Escuela Superior de Administración Pública - ESAP
REPENSANDO LA ESAP: QUE HA SIDO, QUE ES HOY Y QUE DEBIERA SER
LA HISTORIA DE LA ESAP
Augusto Álvarez Collazos Collazos Profesor ESAP
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RESUMEN El documento “La Historia de la Esap” hace parte de una colección colección de textos textos evaluativo evaluativoss acerca de la Institución Institución que tiene por titulo general “ Repensando la Esap: Que ha sido que es hoy y que debiera ser”. Relata, utilizando la gestión de cada uno de sus Directores, la historia de sus primeros cincuenta años evaluando los aspectos positivos y limitantes de esta importante organización del Estado colombiano.
PALABRAS CLAVE Administración Pública, Frente Nacional, Modernización del Esta Estado do,, ENA ENA de Pari Paris, s, Memo Memori ria a Inst Institituc ucio iona nal,l, Terr Territitor oria iall ESAP, Sistema de Merito, Problema Nacional, Globalización, Burocracia.
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RESUMEN El documento “La Historia de la Esap” hace parte de una colección colección de textos textos evaluativo evaluativoss acerca de la Institución Institución que tiene por titulo general “ Repensando la Esap: Que ha sido que es hoy y que debiera ser”. Relata, utilizando la gestión de cada uno de sus Directores, la historia de sus primeros cincuenta años evaluando los aspectos positivos y limitantes de esta importante organización del Estado colombiano.
PALABRAS CLAVE Administración Pública, Frente Nacional, Modernización del Esta Estado do,, ENA ENA de Pari Paris, s, Memo Memori ria a Inst Institituc ucio iona nal,l, Terr Territitor oria iall ESAP, Sistema de Merito, Problema Nacional, Globalización, Burocracia.
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CONTENIDO
PRÓLOGO 1. El origen origen entre entre 1958 1958 a 1970. 1970. ¿Qué ha sido la ESAP desde su origen hasta la Constitución de 1991? 2. Expansió Expansión n “hacia “hacia adentro adentro”, ”, 1970 1970 a 1980 ¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de expansión “hacia dentro”? 3. Expansió Expansión n “hacia “hacia fuera” fuera”,, 1980 1980 a 1990 1990 ¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de desarrollo? 4. Transición al nuevo paradigma constitucional, constitucional, 1990 a 1994 5. Crisis Crisis institu institucion cional, al, 1994 1994 a 2004 INTRODUCCIÓN I.- LA HISTORIA DE LA ESAP Sus Orígenes y las características de la Época de su creación Los Directores de la ESAP y sus Administraciones Alberto
Hernández Hernández Mora 3
Guillermo Nannetti Concha
Guillermo Bernal Correa
Hernán Peñaloza Castro
Humberto Gallego Gamboa
Luis Oswaldo Beltrán Jara
Henry Olarte Suárez
Delfín Acevedo Restrepo
Marino Tadeo Henao
Julio Roballo Lozano
Samuel Ospina Marín
Luis Hernando Páez Carrero
Hernando Roa Suárez
Guillermo Cuervo Clavijo
Ricardo Schembri Carrasquilla
Francisco Jordán Peñaranda
Guido Echeverri Mejía
Mauricio Arias Arango
Honorio Miguel Henríquez Pinedo
Consecuencias y Repercusiones de la gestión de los Directores de la ESAP.
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PRÓLOGO
Repensando la ESAP, es un encomiable esfuerzo analítico evaluativo que del desempeño institucional hace el profesor Augusto Álvarez Collazos, Administrador de Empresas con estudios avanzados en ese campo y en Gobierno Municipal, en prestigiosas universidades del exterior y del país, es portador de ricas experiencias en el ejercicio de importantes cargos académicos. Su vida profesional dedicada al estudio de la administración pública y empresarial se ha traducido en prolífica producción editorial en administración de personal, sueldos, salarios, administración municipal y en avances gerenciales en el sector público. La constante preocupación del profesor Álvarez Collazos por la suerte de la ESAP y el cumplimiento de su misión histórica, lo lleva a proponer a la comunidad universitaria la necesidad de repensarla, lo que se traduce en interrogarse en una perspectiva existencial por: lo que ha sido, lo que es y lo que debería ser, evaluando la evolución de su que hacer institucional. La generosidad y el honor que me confiere el colega al invitarme a escribir este prólogo para su interesante obra, me brindan el espacio necesario para tratar de responder al reto que él propone de reflexionar sobre la institución en una perspectiva histórica sin perder
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de vista el entramado institucional, nacional e internacional en el que desarrolla su accionar. La reseña histórica escrita por el autor, permite identificar al menos cinco fases en la evolución institucional, las tres primeras asociadas a preguntas ¿Qué ha sido la ESAP?, las dos últimas vinculadas con la pregunta ¿Qué es la ESAP, hoy?, y, una formulación prospectiva con base en el deber ser, que pretende una aproximación hipotética sobre la pregunta ¿Qué debería ser la ESAP? En términos cronológicos la institución ha evolucionado, determinado cinco fases, cada una con características propias: la primera, de 1958 a 1970, dice relación a su origen y visión políticofilosófica, centrada en la transformación del Estado y modernización de la administración y en la estrategia de capacitación del personal al servicio del Estado; la segunda, de 1970 a 1980 de expansión “hacia adentro”; la tercera, de 1980 a 1990 de expansión “hacia fuera”; la cuarta, de 1990 a 1994 de transición al nuevo paradigma constitucional; la quinta, de 1994 a 2004 de crisis institucional, y, la fase prospectiva que se inicia en este último año y se proyecta al tercer milenio, hacia la construcción del Estado Social de Derecho y del desarrollo regional, en el ámbito de la globalización. ¿Qué ha sido la ESAP desde su origen hasta la constitución de 1991? 1. El Origen entre 1958 a 1970. En este período de la Guerra Fría, es evidente la confrontación entre el Estado y las formas de administración socialista frente a las de la sociedad capitalista. Ante la irrupción de la revolución cubana en 1958 que pretende construir un Estado socialista con planificación centralizada y ante las presiones sociales por la reforma agraria Latinoamericana, la Alianza para el Progreso ofrecida por el gobierno norteamericano, sale al paso al proponer a sus gobiernos la transformación del Estado y la administración, con la implantación del proceso de planeación y el manejo adecuado del personal del servicio público. En este marco, la CEPAL, promueve el desarrollo “hacia adentro” con el modelo “sustitutivo de importaciones”, que sería el llamado a transformar la cuestión agraria y avanzar el desarrollo industrial, lo que requiere la modernización del Estado y la administración, mediante la planeación, la gestión financiera y del 6
personal al servicio del Estado. La Escuela Nacional de Administración Pública –ENA- de Francia proporciona un modelo, en el que inspiran muchas instituciones latinoamericanas, en especial, la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia. En este contexto internacional, Colombia ha logrado sellar el pacto político del Frente Nacional de 1958 con el propósito de poner fin al proceso cruento y prolongado de violencia de los años 50. Este pacto pregona la modernización del Estado y de la administración pública y busca superar el estado anacrónico de las instituciones políticas y el notorio atraso de la administración en el país. El diagnóstico y análisis de esta situación, había sido realizado por las misiones Currie en 1950 y Lebret en 1958, contratadas por el gobierno nacional. La transformación de la acción pública en Colombia, en esta época, significaba el tránsito del Estado patrimonialista y rentista y de la administración tradicional e ineficiente a un Estado moderno y a una administración eficaz y eficiente. Esto indicaba que el Estado centralista debería renunciar a la práctica gamonalista y a la burocracia considerada botín político y la construcción de una organización racional, inspirada en el modelo burocrático y soportada en la integración de la planeación, el presupuesto, los recursos, el personal y control con el fin de garantizar bienestar social y servicios públicos oportunos, de calidad y al alcance de los ciudadanos. Estos procesos y los factores base de la administración moderna, en adelante, deberían constituirse en los fundamentos de toda reforma del Estado y de la Administración Pública y es, en este escenario, en que surge la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-. En otras palabras, el imperativo de modernizar al Estado y a la Administración Pública, condiciones necesarias, al desarrollo económico y social, están en la base de la creación de la ESAP, como universidad estatal, con una amplia y ambiciosa misión, asociada a las funciones de enseñanza, investigación y difusión de las ciencias y técnicas de la administración pública, y la preparación y capacitación del personal del servicio público. Los primeros directores, cimentan la filosofía institucional y la visión social sobre la misión histórica de la Escuela y propenden por organizarla con el fin de ayudar a “construir una patria”, implantando 7
un nuevo sistema de administración y de formación de empleados públicos en Colombia, ligando los programas de investigación y de formación profesional y avanzada. Desde su origen, la ESAP enfrenta tres dilemas históricamente resueltos, llevando a la comprensión retrospectiva, de lo que ha sido la Escu Escuel ela a en esta estass tres tres prim primer eras as fase fasess de desa desarr rrol ollo lo:: prim primer ero, o, la contradicción entre la lógica del capital que presiona desde las altas esferas del Estado, la aplicación de una racionalidad deductiva en la administración, frente a la lógica inductiva del sistema de clientelas, efectiva a la hora de garantizar su permanencia en el poder; segundo, la misi misión ón univ unive ersit rsitar aria ia de form formac ació ión, n, inve invest stig igac ació ión, n, doce docenc ncia ia y exte extens nsió ión, n, se enfr enfren enta ta a las las urge urgenc ncia iass del del sist sistem ema a de acce acceso so al servicio público por méritos y a la capacitación de funcionarios al servicio del Estado, que desde el comienzo ha sido pensada como estrategia esencial a la modernización de la administración; y, por último la oposición entre los modelos tradicionales adoptados y las exigencias paradigmáticas paradigmáticas del mercado y de la globalización. globalización. 2. Expansión Expansión “hacia “hacia adentro” adentro”,, 1970 a 1980 ¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de expansión “hacia adentro”? El modelo de “Sustitución de Importaciones”, pregonado como desa desarr rrol ollo lo haci hacia a aden adentr tro, o, lleg llegab aba a a su cima cima,, la dese desest stab abililiz izac ació ión n política generada por movimientos agrarios y la revolución cubana, desencadena la acción imperativa de la Alianza para el Progreso con demandas de reforma agraria, modernización y planeación que sirven de apoyo a la conformación del sector público Latinoamericano. En tal situación, la misión de la ESAP, no es otra, que la de contribuir a transformar al Estado y modernizar la Administración en orden a promover el desarrollo económico y social. Como universidad estata estatal,l, tiene tiene la respo responsa nsabil bilida idad d de las funcio funciones nes de enseñ enseñanz anza, a, investigación y difusión de las ciencias y técnicas de la administración públic pública, a, y la prepa preparac ración ión y capac capacita itació ción n del perso personal nal del servic servicio io público. Pero la racionalidad de la misión institucional choca con la lógica política que guió la formación, avance y desmonte del Frente Nacional. El pact pacto o susc suscri rito to por por los los part partid idos os polí polítitico coss trad tradic icio iona nale less no solo solo 8
restringió la democracia sino que creó las condiciones para el reparto milimétrico de recursos, cargos y empleos públicos y habilitó la toma de decisiones de los poderes locales y regionales, vigorizando en forma institucional institucional las relaciones relaciones políticas tradicionales. tradicionales. Entonces, la ESAP enfrenta una doble racionalidad que hace paradójica su orientación y su práctica: de un lado, la racionalidad instru instrumen mental tal económ económica ica y admin administ istrat rativa iva,, induci inducida da por por los Estado Estadoss Unidos y organismos internacionales, aplicada en forma deductiva, desde la cúpula del Estado hacia regiones y localidades; y, de otro lado, una lógica clientelista, basada en intereses estatales rentistas que se apropia del manejo de recursos, beneficios, servicios, cargos e instituciones, practicada practicada de manera inductiva, desde poderes locales y regionales hacia centros de decisión del Estado y la Administración. Esta Esta cont contra radi dicc cció ión n se mani manififies esta ta con con pron prontititu tud d en el ámbi ámbito to nacional, al generarse la confrontación de lógicas en el debate que sostiene el Presidente de la República con el Congreso. Interesado, como como esta estaba ba,, el doct doctor or Ller Lleras as Rest Restre repo po en la mode modern rniz izac ació ión n del del Esta Estado do y de la Admi Admini nist stra raci ción ón y en la inst institituc ucio iona naliliza zaci ción ón de la planeación, promueve una reforma constitucional y administrativa con la opos oposic ició ión n cerr cerrad ada a del del Cong Congre reso so,, coor coordi dina nado dorr de inte intere rese sess regionales y locales de caciques y gamonales, que es renuente a fortalecer al ejecutivo y que se opone a la integración de la Comisión del Plan para impedir la operatividad de la planeación. Ante estas dificultades políticas, el mismo Presidente de la República se ve presionado a renunciar, generando crisis y, a la vez, presión política, hasta el punto de lograr que las reformas fueran acogidas por el legislativo, aunque finalmente, no fueron puestas en marcha. En fin, mientras el gobierno hacía significativos esfuerzos por modernizar el Estado y la Administración Nacional con la reorganización institucional, la institucionalización de la planeación, la gestión racional del personal civil, buscando el acceso por mérito a la carrera administrativa; al contrario, prevalece la lógica dominante del sistema político, imponiendo el reparto de cargos públicos entre los partidos tradicionales y más aún, institucionalizando el clientelismo al facilitar el acceso masivo de funcionarios a la carrera administrativa, 9
sin cumplir requisitos requisitos de mérito, mostrando mostrando de paso, la gran debilidad debilidad del Estado y de la administración. administración. Esta racionalidad internacional, representada por el Presidente y la lógica lógica polít política ica nacion nacional al contra contrapu puest estas, as, sin duda, duda, contri contribuy buyen, en, a explicar las ambigüedades y paradojas en que se mueve la Escuela cuya misión principal está asociada a la modernización del Estado y de las instituciones de la Administración frente a la lógica pragmática dominante, interesada, ante todo, en su reproducción política. Por supuesto, la conducta de sus directivos se enmarca en tales tendencias y en sus distintas visiones que van desde garantía de una misión integral, filosófica, altruista y romántica que se proyecte en los cambios del Estado y en la reforma de la administración; hasta la adopción de una mirada pragmática y realista que reduce su misión a apoyar procesos de reforma administrativa, acceso por méritos de funciona funcionarios rios a la carrera carrera administr administrativ ativa, a, adiestra adiestramien miento, to, asesoría asesoría y capacitación del personal al servicio del Estado. No obstante, debe reconocerse reconocerse el esfuerzo realizado por el profesor Luis Oswaldo Beltrán Jara, respecto al desarrollo de la investigación en la ESAP, aunque el resultado fuese muy marginal. Ante las presiones políticas regionales regionales y locales ejercidas que expresan conveniencias conveniencias y necesidades necesidades reales, los directores Guillermo Correa Bernal, Hernán Peñalosa Castro y Humberto Gallego, en esta déca década da,, con con sent sentid ido o prag pragmá mátitico co diri dirige gen n sus sus esfu esfuer erzo zoss haci hacia a el “Adies “Adiestra tramie miento nto y capaci capacitac tación ión de funci funciona onario rioss públi públicos cos”” de nivel nivel medio y asistencial y a los servicios de asesoría a departamentos y municipios. La expansión creciente de esta labor, lleva a la creación de siete (7) regio egiona nalles ate atendie diendo ndo nece ecesida sidade dess de adie diestr stramie amient nto o, capacitación y asesoría para la administración del personal, el manejo de los recursos físicos y el acceso a cargos de carrera con el logro de importantes y significativos resultados. Estas Estas regio regional nales es se viero vieron n benefi beneficia ciadas das por por un signif significa icativ tivo o número número de curso cursoss en admin administ istrac ración ión de person personal, al, presup presupues uesta taria ria,, financiera y materiales, en derecho administrativo y constitucional y en asesorías para el desarrollo municipal, el planeamiento y
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administración de proyectos, administración educativa y del bienestar social, La ampliación de cobertura era indispensable en orden a instrumentalizar la administración regional y local, pero a la vez, restringió la posibilidad de desarrollar otras funciones institucionales de formación e investigación, porque interfieren la lógica imperante en regiones y localidades. Por tanto, los criterios adoptados para establecer regionales no alcanzan a promover a una Escuela con funciones académicas que como la investigación, desentrañan condiciones de la vida pública en todo el territorio nacional y que, sin duda, tendrían proyecciones significativas en la transformación del Estado y modernización de sus respectivas administraciones. Tampoco permiten una verdadera proyección social, en términos de apoyar procesos de democratización y participación comunitaria y ciudadana, tanto en la planeación como en la toma de decisiones que redunden en beneficio de sus pobladores regionales y locales. Mucho menos hay criterios claros de conformación regional y aportes para producir ajustes permanentes al reordenamiento territorial con base en la conservación del medio ambiente y el desarrollo desigual de regiones y localidades que favorezcan su capacidad de gobernabilidad. Como resultado, podemos concluir que, no se aporta, eficazmente, a la formación y preparación de ciudadanos en las colectividades territoriales ni se forman investigadores, asesores, consultores y profesionales que contribuyan al desarrollo de la periferia y al avance del mundo de vida en estas dimensiones espaciales del territorio nacional. En resumen, la ESAP, presenta un pobre desempeño en el avance de sus funciones principales, expresas en la ausencia de investigación acerca del fenómeno público, poco interés en la construcción disciplinar de la administración pública, baja cobertura de los programas de formación profesional y avanzados y restringida proyección social. La Escuela se ve presionada a renunciar a la
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formación de dirigentes y altos funcionarios del Estado, funciones esenciales a la modernización estatal y administrativa. Por tanto, el proyecto de hacer de la ESAP una institución análoga a la ENA de París no ha sido posible, pues, solo se imita el modelo pero en realidad la Escuela no alcanza la significación histórica de la institución francesa en el contexto del desarrollo del Estado y de la Administración Pública. El repliegue de la Escuela obedece al choque que provoca la contradicción de su racionalidad misional con el predominio en la práctica de la lógica política tradicional, reforzado por carencia de la autonomía de una institución nacional de carácter universitario, que ha mantenido la crónica debilidad académica -en investigación, docencia y extensión-, restringiendo la proyección de sus programas de formación básica y avanzada en regiones y localidades. En síntesis, estas lógicas contrapuestas avanzan, chocan, interactúan, pactan, se hibridizan y terminan conviviendo en una administración que discursivamente reivindica la modernización del Estado y de la Administración pero que en realidad obedece a la lógica y a la práctica política clientelista de regiones y localidades y que con el tiempo, han invadido todos los espacios públicos, incluso, la administración nacional. Las consecuencias saltan a la vista, predominio de un Estado rentista, de una cultura clientelar y de una administración tradicional, formal e ineficiente sin mayores posibilidades de cambio ni de proyección social en municipios y departamentos, favoreciendo la reproducción y crecimiento de la corrupción, la cual ha sido dinamizada en forma vertiginosa por el narcotráfico. 3. Expansión “hacia fuera”, 1980 a 1990 ¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de desarrollo? La crisis del modelo de “Sustitución de Importaciones” y con ella del desarrollo “hacia adentro”, se enmarca en la expansión creciente del sector público en América Latina, con el avance de la “promoción de exportaciones” o desarrollo “hacia fuera”, la pérdida de soberanía a causa de la deuda externa; la puesta en marcha de la 12
descentralización y reforma del Estado, que marcan tendencias de cambio estatal y administrativo en esta década. Esta fase de expansión tiene como fundamento la descentralización, comprende una serie de cambios estructurales que ocurren en esta década y que son preparatorios de la reforma política y administrativa de 1991, generando formas de transición entre administración tradicional y moderna. Esta situación, produce cambios misionales que oxigenan a la ESAP en respuesta a ajustes y reformas. Se crean los Institutos de Derechos Humanos “Guillermo Cano” y de Relaciones Internacionales “Alberto Lleras Camargo”; se avanza la descentralización asociada a democratización de la administración, a la elección popular de alcaldes y gobernadores, en la participación comunitaria y ciudadana, en el ordenamiento territorial y en la conservación del medio ambiente. De momento, se fortalecen programas de investigación, asistencia técnica, divulgación, asesorías y consultorías; se reorientan estudios profesionales y avanzados hacia la administración del sector económico y social, con énfasis, en lo regional y urbano, sin escatimar esfuerzos para mejorar la gestión y la gerencia de las entidades publicas. Los directores de la Escuela dedican sus esfuerzos, como lo señala el autor de este libro, al desarrollo de la actividad investigativa, a la divulgación y capacitación para implementar la descentralización, atender los procesos de reforma constitucional y administrativa y propender por la capacitación en derechos humanos y la participación en la prestación de servicios públicos. En efecto, en esta década sus directores, Delfín Acevedo y Marino Tadeo Henao, tienen la oportunidad de rescatar la función investigativa, la historia de la administración pública, la democratización y descentralización territorial, la educación en derechos humanos, la preparación de la constituyente y la reforma administrativa. Sin embargo, estos esfuerzos racionales que buscan modernización del Estado y la administración vuelven a ser seriamente limitados por la lógica política tradicional imperante y, nuevamente, se 13
refuerzan antiguos programas de adiestramiento y capacitación y se da apertura al programa de educación a distancia del gobierno Betancurt, en torno a las necesidades de capacitación en las regiones y localidades. Con acento en antiguos criterios de adiestramiento y los nuevos de educación a distancia, en torno al proceso de descentralización se genera una nueva era de expansión de la ESAP, con la creación de siete (7) nuevas regionales: Boyacá, Meta, Bolívar, Norte de Santander, Cauca, Risaralda y Caldas que, además, coordinan algunos programas académicos ofrecidos de manera directa por la sede central. Los resultados evidencian que los cambios institucionales generados en la década, fueron desvirtuados por relaciones políticas dominantes, que aunque muestran capacidad para modernizarse, continúan entrabando la acción institucional. Esta situación se ve reforzada por ausencia de autonomía académica institucional, todo lo cual ayuda a desacelerar su actividad, a estancar programas prioritarios y a obstruir el cumplimiento de la misión política y social que le ha sido encomendada a la ESAP por la sociedad y el Estado. 4. Transición al nuevo paradigma constitucional, 1990 a 1994 Dos eventos simultáneos de gran magnitud histórica, generan desconcierto y hasta cierto punto distorsiones en la Administración pública: la expedición de la nueva carta política de 1991 que propone construir y desarrollar el Estado Social de Derecho y la apertura económica, orientado por el modelo neoliberal que pregona el Estado mínimo y la gestión por misión. Esta situación replantea sus actividades y labores y exige una nueva misión para la Escuela, dificultades e incertidumbre en la transición hacia éstos dos modelos y, crisis de la ESAP ,pues, se plantea la posibilidad de su división, transfiriendo la parte académica a la Universidad Nacional y dejando a la Escuela solo la función de capacitación de los funcionarios públicos. Son significativos los esfuerzos realizados por el director de la época, Julio Roballo Lozano en la defensa de la integridad institucional, afrontando la crisis presentada, pero de todas formas es 14
evidente la primacía del mercado sobre los propósitos constitucionales, viéndose, nuevamente limitados los programas de formación y de investigación poniendo el énfasis en la capacitación en regionales y localidades. 5. Crisis institucional, 1994 al 2004 La crisis de crecimiento de la entidad, se agudiza por la adopción del criterio del nombramiento del director como cuota política y el creciente interés de los políticos tradicionales por una institución con recursos, servicios y cargos en quince regionales en todo el país. En el gobierno Pastrana se consagra tal proceder al entregar, en cuota a congresistas y sus respectivas clientelas, la dirección de la Escuela. De esta forma, se niega toda autonomía institucional y se introducen intereses nefastos, denegando la posibilidad de que la Escuela asuma la misión asignada y la razón de su existencia, lo que le resta legitimidad, e incluso, atenta contra su propia supervivencia. Esta década resulta crítica y desastrosa para la Escuela en razón de circunstancias políticas mencionadas, a la inestabilidad de sus directores, siete en los últimos diez años que han condicionado los resultados de las fases anteriores, limitado su desempeño. Estos directores afrontaron la amenaza de desmembración y fusión de la entidad, la controversia sobre su autonomía, cambios normativos y reformas institucionales, lo que les impidió ocuparse a fondo en la proyección futura de la institución. La ESAP no puede convertirse en una institución modernizadora del sistema de clientelas, sin perder su esencia, como entidad creada para contribuir a modernizar al Estado y reformar la Administración Pública con un ineludible compromiso en la transformación de las costumbres y relaciones políticas tradicionales vigentes. Los resultados no se hacen esperar: se paraliza la descentralización, se reducen las actividades de capacitación y de prestación de asesoría a departamentos y municipios, se congela el proceso de acceso a la carrera administrativa, y se margina la investigación. No obstante, con los buenos oficios del director de turno, profesor Hernando Roa Suárez, se crea La Escuela de Alto Gobierno, se 15
reestructura el plan de estudios y se trabaja por la proyección de la imagen institucional. Pero, la Escuela de Alto Gobierno se limitó a ofrecer un conjunto de cursos y diplomados al sector político, desvirtuando sus objetivos y actividades en torno a la formulación y evaluación de políticas públicas nacionales, regionales e internacionales, que son de su esencia. Los programas de formación avanzada, igualmente, han sido seriamente cuestionados por su calidad, dirección y gestión, pues, se ocupan más de la expedición de títulos que legitiman la actividad de sus funcionarios que a su efectiva acción modernizadora. Nuevamente, la investigación y los programas profesionales y avanzados pasan a ser marginales, aunque estén en la sede central, no pueden tener incidencia nacional ni regional ni urbana. La asistencia técnica, la divulgación, las asesorías y consultorías no superan niveles de capacitación formal y técnica, limitándose a recomendar modelos de gestión y gerencia sin mayores posibilidades de adopción. En estos términos, es interesante la aplicación del análisis DOFA que recomienda el autor de este libro para la evaluación de la Escuela en una perspectiva desde arriba, la de sus directores, a fin de explicar el rumbo de políticas y programas en su acontecer coyuntural. Pero esa evaluación, en el futuro, ha de ser complementada con el enfoque situacional a fin de introducir una visión desde abajo: la de sus profesores, estudiantes, egresados, funcionarios, colectividades territoriales, autoridades e instituciones locales. ¿Qué debería ser la ESAP en el futuro inmediato? Esta fase prospectiva, demanda respuestas de naturaleza proyectiva que induce a considerar imaginarios de su futuro desarrollo y cambio, al menos en esta década del tercer milenio, a partir del 2004 sin olvidar avances logrados, las contingencias del pasado inmediato, en especial, la crisis institucional que padece en el presente. Misión de la ESAP: Con fundamento en avances científicos y tecnológicos alcanzados sobre la vida y el saber administrativo público, contribuir a 16
cimentar el Estado Social de Derecho de carácter transnacional, a consolidar la sociedad civil mundial y a arraigar la cultura de gestión misional. Mediante la educación permanente, aportar a la preparación y capacitación en el ejercicio de la democracia y de la ciudadanía local, nacional y mundial, formar investigadores, asesores, consultores, intelectuales, y profesionales, para el servicio civil y la gestión interagencias oficial, privada y social. La proyección social debe estar dirigida a mejorar la gobernabilidad en todas sus instancias y a profundizar y ampliar la democracia social y política soportada en el proceso de descentralización territorial hacia las diversas regiones y localidades. Nuevas exigencias institucionales a futuro, conllevan la adopción de sustanciales reformas políticas y administrativas, en razón: al desmonte del Estado del Bienestar en construcción, a la protección y la seguridad social, a la construcción del Estado Social de Derecho con proyección transnacional, a la descentralización de funciones públicas, a la flexibilización laboral, a las limitaciones de acceso de funcionarios a la carrera, y en fin, a la asunción de la cultura de gestión misional. Esto significa el tránsito de la teoría del Estado y de las políticas públicas hacia una teoría de la Agencia en la formulación y ejecución de las políticas públicas, rescatando la colaboración entre agencias oficiales, privadas y sociales que (re)direccionarán procesos y (re)crearán nuevas formas de gestión y gerencia de los asuntos públicos. La misión institucional deberá sufrir nuevas modificaciones en función de vertiginosos desarrollos comunicacionales e informativos y la intensificación de flujos concernientes al fenómeno público que circularán por las redes gubernamentales y administrativas. La ESAP como universidad estatal, vista al futuro, deberá contribuir, a la construcción de la “Sociedad del Conocimiento” y a su contrapartida la “Sociedad Educadora”, roles que están claramente sintetizados, en el marco de la universidad proactiva o dinámica que Naciones Unidas propone para América Latina.
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La misión académica de la ESAP a futuro, reclama papeles significativos en la orientación de la acción gubernamental y administrativa en tres direcciones: Fortalecer la Escuela de Gobierno, basada en investigación y desarrollo de los cursos de acción política asociados a la gobernabilidad. La relación gobierno sociedad permite estructurar la escuela de gobierno tanto en la instancia regional como en la nacional. Formar una Elite Administrativa altamente calificada, vinculada a la carrera civil, es decir, con autonomía frente a los nombramientos políticos, preparada para abocar procesos científico técnicos de reforma administrativa y en el manejo de recursos públicos. Ampliar la formación de investigadores y profesionales en el campo de la ciencia política, en los cursos de acción política y en la administración pública profesional y avanzada. Esta nueva misión está llamada a cambiar las funciones de la Escuela como universidad estatal, desde el punto de vista material y espiritual, y en ese sentido, es indispensable diseñarla y proyectarla como institución universitaria en el vasto campo de la virtualidad con capacidad de superar, enriquecer y proyectar a la educación a distancia. La construcción de una universidad estatal virtual para el siglo XXI que conecte investigación e información sobre lo público en las instancias regional, nacional y global, debe ser razón de su existencia en conexión con la sociedad red. Es imperativo desarrollar y consolidar a la Escuela como universidad virtual, en sus dimensiones investigativa y electrónica. La universidad investigativa está asociada a la capacidad de generar saberes, conocimientos y transformaciones tecnológicas en el campo de lo público, de la política y de la administración pública y que su aplicación esté en beneficio de la calidad académica, del avance social y el progreso de la humanidad. La incorporación de esta estrategia exige profundos cambios culturales, una nueva concepción del papel de los actores internos y externos. Esto implica asumir cambios en su perfil docente, en especial la formación de investigadores-docentes que permita en la práctica integrar investigación, docencia y proyección social.
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Las políticas de investigación deben dirigirse a: Fortalecer el sistema científico y tecnológico en el campo de la política y la administración pública. Formar recursos humanos y consolidar la comunidad científica en el torno a la comprensión y explicación del fenómeno público. Apoyar la creación y consolidar equipos de investigación nacionales y regionales interconectados. Impulsar la innovación, experimentación y desarrollo tecnológico para el cambio y construcción de nuevas formas de gestión de lo público. Apoyar el conocimiento, el cambio social, la democracia y el desarrollo ciudadano fundamento de una sociedad del conocimiento. La universidad electrónica reclama el desarrollo de la sociedad de la información, es decir, de la revolución de los sistemas de información y de las telecomunicaciones que generan nuevas áreas de las ciencias y producen desafíos a la globalización. Su misión histórica se enriquece al conectar en red, flujos del saber, de conocimiento, de investigación, tecnologías, generados en el conjunto de municipios, centros urbanos, regiones, departamentos, vinculados con decisiones nacionales y proyecciones internacionales y globales. Este conjunto de actividades es el soporte material e intelectual de decisiones políticas gubernamentales con proyección modernizadora. La ESAP tiene unas condiciones privilegiadas para ampliar su cobertura con calidad al contar con 15 sedes regionales en Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga, Cúcuta, Medellín, Manizales, Pereira, Ibagué, Cali, Popayán, Pasto, Villavicencio, Arauca, Neiva y Bogotá. Las políticas de la universidad electrónica deben poner el acento en: Apoyar el avance de la electrónica, las telecomunicaciones y la informática para la gestión gubernamental y administrativa. 19
Establecer sedes interactivas en cada regional y facilitar el acceso a redes globales de información Fomentar la industria y desarrollo tecnológico del hardware y software, hipertextos y videoconferencias en el vasto campo de lo público. Introducir ordenadores y redes en todo el sistema de la administración pública, con especial atención a la Escuela Crear sistemas nacionales y globales de ciencia y tecnología en los distintos campos de la administración. La universidad virtual demanda un riguroso proceso de planeación y nuevos modelos de gestión que privilegien avances académicos y científicos, programas y proyectos por misión que llevan implícitos manejo fiduciario de recursos de inversión, resultados en corto plazo, vínculos temporales de personal y rendición de cuentas. La universidad virtual al desarrollar la imagen mediante el uso de la video conferencia y el diálogo permanente entre el emisor y el receptor, no se contrapone a los programas presenciales, más bien, los potencia al integrarlos y hacerlos compatibles. La universidad virtual hace posible la asunción de la Educación Permanente o Continua sin mayores limitaciones. Estos programas deben estar asociados a los avances de la ciencia política, de políticas públicas y de la administración pública, profesional y avanzada, a fin de retroalimentarlos, y lograr el reciclaje de programas y procesos técnicos y tecnológicos que se produce, cada siete años en promedio, con la idea de actualizar, capacitar y reforzar la formación de investigadores, politólogos y profesionales de la administración pública. Esta magna obra no será posible sin rescatar la autonomía propia de una institución universitaria y por tanto, lleva implícita la transformación de las relaciones políticas tradicionales que han limitado su accionar y el rescate de la democratización de la administración pública, abocando las reformas que reclama el pueblo colombiano.
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ADOLFO RODRÍGUEZ BERNAL Profesor Titular ESAP - Ex-Rector UPN.
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INTRODUCCIÓN
Todas las organizaciones son de alguna manera únicas por sus principios, por sus valores, por el entorno en que nacieron, crecieron y se desarrollaron. La ESAP no es una excepción a esta caracterización. Y como todas las organizaciones ha tenido sus momentos estelares así como también, se ha temido por su desaparición. El propósito de este trabajo, es poder repensar la Institución a la luz de la teoría administrativa y poder comprobar desde un punto de vista organizacional cómo ha desarrollado su misión, sus objetivos, sus estrategias, sus políticas, su oportunidad y capacidad de respuesta a las necesidades del país y del Estado colombiano. En una Escuela de altos estudios en Administración Pública como es la ESAP, la Institución misma debiera ser objeto de una constante evaluación y retroalimentación de sus objetivos y estrategias. Un caso de estudio o una especie de laboratorio que permitiera a profesores e investigadores validar o revaluar sus acciones, teorías y explicaciones acerca de los supuestos básicos sobre los cuales funcionan las organizaciones colombianas. Como profesores de la Escuela nuestro quehacer académico es fundamentalmente el estudio, análisis y prospección de las organizaciones públicas colombianas, y al emprender este proyecto no estamos haciendo cosa diferente que cumplir con muestra misión como maestros. Y qué mejor que hacerlo sobre la institución a la cual he estado vinculado durante casi toda mi existencia.
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Este documento - La Historia de la Esap - hace parte de una colección de textos evaluativos acerca de la Institución que tiene por titulo general “Repensando la Esap: Que ha sido que es hoy y que debiera ser” e incluye la descripción y análisis de las funciones misionales, es decir, el pregrado, el posgrado, la proyección institucional, la investigación y la manera como se han desarrollado éstas en sus primeros cincuenta años de existencia. La colección contiene también, un capitulo sobre la evolución de su estructura administrativa tanto de la sede central como de las territoriales y una discusión sobre la problemática que ha afrontado la Escuela Superior de Administración Pública en este campo. En un texto separado se presenta una semblanza de los profesores de la Esap en sus diferentes épocas y sus interesantes y diferentes apreciaciones sobre el pasado, presente y futuro del alma mater. “Repensando la ESAP” es, de otra parte, un intento de reconstruir nuestra memoria institucional, elemento indispensable para saber lo que hemos sido, lo que somos hoy y lo que debemos ser en el futuro. En este sentido relata nuestra historia como institución, rescatando para la memoria colectiva el accionar de los hombres que en algún momento de su vida rigieron los destinos de la Escuela. Este documento es también una invitación formal a toda la comunidad esapista, directivos, profesores, estudiantes, funcionarios, egresados, a realizar una reflexión seria sobre el presente y futuro de nuestra Alma-Mater y empezar a construir una institución más acorde con las necesidades de la sociedad y de la época. De otra parte, considero que la comunidad universitaria de la ESAP y "el entorno social tienen derecho a exigir que las entidades encargadas de la formación de la cúspide de su pirámide intelectual le den una respuesta apropiada a sus necesidades nuevas, reales y sentidas."(1) El autor agradece la colaboración recibida de los colegas profesores de la ESAP en la preparación de este documento y de numerosos funcionarios que ejercieron sus funciones en diferentes épocas que ha vivido la Escuela y quienes me suministraron información valiosa sobre la historia de la institución.
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LA HISTORIA DE LA ESAP
Los orígenes de la ESAP y las características de la época de su creación La Escuela Superior de Administración Pública nació en una etapa muy especial de la vida del país: el período del Frente Nacional (19581978). Aunque el primer intento de creación de la ESAP ocurrió durante el gobierno del General Gustavo Rojas Pinilla, mediante el Decreto 2356 del 18 de Septiembre de 1956, esta norma no tuvo ninguna aplicación, y el real funcionamiento de la ESAP no se inicia sino hasta el período del Frente Nacional. El Frente Nacional fue un pacto político entre los partidos políticos colombianos, liberal y conservador, en torno a la paridad en los cargos oficiales, la alternación en el poder presidencial, la responsabilidad conjunta de los dos partidos tradicionales y la modernización del Estado colombiano. Aunque la filosofía del Frente Nacional ha sido criticada por diferentes motivos y razones, no puede desconocerse que fue un elemento crucial para atenuar la cruenta lucha política partidista que hemos padecido los colombianos durante buena parte del siglo pasado y de este que acaba de iniciarse. Los artífices principales de este pacto fueron el Dr. Alberto Lleras Camargo dirigente liberal y el Dr. Laureano Gómez jefe del partido Conservador. Le correspondió al Dr. Lleras Camargo, primer presidente del periodo del Frente Nacional, impulsar las ideas sobre la racionalización del Estado colombiano y el establecimiento de una carrera administrativa ajena a las presiones de la lucha política.
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A pesar de que la ESAP fue creada por la Ley 19 de 1958 cuando se iniciaba el experimento político del Frente Nacional, la Escuela empezó a funcionar realmente a finales del año de 1960. La ley 19 de 1958, buscaba el logro de los siguientes propósitos: •
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Lograr que la acción del Estado se desarrolle conforme a una planeación sustentada en las necesarias investigaciones, sociales, políticas y económicas. Buscar la estabilidad y preparación técnica de los funcionarios. Contribuir al crecimiento de los servicios públicos mediante el ordenamiento y la descentralización de los que puedan funcionar mejor bajo la dirección de las autoridades locales. Simplificación y economía de trámites administrativos. Evitar la duplicidad de lugares y funciones paralelas para mejorar el servicio público. Propiciar el ejercicio de un adecuado control administrativo para garantizar la eficiencia y la coherencia de las acciones con los planes y programas previamente adoptados.
Las ideas primarias sobre el origen de la ESAP se inspiraron en las recomendaciones de las misiones Currie de 1950, Lebret de 1958 y en los esfuerzos cepalinos del Presidente Lleras sobre la necesidad de una organización que buscara la racionalización y modernización del Estado colombiano. En el contexto del Bogotazo, en 1948, Colombia solicitó un crédito al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2), para la financiación de proyectos de infraestructura: ferrocarriles, carreteras, plantas de energía eléctrica, entre otros, no obstante al desconocer el BIRF las prioridades del país, conformó una Misión que realizaría un estudio de la situación económica de Colombia, dirigida por Lauchlin Currie.
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La Misión Currie de 1950 otorga una importancia especial a la formulación de la política macroeconómica nacional, puesto que considera que el Presidente juega el papel de coordinador y responsable de las decisiones. Por esta razón identifica los problemas neurálgicos de la economía colombiana: la inflación, para lo cual se realizaron estudios estadísticos para cada sector productivo y, el transporte, debido al precario sistema vial que poseía el país. Currie en sus observaciones encontró que había un bajo nivel en la Administración Pública y el no respeto a las leyes, que se refleja en uno de los apartes del informe de la Misión: “La misión no puede dejar de consignar su impresión de que en la actualidad existe en Colombia, en un sector crecido de la población, una actitud cínica, casi derrotista frente a las cosas del gobierno y de la “política”. Hay una sensación de frustración de que nada puede hacerse y de que el menor mal se logra restringiendo el papel del gobierno en la medida de lo posible, distribuyendo al mismo tiempo el mayor número de actividades gubernamentales entre entidades semiautónomas o completamente independientes” (3). Por ello el informe dedica un capítulo al análisis de dichas entidades estableciendo su razón de ser, encontrando que no había una clara delimitación de autoridad o responsabilidad, así como controles convenientes, los mecanismos de financiación eran inadecuados y existía duplicidad de funciones; es por esta razón que las recomendaciones de la misión hacen alusión a definir su situación jurídica, asumiéndolas como agencias del gobierno. De la misma manera, la misión plantea como principios la delegación de autoridad y el desarrollo de medios de control y dirección, donde estuviera presente la planeación y la coordinación de actividades. También sentaría las bases de la carrera administrativa, concebida como un instrumento basado en el principio del mérito, para lograr conformar un equipo técnicamente calificado y apartado de las influencias partidistas. Asimismo destacó la importancia de contar con órganos de planeación, que permitieran fijar directrices de largo plazo, por ende sugiere la creación del Departamento Nacional de Planeación, que se organiza finalmente en 1959, se establece en el país y hace importantes estudios sobre la agricultura, el transporte ferroviario, un
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ambicioso plan de empleo, la llamada Operación Colombia, y un balance de la enseñanza de la economía y de las ciencias sociales. En el año de 1958, en el gobierno de Alberto Lleras Camargo, se solicitó al Centro de Investigación y Humanismo francés, para que este realizara un análisis de Colombia frente a la mejor forma de aprovechamiento de los recursos nacionales. Esta misión fue dirigida por Louis Joseph Lebret y lo que se pretendía era: primero, realizar un estudio sobre los niveles de vida de la población rural y urbana del país, para así inferir las necesidades de consumo y de dotación; segundo, elaboración de un diagnostico sobre la situación económica del país y poder encaminar acciones para el logro de una planificación nacional y, tercero, establecer las necesidades educativas. En este sentido, la misión realizó un diagnóstico para poder definir las acciones prioritarias que deberían realizar las diferentes instituciones públicas colombianas. En este diagnóstico se evidenció la necesidad de crear una oficina central, con oficinas regionales, que se dedicara a la recopilación de la información de todo el territorio nacional, que facilitara el conocimiento de las problemáticas del país, para generar propuestas de solución y tomar las decisiones respectivas. En esta misión también se recalca la importancia de contar con personas calificadas en el gobierno: “La mayor necesidad de Colombia es la de hombres sinceramente consagrados al bien común, de gran cultura, y competentes técnicamente. (…) Y también es necesario que el conjunto de competencias abarque exactamente el conjunto de los problemas que se presentan al país. La especialización también debe ser dirigida a partir de la necesidad total correctamente analizada”(4). Es destacable la importancia que brindan las misiones Currie y Lebret en cuanto a la transformación de la Administración Pública, para que contribuyera a la construcción de la política económica colombiana. Así mismo, sus recomendaciones en cuanto a contar con personal capacitado, que se materializa en el establecimiento de la carrera administrativa, donde el principio rector es el mérito. Estos temas serían discutidos los años siguientes a la realización de las misiones, es por ello que en la década de los 60, el Estado colombiano buscará lograr sus objetivos dentro del marco del pensamiento político 27
de la Reforma Administrativa que se llevaría a cabo en el año de 1968, durante la administración de Carlos Lleras Restrepo. Bajo esta concepción el Estado pretendía abolir las estructuras tradicionales e instaurar en su lugar un aparato organizacional público moderno, con las características del modelo burocrático, es decir, que estuviera bien delineado el concepto de la autoridad, que la jerarquía estuviera claramente delimitada, que tuviera cabida un sistema de mérito para la escogencia de los empleados, que permitiera el desarrollo de éstos y que reemplazara el tradicional sistema de botín político que marcadamente había imperado en el país. Pero el referente concreto donde se inspiraron los precursores de la creación de la ESAP fue en la Escuela Nacional de Administración Publica de Francia, la renombrada Escuela europea, donde se forman los altos funcionarios del Estado galo y cuyas exclusivas características se pretendieron instaurar en Instituciones Estatales de numerosos países del orbe y entre ellos algunos de América Latina. La ENA es una Escuela para estudiantes graduados con especial vocación por el servicio público en Francia, donde se ingresa con el propósito de especializarse en asuntos de la Administración Pública y de vincularse a través de una carrera de servicio a la cúpula administrativa del Estado. El proceso de selección de los funcionarios es exigente en términos de los requisitos de estudios profesionales previos y de la experiencia requerida. Veintisiete meses en total dura el proceso de formación especializada en esta escuela, el cual incluye una pasantía inicial de doce meses en un organismo del Estado. Se exige dedicación exclusiva y se inculca el amor por el servicio público. El funcionario recibe remuneración desde el momento que ingresa a la Escuela y se espera que permanezca como servidor publico por el resto de su vida. La ESAP fue inaugurada formalmente el 29 de Marzo de 1962 por el Presidente de la Republica, Dr. Alberto Lleras Camargo. En el acto de inauguración el Dr. Lleras expresó así su visión de la Escuela: “El país tiene que acostumbrarse a pensar que ninguna de las transformaciones que requiere la sociedad colombiana es posible sin un esfuerzo educativo de grandes proporciones.” “Esta Escuela, cuyas líneas centrales y cuyo espíritu ha sido tan bien definido (...), perdurará 28
como fundamento esencial de la reforma administrativa que ha comenzado a ejecutarse, porque corresponde exactamente a la necesidad pública.” En otro aparte en su discurso de inauguración el Dr. Lleras expresó: “Hace muchos años que comenzó a decirse que nuestra educación, en todas sus ramas y etapas, no correspondía, en manera alguna, a los intereses de una sociedad nueva, pero nunca se pensó que nos enfrentaríamos en tan corto tiempo a la critica situación de un pueblo que importa una civilización superior y que no sabe manejarla. Así no es extraño que cada uno de los esfuerzos que se realizan para alterar esencialmente las estructuras arcaicas de la nación, tenga que iniciarse por un casi desesperado empeño de preparación de personal para la nueva empresa. La Escuela Superior de Administración Pública no obedece a otro criterio. Lo natural era que hubiese antecedido a la reforma administrativa, en cinco o diez años. Pero los colombianos no estamos acostumbrados a mirar el porvenir con tanta precisión y distancia. Por eso la reforma de la administración y la tarea de preparar a quienes van a ser los auténticos reformadores, es decir, los funcionarios públicos, van a ser simultaneas, y desde luego, los resultados de la reforma no van a apreciarse debidamente sino cuando ésta Escuela haya logrado cumplir la mayor parte de sus objetivos y producido el impacto que se prevé y se busca sobre las nuevas generaciones de servidores públicos.” (5) La primera sede de la ESAP estuvo ubicada en la carrera 7ª con calle 7ª en el sector de San Agustín de la capital de la República. Funcionaba en el edificio SENDAS, en los pisos segundo, once, doce y trece. Al frente del edificio SENDAS, quedaba ubicado el llamado Edificio de los Ministerios, una ubicación estratégica, pues allí trabajaban muchos de los profesores de la ESAP en su primera época. La mayoría de los estudiantes de la Facultad de Pregrado de la ESAP proveníamos de la provincia colombiana, generalmente de pueblos pequeños. Las regiones con más alta representación estudiantil eran las del Valle del Cauca, el Viejo Caldas, la Costa Atlántica, Bogotá, Boyacá, los Santanderes y, en menor grado, Antioquia y los llamados en aquel entonces Llanos Orientales.
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Todos los estudiantes de las primeras promociones de la Facultad recibimos una beca de la Escuela de 300 pesos. Estos trescientos pesos eran en 1962 suficientes para cubrir los gastos de alimentación, hospedaje, transporte y gastos menores. A casi todos nos llamaba mucho la atención una ciudad como Bogotá, por ser el centro de toda la actividad comercial, industrial, cultural y política del país, y por la multitud de personas que transitaban por las calles, especialmente por la carrera 7ª, la vía más importante, concurrida y atractiva de la capital en ese entonces. “Peguémonos un septimazo” decían los estudiantes de la ESAP en esa época, para significar el recorrido que de a pie y después de clases, hacían desde la calle séptima, donde estaba ubicada a ESAP, hasta la calle 24. Un recorrido lleno de interesantes y sencillas distracciones que acentuaba la unidad de un grupo humano joven y lleno de ilusiones personales que anhelaba regresar a su provincia, vincularse a la administración pública regional y luchar por el progreso de su patria chica. El centralismo era apabullante y toda decisión importante se tomaba en la capital de la República. A pesar de que ya habían transcurrido más de diez años de los acontecimientos del 9 de Abril, Bogotá presentaba todavía las huellas de lo ocurrido en ese día y los desórdenes que sobrevinieron al asesinato del líder popular Jorge Eliécer Gaitán. La capital de la República había quedado semidestruida como consecuencia del levantamiento popular y todos los desmanes que ocurrieron en aquel aciago día para Colombia. Y aunque se ha dicho que, en Colombia después de estos acontecimientos, “nada volvió a ser lo mismo, pero todo siguió igual” (6). De las ruinas del 9 de Abril de 1948 nacieron muchas de las transformaciones que se produjeron en Colombia diez años después, entre ellas los pactos políticos que dieron origen al Frente Nacional, la modernización del Estado y la consiguiente creación de la Escuela Superior de Administración Pública. En el panorama internacional, la derrota en Cuba del régimen dictatorial de Fulgencio Batista el 1º de enero de 1959 y la toma del poder por parte de las fuerzas revolucionarias de Fidel Castro, era una noticia diaria y de muchas repercusiones en la vida universitaria colombiana y en el surgimiento y fortalecimiento del movimiento guerrillero. También el duelo Nixon vs. Kennedy por la presidencia en los Estados Unidos y el ascenso al poder de este último dominaban las noticias internacionales. Igualmente, la denominada Guerra Fría 30
entre Oriente y Occidente era otro de los acontecimientos que se ventilaba a menudo en los periódicos como noticia de primera plana. En general, los años 60 fueron en todo el mundo una década de grandes ilusiones, una época romántica donde se respiraba un ambiente de cambio, de renovación en la política, en la economía, en la literatura, en las artes, en la música, siendo el grupo de los cantantes ingleses “The Beatles”, quienes alcanzaron mayor resonancia en este último campo. 1. Los directores de la ESAP y sus administraciones Las organizaciones son grupos humanos que buscan el logro de propósitos, de objetivos. Un estudio sobre la ESAP quedaría incompleto si se excluyera de este análisis una visión retrospectiva de la gestión realizada por sus directores que son, al fin y al cabo, quienes imprimen la filosofía, las orientaciones y el dinamismo que las organizaciones requieren. Para efectos de esta evaluación, hemos consultado los informes de labores de cada uno de los directores. Igualmente, los testimonios que cada uno brindó al Dr. Diego Younes Moreno y que sirvieron de base para uno de los capítulos del libro “La Esap y el Desarrollo Institucional Colombiano”. También realicé entrevistas con los seis últimos directores de la Escuela que me expresaron sus apreciaciones sobre sus gestiones administrativas. Asimismo tuve en cuenta las evaluaciones informales realizadas con diferentes profesores, funcionarios, ex funcionarios, estudiantes, egresados de diferentes épocas que apreciaron de cerca el desempeño de cada uno de ellos. Y obviamente, mi apreciación personal, por haber sido un testigo excepcional, primero como estudiante en el periodo 1962 - 1966, luego como funcionario y, posteriormente como profesor, ininterrumpidamente de 1973 hasta el presente año de 2008, sobre la manera como cada director ha aportado al desarrollo de la ESAP. Para elaborar un perfil de sus directores se escogieron como criterios para realizar esta evaluación: 1 - El aporte de cada director al desarrollo misional de la Institucional, 2 - El cumplimiento de los objetivos, explícitos o implícitos, que cada uno se fijó. 3 - El liderazgo personal, entendido como la capacidad de generar entusiasmo en la comunidad esapista y lograr consensos en torno a ideas que 31
proyectaran la imagen de la institución. 4 - Su capacidad de adaptación e innovación a los cambios en el entorno.
Alberto Hernández Mora
Abogado egresado de la Universidad Nacional de Colombia y especializado en Derecho Administrativo y Comercial de la Facultad de Derecho de París. Fue miembro de la Comisión de Reforma Administrativa del presidente Alberto Lleras. También Consejero de Estado durante varios años. Hernández Mora fue el primer director de la Escuela. El período de su desempeño como Director fue muy corto (del 18 de Agosto de 1960 al 24 de Mayo de 1961), pero se le reconoce como un visionario que definió la filosofía de la Escuela y sentó las bases para la orientación que debía tener. Hizo parte de la primera Comisión Nacional de Servicio Civil, para el establecimiento de un nuevo sistema de administración y, habiendo realizado viajes a los Estados Unidos y Francia, vio la necesidad, entre otras, de crear una Escuela de Administración Publica. De esos viajes observó que aquellas instituciones dedicadas a la formación de altos funcionarios estatales, poseían una facultad de ciencias políticas, por ello en la creación de la Escuela insiste también en la necesidad de tener una facultad de ciencias políticas, que permitiera a los graduados de la misma el acceso a la administración pública. Al doctor Hernández Mora le correspondería ejercer la dirección de la Escuela en un momento crucial en la historia del país, en la época del Frente Nacional, que conduciría a un acuerdo entre los partidos tradicionales en otorgar independencia a la burocracia, que era vista como botín político, mediante la implantación de la carrera administrativa. En este sentido el papel otorgado a la ESAP era la formación de altos funcionarios públicos en principios que apuntaran a la consecución del interés público. Consideraba que la ESAP no sólo se debía dedicar a la formación de funcionarios para la alta dirección en el Estado, también debía involucrarse en el fenómeno administrativo y en la definición de políticas públicas y el apoyo a las mismas y, sobretodo en generar en 32
los administradores públicos la responsabilidad de hacer que sus acciones apunten a la consecución del interés general. A pesar de este reconocimiento que se considera casi unánime, en un testimonio interesante, 37 años después, acerca de este período sostiene: “El Doctor Lleras Camargo me ofreció la oportunidad de vincularme como miembro de la Comisión (del Servicio Civil), con el propósito de implantar el nuevo sistema de administración y formación de los empleados públicos en Colombia. Estas técnicas resultaban novedosas a la sazón para el país, en las cuales no tenía experiencia, dedicado a la práctica de la burocracia como botín. Le expresé al Presidente que no era un técnico en esas materias, aunque desde luego sí conocía la Teoría General del Estado y la Administración, y Lleras dijo: ‘Aquí nadie sabe de eso, vamos a aprender todos de esas cosas”. (5)
La ESAP de Guillermo Nannetti Concha
Guillermo Nannetti Concha, el segundo director de la ESAP (desempeñó el cargo del 25 de Mayo de 1961 al 15 de Mayo de 1968), fue ante todo un maestro y un humanista. Un personaje carismático que transmitía con su rectitud, personalidad y profundo amor por el país, el importante papel que debía cumplir la ESAP en la transformación de Colombia. Recuerdo que en Febrero de 1962, cuando nos daba la bienvenida a los “primíparos” de la segunda promoción de la Facultad, decía: "Aspiro que, en un proceso de selección de personal, cuando un egresado de la Institución se presente a una entidad del Estado, el sólo hecho de decir que es un Administrador Público de la ESAP, sea motivo suficiente para vincularlo." Antes de desempeñar el cargo de Director General, había sido Concejal de Bogotá, Diputado por el Departamento de Cundinamarca, representante y senador. Luego, Rector de la Escuela Normal Superior y Ministro de Educación Nacional. Los egresados de las primeras cuatro promociones de la Facultad recordamos a Guillermo Nannetti Concha como el Director y maestro que mejor personifica el espíritu de la ESAP. En todas sus intervenciones públicas, en sus escritos, en su cátedra, en reuniones
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con alumnos, con profesores, siempre transmitía la idea de lo que él creía debía ser la misión de la ESAP y que expresaba a través del siguiente lema que se hizo popular en los medios académicos y de la administración pública de la época: “Nosotros aspiramos a que cada profesor, estudiante o funcionario que pase por la ESAP, cualquiera que sea su tarea, diga con convicción: estamos construyendo una Escuela para ayudar a construir una patria.” El discurso de Nannetti en la ceremonia de la inauguración de la Escuela fue el siguiente: “El señor Presidente preguntó –no ha mucho- cuál es el propósito nacional. La empresa colectiva implica una concepción espiritual del hombre y de la patria, de la tarea vital del colombiano y de la vocación histórica de Colombia. El propósito existencial de un pueblo –complejo cultural, social, político, económico y hasta metafísico- no se desentraña fácilmente, ni analizando los conflictos, valores e intereses contemporáneos, pero si hay, en este propósito íntimo, aspectos inmediatos, etapas urgentes, que reflejan, dentro de las características de una nación, la circunstancia histórica universal. El signo de nuestro tiempo en la aspiración ecuménica de los pueblos – del hombre común de todas las patrias- a participar en los beneficios de la civilización. Los pueblos han decidido vivir. El propio conflicto contemporáneo que es un conflicto de valores, aparece subordinado a esta coyuntura. Occidente y Oriente ensayan sus probas respuestas a la insurgencia de las multitudes. Colombia se ha estremecido, se ha ensangrentado, el embate de este conflicto universal. También entre nosotros, la arbuladura de las instituciones ha sido golpeada, sucesivamente, por rachas de reacción o de anarquía. De este planteamiento, surge terso el propósito nacional primario e inmediato: alcanzar, en breve termino, el mínimo bienestar espiritual y físico de todos los colombianos, dentro de un de instituciones libres.
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Este es, señor Presidente, el significado de vuestro paso por el gobierno habéis reconstruido –con paciencia heroica- las instituciones libres y construido –con perspectiva de futuro –las estructuras y las bases para el desarrollo económico y social acelerado, respuesta única a la urgencia del tiempo, condición implacable de la supervivencia nacional. No llegamos a esta meta sin un considerable esfuerzo colectivo. Este miraje a esta meta sin un considerable esfuerzo colectivo. Este miraje de la Colombia Nueva implica una nueva concepción del Estado. El Estado planificador, interventor, regulador del desarrollo económico y agente del progreso social, con el concurso de todos y bajo normas de libertad. Tal es el significativo y el alcance de la Reforma Administrativa. Esta, como expresión de un nuevo concepto de Estado, mas que un conjunto de estructuras y pautas, es una filosofía, un dinamismo, una responsabilidad, aplicados al propósito nacional. Se precisa axial, nítidamente, la tarea de la Escuela Superior de Administración Pública. La ESAP debe analizar los problemas nacionales, elaborar una doctrina preparar arquitectos y los ingenieros del nuevo Estado que requiere la Nueva Colombia. La Escuela se compone actualmente de una Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas y de sendos Institutos de Administración General, Administración Social, Relaciones Exteriores y Planeamiento Gubernamental. Así se ha tratado de abarcar, en su extensión y sus niveles, la responsabilidad del Estado. Corresponde a la Facultad el estudio de las ciencias políticas y administrativas es mucho lo que, de estas ciencias, esperan nuestra patria y nuestro tiempo. Porque, cotidianamente, palpamos el acelerado cambio social y, cuando tendemos la vista a la escena contemporánea, percibimos que, donde quiera, fermente la levadura de grandes transformaciones.
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Las ciencias de la naturaleza han respondido, que una revolución tecnológica, a la demanda de los pueblos. Corresponde a las ciencias del espíritu de edificar la paz, en esta segunda mitad del siglo XX. La paz del hombre consigo mismo, -la paz social- la convivencia civil e internacional. En nuestra patria, la ciencia política, debe considerar la organización del Estado y la movilización del poder, como empeños colectivos para garantizar al bienestar. Empeños colectivos para vencer la ignorancia, la pobreza, la enfermedad, la violencia, la servidumbre. Empeños colectivos para promover la productividad, la salud, la educación, la Reforma Agraria, el comercio internacional, hasta llegar a una filosofía y una mística del propósito nacional. Así ha iniciado su vida nuestra Facultad, con alumnos selectos de todas las regiones de Colombia. Pero si la ciencia política señala las metas, las ciencias administrativas deben trazarnos los caminos. La primera dirá a donde debemos ir, las segundas, por donde. Por estas razones, la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas es el cimiento de la ESAP. La Facultad ofrece dos años de estudios formativos, sobre el eje de la Ciencias Política y de las ciencias afluentes o auxiliares, la Geografía, la Historia, el Derecho Público, la Economía, la Sociología y la Psicología. Esto es, el sentido profundo y necesario de las instituciones y de sus bases físicas, históricas morales y jurídicas, la emergencia del poder colectivo, en el empeño de formar al hombre y de ofrecerle una patria. Sigue un año de estudio de la Administración Pública y de las técnicas de trabajo administrativo y, a este periodo preparatorio un año más de practica en las grandes agencias del Estado o en la industria. Este esfuerzo culmina con la licenciatura en ciencias políticas y administrativas y abre la puerta a los niveles directivos del Servicio Civil.
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La Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas es, por consiguientes una Escuela de Generalistas de la Administración y de hombres de gobierno. La Administración Pública es tan compleja como la sociedad. No basta que el político o el administradora genial conciban e impulsan las soluciones. Muchas veces pasaron por la historia hombre iluminados que trazaron los planos de una Colombia mejor. Pero su obra queda inconclusa, por ausencia del artesano paciente que construye y por falta de continuidad en el empeño. A este propósito responde la formación especializada en los Institutos de la Escuela y la Carrera Administrativa que asegura la estabilidad de la Función Pública. Corresponde al Instituto de Administración General la investigación y la enseñanza de las Ciencias técnicas administrativas básicas para la gerencia del Estado. La organización y los metodos, el análisis y de funcionamientos de estructuras, el presupuesto y la contabilidad oficial, la administración de personal, los servicios generales y los suministros aspectos todos de la gerencia científica, en que la Administración Pública moderna ha aprovechado las enseñanzas de la industria, para incrementar el rendimiento del trabajo. Este Instituto es, además, aula y laboratorio permanente para el adiestramiento y mejora del funcionario público. El Instituto de Administración Social responde a los apremios de la política social. Estudia los conflictos y los problemas inherentes al cambio social, considera la estructura administrativa y la formación de personal capaz de hacer frente a las transformaciones, las pugnas, las crisis de una sociedad en transito de la economía agrícola, a la primera etapa de la industria. Corresponde a este Instituto investigar fenómenos como la violencia, el desempleo, las consecuencias sociales del desarrollo urbano, las bases del mejoramiento rural, las relaciones obrero-patronales los otros aspectos concernientes al ajuste de los hombres de los grupos a una sociedad en proceso de cambio. El Instituto ha iniciado tareas con dos proyectos que lo vinculan las preocupaciones colombianas; la preparación del
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personal técnico para la Reforma Social Agraria y la investigación del problema social urbano. El Instituto de Estudios Internacionales analiza los problemas de la política exterior, y prepara para el servicio diplomático y consular y la Cooperación Internacional. Es otro imperativo del tiempo renovar el concepto tradicional de la diplomacia en una época en que ninguna de las aspiraciones colectivas puede resolverse unilateralmente. El Instituto formara diplomáticos y cónsules que lleven a sus cargos la comprensión de los problemas y la solidaridad con las zozobras y las ansías de Colombia, y que, alerta a las posibilidades de progreso, de expansión del contenido y la cooperación entre los pueblos, contribuyan al propósito nacional más allá de las fronteras. Realizara estudios avanzados de Derecho internacional, para afianzar y estimular el aporte moral y científico de Colombia al triunfo final de orden jurídico, en una sociedad de pueblos cada vez más interdependientes. Simultáneamente con esta tarea, considerará los cambios y ajustes de la Administración Nacional, ante las exigencias y posibilidades de la Cooperación Internacional, rasgo predominante de la revolución de nuestro tiempo. El Instituto de Planeamiento responde, quizás más que otro afianzar y estimular el aporte moral y científico de Colombia al triunfo final de orden jurídico, en una sociedad de pueblos cada vez más interdependientes. Simultáneamente con esta tarea, considerará los cambios y ajustes de la Administración Nacional, ante las exigencias y posibilidades de la Cooperación Internacional, rasgo predominante de la revolución de nuestro tiempo. El Instituto de Planeamiento responde, quizás más que otro a las premuras del tiempo. El empeño colectivo para lograr el desarrollo económico, social, de nuestra acelerada, requiere de gerentes e instituciones
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que quienes se conjuguen de fervor de patria y la capacidad técnica. En las tareas de investigación, el Instituto debe reflexionar sobre el propósito nacional, sobre los fines y los medios, el por que y el como de la acción pública. El desarrollo económico implica el cambio social. Al tiempo que se impulsa el primero, se precisa encauzar el segundo y mitigar los traumatismos de la precipitada evolución. Todo este reajuste personal, apto para programar, decidir, organizar, ejecutar y evaluar los planes económicos y sociales. La ESAP esta en contacto con CEPAL y con el Programa de Capacitación en materia de Desarrollo Económico de las Naciones Unidas, a fin de que el Instituto de Planeamiento responda a este instante de Colombia y contribuya a definir una política. Tan vasta y compleja tarea no puede realizarse sin acudir a las mejores fuentes de información y enseñanza, a la ciencia y a la técnica contemporánea. La ESAP ha apelado, con fortuna, a la Cooperación Internacional. Mediante una serie de acuerdos, ya formalizados, las Naciones Unidas destinaran a la Escuela cinco profesores; La UNESCO uno, la FAO cuatro, el gobierno de Francia, tres, la ayuda del gobiernote Francia, tres; la Federación Ford, dos. Se gestiona asimismo, la ayuda del gobierno de Italia, para la Reforma Agraria, de la CEPAL para el Instituto de Planeamiento, y de la
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La ESAP además de la técnica del trabajo, debe llamar a la inteligencia al corazón de los colombianos responsables de la Función Pública. El funcionario debe comprender que un pueblo pobre, victima del analfabetismo, la enfermedad , el aislamiento y la violencia, que no tiene suficientes escuelas para sus hijos, que lucha ásperamente en duras condiciones de vida y de trabajo; este pueblo colombiano ha edificado la Administración Publica con sacrificio y esperanza. El sacrificio del pueblo magnifica la responsabilidad del funcionario para realizar la esperanza. Cuéntase que San Luís de Francia inspeccionaba la construcción de una catedral, donde un enjambre de artesanos elevaba una montaña de piedra labrada que trataba de alcanzar el cielo, con sus agujas góticas, estremecida como una oración. . El buen rey de “bellida estampa” preguntó a los operarios, ocupados en distintos menesteres, el sentido de sus tareas: Yo, dijo uno, tallo en piedra los trabajos de la agricultura, yo, repuso otro, los coros angélicos, yo, agrego un tercero, que batía la argamasa yo construyo una catedral. Y continúo batiendo la argamasa con la alegría de la creación. Mientras realizaba su oficio humilde, evocaba varios peregrinajes, al llamado de las torres altaneras acudían de todos los lugares que marca la rosa de los vientos, e intensificaba su trabajo conciente de que contribuya a una obra de eternidad, cifra de una época, monumento de un pueblo: la catedral “ (7) Quizás el aporte más significativo de Nannetti Concha al desarrollo de la ESAP fue el haber inculcado a sus estudiantes una mística especial por la institución y por la labor futura que debíamos cumplir como pioneros de la nueva administración pública. Igualmente, sentó las bases de la estructura organizacional, a nivel central, que hoy tiene la Escuela, dando especial énfasis a los aspectos académicos. La biblioteca de la ESAP fue en la Colombia de su época la mejor dotada en el campo de su especialización. Logró con base en su gestión, importante cooperación internacional, especialmente de las Naciones Unidas y del gobierno de Francia. A este país, merced a un convenio firmado por Nannetti, 40
viajaron y obtuvieron su especialización en Administración Pública un gran número de egresados de las primeras promociones de la Facultad. Logró también colaboración activa de organismos y entidades como la UNESCO, la FAO, la FUNDACIÓN FORD, la CEPAL, la FUNDACIÓN CARNEGIE y el gobierno de Italia. En la Administración Nannetti se dieron los primeros pasos para el desarrollo de un Departamento de Divulgación y se publicaron numerosos textos, manuales y materiales orientados a la enseñanza de la administración. Durante la administración de Guillermo Nannetti Concha, la ESAP vivió una de sus mejores épocas, por el entusiasmo y compromiso que le supieron imprimir sus directivas, por la calidad y erudición de los profesores que fueron vinculados, porque el estudio de la administración en Colombia, a principios de la década de los 60 era algo exótico por ser una disciplina incipiente y más aún por la especificidad del campo de la administración pública. Entre los profesores de esa época deben mencionarse: al propio Director Guillermo Nannetti Concha que conducía la cátedra de Ética Administrativa, el Padre Camilo Torres, Ernesto Ghul, Armando Gómez Latorre, Jaime Castro Castro, Mario Latorre Rueda, Nemesio Camacho, Adán Arriaga Andrade, Oreste Popescus, Fernando Cepeda Ulloa, Florindo Villa Álvarez, Jaime Duarte French. Jaime Giraldo Ángel, Eustorgio Sarria, Agustín Rodríguez Garavito, Humberto Mora Osejo, Carlos Ramírez Cardona, Oswaldo Rengifo, Gustavo Humberto Rodriguez, Gabriel Betancurt Mejia. De otra parte, en el país se respiraba un ambiente de renovación, de cambio. Pareciera que el país quisiera reconquistar el tiempo perdido como consecuencia de la lucha fratricida en la violencia política e iniciar un proceso de recuperación y de progreso. La Escuela, durante la administración de Guillermo Nannetti se convirtió entonces en el escenario natural para el debate de los asuntos públicos, donde ministros y directores de organizaciones públicas convergían para explicar la política del gobierno en cada una de su campo de acción. Durante la administración Nannetti, ejerció como Decano del Instituto de Administración Social el Padre Camilo Torres quien fue 41
también profesor de Sociología en el programa regular de la Facultad. El Padre Camilo alternaba estos cargos con el de Capellán de la Universidad Nacional. Camilo Torres era bogotano y provenía de una distinguida familia de clase social alta. Había cursado varios semestres en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, pero abandonó estos estudios para ingresar al Seminario donde se ordenó como sacerdote en 1954. Viajó luego a Bélgica a la Universidad de Lovaina, donde realizo una especialización en Sociología. Personaje de enorme sensibilidad social, inmensa calidad humana, influenciado por las nuevas corrientes del pensamiento social, pretendía cambiar con la participación de muchos colombianos la desigualdad de todo tipo existente entre sus compatriotas. Su lema era: “El deber de todo cristiano es ser revolucionario y el deber de todo revolucionario es hacer la revolución”. Hizo proselitismo político para defender sus tesis en universidades, luego en la plaza pública y más tarde en el semanario Frente Unido, órgano periodístico que el mismo había fundado. En la primera edición de este periódico anunció el abandono de sus deberes del clero pero sin dejar de ser sacerdote. Las presiones que sobre él ejercieron la jerarquía de la Iglesia precipitaron su vinculación al movimiento guerrillero del ELN. En el primer encuentro que su grupo tuvo con las fuerzas militares fue muerto el 15 de Febrero de 1966 en la localidad de Patio Cemento (Santander). Como un reconocimiento de su vinculación a la ESAP y a su prematuro sacrificio (contaba con 37 años a su muerte) el auditorio de la ESAP se llama hoy Camilo Torres Restrepo.
Guillermo Bernal Correa
Desempeñó el cargo de Director de la ESAP del 16 de Mayo 1968 al 8 de Septiembre de 1970. No se conocen con certeza los resultados logrados durante esta administración. Fue en cierta manera una época de transición donde se empezó a estructurar un cambio de rumbo a las orientaciones de la Escuela, pero donde no se logró definir en que sentido debería ser.
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Durante la administración de Guillermo Bernal Correa se expidió el decreto 2400 que otorgó a la Escuela responsabilidades en la fijación de planes en el campo de adiestramiento y perfeccionamiento, lo cual dio origen al Plan Nacional de Adiestramiento que se desarrolló en el siguiente período a cargo del Doctor Hernán Peñaloza Castro. Durante su corta administración la Escuela vivió su primera crisis, pues algunos de los directivos consideraron que la Facultad de Pregrado no debía hacer parte del sistema de formación de la ESAP y podría ser trasladada a la Universidad Nacional, aduciendo para ello que esta dependencia no encajaba dentro de la concepción de una Escuela de altos estudios en Administración Pública. Su liderazgo no fue claro y no ocurrieron cambios dignos de comentar en esta evaluación. No obstante, recalcaba que aquellos que concibieron a la ESAP, le asignaron como papel la formación de administradores para que ocuparan los niveles superiores del la administración colombiana.
Hernán Peñaloza Castro
Abogado de la Universidad Javeriana y Master en Administración de la Universidad de Stanford. Además de Director de la ESAP, ocupó los cargos de Rector de la Universidad del Tolima, Director General de Administración Educativa del Ministerio de Educación Nacional, Diputado a la Asamblea de Cundinamarca y Senador de la República. El Doctor Hernán Peñaloza Castro llegó a la dirección de la ESAP por la escogencia directa y apoyo decidido del Presidente de la República en aquel entonces, Misael Pastrana Borrero. Desempeñó el cargo de director del 9 de Septiembre de 1970 al 9 de Noviembre de 1974. Con Hernán Peñalosa Castro se inicia una nueva etapa y un estilo diferente en la administración de la ESAP. Se pasa de la época romántica y filosófica a una administración más pragmática. La Escuela, que había sido creada para estudiar y analizar los grandes problemas nacionales y emprender la formación de los funcionarios que tuvieran a su cargo la dirección del Estado, se convierte en una institución de capacitación de funcionarios públicos de niveles medio y asistencial. Su orientación estratégica, en esta nueva etapa, estuvo dirigida fundamentalmente a la capacitación y adiestramiento de las
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personas que desempeñaban cargos en estos niveles de la Administración Pública. Su cambio de orientación obedecía a una concepción diferente del Estado y de una Escuela de Gobierno para la formación de altos funcionarios estatales. La administración Peñalosa basó su programa en tres objetivos básicos: 1-El desarrollo de un plan nacional de adiestramiento, 2. La creación de 9 unidades regionales que permitieran la ejecución del plan, en las ciudades de Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Ibagué, Manizales, Medellín y Pasto, las cuales permitirían difundir la capacitación, cuyos cursos serían diseñados y supervisados en Bogotá pero ejecutados en la región. Y 3. La construcción de un edificio propio que no tuvo por cerca de quince años, lo cual le dio identidad y facilitó el desarrollo de la Institución. Durante la administración del Dr. Hernán Peñalosa se amplió a cinco años la duración de la carrera de Pregrado que antes solo duraba cuatro y se empezó a otorgar el titulo de Administrador Público en lugar del de Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas. También en este periodo se inicia (1972) el Programa Nocturno para la carrera profesional de Administrador Publico, que estuvo reservado por varios años para bachilleres que fueran funcionarios de la Administración Publica. Igualmente en esta administración se desarrollaría el primer Seminario Nacional de Capacitación. Hernán Peñalosa fue un ejecutivo hábil y sagaz que cumplió a cabalidad con los objetivos que se propuso. Proyectó la imagen de la Escuela a nivel nacional, a través de la creación de sedes regionales. Su estilo personal de dirección no generaba entusiasmo, pero sí respeto, seriedad y eficacia.
Humberto Gallego Gamboa
Fue Director de la Escuela durante el periodo comprendido entre el 10 de Septiembre de 1974 y el 1º de Octubre de 1978. Abogado de la Universidad de Caldas y especialista en Economía en la Universidad de Vanderbilt, en Estados Unidos. Con estudios en la Escuela Nacional de Administración ENA de París y en Instituto Brasilero de Administración Municipal.
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Antes de ocupar la Dirección de la ESAP había sido Diputado en la Asamblea de Caldas, Personero Municipal de Manizales, Juez civil y penal en Manizales y profesor Universitario. Llegó a la Escuela por recomendación política de personajes allegados al Presidente Alfonso López Michelsen. Durante su gestión se produjo una reforma integral al plan de estudios de la facultad de pregrado, así como se implementó un nuevo sistema de clasificación y remuneración de los profesores y un mejoramiento de los programas de bienestar estudiantil. De la misma manera, se empezaron a desarrollar programas de asesorías a las administraciones departamentales y municipales. Sin embargo, contrario a la administración de su antecesor, el Doctor Gallego pretendió sin éxito, limitar la expansión territorial de la ESAP, con el criterio de que lo que en el momento se requería era una racionalización de sus sedes y sus recursos regionales. Gracias a sus buenas relaciones con los representantes y senadores de la época, la Escuela pudo vincularse a un estudio importante en el Congreso de la República. El estudio realizado por la ESAP, determinó por primera vez, la separación de las funciones legislativa y administrativa de las cámaras que fue por mucho tiempo un aspecto controvertido, que originaba desorden administrativo y era fuente de corrupción en el Congreso. En la Administración del Dr. Gallego Gamboa se observa una apertura a la prestación de servicios de asesoría y consultoría a organismos de las diferentes ramas del poder público, pero igualmente la iniciación de un proceso de “clientelizacion” de los programas de la Escuela.
Luis Oswaldo Beltrán Jara
Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Reconocido como meritorio investigador, dedicó toda su vida a esta labor y a la docencia universitaria. Llegó a la Dirección de la Escuela luego de haber sido profesor e investigador y haber ocupado la Decanatura de la Facultad. Desempeñó el cargo de Director desde el 2 de Octubre de 1978 al 26 de Abril de 1981.
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Se consideraba que el doctor Beltrán era la persona mejor calificada para ocupar el cargo, debido a su vinculación a la Escuela como docente y luego decano de la facultad de Ciencias Políticas y Administrativas. Como era de esperarse el Dr. Beltrán dedicó gran parte de su administración al desarrollo de la actividad investigativa. Desde la misma dirección de la ESAP continuó esta labor con un trabajo especial: “La Historia de la Administración Pública Colombiana”. Igualmente, otro trabajo meritorio, titulado “La Prestación de los Servicios Públicos en Colombia”. Siendo invitado al XVIII Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, aprovechó su viaje a Europa y se reunió con funcionarios de la Fundación Nacional de Ciencias Políticas con sede en Paris y con funcionarios de la ENA, con las cuales se realizaron programas de cooperación con la ESAP. La comunidad esapista recuerda a Oswaldo Beltrán como una persona de excelsas calidades humanas, admirado por estudiantes, funcionarios y profesores y, por encima de todo, comprometido con la suerte de la Institución. La biblioteca de la ESAP lleva su nombre en honor a sus méritos académicos. Sin embargo, se le critica por no haber sabido rodear su administración de colaboradores capaces, que tuviesen su misma filosofía y rectitud, lo cual le impidió lograr unos mejores resultados como Director de la ESAP. Falleció el 25 de Abril de 1981 mientras se desempeñaba como Director de la Institución.
Henry Olarte Suárez
Licenciado en Sociología de la Universidad Nacional. Magíster en Educación y Desarrollo de la Universidad de Stanford. Le correspondió al Doctor Henry Olarte, terminar el último año y medio del período iniciado por el Dr. Oswaldo Beltrán. Desempeñó el cargo del 25 de Mayo de 1981 al 6 de Octubre de 1982.0 Fue una época de transición. El Dr. Olarte no conocía la Escuela y ese fue su mayor obstáculo para desarrollar una gestión administrativa eficaz.
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Para su gestión el doctor Olarte fijó unas líneas de acción referidas a la investigación sobre las temáticas de descentralización administrativa, finanzas públicas y planeación; la creación de la especialización en Finanzas Publicas, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación; el fortalecimiento de las seccionales de la ESAP, para la asistencia a las administraciones locales y regionales, para así lograr independencia administrativa gracias a la venta de sus servicios a las mismas; realización de esfuerzos para la implantación de la carrera administrativa. Pocos resultados se pueden mostrar en esta administración. Su liderazgo eficientista, más propio para dirección de una organización privada, le impidió ver las posibilidades que tenía la Escuela para desarrollar sus objetivos misionales.
Delfín Acevedo Restrepo
Abogado de la Universidad de Antioquia. Antes de ocupar el cargo de Director, había sido Director de la ESAP en la Regional de Antioquia y Chocó, Rector de la Normal Nacional Piloto de Medellín. Igualmente Concejal de Santa Rosa de Osos y de Medellín, Diputado a la Asamblea de Antioquia y Representante a la Cámara. Desempeñó el cargo de Director de la ESAP del 5 de Marzo de 1982 al 7 de Octubre de 1986, durante la presidencia del Doctor Belisario Betancurt entre 1982 y 1986. Sus importantes contactos políticos le permitieron llegar a la Dirección de la Institución. En su experiencia en la Administración Pública, notó las debilidades del gobierno en las entidades territoriales, puesto que gobernadores y alcaldes eran nombrados bajo los criterios políticos, mas no por sus capacidades y mérito. Es por ello que el doctor Acevedo considera necesario el diseño de un programa universitario que pudiese contrarrestar estas debilidades, surgiendo entonces la carrera de Tecnología en Administración Municipal, que se ofrecería en primera instancia en el departamento de Antioquia, y posteriormente se ampliaría a todas las sedes de la ESAP presentes en el territorio nacional.
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Descentralización de los servicios académicos a todo lo largo y ancho del territorio nacional, no solo por el sistema presencial, sino también a distancia. Durante su administración se descentralizaron los servicios académicos de la Escuela a todo el territorio nacional, con programas presenciales y a distancia. Se crearon los Centros Regionales para la Administración Pública -CREAPS- donde se atendían un sinnúmero de estudiantes regulares y de programas de capacitación y extensión. Los CREAPS fueron reemplazados posteriormente por los CETAPS. Durante la administración del Doctor Acevedo Restrepo debe resaltarse el vigoroso impulso que se dio a la divulgación del proceso de descentralización. Igualmente el Programa de Educación a Distancia, que contribuyó a divulgar la importante misión de la Escuela. No fue un Director cuyo estilo de dirección generara entusiasmo entre la comunidad esapista, pero su administración hizo lo que debía hacer en el momento: desarrollar e impulsar el proceso de Descentralización.
Marino Tadeo Henao
Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Ha desempeñado entre otros cargos los siguientes: Asesor de la Procuraduría General de la Nación y Procurador Auxiliar de la Nación, Gerente de la Empresa Nacional de Fomento Cinematográfico FOCINE, Director del Centro Latinoamericano de Gestión Urbana, Oficina Regional de Vivienda y Desarrollo Urbano para Suramérica. Sus buenas relaciones con personas cercanas al Presidente Barco le permitieron acceder a la Dirección de la ESAP. Desempeñó el cargo de Director de la ESAP del 8 de Septiembre de 1986 hasta el 11 de Diciembre de 1991, un período importante de la historia nacional por los cambios institucionales que se dieron en el país. Su administración se recuerda por la participación de la Escuela en trascendentales eventos: El Proceso de Descentralización, La Comisión Presidencial de Reforma de la Administración Pública y el 48
Proceso de la Constituyente. La Escuela con su Director a la cabeza acompañó todos estos procesos ofreciendo apoyo técnico, asistencia legal y la coordinación y divulgación que la realización de estos eventos demandó. Otra realización importante de la administración Marino Tadeo Henao, fue el desarrollo de producción editorial. Se produjeron más de 300 títulos con un alto tiraje, orientadas a la capacitación y formación para el desarrollo de las organizaciones locales, lo cual permitió que la ESAP llegara hasta el más apartado municipio de Colombia y se conociera como una entidad comprometida con el desarrollo del país. Durante su administración se sentaron las bases para el desarrollo del Sistema Nacional de Administración Pública (SINAPSIS). Asimismo, se creó el Instituto de Derechos Humanos Guillermo Cano y el programa de Especialización del mismo nombre. En esta administración se estableció el programa de becas de excelencia destinada a los mejores bachilleres provenientes de municipios de 100.000 habitantes para la formación profesional en Administración Pública.
Julio Roballo Lozano
Abogado y especialista en Derecho Administrativo del Colegio Mayor del Nuestra Señora del Rosario, ejerció el cargo de Director de la ESAP del 12 de Diciembre de 1991 al 17 de Abril de 1994. Excelente académico y una persona de admirable calidad humana. La administración del Doctor Roballo se caracterizó en gran medida por ser un período de crisis para la Institución, donde se temió por su extinción o desmembración, al existir un proyecto para anexar a la Escuela a otra institución académica. Por esta razón la mayor parte de sus esfuerzos de gestión los dedicó entonces a conjurar la crisis y logró su empeño con éxito, puesto que luchó porque la ESAP conservara su papel en la formación y capacitación de los administradores públicos, dado desde el mismo momento de su concepción en 1958. Fue una administración de pocas realizaciones, en gran parte, por no disponer de un equipo de trabajo competente y no ejercer un 49
liderazgo activo. Durante su administración se presentaron muchas controversias y dificultades con los profesores por su falta de diligencia para resolver problemas vitales de los docentes.
Samuel Ospina Marín
El primer egresado de la Facultad en ocupar el cargo de Director general de la Escuela. Tecnólogo Industrial y Licenciado en Educación de la Universidad Tecnológica de Pereira. Magíster en Educación de adultos y Desarrollo Comunitario de la Universidad San Buenaventura. Los profesores de la Escuela recibieron a Ospina Marín con una enorme expectativa por haber sido muchos de ellos sus maestros en su proceso de formación en la Facultad de Pregrado. Igualmente se tenía la curiosidad de saber como pudiera ser el desempeño como Director de la Escuela de un egresado. Durante la corta administración del Dr. Ospina (desempeñó el cargo del 18 de Abril de 1994 al 13 de Enero de 1995) se vivieron las dificultades propias de una época de mucha controversia con profesores y estudiantes sobre la naturaleza jurídica y orientación que debía tener la Escuela. Consideraba que el papel de la ESAP era el formar personas a nivel profesional y técnico, para el ejercicio de la Administración Pública y, era un escenario académico para fortalecer y desarrollar el sector público. Se diseño durante su administración un programa de planeación estratégica que articulara la labor de la ESAP con los requerimientos que el Estado demandaba en el nivel regional y nacional. Le faltó claridad a su gestión, no tuvo objetivos conocidos y no ejerció un liderazgo en la comunidad académica. En general una administración de bajo perfil y pocas realizaciones.
Luis Hernando Páez Carrero
Ingeniero Mecánico de la Universidad Nacional. Posgrado en Economía de la Universidad Javeriana.
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Desempeñó el cargo de Director de la ESAP del 14 de Febrero de 1995 al 17 de Abril de 1996. Su principal aporte de su administración lo constituye la elaboración del Plan de Desarrollo Institucional 1995-1998. Aunque controvertido por muchos, éste ha sido el primer y único plan de desarrollo que ha tenido la ESAP en sus años de existencia y es un instrumento gerencial que debiera tenerse en cuenta para futuros trabajos que se emprendan en este campo. El plan no tuvo durante este período sino un mínimo o nulo desarrollo, pues a raíz de la crisis política que se presentó en el gobierno de Ernesto Samper y la renuncia del Vicepresidente De la Calle Lombana, a cuyo grupo político pertenecía el Dr. Páez, este presentó renuncia al cargo. Para reemplazar al Dr. Luis Hernando Páez, se nombró entonces al profesor Hernando Roa Suárez. La administración del Dr. Luis Hernando Páez fue una administración distante de los aspectos académicos, más preocupada por los aspectos formales y la provisión de cargos.
Hernando Roa Suárez
Abogado de la Universidad Javeriana. Realizó especializaciones en Socio-economía en la misma universidad, en Ciencia Política en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-UNESCO) y de Alta Dirección del Estado. Magíster en Desarrollo Económico Latinoamericano. Se vinculó como profesor de la ESAP en 1975 y fue Decano de Postgrado y Director del Instituto de Estudios Internacionales de la ESAP. Desempeñó el cargo de Director de la Escuela del 18 de Mayo de 1996 al 5 de Enero de 1999. Quizás sea muy temprano para hacer una evaluación del impacto de su gestión, pues no ha transcurrido todavía tiempo suficiente de haberse retirado del cargo y sus acciones generan todavía sentimientos encontrados. Su principal realización fue la creación de la Escuela de Alto Gobierno; con esta idea Hernando Roa quiso revivir el espíritu inicial de la Escuela en sus primeros años de existencia. 51
Durante su administración fueron revisados y reestructurados todos los planes de estudios de los diferentes programas académicos. Importante realización, aunque en algunos de estos no hubo consenso y fueron posteriormente seriamente cuestionados. Aunque en sus informes el Dr. Roa manifiesta que creó el Doctorado en Administración Pública de la ESAP, la verdad es que este no existe aún y su gestión se limitó sólo a promover esta idea. En esta administración se logró una expansión de las sedes territoriales de la ESAP las cuales volvieron a tener un mayor protagonismo. Hubo también una manifiesta preocupación por divulgar los diferentes programas de la ESAP y con su dinamismo, relaciones y esfuerzo, logró que la Escuela se posicionara mejor en el ámbito nacional. La Escuela tuvo en este periodo una proyección a nivel internacional, especialmente en el área de Centro América y del Caribe. Especial mención debe darse a la creación y desarrollo del programa “Construyendo” que se transmite a través del Canal “Institucional” de la Radio Televisión Nacional de Colombia –RTVC-, donde se divulgan semanalmente las realizaciones de la ESAP y temas de interés sobre la Administración Pública. Durante su período mejoraron sustancialmente las finanzas de la ESAP, merced a la gestión desarrollada con las entidades obligadas a realizar su aporte de conformidad con lo establecido en la Ley 21 de 1982. |A pesar de ser una persona activa, diligente, considerado como un buen orador, su estilo autoritario y egocéntrico le impidió realizar una mejor gestión y desperdició la oportunidad de lograr un consenso con los diversos estamentos de la Institución, en cuanto a lo que la Escuela debía ser en un momento determinante para la modernización del Estado.
Guillermo Cuervo Clavijo
Contador Público y economista de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, especialista en Administración Pública en la Universidad Río de Piedras, en San Juan de Puerto Rico. La mayor parte de su vida 52
profesional la desarrolló en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) donde se desempeñó como Director de Recursos Humanos. Ocupó los cargos de Decano de la Facultad de Contaduría de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Coordinador de la Facultad de Ciencias Económicas y Contables de la Universidad Cooperativa de Colombia. El doctor Guillermo Cuervo Clavijo, se desempeñó como Director Nacional durante el periodo de Enero de 1999 a Junio de 2000 y llegó a la Dirección de la Escuela, por recomendación política del Representante a la Cámara, Dr. Mario Rincón. La administración de Guillermo Cuervo Clavijo, fundamentó su programa en tres objetivos: 1. Contribuir a la construcción de un nuevo modelo de Gestión Pública. 2. Alcanzar el nivel de academia de calidad de la ESAP y 3. Integrarse al proceso de paz, tanto desde la investigación, como desde la capacitación, la formación y la extensión en las zonas de conflicto y distensión. En el año y medio que duró su gestión no pudo cumplir ninguno de sus propósitos. Dio especial énfasis a la aplicación de lo dispuesto en la Ley 21 de 1982, presentándose una sobresaliente gestión financiera, sin embargo, a los ingresos por venta de servicios misionales no le les dio igual atención y cuidado. Durante su administración se aprobó el decreto 523 de 2000 por medio del cual se modificó la estructura de la Escuela Superior de Administración Publica, estatuto este que resultó nefasto para la Institución puesto que disminuyó la autonomía universitaria de que la ESAP disponía antes de su expedición y convirtió su estructura administrativa en una multitud de compartimentos que han dificultado, burocratizado y duplicado el desarrollo de las labores normales. En este Director se percibía al inicio de su administración un buen perfil humano y de honestidad. Sin embargo, no supo rodearse de un equipo de trabajo competente y le faltó liderazgo, claridad y eficacia a su gestión, gestándose así un periodo demasiado congestionado por los dudosos manejos burocráticos y politiqueros, que finalmente hicieron que la Fiscalía lo privara de su libertad, quedando gravemente cuestionada la imagen y razón de ser de la ESAP.
Ricardo Schembri Carrasquilla 53
El Dr. Ricardo Schembri Carrasquilla sucedió al Dr. Guillermo Cuervo Clavijo Ejerció el cargo de Director en una etapa difícil en la vida institucional de la Entidad por los hechos ocurridos en la administración anterior y el cuestionamiento de que fue objeto por parte de los medios de comunicación y diferentes estamentos de la Escuela. Llegó a la Dirección de la ESAP por recomendación del Representante a la Cámara, Dr. Mario Rincón. Desempeñó el cargo durante un periodo muy corto (25 de Junio de 2000 al 4 de Octubre del 2001). Impulsó los procesos de discusión del PUE (Proyecto Universitario de la ESAP) y la realización del Concurso de Docente, que dio origen a la vinculación de nuevos profesores para la sede central y las Territoriales.
Francisco Jordán Peñaranda
Oriundo de la ciudad de Pamplona, Norte de Santander. Economista de la Universidad de los Andes. Vinculado a la actividad política en su departamento, desempeñó durante varios periodos el cargo de Contralor General de Norte Santander. Llego a la Dirección de la ESAP por recomendación política de la fallecida senadora Isabel Celis. Las mejores realizaciones de su corta administración (Octubre 2001 a Septiembre 2002) estuvieron orientadas a la realización de cuatro proyectos específicos: 1.- La aprobación del Proyecto Universitario de la ESAP P.U.E, cuya elaboración se había iniciado en la Administración del Dr. Cuervo Clavijo y que constituye un documento importante donde se fija la filosofía de la parte académica de la Institución. El documento establece una clara articulación de las funciones de docencia, investigación y proyección social en el ámbito de la administración de lo público. 2.- El Reglamento de Bienestar Universitario. 3.-El Reglamento Académico de la Institución. 4.Elaboración de un nuevo Reglamento Estudiantil, cuya actualización se consideraba necesaria pues el anterior no se adecuaba a las nuevas situaciones y cambios que había sufrido la Institución. La Administración del Dr. Francisco Jordán Peñaranda se caracterizó por ser un periodo de reorganización interna de la ESAP y de mejoras en la estructura física del edificio de la sede Central. Es
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decir una mirada interna a la organización con desmedro al desarrollo de las funciones misionales. Su estilo autoritario no le permitió mantener buenas relaciones con los profesores de la Institución, ni con el estamento estudiantil.
Guido Echeverri Mejía
Abogado de la Universidad de Caldas especializado en Gobierno y Asuntos Públicos de la Universidad Externado de Colombia. Antes de su vinculación a la ESAP se desempeñó como catedrático de la Universidad de Manizales, fue Rector de la Universidad de Caldas y asesor del Ministro de Defensa. Durante su administración se adelantó la construcción del Centro de Educación y Formación -CDIM. El Centro fue financiado con aportes del Sistema Nacional de de Capacitación Municipal y la Unión Europea. En el transcurso de esta administración del Dr. Echeverri Mejía, el gobierno nacional presidido por el Dr. Álvaro Uribe Vélez, sometió a consideración del pueblo colombiano un referendo donde se proponían diversos cambios en el funcionamiento del Estado colombiano. A la Escuela se le asigno la responsabilidad de hacer la pedagogía de este instrumento de participación ciudadana. En este período la ESAP padeció el proceso de reestructuración ordenado por el gobierno nacional y se expidió el decreto 219 de 2004, que fijo una nueva estructura administrativa para la Escuela. La Escuela inicia el proceso de acreditación de sus programas académicos como una de sus estrategias para el diseño y desarrollo de procesos de autoevaluación, que den garantía de los más altos niveles de calidad, de la pertinencia social del programa educativo y del compromiso de la educación con el desarrollo de la sociedad.
Mauricio Arias Arango Desempeñó el cargo durante el periodo de Diciembre de 2004 hasta el mes de Septiembre de 2006. 55
Durante su administración el Ministerio de Educación, otorgó el Registro Calificado por un término de siete años a todos los programas curriculares de Pregrado y Postgrado: once programas académicos, nueve programas de Especialización y dos programas de pregrado. De la misma manera se obtuvo el concepto favorable del Programa de Renovación de la Administración Pública –PRAF-, para el desarrollo del Plan de Fortalecimiento Institucional de la Escuela Superior de Administración Pública; en este sentido se ajustó la planta de personal de la Escuela, de acuerdo a lo estipulado en los Decretos 220 y 300 de 2004. En relación al papel dado por la Ley 909 de 2004, la Comisión Nacional del Servicio Civil acreditó a la Escuela para la realización de los concursos de carrera administrativa, especialmente de los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª categoría. Por medio del Decreto 02637 del 1 de agosto del 2005 del Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP-, que responde al programa de fortalecimiento de la ESAP, se creó la Subdirección de Alto Gobierno, que es entendida como “un programa permanente y sistemático que propende por la utilización, innovación y difusión de tecnologías administrativas de punta, que contribuyan a garantizar la unidad de propósitos de la Administración, el desarrollo de la alta gerencia pública y el intercambio de experiencias en materia de la administración de lo público”(8). Durante su administración se realizó el Foro Internacional: La Modernización del Estado, cuyo invitado principal fue el sociólogo y Profesor Alain Touraine, Director de la Escuela de Altos Estudios Sociales de París. En este periodo se estaba implementando el Sistema de Gestión de la Calidad NTCGP1000:2004 para la ESAP y, para ello se contrató la consultoría para dicha implementación, que estuvo acompañada por acciones de sensibilización y capacitación sobre la implementación de la Norma NCTGP 1000:2004 en la ESAP. En el transcurso de la administración del doctor Arias, la Escuela venía adelantando el proceso de vinculación al Sistema Nacional de Acreditación, para encaminar los programas académicos de la Escuela
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hacia mayores niveles de calidad académica, que implica acciones de mejoramiento continuo.
Honorio Miguel Henríquez Pinedo
Abogado de la Universidad de la Sabana, especialista en Opinión Pública y Mercadeo Político de la Universidad Javeriana. Se ha desempeñado en el Ministerio del Interior y de Justicia como Secretario General y Viceministro de Justicia (e); también fue gobernador encargado del Departamento de Córdoba. Legó a la Dirección de la ESAP por designación expresa del Presidente de la República, Doctor Álvaro Uribe Vélez, en consideración a su desempeño como Secretario General del Ministerio del Interior y de Justicia y demás cargos desempeñados y que acaban de mencionarse. Por ser el Doctor Honorio Miguel Henríquez Pinedo el actual Director, hemos considerado pertinente transcribir apartes de la entrevista que, con motivo de la conmemoración de los 50 años de existencia de la ESAP, ha concedido al autor de este documento evaluativo.
1.
Qué conocía usted señor director acerca de la ESAP antes de vincularse a la institución?
Como profesional del derecho, como persona interesada en los asuntos públicos y como servidor del estado, conocía de la Esap, además, de su objetivo primordial, centrado en la capacitación, formación y desarrollo, desde el contexto de la investigación, la docencia y la extensión universitaria, así como de los valores, capacidades y conocimientos de la administración y gestión de lo público, a efecto de propender por una superior transformación del Estado y el ciudadano, ser el laboratorio principal donde directivas, estudiantes, docentes e investigadores debaten de manera permanente y continua los múltiples aspectos inherentes a la cosa pública.
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2.
Cómo llegó usted señor director a la dirección de la ESAP?
Por designación expresa del señor presidente de la república, doctor Alvaro Uribe Vélez, en consideración tal vez a mi hoja de vida, trayectoria profesional, administrativa y estricto desempéño como secretario general del ministerio del interior y de justicia, transcurso en el cual fungí en calidad de encargado como viceministro de justicia y gobernador del departamento de córdoba. 3.
Cuál cree usted Señor Director que es la importancia de la ESAP en el desarrollo del Estado, la administración pública y el país?
El desarrollo del país es mucho cuanto tiene que ver con la fundamentación de su administración pública, la cual por sí misma es un valioso instrumento para materializar la acción del estado, además de constituir uno de sus principales factores estratégicos del desarrollo de lo público en las más de sus generalidades. Es bien sabido que lo colectivo depende sustancialmente de la gestión del estado, debiéndose hacer conciencia de esta realidad y encaminar esfuerzos para que se determine la importancia y trascendencia de la administración pública en la organización del estado con fundamentos jurídicos y administrativos. Conscientes de lo cual, trabajamos con metodologías modernas sobre competencias y el aprender haciendo, camino a contribuir a la reflexión y contextualización sobre el alcance de la administración pública, su relación con el estado, con el gobierno y articulación a todos los entes territoriales, para que todo lo cual se constituya en una acción integradora de conocimiento, teoría, experiencia, trabajo en equipo y vivencias, que permitan observar y diferenciar desempeños con eficacia, eficiencia y transparencia. Es comprender todo cuanto se refiere a la administración pública en su conjunto; sus características propias; la evaluación permanente y continua, funciones, estructura y finalidades del estado; seguimiento y control de la función pública; importancia y responsabilidad de los servidores públicos; establecer diferencia e integración de la administración pública y privada; identificación e interpretación del 58
recurso humano real y verdaderamente necesario para la administración pública; proceso de descentralización, descongestión y delegación; y, determinar el papel que en la administración pública juegan la participación ciudadana, que permita la cohesión social y el bienestar de los asociados. 4.
Cómo justificaría usted la existencia de la Escuela de Alto Gobierno dentro de la estructura administrativa de la ESAP?
Además de encontrarse fundamentada en la ley, lo está también en la práctica, pues es clara razón de elevar las competencias generales y específicas de las autoridades electas respecto a la cualificación y profundización de la democracia; así como, mantener actualizado el conocimiento de los servidores públicos del país en todos los niveles. Propendemos por la búsqueda articulada de solución a los problemas que agobien a las administraciones públicas, pues éstas deben interactuar con la comunidad para que participe de los procesos que adelante la respectiva unidad territorial. en la medida que tengamos servidores públicos más y mejores capacitados estaremos contribuyendo con administraciones más eficientes, eficaces y transparentes en su relación con el ciudadano y en el manejo de los recursos para generar mejores condiciones de bienestar y desarrollo. 5. Por qué la ESAP no ha podido desarrollar un programa mas ambicioso y efectivo en el campo de la investigación?
El que no se haya efectuado en administraciones anteriores, desconozco sus causas. lo que si puedo asegurar es que desde mi llegada a la institución, en conjunto con las dependencias que nos conforman y autoridades nacionales correspondientes de las que hemos recibido total apoyo, estamos empeñados en tal propósito, nos encontramos adelantado una total reestructuración en tal sentido, referida inicialmente a su direccionamiento estratégico, en contenidos de misión, visión, objetivos y políticas de calidad, acordes con los lineamientos instaurados para el efecto desde el gobierno nacional e implementados con nuestra razón de ser, hacer y quehacer institucional en todos sus aspectos, a fin de determinarnos en proyección y prospección respecto de lo que debe y tiene que ser la ESAP como alma mater del saber y conocimiento administrativo 59
público del país, en sustento de la consulta de las propias realidades y necesidades nacionales e internacionales. Yo veo y siento a la ESAP aportando con las investigaciones en la solución de los temas de actualidad e impacto nacional, regional y local, sin lugar a dudas, es tarea y propósito inaplazable y en ese sentido estamos trabajando y quiero confesarle que es mi mayor desvelo, en el entendido en que, así como, el elemento político es indispensable, para la administración pública lo es la investigación para el desarrollo de un país. 6.
En su opinión que debería ser la ESAP hoy?
El gran centro de capacitación, formación e investigación que requiere el país en materia de administración pública, soportado en los avances tecnológicos y en el que se adelanten orientaciones mejores y se diluciden los caminos ciertos por los cuales hemos de conducir a las presentes y futuras generaciones que se viene formando y se formarán en la tan sustancial asignatura de la administración pública, en dirección al constructo de mejores desarrollos en lo estatal y gubernamental en todas sus áreas y niveles, en la búsqueda incesante de procurarle al país, una moderna, eficaz, eficiente y transparente gestión pública.
Consecuencias y Repercusiones de la gestión de los Directores de la ESAP. Se mencionan a continuación algunas repercusiones y efectos de las gestiones desarrolladas por los directores de la ESAP: 1. Cuando la gestión de los directores ha sido orientada a acompañar procesos de cambio en la estructura del Estado y de la sociedad, la Escuela ha sido reconocida como entidad que cumple una misión importante. 2. Cuando el Director desarrolla un liderazgo activo la divulgación de la Escuela tiene impacto positivo en su imagen.
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3. El nombramiento de personas que desarrollan marcadamente políticas de origen ‘clientelista’ ha sido nefasto para la imagen e impulso de los programas de la Institución. Los intereses generales quedan subordinados a intereses particulares y reducidos. 4. En la mayoría de los casos, la investigación que debiera ser la base de toda entidad académica, ha sido relegada o minimizada por los directores de turno. Y es claro que sin investigación es casi imposible realizar una academia de calidad. 5. Existe una evidente falta de proyectos de largo alcance donde se piense más en el desarrollo de la sociedad colombiana. Se privilegia más aspectos de corto plazo y de tipo coyuntural. 6. Algunos de los Directores que han pasado por la Institución, no han reunido el perfil necesario para ocupar un cargo de esta naturaleza. 7. Los directores han mostrado poco interés o incapacidad para modernizar y tecnificar los sistemas administrativos de la Institución. A manera de síntesis: lo que ha sido la ESAP en los años de su existencia En síntesis, la ESAP en sus años de existencia ha tenido como misión la racionalización de la administración pública colombiana. Sus propósitos han tenido como marco de referencia organización estructural y funcionamiento de los organismos del estado, la simplificación y economía en el trabajo, la supresión de trámites, evitar la duplicación de funciones, apoyo a los procesos de descentralización y a las entidades locales y territoriales y, la búsqueda de una mayor estabilidad y preparación técnica del funcionario público.
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NOTAS BIBLIOGRÁFICAS Aldana, Eduardo."Planeación en Entidades de Educación Superior". Bogotá, Farolito. 1981. P.33 (1)
(2) El Banco de Reconstrucción y Fomento –BIRF-, conformado de la mano del FMI y el Banco Mundial tenía como objetivo el apoyo a los países miembros para la rehabilitación de sus economías, después de ocurrida la Segunda Guerra Mundial (3) Reorganización de la rama ejecutiva del Gobierno de Colombia, Informe de una Misión dirigida por Lauchlin Currie, Bogotá, Imprenta Nacional 1952. Reimpresión Fonade 1988, p. XVI. (4) Presidencia de la República (1958). Misión económica y Humanismo. Estudio sobre las condiciones de desarrollo en Colombia. Bogotá: Dirección ejecutiva del Comité Nacional de Planeación. Pg 11. (5) Testimonios de Directores de la Escuela Superior de Administración Pública. En “La Esap y el Desarrollo Institucional Colombiano”. Diego Younes Moreno. Publicación ESAP. Junio 1998. Págs. 227-281 6) Sergio Otálora Montenegro, en “El saqueo de una ilusión. El 9 de Abril: 50 años después. Página 49
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(7) En “La Esap y el Desarrollo Institucional Colombiano”. Diego Younes Moreno. Publicacion ESAP. 2008 (8) Informe de Gestión ESAP 2005
BIBLIOGRAFIA López Michelsen, Alfonso, Betancourt Belisario, Chaparro Fernando y otros. ¿“Para dónde va Colombia?”. Compilación y Análisis Hernando Gómez Buendía. Ediciones Tercer Mundo. Santafé de Bogotá.1999 Younes Moreno, Diego. "La Esap y el Desarrollo Institucional Colombiano. 40 años 1958-1998". Escuela Superior de Administración Pública. Bogotá. 1998 Betancurt Mejía, Gabriel. Prehistoria de la Esap. Publicación de la Escuela Superior de Administración Pública. Bogotá. 1998 “Administración y Desarrollo” No 1.Revista de la Escuela Superior de Administración Publica. Julio 1962. “Camilo Torres”. Escritos Políticos. Selección y Prologo de Walter J. Broderick. El Ancora Editores. Panamericana Editorial. Bogotá. 2002. Escuela Superior de Administración Pública. Esap. Cinco años de Tareas. Esap 7-67/D1 Nannetti Concha, Guillermo. Realizaciones de la Escuela Superior de Administración Pública. Separata del Informe Especial de la Dirección. Bogotá. Imprenta Nacional .1967. Nannetti Concha, Guillermo. Las Naciones Unidas y la Administración Pública, en Revista Administración y Desarrollo No 8 ESAP, Bogota 1966.
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