UNIDAD 2 Almond Gabriel y G. B. Powell. Política comparada .Una concepción evolutiva. Capítulo 2: Visión general Concepto fundamental Sistema político Sistema político Los textos más antiguos usaban términos tales como “gobierno”, “nación” o “Estado” para referirse a lo que ahora llamamos sistema político. Estos términos antiguos están limitados por significados legales e institucionales que normalmente forman parte de las modernas sociedades occidentales, por lo tanto, presentan un marco de análisis restringido. La terminología adoptada en la actualidad refleja una manera nueva de considerar los fenómenos políticos. El concepto de “sistema político” ha adquirido gran difusión porque dirige la atención hacia el espectro total de las actividades políticas de una sociedad, sin determinar dónde y en qué sociedad pueden ser localizadas tales actividades. Es decir, presenta un marco de análisis más amplio. La asociación del sistema político con el uso legítimo de la coacción física en la sociedad es común a la mayor parte de sus definiciones; (algunos autores señalan que): -
David Easton: adjudicación autoritaria de valores.
-
Robert Dahl: poder, norma y autoridad.
-
Max Weber: el uso legítimo de la fuerza es el hilo conductor de la acción del sistema político, dándole su peculiar carácter e importancia y su coherencia como sistema. Las autoridades políticas, y sólo ellas, tienen cierto derecho, generalmente aceptado, a utilizar la coacción y exigir obediencia mediante el uso de ésta. (La fuerza es “legítima” cuando existe la creencia de que su utilización es justificable). Todas esas definiciones implican legítimas y rigurosas sanciones, el poder legal de castigar, aplicar las normas y obligar. Cuando hablamos del sistema político incluimos todas las interacciones que afectan el uso –real o posible- de la coacción física legítima; (su relación con la coacción es su cualidad distintiva, pero no la única). El sistema político comprende no sólo instituciones de gobierno, sino todas las estructuras en sus aspectos políticos. (Estructuras tradicionales relaciones de parentesco, fenómenos anómicos como por ej. Revueltas o manifestaciones; y las Organizaciones formales partidos políticos, grupos de interés y medios masivos de comunicación.) El sistema político no es el único que legisla y aplica leyes, pero sus leyes y la aplicación de éstas suponen la máxima compulsión en lo que respecta a obediencia y ejecución. Existen sociedades en las cuales el poder legítimo de hacer uso de la compulsión física está compartido por la familia, el clan, las organizaciones religiosas, etc; o bien por individuos en las formas personales de enemistad o duelos. (Hasta acá se define el carácter “político” del concepto Sistema político)
¿Qué queremos significar con “sistema”? Un sistema implica la interdependencia de sus partes constitutivas y un límite específico entre él y su contorno/ambiente. Por “interdependencia” queremos significar que si en un sistema cambian las propiedades de un componente, todos los demás elementos que lo integran se verán afectados. (Definición + técnica de interdependencia: Cuando una variable cambia en su magnitud o calidad, las otras variables son objeto de presiones y se transforman; el sistema cambia sus pautas de comportamiento o los componentes anómalos son disciplinados por los mecanismos de regulación.) Un segundo aspecto del concepto de sistema es la noción de “límite”. Un sistema empieza en algún punto y termina en otro. En este caso hablamos de sistemas sociales, de los cuales el sistema político es un caso especial. Los sistemas sociales están constituidos por roles y no por individuos. Un sistema político está compuesto por los roles interactuantes. Los mismos individuos que desempeñan roles en el sistema político cumplen funciones en otros sistemas sociales, como el económico, la comunidad religiosa, la familia y las asociaciones voluntarias. Es decir, según el caso, cambian de roles, de los no políticos a los políticos. Los límites en los sistemas políticos están sujetos a fluctuaciones relativamente grandes. Ej: en una elección los límites se amplían, puesto que los votantes se convierten en políticos por un día. Con el retorno a las condiciones normales, los límites del sistema político se contraen. El problema de los límites adquiere especial significación porque, la teoría sistémica divide los procesos de interacción en tres fases: -insumo -conversión -resultados o productos Los insumos y productos vinculan el sistema político con otros sistemas sociales, son transacciones entre el sistema y su medio. Los procesos de conversión, en cambio, son internos al sistema político. Estructura y cultura Los términos “estructura” y “cultura” son importantes para el esquema analítico. Estructura: actividades observables que componen el sistema político. Cuando se habla de actividad política, no se hace referencia a todas las actividades del individuo que de una manera u otra participa de ella, sino sólo aquellas que se relacionan con el proceso político. Denominamos rol a aquel aspecto peculiar de la actividad de los individuos que se vincula con los procesos políticos. Los roles son las unidades que componen todos los sistemas sociales, incluidos los sistemas políticos. Sistema político unidad básica: rol político; se relacionan mutuamente formando estructuras. Ej: juez – rol; tribunal de justicia – estructura de roles “Cargo” e “institución” son reglas formales e ideales a las que se aspiran. (diferente de) “Rol” y “estructura” son las conductas observables. El texto acentúa el desarrollo y es necesario analizar los procesos que mantienen o modifican los sistemas políticos a través del tiempo. Los depositarios de los roles políticos son reemplazados o mueren, por lo tanto, todo sistema político se ve obligado continuamente a reclutar individuos para llenar sus roles y hacer funcionar sus estructuras. Función de reclutamiento
Un aspecto importante del desarrollo o transformación del sistema político es la diferenciación de roles o diferenciación de estructuras. Por “diferenciación” se entiende los procesos en virtud de los cuales los roles cambian y adquieren un carácter más especializado o autónomo, o bien se establecen nuevos tipos de roles y surgen y se crean nuevas estructuras y subsistemas, y los cambios que se producen en la interacción/interrelación entre los roles, las estructuras o los subsistemas. Cultura política: tendencias subyacentes y comportamiento real de los sistemas políticos; es como su dimensión psicológica. Consiste en las creencias, valores y capacidades que son comunes al total de la población así como también a las tendencias especiales, modelos y patrones que sólo pueden encontrarse en sectores particulares, es decir subculturas; ej: grupos étnicos o regionales. Dos conceptos relacionados con la cultura política: - Socialización política: es el proceso mediante el cual se inculcan las inclinaciones, actitudes, creencias y valores políticos. - Secularización: (concepto que da cuenta del desarrollo de la cultura política) proceso mediante el cual los hombres acrecientan la capacidad racional, analítica, y empírica de su acción política. La secularización es el proceso por medio del cual las orientaciones y actitudes tradicionales ceden ante procesos de decisión más dinámicos que exigen recoger y evaluar información, establecer cursos de acción alternativos, seleccionar un curso de acción entre varios posibles y encontrar los medios para probar que el curso elegido producirá o no las consecuencias que se buscan. Desarrollo: Diferenciación estructural Diferenciación cultural Siempre se puede evaluar el desarrollo de un sistema político según su grado de diferenciación (presente en la estructura) y secularización (cultura). Insumos y productos del sistema político El sistema político está constituido por roles interactuantes, estructuras y subsistemas, además por inclinaciones psicológicas que afectan esas interacciones. Este proceso podemos analizarlo desde la perspectiva de David Easton Teoría de los sistemas: Ingresos (inputs) provenientes del medio o del interior del sistema político; la conversión de éstos dentro del sistema y la producción de resultados (outputs) hacia el exterior. Los productos o resultados pueden generar cambios en el exterior, y éstos, a su vez, pueden afectar al sistema político (retroalimentación). Se distinguen dos tipos de insumos: -las demandas -las ayudas o apoyos. Clasificación de las demandas que recaen sobre el sistema político está referida a su amplitud y variedad de las mismas: 1) Demanda de bienes y servicios 2) Demandas de regulación de la conducta. Ej: seguridad pública. 3) Demandas de participación en el sistema político. Ej: derecho a votar, a ejercer un cargo. 4) Demandas de comunicación e información en el orden político. Un sistema político puede hacerle frente a todas estas demandas, que se presentan en diversas combinaciones, formas y grados de intensidad. Pero las demandas no son
suficientes para mantener el sistema político en funcionamiento. Constituyen sólo la materia prima de la que se obtienen los productos finales que llamamos decisiones. Un segundo tipo de insumos son las ayudas o apoyos: 1) ayudas materiales. Ej: pago de tasas u otros impuestos 2) Obediencia a la ley y a las normas. 3) Ayudas mediante participación política. 4) Deferencia o respeto a la autoridad pública, símbolos y ceremonias. Para que el sistema político y las élites que desempeñan roles específicos puedan encarar de manera eficaz las demandas, es necesario que reciban ayudas de otros sistemas sociales y de los individuos que actúan en el sistema político. Las demandas afectan las políticas o fines del sistema; las ayudas provienen de los recursos que permiten al sistema extraer, regular y distribuir, es decir, llevar a cabo sus fines. El flujo de insumos y productos incluye transacciones entre el sistema político y los componentes de su medio nacional y extranjero. Los insumos pueden provenir de tres fuentes: la sociedad interna, las élites políticas y la estructura internacional. En cuanto a los productos podemos hablar de cuatro clases de transacciones del sistema político. Por lo general guardan una estrecha correspondencia con las ayudas y pueden o no responder a las demandas. 1) Extracciones. Ej: tributos, tasas o servicios personales. 2) Regulaciones de la conducta 3) Prestación o distribución de bienes y servicios, oportunidades, honores, status, etc.. 4) Productos simbólicos. Ej: afirmación de valores, símbolos políticos, declaraciones e intenciones políticas. Aspectos funcionales de los sistemas políticos El estudio del flujo de insumos y productos lleva naturalmente a la consideración de las funciones de los sistemas políticos. El funcionalismo es un tema de antigüedad, hoy día el enfoque funcionalista deriva de la teoría sociológica y antropológica. El funcionamiento puede ser considerado en diferentes niveles: 1) Un nivel es el de las capacidades del sistema, centra la atención en el comportamiento del sistema como unidad en sus relaciones con otros sistemas sociales y con el medio. Con esto se intenta hallar una manera sistemática y organizada de describir el comportamiento global del sistema. Las categorías de capacidad surgen del análisis de los tipos de insumos y productos: - Capacidad regulativa y extractiva. Ej: Sistemas totalitarios que suprimen las demandas originadas en sus sociedades y las que provienen del ámbito internacional; regulan y coaccionan la conducta y procuran extraer el máximo de recursos de sus poblaciones. - Capacidad distributiva. Ej: Comunismo totalitario, donde el sistema político mismo traslada activamente recursos de algunos grupos de la población a otros. En la democracia, la regulación, extracción y distribución se ven afectadas a causa de la demanda de los grupos sociales; por lo tanto, se la puede considerar como el sistema con capacidad de respuesta más elevada. Capacidad reguladora, extractiva, distributiva y de respuesta son una manera de referirse a los flujos de actividad orientados hacia el interior y el exterior del sistema. Nos dicen cómo se comporta un sistema en su medio, cómo modela a éste y de qué modo es modelado por él.
2) El segundo nivel de funcionamiento actúa dentro del sistema. Se refiere a los procesos de transformación o conversión. Los procesos o funciones de conversión, son aquellos mediante los cuales el sistema transforma los insumos en productos, (sistema político: transformación de las demandas y las ayudas en decisiones dotadas de autoridad que luego son aplicadas). Los procesos de transformación de un sistema político pueden ser analizados y comparados con los de otros sistemas; se debe examinar la manera en que: a) Se formulan las demandas (articulación de intereses); b) Se combinan las demandas bajo la forma de cursos alternativos de acción (combinación de intereses); c) Se formulan las reglas dotadas de autoridad; d) Se aplican las reglas y se exigen su cumplimiento; e) Se adjudican/efectivizan las reglas en los casos individuales; f) Se comunican las actividades tanto dentro del sistema político y en su entorno (comunicación). Las capacidades y procesos de conversión en un sistema están relacionados entre sí. 3) Funciones del mantenimiento del sistema y adaptación. En un sistema los titulares de los diversos roles deben ser reclutados para su rol específico y aprender a cumplirlos eficazmente. También se crean nuevos roles. Todo esto se trata de la socialización y el reclutamiento de personal. La comparación de sistemas políticos Cuando comparamos debemos comparar capacidades, funciones de conversión y funciones de mantenimiento del sistema y adaptación y sus interrelaciones. Estas tres clases o niveles de funciones son importantes para el análisis político. La teoría del sistema político consistirá en descubrir las relaciones entre esos diferentes niveles de funcionamiento y entre las funciones propias de cada nivel. La totalidad de la experiencia humana en política es abrumadora por la variedad de formas, dimensiones, modelos de estructura y tipos de clases de política y comportamiento. Por lo tanto, es útil sugerir algunas dimensiones y características comunes, de manera que podamos empezar a pensar cómo comparar, clasificar y caracterizar a los diferentes sistemas. Características comunes: 1) Todos los sistemas políticos pueden ser comparados atendiendo a la relación existente entre funciones y estructuras. Esta proposición supone que todos los sistemas políticos poseen funciones políticas y a su vez estructuras políticas; estas últimas mantienen el orden interno y externo. En los sistemas políticos muy simples, las interacciones o las estructuras pueden ser ocasionales o intermitentes; también es posible que no sean claramente visibles. Es posible encontrar sistemas donde una o muy pocas estructuras son las que cumplen las funciones políticas, ej. El líder de una tribu primitiva; o encontrar sistemas altamente diferenciados donde las funciones políticas pueden ser desempeñadas por un considerable número de estructuras dotadas de un elevado grado de especialización, ej. Estados Unidos. Ambos sistemas poseen estructuras políticas que cumplen funciones y a partir de ellas pueden ser comparados. Además toda estructura puede cumplir más de una función, tienden a ser multifuncionales, un ej. Son las escuelas públicas. Se puede deducir que en una nación que cuenta con relativamente pocas estructuras formales y diferenciadas, cuando éstas aparecen tienden a ser mltifuncionales, pero en
realidad constituye un fenómeno de tipo universal. Es una característica tanto de las burocracias modernas como de los reinos o grupos tribales. En el análisis que se hace de las pautas culturales, se traza un límite demasiado pronunciado entre las sociedades que se caracterizan por tener una cultura tradicional y aquellas que poseen una cultura moderna. -Cultura moderna: racionales y seculares. Incluyen patrones de actitud que tratan a los individuos de manera universalista, de acuerdo a los roles formales y pertinentes mas que a las relaciones y atributos personales. -Cultura tradicional: adscripción de status particulares y relaciones difusas y personales. Las relaciones personales y los patrones de comunicación informal permeabilizan los procesos políticos. Sin embargo, la segunda característica importante es que: 2) Todos los sistemas políticos incluyen culturas políticas heterogéneas. La diferencia reside en el relativo predominio de uno u otro componente (racional o tradicional) y en su pauta de combinación. El desarrollo de los sistemas políticos Los acontecimientos que determinan el desarrollo político proceden del ámbito internacional, la sociedad interna o las élites políticas existentes en el sistema político. El impulso que lleva al desarrollo político supone, en consecuencia, algunos cambios significativos en la magnitud y el contenido del flujo de insumos en el sistema. El desarrollo se produce cuando la estructura existente y la cultura del sistema político no pueden superar el problema que enfrentan sin sufrir una diferenciación estructural y secularización cultural. Cabe aclarar que el desarrollo puede ser positivo o negativo/regresivo. Existen cuatro problemas que pueden representar un desafío para el sistema político. 1) La penetración e integración que podemos denominar el problema de la construcción del Estado. 2) La lealtad y el compromiso, es decir, el problema de la construcción de la nación. 3) El tercer problema es el de la participación, es decir, el de la presión que ejercen los grupos sociales para lograr una efectiva participación en el proceso de decisión del sistema. 4) El problema de la distribución o bienestar, es la presión ejercida desde el seno de la misma sociedad, al emplear el poder de coerción del sistema político para redistribuir el ingreso, la riqueza, las oportunidades y el prestigio. La manera en que el sistema político responde a los cuatro tipos de problemas o desafíos debe describirse de acuerdo a los tres niveles funcionales ya mencionados, o puede ser descripta también como un proceso de adaptación del sistema de diferenciación de roles y secularización. En el análisis del desarrollo político, debemos considerar por lo menos cinco factores importantes. 1) En primer término no hay duda de que la estabilidad de un sistema depende en gran medida de la naturaleza de los problemas que debe enfrentar. 2) Un segundo factor consiste en los recursos que el sistema puede obtener en las diversas circunstancias. Tanto la ayuda como la demanda pueden fluctuar y descender a niveles críticos.
3) Las transformaciones sufridas por otros sistemas sociales que pueden afectar el desarrollo político representan el tercer factor. La medida en que el sistema puede hacer frente a esas presiones varía de acuerdo con las capacidades de los otros sistemas sociales internos y del sistema internacional. Ej: la economía, un sistema religioso, el sistema político internacional. De esta manera, si los restantes sistemas sociales desarrollan nuevas capacidades, ello puede disminuir la magnitud de los desafíos que afrontan los sistemas políticos, controlar el aumento del flujo de demandas y mantenerlo en un nivel de escasas intensidad, etc. Por otra parte, una ruptura en los sistemas familiar, religioso o económico, puede crear descontento, desorden y generar nuevas demandas que desborden la capacidad de respuesta del sistema. 4) Un cuarto factor es el patrón de funcionamiento del sistema. Algunos sistemas políticos pueden resistir mejor que otros las demandas y fluctuaciones de la ayuda. Algunos sistemas están preparados para el cambio y la adaptación; otros no. 5) El último factor es la respuesta de las élites políticas a los desafíos del sistema. Tales respuestas no pueden predecirse, al menos totalmente, tomando en cuenta los patrones del sistema cultural. En un sistema, ciertos tipos de respuestas pueden absorber las nuevas demandas sin que se introduzcan cambios en el sistema político, o al menos sin que tales cambios sean importantes; en cambio, otras respuestas podrían resultar desastrosas. Las élites pueden subestimar la seriedad e intensidad de las fluctuaciones del insumo y/o modificar radicalmente el sistema o no hallar en el momento oportuno la respuesta adecuada. El cambio político constituye una de las preocupaciones principales y más profundas en el análisis. Cada vez más se evidencia que el estudio de la política debe ser un análisis del sistema y sus procesos dinámicos y no meramente un análisis de tipo estático y estructural. Capítulo 3: Estructura y cultura políticas Estructura política Las estructuras de los sistemas políticos pueden diferir por lo menos en dos importantes aspectos: 1) el grado de diferenciación y especialización de los roles políticos, estructuras y subsistemas; 2) la autonomía y subordinación de todos ellos entre sí. Un ejemplo: el sistema político de los esquimales se halla entre los más simples conocidos, (constituye un caso extremo de sistema político relativamente no diferenciado). Este tipo de sistema político puede denominarse intermitente, ya que en el no existen roles políticos diferenciados ni una estructura política especializada. El ciudadano de la democracia moderna es un político intermitente, o como lo llamó Max Weber, un “político ocasional” Pasos importantes en el desarrollo de los sistemas políticos: 1) Grado de diferenciación y autonomía estructural. 2) Salto de la burocracia relativamente limitada a un aparato administrativo más complejo. 3) Surgimiento de una infraestructura política especializada, es decir, el desarrollo de subsistemas tales como los partidos políticos, los grupos de presión y los medios masivos de comunicación, cuya función consiste en elaborar y formular demandas y propuestas políticas.
Reclutamiento político: usamos el término “diferenciación” para referirnos a los procesos de desarrollo político que generan nuevos tipos de roles y estructuras, los cuales, a su vez, se articulan con los ya existentes. La expresión “reclutamiento político” se utiliza para designar la función mediante la cual se llenan los roles de los sistemas políticos. El reclutamiento puede basarse en criterios universales o generales, o bien particulares. La selección de funcionarios puede realizarse por sorteo o elección o bien mediante algún test de capacidad o desempeño. La función de reclutamiento no puede separarse totalmente de la socialización. Diferenciación estructural, autonomía y capacidades: el grado de diferenciación estructural de un sistema político y la relativa autonomía de sus roles y de los subsistemas afectan su funcionamiento o sus patrones de capacidad. Cuando examinamos la diferenciación de roles de un sistema político, debemos tener en cuenta no sólo el número de roles sino también su naturaleza, sus relaciones y las capacidades del sistema. Así cuando estudiamos la estructura política desde el punto de vista de la especialización y la autonomía debemos tomar en consideración, fundamentalmente, las diversas maneras en que los rasgos estructurales se hallan asociados con las características de desempeño del sistema político en el ámbito interno e internacional. Cultura política La cultura política es el patrón de actividades individuales y de orientación con respecto a la política para los miembros de un sistema político. Es el aspecto subjetivo que subyace en la acción política y le otorga significado. Las orientaciones individuales incluyen diversos componentes: a) orientaciones cognitivas, conocimiento de los objetos políticos y de las creencias; b) orientaciones afectivas, sentimientos de apego, compromisos, rechazos y otros similares respecto de los objetos políticos; y c) orientaciones evaluativos, juicios y opiniones sobre los aspectos políticos que, por lo general, suponen la aplicación de determinados criterios de evaluación a los objetos y acontecimientos políticos. Las mencionadas son las tres dimensiones de las orientaciones, las cuales están interrelacionadas y pueden combinarse de diversas maneras aun en un mismo individuo. Los tipos de orientación pueden influir significativamente sobre el funcionamiento del sistema político. Las pautas de orientación común constituyen las tendencias políticas latentes, las inclinaciones de comportamiento político y son de gran importancia para explicar y predecir la acción política. La cultura política comprende un conjunto de fenómenos que pueden ser identificados y, hasta cierto punto, medidos. La opinión pública y las encuestas de actitud son los instrumentos básicos para determinar y medir tales fenómenos en los grupos grandes. Las entrevistas profundas y las técnicas psicológicas proporcionan datos sobre casos individuales. Las declaraciones públicas, discursos y escritos, los mitos y leyendas pueden también ofrecer algunas pautas acerca de las características de los patrones de cultura política, y la conducta de los individuos suministra indicios importantes con respecto al tipo de orientaciones con que está asociada. Tantos son los factores que ejercen influencia sobre la conducta que es difícil estudiarlos aisladamente. La cultura política ayuda a ir de lo micro a lo macro, así al revelar los patrones de distribución de las orientaciones en la acción política, la cultura política ayuda a relacionar las tendencias individuales con las características del sistema.
•
Los objetos de las orientaciones políticas. Incluyen: el sistema político como un todo, los roles políticos o estructuras, los individuos o grupos que desempeñan tales roles y las políticas y problemas específicos. Comprenden también otros factores y el sí mismo como actor político. El problema de la orientación del sistema político nacional considerado como un todo constituye uno de los más importantes en el desarrollo de la cultura política. La formación de una nación comprende la difusión de información y supone el compromiso con la unidad nacional. En muchos casos, las naciones han sido constituidas sobre una gran variedad de unidades nacionales, étnicas, políticas y geográficas que no tienen lazos políticos comunes y cuyos miembros, por lo general poseen escasa información y carecen de vínculos que los unan con grupos o entidades situados más allá de la unidad local. Problemas de identidad nacional: lealtad a las unidades subnacionales tradicionales vs. Lealtades y fines nacionales. Teniendo en cuenta al sistema político considerado como un todo, otra manera de caracterizar las culturas políticas se basa en la distribución de las actitudes hacia el sistema político y de los procesos de insumos y productos; (orientaciones hacia estructuras de normas y productos). También podemos describir una cultura política desde el punto de vista de la conciencia de los objetos políticos y su significación para las actividades individuales. En términos generales podemos llamar parroquiales a aquellas personas que manifiestan poca o ninguna conciencia de los sistemas políticos nacionales. Entre los ciudadanos que son conscientes del sistema nacional podemos distinguir dos importantes tipos generales. – Súbditos, individuos que reorientan hacia el sistema político y el impacto que pueden tener sobre su vida, pero que, no tienen participación en las estructuras de insumo. – Participantes, individuos que se orientan hacia las estructuras de insumo y sus procesos y están permanentemente comprometidos en la articulación de las demandas y la adopción de decisiones. Podemos, pues, clasificar las culturas políticas de acuerdo con la proporción de individuos parroquiales, súbditos y participantes. El mantenimiento del orden público en una sociedad se apoya, en gran medida, en las orientaciones positivas/apoyo de los organismos de gobierno. Las orientaciones hacia la política comprenden las nociones de los individuos con respecto a sí mismos como actores políticos y puede mostrar una amplia gama de actitudes personales con respecto a la adecuación de sus acciones de tipo político. Actitudes de competencia política personal. Se orientan hacia las estructuras de insumo e intentan influir sobre el curso de la acción. (Expresiones de competencia y voluntad de participar activamente a través de los legítimos canales de insumo). También es necesario evaluar el nivel general de confianza política de una sociedad, estrechamente relacionada con la concepción básica de la política como un proceso armonioso o discordante. Ej: la legítima representación de determinados intereses, la tradición de consulta y negociación con todas las partes interesadas en el proceso de legislación. Es la concepción del proceso político como una manera de sumar necesidades y demandas legítimas. VS. La concepción de la política como una permanente lucha por la supremacía, es el clásico enfoque marxista, en el cual todas las acciones políticas representan un intento de la clase dominante por mantener su poder sobre las clases dominadas o, en caso contrario, los esfuerzos de los oprimidos para romper sus cadenas. Estos diferentes puntos de vista sobre el proceso político son importantes en la cultura política tanto de las élites como de las masas.
Al considerar las actitudes respecto de las relaciones interpersonales, podemos tomar en cuenta el nivel de civismo existente en la interacción política y constituyen un importante campo de problemas en la cultura política de las naciones. Lo que interesa es la relación entre la cultura política y las capacidades del sistema. • Secularización de la cultura política Quienes participan en la política la consideran como un conjunto de interacciones de “toma y daca”, en las cuales cada parte negocia por conseguir objetivos más o menos limitados. Es como una “actitud de mercado” que caracteriza la conducta política. Negociación por medio de los votos y los beneficios que obtienen los políticos y sus seguidores. El surgimiento de una orientación pragmática empírica es uno de los componentes del proceso de secularización cultural, es el paso de las orientaciones difusas a las específicas. En una cultura política tradicional o primitiva los roles políticos no están diferenciados de los otros roles sociales, las actitudes y roles son difusos. Las culturas políticas que se caracterizan por su naturaleza difusa corresponden a lo que llamamos “culturas parroquiales” en nuestro análisis de los objetos de las orientación. La participación política desarrolla un conjunto de actitudes específicas con respecto a las estructuras políticas de insumo (partidos y grupos de interés) y al papel que pueden desempeñar los individuos en esas estructuras. En tal caso, el individuo ha alcanzado un nivel de secularización cultural o especificidad. A medida que se extiende la alfabetización es probable que se desarrolle también una creciente especificidad de orientación. Sin embargo, en algunos sistemas políticos las estructuras de insumo son también altamente difusas o han adquirido cierto grado de diferenciación sin llegar a alcanzar una total autonomía. Ej: partidos totalitarios o autoritarios con partido único. El desarrollo político tiene a ser acompañado o precedidos por importantes desarrollos de la cultura política Sistema patrimonial; burocracia; organismos políticos específicos. Mediante la secularización de la cultura política las costumbres rígidas, adscriptas y difusas, de interacción social son sustituidas por un conjunto de reglas codificadas específicamente políticas y universalistas. A causa del proceso de secularización, la negociación y la acción política de ajuste se convierten en una característica común de la sociedad, y adquiere sentido el desarrollo de estructuras especiales como los grupos de intereses y los partidos. El proceso general de la secularización implica el cambio de un patrón predominante por otro. En el análisis del desarrollo podemos distinguir varias etapas y combinaciones que pueden existir en el continuo que se extiende desde la cultura política tradicional a la cultura política secularizada. Uno de los procesos más interesantes es la cultura política ideológica. En estilo ideológico surge cuando el individuo desarrolla un conjunto específico de orientaciones políticas pero es incapaz de adoptar las actitudes abiertas y negociadoras propias de la plena secularización. La ideología provee una imagen inflexible de la vida política, cerrada para la información contradictoria, y ofrece una explicación específica y un código de conducta política para la mayor parte de las situaciones. En el mundo moderno, las diversas formas de comunismo y clericalismo son los ejemplos más frecuentes de culturas políticas ideológicas. Por lo general, existe un estrecho vínculo entre diferenciación estructural, secularización cultural y expansión de la capacidad del sistema político. Estos atributos forman parte del desarrollo de los sistemas, aunque, por supuesto, tal desarrollo no es inevitable ni irreversible y tiene muchas facetas complejas.
En lo que respecta a los medios generales de acción política, existe una fuerte relación entre la orientación pragmática y especializada –secularización- y el funcionamiento efectivo de las estructuras políticas modernas y diferenciadas. • La distribución de actitudes políticas: las subculturas políticas. ¿homogeneidad de cultura? Puede existir un alto grado de acuerdo en las actitudes hacia las clases generales, objetos políticos, o por el contrario, pueden surgir diferencias determinadas por el nivel de educación, origen étnico, situación geográfica, posición económica y social y fe religiosa. Cuando es posible distinguir un conjunto determinado de orientaciones políticas de otros forman parte del sistema, tenemos una subcultura política. Para que cualquier sistema político opere eficazmente debe haber algún tipo de acuerdo acerca de la naturaleza básica de la política, la función general del gobierno en la sociedad y los fines legítimos de la política y la participación. Pero el problema del cambio y la adaptación de la cultura política nos lleva a la cuestión del nivel de funciones del “mantenimiento y adaptación del sistema”, y particularmente a la de la socialización política. (De este tema derivamos en): • La socialización política: La socialización política es el proceso por el cual las culturas políticas se mantienen y cambian. Al desempeñar sus funciones específicas, los individuos se insertan en la cultura política y de esa manera se forman sus orientaciones hacia los objetos políticos. Esta socialización produce también cambios en los patrones de cultura política. Ej: Cuando un estado totalitario impone una determinada línea en los textos escolares de historia, o cuando una nación amplía los objetivos de un sistema escolar, ambos hechos revelan que las élites políticas correspondientes intentan formar y controlar el proceso de creación de las orientaciones políticas. Para comprender el proceso de socialización política es necesario aclarar dos problemas. En primer lugar, el proceso de socialización se da durante toda la vida del individuo. Están sujetas a adaptaciones y son reforzadas a medida que el individuo atraviesa experiencias sociales. La socialización política puede adquirir una forma manifiesta o latente. Es manifiesta cuando consiste en la comunicación explícita de información, valores y sentimientos sobre los objetivos políticos. Ej: cursos de instrucción cívica. La socialización política latente implica la transmisión de actitudes no políticas que afectan las actitudes hacia roles y objetos análogos existentes en el sistema político. • Los agentes de socialización política. La unidad familiar es la primera estructura de socialización que encuentra el individuo. Las orientaciones latentes y manifiestas inculcadas en las primeras etapas de su vida tienen influencia poderosa y permanente. Quizá la más importante de esas influencias sea la formación de actitudes con respecto a la autoridad. La estructura escolar es otra poderosa influencia en este proceso de socialización. Un estudio efectuado sobre cinco naciones reveló que, sin excepción, las personas educadas son más conscientes del impacto que la acción del gobierno produce en su vida, prestan mayor atención a la política, tienen más información sobre los procesos relacionados con ella y manifiestan un grado más elevado de competencia política. La influencia socializadora, latente y manifiesta, de las estructuras educacionales y al igual que la familia, contienen un modelo particular de decisiones de autoridad, al cual todos los estudiantes están sometidos. Si bien la familia y la escuela son los agentes que más directamente participan en el proceso de socialización, existen también importantes fuentes de formación de
actitudes. Los grupos de pares o referencia, formales e informales, ejercen considerable influencia sobre las posiciones políticas individuales de los jóvenes. Las experiencias laborales. El lugar de trabajo y las organizaciones formales e informales relacionadas con éste –el sindicato, el club social, etc..- pueden canalizar la comunicación explícita de información y de opiniones políticas. Los medios masivos de comunicación, además de proporcionar información sobre acontecimientos políticos inmediatos, estos medios ejercen un efecto a largo plazo sobre los individuos al ir formando su “mapa cognitivo” básico. Ciertos hechos políticos son subrayados, en tanto que a otros no se les concede la misma importancia. La influencia de los contactos directos con el sistema político. Ej: ciudadano ignorado por su partido, hambreado por un salario insuficiente, enrolado en el ejército, etc.. Las relaciones directas, formales e informales que el individuo entabla con las élites del sistema político representan un poderoso factor en lo que respecta a la formación de sus orientaciones hacia el sistema. • Continuidad y discontinuidad en la socialización. En un sistema político estable el proceso de socialización es, por lo general, homogéneo y coherente. En un proceso de socialización homogéneo los elementos que influyen sobre el individuo no resultan contradictorios entre sí ni entran en conflicto con las actividades y expectativas políticas del adulto. Sin embargo, en muchas sociedades, el proceso de socialización es considerablemente discontinuo. Tal discontinuidad crea importante potencial de insatisfacción y conflicto, y genera condiciones para un cambio del sistema. La discontinuidad contribuye a limitar la aceptación popular y el compromiso con la nueva estructura política. Una de las divisiones culturales más notorias es la que existe entre las subculturas tradicionales y modernas (orientaciones universalistas y pragmáticas caracterizan la cultura “moderna” vs. Rígidos patrones difusos y adscriptos de la tradición). Pero la ciencia política ha demostrado que en todas las sociedades modernas subsisten elementos tradicionales. La naturaleza de la socialización individual hace casi inevitable la existencia de dualidades de estilos culturales. Se puede decir que las primeras etapas de socialización política comprenden un proceso adscriptivo y latente que afecta al niño antes de que aprenda a razonar. Un niño no es una criatura pragmática y dispuesta a la negociación, por el contrario, tiene poderosas necesidades primarias y desarrolla difusas y rígidas relaciones de dependencia con aquellos que satisfacen tales necesidades. En las sociedades primitivas la socialización política se detiene, por lo general en este nivel primario; el individuo sólo desarrolla en una medida limitada sus roles específicos de adulto. En las sociedades modernas, la familia, la escuela y otras estructuras de socialización desarrollan en el niño y el joven nuevos y específicos roles políticos y un estilo universalista y orientado hacia el logro, (ciudadano socializado y asimilado a la cultura política secularizada). Sin embargo, ningún ciudadano de un sistema político puede superar totalmente los efectos de las experiencias de socialización primaria o la necesidad de la seguridad y el apoyo que le proporcionan los lazos íntimos del grupo primario. Esas limitaciones y necesidades explican no sólo las razones que determinan el constante dualismo cultural de los sistemas modernos, sino también la desesperada necesidad de apoyo que pueden ofrecer la ideología familiar, el partido político o un líder carismático, necesidad que hasta el más secularizado ciudadano puede sentir en los momentos de crisis, cuando las estructuras políticas, económicas y sociales parecen desmoronarse.
Capítulo 4: Articulación de intereses Denominamos articulación política al proceso por el cual los individuos y grupos plantean demandas a quienes están encargados de tomar las decisiones (decisión makers); éste es el primer paso funcional en el proceso político de conversión. La articulación política de intereses puede realizarse por medio de muchas y diferentes estructuras y de diversas maneras. La articulación de intereses es particularmente importante porque señala los límites entre la sociedad y el sistema político. Si los grupos que forman parte de la sociedad no encuentran canales para expresar sus intereses y necesidades, es probable que sus demandas queden insatisfechas. Los conflictos inherentes a la cultura política y a la estructura social se ponen de manifiesto en la articulación de intereses, ya sea éstos procedan de las élites o de las masas. La forma de expresión puede servir indistintamente para intensificar el conflicto o para resolverlo o mitigarlo. Las formas que asume la articulación de intereses, el grado de especialización y autonomía que poseen las estructuras que participan de ese proceso y el estilo que lo caracteriza, constituye los aspectos distintivos de los tipos de sistemas políticos. Se analizan cuatro aspectos de la articulación de intereses: 1) los tipos de estructuras que desempeñan la función de articulación de intereses, 2) los diversos canales a través de los cuales se articulan las demandas, 3) los estilos de articulación de intereses, y 4) los efectos que la modernización ejerce sobre la articulación. Las estructuras de articulación de intereses: los “grupos de intereses” En la articulación de intereses participa una variedad de estructuras, que incluye desde una masa indisciplinada hasta una conferencia de hombres de negocios. Tales estructuras pueden clasificarse de acuerdo con dos aspectos principales: el tipo de grupo que inicia la articulación y el tipo de anal de acceso a través del cual se transmite el mensaje. El “grupo de interés” es un conjunto de individuos ligados por lazos de intereses o ventajas particulares, que tienen cierta conciencia de esos vínculos. La estructura del grupo de interés puede estar organizada hasta el punto que exija el desempeño permanente del rol por todos sus miembros, o bien reflejar sólo una conciencia ocasional o intermitente del interés del grupo por parte de los individuos. La importancia que adquieren los individuos como articuladores de sus propios intereses, es decir, la autorrepresentación individual. Puede tratar de ejercer influencia sobre las decisiones políticas con el fin de lograr ventajas financieras o profesionales, o bien puede perseguir intereses percibidos como de más noble alcance. Con la autorrepresentación individual se relacionan de alguna manera las estructuras llamadas grupos anómicos de intereses, que consisten en las diversas formas de penetración más o menos espontáneas de conjunto de la sociedad en el sistema político; ejemplos: tumultos, manifestaciones, etc.. Por supuesto, muchas de las acciones que se producen a consecuencia de una conducta anómica no son otra cosa que el uso de medios informales y violentos por parte de grupos organizados. Los sistemas políticos pueden caracterizarse por una elevada frecuencia de tales formaciones violentas y espontáneas o bien carecer casi completamente de este tipo de grupos.
La autorrepresentación de los grupos anómicos se caracteriza por su limitada organización y por la ausencia de una actividad constante en la representación del grupo a los que se suman los grupos de intereses no asociativos, es decir los de parentesco y ascendencia como los grupos étnicos, regionales, de status, etc.. Las características que distinguen a esos grupos son la intermitencia del patrón de articulación, la ausencia de un procedimiento organizado para establecer la naturaleza y los medios de articulación y la carencia de continuidad con la estructura interna. En las sociedades modernas muy altamente diferenciadas, la influencia de esos grupos es limitada por dos razones: - La organización es altamente ventajosa para lograr una articulación exitosa de intereses. – Los grupos no asociativos importantes, con intereses permanentes, desarrollan pronto estructuras organizadas y tienden a convertirse en grupos de intereses institucionales o asociativos. Los grupos de intereses institucionales: Son organizaciones formales integradas por personal profesional con funciones políticas o sociales establecidas, aparte de la articulación de intereses. Ej: partidos políticos, legislaturas, iglesias, etc. Existen cuerpos corporativos o de grupos menores dentro de esos cuerpos que pueden articular sus propios intereses o representar los de otros grupos. Debemos señalar que los partidos políticos pueden constituir la base de los grupos de intereses institucionales. Al decir esto, distinguimos entre las funciones del partido en lo que respecta a representar y aglutinar los intereses de sus miembros y la conducta de las camarillas dentro del partido que utilizan su posición institucional para articular sus intereses particulares. Los grupos de intereses institucionales pueden ocupar posiciones particularmente poderosas dentro de la sociedad, a causa de la fuerza que les proporciona su base. Los grupos de interés asociativos: son estructuras especializadas para la articulación de intereses. Ej: sindicatos, las organizaciones comerciales o industriales, religiosos, grupos cívicos, etc. Sus características peculiares consisten en que ejercen la representación explícita de los intereses de un grupo particular, cuentan con un equipo profesional de dedicación exclusiva y disponen de procedimientos establecidos para la formación de intereses y demandas. Cuando esos grupos existen y están permitidos, tienden a regular el desarrollo de grupos de intereses de otro tipo. Su base organizativa les confiere una ventaja sobre los grupos no asociativos, puesto que, por lo general, sus tácticas y fines son considerados legítimos en la sociedad y representan una amplia gama de grupos e intereses, pueden limitar la influencia de reales o posibles grupos rivales, institucionales y de autorrepresentación. La capacidad de un grupo para movilizar el apoyo, la energía, los recursos de sus miembros determinará su eficacia. El grado de diferenciación y de autonomía que existe entre ellos, es importante determinar en qué medida los grupos asociativos articulan los fines autónomos de sus líderes o de sus miembros o bien se subordinan a otros grupos o instituciones. La falta de autonomía provoca serias consecuencias para el proceso político; la ausencia de una articulación de intereses independiente lleva a rupturas anómicas. La subordinación de los grupos de intereses a los partidos resta movilidad al proceso político y crea monopolio en el “mercado político”, cuando no obstaculiza el funcionamiento de todo el sistema. El grado de control que se ejerce sobre la articulación general de intereses y sobre el proceso de comunicación de la sociedad proporciona una importante pauta para clasificar los sistemas políticos.
Las estructuras de articulación de intereses: Canales y medios de acceso Para analizar las estructuras de la articulación de intereses debemos determinar en qué medida los grupos tienen acceso a las élites encargadas de adoptar las decisiones políticas fundamentales. La cuestión de los canales y de los medios de acceso es, en gran medida, un problema de comunicación política. La comunicación penetra el proceso político en su totalidad y es imposible considerar las estructuras de la articulación de intereses sin tomar en cuenta las estructuras de comunicación existentes que permiten la expresión de las demandas políticas. En la comunicación de tales demandas los individuos que representan los intereses de determinados grupos o los suyos propios no se limitan, por lo general, a transmitir información. Desean articular sus intereses con los de las élites encargadas de tomar decisiones relacionadas con éstos y presentarlas de manera tal que puedan obtener una respuesta favorable. Sólo los grupos más influyentes y poderosos y aquellos que actúen en una sociedad abierta pueden permitirse formular sus demandas públicamente y confiar en recibir la respuesta apropiada. Por ello, los grupos de intereses procuran hallar canales de articulación especiales para sus demandas y medios para convencer a quienes deciden, de manera que sus planteos merezcan la atención de éstos y obtengan una respuesta. El impacto de un mensaje varía de acuerdo con muchos factores. Uno de ellos es la relación que existe entre la información que el mensaje contiene y las percepciones y conocimientos de quien lo recibe. Particularmente importante es la percepción por parte de quien debe asumir la decisión de las consecuencias que implican su rechazo o su respuesta a la demanda. Por una parte, debe considerar el impacto de su decisión sobre la sociedad; por la otra, evaluar la reacción del grupo ante ella y determinar sus posibles consecuencias para la situación política general y para su propio futuro político. Entre los medios empleados para articular las demandas figuran las demostraciones físicas y la violencia. El uso de la violencia física y las manifestaciones por parte de los grupos de intereses no constituye un fenómeno raro. Por esa razón es importante distinguir entre: a) violencia espontánea de grupos de intereses anómicos; y b) violencia y demostraciones como medio de acceso, que cualquier grupo puede utilizar. Aun cuando la violencia se use deliberadamente, siempre existe el riesgo del descontrol, la posibilidad de que quienes la promuevan no puedan contener el ímpetu de las masas, lo cual puede significar una amenaza para la vida y propiedad de quienes utilizan este medio. El empleo de la violencia es característico de los grupos del sistema político que sienten que tienen menos que perder en una conmoción caótica, y que perciben un profundo abismo entre sus posiciones y sus expectativas. La cultura de la sociedad también puede promover o inhibir la incidencia de la violencia. La conexión personal constituye un segundo e importante medio de acceso a las élites políticas. Por canales de conexión personal entendemos la utilización de la familia, la escuela y los lazos locales y sociales como intermediarios. Los estudios sobre la formación de opinión demuestran que los contactos cara a cara constituyen uno de los medios más eficaces para la formación de actitudes. Cuando el contacto se produce en una atmósfera de cordialidad y amistad, aumenta la probabilidad de una respuesta favorable. De esta manera, hasta en los más modernos sistemas políticos, se cultivan cuidadosamente las conexiones personales.
La representación de la élite en nombre de un grupo de interés constituye un canal de acceso utilizado con gran eficacia por algunos intereses. En lugar de usar lugar de usar las conexiones personales o los canales de acceso, el grupo que tiene una representación de élite puede confiar en la articulación directa y permanente de sus intereses a través de un miembro que participe en la estructura de decisión. La representación de la élite puede también servir como canal para aquellos grupos que no poseen otro medio de articulación. Ej: 1830-1840, Gran Bretaña, miembros del parlamento procedentes de la aristocracia y de la clase media tuvieron a su cargo la representación de los intereses de la clase obrera. Tales miembros de la élite pueden captar las necesidades y deseos latentes del grupo y sirven para comunicar esos intereses a la estructura de decisión. Este canal de acceso aparece en las áreas en desarrollo donde la infraestructura de un sistema político moderno, es decir, un efectivo grupo asociativo y el sistema de partidos, no se ha consolidado aún o no es asequible a la mayoría de los ciudadanos. La representación basada en la captación de necesidades latentes no es, sin embargo, una forma de acceso muy confiable y la articulación por parte de la élite puede resultar errónea. Canales formales e institucionales de acceso que existen en un sistema político moderno medios masivos de comunicación, aunque, la “estática” creada por la gran cantidad de mensajes y por su falta de dirección específica limita su eficacia cuando son utilizados por grupos de escasa importancia. En los casos en que los medios de comunicación son controlados por las élites políticas y los mensajes sometidos a censura, pierden eficacia como canales de acceso, o bien quedan reservados exclusivamente a los grupos favorecidos. Los partidos políticos sin un segundo e importante canal de acceso institucional. Las legislaturas, burocracias y gabinetes también constituyen canales comunes de acceso. Las típicas tácticas del “cabildeo” (lobbying) incluyen la representación ante los comités legislativos, el suministro de información a los legisladores y otras actividades de ese tipo. Los contactos con la burocracia en varios niveles y en diferentes departamentos pueden ser también muy importantes en los casos en que se ha delegado capacidad de decisión en los organismos de la administración pública o cuando al grupo le interesa más obtener una medida determinada que lograr los objetivos fundamentales de una política.
Estilo de articulación de intereses En lo que respecta al estilo, el desempeño de la función de articulación de intereses puede adquirir un carácter manifiesto o latente, específico o difuso, general o particular, instrumental o afectivo. Estas parejas de caracterizaciones se refieren a los modos de expresión de las demandas por parte de los diversos grupos. Se manifiesta cuando las demandas o reclamos se formulan de manera explícita, la latente consiste en los diversos índices de conducta que pueden manifestarse y ser transmitidos al sistema político. Cuando gran parte de la articulación es latente, resulta muy difícil para las élites medir exactamente las demandas y responder a ellas. Una segunda e importante característica del estilo es el grado de especificidad de las demandas. Declaraciones difusas pueden ser manifiestas pero casi nunca proporcionan claves precisas para la política de decisiones. Indican insatisfacción pero no proponen
medios de corrección. Las demandas específicas representan el otro extremo y pueden manejarse con mayor facilidad. Las demandas también pueden ser generales o particulares. Las generales son formuladas por clases o grupos asociativos. Las demandas particulares se relacionan con grupos más reducidos, como la familia, o bien se plantean en términos individuales. Por último, la articulación de intereses puede ser instrumental o afectiva. Es afectiva, cuando asume la forma de una simple expresión de gratitud, ira, decepción o esperanza. La articulación instrumental, consiste en una negociación que se propone lograr determinados objetivos. El estilo refleja la cultura política del grupo que articula los intereses. La distinción entre un estilo pragmático instrumental y uno de tipo ideológico es particularmente importante. Si un grupo no está dispuesto a llegar a una acuerdo a menos que se acepte totalmente su exigencia de reorganización total de la sociedad, es poco probable que las élites políticas puedan dar una respuesta satisfactoria. Las consecuencias de los patrones de articulación de intereses ¿Cuáles son algunas de las consecuencias de la manera en que se desempeña la función de articulación de intereses? En primer lugar, la forma que esta última asume determina cuales son los grupos que no ejercen influencia sobre el proceso de decisión de la sociedad. El mero logro de la articulación y el acceso no es garantía de una influencia exitosa, pero si no se puede conseguir la articulación, ni siquiera a través de los miembros de una élite bien dispuesta, no existe posibilidad alguna de influir en las decisiones políticas. El estilo de articulación de intereses también condiciona la relativa eficacia de los grupos que logran hacerse oír. Si se desea que las élites respondan efectivamente a las demandas del grupo, éstas deben ser comunicadas de manera clara y precisa y reflejar con exactitud las necesidades que generan. Cuanto más difuso y latente sea el estilo de la articulación de intereses, más difícil de formularlos y transformarlos en una política que alivie las fuentes de descontento. Las perspectivas ideológicas rígidas, las demandas de carácter excesivamente particular y las expresiones dotadas de una intensa carga emocional hacen más difícil la tarea de reconciliar los diversos intereses que cuando el estilo de la articulación es pragmático e instrumental. La estructura de acceso puede también dificultar la respuesta eficaz. Si existe un solo canal de acceso legítimo, como ocurre en el caso de un sistema político dominado por un partido único, resulta difícil para todos los grupos lograr una articulación adecuada; el acceso puede ser fácilmente bloqueado y los intereses más poderosos pueden dominar cualquier acceso existente. Además, las demandas que se expresan a través de esos canales pueden ser distorsionadas y moldeadas por los intereses de los grupos dominantes. La estructura y el estilo de la articulación de intereses pueden ayudar a mitigar los conflictos, al forzar un cierto grado reconciliación en los diversos niveles en el proceso de insumo, o bien intensificarlo, si quienes toman las decisiones reciben directamente demandas no elaboradas y contradictorias. Modernización y articulación de intereses
Los canales de acceso dependen de las estructuras de comunicación política existentes en la sociedad. A medida que aumenta el número de diarios, radios y televisores disponibles en una sociedad, se incrementan las posibilidades de los medios masivos de comunicación de servir para la articulación de intereses. En una sociedad tradicional, la familia o las castas se transforman en importantes canales de articulación de intereses. Un segundo e importante factor relacionado con este problema es la cultura política de la sociedad. Por ejemplo, la posibilidad de que los motines y manifestaciones se transformen en una forma de conducta generalizada depende de las actitudes hacia la violencia. El grado de alienación y hostilidad de la cultura política determinará la medida en que los canales disponibles pueden ser utilizados por los diversos grupos de intereses. Los niveles de educación y conciencia, es decir las características asociadas con la actitud de “participación” en la cultura política, acrecentarán la actividad ciudadana en relación con la formación de grupos y su posterior participación. Un tercer factor importante es la distribución de recursos en la sociedad. La representación permanente de intereses es un procedimiento costoso. Reunir información para poder ejercer influencia sobre las opiniones y mantener un equipo estable requiere considerables recursos financieros. Por otro lado se puede usar el soborno o la utilización de técnicas más sutiles, tales como el “cabildeo”. Los grupos suyos mayores recursos consisten en el número de adherentes más que en el dinero de que disponen tienen que confiar en los partidos, en los procesos electorales y quizás en la representación directa en la legislatura, como canales para la articulación de intereses. Quienes padecen mayores necesidades económicas se hallan, por lo general, menos dispuestos a pensar en los riesgos y costos que implica el uso de la violencia, en sus esfuerzos para hacer efectivas sus demandas. Desarrollo político Estructuras de comunicación. Culturas políticas. Recursos de la sociedad. Son muchas las posibles fuentes de cambio del sistema, pero una de las más importantes y predecibles es el cambio radical en el contexto socioeconómico. Todos parecen coincidir en que un cierto proceso de cambio social y económico casi irreversible, produce determinadas secuencias de cambios, muy generales pero discernibles en la estructura y la cultura del sistema político. La más definida de esas fuerzas de cambio socioeconómico se relaciona con la revolución industrial, tecnología y científica. Generaron profundos cambios en el modo de vida y el pensamiento del hombre. Las consecuencias: - Idea de que las condiciones de vida no son inmutables, sino que pueden ser alteradas por la acción del hombre. – Procesos de urbanización y educación y el creciente desarrollo de la comunicación y la interdependencia del pensamiento y la actividad económica, que en la mayoría de los casos suponen un efectivo mejoramiento de las condiciones materiales de vida. Sin embargo, estos cambios socioeconómicos han sido relacionados con el descrédito de los patrones tradicionales de opinión y de las formas tradicionales de familia y la vida social. Estos cambios son los que permiten hablar de sistemas políticos “modernos” porque se basan en las consecuencias producidas por cambios que en gran medida son únicos e irreversibles. Estos cambios afectan de diversas maneras a los sistemas políticos. Como hemos señalado antes, aumentan la capacidad del sistema para aprovechar los recursos de la sociedad, acrecentándolos y creando mayores posibilidades de manejar eficazmente la administración política. Pero lo más importante es que estos cambios producen el efecto general de aumentar considerablemente: a) la necesidad de acción
social coordinada para resolver nuevos problemas; b) las probabilidades de que se intensifique la participación política y las demandas políticas de los miembros de la sociedad. Capítulo 5: La combinación de intereses y partidos políticos La función de convertir demandas en alternativas de política general se denomina combinación de intereses. Conciliar y equilibrar los intereses en conflicto en una resolución política. La combinación de intereses puede producirse en muchas instancias del sistema político, ya sea por una formulación explícita de política general o por el reclutamiento del personal político más o menos comprometido con una determinada línea. En este contexto reservamos las expresión “combinación de intereses” para referirnos a los niveles más amplios del proceso combinatorio –es decir, a la estructuración de las principales alternativas políticas- y distinguirlo del proceso final de promulgación de disposiciones dotadas de autoridad. Las funciones de articulación, combinación y legislación pueden superponerse o producirse casi simultáneamente en una misma estructura. Independientemente de si este proceso de conversión es llevado a cabo por estructuras diferenciadas y especializadas, la función de combinación de intereses se halla presente en todos los sistemas políticos. Estructuras políticas y combinación de intereses La combinación de intereses puede efectuarse en todos los subsistemas de un sistema político. El problema fundamental es qué estructuras desempeñan el papel principal en la combinación y articulación de intereses en relación con las alternativas políticas más importantes. De éstas se derivan las políticas efectivas que el sistema adopta. En sistemas políticos altamente desarrollados, las estructuras especializadas están diferenciadas y sirven como factor de mediación entre la gran variedad de intereses articulados y la formación definitiva de normas dotadas de autoridad. El partido político y la burocracia de la administración pública son las dos entidades que más a menudo se eligen para desempeñar esta función especializada de mediación. Ambos tipos de estructuras constituyen un vínculo directo entre los diversos grupos de intereses y las autoridades responsables de las decisiones. Y pueden tanto combinar intereses como articularlos y transmitirlos. La burocracia. La burocracia de la administración pública está constituida por un conjunto de cargos y deberes formalmente organizados, articulados en una compleja jerarquía y subordinados a las autoridades que tienen poder de decisión. Se caracteriza por la especialización del trabajo, la responsabilidad formal de un conjunto de deberes y la existencia de normas establecidas de procedimientos. Su función originaria consiste en la aplicación de las normas dictadas por las autoridades de más alto nivel pero desempeñan también muchas otras funciones políticas. Para que la burocracia pueda realizar eficazmente el proceso de combinación es necesario contar con un sistema provisto de un fuerte y efectivo centro de decisión ajeno a ella. Para mantener su autonomía y coherencia y no ser “colonizados” por los poderosos grupos de intereses que son sus clientes. En saco contrario, los grupos
dominantes presionarían directamente sobre las autoridades encargadas de adoptar decisiones. Los sistemas totalitarios y autoritarios también se valen de la burocracia para la combinación de intereses. Sus normas, sin embargo, intentan controlar cuidadosamente las demandas y reclamos sometidos a estudio. El partido político. En la sociedad contemporánea puede ser considerado como la estructura especializada que desempeña la combinación de intereses. Los partidos parecen surgir cuando el número y diversidad de los interese articulados se hace demasiado grande, de manera tal que no pueden ser satisfechos mediante la interacción informal. En un sistema, un partido no siempre es la estructura de combinación más importante; habrá partidos que desempeñen un papel de escasa significación en lo que respecta a esta función. Algunos sistemas de partidos realizan la combinación de intereses con mayor eficacia que otros. El número de partidos es un factor importante. Los sistemas bipartidarios, que son responsables ante un amplio electorado, se ven forzados, por lo general, a imponer una política basada en la combinación. Cuando la combinación de intereses se realiza sobre la base de ciertas consideraciones generales (demandas más sentidas por los sectores populares), las alternativas políticas tienden a ser más claras y coherentes. Las estructuras uni o multipartidistas: la presencia de un gran número de partidos con escaso caudal electoral determina que cada uno de ellos sólo transmita los intereses de una subcultura o “clientela” particular, con mínimo de combinación. Una estructura unipartidaria también puede desempeñar un papel mediador en la combinación, aunque existen grandes probabilidades de que los canales de acceso interpartidarios se encuentren cerrados para los diversos intereses; de esa manera se limita la respuesta del sistema o se obliga a los grupos rechazados a acercarse directamente a la burocracia o al poder ejecutivo central. Sólo a modo de ejemplo: la legislación británica sobre asistencia médica social. Interacción entre partido y burocracia. Dos estructuras, el partido y la burocracia, interactúan para desempeñar la función de combinación de intereses. El sistema británico utilizó eficazmente ambas estructuras.
Diferenciación y especialización funcional de las estructuras El desarrollo político ha sido definido como la creciente especialización de las estructuras políticas y el continuo proceso de secularización de la cultura política y permite un funcionamiento más eficaz del sistema político; es decir, que incrementa sus capacidades. En el caso de la combinación de intereses, el desarrollo de las estructuras especializadas para la combinación de una amplia gama de intereses en un número limitado de alternativas políticas tiende a aumentar la capacidad del sistema en varias direcciones. Ello significa que una gran variedad de intereses pueden ser atendidos sin que la capacidad de las estructuras de decisión se vea desbordada por la acumulación de demandas. El desarrollo de estructuras especiales de combinación de intereses crea de esta manera mayores posibilidades de respuesta y aumenta la eficacia del sistema. Sin tales estructuras puede producirse una “inmovilidad” (estancamiento de la actividad política) frente a los problemas del sistema o bien puede resultar imposible considerar sistemáticamente el gran número de demandas articuladas.
No debemos apresurarnos a atribuir a este patrón de “inmovilidad” un carácter negativo o consecuencias ruinosas para el sistema. Tal inmovilidad favorece el statu quo en los principales asuntos políticos, y algunos tipos de intereses especiales que tienen acceso a la burocracia (a través del partido o los grupos de intereses) pueden lograr ventajas sobre aquellos que se proponen cambiar el sistema o que carecen de posibilidades de acceso. En sistemas con un alto grado de conflicto y desacuerdos en relación con las direcciones políticas, el mantenimiento del status quo puede resultar, para muchos grupos e individuos, tan satisfactorio como cualquier tipo de cambio. La “inmovilidad” puede ser una característica importante del sistema y tener significativas consecuencias para su estabilidad y supervivencia. El ejercicio de la función de combinación de intereses por estructuras mediadoras y especializadas permite a veces una mayor capacidad de respuesta del sistema porque simplifica la tarea de las autoridades responsables de las decisiones y aumenta la posibilidad de responder eficazmente a un mayor número de demandas, y por una tercera razón, cuando existen estructuras especializadas de combinación de intereses situadas en un nivel inferior al de las estructuras de decisión, resulta más fácil plantear demandas de diversos tipos de cambio sin amenazar con ello las estructuras centrales y deteriorar las bases de apoyo del sistema político. El surgimiento de estructuras especializadas de combinación de intereses implica una doble diferenciación. Las estructuras de combinación deben diferenciarse de las estructuras de decisión y de las principales estructuras de articulación de intereses. Las elecciones periódicas obligan a cada partido a combinar una gama cada vez más amplia de intereses y a evitar una identificación demasiado estrecha con un grupo determinado. La mayoría electoral obtenida por un partido en una elección significa que las nuevas autoridades dispondrán de una considerable flexibilidad para realizar sus acciones y actuarán con cierto grado de independencia respecto del sistema partidario. Es necesario tener en cuenta la cohesión interna de los partidos y la centralización de la estructura de decisión ya que a menudo también otras estructuras, participan en la combinación de intereses tanto como el sistema partidario.
Los estilos de combinación de intereses Otras dos características del desempeño de la combinación: el estilo y el grado de fragmentación. Por estilo entendemos la manera en que la estructura desempeña la función, es decir, sus normas generales de funcionamiento. Existen, por lo menos, tres estilos diferentes de combinación de intereses, son: la negociación pragmática, la orientación hacia los valores absolutos y el tradicionalismo. Negociación pragmática. Una amplia variedad de intereses se combina, por lo general, en un número limitado de alternativas políticas. El compromiso y la “atmósfera de mercado” dominan el proceso de combinación. Este estilo facilita considerablemente la respuesta del sistema. Orientación hacia los valores absolutos. Este tipo de combinación rechaza la idea de poner en juego los principios políticos para lograr la conciliación de diferentes intereses. Puede presentarse como un riguroso racionalismo muy rígido, quien efectúa la combinación procura hallar la solución “lógica” al problema y luego desarrolla la
política correspondiente. Los intereses se combinan de acuerdo con la solución considerada teóricamente perfecta. Sin embargo, lo mas frecuente es que el estilo de orientación hacia valores absolutos asuma la forma de una weltanschauung o ideología particular. En este caso se impone un rígido marco de referencia sobre la expresión y la combinación de todos los intereses del grupo. Por lo general, se trata de una estructura conceptual con especial atractivo para ciertas necesidades o grupos, a expensas de los demás. El estilo tradicionalista. Esta forma de combinación se basa en patrones del pasado para sugerir alternativas políticas aplicables al futuro. Se caracteriza por su rigidez y por difusas orientaciones societales y de roles. Tales sociedades se caracterizan por escasos recursos de que dispone el sistema político y la limitada autonomía de los objetivos políticos de la élite. Patrones de fragmentación y combinación Cuando no existe diferenciación alguna entre los procesos de articulación, combinación y decisión, es difícil determinar que grado de fragmentación se introduce o en qué medida se reduce ésta durante la etapa de combinación. Cuando comienza a aparecer alguna especialidad y diferenciación, el nivel de conflicto producido por las alternativas políticas en la combinación de intereses se convierte en un importante problema el sistema puede inmovilizarse no por la acumulación de demandas, sino por el grado de fragmentación y conflicto a que deben hacer frente directamente las élites de decisión. Aunque el surgimiento de alternativas políticas fragmentadas en el proceso de combinación es “determinado” por las características económicas y culturales fundamentales de la sociedad, la manera en que se practica la función mediadora de la combinación de intereses puede aliviar o agudizar el problema. Cuando la combinación no logra superar tales diferencias, y en particular cuando otras fuentes de tensión se suman a la combinación, como ocurre en los sistemas que adoptan el estilo ideológico y poseen un bajo nivel de especialización, el sistema político tropieza con problemas muy graves. Gran tensión en la estructura de decisión y en todo el sistema inmovilidad e ineficacia en materia política.
Combinación de intereses y desarrollo político Los factores de comunicación, cultura política y distribución de recursos que aumentan el número y la fragmentación de los intereses articulados, afectan también al problema de la combinación. Evidentemente la tendencia de la modernización económica y social a expandir los niveles de comunicación, desarrollar las inclinaciones hacia una mayor participación, aumentar la distancia entre ricos y pobres –al menos a corto plazo- e incrementar el volumen de demandas autónomas que surgen de la sociedad provoca una constante tensión sobre las estructuras de combinación. Esta tensión se agudiza en los casos en que el sistema político comprende un gran número de instituciones sociales y actividades. Las protestas sobre problemas sociales se transforman en protestas políticas, en parte porque el gobierno se halla directamente implicado en innumerables aspectos de la vida social. Cuando el sistema político es altamente centralizado y la sociedad sufre las tensiones que siempre acompañan a la modernización, pueden preverse la aparición de
gran número de demandas conflictivas y de una crisis incesante. Así, algunos observadores políticos han planteado la necesidad de descentralizar, en los casos en que ello es posible, las actividades de gobierno. Pero aunque sea deseable la limitación de las responsabilidades del gobierno central, en todo sistema modernizado se presenta la necesidad de combinar o controlar gran número de diferentes demandas articuladas. Los esfuerzos realizados por los sistemas modernos para establecer una forma controlada de participación y una combinación jerárquica y unificada representan una actitud “autoritaria” hacia el proceso de desarrollo político. Como instrumentos para función de ajuste y combinación de las diferentes demandas pueden servir los partidos políticos altamente organizados y la burocracia. Pero siempre está latente el peligro de que las demandas sobrecarguen al sistema centralizado y que ello bloquee el sistema o provoque conflictos derivados de la inmovilidad en el proceso de adopción de decisiones políticas. Resulta claro que no existe una solución de la participación y distribución. Aun en los casos de soluciones “autoritarias”, las divisiones y conflictos reaparecen y asumen nuevas formas dentro del partido gobernante o de la élite. A menudo, en los momentos iniciales del proceso de modernización, las aspiraciones sobrepasan las capacidades y la entidad encargada de la función de combinación se ve obligada a sobrellevar una carga casi intolerable. Partidos y funciones políticas Los partidos políticos constituyen una estructura de gran importancia en lo que respecta a la función de combinación de intereses y como articuladores institucionales además de otras funciones. Según el enfoque estructural-funcional el partido político moderno es una estructura especial y multifuncional. Partidos y sociedades en desarrollo. El partido político “organizado” y con base de masas es una institución relativamente moderna. Considerado como una institución organizada establece una relación entre las élites y las masas sobre la base de determinados fines políticos y se ocupa –al menos de manera manifiesta- del reclutamiento para los cargos de la élite, existe hace menos de dos siglos. Poseen una estructura permanente y suponen una red de vínculos más amplia que las de las facciones o las élites. Las naciones modernas han aceptado a los partidos como una institución esencial del sistema político. ¿Por qué esa universalidad? La estabilidad política y el logro de los fines políticos dependen del grado de orden imperante en la conducta de las masas que integran la sociedad. En las sociedades tradicionales y primitivas se basaban en las normas tradicionales. En una sociedad en proceso de modernización, las normas tradicionales de la cultura se resquebrajan a causa de los continuos choques y roces a los que las somete el proceso de transición que sufre el sistema. La desintegración de esas normas es un paso necesario e inevitable. La participación y la obediencia pueden lograrse mediante el uso de la fuerza y la coacción, pero ésos pueden resultar instrumentos muy costosos e ineficaces.
Para las actividades políticas, crear bases nuevas no tradicionales de legitimidad y hallar nuevos valores para iniciar y sostener el desarrollo económico, los países consideran una importante inversión contar con los partidos políticos unificados. Así, los diversos tipos de sistemas políticos depositan su confianza en el partido: en las sociedades totalitarias éste representa una forma de movilizar apoyo; en las sociedades democráticas, un modo de articular y combinar las demandas; y en las sociedades tradicionales, un órgano para estructurar y crear nuevas normas de conducta. Los partidos y el reclutamiento político. La participación, real o formal, en el reclutamiento de las élites políticas es una de las características definitorias de los partidos. ¿En qué medida las actividades de los partidos políticos afectan el reclutamiento de los individuos para ocupar roles específicos de élite? Para determinar la importancia de los partidos en ese sentido, podemos comparar su papel en un sistema de distribución, donde el partido triunfante en una elección cubre una proporción muy grande de puestos públicos, con el que desempeñan en un sistema basado en el reclutamiento por “mérito”. A pesar de la participación formal del partido en el reclutamiento, pueden ser los militares, la burocracia o la camarilla gobernante quienes dominen esa función. En los procedimientos internos por los cuales la organización partidaria selecciona sus propios candidatos. ¿a qué grupos del partido les está permitido participar en el proceso de selección y de qué grupos proceden los candidatos elegidos? –Procedimiento “cerrado” de designación, mediante el cual los miembros de la élite del partido determinan que nombres se proponen como candidatos al conjunto de los integrantes de la organización para que éstos ratifiquen la designación. También está el procedimiento de designación “abierta” que se efectúa en un proceso competitivo de elección, y por último el proceso de consulta en el que participan las diversas facciones y grupos importantes del partido (es lo más frecuente). Por lo general muchas actividades están dirigidas a fortalecer el apoyo de los afiliados más que atraer nuevos votantes o ganar a los opositores. Los patrones generales de reclutamiento partidario pueden ser caracterizados también como hegemónicos o de alternancia. En los modelos de reclutamiento hegemónico, un mismo partido o una misma coalición mantiene la posición dominante durante un largo período. Cuando rige un patrón de alternancia se producen cambios relativamente frecuentes en el partido que gobierna, o bien –si se trata de una coalición- cambia el partido que se halla al frente de ésta. La importancia de un patrón homogéneo o de alternancia se relaciona especialmente con dos problemas: - Es evidente que la posibilidad de acceder al poder público constituye un factor fundamental para mantener el apoyo. Cuando un partido no puede ganar el poder, lo más probable es que desaparezca como fuerza política, a menos que esté sostenido por otros factores como la distribución del patronazgo a través de las élites o la existencia de fuertes compromisos ideológicos, o bien por el hecho de que sus miembros desempeñen funciones sociales integradoras. De esta manera un patrón fuertemente hegemónico puede hacer que la oposición desaparezca o adopte posiciones radicales, en un esfuerzo por ganar apoyo. - Estrechamente relacionado con este problema está el del efecto que el reclutamiento hegemónico produce sobre la combinación de intereses. Uno de los papeles más importantes de la oposición política consiste en que obliga al partido que se halla en el poder a tomar en cuenta, en la formulación de su política, a todos los grupos de mayor envergadura.
Los partidos y la socialización política. El partido político es una de las pocas estructuras sociales potencialmente capaces de atraer a grandes cantidades de individuos a la actividad política constante y controlada, que implica a la vez comunicación y participación. Este estímulo refuerza las actitudes y creencias políticas existentes o bien inculca otras nuevas. Hay una relación entre actitudes y acciones; es decir que si bien las acciones derivan de diversos tipos de creencias, a la vez ejercen influencia sobre las creencias y las moldean. Esta fuerza que implica la coherencia interna que cualquier actividad política continua y en gran escala afecta las creencias políticas; es decir, produce un cierto grado de socialización política. La influencia sobre las actitudes puede ser un efecto colateral no voluntario de las acciones políticas o puede ser un esfuerzo cuidadosamente controlado por quebrar las orientaciones tradicionales e inculcar otras nuevas. Existen dos clases de socialización política que cumplen los partidos políticos: - Fortalecimiento de la cultura existente. – Iniciación de un cambio significativo en los patrones político-culturales existentes. El problema del refuerzo plantea diversos problemas interesantes: el fortalecimiento de la cultura política existente puede ser funcional o disfuncional para el sistema político; y por desgracia, muchos de los partidos que surgen en naciones con fuertes subculturas tradicionales y étnicas parecen reforzar con preferencia el particularismo divisionista. Las actividades partidarias, pueden proporcionar también un refuerzo que ayude a resolver uno de los problemas permanentes de la política democrática: cómo hacer que el sistema no pierda su sensibilidad, y al mismo tiempo, pueda delegar el poder suficiente en el gobierno central para permitir una actuación eficaz. Una solución democrática consiste en la actividad política limitada de la mayoría de los ciudadanos junto con un cierto grado de conciencia de sus posibilidades de participación activa. En consecuencia, a menos que sus intereses particulares se vean cuestionados, no hay razón para que los individuos tengan que participar en la continua articulación de sus demandas; el partido les asegura que sus intereses generales serán salvaguardados con el mínimo compromiso personal. Sin embargo, un cierto nivel de actividad partidaria permanente, que periódicamente culmina en el proceso electoral, mantiene al ciudadano en contacto con la política y dispuesto a participar de manera activa si ello fuera necesario. No sólo es un vínculo potencial de participación, sino que a la vez se lo socializa y refuerza mediante el voto y otros actos políticos. Cuando las condiciones socioeconómicas se hallan en un período de descomposición, los partidos que pueden ofrecer soluciones políticas distintas a las de los patrones culturales predominantes cuentan durante un tiempo con una posición favorable para atraer adherentes. Esta situación ocurre hoy en las llamadas áreas subdesarrolladas o en transición. En condiciones de profundo cambio social, económico y político el papel de los partidos políticos en la socialización asume gran importancia en toda la sociedad. Obviamente la manera en que los partidos políticos influyen en el desarrollo de la cultura política depende de un gran número de factores que incluyen, entre otros, la naturaleza de las orientaciones políticas tradicionales, las condiciones generales y los problemas más importantes del ámbito nacional, y el desempeño de otros agentes de socialización, en particular de los medios masivos de comunicación y las escuelas. Algunos de los modos en que las actividades partidarias pueden ejercer influencia sobre la socialización política: La actividad política partidaria puede moldear la cultura política en las dimensiones congnitiva, afectiva y evaluativo. Las líneas de comunicación personal nacidas de actividad partidaria pueden ser fuentes importantes de información, precisa o no, sobre los temas y problemas nacionales, las
élites políticas y su conducta, los canales de demanda y rectificación y medios por los cuales relacionar de manera activa con el sistema político. La participación en las actividades del partido puede aumentar el sentido de lealtad y de identificación entre las élites y sus partidarios. Ahí es donde se vislumbra la dimensión afectiva. Por último el partido puede convertirse en un factor que determine las orientaciones evaluativos. Puede proporcionar los fines y criterios con los cuales medir las realidades políticas y económicas existentes. También es fundamental el papel que cumplen los partidos al despertar las expectativas de cambio. Por otra parte el partido puede presentar también una ideología específica con fines para el futuro y un programa de acción para lograrlos. El partido puede desempeñar un papel muy importante en lo que respecta a convertir el carisma en la base de la autoridad estable. Pero tiene que ser capaz de vincular los fines y actitudes que propugna con instituciones más estables y duraderas. La eficacia con que los partidos políticos llevan a cabo sus actividades de socialización depende tanto de las características internas del partido como de las condiciones del ambiente social y político. El partido no es sólo una variable “independiente” en el proceso de cambio y desarrollo; los partidos tienen su propia dinámica de desarrollo y son modelados en gran medida por la cultura en la que deben actuar.
