuvieron en cuenta entrevistas a funcionarios públicos. Nuestra intención es doble. Por un lado deshilvanar este sistema discursivo y, por otro, observar como la focopolítica nativa se va haciendo carne en instituciones que comienzan a desarrollar este arte de gobernar particular. Se va perfilando una analítica no utilitaria de la pobreza, a diferencia de la etapa de la biopolítica, en la que la que ya no aparece como prioridad el vínculo y los imperativos relacionados con el trabajo y la necesidad de producción99, sino por el contrario la autogestión comunitaria de la reproducción de la vida. Para un análisis teórico sobre la relación no unívoca entre las nominaciones y prácticas del discurso del desarrollo y las prácticas de los sujetos/objeto de éstas ver FERGUSON, James: “Anthropology and its Evil Twin. ‘Development’ in theconstitution of a discipline”; en COOPER, Frederick y PACKARD, Randall (editores): International development and the Social Sciences. Essays on the history and politics of knowledge ; University of California Press, Berkeley - Los Angeles - London, pp. 150-173. Para un análisis de la resignificación de las prácticas y percepciones de estas políticas por parte de los sujetos/objetos de intervención del Desarrollo Social ver ÁLVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “Percepciones de las nominaciones de la pobreza, la focalización y la participación: historias de luchas clasificatorias”; en Revista Síntesis ; Buenos Aires, año 12, Nº 30, mayo de 2004. 99 Foucault considera que la aparición de la biopolítica está vinculada con una analítica utilitaria de la pobreza en la que la enfermedad, la salud y el bienestar físico de los pobres tienen que ver con los imperativos del trabajo y la necesidad de producción. Se trata de gestionar sus “cuerpos” no para disciplinarlos, como en la etapa de la anátomo política, sino para ayudarlos y si es preciso obligarlos a garantizar su salud (ver “La política de la salud en el siglo XVIII”; en FOUCAULT, Michel; Saber y Verdad , Las Ediciones delaPiqueta, Madrid, 1991, pp. 91-95). 98

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El caso de la Argentina es paradigmático para estudiar este proceso al ser uno de los países de América Latina donde el mercado de trabajo y la asalarización se constituyó y consolidó más tempranamente, la protección social alcanzó una extensión, estabilidad y calidad considerable y la distribución de la riqueza estaba entre uno de las mejores de estos países. En sólo diez años, estas características se modificaron radicalmente, impactando dolorosamente sobre la calidad de vida de la población y llevando a millones de personas a situaciones de exclusión y pobreza100, lo que los convirtió en objetos del desarrollo social humanizado. Este período se inicia a comienzos de los ‘90 con la gestión de un presidente surgido del partido que fundó Perón quien profundiza una transformación radical de la economía cuyas características ya se habían iniciado en etapas anteriores. Si a finales de los ‘40 el partido justicialista consolidó el Estado de Bienestar y terminó con la beneficencia, en la década de los ‘90, encabeza su desmantelamiento y generaliza las políticas asistenciales de “desarrollo social”. El antecedente de políticas focalizadas tecnocráticas, durante los gobiernos militares anteriores, es considerado por la retórica gubernamental como un factor facilitador , percibiendo a la democracia como un elemento “superador” puesto que posibilita la incorporación de los sectores afectados como participantes de las políticas y el “necesario consenso que requiere su instrumentación en democracia”101. Las políticas sociales que caracterizan este momento se pueden resumir en los siguientes aspectos: debilitamiento y privatización del sistema de seguro; asistencialización de las políticas universales como salud y educación, transformación de la “Asistencia Social” en políticas denominadas de “desarrollo social”; junto a la promoción de derechos abstractos de ciertas poblaciones especiales . Esta etapa se inicia con una profunda reconversión de la economía y una reforma del Estado basada en la desregulación de las relaciones laborales, la apertura de los mercados, la privatización y descentralización de las instituciones públicas, en consonancia con la aplicación de las recetas del consenso de Was Ver, en este volumen, el trabajo de SUÁREZ. “La primera etapa de focalización tuvo lugar durante gobiernos militares; esto en cierta forma ‘facilitó’ la implementación de las políticas. El consenso no formaba parte de los requisitos de focalización”; Secretaria de Desarrollo Social (SDS): Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO); Buenoas Aires, 1996: pp. 33-34. 100 101

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hington y los lineamientos de política de las “agencias supranacionales de desarrollo”. El desarrollo social humanizado ha recompuesto estos sistemas de reciprocidad, asignando un lugar casi nulo a los derechos y garantías que el estado regulaba (seguro social, educación y salud pública por ejemplo), revalorizando los capitales o activos (no mercantiles) provenientes de la familia y la comunidad de los que quedaron fuera de la relación salarial o en condiciones de extrema precariedad y mercantilizando cada vez más la reproducción de la vida y el bienestar sólo para aquellos que pueden demandar servicios y bienes en el mercado. Todo ello ha implicado para muchos el paso de una situación de contrato a la tutela asistencial y/o la autogestión de la vida a niveles mínimos biológicos. En este contexto, observamos las características que asumen los modelos de gestión de la pobreza en los ‘90 en la Argentina. A pesar de la existencia de una gran variedad de estos en cada país, dependiendo de las fuerzas políticas en juego y de los recursos institucionales y técnicos existentes102 se puede hablar de un marco común y de tendencias generales que imprimen las directivas de los organismos internacionales protagonistas de las denominadas reformas de primera y segunda generación. Por ello comparamos los modelos de gestión promovidos por estos organismos con las formas nativas de intervención. Tratamos de observar como operan en las políticas locales el incentivo a que las organizaciones no gubernamentales se hagan cargo del riesgo social; el énfasis en la “participación” de los propios pobres en la regulación de su propia pobreza; la “focalización” como método de prueba de la “pobreza válida” y técnica para mapear geográficamente dichas poblaciones. La focopolítica en la Argentina en los ‘90 es la manifestación de un cambio substancial en su régimen de bienestar, que podríamos denominar régimen neoliberal103 tutelado. Este ultimo seria la forma particular que adquiere la focopolítica local. Las voces autorizadas gubernamenta-

Para un análisis de los modelos de gestión de las políticas sociales en América Latina y su transformación actual, ver FLEURY, Sonia: “Política Social, exclusión y equidad en América Latina en los 90”; en Nueva Sociedad Nº 156, Caracas, julio-agosto de 1998. 103 Según Esping-Andersen en el régimen de estado liberal predomina la asistencia a los comprobadamente pobres, las transferencias universales son reducidas y los sistemas de seguro son modestos y acotados. ESPING-ANDERSEN, Gosta: Los tr esmundos del estado de bienestar ; Ediciones Alfons el Magnánim, Barcelona, 1993. 102

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les afirman que esta nuevas políticas sociales reemplazan al Estado de Bienestar por un sistema que denominan políticas sociales integrales104. El desarrollo social humanizado ha recompuesto entonces los sistemas de reciprocidad anteriores, asignando un lugar casi nulo a los derechos y garantías que el estado regulaba (seguro social, educación y salud pública por ejemplo), revalorizando los capitales provenientes de la familia y la comunidad (vínculos no mercantiles) de la población sobrante, pobres y empobrecidos y mercantilizando cada vez más la reproducción de la vida y el bienestar a aquellos que pueden comprar servicios para prever sus riesgos y “bienestar” en el mercado. El primer antecedente de aplicación de tecnologías de diagnóstico focalizado fue el “Informe sobre la pobreza en la Argentina”105, publicado en 1984, el que definió el índice de necesidades básicas, dispositivo que permitió identificar a las futuras poblaciones “objeto” de las políticas de foco y realizar el primer “mapeo”, en todo el país, de los que se comenzaron a denominar “pobres estructurales”. La primera vez que en la Argentina se instrumenta un programa masivo, selectivo y focalizado de aporte alimentario caracterizado como una política de emergencia, dirigida a paliar una etapa de crisis para los “comprobadamente pobres”, es el denominado Plan Alimentario Nacional (PAN), al comienzo de reapertura democrática que sucede a la última dictadura, en marzo de 1984. Si bien los fundamentos políticos del proyecto promueven la necesidad de atender a aquellos sectores de población considerados como las “víctimas inocentes” de la política económica del régimen militar”106, ya las nominaciones se refieren a “po Secretaría de Desarrollo Social: Plan Social 1995. Políticas de promoción y solidaridad con ; Buenos Aires, 1995. los más necesitados 105 Este estudio fue el primero en América Latina. Se realizó con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y permitió crear los “indicadores de necesidades básicas insatisfechas” para la Argentina, en base a la selección de ciertas condiciones sociales de carencia de los hogares o precariedad de sus viviendas. Este partió de un estudio de correlación entre ciertos indicadores de las características de los hogares y las viviendas e ingresos de los hogares según línea de pobreza. Los indicadores que mayor correlación tenían entre estas dimensiones fueron los que luego constituyeron los cinco indicadores de necesidades básicas insatisfechas. Se mapeó así por primera vez, en un país de América Latina, todo el territorio nacional según indicadores de necesidades básicas insatisfechas. 106 El programa, sancionado por la Ley 23056, sería administrado, “ejecutado, controlado y evaluado, a nivel nacional, por una comisión ejecutiva dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social” de la época y un programa deemergencia decorto plazo, “destinado a enfrentar la crítica situación de deficiencia alimentaria aguda”. Su duración se estimó en dos años inicialmente pero, posteriormente, es prorrogado por cuatro años más. 104

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blación más vulnerable y de pobreza extrema”, especialmente a las personas con “más riesgo de morir por desnutrición” y a familias donde existen mujeres embarazadas y niños menores de seis años de la población “más vulnerable y de pobreza extrema”107. Entre sus objetivos ya podemos visualizar parte de las categorías discursivas de la focopolítica puesto que se trataba de estimular “la participación comunitaria”, “el trabajo voluntario”, las donaciones108 de bienes o servicios y “canalizar la solidaridad social”. Existían en la Argentina, desde décadas anteriores, políticas selectivas que atendían a las madres embarazadas y recién nacidos “carentes”, como el Programa Materno Infantil y otros como el de Comedores Escolares de carácter asistencial benéfico y gubernamental. En estos programas ya se detectan categorías y dispositivos similares a los de la focopolítica aunque todavía están imbuidos del discurso de la “promoción comunitaria”. Sin embargo la promo que era el dispositivo de intervenpr omoci ció ón soci socia a que ción de la asistencia social estatal no tenía la importancia ni la generalización que adquiere más tarde la focopolítica. Por ello, en el inicio de la democracia existía todavía una secretaría denominada de “Promoción Social”, dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social. La intervención con los pobres y grupos sin relación con el trabajo o en situación de “riesgo”, se vinculaba por ello al campo de la salud y la “acción

Consistiría en la entrega de una caja de comestibles mensual con alimentos conteniendo el 30% de las calorías mensuales necesarias para un grupo familiar tipo. El programa tuvo una amplia cobertura en todo el país. En 1984 se distribuyeron mensualmente 1,4 millones de paquetes de comida llegando a 5,6 millones de personas con un costo anual que rondaba los 120 millones de dólares. En 1986 el presupuesto creció a 296 millones, de los cuales el 92% se destinaba al suplemento alimentario y el resto a gastos administrativos. Una encuesta realizada por el INDEC, en 1987, informaba sobre la cobertura alcanzada. Por ejemplo en el cono-urbano bonaerense (que conforman los distritos del gran Buenos Aires Aires,, fuera delos lílímites tes dela Capi Capita tall Federal) deral),, el 42% delos pobres pobres estructur estructura ales y el el 19% de las familias pauperizadas recibían cajas del Plan Alimentario Nacional (GOLBERT, Laura: “Viejos y nuevos problemas de las políticas asistenciales”; en Ser i e de Es N° N° 12, 12, Est udios udi os Fundación CECE (Centro de Estudios para el Cambio Estructural), mayo de 1996, p. 20). Un estudio basado en entrevistas en profundidad de estrategias alimentarias a familias en un barrio de la ciudad de Salta, comprobó que la caja servía para una semana de comida, aproximadamente, de una familia (generalmente con dos mayores y cuatro menores). Ver Est r ategi ategi as fami l i ares de vida vi da en en Sal Saltt a ÁLVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: Est ; Informe Final de beca de perfeccionamiento; CONICET, 1988). 108 Se preveía que las donaciones serían deducidas del impuesto a las ganancias. 107

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social”, denominación laica para referirse a los dispositivos técnico asistenciales. En esta secretaría se desarrolla, también en el período del Presidente Alfonsin, el “Programa Social Nutricional” dirigido a mejorar el nivel nutricional de sectores más pob pobrres , especialmente de “niños en edad escolar y preescolar”109. La intervención asistencial se ha caracterizado siempre por elegir como sujeto de sus acciones a la relación madre niño, donde se piensa anida no sólo un mayor r i esgo social ocial sino la potencialidad de una amoralidad futura. Por ello, en estos casos, los programas tienen un fuerte componente disciplinador y moralizante. En este caso, se esperaba disminuir la deserción, el ausentismo y el desgranamiento escolar. Como “contraparte” se esperaba promover la “participación social” en la “solución de los problemas” de los sectores “más desfavorecidos de la sociedad”. La distribución de los alimentos se complementaba con otras actividades de tipo “promocional”, como el apoyo a la creación de huertas y granjas escolares, el equipamiento de comedores comunitarios y el desarrollo de actividades de capacitación y extensión mediante: talleres comunitarios de transformación y envasado de alimentos, capacitación sobre administración del presupuesto familiar, etc.110. La pobreza que en el discurso del desarrollo comunitario ya era vista como una cuestión de falt para el trabajo, ahora es considerada como un fal ta de capacit capacitació ación n para problema de mala “gestión del presupuesto familiar”. El contexto del desarrollo de estos dos programas masivos, destinados a las poblaciones que iban siendo excluidas del modelo económico neoliberal, iniciado durante la dictadura militar, se produce en un marco internacional que todavía no había dado a luz el discurso del Desarrollo Humano en toda su amplitud. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, no creían necesario abordar el problema de la po-

Para 1986 se estimaba un total de 600.000 beneficiarios, lo cual representaba un 42% del total de los niños en edad escolar con NBI. Ver TENTI FANFANI, Emilio: “Políticas de asistencia y promoción social en la Argentina”; en Bol no 248; Bol et ín inf i nfor ormat matii vo Techin Techint t no Buenos Aires, julio – agosto de 1987. 110 DI PRIETO, asi st encia nci a y promoció pr omociónn so soci cial al en la l a Ar gen- gen- PRIETO, Luis Luis (coo (coordina rdinado dor): r): Las políti cas de asi t i na. U na r eseñ eseñ a histó hi stórr i ca desde desde la perspe per spect ctii va de las las polít i cas públ públii cas (Estudio (Estudio Preliminar); Subsecretaría de Proyectos sociales, Dirección Nacional de Programación Social - Dirección ción de Inve Investiga stigaci ción, ón, Estudios Estudios y Fortalecimiento Fortalecimiento de los los Prog Program rama as Soci Sociales; Buenos Buenos Aires Aires,, 1999, p. 66. 109

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breza durante el período del ajuste, en el convencimiento que este constituía una opción que los beneficiaría. Recién en 1985, una año después del lanzamiento de estos dos programas en la Argentina, se comienza a poner el acento en la recolección de información sobre la pobreza y, más tarde, en la promoción de los programas focalizados111 . Por primera vez, el discurso del Desarrollo Humano aparece institucionalizado en una Secretaría de Estado. Conteste con las características de la focopolítica como arte de gobierno y con los sujetos clásicos de la asistencia, su aparición se vincula con la atención de grupos especiales a los que comienzan a asociarse los derechos de min mi norí or ías promovidos por el sistema de las Naciones Unidas, como niños y mujeres. Es por eso que la ex Secretaria de Familia y Minoridad pierde esta última nominación vinculada con una concepción judicializada de la niñez pobre y obtiene la denominación de “Secretaría de Desarrollo Humano y Familia”, todavía en el marco del Ministerio de Salud y Acción Social. Esta dependencia se proponía disminuir las situaciones de “riesgo social” de la familia en general y de los menores, en particular. La intervención asistencial con el resto de las poblaciones pobres se mantiene en un espacio institucional independiente asociado a la “promoción”: la Secretaría de Promoción Social. Te Tendrá que lleg llegar la gestión ión del preside idente Menem para que el Desarrollo Humano se asocie a las intervenciones asistenciales de las poblaciones sobrantes: los grupos “más pobres”, “pobres estructurales” y “vulnerables” por medio de la creación de la Secretaría de Desarrollo Social. En 1989 asume como presidente Menem el que puso en marcha una reforma estructural neoliberal de la economía ya explicada en capítulos de este libro. En la Argentina en muy pocos años se privatizaron prácticamente todas las empresas públicas de prestación de servicios de uso masivo (teléfonos, gas, electricidad, agua, transporte, siderurgia)112 . Además se abrió la economía al libre movimiento de capitales financieros. Luego de la estabilidad inicial, se produjo una drástica reducción

STEWART, Frances: La pr otecció otecciónn de los lospobres pobres durant dur antee el el ajuste aj uste en en Amé A mé r i ca Lati Lat i na y el Cari Car i be en la l a dé dé cada cada de 19 1980 ; Documento de Trabajo Nº 13, UNICEF, Bs. As., 1992, pp. 5-7. 112 La reforma del Estado y de la economía del período, se inicia el 18 de Agosto de 1989 con las leyes 23696/89 de “Reforma del Estado” que legisla sobre la privatización de las empresas públicas y la 23.697/89 llamada de “Emergencia Económica y Social”. 111

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de los costos laborales y fuerte aumento del endeudamiento. Se cambió toda la legislación laboral, reduciendo la estabilidad en el puesto de trabajo, incorporando figuras de empleo por tiempo parcial, bajando los costos de contratación y despido, disminuyendo las responsabilidades del empleador frente a accidentes laborales. Se generaron profundos cambios en la administración pública y se modificó el régimen fiscal, reduciendo las tradicionales fuentes de financiamiento de las políticas sociales. En el primer período junto a un crecimiento del producto bruto interno se produjo una significativa concentración de la riqueza junto a una distribución de los ingresos regresiva113 , retracción del empleo114 y los ingresos115 . La disminución de la pobreza medida en términos de ingreso del primer período debida a la estabilidad moneta-

En lo que hace a los efectos sobre la creciente pobreza de estos procesos, un documento reciente sobre el “Panorama Social de América Latina” de la CEPAL muestra que el caso de Argentina es particular ya que en vez de haberse reducido la pobreza extrema, como en otros países, ésta ha aumentado. En lo que respecta a la distribución de la riqueza medida en términos del índice de Gini, la Argentina es otro caso paradigmático. Pasó de ser uno de los países con un grado de desigualdad medio (entre 0,4700-0,5199), en el conjunto de los países latinoamericanos en 1990, a participar del grupo de países con mayor desigualPanor ama Soc Socii al de dad junto con Brasil y Honduras en el 2004 (0,5800-1). Ver CEPAL: Panor Amé Am é r i ca Lat Latii na (documento (documento informativo), Santiago, 2004. 114 Entre 1990 y 1994, el PBI crece casi el 35% pero el número de ocupados lo hace sólo en un 6%. El trabajo asalariado se estancó, creciendo los ocupados en el sector informal y cayendo las ocupaciones a tiempo completo. Aumenta el empleo en los servicios y cae en la industr industriia ma manufa nufacture cturera, aumentan concomi concomitantem tantemente la la duración duración medi media a de la desocudesocupación, la tasa de desocupación de los jefes de hogar y el número de horas trabajadas de los ocupados. Ver LO VUOLO, PAUTASSI, BARBEITO y RODRÍGUEZ: La pobreza.... pobreza.... de la polí polít i ca cont contrr a la l a pobreza .; .; Miño y Dávila Editores - CIEPP, Buenos Aires, 1999, p. 166; BECCARIA, Luis y LÓPEZ, Néstor: “El debilitamiento de los mecanismos de integración”; t r abajo. abaj o. Las caract car acteer íst i cas del en BECCARIA, Luis y LÓPEZ, Néstor (compiladores): Sin tr dese desemple mpl eo y sus efectos efectos en en la l a so soci cieedad Ar A r gent gentii na . Buenos Aires; UNICEF - LOSADA, 1996; y MONZA, Luis: “La situación ocupacional Argentina”; en MINUJIN, Alberto (editor): Des- i gualdad gualdad y Exclu Ex clussi ón. De D esafí afíos para par a la l a polít i ca social social en la l a Ar gent gentii na de fin fi n de sisi glo ; Buenos Aires, UNICEF - Losada, 1993. 115 Según Minujín y Kessler en la Argentina, el ingreso medio del conjunto de la población cayó en las últimas dos décadas alrededor de un cuarenta por ciento, lo que significa que para la gran mayoría de las familias el monto real de dinero con el que contaban por mes n ueva pobreza pobreza en en la l a se redujo brutalmente. Ver MINUJIN, Alberto y KESSLER, Gabriel: La nueva . Bs. As., Ed. Temas de Hoy, 1995. Argentina 113

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ria se interrumpió para luego revertirse drásticamente116. Sumado al debilitamiento del Estado de Bienestar, todo este proceso produce un deterioro del nivel de vida de grandes grupos de población, tanto de los pobres de siempre como los que venían de procesos de descenso social de largo plazo, junto a un drástico empobrecimiento de la clase media. El estilo de gestión de la pobreza de este período es una suerte de híbrido entre la impronta de la tradición peronista clientelística, expresada en un tipo particular de práctica política, donde las intervenciones asistenciales constituyen un campo de disputa por las lealtades partidarias117 , la onegización de de la intervención social, la creciente importancia de las organizaciones benéficas como gestoras de políticas descentralizadas y las tendencias que venían marcando los organismos internacionales de crédito. Estas consistían en introducir una lógica eficientista a la intervención social, promover los denominados Fondos de Inversión Social y gestionar programas sociales en forma intersectorial, a fin de contrarrestar lo que se consideraba como “la ineficiencia” de los “ministerios tradicionales del sector social”, trasladando a la “sociedad civil” la responsabilidad del “bien común”.

Los índices de pobreza pasaron de un promedio del 17% a comienzos de los ‘80 a un 30% en 1998, los que luego de la salida devaluacionista adoptada en marzo del 2002 llegan a mas del 50%, lo que significa un incremento en el último período del 59%. La desocupación abierta (al 13,2% en 1998) alcanza el 23% en abril del 2002, con un increme ncremento del 74,2%. La La indig indigencia ncia (7,8% en en 1998) sube al al 17,8% en en abril abril del del 2002, con un incremento del 128%. Ver LOZANO, Claudio: “Contexto económico y político de la protesta social de la Argentina contemporánea”; en Obser Obser vator vat orii o Social Social de Amé r i ca Lati Lat i na ; septiembre de 2002: p. 4, en base a datos proporcionados por el INDEC y SIEMPRO. 117 Para una interpretación más acabada de esta forma particular de hacer política del peronismo ver: GRASSI, Estela: “Procesos político-culturales en torno del trabajo. Acerca de la problematiczación de la cuestión social en la década del ‘90 y el sentido de las soluci soluciones ones propuestas” propuestas”,, en Revista RevistaSociedad N° N° 16, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, noviembre de 2000, p. 54; SVAMPA, Maristella y MARTUCCELLI, plaza aza vacía. LLas as t r ansformaci ansfor macione oness del peroni peronissmo . Buenos Aires, Editorial Losada, Danilo: La pl 1997; AUYERO, Javier: “Evita como performance. Mediación y resolución de problemas entre los pobres urbanos del Gran Buenos Aires”; en AUYERO, Javier (compilador): ¿Favo Favo- - r es por votos vot os?? Est Est udi udi os sobr sobree cli cli ent enteli elismo smo polít i co cont contempor emporá áneo ; Bs. As., Editorial Losada, 1997; AUYERO, Javier: “Cultura política, destitución social y clientelismo político en Buenos Aires. Un estudio etnográfico”, en SVAMPA, Mariestella (editora): D esde abajo. abaj o. La ; Universidad Nacional de General Sarmiento t r ansformación ansfor mación de l as i dent dentii dades dades soci oci ale al es pol ít i ca de los los pobres pobres,, l as prá pr ácti cti cas Editorial Biblos; Buenos Aires, 2000; AUYERO, Javier: La polí cli ente nt el íst i cas del del peroni peronissmo ; Editorial Manantial, Buenos Aires, 2001. 116

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Es significativa esta tensión del peronismo entre diferentes formas de intervención social y política para los pobres. A los pocos días de asumir el gobierno, el Dr. Menem decidió la supresión del PAN y su reemplazo por un programa que no tuviera la impronta del partido radical. El primero de agosto de 1989, por un decreto presidencial 118, se crea el Bono Bono Nacional Naci onal Soli Solidar darii o de Emer Emer gencia ncia . Para su implementación se instituye un “Consejo Nacional para la Emergencia Social”, cuya configuración es una muestra de las alianzas clásicas del peronismo y de las complicidades que intenta involucrar en la asignación de fondos sociales les119. Su objetivo era “contribuir a la atención de las necesidades alimentarias míni mas del del sector más postergado de de la población”. El lenguaje del minimista120 en la focopolítica comienza a expresarse de diversas maneras. El programa consistía en la entrega de “bonos canjeables por mercaderías”. Para recibir al bono era requisito la prueba de la pobreza “real” que se concretaba con una declaración jurada donde se acreditara el “estado de ne neccesi dad alime ali ment ntar arii a ”121. La retórica que asimila la imposibilidad de reproducir la vida con la ingesta de calorías y proteínas necesarias con un “estado de necesidad transitorio” que debe ser convalidado con una declaración jurídica de fe pública, muestra la manera como se van entramando configuraciones tutelares que requieren de la estigmatización de la prueba de la pobreza y una concepción de ésta que la asimila a un “estado” más que al producto de relaciones sociales de exclusión. El decreto es el número 400/89. Estaba Estabapresi presidido dido por el Mini Mi nistro stro de Sa Salud y Acción Acción Soci Social e integrado integrado por re represe presentante ntantess del gobierno, de las fuerzas Armadas, de la Iglesia Católica, de la Confederación General del Trabajo y un representante de las organizaciones empresarias de la industria y del comercio. En las provincias debía estar integrado por un consejo de iguales características. 120 Para un desarrollo del discurso minimista del Desarrollo Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMON, Sonia: “Los discursos minimalistas sobre las necesidades básicas y los umbrales de ciudadanía como reproductores de la pobreza”; en ALVAREZ LEGUIZAMON (editora): Tr abajo abaj o y producció producci ón de l a pobreza en en Lat Latii noamé r i ca y el el Car Carii be: be: es est r uctur uctur as, discurs discur sos y actore actor es , CLAC CLACS SO - UNES UNESCO CO,, en prens prensa a. 121 El programa tuvo una vida corta puesto que sus responsables entregaron chequeras de manera discrecional a diputados, senadores y políticos partidarios. Cuando esta situación se hizo pública, el Secretario de Salud y Acción Social se vio obligado a renunciar y se suspe suspendi ndió ó el el program programa y en en su lug luga ar sepropuso uno llamado PROSOCO PROSOCO (Pol (Políítica ticass Soci Socia ales Comunitarias) que prevé además de prestación directa alimentaria, sanitaria y asistencial, subsidios para cubrir necesidades alimentarias y locativas (GOLBERT, 1996 op. cit,, pp. 21-22. 118 119

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En 1993 comienzan la protesta social contra las medidas del ajuste, de las víctimas de las privatizaciones, de las reformas del estado provinciales, del desempleo y la pobreza creciente. Se producen movilizaciones populares como el Santiagueñazo y los primeros piquetes de los desocupados de las privatizaciones de la ex empresa petrolera, en las localidades de Mosconi y Tartagal y Cutral Có. En el contexto de la crisis social desatada el gobierno nacional comienza a pensar en medidas que neutralicen el conflicto social. Se promueve entonces la creación de una “autoridad social” que se creía necesaria y faltante en en el conjunto de las instituciones gubernamentales. Esta percepción demuestra la ambivalencia del discurso neoliberal en relación a lo social entendido como una función compensatoria del ajuste económico. Entre las medidas dispuestas para ese objetivo se crea un “gabinete social”, se incentiva dotar de “eficiencia al gasto social”, social”, articular las políticas de intervención sobre la pobreza entre las distintas áreas de gobierno nacional con las provincias. Para ello, el entonces Ministro de Economía Cavallo, promotor principal de esta idea de la “autoridad social”, comienza a propiciar estudios que demuestren la dispersión de los proyectos y programas sociales existentes con el objetivo de centralizarlos en una entidad nacional federal y una coordinación de las acciones por medio del funcionamiento de un “gabinete social federal”122. En enero del 93’, el gobierno nacional lanza el denominado Plan Social . En sus fundamentos se puede constatar el doble discurso de las políticas que se promovían. Por un lado se produce exclusión social creciente y, por otro, se dice que este plan es la demostración de “la asumirr una opci opci ón pre pr eferenci ferenci al por l os pob pobrr es decisión estratégica de asumi ”. ”. La provincialización de la protesta y la necesidad de conseguir consenso entre los gobernadores para centralizar el diseño de los programas produce una retórica que suma a la “opción preferencial por los pobres”, la construcción de un “federalismo social”, mediante la descentralización de la inversión y la participación de los gobiernos provinciales y municipales en la gestión de los programas, junto a las ONG. La desgubernamentalización de lo social se traduce en el “incentivo de un Este gabinete estaría integrado por los Ministerios de Salud y Acción Social, del Interior, de Trabajo y Seguridad Social, de Educación y la Secretaría General de la Presidencia de la Nación (LO VUOLO, BARBEITO, PAUTASSI, RODRÍGUEZ, 1999 op. cit., p. 181; y DI PIETRO, 1999 op. cit., pp. 71-72). Ver también la síntesis de los principales programas que pretendía llevar a cabo el plan, en ídem, pp. 72-74.

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mayor protagonismo de las organizaciones no gubernamentales” que deben realizar una “auditoría social” además de la promoción de la “participación or ganizada y gr de la sociedad civil en las políticas de gr avitante avit ante sociales”. Hasta 1994, fecha de creación de la Secretaría de Desarrollo Social, se suceden una serie de modificaciones de los organismos del área social, en los cuales se puede vislumbrar la aparición de la nominación de en el área asistencial, directamente vinculada a la idea de de en desarrollo sarrollo humano que se iba perfilando en las Naciones Unidas. La Subsecretaría del D esarr deintervenciones ante ar r ol l o de l a Per Per sona 123 se encarga deintervenciones “emergencias sociales” y se dirige a personas con “problemas sociales” y a la “revitalización del conjunto social”. El conj empieza a conjunt untoo soci oci al empieza aparecer como el no Estado y el anticipo de lo que luego se llamará Lar evit impli plicaun “rena “renace cerr” delos soci oci edad ci ci vil vi l . La vi tali ali zaci zaci ón del del conjunt nj untoo soc socii al im vínculos asociativos que los neoliberales anunciaban como salida a la subsidiariedad del Estado. El de hecho hecho institución dessarr ar r ollo oll o de l a pe perr sona gubernamental es el preludio del de dessarr ar r ol l o so soci al y humano. Se dice que la revitalización del “conj “conjunt untoo ssoc ocii al” al ” se realizará “mediante el prog pr ogrr esi vo y prude pr udent ntee tras tr aspas pasoo de las r espo pons nsabi abilli dades dades de dell Est Estado haci haci a la l a comuni comunidad dad conf confor- or- ”124. El proceso de reprimarización y me al pri pr i nci nci pio pi o de de subsi ubsi diar di arii edad

desgubernamentalización se encarna en los objetivos de este organismo público con una retórica que dice potenciar las capacidades personales pero que se dedica a realizar actividades de bombero sólo donde aparecen las “emergencias sociales”. Se intensifica el “streaptease” del Estado125 . Este arroja sus prendas en forma prudente hacia hacia la comunidad. Prendas que no son otra cosa que sus responsabilidades. La Sub-Secretaría de D esarr dura poco con ese nomar r ollo oll o de l a Per Per sona dura bre y en una nueva reestructuración de la Secretaria de Acción Social, pasa a denominarse de Asis Asistencia nci a Soc Socii al y de Promo Promoció ciónn y De D esarr ar r ollo oll o So- So- cial 126 . Surge por primera vez, junto a las nominaciones clásicas

Por decreto 667/91 se aprueba la estructura organizativa del Ministerio de Salud y Acción Social integrado por cinco subsecretarías, de Salud; de Desarrollo de la Persona; de Vivienda y Calidad Ambiental; de Proyectos; de Cooperación Técnica y de Administración 124 Texto del Decreto 667 (DI PIETRO, 1999 op. cit., p. 113). 125 La idea de striptease del Estado es del Subcomandante MARCOS: “La 4e guerre mondiale a commenc commencé”; é”; en Le Monde diplomatique ; Paris, agosto de 1997. dipl omatique 126 Por Decreto 783, de abril del ‘93, a dos meses del lanzamiento del Plan Social, se reorganizan las Secretarías y Sub-Secretarías del Ministerio de Salud y Acción Social. 123

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asistenciales de promoción y asistencia, la de de instituida dessarr ar r ollo oll o soci oci al instituida en un org organism nismo o gubername gubernamental. ntal. Recor Recordem demos os que un año antes, ntes, en 1990, se había publicado el primer informe de Desarrollo Humano del PNUD y las agencias empezaban a publicitar el “ajuste con rostro humano”. La focopolítica se termina de institucionalizar a partir de la creencia y la progresiva naturalización de la necesidad de suplantar el Estado de Bienestar conforme al principio de subsidiariedad, a través del “prudente traspaso” de sus “responsabilidades” hacia la comunidad. Se abandona el “estado de bienestar” no sólo en las prácticas sino en la retórica oficial. Se comienza a construir lo que se denomina un “Si stema Nacional N acional ”, “que reemplace al sistema del Estado Bien”, I nte nt egrado gr ado de Polí Políti cas Soc Socii ale al es estar”127 , que se considera “desarticulado y en crisis”. Lo “social” deja de estar inserto en las relaciones de reciprocidad entre el estado y los ciudadanos a través de regulaciones y transferencias de ingresos y en las relaciones laborales según la propia Secretaría de Desarrollo Social128 . Se funda esta iniciativa a partir de un diagnóstico que reconoce que las propias medidas promovidas por el gobierno como “la transformación del mercado de trabajo, el desfinanciamiento del Estado y la descentralización a las provincias de los servicios sociales que prestaba, debilitaron el Estado de Bienestar”. El si stema int vendría a reemplazarlo vendría inteegr ado ya que se hacia necesario crear un nuevo “modelo de política social que acompañe al modelo económico”129 . Este sería el fundamento para el diseño de un “nuevo Sistema de Políticas Sociales que se proponga definir y constr nstr uir ui r un marc mar co de i nsti nstitucionali tucionalidad dad cl aro ar o para fortalecer la autoridad soci social al y cuya misión fundamental estaría dirigida al logro de la equidad”. La equidad, en este marco, se circunscribe a transferencias en forma de subsidios asistenciales tutelados y a intervenciones focalizadas, las que requieren de una serie de saberes y tecnologías de intervención particulares. Documento donde se sustenta la creación del “Sistema de Información, Monitoreo y Eval Evaluaci uación ón de Prog Program rama as Soci Socia ales” (SIEM (SIEMPRO PRO). ). Ver Ver Secreta cretaríría a deDe Desa sarr rrol olllo Social: Sistema ; Buenos Aires, s/f. de I nfor nf ormació mación, n, Monit M onitor oreeo y Evaluació Evaluaci ón de Prog Pr ogrr amas Soci oci ale al es 128 Según el mismo documento, el Estado de Bienestar en crisis “organizaba sus acciones en función del salario y por esta vía ofertaba seguridad, integración y movilidad social a las familias. Disponía de un marco regulatorio claro de funcionamiento (leyes, normas, etc.) y de mecanismos de transferencia de ingresos directos e indirectos hacia los hogares más pobres. En el proceso de acumulación estaba inserto lo social”. 129 Además a través del Gabinete Social, se intenta alentar “la integralidad de las políticas sociales”, brindando impulso a los programas intersectoriales. 127

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Para instrumentar esta estrategia política, en Febrero de 1994, se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Acción Social y surge en el ámbito de la Presidencia de la Nación, la Se Secr etari ar i a de D esarr ar r ollo oll o Social 130 . Nace finalmente el desarrollo social en la Argentina como un área pública de “saber” y “hacer” política autónomo de los otros campos antes vinculados al “bienestar social” (como la salud, la educación o el trabajo) y diferente también a sus antecesores tutelares como la “Asistencia Social Estatal” y la “Promoción/Acción Social”131. Se produce un proceso lento de subsunción de los primeras áreas al desarrollo social. De esta manera van perdiendo su carácter de políticas de “bienestar” (biopolítica) convirtiéndose en políticas de mínimos básicos (paquetes básicos de salud, necesidades básicas educativas, etc.). La dependencia directa del Presidente muestra la intención de sacar esta nueva formas de intervención de las estructuras burocráticas ya instituidas, en el área social y política. Se pretende desarrollar con este organismo una “política social activa”, lo que comienza a autodenominarse como un “enfoque integrado” o “sistémico” de políticas sociales aunque mantiene las denominaciones del saber tutelar y filantrópico anterior como la “promoción” y la “solidaridad”132. El diagnóstico que justificaba la creación de la Secretaría de Desarrollo Social, considera a ésta como una “r espue puesst a innovador i nnovadoraa que r eformul for mul(a) (a) l ostr adicional adicionalees mode model osde i nte nter venció vención n ” y que responde al “agravamiento de la situación social”, traducido en un “fuerte incremento de la demanda de políticas y programas sociales compensatorios”, a fin de que se “ne los desajustes iniciales de la política de reconversión “neut utrr ali ali cen los y (se) atiendan sus efectos sociales”. El objetivo de neutralizar el conflicto social agravado expresado expresado en la retórica oficial como “desajustes” es buscado taxativamente por esta política con un dispositivo filantrópico: la compensación . La lógica estatal sobre las poblaciones sobrantes se La Secretaría es creada por el decreto 227 del 14 de febrero de 1994 (Di Pietro; 1999 op. cit., p. 114). 131 Estas tres últimas nominaciones: la asistencia, la promoción y la acción social gubernamental fueron formas de saber e intervención tutelar que se sucedieron durante la segunda mitad del siglo XX, dirigidos a las personas imposibilitadas de trabajar, a las comunidades territoriales urbanas pobres y a las consideradas “incapaces” o “subdesarrollados”, como niños, mujeres pobres, etnias inferiorizadas y poblaciones campesinas. 132 Secretaría de Desarrollo Social: Plan Plan Social Social 199 1995. 5. Polí Polít i cas de promoció pr omociónn y sol sol i dari dar i dad con ; Presidencia de la Nación, 1995, p. 12. l os más necesi necesi t ados ados 130

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basa en el principio de compensación de riesgos. El origen de los riesgos no son individuales o familiares, como los tradicionales a los que se asociaban los derechos sociales y laborales (enfermedad, accidentes de trabajo, etc) sino fruto de los efectos de la “reconversión” (políticas gubernamentales) que actúan como un cataclismo sobre las posibilidades de reproducción de la vida de sus propios ciudadanos. La denominación de “reconversión” sintetiza en forma cabal el rediseño socio estatal y sus procesos de exclusión. Por otro se cree y se afirma que el Estado (nacional, provincial y municipal) es inepto, sobre todo los estados provinciales, para atender estas demandas. Representación propia de los diagnósticos que promueven la reforma del estado neoliberal. Se coloca en un diagnóstico técnico-administrativo y no de las características excluyentes del modelo, el empeoramiento de las condiciones de vida de la población133 . Entre los elementos sobresalientes del diagnóstico que justifica esta estrategia se señalan una serie de aspectos vinculados a carencias de estrategias, saberes y acciones propios de la focopolítica que se consideran faltan en las políticas anteriores. Por ejemplo: la “inexistencia de una política explícita y sistemática de focalización como criterio de asignación del gasto”, “carencia de información que permita detectar los cambios y las nuevas necesidades de la población”, “ausencia de mecanismos e instancias sistemáticas e integradas para el diseño, la ejecución, el monitoreo y evaluación de los programas sociales”, “carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre la distribución del ingreso”134 . Por todo ello comienza a destacar y justificar la “importancia” de conformar sistemas informativos y de monitoreo, cada vez más El Estado, se dice, posee insuficiencia de “capacidad político-instrumental (...) para proponer, diseñar y ejecutar las políticas y programas sociales demandados por la población”. “La “insuficiencia administrativa, técnica e instrumental, dificultó el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, a pesar del incremento de los recursos disponibles (gasto social) registrado en este período. La li mit mi t ació aci ón de las l as capacidad capaci dades es t é cnicas cni cas que que, comoconsecuenconsecuenr esult ul t a part par t i cular mente marcada en en el ámbit o del os Est Est adosprovin pr ovincial cialees cia del proceso de descentralización, soportan el peso de haberse convertido en ejecutores de variadas políticas sociales. La suma de estos factores, combinada con el incremento de las demandas, da lugar a una realidad particularmente compleja y heterogénea. Es necesario, por tanto, dar r espuest puest as i nnovadoras nnovador as que r eformul for muleen los l os t r adicional adi cionalees model model os de i nte nt er ven- ción ” (SDS, 1995 op. cit., cursivas nuestras). 134 Secretaria de Desarrollo Social, SIEMPRO: Evaluaci (http:// (http:// Eval uacione oness de Prog Pr ogrr amas social socialees www.siempro.gov.ar/programas%20sociales/Evaluaciones/en%20curso.htm). 133

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desagregados y meticulosos para la identificación de las poblaciones “objeto”, “foco”, denominadas “target group”, en el léxico de los organismos internaciones de crédito. A partir de allí se proponen tecnologías de intervención que mejoren los los elementos técnicos en el diseño, mapeo de la población objeto y monitoreo de los programas en relación al cumplimiento de metas. Con financiamiento del Banco Mundial se instrumenta un sistema de información y monitoreo de programas sociales a través de la creación del SIEMPRO135 , lo que se tradujo en la materialización de información sistematizada y agregada a nivel nacional necesaria para el control, la información y la identificación de las poblaciones “objeto”. La intención de crear una “política social activa” y una “autoridad social” vienen a compensar y a neutralizar las consecuencias de las reformas neoliberales en consonancia con las directivas del momento de las agencias de desarrollo136. El objetivo de crear una activa política política de focalizado tendiente a compensar los efectos del ajuste focalizado dessarr de ar r ollo oll o humano se tradujo en la importancia que adquirió en la Argentina esta Secretaría, el volumen de los fondos que manejaba y la materialización de las artes de gobernar de la focopolítica. La intención y la mítica de constituir un “sistema integrado” e intersectorial es intrínsecamente contradictorio con una política de programas sociales focalizados, descentralizados y atomizados en problemáticas especificas, por lo que el sin fin de programas que se fueron creando siguieron altamente dispersos y desarticulados. Entre otros documentos, ver Secretaria de Desarrollo Social: Si stema de Infor Inf ormació mación, n, (SIEMPRO); Unidad de Financiamiento Inter (SIEMPRO); M onitoreo onit oreo y Evaluació Eval uaciónn de Pr Pr ogr ogr amas Soc Socii ale al es nacional, Bs. As., 1996. 136 El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hablaba en 1988 de “la urgente necesidad de la generación de una autoridad o ejecutivo social, en le más alto nivel de la conducción administrativa. Tal autoridad podrá facilitar una armonización entre las políticas económicas y las políticas sociales con vistas a elaborar una política pública unifi unifica cada da.. Así mismo, smo, ella ell a se será un acto acto detecni tecnififica caci ción ón de la políti polí tica capúbli públicaen lo lo quehace hace relación as sus dobles efectos económicos y sociales. La emergencia en la región de tales autoridades o ejecutivos sociales facilitará así mismo la acción coordinadas y efectiva de las políticas sociales, así como la difusión de informes sociales periódicos para conocer los avances y retrocesos en el programa social, y más en concreto en el proceso de superación Base para par a una de la pobreza” (PNUD: Proyecto regional para la superación de la pobreza, Base est r ate at egia y un pprr ogr ogr ama de acci acci ón r egional (docume (document ntoo té cnico cni co para par a di disscusi cusi ón) ; Conferencia regional sobre la pobreza en América Latina y el Caribe, Proyecto Regional para la superación de la pobreza RLA/86/004; Bogotá, Colombia, mayo de 1988, p. 51). 135

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Luciano Andrenacci

El logro político más importante fue el de “fortalecer la gestión del Estado” a nivel federal y del control de la política de foco, al mismo tiempo que el estado se desembarazaba de otras responsabilidades que había asumido a través de los derechos sociales y laborales. Esto en un contexto de descentralización y de “redefinición de su relación con las provincias y los municipios”. El Estado nacional adquirió así un lugar protagónico en el diseño y monitoreo de las políticas sociales. De esta manera se centralizaron los fondos federales y los provenientes de los organismos internacionales. La asignación hacia provincias, municipios y organizaciones no gubernamentales quedó en manos del poder central. A pesar de la incorporación de la lógica técnica y de la focalización, en la elección de regiones y grupos beneficiarios, en forma superpuesta, se mantuvo una lógica clientelar que adquirió diversas formas. La pérdida de control de los gobiernos provinciales en la asignación de los recursos, el diseño y ejecución de los programas y la atomización de los programas sociales, aumentó las presiones de los gobernadores provinciales peronistas sobre el entonces Secretario de Desarrollo Social, para lograr una mayor cuota de poder en su control y gestión137 . Así lo social que antes era entendido como una cuestión básicamente de derechos y en forma residual de asistencia, se reconvierte pasando a ser una política de foco o focopolítica. Este nuevo arte de gobierno nos remite a una tecnología óptica donde confluyen los rayos luminosos: las poblaciones “objeto” -, y a una localización espacial - lugar donde se haya reconcentrada y desde donde se propaga o influye-138. Desde el punto de vista óptico la política de foco requiere de técnicas especiales para concentrar la mirada y también mirar mejor. Desde el punto de vista espacial, el foco remite a una imagen del lugar, allí donde se concentra la visión del arte de gobernar, adonde se mira con mas detenimiento, donde se pone más esfuerzo. Pero también donde hay que actuar para que no se propague el foco “infeccioso”. Por ello, antes que se propague se debe insularizar. Y por

Para más detalle acerca de la puja de poder entre gobernadores peronistas y la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación liderada por el Licenciado Amadeo ver ALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “Políticas de desarrollo social, transformaciones y paradojas”; en Susana HINTZE (compiladora): Estado y Sociedad. Las políticas sociales en los umbrales del Siglo XXI ; EUDEBA, Centro de Estudios Avanzados, UBA, Buenos Aires, 2001. 138 Significado de “foco” en el Diccionario Karten Ilustrado. 137

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que se puede propagar se debe “atacar”, es necesario declararle la guerra. Es así que las políticas de gestión de la pobreza del desarrollo humano tienen una semántica de guerra, “ataque a la pobreza”, “guerra contra la pobreza”. La focopolítica es en si misma una manera de territorializar poblaciones para que se autogestionen y, al mismo tiempo, se los pueda controlar desde lejos, con sistemas de alta sofisticación estadística de monitoreo a distancia. Por ello desde el punto de vista de la mirada óptica, los dispositivos de intervención remiten al desarrollo de complejos sistemas de información tecnoburocráticos 139 para su control a distancia. Contrariamente al imaginario de comunidad global horizontal y comunicable y a los mitos vinculados a la ruptura espacio temporales y a la desvalorización del lugar como ámbito de reproducción de la vida, para el arte de gobernar a las poblaciones de riesgo de la focopolítica se revaloriza el espacio y la comunidad mirado a distancia. Otro dispositivo es la violencia policial no dispersa ni fragmentada sino localizada y concentrada para reprimir la protesta social. De cómo se institucionaliza la nueva representación de la pobreza en los‘90. El descubrimiento dela heterogeneidad de “las pobrezas”, historiasde pobrezas diversas, creativas, especificasy vulnerables.

La representación de la pobreza en los ‘90 está fuertemente vinculada a las categorías discursivas del núcleo más fundamental del desarrollo : el acceso a “necesidades mínimas biológicas” cuantificables y humano con pretendida universalidad; al descubrimiento de las capacidades de los pobres para lidiar con su pobreza y a las eventuales oportunidades de un mercado no regulado y cada vez más excluyente. Esto significa que habría algo así como un núcleo duro de la representación de la pobreza (la existencia de las necesidades básicas objetivamente

Para una crítica a otros dispositivos de intervención tecnoburocráticos, propias del desarrollo del capitalismo afinales del siglo XX, ver las críticas deAlberto MELUCCI: “Que hay de nuevo en los nuevos movimientos sociales?”; en LARAÑA, Enrique y GUSFIELD, Joseph: Los nuevos movimientos sociales, de la i deología a la identidad ; Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1994; y Manuel CASTELLS: La era de la i nformación. Economía, sociedad y cultura. El poder de la identidad Vol. 2; Madrid, Alianza Editorial, 1997. 139

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cuantificables bajo las cuales es posible “vivir” y “experimentar” carencias) y un núcleo blando donde se constata la heterogeneidad y la multidimensionalidad de la pobreza y su carácter subjetivo y cualitativo (las capacidades y el complejo de oportunidades que la gente con su “destreza”, “habilidad” e “inteligencia” puede transformar “escasez” y “restricciones” en “oportunidades”)140. Esta nueva representación rompe con el imaginario homogeneizante de la pobreza, como si todos tuvieran la misma cultura, “la de la pobreza” y las mismas formas de lidiar y vivir en el mundo. Este re-conocimiento tiene como consecuencia una mayor visibilidad de los aspectos sociales y culturales de la vida de estos hombres y mujeres. Por supuesto, la diversidad de vivencias y de experiencias de las situaciones de privación se vinculan con diversos aspectos materiales, subjetivos, socio culturales y políticos que potencian la pobreza material. La problematización creciente de estos aspectos en el pensamiento social ha llevado a encuadrarlos en el desarrollo de la idea de exclusión social. También a ciertas características de la incidencia de la estructura de parentesco (familias monoparentales) o etapas del ciclo de vida de las personas (niñez, embarazo) que ponen en situación de mayor riesgo ha llevado a la creciente importancia y problematización de la idea de vulnerabilidad . Sin embargo esta representación al poner énfasis en la dimensión cultural de la hetorogeneidad de las situaciones y en los atributos personales que la potencian, invisibiliza las condiciones materiales que generan y agudizan la pobreza y facilita el proceso de naturalización discursivo que coloca las causa de la pobreza en los factores subjetivos y culturales. Se pone énfasis entonces en las manifestaciones que la potencian y no en las causas que la producen. Se parte de la falsa idea de que la pobreza es una “condición” o un “estado” y no un proceso. Finalmente, se omite señalar que la pobreza como fenómeno masivo en el capitalismo se produce por falta de medios de empleo y de ingre-

Para una visión sintetizada de las transformaciones en las representaciones de la pobreza en el discurso teórico de las Ciencias Sociales Latinoamericanas ver ÁLVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “Pobreza autogestionada. La evolución de los paradigmas”; en Encrucijadas. Desarrollo Humano, ¿Solidaridad desde el poder ;en Revista de la Universidad de Buenos Aires, Año 2, número 14, diciembre del 2001. 140

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sos adecuados o de derechos de acceso a servicios gubernamentales, o también a la imposibilidad de acceso a medios de producción. El discurso del Desarrollo Humano, fuertemente influenciado por la idea de capacidades y habilidades de Amartya Sen141, da el sustento teórico a los organismos internacionales, a las políticas nacionales y locales para pensar que la pobreza puede resolverse a partir de la potenciación de las capacidades individuales o comunitarias de los pobres y de las “oportunidades” que brinda un mundo de libertades económicas. La idea de habilidades permitirá hablar del capital social142 como parte de los activos de las familias pobres. Permitirá también una nueva concepción de la pobreza que no la restringe a la “falta de cosas” sino a la escasez de capacidades para convertir carencias en capitales para autosustentarse. Tratar la pobreza desde una mirada subjetiva (habilidades) permite estudiar las capacidades en términos de recursos y capitales que ellos poseen, sobre todo los vínculos no mercantiles y los denominados activos intangibles. Conteste con las tendencias internacionales en los ‘80 comienza en la Argentina una importante producción teórica y empírica sobre lo que

Sen diferencia entre capacidades, habilidades y bienes y servicios. Las habilidades serían las diversas condiciones de vida que pueden o no ser alcanzadas. Las capacidades sería nuestra habilidad para alcanzar dichas condiciones de vida. “Una habilidad sería un logro, mientras que una capacidad es la habilidad para lograrla”. Las “habilidades” constituyen diferentes aspectos de las condiciones de vida. Las capacidades, en contrate, son nociones de libertad en el sentido positivo del término: las oportunidades reales que se tienen respecto de la vida que se puede llevar” (SEN, Amartya: Poverty and Famines. An Esay on ; OIT - Clarendon Press, Oxford, 1981; citado en BOLVITNIK, Entitlemente and Deprivation todos de medición ; Proyecto Regional para Julio: Pobr eza y necesidades básicas, conceptos y mé la superación de la pobreza, RLA/86/004, PNUD, Bogotá, abril de 1990, p. 3). Para Sen, la posesión o acceso a bienes y servicios no son criterios para definir el nivel de vida puesto que las tasas de transformación de bienes y servicios a habilidades, varían de persona a persona. Por ejemplo, la situación nutricional de dos diferentes personas (habilidad) puede ser diferente a pesar de que su ingesta alimentaría (bienes) sea igual. En esta concepción de Sen hay una sustitución del concepto de necesidad por los de habilidades y capacidades lo cual “le permite rebasar el sentido de “falta de las cosas” que necesidades transmite inevitablemente y pasa a una concepción más rica de libertad, de ser y hacer”. 142 Para una deconstrucción del discurso económico de la relación entre habilidades, capital social y desarrollo de capacidades de los pobres en el Discurso del Desarrollo Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMÓN, 2004, op. cit. 141

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se ha dado en llamar heterogeneidad de la pobreza143. La representación nea proviene de una serie de ideas promovide la pobreza como heterogé das por el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), a fines de los ‘80 y principios de los ‘90. En un documento donde se fijan las bases para una “estrategia y un programa de acción” del Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza en América Latina del PNUD144, aparece por primera vez la representación de los pobres como heterogéneos, diversos y creativos145. La reprimarización y la economía política de las organizaciones intermedias se manifiesta como la esencia de la política social a través de la intención explícita de lograr el “fortalecimiento de la comunidad” como “refuerzo de los procesos de organización social”, para potenciar “la energía social y el refuerzo de la autoestima individual”. Se dice que “para ello, la acción de las organizaciones comunitarias de base - públicas y privadas- es esencial, no sólo por su capacidad para desarrollar el , sino también para asegurar una más potencial solidario de los individuos eficiente administración de los recursos financieros que se ponen a su disposición”146. Se perfila en la focopolítica local, una analítica utilitaria de la autogestión de la pobreza que se contrapone a la búsqueda de productividad del trabajo propia de la etapa de la biopolítica. Los funcionarios afirman que “en modo alguno nuestra opción por el desarrollo comunitario puede interpretarse como un abandono de las obligaciones básicas del Estado Nacional en el terreno social”. De nuevo aparecen paradojas y tensiones. La territorialización comunitaria propia de la focopolítica es evidente que se contrapone a una idea de la protección social en términos de derechos y garantías. Por ello surge en el Ver GARCÍA DELGADO: “Argentina: la cuestión de la equidad”; en revista Nueva Sociedad , nº 139, septiembre-octubrede1995; MINUJIN y KESSLER, 1995 op.cit; GOLBERT, Laura y TENTI FANFANI, Emilio: “Nuevas y viejas formas de pobreza en la Argentina: la experiencia de los 80”, en Sociedad ; Facultad de Ciencias Sociales, UBA, Nº4, Bs. As., 1997; y MURMIS, Miguel y FELDMAN, Silvio: “La heterogeneidad social de las pobrezas”; en MINUJIN, Alberto y otros: Cuesta abajo. Los nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad argentina ; Bs. As., UNICEF- LOSADA, 1995. 144 Se trata de la primera Conferencia Regional para América Latina y el Caribe, realizada en 1988, en Quito. 145 PNUD; Proyecto regional para la superación de la pobreza: Base para una estrategia y un programa de acción r egional ; op. cit., p. 46. 146 SDS, 1995, op.cit., p. 19, cursivas nuestras. 143

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texto la mala conciencia de un posible abandono del estado en el “terreno social”. La representación de los sujetos/objetos de intervención y de las causas de la exclusión es ambivalente. Por un lado, se dice que es responsabilidad del Estado compensar a aquellos que “no pueden participar de los beneficios del crecimiento” como productos de los efectos del ajuste. Por otro, el estilo compensatorio tiende a reforzar una representación de la pobreza que la mira como carencia de iniciativa y de capacidad organizativa. Por ello se busca convertir en una “política de Estado”, dotando de instrumentos técnicos y saberes particulares, a la promoción de “la iniciativa y participación de las personas , sea como individuos, sea dentro de sus comunidades y asociaciones”. Se cree que ese estado de cosas no se logra de un día para otro, “pero en la medida que los ciudadanos sepan que existe una decisión – para fomentar lo solidario y , van a encontrar nuevos incentivos a para apoyar su vocación de organizarse fin de encontrar por esa vía la solución a sus problemas sociales”147 . La autogestión participativa de la pobreza focalizada se materializa en una “política de Estado”. Se eligen como principios rectores para sus “líneas de acción”: la , a partir del desarrollo de múltiples acciones focalización , la integralidad que ataquen la pobreza; la sustentabilidad , en términos de condiciones administrativas y financieras adecuadas para asegurar su continuidad; esperalas metas y control , en términos de población objetivo y de resultados dos y el fortalecimiento dela comunidad 148 . Lareprimarización y privatización de lo público se semantiza como “pluralismo y participación” y en un discurso seudo democrático que “concede” a las personas la posibilidad de participar en la autogestión de su propia pobreza149 . Sin embargo esta retórica participacionista muestra una nueva forma de democracia des gubernamentalizada, privatizada y sin derechos de acceso a la reproducción de la vida. Esta política se materializa, según la propia retóricaoficial, “instalando lo público en lo privado y lo privado en el Estado ” La participación instrumental, por medio de una analítica utilitaria inherente a la focopolítica cuyo objetivo es sólo autogestionar la pobreza, se traduce en el ahorro de costos junto a una retórica y una práctica del “fortalecimiento de la comunidad” como “refuerzo de los procesos SDS, 1995, op.cit., p. 10, cursivas nuestras.. SDS; 1995, op.cit.

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de organización social”. Por otro se promueve “la energía social” dentro de la economía política de las asociaciones intermedias y de la comunidad, la que es considerada también “parte de la esencia de la política social”. Se considera por ello que “la acción de las organizaciones comunitarias de base - públicas y privadas- es esencial, no sólo por su capacidad para desarrollar el potencial solidario de los individuos, sino también para asegurar una más eficiente administración de losrecursosfinan- que se ponen a su disposición”. cieros La representación sugiere carencia de identidad y desvaloración personal de estos grupos, por lo que se afirma la necesidad de un “refuerzo de la autoestima individual”. Sin embargo se reconoce, paradójicamente, que existe en la Argentina una energía asociativa exitosa, vinculada al trabajo comunitario de los propios pobres. En estos caso, se dice, “existen liderazgo comunitarios que sustentan esta energía, pero que es necesario que cuenten con recursos y capacitación para sus integrantes”150 . La focopolítica por un lado territorializa en el espacio comunitario a los pobres en una suerte de encierro de los excluidos y, por otra, bajo el justificativo de la promoción de la solidaridad – supuestamente carente en esos grupos-, moraliza a través de la capacitación para la autogestión. La analítica utilitaria se manifiesta también en la construcción de configuraciones tutelares que requieren del denominado “beneficiario”, la contraparte de trabajo comunitario gratuito en la gestión. Esta exigencia no es implícita sino que está taxativamente requerida en todos los formatos de programas151. Se afirma que existen “bajos niveles de participación de los beneficiarios en la definición de las necesidades, en la ejecución y en la evaluación de programa”. Secretaria de Desarrollo Social, SIEMPRO, Evaluaciones de Programas sociales , URL: http://www.siempro.gov.ar/ programas%20sociales/Evaluaciones/en%20curso.htm. 150 “La Argentina presenta un riquísima realidad social, con organizaciones comunitarias trabajando exitosamente en los más distantes confines, en temas tan variados como apoyo a la discapacidad, huertas comunitarias, comedores escolares o vivienda autogestionadas; así como con Municipalidades con un alto grado de participación ciudadana.” (SDS; 1995, op.cit, p. 19). 151 Por ejemplo, el documento que venimos analizando, afirma que “asimismo, se ha de exigir que en todas las solicitudes de ayuda para problemas sociales a través de fondos federales se incluya un alto porcentaje de ejecución a través de las organizaciones comunitarias”. Se afirma que se trata por un lado de depositar en estas organizaciones la responsabilidad de atender a su subsistencia y protección y, por otro, “asegurar una más eficiente administración de los recursos financieros que se ponen a su disposición”. (SDS, 1995, op.cit, p. 19). 149

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La definición de pobreza que asume el documento de creación de la Secretaria de Desarrollo Social, la que “inspira toda la estrategia que se propone”, se condice vis àvis del análisis que venimos realizando sobre las nuevas representaciones de la pobreza promovidas por las agencias internacionales y el saber académico. “Partimos de múltiples trabajos desarrollados por numerosos investigadores, entre los que sobresale el economista hindú Amartya Sen. Para nosotros, el concepto de pobreza es amplio y complejo , ya que comprende las carencias materiales y espirituales del hombre . Las carencias de bienes materiales son importantes pero, por encima de ellas, existen otras de otro orden. La falta de recursos, de generación en generación, ha ido socavando la integridad del hombre y le han impreso marcas profundas, más difíciles de eliminar que las necesidades materiales y que ser refieren a la pé rdida de autoestima y valores, descreimiento, etc.; origen de serias dificultades para desenvolverse en la vida y participar de los beneficios del progreso social y del desarrollo económico. Así analizada, la pobreza genera marginalidad y ésta alimenta la pobreza, achicando cada vez más la participación de los pobres en la vida económica y social y generando códigos que tienden a la autoexclusión. Por ello, no es posible vencer la pobreza sin acabar con la marginalidad. No se tr ata, de modo alguno, de negar las carencias materiales como expresión de la pobreza; se trata, en cambio, de asumir el problema en una dimensión tan . A partir de esta amplia y compleja como lo es la naturaleza del hombre

perspectiva, entonces, se entiende por qué los programas asistencialistas que sólo tapan urgencias y no generan capacidades son ineficientes, además de éticamente inaceptables... La educación, la capacitación, la organización social, pasan entonces a resultar herramientas fundamentales en un plan estructur ado de comba- ”152 . te a la pobreza

Esta representación de la pobreza posee algunas peculiaridades nativas basada en creencia de tipo religioso que suma a las carencias materiales “carencias espirituales” (pérdida de autoestima y valores, descrei-

Secretaría de Desarrollo Social: Plan Social 1995 : Políticas de promoción y soli daridad con los más necesitados . Presidencia de la Nación, 1995, pp. 10-11, cursivas nuestras. 152

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miento) que provocarían un remozado círculo vicioso de la pobreza y autoexclusión a partir de una idea imaginaria de una “naturaleza humana” única, compleja y amplia , en cuyos términos vacuos y generales se justificaincentivar capacidades, única política que se considera éticamente aceptable. El “combate a la pobreza” consiste entonces en un “plan estructurado” de educación y capacitación (disciplinamiento) puesto que los pobres son tales por falta de estas destrezas. Por ello es necesario incentivarlas para que puedan ser autogestores de los programas focalizados.

Los modelos de gestión de la focopolítica local Los modelos de gestión de la focopolítica muestran también esta analítica utilitaria de la autogestión de la pobreza a través de diversos aspectos. Se destaca, entre éstos una lógica tecno-eficientista de gestión general y de los programas (materialización de la focalización en formato y acción) en particular. Esto se traduce en la búsqueda de efi cienci a en su diseñ o (cumplimiento de metas con indicadores mensurables, “competencia” en la asignación de los beneficiarios una vez definidos los grupos “objeto”), monitoreo (evaluación de resultados), descentralización (responsabilidades de gestión en el ámbito local), centralización en el diseño, monitoreo y determinación de los “destinatarios”; costos compar tidos (participación y autogestión de los grupos “objetivo”) y subsidiariedad (traslado a la organizaciones no gubernamentales –laicas, religiosas, técnicas y comunitarias - de la protección social). Sin embargo, a nivel de instrumentación, si bien se produce una progresiva legitimidad de modelos de gestión tecnoeficentista - por lo que cobra relevancia el “gerenciamiento” como base de la ejecución de las políticas sociales -, existe a la vez una superposición a la lógica instrumental con otras lógicas clásicas de la asistencia. Se solapan y mezclan de forma ambivalente, lógicas político/clientelares, lógicas tecno/eficientista y lógicas filantrópicas/benéficas aggiornadas. El modelo de gestión de la focopolítica argentina se resume en algunos de los siguientes aspectos: el control del gobierno nacional sobre provincias y municipios, la participación de los beneficiarios en su gestión para compartir costos y lograr mayor legitimidad social, la intermediación de organizaciones no gubernamentales y una gestión 124


cuyos mentores caracterizan como “descentralizada”, “participativa” y basada en “resultados”153. Como anverso de la misma moneda, se promueve una mayor centralización en el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas. Este objetivo pretendía traducirse en el logro de mayor eficiencia y eficacia “cambiando los modelos de gestión para lograr máxi- , para quelos beneficios ma cobertura, accesibilidad y calidad, a mínimos costos de los servicios y programas lleguen de la mejor forma posible a los beneficiarios, desarrollando para esto, un sistema de seguimiento y evaluación permanente”154. La economía política de las organizaciones intermedias materializada en el traslado a la sociedad civil y a las comunidades de base de la gestión de la pobreza, ya sea para ejecutar programas o para que los pobres se hagan cargo de autogestionarios, no se circunscribe en la política nativa, a la gestión Menemista. En 1997 se produce una alianza entre partidos políticos denominada “Alianza” para las elecciones de 1998. Esta pretenderá constituirse, sin éxito una vez en el poder, en una alternativa a la política anterior, sobre todo en el área social. Sin embargo, sus lineamientos proponían una mayor delegación de lo social en las organizaciones intermedias, en el voluntariado y en las organizaciones eclesiásticas. En su proyecto de gobierno, se afirmaba también la necesidad de “construir un nuevo contrato social” que “haga más eficaz y más eficiente” la ayuda a los sectores más marginados de la población155. “La Secretaría de Desarrollo Social, se propuso alentar un cambio en el modelo de gestión tradicional de las políticas sociales y reemplazarlo por una gestión basada en resultados, en la que cada uno de los programas pueda definir la situación que enfrenta y adonde quiere llegar. Este nuevo modelo de gestión posibilitará saber qué se está haciendo y cómo se está haciendo y, a su vez, que el gobierno rinda cuentas a la sociedad sobre los resultados de su gestión “(SDS, s/f, op.cit.). 154 SDS, s/f, op.cit cursivas nuestras. 155 La propuesta discutida con las ONG y el Instituto Programático de la Alianza, antes de ser incluido en su programa de gobierno, fue que el Estado delegue en algunas ONG la distribución de los fondos públicos destinados a ayuda social, conservando el control sobre su uso mediante la Auditoria General de la Nación. El Estado fijaría los criterios de asignación de la ayuda y financiará la capacitación de los voluntarios que trabajan en las ONG y el gerenciamiento de los programas. Se invitaría a participar “a las organizaciones solidarias nacionales delos cultos reconocidos y ainstituciones solidarias no confesionales, de carácter internacional con sede en el país, como la Cruz Roja” ( La Nación , 23 de agosto de 1998). La más importante institución en la que se estaba pensando y que adquirió un rol fundamental como gestora de lo social, durante el gobierno del presidente De la Rúa, fue CÁRITAS. 153

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La gestión de la pobreza descentralizada, autogestionaria y paticipativa, al incorporar a la “sociedad civil” en diversos grados y funciones, constituye nuevas articulaciones entre los distintos actores e instituciones intervinientes. Estos cambios modifican las relaciones sociales y van constituyendo nuevos entramados de configuraciones y vínculos, cuya combinación nos permite pensar en tipologías del nuevo modelo de gestionar la pobreza. El desarrollo humano en vez de regular los medios de empleo cuya carencia produce pobreza intenta proveer de medios de subsistencia a un nivel de “mínimos básicos” ya sea por la promoción de activos 156 de los pobres desligados de la relación con el empleo o la “entrega” de “subsidios transitorios” focalizados. Estos pueden generar recursos, servicios o renta para abastecer de medios de subsistencia. Las políticas asistenciales clásicas proveían de medios de subsistencia en forma puntual, a la vez que moralizaban a través de la dádiva, la limosna o la asistencia a desvalidos o pobres, siempre atendiendo a que no se propicie la “vagancia”. Ahora las formas de gobierno de la focopolítica promueven las potenciación de activos de los propios pobres, dándoles valor económico. El Estado garantiza solo mínimos biológicos, con suerte, y su función es “entregar paquetes básicos”, en áreas que antes estaban desmercantilizadas como la salud y la educación. En la focopolítica las cuestiones que hay que regular o controlar no son más un problema de gestión de la población ni la población el fin último del gobierno, disminuyendo los riesgos de adquirir enfermedades o aumentando la vida útil de los trabajadores. El arte de gobernar es un problema de gestión de la vida de las poblaciones de riesgo, nuevo objeto de control y de saber. Podríamos caracterizar en tres tipos las poblaciones “de riesgo” u objetos de saber prioritarios a los que se destinan distintos programas y se ponen en marcha peculiares dispositivos de intervención y de gestión. De esos tipos, de la representación de la pobreza predominante y

Según este discurso los activos pueden ser de tres tipos: tangibles como el patrimonio, capital humano y laboral, activos menos productivos, tales como la vivienda o también denominados activos de consumo básico, y activos intangibles y más invisibles tales como las relacionesdomésticas y el capital social”. Ver MOSER, Caroline: “Theasset vulnerability framework: reassessing urban poverty reduction strategies”; en World Develpment Vol. 26, Nº 1, 1998, p. 1, traducción nuestra. 156

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de las capacidades que estos dicen fortalecer surgen tipologías de programas para gestionar la pobreza157. Las primeras poblaciones de riesgo serían los más pobres de entre los pobres, denominadas “pobres estructurales”. Las segundas serían nuevas y viejas “minorías”, ahora problematizadas como objeto de saber del desarrollo humano. El tercer grupo-objeto de saber y de control serían los denominados grupos vulnerables . De la representación de las poblaciones que se focaliza dependerá la forma que asume el componente “participativo” del programa. A ésta viene asociada una valorización particular de los activos o capitales (tangibles o intangibles, más o menos productivos) requeridos, vinculado con las “capacidades” que se pretende fortalecer. El problema del primer tipo de población es el de la gestión de la , la tecnología de intervención es la focalización territorial; extrema pobreza los dispositivos de intervención entre otros apuntan a la potenciación de sus activos por medio de la participación y autogestión, para obtener una reproducción de la vida a nivel de mínimos biológicos (“capital humano” en actividades poco productivas, patrimonio, capital social – familiar y comunitario-). Para ello, a nivel territorial, se refuerza y genera la denominada “economía popular”, “economía de los pobres” o “etnodesarrollo” insularizándolos y territorializándolos. Este nuevo arte de gobernar gestiona la pobreza territorialzada, la comunidad . Los nuevos objeto de saber son los territorios/comunidades, aquellos donde se localizan los más pobres. Los programas refuerzan el o el capital social . Los que promueven el capital humano capital humano más improductivo generan formas de trabajo en el marco de una “eco-

Si bien existen otras dimensiones relevantes para abordar una clasificación de programas, sobre todo si se intenta analizar su entidad y forma de gestión como: 1) la forma de articulación, relación jerárquica y funciones asignadas a las distintas instituciones participantes (organismos gubernamentales federales o nacionales, provinciales y municipales; comisiones asesoras - intergubernamentales, intersectoriales o Inter-instituciones - organismos internacionales financiadores; organizaciones no gubernamentales) y 2) la manera en que se asignan y canalizan los fondos a los destinatarios y la relación y responsabilidad de las instituciones intervinientes. Esta última es una variable fundamental que define la correlación de fuerzas entre los sectores sociales vinculados al campo de las políticas sociales. No es lo mismo que los fondos lleguen directamente a los beneficiarios, intermediada por una comisión asesora provincial, o una organización no gubernamental sin relación de dependencia con el gobierno estadual, que una dependencia provincial asigne los fondos y decida sobre los destinatarios. 157

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nomía social” o “mundo de pobres” que permiten sobrevivir en forma residual a la dinámica capitalista. Se trata de la generación o fortalecimiento de diversas actividades poco productivas como trabajador informal. También se promueve el acceso a ciertos medios de producción para la generación del autoempleo, bajo una retórica vinculada a la construcción paradojal de una suerte de “empresario pobre”. Esto se realiza por medio de programas que promueven y subsidian “emprendimientos” donde la semántica pasa de lo mínimo a lo micro: micro-empresas, micro-emprendimientos158. En estos dos casos, el componente asistencial es menor y si bien incluyen objetivos de fortalecimiento de capacidades asociativas (capital social), financian activos productivos, como créditos para medios de producción, mejora de la comercialización, etc. Ahora la informalidad ha pasado de ser una patología que había que erradicar, como la diagnosticaba la OIT en los 70’ a una política “activa” promovida por el Estado. En estos programas la representación del pobre se vincula al buen tr abajador improductivo/informal . Si bien los modelos de gestión que se derivan pueden incentivar la cooperación comunitaria o de grupos por ejemplo campesinos asociados -, el eje esta puesto en la capacidad de producir del individuo. A pesar de que apoyan proyectos “productivos” que generan ingresos mantienen su carácter focalizado. Modelos de gestión de este tipo se pueden observar en el Programa Social Agropecuario y en el Fondo de Capital Social (FONCAP). Los que priorizan el capital social se centran también en comunidades locales. Sus objetivos pretenden reforzar formas de reciprocidad que permitan la autogestión o cogestión y autosustentabilidad de los programas y la cohesión de los grupos . Si bien la representación de la pobreza aquí se diferencia de la indolencia que primaba en la visión del desarrollo comunitario, se mantiene una valoración negativa basada en carencias “espirituales” u organizativas que se dice, no generan autoestima . Sin embargo se ha producido un importante descubrimiento. Los pobres son “inteligentes”, tienen “ideas interesantes”, “experiencia y habilidades de gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de

Recientemente en la Argentina un programa en esta línea “Manos a la obra” se orienta en este sentido. La denominación del programa está mostrando una representación del “destinatario” como previamente “vago” que no puso “sus manos a la obra”. 158

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los objetivos del desarrollo”159. Acorde con la característica intrínseca de este capital social (reciprocidad entre grupos de base territorial), los programas basados en su incentivo desarrollan modelos de gestión donde las unidades no son los individuos sino las comunidades. Están destinados, generalmente, a proveer equipamiento comunitario por medio de la “participación” de los propios beneficiarios en su construcción y gestión del programa, por medio de la utilización de su trabajo gratuito considerado como contraparte. Sus “destinatarios” son básicamente los “pobres estructurales” urbanos y tienen un componente fuertemente asistencial aunque un discurso ciudadano . La representación de la pobreza se basa en la ambivalencia entre incapacidades para competir en el mercado, pero capacidades para la organización comunitaria y la autosustentabilidad. Ejemplos de modelo de gestión de este tipo son el programa FOPAR, el Programa de Capacitación de Animadores Comunitarios, el de Desarrollo Juvenil, entre otros. El programa de Capacitación de Animadores Comunitarios, se inicia en 1995 y se dirige a “líderes naturales de comunidades de base, con alto índice de NBI”. Tiene como “objetivo cuantificar los animadores comunitarios naturales para que promuevan el autodiagnóstico comunitario permanente y el desarrollo de proyectos sociales que incluyan y el perfeccionamiento de la organización popu- prácticasproductivas culturales lar . Se parte del siguiente diagnóstico: “la inadecuada organización de las comunidades, lo cual perjudica su autodesarrollo y el modelo lineal y excluyente del ejercicio del liderazgo”. Como problema secundario se señala “el afianzamiento de la hétero exclusión y autoexclusión del proceso económico. El surgimiento o potencialización de compor-

En una publicación del Banco Mundial donde se sientan los lineamientos del Banco Mundial para el “monitoreo y evaluación de la participación popular” se dice entre otros aspectos que “los beneficiarios (de programas sociales para pobres) tienen más que trabajo y fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los objetivos del desarrollo”. También tienen “buenas ideas” que hay que considerarlas. Existe una “expectativa en los potenciales humanos que deben ser movilizados para la autogestión ylaautosustentabilidaddel desarrollo”. (Ver UPHOFF, Norman: “Monitoringandevaluation popular participation in World Bank-assisted projects”; en BHATNAGAR, Bhuvan y WILLIAMS, Aubrey (editores): Participatory development and the World Bank. Potential directions for change ; World Bank Discussion Papers nº 183, Washington, D.C, 1993. 159

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tamientos sociales destructivos (por ejemplo delincuencia, violencia sexual, maltrato , etc.). El surgimiento o potencialización de comportamientos (por ejemplo degradación de la autoestima, individuales autodestr uctivos ”160 . El modelo de gestión articula adicciones, enfermedades psicosomáticas el organismo central con instituciones madrinas (organizaciones no gubernamentales provinciales) y las organizaciones de base comunitarias a capacitar. Se observa en el diagnóstico de este programa, una fuerte presencia de la representación de la “cultura de la pobreza” (pobreza/delincuencia/violencia/degradación/criminalización) unida a una utilización instrumental del liderazgo natural que promovería pr ácticas productivas culturales.

El Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil, se inicia de acuerdo con los lineamientos del Plan Social 1995 de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación. Se propone “dar un espacio a los jóvenes como sujetos del desarrollo, impulsando y apoyando las prácticas soli- de los grupos juveniles que tengan como objeto el mejoramiento darias de las condiciones de vida de los sectores sociales en situación de pobreza estructur al y/o de vulnerabilidad social ”. Es a partir de la potenciación del tr abajo voluntario y de las iniciativas juveniles solidarias que se pretende alcanzar la “responsabilidad social como tarea de todos”. El programa se organiza a partir de lo que se entiende como “una gestión asociada: Estado y Comunidad, implementando un modelo de descentralización técnico-administrativa a través de Organizaciones No Gubernamentales que coordinan actividades con los Estados Provinciales para trabajar con grupos juveniles. El principal objetivo de este modelo de gerencia social es fortalecer las formas democráticas de participación social y favorecer, de este modo, la forma federal de gobierno ”161. Se observa en sus fundamentos la

homologación de la idea de ciudadanía a la de trabajo comunitario participativo siendo este programa un ejemplo de regulación de nuevos vínculos entre Estado y comunidad para atender a pobres estructurales y vulnerables. El Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR), es un componente del Programa de Desarrollo Social (PRODESO), financiado por el

SDS, 1995, op.cit. p. 95, cursivas nuestras. Secretaría de Desarrollo Social: Programa de fortalecimiento del desarrollo juvenil , Buenos Aires, 1996. 160 161

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BM, del que también forma parte el SIEMPRO162 . Constituye un programa de “financiamiento de iniciativas comunitarias en barrios y localidades de los departamentos más pobres del país, promoviendo la participación y el compromiso comunitario” y también fomenta “la capacidad de gestión social de las organizaciones de base”. Para la formulación y ejecución de los proyectos comunitarios, se constituyen los llamados NUB, que son núcleos de beneficiarios organizados en representación de la población. Además de los proyectos de infraestructura, existen otros de capacitación que son ejecutados por instituciones privadas (iglesias, ONG), que constituyen las denominadas Organizaciones Técnicas de Apoyo. En algunos casos con la participación de los beneficiarios como solicitantes organizados en NUB. Existe financiamiento para la actividad a realizar pero se requiere de una contraparte importante en trabajo y otras actividades comunitarias163. Para el segundo grupo de poblaciones focalizadas (“minorías” ex tuteladas) existen programas “especiales. A partir de la idea de que los factores sociales y culturales potencian la pobreza por medio de procesos de exclusión. Por un lado, en algunos casos, como las organizaciones de tipo étnico o campesinos movilizados se los percibe como una amenaza social y política. En otros, como el caso de grupos que poseen una condición de marginación y exclusión histórica (mujeres y niños pobres) se priorizan como objetos de intervención también pero por otras razones. Se sabe que su condición de exclusión potencia la pobreza. Esta problematización no fue el producto espontáneo del discurso del Desarrollo Humano. Se incorporó en la “agenda social” como producto de sus luchas y demandas sociales. El arte de gobernar en este

“La perspectiva del ejercicio de una ciudadanía plena es el fundamento desde el cual está concebido nuestro programa. Ciudadanía entendida como conjunto de prácticas jurídicas, políticas, económicas, sociales y culturales que definen a una persona como miembro pleno de una sociedad. Pero también en el marco de una concepción que supone un sustrato valorativo, al implicar la responsabilidad social como tarea de todos” (Secretaría de Desarrollo Social: Fondo Participati vo de Inversión Social (FOPAR) ; Buenos Aires, 1996). Se observa la homologación de la idea de ciudadanía a la de trabajo comunitario participativo. 163 En la evaluación ex post se comprobó que los aportes locales reales elevaron su participación en el costo total de los proyectos estudiados del 11,3% ex ante, al 20,1% ex post. El 87% de los proyectos cumplió o superó el compromiso de aporte comunitario (SDS; FOPAR, op. cit.). 162

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caso es una “problema” de gestión de la minoridad, entendida como poblaciones que tenían estatus minorizados tutelados y que comienzan a tener expectativas de derechos abstractos. Los programas se proponen superar esta condición a partir, generalmente, de acciones pedagógicas y de generación de recursos que faciliten su autonomía en relación con la figura masculina de la unidad doméstica familiar. Los conocimientos promovidos por este área de saber de la focopolítica han llevado a conclusiones interesantes. Por ejemplo, el descubrimiento? o la problematización de la vieja e inveterada feminización, infantilización e indigenización de la pobreza. A estas viejas formas de dominación y exclusión se asociaron, por otra parte, viejas prácticas asistenciales de patronato y tutela que implicaron la naturalización de su victimización y, por lo tanto, la necesidad de su moralización (civilizar/higienizar/inculcar valores democráticos, participativos, proclives al desarrollo, etc.). Por oposición al proceso descrito anteriormente para los más pobres de entre los pobres, hay un traslado de la asistencialización al derecho y de la tutela al contrato. De ser considerados menores de edad tutelados, donde la cuestión social se expresaba en la tensión entre desigualdad jurídica y desigualdad social, se observa un proceso incipiente de construcción de una nueva igualdad jurídica junto a la invención de nuevos derechos de tipo culturales y étnicos (identidad, lengua, cultura “propia”) 164 o derechos con ciertas poblaciones “especiales” antes tuteladas social y familiarmente (mujeres y niños). Muchos de estos dispositivos de intervención se materializaron en derechos a partir de convenciones sancionadas por la ONU y luego aprobadas por los gobiernos nacionales. Son también nuevos hitos en la universalización de ciertos mitos de igualdad como la Declaración Universal de los Derechos del Niño. Esto produce una compleja dinámica de luchas sociales, tanto en el origen e invención de esos derechos165, como en las demandas sociales de estos grupos que históricamente han

Algunas reflexiones sobre la tematización de la tensión entre derechos universales y derechos particulares se pueden analizar en Elizabeth JELIN: “¿Ciudadanía emergente o exclusión? Movimientos Sociales y ONG en América Latina en los años ‘90”; en Revista Sociedad , Nº 8, Bs. As, 1996; y DE SOUSA SANTOS, Boaventura: “Hacia una concepción multicultural de los derechos humanos”; en Análisis Político , Nº 31; Universidad Nacional deColombia, Instituto de Estudios Políticos yRelaciones Internacionales, mayo – agosto de 1997. 164

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sido desoídos por el Estado de seudo bienestar, donde eran tutelados y considerados “menores de edad”. Para el tercer grupo, “los vulnerables” el acento no radica en su condición de exclusión histórica como los anteriores, sino en la transitoriedad de ciertos atributos que los colocan en situaciones de mayor “riesgo” (desocupados, mujeres jefas de hogar, niños desnutridos, jóvenes desocupados, refugiados, etc.). Los dispositivos de intervención se traducen en políticas transitorias que actúan hasta que la situación de vulnerabilidad haya pasado. Aquí el arte de gobernar es una problema de gestión no tanto de la pobreza como de la vulnerabilidad. La tecnología de intervención es también la focalización, en este caso no territorializada. Para su gestión se requiere de una preciosidad técnica mucho mayor que la dirigida a los territorios. Se trata de estar atentos a ciertas circunstancias particulares, como la exclusión del mercado de trabajo, la constitución de los hogares, las condiciones etarias y, al mismo tiempo, una mezcla de estos atributos que ponen a estos grupos sobrantes, por ciertos atributos, en situaciones se dice de “riesgo social”. Se utilizan medios técnicos más refinados que requieren a veces de sistemas de información particulares. Los objetos de saber son los diversos y más variados tipos de situaciones de vulnerabilidad transitorias, aunque en los hechos muchas son permanentes como la desocupación de largo plazo. Los dispositivos de intervención son similares a los primeros. Se promueve la potenciación de sus activos para crear, lo que llaman “las redes de contención social” (recursos humanos, patrimonio, capital social –familiar y comunitario-). En segundo término se desarrollan políticas públicas de generación de empleo transitorio de carácter asistencial los cuales han adquirido diferentes nombres y criterios de asignación durante estos últimos años en la Argentina. Desde los primeros programas Trabajar166 que fueron siendo arran-

Por ejemplo, en la convención de los derechos del niño las madres de Plaza de Mayo incorporaron el art. 8 del derecho a la identidad. Cuando dicha convención alcanzó status constitucional, permitió a los jueces encarcelar a algunos de los más famosos represores por que la violación de este derecho no prescribe. 166 Para un análisis sobre los diversos programas de este tipo en la Argentina ver AGUILAR, María Ángela: “Transformaciones estructurales, reformas laborales y programas de empleo: del trabajo como integrador al trabajo como asistencia”; en Seminario Internacional , (op. cit.). Globalización, reforma del Estado, transformaciones laborales y Políticas Sociales 165

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cados por al estado por la luchas de los desocupados y el movimiento piquetero, hasta seguros de desempleo focalizados de carácter selectivo (a los trabajadores de la construcción por ejemplo) o programas más masivos, cuya condición es poseer algún atributo de vulnerabilidad (como el Programa jefes de hogar desocupados que se está implementado en la actualidad)167 . Las políticas para regular y gestionar lapobrezano sólo secircunscriben a atender los mínimos básicos de los más pobres de entre los pobres también dentro de ellos son objeto de política, los más “vulnerables” (mujeres jefas de hogar viviendo en hogares en precarias condiciones sanitarias, mujeres embarazadas, niños desnutridos menores de equis años, desocupados con más de equis hijos y sin vivienda, campesinos sin tierra, aborígenes, etc.). Dada la relevancia que tiene entonces detectar a los vulnerables se desarrolla un enorme arsenal teórico y técnico sobre esta categoría. También existeotro tipo depolíticas quepodríamos denominar como políticas focalizadas de “paquetes básicos”168 que se promueven como políticas alternativas a las políticas universales de salud y educación. Estas últimas son generalmente privatizadas en su gestión, ya sea por medio de ONGs o de servicios tercerizados con una lógica mercantil, aunque regulados y subsidiados por el Estado. Por ejemplo, bonos provenientes de recaudación impositiva mínima que el estado entrega a los

Estos son programas focalizados basados en la idea de riesgo “tutelado” a diferencia de los seguros de desempleo instrumentados en algunos países europeos, donde la figura es el “seguro”, que se constituye en un “derecho” ante la situación de desempleo. 168 Los paquetes básicos se refieren a un grupo de servicios mínimos básicos que el estado debe brindar. No se tratan de servicios de diversa complejidad sino lo mínimo básico en salud, educación y provisión sanitaria. Los paquetes básicos son el reflejo de la visión del desarrollo en los mínimos biológicos. Así, en el área de Salud por ejemplo la CEPAL en su Informe de 1995, habla de la incapacidad del Estado de brindar a la población todos los servicios de salud, por el alto costo que significan, planteando la prestación de un “paquete de atención básica”. “Los sistemas públicos no pueden sencillamente, ofrecer en forma amplia e irrestricta el conjunto de servicios de salud que la tecnología hace disponible. Se requiere, por tanto, priorizar en favor de aquellas actividades que han probado ser más efectivas en relación al costo asociado a su aplicación”. También plantea el arancelamiento de las prestaciones como recurso para el financiamiento del sector y la focalización de los servicios a los grupos más vulnerables. Ver SACCHI, Mónica: Los cambios en la política de salud en la pr ovincia de Salta ; XXII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología, Santiago de Chile, 2000. 167

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individuos focalizados para que elijan la instituciones educativa o de salud. Esta es la propuesta, por ejemplo de los neoliberales Milton y Rose Friedman169 y de Peter Berger y John Neuhauss 170 . Otra alternativa es la gestión de la salud básica, por medio de organizaciones privadas dirigidas a poblaciones previamente focalizadas que hayan demostrado su extrema “pobreza”, denominados “paquetes básicos de salud” o “seguros de salud básicos”. Además de estar focalizados en poblaciones específicas se dirigen a cierto tipo de población “de riesgo” (madres embarazadas y niños desnutridos por ejemplo). En el caso de Educación el desarrollo humano también promueve el acceso sólo a educación básica y en saneamiento ambiental también servicios mínimos básicos (como acceso a agua potable).

A modo de conclusión El desarrollo social es el nuevo rostro de la focopolítica local. Las transformaciones neoliberales se materializan en políticas que promueven la privatización, desregulación y reforma del Estado por medio de los cuales se modifican los subsistemas que habían primado hasta entonces en la estructura y funcionamiento de las políticas sociales en la Argentina. El desarrollo social se barniza de una retórica humanizante cuyo objetivo dice contrarrestar los efectos del ajuste económico, intentando alentar “la integralidad de las políticas sociales”. Sin embargo se manifiesta una voluntad explícita de reemplazar el Estado de Bienestar por otro que se comienza a denominar “sistema integrado” de políticas sociales con “autoridad social”. Esta intención hace visible la carencia de lo “social” como olvido central de los artes de gobierno neoliberal y su materialización en políticas de desarrollo humanizado. Estas condensan las características más genuinas de las viejas políticas asistenciales: acceso por medio de la prueba de la pobreza “validada”: estructural y vulnerable. Dicha prueba implica la burocratización de la estigmatización, a

Milton y RoseFRIEDMAN: Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo económico ; Barcelona, Ed. Grijalbo, 1988. 170 BERGER, Peter y NEUHAUSS, John: “Potenciar al ciudadano. El rol de las estructuras intermedias en las políticas públicas”; en Libertad y Leviatan , Revistadel Centro de Estudios Públicos, Santiago de Chile, 1977. 169

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pesar de basarse en tecnologías más despersonalizadas como la focalización. Al mismo tiempo, el desarrollo humano presenta particularidades significativas, como la intermediación de organizaciones no gubernamentales, la importancia que adquiere del control del gobierno nacional sobre provincias y municipios a través de una mayor centralización en el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas y la mayor participación de los beneficiarios en su gestión. Si bien el discurso se decora con una retórica que dice propiciar una mejora en la toma de decisiones de los desposeídos se propone como objetivo explícito: com- . Estos componentes se sintetizan en la calificación de las partir costos políticas con algunas palabras claves como “descentralizada”, “participativa”, basada en “resultados”, para lograr “máxima cobertur a, accesibilidad y calidad, a mínimos costos”.

Del análisis de la tipología de gestión de los programas, podemos concluir que estos no sólo son una muestra de la institucionalización de la promoción de activos de los pobres para que autogestionen su propia pobreza. Además el sistema integrado con autoridad social que se pretendió conformar no hace otra cosa que multiplicar programas tanto como problemas de vulnerabilidad existen. Su cobertura se circunscribe a grupos cuidadosamente focalizados. La institucionalización del desarrollo humanizado es una forma particular de recomposición de vínculos sociales recíprocos entre el Estado, el mercado, la familia y las comunidades. En esta etapa se produce una metamorfosis de estos vínculos y el paso de una economía política de la población con políticas sociales basadas prioritariamente en el contrato a la focopolítica de las poblaciones de riesgo. En este nuevo sistema de obligaciones recíprocas se produce una gubernamentalización de la tutela a las poblaciones más pobres y vulnerables por medio del y una desgubernamentalización de la responsabilidesarrollo humanizado dad estatal para atender el riesgo social y la vida de la población, por medio de su traspaso a las asociaciones intermedias o las comunidades locales. La Argentina, país que había tenido un desarrollo temprano y significativo de políticas de bienestar social, profundiza en esta década un “progresivo y prudentetraspaso delasresponsabilidadesdel Estado hacia la comu- ” según las voces autorizadas. nidad conforme al principio de subsidiariedad Paradojalmente, estas políticas no hacen más que producir más pobreza, estigmatizando a las poblaciones focalizadas. Al mismo tiempo que 136


se descubren capacidades de gestión para ser usadas instrumentalmente, se mantiene una representación culturalizada de la pobreza que sirve como sustento valorativo de la tutela sobre las poblaciones pobres que deben ser “educadas” y “capacitadas” por la lógica técnica de los programas “participativos”, dispositivo fundamental para el “prudente” y “progresivo” traspaso de las responsabilidades del Estado a la comunidad que se ha propuesta la “política social activa” del presidente Menem, artífice de la transformación de la focopolítica en la Argentina, la que ha sido continuada sin modificaciones sustantivas por las gestiones gubernamentales posteriores.

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La política social en la crisis de la conver tibilidad (1997-2001): convertibilidad mirando la gestión desde las coordenadas municipales en el Gran Buenos Aires171 172 173 M agdalena Chiara y M aría M ercedes Di Virgilio

Presentación En los años ’90, las políticas sociales han sufrido importantes cambios tanto en su sentido como en sus formas de gestión. Como parte de estas transformaciones, los niveles subnacionales -provincias y municipios- se constituyeron en las instancias privilegiadas para la ejecución de las políticas luego del proceso de descentralización que se inició con la reforma del Estado Nacional. Estas transformaciones reorientaron las políticas en los distintos sectores promoviendo inversiones focalizadas a poblaciones objetivo específicas y modificando la forma tradicional de gestión a través del desarrollo de innumerables programas de mayor o menor envergadura con estructuras específicas para su implementación. La relevancia del momento histórico en que este análisis se sitúa está dada por la simultaneidad de dos procesos: por una parte, la profundización de los cambios en los modelos de gestión en el nivel local, dado que a partir de 1995 es cuando se profundizan los procesos de reforma en los niveles subnacionales; y por la otra, la creciente mani-

Este trabajo ha sido elaborado en base a un documento presentado en el Congreso de la Latin American Studies Association, Washington D.C., 6 al 8 de septiembre de 2001. 172 Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento ([email protected]). 173 Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento y Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires ([email protected]). 171

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festación de las consecuencias negativas en las condiciones de vida de la población del proceso de ajuste-reforma iniciado en 1991. En este contexto, el objetivo del trabajo es analizar las condiciones que estos procesos generan para el desarrollo de políticas locales. Asimismo, intenta comprender las formas en que se articulan aspectos ‘macro’ y aspectos ‘micro’ de la gestión de las políticas sociales. El análisis se centra en la gestión local de dos programas que se implementaron en el segundo quinquenio de la década, PROMIN y TRABAJAR, financiados por el Banco Mundial, en un municipio del Gran Buenos Aires174 . Desde el análisis del caso, se reflexiona en torno a las redefiniciones que sufren en la gestión local dos lineamientos que caracterizan a las reformas de políticas sociales en la última década: la focalización y la descentralización. La hipótesis que guía este trabajo relaciona estrechamente el potencial de los cambios derivados de los programas sociales, con las condiciones locales de implementación y con la posibilidad de articularlos en una política local. Las fuentes utilizadas fueron entrevistas en profundidad a actores locales y regionales, documentación del programa, información presupuestaria municipal175 , información estadística, legislación (provincial y municipal) y periódicos locales y nacionales. La crisis de diciembre del 2001 configuró un nuevo escenario desde el cual pensar las políticas sociales, que estuvo caracterizado por las limitaciones y distorsiones del modelo segmentado de intervención por programas, el incremento de la pobreza por ingresos y su heterogeneidad, y la puesta en evidencia de las limitaciones de estos programas focalizados para intervenir frente a esta nueva situación, entre otros. A pesar de ello, una tendencia que se ha profundizado tiene que ver con

Este trabajo presenta resultados parciales del Componente Gestión Municipal del proyecto “La implementación de las políticas sociales en el nivel local: transformaciones en la gestión e impactos en los modos de vida de los sujetos receptores en municipios seleccionados del Gran Buenos Aires” , que se desarrolló entre 1999 y el 2001 en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, dirigido por María Rosa Neufeld y codirigido por Magdalena Chiara. 175 La información presupuestaria se limita al periodo 1995/1997 ya que ese es el último ejercicio en el transcurso del proyecto con información relativamente completa para la mayor parte de los municipios. La serie correspondiente al municipio estudiado abarca el periodo 1995/1999. 174

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la progresiva centralidad del nivel local como espacio de gestión; los resultados que se presentan aquí pretenden contribuir no sólo con el análisis de fenómenos en ese nivel sino muy especialmente con la comprensión de las condiciones bajo las cuales las intervenciones son capaces de generar políticas locales que expresen más cabalmente las particularidades de las demandas de la población.

Características del Gran Buenos Aires y del municipio bajo estudio El Gran Buenos Aires es el conjunto de los 24 municipios –o partidos– que constituyen la conurbación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este agregado de partidos presenta a su vez características muy heterogéneas desde un punto de vista sociodemográfico, socio económico y sociosanitario. Con una población total de 8.684.437 habitantes, en el periodo 1991/2001 ha presentado una tasa de variación del 9,2%. Un 17,6% de su población tenía en 2001 necesidades básicas insatisfechas. El crecimiento de los partidos del Gran Buenos Aires respondió a distintos procesos de urbanización de modo que se fueron conformando dos cordones concéntricos alrededor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El primer cordón está formado por los partidos lindantes a la Ciudad176 y presentan mayor densidad poblacional, tasas de crecimiento menores, mejor provisión de servicios urbanos y sociales y me jores indicadores de salud. Estos partidos se caracterizan por tener una población con menor proporción de niños y jóvenes, un aumento proporcional de los mayores de 65 años, bajas tasas de natalidad, alta mortalidad general y un saldo migratorio negativo. Los partidos del segundo cordón177 presentan características muy distintas de los del primer cordón y del interior de la provincia. En términos de su estructura demográfica, aunque en los últimos años puede observarse una disminución de su tasa de crecimiento, se caracterizan Avellaneda, Gral. San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, Lanús, Morón, San Isidro, Tres de Febrero y Vicente López. 177 A. Brown, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, José C. Paz, La Matanza, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando, San Miguel y Tigre. 176

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por tener poblaciones más jóvenes, con una tasa de natalidad aún relativamente alta y una mortalidad general baja y mayores niveles de población con necesidades básicas insatisfechas. El caso estudiado es un municipio de la segunda corona del Gran Buenos Aires que ha presentado en los dos últimos periodos intercensales un crecimiento comparativamente superior al resto de la región (37% en 1980/91 y de 32,2% en el período 1991/2001) y tiene en la actualidad unos 380.503 habitantes. La estructura de edades de su población refleja un menor peso de población envejecida que la del Gran Buenos Aires en su conjunto y una mayor presencia de niños y adolescentes. En el 2001, el 26% de la población del partido era pobre por NBI, lo que pone en evidencia amplias situaciones de hacinamiento habitacional, calidad deficitaria de la vivienda, precariedad en las condiciones sanitarias y/o baja cobertura en escolarización primaria. El partido estudiado pertenece a la zona homogénea denominada GBA4.178 En octubre de 2001, en los partidos del Gran Buenos Aires un 26,4% de los hogares se encuentra en el primer quintil de ingresos que concentra a los hogares más pobres. En el GBA4 ese porcentaje asciende al 39%. En los últimos años, el crecimiento del porcentaje de hogares ubicados en el primer quintil de ingresos ha sido mayor para el GBA4 que para el total del Gran Buenos Aires. El GBA4 es, también, el espacio en el cual la tasa de empleo ha caído más abruptamente, pasando del 52,1% en 1991 al 42,6% en 2001. Asimismo, las condiciones del empleo se han precarizado aumentando considerablemente el subempleo horario y los asalariados sin jubilación. Estos indicadores de precariedad laboral complementan el incremento de los niveles de desocupación en la región (Cuadro 1).

Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares elaborados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos para agregados menores al Gran Buenos Aires se presentan agregados en cuatro zonas homogéneas: GBA1, 2, 3, y 4. La zona homogénea denominada GBA4 comprende los partidos Tigre, Moreno, Malvinas Argentinas, José C. Paz, San Fernando, San Miguel, Merlo, La Matanza 2, Ezeiza, Esteban Echeverría y Florencio Varela. 178

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1 1 7 2 7 1 0 . . . . . 0 8 7 0 4 1 2 1 1 2 2 2 0 9 0 6 7 9 0 . . . . . 0 7 7 5 0 7 2 1 1 1 2 1

. 1 0 0 2 1 9 9 1 . l a t o T y 4 , 3 , 2 , 1 A B G . s e r i A s o n e u B n a r G n e n ó i c a p u c o s e d e d 1 s a o r s a d T a u C

9 6 2 4 0 1 9 . . . . . 9 5 6 3 8 6 1 1 1 1 1 1 8 6 5 0 9 1 9 . . . . . 9 3 1 5 7 5 1 1 1 1 1 1 7 7 . 9 . 8 . 6 . 9 8 . 2 6 7 5 9 9 1 1 1 1 1 6 8 4 3 1 3 9 . . . . . 9 1 8 2 4 1 1 1 1 2 2 2 5 7 0 7 5 1 9 . . . . . 9 2 7 0 0 9 1 1 1 2 2 1 4 4 9 5 7 8 9 . . . . . 9 0 2 2 8 4 1 1 1 1 1 1 3 0 . 0 . 6 . 9 4 . 1 . 0 3 0 9 6 9 1 1 1 1 2 9 0 . 2 . 4 . 8 . 0 . 9 4 7 7 8 7 1 1 9 5 . 9 . 9 . 4 . 7 . 9 3 4 5 6 5 1 A 1 2 3 4 B G A A A A l B B B B a t G G G G o T

. e r b u t c O . C E D N I , s e r a g o H e d e t n e n a m r e P a t s e u c n E : e t n e u F

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Los porcentajes de población desocupada crecieron para el total del Gran Buenos Aires de un 5,7 % en 1991 a un 21,0 % en 2001; mientras que en el GBA 4, la tasa de desempleo trepó aún más, del 6,4% en 1991 al 24,7 % en 2001. Los distintos territorios que componen el Gran Buenos Aires presentan características diferentes en su perfil epidemiológico. Como ya se enunció, las diferencias más marcadas se dan entre los cordones. Las características del perfil epidemiológico del segundo cordón del Gran Buenos Aires se asocian a atributos ya descriptos como son una mayor tasa de crecimiento, mayores porcentajes de población joven en relación con el primer cordón y el resto de la provincia, muy deficitarias condiciones de vida y una menor concentración de recursos de salud. La tasa de mortalidad infantil viene disminuyendo lenta pero sostenidamente a lo largo de los años. El Gran Buenos Aires concentra el más de la mitad de las defunciones infantiles (menores de 1 año) ocurridas en la provincia. El segundo cordón del Gran Buenos Aires concentra las peores tasas promedio. En el partido estudiado para el año 2000 la tasa de mortalidad infantil se situó en el 18,01 %o. El análisis cronológico de la tasa de mortalidad infantil refleja un descenso brusco en el partido para el año 1997, situación ésta que se produce a expensas de su componente postneonatal. La organización del subsector público de salud en el municipio estudiado combina efectores provinciales y municipales. Hasta el mes de octubre del 1999, los 34 centros de salud correspondientes al primer nivel y el Hospital estaban bajo jurisdicción municipal. Como resultado de la Ley 11 554 de 1994, fueron transferidas a jurisdicción municipal las unidades sanitarias creadas por el denominado Plan Muñiz así como el personal afectado a las mismas. El incremento de la desocupación tiene consecuencias críticas en el incremento de la demanda hacia al subsector público que debe asumir la atención de quienes han perdido su cobertura en salud. Según datos del censo 2001, 4.512.315 habitantes (52%) carecían en los partidos del Gran Buenos Aires de cobertura médica por obra social o plan médico o mutual. En el partido estudiado estos valores trepaban al 65,5%, es decir, 249.118 personas. El incremento de las tasas de desocupación en el Gran Buenos Aires en los últimos años permite estimar un importante incremento de estas cifras.

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Desde un punto de vista político, ha estado gobernado en los dos últimos periodos consecutivos por el Partido Justicialista desde 1995 y con anterioridad había sido gobernado por un partido de origen vecinalista.

La arquitectura de los programas El Pr ograma ograma Mater no Infantil y Nutrición: un pr ograma ograma focalizado de gestión desconcentr desconcentrada. ada.

El Programa Materno Infantil y Nutrición (en adelante PROMIN) es uno de los programas más expresivos de los procesos de reforma de la década pasada (Draibe, 1994), en particular por dos aspectos centrales de su diseño y que le imprimen características especiales en su implementación: ladefinición de su población objetivo y laforma de gestión . Lafocalización como atributo central y la desconcentración como tendencia de su gestión le han impreso un sesgo muy particular a las intervenciones sociales del estado en el sector salud, en particular en los municipios del Gran Buenos Aires donde el programa ha desarrollado proyectos de distinta índole en 22 municipios entre 1992 y el 2001. Si bien el programa permanece vigente, el periodo de mayor actividad en el Gran Buenos Aires alcanzó hasta mediados de la década; en la actualidad ha reformulado profundamente tanto sus modos de intervención como su intensidad; las referencias que se hacen aquí se corresponden a las modalidades de gestión adoptadas en el momento de mayor actividad del programa. El PROMIN tiene como finalidad atender las necesidades prioritarias de las mujeres en edad fértil y de los niños menores de 6 años, pertenecientes a sectores pobres estructurales, en las áreas urbanas, periurbanas y rurales del país. El programa está destinado a compensar los efectos de las crisis en los sectores más vulnerables que han sido marginados por las políticas sociales o sanitarias tradicionales y a mejorar sus indicadores de calidad de vida, en especial el estado sanitario y nutricional de mujeres y niños pequeños, promoviendo un mejor desarrollo psico-social de los niños entre 2 y 5 años. 145

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El programa interviene bajo dos modalidades: la llamada en un principio Proyectos de Inversión (PI), luego convertida en Proyectos de Asistencia Té cnica Ampliada (ATA)179 y los Proyectos de Asistencia Té cnica .180 En su diseño se le asigna un rol estratégico al Primer Nivel de Atención –centros de salud– y Primer Nivel de Referencia –hospitales–, aumentando su calidad y cobertura. El primer nivel de atención tiene por referentes a los centros de salud y salas de primeros auxilios y es el de menor complejidad. En la provincia de Buenos Aires, los centros de salud están bajo jurisdicción municipal. El segundo nivel de atención refiere a los hospitales, es un nivel de mayor complejidad y puede tener dependencia municipal o provincial.181 El problema focal que intenta abordar el PROMIN es el de las altas tasas de morbi-mortalidad de las mujeres en edad fértil y de los niños menores de 6 años. Como objetivos intermedios, se propone también la reestructuración de distintas instituciones vinculadas a la atención de la salud de esa población –centros de salud, hospitales, comedores infantiles de organizaciones no gubernamentales, Jardines de Infantes y Guarderías– y la transformación de los modelos de atención de salud, de asistencia nutricional y desarrollo infantil. En este sentido, el programa es concebido como de fortalecimiento y reorganización de efectores y , por lo cual las articulaciones entre los aspectos sistemas preexistentes específicos del programa con las características de las instituciones locales y con otros programas son aspectos críticos para sus resultados finales, como analizaremos más adelante. El PROMIN se organiza con base a una estrategia de doble focalización: por grupo etáreo – madres y niños de 0 a 5 años – y territorial – aquellos efectores cuyas áreas de influencia tengan un porcentaje de hogares en condiciones de pobreza estructural superior al 25%. Esto

Este tipo de proyectos incluye inversiones en equipamiento adicional, infraestructura y aportes importantes para el desarrollo de sistemas de información, la duración de los proyectos es mayor – 3 años – y también son de mayor magnitud sus montos. 180 Los proyectos de Asistencia Técnica tienen duraciones menores – 12 meses aproximadamente – y su inversión está dada en recursos para consultoría y actividades de capacitación. 181 Otro campo de intervención del programa es el constituido por los jardines comunitarios o comedores infantiles en los cuales promueve un proceso de transformación que propone su transformación hacia Centros de Desarrollo Infantil (CDI) que ofrecen un servicio de atención integral. Este último aspecto no fue abordado por el proyecto. 179

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significa que no se seleccionan directamente individuos u hogares sino áreas, ampliando la población objetivo a todas los hogares que allí residen. La población objetivo cubierta por los 22 proyectos en el Gran Buenos Aires es en todo el periodo de 1.042.319 personas entre embarazadas y niños de 0 a 5 años182. La ejecución del programa es federal y desconcentrada. El Gobierno Nacional, coordina y establece los lineamientos generales de funcionamiento y gestión; las provincias son las encargadas de ejecutar los proyectos a través de efectores de nivel provincial y/o municipal u organismos no gubernamentales. Se organiza a través de unidades ejecutoras radicadas en distintas áreas de gobierno de los distintos niveles jurisdiccionales: UCP –Unidad Coordinadora del Programa–, UEP –Unidad Ejecutora Provincial– y UEM –Unidad Ejecutora Municipal–. La unidad de intervención es el proyecto . En la mayoría de las provincias del interior del país se formula un único proyecto por provincia; en la Provincia de Buenos Aires los proyectos son a escala municipal con la excepción del proyecto de Regional Oeste del Conurbano. Cada proyecto involucra un conjunto de efectores de salud – tanto del primero como del segundo nivel –y de desarrollo infantil –guarderías, comedores, jardines de infantes. La formulación de los proyectos está a cargo de las jurisdicciones interesadas en la inversión con la asistencia de la Unidad Coordinadora del Programa (UCP). En el Gran Buenos Aires fueron incluidos en todo el periodo de ejecución del programa 14 hospitales y 182 centros de salud. En el componente salud, los fondos se destinan a financiar: - Infraestructura: adecuación de los efectores a los modelos propuestos (Centros de Salud, Hospitales para los centros de obstetricia, neonatología y pediatría). - Capacitación : docentes especializados, supervisores capacitantes y movilidad de los asistentes. - Comunicación social : desarrollo de estrategias comunicacionales dirigidas a la población beneficiaria, a los funcionarios y técnicos involucrados en la ejecución del PROMIN y a los decisores políticos. Se consideran aquí a la totalidad de la población objetivo de los proyectos para todo el periodo de ejecución del programa en la región, aunque debe considerarse que los proyectos ingresan y se retiran en periodos diferentes, y algunas veces son contemporáneos. 182

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- Equipamiento : atención médica y para el procesamiento de la información requerida a los efectos del monitoreo, evaluación y gestión del sistema. - Insumos : medicamentos para el embarazo, parto y puerperio y para el tratamiento de patologías prevalentes. Alimentos necesarios para la recuperación de desnutridos y las nodrizas. - Recursos humanos : personal médico y no médico. Los fondos del Programa provienen de préstamos del Banco Mundial – AR-3169 y AR-4164, PROMIN I y II –, con aportes de las contrapartes del estado nacional, las Provincias y los Municipios. A diferencia de préstamos posteriores en otros sectores (y generados en el segundo quinquenio de la década), el responsable del total de la deuda es el Gobierno Nacional; es decir, que las transferencias a las provincias y municipios no implican comprometer sus recursos de coparticipación como sucede en otros casos. Los gastos en inversión – infraestructura, equipamiento, informática, inversión en capital humano a través de la capacitación y comunicación social – son financiados en su totalidad por el BM a lo largo de la duración del proyecto. Estos gastos son administrados por la UEP; en el caso de la Provincia de Buenos Aires la gestión se realiza por medio de un Convenio de Costos Compartidos con el Programa Naciones Unidas para el Desarrollo. El financiamiento de los gastos corrientes es uno de los aspectos más problemáticos y que se relaciona con la sustentabilidad de los cambios derivados del programa. Estos gastos – insumos, mantenimiento del equipamiento y la infraestructura y recurso humano adicional – son según el esquema del programa financiados de manera decreciente por el Banco: 100% de los gastos durante el primer año de ejecución del Programa, 70% el segundo y 30% el tercero; a partir del cuarto año, los municipios deben absorber paulatinamente el porcenta je restante.

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El Pr ograma TRABAJAR ramienta de gober nabilidad Programa TRABAJAR:: una her herramienta gobernabilidad frente al desempleo El programa TRABAJAR fue una de las intervenciones del gobierno nacional más emblemáticas frente a las consecuencias de la crisis. Comenzó a implementarse en marzo de 1996 en reemplazo del PIT (Programa Intensivo del Trabajo) y dejó de estar activo con el lanzamiento del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados en el 2001. El propósito de este programa es reducir la pobreza a través de la creación de empleo subsidiado; esto es, la creación de puestos de traba jo de baja remuneración destinados a trabajadores desempleados que viven en barrios y/o zonas pobres, involucrándolos en proyectos de pequeña escala radicados, precisamente, en el ámbito barrial y/o comunitario. El programa se propone reducir la pobreza no sólo proveyendo empleo remunerado sino dinamizando los intercambios comerciales en ese mismo ámbito – es decir, con los ingresos percibidos, los beneficiarios estarían en mejores condiciones de adquirir productos producidos y/o comercializados por otras familias pobres de la comunidad local. Si bien, la puesta en marcha del TRABAJAR fue posible gracias a la inversión de presupuesto nacional, el financiamiento externo permitió la expansión del Programa. Se define como un programa de creación de empleo directo y transitorio que no provee soluciones en el largo plazo a la cuestión del desempleo. Los proyectos aprobados en el Programa contemplan, por un lado, el fortalecimiento de las respuestas a problemas y demandas locales, construyendo un mecanismo ágil y flexible de financiamiento de mano de obra de proyectos destinados a mejorar condiciones de vida de la población. Por el otro, intentan la promoción de la empleabilidad de los trabajadores/as desocupados/as con baja calificación que residan en la localidad de ejecución de las obras, incorporándolos en la realización de actividades mano de obra intensiva. Incorpora en los proyectos a personas desocupados/as en situación de pobreza, pertenecientes a sectores de población con necesidades básicas insatisfechas, sin distinción de sexo y mayores de 16 años que registran baja calificación laboral y mayores dificultades para instalarse en el mercado de trabajo.

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Las personas que participan del Programa como beneficiarios/as reciben beneficios directos e indirectos. Los beneficios directos están básicamente representados por la ayuda económica no remunerativa mensual transferida a los trabajadores del TRABAJAR. Esta ayuda oscila entre los $160 y $200 según el tipo de tareas que desempeñe. Los beneficios indirectos son la cobertura de acciones de trabajo – Seguro de Responsabilidad Civil – y la cobertura de salud durante el plazo de la ejecución de los Proyectos. El subsidio que obtiene cada beneficiario se cobra de manera individual y puede utilizarse para cubrir cualquier tipo de necesidades. Promediando el 2000, el Plan TRABAJAR financiaba en el Gran Buenos Aires unos 1630 proyectos que comprendían a 35.841 beneficiarios. Los montos asignados al programa hasta esa fecha asciendían a u$s 38.632.200. La selección de los beneficiarios es uno de los aspectos más críticos del Programa. Si bien el TRABAJAR III tiene por objeto generar empleo, la ayuda económica que brinda debe ser lo suficientemente baja como para captar sólo a aquellos desempleados que no tengan posibilidades de ubicarse en puestos similares en el mercado de trabajo, desincentivando a aquellos trabajadores que aún cuando se encuentran desempleados no están dispuestos a asumir una remuneración tan baja. La organización interna del Programa responde a dos lineamientos básicos, coordinación centralizada y operación desconcentrada. De este modo, el programa es coordinado desde la Dirección Nacional de Políticas de Empleo y Capacitación del MTSS a través de una Unidad Ejecutora Central que asume tareas vinculadas al diseño del Programa, la asistencia técnica, el control de la ejecución y la evaluación. La gestión del programa en cuanto a la promoción y asistencia técnica a los organismos participantes, recepción, selección y seguimiento de los proyectos y el pago de la ayuda económica se realiza a través de las Gerencias Provinciales de Empleo y Capacitación Laboral que actúan como unidades ejecutoras provinciales responsables de cumplir las directivas emanadas del Ministerio de Trabajo de la Nación a nivel regional. Son 26 en todo el territorio nacional. Y, a través de las Agencias Territoriales que dependen de la Dirección Nacional de Relaciones Federales del Trabajo y son coordinadas por la Unidad Ejecutora Central. En este esquema, los proyectos pueden ser presentados, con carácter de organismos responsables, por organismos públicos –nacionales, pro150


vinciales y municipales– y organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro con personería jurídica. Las organizaciones de la sociedad civil para poder actuar como organismos responsables deben contar con el aval de un organismo público que haga las veces de contraparte en la ejecución de las obras. En este sentido, la presentación de proyectos puede ser individual o conjunta. Cuando los proyectos son co-ejecutados por dos o más organismos, sólo uno de ellos asume el carácter de organismo responsable. Los organismos ejecutores son los responsables de la co-financiación de las obras a realizar en el marco del Programa – deben aportar aproximadamente el 30% del valor del proyecto. En este sentido, uno de los puntos principales para la realización de la obras propuestas es la capacidad de los organismos ejecutores para aportar los recursos técnicos, financieros y humanos. En la presentación del proyecto el organismo ejecutor debe especificar las tareas y responsabilidades que, en materia de financiamiento, control de ejecución de actividades, asistencia y/o dirección técnica de la obra, control de gestión, administración y equipamiento, se compromete realizar. Desde un punto de vista formal, esta modalidad de ejecución otorga oportunidades equivalentes a municipios y ONGs para presentar sus proyectos. Sin embargo, la capacidad técnica conseguida por algunos municipios los pone en una situación ventajosa. Aunque se contempla la posibilidad de que un municipio acompañe a una organización civil en un proyecto, como estas instituciones compiten por los recursos del Programa no existen demasiadas experiencias que den cuenta de un fortalecimiento de la relación entre organizaciones ni de gestión con junta. Estos atributos del diseño de cada uno de los programas los enfrentaron en su implementación con distintas condiciones que configuran de manera particular las arenas 183 de la gestión. Al análisis de estas condiciones nos referiremos en los dos apartados siguientes.

Se recupera aquí el concepto de arena como espacio en el que “convergen, luchan y concertan lasfuerzas políticas”. Ver AGUILAR VILLANUEVA, L. F.: “Estudio introductorio”; en AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (editor): La implementación de las Políticas Públicas ; Miguel A. Porrúa, México, 1996. 183

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Hacia una identificación de las condiciones generales: la autonomización de las estrategias locales Durante la década del 90, se inaugura en el nivel local la gestión de intervenciones sociales bajo la modalidad de proyecto a través de los programas con financiamiento de organismos multilaterales. La hipótesis de este trabajo obliga a analizar su desarrollo en el contexto de los distintos sectores de las políticas sociales en que ellos se despliegan. El interés que presentan estos programas — PROMIN y TRABAJAR – radica en que han tenido una gran importancia en la configuración de los sectores de salud y empleo en el nivel local en el Gran Buenos Aires. El primero, por constituir una de las principales y más sistemáticas intervenciones respecto del primer nivel de atención en el nivel municipal en los municipios en los que ha habido proyectos; y el segundo por ser, junto al programa Barrios Bonaerenses 184 , una de las intervenciones a través de la cual se estructuró la política de empleo en ese nivel. La contribución de cada uno de estos programas a la constitución de una política local de salud y empleo respectivamente está fuertemente influida por las condiciones generales en que esos sectores se desarrollan, así como por las características particulares -estructurales e históricas- de cada uno de los municipios. Para captar estas condiciones se El Programa Barrios Bonaerenses se enmarca en el Plan Provincial de Generación de Empleo para familias sin trabajo puesto en marcha por la Provincia de Buenos Aires para atender las necesidades básicas de aquellas familias cuyos jefes de hogar se encuentran desempleados. El programa se pone en marcha a fines de 1996 con una modalidad de experiencia piloto y a mediados de 1997 se lanza en forma masiva. Se financia con fondos públicos del Gobierno de la Provincia de buenos Aires que a través del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano aporta los recursos necesarios para el funcionamiento del programa y las subvenciones destinadas a los trabajadores del BARRIOS. El objetivo del Programa es contribuir al ingreso familiar de jefes/as de hogar desocupados y aumentar su posibilidad de empleabilidad mediante la capacitación laboral en la ejecución de proyectos de mejoramiento de sus barrios. Asimismo, se propone satisfacer necesidades socialmente relevantes a través de la concreción de un plan de trabajo de interés vecinal; esto es, en el marco del programa se ejecutan obras de mejoramiento definidas en función de las necesidades del barrio: veredas, iluminación, redes de agua, señalización, etc. Los beneficiarios del programa son jefes/as de hogar desocupados o sin un ingreso estable, que no perciban prestaciones previsionales o seguros de desempleo y que tengan a su cargo tres o más personas -menores de 16 años, embarazadas, mayores de 65 años y/o discapacitados-. Asimismo, para recibir los beneficios del Barrios los jefes/as desocupados deben residir en la zona (barrio0 en la que directamente se implementa el proyecto. 184

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utiliza aquí el concepto de ré gimen local de implementación (RLI) . Si la perspectiva de la implementación propone dos modelos diferentes para analizar el proceso de políticas: el modelo top down -de arriba abajo- y el modelo bottom up -de la base hacia arriba-, el concepto de ré gimen de implementación pretende conjugar ambas aproximaciones. “Un régimen de implementación es aquel que regula las actividades del proceso. Un régimen es un ordenamiento político que institucionaliza valores importantes para la toma de decisiones públicas [...] pero un régimen es, también, un ordenamiento organizativo , que ayuda a definir y a consolidar los valores políticos que le son inherentes. Por lo tanto, un régimen de implementación puede ser considerado como un arreglo entre los participantes en la implementación, que identifica los valores que deben acatarse durante ese proceso y un marco organizativo para la promoción de esos valores”185 . Estos arreglosentre losparticipantes en la implementación son modelados por principios potencialmente conflictivos que pretenden orientar la toma de decisiones públicas. El ré gimen local de implementación (RLI) del Gran Buenos Aires es entonces aquel conjunto de condiciones que organizan los arreglos entre los participantes de la implementación de los programas y reconfiguran su diseño formal. En el análisis realizado para los primeros años de la década del ‘90 tres tensiones caracterizaban estos arreglos186. a) Más allá de las características particulares de los actores locales, laacumulación política en el nivel local aparecía como una estrategia de fortalecimiento de los gobiernos municipales en su relación con el gobierno provincial. Esta estrategia parecía orientada a superar la situación de debilidad con que se enfrentaban tanto en el campo de las competencias como en el de los recursos. Ver STOCKER, R.: “Un marco de análisis para el régimen de implementación”; en AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 375. 186 Ver CHIARA, M.: “El nivel local de implementación de las políticas sociales: características y problemas. Algunas reflexiones en torno a los Municipios del Conurbano Bonaerense”; en CEIL (org.): Pobres, Pobreza y Exclusión Social ; BuenosAires, CEIL/CONICET, 1999; CHIARA, M.: “Las políticas sociales en el Gran Buenos Aires en los noventa. Algunas reflexiones acerca del régimen local de implementación”; en Quivera , Revista de Estudios Territoriales de la Universidad Autónoma del Estado de México, 2000; y CHIARA, M., DI VIRGILIO, M., CRAVINO, C. y CATENAZZI, A.: La gestión del subsector público dela salud en ; San Miguel, Informe de Investigael nivel local. Estudios de caso en el Conur bano Bonaerense ción de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, 2000. 185

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b) Las dificultades para flexibilizar hacia la baja los gastos, derivada del incremento del gasto en personal registrado en la última década, permitía explicar ciertas estrategias generalizadas de captación (relación política con niveles nacional de recursos por distintas vías y provincial y programas con financiamiento externo) para responder a demandas de la población que tienen fuertes consecuencias políticas e institucionales. c) Por último, la transferencia de la carga de la crisis a los municipios a través de los procesos de descentralización no solo amplió las funciones efectivamente ejercidas por los municipios sino también exigió a los actores locales definir estrategias de legitimación del que atenuaran el deterioro resultante gobierno local frente a la crisis de tener que gestionar localmente las consecuencias sociales de las decisiones macro económicas tomadas en niveles supralocales. El período que se abre a partir de 1995 presenta en parte la continuidad de estos procesos pero con importantes cambios en las reglas de juego que van a incidir en la estrategia de los actores. El análisis de dichos procesos es central para intentar identificar las condiciones generales y la regularidad o no de los resultados en torno a dos fenómenos: la llegada del ajuste a los municipios con las consecuencias en términos del financiamiento de las políticas y la transferencia funciones vía desconcentración de servicios y programas. Los pr ocesos de r efor ma muni municipal cipal es: un conjunto de condiciones que oscilan entre el ajuste y el cambio en el modelo de gestión

En 1995 se inicia un conjunto de reformas que, con mayor o menor organicidad, van a modelar las características de las instancias locales y sus posibilidades de producir y adecuar políticas a requerimientos también locales; se hace referencia aquí a iniciativas de reforma del nivel local tales como la división de municipios del GBA, la modificación de pautas para elaboración de los presupuestos, el establecimiento de restricciones a los presupuestos de los órganos legislativos, la flexibilización del régimen de empleados municipales, entre las más importantes. Estos cambios configuran las condiciones generales en el marco de las cuales se van a desarrollar los distintos sectores de políticas sociales en los que se inscriben los programas que se analizan en este trabajo. 154

ANDRENACCI Problemas_de_politica_social_en_la_Argen.pdf

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