Dr. Bassola Bálint Dr. Csépai Balázs Dr. Juhász Dorina Dr. Remetei Filep Zsuzsanna
A versenyjog aktuális kérdései Szerkesztette: Dr. Tóth Tihamér
Dr. Sükösd Péter Dr. Szatmáry István Dr. Szilágyi Pál Béla Dr. Tóth András
Szerzők Dr. Bassola Bálint Dr. Csépai Balázs Dr. Juhász Dorina Dr. Remetei Filep Zsuzsanna Dr. Sükösd Péter Dr. Szatmáry István Dr. Szilágyi Pál Béla Dr. Tóth András Kézirat lezárva: 2005. szeptember 29. © Dr. Bassola Bálint, Dr. Csépai Balázs, Dr. Juhász Dorina, Dr. Remetei Filep Zsuzsanna, Dr. Sükösd Péter, Dr. Szatmáry István, Dr. Szilágyi Pál Béla, Dr. Tóth András A kiadvány szerzői jogvédelem alatt áll! A kiadványban található tanulmányok teljes vagy részleges felhasználása vagy átdolgozása bármilyen formában a szerzők írásbeli engedélye nélkül tilos. A kiadvány egészének átdolgozása, feldolgozása, lefordítása illetve bármilyen egyéb felhasználása (beleértve az elektronikus úton történő felhasználást is) a szerzők, a szerkesztő és a kiadó előzetes írásbeli engedélyéhez kötött.
ISBN 963 460 961 9 A kiadásért felel: dr. Szilágyi Pál Béla, H-1056 Budapest, Irányi u. 8. V. em. 9.
2
A versenyjog aktuális kérdései Szerkesztette: Dr. Tóth Tihamér
A kiadvány támogatói: Dental Pannonia Rt. Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Doktori Iskolája Gazdasági Versenyhivatal
2005 Budapest 3
Tartalomjegyzék
A Szerkesztő előszava......................................................................................5 Szerzők önéletrajzai .........................................................................................7 Bassola Bálint: A polgári jog és a versenyjog találkozása az általános szerződési feltételek területén – kapcsolódások és elhatárolások ..................11 Csépai Balázs – Szatmáry István: A magánjogi jogérvényesítés lehetőségei a versenyjogba ütköző magatartásokhoz kapcsolódóan....................................36 Juhász Dorina: A versenykorlátozó megállapodások tilalmába ütköző egységes és komplex jogsértések ...................................................................67 Remetei Filep Zsuzsanna: Adózás és állami támogatás.................................98 Sükösd Péter: A globalizáció hatása az extraterritorialitás szemléletének kialakulására az EK és az USA versenyjogában..........................................147 Dr. Szilágyi Pál Béla: A Meghallgatási Tisztviselő szerepe a versenyjogi eljárásokban..................................................................................................174 Dr. Tóth András: A hozzáférési kötelezettség versenyjogi és szabályozási alkalmazása a távközlésben..........................................................................200
4
A Szerkesztő előszava E kötetet kezébe vevő Olvasó abban a szerencsés helyzetben van, hogy egy méltánytalanul elhanyagolt jogterület aktuális kérdéseibe nyerhet betekintést. Modern értelemben vett versenyjog, antitröszt jog 1991-től létezik Magyarországon, de úgy tűnik, ennél több idő kell ahhoz, hogy e téma egyes kérdéseit boncolgató, magyar nyelvű, színvonalas jogi tanulmányok gyakrabban kerüljenek kiadásra. E kötet szerzői mind lelkes, a versenyjog tanulmányozásában és gyakorlati alkalmazásában nemcsak szakmai kihívást, hanem örömet is lelő fiatal jogászok, akik nagy részben a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen folytatnak PhD tanulmányokat. A kötetbe foglalt tanulmányok a versenyjog szinte valamennyi jelentősebb aspektusát érintik, helyenként fontos kapcsolódási pontokat felmutatva más jogágakkal, mint pl. a polgári joggal, a polgári eljárásjoggal, az állami támogatásokkal, vagy a hírközlés szabályozásával. Az anyagi jog területéről betekintést nyerhet a kedves Olvasó a Magyarországon is mind
gyakrabban
leleplezésre
kerülő,
hosszú
évekig
virágzó,
komplex
magatartásokat magukban foglaló kartellek világába. Egy másik tanulmány a gazdasági erőfölény tematikájába illeszkedve a hírközlési piacon is releváns hálózati hozzáférés engedélyezésének kérdését veszi górcső alá. Az eljárásjogi kérdések iránt érdeklődők is találnak kedvükre való olvasmányt: terítékre kerül a területen kívüli jogalkalmazás, és az EU Bizottság előtt folyó verseny eljárásokban garanciális szerepet vivő meghallgatási tisztviselők helyzetének bemutatása. Az életünk sok területén mind gyakrabban alkalmazott általános szerződési feltételek iránt érdeklődők is haszonnal lapozhatják e kötetet. Az EU csatlakozás új horizonttal gazdagította a versenyjog területét. Mint azt két tanulmány is szépen példázza, most már versenyjogi címszó alatt kell vizsgálnunk az állami támogatásokat, másrészt a
5
közvetlenül hatályos versenyjogi rendelkezések bíróság előtti érvényesítése is újszerű Magyarországon. Haszonnal forgathatják e kötetet az egyetemeken magyar vagy EU versenyjogi tanulmányokat folytató nappali vagy posztgraduális hallgatók, a versenyjog iránt érdeklődő jogi és gazdasági szakértők. E tanulmányok leírásáért és közreadásáért köszönet illeti a Szerzőket és a Kiadót. Külön elismerés illeti Juhász Dorinát és Szilágyi Pált, akik megálmodták e kötetet és lankadatlanul végezték a szervezéssel járó fáradságos munkát.
Tóth Tihamér PPKE/JÁK adjunktus a Versenytanács elnöke
6
Szerzők önéletrajzai Dr. Bassola Bálint diplomáját az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam - és Jogtudományi Karán szerezte. A 2000-2001. tanévben az Universität Regensburgon, a 2001-2002. tanévben a strasbourgi Université Robert Schuman-on folytatott tanulmányokat. 1999-ben és 2002-ben Köztársasági Ösztöndíjban részesült. Több nemzetközi perbeszédversenyen vett részt (Madrid, Bécs, Hága), 2003-ban pedig „Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre - A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi irányelv fényében” c. tanulmányával 1. díjat nyert a Külügyminiszter és az Országgyűlés elnöke által kiírt országos esszé-pályázaton. Master of Law (LL.M.) fokozatát a College of Europe-ban (Bruges) szerezte. Jelenleg
a
Gazdasági
Versenyhivatal
jogásza
és
az
Eötvös
Loránd
Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi Magánjogi és Európai Gazdasági Jogi Tanszék doktorandusza. Dr. Csépai Balázs a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának levelezős doktorandusza, emellett a Versenyjogi Tanszéken végez rendszeres
oktatási
tevékenységet,
mint
megbízott
előadó.
A
Gazdasági
Versenyhivatal Nemzetközi Irodájának munkatársa 2000 augusztusától. 2002-ben egy évig Párizsban az OECD versenyügyi részlegének munkatársaként dolgozott. A szerzőnek számos publikációja jelent meg magyar és nemzetközi folyóiratokban. Dr. Juhász Dorina 2004-ben szerzett summa cum laude minősítésű diplomát a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karán. Az egyetemi évek alatt jogi gyakornokként dolgozott az OTP Bank Rt. Jogi Főosztályán, majd 2004 januárjától a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa mellett. 2004 júniusa óta vizsgálóként dolgozik a Gazdasági Versenyhivatal Ipari és Élelmiszergazdasági Irodáján. 2004 szeptembere óta a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Doktori Iskolájának levelező tagozatos doktorandusza valamint hallgatója a Deák Ferenc Továbbképző Intézet angol nyelvű európajogi szakjogász
7
kurzusának. 2005 márciusában jelent meg publikációja az Európai Jogakadémia Európai Jog című folyóiratában „A versenyügyekben összehívott tanácsadó bizottságok működése és jelentősége az Európai Bizottság döntéshozatalában” címmel. Dr. Remetei Filep Zsuzsanna jogász. Diplomáját a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karán 2000 júniusában szerezte. 2001 telén New Yorkban az ENSZ-nél volt gyakornok. 2001. tavaszától a Pénzügyminisztérium EU Integrációs Titkárság, Támogatásokat Vizsgáló Irodájánál dolgozik, jelenleg osztályvezetőként. Az egyetemi diploma megszerzését követően a University of London, King’s College szervezésében egy éves EU versenyjogi tanulmányokat folytatott Prof. Richard Whish vezetése alatt, posztgraduális diplomát 2002 májusában szerzett. 2002-ben elvégezte a harmadik trimesztert a Strasbourgi Egyetem Nemzetközi Jogösszehasonlító Karán. A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Doktori Iskolájában 2001. óta hallgató. Kutatási területe a versenyjog területéhez tartozó állami támogatások kérdésköre. Témavezetője dr. Tóth Tihamér, a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának elnöke. Eddig számos publikációja jelent meg az állami támogatások témakörében. Dr. Sükösd Péter doktorandusz a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Nemzetközi- és Európajogi Tanszékén. A szerző egyetemi évei alatt egy évet a Warwicki Egyetem Jogi Karán hallgatott európai-, nemzetközi-, üzleti- és versenyjogi kurzusokat. Ezt követően Dániában, Helsingoerben
folytatott
nemzetközi
politikatudománnyal
kapcsolatos
tanulmányokat, majd Spanyolországban, Castellonban nemzetközi közjoggal kapcsolatos képzésen vett részt a Bancaja International Center for Peace and Development intézményében. A szerző a Gazdasági Versenyhivatal Ipari és Élelmiszergazdasági Irodáján dolgozik vizsgálóként 2003. szeptembere óta.
8
2005. márciusában a Pécsi Tudományegyetem Állam– és Jogtudományi Karának tanulmánygyűjteményben jelent meg publikációja a versenyjogi együttműködési megállapodásokkal kapcsolatban. Dr. Szatmáry István a Miskolci Egyetem doktorandusz hallgatója, ügyvéd, a DLA nemzetközi ügyvédi iroda munkatársa. Oktatási tevékenységet folytat a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Kereskedelmi Jogi Tanszékén, mint tanársegéd, illetve a Deák Ferenc Jogi Továbbképző Intézetben, mint előadó. Dr. Szilágyi Pál Béla a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának állami ösztöndíjas doktorandusza, továbbá részt vesz a University of Cambridge két éves magyarországi képzésén. A szerző részt vett a European University Institute nyári egyetemén, továbbá a Nagy és Trócsányi és a belgiumi Landwell (Bogaert&Vandemeulebroeke, ma Lawfort) ügyvédi irodákban szerzett gyakorlati tapasztalatokat az egyetemi évek alatt. 2005-ben az Országos Tudományos Diákköri Konferencián 2. helyezést ért el a kereskedelmi jogi szekcióban. A szerző a Gazdasági Versenyhivatalban a Versenytanács mellett gyakornoki illetve tudományos tevékenységet végez 2004. decembere óta, továbbá a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudomány Karán versenyjogi és európai jogi szemináriumokat tart.. 2004. novemberében a Magyar Jogban jelent meg publikácója társzerzőként az üzleti titok jogalkalmazási gyakorlatával kapcsolatosan. Dr. Tóth András 1979-ben született, 1997-ben végzett a győri Bencés Gimnáziumban, 2002-ben szerzett jogi diplomát a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog-és Államtudományi Karán. 2001-ben és 2004-ben a Faludi Ferenc Akadémia ösztöndíjasaként vendégkutató a Westfälische Wilhelms Universität-en, Münsterben. 2002-ben kari TDK I., 2003-ban OTDK III. helyezést ért el. 2002 szeptembere óta a Gazdasági Versenyhivatal Infokommunikációs Irodájának munkatársa, és a Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kar Doktori Iskolájának, hallgatója. 2002 ősze óta oktatja az Infokommunikációs szektor
9
versenyjogi vonatkozásai c. spec. kollégiumot a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog-és Államtudományi Kar Környezet- és Versenyjogi Tanszékén. 2003 szeptembere óta a Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézet Infokommunikációs Jogi Centrumának munkatársa, 2004-től az Infokommunikáció és Jog c. tudományos lap szerkesztőbizottságának tagja. 2004. májusától a Jezsuita Intézmények Diákjai Egyesületének főtitkára. Számos a témában megjelent publikációval rendelkezik.
10
1
Bassola Bálint : A polgári jog és a versenyjog találkozása az általános szerződési feltételek területén – kapcsolódások és elhatárolások
Bevezetés A verseny jellegzetességeivel rendelkező piacon a jogalanyok eldönthetik, hogy – vagyoni viszonyaik rendezése céljából – egymással szerződéses kapcsolatba lépjenek-e, s ha igen, akkor azt milyen tartalommal töltsék fel. Jogviszonyaikra tehát alapvetően a diszpozitivitás jellemző, s ebben korlátot csak a jogszabályok jelentenek. Azokban a szerződéses kapcsolatokban, melyekben visszatérően alkalmaznak ugyanolyan vagy hasonló klauzulákat, megjelenik a szerződések szabványosításának igénye, s így ezekben a kontraktuális viszonyokban – idő- és költségmegtakarítástól vezérelve – gyakran alkalmaznak általános szerződési feltételeket (a továbbiakban: ÁSZF). Az ÁSZF-ek két jogágban, a polgári jogban2 és a versenyjogban is relevanciával bírnak. Tanulmányom célja ebből kiindulva: A) egyrészt a polgári jog és a versenyjog sajátos megközelítésének elemzése az ÁSZF-ek területén; B) másrészt annak vizsgálata, hogy melyek azok a versenyjogilag (is) releváns jogviszonyok, amelyekben az ÁSZF, mint a polgári jogban kodifikált jogintézmény szerepet kap; 1
A szerző köszönetet mond Richard WHISH-nek (King’s College London), Paolisa NEBBIA-nak (St. Hilda’s College, University of Oxford) továbbá Diana MACDOWELLnek (Office of Fair Trading, London) az inspirációért, valamint BASSOLA Kingának a tanulmány megírása során nyújtott segítségéért. A cikkben kifejtettek a szerző egyéni véleményét tükrözik. 2 Az általános szerződési feltételek polgári jogi relevanciáját tárgyaló részek a szerzőnek egy, a közelmúltban megjelent tanulmányán alapulnak. Ld. BASSOLA B., Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre – A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi
11
C) harmadrészt pedig annak megfontolása, hogy egy alapvetően kógens szabályokon nyugvó jogág, a versenyjog felhasználhatja-e, s ha igen, miként a diszpozitív tónusú polgári jog ÁSZF-ekre vonatkozó3 jogintézményeit. Konkrétan: az ÁSZF-ek polgári jogi szabályozására mennyiben támaszkodhat a versenyjogi jogalkalmazó – a Gazdasági Versenyhivatal ill. a bíróság – egy konkrét ügy kapcsán?
I. Az ÁSZF-ek jelentősége és szerepe a gazdasági életben Kezdetben a szerződések szabványosításának – s ennek révén az erőforrások racionalizálásának – igényét a gazdasági életben létrejövő, nagy számú, hasonló típusú szerződéses kapcsolat váltotta ki, hiszen egy vállalkozónak számos partnerrel volt quasi ugyanolyan szerződéses viszonya.4 A termelés/előállítás és a technika – s így ezek következtében a gazdasági kapcsolatok – fejlődésével tehát szükségessé vált a kötelmi viszonyok fokozatos ésszerűsítése is, mely abban nyilvánult meg, hogy a hasonló típusú szerződéses
kapcsolatokat
blankettaszerződés
v.
egyen-szerződésekbe
szabványszerződés
v.
(más
ÁSZF-eket
néven tartalmazó
szerződés)5 öntötték. Ezekben a kontraktuális viszonyokban az egyik fél
irányelv fényében, in: Magyarország és az Európai Unió (2003-2004), szerk.: dr. SZABÓ G., Országgyűlés Hivatala, 2004., 240-292. old. 3 Mindenesetre megjegyzendő, hogy a Polgári Törvénykönyv ÁSZF-ekre vonatkozó szabályai a Ptk.-nak tulajdonképpen testidegen rendelkezései, hiszen míg azokra elsősorban a kógencia jellemző, addig a Ptk. alapvetően diszpozitív jellegű. 4 Ez kezdetben a következő kötelmi kapcsolatoknál jelenik meg: munkaszerződés, biztosítási szerződés, fuvarozás és közszolgáltatások. 5 A francia jog az általános szerződési feltételeket („conditions générales”) tartalmazó szerződést nevezi „contrat d’adhésion”-nak, szemben a konszenszuális típusú „contrat de gré à gré”-vel. Ld. TOULET, V., Droit civil (Les obligations, responsabilité civile), l’Imprémerie Barnéoud, Paris, 2000, 32–33. old.; ld. ezenkívül LARROUMET, Ch., Droit civil, Tome 3, (Les obligations, le contrat), 4e éd., Economica, Paris, 233. skk. old.; ld. továbbá STARCK, B. / ROLAND, H. / BOYER, L., Droit civil, Les obligations, les contrats, édition Litec, 6e éd., Paris, 52. skk. old.; ld. továbbá BÉNABET, A., Droit civil, Les obligations, Montchrestien, 8e éd., Paris, 115. skk. old. Az angol jog terminus technicusa
12
diktál (pontosabban a piaci körülményeknek megfelelően kikalkulálja az árat és a feltételeket), amelyre a másik félnek – a vásárlónak, az üzleti partnernek – kétféle válasza lehet: vagy elfogadja ezeket a szerződési feltételeket vagy nem szerződik („take it or leave it!”). A tömegtermelés elterjedése azt eredményezi tehát, hogy a gazdasági szereplők szerződéses kapcsolataikat mindinkább kivonják a jogszabályi rendelkezések alól, s egy ettől quasi független, saját normákkal „körülbástyázott” rendszert hoznak létre: a német szakirodalom az 1930-as években ezt nevezte el – rendkívül találóan – selbstgeschaffenes Recht der Wirtschaftnak.6 Az ÁSZF-eket tartalmazó szerződések ma már elengedhetetlen szereplői a mindennapi életnek7; előnyei közül a következőket érdemes kiemelni: költségek racionalizálása, időmegtakarítás, bizonytalanság csökkentése és „standard terms” (ennek elemzéséhez ld. WILLETT, C., The Directive on Unfair Terms in Consumer Contracts and its implementation in the United Kingdom, in: European Review of Private Law, Vol. 5. n.1, 229. skk. old.; ld. továbbá LOWE, R. / WOODROFFE, G., Consumer Law and Practice, 1999, 5th ed., Sweet and Maxwell, London, 115. skk. old. A német jog az „allgemeine Geschäftsbedingungen”, tehát általános üzleti feltételek kifejezést használja (Az 1976-ban elfogadaott, majd 1977-ben hatályba lépett, az általános szerződési feltételeket szabályozó német törvény (Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen) magyarázatát ld. HEINRICHS, H., Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 1987, München, 46. Aufl., C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, 2336 skk. old.; ld. továbbá Löwe/Graf von Westphalen/Trinker kifejezetten erre a törvényre vonatkozó, rendkívül átfogó kommentárját (LÖWE, W. / GRAF VON WESTPHALEN, F. / TRINKER, R., Kommentar zum Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, 1977, Heidelberg). Gazdag németnyelvű bibliográfiát tartalmaz az ÁSZF kérdésköréhez BROX, H., Allgemeines Schuldrecht, 26. neubearb. Aufl., CH. Beck Verlag, München, 1999., 27–35. old.; ld. továbbá CAPELLE, K-H. / CANARIS, C-W., Handelsrecht, 21. überarb. u. stark erw. Aufl., CH. Beck Verlag, München, 1999., 269–272. old.; ld. ezenkívül KALLWAS, W., Privatrecht, 13.Aufl., Verlag U.Thiemonds, Köln, 1989., 65–66. old.; REICH, N., The implementation of Directive 93/13/EEC on unfair terms in consumer contracts, in: European Review of Private Law, Vol. 5. n.1, 165–172. old.; MEDICUS, D., Bürgerliches Recht, 18. neubearb. Aufl., CH. Beck Verlag, München, 1999., 43–50. old. 6 Ld. LÖWE, W. / GRAF VON WESTPHALEN, F. / TRINKER, R., Kommentar zum Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, 1977, Heidelberg, 15. old., ld. ezenkívül GROßMANN, H. / DOERTH, J., Selbstgeschaffenes Recht der Wirtschaft und staatliches Recht, Freiburg, 1933., 11. skk. old.
13
rizikó kiküszöbölése. Ezek révén az ÁSZF-ek a hatékonyság növelésének, s ily módon a versenyképesség javításának eszközét képezik. Úgy tűnhet, hogy ezek az előnyök csak az ÁSZF-et készítő oldalán jelentkeznek, azonban ha a gazdálkodó szervezetnél ezáltal költségcsökkenés következik be, akkor az az árra is csökkentő hatással lesz8, ami pedig már a fogyasztó oldalán (is) kedvező. Itt
érdemes
kitérni
arra
is,
hogy
az
ÁSZF-eket
rendszerint
az
„átlagfogyasztó” számára egyáltalán nem vagy csak nehezen érthető szaknyelvi formában fogalmazzák meg. Elvileg egy, a mindennapi életben előforduló szerződést egy nem jogvégzett személynek is értenie kellene.9 A jogbiztonság követelménye miatt viszont elengedhetetlen a precíz és jogilag egyértelmű terminus technicusok használata. II. Az általános szerződési feltételek megközelítése a polgári jogban és a versenyjogban 1. Alkalmazandó joganyag Amikor az ÁSZF-ek kodifikálásának mikéntje a hetvenes évek második felében felmerült, a magyar jogalkotó a Polgári Törvénykönyvbe (Ptk. 209. §) illesztés mellett döntött.10 Az ÁSZF-eknek a magánjogban ekként való szabályozása 1977-ben – ha figyelembe vesszük, hogy egyes 7
Ld. szerződések, melyeket gyakorlatilag mindenki megköt: biztosítási, banki, közműszolgáltatási, távközlési, stb. szerződések általános szerződési feltételei. 8 Ez a feltételezés természetesen csak versenyhelyzet esetén állja meg a helyét. Egy monopólium ugyanis rendelkezik annyi piaci erővel (market power), hogy hatékonysága javításából adódó többletet ne kelljen továbbítania a fogyasztók felé. 9 Ennek problémájára a Gazdasági Versenyhivatal 2003. ill. 2004. évre vonatkozó országgyűlési beszámolója is felhívja a figyelmet. 10 Ld. 1977. évi IV. tv. a Polgári Törvénykönyv módosításáról.
14
nyugati államok is ekkor tettek hasonló lépéseket – nemcsak a keleti blokk országai között volt úttörő, hanem még a fejlett piacgazdaságokhoz viszonyítva is modernnek számított. Igaz, el kell ismerni, hogy a magyar kodifikáció a nyugatiakhoz képest szűkebb maradt, így például a törvényben sem az ÁSZF definíciójának, sem a jogi személy oldalán fennálló „indokolatlan egyoldalú előny” fogalmának a meghatározására nem került sor. A szabályozás alapvetően nem fogyasztóvédelmi indíttatású volt, hanem a gazdaságilag „gyengébb fél” számára kívánt védőpajzsot nyújtani; ez a gyengébb fél adott esetben tehát egy gazdálkodó szervezet is lehetett. Az általános szerződési feltételek jogi megközelítésének következő stációját a Legfelsőbb Bíróság GK 37. sz. kollégiumi állásfoglalása jelentette.11 Az ÁSZF-ekre vonatkozó szabályozás újabb állomását jelentette a Ptk.-t módosító 1997. évi CXLIX. törvény,12 amely az „egyes szerződési szabályok, különösen az általános szerződési feltételekre vonatkozó szabályozás korszerűsítése érdekében, figyelemmel a fogyasztóvédelmi szempontokra”13 született.
Jelenleg
az
általános
szerződési
feltételek
polgári
jogi
11
Ld. BH 1983/5., 371. old. Egymás mellé téve az 1977-es Ptk.-módosítás által született ÁSZF-ekre vonatkozó rendelkezéseket és a GK. 37-et, megállapítható, hogy míg a Ptk. az ÁSZF-eket tartalmi szempontból közelítette meg, addig a GK. 37. kizárólag azzal foglalkozott, hogy az általános szerződési feltételek miként válhatnak a szerződés részévé. Ehhez ld. bővebben BASSOLA, B., Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre – A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi irányelv fényében, in: Magyarország és az Európai Unió (2003-2004), szerk.: dr. SZABÓ G., Országgyűlés Hivatala, 2004., 253. old. 12 Lásd 1997. évi CXLIX. törvény a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény módosításáról. Ehhez kapcsolódik a későbbiekben tárgyalandó 18/1999. (II.5.) Kormányrendelet a fogyasztóval kötött szerződésben tisztességtelennek minősülő feltételekről, továbbá a Ptké. módosítása is. 13 Lásd 1997. évi CXLIX. törvény a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény módosításáról, Preambulum. Ezen törvény iktatta be a Ptk.-ba a 209/A–209/D. §-okat – központi elemmé téve a tisztességtelen szerződési kikötést –, s egészítette ki az ÁSZF-ekre tekintettel a Ptk.-nak a szerződés megkötésére vonatkozó szabályait (lásd Ptk. 205–207. §).
15
szabályozásának gerincét a Ptk. – és emellett a Ptké.14 – egyes rendelkezései adják; ezenkívül a Ptk.-t 1997-ben módosító törvény15 felhatalmazta a kormányt, egy, a Ptk.-t kiegészítő, technikai jellegű rendelet megalkotására. Így született a 18/1999. (II. 5.) sz. Kormányrendelet a fogyasztóval kötött szerződésben tisztességtelennek minősülő feltételekről (a továbbiakban: Kormányrendelet). A versenyjog elsődleges jogforrása a Versenytörvény16, valamint az EKSzerződés versenyjogilag releváns rendelkezései, de – mint azt alább az ÁSZF definíciója kapcsán említem ill. amint azt később bemutatom – a versenytanácsi és bírósági gyakorlat más jogágakban – így a polgári jogban – kimunkált jogintézményekre is támaszkodhat. Röviddel a rendszerváltozás után megalkotott, a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvény17 a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés egyik eseteként nevesíti a szerződéses kapcsolatokban – ideértve az általános szerződési feltételek alkalmazásának esetét is – indokolatlan, egyoldalú
előny
kikötését
vagy
hátrányos
feltételek
elfogadásának
kikényszerítését.18 Az elmúlt években ezt a passzust a jogalkotó némileg kiegészítette, azonban a rendelkezés alapszerkezete ma is hatályos.19 Ezenkívül – tekintettel arra, hogy az EU csatlakozással a közösségi jog a magyar jog részévé vált – egyik jogág esetében sem hagyható 14
Többször módosított 1960. évi 11. törvényerejű rendelet a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról. 15 1997. évi CXLIX. tv. a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény módosításáról, 11. § (4) bekezdés. 16 A jelenleg hatályos versenytörvény az 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról (a továbbiakban: Tpvt.), mely az 1990. évi LXXXVI. a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényt váltotta fel. 17 Ld. 1990. évi LXXXVI. törvény a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról. 18 Idem, 20. § (a) pont. 19 Ld. Tpvt. 21. § (a) pont.
16
figyelmen kívül a közösségi joganyag (acquis communautaire), mely nemcsak írott jogszabályokat jelent, hanem a Luxemburgban székelő Európai Bíróság, valamint az Elsőfokú Bíróság ítélkezési gyakorlatát is. A közösségi jog magyar jogban való létezése azt jelenti, hogy a hazai bíróságok ill. közigazgatási hatóságok előtt bárki – a vállalkozások és a magánszemélyek is – hivatkozhatnak az uniós jogra, ugyanúgy mint a magyar jogszabályokra; a bíróságok és a hatóságok pedig kötelesek alkalmazni azt.20 Nyomban felmerül a kérdés, hogy a polgári jog szempontjából milyen relevanciával bír a közösségi joganyag, hiszen az uniós országok polgári jogi szabályozásai – bármennyi hasonlóságot is mutatnak egymással az egyes jogintézmények21 – jelenleg a tagállamok kompetenciájába tartoznak. Ne felejtsük azonban el, hogy az ÁSZF-re vonatkozó magyar rendelkezések jelentős részét egy európai uniós irányelvből22 fakadó kötelezettség teljesítése során illesztette a Ptk.-ba a hazai jogalkotó. Ily módon tehát a magyar bírónak akkor, amikor az ÁSZF-et szabályozó magyar rendelkezéseket alkalmazza, figyelembe kell vennie az imént említett uniós irányelvet is. A nemzeti bírónak ugyanis az Európai Bíróság joggyakorlata által előírt kötelezettsége, hogy az irányelv szövegének és céljának fényében értelmezze és alkalmazza a belső jogot.23
20
Ld. Európai Bíróság ítélete 106/77 Amministrazione delle finanze dello Stato / Simmenthal [1978] ECR 629 21 Ezeket a hasonlóságokat, valamint azt, hogy a tagállamok túlnyomó többségének
szerződési joga hasonló koncepciókon és jogelveken nyugszik, kutatja – többek között – az ún. Lando-Bizottság, továbbá a Rómában székelő Institut International Pour l’Unification du Droit Privé (UNIDROIT) is. 22
Tanács 93/13/EGK irányelve a fogyasztókkal kötött szerződésekben tisztességtelennek minősülő feltételekről (Directive du 93/13/CEE du Conseil du 5 avril 1993, concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs; Richtlinie 93/13/EWG vom 5. April 1993 über mißbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen; Council Directive 93/13/EEC of 5 April 1993 on unfair terms in consumer contracts). A továbbiakban: Irányelv. 23 Ld. Európai Bíróság ítélete 14/83 Von Colson and Kamann / Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891; ld. továbbá Európai Bíróság ítélete 79/73 Harz / Deutsche Tradax [1984] ECR 1921.
17
2. Az ÁSZF-ek meghatározása a hatályos polgári jogban és a versenyjogban Egy szerződéses kikötés a Ptk. 209/C. § alapján akkor minősül ÁSZF-nek, amennyiben két együttes követelménynek megfelel: –
teljesül az egyik kritérium, ha azt az egyik fél előre és egyoldalúan határozta meg, mégpedig úgy, hogy annak megalkotásában a másik nem működhetett közre;24
–
a másik kritérium az ilyen típusú szerződés előfordulásának gyakoriságára utal: a kidolgozó e feltételt „több szerződés megkötése céljából”25 munkálta ki.26
Mivel a hatályos versenytörvény nem határozza meg az általános szerződési feltétel fogalmát, ezért a jogalkalmazó a Tpvt. 21. § (a) pontja alkalmazásánál a Ptk. 209/C. §-ban foglalt definícióra támaszkodik.27 A Tpvt. 11. § szempontjából szintén jelentősége lehet az ÁSZF-eknek: a versenytársak megállapodhatnak egymással, hogy ÁSZF-jeik egyeztetése által korlátozzák a maguk közötti versenyt. Sőt, vállalkozások szakmai szövetsége is adhat olyan – akár kötelező jellegű – iránymutatást tagjai számára, melyben meghatározott ÁSZF-ek használatát rendelik el, s amely tevékenység ily módon a versenytörvénybe ütközőnek minősülhet.
24
Ld. Ptk. 209/C. §. Uo. 26 Az általános szerződési feltétel törvényi meghatározásának kritikáját ld. VÉKÁS L., Európai közösségi fogyasztóvédelmi magánjog, in: uő. (szerk.), Európai közösségi jogi elemek a magyar magán- és kereskedelmi jogban, KJK-Kerszöv, Budapest, 2001, 44-45. old. 27 Ld. Vj-126/2000 UPC Magyarország Kft. 25
18
3. A szerződési szabadság korlátozása. Az Alkotmánybíróság gyakorlata28 szerint a szerződési szabadság ugyan a piacgazdaság lényegi eleme és a jogállamiság része, azonban nem alkotmányos
alapjog,
tehát
–
akár
törvényi
szintnél
alacsonyabb
jogszabályban is – korlátozható; ennek alkotmányosságát esetenként az Alkotmánybíróság
vizsgálja.
Mind
a
Ptk.
ÁSZF-ekre
vonatkozó
rendelkezései, mind a Tpvt. vonatkozó passzusai (Tpvt. 11. §, 21. §) a szerződési szabadság korlátozását jelentik. A feleknek ugyanis azokban a jogviszonyokban, melyek a fenti szabályok hatálya alá esnek, bizonyos – alább tárgyalt – kötöttségeket kell elviselniük szerződésük tartalmának meghatározásánál. Ily módon tehát nem köthető jogszerűen olyan szerződés, amely tisztességtelen ÁSZF-et tartalmaz, vagy amely versenykorlátozó célú vagy hatású, s ugyanígy egy erőfölényben lévő vállalkozás sem használhat olyan blankettaszerződést, mely révén visszaélhet erőfölényével. 4. A rendelkezések alkalmazásának célja. A Ptk. általános szerződési feltételekre vonatkozó rendelkezései alapvetően két piaci kudarc (market failure) korrigálására adhatnak választ. Egyrészt az ÁSZF-eket tartalmazó szerződéssel szemesülő személynek úgysincs ideje áttanulmányozni az összes ÁSZF-et, melyet a szerződéskötéskor már készen kap; másrészt még ha ezt meg is tenné, valószínűleg akkor sem lenne abban az alkupozícióban, hogy vitathassa az ÁSZF-eket. A Ptk. ÁSZF-ekre vonatkozó szabályai ezen hátrányok kiküszöbölésére szolgálhatnak eszközül.
28
Ld. az Alkotmánybíróság következő határozatait: 13/1990. (VI. 18.) AB hat.; 32/1991. (VI. 6.) AB hat.; 6/1999. (IV. 21.) AB hat.; 43/1991. (VII. 12.) AB hat.
19
A versenyjog alkalmazásának célja – a verseny intézményének védelmén29, továbbá a hatékonyság (efficiency) növelésén túl – a fogyasztói és a társadalmi jólét (consumer and social welfare) szintjének emelése, s ezen belül a fogyasztók választási lehetőségeinek bővítése. Ez utóbbi szempontból a két jogterület hasonló célt szolgál, ám míg a Ptk. szabályai azt segítik elő, hogy a fogyasztó megfelelően választhasson az elérhető lehetőségek közül (pl.: a szabványklauzulákat kidolgozó fél figyelemfelhívási kötelezettsége, amennyiben az ÁSZF a szokásos szerződési gyakorlattól eltér), addig a versenyjog azt kívánja elősegíteni, hogy egyáltalán legyenek különféle lehetőségek, melyek közül a fogyasztó választhat (pl.: a versenytársak ne hangolják össze az ÁSZF-eiket, kizárva ezzel a köztük zajló versenyt). Egy olyan piacon pedig, ahol egy vállalat gazdasági erőfölényes helyzetben van, a versenyjogi jogalkalmazás célja annak biztosítása, hogy ez a vállalkozás ne élhessen vissza erőfölényével. Ilyen értelemben tehát a versenyjog a fogyasztón kívüli körülményekre kíván hatni, s a fogyasztók védelmét ill. a fogyasztói jólétet tulajdonképpen közvetett eszközökkel – így a vállalkozások ösztönzésével a költségek csökkentésére, az innovációra, stb. – míg a Ptk. ÁSZF-ekre vonatkozó szabályai magából a fogyasztóból kiinduló választást kívánja védelembe venni (az ÁSZF-ek legyenek közérthetőek, hogy a fogyasztó eldönthesse, hogy kivel köt szerződést, stb.). Az ÁSZF-eket korlátok közé szorító polgári jogi rendelkezések ily módon közvetlenebbül valósítják meg a fogyasztóvédelmet. Mindenesetre megjegyzendő, hogy azok a versenytanácsi határozatok, amelyek ÁSZF-ek versenyjogi rendelkezésekbe ütközését állapították meg, tulajdonképpen szintén közvetlenül valósították meg a fogyasztók védelmét. 29
Ld. Vj-126/2000 UPC Magyarország Kft., XIV. fej., A verseny intézményének védelme kapcsán a szakirodalom gyakran hivatkozik a megvalósítható verseny (workable competition) és a hatásos verseny (effective competition) fogalmakra, melyek a tökéletes
20
Megemlítendő még, hogy a Ptk. vonatkozó rendelkezéseit adott esetben nemcsak a fogyasztó, hanem akár az ÁSZF-et alkalmazó versenytársa is védőpajzsként használhatja, hiszen a Ptk. 209. § (1). bekezdése alapján az általános szerződési feltétel tisztességtelensége esetén a sérelmet szenvedő fél jogosult a kikötés megtámadására; ily módon akár egy gazdálkodó szervezet – tehát ad absurdum egy, az ÁSZF kimunkálójával azonos gazdasági erejű vállalkozás – is megtámadhatja a kifogásolt ÁSZF-et.30 5. Ex-ante ill. ex-post kontroll. Itt kérdés annak eldöntése, hogy az általános szerződési feltételek jogszerűség szempontjából való vizsgálata hogyan valósulhat meg: alkalmazásukat megelőzően és/vagy utólagosan? A versenykorlátozó megállapodások esetében a kizárólag ex-post beavatkozás újdonságnak tekinthető, hiszen az ex-ante jogalkalmazás – az egyedi mentesítés közösségi versenyjogban való eltörlésével – ezen megállapodások tekintetében már a múlté.31 A magyar versenyjogi jogalkalmazásban a Tpvt. 2005. évi módosítása32 révén ezekre a megállapodásokra 2005. november 1-től szintén
verseny közgazdasági szakkönyvekben leírt modellje tényleges megvalósulásának korlátaira utalnak. Ld. Whish, Richard, Competition law, LexisNexis, 2003, 14-16. old. 30 Ennek kritikáját Ld. VÉKÁS L., Európai közösségi fogyasztóvédelmi magánjog, in: uő. (szerk.), Európai közösségi jogi elemek a magyar magán- és kereskedelmi jogban, KJKKerszöv, Budapest, 2001, 48. old. 31 Az egyedi mentesítés eltörléséhez és általában a közösségi versenyjogi eljárási reform elemzéséhez ld. BASSOLA B., Hungary and the EC competition law enforcement reform – an analysis focusing on the role of the Hungarian Competition Authority in the European Competition Network under the Modernisation Regulation –, megjelenés alatt. 32 2005. évi LXVIII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról. A Tpvt. legutóbbi reformjának beható vizsgálatához ld. MIKS A. / CSÉPAI B., A versenyjogi szabályozás korszerűsítése, megjelenés alatt.
21
csak ex-post beavatkozás érvényesül.33 Az ex-post kontoll a GVH által hivatalból, továbbá kérelemre indított versenyfelügyeleti eljárás során jut érvényre.34 Az általános szerződési feltételek polgári jogi kontrollja előzetesen és utólagosan is megvalósulhat. Előzetesen valósul meg az ellenőrzés, amikor jogszabály előírja az általános szerződési feltétel jóváhagyását. Ennek kapcsán érdemes néhány szót szólni egy adott ÁSZF előzetes ellenőrzése révén felmerülő problémáról. A vállalkozások ugyanis gyakran hivatkoznak arra, hogy ÁSZF-jüket egy közigazgatási szerv (pl. Hírközlési Igazgatóság) előzetesen már jóváhagyta, így annak jogszerűsége ezt követően nem vitatható a Gazdasági Versenyhivatal által egy versenyfelügyeleti eljárásban. Helyesen mutatott azonban rá a Versenytanács, hogy az egyes speciális közigazgatási szervek nem versenyjogi szempontból értékelik az ÁSZF-eket. Az eljárás alá vont vállalkozás által tanúsított piaci magatartás megítélésére ugyanis – a Tpvt. 1. § és 33. § (2) bekezdése alapján – a Gazdasági Versenyhivatalnak van kizárólagos hatásköre.35 Az adott vállalkozás magatartásának elbírálásánál akkor ugyan némileg enyhülhet a versenyfelügyeleti szigor, amikor a GVH azt vizsgálja, hogy a jogszabály vagy hatósági határozat teljesen kizárta-e a vállalkozás cselekvési szabadságát, vagy engedett-e teret, és ha igen mennyit a piaci magatartás szabadon való kialakítására.36 Ha ugyanis a vállalkozás olyan ágazati jogszabályi környezetnek (pl. hírközlési ágazati szabályok) vagy hatósági határozatnak kénytelen megfelelni, melyben „valójában nem saját autonóm érdekei, üzleti tervei szerint cselekszik, hanem az állami intézkedés 33
Ez tehát azt jelentette, hogy az egyedi mentesítés lehetősége a magyar versenyjogban a közösségi egyedi mentesítés eltörlése után (2004. május 1.) is fennmaradt; ezt a különbséget a Tpvt. 2005. évi módosítása 2005. november 1-i hatállyal számolja fel. (Ld. 2005. évi LXVIII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról, 2. §). 34 Ld. Tpvt. 67. § (1). bek. 35 Vö. Vj-48/2002 Kábel Televízió Szolgáltató Kft., 12.1. pont; ld. továbbá Vj-100/2002 Magyar Távközlési Rt., 63. pont.
22
végrehajtójaként”37, akkor ebben az esetben nem lehet szó önálló piaci magatartásról. Ebből következően a Versenytanács nem fogja elmarasztalni a vállalkozást. Akkor azonban alkalmazhatóak a Versenytörvény szabályai, amikor a jogszabályi kötelezettség vagy a hatósági határozat befolyásolja ugyan a vállalkozás piaci magatartását, azonban még hagy mozgásteret a vállalkozás számára; ezt a kényszerítő körülményt a Versenytanács majd a bírság kiszabásánál veheti enyhítő szempontként figyelembe.38 Az általános szerződési feltételek polgári jogi kontrollja utólagosan is megvalósulhat, mégpedig a sérelmet szenvedő fél megtámadása39 ill. actio popularis40 révén.41 6. Jogellenesség. A) Az általános szerződési feltételek jogellenessége a polgári jogban A polgári jog szabályai szerint az általános szerződési feltétel akkor jogellenes,
ha
az
tisztességtelennek
minősül.
A
polgári
jog
a
tisztességtelenség megállapításának kérdését a következőképpen közelíti meg: (a) egyrészt általános szabályt határoz meg42, (b) másrészt egy konkrét
36
Ld. Vj-100/2002 Magyar Távközlési Rt., 60. pont. Idem. 38 Idem. 39 Ld. Ptk. 209. § (1). bek. ill. Ptk. 209/A. §. 40 Ld. Ptk. 209. § (3). bek. 41 Az általános szerződési feltételek megtámadására jogosultakra vonatkozó rendelkezések részletes elemzését ld. BASSOLA B., Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre – A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi irányelv fényében, in: Magyarország és az Európai Unió (2003-2004), szerk.: dr. SZABÓ G., Országgyűlés Hivatala, 2004., 283-286. old. 42 Ld. Ptk. 209/B. §. 37
23
szerződési klauzulákat tartalmazó lista alkalmazását rendeli43; (c) bizonyos kikötések pedig nem vizsgálhatók a tisztességtelenség szempontjából.44 a) A tisztességtelenség megállapításának általános szabálya Egy szerződési klauzula tisztességtelen mivoltát a Ptk. szerint [Ptk. 209/B. § (1)–(3) bekezdés] két kritérium együttes fennállása alapján lehet megállapítani. Egyrészt az egyik fél jóhiszemű joggyakorlás
elvét
sértő
magatartása
(„a
jóhiszeműség
követelményének a megsértésével”45), másrészt e magatartás kapcsán
a
megállapodásban
rögzített
jogosultságok
és
kötelezettségek egyensúlyának a felbomlása („a feleknek a szerződésből eredő jogosultságai és kötelezettségei egyoldalúan és
indokolatlanul
az
egyik
fél
hátrányára
[kerülnek]
megállapításra”)46 vezet jogellenességre. A Ptk. definiálja azt is, hogy mikor tekintendők egyoldalúan és indokolatlanul hátrányosnak a jogosultságok és kötelezettségek: különösen akkor ha ezek meghatározása (a) a szerződésre irányadó lényeges (jogszabályi) rendelkezéstől jelentősen eltér; 43
18/1999. (II.5.) Kormányrendelet a fogyasztóval kötött szerződésben tisztességtelennek minősülő feltételekről 44 Ld. Ptk. 209/B. § (5). bek. ill. 209/B. § (6). bek. 45 A jóhiszeműség fogalmát illetően a jogirodalomban bírálat érte a Tanács 93/13/EGK a fogyasztókkal kötött szerződésekben tisztességtelennek minősülő feltételekről szóló irányelvének a Ptk.-ba való implementációját, itt ugyanis ezen terminus technicus használatának pontatlansága érhető tetten. Az Irányelvben használt Treu und Glaubennek (good faith; bonne foi; Vö. Irányelv, Preambulum, 15. bekezdés) a magyar jogban nem a jóhiszeműség, hanem a „jóhiszeműség és tisztesség” kategória felel meg. A jóhiszeműség ugyanis elsősorban a dologi jogban használatos fogalom, s az adott személy szubjektív tudatállapotát fejezi ki egy jogellenes helyzettel kapcsolatosan). Vö. VÉKÁS L., Európai közösségi fogyasztóvédelmi magánjog, in: uő. (szerk.), Európai közösségi jogi elemek a magyar magán- és kereskedelmi jogban, KJK-Kerszöv, Budapest, 2001, 48. old. 46 A Ptk. 209/B. § (3). bek. nyújt útmutatást ahhoz, hogy milyen körülmények vizsgálandók az adott szerződési kikötés tisztességtelenségének megállapításánál.
24
vagy (b) összeegyeztethetetlen a szerződés tárgyával, illetve rendeltetésével. b) Az ún. fekete és szürke lista Az 1997. évi CXLIX. tv.47 illesztette be a Ptk.-ba azt a passzust [209/B.
§
(4)
bek.],
amely
szerint:
„külön
jogszabály
meghatározhatja azokat a szerződési feltételeket, amelyek a fogyasztóval kötött szerződésben tisztességtelennek minősülnek, vagy amelyeket az ellenkező bizonyításig tisztességtelennek kell tekinteni.”48 Eszerint tehát a Ptk. 685. § a) pontjában nevesített jogszabály is meghatározhatja, hogy mely szerződési kikötés minősül tisztességtelennek, s ily módon ehhez a jogalkalmazó is kötve van. Ezen Ptk.-beli felhatalmazás alapján született a 18/1999. (II. 5.) sz. Kormányrendelet a fogyasztóval kötött szerződésben
tisztességtelennek
minősülő
feltételekről.
A
Kormányrendelet határozza meg (konkrétan) azon szerződéses kikötéseket, amelyek alkalmazása tilos (ún. fekete lista49) és az 47
1997. évi CXLIX. törvény a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény módosításáról. 48 Lásd Ptk. 209/B. § (4) bek. 49 Ilyeneknek minősülnek a következők: a) a szerződés bármely feltételének értelmezésére a gazdálkodó szervezetet egyoldalúan jogosítja; b) kizárólagosan a gazdálkodó szervezetet jogosítja fel annak megállapítására, hogy teljesítése szerződésszerű-e; c) a fogyasztót teljesítésre kötelezi abban az esetben is, ha a gazdálkodó szervezet nem teljesíti a szerződést; d) lehetővé teszi, hogy a gazdálkodó szervezet a szerződéstől bármikor elálljon vagy azt felmondja, ha a fogyasztó ugyanerre nem jogosult; e) kizárja, hogy a fogyasztó a szerződés megszűnésekor visszakövetelje a már teljesített, ellenszolgáltatás nélküli szolgáltatását, ide nem értve, ha a szerződés megszűnésére szerződésszegés következtében kerül sor; f) kizárja vagy korlátozza a fogyasztó lehetőségét arra, hogy szerződéses kötelezettségeit beszámítással szüntesse meg; g) lehetővé teszi, hogy a gazdálkodó szervezet tartozását más személy a fogyasztó hozzájárulása nélkül átvállalja, h) kizárja vagy korlátozza a gazdálkodó szervezetnek az általa igénybe vett közreműködőért való felelősségét; i) kizárja vagy korlátozza a fogyasztó jogszabályon vagy a felek közötti megállapodáson alapuló igényérvényesítési lehetőségeit, kivéve, ha azt egyben más, jogszabályban meghatározott
25
olyan klauzulákat, amelyeket szintén tisztességtelennek kell tekinteni, azonban ez utóbbiak esetében ellenbizonyításnak van helye (ún. szürke lista50). A fekete lista olyan kikötéseket nevesít,51 amelyek alkalmazása olyannyira felborítja a felek szerződéses egyensúlyát, hogy azt a jog már nem tolerálhatja: amennyiben tehát egy, ezen a lajstromon felsorolt klauzula szerepel a felek megállapodásában, akkor az ipso iure semmisnek minősül.52 Ami pedig a szürke listán szereplő kikötéseket53 illeti, azok mindaddig érvénytelenek, míg a
vitarendezési móddal helyettesíti; j) a bizonyítási terhet a fogyasztó hátrányára változtatja meg. Lásd 18/1999. (II.5.) Kormányrendelet a fogyasztóval kötött szerződésben tisztességtelennek minősülő feltételekről, 1. § (1). bek. 50 Ilyennek minősülnek a következők: a) a fogyasztó meghatározott magatartását szerződési nyilatkozata megtételének vagy elmulasztásának minősíti, ha a magatartás tanúsítására nyitva álló határidő ésszerűtlenül rövid; b) a fogyasztó nyilatkozatának megtételére ésszerűtlen alaki követelményeket támaszt; c) meghosszabbítja a határozott időre kötött szerződést, ha a fogyasztó másként nem nyilatkozik, feltéve, hogy a nyilatkozat megtételére nyitva álló határidő ésszerűtlenül rövid; d) lehetővé teszi, hogy a gazdálkodó szervezet a szerződést egyoldalúan, a szerződésben meghatározott alapos ok nélkül módosítsa, különösen, hogy a szerződésben megállapított pénzbeli ellenszolgáltatás mértékét megemelje, vagy lehetővé teszi, hogy a gazdálkodó szervezet a szerződést egyoldalúan, a szerződésben meghatározott alapos okkal módosítsa, ha ilyen esetben a fogyasztó nem jogosult a szerződéstől azonnali hatállyal elállni vagy azt felmondani; e) lehetővé teszi, hogy a gazdálkodó szervezet egyoldalúan, alapos ok nélkül a szerződésben meghatározott tulajdonságú szolgáltatástól eltérően teljesítsen; f) a gazdálkodó szervezet teljesítését olyan feltételtől teszi függővé, amelynek bekövetkezte kizárólag a gazdálkodó szervezet akaratán múlik, kivéve, ha a fogyasztó jogosult a szerződéstől elállni vagy azt felmondani; g) a gazdálkodó szervezetnek aránytalanul hosszú vagy nem megfelelően meghatározott határidőt biztosít szolgáltatása teljesítésére, valamint a fogyasztó szerződési nyilatkozatainak elfogadására; h) kizárja vagy korlátozza a fogyasztó jogszabályon alapuló jogait a gazdálkodó szervezet szerződésszegése esetén; i) kizárja, hogy a fogyasztónak visszajárjon a szerződés szerint általa kifizetett összeg, ha a fogyasztó nem teljesít vagy nem szerződésszerűen teljesít, amennyiben hasonló kikötés a gazdálkodó szervezetet nem terheli; j) a fogyasztót túlzott mértékű pénzösszeg fizetésére kötelezi, ha a fogyasztó nem teljesít vagy nem szerződésszerűen teljesít. Ld. 18/1999. (II.5.) Kormányrendelet a fogyasztóval kötött szerződésben tisztességtelennek minősülő feltételekről, 2. § (1). bek. 51 Ld. 18/1999. (II.5.) Kormányrendelet a fogyasztóval kötött szerződésben tisztességtelennek minősülő feltételekről, 1. § (1). bek. 52 Uo. 1. § (2) bek. 53 Uo. 2. §.
26
gazdálkodó szervezet nem bizonyítja, hogy az adott szerződésben alkalmazott klauzula nem tisztességtelen. Ki kell azonban emelni, hogy az ezen a listán szereplő kikötések felsorolása zsinórmérték szerepét tölti be, s így nem kimerítő jellegű: a bíróság tehát egy nem nevesített klauzulát is minősíthet tisztességtelennek. c) Az ÁSZF „immunitása”54 A Polgári Törvénykönyv a tisztességtelenség vizsgálata alóli mentesülés két esetkörét említi, egyrészt: „a tisztességtelen szerződési feltételekre vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók a szolgáltatást és ellenszolgáltatást meghatározó szerződési kikötésre, ha annak szövegezése egyértelmű és mindkét fél számára érthető.”55 Ami a másik esetet illeti: a Ptk. 209/B. § (6) bekezdése szerint akkor sem vizsgálható az adott szerződéses kikötés tisztességtelensége, „ha azt jogszabály állapítja meg vagy jogszabály előírásainak megfelelően határozzák meg”.56
54
Ennek elemzését ld. BASSOLA B., Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre – A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi irányelv fényében, in: Magyarország és az Európai Unió (2003-2004), szerk.: dr. SZABÓ G., Országgyűlés Hivatala, 2004., 279-280. old. 55 Ptk. 209/B. § (5) bekezdés.
27
B) Az általános szerződési feltételek jogellenessége a versenyjogban a) ÁSZF-ekre vonatkozó versenykorlátozó megállapodások és érdekvédelmi szervezeti döntések A Tpvt. 11. § (1) bek. – az EK-Szerződés 81. cikk (1) bek.-hez hasonlóan – általános jelleggel tiltja a vállalkozások közötti megállapodást és összehangolt
magatartást,
valamint
a
vállalkozások
társadalmi
szervezetének, a köztestületnek, az egyesülésnek és más hasonló szervezetnek a döntését, amely a gazdasági verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet, illetve fejt ki. Ezenkívül mind a magyar versenytörvény (Tpvt. 11. § (2) bek.), mind az EK-Szerződés (81. cikk (1) bek.) egy exemplifikatív felsorolást ad az iménti általános tilalom megvalósulási formáiról, melyek közé tartozik például
az
„egyéb
üzleti
feltételek
közvetlen
vagy
közvetett
meghatározása” is. Ily módon tehát a versenyszabályokba ütközhet az, ha a versenytársak egyeztetik általános szerződési feltételeiket. Erre szolgál példáként a közösségi versenyfelügyeletben a Papiers Peints ügy57, melynek során az Európai Bizottság bizonyítottnak látta, hogy a belga tapéta
előállítók
áruvisszaváltási
nemcsak és
áraikat
reklamációs
egyeztették,
hanem
feltételeiket
is.
Ez
szállítási, utóbbi
versenykorlátozás azért tekinthető – az áregyeztetés mellett – igen súlyosnak, mert a versenytársak ÁSZF-jei közötti verseny különösen – de nem kizárólag – oligopolisztikus piacon juthat jelentőséghez. Egy ilyen piacon ugyanis korlátozottak az árcsökkentés lehetőségei, s ily módon 56
Példaként említhető erre a 171/2000. (X.13.) Korm. rendelet, amelynek mellékletében található a gépjármű üzemben tartójának kötelező felelősségbiztosítása általános feltételei; ezen ÁSZF-ek esetében tehát kizárt a megtámadás lehetősége. 57 Commission Decision 74/431/EEC OJ [1974] L 237/3.
28
fokozott jelentőséghez jut(hat) a fogyasztók számára minél kedvezőbb ÁSZF-ek nyújtása (pl.: díjmentes házhozszállítás, szervízszolgálat magas szintű biztosítása).58 Továbbá a vállalkozások szakmai szövetségének döntése is lehet jogellenes, amennyiben az a verseny kiiktatására irányul vagy ilyen hatást fejt ki. Ez történt például a Vimpoltu ügyben59, amelyben az Európai Bizottság azért marasztalt el egy kereskedelmi vállalkozási szövetséget, mert az – többek között – különböző fizetési kondíciókra, felelősségi és vitarendezési szabályokra vonatkozóan írt elő tagjai számára, azok által alkalmazandó általános szerződési feltételeket. Ezek az Európai Bizottság álláspontja szerint indokolatlanul korlátozták a versenyt. A vállalkozások közötti verseny ily módon történő kiiktatása a gazdasági verseny sérelmét jelenti, hiszen az általános szerződési feltételekre vonatkozó ajánlás egyeztetése nem ösztönzi a vállalkozásokat sem hatékonyságuk növelésére, sem szolgáltatásuk minőségének javítására. A vállalkozások érdekvédelmi szervezetének döntése különböző formákat ölthet, s nem csak egy formális döntés minősülhet versenyjogsértésnek, hanem egy egyszerű ajánlás, sőt akár a szervezet alapszabálya is tartalmazhat versenykorlátozó passzusokat. Kiemelendő, hogy sem a versenytársak közötti, általuk egységesen alkalmazott
ÁSZF-ekre
vonatkozó
megállapodásoknak,
sem
a
vállalkozások érdekvédelmi szervezetei által készített, tagjaiknak a fogyasztókkal szemben alkalmazandó ÁSZF-ek önmagában elítélendőek. Ezeknek
ugyanis
lehetnek
olyan
pozitív
hatásai,
melyek
azt
eredményezik, hogy az adott megállapodás illetőleg döntés mentesül a Tpvt. 11. § (1) bek.-ben ill. az EK-Szerződés 81. cikk (1) bek.-ben foglalt
58 59
Vö. WHISH R., Competition law, LexisNexis, 2003, 485. old. Commission Decision 83/361/EEC OJ [1983] L 200/44.
29
tilalom alól.60 További kívánatos hatás lehet – többek között – a hatékonyság javulása, egy kisebb vagy tapasztalatlanabb vállalkozás könnyebb belépésének lehetősége a piacra ill. a fogyasztó oldalán jelentkező előnyök (pl. összehasonlíthatóság elősegítése).61 Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a vállalkozások érdekvédelmi szervezetei által kidolgozott ÁSZF-ek, melyeket a cégek alkalmaznak a fogyasztókkal kötött megállapodásaikban önmagában nem elítélendőek. Ezek a szervezetek rendelkeznek ugyanis a szükséges szakértelemmel és érdekkanalizáló
képességgel
ahhoz,
hogy
bizonyos
standardokat
kialakítsanak. Ily módon adott esetben pozitív hatás is kimutatható: például az egységesen alkalmazott ÁSZF-eknek köszönhetően a fogyasztó könnyebben tud összehasonlítani bizonyos – egyébként nehezen összevethető62
– árakat. Azonban – az Európai Bizottság
álláspontja szerint – ez a „szabványszerződésiesítés” nem vezethet oda, hogy teljesen felszámolja a vállalkozások lehetőségét arra, hogy alternatív ÁSZF-eket alakítsanak ki. Továbbá ezek az ÁSZF-ek nem szolgálhatnak eszközül ahhoz, hogy a vállalkozások hallgatólagosan megegyezzenek az árak, bizonyos kedvezmények vagy egyéb eladási feltételek egységesítésében. Ezek ugyanis a versenyt olyan súlyosan sértik, melyek már nem tolerálhatók, s ily módon ezek jogellenesnek minősülnek.63
60
Ld. Tpvt. 17. § ill. EK-Szerződés 81. cikk (3). bek. Vö. NEBBIA, P., Standard form contracts between unfair terms control and competition law, megjelenés alatt. 62 Gondoljunk itt például egy bonyolult banki szolgáltatásra. 61
30
b) Erőfölénnyel való visszaélés Ahhoz, hogy a Tpvt. 21.§ (a) pontját64 alkalmazni lehessen, meg kell állapítani – még a kifogásolt magatartás elemzése előtt – a vizsgált vállalkozásnak a releváns piacon birtokolt erőfölényét. Ez a piaci helyzet a versenyjog szerint akkor áll fenn, ha a cég gazdasági tevékenységét a piac többi résztvevőjétől nagymértékben függetlenül folytathatja, anélkül, hogy piaci magatartásának meghatározásakor érdemben tekintettel kellene lennie versenytársainak, beszállítóinak, vevőinek és más üzletfeleinek vele kapcsolatos piaci magatartására.65 Az erőfölény megállapításánál – többek között – az érintett piac megtámadhatóságát, a piac szerkezetét,
a vállalkozás helyzetét kell megvizsgálni, hiszen a
fogalom maga az adott vállalkozás többi piaci szereplőhöz viszonyított jóval erősebb piaci pozíciójára utal.66 Csak miután a vizsgálat megállapította a vállalkozás domináns pozícióját67, lehet az adott magatartást a visszaélés szempontjából elemezni. Az adott vállalkozás erőfölényes helyzete – mint tényállási elem – az ÁSZF-ekre vonatkozó polgári jogi szabályok alkalmazása szempontjából irreleváns, hiszen a Ptk. szabályai bármilyen vállalkozás ÁSZF-jei esetében alkalmazhatóak.
63
Ld. Commission’s Guidelines on Horizontal Cooperation Agreements OJ [2001] C 3/2. Ennek a rendelkezésnek az ÁSZF-ekkel kapcsolatos versenytanácsi joggyakorlatához ld. a következő határozatokat: Vj-10/2001 MATÁVkábelTV Kft.; Vj-11/2002 MATÁVkábelTV Kft.; Vj-126/2000 UPC Magyarország Kft.; Vj-42/2003 FiberNet; Vj-48/2002 Kábel Televízió Szolgáltató Kft.; Vj-18/2002 UPC Magyarország Telekommunikációs Kft.; Vj100/2002 Magyar Távközlési Rt.; Vj-88/2003 Egyesült Magyar Kábeltelevíziós Kft.; Vj147/2003 Primagáz Rt.; Vj-145/2000 Credigen Rt. 65 Ld. Tpvt. 22. § (1) bek. 66 Ld. Tpvt. 22. § (2) bek. 67 Természetesen az, hogy egy domináns piaci helyzetű vállalkozás ÁSZF-eket tartalmazó szerződést hoz létre, önmagában nem minősülhet erőfölénnyel való visszaélésnek (ld. Vj43/1992 sz. versenytanácsi határozat). 64
31
A Tpvt. erőfölényes vállalkozásokra vonatkozó rendelkezéseinek versenytanácsi
joggyakorlata
szerint
ezekre
a
cégekre
piaci
működésükben „jelentős piaci hatású, adott esetben nagyszámú piaci partnert érintő szerződéseik, és ezáltal a versenyt (a közérdeket) széleskörűen érintő negatív hatás miatt” az átlagos piaci erejű vállalkozásokhoz képest fokozott felelősség [special responsibility] hárul.68 Ez azt jelenti, hogy ezektől a vállalkozásoktól a versenyjog többet követel – számukra magasabb magatartási mércét állít – mint a Ptk. rendelkezései.69 Következésképpen megválaszolandó kérdés, hogy a polgári jog ÁSZF-eket szabályozó rendelkezései hogyan nyújthatnak segítséget a versenyjogi jogalkalmazás számára. A Versenytanács, amennyiben egy erőfölényes vállalkozás általános szerződési feltétele megfelel a fekete listán szereplő rendelkezések valamelyikének, akkor azt a Tpvt. 21. § (a) pontjába ütközőnek fogja tekinteni.70 Azonban általánosságban megállapítható, hogy ha egy erőfölénnyel nem rendelkező vállalkozás által alkalmazott ÁSZF-et a polgári jog tisztességtelennek minősít, akkor egy ilyen ÁSZF-nek egy erőfölényes vállalkozás általi használata – utalva a fentiekben kifejtett, az erőfölényes vállalkozás által tanúsítandó fokozott felelősségre – bizonyosan a Tpvt. 21. § (a) pontjába ütközik. A polgári jog ÁSZF-ekre vonatkozó szabályai ily módon tehát igen hasznos segítséget jelenthetnek egy erőfölényben lévő
vállalkozás
magatartásának
megítélésénél.
Mindenesetre
hangsúlyozandó, hogy a versenyjogi jogalkalmazó nincs kötve a 68
Ld. Vj-10/2001 MATÁVkábelTV Kft., XII. fej.; ld. továbbá Vj-11/2002 MATÁVkábelTV Kft., 38. pont. Az erőfölényben lévő vállalkozások fokozott felelősségéről (special responsibility of dominant firms) ld. WHISH R., Competition law, LexisNexis, 2003, 188189. old. 69 Ld. Vj-10/2001 MATÁVkábelTV Kft., XII. fej. Vö. VÉRNÉ LABÁTH É., Érdekösszeütközések jogi kezelése a versenyjogban és a Ptk. szerződési szabályaiban, in: Gazdaság és Jog, 2001. jan. 1. szám., 15-21. old. 70 Ld. Vj-10/2001 MATÁVkábelTV Kft., XII. fej.
32
Kormányrendeletben megfogalmazott klauzulákhoz, számára azok csupán iránymutatást jelentenek. Konklúzió Összességében megállapítható, hogy az általános szerződési feltételek alkalmazása elengedhetetlen része a gazdasági életnek. Ezek által ugyanis nő az adott vállalkozás hatékonysága, s ezzel együtt versenyképessége is a piacon. Továbbá a költség- és időmegtakarítás előnyét a fogyasztó is élvez(het)i. Az államnak a jog által tehát csak ott szabad beavatkoznia, ahol indokolatlanul felborul a kontraktuális egyensúly vagy ahol a verseny védelemre szorul. A fent tárgyalt jogági hasonlóságok és különbségek mellett a versenyjogi jogalkalmazásnak fontos támaszt adhat az általános szerződési feltételek polgári jogi szabályozása. Azon túl, hogy a versenyjogi jogalkalmazó támaszkodik az általános szerződési feltételnek a Polgári Törvénykönyv által meghatározott definíciójára, a magatartás jogellenességének mércéje eltérő a két jogterület esetében. A versenyjog szerint ugyanis az erőfölénnyel rendelkező vállalkozásnak fokozott felelősséggel (special responsibility) kell eljárnia gazdasági tevékenységében, ami azt jelenti, hogy bizonyos magatartást nem tanúsíthat, amit egyébként – ha nem lenne erőfölényes helyzetben – megtehetne. Kiemelendő azonban, hogy a polgári jog a versenyjogi jogellenesség megállapításához adhat bizonyos iránymutatást; ebben különösen a fent tárgyalt Kormányrendeletben lévő klauzulák jelenthetnek eligazítást.
33
Bibliogárfia: BASSOLA B., Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre – A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi irányelv fényében, in: Magyarország és az Európai Unió (2003-2004), szerk.: dr. SZABÓ G., Országgyűlés Hivatala, 2004., 240-298. old. BASSOLA B., Hungary and the EC competition law enforcement reform – an analysis focusing on the role of the Hungarian Competition Authority in the European Competition Network under the Modernisation Regulation –, megjelenés alatt. BÉNABET, A., Droit civil, Les obligations, Montchrestien, 8e éd., Paris. BROX, H., Allgemeines Schuldrecht, 26. neubearb. Aufl., CH. Beck Verlag, München, 1999. CAPELLE, K-H. / CANARIS, C-W., Handelsrecht, 21. überarb. u. stark erw. Aufl., CH. Beck Verlag, München, 1999. Gazdasági Versenyhivatal 2003. ill. 2004. évre vonatkozó országgyűlési beszámolója GROßMANN, H. / DOERTH, J., Selbstgeschaffenes Recht der Wirtschaft und staatliches Recht, Freiburg, 1933. HEINRICHS, H., Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 1987, München, 46. Aufl., C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung. KALLWAS, W., Privatrecht, 13.Aufl., Verlag U.Thiemonds, Köln, 1989. LARROUMET, Ch., Droit civil, Tome 3, (Les obligations, le contrat), 4e éd., Economica, Paris. LOWE, R. / WOODROFFE, G., Consumer Law and Practice, 1999, 5th ed., Sweet and Maxwell, London. LÖWE, W. / GRAF VON WESTPHALEN, F. / TRINKER, R., Kommentar zum Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, 1977, Heidelberg. 34
MEDICUS, D., Bürgerliches Recht, 18. neubearb. Aufl., CH. Beck Verlag, München, 1999. MIKS A. / CSÉPAI B., A versenyjogi szabályozás korszerűsítése, megjelenés alatt. NEBBIA, P., Standard form contracts between unfair terms control and competition law, megjelenés alatt. REICH, N., The implementation of Directive 93/13/EEC on unfair terms in consumer contracts, in: European Review of Private Law, Vol. 5. n.1. STARCK, B. / ROLAND, H. / BOYER, L., Droit civil, Les obligations, les contrats, édition Litec, 6e éd., Paris. TOULET, V., Droit civil (Les obligations, responsabilité civile), l’Imprémerie Barnéoud, Paris, 2000. VÉKÁS L., Európai közösségi fogyasztóvédelmi magánjog, in: uő. (szerk.), Európai közösségi jogi elemek a magyar magán- és kereskedelmi jogban, KJK-Kerszöv, Budapest, 2001. VÉRNÉ LABÁTH É., Érdekösszeütközések jogi kezelése a versenyjogban és a Ptk. szerződési szabályaiban, in: Gazdaság és Jog, 2001. jan. 1. szám. WHISH R., Competition law, LexisNexis, 2003. WILLETT, C., The Directive on Unfair Terms in Consumer Contracts and its implementation in the United Kingdom, in: European Review of Private Law, Vol. 5. n.1.
35
ABSTRACT In the business world contractual relations general terms (conditions générales, allgemeine Geschäftsbedingungen) are commonly used. The rationale of applying them lies in their cost-saving and efficiency increasing nature. In Hungary the general terms have been incorporated in the civil code (Polgári Törvénykönyv) and detailed provisions are applicable for them. However, general terms may have relevance not only in civil cases but also in a competition procedure. The author analyses how the competition lawyer may make use of civil law governing unfair terms in a competition procedure.
36
Csépai Balázs – Szatmáry István1: A magánjogi jogérvényesítés lehetőségei a versenyjogba ütköző magatartásokhoz kapcsolódóan
1. Bevezetés
A
versenyjogi
jogalkalmazás
Európában
túlnyomóan
közjogi
jellegű.
A
jogkövetkezmények érvényesítését közigazgatási hatóságok vagy hatósági szerepben eljáró bíróságok végzik. A jogsértések magánjogi úton való érvényesítése hagyományosan rendkívül korlátozott, még azon esetekben is, amikor a hatóság általi felelősségre vonás és a jogsértés megállapítása már megtörtént. Mindazonáltal a hatóságok fontosnak tartanák a verseny védelmének erősítése érdekében fokozni a meglehetősen passzívnak bizonyuló magánszféra aktivitását. A magánjogi jogérvényesítés
fokozódása
ugyanis
nagyobb
elrettentő
erőt
jelentene
a
vállalkozások számára, hozzájárulna jogsértések feltárásához, a kártérítések révén visszavenné a jogsértéstől remélt hasznot és olyan esetekben is érvényesítené a versenyjogot, amikor a jogsértés relatíve csekély súlya vagy a közérdek érintettségének alacsony szintje miatt a hatósági beavatkozás nem indokolt. A közérdekből eljáró hatóságoknak a magánjogi jogérvényesítéshez fűződő reményei azonban korántsem biztos, hogy olyan megalapozottak, mint ahogyan az első pillanatra tűnik. Nem szabad ugyanis elfeledkezni arról, hogy a magánérdeknek ezen jogág kapcsán való érvényesítésének alacsony szintje visszavezethető a versenyjog kereteinek alacsony ismertségére és a megcsontosodott jogi tradíciókra, melyek gátat szabnak az igények érvényesítésének.
1
Csépai Balázs a PPKE JÁK doktorandusz hallgatója, a Versenyjogi Tanszék megbízott előadója, a Gazdasági Versenyhivatal Nemzetközi Irodájának munkatársa Szatmáry István a Miskolci Egyetem doktorandusz hallgatója, a PPKE JÁK Kereskedelmi Jogi Tanszék tanársegédje, ügyvéd
Írásunkban annak bemutatására törekszünk, hogy milyen akadályokkal szembesül Magyarországon a versenyjogi jogsértésekkel okozott hátrányok magánjogi eszközökkel való orvoslása. 2. A közérdekű és magánérdekű jogérvényesítés fogalmi elhatárolása
Shavell professzor a jogalkalmazás (jogérvényesítés) három alapvető dimenzióját különböztette meg 1993-ban:2 (i)
(ii)
(iii)
A jogi intervenció időbeli elhelyezkedése alapján (ia)
előzetes, ex-ante beavatkozás a jogviszonyba
(ib)
utólagos, ex-post beavatkozás a jogviszonyba
A kikényszerítők jogállása alapján (iia)
privát felek általi (magánérdekű) jogérvényesítés
(iib)
közjogi intézmények általi (közérdekű) jogérvényesítés
A szankciók jellege alapján (iiia)
anyagi jellegű, de nem kriminalizáló hatású szankció kilátásba helyezése
(iiib)
szabadságelvonással járó, kriminalizáló jellegű szankció kilátásba helyezése.
A fenti kategóriák közül az (i) és a (ii) pontok alatt említettek között szoros összefüggés áll fenn, annyiban, hogy az ex-ante illetve ex-post modell közötti választás egyben meghatározza azt is, hogy a magánérdekű vagy közérdekű jogalkalmazás lesz-e hangsúlyosabb, mégpedig az alábbiak miatt. Az ex-ante jogalkalmazás esetén – amikor is a hatóság általi formális mentesítés elnyerése érdekében szükséges egy előzetes engedélyezési eljárás lefolytatása – a jogalkotó kénytelen létrehozni egy olyan hatóságot, amely megfelelő hatáskörrel és 2
Idézi Wounter P. J. Wils: The Modernization of the Enforcement of Articles 81 and 82 EC: A Legal and Economic Analysis of the Commission’s Proposal for a New Council
38
jogosítványokkal rendelkezik arra, hogy konstitutív hatályú döntéseket hozva engedélyezze egyes szerződések mentesülését a tiltó szabály miatt egyébként beálló jogkövetkezmények alól. Ehhez képest az ex-post jogalkalmazás esetén – amikor is a vállalkozások annak megítélésében, hogy szerződésük teljesíti-e a mentesülés kritériumait, magukra vannak hagyva – a mentesítéshez erre nincs szükség, a szabályok külön jogalkalmazói aktus nélkül automatikus, ön-végrehajtó (selfexecuting) kivételként funkcionálnak.3 A versenyjog szabályozási rendszerének mikéntje komoly problémát jelentett a Római Szerződés (a továbbiakban jelenlegi megjelölése szerint Európai Közösségi Szerződés EKSz.) megfogalmazásakor. Az 1956-ban közzétett Spaak jelentés4 kiemelte, hogy a közösségeket létrehozó szerződésnek meg kell akadályoznia, hogy monopóliumok vagy monopolisztikus praktikák akadályozzák a közös piac létrehozását, alapvető céljainak megvalósulását. Monopóliumként határozták meg mind az erőfölényes helyzetet, mind a versenyt korlátozó megállapodásokat. Ezt a megközelítést fogadta el az EKSz. is, mely tiltja az erőfölényes helyzettel való visszaélést (82. cikk) és a vállalatok közötti versenykorlátozó megállapodásokat (81. cikk). A tagállamok által is szorgalmazott szigorú tilalmi rendszer azonban, a versenyt korlátozó megállapodások esetében, nehézségeket okozott az EKSz. szövegezésekor, hiszen számos korlátozó megállapodás hasznosnak minősül a piac és a verseny egésze szempontjából is. Meg kellett ugyanis határozni azokat a feltételeket, melyek fennállta esetén a tilalom kivételesen feloldhatóvá válik. Ennek megvalósítására kétféle megoldás látszott elfogadhatónak. Az egyik egy közvetlenül alkalmazható kivételi rendszer létrehozása, melyben az előre
Regulation Replacing Regulation No. 17, Fordham International Law Journal, June 2001 Volume 24 Number 5, 1658 – 1659. o. 3 White Paper, Chapter II – The need for reform, II. The options, 53. pont 4 Eredeti címen: The Brussels Report on the General Common Market 1956 június. Henri Spaak belga külügyminiszter tervezete, mely később az EURATOM és az EGK szerződések alapja lett.
39
meghatározott feltételek esetén a tilalom nem érvényesül és amelynek keretében a jogszerűség kérdéséről csak esetlegesen, azaz a jogsértés gyanújának megléte esetén születne a megállapodás megkötéséhez képest utólagos (ex-post) hatósági döntés. A másik lehetőség a közérdekű jogérvényesítést hangsúlyosabbá tevő engedélyezési rendszer, melyben az arra felhatalmazott hatóság a vállalatokat terhelő általános bejelentési kötelezettség keretében, általában a megállapodás alkalmazásának megkezdése előtt, ex-ante oldja fel az EGK szerződésben foglalt tilalmat. A két rendszer közötti kompromisszum jegyében jött létre végül a 81. cikk (3) bekezdése, melyben az eredeti szövegjavaslat szerinti “a versenykorlátozó megállapodásokat érvényessé lehet nyilvánítani” szöveg helyére a negatív megfogalmazású
“az
(1)
bekezdés
rendelkezései
alkalmazhatatlannak
nyilváníthatók” kitétel került. Így megmaradt a jogalkotó számára a választási lehetőség, az engedélyezési és a közvetlenül alkalmazható kivételi rendszer között.5 Az eljárási rendszer első változata végül az ex-ante jellegű jogérvényesítés mellett döntött, s az ezzel járó feladatokat az Európai Bizottságra bízta. A 81. cikk (1) bekezdése
által
versenykorlátozó
tilalmazott
és
megállapodások
a
(2) (3)
bekezdésben bekezdés
semmisnek
szerinti
mondott
mentesülésének
megállapítása formális hatósági határozatban történt, kérelemre indult eljárásban. Közel 40 év jogalkalmazási tapasztalatai, a versenykultúrában bekövetkezett fejlődés és nem utolsó sorban a rendszerből fakadó adminisztratív leterheltségtől való szabadulás vágya alapján végül jelentős változtatásra szánta el magát az EK és létrehozta az 1/2003/EK számú tanácsi rendeletre épülő új jogalkalmazási szisztémát. A közösségi versenyjogi szabályok alkalmazását megreformáló 1/2003/EK számú tanácsi rendeletet úgy szokás jellemezni, hogy az a következő alapvető – koncepcionális – kérdésekben hozott újítást a korábbi, ún. 17-es rendelethez képest: 5
White Paper on modernisation of the rules implementing Articles 85 and 86 of the EC
40
(i)
ex-ante jogalkalmazás megszüntetése (a kiegészítő versenykorlátozások tekintetében is);
(ii)
a
mentesítések
rendszerének
eltörlése,
a
párhuzamos
hatáskörök
rendszerének kialakítása (decentralizáció); (iii)
konzisztens (egységes) európai versenyjog alkalmazás biztosítása;
(iv)
a kartellek fokozott üldözése (intenzívebb ex-post jogalkalmazás), a Bizottság eljárási jogosítványainak erősítése.6
Az
ex-ante
jogalkalmazás
megszüntetése
abban
állt,
hogy
eltörölték
a
megállapodások hatósági jóváhagyásra való bejelentésének kötelezettsége, a mentesítés intézménye egészének megszűnésével pedig az erre való lehetőség is. A közösségi antitröszt jog előzetes alkalmazása tehát végképp jogtörténelemmé vált. A közvetlen jogalkalmazás ex-post ellenőrzésére azonban szükséges bevonni a tagállami versenyhatóságokat és bíróságokat is, hiszen egy 25 tagállamra bővült közösségben nem működhet hatékonyan egy akár csak részleteiben is centralizált ellenőrzési rendszer. A decentralizáció révén a versenyhatóságok és bíróságok saját eljárásaik lefolytatásával gyakorlatilag segítséget nyújtanak a Bizottság számára a közösségi jog érvényesítésében. A nemzeti eljárásjogok eltérései ellenére sem jelenti azonban a decentralizáció az ex-ante ellenőrzés fenntartását, hiszen a nemzeti jog felhatalmazása esetén sem adhatnak egyedi mentesítést a tagállami szervek ha a közösségi jog alapján értékelnek egy versenykorlátozó megállapodást.7 A jogalkalmazás hangsúlya a reform szándéka szerint részben erőteljesen áthelyeződik a magánjogi jogérvényesítés irányába, „két lábra” állítva a korábbi túlnyomóan közhatalmi jogérvényesítést, részben pedig lehetőséget teremt arra, Treaty COM/99/0101 OJ 1999 C 132/1 10. p. 6 Tóth Tihamér: Az EU versenyjoga dióhéjban – avagy mi vár az Unióban a magyar kis- és közepes méretű vállalkozásokra versenyjogi szempontból? Egyetemi jegyzet, PPKE – JÁK Deák Ferenc Jogi Továbbképző Intézet, Budapest, 2004. 9. o., továbbá: White Paper, Chapter III – Modernisation of the competition rules, 74. – 128. pontok 7 Az 1/2003/EK számú rendelet 5. cikke szerint a mentesülés feltételeinek fennállása esetén csak olyan határoztatot hozhat a hatóság, amelyben kimondja, hogy nincs ok a beavatkozásra.
41
hogy a Bizottság, megszabadulva a mentesítési kérelmek tömegéből származó munkatehertől, aktívabban tudjon fellépni a kőkemény versenykorlátozásokkal szemben, azaz a közhatalmi jogérvényesítés hatékonysága is növekszik. A decentralizáció és a közvetlen hatályon alapuló magánjogi jogérvényesítés természetesen nem az 1/2003/EK számú rendelet által alkotott újdonság volt. A Bizottság
tehermentesítését
eredményezte,
amikor
az
Európai
Bíróság
jogértelmezése8 kimondta a 81. cikk (1)-(2) bekezdése valamint a 82. cikk közvetlen hatályát és azt, hogy a nemzeti bíróságoknak a Bizottságéval konkuráló hatáskörük van ezen rendelkezések alkalmazására. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ez a hatáskör nem terjedt ki a 81. cikk (3) bekezdésének alkalmazására, s részben talán ennek köszönhetően drámaian alacsony szinten maradt a közösségi szabályok nemzeti alkalmazásának mértéke mind a versenyhatóságok, mind a bíróságok esetében. Abból, hogy a 81. cikk (3) bekezdése immár önvégrehajtó (ún. self-executing) kivételi szabályként funkcionál majd, nem feltétlenül következik, hogy több olyan ügy fog a tagállami bíróságok előtt folyni, amelyek kapcsán felmerül a közösségi versenyjog alkalmazása, bár a jogalkalmazásbeli modernizáció ezt mindenképpen elősegíti. Ennek oka abban keresendő, hogy a bírói antitröszt jogalkalmazás előnyeit és hátrányait mérlegre téve nem feltétlenül lehet arra a következtetésre jutni, hogy az előnyök meghaladnák a hátrányokat.9 A számos érv közül ugyanis, amelyet a Bizottság hagyományosan a bírói antitröszt jogérvényesítés előnyeként kezel (kártérítés megítélhetősége egy eljárásban, a bizonyítékok közelebbisége, gyors ideiglenes intézkedés lehetősége, kettős jogalap – közösségi és nemzeti – a perlésre, perköltség megítélése a vesztes terhére) csak a kártérítés megítélhetősége valódi 8
C-234/89 Delimitis v. Henninger Bräu 1991 ECR I-935
42
súlyú, azzal, hogy a magyar gyakorlatban még ez is elhanyagolható, mivel felperesként jellemzően elmaradt hasznot kellene bizonyítani a kárt szenvedett félnek.
3. Magánjogi jogérvényesítés az EK-ban
Az Európai Bizottság az eljárási reform keretében fokozott jelentőséget tulajdonít a magánjogi jogérvényesítés szerepvállalásának. Reményei szerint a várható perek fenyegetése a versenyjogi szabályok betartására ösztönzi majd a vállalkozásokat. A magánjogi jogérvényesítés hozzájárulna a versenykultúra továbbfejlesztéséhez és a fogyasztók tudatosságának erősödéséhez. Végül a magánjogi perek révén számos olyan jogsértés is felszámolásra kerülne, amelyekre nem jut elegendő kapacitása a nemzeti versenyhatóságoknak.10 A közelmúltban készíttetett felmérése11 alapján azonban a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a kártérítési keresetek, mint jogérvényesítési eszközök köre megdöbbentő különbözőségeket és teljes alulfejlettséget mutat a kibővített EKn belül. Az elmúlt negyven évben a mára 25 tagállamúvá duzzadó EK-ban mindössze mintegy 60 esetben került sor versenyjogi jogsértés miatt kártérítési kereset benyújtására, s ezekből is csak 28 esetben ítélt a bíróság a felperes javára.12 Több olyan alapvető problémát azonosított a felmérés, amelyek rendkívüli módon elnehezítik a bírósághoz forduló felek perlési lehetőségeit. Ezek egyike a perindítási 9
Tóth Tihamér: A közösségi versenyjog alkalmazása a tagállami bíróságok előtt- egy reform amelyre már a magyar bíróknak is figyelniük kell In: Ünnepi Kötet Boytha Györgyné tiszteletére Budapest 2002 119. o. 10 Mario Monti beszéde az IBA – 8. éves versenyjogi konferenciáján Fiesole, 17 September 2004 11 Study on the conditions of claims for damages in case of infringement of EC competition rules a Comparative Report by Denis Waelbroeck, Donald Slater, Gil Even-Shoshan http://www.europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/private_enforcement/comparati ve_report_clean_en.pdf 12 Ibidem 1. oldal
43
jogosultság kérdése. A Max Boegl Bauunternehmung et al/Hanson Germany ügyben13 például a német bíróság a kartelláron értékesített cement vevői közül csak azok esetében tartotta lehetségesnek kártérítés perlését, amelyek egyedi módon közvetlenül célzottjai voltak egy piacfelosztó megállapodásnak. Önmagában azt tehát kevésnek tartotta, ha valamely vállalkozás olyan piacon vásárolt, amelyre hatással volt a kartell. Ez a megközelítés csak az egyik szélsőséges eset a Közösségen belül, hiszen eközben az Egyesült Királyságban befogadott a bíróság egy keresetet, amely a kartellben részes vállalkozás leányvállalata ellen irányult, jóllehet ez utóbbi az ár alkalmazásakor nem tudott arról, hogy az kartell megállapodás eredménye, illetőleg a felperes maga nem is volt közvetlen ügyfele az alperesnek.14 A másik probléma a bizonyítás nehézségeiből fakad. Amíg ugyanis a common law jogrendszerekben a discovery elve alapján a felek kötelesek valamennyi rendelkezésre álló bizonyítékot feltárni a bíróság előtt, legyenek azok kedvezőek vagy terhelőek számukra, hasonló kötelezettség nem áll fenn a kontinentális rendszerekben. A nemzeti jogi előírások alapján esetenként kérni lehet a bíróságot, hogy kötelezze a másik felet valamely bizonyíték bemutatására, azonban ez az eset is jóval szűkebb annál, amit a common law rendszerek lehetővé tesznek, hiszen ebben az esetben is rendszerint pontosan meg kell határozni, hogy melyik iratra vonatkozóan kérik a bemutatásra kötelezést. Jelentős hátrány tehát a kontinentális rendszerekben, hogy nem lehet a perbe azzal a feltevéssel belevágni, hogy a bizonyítékok majd a bizonyítás során úgyis előkerülnek.15 A harmadik nehézséget okozó kérdéskör a csoportos perindítási lehetőségekben meglévő diverzitás. Gyakran a kartellmegállapodások egyenként nem jelentős kárt okoznak nagyon nagy számú fogyasztónak, így érve el magas extra profitot. A 13
A Berliner Landgericht ítélete (102 O 134/02 Kart.) 2003. június 27. Competition Policy Newsletter Number 2 Summer 2004 Private enforcement of Community competition law: modernisation and the road ahead Donncadh Woods, Ailsa Sinclair, David Ashton, 34. o. 15 Ibidem 14
44
csoportos perlési lehetőségek csökkentik a pereskedés költségeit, egyszerűbbé teszik az eljárást és elősegítik, hogy az önmagukban kellő indíttatással nem rendelkező károsultak közösen léphessenek fel a jogsértőkkel szemben. Az Egyesült Államokban általános osztálykeresetek esetében például bárki pert indíthat egy egyes személyek szerint nem meghatározott csoport nevében. Az uniós tagállamok jogrendszereiben ez a megoldás nem ismert. Hasonló megoldás ugyanakkor, ha fogyasztóvédelmi szervezetek indítanak pert az általuk képviselt fogyasztói kör javára. A pertársaság intézményének is léteznek különféle formái.16 A tanulmány által feltárt negyedik kérdés a közvetett vevők kártérítési jogosultságának kérdése. Olaszországban és Svédországban a szabályozás leszűkíti a kártérítési lehetőséget a közvetlenül kárt szenvedettek körére. Az általános amerikai gyakorlathoz hasonlóan17 tehát azok, akik például a kartell áron értékesített nyersanyag felhasználásával drágábban előállított terméket vásárolták nem számíthatnak jogorvoslatra. Az ötödik témakör a bizonyítási teherrel foglalkozik. A tanulmány megállapításai szerint a bizonyítási teher általános szabályok szerinti fenntartása komoly akadálya a magánjogi jogérvényesítésnek, hiszen a károsultak ritkán lehetnek olyan helyzetben, hogy
kellő
mennyiségű
jogellenességének
bizonyítékot
bizonyítására.
Ezen
prezentáljanak nehézség
a
piaci
kezelésére
magatartás
születtek
már
megoldások, így Németországban az erőfölényes vállalkozásnak kell bizonyítania magatartása jogszerűségét, ha a kis- és középvállalkozások által felpanaszolt magatartás „a meglévő különleges körülmények és az általános tapasztalat” alapján az visszaélésnek tűnik. Franciaországban pedig a gazdaságért felelős miniszter a perben észrevételei megtételével segítheti a jogsértés megállapítását, átvállalva a felek bizonyítási terhének egy részét. 16
Ibidem A közvetlen károsultság elvét a Loeb v. Eastman Kodak Co. ügyben mondták ki először Fed. 704 (3rd Cir.1910). Jóllehet az elv alkalmazása elég esetleges, generálisan a versenytársak és a közvetlen vevők jogalapja elismert az amerikai joggyakorlatban. (Herbert Hovenkamp: Antitrust 3rd Ed. St. Paul Minn. 1999 279-280. o.)
17
45
A felmérés eredményei alapján nyilvánvalóvá vált, hogy a jelenlegi eljárási keretek között, különösen a kontinentális jogi tradíciók mellett nagyon nehéz feladat a magánjogi jogérvényesítés számára teret engedni. Az egyes jogrendszerekben meglévő akadályokon felül, azonban számolni kell a jogrendszerek közötti eltéréseket kihasználó törekvések, a forum shopping hatásaival is, melyek elkerülhetetlenné teszik a Közösségen belüli eljárási harmonizációt. 4. A magánjogi jogérvényesítés magyarországi lehetőségei
Az 1/2003/EK számú rendelet alapján a nemzeti bíróságok előtt zajló perekben közvetlenül alkalmazható az EKSz. 81. és 82. cikkeinek egésze. A versenyjogilag tiltott magatartások esetében ezáltal megkettőződött az alkalmazandó jog, hiszen a magyar jogi szabályok érvényesítésére továbbra is van lehetőség. A közösségi jog lehetővé teszi, de nem írja elő kizárólagos illetékesség vagy hatáskör létét az ezen cikkek megsértésén alapuló ügyek elbírálására, így a magyar jogban meglévő egyéb illetékességi és hatásköri szabályokra is figyelemmel, bármelyik magyar bíróság előtt lehetőség van kereset benyújtására. A Tpvt. 45. és 86.§-a alapján ugyanakkor a 11. és 21. §-ok szerinti magatartások esetén a GVH rendelkezik hatáskörrel a jogsértés megtörténtének megállapítására. Ahogyan azt a Szegedi Ítélőtábla is megerősítette18 a bíróságok csak a GVH által megállapított jogsértés kapcsán állapíthatják meg a jogszabályba ütközést és alkalmazhatják ennek következményeit, így például a szerződés semmissége kapcsán. Az alkalmazandó jog kettősége tehát eltérő perlési lehetőségeket biztosít a felek számára, attól függően, hogy a közösségi jogra vagy a magyar jogra alapozzák 18
„A Tpvt. egyéb paragrafusaiba ütköző magatartások sincsenek kizárva azonban a károkozó magatartások köréből és az általuk okozott károkért is kártérítési igényt lehet érvényesíteni a
46
kereseti kérelmüket. A probléma azonban azáltal válik élessé, hogy a kétféle anyagi jogi szabály közötti egyetlen lényeges eltérés a tagállamok közötti kereskedelem érintettségének megléte vagy hiánya. Így ugyanaz a magatartás egyszerre sértheti a közösségi és a magyar jogot, míg azonban előbbire hivatkozva közvetlenül lehet bírósághoz fordulni, addig utóbbi esetében a GVH eljárásának kell megelőznie a peres eljárást. Ez a kettősség nem indokolható jogpolitikai vagy egyéb célok alapján, és úgy tűnik, szükséges a közösségi joghoz való idomulás. Ez az egységesítés egyébként már lényeges eleme a Tpvt. 2005. évi módosításának is. A már elfogadott de még nem hatályos módosítás egyértelműen kimondja, hogy a Gazdasági Versenyhivatal közérdek érvényesítésére irányuló hatásköre nem zárja ki a polgári jogi igények közvetlen bíróság előtti érvényesítését. A hatásköri kérdések mellett azonban más, nehezebben kezelhető problémák is jelentkeznek a magyar jogrendszerben. Ezek közül hárommal foglalkoznánk az alábbiakban részletesebben: a kártérítés megítélhetőségének, a semmisség megállapításának és a bizonyítékok felkutatásának kérdéseivel.
4.1. A kártérítés érvényesíthetősége
Amint már fent említettük, a legnagyobb előnye a versenyjog magánjogi érvényesítésének az, hogy a bíróság a jogsértés megállapítása mellett rögvest kártérítést is megítélhet a sérelmet szenvedett félnek. Ez közösségi jogalapon elvileg már ma is lehetséges a magyar bíróságok előtt is, a magyar jogalap tekintetében azonban a bíróságok nem ismerik el hatáskörüket a versenyjogi jogsértés megállapítására, így az eljárást felfüggesztve bevárják a GVH döntését. Csak ezt követően van mód a kártérítési per folytatására. Ezért tehát a kártérítés gyors megítélhetőségének egyik előfeltétele annak kimondása, hogy a bíróságok a magyar Tpvt. megfelelő szabályait közvetlenül alkalmazhatják. polgári jog általános szabályai szerint, ha a Gazdasági Versenyhivatal az adott esetben megállapítja a jogsérelmet.” BH 2004.151
47
Feltéve, hogy a fent vázolt ideális állapot bekövetkezik, kérdés, hogy lehetséges-e a gyakorlatban a kártérítés iránti igény érvényesítése. Kártérítési szempontból a kérdés szinte minden esetben az, hogy összegszerűségében pontosan mekkora kárt tud bizonyítani a sérelmet szenvedett fél. Ugyanis a mai magyar bírói gyakorlat összhangban a klasszikus elvekkel, annak bizonyítását, hogy mennyi az összegszerűen pontosan meghatározható kár, a sérelmet szenvedett féltől várja és ennek sikertelensége esetén a kérelmet – legyen az jogalapját tekintve bármilyen megalapozott – elutasítja, vagy legfeljebb a pontosan bizonyítható részében ad annak helyt. Ezzel kapcsolatosan alapvető problémaként jelentkezik, hogy a tisztességes gazdasági verseny megsértése miatt keletkezett kárral szemben mindig felhozható védekezésként, hogy – mivel a kárt sok más egyéb tényező is befolyásolja – nem lehet pontosan összegszerűen meghatározni. További problémát jelent az is, hogy a perlési jogosultság vitatása (pl. hogy valóban jogosult-e perelni a kartellen kívüli versenytárs – ld. alább a semmisség kapcsán mondottakat) sok esetben eredményezheti az eljárások elhúzódását, miközben a per érdemi kérdéseiről még nem esik szó. További problémát jelenthet a kártérítés megítélése szempontjából, hogy a Ptk. alapelvi rendelkezései szerint senki nem hivatkozhat a saját felróható (itt: jogellenes) magatartására előnyök szerzése végett. Ez a szabály értelmezhető úgy is, hogy a magyar jog kizárja a kártérítést annak javára, akit versenykorlátozó (jogellenes) szerződésben félként részt vett. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a Crehan ügyben19 az Európai Bíróság kimondta, hogy a 81. cikk hatékonyságának teljessége és különösen az (1) bekezdésben foglalt tilalom tényleges hatása lenne megkérdőjelezve akkor, ha nem állna nyitva a lehetőség valamennyi egyén számára, hogy kártérítést követeljen a verseny korlátozásával neki szerződésben vagy azon kívül okozott kárért. Valójában ezen jog megléte erősíti a közösségi versenyjogi szabályok érvényesülését és visszatart a
48
versenyt korlátozó megállapodások és magatartások elkövetésétől. Mindezek alapján tehát a 81. cikk kizárja azon nemzeti szabályok alkalmazhatóságát, melyek azon az alapon tagadják meg a versenyt korlátozó megállapodás alkalmazásából származó kár megtérítéséért való perlés lehetőségét, hogy a felperes maga is szerződő fél volt. Mindazonáltal a közösségi jog nem zárja ki, hogy a nemzeti jog alapján ne perelhesse az őt ért károk miatt a többi szerződő felet az, aki jelentős felelősséget visel a verseny torzításáért. Számos tagállam jogrendszerében és a Bíróság által is elismert ugyanis az az elv, hogy a peres fél ne szerezhessen előnyöket saját bizonyítottan jogellenes magatartásából. Így a nemzeti bíróságra van bízva különösen annak megítélése, hogy a versenykorlátozó szerződés megkötéséből eredő kárai miatt perlő fél jelentősen gyengébb helyzetben volt-e a szerződés megkötésekor, mint a másik fél. Releváns lehet például, hogy ezen helyzet alkupozícióját jelentősen korlátozta vagy esetleg ezirányú lehetőségeit kizárta, vagy megfosztotta attól a lehetőségtől, hogy elkerülje károsodását, vagy csökkentse kárainak nagyságát. Ezzel a megállapítással szemben áll azonban az a bírói gyakorlatban kialakult elv is, hogy az érvénytelen szerződés alapján csak a Ptk. érvénytelenségre vonatkozó jogkövetkezményei alkalmazhatóak, egyéb igények érvényesítésének nincs helye. Az érvénytelenség jogkövetkezménye azonban főszabályként nem a kártérítés, hanem az eredeti állapot helyreállítása.20 Fentiek alapján tehát az, hogy a bírói antitröszt jogérvényesítésben kártérítés hatékonyan lenne megítélhető, nem feltétlenül állja meg a helyét a magyar joggyakorlatban, miközben a bírói antitröszt jogérvényesítés hátrányai21 maximálisan jellemzőek a magyar jogérvényesítési gyakorlatban is.
19
A C-453/99. sz. Courage Ltd kontra Bernard Crehan and Bernard Crehan v Courage Ltd és mások ügy 2001 ECR I-6297 31-32. pontjai 20 A Ptk. 238.§ (2) bekezdése szerint aki érvénytelen szerződés fennálltában jóhiszeműen bízott, a felektől a szerződés megkötéséből eredő kárának megtérítését követelheti.
49
Ahhoz tehát hogy a magyar jogban hatékony magánjogi jogérvényesítést biztosíthassunk közösségi és nemzeti jogi jogalapon is, legalább az alábbiak kimondására lenne szükség, akár jogalkotási (törvényi), de legalább bírói gyakorlati szinten: (i)
a Tpvt. szabályait a bíróságok is – a GVH döntését nem bevárva, de azt az eljárásról értesítve, szükség esetén véleményét bevárva – közvetlenül alkalmazhatják. Folyamatban lévő GVH eljárás esetében nem lehet ellentétes a bírói döntés a GVH döntésével, feltéve, hogy a GVH döntését közigazgatási perben a bíróság már felülvizsgálta, vagy egyébként jogerőre emelkedett;
(ii)
a kártérítési igényt érvényesítők köre kapcsán szükséges annak kimondása, hogy az azonos érintett piacon jelen lévő versenytársak, továbbá a versenyjogi jogsértéssel érintett áruk vevői, szolgáltatások igénybevevői (fogyasztók) szintén perlési jogosultsággal bírnak. Az is megfontolandó, hogy egyfajta közérdekű keresettel, a jelenlegi, a Tpvt. 92.§-ánál szélesebb eszköztárral maga a GVH is indíthasson pert ilyen igények
érvényesítésére,
ha
előzetesen
jogsértést
megállapító
határozatott hozott. Amennyiben a GVH perindítási jogot kap, úgy végig kell gondolni azon problémákat, amelyek a mások javára történő igényérvényesítés kapcsán felmerülnek, különös tekintettel arra, hogy ez a fajta igényérvényesítési mód eddig csak korlátozott helyet kapott a magyar eljárásjogban. A közérdekű keresetindítás lehetősége ugyanis már az 1977-es Ptk.-reform óta szerepel a Ptk.-ban, jóllehet szinte elenyésző azon bírósági döntéseknek a száma22, amely actio popularis révén születtek.23 21
Tóth Tihamér: A közösségi versenyjog alkalmazása a tagállami bíróságok előtt- egy reform amelyre már a magyar bíróknak is figyelniük kell In: Ünnepi Kötet Boytha Györgyné tiszteletére Budapest 2002 120. o. 22 Pl. BH 1982/12/525.; lásd továbbá Legf. Bír. Gf. I. 30 618/1987. 23 Bassola Bálint, Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre - A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi irányelv fényében, in: Magyarország és az Európai Unió (2003-2004), szerk.: dr. Szabó Gergely, Magyar Országgyűlés Hivatala, 2004., 285-286. o.
50
4.2. Semmisség
Az EKSz. 81. cikk (2) bekezdése alapján az (1) bekezdése ütköző megállapodások (feltéve, hogy nem bizonyítható a (3) bekezdésben foglalt feltételek fennállása), semmisek. Megjegyzendő, hogy még abban az esetben is, ha ezt nem mondaná ki az EKSz, a Polgári Törvénykönyv 200. §-a értelmében – mint jogszabályba ütköző – valamennyi ilyen megállapodás semmis lenne. Annak ellenére, hogy az EKSz. vonatkozó rendelkezései egyértelműen közvetlenül hatályosnak minősültek már a versenyjogi modernizációs csomag hatályba lépése előtt is [kivéve természetesen a 81. cikk (3) bekezdésében foglaltakat], a közösségi versenyszabályok tagállami bíróságok előtti alkalmazása meglehetősen ritkán fordult és fordul elő. Abból, hogy a 81. cikk (3) bekezdése a jövőben önvégrehajtó (ún. self-executing) kivételi szabályként funkcionál majd, nem feltétlenül következik, hogy több olyan ügy fog a tagállami bíróságok előtt folyni, amelyek kapcsán felmerül a közösségi versenyjog alkalmazása, bár a jogalkalmazásbeli modernizáció ezt mindenképpen elősegíti. Ennek legfőbb oka abban keresendő, hogy egy nyilvánvalóan versenykorlátozó megállapodás semmisségére hivatkozás a polgári perben pernyertességhez vezethet ugyan, de egyúttal önvádat is jelent: aki arra hivatkozik, hogy semmis a szerződés, amit kötött, mert kartellt hozott létre, az egyúttal magát vádolja a kartellben félként való részvétellel.24 Az természetesen más kérdés, hogy a polgári perben eljáró bíróság csak a semmisség polgári jogi jogkövetkezményeit vonja le és nincs abban a helyzetben, hogy a Bizottság vagy a tagállami versenyhatóság által kiszabható szankciókat alkalmazza, a másik fél azonban a versenyjogi szankciókat előidéző versenyhatósági eljárás megindításának kilátásba helyezésével könnyen eltérítheti a semmisségre hivatkozás útjáról az ezzel 24
Hasonló dilemmát jelent az is ha a fél, bár egyébként időben élt a GVH engedékenységi politikájában foglalt lehetőségekkel, és bejelenti a közbeszerzési pályázaton megvalósított
51
védekezni kívánó felet. Nyilvánvaló tehát, hogy a horizontális és a komolyabb vertikális korlátozások esetében ügyekben a semmisségre hivatkozást csak a versenyhatósági engedékenységi politikát hatékonyan kihasználó szerződő fél képes megfelelően felhasználni. Fentebb említettük, hogy a kártérítés (annak is elmaradt haszon formája) rendkívül nehezen érvényesíthető igény (komoly bizonyítási problémákkal találja magát szemben a felperes), ezért itt most nem a kártérítési igény érvényesítésével kapcsolatos gyakorlati nehézségekkel, hanem a kínálkozó másik úttal, a semmisségre hivatkozással kívánunk foglalkozni. A kártérítést a magyar jogban tisztán magánérdekű jogérvényesítésnek tekinthetjük, arra is figyelemmel, hogy nincs büntető jellege. A verseny azon résztvevője számára, aki csak szabadulni szeretne egy jogszabályba ütköző kötelem (szerződés) negatív hatásaitól, kézenfekvő arra hivatkozni, hogy a jogszabályba ütköző szerződés semmis, azaz a felek nem tartoznak szolgáltatással a szerződés alapján. Annak ellenére, hogy látszólag a semmisség is tisztán polgári jogi (magánérdekű) jogérvényesítési eszköznek tűnik, álláspontunk szerint valójában ennél többről van szó: a semmisség a bírói és a közérdekű antitröszt jogérvényesítésnek mintegy a határmezsgyéjén húzódik. Azért állítható, hogy a semmisség a magán- és közérdekű jogérvényesítés metszéspontjában helyezkedik el, mivel egyrészt kifejezetten szerződési jogi kategória és mint ilyen, a rá történő hivatkozás jellemzően szerződésekből eredő vitákban (magánérdekű jogérvényesítés során) kerül felszínre, másrészt azonban a Polgári Törvénykönyvhöz írt kommentárok azt az álláspontot képviselik, hogy közérdekvédelmi funkciója van: meggátolja, hogy joghatás fűződjék a jogszabályba ütköző (azaz semmis) szerződéshez.
versenykorlátozást. A bírság alóli mentesülés ellenére ugyanis elszenvedheti szankcióként a közbeszerzési eljárásokból való kizáratást a közbeszerzési törvény 61.§ (1) b) pontja alapján.
52
Olyan esetben, amikor a megállapodás a versenyt, annak csorbítatlanságát és tisztaságát védő szabályokba ütközik, fokozottan igaz a semmisség mint jogkövetkezmény közérdekvédelmi funkciója, hiszen azzal, hogy jogszabályi parancs alapján a kérdéses rendelkezés nem válthat ki joghatást, elvileg nagyszámú érintett (versenytársak, fogyasztók) érdekét (”köz”-érdeket) védelmezi. Nem tűnik tehát valószínűtlennek, hogy a kártérítési perek sorozata helyett a semmisséget
használják
fel
eszközül
azok,
akik
érdekeit,
jogait
egy
versenykorlátozó megállapodás csorbítja, sérti. Érdemes tehát közelebbről megvizsgálni, hogy az EKSz. 81. cikk (2) bekezdése szerinti semmisség, az arra való hivatkozás hogyan érvényesülhet a magyar jogalkalmazási gyakorlatban. Ehhez szükségesnek látjuk megvizsgálni, hogy (viii)
ki(k);
(ix)
milyen határidőben;
(x)
milyen eljárásjogi keretek között; és
(xi)
milyen jogkövetkezményekben bízva
hivatkozhatnak a versenykorlátozó megállapodások semmisségére. (i) A semmisségre hivatkozni jogosultak köre A Ptk. szerint a semmisségre bárki hivatkozhat. Ez a rendkívül nagyvonalú és megengedő szabály első megközelítésben és elvileg megfelelően hatékonynak minősülhet, figyelembe kell azonban venni a bíróságok ezirányú gyakorlatát is, amely jelentősen árnyalja ezt a képet. A Legfelsőbb Bíróság több eseti döntésében értelmezte a Ptk. fent idézett szabályát és arra a következtetésre jutott, hogy a szabály nem jelent bárki számára keresetindítási jogosultságot, keresetindítási jogosultság csak a jogi érdekeltségét igazoló vagy a perindítási jogosultságát kifejezett jogszabályi felhatalmazásra alapító felperest illeti meg. (BH 2001.335.; BH 1997.439.; BH 1991.107.) A kifejezett jogszabályi felhatalmazás értelmezése nem vet fel különösebb
53
jogalkalmazási kérdéseket (pl. ügyész perindítási joga), úgyszintén az sem, ha valamely szerződő fél hivatkozik a szerződés semmisségére. Előfordulhat azonban, hogy egyik szerződő félnek sem áll érdekében a szerződés semmisségére hivatkozni azon az alapon, hogy az az EKSz-be ütközik (azon, már említett okból, hogy ez önvád lenne versenyjogi jogsértés tekintetében), így már csak arra van mód, hogy a jogi érdekeltségét egyébként igazoló személy tegye ezt meg a perben. Az, hogy adott esetben a sérelmet szenvedett versenytársak vagy fogyasztók ebbe a körbe esnek-e, korántsem egyértelmű, arra is figyelemmel, hogy a Legfelsőbb Bíróság egyik eseti döntése25 szerint az érvénytelen szerződés alapján fennálló követelés engedményezése folytán a jogutód, akire a követelés engedményezésre került nem tekinthető automatikusan ebbe a körbe tartozó személynek, azaz külön jogi érdekeltségének bizonyítása nélkül nem hivatkozhat az alapul fekvő szerződés semmisségére. Ha a követelés jogutódja nem tekinthető automatikusan perindításra jogosultnak, akkor feltételezzük, hogy a szerződéssel még távolabbi kapcsolatban álló versenytársak és fogyasztók sem minősülnek annak. Ez esetben legfeljebb az ügyész jogosult egy megállapítási keresetet indítására a semmis szerződéssel a közérdekben okozott sérelem megszüntetése érdekében a Ptké. (1960. évi 11. tvr.) 36/A. §-a alapján, vagy a Tpvt. 92. §-a alapján hasonlóképp járhat el a GVH, a fogyasztók érdekvédelmét ellátó szervezet vagy tagjai tekintetében a gazdasági kamara. Egy ilyen per esetében azonban már joggal vethető fel, hogy valójában közérdekű és nem magánérdekű jogérvényesítésről van szó. A Fővárosi Bíróság ugyanakkor számos ítéletében értelmezte a GVH határozatával szembeni bírósági felülvizsgálat indítására jogosultak körét. A GVH határozatának felülvizsgálatára a Pp. XX. fejezete szerinti eljárás irányadó. A Pp. 327.§ (1) alapján közigazgatási per megindítására az jogosult, akinek jogát, vagy törvényes érdekét az eljárás alapjául szolgáló ügy érinti. Tekintve, hogy a Tpvt. a Pp-től eltérő rendelkezést nem fogalmaz meg, ebből következik, hogy a bejelentő (legyen akár fogyasztó vagy versenytárs) mint jogában, illetve törvényes érdekében érintett,
25
BH 2001.335
54
perindításra jogosult.26 Ezt a megállapítást tovább árnyalja későbbi ítéleteiben. Megállapítása szerint tekintettel arra, hogy a GVH eljárása bejelentés esetén is a közérdek védelmére és hivatalból indul, önmagában a bejelentői státusz még nem igazolja, hogy a bejelentőnek perindítási jogosultsága is lenne. Ehhez igazolnia kell, hogy a háttérben valóban kimutatható és versenyjogilag értékelhető érdekeltsége áll fenn.27 Ezen értelmezések értelemszerűen alkalmazhatóak a magánjogi perekben való perlési jogosultság vizsgálatakor is. A túlzottan szűk megközelítés ellen szólnak azonban a közösségi jogból fakadó érvek. A már idézett Crehan ügyben a Bíróság ugyanis kimondta, hogy azon nemzeti bíróságoknak, amelyeknek feladata a közösségi jog alkalmazása, biztosítaniuk kell annak teljes körű érvényesülését, és védeniük kell a magánszemélyeknek ebből fakadó jogait28. Miután a 81. cikk érvényesülését veszélyeztetné, ha a nemzeti bíróságok megtagadnák a versenykorlátozó szerződésekből és magatartásokból fakadó károk érvényesítését, nem létezhet olyan abszolút akadály, amely kizárja a versenykorlátozó szerződésben részes fél perlési lehetőségét. Mindazonáltal, mivel nincsen a kérdésről rendelkező közösségi szabályozás, a nemzeti jogrendszerek szabadon határozhatják meg, hogy mely bíróságok rendelkeznek az eljárások lefolytatására hatáskörrel és milyen keretek között van lehetőség a közösségi jogból fakadó jogosultságok érvényesítésére. A nemzeti jogrendszerek ezen szabadságának korlátja azonban, hogy a közösségi jogból fakadó jogosultságok érvényesítésének keretei nem lehetnek szűkebbek, mint a hasonló kérdésekben elérhető nemzeti jogi lehetőségek (principle of equivalence) illetőleg, hogy nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné, vagy túlzottan nehézzé a közösségi jogból fakadó jogosultságok gyakorlását.29 Meglátásunk szerint tehát a fogyasztói kör vagy a versenytársak jogérvényesítésének kizárása ellentétes lenne a Bíróság által kimondott elvvel.
26
Fővárosi Bíróság 2.K. 34.459/2000. Fővárosi Bíróság 2.K. 32.650/2002/4. 28 Lásd még a Simmenthal ügyet 106/77 1978 ECR 629 16. pont, illetve a Factortame ügyet C-213/89 1990 ECR I-2433 19. pont 29 Lásd a Palmisani ügyet C-261/95 1997 ECR I-4025 27. pont 27
55
(ii) A semmisségre való hivatkozás időbeli korlátai A Ptk. szerint a semmis szerződés érvénytelenségére határidő nélkül lehet hivatkozni. Ez elvileg egy időbeli korlátlanságot jelent, azaz egy ilyen igény, hivatkozási alap nem évül el. Az első ránézésre ismét csak rendkívül nagyvonalú szabályt természetesen a bírói gyakorlat árnyalta, bár kevéssé megszorító módon, mint a perindításra jogosultak körét. A Legfelsőbb Bíróság egyik eseti döntésében30 kifejtette ugyanis, hogy a határidő nélküli hivatkozásra csak addig van mód, ameddig azt az ügyet, amelyben a szerződés semmisségére hivatkozás történt, a bíróság jogerős ítélettel el nem bírálta. Ezt követően legfeljebb perújítással lehet segíteni a nem észlelt semmisségen, de amennyiben ennek jogvesztő határideje is eltelt, úgy további lehetőség nincs a semmisségre történő hivatkozásra. A fenti döntés a polgári eljárásjog alapelveivel és a jogbiztonság alkotmányos követelményeivel maximálisan összhangban áll, de azt a veszélyt hordozza magában, hogy amennyiben a perben álló felek – mivel érdekükkel ellentétes – nem hivatkoznak a perben semmisségre, és a jogerős ítélet ennek következtében nem állapítja azt meg, úgy a továbbiakban nem lesz mód az időbelileg korlátlan hivatkozásra, a szerződéssel kapcsolatban a jövőben nem vethető fel, hogy semmis. (iii) A semmisség megállapításának eljárásjogi keretei A perindításra jogosultak személyén és a perindítás időbeli korlátain túl további eljárásjogi probléma is akadályát képezi a hatékony magánjogi antitröszt jogérvényesítésnek, mégpedig az, hogy a bíróság – erre történő hivatkozás hiányában – milyen eljárásjogi feltételek mellett jogosult észlelni a semmisséget. Az érvénytelenség észlelése körében azt szükséges kiemelni, hogy a polgári eljárási jog szabályai szerint az eljáró magyar bíróság bizonyítást hivatalból csak akkor folytathat le, ha azt jogszabály megengedi. Jogszabály – jelenleg – nem teszi
30
BH 1998.601.
56
lehetővé azt, hogy az eljáró bíróság a közösségi versenyszabályokba történő ütközés lehetőségének észlelése esetén annak megállapítása végett, hogy a jogszabályba ütközés ténylegesen fennáll-e, hivatalból bizonyítást folytasson le. Ezzel szemben köztudomású, hogy a közösségi versenyszabályokba ütközés miatti semmisség – ha a felek erre nem hivatkoznak és nem ajánlanak fel megfelelő bizonyítékokat – megállapítása esetenként csak terjedelmes bizonyítás lefolytatása mellett vagy azt követően (lenne) lehetséges (így pl. az érintett piac megállapítása, rendelkezik-e a vállalkozás erőfölénnyel az érintett piacon, stb.).31 Ebből következik, hogy valószínűleg még azon esetekben is, amikor észleli a bíróság annak lehetőségét, hogy a szerződés sérti a közösségi versenyszabályokat, eljárásjogi akadályok miatt nem lesz abban a helyzetben, hogy a semmisséget megállapítsa, hacsak a felek valamelyike nem indítványoz ebben a körben bizonyítást (ami a hivatkozás önvádjellege miatt korántsem biztos, hogy bármelyik félnek is érdekében állna). A fenti megközelítést a közösségi joggyakorlat is alátámasztja. A van Schijndel ügyben32 az Európai Bíróság kimondta, hogy jóllehet a nemzeti bíróságoknak kötelességük a közösségi jog kógens szabályainak érvényesítése akkor is ha a felek azokra nem hivatkoztak, ez a kötelezettség csak akkor áll fenn, ha a nemzeti jog alkalmazása kapcsán is azonos kényszer érvényesül. A közösségi jog nem írja elő, hogy a bíróságok saját kezdeményezésükből vizsgálják a közösségi jogi szabályok esetleges megsértését, ha emiatt el kellene hagyniuk hagyományosan passzív szerepüket a felek közötti vita rendezésében azáltal, hogy kiterjesztik a vita felek által meghatározott körét
és, hogy olyan tényeket és körülményeket vesznek
figyelembe, amelyekre a felek nem hivatkoztak.
31
Wallacher Lajos: Az Európai Közösség versenyjogának alkalmazása Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozástól, Gazdaság és Jog, 2004. május, 5. szám, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2004. 9. o. 32 A C-430/93 és C-431/93.sz Jeroen van Schijndel and Johannes Nicolaas Cornelis van Veen kontra Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten egyesített ügyek EBHT1995., I4705. 22. pontja
57
(iv) A semmisség jogkövetkezményei Feltéve, hogy a bíróság számára hivatalbóli bizonyítás elrendelése nélkül is egyértelmű és nyilvánvaló az eléje került szerződés közösségi jogba ütközése, de a felek erre nem hivatkoznak, viszont a bíróság észleli ezt, úgy a jogkövetkezmények alkalmazása körében a bírói gyakorlat tovább szűkíti az eljáró bíróság perbeli lehetőségeit, mivel a semmisség észlelése esetére csak annyit tesz lehetővé az eljáró perbíróság számára, hogy a semmis szerződés alapján támasztott keresetet elutasítsa. (Megjegyezzük, hogy egyes bíróságok gyakorlata ettől eltérhet, de az az alapvető tendencia, hogy a felek az ügy urai, és a kereseti kötöttség elve miatt a bíróság nem alkalmazhat olyan jogkövetkezményt, amit a felek nem kérnek.) A Pécsi Ítélőtábla egyik kollégiumi ajánlása33 kifejezetten úgy foglal állást, hogy a semmisség jogkövetkezményeinek a bíróság által hivatalból történő alkalmazása kizárólag abban merülhet ki, hogy a felek által célzott joghatás nem érhető el, ezért a bíróság az érvénytelen szerződés alapján előterjesztett igényt, mint alaptalant – a szerződés érvénytelenségének megállapítása nélkül (!) – elutasítja. A kollégiumi ajánlás szerint a bíróságnak csak az ítélet indokolásában kell arra utalnia, hogy a keresetet a szerződés hivatalból észlelt érvénytelensége miatt utasította el. Semmilyen más tekintetben
azonban
a
bíróság
nem
rendelkezik
az
érvénytelenség
jogkövetkezményéről, így az eredeti állapot helyreállításáról sem. A kollégiumi állásfoglalás még megjegyzi, hogy amennyiben bármelyik fél a semmisnek minősített szerződés alapján az egymás közti jogviszonyuk rendezését kívánja, úgy ehhez külön kereseti kérelem szükséges, esetlegesen külön peres eljárásban.
4.3. A bizonyítás nehézségei
A bizonyítás a feleknek és a bíróságnak az a tevékenysége, amellyel valamely tény fennállásáról vagy annak hiányáról, illetve valamely tényállítás valóságáról vagy valótlanságáról az ítéletet hozó bíróság meggyőződését kialakítani törekszik. A
58
bíróság tevékenysége a klasszikus kontinentális szerepfelfogásban hagyományosan a bizonyítás foganatosítására, azaz a bizonyítékok észlelésére és azok mérlegelésére irányul. Ennek megfelelően a felek feladata a bizonyítási eszközök felkutatása és a bizonyítékoknak a bíróság elé tárása, ellentétben azonban az angolszász hagyományokkal, nem bízhatnak abban, hogy a másik fél valamennyi bizonyítékát a bíróság elé tárja. A téma szempontjából elsőként felvethető kérdés, illetve nehézség a jogszabály, mint a bizonyítás tárgya. A Pp. hatálybalépése előtti eljárási szabályok kifejezetten lehetővé tették, hogy a külföldi jogszabályok, a szokásjog és a helyhatósági szabályok tekintetében a jogszabályok is lehessenek a bizonyítás tárgyai, ugyanakkor a ma általánosnak mondható és uralkodó felfogás szerint jogszabály nem lehet bizonyítás tárgya, legfeljebb arra szorítkozhat a bíróság, hogy igénybe veszi a felek segítségét az alkalmazandó jogszabályok felkutatásában. Ebből a szempontból de a tényállás felkutatása terén is fontos segítséget jelenthet a bíróságok számára az 1/2003/EK számú rendelet által bevezetett amicus curiae intézmény. Ennek lényege, hogy a Bizottság vagy a nemzeti versenyhatóság akár a bíróság felkérésére, akár saját elhatározásából kifejtheti véleményét a per tárgyát képező versenyjogi kérdésben. A szakmai hatóság ilyen jellegű beavatkozása jelentős segítséget nyújthat a bíróságnak a releváns közösségi joggyakorlat tartalmának bizonyítása kapcsán, de a konkrét tényállás kapcsán is számos bizonyítási problémát küszöbölhet ki a hatósági beavatkozás. Ezen speciális eszköznek a bevezetése gyakorlatilag egyet jelent annak kimondásával, hogy a bíróságnak nem feltétlenül áll rendelkezésére olyan ismeret, amely egy bonyolult közgazdasági összefüggéseket is felvető szabály megfelelő alkalmazásához szükséges. Kifejezetten üdvözölhető, hogy ezen eszköz bevezetésével a jogalkotó a bizonyítás első nehézségével kapcsolatban, azaz a jogszabály tartalmának bizonyításával kapcsolatban effektív segítséget nyújt a szabályok érvényesülése érdekében. Az amicus curiae intézményének a Tpvt. megsértésén alapuló perekre
33
4/2004 (VI.04.)
59
való kiterjesztését egyébként előirányozza a Tpvt. folyamatban lévő, mér említett módosítása is. Sokkal bonyolultabb a helyzet a tények bizonyításával kapcsolatban. Egy polgári – kártérítési – perben ez abban áll, hogy a bizonyítási terhet viselő fél bizonyítja azon tények fennállását, amelyek a kárkötelem létrejöttét és fennállását bizonyítják. Mivel a károkozás alapvetően vélelmezetten jogellenes magatartás, a kár bekövetkeztének bizonyítása a kárkötelem fennállását bizonyítja, azzal, hogy a kárért felelőssé tett személynek módja van felelőssége hiányát bizonyítani, arra hivatkozással, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben elvárható. A felperesnek már a keresetlevélben állítania kell azokat a tényeket és bizonyítékokat, amelyek az általa érvényesíteni kívánt jog alapjául szolgálnak. A per során is terheli a feleket azon kötelezettség, hogy semmi olyan tényt nem hallgathatnak el, amelyek a per eldöntése szempontjából jelentősek. A tényállítás kötelezettsége önmagában még nem jelent különösebb problémát egy kártérítési perben, így egy versenyjogi jogalapon indított kártérítési perben sem. A tényállítási kötelezettséget azonban a bizonyítási kötelezettséggel kiegészítve már egészen más helyzetbe kerül az igényt érvényesíteni kívánó fél. A Pp. 164. § tartalmazza a bizonyítási kötelezettség és a bizonyítási teher általános szabályát, amely szerint a per eldöntéséhez szükséges (és jegyezzük meg: a felperes által állított) tényeket általában annak a félnek kell bizonyítania, akinek érdekében áll, hogy azokat a bíróság valónak fogadja el. Ugyanezen szakasz második bekezdése egyben – törvényi kivételektől eltekintve – kizárja a hivatalbóli bizonyítás lehetőségét. Az, hogy adott tény bizonyítása pontosan kit terhel, tehát elsősorban az anyagi jogszabályokon múlik, hiszen azokból vezethető le, hogy kinek áll érdekében az adott tény valókénti elfogadása. Ebből a szempontból a versenyjogi jogsértésekre alapított perekben is a Ptk. kárkötelmi szabályai irányadóak, amely alapján
kikristályosodott
bírói
gyakorlat
összegszerűségét a felperes köteles bizonyítani.
60
egységes
abban,
hogy
a
kár
A kár összegszerűségének bizonyítása körében is különbséget kell tenni a sérelmet szenvedett fogyasztó és a sérelmet szenvedett versenytárs között. A fogyasztói sérelem alapvetően abban állhat, hogy a versenytársak közötti versenyellenes magatartások miatt a termékhez nem piaci áron, hanem a fölött jut hozzá. (A nem piaci ár elméletileg ugyan lehet a piacihoz képest alacsonyabb is, ami szintén megvalósíthat versenyjogi jogsértést, de kárt nem okoz a fogyasztónak.) Ez egyértelműen a fogyasztó vagyonában bekövetkező értékcsökkenés, amely a kár klasszikus fogalmi elemei közül a viszonylag legkönnyebben bizonyítható. Ennek ellenére, nehezen képzelhető el, hogy a fogyasztó képes lenne bizonyítani ezt a kárt, mivel ehhez elsősorban a piaci árra (esetleg csak a hipotetikus versenyárra) vonatkozó bizonyítást kellene lefolytatni. Ezen árszintnek a meghatározása azonban a versenyhatóságoknak is sok problémát okoz és a gyakorlatban igyekeznek megkerülni a problémát. A fogyasztót terhelő bizonyítási kötelezettség miatt a perindítás gyakorlatilag eleve sikertelen, még abban az esetben is, ha a fogyasztó bármilyen módon bizonyítja, hogy a kialakult (és álláspontja szerint nem piaci, hanem a fölötti) ár a versenytársak vagy egy versenytárs jogellenes (versenyjogba ütköző) magatartásának okozata. Még ennél is nehezebb helyzetbe kerülhet azonban, ha valamilyen, nem közvetlenül az árszínvonal emelését célzó visszaélés (például: árukapcsolás, a kibocsátás vagy a technikai fejlődés korlátozása) miatt akar kártérítést kérni. A versenytársak esetében a kár leginkább elmaradt haszonként képzelhető el, amelynek bizonyítása komoly nehézséget jelent a perben. Az elmaradt haszon bizonyítása körében a bírói gyakorlat megköveteli a haszon számszerűsítését, konkrét kimunkálást kíván, amely még felkészült versenytárs vállalkozás esetén sem könnyen teljesíthető elvárás. Nem kevesebb gondot okoz az okozati összefüggés, azaz annak sikeres bizonyítása a felperes részéről, hogy a versenytárs jogellenes magatartása – és nem más – volt az oka a haszon elmaradásának. Ezzel szemben az alperes versenytárs számára nyilvánvaló védekezési alap az, hogy a hasznot más
61
tényezők is befolyásolják. Különösen sikeres lehet a védekezés akkor, ha maga a felperesként fellépő vállalkozás nyereséges, hiszen ez esetben már azt kellene bizonyítani, hogy annak ellenére, hogy nyereséges, még nyereségesebb is lehetett volna a jogsértő magatartás hiányában. Egy ilyen típusú bizonyítás, eltekintve a perjogi nehézségektől, adott esetben akár már morálisan is nehezen vállalható. 5. Következtetések
A fentiek alapján a magánérdekű antitröszt jogérvényesítés Magyarországon az alábbi okok miatt veszít hatékonyságából. (i)
a magánjogi jogérvényesítésre eltérő hatásköri szabályok vonatkoznak a közösségi jog és a magyar jog alapján;34
(ii)
a perindításra jogosultak köre a Ptk. szövegében foglaltakhoz képest szűkebb és nem egyértelmű, hogy magában foglalja-e a kartellben részt nem vevő versenytársakat, fogyasztókat;
(iii)
a magánjogi jogérvényesítés fogyasztóvédelmi szervezetek és más szervek által való kvázi-közérdekű érvényesítésének lehetőségei nem kellően széleskörűek, de a jelenlegi keretek sem kellőképp kihasználtak;
(iv)
a kártérítési igények érvényesítése a kár mértékének bizonyíthatósága és a perlési jogosultságok bírósági gyakorlatban való korlátozása miatt rendkívül nehézkes;
(v)
a semmisségre csak a megállapodást jogerősen elbíráló per befejezéséig van érdemben mód hivatkozni, ezt követően jelentősen leszűkülnek a lehetőségek;
(vi)
a bíróság számára nem biztosított az a lehetőség, hogy a felek akaratán kívül bizonyítást folytasson le azon tényekre (pl. érintett piac meghatározása, piaci erőfölény létezése, stb.), amelyek alapján a semmisség vagy annak hiánya megállapítható lenne;
34
Remélhetőleg ez az eltérés a Tpvt. módosításával a közeljövőben megszűnik.
62
(vii)
a bíróság előtti bizonyítás rendkívül nehézkes az adminisztratív eljárásban alkalmazható bizonyíték felkutatási jogosítványok és elegendő kapacitás híján;
(viii)
az
irányadó
bírói
gyakorlat
szerint
a
bíróság
a
semmisség
megállapítására nem jogosult hivatalból, csupán észlelése esetén a kereseti kérelmet elutasító döntést hozhat; (ix)
nem jogosult a semmisség legfontosabb jogkövetkezményének, az eredeti állapot helyreállításának elrendelésére;
(x)
a jogkövetkezmények esetleg csak egy külön perben érvényesíthetők;
(xi)
tekintettel arra, hogy a magyar bíróságok a GVH kizárólagos hatásköre miatt nem szerezhettek tapasztalatot a versenyjog alkalmazásában, illetőleg vélhetőleg nincsenek kellő szintű ismereteik a közösségi jog negyven éves joggyakorlatáról, melyet a közösségi jog alapján indult perekben alkalmazniuk kellene, kizárólagos illetékességi, esetleg hatásköri szabályokra lenne szükség a versenyjogi jogsértésre alapuló keresetek elbírálására.35
35
Ezen probléma részleges megoldását jelentené a Tpvt. folyamatban lévő módosítása, amely átültetné a magyar jogrendszerbe az amicus curiae intézményét, így a GVH számára lehetőség nyílna a perekben való véleménynyilvánításra.
63
Bibliográfia: Bassola Bálint, Az általános szerződési feltételekben alkalmazott tisztességtelen klauzulák kérdésköre - A francia és a magyar jogalkotás és jogalkalmazás összehasonlító jogi elemzése egy közösségi jogi irányelv fényében, in: Magyarország és az Európai Unió (2003-2004), szerk.: dr. Szabó Gergely, Magyar Országgyűlés Hivatala, 2004., 285-286. o. Herbert Hovenkamp: Antitrust 3rd Ed. St. Paul Minn. 1999 Mario Monti beszéde az IBA – 8. éves versenyjogi konferenciáján Fiesole, 17 September 2004 Tóth Tihamér: A közösségi versenyjog alkalmazása a tagállami bíróságok előtt- egy reform amelyre már a magyar bíróknak is figyelniük kell In: Ünnepi Kötet Boytha Györgyné tiszteletére Budapest 2002 120. o. Tóth Tihamér: Az EU versenyjoga dióhéjban – avagy mi vár az Unióban a magyar kis- és közepes méretű vállalkozásokra versenyjogi szempontból? Egyetemi jegyzet, PPKE – JÁK Deák Ferenc Jogi Továbbképző Intézet, Budapest, 2004. Denis Waelbroeck, Donald Slater, Gil Even-Shoshan: Study on the conditions of claims for damages in case of infringement of EC competition rules a Comparative Report http://www.europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/private_enforcement/co mparative_report_clean_en.pdf Wallacher
Lajos:
Az
Európai
Közösség
versenyjogának
alkalmazása
Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozástól, Gazdaság és Jog, 2004. május, 5. szám, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2004.
64
Wounter P. J. Wils: The modernization of the Enforcement of Articles 81 and 82 EC: A Legal and Economic Analysis of the Commission’s Proposal for a New Council Regulation Replacing Regulation No. 17, Fordham International Law Journal, June 2001 Volume 24 Number 5. Donncadh Woods, Ailsa Sinclair, David Ashton: Private enforcement of Community competition law: modernisation and the road ahead. In: Competition Policy Newsletter Number 2 Summer 2004 White Paper on modernisation of the rules implementing Articles 85 and 86 of the EC Treaty COM/99/0101 OJ 1999 C 132/1
65
Abstract The authors analyse the possibilities for private enforcement under the national rules on civil procedures. The article presents the problems of claims invoking the nullity of agreements considered illegal under competition law and the potential claims of damages. It also presents the possibilities for cooperation between courts and the competition authority. The article touches upon the issue of inconsistencies between EC case law and the practice of national judges. As one of the authors is a practicing advocate and the other is an official of the competition authority the article combines the views of the private and the public sector.
66
Juhász Dorina: A versenykorlátozó megállapodások tilalmába ütköző egységes és komplex jogsértések
Az Európai Közösséget Alapító Római Szerződés (a továbbiakban: EKSZ) 81. cikk1 (1) bekezdése a közös piaccal összeegyeztethetetlennek és ezért tilosnak tekint minden olyan vállalkozások közötti megállapodást, vállalkozások társulásai által hozott döntést és összehangolt magatartást (a továbbiakban együtt: megállapodás), amely alkalmas lehet a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására, és amelynek célja vagy hatása a közös piacon belüli verseny korlátozása, torzítása vagy akadályozása. A hivatkozott cikk exempflikatív felsorolását adja a közösségi jog kartelltilalmi rendelkezéseibe ütköző magatartásoknak, amelyek közül többet kifejezetten megnevez a hivatkozott cikk: a) a beszerzési vagy eladási árak, illetőleg bármely egyéb üzleti feltétel közvetlen vagy közvetett rögzítése; b) a termelés, az értékesítés, a műszaki fejlesztés vagy a befektetés korlátozása illetve ellenőrzés alatt tartása; c) a piac vagy a beszerzési források felosztása; d) egyenértékű ügyletek esetén eltérő feltételek alkalmazása az üzletfelekkel szemben, amely azok hátrányos versenyhelyzetbe kerüléséhez vezet; e) a
szerződések
megkötésének
függővé
tétele
olyan
kiegészítő
kötelezettségeknek a másik fél részéről történő vállalásától, amelyek természetüknél valamint a kereskedelmi szokások szerint nem tartoznak a szerződés tárgyához. A versenyhatóságok egyre súlyosabb szankciókat fűznek a versenyjog kartelltilalmi rendelkezéseit sértő magatartásokhoz tekintettel arra, hogy a versenykorlátozást célul tűző/megvalósító vagy ilyen hatással járó jogsértések gátolják az egészséges versenyfeltételek
megteremtődését,
és
a
fogyasztók
megkárosítását
eredményezhetik. Nem véletlen tehát, hogy az Európai Bizottság Verseny Főigazgatósága és a tagállamok versenyhivatalai tevékenységének középpontjában a kartellekkel szembeni fellépés áll. A versenykorlátozó megállapodásokkal szembeni hatékonyabb
síkraszállás
szükségessé
tette
a
Bizottság
és
a
nemzeti
versenyhatóságok közötti együttműködés szorosabbra fűzését. Az 1/2003/EK tanácsi rendelet2
megszületésével
radikális
változás
következett
be
a
közösségi
versenyjogban, amelynek eljárásjogi rendelkezéseire 2004. május 1-jéig a 17/1962/EGK tanácsi rendelet3 volt irányadó. Az új végrehajtási rendelet értelmében a tagállamok versenyhatóságai és nemzeti bíróságai4 közvetlenül alkalmazhatják az előttük folyó eljárásokban az EKSZ 81. és 82. cikkeit5 a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége esetén. Az új szabályozás által létrehozott ECN6 keretében tájékoztatják egymást a nemzeti versenyhatóságok és a Bizottság a közösségi versenykorlátozó megállapodások tilalmába ütköző eljárások megindításáról és az ügyekkel kapcsolatos lényegi információkról. A Bizottság Verseny Főigazgatósága az új rendszer alapján akkor avatkozik be az eljárásokba, ha az EK versenyjogának konzisztens alkalmazását kell biztosítania, vagy igény mutatkozik a versenypolitika fejlesztése iránt. Az antitröszt szabályok alkalmazásának decentralizálásával és az egyedi mentesítés rendszerének
1
Az Amszterdami Szerződés hatályba lépését megelőzően a jelen cikkben foglalt rendelkezések a 85. cikk számozását viselték. 2 HL L 1. szám 2003. január 4., 1. oldal, a Szerződés 81. és 82. cikkében lefektetett versenyszabályok végrehajtásáról 3 HL L 1. szám 1962. február 21., 204. oldal (a 17. számú rendelet címe az Amszterdami Egyezmény 12. cikke szerinti átszámozás figyelembe vételével kiigazításra került, az eredeti, 85. és 86. cikkekre hivatkozás helyett, a 81. és a 82. cikkre vonatkozik) 4 Az amicus curiae jogintézményének bevezetésével a nemzeti versenyhatóságok és a Bizottság felléphetnek a nemzeti bíróságok előtt az EKSZ 81. és 82. cikkének alkalmazásával folyó eljárásokban, és előadhatják az üggyel kapcsolatos álláspontjukat. 5 Jelen tanulmány nem tér ki a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalmáról szóló 82. cikk kapcsán alkalmazott joggyakorlat ismertetésére. 6 European Competition Network (Európai Versenyügyi Hálózat) keretében, amely a tagállamok versenyhatóságainak a Bizottság koordinálása mellett működő interaktív rendszere, valósul meg az EKSZ 81. és 82. cikkének valószínűsíthető megsértése miatt indult eljárásokban történő együttműködés.
68
megszüntetésével a Bizottság minden erejét és kapacitását a legsúlyosabb jogsértések feltárására tudja fordítani. Azért tartottam szükségesnek, hogy röviden felvázoljam a közösségi versenyjog 2004. május 1-jén hatályba lépett reformrendelkezéseit, mert ez olyan új fejezetet hozott
a
tagállamok
versenyhatóságainak
életébe
is,
amely
gyökeresen
megváltoztatja az eddigi jogalkalmazási gyakorlatot. A közösségi versenyjogban már évtizedek óta alkalmazott egységes és komplex jogsértések terminológiája időszerű, hogy beférkőzzön a nemzeti versenyhatóságok gyakorlatába. Mielőtt rátérnék az egységes és komplex jogsértés terminológiájának bemutatására, mindenképp szót kell ejtenem a témakörhöz kapcsolódó alapfogalmakról, amelyek pontos ismerete sarokpontját képezi valamely jogsértés egységes és komplex voltának értelmezése során. Mindenekelőtt fontosnak tartom elhatárolni egymástól a horizontális és a vertikális megállapodásokat.
A
közösségi
versenyjog
horizontális
természetű
együttműködésként fogja fel a piac azonos szintjén működő vállalkozások közötti megállapodásokat, amelyeket többnyire versenytársak kötnek egymással.7 A vertikális megállapodások8 a piac különböző szintjein tevékenykedő vállalkozások között
születnek,
amelyeket
többnyire
a
termelők
kötnek
a
nagy-
és
kiskereskedőikkel, például a továbbeladási ár, kizárólagos értékesítés és beszerzés vagy területi kizárólagosság meghatározása stb. céljából. A jelen tanulmány a versenytársak
által
kötött,
horizontális
versenykorlátozó
megállapodásokra
koncentrál, mert a kőkemény kartellek tanúsítására, amelyek egységes és komplex formát ölthetnek, alapvetően egy adott piacon versenytárs vállalkozások képesek.
7
2001/C 3/02 számú bizottsági közlemény, Az EK Szerződés 81. cikkének a horizontális együttműködési megállapodásokra való alkalmazhatóságáról szóló iránymutatás. 8 2000/C 291/01 bizottsági közlemény, A vertikális korlátozásokról szóló iránymutatás
69
I. A megállapodás fogalmi köre A megállapodás összefoglaló elnevezéssel illetjük a vállalkozások közötti megállapodásokat, az összehangolt magatartásokat és a vállalkozások társulásai által hozott döntéseket. Ebben a részben röviden sorra veszem a megállapodás fogalmi körébe sorolható „elkövetési magatartások” alapfogalmait, hogy rátérhessek az egységes és komplex kartelljogsértések vizsgálatára. A megállapodás fogalmi körébe tartozó kategóriákra irányadó közösségi joggyakorlat – a fellelhető szakirodalmi anyagok közül – legátfogóbb összefoglalása olvasható Richard Wish az EK versenyjogát bemutató könyvében.9 A jelen tanulmány ezen részében alapvetően az általa felvázolt tematika szerint haladok, azonban egyes helyeken kiegészítéseket teszek, vagy éppen más szemszögből mutatom be a joggyakorlatot. 1.1. A vállalkozások közötti megállapodás Az egyik legfontosabb versenyjogi alapfogalom a megállapodás definíciója. A versenyjog a megállapodás kategóriájába nemcsak az írott, aláírással és ügyvédi szárazbélyegzővel ellátott, a polgári jog szabályai szerinti formai követelményeknek megfelelő megállapodásokat tekinti, hanem e körbe sorolja az ún. gentelmen's agreement-eket10 és az egyszerű akarategységet11 is. Az Elsőfokú Bíróság12 hangsúlyozta ahhoz, hogy egy vállalkozások közötti megállapodás az Európai Gazdasági Közösségről szóló Szerződés 85. cikk (1) bekezdésének (a jelenlegi számozás szerint 81. cikk (1) bekezdés) hatálya alá tartozzon, elegendő a vállalkozások közös szándékának kifejezése, amely arra vonatkozik, hogy a piacon egy bizonyos módon viselkedjenek az árak és az eladási volumenek meghatározása céljából. Ugyanezen ítélet még egy kulcsfontosságú megállapítást tartalmaz, amely szerint a hivatkozott cikk olyan vállalkozások közötti megállapodások esetében is 9
Richard Wish: Competition Law, Fifth Edition, London, Butterworth, 2004, 91. oldal C-41/69 ACF Chemiefarma NV vs. Comission [1970] ECR 661 11 T-41/96 Bayer AG vs. Commission [2000] ECR II-03383 10
70
alkalmazható, amelyek formálisan már nem hatályosak, de hatásuk továbbra is érvényesül a piacon. Egy másik ügyben a Bizottság kinyilvánította, hogy egy megállapodás a versenyjog szerinti kartelltilalomba ütközéséhez nem szükséges, hogy a megállapodás be nem tartása esetén bizonyos szankciók sújtsák az adott vállalkozást.13 Amikor egy megállapodás kapcsán felmerül, hogy az sértheti a versenyjog kartelltilalmi rendelkezéseit, nem szabad megfeledkeznünk arról a lényeges kritériumról, amely szerint a vállalkozások csak akkor vonhatók felelősségre a versenyjog alapján, ha egymástól jogilag függetlennek tekinthetők. Az Európai Bíróság esetjogában14 kifejezésre juttatott egy mérföldkövet jelentő álláspontot, amely szerint a vállalkozások felelősségre vonhatók a kartelltilalmi rendelkezések alapján abban az esetben is, ha a versenykorlátozást tartalmazó megállapodás rendelkezéseit nem ültették át a gyakorlatba piaci magatartásuk tanúsítása során. Ugyanakkor azon tény is alkalmas az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése szerinti felelősség megállapítására, ha például egy találkozón résztvevők közül csak egyikük juttatta kifejezésre szándékát a verseny korlátozására.15 Az Európai Közösségek Bírósága (a továbbiakban: Európai Bíróság) következetesen kiállt azon álláspontja mellett, hogy nem fogadja el a vállalkozások azon védekezését, amely szerint csak azért vettek részt egy megállapodás megkötésében, mert más vállalkozások kényszerítették a kartellben való részvételre.16 Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy a jogalkalmazó azonos mértékben sújtja bírsággal a kartellben résztvevő vállalkozásokat, hiszen a kartellben meghatározó szerepet vállaló vállalkozásokra szinte minden esetben nagyobb összegű bírságot szabnak ki,
12
T-12/89 Solvay and Cie SA vs. Commission [1992] ECR II-00907, para 3-4 PVC ügy, OJ [1994] L 239/14, para 30 14 C-89,104,114,116,117,125-129/85. A. Ahlström Osakeyhtiö and others vs. Commission [1994] ECR I-00099 15 T-202/98 Tate and Lyle vs. Commission [2001] ECR II-2035, para 54 16 C-16/61 Modena vs. High Authority [1962] ECR 289, T-25/95 Cimenteries CBR SA vs. Commission [2000] ECR II-49, para 2557 13
71
valamint az a körülmény is döntő jelentőséggel bír, hogy az eljárás alá vont vállalkozások milyen fokú együttműködést tanúsítanak a tényállás feltárása során. 1.2. A vállalkozások társulásai által hozott döntés A versenyjog történetében számos példa akad arra, hogy valamely versenykorlátozó magatartás megvalósítása nem kifejezetten vállalkozások, hanem elsősorban valamely szakmai szervezet, kereskedelmi szövetség vagy kamara tevékeny szerepvállalásához köthető. Amennyiben a vállalkozások valamilyen társulási formája által hozott döntéshez köthető egy versenykorlátozó gyakorlat folytatása, a Bizottság ugyanolyan módon vonhat felelősségre, például egy szakmai szövetséget, egy kamarát vagy annak vezető testületének tagjait. A vállalkozások társulásainak felelősségre vonását nem befolyásolja az a tény sem, hogy a szó klasszikus értelmében az előző évi nettó árbevételük nem piaci tevékenységből, hanem a tagok által fizetett tagdíjakból tevődik össze. A vállalkozások társulásainak ugyanolyan mértékű, szigorú felelősségre vonása az általuk hozott versenykorlátozó döntésekért azzal indokolható, hogy adott esetben egy több száz vállalkozást tömörítő szakmai szövetség a verseny korlátozására alkalmas szerepvállalása kihathat az egész piac működésére, például a szövetség által meghatározott indokolatlanul magas árakat alkalmazza a piacon jelenlévő összes vállalkozás, ezért a termék vagy szolgáltatás összes fogyasztóját tényleges kár éri. A vállalkozások társulásai által hozott döntések megjelenési formái sokrétűek lehetnek. Versenykorlátozó rendelkezést tartalmazhat, például egy kamara etikai szabályzata, magatartási kódexe, határozata vagy ajánlása, illetőleg a vállalkozások társulásai által létrehozott adatbázisok a tagok vagy más vállalkozások számára történő hozzáférhetővé tétele, amely bizalmas információcserén alapuló kartell megvalósulásához vezethet. Az Európai Bizottság a Ciment ügyben17 leszögezte, hogy a versenyjogi felelősségre vonásnak nem feltétele, hogy a
17
COMP/IV. 33.126, 33.322 ügyben hozott 94/815/EK bizottsági határozat
72
vállalkozások társulása maga piaci magatartást tanúsítson, mint ahogy az sem, hogy a döntés ténylegesen alkalmazásra kerüljön a gyakorlatban.18 A Cematex19 és a Milchfölderungsfonds20 ügyekben hozott bizottsági határozatok értelmében az EKSZ kartelltilalmi rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak az olyan vállalkozások társulása által hozott versenykorlátozó döntések, amelyeket a vállalkozások társulásainak közös tárulása hozott.21 A vállalkozások társulásai által hozott döntéseknek azért van különös jelentősége, mert a tagvállalkozások összehangolt magatartásához vezethetnek még abban az esetben is, ha a döntés ténylegesen nem bír kötelező erővel a tagokra nézve. 1.3. Az összehangolt magatartás Ha az összehangolt magatartás leegyszerűsítő definiálására törekednénk, azt is mondhatnánk, hogy minden olyan aktus, amely nem sorolható a megállapodás és a döntés fogalmi körébe és célja vagy hatása a verseny korlátozása, torzítása vagy akadályozása, az összehangolt magatartás kategóriájába tartozik. Ez a magyarázat azonban túlságosan elnagyolt, bár az igaz, hogy az összehangolt magatartás koncepciójának
legfőbb
ismérve,
hogy
olyan
piacon
tanúsítani
kívánt
magatartásokról van szó, amelyek nem tartalmazzák a megállapodás minden fogalmi elemét. Az összehangolt magatartás fogalmi körébe vonható versenykorlátozó gyakorlatok esetében döntő szerephez jut a vállalkozások szándéka és az ebből eredő tudatos versenykorlátozás léte vagy lehetősége. A vállalkozások összehangolt magatartása olyan a vállalkozások közötti együttműködés formájában képzelhető el, amely nem éri el az 1.1. fejezetben meghatározott megállapodás szintjét. Az összehangolt magatartás koncepciója szempontjából az első jelentős bírósági ítélet az ICI vs. Commission ügyben22 született, amelyben a Bíróság leszögezte, 18
T-25/95 Cimenteries CBR SA vs. Commission [2000] ECR II-491, para 1325, 2622 OJ [1971] L 227/26 20 OJ [1985] L 35/35 21 ibid Cematex és Milchsförderungfond ügyek 22 C-48/69 ICI vs. Commission [1972] ECR 619, para 64 19
73
hogy az EKSZ 81. cikke szerinti összehangolt magatartásnak minősül a vállalkozások közötti koordináció azon formája, amely ugyan nem érte el a megállapodás szintjét, azonban a vállalkozások közötti gyakorlatban megvalósuló kooperáció veszélyezteti a versenyt. Az Elsőfokú Bíróság23 leszögezte ahhoz, hogy egy vállalkozások közötti együttműködés és kooperáció az EKSZ versenyjogi rendelkezései alapján összehangolt magatartásnak minősüljön, az szükséges, hogy az önálló gazdasági egységet képező vállalkozások a közös piacon tanúsított üzletpolitikájukat függetlenül határozzák meg. A vállalkozások olyan találkozókon való részvétele, amelyek az árak és az eladási volumenek rögzítését célozzák azáltal, hogy a versenytársak az elérni kívánt árról információkat cserélnek, majd ezek tudatában tanúsítják
piaci
magatartásukat,
összehangolt
magatartásnak
minősül.
Az
összehangolt magatartás révén megvalósuló versenykorlátozások vagy ezek lehetősége azért nem egyeztethető össze a közös piac működésével, mert általában elvárható a vállalkozásoktól, hogy piaci magatartásuk meghatározásakor autonóm módon járjanak el.24 Az összehangolt magatartást tanúsító vállalkozások adott esetben nem nyilvánítják ki közös akaratukat, azonban tetten érhető a tevékenységük közötti koordináció.25 Richard Wish26 szerint az összehangolt magatartás „tesztje” alapján két lényegi kritériumnak kell megfelelnie az ilyen típusú elkövetési magatartásoknak: a vállalkozások között kell, hogy legyen egyfajta mentális konszenzus, amely gyakorlati együttműködésben érhető tetten, továbbá nem szükséges, hogy a vállalkozások közötti előbb vázolt konszenzus verbális formát öltsön, elegendő, ha a felek közötti közvetlen vagy közvetett kontaktusban nyilvánul meg. A Suiker Unie vs. Commission ügyben27 az Európai Bíróság kifejtette, hogy az Alapító Szerződés 23
T-7/89 SA Hercules Chemicals NV vs. Commission [1991] ECR II-01711 T-2/89 Petrofina SA vs. Commission [1991] ECR II-01087 25 C-48/69 Imperial Chemical Industries Ltd. vs. Commission [1972] ECR 00619 26 op. cit Richard Wish 100. oldal 27 C-40/73 Suiker Unie vs. Commission [1975] ECR 1663, para 425 24
74
versenyjogi rendelkezéseinek tilalmába ütközik a vállalkozások által követett olyan közvetlen vagy közvetett magatartás, amely azt célozza, vagy olyan hatással jár, hogy a piacon ténylegesen jelenlévő vagy potenciális versenytárs magatartását befolyásolja, vagy elétárja annak a piaci magatartásnak a menetét, amelynek a piacon történő tanúsítását a vállalkozások elhatározták vagy szándékoznak a jövőben annak folytatásához tartani magukat. Mindazonáltal a joggyakorlat tükrében megállapítható, hogy a vállalkozások közötti együttműködésnek, összejátszásnak, magatartásaik összehangolásának számtalan formája és intenzitása lehetséges. A Bizottság álláspontja28 szerint – amelyet több, időközben híressé vált ügyben is kifejezésre juttatott – ahhoz, hogy a kartellben résztvevő felek által tanúsított összehangolt magatartás miatt az EKSZ 81. cikke szerinti
felelősség
megállapítható
legyen,
nem
szükséges
a
tényleges
versenykorlátozó hatás kiváltása. A Bizottság ezen álláspontját az Elsőfokú Bíróság is megerősítette29, amikor kifejezésre juttatta, hogy a piacon tanúsított összehangolt magatartás miatti felelősségre vonás feltétele, hogy annak célja versenyellenes legyen, vagy ilyen hatás kiváltására legyen alkalmas. Az összehangolt magatartás terminológiájával kapcsolatban mindenképp szót kell ejtenem ennek elhatárolásáról a vállalkozások által tanúsított párhuzamos magatartásoktól, amelyek nem esnek a versenyjog tilalma alá. A vállalkozások párhuzamos és nem összehangolt magatartást tanúsítanak akkor, amikor racionálisan alkalmazkodnak a versenytársaik által követett gyakorlathoz, és nem lelhető fel közöttük semmilyen közvetlen vagy közvetett kapcsolat, amely a versenytársak piacon tanúsított magatartásának befolyásolását célozza, vagy ilyen hatással jár, illetőleg nem a saját maga vagy más vállalkozás által követett gyakorlatról informálja a piac többi szereplőjét.
28
British Sugar ügy OJ [1999] L76/1, para 95
75
II. Az egységes és komplex jogsértés A versenyjog általában azon versenykorlátozó jogsértéseket tekinti egységesnek, amelyekben résztvevő vállalkozások minden intézkedése ugyanazon versenyellenes célt vagy hatást szolgálja. Az ilyen típusú jogsértések akkor minősülnek komplexnek, ha versenykorlátozó megállapodások és összehangolt magatartások útján egyaránt megvalósították. A Bizottság az egységes és komplex jogsértések útján megvalósuló kartellügyekben az alább ismertetésre kerülő definíciókat alkalmazza, amelyek jelen részben történő bemutatását az indokolja, hogy érthetőbb legyen az egységes és komplex jogsértések mechanizmusa és meghatározásának logikai menete. Egy a felek közötti megállapodás létéről beszélhetünk, amikor a vállalkozások egy közös tervben állapodnak meg, amely korlátozza vagy alkalmas arra, hogy korlátozza az autonóm piaci magatartásukat azáltal, hogy meghatározza a piacon történő közös fellépésüknek az irányvonalát, vagy az attól való tartózkodást. Nem szükséges, hogy a felek által kötött megállapodás írott formát öltsön, vagy egyéb formai követelményeknek megfeleljen, illetőleg annak megszegéséhez szerződésben rögzített szankciókat, kényszerítő intézkedéseket fűzzenek a felek.30 A Bizottság ezen határozataiban az Elsőfokú Bíróság PVC II ügyben hozott ítéletéből31 szokott idézni, amely szerint a bírósági esetjog értelmében annak érdekében, hogy egy megállapodás az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése szerint minősüljön, elegendő azt bizonyítani, hogy a vállalkozások közös akaratukat
29
T-202/98 Tate and Lyle vs. Commission [2001] ECR II-2035 COMP/IV.35.691/E-4 számú ügy, Pre-Insulated Pipe cartel, 1999/60/EC határozat, OJ [1999] L 24/1, para 129 31 T-305/94 Limburgse Vinyl Maatschappij N.V. and others vs. Commission [1999] ECR II931 30
76
fejezték ki arra vonatkozólag, hogy a piacon egy meghatározott módon viselkedjenek. A bizottsági határozatok gyakran kitérnek az Európai Bíróság Suiker Unie ügyben hozott ítéletére, amely a vállalkozások közötti együttműködés és kooperáció formáival
kapcsolatban
tartalmaz
lényegi
megállapításokat.
Eszerint
a
vállalkozásoknak a közös piacon olyan üzletpolitikát kell folytatniuk, amely az EKSZ versenyszabályaival összhangban, megfelel annak a követelménynek, hogy független/autonóm döntéseken alapuljon. Annak ellenére, hogy megfelel a függetlenség követelményének a vállalkozások azon joga, hogy piaci magatartásuk meghatározásakor racionális keretek között figyelembe vegyék a versenytársaik által követett piaci gyakorlatot, az EKSZ 81. cikke értelmében tilos a piaci szereplők közötti bárminemű közvetlen vagy közvetett kapcsolat, amelynek célja vagy hatása az aktuális vagy potenciális versenytársak piaci magatartásának befolyásolása, illetőleg a versenytárs vállalkozás visszatartása attól, hogy olyan magatartást folytasson, amelyet ők tanúsítanak vagy tanúsítani szándékoznak a piacon. Ily módon az ilyen típusú gyakorlat az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése értelmében összehangolt magatartásnak minősülhet abban az esetben is, ha a felek nem csatlakoztak kifejezett közös cselekvési tervhez piaci magatartásuk meghatározása során, azonban olyan összejátszásukon alapuló megoldást fogadtak el, vagy csatlakoztak hozzá, amely alkalmas a piaci magatartásuk összehangolására.32 Bár az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése szerinti összehangolt magatartás terminológiájára irányadó koncepció értelmében e körbe nemcsak az olyan magatartások sorolandók, amelyek konkrétan a felek tevékenységeinek az összehangolásából erednek, hanem azon magatartások is, amelyek véletlenszerű kapcsolatban állnak a vállalkozások összehangolt piaci tevékenységével. Ilyen esetekben – az ellenkező bizonyításáig – azt kell feltételeznünk, hogy azok a vállalkozások, amelyek részt vettek tevékenységük összehangolásában, és aktív szereplői maradtak a piacnak, saját piaci
32
T-7/89 Hercules vs. Commission [1991] II ECR 1771, para 256
77
magatartásuk meghatározásakor érdemben tekintettel voltak a versenytársaik által szolgáltatott információkra. Ez a következtetés különösen azon esetekben állja meg a helyét, amelyekben a vállalkozások által követett összehangolt gyakorlat rendszeres időközönként és hosszú időn át zajlott. Az egységes és komplex jogsértések bizonyítása szempontjából kulcsfontosságú jelentőséggel bír azon tény, amely szerint a hosszú időtartamot felölelő komplex jogsértések esetén a Bizottságnak nem szükséges ezeket az illegális attitűdök kizárólag egy vagy több formáival jellemeznie. A megállapodás és összehangolt magatartás koncepciója között tapasztalható némi átfedés, mivel ezen kategóriák határai nem különíthetők el élesen egymástól. Mindazonáltal reálisan nem lehetséges distinkciót tenni aszerint, hogy a jogsértés szimultán módon magában hordozza a tiltott magatartás minden egyes formájának a jellemzőit, bár a tiltott attitűd egyes megjelenési formáinak elkülönültsége folytán pontosan leírható egyik vagy másik magatartástípusként. Ugyanakkor mesterkéltnek tűnne analitikusan alosztályokra bontani, hogy mi minősül tisztán a résztvevők folytatólagos közös akciójának, amelynek egy és ugyanazon átfogó célja van és a jogsértés számos elkülönült formáját magára öltheti. Éppen ezért egy kartell ugyanazon időben egyszerre leírható a megállapodás és az összehangolt magatartás elkövetési formájával egyaránt. Mint ahogy az Elsőfokú Bíróság kifejtette a Hercules vs. Commission ügyben33 a komplex jogsértések jelen típusára nem tartalmaz az EKSZ 81. cikke speciális kategóriát. A Bizottság gyakran hivatkozik az Elsőfokú Bíróság PVC II ügyben34 hozott ítéletére, amelyben kifejezésre juttatta azon lényegi megállapítását, amely szerint az olyan komplex jogsértésekkel összefüggésben, amelyekben sok gyártó részt vesz, és amelynek folytán hosszú éveken át szabályozzák egymás között a piacot, nem várható el a Bizottságtól, hogy minden egyes vállalkozás és adott pillanat esetében pontosan osztályozza a jogsértést.
33
T-7/89 Hercules vs. Commission [1991] II ECR 1771, para 264 T-305/94 Limburgse Vinyl Maatschappij N.V. and others vs. Commission [1999] ECR II931, para 696
34
78
Az EKSZ 81. cikke szerinti megállapodással szemben a versenyjog nem kívánja meg, hogy a létezése olyan fokban bizonyított legyen, mint ahogy a polgári jog adott esetben megköveteli egy kereskedelmi szerződés esetében. Azonfelül a hosszú időtartamot felölelő kartellek esetében a megállapodás terminológiája nemcsak egy átfogó terv vagy a felek kifejezett egyetértésére alkalmazható, hanem annak implementálására is, amely kivitelezésében ugyanazon mechanizmus és közös cél alapján egyeztek meg a felek. Azon tény, hogy az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése szerinti jogsértés akkor válik befejezetté, amikor a jogszerűtlen megállapodást kötötték, nem jelenti egyben azt, hogy a megállapodás ne lehetne folyamatos, ha a felek eszerint cselekszenek a piacon addig, amíg ezzel fel nem hagynak. Amint arra az Európai Bíróság is rámutatott a Commission vs. Anic Partecipazioni SpA ügyben35 az EKSZ 81. cikk (1) bekezdésének szövegéből következik, hogy egy megállapodás nemcsak elkülönült aktusokból, hanem aktusok sorából vagy magatartások tanúsításából is állhat. Egy komplex kartell tulajdonképpen egy egységes és folyamatos jogsértésnek tekinthető arra az időszakra vonatkozóan, amikor fennállt. Megállapítható, hogy a felek megállapodása időről időre változhat, vagy annak működése során a felek figyelembe vehetnek új fejleményeket. A Bizottság hangsúlyozni szokta, hogy értékelésének érvényét nem befolyásolja az az eshetőség, hogy a felek által tanúsított cselekménysorok egy vagy több eleme, illetőleg egy magatartás folyamatos tanúsítása egyedileg és önmagában az EKSZ 81. cikk (1) bekezdésének sérelméhez vezet.36 A joggyakorlat szerint, annak ellenére, hogy egy kartell a benne résztvevők közös cselekménye, minden egyes félnek sajátságos szerepe van a megállapodásban. A résztvevők közül némelyik vállalkozás domináns piaci szereplő lévén vezérszerepet tölt be. A kartellben résztvevő felek között gyakoriak a belső konfliktusok, 35
C-49/92 P Commission vs. Anic Partecipazioni SpA [1999] ECR I-4125, para 81 COMP/IV.35.691/E-4 számú ügy, Pre-Insulated Pipe cartel, 1999/60/EC határozat, OJ [1999] L 24/1, para 134
36
79
versengések, csalások, amelyek azonban többnyire nem gátolják meg, hogy a felek közötti egyetértés megállapodássá vagy összehangolt magatartássá formálódjon az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése alapján, amelynek egységes, közös és folytatólagos célja van.37 Pusztán az a tény, hogy a versenykorlátozásban résztvevő vállalkozások mindegyike a saját egyéni helyzetének megfelelő szerepet játssza a kartellben, nem zárja ki eleve a jogsértés egészéért történő felelősségre vonását, amely alatt olyan cselekedetek is értendők, amelyeket más résztvevő felek követtek el, de ugyanazon jogellenes célt és versenyellenes hatást szolgálják. Mindezek alapján egy vállalkozás, amely tettleg egy közös jogellenes tevékenység résztvevője, amely hozzájárul a közös jogellenes céljuk megvalósulásához, egyenlő mértékben felel a jogsértés egészéért, más résztvevők ugyanazon jogsértés keretében elkövetett tevékenységéért. A Bizottság az egységes és komplex jogsértésekről szóló határozataiban e helyen szokta ismét idézni az Európai Bíróság Commission vs. Anic Partecipazioni ügyben hozott ítéletét38, amelynek kulcsfontosságú megállapítása szerint minden bizonnyal ez az az eset, amelyben megállapításra került, hogy a szóban forgó vállalkozás tudatában volt a másik résztvevő jogsértő magatartásának, vagy ésszerűen előrelátta annak következményeit és ennek alapján felkészült arra, hogy vállalja a kockázatot. Valójában, amint azt az Európai Bíróság a már többször hivatkozott Commission vs. Anic Partecipazioni ügyben is kifejezésre juttatta, az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése szerinti megállapodások és összehangolt magatartások szükségszerűen számos vállalkozás együttműködéséből származnak. A kartellben résztvevő vállalkozások mind közös elkövetői a jogsértésnek, bár a részvételük eltérő formát ölthet az érintett piac sajátosságai, az egyes vállalkozások piaci pozíciója, a kitűzött cél és az implementáció választott vagy előirányzott módja alapján. Mindezek alapján a 81. cikk sérelmét egy elkülönült cselekedet, tettek sora vagy egy folytatólagosan 37
COMP/IV.35.691/E-4 számú ügy, Pre-Insulated Pipe cartel,1999/60/EC határozat, OJ [1999] L 24/1, para 134 38 C-49/92 P Commission vs. Anic Partecipazioni SpA [1999] ECR I-4125, para 83
80
tanúsított magatartás is előidézheti, amely interpretáció nem kifogásolható azon az alapon, hogy a kifogásolt cselekménysor vagy folyamatos magatartás egy vagy több eleme önmagában is sérti az EKSZ 81. cikk (1) bekezdését. Önmagában az a tény tehát, hogy minden vállalkozás a saját módján részese a jogsértésnek, nem elegendő ahhoz, hogy kizárja a felelősségét a teljes jogsértésért, amelybe
olyan
magatartások
is
beletartoznak,
amelyek
más
résztvevő
vállalkozásokhoz köthetők, de ugyanazt a versenyellenes célt vagy hatást szolgálják. Ezt a körülményt ugyanakkor mégis számításba kell venni a jogsértés súlyosságának mérlegelésekor, amennyiben megállapításra került, hogy a jogsértést elkövették a felek. Ez a konklúzió összhangban áll azzal az elvvel, amely szerint az ilyen típusú jogsértésekért való felelősség természeténél fogva egyéni, de nem lehet eltekinteni a rendelkezésre álló bizonyítékok egyedi elemzésétől anélkül, hogy ne vennék figyelembe a bizonyítékokra irányadó szabályok alkalmazását vagy megsértenék a kartellben részes vállalkozások védekezéshez való jogát. III. Egységes és komplex jogsértések a Bizottság gyakorlatában Ebben a részben konkrét jogeseteken keresztül mutatom be, hogy a gyakorlatban hogyan kell elképzelni az egységesnek és komplexnek minősített jogsértéseket. Az ismertetett jogesetek között szerepel olyan, amely már-már klasszikusnak számít, vagy éppen még meg sem száradt a Bizottság határozatán a tinta, illetve a döntés nagy port kavart, amelynek folytán rengeteg támadás érte a Bizottság Verseny Főigazgatóságát.
81
3.1. A Pre-Insulated Pipe kartell39 Ez az ügy klasszikus példája az egységes és komplex jogsértésnek. Az előszigetelt csöveket a helyi távfűtő rendszereknél használják. Jelen ügyben a Bizottság megállapította, hogy a kartellben résztvevő felek komplex versenyellenes gyakorlatot folytattak, amely egy Dániában létrehozott nemzeti kartellel vette kezdetét 1990 novemberében. 1991 és 1994 között a kartellt kiterjesztették más tagállamokra (Olaszország, Németország) és úgy szervezték meg, hogy hatékonyan átfedje a Közösség egész területét. A kartellben résztvevő vállalkozások egymással összejátszva: -
kvótarendszer kialakításával felosztották egymás között a nemzeti piacokat és végül az egész európai piacot;
-
bizonyos gyártók számára tartották fenn a nemzeti piacokat, ugyanakkor elérték, hogy más gyártók kiszoruljanak a piacokról;
-
meghatározták a termékek és egyedi tenderek árát;
-
bizonyos gyártókat jelöltek ki maguk közül az egyedi pályázatok nyerteseiként,
amelynek
érdekében
úgy
manipulálták
a
versenytárgyalásokat, hogy biztosítsák a kiválasztott gyártóval történő végső szerződéskötést; -
annak érdekében, hogy megvédjék a kartellt a Powerpipe AB vállalkozás támasztotta versenytől – amely nem volt részese a kartellnek – összehangolt intézkedéseket foganatosítottak vele szemben, amelyek akadályozták a kereskedelmi tevékenységét, kárt okoztak az üzletmenetében és a piacról történő kiszorítását célozták;
-
minőségi normákat alkalmaztak, hogy magasan tartsák az árakat és késleltessék az új költségtakarékos technológiák bevezetését.
A jogsértést tanúsító vállalkozások közül:
39
COMP/IV.35.691/E-4 számú ügy, 1999/60/EC határozat, OJ [1999] L 24/1, T15,16,17,23,28,31/99 Brugg Rohrsysteme and others vs. Commission [2002] ECR II-1633
82
-
az
ABB,
a
Logstor,
a
Starpipe
és
a
Tarco
1990
november/decembertől legalább 1996 márciusáig; -
a Pan-Isovit 1990 november/decembertől ugyanazon időpontig;
-
a Henn/Isoplus 1991 októberétől ugyanazon időpontig;
-
a KWH legalább 1995 márciusától ugyanazon időpontig;
-
a Brugg kb. 1994 augusztusától ugyanazon időpontig;
-
a Ke-Kelit kb. 1995 januárjától ugyanazon időpontig;
-
a Sigma megközelítőleg 1995 áprilisától ugyanazon időpontig
voltak részesei a kartellnek. Az utóbbi három vállalkozás jogsértése a nemzeti piacukra korlátozódott. A Bizottság eljárása a Powerpipe panasza alapján indult 1995-ben. A kartellügy érdekessége, hogy a jogsértés kivitelezésének hátterében egy kereskedelmi szövetség állt, amelyet az ABB kezdeményezésére hoztak létre, és az európai helyi távfűtő rendszerekhez használt előszigetelt csövek gyártóit tömörítette, mely szövetségnek a Powerpipe nem volt tagja. A Bizottság eljárása során a gyártók kiléptek a szövetségből. A jogsértés értékelése során a Bizottság megállapította, hogy semmi kétség afelől, hogy a négy dán gyártó piacfelosztásban történő megegyezése, amelyre 1990 végén került sor, az EGKSZ 85. cikk (1) bekezdése (jelenleg 81. cikk (1) bekezdés) szerinti megállapodás jellemzőinek teljes mértékben megfelel. Az ezt követő rendszeres találkozókon követett részletes terv és ennek a gyakorlatban történő alkalmazása nem tekinthetők elkülönült megállapodások sorának, hanem ugyanazon mindenre kiterjedő, jogellenes terv részét képezik. Két dán gyártó, a Logstor és a Tarco azzal érveltek az eljárás során, hogy jelen ügyben két teljesen elkülönült kartell létezett. A Bizottság álláspontja szerint azonban nem tehető éles distinkció a dán kartell és az egész európai piacot érintő kartellek között, mert a gyártók közös célja és közös kivitelezése folytán, amely a helyi távfűtő rendszerek piacán folyó verseny eliminálást célozta, az EGKSZ 85. cikk (1) bekezdése (jelenleg 81. cikk (1) bekezdés) szerinti jogsértés folyamatosnak minősül, amely 1990 végén vette
83
kezdetét, és amelyben minden gyártónak megvolt a maga sajátságos szerepe. A Bizottság ugyanerre az álláspontra helyezkedett a kisebb gyártók esetében (Brugg, KWH, Ke-Kelit, Sigma). A Bizottság megállapította, bár a vállalkozások közötti akarategység komplexitása leírható a megállapodás jellemzőivel, ugyanakkor a kérdéses magatartás olyan ténybeli elemeket is tartalmaz, amelyek alapján összehangolt magatartásnak is minősülhet. Az eljárás során a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a jogsértés egységes és folyamatos léte ellenére eltérő intenzitással és hatékonysággal működött fennállásának ideje alatt, 1991-ben elsősorban Dániából progresszíven átterjedt más piacokra, majd 1994-ben pán-európai kartellé vált, amely a termék teljes kereskedelmére kihatással volt. A Bizottság összesen 92,21 millió ECU bírságot szabott ki a kartellben résztvevő vállalkozásokra, amelyből 70 millió ECU bírsággal sújtotta a kartellben vezérszerepet játszó ABB vállalkozást. 3.2. A Fine Art Auction Houses kartellügy40 Ez a kartellügy jó példa arra, hogy a kartellek nemcsak a klasszikus iparágakban, hanem magas szintű szolgáltatások piacán is teret hódíthatnak maguknak. Azonban ez az ügy olyan szempontból is jelentős, hogy a jogsértés felderítése során hatékony együttműködés zajlott az Európai Bizottság és az Egyesült Államok Department of Justice szervezeti egységei között. 2002. október 30-án a Bizottság úgy határozott, hogy a világviszonylatban vezető pozíciót élvező két szépművészeti aukciós ház, a Christie's és a Sotheby's megsértették az Európai Közösség versenyszabályait, amikor összejátszottak a közvetítői díjak rögzítése és más kereskedelmi feltételek meghatározása során 1993
40
COMP/E-2/37.784 számú ügy
84
és 2000 eleje között. A kartellben résztvevő felek célja az volt, hogy csökkentsék a köztük kialakult verseny intenzitását. A Christie's és a Sotheby's megállapodásának legfontosabb eleme kétségtelenül az eladói közvetítői díjak emelése, de a versenykorlátozás egyéb kereskedelmi feltételeket, mint például előleg fizetését az eladónak, az árverés eredményéért történő garanciaadást és más fizetési kondíciókat is érintett. Az eljárás során a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a kartellező magatartást a vállalkozások felsővezetői szinten tanúsították. 1993-ban Alfred Taubman és Anthony Tennant, a Sotheby's és a Christie's elnökei titkos megbeszéléseket folytattak londoni és New York-i rezidenciájukon. Ezeket a legfelsőbb szintű találkozókat követően a cégek felsőbb vezetéséhez tartozó tisztviselők rendszeres kapcsolatban álltak egymással. A Bizottság megállapította, hogy az 1993. április 30-tól legalább 2000. február 7-ig terjedő időszakban, amikor a Christie's az eladói közvetítői díjakkal kapcsolatos tervét megváltoztatta, a bizonyítékok szerint a piacon vezető pozícióban lévő két szépművészeti aukciós ház egységes és folyamatos összejátszást tanúsított. A Christie's és a Sotheby's együttműködésének fókuszában a közvetítői díjak emelése és ennek szigorú fenntartása állt. A Bizottság szerint a felek közös szándéka arra irányult, hogy egy meghatározott módon viselkedjenek a piacon, és egy közös tervet tartsanak szem előtt, amelynek folytán korlátozzák az egyéni kereskedelmi magatartásukat olyan területeken, ahol egyébként versenyeznének egymással. A Bizottság megállapította, hogy a kartell a cégek két legfelsőbb szintű vezetőjének megállapodásával
kezdődött,
amelyet
aztán
komplex
megállapodások
és
almegállapodások valamint összehangolt magatartások útján továbbfejlesztettek és implementáltak a közöttük lévő versenyhelyzet kiküszöbölésének közös célja alapján. A Bizottság határozatában hangsúlyozta, hogy a résztvevők tudatában voltak annak, hogy a jogszerűtlen magatartásuk egy mindenre kiterjedő terv része, amelynek a közös célja úgyszintén jogellenes.
85
A Bizottság megállapította, hogy a felek a szépművészeti aukciós szolgáltatások piacán történő versenykorlátozásra irányuló közös célja, és ennek közös kivitelezése egységes és folyamatos jogsértés, amely az EKSZ 81. cikk (1) bekezdésébe és az EGT Megállapodás 53. cikk (1) bekezdésébe41 ütközik. A Bizottság 20,4 millió EUR bírságot szabott ki a Sotheby's-re, amely világméretű forgalmának 6 %-át teszi ki. A Christie's esetében a Bizottság eltekintett a bírság kiszabásától, mert 2000 januárjában ő tárta fel az Európai Bizottság és a Department of Justice előtt a kartell létét, ennek köszönhetően a Bizottság 1996-os Engedékenységi Közleménye alapján teljes bírságelengedésben részesült. 3.3. Az Organic Peroxides kartell42 Ez a kartellügy abból a szempontból került a közvélemény érdeklődésének középpontjába, hogy a benne résztvevő vállalkozások majdnem 29 éven át folytattak jogsértő gyakorlatot, amely példa nélkül álló a kartellek közösségi történetében.
41
E helyen szükségesnek tartom, hogy röviden kitérjek az EKSZ és az EGT Megállapodás viszonyára, amely annak jobb megértését szolgálja, hogy a több EU és EFTA tagállam területét érintő, arra kiható versenykorlátozó megállapodások esetében melyik szerződés rendelkezései szerint kell eljárnia a jogalkalmazónak. Az Európai Gazdasági Térségről szóló Megállapodás (a továbbiakban: EGT Megállapodás) 1994. január 1-jén lépett hatályba. Az EGT Megállapodás 53. cikk (1) bekezdésének szövege analóg módon megegyezik az EKSZ 81. cikk (1) bekezdésével. Amennyiben egy versenykorlátozó megállapodás érinti a közös piacon folyó és az EK tagállamok közötti kereskedelmet, az EKSZ 81. cikkének a hatálya alá tartozik, azonban ha a kartell az EFTA tagállamok területére van kihatással, amelyek részei az EGT-nek, és érintik az EK és EGT tagállamok vagy az EGT tagállamok közötti kereskedelmet, az EGT Megállapodás 53. cikke alkalmazandó. Azon esetekben, amikor a versenykorlátozó megállapodás kizárólag az EK tagállamok közötti kereskedelmet érinti, az Európai Bizottság jár el, ellenben ha a kartell az EFTA tagállamok közötti kereskedelemre van hatással, az eljárás lefolytatására egyedüli hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv az EFTA Felügyeleti Hatóság.41Azon esetekben, amikor valamely kartell mind az EK, mind az EFTA/EGT tagállamok közötti kereskedelemre befolyással bír, a Bizottság jogosult az eljárás lefolytatására, amelynek során együttesen alkalmazza az EKSZ 81. és az EGT Megállapodás 53. cikkeit. 42 COMP/E-2/37.857 számú ügy
86
A Bizottság 2003. december 10-én hozott döntésében összesen 70 millió euró bírság megfizetésére kötelezte a jogsértésben részes vállalkozásokat. A kartell a szerves peroxid piacán zajlott, amely egy olyan vegyi anyag, amelyet a műanyag- és a gumiiparban használnak. A kartellben résztvevő vállalkozások, akik Európában a legjelentősebb szerves peroxid előállítóknak tekinthetők, 1971 januárja és 1999 vége között szövetkeztek az árak emelkedésének és a piac felosztásának előidézése céljából. A kartellt az Akzo, a Luperox és a Peroxid Chemie vállalkozások kezdeményezték, amelyhez 1975-ben a Perorsa, 1992-ben a Laporte (jelenleg Degussa) csatlakozott. Az AC Treuhand svájci tanácsadó cég 1993-tól kulcsfontosságú szerepet játszott a kartellben azzal, hogy megszervezte a vállalkozások közötti találkozókat többnyire Zürichben, amelyek során az ún. „rózsaszín és vörös papírokon” közreadták a vállalkozások megegyezését a piaci részesedésekről, amelyeket aztán nem vihettek ki a felek az AC Treuhand épületeiből. A Bizottság megítélése szerint a szerves peroxid kartellben résztvevő vállalkozások rendkívül súlyos jogsértést tanúsítottak, amely az EKSZ 81. cikk (1) bekezdésébe és az EGT Megállapodás 53. cikkébe ütközik. A Bizottság megállapította, hogy a felek által tanúsított magatartás egységes és folyamatos jogsértésnek tekinthető, amely egy 1971-ben kötött főmegállapodáson és annak almegállapodásain alapul. A Bizottság megítélése szerint a felek megállapodása egy mindenre kiterjedő terv több részéből tevődik össze, amely a felek által tanúsított piaci magatartásban érhető tetten, és amely korlátozta a vállalkozások egyéni kereskedelmi magatartását. A felek ezen tevékenysége azt a versenyellenes és egységes gazdasági céljukat szolgálta, hogy termelési kvóták meghatározása és árrögzítés útján torzítsák a szerves peroxid árának mozgását az európai piacon. A Bizottság a Perorsa vállalkozással kapcsolatban leszögezte: annak ellenére, hogy az közvetlenül nem vett részt a kartell minden egyes megvalósulási fázisában, nem zárható ki a felelősségének a megállapítása az EKSZ 81. cikk (1) bekezdése alapján
87
különös tekintettel arra, hogy a Perorsa meghatározó tagja volt a spanyolországi piacot érintő megállapodásnak. A Perorsa azzal érvelt, hogy a spanyol megállapodás nem volt része a főmegállapodásnak, amelynek létezéséről nem is volt tudomása. A Bizottság nem fogadta el a Perorsa ezirányú védekezését, mert a kartellben résztvevő más vállalkozások által szolgáltatott információk azt támasztották alá, hogy a spanyol megállapodás a főmegállapodás szerves részét képezte. Az AC Treuhand az eljárás során azzal érvelt, hogy nem vett részt a vitatott megállapodásban, csak titkári szerepkört látott el. Az AC Treuhand úgy jellemezte a kartellel kapcsolatos magatartását, mint valamely asszisztensi szerepkört, amely nem járt tényleges kartelltevékenységgel, valamint vitatta, hogy akár vállalkozásként, akár vállalkozások társulásaként felelősségre vonható lenne az EKSZ 81. cikke alapján. Ezzel szemben a Bizottság megállapította az AC Treuhand felelősségét, mivel bizonyítást nyert, hogy aktív szerepet vállalt a versenykorlátozás kivitelezésében, amikor telefaxokat küldött arra vonatkozóan, hogy az új vállalkozásokat hogyan integrálják a kvótarendszerbe. Ez a tevékenysége független döntésnek
tekinthető,
amely
a
jogsértésben
részes
felek
döntésének
az
implementálása. A kartellben részes vállalkozások előadása szerint az AC Treuhand alapvetően szervező szerepet játszott, amelyet kiegészített azzal, hogy ő felügyelte a versenykorlátozó megállapodások sikeres gyakorlati megvalósítását. A Bizottság az AC Treuhand magatartásának értékelésével kapcsolatban leszögezte, hogy nem szükséges az AC Treuhandhoz hasonló hibrid egység pontos szerepét bizonyítani, ha nyilvánvaló, hogy megsértette az EKSZ 81. cikk (1) bekezdését és az EGT Megállapodás 53. cikk (1) bekezdését, mert közvetlenül a verseny korlátozásának céljával vett részt a szerves peroxid piacán tanúsított jogsértésben. A Bizottság ezért megállapította, hogy az AC Treuhand mind vállalkozások társulásaként, mind önjogú vállalkozásként megsértette a közösségi versenyszabályokat.
88
3.4. Copper Plumbing Tubes kartell43 A Bizottság 2004. szeptember elején hozott határozatában összesen 222,291 millió euró bírságot szabott ki az Outokumpu, a Wieland csoport, a Boliden csoport, a Buntmetall csoport, a Halcor, a HME, az IMI csoport, a Mueller csoport és a KME csoport vállalkozásokra, mert egységes, komplex, folyamatos és – egyes vállalkozások esetében több alakú (vagy több szintű) – jogsértést valósítottak meg. A felek jogsértése az EKSZ 81. és az EGT Megállapodás 53. cikkébe ütközik, és az egész EGT területére kihat. Az ügy azzal vette kezdetét, hogy az egyik kartellrésztvevő a Bizottság 1996-os Engedékenységi Közleménye alapján 2001 elején egy a rézcső és szerelvénypiacon fennálló kartell létezéséről tájékoztatta a Bizottságot, amely az előzetes vizsgálatok alapján az ügyet három részre osztotta a réz vízcsövek, az ipari csövek44 és a szerelvények45 piacai alapján. A Bizottság döntését az indokolta, hogy a különböző piacokon nyilvánvalóan más kartellező magatartás folyt az eltérő szervezeti felépítés, a részben különböző résztvevők, és a más, ámbár szomszédos piacok termékeinek vonatkozásában. A Bizottság az ipari cső ügyben a 2003. december 16án kelt határozatában összesen 79 millió euró bírságot szabott ki az Outokumpura, a KME csoportra és a Wielandra. A vállalkozások jogsértése abban nyilvánult meg, hogy felosztották egymás között a réz vízcsövek piacát, rögzítették és növelték az árakat és más, az egyszerű réz vízcsövekre vonatkozó kereskedelmi tarifákat, valamint ellenőrizték az eladásokkal, a piaci részesedésekkel és az áralakítással kapcsolatos információcserére vonatkozó versenykorlátozó rendelkezések végrehajtását. A jogsértés 1988 júniusában vette kezdetét és 2001 márciusáig tartott.
43
COMP/C.38.069 számú ügy COMP/C.38.240 számú ügy 45 COMP/C.38.121 számú ügy 44
89
A felek által tanúsított kartelltevékenység több alakúnak tekinthető, mert három szinten hajtották végre azzal a céllal, hogy eliminálják a versenyt a réz vízcsövek iparágában. Az együttműködés első szintje 1988 júniusában kezdődött (2001 márciusáig tartott), és az ún. SANCO-klub vett benne részt. Ebbe a csoportba tartoznak a KME, a TMX, az EM a Boliden és a Wieland. A SANCO vízcsőtermékek gyártói felosztották egymás között a piacot, bizalmas információkat cseréltek,
rögzítették
és
összehangolták
áraikat
és
az
általuk
nyújtott
engedményeket. A vállalkozások közötti együttműködés igen szoros volt, amely azt szolgálta, hogy találkozókat készítsenek elő a nem-SANCO termékek gyártóival. A KME és a Wieland 1991 elejétől 2001 márciusáig együttműködött a WICU és a Cuprotherm műanyag szigetelésű réz vízcső-gyártás terén. Az együttműködés második szintje 1989 szeptemberében kezdődött a legnagyobb európai gyártók (az „ötök csoportja”, amely mind a SANCO-, mind a nem-SANCO termékek gyártóit magában foglalja) részvételével.46 A kooperáció fő célja az volt, hogy stabilizálják és felosszák a piacot, összehangolják az árakat és az általuk nyújtott engedményeket. A találkozóikat ipari szövetségi üléseken (International Wrought Copper Council = IWCC) vagy külön Zürichben tartották. Az együttműködés felsőbb vezetői szinten zajlott. Az együttműködés harmadik szintje 1998 augusztusában kezdődött és 1999 augusztusa és 2001 márciusa között zajlott, amelyben a fentebb már említett „ötök csoportja” négy kisebb gyártóval47 kiegészülve (így együtt az ún. „kilencek csoportját” alkotják) vettek részt. A „kilencek csoportja” tárgyalt a piaci részesedésekről és az árakról. A Bizottság a felek jogsértésének értékelésekor kifejtette, hogy megítélése szerint a KME csoport és a Wieland részt vett egy egységes, komplex és több alakú jogsértésben, amely a következő három formából tevődik össze: 46
a KME, a Wieland, az Outokumpu, az IMI és 1997 októberétől a Mueller is
90
-
több megegyezés a SANCO-gyártók között;
-
a WICU- és a Cuprotherm-termékekre vonatkozó megállapodások;
-
megállapodások a réz vízcsövek gyártásában érdekelt versenytársak szélesebb csoportja között48.
A Bizottság kifejtette, hogy ebben a határozatában a „több alakú” terminológia egy olyan jogsértést jelöl, amelynek három különálló, de szoros összefüggést mutató megnyilatkozása van. A Bizottság a Boliden esetében is több alakú jogsértést állapított meg, amely két különálló, de szorosan összefüggő megnyilvánulásból tevődött össze. A Bizottság álláspontja szerint az IMI, az Outokumpu és a Mueller egy egységes és komplex jogsértés tanúsításában vettek részt, ugyanakkor kifejtette, hogy ezen egységes és komplex (a Boliden, a KME és a Wieland esetében több alakú) jogsértés folyamatos volt. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a Bizottságnak pontos és következetes bizonyítékokkal kell megállapítania, hogy az állítólagos jogsértés folyamatos volt. A határozat ezen részében az Európai Bíróság Aalborg Portland A/S vs. Commission egyesített ügyekben született ítéletére hivatkozik, amely szerint „A legtöbb esetben egy versenyellenes gyakorlat vagy megállapodás léte számos egybeesés és előjel révén bizonyítható, amelyeket együtt értékelve – más elfogadható magyarázat hiányában – a versenyszabályok megsértésének bizonyítékául szolgálhatnak”.49 A folyamatosság bizonyításához különböző bizonyítékokat kell értelmezni mindenre kiterjedő összefüggéseikben. Jelen ügyben a réz vízcsövek piacán folyó verseny mindenre kiterjedő korlátozása, ellenőrzése és ennek szándéka folytatódott, amint azt az Outokumpu is megerősítette. Az ilyesfajta folytatódó terv és egyező akarat tükrében, amely a versenyjogi rendelkezések megsértésére vonatkozott, nem szükséges akceptálni a vállalkozások azon érvét, amely szerint félbeszakították a jogsértésüket az olyan időszakokban, amelyekben az együttműködés csak kevésbé 47 48
a Halcor, a HME, a Boliden és a Buntmetall ide tartozik az Outokumpu, az IMI, a Mueller, a BMA, a HME és a Halcor
91
volt látványos és a közöttük lévő kapcsolatok száma egy bizonyos periódusban csökkenő tendenciát mutatott. A részvétel befejezéséhez a félnek nyilvánosan el kell határolódnia a kartell tevékenységeitől, és ezzel egyidejűleg teljesen fel kell számolnia az együttműködést valamennyi versenytársával. Egy jogsértésben részes vállalkozás valószínűleg nem vetett véget e tevékenységének, amennyiben továbbra is fenntart kétoldalú kapcsolatot azon versenytársával, aki részese egy olyan kartellnek, amelyben a többi résztvevő
piaci
feltételekről,
stratégiákról,
volumenekről,
árakról
és
megállapodásokról folytat eszmecserét. IV. Összegzés A jelen tanulmány megírása során az a cél vezérelt, hogy bemutassam a hosszú időtartamon, sokszor több évtizeden át zajló kartellek megítélését a közösségi versenyjogban. A hosszú időszakot felölelő komplex kartellek bizonyítása és jogi értékelése azért tekinthető a jogalkalmazó szervek egyik legnehezebb feladatának, mert többnyire sok vállalkozás, akár 10-20, is részese lehet az ilyen típusú jogsértésnek, amely eltérő intenzitással működik az évek során, és amelynek megvalósításában a vállalkozások eltérő szerepet játszhatnak. A kartellezés folyamata során egyes vállalkozások – többnyire erős piaci pozíciójuknak köszönhetően – vezérszerepet töltenek be, míg más vállalkozások bizonyos időszakokra felhagynak a jogsértéssel, majd újból csatlakoznak a kartellhez, egyes vállalkozások összevesznek a többivel, ezért nem működnek tovább együtt a kartellrésztvevőkkel. Ezen utóbb felvázolt eset szokta a gyakorlatban azt eredményezni,
hogy
a
kartellből
kilépő
vállalkozás
a
versenyhatóságok
engedékenységi közleménye alapján feltárja a kartell létezését a versenyhatóságok
49
C-204, 205, 211, 213, 217, 219/00 P Aalborg Portland A/S and others vs. Commission [2004] ECR 00000, para 56-57
92
előtt annak reményében, hogy az általa szolgáltatott információkért cserében eltekintenek vele szemben a bírság kiszabásától. A versenyhatóságok számára különösen nehézzé teszi a tényállás feltárását, hogy amire az eljárások már ténylegesen zajlanak, a kartellben résztvevő vállalkozások között már olyannyira megromlott a viszony, hogy egymásnak ellentmondó nyilatkozatokat tesznek annak érdekében, hogy „mentsék a menthetőt”. Éppen ezért a tényállási elemek precíz, mindenre kiterjedő feltárása és egyenként történő bizonyítása ésszerűtlenül nagy terhet róna a jogalkalmazókra, ennek elkerülésére alkotta meg a közösségi joggyakorlat az egységes és komplex jogsértés terminológiáját, és töltötte meg tartalommal. Az egységes és komplex jogsértés terminológiájának alkalmazása jelenti a megoldást a hosszú időtartamot felölelő komplex kartellek megítélése során, amelynek két – a szakirodalom szerint – legfontosabb, az Európai Bíróság által is megerősített tételei a következők: 1. a jogalkalmazónak a tényállás feltárását követő jogi értékelése során nem szükséges az EKSZ 81. cikk (1) bekezdésébe tartozó jogsértést aszerint karakterizálnia, hogy azt megállapodás vagy összehangolt magatartás útján tanúsították; 2. az egységes megállapodás tanúsításáért minden kartellben résztvevő fél felelősséggel tartozik tekintet nélkül arra, hogy pontosan milyen időközökben vettek részt a jogsértésben.50 Amint azt már a tanulmány bevezetőjében jeleztem az egységes és komplex jogsértés terminológiája az 1/2003/EK tanácsi rendelet azon rendelkezéseinek köszönhetően, hogy lehetővé teszik a nemzeti versenyhatóságok és a bíróságok számára, hogy a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége esetén közvetlenül alkalmazzák az EKSZ 81. cikkét, várhatóan a közeljövőben beférkőzik a nemzeti
93
jogalkalmazási gyakorlatba is, jelentősen könnyebbé téve az fentebb vázolt „maratoni” kartellek feltárását és jogi értékelését.
50
Joshua: Attitudes to Anti-Trust Enforcement in the EU and US: Dodging the Tarffic Warden, or Respecting the Law, Fordham Corporate Law Institute, 1995, 85. oldal
94
Bibliográfia: Bellamy-Child: European Community Law of Competition. Fifth Edition, London, Sweet & Maxwell, 2001 Bellamy-Child: European Community Law of Competition. Fifth Edition Appendices, London, Sweet & Maxwell, 2001 Dr. Bodócsi András-Dr. Boytha Györgyné-Dr. Kaszainé Dr. Mezey Katalin-Dr. Nagy Zoltán-Dr. Pázmándi Kinga-Dr. Vörös Imre (szerk.: Dr. Sárközy Tamás): Versenyjog, Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2001 Joshua: Attitudes to Anti-Trust Enforcement in the EU and US: Dodging the Tarffic Warden, or Respecting the Law, Fordham Corporate Law Institute, 1995 C.S. Kerse-N. Khan: E.C. Antitrust Procedure, Fifth Edition, London, Sweet & Maxwell, 2005 Ritter-Braun-Rawlinson: EEC Competition Law. A Practitioner’s Guide, DeventerBoston, Kluwer Law International, 1992 Ritter-Braun-Rawlinson: EEC Competition Law. A Practitioner’s Guide, HágaLondon-Boston, Kluwer Law International, 2000 Van Bael-Bellis: EC Competition Law Reporter, London, Sweet & Maxwell, 2001 Van der Woude-Jones-Lewis: EEC. Competition Law Handbook 1993 Edition, London, Sweet & Maxwell, 1993 Van der Woude-Jones-Lewis: E.C. Competition Law Handbook 1995 Edition, London, Sweet & Maxwell, 1996
95
Van der Woude-Jones-Lewis: E.C. Competition Law Handbook 1998 Edition, London, Sweet & Maxwell, 1999 Van der Woude-Jones-Lewis: E.C. Competition Law Handbook 1999/2000 Edition, London, Sweet & Maxwell, 1999 Van der Woude-Jones-Landes-Chellingsworth-Solis: E.C. Competition Law Handbook 2002/2003 Edition, London, Sweet & Maxwell, 2003 Van der Woude-Jones-Landes-Chellingsworth-Solis: E.C. Competition Law Handbook 2003/2004 Edition, London, Sweet & Maxwell, 2003 Richard Wish: Competition Law, Fourth Edition, London, Butterworth, 2001 Dr. Zavodnyik József: A kartell versenyjogi megítélése a magyar és a közösségi joggyakorlat tükrében, Gazdaság és Jog 2004/6. szám, 2004. június, HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.
96
Abstract The subject of the termionology of single continuous complex infringement is a real actuality in the practice of national competition authorities. This terminology in cartell cases meets the exigencies of the time because the national autohorities don’t need to characterize a cartel as different behaviours, which incorporates more decades and many participants. A cartel infringement is single if every conduct of the participants is adapted for the same anticompetitive purpose. We designate the infringement complex if it is executed by anticompetitive agreement as well as concerted practice. The present essay instantiates the fundaments of the terminology by concrete cases from the practice of the European Commission. It is expactable that national competition authorities adapt this terminology in their national procedures in the future.
97
Remetei Filep Zsuzsanna: Adózás és állami támogatás I.
Bevezetés Az Európai Unió tagállamai üzleti tevékenységhez kapcsolódó közvetlen
adóztatási gyakorlatát egyre gyakrabban és részletesebben vizsgálja az Európai Bizottság, tekintettel ezen intézkedések esetleges állami támogatási tartalmára1. Az állami támogatások lehetséges formái közül az adókedvezmény, illetve az adómentesség formájában nyújtott támogatásokra, mint a legkevésbé megengedhető intézkedésekre tekint a Bizottság, mert az ilyen jellegű rendelkezések, szabályok általában működési támogatásnak minősülnek, amely tiltott az állami támogatások közösségi szabályrendszere szerint. Nem könnyű eldönteni, hogy, az Unión belüli versenyt állítólagosan torzító adójellegű intézkedések Bizottság általi vizsgálata megalapozott-e, vagy pedig az észlelt torzulás az Unión belül (még) nem harmonizált
adórendszer
elkerülhetetlen
következménye-e.
Magyarország
szempontjából e témakör szintén rendelkezik aktualitással, mivel a csatlakozási tárgyalások során a Verseny fejezetben, a tárgyaló felek az adóintézkedések formájában
megjelenő
állami
támogatások
kérdéskörét
járták
körbe
a
legrészletesebben, és az ott kialakított, a Csatlakozási Okmányban szereplő megállapodásnak, az ún. konverziónak2 a végrehajtása ma is folyamatban van. A Bizottság a közelmúltban zárt le számos jelentős állami támogatási vizsgálatot, annak ellenére, hogy egyre gyakoribbak azok a vádak, miszerint (még) rejtett adópolitikája az állami támogatások súlyosabb formáinak vizsgálatáról tereli el a figyelmet. A közvetlen adózást érintő állami támogatási vizsgálatok hatályának ellentmondásossága közvetlenül az Európai Bíróság gyakorlatából következik, amely meghatározza, hogy egy intézkedés – függetlenül céljától – kizárólag hatása következtében állami támogatásnak minősülhet. E gyakorlat szerint, bármely 1
P. Rossi-Maccanico, State aid review of Member States’ measures relating to direct business taxation (EStAL 2/2004) 2 konverzió: a társasági és nyereségadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 29/E.§-ában, valamint a Csatlakozási Okmány X. melléklet 4. Versenypolitika pont alatt meghatározott konstrukció
tagállami
adórendelkezés,
amely
bizonyos
elméletileg az EK Szerződés 87. cikk (1)
3,4
vállalkozásokat
kedvezményez,
bekezdése szerinti állami támogatásnak
minősülhet. Az a tény, hogy az Európai Unión belüli nemzeti adórendszerek nem azonosak, természetesen eltérő adókulcsokhoz, eltérő adómértékekhez vezet. Néhány amerikai szakértő5 szerint az egységes piacon kialakult adóverseny pozitívan befolyásolja az európai vállalkozások versenyképességét az amerikai vállalkozásokhoz képest, köszönhetően az Unióban megengedett adóelkerülő módszereknek, valamint annak, hogy a tagállamok rá vannak kényszerítve arra, hogy az adókulcsok a legszükségesebb mértékre korlátozódjanak. Más szakértők, beleértve az Európai Bizottság szakértőit6 is, azt emelik ki, hogy a 25 tagú Unióban működő multinacionális vállalkozásokat terhelő, a 25 eltérő nemzeti rendszer alkalmazásából következő költségek szinte elviselhetetlen korlátokat jelentenek, olyan költségeket, amelyek kapcsán a Bizottság vizsgálata arra irányul, hogy hogyan lehetne a nemzeti (adó)piacokat egységes piaccá integrálni, hogyan lehetne valóban megteremteni a belső piacot ezen a területen is. Még a nemzetközileg egymástól eltérő adóintézkedések is tartalmazhatnak állami támogatási elemeket, amennyiben teljesítik az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdésének valamennyi feltételét és nem mentesülnek az általános tilalom alól sem az EK Szerződés 87. cikk (2), sem (3) bekezdése alapján. Az európai integrációs folyamat kezdete óta igen nehéz különbséget tenni a tiltott állami támogatás és a gazdaságba való állami beavatkozás legális formái között. 3
Az EK Szerződés számozásának megváltoztatása következtében a jogszabályok és a jogesetek, keletkezésük időpontjától függően eltérő számozást használnak, az átláthatóság kedvéért azonban e tanulmány minden esetben az új számozást használja. 4 EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése: ha e szerződés másként nem rendelkezik, a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. 5 T. Warin, Tax Harmonization: A Cure or a Curse for Europe? [Tax Notes International, 2002. november 11.], W.G. Gale, Notes on Corporate Inversions, Export Subsidies, and the Taxation of Foreign-Source Income [Tax Notes International, 2002. november 23.] 6 Közlemény az Ecofin Tanács részére „Adókorlátok nélküli Belső Piac felé” 2001. október 23. COM(2001)582 final
99
Ugyanakkor az általános gazdaságpolitikai intézkedések általában nem tartoznak az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá és nem tekinthetők olyan intézkedéseknek, amelyek állami támogatási elemeket tartalmaznának. A Római Szerződést előkészítő Spaak jelentés már tartalmazza, hogy az állami támogatási szempontú ellenőrzés célja annak megelőzése, hogy a tagállamok néhány, a tagállami szabályoktól eltérő, különleges jogokkal rendelkező vállalkozás részére ne biztosíthassanak könnyebbséget, e vállalkozások működési költségei ne legyenek ezáltal alacsonyabbak, mint amelyet bármely más vállalkozásnak viselnie kell. Az ilyen jellegű költségcsökkentések, a termelési költségek e módon való csökkentése egyértelműen versenytorzító. Ezek az intézkedések megbontják a tagállami adórendszerek belső egyensúlyát, tekintettel arra, hogy mesterséges csökkentést jelentenek a szokásos termelési költségek tekintetében. Sőt, a tagállami adórendszerek egymás közti viszonya is megváltozik a nemzetközi kereskedelem szabályainak közelítése, illetve az eltérő nemzeti kedvezmények következtében. A Spaak
jelentés
megmutatta,
hogy
igen
nehéz
különbséget
tenni
azon
adóintézkedések között, amelyek rejtett állami támogatásnak minősülnek, illetve azon intézkedések között, amelyek az eltérő nemzeti szabályok természetes következményei. Mégis, a különbségtétel, a tiltott állami támogatásnak minősülő adóintézkedések azonosítása talán a legfontosabb abban a helyzetben, ahol a tagállamok adórendelkezéseik révén is versenyeznek a befektetők kegyeiért, ahol a vállalatok közötti verseny torzul a tagállamok által nemzeti szinten alkalmazott speciális és igencsak hasonló adórendelkezések révén. E tanulmány célja annak bemutatása, hogy az Európai Bizottság hogyan értelmezi a Római Szerződés rendelkezései között található generális állami támogatási tilalmat a közvetlen adóztatás7 vonatkozásában, különös tekintettel az általános adóintézkedések és az állami támogatásnak minősülő adóintézkedések különbségére. Fontosnak tartom néhány, a választott témakör szempontjából jelentős jogeset megemlítése mellett arra is kitérni, hogy az Európai Bizottság vajon miért
7
Állami támogatási szempontból a közvetlen adóztatáson a vállalkozások nyereségének adóztatását (társasági nyereségadó) és az osztalékadóra vonatkozó szabályokat értjük.
100
kezdte meg újult lendülettel vizsgálni az adó jellegű intézkedéseket, miért lett ez a témakör az elmúlt néhány év egyik kiemelkedő problémaköre. Úgy tűnik, hogy ez a lendület feltételezi az adó jellegű állami támogatási intézkedések
közeljövőben
valószínűsíthetően
egyre
növekvő
szerepét,
párhuzamosan azzal a vállalkozások általi felismeréssel, hogy az állami támogatási szempontú ellenőrzés hatékony eszköze lehet az egységes piacon működő adórendszerek közötti eltérések kiküszöbölésének. Amint azt az Európai Bíróság diszkriminatív adórendelkezésekről szóló döntései mutatják, megjósolható, hogy mind a nemzeti bíróságok, mind az Európai Bizottság egyre inkább érdekelt lesz a tagállami
adóintézkedések
versenytorzító
volta
ellen
érkezett
panaszok
kivizsgálásában és a tagállami beavatkozások kikényszerítésében. Két kritikus területet találhatunk a közösségi és a nemzeti adórendelkezések harmonizációja szempontjából, egyrészről az olyan nemzeti adókedvezmények alkalmazása, amelyek célja az egységes piacon tevékenykedő vállalkozások kedvezményezése, másrészről, olyan nemzeti szabályok elfogadása, amelyek célja regionális adóztatási autonómia bevezetése a növekvő helyi igényekre és versenyképességre való tekintettel. A jelenlegi állami támogatási politika értelmében mindkét terület szolgáltat okot a szigorú ellenőrzésre. Annak ellenére, hogy számos intézkedés – a tagállami szándék szerint – elméletileg általános intézkedésként kerül bevezetésre, a Bizottság által meghatározott elvek értelmében ezek mégis állami támogatásnak minősülnek,
vagy,
mert
csak
bizonyos
vállalkozásokat
–
pl.
külföldön
tevékenykedő, bizonyos társasági formában tevékenykedő, stb. – kedvezményeznek, vagy, mert földrajzilag szelektívek, csupán bizonyos régióban hatályosak. Ennek megfelelően az Európai Bizottság már évekkel ezelőtt követelte az ír kormánytól, hogy módosítsa – a csatlakozás előtt hatályos magyar rendszerhez hasonló – társasági adórendszerét, amely kedvezményes elbánást biztosít a termékelőállításból származó nyereség adóztatásánál. Annak érdekében, hogy e problémák lehetséges megoldásait bemutassam, sorra veszem az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdésében meghatározott tilalom feltételeit, illetve a Bizottság gyakorlatát a hatályos, adó vonatkozású elvek tekintetében, különbséget téve a versenyellenes támogatási intézkedések és az
101
általános intézkedésnek minősülő adóintézkedések között. Annak ellenére, hogy a fenti kérdéseket a Bíróságok esetjoga még nem teljes egészében válaszolta meg, a bizottsági gyakorlat figyelembe vételével már most lehetséges valamiféle álláspontot kialakítani a közvetlen vállalati adóztatás és a versenyszabályok kapcsolatát érintően. Amikor a közvetlen vállalati adóztatás állami támogatási ellenőrzését vizsgáljuk, különös figyelemmel kell lennünk a vállalkozásokat érintő adóztatási elvekre, beleértve a nemzetközi adózási szabályokat is. Ezek az elvek kétségtelenül és közvetlenül megkérdőjeleződnek, amikor a szelektív adóintézkedések értékelése zajlik, és létjogosultságukat csupán az adórendszer természetével és általános intézkedésnek minősülő intézkedésekkel lehet igazolni. Tekintettel arra, hogy a tagállamok részére a (közvetlen) adóztatás tekintetében nincsen olyan jellegű harmonizációs kötelezettség, amely egységes adókulcsokat, illetve az adóalap azonos módon való meghatározását8 követelné meg, a harmonizáció részterületekre vonatkozóan, több irányból látszik megvalósulni. A Bizottság egyik, tulajdonképpen harmonizációs célt szolgáló eszköze lehet a versenyszabályok, különösen a közösségi acquis állami támogatási rendelkezéseinek kiterjesztése, az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése fogalmi elemeinek az adórendelkezések felé irányuló, egyre kiterjedtebb értelmezése. Ugyanakkor, a Bizottság ezen relatív új gyakorlata mellett – amint az a következő oldalakon is olvasható – a Tanács is megtette a megfelelő, tulajdonképpen a részterületek harmonizációját eredményező lépéseket, különösen az ún. Magatartási Kódex9 (Code of Conduct on Business Taxation), illetve néhány irányelv (anyaleányvállalati irányelv10, kamatjogdíj irányelv11, illetve összefonódási irányelv12) elfogadásával. A „hagyományos” harmonizációs kötelezettség hiánya ellenére tehát
8
Ugyan elindult egy kezdeményezés egy bizottsági munkacsoport által, amely egy ún. 26. adóalap bevezetésére tenne javaslatot, amelyet a multinacionális nagyvállalatok alkalmazhatnának önkéntes alapon, ám az erről folyó egyeztetések még „gyerekcipőben” járnak. 9 Hivatalos Lap 1998 C sorozat 2/1. 10 a Tanács 90/435/EEC anya-leányvállalati irányelve, módosítva a Tanács 2003/123/EK irányelvével 11 49/2003/EK tanácsi irányelv a kamatjogdíjról (Interest and royality directive) 12 90/434/EK tanácsi irányelv az összefonódásokról (Merger Directive)
102
több olyan rendelkezés is hatályban van, amelyek az azonos elvek mentén való szabályozást határozzák meg. Az adórendelkezések ilyen módon való egységesítésére való törekvés, a tulajdonképpeni párhuzamos szabályozás nem feltétlenül tartalmaz átfedést. Egyegy adóintézkedés versenyszempontú, azaz állami támogatási szempontú vizsgálata és a vizsgálat eredménye, nem befolyásolja egy esetleges, az Adó Főigazgatóság által, a Magatartási Kódex alapján végzett vizsgálat kimenetelét. Tulajdonképpen elképzelhetőek olyan rendelkezések, amelyeket a Verseny Főigazgatóság tiltott állami támogatásnak minősíthet, ám a Magatartási Kódex feltételeinek eleget tesznek és ennek ellenkezője is igaz lehet, azaz az adóverseny szempontjából károsnak minősített intézkedés nem feltétlen kell állami támogatást megvalósítson. A vizsgálatok lefolytatása is egymástól függetlenül történik, az összekapcsolódás nem szükségszerű. II.
Az Európai Bizottság politikája az adók formájában nyújtott támogatások ellenőrzése során 1. A rejtett állami támogatások ellenőrzése és a rejtett adópolitika a) A Magatartási Kódex (Code of Conduct) A vállalkozások közvetlen adóztatása területén igen gyakran kimutatható a
tagállami kormányok által folytatott káros adóverseny versenytorzító hatása. Megfigyelhetjük ezt akár a külföldi befektetők vonzása érdekében tett lépések vizsgálatakor, akár a hazai vállalkozások tengerentúli versenytársaitól való védelme során tett intézkedésekben. Azt, hogy az adóversenynek káros hatásai is lehetnek, már a Tanács 1996-os veronai csúcsán, valamennyi tagállam felismerte, így az Ecofin13 pártfogása alatt meghatározták az e területen való együttműködés alapjait az Európán belüli káros adóverseny korlátozása érdekében. Ennek eredményeképpen
13
Ecofin Tanács az Európai Unió tagállamainak gazdasági és pénzügyminisztereinek tanácsa
103
a Tanács 1997 decemberében elfogadta a vállalkozások adózásáról szóló Magatartási Kódexet14 (Code of Conduct on Business Taxation), amely általánosságban meghatározta az adóintézkedések azon elemeit, amelyek jelenléte esetén az adott intézkedés károsnak minősül, valamint adószakértők egy csoportját (Primarolo csoport15) megbízta a hatályos adóintézkedések értékelésével és a Magatartási Kódex szerint káros intézkedések beazonosításával. A Magatartási Kódex értelmében, különösen azokat az adóintézkedéseket kell károsnak tekinteni, amelyek jelentősen alacsonyabb effektív adókulcsot eredményeznek, mint amit a kérdéses tagállam általában alkalmaz. A káros intézkedések kiszűrésénél többek között az alábbiakat kell figyelembe venni: •
vajon az intézkedések csak a nem-rezidenseket, illetve a nem-rezidensekkel való tranzakciókat kedvezményezik-e;
•
vajon az intézkedések révén kialakuló kedvezmények el vannak-e zárva (ring-fenced) a hazai piactól, azaz a hazai adóalapot nem érintik;
•
vajon a kedvezmények valós gazdasági tevékenység, illetve jelentős gazdasági jelenlét nélkül jönnek-e létre abban a tagállamban, amelyik a kedvezmények megszerzésére lehetőséget biztosít;
•
vajon egy multinacionális vállalat-csoport tevékenységéből származó nyereség alapjának meghatározása eltérően történik-e, mint ahogy az nemzetközileg, például az OECD által elfogadott;
•
vajon ezek az adóintézkedések transzparensek-e, beleértve azokat a szabályozásokat is, amikor a szabályozás nem transzparens közigazgatási szinten van megoldva.
A
tagállamok
kötelezték
adóintézkedéseket,
amelyek
magukat, a
hogy
Code
of
nem
vezetnek
Conduct
be
értelmében
olyan
új
károsnak
minősülhetnek, illetve létező adójogszabályaikat felülvizsgálják azzal a szándékkal, hogy a káros rendelkezéseiket a lehető leghamarabb megsemmisítik. 14
Hivatalos Lap 1998 C sorozat 2/1. Dawn Primarolo az Egyesült Királyság kincstárügyi miniszter asszonyának vezetésével létrehozott csoport
15
104
A
Bizottság 16
adóintézkedés
állami
támogatási
ellenőrzése
2001
júliusában
15
tekintetében eredményezett hivatalos vizsgálati eljárást (adó
formájában nyújtott támogatások - Fiscal Aid Package), illetve ezeket az intézkedéseket a Magatartási Kódex szempontjából is felülvizsgálták. Az állami támogatási ellenőrzés alá vont adóintézkedések közül 13 esetet találtak a Magatartási Kódex alapján károsnak. 2002 júliusában, az első, az imént említett vizsgálaton alapuló bizottsági döntés megállapította, hogy az Aland szigeteken, a társasági adó 10%-os csökkentése a (captive) biztosító társaságok17 tekintetében állami támogatásnak minősül. A támogatási programot nem lehetett mentesíteni az állami támogatási tilalom alól, de mindenesetre a támogatási program 1993-as bevezetése óta gyakorlatilag egyetlen egy olyan (captive) biztosító társaság sem alakult, amely jogosult lenne az adókedvezményre. Az 1997. évi, a Magatartási Kódexről való Ecofin megállapodást a Bizottság részéről is új politika követte, azaz szigorú állami támogatási szempontú ellenőrzés kezdődött ugyanezen intézkedések tekintetében a Magatartási Kódex J pontjában18 16
Ld. Bizottság 2001. július 11-ei gyorsjelentését IP/01/982. 1. német koordinációs központok; 2. spanyol Biscaye tartomány koordinációs központjai; 3. a francia logisztikai központokra és vállalatközpontokra vonatkozó szabályozás; 4. az ír külföldről származó bevételre vonatkozó program; 5. luxemburgi koordinációs központok; 6. a luxemburgi pénzügyi vállalkozásokra vonatkozó program; 7. a holland nemzetközi pénzügyi tevékenységekhez kapcsolódó program; 8. a finn Aland szigeteki (captive) biztosító társaságokra vonatkozó program; 9. a gibraltári minősített off-shore társaságok; 10. a gibraltári mentesített off-shore társaságok; 11. belga koordinációs központok; 12. a görög külföldi vállalkozások irodáit kedvezményező program; 13. az olasz trieszti pénzügyi és biztosítási program; 14. a francia központi társasági treasury program; 15. a svéd külföldi biztosító társaságokat érintő program. 17 Captive biztosító társaság olyan biztosító társaság, amely az általános biztosítási piacon szokásos áraknál kedvezőbb biztosítási díjakkal kínálja szolgáltatásait, a társaságot egy vállalkozás csoport vagy egy, a csoporthoz tartozó vállalkozás ellenőrzi, és szolgáltatásait a csoport tagjai veszik igénybe. A hazai biztosítási piacon jellemzően bankok biztosítással foglalkozó leányvállalata, magyar szakkifejezés (még) nincs. 18 A Tanács megjegyzi, hogy a magatartási kódex hatálya alá tartozó intézkedések közül néhány az EK Szerződés 87-89. cikkeiben meghatározott állami támogatási szabályok hatálya alá tartozhat. A közösségi jog, valamint a Szerződés céljainak sérelme nélkül, a Tanács megjegyzi, hogy a Bizottság iránymutatás kiadását vállalja az állami támogatási szabályok közvetlen adózásra vonatkozó szabályairól 1998. közepére, miután az iránymutatás tervezetét a tagállami szakértőkkel multilaterális tanácskozáson egyeztette, és hogy a Bizottság kötelezi magát, hogy a releváns állami támogatási szabályok szigorú alkalmazására, figyelembe véve, többek között, a Magatartási Kódex alapján beazonosított intézkedések negatív hatását. A Tanács azt is megjegyzi, hogy a Bizottság kész a létező
105
meghatározottaknak megfelelően. Ez a kötelezettségvállalás később megjelent az 1998-ban készült, a vállalkozások közvetlen adóztatásának állami támogatási szempontú ellenőrzéséről szóló bizottsági Közleményben is (a továbbiakban: Közlemény). A Közlemény célja, hogy a tagállamok a káros adóverseny kiküszöbölése érdekében összehangoltan cselekedjenek, összefüggésben az állami támogatás területén folytatott ellenőrzéssel. Öt éves gyakorlatot követően, 2003 júniusában az Ecofin Tanács végül meghozta határozatát, miszerint néhány tagállami adóintézkedés a Magatartási Kódex értelmében károsnak minősül és azokat haladéktalanul meg kell szüntetni. A hazai adóintézkedések tekintetében először a csatlakozási tárgyalások idején indult vizsgálat. Ez a vizsgálat öt hazai adóintézkedést19 érintett, amelyek közül a Bizottság két intézkedést, az off-shore, valamint az ellenőrzött külföldi társaságokra20
vonatkozót
minősítette
károsnak.
Az
off-shore
szabályozás
tekintetében hazánk módosította a szabályozást és 2003. január 1-jétől nem lehet erre a státusra jogot szerezni, valamint a meglévő jogosultságokkal ez év végéig lehet élni. Az ellenőrzött külföldi társaságokra vonatkozó szabályozás szintén módosításra került a Magatartási Kódexnek való megfelelés érdekében. A fent említett adóintézkedésekre vonatkozó vizsgálat lezárása azonban nem jelenti, hogy a hazai adójogszabályok nem tartalmazhatnak potenciálisan káros
támogatások, valamint a tagállamok által újonnan javasolt jogszabályok vizsgálatára, illetve újra-vizsgálatára, ezáltal biztosítva a Szerződés szabályainak és céljainak, mindenkire azonos módon történő konzekvens alkalmazását. 19 A 3, illetve 10 milliárd termék-előállító beruházásokhoz kapcsolódó 10 éves adómentességet, az off-shore szabályozást, az ellenőrzött külföldi társaságokra vonatkozó szabályozást, valamint a kockázati tőketársaságokra vonatkozó szabályokat 20 Az ellenőrzött külföldi társaság fogalma a társasági és osztalékadókról szóló 1996. évi LXXXI. törvény (Tao. tv.) 4. § 11. pontja alapján: az a külföldi személy, illetve más államban lévő telephelye, amelyben az adózó vagy kapcsolt vállalkozása részesedéssel rendelkezik, és amelynek székhelye, telephelye olyan államban van, ahol jövedelmére jogszabály nem ír elő társasági adónak megfelelő adókötelezettséget, vagy az adóévre fizetendő, a társasági adónak megfelelő adó és adózás előtti eredménynek megfelelő összeg százalékban kifejezett hányadosa nem éri el a 19. § (1) bekezdésben előírt mérték kétharmadát;
106
intézkedéseket. 2004 őszén további három intézkedés21 tekintetében indult vizsgálat, amelyben a közeljövőben várható határozat. Ezeket az intézkedéseket állami támogatási szempontból azonban nem vizsgálja a Bizottság, tehát láthatjuk, hogy a két területen nem azonos zsinórmértékkel mér. b) Az adó formájában nyújtott állami támogatások A Magatartási Kódex alapján végzett vizsgálattal párhuzamosan vizsgálódva, az Európai Bizottság szinte valamennyi intézkedés tekintetében 2003-ban lezárta vizsgálatát. Röviddel ezután a Bizottság szakértői kidolgoztak egy régóta várt jelentéstervezetet
(a
továbbiakban:
Jelentés)
a
már
hatályos
Közlemény
alkalmazásáról. Eredetileg a Közlemény megjelenésétől számított két éven belül kellett volna a Bizottságnak jelentést készítenie a Közlemény alkalmazása során szerzett tapasztalatairól, ám 2001. előtt relatív kevés ilyen esetet vizsgált, így a Jelentés a 2001. óta szerzett tapasztalatokon alapul. A Jelentés megállapításai szerint a Közlemény alkalmasnak bizonyult az adózás állami támogatási szempontú ellenőrzésére, így módosításra jelenleg nem szorul. A Jelentésben a Bizottság bemutatja az adóintézkedések tekintetében folytatott politikáját, amelyet a Közleményben meghatározottak alkalmazásakor igyekszik alkalmazni. Annak ellenére, hogy az ellenőrzés szempontjai, azaz a Bizottság megközelítése nem különbözik az állami támogatások ellenőrzésének egyéb területeitől, a vizsgálatokat a Bizottság nem kívánja leállítani, sőt szándékában áll a közeljövőben egy kizárólag adózással foglalkozó egység felállítása a Verseny Főigazgatóságon belül. A Jelentés tagállamok általi fogadtatása igencsak ellentmondásos volt tekintettel arra, hogy az állami támogatási ellenőrzést új területre terjeszti ki, nem fogalmaz elég egyértelműen, és nem indokolja kellően az önálló szabályozás szükségességét. A Bizottság állítása szerint a jelentés célja, hogy a tagállamok tájékoztatást kapjanak e témakör tekintetében, illetve, hogy a Bizottság feltérképezze 21
A három vizsgált intézkedés tulajdonképpen az adóalapot csökkenti 50 %-os mértékben, azaz 50 %-os kedvezményt biztosít a társasági adó mértéke alól. Ilyen a Tao. tv. 7.§ e) k) és s) pontjában meghatározott kedvezmény.
107
a tagállami helyzetet, a közvetlen adózás területén jelentkező tagállami kérdéseket. Szintén számos kritika érkezett a Bizottság rejtett adópolitikájára hivatkozva, annak ellenére, hogy a jelentéstervezet nem deklarálja kifejezetten sem a Közlemény célját, sem azt az új megközelítésmódot, amely az adóintézkedések állami támogatási szempontú
ellenőrzését
jelenti.
Ennek
következtében
további
finomítások
szükségesek az adójellegű állami támogatási intézkedések fogalmának pontosítására, különös tekintettel az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdésében meghatározott támogatási tilalom alkalmazásának módjára az adóintézkedések tekintetében. Tagadhatatlan azonban, hogy a Közlemény alapvető jelentőségű e területen, többek között azért, mert a szó szoros értelmében megváltoztatta a Bizottság értékelését egyes nemzeti – korábban nem állami támogatásnak minősített - adóintézkedéseket illetően, amelyeket a Közlemény hatálybalépését követően mégis állami támogatásnak minősített. A Bizottság politikájában beállott nyilvánvaló változás – mint ahogy azt már említettem – számos kritikát vont maga után. Sokan a Bizottság vállalati versenyjoggal foglalkozó részlegét vádolják azzal, hogy hatáskörét indokolatlanul terjesztette ki annak érdekében, hogy egy a tagállamok közötti, a társasági adót különösen magas mértékben meghatározó tulajdonképpeni „kartell megállapodást” hatékonyan védjen. A Bizottság a harmonizáció e „lopakodó” formáját talán éppen az Unió bővítése kapcsán szorgalmazta, hiszen a közelmúltban csatlakozott tagállamokban a társasági adó névleges mértéke általában az uniós átlag felének felel meg22. A Közlemény alkalmazásáról szóló bizottsági Jelentés elismerte, hogy a tagállami társasági adóintézkedéseket a Bizottság azzal a céllal vizsgálta, hogy lehetséges hatásuk hogyan befolyásolja a közösségen belüli üzleti tevékenységet, ám hangsúlyozta, hogy az állami támogatási szempontok nem azonosak a káros adóversenyt kiszűrni célzott szempontokkal. Visszatérve az 1996. évi veronai csúcs 22
2004. januári adatok szerint: Franciaország 34.33%; Ausztria 34%; Belgium 33.99%; Dánia 30%; Finnország 29%;Csehország 28%; Németország 38.29%; Görögország 25/35%;Magarország 16%;Írország 12.5%; Olaszország 37.25%; Luxembourg 30-38%; Hollandia 29/34.5%;Lengyelország 19%; Portugália 27.5%; Szlovákia 19%;Spanyolország 35%; Egyesült Királyság 30%;
108
szellemiségéhez, igazolhatónak tűnik, hogy az intézkedések állami támogatási szempontú ellenőrzése során a Bizottság célja az egységes piacra negatív hatással lévő intézkedések azonosítása volt, azaz azon intézkedéseké, amelyek jelentős – adó formájában nyújtott – kedvezményeket biztosítanak az üzleti tevékenység Unión belüli eltérítése céljából. E cél elérése érdekében a Bizottság az állami támogatási szabályok, az EK Szerződés 87. és 88. cikkeinek szigorú alkalmazását követte a vállalkozások közvetlen adóztatását illetően, különös figyelmet fordítva azon társasági adóintézkedésekre, amelyek a Magatartási Kódex alapján károsnak minősültek. A 2003 júniusában, a Magatartási Kódex alapján született határozatok alapján úgy tűnik, hogy egyrészről a társasági adóintézkedések állami támogatási ellenőrzése
értékes,
hasznos
eszköze
volt
számos
káros
adóintézkedés
visszavonásának, ám másrészről, az állami támogatási szempontú vizsgálat önmagában nem volt elegendő az üzleti tevékenység Közösségen belüli eltérítésének megakadályozására, különösen, ha figyelembe vesszük azokat a versenytorzító adóintézkedéseket,
amelyeket
a
vizsgálat
nem
is
érintett.
A
Bizottság
adóintézkedésekre kiterjedő eddigi vizsgálata, úgy tűnik, csak a jéghegy csúcsát érintette, amelynek minden részletre kiterjedő tanulsága még várat magára, ideértve az állami támogatási ellenőrzés fejlesztését a vállalkozások közvetlen adóztatását szolgáló intézkedések tekintetében. Figyelembe véve a nemzetközi adózási rendelkezéseket, valamint a versenyszabályokat torzító tagállami társasági adóintézkedéseket, a továbbiakban megpróbálok kitérni az állami támogatási szempontú ellenőrzés kereteire és céljára, illetve hasznosnak tartom annak áttekintését, hogy ha a nemzeti adórendelkezések állami támogatási szempontú ellenőrzése nem következetes, az csak véletlenszerű, akkor ez a módszer nem okoz-e nagyobb torzulást a piacon, mint amit eltűntetni szeretne. A következő oldalakon szeretném bemutatni a vállalatok közvetlen adóztatása állami támogatási szempontú ellenőrzésének logikáját, azon az egységes piacon, amelyen az adóharmonizáció még nem valósult meg. E tanulmány kitér továbbá az általános adóintézkedések és a szelektív adóintézkedések közötti különbségre és ezek lehetséges igazolására, az általános támogatási tilalom alóli
109
mentesítésére, akár azoknak a közvetlen adóztatás rendszerének természetéből következő jellege, akár általános jellegük miatt. 2. A vállalatok közvetlen adóztatására irányuló állami támogatási ellenőrzés a) A káros adóverseny elleni küzdelem A következőkben ismertetett érvekből kitűnik, hogy a legtöbb társasági adórendelkezést, amely esetlegesen állami támogatási elemeket tartalmaz, tulajdonképpen általános intézkedésként szándékoztak a tagállamok bevezetni, azaz minden társasági adóalanyra vonatkozó hatállyal. Ezen intézkedések közül azonban számos szelektívnek bizonyult az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében. Amennyiben ezek az intézkedések állami támogatásnak minősülnek (tekintettel arra, hogy az EK Szerződés 87. cikk (3) bekezdésében23 meghatározott mentesítési lehetőségek egyikének sem felelnek meg, egyetlen ott meghatározott célt sem mozdítanak elő), lényegében működési támogatást24 valósítanak meg és ennek megfelelően nem egyeztethetőek össze az egységes piaccal. A legtöbb ilyen adóintézkedés előzetes bizottsági engedély nélkül került bevezetésre, így tiltott állami támogatásnak minősül, amelyet a kedvezményezettekkel akkor is vissza kell 23
EK Szerződés 87. cikk (3) bekezdése: A közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető: a) az olyan térségek gazdasági fejlődésének előmozdítására nyújtott támogatás, ahol rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság; b) valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására vagy egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás; c) az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben; d) a kultúrát és a kulturális örökség megőrzését előmozdító támogatás, ha a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben; e) a támogatás olyan egyéb fajtái, amelyeket a Tanács a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel hozott határozatával határoz meg.
110
téríttetni, amennyiben saját jóhiszemű magatartásukra hivatkoznak, kivéve, ha a Bizottság jogosnak ismerte el várakozásaikat azon az alapon, hogy a támogatás igénybe vétele idején az még nem volt tiltott. A kérdés ezek után az, hogy e támogatási intézkedések értékelése alapján lesz-e a Bizottságnak lehetősége az adójellegű állami támogatások fogalmának pontos meghatározására annak érdekében,
hogy
a
kedvezményezettek
az
igen
komplex
adószabályozás
alkalmazása, tevékenységük tervezése során tudatosan elkerülhessék tiltott adóintézkedések alkalmazását. Ezek a kérdések még inkább aktuálissá válnak, amikor
a
probléma
valódi
nehézségeivel
nézünk
szembe,
azaz
hogyan
különböztessük meg az általános és a szelektív intézkedéseket egymástól. Más szóval, azt is vizsgálhatjuk, hogy mi a célja a szokásostól eltérő, az adózás területén jelentkező, a vállalkozásokat terhelő egyenlőtlenségeknek, amikor számos ilyen különbség csupán az eltérő tagállami adórendszerek természetes következménye. Az adóverseny különböző formáinak racionalitását számos szakértő vizsgálja, akik arra a megállapításra jutottak, hogy minden tagállam szuverén a tekintetben, hogy költségvetésének méretét, annak forrásait és kiadási oldalát meghatározza. Ez a döntés viszont jelentős mértékben befolyásolja az adókulcsok nagyságát, míg maguk az adóintézkedések jelentős szerepet játszanak egy szabályrendszer attraktivitásában, különösen a beruházási döntések meghozatala során. A költségvetési- és a gazdaságpolitikán alapuló tisztességes verseny nem csak jogszerű, de szükséges is. Az alacsony adókulcsok önmagukban elősegíthetik a gazdasági növekedést és talán szükségtelen megemlíteni, hogy a kormányok részére ez
valóban
jogszerű
választási
lehetőség.
Az
adóverseny
akkor
válik
tisztességtelenné, amikor speciális kedvezményeket biztosító rendelkezések kerülnek bevezetésre azzal a kizárólagos céllal, hogy a külföldi, mobilis vállalkozásokat a tagállamban való letelepedésre ösztönözzék. Más szóval, tisztességtelen, amikor egy tagállami adópolitika szándékosan kijátssza egy másik tagállam szabályait. E speciális rendelkezések alkalmazása néhány adófizetőt arra 24
Működési támogatás csak kivételes esetben nyújtható, amennyiben hozzájárul az adott térség fejlődéséhez, arányos a megoldani kívánt hátránnyal, időben korlátozott és csökkenő mértékű.
111
ösztönöz, hogy „szabadúszóként” cselekedjen, az az anyaországa által biztosított kedvezmények igénybevétele mellett egyáltalán nem járul hozzá annak terheihez. A káros adóverseny negatív hatásainak korlátozása, illetve megszüntetése érdekében végzett,
koordinált
fellépés
kritikusan
szemléli
a
tagállami
szuverenitás
fenntarthatóságát ezen a területen. b) Az adó formájában nyújtott állami támogatások ellenőrzése – az adókedvezmények beruházás-terelő hatása Egészen a közelmúltig alig volt olyan vizsgálat, amely a vállalkozások közvetlen adóztatására irányuló intézkedések állami támogatási vizsgálatának logikájára tért volna ki. Felvetődhet a kérdés, hogy miért kellene a Bizottságnak kikényszeríteni az adó formájában nyújtott támogatások alkalmazásának tilalmát az egységes piacon, amikor az adókulcsok különbsége általános jelenség a tagállamokat tekintve. A kérdésre adandó válasz a felmerülő versenytorzulás típusától, mértékétől függ. Az
egységes
piac
szempontjából
tekintve,
a
tagállami
társasági
adóintézkedések különösen szelektív intézkedések, hiszen kizárólagos céljuk, hogy egy-egy tagállam területén letelepedett, vagy legalábbis az ott tevékenységet kifejtő vállalkozásokra adóintézkedéseket
vonatkoznak. olyannak,
Talán
jogosan
amelyek
jellemezhetjük
természetüknél
fogva
a
nemzeti
a
nemzeti
vállalkozásokat kedvezményezik, hiszen ezek a rendelkezések a tagállamok törvényhozásának nélkülözhetetlen részét képezik. Azt is megállapíthatjuk, hogy az európai társasági adójogszabályok a territorialitás elvét követik, amely szerint egy tagállam területén letelepedett multinacionális vállalkozás, amely azonban egy másik tagállamban fejti ki tevékenységét, általában mentesül az anyaország által kivetett adó alól, vagy esetleg az általa külföldön megfizetett adó beszámításra kerül. Ennek oka abban rejlik, hogy a tagállamok elismerik azt a tényt, hogy e tevékenységek után általában a tevékenység kifejtésének helye szerinti tagállamban kell az adót megfizetni. Az
112
üzleti tevékenységből származó bevétel manipulálásával, a transzfer árak alkalmazásával a multinacionális vállalkozások képesek jelentősen csökkenteni konszolidált adóterhüket, jelentős adómegtakarításra tehetnek szert akár a könyveikben kimutatott profit csupán néhány százalékpontos csökkentése mellett is. A
külföldön
szerzett
jövedelemre
vonatkozó
adókönnyítések
formája
a
leggyakrabban teljes mentességet jelent, azaz az anyaország egyáltalán nem adóztatja a külföldön szerzett jövedelmet. Alternatív megoldásként találhatunk arra is példát, hogy az anyaország beszámítja a vállalat által megfizetett adót a tevékenység helyén, a külföldön megfizetett adó összegéig. A teljes mentesség biztosítása gyakoribb azokban az esetekben, amikor egy multinacionális vállalkozás külföldön kifejtett üzleti tevékenységét egy másik tagállamban letelepedett, ún. ellenőrzött külföldi társaság25 végzi. Az anya-leányvállalati irányelv26 értelmében is az imént említett két rendszer (mentesség vagy beszámításos) közül választhat az anyavállalat tagállama annak érdekében, hogy a leányvállalatnál jelentkező és az anyavállalat részére továbbított nyereség kettős adóztatásának nem kívánatos esete elkerülhető legyen. A külföldön bejegyzett társaságok által végzet üzleti tevékenység adóztatása tekintetében nyújtott kedvezménynek azonban más oka is lehet. Ellentétben azokkal az államokkal, amelyek társasági adórendszerében az egész világon elterjedt elveket alkalmaznak, az európai társasági adórendszerek az előbbiekben említett territorializált szabályozásnak megfelelően, nem teljesen közömbösek a multinacionális vállalkozások kiáramló külföldi működő tőkéjével szemben. Az ellenőrzött külföldi társaságok letelepedése során nyereségük adóztatását az anyaországi adórendelkezések átmenetileg kifejezetten mentesítik, így elhalasztva adózásukat a multinacionális vállalkozás hazatelepüléséig. Az adófizetés előbb említett halasztása következtében a vállalatot terhelő effektív adóteher (a 25
Az ellenőrzött külföldi társaság fogalma a társasági és osztalékadókról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 4. § 11. pontja alapján: az a külföldi személy, illetve más államban lévő telephelye, amelyben az adózó vagy kapcsolt vállalkozása részesedéssel rendelkezik, és amelynek székhelye, telephelye olyan államban van, ahol jövedelmére jogszabály nem ír elő társasági adónak megfelelő adókötelezettséget, vagy az adóévre fizetendő, a társasági adónak megfelelő adó és adózás előtti eredménynek megfelelő összeg százalékban kifejezett hányadosa nem éri el a 19. § (1) bekezdésben előírt mérték kétharmadát;
113
halasztott adófizetés során „megnyert” idő értéke következtében) akár meg is szűnhet, amennyiben a fizetési halasztás ideje megfelelő hosszúságú. Összegezve tehát, az európai adórendszerek nem közömbösek a tőkeexport iránt, amennyiben a nemzeti vállalatok külföldön kedvezőbb feltételek mellett fektethetnek be, mint otthon, amennyiben a tengerentúlon jóval kedvezőbb adószabályok vonatkoznak rájuk. E megfigyelések ahhoz vezetnek, hogy a tagállami adórendszerek igenis kedvezményezik az üzleti tevékenység Európán belüli relokalizációját azáltal, hogy az adókönnyítések számos formáját biztosítják, mint például adókedvezmények, adómentességek, fizetési haladék, vagy beszámítás, csupán arra való tekintettel, hogy az adott vállalkozás a tevékenységét külföldön fejti ki. Ezek az intézkedések szükségszerűen szelektívek az egységes piac szempontjából tekintve, hiszen szükségszerűen a nemzeti vállalkozásokra koncentrálnak, és azzal a kizárólagos céllal hozzák őket létre, hogy a multinacionális vállalkozásokat kedvezményezzék. Ebből az általános megállapításból természetesen nem lehet mély, jogi relevanciájú konzekvenciát levonni, sőt még csak azt a következtetést sem, hogy ezek az intézkedések szükségszerűen állami támogatásnak minősülnek. Nem szabad elfelejtenünk, hogy az állami támogatási szabályok nem szüntethetik meg a tagállamok azon előjogát, hogy hazai adójogszabályaikat saját maguk, a legjobb belátásuknak megfelelően határozzák meg. Ennek megfelelően, amíg a fenti kedvezmények csupán a tagállamok adórendszereinek egyediségét, illetve a tagállami adópolitika sajátosságait tükrözik, addig a versenyjog ezeket nem vonhatja kétségbe. Ennek ellenére kétségetlen, hogy a territorialitás következtében az európai multinacionális vállalatok sokkal jobban ki vannak téve az eltérő adójogszabályok által okozott versenytorzításnak, mintha a tagállamok világviszonylatban elterjedt szabályokat alkalmaznának. Ez az európai környezet, meghatározva az integrációra, illetve a globalizációra való egyre erősebb törekvés, különösen a letelepedés, valamint 26
a
beruházások
szabadságának
Unión
belüli
egyre
erőteljesebb
a Tanács 90/435/EEC anya-leányvállalati irányelve, módosítva a Tanács 2003/123/EK
114
szorgalmazása által, olyan keretet biztosít, amelyben az „adó-telepítés” széles körben alkalmazott annak érdekében, hogy a vállalkozások a legkedvezőbb elbánásban részesüljenek. c) Az adó formájában nyújtott állami támogatások ellenőrzése – az állami támogatás jelenléte Amennyiben az adókedvezmények, a gyakran állami támogatásnak minősülő intézkedések hatásait vizsgáljuk, könnyen meggyőződhetünk arról, hogy a közvetlen adóztatás szigorú ellenőrzése különösen fontos az állami támogatási politika szempontjából. Az adó formájában nyújtott állami támogatások természetes velejárója, hogy elsősorban a hazai vállalkozásokat kedvezményezik, és ennek versenyellenes hatása valóban érinti azokat a vállalkozásokat, amelyek nem részesülhetnek e kedvezményekben. Ez nem csak azokat a külföldi versenytársakat érinti hátrányosan, akik az adott nemzeti piacra szeretnének belépni, hanem azokat a hazai versenytársakat is, akik az adott kedvezményezetti körből – az intézkedés szelektivitása következtében – ki vannak zárva. Bizonyos, az adórendelkezések alóli kivételek jelentős befolyással lehetnek a multinacionális vállalatok üzleti tevékenységére, biztosítva az adóelterelés lehetőségének nyílt kihasználását. Jellemző, hogy, amennyiben az adókedvezmény – például a társasági adó alóli mentesség vagy kedvezmény – a működési költségek bizonyos részének csökkentését eredményezi, a vállalkozás kész tevékenységét a kedvezmény érdekében áthelyezni. Még azokban az esetekben is, amikor a kedvezmény bizonyos gazdasági tevékenységek fejlődését segíti elő, és például a kereskedelem mértékének növekedését eredményezi, a kedvezményt biztosító ország tekintetében nehéz eltekinteni attól az együttes hatástól, amelyet ez az intézkedés a közösségi érdek tekintetében okoz (különös tekintettel az esetleges negatív hatásokra más tagállamok vonatkozásában). Ez a versenytorzító hatás azonban kétségkívül csak az egységes piac szempontjából releváns. Ennek ellenére a
irányelvével
115
Bizottság részletes állami támogatási szempontú ellenőrzése az üzleti tevékenységet valószínűsíthetően
befolyásoló
adóintézkedések
tekintetében
versenyjogi
szempontból is valóban szükséges és sikeressége különös szigort igényel. Úgy tűnik, hogy a tagállamok adórendszereinek versenyszempontú áttekintése során különös figyelmet kell szentelni azoknak a hatásoknak, amelyek a multinacionális nagyvállalatokat érintik, hiszen ezek azok a gazdasági szereplők, akik a legkönnyebben képesek üzleti tevékenységüket a határon túlra áthelyezni, amennyiben kedvezőbb adózási feltételeket találnak. Sőt gyakran éppen a multinacionális vállalatok magatartása adja az alapot az olyan adókedvezmények, adómentességek alkalmazására, amelyek a határon átnyúló tevékenységeket kedvezményezik. Egy közelmúltbeli kutatás27 eredménye azt mutatja, hogy az európai piacon az adótervezés során a versenytársak ellenőrzött külföldi társaságok létrehozása révén csökkentik költségeiket, míg ahol magas az adóteher ott növelik elszámolható költségeiket. Habár az adóhatóságok különös szigorral vizsgálják a multinacionális vállalkozások transzfer árakkal kalkuláló tevékenységeit, költségeik és nyereségük áttelepítését anya és leányvállalat között, ezt a nyomás valószínűleg csökkentik, amikor új, külföldön tevékenykedő multinacionális vállalkozások letelepedésének ösztönzése a cél. Ennek érdekében gyakoriak az olyan, akár egyedi adminisztratív rendelkezések, amelyek azt a célt szolgálják, hogy a nyereség allokációt nehezítsék, elsősorban azáltal, hogy bizonyos minimális beruházási mértékhez kötik a kedvezmények igénybevételének lehetőségét. A beruházási támogatásnak minősülő hazai adókedvezmények28 igénybevételének a feltételei között is szerepel a meghatározott méretű befektetés megvalósítása, ám ezt nem tekinteném csupán adminisztratív feltételnek, az elszámolható költségek minimális nagyságának meghatározása véleményem szerint támogatás- és adópolitikai kérdés.
27
Financial Times, 2004. február 2., „Multinationals find tax relief abroad”
116
d) Az adó formájában nyújtott állami támogatások ellenőrzése – új támogatások A verseny torzulása még nyilvánvalóbb, ha figyelembe vesszük e multinacionális
vállalkozások
mérlegében,
a
kedvezmények
következtében
kimutatható mesterséges növekedést. Az eltérő tagállami adókötelezettségek által kihasznált kedvezmények lehetővé teszik a multinacionális vállalatok számára, hogy mesterségesen befolyásolják az adózáshoz kapcsolódó jelentéseiket és így a befektetők által, illetve a piacról alkotott képet jelentősen befolyásolják. Növekedési potenciáljuk hosszú távon való fenntartása érdekében, e cégek folyamatosan adóminimalizálásra kell törekedniük. Annak érdekében, hogy a versenytorzító hatásokat a lehető legkisebbre lehessen csökkenteni, nem csak a határon átnyúló adóintézkedések állami támogatási kontrollja lehet önmagában megoldás, hanem a gyors ellenőrzés is segíthet, tekintettel arra, hogy ezen intézkedések hatása bevezetésük pillanatában sokkal jelentősebb, mint a későbbiekben. Egy olyan adózási környezetben, ahol a vállalkozások folyamatosan versenyeznek a legkedvezőbb adózási intézkedések kihasználása érdekében, jellemző, hogy bármely, az adókedvezményeket csorbító intézkedés hatása hamar közömbössé válik, és a tagállamok pótolják a nemrég megszüntetett ösztönzőket újakkal. Ez az egyik oka annak, hogy miért találkozunk újabb és újabb adókedvezmény konstrukciókkal szinte valamennyi tagállamban, miért tartalmaznak a tagállami költségvetések ilyen jellegű ösztönző intézkedéseket a befektetők vonzása és a költségvetés egésze szempontjából jótékony növekedés érdekében. Valószínűnek tűnik, hogy a Bizottság a jövőben sokkal aktívabban vizsgálja majd az új adókedvezményeket, az új, mentességet biztosító rendelkezéseket, hiszen ezek az egységes piacon működő vállalkozások közötti verseny relatív súlyos torzulásához vezetnek.
28
Tao. törvény 22/B. § a fejlesztési adókedvezményről
117
e) A beruházások megvalósításának helyét befolyásoló támogatási intézkedések A versenyt leginkább torzító intézkedések tekintetében az OECD tagállamok hosszú
idő
óta
folytatnak
vizsgálatokat,
régóta
figyelik
azon
nemzeti
adóintézkedések hatását, amelyek befolyásolják a határon átnyúló tevékenységeket. A kettős adóztatás elkerülése, ugyanakkor az adómegkerülés kizárása érdekében, továbbá a kettős adóztatás elkerüléséről szóló kétoldalú egyezmények egységes értelmezése érdekében létrehoztak egy fórumot is, amelynek célja a szabályok egységesítése, illetve egységes értelmezése. Az OECD 1987-ben, az adózás tárgyában megjelentetett jelentéseiben az Adóügyi Bizottság azonosított néhány káros adóintézkedést. Ezek a jelentések adtak először átfogó képet az igencsak elterjedt kedvezményes adórendelkezésekről, amelyeket többnyire multinacionális cégek vesznek igénybe, beleértve néhány speciális adókedvezményt, amelyet a tagállamok egymás között megkötött szerződéseikben határoztak meg a beáramló külföldi működő tőke ösztönzése érdekében. Két olyan adóintézkedés-típus azonosítható, amely alkalmas az üzleti tevékenység helyének nemzetközi befolyásolására és ezért potenciálisan relevánsak versenyjogi, különösen állami támogatási szempontból is. Az első csoportba azok a támogatási programok tartoznak, amelyek közvetlen kedvezményt biztosítanak a külföldi székhelyű multinacionális vállalatok számára, amennyiben tevékenységük legalább egy részét áthelyezik a kedvezményt biztosító tagállam területére. Az ilyen jellegű intézkedések tipikus formája a teljes adómentesség, a halasztott adófizetési lehetőség, az adóalap csökkentő elemek széles köre, egy-egy ágazat tekintetében standard
nyereség-meghatározási
módszerek
bevezetése,
vagy
speciális
kedvezmények a vállalatcsoport más tagjaitól származó bevételek elszámolása tekintetében. Ezek a kedvezmények tipikusan a tagállami általános adóintézkedések alól nyújtanak kivételeket, kedvezményeket. A második csoportba azok az adóintézkedések tartoznak, amelyek a tagállamban honos vállalkozásokat, pl. a holding társaságokat kedvezményezik adómentességekkel, adóhitellel, adóbeszámítással adóalap-csökkentő elemekkel,
118
amennyiben külföldön is van beruházásuk. Ezek az intézkedések szintén az általános nemzeti szabályokhoz viszonyítva kedvezőbbek, céljuk a kettős adóztatás elkerülése. Természetesen ezeknek a kedvezményeknek valós és jelentős gazdasági jelenléthez, üzleti tevékenységhez kell kapcsolódniuk annak érdekében, hogy versenyjogi, állami támogatási szempontból értékelhető hatásuk legyen. Például a holding társaságok alapításának puszta lehetősége nem releváns ebből a szempontból, hiszen nem valószínű, hogy csupán ezért a lehetőségért jelentős beruházásokra kerülne sor az adott tagállam területén, azaz egy ilyen rendelkezés versenyre gyakorolt hatása elenyésző lehet. Ezzel ellentétben, a koordinációs központok29 számára biztosított kedvezmények jelentősen befolyásolhatják az üzleti tevékenységek, különösen a banki, tanácsadói és pénzügyi szolgáltatások helyét. III.
A vállalkozások közvetlen adóztatását szolgáló intézkedések szelektivitása 1. Szelektív adópolitikai intézkedések vs. általános adópolitikai intézkedések a) Állami támogatás – szelektivitás Az állami támogatás fogalmi elemei30 közül a „szelektivitás” a középpontja
a vállalkozások közvetlen adóztatása során alkalmazott intézkedések állami támogatási szempontú ellenőrzésének. Ennek oka a közvetlen adófajták specialitása és annak szükségessége, hogy meg tudjuk különböztetni azokat a versenytorzító intézkedéseket, amelyek önmagukban nem szelektívek, illetve nem kapcsolódnak támogatáshoz. A közvetlen adóztatásra irányuló intézkedések gyakran általános 29
pl. német, belga, luxemburgi, spanyol koordinációs központok [Bizottsági határozat 2002. szeptember 5, OJ 2003 L 177; Bizottsági határozat 2003. február 17, OJ 2003 L 282; Bizottsági határozat 2002. október 16. OJ 2003 L 170/20; Bizottsági határozat2002. augusztus 22., OJ 2003 L 31/26]
119
céllal, általános intézkedésként kerülnek meghatározásra, olyan speciális beruházási cél
nélkül,
amely
összeegyeztethető
csoportmentességi rendelet
31
lenne
a
közös
piaccal,
akár
egy
alapján, akár bármely más bizottsági iránymutatásnak
való megfelelés által, amely az EK Szerződés 87. cikk (3) bekezdésében meghatározott mentesítési lehetőségek valamelyikén alapul32. A közösségi állami támogatási szabályok alapján akkor minősül egy intézkedés általánosnak, ha hatása valamennyi gazdasági ágazatban, a tagállam egész területén érezhető, és célja a gazdaság egészének fejlődését, növekedését szolgálja. Amint azt már a Spaak jelentés is említette, a szelektivitás vizsgálatának hatálya csupán a nemzeti adórendszereket érinti és nem veheti figyelembe a tagállamok
közötti
természetes
eltéréseket,
a
tagállami
adórendszerek
sajátosságaiból adódó különbségeket. Ennek következtében, amennyiben a tagállamban
tevékenykedő
valamennyi
vállalkozás
ágazati
hovatartozástól
függetlenül, azonos mértékben részesülhet egy adókedvezményben, egyértelmű, hogy az intézkedés hatását tekintve is általános. Másfelől, amennyiben egy tagállami intézkedés egyetlen célja, hogy a területén letelepedett vállalkozásokat egyenlőtlen módon kedvezményezze, az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében szelektívnek minősül. Bevett gyakorlat a Bizottság részéről, hogy bizonyos adókedvezményeket nem tekint állami támogatásnak: ilyen a kutatás-fejlesztést 30
1. állami forrás, 2. előny a kedvezményezett vállalkozás részére, 3. szelektív az intézkedés, 4. versenytorzító, vagy azzal fenyegető intézkedés, 5. tagállamok közötti kereskedelem érintettsége 31 Csoportmentességi rendeletek: az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. és 88. cikkének a képzési támogatásokra való alkalmazásáról szóló 2001. január 12-i 68/2001/EK bizottsági rendelet, - az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. és 88. cikkének a kis- és középvállalkozásoknak nyújtott támogatásokra való alkalmazásáról szóló 2001. január 12-i 70/2001/EK bizottsági rendelet, - az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. és 88. cikkének a foglalkoztatásra nyújtott állami támogatásokra való alkalmazásáról szóló 2002. december 12-i 2204/2002/EK bizottsági rendelet. - az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. és 88. cikkének a csekély összegű (de minimis) támogatásokra való alkalmazásáról szóló 2001. január 12-i 69/2001/EK bizottsági rendelet 32 Az ilyen típusú támogatás általában működési támogatásnak minősül, amelyet úgy is lehetne definiálni, mint ami közvetlenül befolyásolja a szokásos üzletvitelből eredő
120
végző laboratóriumokba történő befektetések során a gyorsított amortizáció, a külföldön alkalmazott külföldi szakemberek átalányban fizethető jövedelemadója, a járulékok
csökkentésének
biztosítása
azon
munkáltatók
számára,
akik
munkavállalóik munkaidejét csökkentik. Ennek oka, hogy ezek az intézkedések valóban általánosnak minősülnek, amennyiben valóban, bármilyen mennyiségi vagy minőségi feltételtől függetlenül, valamennyi vállalkozás számára – legyen a magán vagy állami vállalat –, illetve előállított termékre való tekintet nélkül elérhetőek. Ez a szempontrendszer általános mentességet biztosít az adó formájában nyújtott állami támogatások részére, az intézkedés hatásán alapuló fogalom-meghatározása alól, amelyet mindenképpen érdemes a vizsgálatok során szem előtt tartani. b) A
szelektivitás
fogalmának
hatás-alapú
meghatározása alóli kivételek A vállalkozások adóztatáshoz kapcsolódó állami támogatásokról szóló bizottsági Közlemény igen részletes elemzést tartalmaz az általános intézkedések és a szelektív adóintézkedések megkülönböztetését illetően, és megállapítja, hogy egy intézkedés, amely nem minden vállalkozás tekintetében befolyásolja azonos módon az adóterhet nem biztos, hogy szelektív. Különösen a Közlemény 13. pontja említi, hogy a tagállamok szabadságot élveznek a tekintetben, hogy belátásuk szerint határozzák meg az egyes termelési tényezőkre vonatkozó adóterhet, amennyiben az ezek közti különbség a rendszer természetéből következik. Az általános és a szelektív intézkedések közötti különbségtétel érdekében a 13. pont két francia bekezdése meghatározza, hogy 1. a pusztán technikai jellegű adóintézkedések (mint például a költségleírásra vonatkozó vagy a veszteség elhatárolási szabályok, adóelkerülést szolgáló rendelkezések) 2. az általános gazdaságpolitikai célokat alátámasztó intézkedések, amelyek bizonyos termelési költségek csökkentését teszik lehetővé (pl. kutatás-fejlesztési, környezetvédelmi beruházások költségei, képzési és munkahelyteremtéshez kapcsolódó költségek) nem minősülnek szelektívnek, költségeket, mint például a társasági nyereségadóhoz kapcsolódó kedvezmény hozzá
121
feltéve, hogy valamennyi vállalkozás által, valamennyi terméket illetően, bármiféle megkülönböztetés nélkül igénybe vehetőek. A Közlemény 14. pontja tovább értelmezi a fent említett két bekezdés hatályát, kiemelve, hogy önmagában az a tény, hogy egyes vállalatokat, vagy egyes ágazatokat bizonyos adónemek eltérő mértékben érintenek, még nem jelenti azt, hogy ez az intézkedés az állami támogatási szabályok hatály alá tartozik, és tiltott állami támogatásnak minősül. Ennek megfelelően az az intézkedés, amelynek célja, hogy valamennyi vállalkozás tekintetében a munkaerőhöz kapcsolódó terhek csökkentése, értelemszerűen jobban kedvezményezi a munka-intenzív ágazatokat, mint a tőke-intenzív vállalkozásokat, anélkül, azonban hogy ez automatikusan állami támogatásnak minősülne. Hasonlóan az előzőekhez, a környezetvédelmi, kutatás-fejlesztési, képzési célú kedvezmények csupán azokat a vállalkozásokat kedvezményezik, akiknél valóban jelentkeznek ilyen jellegű költségek, ám önmagukban ezek az intézkedések sem minősülnek állami támogatásnak. Ezen megkülönböztetés alapján a Közlemény számos olyan konkrét intézkedést azonosít, amely az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében nem szelektív, annak ellenére, hogy hatása lehet hogy csak néhány vállalkozásra terjed ki. A Közlemény meghatározza azokat, az esetjog alapján kialakított szempontokat, amelyeket az intézkedés hatásának vizsgálatakor figyelembe kell venni, azonban pontos definíciót nem ad az általánosan követhető politikára. A fentiek alapján talán kicsit közelebb kerülhet az olvasó, ahhoz hogy a közvetlen adózás körében alkalmazott intézkedések közül, melyek azok, amelyek nem minősülnek állami támogatásnak, feltéve, ha valóban diszkrimináció mentesen és az adóhatóság diszkrecionális jogkörét kizárva kerülnek alkalmazásra, valamint nem kifejezetten a tevékenység méretén vagy ágazathoz való tartozásán alapulnak. A Közlemény 13. pontja tehát kifejezetten utal arra a két intézkedés típusra, amely kivételt képez a szelektív intézkedések alól, nevezeten a technikai jellegű intézkedésekre, illetve a különböző termelési költségeket eltérően befolyásoló intézkedésekre. A következő gondolatok e két intézkedéstípusról szólnak.
kapcsolódó beruházás, munkahelyteremtés, regionális fejlesztés nélkül.
122
c) A
Közlemény
13.
pontjának
második
francia
bekezdése Figyelemmel
a
második
bekezdésben
maghatározott
kivételekre,
megállapíthatjuk, hogy a szóban forgó kedvezmények (költségleírásra vonatkozó vagy a veszteség elhatárolási szabályok, adóelkerülést szolgáló rendelkezések) jellemzően nem a potenciális kedvezményezettre háruló adóteher alól mentesítenek közvetlenül, hanem inkább a költség-csökkentő elemekhez kapcsolódnak. Más szavakkal, a kedvezmény az adófizetőt olyan mértékben érinti, amilyen mértékben ezek a költségek felmerülnek nála, a kedvezmény nem kapcsolódik közvetlenül a tevékenységéhez.
Ha
egy
intézkedés
célja
kifejezetten
bizonyos
üzleti
tevékenységek kedvezményezése, az állami támogatásnak minősül, azonban egy adókedvezmény, amelynek célja bizonyos termelési költségek csökkentése, akkor nem szelektív, ha ez az előny a valóban felmerült költségek általános csökkentéséhez vezet. Ennek megfelelően, a 14. pontban említett „beruházás” fogalmát a költségekhez kapcsolódóan kell értelmezni, hiszen a bizonyos beruházásokat
(jövedelem-termelő
adóintézkedés
támogatásnak
tevékenységek
minősül.
Ez
a
esetében) támogatás
kedvezményező azonban
még
összeegyeztethető lehet a közös piaccal, amennyiben célja, a kedvezményezettek, valamint a támogatás intenzitása megfelel valamely csoportmentességi rendeletnek, vagy közösségi iránymutatásnak. Például bizonyos, kutatási laborok fejlesztésekor felmerült költségek gyorsított leírásának lehetősége általános intézkedésnek minősülhet, ha a kedvezmény valóban valamennyi vállalkozás számára elérhető, függetlenül azok méretétől, az ágazattól, társasági jogi formájuktól, tulajdonosi hátterüktől, stb., míg a kutatási tevékenységből származó bevételekhez kapcsolódó társasági nyereségadó kedvezmény szelektív lenne, hiszen az kifejezetten a kutatási tevékenységet végzőket kedvezményezné, kizárva másokat a kedvezmény e formájából. Ez a megközelítés a Bizottság gyakorlatának is megfelel. Például a tagállamok által biztosított közvetlen vállalati adózáshoz kapcsolódó kedvezmények, amelyek
123
például egy a tagállamban alkalmazott kutatatót kedvezményeznek, a Bizottság álláspontja szerint, addig nem szelektívek, amíg minden vállalkozás számára mindenféle megkülönböztetés nélkül nyitva állnak. d) A Közlemény 13. pontjának első francia bekezdése A Bizottság néhány esetben eltávolodott attól a gyakorlatától, hogy olyan intézkedéseket támogatásnak minősítsen, amelyek az adóteher tekintetében eltérően érintik a különböző termelési költségeket, amely azt eredményezi, hogy az intézkedés nem szelektív, amennyiben általános intézkedésként kerül bevezetésre. Egy olyan olasz adóintézkedés33 vizsgálata során, amely jelentős kedvezményt, illetve adómentességet biztosított azon vállalkozások számára, amelyek a Kincstár felé utólag bejelentették a korábban be nem jelentett bevételeiket, a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy ez az intézkedés nem szelektív, hiszen nem tartalmazott semmiféle olyan elemet, amely ezt a minősítést indokolta volna. Természetesen nehéz elfogadni, hogy egy olyan intézkedés, amely de facto szelektív, miért nem minősül a Bizottság értékelése szerint szelektívnek. Az a fogalom-meghatározás, amely szerint a kedvezményezett vállalkozások csoportja nem lehet előre meghatározott más jellegű vizsgálatot igényel. Erre a helyzetre reagál a 13. pont első francia bekezdése. Úgy tűnik, hogy az „adó-amnesztia” egy olyan technikai jellegű intézkedés, amelynek célja az önbevalláson alapuló nyereség után fizetendő adók beszedésének, az adófizetők általi megfizetésének elősegítését szolgálja. Az a tény, hogy egy ilyen jellegű intézkedés tulajdonképpen csak bizonyos – az önmaguktól eddig nem fizető – adózókat kedvezményez, első ránézésre technikainak tűnik, ám állami támogatási szempontból mégis lehet jelentősége. A technikai jellegű intézkedésekre példa lehet az átalányadó alkalmazása, amely a kisvállalkozások esetében igen gyakori, azaz a tételes elszámoláson alapuló adózás helyett a vállalkozás becslés alapján kell adózzon. Habár az ilyen
33
Bizottsági határozat C(2001)345fin, 2001. november 13, N-674/2001 eset
124
intézkedések egy körülhatárolható csoport számára elméletileg biztosíthatnak kedvezményeket, mégis az egész adórendszer hatékonysága érdekében bevezetett technikai jellegű intézkedésnek minősülnek. Úgy tűnik, hogy a Bizottság gyakorlata akaratlanul is támogatja az ilyen jellegű technikai intézkedések támogatásnak nem minősülő természetét egyes különleges helyzetekben. Itt különösen azokra az alternatív esetekre kell gondolni, amikor a szabályozó hatóság a csoporton belüli szolgáltatások tekintetében szabályoz. Ahogy azt a Jelentés is tartalmazza, a Bizottság felismerte, hogy bizonyos vállalatok részére biztosított, az adóköteles bevételt meghatározó szabály alóli kivétel (pl. belga koordinációs központok, francia logisztikai központok), például a „költség és jövedelem” módszer (cost-plus method) alkalmazása elméletileg nem jelent az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerinti előnyt a vállalkozás számára, annak ellenére, hogy az ilyen rendelkezéseket csupán néhány speciális követelményt teljesítő vállalkozás veheti igénybe. A „költség és jövedelem” módszert a vállalatcsoporton belül végrehajtott, határon átnyúló tevékenységekre, tranzakciókra alkalmazzák. Ez a módszer az adó kiszámításánál nem a vállalatok bevételének és kiadásainak különbsége alapján kalkulál, hanem a vállalatcsoporton belüli tranzakcióinak költsége alapján. Egy „költség és jövedelem” (cost-plus) haszonkulcs kerül ehhez a tételhez hozzáadásra annak érdekében, hogy a tevékenységnek, a tranzakcióval érintett eszköznek, a becsült kockázatnak és a piaci feltételeknek megfelelő nyereséget számoljanak. Ugyanakkor ezekre az intézkedésekre úgy is tekinthetünk, mint amelyek mégis alkalmasak, hogy kedvezményezettjeik számára előnyt biztosítsanak, nem csak azért mert az átalányadó megfizetése által az adóhatóság „keze” meg van kötve, függetlenül az adózás alá tartozó tranzakciók számától, illetve idejétől, hanem mert a szabály alkalmazása nem kötelező, az az adózó választásától függ. Ennek ellenére a gyakorlat azt mutatja, hogy a Közlemény 14. pontja alapján, a „költség és jövedelem” (cost-plus method) módszer alkalmazása nem jelent valós előnyt a kedvezményezett számára, még akkor sem, ha ez adott esetben valóban csak az adózok kis csoportjára alkalmazható.
125
e) A WTO gyakorlata Az Európai Bizottság gyakorlata, a Közlemény és a Jelentés vizsgálata mellett, hasznos lehet az adórendszerek általános szabályainak tekintetében a WTO gyakorlatának rövid áttekintése is. A WTO szabályok szintén tiltják az export akár adóintézkedések általi támogatását is, így érdemes e területnek néhány gondolatot szentelni. A GATT adózásra vonatkozó szabályai megnyitották az utat azon adóintézkedések azonosítása előtt, amelyek a nemzeti adószabályok alól kivételeket, adómentességeket biztosítanak. A WTO által tiltott exporttámogatásnak minősített esetek34 tanulmányozása segítséget nyújthat az általános és a speciális intézkedések megkülönböztetéséhez. Egy WTO panel35 megállapította, hogy az amerikai szabályozás csupán csekély mértékben változtatta meg a külföldön keletkezett jövedelem adóztatásának szabályait, ám, az intézkedés valóban kedvezményt biztosító rendelkezését nem minősítette, így a tiltott exporttámogatás kérdése ezáltal nem oldódott meg. A WTO panel megállapította azt is, hogy az ETI törvény36 valójában nem segíti a kettős adóztatás elkerülését, hiszen alkalmazásához nem kell a hazai és a külföldi jövedelmet egymással szembe állítani. Sőt a törvény lehetővé tette, hogy az üzleti tevékenységből származó bevétel egy része annak ellenére mentesüljön az adózás alól, hogy eredete szintén amerikai volt. Megállapításra került, hogy a külföldről származó jövedelem jelentős része az Egyesült Államokban is adóztatásra kerül és csupán elenyésző százaléka mentesült a tényleges kettős adózás alól. A kedvezmény hatálya alá tartozó jövedelem meghatározása ennek megfelelően igen szűkre sikerült, tehát azt semmiképpen sem lehet általános 34
Az 1984-ben bevezetett amerikai FSC (Foreign Sales Corporations) rendszer, valamint a helyébe léptetett ETI törvény vizsgálata eredményeképpen a WTO 1999 októberében megállapította, hogy az Európai Unió az addigi legsúlyosabb szankciót alkalmazhatja az Egyesült Államokkal szemben a tiltott export-támogatásnak minősülő intézkedések alkalmazása miatt. Az amerikai FSC szabály értelmében a külföldön is tevékenykedő vállalkozások exportbevételük 15-30%-át kedvezményként vehették igénybe, míg a 2000 novemberében helyébe lépett ETI törvény a WTO panel rendelkezése ellenére sem szüntette meg a tiltott export-támogatási intézkedést. [Rian Geldenhuys: The illegality of the US FSC scheme explained; http://www.tralac.org] 35 A WTO vitarendezési módszerében a vitában álló országokkal konzultálva kiválasztott tagokból álló ún. panelek hozzák meg a döntéseket, quasi bíróságként
126
intézkedésnek értékelni. A WTO szabályok elemzése tehát segíthet az állami támogatási kérdések megválaszolásában, e szabályok rámutatnak többek között arra is, hogy egy szabályozási rendszer alóli kivétel meghatározása előtt feltétlenül meg kell határozzuk az általános szabályt, annak hatályát és hatását. Az általános intézkedés fogalmával több tudományos kutatás is foglalkozott már. Amerikai kutatók37 szerint annak érdekében, hogy egy adórendszert általánosságban meg tudjunk határozni, a következők azonosítása szükséges: az adóalap elemei, az adókulcsok, vajon a jövedelem kétszer adózik-e, azaz a részvényesek által kapott osztalékba a nyereség beépül-e, a határon átnyúló tevékenységekre vonatkozó rendelkezések, illetve az adminisztrációs terhek. E módszer szerint végzett elemzések azt mutatják, hogy a nyereség adóztatása során biztosított kedvezmények csak annyiban minősülnek szelektívnek, amennyiben azok valóban eltérnek a rendelkezések szokásos alkalmazásától, amennyiben azok az általános és alapvető szabályok alól eltérést jelentenek. 2. A szelektivitás típusai Eltekintve az általános és a szelektív intézkedések közötti nyilvánvaló eltéréstől,
nem
minden
esetben
könnyű
beazonosítani
egy
intézkedés
szelektivitásának okát. Az alábbiakban áttekinthetünk néhány olyan intézkedést, amely más-más szempontból minősül szelektívnek. a) Formális szelektivitás Egy intézkedés szelektív, amennyiben csak egy vagy több, de limitált számú ágazatot kedvezményez. A jogesetek alapján az intézkedés szelektív, amennyiben csupán egy vagy több ágazatot érint, még akkor is, ha a kedvezményezettek száma jelentős, illetve az ágazat jelentősége igen nagy, és ennek következtében az 36
ld. a 24. lábjegyzetet Paul R. McDaniel és Stanley S. Surrey, Tax Expenditures int he International Context: A Comaparative Study, [Kluwer, Devanter, 1985]
37
127
intézkedés igen nagyszámú vállalkozást érint, amely következtében a támogatás versenytorzító hatása kisebbnek tűnik. Ez a helyzet a közvetlen adózás területén alkalmazott intézkedések tekintetében gyakran fennáll, amikor multinacionális, nemzetközi szempontból mobilis vállalkozások kedvezményezése a cél. A Bizottság gyakorlata azt mutatja, hogy egy az ipar részére biztosított, ám a szolgáltatások elől elzárt kedvezményes adókulcs38 szelektívnek minősül. Az Elsőfokú Bíróság szintén azt a határozatot39 hozta, hogy önmagában az a tény, hogy az adott kedvezmény közvetetten más gazdasági szereplőt is kedvezményez, amelyek tevékenysége a kedvezményezett tevékenységétől függ, nem változtatja meg a vizsgált intézkedés szelektív minőségét. A Bíróság azt is tisztázta, hogy az az intézkedés, amely átmenetileg korlátozódik egy-egy ágazatra, mielőtt azt az egész gazdaságra kiterjesztenék, szintén nem mentesül a szelektív minősítés alól40. b) Pótadók Feltűnően kevés még a jogeset azon intézkedések tekintetében, amelyek bizonyos ágazatokra ún. pótadót vetnek ki, ezáltal előnyben részesítve azokat a vállalkozásokat, amelyek nem ebben az ágazatban tevékenykednek. Ilyen intézkedésnek minősül a hazai szabályozásban a hitelintézetekre és pénzügyi vállalkozásokra kivetett „többletadó41”, illetve általában ide sorolhatjuk az energiaadókat is. Annak megállapítása érdekében, hogy ezek az intézkedések valóban szelektívek-e, figyelembe vehetjük az ESZAK Szerződés 4. cikk (c) pontját, valamint 67. cikk (3) bekezdését, amely kimondja, hogy az acél és széntermelők tekintetében tilos bármiféle speciális adó bevezetése42. Az ilyen típusú adók esetében mégis úgy tűnik, hogy nem beszélhetünk állami támogatásról, hiszen nem jelentkezik szükségszerűen előny az adó által nem terhelt vállalkozásoknál. Annak ellenére, hogy az esetjog igencsak hiányos ezen a 38
E1/1998, E2/1998, OJ 1998 C 395 1998. január 27. T-67/94 Ladbroke Racing Ltd. vs Commission, 40 1999. június 17. C-75/79 Belgium vs. Bizottság Maribel bis/ter támogatási program 41 2004. évi CII. törvény a hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások különadójáról 42 az EK Szerződés azonban nem tartalmaz ilyen rendelkezést 39
128
területen, az energiaadók43 területén a probléma megoldódni látszik. Ezen a területen azt a felismerést követik a tagállamok, hogy kizárólagos jogkörükbe tartozik az adórendszer elemeinek meghatározása, azaz egy ilyen típusú adó bevezetése önmagában nem minősül állami támogatásnak. Önmagában tehát az a tény, hogy bizonyos adófajta csupán egyes ágazatokat terhelnek, nem jelent a többi ágazat
számára
kedvezményt.
A
környezetszennyezésért
fizetendő
díjak
természetszerűleg fel sem merülnek a környezetet nem szennyezők esetében, így e vállalkozások csupán azért, mert nem kell környezetterhelési díjat fizessenek, nem részesülnek a környezetet szennyezőkhöz képest előnyben. Ezzel ellentétben, a holland bíróság, a Vereiniging van Exploitanten ügyben azt állapította meg, hogy az egyes vállalkozások tekintetében eltérő adókötelezettség (energiaadó) nem indokolható környezetvédelmi alapon, így az alacsonyabb adóteherrel sújtott vállalkozások tekintetében állami támogatással állunk szemben. Hasonló az eredménye az Adria-Wien Pipeline44 esetben lefolytatott eljárásnak is, ahol az osztrák termék-előállító iparban működő vállalkozások energiaadó-mentességét nem lehetett pénzügyi vagy ökológiai indokokkal alátámasztani, mint amelyek az energiaadóra vonatkozó jogszabály természetéből következnének. c) De facto szelektivitás Egy intézkedés akkor is szelektívnek minősülhet, ha kedvezményezettjei nem kifejezetten egy ágazathoz tartoznak, ám valamilyen módon mégis egy csoportba sorolhatóak, például foglalkoztatottak létszáma, nagyságuk, éves árbevételük, stb. alapján. Az a tény, hogy a kedvezmény megszerzésének feltétele előre meg van határozva és ezek a feltételek objektív természetűek, nem mentesít a támogatásként való minősítés alól. Az Európai Bíróság megerősítette, hogy az az intézkedés, amely a foglalkoztatási, vagy pénzügyi követelmények következtében csak nagyvállalatokat érint, szelektív. Hasonlóan, az az intézkedés is szelektív, amely azokat a vállalkozásokat kedvezményezte, amelyek egy maghatározott 43
Bizottsági határozat, 2002. április 24. N-863/01; T-210/02; OJ 2002 C 219/123
129
méretű, új tárgyi eszköz beruházást hajtottak végre, hiszen ezt csak megfelelő tőkével rendelkező, prosperáló vállalkozások képesek teljesíteni. A fentiekhez hasonlóan, a Bizottság szerint szintén de facto szelektív volt a hazai adószabályok közül a Csatlakozási tárgyalások során igen erősen vitatott, a 3, illetve 10 milliárd forint elszámolható költségű, termék-előállító beruházásokhoz kapcsolódó 10 évre biztosított adómentesség45. A Bizottság érvelése szerint, hiába volt e rendelkezés valamennyi vállalkozásra hatályos, kötelező érvényű törvénybe foglalva, az igénybe vétel feltételeként megszabott beruházási volumen (3, illetve 10 milliárd forint), valamint a foglalkoztatotti létszám növelésének követelménye következtében a kedvezményt lényegében csak a nagyvállalkozások voltak képesek igénybe venni46. A csupán kisvállalkozásokat kedvezményező intézkedések is szelektívek lehetnek az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében. Egy spanyol, ipari járművek vásárlását ösztönző program vizsgálata során az Elsőfokú Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az intézkedés tulajdonképpen csak az önálló kis- és középvállalkozásokat, a helyi hatóságokat és helyi szolgáltatást nyújtókat kedvezményezte és a nagyvállalatokat kizárta e körből, tehát szelektív. Az új vállalkozások társasági adóalapja csökkentetését célzó intézkedés, amelyek az igen jelentős indulási költségek csökkentését kompenzálták az első évben is nyereséges vállalkozásoknál, az Elsőfokú Bíróság47 szerint szelektív intézkedés. A tényleges szelektív intézkedések fogalmát talán az Elsőfokú Bíróság 2002. október 23-ai határozata48 mutatja meg a legjobban, ahol a társasági adóintézkedés
minősült
szelektívnek,
mert
beruházásokhoz kapcsolódott. Az Európai
44
csak
bizonyos,
igen
jelentős
Bíróság is megerősítette ezt a
Adria-Wien Pipeline, C-143/99, 2001 november 8. Tao. törvény 21. § (7), (10)-(11) bekezdései 46 A Csatlakozási tárgyalások során folytatott vizsgálatokból megállapításra került, hogy ugyan csak egy, de van olyan vállalkozás a kedvezményezettek között, amely a kedvezményre való jogosultság megszerzése idején a kis- és középvállalkozások kategóriájába tartozott. 47 Territorio Historico de Alava vs, Commission „Ramondin” , 1998 december 1 C-200/97 Ecotrade 48 T55/99 Confederation Espanole de transporte de Mercancias (CETM vs Bizottság) 45
130
gyakorlatot, az exportáló vállalkozásokat támogató intézkedés49 tekintetében, annak ellenére, hogy a program elméletileg valamennyi vállalkozás számára nyitva állt, de a kedvezményből, a kifejezetten csak a nemzeti piacon tevékenykedő vállalkozások ki voltak zárva.
Egy intézkedés szelektív minősítését a fellebbezés ellenére is
fenntartotta az Európai Bíróság 2003 novemberében, a GEMO ügyben50 hozott döntésében, az állati hulladékok tárolását végző vállalkozások kedvezménye tekintetében, amelyet ugyan formálisan bármely gazdasági szereplő igénybe vehetett volna, ám a kedvezmény jellegéből adódóan mégis csak az e tevékenységgel amúgy is foglalkozó vállalkozásokat érintette. Az általános intézkedésnek tűnő támogatási program
szelektivitását
időbeli
korlátozottsága
is
meghatározza.
Egy
adókedvezmény mögött álló költségvetés elég tág kell legyen ahhoz, hogy a lehetséges kedvezményezettek körét ne befolyásolja és a korlátozás amennyiben szükséges, csupán technikai jellegű lehet, amint azt a Közlemény 13. pontja írja. Ahogy azt a releváns esetjog51 mutatja, az adóhatóságok diszkrecionális gyakorlata ad okot a szelektivitás feltételezésére. Amennyiben a gazdasági szereplőket különleges elbánásban részesítik, általában azt jelenti, hogy egy általános intézkedés egyedi esetekre való alkalmazása szelektívnek minősül, különösen,
amikor
a
diszkrecionális
jogkör
alkalmazása
meghaladja
az
adóintézkedés puszta menedzselését. d) Csoporton belüli tranzakciók és a multinacionális vállalatok A Bizottság a káros adóintézkedések vizsgálata során gyakran megállapította, hogy egy adóintézkedés szelektív természete a csoporton belüli tranzakciókhoz is kapcsolódhat. A Közlemény 20. pontja52 kifejezetten utal azokra a speciális
49
6/69, 11/69 Bizottság vs. Franciaország, 1969 december 10. 2003. november 20. C-126/01 51 C-241/94 Franciaország vs. Bizottság 52 A Közlemény 20. pontja: néhány adókedvezmény esetenként csupán bizonyos típusú vállalkozásra terjed ki, kiválasztva azokat a vállalkozások funkciója (csoporton belüli szolgáltatások, közvetítő vagy koordinációs tevékenység), vagy bizonyos termékek 50
131
adóintézkedésekre, amelyek a csoporton belüli szolgáltatásokhoz, valamint a csoporton belüli közvetítő, és koordináló tevékenységekhez kapcsolódnak. Már megfigyelhettük, hogy számos technikai intézkedés, amelyet elvben ki kellene zárni a támogatások köréből, kifejezetten a csoporton belüli adózás során felmerült problémák megoldására lett kialakítva. Amikor az érintett tagállamokban alkalmazott eltérő adókulcsok által meghatározott multinacionális környezetben, kapcsolt
vállalkozások
egymás
közt
hajtanak
végre
tranzakciókat,
Ezt
ellensúlyozandó, az érintett nemzeti adóhatóságok egyoldalúan korrigálhatják az adózó adóköteles nyereségét ezáltal szigorúbb adókötelezettséget vagy a releváns tranzakciók kettős adóztatását meghatározva. Addig, amíg az adott intézkedés célja a kettős adóztatás elkerülése, a program nem biztosít előnyt az érintetteknek. Láthatjuk, hogy éppen a Bizottság gyakorlata fedezte fel, hogy eltérő kezelés szükséges a kapcsolt vállalkozások által alkalmazott transzfer árak megítéléséhez, amikor annak a független, illetve a kapcsolt vállalkozások által alkalmazott árakkal való összehasonlítását végezzük. A csoporton belüli tranzakciókra tekintettel a bizottsági Jelentés utal arra a tényre, hogy egy intézkedés kedvezményezettje nem csak a kedvezmény által közvetlenül érintett egyedi vállalkozás lehet, hanem az a csoport amelyhez a vállalkozás tartozik, szintén részesülhet a kedvezményben53. Ez a megállapítás azonban zavarhatja a szelektivitásról eddig kialakított képet. Egy csoport több olyan független tagból állhat, amelyek különböző tagállamokban honosak, és ezáltal különböző adószabályok vonatkoznak rájuk. A konszolidált adóelőnyt nem lehet egyszerűen csak a különböző vállalkozások adóhelyzetének összegzésével meghatározni, hiszen el kell kerülni ugyanannak a kedvezménynek a kettős előállítása szerint. Amíg ezek bizonyos vállalkozásokat vagy termékeket kedvezményeznek, az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülhetnek. 53 A Jelentés 17. pontja: A belga koordinációs központok esetében, a vállalkozások mentesítve voltak a forrásadó alól azon jövedelem tekintetében, amelyeket a csoporthoz tartozó másik vállalkozás részére fizettek. A belga adószabályok szerint a forrásadó elvben a legutoljára megfizetendő adó, amelyet a nem-rezidens vállalkozások részére fizetett jövedelem után meg kell fizetni. Ezért a Bizottság véleménye szerint a koordinációs központ által elosztott jövedelem tekintetében megfizetendő forrásadó alóli általános mentesség közvetlenül azokat a vállalkozásokat kedvezményezte, amelyek a vállalatcsoporthoz tartozóan ugyan, ám külföldön lettek alapítva.
132
beszámítását, vagy, éppen egy hátrány figyelmen kívül hagyását. Továbbá, természetes gyakorlat, hogy az állami támogatások értékelése az adott tagállam szabályainak körében történik, tekintet nélkül más tagállami szabályozásra. Ennek megfelelően egy jóval részletesebb, elemzőbb megközelítés célravezetőbb lenne a szelektivitás megítélésénél. Más szóval, a multinacionális és a nagyvállalatok között vont párhuzam nem tűnik megfelelőnek, tekintettel arra, hogy a multinacionális vállalkozás fogalma nem a vállalkozás méretétől függ, hanem nemzetközi jelenléttől, amely Európában, és különösen bizonyos ágazatokban az elektronikus kereskedelem alapján igen kicsi is lehet. Sőt, esetről-esetre kell eldönteni, hogy a szelektivitás feltétele az adókedvezmény révén megvalósult-e, akár a vállalkozások típusát, akár a méretét tekintve, avagy az intézkedés látszólag vagy de facto szelektív-e. A bizottsági Jelentés 28. pontja utal a Bizottság 2002 júliusában, az Aland szigeteken bevezettet (captive) biztosítási intézetekkel kapcsolatos támogatásról szóló döntésére, amely szerint a csoporton belüli (captive) biztosító társaságokat kedvezményező intézkedés szelektív, mivel az igénybe vételhez szükség volt bizonyos gazdasági stabilitásra, biztos jelenlétre az adott piacon, valamint arra, hogy az adott vállalkozáscsoport megfelelő mértékű bevétellel rendelkezzen a tevékenységei finanszírozása érdekében. Az a tény, hogy a kedvezmény igénybevétele az Aland szigeten bejegyzett társaság alapításához kapcsolódik, és hogy ezek a társaságok speciális tevékenységet hajtanak végre, elég bizonyítékot szolgáltat ahhoz, hogy egyértelmű legyen, hogy a program nem érhető el az egész finn gazdaság részére, azaz szelektív. Semmi sem támasztotta alá az intézkedés általános jellegét, illetve azt hogy e sajátosságok a finn adórendszer természetéből fakadnak.
133
3. Az adórendszer természete vagy általános intézkedés jellege alapján való igazolhatóság a) A bizonyítási teher Az esetjog azt mutatja, hogy még ha egy intézkedés szelektívnek is minősül, nem feltétlenül minősül támogatásnak, amennyiben szelektív természete magától értetődő, az az adórendszer természetéből következik, vagy pedig látszólagos szelektivitása ellenére általános intézkedésnek minősül54. A Közlemény 23. pontja a gazdasági szempontból logikusnak tekinthető intézkedéseket sorolja ide, azokat a szelektív
intézkedéseket,
amelyek
természetüknél
fogva
csak
bizonyos
vállalkozásokat érintenek annak érdekében, hogy az adórendszer hatékonyan működhessen55. Eljárási szempontból a Közlemény kiemeli, hogy egy esetleges vizsgálat során a tagállam kell ezt bizonyítsa, ám a Jelentés szerint ritka, hogy a Bizottság elfogadja a tagállami érvelést. A Közlemény 26. pontja utal azokra a célokra is, amelyeket egy adóintézkedés a társadalom, a gazdaság egésze szempontjából szándékozik megvalósítani (gazdasági és szociális szempontok), illetve azokra is, amelyek az adórendszer természetéből fakadnak. Talán túl szűken fogalmaz a Közlemény, különösen a közvetlen adózás céljai szempontjából, amikor azt említi, hogy ennek kizárólagos célja a költségvetési bevételek összegyűjtése. Emellett csupán az adórendszer progresszív természete kerül megemlítésre, mint az igazolható intézkedések velejárója, szerves része. A belső célok meghatározására való törekvések során a Közlemény utal továbbá arra az elvre (minden nemzeti adórendszerben azonosan), amely szerint a kettős adóztatás tulajdonképpen jogilag is tiltott. Ez a hivatkozás azonban nem veszi figyelembe a közgazdasági szempontból való kettős adóztatás elkerülésének igényét, amely az adórendszerek egyik belső célja lehet.
54
Adria-Wien Pipeline, C-143/99, 2001 november 8. , 96/369/EK bizottsági határozat, 1996. március 13., a német légitársaságok részére biztosított értékleírási kedvezmények tekintetében, Hivatalos Lap L sorozat 146, 20.6.1996, 42. oldal
55
134
Az „adórendszer természetéből, vagy általános jellegéből következő” fogalom, nem csak túl szűk, hanem úgy tűnik az esetjoggal sincs összhangban. A Közlemény ezt a fogalmat tekinti alapvetően követendő elvnek, ám később arra a következtetésre jut, hogy a belső cél csupán a költségvetési bevétel növelése, míg minden egyéb cél az adórendszeren kívüli, externális elem. Ennek megfelelően, ezek csak akkor értékelendők, ha a támogatás összeegyeztethetőségét vizsgáljuk. b) Esetjog – az adórendszer belső és külső céljai Már említettem, hogy az esetjog az előbbiektől eltérni látszik. Az AdriaWien Pipeline esetben a Bíróság megerősítette, hogy az egyetlen megválaszolandó kérdés az az, hogy egy külön jogszabályban meghatározott állami intézkedés vajon bizonyos vállalkozásokat, vagy bizonyos áruk előállítását kedvezményezi-e az EK Szerződés
87.
cikk
(1)
bekezdése
értelmében,
összehasonlítva
olyan
vállalkozásokkal, amelyek jogilag és ténylegesen is hasonló helyzetben vannak a kérdéses intézkedés szempontjából nézve. Úgy tűnik, hogy a hasonló jogi és ténybeli helyzetek összehasonlítása azt mutatja, hogy nincs kifejezett korlátozás az adórendszerek belső céljait illetően. A külső célokat a Bíróság konzekvensen értékelte annak érdekében, hogy kiterjessze a belső célok fogalmát, azaz a külső célokat valamiképpen belefoglalja a belső célok fogalmába, még akkor is ha ezek nem feltétlenül szükséges részei egy adórendszernek. Az Adria-Wien esetben a Bíróság úgy értékelte, hogy az osztrák hatóságok a termék-előállító vállalkozások esetében, a természetes gázokra és elektromos áramra kivetett energiaadóra, amennyiben az meghaladta az előállított termék értékének 0,35%-át, bevezetett kedvezménye szelektív volt. A Bíróság szerint a szolgáltató cégek legalább akkora energia-felhasználók, mint a termék-előállító vállalatok, illetve, hogy a nemzeti szabályozást igazolni látszó ökológiai érvek nem indokolják a természetes gázokat és természetes villamos-energiát alkalmazó szolgáltató, illetve termék-előállító vállalkozások eltérő kezelését. Mindkét ágazat energia felhasználása azonos mértékben
szennyezi
a
környezetet.
A
Bíróság
határozata
szerint
a
megkülönböztetés objektív feltételeken alapult, az mégsem az adórendszer
135
természetéből vagy általános jellegéből következett, tehát a támogatási program állami támogatásnak minősül. A Bíróság érvelése azt sugallja, hogy az intézkedés azért szelektív, mert az csak a termék-előállító vállalkozásokat kedvezményezi és nem azért, mert a kedvezmény az előállított termék értékének 0,35%-ához köti a jogosultságot. Az osztrák
adóintézkedés
logikája
a
legnagyobb
energia
felhasználók
kedvezményezését célozta annak ellenére, hogy úgy tűnt, mintha a program lényege a külső és ökológia szempontok középpontba állítása lett volna. Ezt az ítélet indoklásának egy másik mondata kifejezetten meg is erősítette. A 36. pontban a Bíróság egyértelműen ki is mondja, hogy ha a kedvezmény bármely ágazatban tevékenykedő, az ország egész területén működő vállalkozás számára nyitva állt volna, függetlenül a 0,35%-os előírástól, nem minősült volna szelektívnek. A „Maribel bis/ter” esetben56, amely a társadalombiztosítási hozzájárulások tekintetében
biztosított
kedvezményt
bizonyos,
a
belga
jogszabály
által
meghatározott termék-előállító ágazatokban tevékenykedő olyan vállalkozások számára, amelyek meghatározott munkavállalót, meghatározott heti munkaóra felett foglalkoztattak, a Bíróság szintén vizsgálatot folytatott le. Annak érdekében, hogy eldöntse, hogy az intézkedés szelektív volt-e vagy sem, a Bíróság arra a tényre hivatkozott, hogy az intézkedés alkalmazása során csak bizonyos gazdasági ágazatban tevékenykedő vállalkozások részesültek a kedvezményben, és nem arra, hogy az igénybevétel feltétele a munkavállalók számához, illetve a meghatározott munkaórához igazodott. A Bíróság véleménye szerint a kedvezmény bizonyos ágazatokra való korlátozása miatt minősül az intézkedés szelektívnek, és nem annak szociális céljai teszik azzá. A belga hatóságok és a Bizottság is megerősítette, hogy csupán a fizikai munkásokra és azok közül is a bizonyos heti munkaórát meghaladóan foglalkoztatottakra vonatkozó, kedvezményt biztosító intézkedés e minősége nem alapozza meg az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatás jelenlétét.
56
Maribel bis/ ter C-75/97, Belgium vs. Bizottság, 1999. június 17.
136
Nem szabad elfeledkeznünk arról a tényről, hogy míg az Adria-Wien esetben a kérdéses intézkedés nem a vállalkozások közvetlen adóztatásához kapcsolódik, a Maribel eset sokkal inkább igen, hiszen a vállalkozások társadalombiztosítási hozzájárulásait érintette. Másfelől, a korábban már szintén idézett Ramondin eset az adórendszerek tipikus céljaira összpontosít, amikor is azt bizonyítja, hogy annak megállapítása, hogy egy intézkedés valóban az adórendszer természetéből, vagy általános jellegéből következik-e, az adózás technikáját kell vizsgálni, azonban a nemzeti jogalkotó nem tudta megfelelően igazolni az intézkedés előbbiekben említett jellemzőit. c) A Bizottság gyakorlata – az adósemlegesség fogalma A Jelentés 36-42. pontjai57 is utalnak néhány, a közvetlen adóztatás szempontjából érdekes jogesetre. A Bizottság csupán két ügyben58 fogadta el az adórendszer természetéből következő eltérésnek a mezőgazdasági ágazatban a földadó alóli mentességet a mezőgazdasági termelésben a földterületek különleges szerepére való tekintettel, amelyet a Közlemény 27. pontjával összhangban lévőként értékelt. A bankok összefonódása esetében biztosított adómentességről59 hozott határozatában a Bizottság elismerte, hogy a bankszektor különleges természete elvben igazolja a speciális adóintézkedések bevezetését az ágazatban. Habár a vizsgált intézkedések nem az általános adórendszer bankszektorhoz való adaptálását jelentik, hanem olyan ad hoc intézkedéseket, amelyek bizonyos vállalkozások versenyképességének növelését, azaz az összefonódó bankokét és ezek közül is csak amennyiben az összefonódás valóban realizálódik. Az a tény, hogy a bankszektor egy bizonyos időben szerkezetátalakításra szorulhat olyan tényező, amelynek semmi
57
2002. június 5, olasz adómentesség és kedvezményes kamatú kölcsön a többségi állami tulajdonnal rendelkező közvállalkozásoknak, OJ L 77, 2003. március 24.; 2003. február 17. Bizottsági határozat, OJ L 180, 203. július 18, egyesített esetek T-346/99, T-347/99, T348/99, Álava (2002) 58 N 20/2000 (Hollandia) és N 53/99 (Dánia) 59 OJ 2002 L 184, 2001. december 11-ei bizottsági határozat
137
köze sincs az ezen a téren működő adórendszer általános szabályaihoz, ezért ez nem jelenti azt hogy a rendszer természetéből vagy általános jellegéből következne, hogy az összefonódó banki vállalkozások adóztatása kedvezményesebb kellene legyen. Ennek megfelelően, ezek az intézkedések nem mentesíthetők az általános tilalom alól az alapján, hogy az adórendszer természetéből, általános jellegéből következnének. Ezek a kedvezmények az általános adózási szabályok alól biztosítanak kivételt. A Bizottság álláspontja szerint, elméletileg lehetséges, hogy kizárólag egy ágazatra vonatkozó kedvezményeket biztosító szabályozás a rendszer természetéből következőként igazolható legyen, de jelen esetben úgy találta, hogy az intézkedésnek semmi köze sincs a bankszektor különlegességéhez. E megállapítás úgy tűnik összhangban van azzal, amit a Közlemény 27. pontja ír, azaz egy bizonyos ágazat gazdaságban elfoglalt különleges helyzetével, az ágazatra vonatkozó különleges
könyvelési,
elszámolási
követelményekkel.
Ezt
az
érvelést
alkalmazhatónak tekinthetjük bizonyos vállalkozások, joint venture társaságok tekintetében, az alapítványok, szövetségek, non-profit vállalkozások adómentessége esetében. Ez utóbbiról a Közlemény 25. pontja is említést tesz. A társasági adózás területén az előbbi elv alkalmazására példa lehet az az intézkedés, amely szerint számos tagállam biztosít kedvezményt a bankoknak, illetve a pénzügyi intézmények részére fizetett kamatot terhelő forrásadó alól, amely egyértelműen szelektív intézkedés, ám ebben az ágazatban természetesnek minősül. A bank nyeresége nincs teljesen összhangban a kapott kamat teljes összegével, hanem csak a beszedett aktív kamat és a kifizetett passzív kamat különbségével. Míg más adófizetők a szokásos díjat fizetik, a bruttó kamatra fizetett forrásadó, amelyet a kedvezményezett kap azt eredményezné, hogy a bank kikerülne a piacról és ennek megfelelően a konstrukció forgalmi adónak és nem nyereség adónak minősülne. A Bizottság olyan, a Magatartási Kódex értelmében nem káros francia adóintézkedést60 is vizsgált, amely során nem látta igazoltnak, hogy a Franciaországon kívül legalább további két államban tevékenykedő multinacionális vállalatoknak biztosított kedvezmény a rendszer természetéből következő lenne.
60
2001. december 11. Bizottsági határozat OJ 202 L 184
138
Ugyanakkor nem kifogásolta azt az intézkedést, amely általában valamennyi, pénzügyeiket egyesítő vállalkozás részére biztosítanak kedvezményt. Amint azt a 27. pont írja, ezek az intézkedések nem tartalmazhatnak diszkriminatív elemeket és ténylegesen is azonos feltételek mellett kell nyitva álljanak valamennyi vállalkozás számára. A fentiek és az ebben a tanulmányban nem említett esetek alapján megállapíthatjuk, hogy ez az a terület, ahol a Közleményt a legtöbb kritika érte, hiszen alig tartalmaz iránymutatást a tekintetben, hogy a külső tényezők mennyire számíthatóak az adórendszerek természetéhez vagy sem. Habár már igen régóta, 1973 óta hangoztatja a Bíróság, hogy az adórendszer természetéből adódó intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak, a Bizottság gyakorlata még mindig nem tudta pontosan meghatározni ezt a fogalmat, még az olyan fontos területek tekintetében sem, mint egy tagállam adózás területén kifejtett támogatáspolitikája, illetve adópolitikája. Ezek a területek különösen a nemzeti szabályokon alapulnak, és olyan intézkedések a gyakoriak, amelyek az egységes piacon tevékenykedő vállalkozásokat kedvezményezik, valamint az olyan nemzeti szabályok elfogadását, amelyek adózás szempontjából autonómiát biztosítanak bizonyos régióknak a régiók függetlensége és versenyképességének növelése érdekében. 4. Földrajzi szelektivitás és a vállalkozások adóztatása a) A fiskális függetlenség és a regionális szelektivitás közötti konfliktus A bizottsági Jelentés negatív választ ad arra a kérdésre, hogy egy területi sajátosság indokolhat-e speciális adózási szabályozást. A Közlemény is kifejezetten kimondja, hogy egy adóintézkedés csak akkor mentesülhet a szelektivitás feltétele alól, ha hatálya a tagállam egész területén érvényesül. A regionális és helyi hatállyal rendelkező
intézkedések
kedvezményezhetnek
bizonyos
vállalkozásokat,
amennyiben azok a 16. pontban meghatározott feltételeknek megfelelnek. Azonban
139
maga az EK Szerződés is deklarál olyan támogatási intézkedéseket, amelyek célja egyes régiók fejlesztése.
A Szerződés 87. cikk (3) bekezdés a) és c) pontja
kifejezetten meghatározza az általános tilalom alóli mentességeket. Több, közelmúltban vizsgált adójogi eset kapcsán felmerül a regionális adóintézkedések szelektivitásának kérdése, valamint az, hogy a regionális adóztatási joggal rendelkező hatóságok által hozott intézkedések milyen mértékig tartoznak az állami támogatási szabályok hatálya alá. Az állami támogatási szabályok szigorú alkalmazása
azt
jelentené,
hogy
Luxemburg
képes
lenne
az
adóterhek
megváltoztatására, csökkentésére, míg pl. Bajorország nem, pedig mindkettő tagja az egységes piacnak amely azonos jogokat biztosít valamennyi vállalkozás letelepedése számára az Unió területén belül és utóbbi területe nagyobb, mint az előzőé. A Szerződés nem tesz különbséget szövetségi és centralizált államok között, amikor az állami forrás fogalmát határozza meg, ez a fogalom minden olyan forrást tartalmaz, amely az államnak bármely szinten is betudható, azaz nem csak a központi költségvetés részét képező forrásokat tekintjük állami forrásnak. Továbbá mindig hangsúlyos volt, hogy nem az intézkedés célja, hanem annak hatása a lényeges. Elméletileg úgy tűnik, hogy az intézkedések gazdasági hatása azonos, függetlenül attól, hogy annak forrását a központi, a regionális illetve helyi költségvetés biztosítja ugyanarra a regionális szintű támogatási programra. A Bizottság úgy tekinti, hogy a regionális hatóságok által hozott adóintézkedések ugyanolyan szelektívek, mintha azokat a központi költségvetésből finanszíroznák. Azokban az esetekben, amikor egy tagállam adómentességet vagy adókedvezményt biztosít egy-egy régió vállalkozásainak a Bizottság az intézkedést szelektívnek minősítette. Példa lehet erre egy német intézkedés, amely a bányavidékek vállalkozásait kedvezményezte is ezt mutatja61. Ugyanez a döntés született nemrégiben az Azori szigetek jövedelemadója tekintetében is. Eddig sem az Elsőfokú, sem az Európai Bíróság nem hozott döntést a regionális adóintézkedések szelektivitását illetően, erről csupán egy főtanácsnoki
61
C-70/72, Németország vs. Bizottság
140
véleményt találhatunk a C-400/97, a C-401/97 és a C-402/97 esetekben. Saggio főtanácsnok szerint ezek a szelektív intézkedések állami támogatásnak minősülnek. Ezek az intézkedések az általános rendszer alóli kivételt jelentik és nem igazolhatóak a spanyol rendszer által biztosított helyi adóztatási autonómia sajátossága által. Véleménye szerint az a tény, hogy az intézkedést a regionális hatóságok, saját adóztatási jogkörükben fogadták el, csupán az intézkedés elfogadásának formáját jelenti, amely nem elegendő indok a mentesítésre. Ezekben az ügyekben ítélet végül nem született, mert a panaszt az ítélet meghozatala előtt visszavonták. b) A
központi,
regionális
és
helyi
adók
megkülönböztetése Saggio főtanácsnok véleménye megfontolandó. Nem az a kérdés, hogy egy helyi önkormányzat alkotmányos jogait gyakorolva hozhat-e olyan határozatot, amely szerint a területén letelepedett, vagy ott működő vállalkozások tekintetében kedvezményes adószabályokat alkalmaz, hanem hogy mi igazolhatja az ilyen intézkedések territoriális szelektivitását. A társasági adó szempontjából nincs technikai oka annak, hogy az állam kedvezményt vagy mentességet biztosítson az általános adórendelkezések alól az olyan vállalkozások számára, amelyek normális körülmények között a szokásos adókulccsal kellene adózzanak, csupán azon az alapon, hogy ezek a vállalkozások a területén telepedtek le vagy ott fejtik ki tevékenységüket. Valójában arra sincs semmiféle speciális adórendelkezés, amikor egy vállalkozás egy másik régió felé is kiterjeszti tevékenységét vagy másik régióban telepedik le, azaz ez szintén kettős adóztatáshoz vagy adómentességhez vezethet, ellentétben azzal, amikor ez két egymástól teljesen független tagállam között történik. Annak érdekében, hogy az adózási szabályokat valóban megkülönböztessük, a különböző szinten kivetett adókat világosan el kell különíteni, és a nemzetközi viszonylatban alkalmazott elveket és gyakorlatot a tagállamon belüli átmenet során is alkalmazni kellene. Minden más esetben, bármely, a nemzeti szabályok által meghatározott, közvetlen adóztatás alóli kivétel, amely egy bizonyos
141
régióban való tevékenységhez kapcsolódik regionális támogatásnak minősülhet. Elméletileg az ilyen territoriális megkülönböztetések kívül esnek bármely adórendszer természetéből és általános jellegéből adódó intézkedéseken, ezért ezeket természetszerűleg állami támogatási szempontból is értékelni szükséges. Az Azori szigeteken alkalmazott rendelkezések kapcsán a Bizottság megállapította, hogy a Portugál Köztársaság alkotmánya által, az Azori szigetek részére biztosított adóztatási autonómia révén állami támogatásnak minősülő intézkedések születtek, hiszen ezek az intézkedések érintették a tagállamok közötti kereskedelmet, és az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdésében meghatározott valamennyi további feltételnek megfelelnek. Az Azori szigetek esetében a nemzeti törvényalkotó lehetővé tette a regionális szabályozó hatóságnak hogy a kérdéses, állami támogatásnak minősített intézkedéseket bevezesse. A Bizottság álláspontja szerint ennek hatása ugyanaz, mintha a rendelkezést a nemzeti szabályozó hatóság hozta volna. Amennyiben a portugál érveket elfogadnánk, az ahhoz vezetne, hogy azokban a tagállamokban, ahol lehetőség van regionális szintű adóztatásra, az általuk hozott, az általános rendszertől eltérő intézkedések az olyan vállalkozásokat kedvezményezik, amelyek az adott régió területén telepedtek le vagy fejtik ki tevékenységüket, kikerülnének az állami támogatási szabályok hatálya alól. Jelen esetben a Bizottság úgy ítélte meg, hogy azok az intézkedések, amelyek céljaikat, technikájukat és hatásukat tekintve teljesen azonosak, eltérő szabályok szerint lennének megítélve, jelentősen torzítaná a közös piacot. A regionális szintű adóintézkedésekre vonatkozó szabályoknak objektív feltételeken és nem formai megkülönböztetéseken kell alapulniuk. A Bizottság megközelítése szerint a regionális hatóságok adóztatási autonómiája alapján biztosított adókedvezmény sosem volt olyan tényező, amely miatt ezeket az intézkedéseket nem kellene támogatásként kezelni. Az Európai Unión belül is vannak azonban olyan területek, amelyek különleges jogállással rendelkeznek. Ennek ellenére, például Gibraltár Egyesült Királyságtól való adóztatási függetlensége sem volt elég a Bizottság számára, hogy a regionális
142
szelektivitásról szóló doktrína alól mentesüljön62. A Bizottság véleménye szerint az intézkedés azokat a vállalkozásokat kedvezményezte, amelyek könnyen mobilizálják munkavállalóikat
Gibraltáron
kívülre,
azaz
többek
között
a
pénzügyi
vállalkozásokat, így az intézkedés ezen vállalkozások külföldi működő tőke befektetéseit. Ennek ellenére nem kizárt, hogy vannak kivételek, amikor a regionális intézkedés összeegyeztethető az állami támogatási szabályokkal, amikor az intézkedés territoriális jellege az adott tagállam adórendszerének természetéből következik. Egy, a baszk régióval kapcsolatos jogvitában63 az Elsőfokú Bíróság úgy határozott, hogy azokon a területeken, ahol a helyi, regionális hatóság autonóm jogosultsággal rendelkezik területét illetően adót kivetni, ez az autonóm jogkör nem tartozik az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá. IV.
Következtetések Közismert, hogy az állami támogatás fogalma objektív feltételeket tartalmaz
és, hogy az Európai Bizottság korlátozott diszkrecionális jogkörrel rendelkezik, hogy bizonyos intézkedéseket kizárjon az állami támogatási ellenőrzés hatálya alól. Azt is láthatjuk, hogy a vállalkozások közvetlen adóztatásának állami támogatási szempontú ellenőrzése igen fontos. Ez különösen azokra az intézkedésekre vonatkozik, amelyek az egységes piacon jelenlévő verseny torzulását okozzák, azáltal, hogy a különböző nemzeti rendszerek küzdenek a befektetők kegyeiért. Elméletileg nehéz az adóintézkedések versenyellenes hatását mérni, hiszen ez a vállalkozások által termelt nyereséggel áll arányban. Az adóbeszámítás tulajdonképpen egy, az állam által kifizetett csekk, míg az adókedvezményeknek kisebb a közvetlen hatása, az az adóköteles nyereségtől függ. Egy késleltetett adófizetési kötelezettségről szóló rendelkezés tulajdonképpen a Kincstártól kapott kamatmentes kölcsönnek minősíthető, ám összege az érintett adóalany által termelt profit függvénye. Ezért azzal is lehetne érvelni, hogy például az adóhitel jobban torzítja a versenyt, mint az adókedvezmény, hiszen ez utóbbiban csak a nyereséges 62
Gyorsjelentés a Bizottság honlapján, IP 04/404, 2004. március 30.
143
vállalkozások részesülhetnek, míg az előbbi a veszteséges vállalkozások számára, veszteséges beruházásokhoz kapcsolódóan is biztosíthat előnyt, ha a hitel visszatérítendő. Mindenesetre, a vállalkozások közvetlen adóztatásához kapcsolódó támogatások versenyellenes hatása erőteljesen függ a kedvezményezett, valamint az általa és versenytársai által érintett ágazat helyzetétől. A közvetlen adóztatás állami támogatási szempontú ellenőrzése egyre fontosabb területe a közösségi versenyjognak, amint azt előző oldalakon szereplő gondolatok is igyekeztek bebizonyítani. Az előző oldalakon az ellenőrzés logikája felőli megközelítés került előtérbe, figyelemmel a nemzetközi, a tagállamok közötti adóverseny káros hatásaira, valamint a nemzeti szabályok „elfogultságára” a hazai vállalkozások javára. Azt hiszem, hogy egyetérthetünk azzal, hogy az üzleti tevékenységek
adóintézkedések
által
befolyásolt
relokalizációjával
járó
kedvezmények vizsgálata szigorú állami támogatási szempontú ellenőrzést igényel. Az ellenőrzésnek azonban a nemzeti szabályokat jelentős mértékben torzító intézkedésekre kell koncentrálnia, hiszen a határon átnyúló hatással rendelkező intézkedések valószínűleg sokkal jobban befolyásolják a Közösségen belüli kereskedelmet és versenyt, ahogy azt az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése meghatározza. Ennek oka a multinacionális vállalkozások üzleti tevékenységének relokalizációjára gyakorolt hatás, azaz, hogy a kedvezőbb adókörnyezet érdekében a vállalkozások tevékenységüket rövid időn belül áthelyezhetik egyik tagállamból a másikba. Röviden ismertetésre kerültek azok az intézkedések, amelyek általában befolyásolják az üzleti tevékenység helyszínét, azok az intézkedések, amelyek a rezidens, a holding, vagy éppen a nem-rezidens vállalkozásokat kedvezményezik. Végül kialakulhat az olvasóban az a kép, hogy éppen a legutoljára bevezetett támogatási programok, legutoljára hatályba lépett adórendelkezések versenytorzító hatása a legjelentősebb. A multinacionális vállalatok gyorsan alkalmazkodnak az aktuális
adókörnyezethez,
sőt
számos
adóintézkedés
kifejezetten
az
ő
kezdeményezésükre kerül bevezetésre. Az új befektetők vonzása érdekében kialakított szabályok megbontják a korábbi szabályok nyomán kialakult egyensúlyt,
63
Diputación Foral de Álalva
144
így bevezetésüket követően sokkal jobban torzítják a tagállamok közötti versenyt, mint a már működő intézkedések. Megválaszolandó az a kérdés, hogy hogyan lehetne a közösségi adópolitikát, az állami támogatási szempontú ellenőrzés szigorítása mellett, illetve ellenére úgy kialakítani, hogy a lisszaboni csúcson deklarált célok (legversenyképesebb tudásalapú térség a világon 2010-re) megvalósulhassanak, hogy az Unió tagállamai ne induljanak eleve versenyhátránnyal harmadik országok vállalkozásaihoz képest, hogy a multinacionális vállalkozások ne tegyék át tevékenységüket az Unión kívülre. Ezeknek e céloknak az érdekében, véleményem szerint relatív rövid időn kell cselekedni és meg kell találni azokat a módszereket, amelyek az egységes piac e szegmensében, a vállalkozások előtt tornyosuló számos akadályt lebontják, ám ezzel együtt meg is védik a piac szereplőit a külső hatásoktól. Egy új, közösségi szintű, a 25 tagállam egyhangú döntését igénylő szabályrendszer bevezetésének elkerülése érdekében a közvetlen adózás területén tapasztalható törekvések az önkéntes harmonizáció felé mutatnak, a tagállami adórendelkezéseket a közösen kialakított ajánlások alapján szorgalmazzák megváltoztatni. Az új intézkedések tervezése során azonban különös figyelemmel kell lenni az állami támogatás általános tilalmára, hiszen könnyen előfordulhat, hogy egy rendelkezés az általános adózási követelményeknek mindenben megfelel, ám állami támogatási szempontból nem igazolható az adórendszer természetével, vagy nem állapítható meg általános intézkedés jellege. Ugyanakkor arra is figyelemmel kell lenni, hogy a multinacionális vállalkozások ne kerüljenek hátrányba azáltal, hogy számos károsnak, illetve állami támogatásnak minősített intézkedés csupán őket érinti, azaz csak azért mert üzleti tevékenységüket ilyen formában fejtik ki, ne részesüljenek hátrányos megkülönböztetésben. A Bizottság gyakorlata, illetve néhány az elmúlt években elindított, ám időközben lelassult törekvése64 is afelé mutat, hogy elsősorban a versenyt különösen jelentős
mértékben torzító
intézkedéseket kell kiszűrni, megszüntetni.
64
LET (limited effect on trade), illetve LASA (lesser amount of state aid) kezdeményezések
145
Talán sikerült megvilágítani, hogy az állami támogatássá minősítéshez szükséges feltételek első ránézésre egyszerűnek tűnő fogalmai a gyakorlatban komoly elemzéseket, vizsgálatokat igényelhetnek a közvetlen adózás tekintetében is, hogy a szelektivitás, az általános intézkedés, a kedvezmény fogalma nem minden esetben egyértelmű. Hogy a közeljövőben várható-e a jelenleginél részletesebb, pontosabb iránymutatás a Bizottság részéről, esetleg készül-e valamiféle közösségi szintű szabályozás, például az EK Szerződés 87. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján, az a tagállamok részéről szolgáltatott jogesetektől, a felmerülő igényektől, valamint az Unión kívül hatályos adórendelkezések, az adóverseny jövőbeli alakulásának mikéntjétől függhet.
146
Sükösd Péter: A globalizáció hatása az extraterritorialitás szemléletének kialakulására az EK és az USA versenyjogában ELŐSZÓ Tanulmányomban egy folyamatot igyekeztem felvázolni, melynek váza a következő: Elsősorban a globalizáció gazdaságra gyakorolt hatását elemzem, mivel véleményem szerint ez volt a legfőbb oka annak, hogy mind az Európai Közösség, mind az USA versenyjogi együttműködési- és végrehajtási rendszereiben végbemehetett az a gyökeres szemléletbeli változás, mely megnyitotta az utat az extraterritoriális joghatóság kibontakozása felé vezető úton.
Ez kezdetben a bírósági eseti döntésekben és a különböző joghatósági modellek
kidolgozásában jelentkezett, majd a kétoldalú versenyjogi együttműködési megállapodásokat indukálta. A EK és az USA közötti versenyjogi együttműködés egyik fő gátja az a divergencia volt, amely legfőképpen az EK és az USA által választott útban jelenik meg. Mindez nem csupán a joghatósági modellek különbözőségén, hanem az integrált világgazdaság vezető pozíciójának megszerzése feletti harcon is alapul és leginkább az USA hegemóniájának meggyengüléséből fakad. Bár egyelőre még sem az EK, sem pedig Japán nem képes megkérdőjelezni az Egyesült Államok hegemón szerepét, a jelen folyamatok nem egy vezető nagyhatalom nélküli széthulló gazdasági rendszer, hanem inkább egy hárompólusú szisztéma kialakulása felé mutatnak. Az európai és az amerikai vonal különbözősége is érzékelteti tehát a legnagyobb problémát, melyet elsősorban az egységes megközelítés hiánya jelent. Ez nagyban lassítja ugyanis az egységes szemléleten alapuló nemzetközi versenyjogi kódex kialakítását, ami különösen azért aggasztó, mert ha a gazdaság még erőteljesebben globalizálttá válik, akkor állami eszközökkel már nehezebben lehet gátat szabni az integrált gazdaság káros tüneteinek. Ez az egyetlen alkalmas alternatíva maradt tehát a világgazdaság három, gazdaságilag és politikailag egyaránt nagy befolyással rendelkező dinamikus centruma, − az ún. Triád − által befolyásolt államok számára a versenyjog területén. Ennek segítségével lehet ugyanis csak hatékonyan felvenni a harcot a globalizált gazdaságban megjelenő, államokhoz nem kötődő gazdasági szereplőkkel, ezen belül is legfőképpen a transznacionális vállalatokkal.
I. FEJEZET: A globalizáció hatása a világgazdasággazdasági folyamatok alakulására 1.1. A nemzetközi gazdaság két ideáltípusa A globalizáció nem csupán egy régebbi gazdasági rendszer keretein belüli változást jelent a nemzetközi kereskedelem és a befektetések növekedése irányába, hanem ehelyett sokan egy teljesen új gazdasági struktúra kialakulását értik alatta. Hirst és Thompson „Globalization is Question” című könyvükben1 a nemzetközi gazdaság két ideáltípusát vázolják fel. Az egyik a nyitott nemzetközi gazdaság, melynek alapjául a különálló nemzeti gazdaságok közti csere szolgál, s gazdasági szereplők viselkedését a nemzeti szinten lezajló folyamatok határozzák meg, a másik pedig a teljesen globalizált gazdaság, melyet a globalizációs elméletek hívei használnak a mai folyamatok leírására. Osztom a fentebb említett szerzőpáros nézetét, mely élesen szembeszáll a napjainkban elterjedt globalizációs nézetekkel. A szerzők a jelenleg fennálló kétfajta gazdasági modellt ismertetésekor amellett érvelnek, hogy a mai helyzet még a nemzetközi gazdaságnak felel meg, s bár mutatkoznak olyan tendenciák, melyek átvezetnének a globalizációs elméletekben leírt gazdasághoz, az még nem zajlott le, továbbra is lehetséges a gazdaság szabályozása és ezáltal korlátozása. 1.1.1.
Nemzetek közötti (inter-national) gazdaság
Hirst és Thompson szerint a nemzetek közötti gazdaságban az alapvető entitások a nemzetgazdaságok. A kereskedelem és a befektetések növekvő kapcsolatokat teremtenek a nemzetgazdaságok között. Ez a folyamat maga után vonja a nemzetgazdaságok és az egyéb gazdasági szereplők integrációját, illetve a világpiac kialakulását. A nemzetközi kereskedelem egyre inkább a nemzetközi munkamegosztás alakját ölti. Ennek következtében a kereskedelem helyett a nemzetközi befektetések lesznek a rendszer fő mozgató rugói.
A politikai és a
gazdasági irányítás belföldi és nemzetközi keretei továbbra is elkülönülnek. A nemzetközi események nem közvetlenül hatják át a hazai gazdaságot, hanem megtörnek a nemzeti politikák
1 Paul Hirst, Grahame Thompson, “Globalization in Question”, Polity Press, Cambridge (1996)
148
és folyamatok következtében. A nemzetközi és a nemzeti politikák a kormányzat különböző szintjein maradnak. A nemzetek közötti gazdasági rendszer egyik ismertetőjegye a multinacionális vállalatok megjelenése. Azonban ezek a vállalatok továbbra is köthetők egy nemzethez, s az anyaország szabályozó hatalmat gyakorolhat fölöttük. 1.1.2.
Globalizált gazdaság
A nemzetek közötti gazdaságban, mint láttuk, a gazdasági folyamatokat nemzetgazdasági szinten határozzák meg, s a nemzetközi színtér eseményei csupán a nemzeti szintű döntésének eredményének tekinthető. Egy ilyen gazdasági rendszerben a nemzetközi gazdasági interakciók egyre inkább fokozódó mértéke figyelhető meg. A globális gazdasági rendszerben a gazdaság autonómmá válik, és elszakad nemzeti alapjaitól. Ez azt jelenti, hogy a piacok és a termelés globális méretekben folynak. A nemzeti szintű szereplők tevékenységének a nemzetközi szintű folyamatok jelentik a keretfeltételeket. Növekszik a kölcsönös függőség, s a nemzeti szintet átjárja és átalakítja a nemzetközi színtér. Ennek legfontosabb következménye, hogy a gazdasági kormányzás problematikussá válik. A globális piac nemzetállam általi befolyásolása még akkor is nehéznek tűnik, ha feltételezzük a nemzeti kormányok együttműködését és a nézeteltéréseik leküzdését. Az országok és a piacok közti gazdasági interdependencia nem szükségszerűen vezet egy harmonikus integrációhoz, ahol a fogyasztók zavartalanul élvezhetik a hatékony piaci mechanizmusok előnyeit.
A
valóságban ennek inkább az ellenkezője következik be: még a legfejlettebb országok lakossága is kiszolgáltatottá válik az autonóm és irányíthatatlan globális piaci erőkkel szemben. A gazdasági interdependencia ezáltal a globális versenyt, vagyis a dezintegrációt vonja maga után. Ez a verseny tovább nehezíti a globális szintű kormányzást. 2.1. A transznacionális vállalatok rendszere A globális gazdaság kialakulásának egyik leglényegesebb mozgatórugója a transznacionális vállalati rendszer. Ezek az elsősorban globális érdekeltségű, egymással szoros szövetséget alkotó és egyben versenyző vállalatok a megállapodások példa nélkül álló hálózatát hozták létre
149
a nemzetgazdaságokkal, mindennek ellenére viszonylag kevés a kötődésük az "óhazához". A közöttük
erősödő
globális
összefüggések
rendszerének,
azok
nemzetközi
stratégiai
szövetségeinek köszönhetően a nemzetgazdaságok egyre jobban összefonódnak, amely a termelés területi átrendeződését éppúgy magában foglalja, mint például a pénzpiacok integrációját.
Ami a leginkább lényeges számukra, hogy az üzleteiket a legkifizetődőbb
valutában számolják el, lehetőleg minél alacsonyabb legyenek az adókulcsok. Ott keresnek munkaerőt, ahol a munkabérek költségei a legkisebbek, ott vesznek fel hiteleket, ahol legkedvezőbbek a kamatok és legkisebbek a szolgáltatások díjai, a termelés önkényes kivonásával egy adott országból pedig oda települnek, ahol a legalacsonyabbak a közműdíjak. Tehát az egész világ kínálta lehetőségeket kihasználhatják a beszerzés, a termelés és az értékesítés optimalizálása érdekében, melynek tulajdonképpeni eredménye, hogy a fejlett ipari országokban csökken az életszínvonal, növekszik a munkanélküliség. 3.1.
Következtetés
A fent elmondottak alapján vannak olyan jelek, melyek arra utalnak, hogy elkezdődött az átmenet a nemzetközi gazdaság rendszeréből a globális gazdaság rendszerébe.
A tőke
globalizációja csak bizonyos régiókban (és nem globálisan) eredményezte az erőforrások jobb elosztását és magasabb életszínvonalat. Ennek oka, hogy nem a termelésre összpontosít, hanem elsősorban tőkeátcsoportosításra törekszik, mivel ez nagyságrenddekkel nagyobb profitot jelent. A globalizáció folyamata jelentősen megváltoztatta emellett a hatalom elosztását a helyi társadalmak, nemzetállamok rovására és a transznacionális termelő- és pénztőkét ellenőrző szűk csoportok, a kereskedelem és a befektetések döntő többségét koncentráló, nagy gazdasági és politikai befolyással is rendelkező úgynevezett „világelit” javára.
Európa, Japán és Észak-Amerika alkotta hármas, az
2
Bár a kölcsönös függőség növekedésével, a nemzeti piacok összekapcsolódásával a nemzeti szabályozás lehetőségei csökkenntek és a kormányok játéktere is leszűkült, az állam a gazdaság 2 Ezt támasztja alá az a tény is, hogy a Zbigniew Brzesinski kezdeményezésére és David Rockefeller támogatásával 1973-ban létrehozott Trilateral Commission (Trilaterális Bizottság), – amelyben Amerika, Európa és Japán vezetõ üzletemberei, politikusai, politikai elemzői vesznek részt - jelenleg a globalizáció menetrendjének legfőbb irányítója és támasza.
150
és a társadalom fölött gyakorolt hatalma felfelé a nemzetközi szervezetekhez, oldalirányba a multinacionális vállalatokhoz, illetve lefelé a helyi önkormányzatokhoz tolódott el.3 Ennek ellenére van még esélyük a nemzetállamoknak arra, hogy a fejlettebb országok versenypolitikáját követve, állampolgáraik életszínvonalát, szociális igényeit szem előtt tartva, megmaradt lehetőségeiket és mozgásterüket kiaknázva, valamilyen szinten kordában tartsák a fentebb említett nem állami szereplőket és lelassíthatják az egyes, a társadalom életét károsan érintő, a nemzeti szociális, foglalkoztatási és környezetvédelmi politikát veszélybe sodró folyamatokat. Bár a nemzetközi gazdaság még nem vált globalizált gazdasággá, a folyamat elkezdődött és azt visszafordítani nem, csak káros mellékhatásait csökkentve, különböző, Lóránt Károly: „Prága üzenete” című cikkében felsorolt adó-, vámpoltikai eszközökkel, és mindezek mellett versenypolitikai intézkedésekkel lehet már csupán fékezni: 1. Ezek közül az egyik legfontosabb az „Itt termelj, itt adhatsz el” („site here to sell here”) elv megvalósítása az ipari és szolgáltató ágazatokban, a transznacionális vállalatokkal szemben, vagyis az azok
eladásai által lekötött vásárlóerőt kapcsolatba kell hozni azzal a
jövedelemmel, amelyet termelő vagy szolgáltató üzemeik az adott országban létrehoznak. Ezt a célt megfelelő védővámok kialakítása is szolgálhatja. 2. Egy másik eszköz a barter-kereskedelem, amely a piachoz való hozzájutás fejében (import) egyben hasonló nagyságú piacot biztosít (export). 3. A spekulációs pénzáramlás megfékezése érdekében szükség van a nemzetközi pénzmozgások megadóztatására úgy, ahogy azt James Tobin Nobel-díjas amerikai közgazdász javasolta (0,5% adó minden egyes nemzetközi pénzátutaláson). 4. A helyi gazdasági fejlődés elősegítése érdekében szerepet kaphatnak az olyan helyi pénzek, amelyek biztosítják a helyi gazdasági körforgást, de nem teszik lehetõvé azt, hogy külföldi spekulánsok belépjenek a rendszerbe. 5. Szükség van az adózási rendszer olyan átalakítására, amely csökkenti az élőmunka, és növeli a tőkejövedelmek, a természeti erőforrások, a szállítás, a környezetszennyezés adóterheit.
3
Strange, S.: “The Defective State” Daedalus, Spring (1995), (pp. 55-74), 63-71.
151
6. Nagyon fontos olyan helyi közösségek létrejöttének elősegítése, amelyek biztosítják a helyi gazdasági körforgást a termeléstől az értékesítésen keresztül a fogyasztásig. 7. Nagy szerepe van a különböző nemzeti versenyjogok extraterritoriális, azaz bilaterális és multilaterális összefogások szintjére fejlesztő nemzeti és nemzetközi politikának, mely magát a vállalatok közötti koncentrációt s ennek versenykorlátozó és torzító következményeit tartja bizonyos keretek között. Ezáltal megnehezíti a multinacionális vállalatok transznacionálissá történő alakulását, s gátat szab a monopol helyzetükből adódó, munkavállalóikkal, fogyasztóikkal szembeni „szociális visszaéléseiknek”. II. FEJEZET: A transznacionális vállatatok megjelenésére adott versenypolitikai válasz: Az
extraterritorialitás
szemléletének
kialakulása
a
világ
vezető
gazdasági
nagyhatalmainak versenyjogában 1.1. A globalizáció kezdeti, közvetlen hatásai a versenyjogra A versenyjogot illetően elmondható, hogy sokkal prominensebb szerepet képvisel ma, mint valaha, melynek oka elsősorban az elmúlt években tapasztalt nagy mértékű gazdasági fejlődés. A világon az elmúlt két évtizedben tapasztalható gazdasági fejlődési trendek a nemzeti gazdaságok rendszerét sokkal befogadóbbá tették a piaci kapitalista rendszer vívmányaival szemben. A világszerte tapasztalható gazdasági liberalizációval párhuzamosan a kereskedelmi korlátozások lebontódása és a határokon átívelő kereskedelemben résztvevő áruk, szolgáltatások drámai mennyiségi növekedése tapasztalható. Az itt tapasztalható fejlődés a feltűnő technológiai változásokkal karöltve kölcsönös piaci függőséget eredményezett a különböző nemzeti gazdaságok között világszerte. Ez a hullám nagy kihívást jelent a versenyjogi hatóságoknak világszerte, amelyek jelentősége a legnagyobb mértékű konvergencia és koordináció biztosításában áll a növekvő számú versenyrendészeti rendszerek között. Ezeken belül is különös jelentőséggel bír a világgazdaság három legnagyobb politikai és gazdasági befolyással rendelkező centruma, az ún. Triád (EK, Japán és Észak-Amerika) közötti együttműködés és összhang megléte ezen a téren, ugyanis gazdasági és politikai jelentőségüknél fogva ezek a nagyhatalmak alkothatják az új gazdasági világrend hárompólusú központját.
152
A legnagyobb problémát az USA és az EU közötti, joghatósági modellekben megmutatkozó divergencia jelenti, mely mind a versenyjoguk extraterritoriális kiterjesztésére irányuló modellen, mind a nemzetközi együttműködések elősegítése érdekében tett kezdeményezéseiken megmutatkozik. A versenypolitika terén nélkülözhetetlenné vált egyfajta egységes szemlélet kialakítása a hatékony fellépés érdekében.
Minél előbb meg kell teremteni tehát az
átrendeződött gazdasági viszonyokhoz nagyban alkalmazkodó nemzetközi versenyjogi rendszer elméleti alapjait, mielőtt túl késő lenne és végleg kicsúszna az irányítás még e nagyhatalmak kezéből is, a munkavállalók, fogyasztók érdekeit figyelmen kívül hagyó, nem állami szereplők javára.
Ez a lépés jelentené a haszonelvűségen alapuló globális gazdasági rendszer igazi
megszületését. 1.2. Az extraterritorialitáson alapuló néhány versenyjogi eseti döntés az Amerikai Egyesült Államokon és az Európai Közösségen belül 1.2.1.
Az USA bírósági gyakorlata
Amikor a Minorco SA, egy Luxemburgban cégjegyzékbe vett vállalat, amelyet az Anglo/De Beers tartott ellenőrzése alatt, ajánlatot tett az Angliában bejegyzett Consolidated Gold Fields PLC teljes részvénytőkéjének megszerzésére, amely által jelentős részesedéssel rendelkezett volna a Dél-Afrikai Gold Fields-ben is, a Consgold igazgatói jogi eljárást kezdeményeztek az USA-ban azért, hogy elejét vegyék az ügyletnek a Clayton Act 7. bekezdése, és a Sherman Act 1. és 2. bekezdése alapján4. Az adott ügyben a felperesek a Consgold képviselői, annak teljes tulajdonában lévő alvállalatai, a Gold Fields Mining Corporation, Nominate Mining Corporation és 90%-os tulajdonrészű leányvállalata, a Newmont Gold Company voltak. Azt kifogásolták, hogy a sikeres vétel az Anglo/De Beers esetében azt jelentené, hogy olyan befolyással rendelkezn, hogy azáltal ellenőrzést nyerne az amerikai vállalatok felett.
Az
Egyesült Államok New York-i területi bírósága ideiglenes végzésében megtiltotta a Minocronak, hogy érvényt szerezzen vételi akaratának, ugyanis véleménye szerint az nagyban sértette
4 Consolidated Gold Fields PLC v. Minorco, S.A. , 871 F.2d 252, 256 (2d Cir. 1989)
153
volna az amerikai versenytörvényeket. Ezt a döntést a fellebbvitelnél is helyben hagyta a fellebbviteli bíróság, amely a Minocro-t pénzbüntetésre ítélte a Consgold javára. A másik nagy jelentőséggel bíró Matsushita Electrical Industrial Co v Zenith Radio Corp ügy5 két amerikai televízió-alkatrész gyártó vállalat (a Zenith és a National Union Corp) japán előállítók elleni keresetét foglalta magába. A felperesek itt azt állították, hogy a japánok terméküket a megengedettnél alacsonyabb áron adták el az USA-ban, míg az otthoni piacon verseny feletti áron adták ugyanazokat a termékeket. Ez a „felfaló árazás” állandóan vita tárgyát képezi a versenyjogban. Az Amerikai Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága két részből álló próbának vetette alá az egészet abból a célból, hogy valóban bebizonyosodjon, hogy az ügylet valóban arről volt-e szó. Először is azt a kérdést tette fel, hogy az említett árak bizonyos szükséges költségek alatt voltak-e (marginális költségek). Azt megállapítván, hogy ez a helyzet valóban fennállt, már csak az volt kérdéses, hogy vajon van-e megalapozott, reális lehetőség arra, hogy valahogyan kárpótlást nyerhetnek, a megengedett elfogadható szint alatti árazásból eredő veszteségek után. A Matsushita ügyben a keresetet benyújtók két ponton követtek el hibát.
Az elsőt annak állításában, hogy a japánok által ezen árazás során
elszenvedett veszteségeket még abban az esetben sem hevernék ki, ha esetleg monopol pozíciót szereznének az amerikai piacon. Másodszor pedig, a bíróság visszautasította annak figyelembe vételét, hogy vajon a japán vállalat valóban versenyár felett értékesítette volna termékeit saját honi piacán, mivel az amerikai trösztellenes szabályozás nem alkalmazható arra. A bíróságnak emiatt lehetősége volt arra, hogy elkerülje a még összetettebb probléma kialakulását a tekintetben, hogy vajon az egészséges versenyt sértő ármeghatározást magát is a versenykörülményeknek kellene kivetni és hozzáigazítani.6
5
Matsushita Electrical Industrial Co. v. Zenith Radio Corp., 475 U.S.574, 587 (1986)
154
1.2.2.
Az Európai Közösségen belül született eseti döntések
Az Európai Közösség versenyjogát illetően a legjelentősebb anyagi jogi rendelkezés a Római Szerződés (továbbiakban: EKSz.) 81. és 82. cikkei7. Az EKSz. 81. cikke a versenyt korlátozó magatartásokkal, 82. cikke pedig a piaci gazdasági erőfölénnyel való visszaéléssel foglalkozik és azt tilalmazza.
A célból, hogy egy magatartás ezek alá essen, annak nem csupán
korlátozónak vagy visszaélőnek kell lennie, hanem a tagállamok közötti kereskedelemre is befolyással kell lennie. A következő megegyezésekről, amelyek EK-n kívüli szervezeteket, vállalatokat is magukban foglalnak, az Európai Bíróság úgy tartotta, hogy azok megsértették az EKSz. 81. cikkét. Az első a Kelet-Európai külkereskedelmi társaságok és az európai vásárlók között jött létre, amely jelentősen beszabályozta az eladási árakat és az import kvótákat az Európai Közösségben, emellett más Nyugat-Európai vállalatok számára lehetetlenné tette az eladást.8 A francia és japán golyóscsapágy gyártó vállalatok a Japánból Franciaországba érkező behozatalt igyekeztek szabályozni és növelni áraikat.9 Egy német vállalat és egy japán forgalmazó közötti megállapodás a tekintetben, hogy melyik német vállalatnak biztosítják a kizárólagos terítési jogot az EK-ban, ezáltal megakadályozzák a japán cég számára az EK-ba történő kivitelt.10 Mindezek a jogesetek az EK-ba történő behozatallal álltak kapcsolatban, és minden esetben legalább egy EK vállalkozás is érdekelt volt. A Wood Pulp ügy11 megmutatta azonban, hogy az EKSz. 81. cikkét még akkor is meg lehet sérteni, ha minden egyes ügyben szereplő vállalat székhelye az EK-n kívül található. A fentiek mellett számos olyan vállalati szervezeti egyesüléssel kapcsolatos ügynek volt nemzetközi, transznacionális dimenziója, amelyet az Európai Közösség Bizottsága az EK Vállalati Fúzióval Kapcsolatos Szabályozásába ütközőnek (Merger Regulation 4069/89, 6
Gifford, "Predatory pricing analysis in the Supreme Court" (1994) 39 Antitrust Bulletin 431, 455-464.
7
Az Amszterdami Szerződés hatályba lépését megelőzően a jelen cikkben foglalt rendelkezések a 85. és 86. cikk
számozását viselték. 8
Re Aluminium Imports from Eastern Europe [1985] OJ L92/1 [1987] 3 CMLR 813
9
Re Franco-Japanese Ballbearings Agreement OJ 1974 L343/19, [1975] 1 CMLR D8
10 Re Siemens/Fanuc OJ 1985 L 3761988 4 CMLR 948 11 85/202 [1985], Wood pulp OJ L85/1
155
módosítva 1989. december 21-én, jelenleg a Tanács 139/2004/EK Rendelete van hatályban) tartott. A Mitsubishi/UCAR ügyben12 a Bizottság jóváhagyott egy koncentrált közös vállalatot, mivel a Mitsubishi megszerezte az Union Carbide világszintű szénüzletének 50%-át. Ezt a döntést arra a tényekre alapozva hozták, hogy a Mitsubishi EK 0,01%-beli piaci részesedése elhanyagolható és, hogy nem lenne semmiféle együttműködés az anyavállalatok között, vagy azok és az új vállalatok között, mivel nem volt jelentős valószínűsége annak, hogy a Mitsubishi olyan pozícióban van, hogy felvegye a versenyt az EK piacon más közös vállalatokkal; és ezáltal semmiféle domináns pozíció nem képződne és nem is erősödne az EK-n belül. A svájci Tetra Pak, amely folyadékok számára állít elő csomagoló gépeket, egyesülni szándékozott az Alfa Laval, egy svéd ételt és más feldolgozó gépet előállító vállalattal.13 Mivel az így létrejött új vállalat képes lenne ezáltal teljes termékválasztékot kínálni, magában foglalva a feldolgozást és a csomagolást gépesítését is, amely nélkülözhetetlen az élelmiszeripar működése számára, a Bizottság először úgy tartotta, hogy a tranzakció vagy gazdasági erőfölényt eredményezne az élelmiszer-feldolgozás és a csomagoló ipar területén egyaránt. Ebből következően megtagadta annak jóváhagyását, így megakadályozta a Tetra Pak-ot abban, hogy nyilvános ajánlatot tegyen. Ezt követően azonban nem ellenezte a tranzakciót azon az alapon, hogy az Alfa Laval megszerzésének nem lenne jelentős hatása az EK-ra. A Bizottság nem engedélyezte az Aérospatiale, Alenia és Haviland vállalatokkal történő összefonósását.14 Ebben az esetben a Haviland szétválasztásából létrejött Boeing of Canada and Boeing Canada Technology megszerzése volt az adott jogeset tárgya, amelyek az US Boeing Company teljes tulajdonú leányvállalatai voltak egyben. A Bizottság visszautasította a vételi ajánlatot, mert láthatóan ez az Arérospatiale/Alenia-nak legalább 50%-os világpiaci részesedést és legalább 67%-ot az EK piaci részesedést biztosított volna. A tranzakciót viszont előzőleg a kanadai hatóságok jóváhagyták, akiket feldühített a Bizottság döntése és mindez további diplomáciai egyeztetéshez vezetett. Hogy láthatóvá tegyük a vitás kérdéseket a Haviland típusú ügyeknél, a Bizottságnak az úgynevezett „rules of reason” szabályára kellett alapítania joghatóságát. Ezen megközelítés 12
IV/M024. számú ügy - MITSUBISHI/UCAR
13
IV/M.068. számú ügy - Tetra Pak/Alfa-Laval / Decision 91/535, July 1991. OJ 1991 L 290/35, [1991] 2 CEC
22 14
IV/M.53. számú ügy - Aerospatiale-Alenia / De Havilland (1991)
156
fényében a kérdés valójában nem az, hogy a kérdéses tranzakció a joghatóság tárgya lehet-e, hanem, hogy a joghatóságot gyakorolhatják-e. Ez viszont a nemzetközi jogban meghonosodott udvariasság elve elemzésének kérdését veti fel, amely a legitim érdekeltséget egyensúlyozza, a versenyellenes viselkedést szabályozza, és amelynél külföldi államok érdekeltsége és politikája is egyaránt számításba jön.15 Ez nagymértékben megszüntetné a diplomáciai összeütközések lehetőségét, és azon „blokkoló törvényeket” létét, amelyek például az USA Aluminum ügyből eredő extraterritoriális joghatósági gyakorlatából erednek.16 Egy másik potenciális vállalati egyesülés, amelyet a Bizottság megtiltott, az Implats és Lonrho platina érdekeltségéről szólt.17 A Dél-Afrikai Versenyhivatal azt állapította meg, hogy nem ellenzi a tranzakciót, mivel nézete szerint az, az előállítás szintjén, hasznos lenne, amely sokkal többet nyom a latba magánál a verseny megsértésénél is. A Bizottság viszont másrészről a fúzió negatív hatására fókuszált az európai piac és a fogyasztók tekintetében. A tény, hogy a platina előállítói árakat befogadók és nem játszottak meghatározó szerepet, nem játszott nagy szerepet vizsgálódásánál. 1.3. Az egymástól elkülönülő, eseti döntések mögött megmutatkozó joghatósági modellek megjelenése a versenyjogok extraterritoriális alkalmazását illetően A nemzetközi jog számos esetben engedélyezi a joghatóság extraterritoriális kiterjesztését (lásd a „területiség alapelvét”, „nemzetiség alapelvét”, a „védelmezés alapelvét”, az imént is említett „hatás-doktrínát” és az „egyetemesség alapelvét” és végül, de nem utolsó sorban magát a „passzív személyiség alapelvét” példának okául). 1.3.1.
Az Amerikai Egyesült Államokban alkalmazott extraterritoriális modell elméleti alapjai
A következő példa igen jónak bizonyul annak prezentálására, hogy az Egyesült Államokbeli bíróságok miként oldották meg a területi joghatóság kiterjesztésének problémakörét. 15 Venit, "European merger control: The first twelve months", 60 Antitrust Law Journal (1992), 981, 984. 16
Whish, “Competition Law” 2nd Edition (1989), 392.
17
IV/M 619. számú ügy - Implats/LPD Gencor/Lonhro, (1997) OJ L11/30
157
Egy állam versenyjogának extraterritoriális alkalmazása lényegében egyoldalú cselekmény. Ennek elméleti alapját leginkább az úgynevezett „hatás doktrína” terminusából eredeztetik. Az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága példának okáért kezdetben úgy tartotta, hogy az „általános és egyetemes szabály az, hogy a tekintetben, hogy egy adott cselekedet törvényszerűe vagy nem, teljes mértékben azon ország törvényei a meghatározóak, ahol azt elkövették”18. Ezt követően jelentősen módosította nézőpontját ezzel kapcsolatban a US v Sisal Sales Corp ügyben19, olyannyira, hogy Hand bíró a US v Aluminum Co of America ügyben20 már odáig merészkedett, hogy kimondta, hogy mikor egy állam még nem állampolgárait is felelősség viselésére kötelezi olyan cselekmények miatt és azok következményeiért, amelyet határain kívül követtek el. Az Alcoa ügytől21 kezdve tehát az Egyesült Államok kinyilvánította azt a jogát, hogy gyakorolhassa joghatóságát a lehető legszélesebb dimenziókon belül, magát a „hatás teszt” elméletét segítségül hívva, amely alátámasztotta joghatóságát olyan esetekben is, amelyeknél maga a cselekmény ugyan az ország határain kívül történt, hatását mégis a keresetet indító ország határain belül fejtette ki, vagy legalább a szándéka erre irányult.22 E nézet további változtatásainak lehettünk tanúi a Timberlane Lumber Co v Bank of America23, a Laker Airways Ltd v Sabina ügyben24 és a Foreign Trade Antitrust Improvements Act-nél, amelyet 1982-ben hoztak.
Az utóbbi fejezi ki az Egyesült Államok Kongresszusának azon
meggyőződését, miszerint azok a versenyellenes cselekedetek, amelynek hatásai más országokban is érezhetőek, nem szabadna, hogy az amerikai trösztellenes szabályozás alá tartozzon, ezzel szemben viszont azok, amelyeket külföldön visznek véghez és amelyeknek „közvetlen, jelentős és okszerűen előrelátható” hatása van az Egyesült Államokra, a Sherman Act és a Federal Trade Commission Act alá kell, hogy tartozzanak.25
Sőt, az amerikai
bíróságok odáig jutottak ezen a vonalon, hogy tulajdonképpen abban az esetben is joghatóságot 18
American Banana Co v United Fruit Co 213 US 347 (1909) 356.
19
United States v. Sisal Sales, 274 US 268 (1927)
20
US v Aluminum Co of America 148 F.2d 416 (1945)
21
United States v. Aluminium Co. of America, 148 F. 2d [1945]
22 Alford, R.P., “The Extraterritorial Application of Antitrust Laws: The United States and European Community Approaches” Virginia Journal of International Law Vol. 33 - No. 1, 1.-50. (1992), 37. 23 549 F 2d 597 24 731 F 2d 909
158
biztosítanak maguknak, ha „az adott cselekvést, amely hatást fejtett volna ki az adott államra csak megtenni szándékozták”.26 1.3.2.
Az Európai Közösség versenyjogi rendszerében kialakult nézőpont
A közösségi versenyjog rendszerét kialakulásának időszakában az európai piac egyesítésének céljából hozták létre27 és az mind az integráció, mind pedig a szükségszerűen végrehajtandó program árnyékában élt.
A Bíróságnak azonban a Wood Pulp döntés során sikerült
kiterjesztenie a Közösségen belüli szerepkörét az Európai Közösségen kívüli hatótávolságra. Ebben a döntésében ugyanis a Római Szerződés a „kereskedelem hatásai a tagországok között”i viszonylatra vonatkozó kitételét olyan mértékben szélesítette ki, hogy ez által csupán nagyon kevés üzleti tranzakció kerülhette csak el a Szerződés versenyjogi rendelkezéseinek hatósugarát. Az Európai Bíróságnak a Wood Pulp ügyben tulajdonképpen három fő joghatóság kiterjesztésére szolgáló csapásirány és elmélet között kellett választania a tekintetben, hogy miként terjesszék ki a versenyjog szabályait extraterritoriális viszonylatban. Ezek a következők voltak, a „nemzetiségi alapelv”, a „területiség alapelve” és a „hatás doktrína”.28 Az Európai Bíróság az EK versenyjogának extraterritoriális alkalmazására vonatkozó probléma megoldásához azonban nem az Európai Bizottsághoz és az Egyesült Államokbeli bíróságokhoz hasonlóan jutott el. A nézőpontok között fellelhető divergencia és széttartás alapjában véve az Egyesült Államokbeli bíróságok által meghonosított „hatás-doktrína”, és az Európai Közösség által alkalmazott „implementációs-megközelítés” különbözőségében rejlik.29
Az egyetlen
hasonlóság, hogy mindkét megközelítés gondolatmenete tulajdonképpen ugyanahhoz a gyakorlati eredményhez vezet. Az „implementációs-tan” felismerése a Bíróság által, mint az EK versenyjog extraterritoriális jellegének eredete, hosszú fejlődés eredménye volt. 1971-ben az Európai Bíróság ugyanis hajlott a hatás teszt elfogadására. De a következő évben az Európai Bizottság siettette annak 25
American Law Institute's Restatement of the Law Third: The Foreign Relations Law of the United States
(1987), 402., 403., 415. 26
United States v. Aluminium Co. of America, 148 F. 2d 416, 444 (2d Cir. 1945)
27
Gerber, “The Transformation of European Community Competition Law?”, Harvard Law Journal (1994), 98.
28 Roger P.Alford, lj., 22, 4-5.
159
elfogadtatását, hogy az összehangolt cselekvés Európai Közösségen kívüli léte ellenére is létrehozhatja a vállalatok felelősségét az EKSz. 81. és 82. cikke alapján, abban az esetben, ha az adott, megítélés alá eső cselekménynek elegendő kihatása van az Európai Közösségen belüli versenyre.30 Az első lépés a Beguelin31 döntés által képviselt leszűkített nézőpont volt, ahol, a területiség alapelvét segítségül hívva, a Bíróság döntését arra a tényre alapozhatta, hogy a megegyezésben résztvevő felek közül párat a Közösségen belül alapítottak meg. A Dyestuffs32 ügyben joghatóságát hangsúlyozta külföldi vállalatok fölött, azzal az indokkal, hogy a leányvállalatok, amelyek ugyanannak a „gazdasági jogi személynek” voltak részesei, mint maga az anyavállalat külföldön, az Európai Közösségen belül foglaltak helyet.
Végül, de nem
utolsósorban, a Dyestuffs ügyben először felszínre törő „gazdasági jogi személy doktrínájá”-t vitte továbbá Bíróság a Wood Pulp ügyben. Ennek, az igen jelentékeny fejlődést kiváltó ügynek azért van különös jelentősége, mert ez volt alapjában véve az első ügy, amely a Bíróság azon koncepciójának tiszta kifejeződésének tekinthető, amely utat enged a Közösségi versenyjogi szabályok extraterritoriális alkalmazásának. Ugyanakkor ez volt az első precedens a tekintetben, hogy a Bíróság itt állapította meg először hatáskörét olyan vállalatok tekintetében is, amelyek a Közösségen kívül foglaltak helyet.33 Emellett az Európai Bíróság a Wood Pulp Cartel ügy fellebbezésében34 úgy vélekedett, hogy az Európai Közösség versenyjoga által alkalmazott tiltások alkalmazhatósága attól a helytől függ, ahol erre, a hatását tekintve káros cselekedetre vonatkozó megegyezést, döntést, vagy megállapodáson alapuló gyakorlatot véghez vitték, ugyanis a hatások elemzése lehetőséget adna a vállalatoknak arra, hogy kijátsszák azokat és ezáltal kibújjanak a felelősség alól. A Bíróság szerint tehát a döntő tényező az a hely, ahol az adott cselekedetre vonatkozó megegyezést véghezvitték.
29 Roger P.Alford, lj., 22, 2. 30 Dieter G.F.Lange and John Byron Sandage, “The Wood Pulp decision and its Implications for the Scope of EC Competition Law”, Common Market Law Review (1989), 143. 31 Case 22/71 [1972], Beguelin Import Co. G.L. Import Export SA, CMLR 81. 32 Case 48/69 [1972], Imperial Chemical Industries Ltd. V. Commission of the European Communities, E.C.R. 619. 33 Paul Torremans, “Extraterritorial application of E.C. and U.S. Competition Law”, European Law Review - Vol. 21 –, (Aug 1996), 283. 34 Ahlström OY and Others v EC Commission 1988 4 CMLR 901.
160
Az Európai Bíróság tehát egy olyan joghatósági módszert igyekezett kiépíteni, amely mindezek mellett magával a „területiség alapelvével” is harmonizál. A „területiség” fogalmát azonban módosított formában alkalmazta, közelítve, de nem teljesen azonosítva azt az objektív területiség alapelvével, mely szerint a joghatóság azon a tényen alapul, hogy az adott törvénysértő cselekmény „néhány lényeges eleme” az adott fórum országon belül történt.35 Ennek ellenére, maga az előre megbeszélt és egyeztetett piaci magatartás Európai Közösségen belüli, Bírósági elemzésből eredő részeleme nem volt elegendő ahhoz, hogy megalapozzák az objektív területiségen alapuló joghatóságukat. Emiatt hozta létre a Bíróság az implementációs teóriáját, és végül, ezen elvet alkalmazva, arra jutott, hogy a vállalatok azáltal, hogy a Közösségen belüli felvásárlókkal szerződést kötöttek, egyben elfogadták hallgatólagosan a Közösségen belüli egyezményeket is. Ennek az implementációs doktrínának további hatásai vannak a Bizottság ezt követő döntéseiben, amelyekben megpróbált ragaszkodni a Wood Pulp ügyben alkalmazott implementációs doktrínából eredő szűkebb joghatósági korlátokhoz, de később mégis a hatás doktrína felé mutatott egyfajta elmozdulást. Nem ez történt a PVC ügyben36, ahol a Bizottság azt a következtetést vonta le, hogy „eddig minden egyes megegyezést a Közösségen belül foganatosítottak, az EKSz. 81. (1) cikk alkalmazhatósága a norvég előállítót illetően nem eleve kizárt, egy a norvég állam és az Európai Gazdasági Közösség között létrejött megállapodás miatt”.37
Az LdPE ügyben38a Bizottság meglepően túlterjeszkedett a Wood Pulp ügyben
kiterjesztett határain azáltal, hogy joghatóságát kijelentve, legalább ebben az egy esetben, egyenesen a „hatás doktrínából” eredeztette, de a Repsol ügyben más megközelítést alkalmazott már. Itt ugyanis úgy érvelt, hogy maga a tény, hogy a Repsol egy törvénytelen kartellben Spanyolország felvétele előtt vett részt, nem zárja ki az EKSz. 81. cikkének alkalmazását.39 Sőt, a Bizottság úgy érvelt, hogy „olyan mértékben amennyire a Repsolnak érdekeltsége volt az adott kartellben, amely az Európai Közösségen belüli versenyt nagyban befolyásolta, annyira az EK versenyjogi szabályai is vonatkoztak a Repsolra”. Azért nem tudta ugyanis a Bizottság
35 Dieter G.F.Lange és John Byron Sandage, lj., 30, 158. 36 89/190 [1989], PVC, 1989 O.J. (L 74) 37 Roger P.Alford, lj., 22, 34. 38 89/191 [1989], LdPE, 1989 O.J. (L74) 39 Roger P.Alford lj., 22, 34.
161
hasznosítani a Repsolban az implementációs doktrínát, mert az egyezményeit kizárólag Spanyolországban léptette életbe még jóval a spanyolok belépése előtt a Közösségbe. Ez volt annak ez egyetlen oka, hogy joghatóságát kizárólag a „hatás doktrínára” hivatkozva állapította meg. Ami az implementációs doktrína korlátait illeti, sok kommentátor próbálta ezt, a Wood Pulp ügyben bevetett elméletet abban az irányban kinyújtani, hogy az ne csupán a pozitív cselekvést foglalja magába a Közösségen belül, hanem magát a negatív magatartást is, amikor például a külföldi vállalatok megegyeznek abban, hogy nem exportálnak a Közös Piacra.
Az ilyen
kiterjesztés az implementációs megközelítést láthatóan teljesen megkülönbözhetetlenné tenné a gyakorlati alkalmazás során a „hatás doktrínától” és egyben precedens nélküli kiterjesztő értelmezése lenne az objektív területiség alapelvének is, mivel ez esetben nem áll fenn „teljes, véghezvitt cselekvés a Közösségen belül”, ami indokolná az objektív területi alapon történő joghatósági kinyilvánítást.40 1.4. Az amerikai és az európai modell közötti viszonyrendszer elemzése Az európai implementációs megközelítés és az amerikai hatás doktrína eleinte párhuzamos, majd enyhén összetartó vonalon, de nagymértékű változást mutat. Amíg a hatás doktrínát ugyanis folyamatosan szűkítették és úgy alakították, hogy a direkt, jelentős és okszerűen előrelátható hatások figyelembe vételét helyezték előtérbe, addig az objektív területiségi megközelítést megreformálva, azt úgy terjesztették ki, hogy azokat a hagyományos cselekményeket is magába foglalja, amelyek eredetileg nagyban kívül estek volna annak tradicionális hatókörén.41 Az eredmény az EK és az USA külföldi alperesek ellen indított versenyjogi jogesetekben történő jogalkalmazásában felfedezhető nagymérvű konvergencia.
40 Roger P.Alford, lj., 22, 36.
162
III. FEJEZET: Az összefonódás kezdete az EK és az USA versenyjogainak rendszerei között 1.1. Az EK-USA „Megegyezés a Versenyjogaik Alkalmazásáról” A Wood Pulp döntés kidomborította az EU és az USA által a versenyjog területén alkalmazott joghatósági modellek közötti különbségeket.
Ezekre és a fent részletezett gazdasági
összekapcsolódásra is reflektálva, az elmúlt két évtizedben az EU-nak két, a versenyjog végrehajtásával kapcsolatos együttműködési megegyezése jött létre az USA-val. Az 1991-es (alapmegegyezés) és az 1998-as („pozitív udvariassági”) megegyezések azok, amelyek jelentős előrelépésként könyvelhetőek el. Az EU és az Egyesült Államok között létrejött bilaterális megegyezést illetően elmondható, hogy az valóban egy látható és elkerülhetetlen válaszlépésként értelmezhető, arra, amellyel a Bizottság szembesült a hirtelen globalizáció során létrejött világgazdaság kapcsán.
De mindennek ellenére alkalmazási területét,
érvényességi tartományát illetően sokkal korlátozottabb körben érvényesül csupán, mint az imént említett bilaterális megegyezések. Ami az EU/USA kétoldalú kooperáció előzményeit illeti, elmondható, hogy előtte a hatékony együttműködés leginkább a vállalati szervezeti egyesüléseknél volt jelentős, ezáltal jelentősen lecsökkentve az eltérő, vagy nem koherens jogi szabályozás kockázatát.42 Ezt azok a közösnek is tekinthető vállalati fúziós nyomozások készítették elő, amelyek szoros transzatlanti együttműködést is feltételeztek. Ilyenek voltak az Alcoa/Reynolds43, MCI Worldcom/Sprint44, Boeing/Hughes45 ügyek például, és a legutóbbi General Electric/Honeywell46 ügy.47 Az ezen ügyekből fakadó azon előnyök ebből az intenzív együttműködésből származtak, és ez mindkét oldalon található versenyjogi hatóságnak, sőt még a magánfeleknek is nagyon kedvező volt 41 Roger P.Alford, lj., 22, 40. 42
Mario Monti,”The EU Views on a Global Competition Forum” című beszéde, American Bar Association
Meetings, Washington, D.C., 2001. Március 29. http://www.eurunion.org/news/speeches/2001/010329mm.htm 43 1999/C/339/11 (COMP/M.1693) Alcoa/Reynolds ügy 44 2000/C14/04 (COMP/M.1741) WorldCom/Sprint ügy 45 2000/C123/06 (COMP/M.1879) Boeing/Hughes ügy 46 2001/C46/03 (COMP/M.2220) General Electric/Honeywell ügy 47
Mario Monti, lj., 42
163
(abban az értelemben, hogy az ügyek sokkal gyorsabb és koherensebb kezelésével találkoztak eztán az óceán mindkét partján). Napi kapcsolat jött létre a Bizottság Verseny Főigazgatósága és az amerikai DoJ48 és FTC49 versenyjogi szervei között. Ez szolgálta tulajdonképpen a kölcsönös bizalom felépítését, egymás törvénykezésén belüli anyagi és eljárási jogokkal kapcsolatos ismeretek gyarapodását, és azt a jelentős konvergenciát egyaránt, amely egy adott versenyhelyzet elemzésében, értelmezésében és elbírálásában fennáll.50 A rengeteg együttműködési szálon kívül azonban még mindig megfigyelhető egyfajta egymásnak feszülés is megfigyelhető a joghatóság kérdésében a két domináns rendszert, az EUbeli és az USA-beli rendszert illetően. Ennek oka elsősorban a nemzeti piacok egyre növekvő önállósága és a világpiac végleges formában történő kialakulása, ugyanakkor a vállalati egyesülések, fúziók „nemzetköziesedése”.51
Erre a problémára a legjobb megoldás
vitathatatlanul a diplomáciai együttműködés és a kormányközi egyeztetések előtérbe helyezése, hogy ezzel is minél inkább kiküszöböljék, minimalizálják az esetleges extraterritorialitásból adódó konfliktusokat. A kormányközi versenyjogi együttműködés igényének eredményeként jött létre az EU-USA „Megegyezés Versenyjogaik Alkalmazásáról” szeptember 23-án, 1991ben.52 Ez mindenekelőtt a kooperáció és a koordináció elősegítésére volt hivatott az Egyesült Államokkal. A felek itt megegyeztek abban, hogy minden esetben értesítik a másikat, ha a versenyjogi kérdésekkel foglalkozó szerveik úgy vélnék, hogy azok viszgálati tevékenysége, − amelyről egy nem kimerítő lista áll rendelkezésre a megegyezésben − hatással lehetne a másik fél fontos érdekeire.53 Az adott információk kicserélése ugyancsak betervezett lépés volt a felek részéről az adott területen jártas felelős szakemberek találkozását beleértve, amelyet intézményesítettek is.54 A megegyezés kinyilvánítja, hogy rendelkezései nincsenek semmilyen formában hatással a jelenlegi jogi szabályozásra és a bizalmi klauzula megengedi bármelyik
48 Department of Justice, az Amerikai Egyesült Államok Igazságügyi Minisztériuma 49
Federal Trade Commission, Bureau of Competition, Amerikai Egyesült Államok Szövetségi Kereskedelmi
Bizottságának Versenyhivatala 50 51
Mario Monti, lj., 42 Roger P.Alford, “The Extraterritorial Application of Antitrust Laws: The United States and European
Community Approaches”, Virginia Journal of International Laws (1992), 45. 52 [1991] 4 C.M.L.R. 823-831 és (1991) 30 I.L.M. 1487. 53 2. Cikk 54 3. Cikk
164
félnek, hogy bármiféle információt visszatartson, elhallgasson abban az esetben, ha annak nyilvánosságra hozása az adott ország törvényeibe ütköznék, vagy annak fontos érdekeivel ellentmondó és összeegyezhetetlen lenne.55 Jóllehet a megegyezés nem módosítja az extraterritoriális joghatóság megítélésének elméleti alapjait és nem oldja meg azt az általános szembeütközést, amely fennáll az adott elméletek között, de legalább igyekszik teljesen megszüntetni az ezek figyelembe vételére késztető konfliktus gócpontokat, mert a másik fél eljárásainak és szándékainak jobb ismerete a feszültséget valóban minimális szintre csökkentheti. Ezzel a módszerrel azonban az elméleti vita megoldását tovább odázták, azt ilyetén módon megkerülve igyekeztek megoldani, mégis előrelépésnek mondható az adott megállapodás az imént sorolt okok miatt.56 Ezen az úton továbblépve, további előrelépést jelenthet az 1998-ban a pozitív udvariasságról szóló megegyezés. Ez ugyanis lehetővé teszi, hogy az egyik fél megkérje a másikat, hogy egy adott ügyben saját törvénye végrehajtását eszközölje, a „pozitív udvariasság” mechanizmusa alapján. Erre példa, hogy 2000. júliusában a Bizottság az Air France ellen nyomozást vezetett egy állítólagos SABRE, egy amerikai tulajdonú számítógép üzemelésű helyfoglalási rendszer (CRS), nevű cég ellen diszkriminációt alkalmazott, amely úgy érezte, hogy kevésbé kedvező elbírálásban részesült az Air France által, mint a légitársaság saját helyfoglalási rendszeréért felelős cég a CRS Amadeus.57
A „pozitív udvariasság” mechanizmusát segítségül hívva,
amelyet az 1998-as megegyezésben igen következetesen kidolgoztak, a DoJ azt kérte a Bizottságtól, hogy az adott állításokat az EU versenyjogi szabályok figyelembe vételével nyomozza ki. Ez volt az első olyan jellegű kérés tulajdonképpen, ami a megállapodáson alapult.
55 9. és 8. Cikkek különösképpen 56
Torremans, P., “Extraterritorial application of E.C. and U.S. Competition Law”, European Law Review - Vol.
21 –, (Aug 1996), 292. 57
Mario Monti, lj., 42
165
A szorosabb együttműködés58 korlátai
2.1.
Az imént említett pozitív folyamatok miatt általánosan elfogadott a kölcsönösség szükségessége és hasznossága a jövőt illetően. Mindennek ellenére az EK és annak tagállamai felismerték, hogy bizony a kétoldalúságnak megvannak a maga korlátai is, nem lehet ugyanis reálisan elvárni azt, hogy a világ minden részén minden nemzetállam az EK-USA-hoz hasonló intenzív kooperatív kapcsolatot építsen ki, ugyanis ennek költségei az elégtelen adminisztrációs források miatt felmerülő kiadások miatt túl magasak lennének.
Mario Monti szerint viszont
multilaterális (világméretű vagy interregionális) és plurilaterális (többoldalú) megoldások kidolgozása csak idő kérdése.59 A versenyhivatalok közötti kismértékű az együttműködés másik oka, hogy az érintett országok nem minden esetben értenek egyet a versenypolitika rövidtávú, illetve távlati céljait illetően. A különbözőség előjöhet a különböző jogágak tekintetében, ugyanis joghatóságról joghatóságra változhatnak a szabályok, értem ezalatt az adójog, büntetőjog rendelkezéseit például. Talán éppen ezt a diverzitást áthidaló, sokkal szélesebb körben elfogadott megegyezés hiányzik még a versenyjog egyes területeinek szabályozásából. A versenypolitikára visszanyúlva tovább komplikálhatja a felmerült helyzetet, hogy annak hangsúlyi elemei a különböző országokon belül is időről-időre változhatnak, amely függvénye lehet a politikai változásoknak, vagy az ország közgazdaságtani folyamatai másfajta értelmezésének is.
Mindezek mellett, azonban a versenypolitikának amúgy is folyamatos
változtatásra van szüksége, ugyanis annak nagyban kell alkalmazkodnia a különböző iparágak és piacok hirtelen fejlődéséhez, amely vizsgálódásának központi helyét foglalja el.
Ez a
nagymérvű változás észrevehető az USA versenypolitikájában, amely gyökeresen átalakult a Reagan kormányzat óta, de említhető az Európai Unió vagy Japán is, amelyek ugyancsak nem 58
A “szorosabb együttműködés” alatt ebben a kontextusban nem a Nizzai Szerződés 17. (4) cikkében
megfogalmazott, a WEU (Western European Union) és a NATO tagállamaival szemben bilaterális szintre épülő szorosabb együttműködés kívánalmát, nem az Európai Unióról szóló Maastricht-i Szerződés Szorosabb együttműködésre vonatkozó rendelkezéseit és ugyancsak nem az Amszterdami Szerződés 5a (1) cikkében, a tagállamok közötti szorosabb együttműködésről szóló kitételeit, hanem a világ különböző versenyhivatalai közötti, multilaterális (világméretű vagy interregionális) és plurilaterális (többoldalú) megoldások kidolgozásának alternatíváit értem elsősorban. 59
Mario Monti, lj., 42
166
voltak statikusak és érzéketlenek az újonnan felmerült folyamatokra. Tulajdonképpen ezek azok az iparilag jelentős egységek, ahol ez a szemléletváltás, tehát a versenypolitikák a globalizáció által megváltoztatott gazdasági körülményekhez való harmonizálása először megtörtént.
Azt azonban el kell mondani, hogy még ezekben az államokban,
államközösségekben is, a versenypolitikák még mindig egyelőre csak a saját piacokra fókuszálnak. Jól illusztrálja ezt az állítást az a tény, hogy az export kartelleket, amelyeknek igen káros hatásuk van a külföldi piacokra, az esetek többségében nem a versenyjog alapján ítélik meg. Azt el kell ismerni, hogy Európában a közös piac kialakításának szolgálatába állított aktív versenyjogi politika sokat segítetett a harmadik állambeli vállalatoknak abban, hogy egyenlő elbánásban részesüljenek. A harmadik ok, ami megnehezítheti a szorosabb versenyjogi együttműködés létrejöttét, magából a versenypolitika természetéből fakad.
Világosabb lenne a helyzet, ha rögtön a
versenyjogi és a kereskedelmi jogi politika összevetésével kezdeném. A kereskedelmi politika azon, országok által elfogadott és alkalmazott rendszabályokhoz igazodik, amelyek a legtöbb esetben köztudomásúak és könnyen azonosíthatóak. Ezáltal vált lehetővé az akkori GATT60 (ma a WTO61) alatt, hogy olyan vitaegyeztető fórummechanizmust állítsanak fel, amely biztosítja azt, hogy a nemzeti hivatalok által elfogadott jogszabályok megfeleljenek a nemzetközileg elfogadott elveknek és szabályoknak. További probléma, hogy a kereskedelmi joggal ellentétben a versenykorlátozó tevékenységek gyakran rejtettek és nagyon nehezen azonosíthatóak eredetüket tekintve.
Mégha minden
szerződő fél egy lehetséges nemzetközi egyezményben is vállalná azt, hogy véget vet bizonyos korlátozó tevékenységeknek a versenyjog területén, akkor is több, mint nehéz lenne azt biztosítani, hogy ezen kötelezettségüknek maradéktalanul eleget tudnak majd tenni, éppen azok titkos jellege miatt.
60 General Agreement on Tariffs and Trade, Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény
167
ZÁRSZÓ Gazdasági értelemben, a kereskedelem és a beruházások mértékét illetően az EK ma nagyjából egyenlőnek tekinthető az USA-val. Ez a tény, mint láthattuk, a két domináns rendszer közötti rengeteg együttműködési szálon kívül, egyfajta egymásnak feszülést is eredményez az EK és az USA között. Mindenesetre az EK gazdasági befolyása növekedésének következtében, melyet mind a pénzügyi unió, mind annak keleti bővítése is nagyban tetéz, a jövőben a versenyjog extraterritoriális kiépítésének egyik motorjaként is meg kell majd állnia a helyét. Nagy szerepe van a különböző nemzeti versenyjogok területükön kívüli, azaz bilaterális és multilaterális összefogások szintjére fejlesztő nemzeti és nemzetközi politikának, mely magát a vállalatok közötti koncentrációt s ennek versenykorlátozó és torzító következményeit tartja bizonyos keretek között. A versenyjog nemzetközi rendszerének továbbfejlesztése érdekében elsőként majd a kétoldalú versenyjogi kapcsolatok továbbfejlesztésének korlátait kell leküzdeniük, melyek eredhetnek az egyes országokban meglévő elégtelen adminisztrációs források miatt felmerülő túl magas kiadásokból; a versenypolitika akár rövid-, akár hosszútávú céljaira vonatkozó, országok közötti különbözőségekből, melyek ugyanakkor még a politikai változásoknak, vagy az adott ország közgazdaságtani folyamatainak is függvényei lehetnek.
Mindez azonban még tovább
komplikálja a helyzetet. A lényeg, hogy a jövőt illetően mielőbbi cselekvésre van szükség minden szinten, akár a nemzetállamokat tömörítő gazdasági elit részéről, akár a nemzetközi szervezetek részéről. A fő célkitűzés, hogy felkészítsük az egész nemzetközi versenyjogi rendszert arra, ami a jelen körülmények között immár elkerülhetetlen, tehát hogy a gazdaság végleg globalizálttá, államtól elkülönültté válik.
A cél, hogy addigra olyan nemzetközi trösztellenes szabályrendszert
hozzunk létre, mely bár ugyancsak elválik az országoktól, ezzel egyidejűleg nagyban kötődik is hozzájuk. Ennek segítségül hívásával az államok sikeresen felvehetik a harcot az integrált gazdaság káros tüneteivel. Ez ugyan más szintre helyezi az államok versenyjog területén érvényesülő tényleges joghatóságát és ebből fakadóan állami szuverenitását egyaránt, de talán
61 World Trade Organization, Kereskedelmi Világszervezet
168
ez az egyetlen lehetséges útja annak, hogy valamit megőrizzünk még ezekből a kialakulóban lévő integrált világgazdaságban.
169
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE APEC
Asia-Pacific Economic Cooperation, Ázsiai és Csendes-óceáni Gazdasági Együttműködés
DoJ
Department of Justice, az Amerikai Egyesült Államok Igazságügyi Minisztériuma
E.C./C.E.
European Community, Európai Közösség (EK)
ECSC
European Coal and Steel Community, Európai Szén- és Acélközösség (Montánúnió)
EEA
European Economic Area, Európai Gazdasági Térség
EEC/CEE
European Economic Community, Communauté Économique Européenne /EEC/, Európai Gazdasági Közösség (EGK)
EFTA/AELE
European Free Trade Association, Association Européenne de LibreÉchange, Európai Szabadkereskedelmi Társulás
EGK
Európai Gazdasági Közösség
EK
Európai Közösség
EMU/UME
European Monetary Union, Union Monétaire Européen, Európai Pénzügyi (Monetáris) Unió
ESZAK
Európai Szén- és Acél Közösség
EU/UE
European Union, Union Européenne, Európai Unió
EURATOM
Európai Atomenergia Közösség
FTC
Federal Trade Commission, Bureau of Competition, Amerikai Egyesült Államok Szövetségi Kereskedelmi Bizottságának Versenyhivatala
GATT
General Agreement on Tariffs and Trade, Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény
IBRD
International Bank for Reconstruction and Development, Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank (Világbank)
ICPAC
The International Competition Policy Advisory Committee, Nemzetközi Versenypolitikai Tanácsadó Bizottság
IAEAA
International Antitrust Enforcement Assistance Act, Nemzetközi Trösztellenes Végrehajtási Együttműködésről Szóló Törvény
170
ILO/OIT
International Labour Organization, Organisation Internationale de Travail, Nemzetközi Munkaügyi Szervezet
IMF/FMI
International Monetary Fund, Fond Monétaire International, Nemzetközi Valutaalap
ITO
International Trade Organization, Nemzetközi Kereskedelmi Szervezet
MLAT
Mutual Legal Assistance Treaties, Kölcsönös Jogi Támogatási Államközi Szerződések
NAFTA
North American Free Trade Agreement, Észak-Amerikai Szabadkereskedelmi Egyezmény (Egyesült Államok, Kanada és Mexikó)
NATO/OTAN
North Atlantic Treaty Organisation, Organisation de Traité de’l Atlantique Nord, Észak-atlanti Szerződés Szervezete
NGO/ONG
Non governmental international organization, Organisations Internatiales Non-Gouvernementales, Nem kormányzati nemzetközi szervezetek
OECD/OECE
Organisation for Economic Cooperation and Development, Gazdasági Együttmüködési és Fejlesztési Szervezet
OIG
Organisations Internationales Intergouvernementales, Nemzetközi kormányközi szervezetek
SME
Systéme Monétaire Européen, Európai Monetáris Rendszer
UNCTAD
United Nations Conference on Trade and Development, ENSZ Kereskedelmi és Fejlesztési Konferencia
U.S.
United States, Egyesült Államok
USA
United States of America, Amerikai Egyesült Államok
WEU/UEO
Western European Union, Union de l’ Europe Occidentale, Nyugateurópai Unió (NYEU)
WTO
World Trade Organization, Kereskedelmi Világszervezet
171
ABSTRACT In recent years, the international system and, as a consequence, the system of international law has changed considerably due to the emergence and activities of various non-state actors such as Non-Governmental Organizations and Transnational Enterprises. These new global and transnational entities may not yet have reached the stage of being fully fledged subjects of international law, but they certainly contribute to creating a "social milieu" or "ambiance" in international life out of which new legal structures and entities may grow. The international system has therefore been given new functions with which it has to deal. With the changing nature of the international legal order, the role of States has been transformed and is still being transformed. In considering competition policy and the international marketplace, a key challenge stems from the disjunction between national laws and international markets. In other words, law is national but markets can extend beyond national boundaries. This obliges us to ask: If markets are broader than national boundaries, are national laws and their enforcement sufficient to deal with the market problems of the new century? Is there a need for new tools or regulations to promote competition in today’s newly globalised markets? To what extent (and under which conditions) can the traditional tools of domestic competition policy and law be applied (and are applied) to fight such practices by countries which have such policy and laws? These are the main questions I would like to deal with in this essay. Given the sweeping nature of this theme I have chosen to divide our subject up into the following three parts. Firstly this paper discusses critically the links between trade and competition policies, where it also deals with the emergence of new transnational or global legal
172
entities, i.e. Non-Governmental Organizations and Transnational Enterprises, by analysing the effects of globalisation to the global market. Secondly, an attempt is made to show what efforts the international community has made to control these newly emerging entities. Thirdly I shall deal with, largely from the EC and the U.S. perspective, the number of cases based on the extraterritorial application of competition laws. Finally, by providing a summary overview of the above mentioned developments, also the pros and cons for harmonization at the regional or multilateral levels are considered.
173
Dr. Szilágyi Pál Béla: A Meghallgatási Tisztviselő szerepe a versenyjogi eljárásokban A tanulmány célja, hogy bemutassa milyen szerepet tölt be a Meghallgatási Tisztviselő a versenyjogi eljárások során, azaz az EK Szerződés 81. és 82. cikkelye alapján indult eljárásokban és a 139/2004-es tanácsi rendelet (Fúziós Rendelet) szabályainak alkalmazása során.1 A tisztség 1982. óta létezik, korábban azonban csak marginálisabb szerepet töltött be, mint manapság, a 2001-es hatáskör bővítés ugyanis jelentősen megnövelte a Meghallgatási Tisztviselő szerepét. A Bizottságot számtalan kritika érte az évek folyamán, amiért nem különül el egymástól a vizsgáló, „nyomozó” és a döntéshozó testület.2 Gyakran citálták és idézik az Európai Emberi Jogi Egyezmény3 6. cikkelyét, amely alapján „mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában”. [Tisztességes tárgyaláshoz való jog]. Az Európai Bíróság azonban már több ítéletében is megállapította, hogy az Európai Bizottság nem minősül az Egyezmény 6. cikkelye értelmében vett bíróságnak. A Shell-ügyben4 megerősítette ezt a korábbi gyakorlatot5, miszerint „az Európai Bíróság esetjogából egyértelmű, hogy a Bizottságot nem lehet az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikkelye értelmében vett „bíróságnak” tekinteni. Mindazonáltal a Bizottság előtt folyó adminisztratív eljárások során, az [a Bizottság] köteles figyelembe venni a közösségi jog által 1
A Tanulmány nem foglakozik az Európai Szén- és Acélközösség szabályaival, mivel azok 2002-ben aktualitásukat vesztették, továbbá a tanulmány nem érinti az állami támogatásokat és az Európai Gazdasági Térséget érintő rendelkezéseket, mivel az elsődleges cél a szűk értelemben vett antitröszt eljárások bemutatása volt. 2 A kérdés részletes kifejtésével kapcsolatosan lásd. Wouter P J Wils, Principles of European Antitrust Enforcement, Hart Publishing, United Kingdom, 2005, pp. 153-174 3 Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről; Egységes szerkezetbe foglalt szöveg a 11. kiegészítő jegyzőkönyv szerint - A hatálybalépés időpontja: 1998. november 1. 4 Shell v Commission, Case T-11/89. 5 Lsd. pl. Van Landewyck v Commission, Cases 209 – 215 és 218/78 para. 81.; Musique Diffusion Francaise v Commission, Cases 100-103/80 para. 7
lefektetett eljárási garanciákat.”6 Az Európai Bíróság úgy ítélte meg több döntésében is, hogy a fellebbezés joga, illetve az Európai Bíróság előtt folyó eljárás kielégíti az Európai Emberi Jogi Egyezményben foglalt követelményeket többek között azáltal, hogy lehetővé teszi a Bizottság határozatának széles körű felülvizsgálatát.7 Az angliai Lordok Háza egyik bizottsága a következőképpen jellemezte 2000. novemberében a helyzetet8: „A Bizottság, bár nyomozó, végrehajtó és bíró, nincs ellenőrzés nélkül, és a felek sincsenek biztosítékok nélkül. A feleknek joguk van a védelemhez,
ideértve,
hogy
joguk
van
írásban
válaszolni
a
Bizottság
kifogásközlésére, és aztán ha a felek kívánják arra, hogy szóban meghallgasság őket.” Az előzőekben kifejtettek ellenére a Bizottság az évek folyamán egyre inkább törekedett az előtte folyó eljárás átláthatóbbá tételére és az eljárás során a felek jogainak messzemenő biztosítására, legalábbis ami a jogi szabályozást illeti. 1982-ig a szóbeli meghallgatásokat az adott ügyben érintett osztály vezető tisztségviselője vagy a Főigazgató vezette. A kritikák hatására azonban 1982-ben létre hozták a Meghallgatási Tisztségviselő pozícióját.9 A folyamat további eleme a Meghallgatási Tisztviselő jogkörének és hatáskörének kibővítése volt 2001-ben. 2001. május 23-án a Bizottság ennek az elhatározásnak megfelelően a határozatában10 a korábbihoz képest több jogkörrel és feladattal ruházta fel a tisztség viselőjét, ugyanis a Bizottság versenyügyekben játszott
6
Shell v Commission, Case T-11/89, para. 39. Lsd. például a Cement-ügy; Cimenteries CBR SA v Commission, Joined Cases T-25/95 and etc., para. 719. 8 Nineteenth Report by the Select Committee appointed to consider European Union documents and other matters relating to the European Union, 21 November 2000, STRENGTHENING THE ROLE OF THE HEARING OFFICER IN EC COMPETITION CASES 9 Themistoklis K. Giannakopoulos, Safeguarding Companies’ Rights in Competition and Anti-dumping/Anti-subsidies Proceedings, Kluwer Law International, The Hague, 2004, pp. 168-169 10 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), OJ L 162, 19/06/2001 P. 0021-0024 7
175
szerepével, különösen ami a kombinált szerepeket illeti, sokan elégedetlenek voltak és a tisztség megerősítését kívánták.11 A Meghallgatási Tisztviselő A Meghallgatási Tisztviselő ma már – az elnevezéssel ellentétben – nem csak a meghallgatások során jut szerephez, hanem szélesebb körű jogosítványai vannak. Eleinte a Meghallgatási Tisztviselő a szóbeli meghallgatások megszervezéséért és vezetéséért volt felelős csak, azonban mint alább látni fogjuk a jogköre a kezdeti állapothoz képest jelentősen kibővült. Az Európai Bizottság maga megfogalmazta, hogy milyen feladatokat lát el a tisztség viselője, így kiindulási alapnak elfogadhatjuk a Bizottság meghatározását, annak ellenére, hogy nem a versenyjogban jártas szakemberek számára készült a meghatározás12: „A Meghallgatási Tisztviselő olyan független főtisztviselő, akinek az a feladata, hogy megszervezze a meghallgatásokat és biztosítsa azok megfelelő lefolyását.
A
Meghallgatási
Tisztviselő
így
hozzájárul
a
meghallgatás
objektivitásához, a megfelelő eljárás ellenőrzéséhez, a felek védelemhez való jogának tiszteletben tartásához és bármely később hozott döntés objektivitásához. A Meghallgatási Tisztviselő feladatai közé tartozik az is, hogy megoldja a Bizottság szolgálatai [services] és az érintett felek közötti vitákat az egy vagy több fél által, a védelem előkészítése érdekében kért dokumentumok bizalmas mivoltáról és az irat[ok]hoz való hozzáférés jogával kapcsolatosan. A Meghallgatási Tisztviselő a Versenyügyekért felelős Biztosnak tesz jelentést, a végső jelentését egy versenyjogi ügy kapcsán csatolják a döntéshez és megjelentetik a Hivatalos Közlönyben.”
11
Richard Whish, Competition Law, Fourth Edition, Butterworth, London, 2001, p. 273
176
A Meghallgatási Tisztviselő, mint független főtisztviselő A 2001/462/EK bizottsági határozat (a továbbiakban mint a meghallgatási tisztségviselőről szóló bizottsági határozat) a preambulum harmadik bekezdésében kifejti, hogy a közigazgatási eljárások lefolytatását egy olyan, a gazdasági verseny kérdéseiben tapasztalt független személyre kell bízni, aki rendelkezik a szükséges integritással ahhoz, hogy hozzájáruljon az ilyen eljárások tárgyilagosságához, áttekinthetőségéhez és hatékonyságához. A meghallgatási tisztségviselőről szóló 2001-es bizottsági határozat meghozatala előtt a tisztség a Versenyügyekért felelős főigazgatóság (DG Competition) nem operatív osztályaihoz tartozott, azonban a függetlenség biztosítása érdekében megszüntették ezt a helyzetet, és kivonták a Főigazgatóság szervezeti rendszeréből. Azonban komoly aggályok a függetlenséggel kapcsolatban a gyakorlati éltben ritkábban merültek fel, mint az elméletben: „A tisztség eddigi viselői függetlennek mutatkoztak, annak ellenére, hogy a Bizottság állományában maradtak.”13 2001. óta „a meghallgatási tisztviselő igazgatási okból kifolyólag a Bizottságnak a gazdasági verseny kérdéseit felügyelő tagja … mellett látja el a feladatát”14, „de az elképzelés az az, hogy [a Meghallgatási Tisztviselő] független.”15 A tisztség nincs feltüntetve a Versenyügyekért felelős főigazgatósághoz tartozó tisztségek között16, amellyel szintén azt az elképzelést erősíti a Bizottság, hogy a Főigazgatóságtól független személyről van szó.
12
http://europa.eu.int/comm/competition/general_info/glossary_en.html#top, vagy Glossary of terms used in EU competition policy – Antitrust and control of concentrations, European Commission – Directorate-General for Competition, Brussels, July 2002 13 C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 237. oldal 14 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 2. cikk (2) bekezdés 15 Alison Jones and Brenda Surfin, EC Competition Law, Oxford University Press, Oxford, 2004, 1098. oldal 16 http://europa.eu.int/comm/dgs/competition/directory/organ_en.pdf
177
A Meghallgatási Tisztviselő közvetlenül megkeresheti a Versenyügyekért felelős Biztost, és bármilyen kérdésben, bármikor véleményt nyilváníthat, amely a gyakorlatban az általa készített – legalább – két jelentés formájában valósul meg, ám ezek a jelentések nem kizárólagos formái a véleménynyilvánítási lehetőségeinek.17 Úgy tűnik, hogy a Meghallgatási Tisztviselő mintegy felügyelője az egész eljárásnak, és az a tény, hogy tájékoztatni kell és, hogy bármikor kifejezésre juttathatja az észrevételeit, garancia arra, hogy az eljárás akkor is megfelelően történjen, amikor a Meghallgatási Tisztviselő már nem érintett közvetlenül.18 A függetlenséget erősíti, hogy a Bizottság a kinevezés és a megbízás megszüntetésével kapcsolatosan erősíteni kívánja az áttekinthetőséget.19 A meghallgatási tisztségviselőről szóló bizottsági határozat 2. cikkely (1) bekezdése előírja, hogy „a Meghallgatási Tisztviselő kinevezését az Európai Közösségek Hivatalos lapjában ki kell hirdetni. A megbízás megszakítására, megszüntetésére vagy bármely eljárás keretében történő átruházására csak a Bizottság kellően indokolt döntése alapján kerülhet sor. A Bizottság határozatát az Európai Közösségek hivatalos lapjában ki kell hirdetni.” Ezen túlmenően erősítheti a függetlenséget az is, hogy elképzelhető olyan személyek kinevezése is, akik nem a Bizottság tisztviselői, így ha ilyen személyt neveznek ki Meghallgatási Tisztviselőnek, akkor kisebb a valószínűsége a korábbi munkatársak és a konvenciók befolyásának.20 Bár úgy tűnik, hogy nem előfeltétele a Meghallgatási Tisztviselő kinevezésnek, hogy a Bizottság tisztségviselője legyen, mégis az várható, hogy azon tisztviselők
17
C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 200. oldal 18 Themistoklis K. Giannakopoulos, Safeguarding Companies’ Rights in Competition and Anti-dumping/Anti-subsidies Proceedings, Kluwer Law International, The Hague, 2004, p. 171 19 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), Preambulum 6. pontja 20 Ibid. 7. pont
178
akik ilyen típusú adminisztratív eljárásokban tapasztalatokat szereztek előnyben részesülnek és előnyben részesítik majd őket másokkal szemben.21 Jelenleg két Meghallgatási Tisztviselő van,22 azonban több is kinevezhető. Amennyiben olyan helyzet merül fel, hogy egyikük sem képes eljárni, akkor a Versenyügyekért felelős Biztos – adott esetben a Meghallgatási Tisztviselővel folytatott konzultációt követően – kinevez egy másik, az ügyben nem érintett tisztviselőt, aki ellátja a meghallgatási tisztviselő feladatait.23 Ha fentebb írtakat figyelembe vesszük, akkor az erről szóló döntést is közzé kell tenni a Hivatalos Közlönyben. Ez a rendelkezés azonban adott esetben problematikus is lehet, ugyanis ilyen, egyedi megbízások esetében nehezebb garantálni a tisztviselő függetlenségét. Pontosan a jogbiztonság és az átláthatóság miatt célszerűtlen lenne ilyen döntést hozni. Amennyiben mégis szükséges annak meghozatala, akkor pedig érdemes ügyelni arra, hogy kisebb jelentőségű, feltehetően problémamentes ügyek átvételével mentesítsék az állandó tisztviselőket, akik így az olyan esetekre tudnak összepontosítani, amelyeknél nagyobb szükség van a független ellenőrzésre. Figyelemmel kell azonban lenni arra is, hogy míg korábban legalább A3 minősítésű bizottsági tisztviselőket kellett ilyen esetekben kinevezni, addig most elméletben ennél alacsonyabb fokozattal rendelkező személy is kijelölhető, ha a Bizottság illetékes tagja úgy véli, hogy rendelkezik a képességgel és a pozícióval, hogy megfelelően ellássa a feladatot.24
21
Themistoklis K. Giannakopoulos, Safeguarding Companies’ Rights in Competition and Anti-dumping/Anti-subsidies Proceedings, Kluwer Law International, The Hague, 2004, p. 171 22 Karen Williams és Serge Durande. 23 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 2. cikk (3) bekezdés
179
A Meghallgatási Tisztviselő, mint a meghallgatások levezetője A Meghallgatási Tisztviselő bonyolítja le – a fentebb említetteken kívül – az EK Szerződés 81. és 82. cikkelyével és a Fúziós Rendelettel kapcsolatos meghallgatásokat, gondoskodik a meghallgatás szabályszerű lebonyolításáról, és hozzájárul
a
meghallgatás,
illetve
az
annak
alapján
hozott
döntés
tárgyilagosságához. Ennek során különösen arról kell gondoskodnia, hogy a Bizottság határozattervezeteinek elkészítése során kellően figyelembe vegyék a tárgyhoz
kapcsolódó
valamennyi
tényt,
–
legyenek
azok az
érdekeltek
szempontjából akár kedvezőek, akár kedvezőtlenek – beleértve az esetleges jogsértésekre vonatkozó tényállításokat.25 A Bizottság által folytatott eljárásokkal kapcsolatos 773/2004-es bizottsági rendelet26 előírja a 14. cikkelyében, hogy a meghallgatásokat a Meghallgatási Tisztviselő végzi, teljes függetlenségben. Így rá vár annak biztosítása, hogy az eljárástól elvárt objektivitás ténylegesen, a gyakorlatban is megvalósuljon. A szóbeli meghallgatások lebonyolításával kapcsolatosan nagyon sok a diszpozitív szabály, így igen sok múlik a tisztviselő hozzáállásán és tekintélyén. Az idevágó jogszabályok elsősorban az eljárás kereteit szabják meg, amelyeket a tisztséget viselő személynek kell kitöltenie a megfelelő tartalommal. A tisztviselő feladata, hogy biztosítsa azt, hogy a felek szabadon és tisztességesen előadhassák az ügyüket és, hogy a Bizottsághoz (mint a Biztosok testületéhez)
24
Themistoklis Giannakopoulos, The Right to be Orally Heard by the Commission in Antitrust, Merger, Anti-subsidies and State Aid Community Procedures, World Competition 24 (4), 2001, pp. 541-569. 25 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 4. és 5. cikk 26 Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty
180
megfelelően eljut az ügy, hogy a meghallgatás(okat)t pontosan rögzítsék, és ha szükséges, hogy rendet tartson.27 A
773/2004-es
bizottsági
rendelet
a
meghallgatáshoz
való
jog
alapján
megkülönbözteti egyrészt az érintett feleket, másrészt az egyéb harmadik személyeket. Amennyiben a Bizottság megküldi a feleknek a kifogásait tartalmazó levelet (statement of objections), akkor lehetőséget kell adnia nekik még a Tanácsadó Bizottsággal való tanácskozás előtt, hogy előadhassák az álláspontjukat az üggyel kapcsolatosan és észrevételeket tegyenek a kifogásközlő levélben foglaltakra. Amennyiben a felek kérik, akkor szóbeli meghallgatáson fejthetik ki az érveiket. Ezzel ellentétben harmadik személyek akkor ismertethetik
csak az
álláspontjukat egy üggyel kapcsolatosan, ha kellően érdekeltek abban, ám ilyenkor is elsősorban csak írásban. Amennyiben a Meghallgatási Tisztviselő úgy véli, hogy szükséges a jelenlétük és az érdekeltségüket bizonyították, akkor meghívhatja ezen harmadik személyeket is a szóbeli meghallgatásra.28 A gyakorlat az az, hogy „általában a kellő érdekeltséget bizonyítani tudó személyeket meghívják a szóbeli meghallgatásokra.”29 Mindazonáltal a meghallgatások nem nyilvánosak30, így nem vehet részt rajta bárki, aki kéri. Az összefonódásokkal kapcsolatosan31 a 139/2004/EK tanácsi rendelet tartalmaz szabályokat a meghallgatáshoz való jog vonatkozásában.32 A 18. cikk (3) bekezdése alapján a Bizottság a határozatát kizárólag azon kifogásokra alapozza, amelyekkel 27
C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 245. oldal 28 Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 11-13. cikkelyek 29 C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 196. oldal 30 Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 14. cikkely (6) bekezdés 31 Az összefonódásokkkal kapcsolatos eljárásokra 1990-ben terjesztették ki a Meghallgatési Tisztviselő jogosítványait, a fúziós rendelettel.
181
kapcsolatban a felek meg tudták tenni az észrevételeiket. Az eljárás során a védelemhez való jogot maradéktalanul tiszteletben kell tartani. Az ügy irataiba legalább a közvetlenül érintett feleknek betekintést kell biztosítani, a vállalkozások üzleti titkaik védelméhez fűződő jogos érdekeire is figyelemmel. Mint láthatjuk, az összefonódások esetében is gyakorlatilag ugyan azok a szabályok és elvek irányadók, mint a 81. és a 81. cikk alapján zajló eljárások során. A közvetlenül a szóbeli meghallgatásra, illetve a Meghallgatási Tisztviselőkre vonatkozó szabályok nem is tartalmaznak sehol eltérő szabályokat az összefonódásokra. Versenyügyekben a szóbeli meghallgatás kérelemre indul. Ezt egyrészt kérhetik a felek, amikor is az ún. kifogást közlő levéllel kapcsolatosan észrevételeket tesznek, másrészt ugyanezt megtehetik az elégséges érdekkel rendelkező személyek, utolsó sorban pedig a bejelentő is kérheti, amennyiben elutasítják a bejelentéssel kezdeményezett vizsgálatot, azon az alapon, hogy a Bizottság álláspontja szerint nincs elégséges jogalapja a jogsértés megállapításának. A szóbeli meghallgatásoknak érezhetően megnőtt a jelentősége 2003-ban. A vállalkozások nagy része ugyanis – a korábbi tendenciával ellentétben – élt a jogával, hogy a szóbeli meghallgatáson megvédje az álláspontját. Sőt számos olyan ügy volt, amely a szóbeli meghallgatás hatására új irányt vett.33 Például a DaimlerChrysler/Deutsche Telekom34 ügyben a szóbeli meghallgatás legfontosabb témája a felek általi kötelezettségvállalások voltak, amely hatására később a felek újabb, végleges kötelezettségvállalásokat tettek. Egy másik esetben35 a szóbeli meghallgatáson
kifejtettekre
tekintettel
a
Bizottság
ejtette
a
kifogásban
megfogalmazott egyik ellenvetését és a jogsértés időtartama tekintetében is csökkentette az álláspontja szerint fennálló időtartamot. Gyakori eset, hogy a 32
A Tanács 139/2004/EK rendelete (2004. január 20.) a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről, Az Európai Unió Hivatalos Lapja, 2004. január 19. L 24 33 XXXIII. Report on competition policy 2003, SEC(2004) 658 final, 3.2.4. pont, 23. bekezdés 34 Final report of the Hearing Officer int he case COMP/M.2903 – DaimlerChrysler/Deutsche Telekom/JV, 2003/C 277/05
182
jogsértés időtartama és így a bírság összege tekintetében is változik a Bizottság álláspontja a szóbeli meghallgatás hatására, mint ahogyan az a Carbonless Paper36 ügyben is megtörtént.37 A Methionine ügyben38 a meghallgatás következtében öt gyártóból kettő ellen a Bizottság nem kívánta megindítani az eljárást. Amennyiben a Meghallgatási Tisztviselőnél kérik a szóbeli meghallgatás megtartását, akkor eltérő végkimenetelű döntések képzelhetőek el. Amennyiben a felek kérték a meghallgatásukat, akkor kötelezően el kell rendelni a meghallgatást, szemben a korábbi lehetőséggel, amely előírta, hogy a feleknek alá kell támasztaniuk érdekeltségüket a szóbeli meghallgatással kapcsolatosan. Ha harmadik személyek kérik a meghallgatásukat, akkor attól függően, hogy alá tudják-e támasztani az eljárás kimeneteléhez fűződő érdeküket vagy sem, - a felelős igazgatóval történő konzultáció után – a Meghallgatási Tisztviselő engedélyezi vagy elutasítja az ilyen irányú kérelmet. Itt kell megjegyezni, hogy a Meghallgatási Tisztviselő azon kötelezettsége, hogy a felelős igazgatóval konzultálnia kell mielőtt a megtehetné a legtöbb intézkedését kritizálható, mint ami olyan, amely a tisztség függetlenségével ellentétes. Mindazonáltal ez szükséges az egész eljárás egysége és a félreértések elkerülése miatt, amely abból a tényből ered, hogy a Meghallgatási Tisztviselő nincs és nem is lehet tisztában egy adott ügy minden részletével, mivel a tisztség meghatározásából eredően nem vesz részt a vizsgáló csapatban.39 Ha szóbeli meghallgatásra kerül sor, akkor annak lebonyolítása teljes mértékben a Meghallgatási Tisztviselő hatáskörébe tartozik. A lebonyolítás megszervezése két
35
Final report of the Hearing Officer in case COMP/37.685 – GVG/FS, OJ 2004/C 12/02 Final report of the Hearing Officer in case COMP/E.1/36.212., OJ 2004/C 96/05 37 Lsd. még: Final report of the Hearing Officer in case COMP/38.359, Electrical and mechanical carbon and graphite products, 2004/C 102/06; vagy Final report of the Hearing Officer in case COMP/36.700 – Industrial and medical gases, OJ 2003/C 78/04 38 Final report of the Hearing Officer in case COMP/37.519 – Methionine, OJ 2003/C 241/04 39 Themistoklis K. Giannakopoulos, Safeguarding Companies’ Rights in Competition and Anti-dumping/Anti-subsidies Proceedings, Kluwer Law International, The Hague, 2004, p. 173 36
183
fázisból áll: egyrészt az előkészületi munkákból, másrészt magából a szóbeli meghallgatásból. A szóbeli meghallgatás megszervezése során annak időpontját, időtartamát és helyét a Meghallgatási Tisztviselő határozza meg és meghívja erre azon személyeket, akiknek a jelenléte szükséges.40 Amennyiben a kijelölt időpont valamely meghívott személynek nem megfelelő, akkor az kérheti annak elnapolását. Ennek engedélyezéséről vagy elutasításáról a Meghallgatási Tisztviselő dönt.41 A gyakorlatban nagyon rugalmasan működik a rendszer és ritka az az eset, amikor kötelezően elő kell írni egy időpontot. Az időpontok egyeztetésénél azonban jóval több munkát igényel a konkrét előkészítés. Adott esetben ugyanis a megfelelő felkészülés érdekében a tisztviselő előzetesen megküldi a meghívottaknak azon kérdések jegyzékét, amelyről szeretné megismerni az érintettek véleményét, továbbá előzetesen tárgyalhat a Bizottság alkalmazottaival és a felekkel, valamint a meghívott felek által meghallgatásra javasolt személyektől beszerezheti a tervezett nyilatkozat lényegi tartalmát. A felsorolt jogkörök mind azt hivatottak elősegíteni, hogy a tényleges szóbeli meghallgatás során a lényeges kérdésekre lehessen koncentrálni és, hogy ne a meghallgatáson kelljen a meghallgatással kapcsolatos vitás pontokat rendezni. A gyakorlatban az előkészítés során nagy fokú rugalmasságot tanúsítanak a tisztviselők és a meghívott felek is. Általában a Meghallgatási Tisztviselő megpróbál a menetrendről előzetesen megegyezni a felekkel és azok ügyvédeivel. Ez akkor nyer különös jelentőséget, ha olyan ügyről van szó, amelyben több vállalkozás is érintett.42 Valójában nincsen előre meghatározott menetrendje egy szóbeli meghallgatásnak, a gyakorlat azonban kialakított egy eljárást, amely az esetek többségében megvalósul.
40
Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 14. cikkely (2) bekezdés 41 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 12. cikk (1) bekezdés
184
A szóbeli meghallgatást a Meghallgatási Tisztviselő nyitja meg, majd a Bizottság adott ügyet képviselő beosztottja röviden bemutatja az esetet és a Bizottság álláspontját. Ezután nyilatkozhatnak a felek, majd pedig harmadik, meghívott személyek. Mivel a 773/2004-es Bizottsági rendelet 14. cikkely (3) bekezdése alapján a tagállamok versenyhatóságainak képviselői, illetve egyéb tagállami szervek képviselői is meghívhatóak az ülésekre, ezért ha szólni vagy kérdezni kívánnak nekik is adott a lehetőség. Az eljárás alapvetően kontradiktórius, ezért miután mindenki ismertette az álláspontját, a résztvevők kérdezhetnek egymástól, illetve
a
Meghallgatási
Tisztviselő
is
kérdezhet
bárkitől.43
A
szóbeli
meghallgatásnak akkor van igazából értelme, ha sikerül a vitás pontokat tisztázni, ezért célszerű az eljárás során arra összpontosítani. Egy-egy szóbeli meghallgatás egy, esetleg két napig tart, azonban bonyolult kartel ügyek esetében, ahol esetleg sok védő van, sokkal jobban elhúzódhat az időtartam. A Cement-ügyben a szóbeli meghallgatás például kb. egy hónapig tartott. A résztvevők meghallgatása a Meghallgatási Tisztviselő döntése alapján történhet úgy is, hogy más személy nincsen jelen. Ennél nyitottabb az eljárás, ha az érdekeltségüket bizonyító felek is jelen lehetnek.44 Valójában a konkrét eljárásra nincs kötelezően előírt rendelkezés ebben az esetben sem, azonban van egy abszolút korlát a 773/2004-es bizottsági rendelet 14. cikk (6) bekezdése alapján, nevezetesen, hogy az üzleti titkot és az egyéb bizalmas információkat meg kell őrizni az eljárás során. Ennek megfelelően, adott esetben az üzleti titkot tartalmazó kérdések megtárgyalásának erejéig zajlik csak zártan az eljárás, majd ha már nincs szó üzleti titkot tartalmazó információkról, akkor a Meghallgatási Tisztviselő ismét nyitottá nyilvánítja a tárgyalást.
42
C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 247. oldal 43 Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 14. cikkely (7) bekezdés
185
A Meghallhatási Tisztviselő dönt arról, hogy a szóbeli meghallgatás során, vagy azt követően új dokumentumokat elő lehet-e terjeszteni, illetve abban az utóbbi esetben45 ha azt engedélyezi, hogy az mely időpontig tehető meg. Ennek az a jogi relevanciája, hogy a Bizottság nem köteles figyelembe venni a határidőn túl beérkezett dokumentumok tartalmát.46 A rendelkezés célja nyilvánvalóan az volt, hogy új, szándékosan későn előterjesztett bizonyítékokkal ne lehessen elhúzni az eljárást. Végezetül a szóbeli meghallgatás lefolyásával kapcsolatos jogkör az arról történő döntéshozatal, hogy kik hallgathatóak meg egy fél nevében.47 A szóbeli meghallgatásra meghívott személynek ugyanis vagy személyesen kell megjelennie, vagy pedig jogi képviselője, illetve az alapító irata szerint megfelelő képviseletre jogosult személy útján. A vállalkozásokat és a vállalkozások társulásait megbízott is képviselheti, amennyiben az a vállalkozások állandó alkalmazottai közé tartozik.48 Amennyiben kérdéses, hogy részt vehet-e az adott személy a meghallgatáson, illetve, hogy megfelelően képviselheti-e a megbízást adó személyt, a Meghallgatási Tisztviselő dönt. Egy-egy szóbeli meghallgatásról a korábbi gyakorlattól eltérően 2004. május 1. óta nem jegyzőkönyvek (minuites) készülnek, hanem teljes egészében hangfelvételek. Ezt kérelemre a meghallgatáson részt vevő személy részére hozzáférhetővé kell tenni, természetesen az üzleti titkokra és az egyéb bizalmas információkra
44
A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 12. cikk (3) bekezdés 45 A szóbeli meghallgatás után előterjesztendő dokumentumok ügyében ki kell kérni az adott ügyben felelős igazgató véleményét. 46 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 12. cikk (3) és (4) bekezdés 47 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 12. cikk (3) bekezdés 48 Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 14. cikkely (4) bekezdés
186
vonatkozó korlátozásokra figyelemmel.49 A korábbi jegyzőkönyves rendszer azért nem működött megfelelően, mivel az érintett felek gyakran azon az alapon támadták meg a Bizottság döntését, hogy egyes eseményekről nem készültek jegyzőkönyvek vagy azok elkészítése során valamilyen hiba történt.50 A Meghallgatási Tisztviselő szerepe az iratok minősítésében és az iratokhoz való hozzáférés jogának biztosításában Talán az egyik leggyakoribb, ha nem állandó eleme a Bizottság döntései elleni fellebbezésnek, az arra történő hivatkozás, hogy a brüsszeli testület nem biztosította az iratokhoz való teljes körű hozzáférhetőséget. A Meghallgatási Tisztviselőnek így igen nagy szerepe lehet abban, hogy megelőzze azt, hogy az Európai Bíróság eljárásjogi hibák miatt semmisítsen meg egy bizottsági döntést. A Bizottság 2004. október 21. napján közzétette a Bizottság aktájába való betekintésről szóló közleménytervezetét51, amely elfogadását követően fel fogja váltani az 1997-es közleményt. Mivel a tervezett közlemény52 nagy valószínűséggel és legfeljebb csekély változtatásokkal fog hatályba lépni, továbbá, mivel az esetleges változások egyébként sem lesznek a jelen tanulmány szempontjából relevánsak, ezért így a közlemény tervezet szövegét vesszük alapul a tanulmányban.53 Mint fentebb már említettük, a bizottsági akta betekinthetősége egyike azoknak az eljárási garanciáknak, melyek a fegyverek egyenlősége és a védekezéshez való jog elvének 49
Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 14. cikkely (8) bekezdés 50 C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 253 - 253. oldal 51 A Bizottság Közleménye az iratbetekintés iránti kérelmek feldolgozásának belső szabályairól szóló 1997. évi közlemény felülvizsgálatáról (2004/C 259/5), Az Európai Unió Hivatalos Lapja, C 259/8, 2004. 10. 21. 52 Bizottsági közlemény-tervezet az EK-Szerződés 81. és 82. cikke, az EGT megállapodás 53., 54. és 57. cikke, valamint a Tanács 139/2004/EK rendelete alapján folytatott eljárásokban a Bizottság aktájába való betekintés szabályairól.
187
alkalmazására irányulnak.54 A közlemény 46. pontja rendelkezik arról, hogy „ha az egyik fél úgy ítéli meg, hogy – miután iratbetekintési lehetőséget kapott – védekezéséhez speciális, nem betekinthető információra van szüksége, indoklással ellátott
kérelmet
nyújthat
be
a
Bizottsághoz
e
célból.
Amennyiben
a
Versenyügyekért felelős főigazgatóság55 nem tesz eleget a kérelemnek, a fél indokolt kérelmet terjeszthet elő a Meghallgatási Tisztviselőnek, összhangban a Meghallgatási Tisztviselőkre vonatkozó bizottsági hatásköri jegyzékkel”. A közlemény alapján a „bizottsági akta” (file) versenyjogi eljárásokban minden olyan dokumentumot
tartalmaz,
amelyet
a
Bizottság
Versenyügyekért
felelős
főigazgatósága beszerzett, megkapott és/vagy összeállított azon vizsgálat során, amelynek eredményeként a Bizottság kifogással élt.56 Minden olyan személy, aki információt nyújt vagy véleményt nyilvánít a közleményben felsorolt helyzetek valamelyikében, vagy ugyanazon eljárások során a későbbiekben további tájékoztatást ad, köteles egyértelműen megjelölni azokat az anyagokat, melyeket bizalmas természetűnek tekint, és köteles ezt indokolni.57 Továbbá a Bizottság megkövetelheti a vállalkozásoktól, hogy – minden olyan esetben, ahol azok dokumentumokat bocsátottak vagy bocsátanak a rendelkezésére – határozzák meg azokat a dokumentumokat vagy dokumentumrészeket, melyeket üzleti titkot vagy
53
A továbbiakban a közlemény tervezetre, mint az iratbetekintésről szóló közlemény utalunk, a fentebb kifejtettek ellenére, nevezetesen, hogy még nem lépett hatályba a tanulmány megírásának pillanatában. 54 Bizottsági közlemény-tervezet az EK-Szerződés 81. és 82. cikke, az EGT megállapodás 53., 54. és 57. cikke, valamint a Tanács 139/2004/EK rendelete alapján folytatott eljárásokban a Bizottság aktájába való betekintés szabályairól, I.1. pont 55 A Bizottság honlapján szereplő hivatalos megfogalmazás a Bizottság közleményében (A Bizottság közleménye az iratbetekintési iránti kérelmek feldolgozásának belső szabályairól szóló 1997. évi közlemény felülvizsgálatáról, 2004/C 259/05,): „Verseny-főigazgatóság”. Helyesebb lenne azonban a „Versenyügyekért felelős főigazgatóság kifejezés” használata, mivel a közösségi szabályok fordítása során használt terminológia ezt jobban indokolná. 56 Bizottsági közlemény-tervezet az EK-Szerződés 81. és 82. cikke, az EGT megállapodás 53., 54. és 57. cikke, valamint a Tanács 139/2004/EK rendelete alapján folytatott eljárásokban a Bizottság aktájába való betekintés szabályairól, 2.B.1.7. pont 57 Bizottsági közlemény-tervezet az EK-Szerződés 81. és 82. cikke, az EGT megállapodás 53., 54. és 57. cikke, valamint a Tanács 139/2004/EK rendelete alapján folytatott eljárásokban a Bizottság aktájába való betekintés szabályairól, IV.A.34. pont
188
bizalmas információt tartalmazónak tekintenek, továbbá azokat a vállalkozásokat, amelyekkel kapcsolatban az ilyen dokumentumok bizalmasnak tekinthetőek.58 Mint a fentebb kifejtettekből látható, a bizottsági akta alapvetően betekinthető és be nem tekinthető iratokból áll. Annak meghatározása, hogy mi minősül be nem tekinthető iratnak elsősorban a vállalkozások feladata, amelyet azonban a Bizottság hagy jóvá. A Meghallgatási Tisztviselő akkor jut szerephez, ha valamely iratot a Bizottság nem be nem tekinthető dokumentumnak nyilvánított, ám az egyik fél mégis szeretné megismerni azt, de a Bizottság nem tesz eleget ezen kérelmének. A Meghallgatási Tisztviselő megbízásáról rendelkező bizottsági határozat ugyanis kimondja a 8. cikkben, hogy amennyiben egy magánszemély, vállalkozás, illetve ezek társulásai […] okkal feltételezhetik, hogy a Bizottság rendelkezik olyan dokumentumokkal, amelyeket nem bocsátottak rendelkezésére, és ezek a dokumentumok szükségesek a meghallgatás jogának megfelelő gyakorlásához, indokolt kérelemben igényelheti az említett dokumentumokhoz való hozzáférést.59 Nem betekinthetőnek minősülnek a belsődokumentumok, a bizalmas információkat, így az üzleti titkot és az egyéb bizalmas információkat tartalmazó dokumentumok. Miután egy adat besorolása sok esetben problémás lehet, továbbá a vállalkozások hajlamosak az információkat üzleti titoknak minősíteni, a Bizottság pedig igyekszik minél több iratot belső dokumentumnak minősíteni, ezért a Meghallgatási Tisztviselőnek különösen nagy szerepe lehet annak megelőzésében, hogy az iratokhoz való hozzáférés nem megfelelő biztosítása miatt támadják a Bizottság döntését. Meg kell jegyezni, hogy az üzleti tikokat érintő rendelkezés, szemben a Meghallgatási Tisztviselő egyéb rendelkezéseivel – amelyek csak a végső bizottsági döntéssel együtt támadhatóak meg – külön fellebbezhetőek.
58
Bizottsági közlemény-tervezet az EK-Szerződés 81. és 82. cikke, az EGT megállapodás 53., 54. és 57. cikke, valamint a Tanács 139/2004/EK rendelete alapján folytatott eljárásokban a Bizottság aktájába való betekintés szabályairól IV.A.35. pont 59 Ennek feltétele a határozat 7. cikk (2) bekezdésében foglalt levél kézhezvétele.
189
A fellebbezés megengedése az üzleti titkokat nyilvánosságra hozó döntések ellen mutatja a Bizottság elkötelezettségét az antitröszt és a fúziós eljárásokban érintett vállalkozások üzleti titkainak védelme érdekében.60 Amennyiben a tisztviselő objektíven közelíti meg az elé kerülő ügyeket, akkor nagy valószínűséggel átláthatóbb és biztonságosabban fog működni a döntéshozatal mint korábban, illetve a vállalkozásoknak is kevesebb lehetősége lesz megtámadni – adott esetben alaptalanul – a Bizottság irtatok minősítéséről és az aktához való hozzáférésről hozott döntését. Ha egy vállalkozással kapcsolatos üzleti tikot nyilvánosságra kíván hozni a Bizottság, akkor erről és ennek okairól tájékoztatni kell a vállalkozást, amely a meghatározott határidőn belül előterjesztheti az írásbeli észrevételeit. Ha a vállalkozás tiltakozása ellenére úgy gondolja a Bizottság, hogy az információ nem minősül üzleti titoknak, illetve nem illeti meg a védelem az információt, akkor erről indokolt határozatot kell hozni, amelynek tartalmaznia kell a nyilvánosságra hozatal időpontját.61 A Meghallgatási Tisztviselő szerepének növekedését és munkájának elismerését jelenti az, hogy 2003-ban a Meghallgatási Tisztviselő által, az üzleti titok fennállása vagy fenn nem állása tekintetében hozott határozatokat csak nagyon kis számban támadták meg bíróság előtt.62 „Ezeknek az előírásoknak a hatékonysága a vállalkozások védelemhez való jogának biztosítása körében nagy mértékben a Meghallgatási Tisztviselő rendelkezésére bocsátott erőforrásokon és a tisztséget betöltő személyek hatékonyságán fog múlni.”63
60
Themistoklis K. Giannakopoulos, Safeguarding Companies’ Rights in Competition and Anti-dumping/Anti-subsidies Proceedings, Kluwer Law International, The Hague, 2004, p. 175 61 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a meghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 9. cikk 62 XXXIII. Report on competition polciy 2003 – SEC (2004) 658 final, 3.2.5., 24. bekezdés 63 C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 237. oldal
190
A Meghallgatási Tisztviselő jelentései A Meghallgatási Tisztviselő alapvetően két jelentést készít, egyet a szóbeli meghallgatásról és egy zárójelentést. A Meghallgatási Tisztviselő jelentést tesz a Bizottság illetékes tagjának a meghallgatásról és az annak alapján általa levont következtetésekről, figyelemmel a meghallgatásra való jog tiszteletben tartására. Nyilatkoznia kell az eljárással kapcsolatos kérdésekről, a dokumentumok nyilvánosságra hozataláról, az ügy irataihoz való hozzáférésről, a kifogásközlés megválaszolási határidejéről és a szóbeli meghallgatás szabályos vagy szabálytalan lefolyásáról.64 Az ilyen jelentések megvalósulási formája azonban „nagyban függ a tisztség viselőjétől és az ügy természetétől”.65 Ebből az első jelentésből, amelyet közvetlenül Bizottság illetékes tagjának juttat el a Meghallgatási Tisztviselő, a Versenyügyekért felelős főigazgatóság vezetőjének és az ügyért felelős igazgatónak is meg kell küldeni egy példányt.66 Ez egyébként nem szokott különösebb problémát okozni, mivel a Meghallgatási Tisztviselők és a felelős igazgatók szinte napi kapcsolatban állnak egymással, mivel az eljárásokról rendszeresen tájékoztatják a tisztviselőket. A felek számára a jelentés a meghozatalakor, és a későbbiek során sem hozzáférhető és azt szemben a végső jelentéssel nem is kell megküldeni nekik. A Bizottság annak ellenére, hogy ezeket a köztes jelentéseket nem kell megemlítenie a döntésében és nem köteles figyelembe venni azokat, mégis komolyan veszi őket, különösen, ha az hiányosságokra hívja fel a figyelmet.67 64
A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 13. cikk (1) bekezdés 65 C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 253. oldal 66 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 13. cikk (1) bekezdés 67 C.S.Kerse and N. Khan, EC Antitrust Procedure, Fifth Edition, Sweet and Maxwell, London, 2005, 253. oldal
191
A fentebbieken kívül azonban a Meghallgatási Tisztviselőről szóló bizottsági határozat 13. és a 14. cikke alapján egyéb fontos kérdésekről is véleményt nyilváníthat a tisztséget betöltő személy, így egyrészt megállapításokat tehet az eljárások további lebonyolításával kapcsolatosan, valamint jelentést tehet a versenyügyekben
az
eljárás
tárgyilagosságáról,
különösen
a
válaszadók
kiválasztásáról és az eljárás során alkalmazott módszerről. A Meghallgatási Tisztviselő az ügyben a Tanácsadó Bizottság elé terjesztendő határozattervezet alapján elkészíti a zárójelentését a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartásáról. Ennek során mérlegelnie kell többek között azt is, vajon a határozattervezet
csak
azokkal
a
kifogásokkal
foglalkozik-e,
amelyek
vonatkozásában a felek lehetőséget kaptak álláspontjaik ismertetésére, valamint, hogy tárgyilagos volt-e az eljárás lefolyása.68 A kifogásokkal kapcsolatos álláspont különösen fontos eleme a Meghallgatási Tisztviselő jelentésének, mivel a Bizottság elméletben csak olyan bizonyítékokra alapíthatja a végső döntését, amely szerepel a kifogásközlésben, illetve amelyekre a feleknek módjuk volt nyilatkozni.69 Bár a zárójelentés az elnevezése alapján bővebb tartalmúnak tűnik, mint a korábbi jelentés, de ennek éppen az ellenkezője igaz. A zárójelentések általában rövidek, kevesebb mint egy oldalasak. Természetesen, abban az esetben, ha nem úgy végződik a zárójelentés, hogy a meghallgatáshoz való jogot tiszteletben tartották, azaz, ha úgy véli a Meghallgatási Tisztviselő, hogy ennek az ellenkezője történt, akkor azt indokolnia is kell. Ma is igaz a Lordok Házának megállapítása70, miszerint
68
A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 15. cikk 69 Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, 11. cikkely (2) bekezdés 70 Nineteenth Report by the Select Committee appointed to consider European Union documents and other matters relating to the European Union, 21 November 2000, STRENGTHENING THE ROLE OF THE HEARING OFFICER IN EC COMPETITION CASES
192
„a jelentés formája és stílusa nagy mértékben függ a tisztséget betöltő személytől és az ügy természetétől.”71 A zárójelentésben nem köteles a tisztviselő minden, a felek által felvetett problémára reagálni, hanem – mint ahogyan az Európai Bíróság a Tokai Carbon ügyben72 kifejtette – elég, ha az eljárást önmagában minősíti. Természetesen az a legjobb megoldás, ha a tisztviselő a felek számára is elfogadható, meggyőző erővel tudja képviselni az álláspontját a problémás esetekben. Egy kellőképpen indokolt és megfelelően alátámasztott érvelés könnyen megelőzhet ugyanis egy későbbi, hosszadalmas vitát. Különösen igaz ez a Meghallgatási Tisztviselő esetében, akinek a jelentősége nagy mértékben múlik a szakmai hozzáértésén és az elfogadottságán. Amennyiben a kötelezően publikálandó zárójelentései szakmai hozzáértésről és objektivitásról tesznek tanúbizonyságot, akkor valószínűleg a felek is könnyebben respektálják a döntéseit. A zárójelentést a közbenső jelentésekhez hasonlóan meg kell küldeni a Versenyügyekért felelő főigazgatónak és a felelős igazgatónak, azonban ezen túlmenően el kell juttatni a tagállamok illetékes hatóságainak is. Az elkészült zárójelentést
csatolják
a
későbbiekben
a
Bizottság
elé
terjesztett
határozattervezethez annak érdekében, hogy a Bizottság az egyedi ügyekben hozott döntése során tájékozott legyen az eljárás lebonyolításával és a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartásával kapcsolatos valamennyi lényeges információról.73 Az egész eljárás lényeges mozgatórugója tehát, hogy amennyiben a Meghallgatási Tisztviselő szabálytalanságot észlel, akkor azt a zárójelentés előtt jelzi a Bizottságnak, aki ennek alapján, ha jogosnak ítéli a kifogásokat, korrigálhat. Amennyiben azonban a Bizottság nem ad igazat a tisztviselőnek és nem veszi 71
Ugyanott: Dr .Johannes azt jelentette, hogy amikor ő volt a Meghallgatási Tisztviselő, „az ügyek 70-75 százalékában két mondatból állt a jelentés: „Osztom a szolgálatok véleményét, a 81./82. cikkelyek alkalmazásával kapcsolatosan. A felek nem panaszkodtak a védelemhez való jog megsértése miatt és én sem láttam egyet sem.” 72 Tokai Carbon and others v Commission, Joined cases T-236/01, T-239/01, T-244/01 to T246/01, T-251/01 and T-252/01, para 53. 73 A Bizottság határozata (2001. május 23.) egyes versenyjogi eljárásokban a maghallgatási tisztviselők megbízásáról. (2001/462/EK), 15. és 16. cikkek
193
figyelembe az észrevételeit, akkor a két, talán leglényegesebb kérdésben (a meghallgatáshoz való jog és a tárgyilagosság) gyakorlatilag teljes körűen nyilvánosságra kerülhet a Meghallgatási Tisztviselő véleménye. Ha ez jogilag megalapozott, akkor mind a tagállamok a Tanácsadó Bizottságban, mind maga a Bizottság (mint a Biztosok testülete) fontolóra veheti a rendelkezésére álló lehetőségeket és meghozhatja a megfelelő intézkedést. Azáltal pedig, hogy a zárójelentést a feleknek meg kell küldeni74 és az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában a Bizottság határozatával együtt meg kell jelentetni,75 végső soron olyan átláthatóságot biztosít a jogszabály, amely már önmagában arra készteti a feleket, hogy alaposan megfontolják a magatartásaik lehetséges következményeit. Itt pedig megint szerephez jut a Meghallgatási Tisztviselő személyisége, ugyanis ha rendszeresen megalapozott határozatokat hoz, akkor könnyen hivatkozási alappá válhatnak a határozatai egy esetleges bírósági eljárásban. További jogokat a Meghallgatási Tisztviselőnek? A 4064/89-es tanácsi rendelet reformja76 során számos vélemény érkezett a Bizottsághoz, amelyek a Meghallgatási Tisztviselő jogkörének további bővítését kívánták előmozdítani. A javaslatok nagy része a tisztviselő helyzetével és jogállásával kapcsolatosan érkezett. Sokan vélték úgy, hogy a tisztviselőknek több erőforrást, így nagyobb személyzetet kellene a rendelkezésére bocsátani. A Meghallgatási Tisztviselő helyzetével kapcsolatosan rendkívül merész javaslatok is érkeztek. Egyesek azt hangsúlyozták, hogy a függetlenség érdekében a tisztviselőket az Elsőfokú Bírósághoz, a Jogi Szolgálathoz, vagy pedig közvetlenül a Bizottság 74
Korábban a House of Lords (Egyesült Királyság) a következő szavakkal kritizálta azt a gyakorlatot, hogy nem küldik meg a feleknek a Meghallgatási Tisztviselő jelentését: „A Meghallgatási Tisztviselő jelentésének természete és tartalma talány marad. A titkossága, mint azt az 1993-as és a jelenlegi kutatás is bizonyítja, továbbra is aggodalomra ad okot és ellentmondásos.” Select Committee on European Unin Nineteenth Report, 21 November 2000, para 4. 75 Meg kell jegyezni, hogy korábban az Elsőfokú Bíróság a BASF ügyben (T-4/89, para. 5152), hogy a jelentés a szakmai titok körébe tartozik és így nem hozható a felek tudomására. Ennek azonban ellentmond az, hogy a zárójelentést a felek tudomására kell hozni. 76 Lsd. bővebben: http://www.europa.eu.int/comm/competition/mergers/review/
194
Elnökéhez kellene rendelni, mások pedig úgy vélték, hogy nem szabadna, hogy a Bizottság korábbi tisztviselője töltse be ezt a tisztséget és mindig olyan személyt kellene megválasztani, aki nem alkalmazottja a Bizottságnak. Gyakori volt még az az érv, hogy a Meghallgatási Tisztviselő ne csak az eljárási kérdésekben gyakoroljon felügyeletet, hanem egyéb lényegi kérdésekben is. Ez utóbbi javaslat azonban semmiképpen sem lehet a jövőbeni fejlődés útja, mivel ebben az esetben egy ügy esetében párhuzamos vizsgálatok folynának, amely azonban senkinek sem lehet érdeke. Egy hatékonyan működő eljárási rendszerben nincs szükség arra, hogy párhuzamosan vizsgáljanak egy-egy anyagi jogi kérdést. Számos ilyen és hasonló vélemény érkezett, azonban azok nagy része túlzott elvárásokat fogalmaz meg. Egyesek egyenesen odáig mentek a javaslataikban, hogy a tisztviselő csak az Elsőfokú Bíróság valamely bírája lehessen. Az ilyen mértékű változtatások mindenképpen szükségtelenek. Az Európai Bizottság komoly szakmai apparátussal rendelkezik a versenyjogi előírások megsértőinek felderítésére és a jogi előírások megsértésének szankcionálására. Az esetleges szabálytalanságok esetében az Európai Emberi Jogi Egyezmény szempontrendszere alapján függetlennek tekintett Európai Bíróság77 képes ellátni a törvényességi felügyeletet és jogsértő eljárások esetében hatályon kívül helyezni a Bizottság döntéseit. Egy ilyen keretrendszerben került sor fokozatosan a Meghallgatási Tisztviselő jogkörének bővítésére, amely az elmúlt évek során a gyakorlatban is érezhető pozitív változásokat hozott az eljárások lefolyásával kapcsolatosan. Mint azt fentebb már többször hangsúlyoztuk, a tisztség betöltőjének személye alapvető jelentőségű annak elismertségének biztosításában. Bár voltak korábban konfliktusok, így például Dr. Temple Lang 2000. szeptemberében azért vonult vissza, mivel elégedetlen volt a Bizottság hozzáállásával a tisztség szerepének erősítésével kapcsolatban78, alapvetően az elmúlt években a reform hatására komoly szerepre tettek szert az ügyek elintézésében a funkciót betöltő személyek. Az, hogy a vállalkozások 4/5-e él 77
Legalábbis az Európai Bíróság több esettel kapcsolatosan is hangot adott ezen véleményének. Hogy ez valóban így van-e, az egyes szerzők által azonban vitatott lehet. 78 Richard Whish, Competition Law, Fourth Edition, Butterworth, London, 2001, p. 273.
195
a jogával, hogy a szóbeli meghallgatásokon kifejtse az álláspontját és előadja a védekezését azt jelzi, hogy az üzleti szférának erős bizalma van a Meghallgatási Tisztviselőkben. Az kérdéses, hogy mi az optimáls szint a függetlenítés során. Az a tény ugyanis, hogy közvetlen kapcsolatban van a Versenyügyekért felelős főigazgatósággal és annak beosztottjaival biztosítja azt a lehetőséget, hogy kivívja magának a Bizottság alkalmazottainak a bizalmát, akik így bármikor hozzá fordulhatnak, ha állásfoglalásra van szükségük. Bár fennáll annak a veszélye, hogy egy korábban a Bizottságban dolgozó személy a személyes kapcsolatai vagy egyéb indokok miatt nem képes ellátni megfelelően az eljárási jogok őrének szerepét, eddig ennek nem mutatkoznak a jelei. Bár előírni talán nem szükséges, érdemes lenne azt a politikát követni, hogy a két Meghallgatási Tisztviselő egyike a Bizottság korábbi alkalmazottja legyen, a másik pedig egy olyan személy, aki nem állt kapcsolatban a Bizottsággal. Ugyanis bár igaz, hogy önállóan járnak el egy-egy esetben, a kényes ügyek szignálása során azonban lehetőség lenne arra, hogy egymás között úgy osszák el az ügyeket, hogy a későbbi kritikákat megelőzzék. Kitekintés Magyarországon olyan tisztség nem létezik, amely teljesen megfeleltethető lenne a Meghallgatási Tisztviselőnek, azonban hasonló funkciókat felismerhetünk egy-egy intézmény esetében. 2005-ben minden valószínűség szerint módosulni fog a tisztességtelen piaci magatartásról és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.). A törvénymódósítási javaslat szerint az ügyfél és képviselője, valamint az eljárás egyéb résztvevői az eljárás során az eljáró versenytanács előzetes álláspontjának megküldésétől tekinthetnek be az iratokba. Az eljáró versenytanács – az iratok megjelölésével – végzéssel engedélyezheti, hogy az ügyfél és képviselője, valamint az eljárás egyéb résztvevői az előzetes álláspont megküldése előtt is betekinthessenek meghatározott iratokba. Az eljárás egyéb résztvevői az eljáró versenytanács tagjának engedélyével az üzleti titokká nyilvánításra vonatkozó
196
kérelem hiányában is csak akkor tekinthetnek be az eljárás irataiba, ha az iratok ismeretéhez jogos érdekük fűződik, és az iratbetekintés nem ütközik a titokvédelem szabályába, illetve az üzleti titkot nem sérti. Az iratok betekinthetősége tekintetében hozott intézkedések ellen az érintettek vizsgálati kifogással élhetnek. A kifogás figyelmen kívül hagyását a vizsgáló a jelentésben, az eljáró versenytanács az eljárást befejező határozatában köteles megindokolni.79 Az esetleges indokolatlan figyelmen kívül hagyással kapcsolatosan az ügyfél azonban csak a bírósághoz történő fellebbezés során képes hatékonyan fellépni. Egy pontban viszont a magyar szabályozás is hasonló funkciójú védelmet nyújt az érintetteknek. A törvénymódosítási javaslat ugyanis a következőképpen fogalmaz: A vizsgálónak, illetve az eljáró versenytanácsnak az irat üzleti titokként kezelését elutasító végzése ellen külön jogorvoslatnak van helye. Ilyen esetben, ha a vizsgáló döntésével kapcsolatosan adott be az ügyfél jogorvoslati kérelmet, akkor az eljáró Versenytanács tárgyaláson kívül dönt a kérelemről, amely ellen további jogorvoslatnak helye nincs. Ez a funkció megfeleltethető a Meghallgatási Tisztviselő ugyanilyen szerepének. A bejelentés alapján induló elővizsgálatok esetében, funkció tekintetében a Versenytanács hasonló szerepet tölt be, mint a Meghallgatási Tisztviselő, azonban a pozíciójából fakadó többlet jogosítványokkal. A bejelentés elutasítása esetén ugyanis, ha a bejelentő jogorvoslati kérelemmel él, akkor a Versenytanács vizsgálja többek között az eljárás törvényességét és azt, hogy az eljárási szabályokat betartották-e, valamint, hogy a bejelentő jogai sérültek-e, mert ha igen, akkor a Versenytanács ennek megfelelően jár el. Fel kell azonban hívni a figyelmet arra, hogy a törvénymódosítási javaslat a bejelentések esetében megszünteti a Versenytanács döntése elleni fellebbezési lehetőséget, így annak fokozott szerepe lesz az ügyfél jogainak védelme érdekében.
79
Tpvt. 81.§
197
Végezetül azt is meg kell jegyezni, hogy a Versenytanácsra vonatkozó szabályozás bár kevés hasonlóságot mutat a Meghallgatási Tisztviselőre vonatkozó szabályokkal, azonban funkcionális oldalról vizsgálva mégis hasonló szerepet figyelhetünk meg esetükben. Míg a Meghallgatási Tisztviselő elsődleges szerepe az, hogy az Európai Bizottság által lefolytatott eljárás szabályos lebonyolítását ellenőrizze és a szabálytalanságokat szóvá tegye, addig a Versenytanács is hasonló szereppel bír a vizsgálók által lefolytatott eljárási cselekmények tekintetében. A gyakorlatban ugyanis megesik, hogy a Versenytanács korrigál egy-egy olyan hibát, amely később a bíróság előtt eljárási szabálytalanságra hivatkozván támadható lenne. Mindezt az teszi lehetővé, hogy a Versenytanács quasi független szereplőként tekinti át a vizsgálók által feltárt tényeket és ennek megfelelően, mivel kevésbé érdekelt az eljárásban, megalapozottabban tud dönteni a kérdéses esetekben.
198
ABSTRACT The paper is describing the procedure before the Hearing Officer and the rights and obligations of the participants in this procedure. The aim of the paper is to highlight the significance of the Hearing Officers and argues that with the widening of the rights and obligations of them the competition enforcement in Europe has evolved to a more balanced system and is on the right track to provide statisfactory guaranties and rights for the participants of a particular case. At the end the paper is showing that the Competition Council in Hungary is fulfilling very similar functions on national level, whereby the procedural rights are fully observed. The conclusion is that the Hearing Officer is an appropriate safeguard for ensuring a transparent procedure with regard to the European Convention on Human Rights.
199
Dr. Tóth András: A hozzáférési kötelezettség versenyjogi és szabályozási alkalmazása a távközlésben 1. Bevezetés A távközlési piacok európai szabályozását évek óta a liberalizáció, és ezzel együtt a hatásos verseny előmozdításának szándéka határozza meg. A távközlés esetében ugyanis pusztán a liberalizációtól nem várható a hatásos piaci verseny kibontakozása. Az új-zélandi light-handed-regulation1 esete is jól mutatja, hogy ettől még nem valószínű, hogy ki fog bontakozni a hatásos verseny egy olyan piacon, ahol a volt monopolszolgáltatók jelentős mértékű piaci részesedése csak gyakorlatilag korlátozás nélküli és kockázatmentes piacralépési lehetőség esetén nem eredményezne gazdasági erőfölényt az adott piacon.2 A távközlés esetében azonban a magas beruházási igényből fakadóan magasak a piacra való belépés költségei. Emellett az új szolgáltatók piacra lépését – nem csak a meglévő hálózatok igénybevétele, hanem saját infrastruktúra építése esetén is – megnehezítik azok az előnyök3, melyekkel a hálózatot birtokló vállalkozás rendelkezik. Ezeknek a jelentős
1
M. Lagenfurth (Markus Lagenfurth: Der globale Telekommunikationsmarkt, Peter Lang GmbH Europäscher Verlag der Wissenschaften, Frankfurt am Main 2000., 127. o.) szabályozási instanciák elmélete szerint a harmadik szintű light-handed teljesen lemond a szektorspecifikus szabályozóhatóságról és abból indul ki, hogy a piaci szereplők rendelkeznek a problémamegoldás képességével és tárgyalásos úton is biztosíthatók a piaci elvárások. A szabályozási feladatokat tulajdonképpen a versenyhatóság és bíróság gyakorolja. Új-Zélandon már 1987-ben teljesen privatizálták az egykori monopolvállalatot, majd eltöröltek minden szektorspecifikus szabályozást. Független szabályozóhatóság nem létezik, a távközlési kérdésekben az általános versenyjog alapján a versenyhivatal (Commerce Commission), illetve a bíróság az illetékes. Ez azonban hosszadalmas pereskedésekhez vezetett például az összekapcsolási díjak vonatkozásában, így a szimmetrikus szabályozás Új-Zélandon lassú fejlődést eredményezett, mert az inkumbens úgy volt képes kihasználni piaci erejét, hogy nem volt hatékony jogi eszköz a megakadályozására. Martin Gebbert - Ernst-Olav Ruhle - Fabian Schuster: Handbuch Recht und Praxis der Telekommunikation, Verlag Österreich, 2002., 786-787. o. 2 Tanja Eisenblätter: Regulierung in der Telekommunikation, Peter Lang GmbH Europäscher Verlag der Wissenschaften, Frankfurt am Main 2000., 91. o., Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának a Matáv Rt. JászTel Rt. feletti irányításszerzése tárgyában Vj-107/1998. sz. alatt hozott határozata. 3 Így különösen azok, amelyek az előfizetőkkel való kapcsolattartással, és a rájuk vonatkozó információkkal, illetve az előfizetői szolgáltatások nyújtásánál szerzett tapasztalatokkal
piacra lépési korlátoknak a lebontására a hagyományos versenyszabályok elégtelenek4,
ezért
a
piacralépést
akadályozni
képes
többnyire
volt
monopolszolgáltatók vonatkozásában, – aszimmetrikus módon – ex-ante (előzetesen alkalmazandó) kötelezettségek kerültek megfogalmazásra, amelyek hatékonyabban képesek gátolni ezen vállalkozások új piacralépőkkel szembeni visszaéléses magatartásait, ezáltal biztosítva az egyenlő esélyeket jelentő játékteret (level-playing field)5. Az aszimmetrikus szabályozás elemei között azonban olyan hozzáférési típusú kötelezettséget találni, melyek alkalmazhatóságát vélhetően a versenyjogi gyakorlat alapozta meg. Nem arról van szó, hogy például a közvetítő-választás, a helyi hurok átengedés vagy az összekapcsolás kötelezettsége a szektorspecifikus szabályozásba a versenyjogi jogalkalmazásból került volna átvételre, hanem arról, hogy ezeknek a kötelezettségeknek a versenyviszonyok között való alkalmazhatóságát a versenyjogi jogalkalmazás már igazolta az üzleti kapcsolattól való indokolatlan elzárkózás, valamint essential facilities (nélkülözhetetlen eszközökhöz való hozzáféréssel kapcsolatos) ügyekben. Ez az összefüggés elsősorban a két szabályozás céljainak átfedésére vezethető vissza. Míg ugyanis a liberalizációs távközlés-szabályozás a verseny kialakulását, addig a versenyjog a versenyt annak fejlődési stádiumára tekintet nélkül védelmébe veszi.6 Ráadásul a 2002-ben elfogadott, és újnak már éppen nem nevezhető, európai szabályozási keret7 (New Regulatory Framework:
kapcsolatosak. Ulf Müller - Fabian Schuster: 18 Monate Regulierungsbehörde – eine kritische Bestandsaufnahme, MMR 9/1999., 254. o. 4 Michael Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, Verlag C.H. Beck, München, 2001., 25. o. 5 Pierre Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, Hart Publishing, Oxford and Portland Oregon, 2000., 326. o. 6 Szántó Tibor: A versenyjog hatása, helye a hírközlés szabályozásában – a Gazdasági Versenyhivatal és a Hírközlési Felügyelet „együttélése” In.: Koppányi Szabolcs: Hírközlési Jog az Európai Közösségben és Magyarországon, Osiris Kiadó, Budapest, 2003. 368. o. 7 2002. március 7-én a Tanács és a Parlament elfogadta az elektronikus hírközlésre vonatkozó új szabályozási keretet, melynek átültetésére 2003. július 25-ig kaptak időt az Európai Unió tagállamai. A négy irányelvből: - az elektronikus hírközlési hálózatok és szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK irányelv (Keretirányelv);
201
NRF)
a
versenypiac
kötelezettségek
kialakulásának
alkalmazását
teljes
előmozdítása egészében
érdekében,
egy
az
versenyjogi
ex-ante erőfölény
fogalommal megegyező tartalmú jelentős piaci erő koncepciótól teszi függővé. Ennek
megfelelően
a
Keretirányelv8
rögzíti,
hogy
ex-ante
szabályozási
kötelezettséget csak abban az esetben szabad kiróni, ha nincs hatásos verseny, azaz, ha adott piacon egy vagy több jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató található.
-
Az elektronikus hírközlési hálózatokhoz és kapcsolódó berendezésekhez való hozzáférésről, és azok összekapcsolásáról szóló 2002/19/EK irányelv (Hozzáférési irányelv); - Az elektronikus hírközlési hálózatok és szolgáltatások engedélyezéséről szóló 2002/20/EK irányelv (Engedélyezési irányelv); - Az egyetemes szolgáltatásról és az elektronikus hírközlési hálózatokhoz és szolgáltatásokhoz fűződő felhasználói jogokról szóló 2002/22/EK irányelv (Egyetemes szolgáltatásról szóló irányelv); mindegyik irányelv forrása: OJ L 108, 2002. 04. 24. és egy határozatból [a Parlament és a Tanács 2002. március 7-i 676/2002/EK határozata az EK frekvenciapolitikájával kapcsolatos szabályozási keretről, OJ L 108, 2002. 04. 24.] álló csomag – melynek része egy 2000-ben elfogadott rendelet [a Parlament és a Tanács 2000. december 18-i 2887/2000 rendelete a helyi hurokhoz való hozzáférésről, OJ L 336, 2000.12.30.] is – később még két irányelvvel: - az elektronikus hírközlési ágazatban a személyes adatok kezeléséről és a magánélet védelméről szóló 2002/58/EK irányelv (Adatvédelmi irányelv) OJ L 201, 2002. 07. 31.; - az elektronikus hírközlési hálózatok és szolgáltatások piacán jelenlévő versenyről szóló 2002/77/EK irányelv (Konszolidált liberalizációs- vagy versenyirányelv) OJ L 249, 2002. 09. 12. és több kötelező erővel nem bíró joganyaggal: - Bizottság 2003. február 11-én kelt ajánlása az elektronikus kommunikációs szektor releváns termék- és szolgáltatási piacairól (Ajánlás) OJ L 114, 2003. 05. 08.; - Bizottság iránymutatása a piacelemzésről és a jelentős piaci erő értékeléséről (Iránymutatás) OJ C 165, 2002. 07. 11. mint legjelentősebbekkel egészült ki. 8 Keretirányelv, 27. preambulum-bekezdés. A 27. preambulum-bekezdés ún. interpretációs szabályként hat és nem hagy játékteret a mérlegelésre. Az ECJ a Fleischhandels ügyben (215/88) hozott döntésében fejtette ki, hogy a preambulumbekezdésekbe foglaltaknak nincsen kötelező erejük, viszont hozzájárulnak az adott közösségi joganyag megértéséhez. A hatásos verseny és a jelentős piaci erő (JPE) fogalma tehát úgy kapcsolódik össze, hogy a hatásos verseny automatikusan fennáll azon a piacon, ahol nincsen JPE. Capito - Elspaß találó hasonlatával élve, ugyanazon érme két oldaláról van tehát szó: egyik fennforgása ugyanis kizárja a másikat. Ralf Capito - Mathias Elspaß: Die Auswahl des Betreibers und der neue Rechtsrahmen der Europäischen Gemeinschaft für die Märkte der elektronischen Kommunikation, K&R 3/2003, 114. o., ill. Koenig - Vogelsang - Kühling - Loetz Neumann: Funktionsfähiger Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten, K&R 2002, 158. o.
202
Tehát a szabályozás mára nem csak céljaiban9, de módszereiben is a versenyjogot idézi, így a távközléspiaci versenyt elősegítő aszimmetrikus szabályozási kötelezettségek
e
tekintetben
alátámaszthatók
hozzáférési
kötelezettségeket
megalapozó a versenyjog gyakorlattal. Természetesen az egyik piaci szereplő másik eszközeihez való hozzáférési igénye közvetlenül alkotmányossági alapon is igazolható lenne. Ez az írás azonban arra vállalkozik, hogy a távközlés esetében a hozzáférés szabályozási kötelezettségét a versenyjogi
gyakorlatra
visszavezethető
módon
támassza
alá.
Szükséges
megjegyezni ugyanakkor, hogy ez a versenyjogi alapú igazolás nem hagyja figyelmen kívül az alkotmányosságit, amit leginkább az Elsőfokú Bíróság (CFI) a Vand den Bergh Foods ügyben10 hozott határozata támaszt alá, melyben kimondásra került, hogy a tulajdonhoz fűződő jog az arányosság figyelembevételével korlátozható más általános érdekű közösségi célok előmozdítása érdekében. A Bíróság szerint ilyen általános érdeket szolgálnak a versenyszabályok. A verseny érdekében való tulajdonjogi korlátozásnak azonban mindenkor meg kell felelni az arányosság elvének. Jelen írás azt kívánja tehát bemutatni, hogy a versenyjogi jogalkalmazás az elmúlt évtizedekben az üzleti kapcsolattól való elzárkózás és essential facilities ügyek keretében miként állította be – ennek az arányossági elvnek megfelelően – a tulajdonhoz fűződő jog – hatásos verseny biztosítása érdekében való – korlátozásának elfogadható mértékét. A témaválasztást egy közelmúltban hozott egyesült államokbeli Legfelsőbb Bírósági ítélet európai utórengései indokolják. A Supreme Court (SC) 2004. január 13-án a Verzion Communications Inc. v. Law Offices of Curtis Trinko, LLP (Trinko) ügyben11 hozott döntésében ugyanis megállapította, hogy a Verzion elégtelen 9
A liberalizációs szabályozás célja ugyanis nem egyfajta versenyt helyettesítő szabályozás megteremtése, hanem a hatásos verseny kialakulását és fenntarthatóságát ösztönző jogszabályi környezet létrehozása, vagyis a versenyjog alkalmazhatóságának minél szélesebb körű megteremtése, ha úgy tetszik, végső soron önmaga lebontása. 10
T-65/98 540 US 682 (2004) Az ügy 2000-ben indult, mikor egy ügyvéd (Curtis Trinko) pert kezdeményezett a Sherman Act 2. §-ába ütköző magatartás vádjával a New York állambeli helyi telefontársaság, a Verzion Communications (egykori Bell Atlantic) ellen, mert az a hálózatához való hozzáférés akadályozása révén nehezítette az AT&T ügyfélszerzését.
11
203
versenytársakkal folytatott együttműködésére nem alapozható az eddigi joggyakorlat alapján antitröszt igény, mert a vállalkozás eszközei nem voltak elérhetetlenek. Az 1996-os amerikai Távközlési Törvény12 ugyanis a kötelező hozzáférés előírásával létrehozta a hálózati elemek bérletének új nagykereskedelmi piacát. Ezzel két dolgot mondott az SC. Egyrészt visszautasította, hogy az essential facilities doctrine (EFD) kiforrott jog (established law) lenne, mondván az csak az alsóbb fokú bíróságok jogfejlesztésének az eredménye, amit hivatalosan az SC sohasem ismert el, másrészt megállapította a doktrína alkalmazhatatlanságát arra az estre, ha a hozzáférést a szabályozás előírja. Ez utóbbiból aztán egyes szakirodalmi szerzők számára az a következtetés
adódott,
hogy
nincs
tere
a
versenyjogi
eljárásnak
és
kötelezettségszabásnak, ha szektorspecifikus szabályozás vonatkozik az adott magatartásra, amit azzal az ügyben kimondott Bírósági állásponttal is alátámasztva láttak, hogy a kötelező hozzáférés ellentétes a versenyjog egyik fő céljával, a befektetések ösztönzésével.13 Jelen írás tehát nem véletlenül nem hangsúlyozza az essential facilities keretében kidolgozott versenyjogi hozzáférési standardokat. Az essential facilities kapcsán ugyanis egy érdekes jelenségnek lehetünk tanúi. Míg a versenyjogi szakirodalom hosszú évek óta kiemelten foglalkozik a doktrínával, a Bizottság pedig az elmúlt tizenöt évben az EFD-t, annak folyamatos kiterjesztése14 mellett, a downstream piaci verseny ösztönzésére használta fel, addig az SC-hez hasonlóan az Európai Bíróság (ECJ) formálisan sohasem ismerte el a doktrínát az EK jogban.15 Az elmélet tehát olyasvalamit absztrahál a gyakorlatból, amely hivatalosan abban meg sem jelent. Az EFD ilyen értelemben való túlmisztifikálása helyett az elméleti irodalom legfeljebb arra vállalkozhat, hogy a gyakorlat esetlegességére tekintettel tárja fel az
12
The Telecommunications Act of 1996 L 104 Erről részletesen: Damien Geradin: Limiting the scope of article 82 EC: What can the EU learn from the U.S. Supreme Court’s judgment in Trinko in the wake of Microsoft, IMS, and Deutsche Telekom? Common Market Review 41. 2004., 1520. o. 14 A kezdetben csak kikötői infrastruktúrák vonatkozásában alkalmazott EFD mára kiterjed a távközlési hálózatokra, a gáz- és olaj vezetékekre, repülőterkre, set-top box-okra, computeres foglalási rendszerekre, és a szellemi tulajdonjogra. 15 Geradin: Limiting the scope of article 82 EC, 1526. o. 13
204
egyes felismerések közti összefüggéseket. Így nem fordulhat elő a valóságtól elszakadt elmélet által alkotott koherens rendszer számonkérése a gyakorlaton. 2. A hozzáférési kötelezettség kialakulása az európai távközlés-szabályozásban A Bizottság 1987-ben adta közre a távközlési szolgáltatások és berendezések belső piacának fejlesztéséről szóló Zöld Könyvét16, amelyben először tett hitet az európai távközlési piacok fokozatos megnyitása mellett, a fejlődés növekedésének elősegítése és a fogyasztói igények jobb, kedvezőbb áron történő kielégítése érdekében. A Bizottság a legfontosabb politikai célkitűzéseket három pontba foglalta, úgy, mint a monopolterület liberalizálása, a távközlés jogi kereteinek harmonizálása, továbbá a tisztességes és hatásos verseny biztosítása a Római Szerződés versenyszabályainak alkalmazása által.17 A Bizottság a Zöld Könyvben hangsúlyozta azt is, hogy a különleges és kizárólagos jogok megszüntetése mellett szükség van a hálózatokhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés átfogó és harmonizált szabályozására is, tekintettel arra, hogy a nemzeti távközlési szervezetek monopolhelyzete a hálózati infrastruktúra vonatkozásában továbbra is fennállt.18 Elképzelhető azonban, hogy a Bizottság a liberalizáció és harmonizáció kettőségét nem a kialakult gyakorlat szerint képzelte el. A Zöld Könyv liberalizálási céljainak megvalósítása érdekében ugyanis a Bizottság 1988-ban az EKSz 86. cikkely (3) bekezdése alapján19 közre adta első, a távközlési 16
Egy dinamikus európai gazdaság felé – Zöld Könyv a távközlés szolgáltatások és berendezések közös piacának fejlesztéséről 1987.06.30, KOM (87) 290 17 Bernd Holznagel - Christoph Enaux - Christian Nienhaus: Grundzüge des Telekommunikationsrechts, Verlag C.H. Beck München 2001., 214. o. 18 Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 5. o. 19 EKSZ 86. cikk (1) bekezdése szerint az állami, illetve állam által kizárólagos és különleges jogokkal felruházott vállalkozásokra vonatkozóan a tagállamok – a (2) bekezdésben meghatározott kivételektől (általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások vonatkozásában annyiban alkalmazható a rendelkezés, amennyiben az nem veszélyezteti tevékenységük ellátását) eltekintve – nem hozhatnak és tarthatnak fent a szerződéssel – különösen a versenyszabályokkal és a diszkriminációtilalmi rendelkezésekkel – ellentétes intézkedéseket. A 86. cikk (3) bekezdése pedig a Bizottságot hatalmazta fel a cikk rendelkezéseinek alkalmazására, amit a Bizottság a liberalizációs irányelvek kibocsátása
205
végberendezések piaci versenyéről szóló liberalizációs irányelvét20, mellyel megnyitotta a versenyt a végberendezések piacán, amelyre nézve addig a nemzeti monopolszolgáltatók kizárólagos jogokat élveztek. Ezt azonban több tagállam21 is kifogásolta, mert attól tartottak, hogy a Bizottság jelentős szerepet játszhat a liberalizációban, ha a jövőben is eszerint a hatásköri gyakorlat szerint jár majd el. Mivel a tagállamoknak közvetlen ráhatásuk nincsen a Bizottság munkájára, így joggal számoltak azzal, hogy elveszíthetik a Tanácson keresztül a piacnyitás folyamatára gyakorolható befolyásukat. Franciaország, vitatva végberendezési irányelv (88/301/EGK) kibocsátásának jogalapját, az Európai Bírósághoz fordult. Az ECJ az ügyben22 hozott ítéletében megerősítette a Bizottság hatáskörét, mikor kifejtette, hogy az EKSZ 86. cikk (3) bekezdése által Bizottságra ruházott jog nem korlátozódik pusztán annak biztosítására, hogy a különleges vagy kizárólagos jog gyakorlása összeegyeztethető legyen az EKSZ-szel. A Bizottság ugyanis a hivatkozott rendelkezés alapján követelheti a tagállamoktól a Szerződéssel össze nem egyeztethető különleges vagy kizárólagos jog visszavonását. A Bíróság úgy vélte, hogy a 86. cikkely 3. bekezdése által a Bizottságra ruházott felügyeleti funkció biztosítja számára, hogy irányelvek révén specifikálja a tagállamok 86. cikk (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.23 A Bíróság egyébként – összhangban a jogalapjának tekintett. Az EKSZ 86. cikk (3) bekezdése azon ritka eszközök közé tartozik, amely a Bizottság számára függetlenül a Tanácstól és a Parlamenttől biztosítja az olyan általános alkalmazható jogi eszközök kibocsátásának jogát, mint amilyen az irányelv is. Ennek ellenére a Bizottság ilyenkor sem hagyhatja figyelmen kívül ezt a két intézményt, mert az EKSz más rendelkezései alapján kiadott rendelkezek esetében viszont ők mondják ki a végső szót. Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 38. o. 20 A távközlési végberendezések piaci versenyéről szóló 1988/301/EGK Bizottsági irányelv, OJ L 131 1988.05.27. Nem véletlen, hogy a kizárólagos jogok elsőként a végberendezések piacán kerültek felszámolásra. Ezek a termékek ugyanis korábban összekapcsolódtak a hálózati szolgáltatásokkal, mert csak a monopoltársaság értékesíthette őket. Ez a megközelítés azonban a kereslet növekedésével tarthatatlanná vált és már semmi sem indokolta azt a kijelentést, hogy a végberendezéseket a hálózati szolgáltatásokkal együtt költséghatékonyabb értékesíteni. Eisenblätter: Regulierung in der Telekommunikation, 39. o. 21 Franciaország, Olaszország, Belgium, Németország, és Görögország. Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 43. o., 20. lábjegyzet 22 C-202/88 23 A Bíróság elsőként foglalkozott az EKSZ 86. és 226. cikkének viszonyával, és megállapította, hogy a Bizottság a 86. cikkből eredő tagállami kötelezettségek specifikálását
206
88/301/EGK irányelvvel – megállapította, hogy a távközlési végberendezések kapcsán fennálló kizárólagos jogok nem egyeztethetők össze az EKSz 28. cikkével, mert az import és a piaci áruk vonatkozásában korlátozzák vagy torzítják a végberendezések tagállamok közti forgalmát. Ugyanerre a megállapításra jutott az ECJ az RTT ügyben24 is mikor kifejtette, hogy az EKSz 82. cikkelyére tekintettel a 86. cikkely (1) bekezdésébe ütközik, ha a végberendezések piacán a tagállam a távközlési monopólium kizárólagos jogot biztosít.25
az irányelvek kibocsátása esetén az egyes tagállamok eltérő helyzetére tekintet nélkül végzi el, így ebből nem következhet, hogy egy adott tagállam az EKSZ valamely rendelkezését megsértette. Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 49. o. Ez azt jelenti, hogy amennyiben a Bizottság egy adott tagállammal szemben fel akar lépni a Szerződés megsértése miatt, akkor azt általánosságban a 226. cikk alapján megteheti, a 86. cikk alapján pedig akkor – határozathozatal révén – ha állami, valamint állam által biztosított különleges és kizárólagos jogot birtokló vállalatokkal szemben valamely tagállam Szerződésbe ütköző intézkedést alkalmaz. Vagyis a Szerződés 86. és 226. cikke általános-különös viszonyban áll egymással. 24 C-18/88. Az ügy előzetes döntéshozatali eljárás révén került az EURÓPAI BÍRÓSÁG elé. A GB-Inno-BM telefonkészülékeket importáló és forgalmazó vállalkozás szerint az RTT belga távközlési monopólium tagállami jogszabályra visszavezethetően kizárhatja a forgalmazásból a versenytársak által értékesített végberendezéseket. Johe Luis Buenda Sierra: Exclusive rights and monopolies under EC law, Oxford University Press, 1999., 169. o. 25 A 86. cikkely (1) bekezdése reference rule-ként csak azokat az állami intézkedéseket tilalmazza, amelyek más EKSz-beli rendelkezésekkel ütköznek, ebből fakadóan pedig a tagállam nem sértheti meg önmagában a 86. cikkely (1) bekezdését. A Höfner (C-41/90) ügyben kifejtettek szerint önmagában egy kizárólagos jog biztosítása még nem ellentétes az EKSz 86. cikkely (1) bekezdésével. Ha erre visszavezethetően a vállalkozás visszaél erőfölényével, akkor az intézkedés az EKSz 86. cikkely (1) bekezdésébe ütközik a 82. cikkelyre tekintettel. Az ECJ a Porto of Genoa (C-179/90) ügyben megállapította, hogy a 86. cikkely (1) bekezdésébe ütközéshez annak bizonyítása is szükséges, hogy a kizárólagos jog a vállalkozás visszaélésszerű magatartásához vezethet, vagy miként azt az RTT (C-18/88) ügyben megjegyezte, erőfölényes pozíció kiterjesztését eredményezi. Az RTT ügyben tehát az ECJ egyértelműen és határozottan visszautasította, hogy az EKSz 86. cikkely (1) bekezdésének és 82. cikkelyének együttes alkalmazása érdekében tényleges visszaélésre is sor kell, hogy kerüljön. Az erőfölény és kizárólagos jog összefüggésének megítélésben az ECJ nem következetes. Az Ahmed Saed (C-66/86) ügyben kifejtettek szerint például egy állami intézkedés által biztosított kizárólagos jog per se közösségijog-ellenes, ha valamely tevékenység folytatására kapott kizárólagos felhatalmazás indokolatlanul kizárja más vállalkozások piacralépését függetlenül az erőfölénytől. Az ECJ a Corbeau (C-320/91) ügyben hozott ítéletében is az EKSz 86. cikkely (2) bekezdésére tekintettel aláhúzta, hogy minden kizárólagos jog per se közösségijog-ellenes, hacsak objektíve nem igazolható vagy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás ellátásának biztosításához az elengedhetetlenül nem szükséges.
207
A Zöld Könyvben előrevetített szabályozási igény a harmonizáció és liberalizáció terén ilyen előzmények után eredményezett kettősséget. A Bizottság és Tanács között 1989-ben létrejött politikai kompromisszum következtében ugyanis a Tanács az EKSZ 95. cikke26 alapján adta ki harmonizációs irányelveit. Ezeknek az irányelveknek a megalkotásakor tekintettel kellett lenni tehát arra, hogy a különleges és kizárólagos jogok felszámolását jelentő, Bizottság által vezérelt liberalizációs folyamat önmagában nem eredményezi a hatásos verseny megjelenését a korábban hosszú évekig kizárólagosan tevékenykedő vállalkozások által uralt távközlési piacokon.27 Minthogy az új piacralépők ebben a helyzetben rá vannak utalva az ilyen szervezetek hálózatainak használatára, ezért fennállt annak veszélye, hogy a hálózattulajdonosok kihasználva ezt a monopoljogot egyáltalán nem, vagy csak lényegesen hátrányosabb feltételekkel engednek hozzáférést hálózataikhoz.28 Annak érdekében, hogy ez a veszély kiküszöbölődjék, továbbá a szabad és tisztességes verseny a piaci szereplők között biztosított legyen egy olyan átfogó harmonizációs intézkedés került magalkotásra, amely nyílt, tisztességes, és hatékony feltételeket irányzott elő a távközlési szervezetek hálózataihoz és szolgáltatásaihoz való hozzáférést illetően. Ez az ONP (Open Network Provision) alapkoncepciója, amely a 90/387/EGK irányelvben29 érhető először tetten az európai szintű távközlésszabályozásban. Az ONP keretirányelv harmonizálta a közcélú távközlési hálózatokhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés és használat feltételeit [1. cikk (1) bek.] és kötelezte a tagállamokat, hogy azt objektív, átlátható és diszkriminációmentes módon biztosítsák. [3. cikk (1) bek.], így rendezve a viszonyt a távközlési piacok liberalizált, illetve továbbra is monopol területei közötti, annak
26
A 95. cikk kezdetben a Tanács számára kooperációs eljárás keretében (az Európai Parlament bizonyos mértékű bevonása mellet) biztosította közösségi szintű jogszabály kibocsátásának a jogát. (Ehhez az EKSZ 5. cikke alapján kifejezett vagy értelmezésre alkalmas szerződéses rendelkezésre van szükség.) Az EU-ról szóló 1993-as Szerződés a cikket az együttdöntési eljárások alá vonta, így a rendelkezéseket a Tanács a Parlamenttel együtt fogadja el a Gazdasági és Szociális Bizottsággal történt konzultáció után. Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 38. o. 27 Tóth András: Versenyjogi szabályozás és jogalkalmazás az elektronikus hírközlés vonatkozásában, PhD tanulmányok 3., szerk.: Ádám Antal, Pécs 2005., 391. o. 28 Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, 2001.,74. o. 29 OJ L 192 1990.07.24
208
érdekében a fenntartott területeken való szolgáltatói működés ne befolyásolja hátrányosan a versenypiaci szegmenst. 30 A hálózatok megkettőzésének gazdasági ésszerűtlensége miatt egy új piacralépőnek ahhoz, hogy távközlési szolgáltatásait nyújtani tudja az előfizetőknek, szüksége van a már meglévő hálózatokhoz való hozzáférésre. Feszültség keletkezik azonban ettől az igénytől a nélkülözhetetlen eszköz31 tulajdonosának tulajdonhoz fűződő joga és gazdasági verseny torzításmentes érvényesülésének biztosításhoz kapcsolódó közérdek között.32 Ezt a konfliktust ismeri el az ECJ a Bronner33 ügyben is, mikor kifejti, hogy „pusztán azzal, hogy erőfölényes vállalkozás fenntartva magának egy eszköz használatát versenytársaival szemben előnyre tesz szert, nem igazolható az ilyen eszközhöz való hozzáférési igény”. A Liselotte Hauer/Land Rheinland-Pfalz ügyben34 is kimondta az ECJ, hogy a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés értelmezése nem vezethet a tulajdonjog lényegi tartalmába való beavatkozáshoz.
30
Holznagel - Enaux - Nienhaus: Grundzüge des Telekommunikationsrechts, 2001., 223. o. és Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 38. o. 31 A Bizottság a távközlési ágazatban szokásos hozzáférési megállapodásokra vonatkozó versenyszabályok alkalmazásáról szóló Közleménye (Hozzáférési Közlemény) szerint a távközlési szektorban nélkülözhetetlen eszköznek minősül minden olyan berendezés vagy infrastruktúra, amely nélkülözhetetlen a végfelhasználók eléréséhez, illetve a versenytársak üzleti tevékenységeinek folytatásához, és amely nem helyettesíthető mással. OJ C 265 1998.08.22., 68. pont 32 Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, 2001.,168. o. 33 C-7/97 Az említett eset felperese az Oscar Bronner GmbH&Co KG (Bronner), a Der Standrad c. osztrák napilap kiadója, melynek az osztrák lapkiadási piacon részesedése (1994) 3,6% volt. Az alperes a Mediaprint GmbH&Co KG (Mediprint) a Neue Kronen Zeitung napilap és a Kurier kiadója mintegy 46,8%-os piaci részesedéssel. A Mediaprint lapjait egy egész országra kiterjedő saját terjesztőhálózattal már kora reggelre eljuttatta az előfizetőkhöz, míg Bronner kis előfizetői létszáma miatt nem rendelkezett saját terjesztő hálózattal, ugyanakkor számára a postai terjesztés nem volt helyettesítő szolgáltatás, mert az csak késő délelőttre kézbesítette az újságot. Bronner ezért a Mediaprint saját terjesztőhálózatát szerette volna igénybe venni megfelelő ellentételezésért, de az megtagadta a kérést. Bronner úgy vélte, hogy a Mediaprint ezzel visszaélt erőfölényével, ezért osztrák bírósághoz fordult, amely viszont az ECJ-től kért állásfoglalást abban a kérdésben, hogy a Mediaprint megsértette-e az EKSz 82. cikkelyét, mikor megtagadta terjesztőhálózatához a hozzáférést 34 44/79, 17-30.
209
Alábbiakban annak bemutatására kerül sor, hogy a liberalizációs távközlésszabályozás versenyt előmozdító célkitűzései érdekében alkalmazott hozzáférési kötelezettségek és a kötelezett befektetéseihez, illetve tulajdonához fűződő érdekek közti feszültséget miként oldotta fel a versenyjogi gyakorlat. 3. A hozzáférési kötelezettség alakulása versenyjogi gyakorlatban 3.1. Amerikai joggyakorlat A fentiek során vázolt feszültség feloldása az amerikai antitröszt jogalkalmazásban kialakított essential facilities doktrínára vezethető vissza, amelyet az SC elvi iránymutatásainak hiányában az alsóbb fokú bíróságok fejlesztettek ki abból a célból, hogy az üzleti kapcsolattól való elzárkózások Sherman Act 2. §-ába ütközését meg tudják ragadni.35 A Sherman Act 2. §-a az EKSz 82. cikkelyével szemben nem az erőfölénnyel való visszaélést, hanem a monoplizációt, illetve annak kísérletét tilalmazza. A Sherman Act tehát az EKSz 82. cikkelyével szemben inkább az erőfölény létrejöttére koncentrál és kevésbé a már ilyenként kialakult helyzetet élvező vállalkozás magatartásaira. Az amerikai versenyjogban az erőfölényt élvező vállalkozások így másokéhoz hasonló szabadságot élveznek üzleti döntéseik alakítása során, amennyiben
hiányzik a monopólium létrehozására vagy fenntartására irányuló
szándék, állapította meg az SC a US v. Colgate&Co. ügyben.36 Az SC a US v. Dupont ügyben37 aláhúzta, hogy Sherman Act 2. §-a szerinti monopólium az, amelynek ereje és szándéka van arra nézve, hogy egy meghatározott piacon az árat ellenőrzése alá vonja, vagy a versenyt korlátozza. Az SC a US v. Grinell Corp. ügyben38 pedig megállapította, hogy a Sherman Act 2. §-a két elemből áll: i) erőfölényes pozíció létéből a releváns piacon, továbbá ii) az erőfölény 35
Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 174.
o.
36
250 US 300 (1919) 351 US 377 (1959) 38 384 US 563 (1966) 37
210
megszerzéséből vagy fenntartásából, amely azonban megkülönböztetendő attól a növekedéstől vagy fejlődéstől, amely termékfejlesztésre, üzleti érzékre, vagy történelmi folyamatra vezethető vissza. Az üzleti kapcsolattól való elzárkózások Sherman 2. §-ába ütközésének megragadására az alsóbb fokú amerikai bíróságok két megközelítést alakítottak ki. Az egyik az intencionális (szándékelvű) doktrína, amely azt hangsúlyozza, hogy az üzleti kapcsolattól való elzárkózás akkor ütközik a Sherman Act 2. §-ába, ha az a monopolizálás szándékával történt. A szándék felismerése azonban rendkívül nehézkes, ezért az alsóbb bíróságok elkezdték az erőfölényes vállalkozások magatartásainak versenyre gyakorolt hatásainak értékelését annak érdekében, hogy a kifogásolt magatartások kizáró, vagy versenyellenes hatásait feltárják.39 A 10. Körzeti Fellebviteli Bíróság a Rural Telephone Service Co. v. Feist Publications Inc.40 ügyben például megállapította, hogy az üzleti kapcsolattól való elzárkózás a monopolista egy eszköze hatalma megőrzésére. Annak megállapítására, hogy mely elzárkózás sérti a Sherman Act 2. §-át pedig a Bíróság egy két részes tesztet alkalmazott. Először a monopolista magatartásának hatásait vizsgálta, aztán a motivációt.41 A hatás tekintetében az elnyert versenyelőny, illetve a verseny torzítása értékelte került értékelésre. Az intencionális doktrína azonban meglehetősen képlékeny, hisz jelentős bizonyítékokat igényel. A második, az EFD, éppen az ebből eredő veszélyeket kívánja kiküszöbölni azáltal, hogy látszólag objektívebb szempontokra fókuszál. Az EFD két korai kollektív üzleti kapcsolattól való elzárkózással kapcsolatos Legfelsőbb Bírósági döntésére vezethető vissza.42 A US vs. Terminal Railroad Association of St. Louis ügyben43 az eljárás alá vont szövetség tulajdonában számos vasútvonal állt, és sikerült ellenőrzést szereznie a 39
Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 174.
o.
40
957 F 2d 765 (10th Circ. 1992) A motivációt illetően pedig a Bíróság megállapította, hogy a Rural Telephone Service szándéka a Feist Publications elzárása volt a Yellow Pages hirdetési piacáról, így a törvénybe ütközés megállapítható. 42 Mindkét ügy a Sherman Act 1. §-a szerinti együttműködéses természetű volt. 43 224 US 383 (1912) 41
211
Mississippin átívelő hidak, és az egyetlen állomás felett. Ennek eredményeként a versenytárs vasúttársaságok rá voltak utalva a Szövetség eszközeire, ha St. Louis-nál akartak átjutni a Mississippi-n, mert nem volt lehetőség más eszköz igénybevételére és alternatív módok kiépítése sem volt gazdaságilag ésszerű. Az SC megállapította, hogy a magatartás sérti a Sherman Act 1. §-át, hacsak a szerződés nem adja meg a jogot a többi vállalkozásnak azonos feltételekkel szövetség tulajdonához való csatlakozáshoz, vagy legalább annak Szövetségével azonos feltételekkel történő használatához. Az Associated Press v. US ügyben44 az SC az AP azon rendszerével foglalkozott, amely lehetővé tette, hogy tagok saját újságriportjaikat egymással kicseréljék. A rendszer mintegy 1200 újságot tömörített, bárki csatlakozhatott hozzá, kivéve, ha egy már belépett résztvevővel földrajzilag versenyben volt. Az SC megállapította, hogy ezek a tagsági feltételek ellentétesek a Sherman Act 1. §-ával, mert ezek az információs csatornák máshonnan a versenytársak számára nem érhetők el, így horizontális versenykorlátozást idéz elő, leginkább, mert a vállalkozások sikerei nem saját teljesítményükön, hanem egy kooperációs megállapodásban való részvételen múlik. Az SC kötelezte az AP-t, hogy mindenkivel diszkrimináció-mentesen szerződjön. Miközben az EFD alapvetései a Terminal Railroad döntésre vezethetők vissza, addig maga a terminus elsőként a Hecht v. Pro Football Inc. ügyben45 került alkalmazásra, amelyben Robert F. Kennedy Stadiont a washingtoni Redskins futball csapatnak működtető Pro Football elzárkózott a Stadion más csapatoknak való rendelkezésre bocsátásától. A döntés elismerte az EFD-t azon az alapon, hogy nincs más megfelelő alternatíva, így a Stadion nem duplikálható, ugyanakkor megfelelő kapacitással bír, amely további használatra alkalmassá teszi. A Bíróság az essential facilities két vonatkozását ragadta meg az ügyben. Egyrészt az eszközhöz való hozzáférésre rá kell, hogy legyen utalva a potenciális piacralépő versenytárs, másrészt az eszköz gyakorlatilag megkettőzhetetlen legyen.
44 45
326 US 1 (1945) 570 F.2d 982 (D.C. Cir. 1977)
212
Szintén említi az alsóbb fokú bíróság a doktrínát az Aspen Skiing Co. v. Aspen Highlands Skiing Corp. ügyben.46 A négy aspeni sielőhelyből hármat Aspen Skiing egyet pedig a Highlands Skiing ellenőrzött. Mindkét vállalkozás értékesített, olyan 6 napos bérletet, amely mind a négy pályán érvényes volt. Mintegy 15 év után az Aspen Skiing úgy döntött megszünteti részvételét a közös bérlet értékesítésében és lépéseket tesz arra, hogy Highlands Skiing csak a saját területére kínáljon bérletet, vagyis visszavonja az Aspen területeire vonatkozó vouchert. A Fellebviteli Bíróság47 az Aspen Skiing bérleteit nélkülözhetetlen eszköznek tekintette, ami azért is vitatható, mert itt nem nélkülözhetetlen eszközhöz való hozzáférésről van szó, hanem az erőfölénnyel rendelkező vállalkozás versenytárssal való együttműködésre kötelezéséről.48 Az SC nem is hivatkozott az EFD-re, ugyanakkor megállapította a Sherman Act 2. §-ának megsértését, mert a korábbi közös üzleti program felfüggesztése monopolizálásra utal. A Bíróság kifejtette, hogy bár nincsen a monopóliumnak kötelezettsége a versenytárssal való együttműködésre, ez a szabály azonban nem érvényesül korlátlanul. A monoplistának bizonyítania kell, hogy magatartása ésszerű gazdasági alapokon nyugszik, ami jelen ügyben nem sikerült. Az SC szerint tehát az üzleti megfontolás hiánya utal arra, hogy az Aspen célja a verseny korlátozása volt. Az EFD kibontakozása tehát az 1970-es években kezdődött meg az alsóbb fokú bíróságok joggyakorlatában. A legtisztábban elsőként éppen egy távközlési jogesetben, az MCI v. AT&T ügyben49 jelent meg a hálózatok összekapcsolásával összefüggésben, még az AT&T feldarabolása előtt. Az MCI azt állította, hogy az AT&T visszautasította a saját helyi hálózatával való összekapcsolást (vagy ezt csak indokolatlanul hátrányos feltételekkel volt hajlandó megtenni) ezáltal akadályozva az MCI-t a távolsági bérelt vonali szolgáltatások nyújtásában. A 7. Kerületi Felebbviteli Bíróság megállapította, hogy a monopolista ilyen körülmények között történő visszaélése kifejezetten az EFD alapján ragadható meg. Eszerint jogszerűtlen 46
472 US 585 (1985)] 738 F 2d 1509 (10th Circ. 1984) 48 Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 173. o. 49 708 F 2d 1081 (7th Circ. 1983) 47
213
az elzárkózás, ha a monopolista lényeges eszköz (vagy másként bottleneck)50 feletti ellenőrzést gyakorol, mert ez esetben erőfölényét egyik piacról a másikra terjesztheti ki. A Bíróság ez ügyben első alkalommal kialakított joggyakorlata négy feltételt követel meg az ilyen kötelezettség kiszabásához: i) monoplista ellenőrizze a nélkülözhetetlen eszközt; ii) ezt a versenytárak a gyakorlati vagy a gazdasági ésszerűség szempontjából legyenek képtelenek megkettőzni; iii) tagadja meg a monopolista a versenytárstól az eszköz használatát; iv) és a hozzáférés legyen megvalósítható. A Bíróság az MCI v. AT&T ügyben megállapította ennek a négy feltételnek fennforgását. Az AT&T ugyanis monopolhelyzetben volt a helyi hálózatok vonatkozásában (bottleneck); az MCI piacralépése szempontjából a helyi hálózatokkal való összekapcsolódás lényeges volt; az AT&T sem műszaki sem pedig gazdasági oldalról nem tudta igazolni megfelelően az elzárkózását. Minthogy az AT&T helyi hálózata természetes monopóliumnak volt tekinthető, ezért sem az MCI-tól sem pedig más versenytárstól annak megkettőzése gazdaságilag ésszerű módon nem volt elvárható. A Bíróság döntő kritériumként az erőfölény egyik piacról másikra történő átvitelét értékelte, mert álláspontja szerint az essential facilities feletti kontroll ennek eszköze lehet. A versenyjog a nélkülözhetetlen eszköz felett kontrollt gyakorló vállalkozásokra a Bíróság szerint azt a kötelezettséget rója, hogy diszkriminációmentes feltételekkel engedjen hozzáférést az ilyen eszközhöz. Az eljárás végül az AT&T és az Igazságügyi Minisztérium egyezségével zárult, amely az amerikai távközlési piacok megnyitásának kezdetét jelentette a versenyjogon keresztül.51 Fenti ügyek lényegi mondandóját jól összefoglalja az Alaska Airlines v. United Airelines ügy52, melyben a Bíróság kimondta, hogy az EFD akkor ró kötelezettséget egy vállalkozásra, ha az nélkülözhetetlen eszköz felett gyakorol ellenőrzést és ésszerű ok nélkül megtagadja a szolgáltatáshoz vagy termékhez való hozzáférést egy másik piaci szereplőtől, amelynek arra a hozzáférést biztosítani tudóval való versenyzés érdekében van szüksége. 50
Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, 2001., 173. o. 776. lábjegyzet Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, 2001., 177. o. 52 948 F.2d 536 (9th Cir. 1991) 51
214
3.2. Európai joggyakorlat AZ EFD az ECJ egyes ügylet jellegének megfelelő üzleti kapcsolattól való érzárkózással kapcsolatos döntéseire vezethető vissza. Ezekben az ügyekben, az erőfölényben lévő vállalkozás rendszerint két piacon is jelen van, és ezek közül legalább az upstream vonatkozásában, domináns helyzetet is élvez. Az upstream piaci ügylettől való elzárkózásával a vállalkozás így megkísérelheti az erőfölényes pozíció kiterjesztését egy downstream piacra. Az első ilyen legfontosabb ügy a Commercial Solvents53 volt, amelyben egy vállalkozás az aminobutanolok piacán volt erőfölényben. Ezt a nyersanyagot az ethambutol gyártáshoz használták, ami egy anti-tuberculosis anyag. A Commercial Solvents az ethambutol gyártásába kezdett és a független ethambutol gyártók ellátását abbahagyta. Az ECJ megállapította, hogy egy vállalkozás, amely erőfölényben egy nyersanyag piacán, és amelyik abból a célból, hogy saját származékok gyártását biztosítsa, elzárkózik ennek az alapanyagnak a versenytársak számára történő szállításától, gazdasági erőfölénnyel való visszaélést követ el. Ez az ügy azonban nem EFD eset volt. A független ethambutol gyártók számára ugyanis lehetőség lett volna a nyersanyagot máshonnan is beszerezni, illetve saját termékük előállítási folyamatát másik alapanyagra alapozva átállítani. A Bizottság az Európai Szén-és Acélközösséget létrehozó Szerződés 66. cikkely (7) bekezdése alapján (ez megegyezik az EKSz 82. cikkelyével) a Commercial Solvents ügyre hivatkozva hozta meg döntését a National Carbinising Company ügyben54. A UK National Cola Board (NCB) erőfölényben volt a szénforgalmazás területén, amely alapanyaga volt kokszgyártásnak. A National Carbinising Company (NCC) kokszot gyártott az NCB-től vásárolt szénből, amit az NCB leányvállalatával versenyezve értékesített. 1973 és 1975 között az NCB növelte a szén árát de ugyanezt nem érvényesítette saját leányvállalatával szemben, így az NCC árrése csökkent. A Bizottság nem állapította meg a magatartás törvénybe ütközését, kimondta ugyanakkor, hogy egy vállalkozás, amely erőfölényben van egy alapanyag 53
6 és 7/73
215
gyártásának piacán és ezért képes ennek az árával ellenőrzést gyakorolni a származékokat gyártó független vállalkozások fölött, amely szintén gyártja ezeket a származékokat, gazdasági erőfölénnyel való visszaélését követ el, ha ezt a pozícióját a versenytársak származékok piacáról való kiszorítására használja. Ebből a Bizottság azt a következtetést vonta le, hogy az ilyen erőfölényes vállalkozásnak biztosítania kell a származékok piacán tevékenykedő hatékony versenytársak számára azt a megfelelő árrést, amely lehetővé teszi számukra a hosszútávú működést. A Bizottság bár döntését a Commercial Solvents ügyre alapozta, de azt egy lépéssel meghaladta, mikor leszögezte, hogy csak a hatékony downstream piaci versenytársakat illeti meg a piacon maradás joga, mert az alapanyag árának bizonyos szinten való meghatározása nem minden esetben kifogásolható. A Commercial Solvents ügyhöz hasonlóan viszont a Bizottság nem foglalt állás abban, hogy az NCC számára az NBC által forgalmazott szén nélkülözhetetlen volt. Csupán elfogadta az NBC-től való vásárlás tényét, de azt már nem vizsgálta, hogy rá volt-e erre kényszerítve az NCC. A Commercial Solvents mellett a másik jelentős ügylet jellegének megfelelő üzleti kapcsolattól való érzárkózással kapcsolatos ügy a United Brands55 volt, amely vállalkozás kizárólagos jogot élvezett a „Chquita” márkájú banánok forgalmazását illetően és megtagadta a szállítást a dán Olesen-től, mert az a versenytárs Dole banánok
forgalmazója
volt.
Ebben
az
esetben
sem
volt
kérdés,
hogy
nélkülözhetetlen eszközről nem beszélhetünk, hiszen a banánt más forrásból is beszerezhette az Olesen. A Telemarketing (belgiumi CBEM) ügyben56 az RTL televízió visszautasította a Telemarketing reklámjainak sugárzását arra az esetre, ha azokban nem történik utalás saját telemarketinges leányvállalatának a telefonszámára is. Akkor az RTL erőfölényes helyzetben volt a belgiumi francia nyelvű reklámpiacon, ezért az ECJ a Commercial Solvents és a United Brands ügyekben kimondottakra hivatkozva megállapította az EKSz 82. cikkelyébe ütközést. A Telemarketing ügy azonban más, 54
76/185 27/76 56 311/84 55
216
mint a felhívott Commercial Solvents. Míg ugyanis egyrészt előbbi esetében hozzáférésről (RTL hirdetési felület) addig utóbbinál javak forgalmazásáról volt szó, melyből fakadóan az ECJ Telemerketing ügyben hozott ítéletében felmerülhetett a „megkerülhetetlenség” fogalma szemben a korábbi két üggyel. Másrészt az RTL nem a hozzáférés megtagadásáról, hanem a telemarketing tevékenység saját leányvállalata számára való fenntartásáról döntött.57 A „megkerülhetetlenség” kritériumát elsőként a Sea Containers v. Stena Sealink ügyben58 váltotta fel az essential facilities-re hivatkozás. A Stena Line AB egyik leányvállalata a Holyhead kikötő59 (Wales), a másik a Stena Sealink Line volt, amely kompszolgáltatást működtetett Holyhead és a Dublin közeli Laoghaire között. Másfél éven belül a Bizottság két döntést is hozott a Stena Line versenytársai ügyében. A B&I Line azért élt panasszal, mert a Stena Line komp menetrendje olyan volt, hogy gyakran félbe kellett szakítania a kikötést, amikor Stena Line kompok elhaladtak mellettük a kikötő szűk torkolatán keresztül. A Sea Containers pedig azért élt panasszal, mert a Stena Line visszautasította az új versenytársak működéséhez szükséges kikötési időpontok megadását.
A Sea Containers
álláspontja az volt, hogy az erőfölényes vállalkozás, amely nélkülözhetetlen eszköz felett rendelkezik, és amely maga is használja azt, ha objektív indokok nélkül megtagadja a versenytársaktól az ilyen eszközhöz való hozzáférést, vagy csak kedvezőtlenebb feltételekkel hajlandó azt biztosítani, mint a saját érdekeltségének, megsérti az EKSz 82. cikkelyét. Az ügyben a Telemarketing-ben kifejtett „más vállalkozások számára megkerülhetetlen szolgáltatás” kritériumot felváltotta az essential facilities, amely csupán előbbi szélesítéseként értékelhető.60
Vagyis
mindkét ügyben a magatartási elem maradt a meghatározó, így klasszikus üzleti kapcsolattól való elzárkózásként értékelhetők.
57
Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 169.
o.
58
94/19 Holyhead egy központi kompfolyosó walesi terminálja az írországi Dublin régióhoz. 60 Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 182. o. 59
217
Hasonló elvek kerültek alkalmazásra az EKSz 86. cikkelye alapján megítélt Port of Rødby ügyben.61 A kikötői hatóság a B&I Line és a Sea Containers ügyekhez hasonlóan itt is kompszolgáltatást működtetett (Rødby és Puttgarden között), de itt az eljárás alá vont közvállalatnak minősült. Mikor egy másik vállalkozás (éppen a már említett Stena Line csoport egy tagja) versenyző kompszolgáltatást kívánt indítani, akkor a Dán Állam visszautasította mind a működési engedély megadását, mind pedig a környéken új magánkikötő építését. A Bizottság szerint ez az elzárkózás egyenértékű volt a nélkülözhetetlen eszközhöz való hozzáférés megtagadásával, mert a kikötői hatóság a kompszolgáltatást maga számára tartotta fenn. A magatartás így az EKSz 82. cikkelyre tekintettel a 86. cikkely (1) bekezdésébe ütközött. A Magill ügyben62 Írország három legnagyobb műsorszolgáltató társasága (Radio Telefis Eireann, Independent Television Publications, BBC) tagadta meg programlistáinak kiadását a Magill TV Guide-től, amely ezeket egy hetente megjelenő összes műsort tartalmazó kiadványában kívánta közzétenni. A három műsorszolgáltató azonban saját programkínálatát saját műsorfüzetben közölte. Minthogy az ír és angol jog szerint a programlisták szerzői jogi védelem alatt állnak, így ez egy olyan eset volt, ahol a szerzői és versenyjogi szempontok kerültek összeütközésbe. Az ECJ kimondta, hogy önmagában egy engedély megadásának megtagadása, még ha ezt erőfölényes vállalkozás is teszi, önmagában nem eredményez visszaélést, ugyanakkor kivételes körülmények esetén az engedély megtagadása visszaélésszerű lehet. Ezek a kivételes körülmények akkor állnak fenn a Bíróság szerint, ha a szellemi tulajdonjoggal rendelkező erőfölényes vállalkozás engedélye i) nélkülözhetetlen egy új termék gyártáshoz, amely ii) iránt egyértelműen kereslet mutatkozik, iii) az elzárkózás célja az új termék piacának monopolizálása, és iv) az elzárkózás objektív indokok nélkül történik. Az ECJ szerint ezek a kivételes körülmények teljesültek: i) heti műsorfüzet innovatív termék volt Írországban, ennek nem volt helyettesítője; ii) hiányzott az objektív igazolása az elzárkózásnak; iii) az érintett műsorszolgáltatók fenntartották maguknak a heti 61
94/119
218
televíziós műsorfüzetek másodlagos piacát a kizárva erről a piacról a teljes versenyt, mivel
megtagadták
a
hozzáférést
azokhoz
az
információkhoz,
amelyek
nélkülözhetetlenek az ilyen füzetek összeállításhoz. Ebből egyes szerzők az EFD-t olvasták ki, ugyanakkor csak arról volt szó, hogy a Bíróság a szellemi tulajdonjogra tekintettel megemelte a versenyjogi beavatkozás küszöbét. A Magill ügyben kidolgozott szempontokat tovább gazdagította a Bíróság az IMS Helath GmbH&Co. OHG v. NDC Health GMbH&Co. KG (IMS) ügyben63 hozott ítéletével, amelyben a Bíróság kimondta, hogy EKSz 82. cikkelyébe ütköző visszaélést valósít meg az az erőfölényes vállalkozás, amely olyan termék vonatkozásában tagadja meg i) objektív indokok nélkül a szükséges engedély megadását, amely ii) a szerzői jogi jogosult által kínálthoz képest iii) új és iv) potenciális kereslet mutatkozik rá, továbbá v) teljesen kizárja a versenyt az érintett piacon. Jól látható tehát, hogy az ECJ nem csupán a Magill ügyben már hivatkozott „új termék” fogalmához ragaszkodott, de azt még annyival meg is toldotta, hogy a szerzői jogosult azt ne értékesítse.64 Nem találta viszont alkalmazhatónak a CFI a Magill ügyben megállapítottakat a Tiercé Ladbroke SA v. Commission ügyben65, mert a sérelmezett magatartás nem akadályozta a Ladbroke-t, hogy a fogadási piacon tevékenykedjen. Az igényelt közvetítési képek és hangok ugyanis a Bíróság álláspontja szerint nem tekinthetők nélkülözhetetlennek a fogadási piacon való működéshez, sem olyan új termékeknek, amelyek iránt fogyasztói kereslet lenne. A CFI azt is megállapította, hogy a Commercial Solvents, Telemarketing, és London European v. Sabena ügyek66 sem 62
241 és 242/91 C-418/01 64 Kabai Eszter: Az adatbázis, mint a sui generis védelem tárgya, Infokommunikáció és jog, 2005. február, 9. o. 65 T-504/97, ECJ C-300/97 Ladbroke a legnagyobb belga lóverseny fogadóiroda volt, melynek működése kiterjedt Belgiumra, Franciaországra és az Egyesült Királyságra is. A vállalkozás saját tudósításainak fejlesztése érdekében úgy döntött, hogy a franciaországi futamok TV közvetítéses képein túl hangos kommentárt is biztosít, melynek megfelelően megkereste a jogtulajdonosokat, akik Belgiumba az idő szerint nem, viszont Németországba engedélyezték az ilyen képek és kommentárok továbbítását. A Bizottság elutasította Ladbroke EDF-re alapozott panaszát így került az ügy a CFI elé. 66 88/589 A Sabena visszautasította a London European repülőjáratainak saját komputeres foglalási rendszerben (CRS) való rögzítést, hacsak nem növeli meg a Brüsszel-Luton viszonylatban közlekedő járatainak számát, illetve nem veszi igénybe a Sabena földi kiszolgálását. A Bizottság elfogadta, hogy a Brüsszel-Luton repülőút sikere ténylegesen is a 63
219
alkalmazhatók, mert jogtulajdonosok nem versenytársai a Landbrok-nak a belgiumi fogadási piacon, és így ezt a piacot sem tudják maguk számára fenntartani. Az érintett piac67 ugyanis Belgiumra korlátozódott, ahol a jogtulajdonosok nem voltak jelen így nem volt olyan magatartási elem, amely egy visszaélést igazolhatott volna. A Bizottság az EFD-t nem csupán az EKSz 82. cikkely szerinti erőfölény megalapozására, hanem az EKSz 81. cikkely (3) bekezdése szerinti mentesítéses ügyekben a kötelezettségek kiszabásának alátámasztására is felhasználta68, mint például a European Night Services (ENS) ügyben69, ahol a DB, BR, SNCF, továbbá a belga és dán vasúttársaság alapított közös vállalatot az Angliából a Csatorna Alagúton át Franciaországba, Belgiumba, Hollandiába, és Németországba történő személyszállításra. A megállapodás értelmében az ENS megbízást kapna a hálókocsik és jegyek értékesítésre, míg az alapítók a biztosítják az infrastruktúrához való hozzáférést. A Bizottság a mentesíthetőség érdekében előírta az alapítóknak, hogy biztosítsák az ENS versenytársai számára a szükséges vasúti szolgáltatásokat ugyanolyan technikai és gazdasági feltételekkel. A CFI azonban hatályon kívül helyezte a Bizottság ENS ügyben hozott határozatát. Az ENS ugyanis a CFI megítélése szerint a 91/44 Irányelv értelmében különböző tagállamok vasúttársaságai közti olyan szövetség jelentett, amely a tagállamok közti fuvarozásra jött létre, és amelynek fogalma - szemben a Bizottság álláspontjával nem csak a vasúttársaságok hagyományos együttműködésére korlátozódik, hanem az ENS-hez hasonló közös vállatokra is kiterjed. Ezért a CFI úgy találta, hogy a piac-meghatározás szempontjából megfelelőbb lett volna, ha az a 91/44 Irányelven alapul. Eszerint a vasúttársaságok és a nemzetközi csoportok a fuvarozás
CRS-hez való hozzáféréstől függ, így ez „nagy fontosságú” mindazoknak a légitársaságoknak, akik a belga piacon kívánnak versenyezni. Bár a belgiumból származó Brüsszel-Luton-i foglalások mindössze 47%-a származott a CRS-ből és legalább két társaság repült anélkül, hogy abban szerepelt volna, a Bizottság mégis megállapította, hogy a Sabena magatartása megvalósította a visszaélést, mert az a London European Brüsszel-Luton repülőútjának megszüntetését eredményezte volna. 67 A Bizottság érintett piac-meghatározását (a bárhol zajló lóversenyekről készített hang és képfelvételek belgiumi piaca) a CFI megerősítette. 68 Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 186. o. 69 94/663
220
downstream piacán tevékenykednek, azonban jelen vannak az upstream piaci vasúti infrastruktúra piacán is. Mivel az Irányelv biztosítja a diszkriminációmentes hozzáférést a vasúttársaságok és nemzetközi csoportok infrastruktúrájához, ezért a CFI szerint szükségtelen annak EFD-re alapozott előírása a versenyjogi jogalkalmazásban.70 Az ENS ügyben hozott CFI döntés üzenete tehát az, hogy, amennyiben a Bizottság az EFD szándékozik alkalmazni a hagyományos versenyellenes magatartásformákon is túl, akkor figyelembe kell vennie a szabályozási keretet. A CFI azonban az ENS ügyben további részletekkel szolgált a nélkülözhetetlenség kritériumának megfelelő alkalmazását illetően. Eszerint egy termék vagy szolgáltatás nem tekinthető nélkülözhetetlennek, hacsak nincs valódi vagy potenciális helyettesítő. A Bíróság szerint egy infrastruktúra, termék vagy szolgáltatás nem tekinthető szükségesnek, vagy nélkülözhetetlennek a releváns piacra való belépéshez, hacsak az ilyen infrastruktúra, termék vagy szolgáltatás nem helyettesíthető, valamint speciális karakterisztikájára tekintettel (különösen, ami az előállításhoz szükséges időt és költségeket illeti) nincsen a potenciális versenytársak számára megvalósítható alternatíva.
70
A szabályozás és EFD közti összefüggést a Bizottság is felismerte már az Atlas ügyben, igaz EFD-t megalapozó és nem annak alkalmazását elvonó tényezőként. A Bizottság ugyanis arra kötelezte az Atlas néven közös vállalatot létrehozó Deutsche Telekom (DT) és az France Telekom-ot (FT), hogy biztosítsanak diszkriminációmentes feltételeket, mert a Bizottság attól tartott, hogy a DT és az FT diszkriminálni fognak az Atlas által Németországban és Franciaországban nyújtott szolgáltatások javára, amelyek a Bizottság szerint PSTN/ISDN és más nélkülözhetetlen eszközökhöz, illetve fenntartott szolgáltatásokhoz való hozzáférést igényelnek. A döntés időpontjában ezek a szolgáltatások azonban törvényi monopóliumon alapultak, ami indokolttá tette diszkriminációmentességi kötelezettség kiszabását. Ez a döntés viszont így explicit kapcsolatot teremtett a törvényi monopólium és az EFD között. Ráadásul a jövőre nézve a Bizottság leszögezte, hogy ha a távközlési eszközök és szolgáltatások már nem is lesznek fenntartva, az FT és a DT még számos évig megkerülhetetlen szolgáltatója marad a releváns szolgáltatásoknak Németországban és Franciaországban, ami szintén indokolja a kötelezettségszabást. Ebben az értelemben pedig az essential facilities koncepciója a törvényi monopólium helyébe lépve a diszkrimináció mentességi faktor alkalmazásának kiváltójaként értékelhető. Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 187. o.
221
A CFI tehát felállított egy „kétfedelű” tesztet a i) helyettesíthetőség, és ii) megvalósítható alternatívákat illetően.71 A helyettesíthetőség a releváns termékpiac definíciójából
származik,
ahol
a
fogyasztók
szempontjából
vizsgált
helyettesíthetőség a piac-meghatározás lényegi kritériumát jelenti. Ezzel a CFI vélhetően azt kívánta jelezni, hogy az esetleges essential facilities technikai jellemzőin túl annak gazdasági jelentőségét is vizsgálni kell.72 A helyettesítés keretében ugyanis azt a releváns végfelhasználói piacot kell figyelembe venni, ahol az eszközhöz való hozzáférés hiánya hatást gyakorol a versenyre, mivel az szükséges a versenytársak számára a piaci működéshez. Ha tehát a vizsgálat megelégszik a technikai szempontokkal, és nem veszi figyelembe a gazdaságikat, könnyen olyan eszközök is nélkülözhetetlenek lehetnek, amelyek valójában nem is azok. A nélkülözhetetlen eszköznek azonban nem csak helyettesíthetetlennek kell lennie, hanem a költségekre és időre tekintettel megkettőzhetetlennek is. Két hónappal az ENS ügyben hozott ítélet után fogadta el az ECJ a már említett Bronner ügyben a döntését. Bronner az osztrák jog szerinti gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt ausztriai bíróság előtt kérte, hogy kötelezzék a Mediaprint-et, hogy indokolt ár ellenében engedjen hozzáférést a nélkülözhetetlen eszközt jelentő értékesítési hálózatához. Mindez arra utal, hogy az ügy egyszerűen arról szólt, hogy egy versenytárs hasznot húzzon a másik előnyösebb piaci pozíciójából.73 Larouche szerint74 az ECJ döntésében hasonló okfejtést alkalmazott a CFI által az ENS ügyben követett szempontjaihoz, még ha az itt kidolgozott teszt előbbi esetében nem is jelenik meg kifejezetten. Az ECJ mindenekelőtt az EKSz 82. 71
Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 189.
o.
72
Az ENS ügyben az essential facilities a vasúti szolgáltatások upstream piaca volt, ahol a kérelmezők tevékenykedtek. A releváns piacot vagy intermodálisan valamennyi fuvarozási ággal együtt, vagy intramodálisan – csak a vasutit figyelembe véve – önmagában tekintjük. Az ENS-ben a Bizottság a releváns piacot intermodálisan határozta meg, amellyel a CFI egyet is értett. Az ily módon meghatározott piacon azonban az ENS-nek csak 8%-os részesedés volt, így az ENS alapítóinak elzárkózása az ENS versenytársaitól nem lenne hatással a downstream piaci versenyre, mivel a versenytársak más fuvarozási módokat is választhatnak, ezért a vonatatás nem minősül essential facilities-nek. 73 Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 193. o.
222
cikkelyének alkalmazása szempontjából lényeges releváns piac-meghatározást hangsúlyozta, annak érdekében, hogy az erőfölényes helyzet megállapítható legyen. Ez tulajdonképpen a CFI tesztjének első elemét idézi. E releváns piacmeghatározás75 után az ECJ – a CFI ENS ügyben elvégzett megvalósítható alternatívák (viable alternative) teszteleméhez hasonlóan – azt vizsgálta, hogy a Mediaprint országos házhozszállítási rendszere szükséges-e az érintett piacon való működéséhez. A Magill ügyben az ECJ csak addig jutott, hogy kimondja, az üzleti kapcsolattól való elzárkózás kivételes körülmények (exceptional circumtances) között visszaélést valósít meg. A Bronner ügyben az ECJ ismét aláhúzta, hogy egy engedély megtagadása önmagában még nem eredményez visszaélést. A kivételes körülmények megállapításához az ECJ a Bronner ügyben további iránymutatást adott. Eszerint a visszautasítás – a CFI teszt első elemeként – az érintett piacon (napilapok) korlátozza a versenyt, illetve – a CFI teszt második elemeként – a szolgáltatás legyen nélkülözhetetlen, ne legyen annak tényleges vagy potenciális helyettesítője (napilap-házhozszállítás), valamint objektíve ne legyen igazolt. A teszt második eleme vonatkozásában az ECJ megszorító értelmezést követett, eszerint a Mediaprint szolgáltatása akkor lesz nélkülözhetetlen, ha a Mediaprint-tel összevethető méretű versenytárs szempontjából gazdaságilag (és nem műszakilag) nem megvalósítható egy hasonló megoldás kialakítása. Nem elegendő tehát, hogy a Bronner-hez hasonló kis méretű versenytársak gazdasági képességét meghaladja egy hasonló megoldás kivitelezése. Az ECJ megemelte a gazdasági megvalósíthatóság küszöbét a Sabena76 ügyben meghatározott objektív versenytársról az essential 74
Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 194.
o.
75
Az EURÓPAI BÍRÓSÁG kizárólag a downstream piacra koncentrált, amely vagy csak az újságok házhoz szállítására korlátozódik, vagy magába foglal olyan értékesítési formákat is, mint az újságárusok, posták. Az első esetben esetleg lehet szó essential facilities-ről. A második esetben viszont nem, mert ekkor a házhozszállítás csak egy a lehetséges értékesítési csatornák közül, így a hozzáférés megtagadása nem gyakorolna hatást a versenyre, hacsak a házhozszállítás nélkül (95%-os az ilyen módon való értékesítés aránya) nem lenne újság, amely képes lenne fennmaradni. 76 A Sabena ügyben a Bizottság még azt hangsúlyozta, hogy a computeres foglalási rendszer lényeges eszköz jellegét nem általában, hanem adott versenytárs vonatkozásában kell megítélni. A Bronner ügyben a megkettőzhetetlenség már objektív kategória. Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, 2001.,209. o.
223
facilities-t birtokló vállalkozással összemérhető méretű objektív versenytárs standardra. 4. Következtetések Az erőfölényes ügyek vonatkozásában fentiekre tekintettel egyfajta kettős mérce azonosítható. Egyfelől vannak azok az esetek, amelyekben az adott vállalkozás fizikai (vagy virtuális) dolgok feletti ellenőrzése alapozza meg a gazdasági erőfölényt, másfelől pedig vannak azok az esetek, ahol ennek a piaci hatalomnak az alapja szellemi tulajdonjog. Az első esetbe olyan ügyek tartoznak, mint a Commercial Solvents, a Bronner, vagy az ENS, melyek közül a Bronner és az ENS az, ahol az EFD az alapul fekvő eszköz hálózatos jellege miatt, mint hozzáférést indokoló tényező felmerülhet. Az ENS és Bronner ügyekben kidolgozott bírósági teszt alapján egy piaci szereplő, akkor köteles hozzáférést engedni, ha eszköz, amely felett ellenőrzést gyakorol nélkülözhetetlennek tekinthető, mert: -
a releváns piac meghatározása alapján az eszközhöz való hozzáférés hiánya hatással van az érintett piacon a versenyre (helyettesíthetőségi kritérium);
-
gazdaságilag nem megvalósítható a nélkülözhetetlen eszközt birtokló vállalkozással összemérhető méretű objektív versenytárs számára a kérdéses eszköz duplikálása. (megvalósítható alternatíva kritérium)
Az EKSz 82. cikkelyébe ütközéshez természetesen az is szükséges, hogy az eszközhöz való hozzáférés megtagadása objektív indokok nélkül történjen. A Bizottság 1998-ban kibocsátott Közleményében Joachim Scherer szerint erre rímelve77 fektette le azokat a kritériumokat, melyek együttes vizsgálata mellett dönti majd el, hogy visszaélt-e erőfölényével a lényeges eszközökhöz való hozzáférést megtagadó vállalkozás. A Közlemény szerint az EKSz 82. cikkelyébe ütközik a hozzáférés megtagadása, ha:
77
Joachim Scherer: Das Bronner-Urteil des EuGH und die Essentail facilities-Doktrin im TK-Sektor, MMR 6/1999, 317. o.
224
-
a kérdéses eszközhöz való hozzáférés lényeges ahhoz, hogy a vállalkozás az érintett piacon versenyezhessen;
-
elegendő kapacitás áll rendelkezésre a hozzáférés nyújtására;
-
akadályozza új termékek és szolgáltatások létrejöttét;
-
a hozzáférést kérő vállalkozás kész a nem diszkriminatív díjat megfizetni;
-
a hozzáférés megtagadásának nincs objektív oka.
Larouche szerint78 a Bronner és ENS ügyek alapján felállított fenti teszt pontosabb, mint a Bizottság 1998-as hozzáférési Közleményébe foglalt. Látható azonban, hogy bár a két ügyben kidolgozott szempontrendszer ugyan pontosabb, azonban a Közlemény alkalmazza a szellemi tulajdonnal kapcsolatos versenyügyekben alkalmazott „új termék” faktort, amely viszont a korábbi európai távközlési hozzáférési ügyekben nem merült fel.79 Sőt, az újszerűségi kritérium egy egészen más ügytípus keretében került kidolgozásra, így a rímelés csak bizonyos szempontból igaz. Ezen második körbe tartozó ügyek alapján leírható versenyjogi gyakorlat szerint ugyanis a hozzáférési kötelezettség a szellemi tulajdonjogra tekintettel szigorúbb feltételekkel érvényesülhet csak. A Magill és IMS ügyekre tekintettel felállítható teszt alapján egy engedély megtagadása csak kivételes körülmények esetében valósítnak meg erőfölénnyel való visszaélést. Ezek a körülmények pedig akkor tekinthetők teljesültnek, ha -
objektív indokok nélkül
-
olyan termék vonatkozásában tagadja meg az engedély megadást a jogosult, amely a szerzői jogi jogosult által kínálthoz képest új, és
-
potenciális kereslet mutatkozik rá, továbbá
-
teljesen kizárja a versenyt az érintett piacon.
Ebből is látszik, hogy az európai erőfölényes ügyek megítélésénél a hozzáférés biztosítási kötelezettség kevésbé szigorúan érvényesül a szellemi tulajdon felett 78
Larouche szerint a két ügy alapján felállított fenti teszt pontosabb, mint a Bizottság 1998as hozzáférési közleményébe foglalt. Larouche: Competition Law and Regulation in European Telecommunications, 2000., 196. o. 79 Sem az MCI v. AT&T ügyben alkalmazott bírósági teszt elemei között sem pedig az Atlas ügyben kirótt kötelezettség indokai között nem szerepelt az újszerűség követelménye.
225
kontroll gyakorló vállalkozások esetében, mint a fizikai felett ellenőrzéssel rendelkezők vonatkozásában, hisz előbbiek csak akkor kötelesek azt biztosítani, ha a kérelmező a szellemi tulajdonjog jogosultja által nem kínált, új, és potenciális keresletet támasztó terméket kíván bevezetni. Egyébként egyes szakirodalmi szerzők szerint80 szükségtelen ezt a kettős védelmi szintet fenntartani, mert többlet társadalmi költségeket okoz azáltal, hogy gazdasági erőfölény jön létre, amely kevésbé van fejlesztésre ösztönözve, fenn kell tartani a szerzői kizárólagosságot biztosító rendszert, és kizárólagosság más fejlesztéseket is ellehetetlenít. Természetesen, amennyiben ezek a társadalmi költségek nagyobbak, mint a szellemi tulajdon előállításhoz fűződő össztársadalmi érdek, akkor el lehet gondolkodni az egész szellemi tulajdoni rendszer deregulációján. Addig azonban önmagában a versenyjogi kettős mércét nem lehet felszámolni. A hozzáférési kötelezettség újszerűséghez kötése azonban éppen a szellemi tulajdont létrehozó piaci szereplő teljesítményének az elismerését jelenti. Amennyiben ezt a faktort kiiktatnánk, akkor gazdasági erőfölénnyel való visszaélést valósítana meg például a jogosult engedélymegtagadása egy olyan esetben, ahol a kérelmező a jogosult szerzői jog által védett termékével teljesen megegyezőt kívánna előállítani. Ez pedig, végső soron, a szerzői jog által most még respektált szerzői teljesítmény elismerését lehetetlenítené el a gyakorlatban. Az más kérdés, hogy a Bíróság által alkalmazott új termék kritérium helyett szerencsésebb lett volna a versenyjogban bevett kereslet-kínálati helyettesítés szempontját alkalmazni, mert így csak következtetni lehet arra, hogy a cél a jogosult által kínált termék duplikálásának elkerülése volt.81 Minderre tekintettel a bizottsági Közlemény „újszerűségi” kritériumát nehéz értelmezni. A 91. c) pont úgy szól, hogy „az eszköz tulajdonosa elmulasztja kielégíteni a valamely meglévő szolgáltatási vagy termékpiacon fennálló keresletet, gátolja valamely lehetséges új szolgáltatás vagy termék megjelenését, illetve akadályozza a versenyt valamely meglévő vagy lehetséges szolgáltatási vagy termékpiacon.” Ha az újszerűség csak egy szempontok, akkor nem érthető a külön 80
Cyrill Ritter: Refusal to Deal and „Essential Facilities”: Does Intellectual Property Require Special Deference Compared to Tangible Property? 81 Geradin: Limiting the scope of article 82 EC, 1531. o.
226
kiemelése, hisz az a verseny akadályozásába beletartozik. Ha a Bizottság szándéka ezzel az volt, hogy a távközlési piacok esetében az egyébként kézenfekvőbb Bronner, ENS ügyektől eltérően a szerzői jogra kidolgozott szigorúbb versenyjogi mércét alkalmazását irányozza elő a hozzáférési kötelezettség megítélése vonatkozásában, akkor ez azt jelenti, hogy a közvetítő szolgáltató-választás biztosításának, vagy a helyi hurok átengedésének kötelezettsége csak akkor állhatna meg versenyjogilag, ha azok bármelyike új szolgáltatás megjelenését eredményezi. Bár a Közlemény megjelenése óta nem volt hozzáférési kötelezettséggel kapcsolatos versenyügy a távközlésben, így nem lehet megítélni a bizottsági szándékot, de ha ez utóbbi feltételezés helytálló, akkor ez a szektorspecifikus távközlés-szabályozás fenntartását indokoló tényező lehet. A Trinko ügyben az SC két vonatkozásban tett olyan megállapítást, melynek európai vonzatait érdemes még tisztázni a fent bemutatott versenyjogi gyakorlatra tekintettel. Egyrészt a ugyanis a Bíróság visszautasította, hogy az EFD alapított jog lenne, mondván az csak az alsóbb fokú bíróságok jogfejlesztésének az eredménye, amit hivatalosan az SC sohasem ismert el, másrészt megállapította a doktrína alkalmazhatatlanságát arra az estre, ha a hozzáférést a szabályozás előírja. Először azt érdemes tisztázni, hogy lehet-e különbséget tenni az EFD és üzleti kapcsolattól való elzárkózás alapján megítélt ügyek között, annak ellenére, hogy sem az SC sem pedig az ECJ nem ismerte még el hivatalosan az EFD-t. Megállapítható, hogy a két ügytípus közti elhatárolást nem az adja meg, hogy kettő vagy egy érintett piacról beszélhetünk. Mindkét esetben lehet szó erőfölény átvitelről, csak míg emelőként az EFD esetében egy strukturális tényező, addig az üzleti kapcsolattól elzárkózás vonatkozásában egy magatartási elem játszik szerepet. Különbséget lehet talán még azonosítani a joggyakorlat alapján a hozzáférést kérő piaci szereplő tekintetében is. Az üzleti kapcsolattól elzárkózás esetében már piacon lévő, az EFD alkalmazásával érintett ügyekben új piacralépő vállalkozásokról lehet többnyire beszélni.82
82
Cyrill Ritter: Refusal to Deal and „Essential Facilities”: Does Intellectual Property Require Special Deference Compared to Tangible Property? 3. o.
227
Ami pedig az EFD elismertségét illeti. A United Brands ügyben a Bíróság már kimondta, hogy az EKSz 82. cikkelye – miként a 81. cikkely is – a Szerződés 3. cikkely (1) bekezdés g) pontja szerinti célt, vagyis a torzításmentes, hatásos verseny biztosítását szolgálja. Ez a körülmény azonban mind az EFD versenyjogi igazolását, mind pedig annak határait megteremti. Az EKSz 82. cikkelye szerinti hatásos verseny biztosítása így nem csak abban áll, hogy a verseny nem iktatható ki egy adott piacon, hanem, hogy lehetőség szerinti optimális módon gondoskodni kell a fogyasztók kedvező minőségű és árú termékekkel és szolgáltatásokkal való ellátásáról is. Ez a tényező adja tehát az EFD alkalmazásának alapját és határát. Gazdasági értelemben az erőfölényes vállalkozás számára a nélkülözhetetlen eszköz feletti ellenőrzés mintegy emelőként azt a célt szolgálhatja, hogy erőfölényét egyik piacról a másikra átvigye. Az EKSz 3. cikkely (1) bekezdés g) pontja az EDF alkalmazása szempontjából többek között tehát azt is jelenti, hogy egy lényeges eszközhöz
való
hozzáférés
objektív
indokok
nélküli
megtagadása
addig
megengedett, amíg a másodlagos piacon hatásos verseny van.83 A Bíróság a Magill ügyben kifejtette, hogy az erőfölényes vállalkozás visszaélése új termékek és szolgáltatások piacra kerülésének megakadályozásában állhat. Ez esetben pedig tényleg nem teljesül a fogyasztók kedvező minőségű és árú termékekkel és szolgáltatásokkal optimális módon való ellátása. Az SC döntő kritériumként az erőfölény egyik piacról másikra történő átvitelét értékelte az AT&T v. MCI ügyben is, mert álláspontja szerint az EF feletti kontroll ennek eszköze lehet. Mindez jelzi, hogy ECJ és az SC is meglehetősen visszafogott a nélkülözhetetlen eszköz doktrínájának alkalmazását illetően. Ez ugyanakkor egyes szerzők84 szerint nem jelenti a doktrína tagadását, csupán annak szoros kapcsolatát a Sherman Act 2. §-ával és az EKSz 82. cikkelyével. Érdekes kérdés a versenyjog és a szektorjog kapcsolata a hozzáférési kötelezettséget illetően. Az SC a Trinko ügyben visszautasította az antitröszt igény érvényesítésére benyújtott keresetet, mondván, ha a hozzáférési kötelezettséget szabályozás írja elő, akkor annak nincsen helye. Ez egyes szerzők szerint ez azt jelenti, hogy a 83
Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, 2001., 209. o.
228
szektorspecifikus szabályozás által lefedett területek vonatkozásában a versenyjog nem alkalmazható. Ha az SC ezt az elvet akarta volna kimondani sem lenne mód ezt egy az egyben átemelni az európai gyakorlatba. Egyrészt, mert a jogforrás hierarchia szerint más helyet foglal el a versenyjog és szektorjog Európában és mást az USAban. Utóbbi esetében mindkét jog írott forrásból táplálkozik, az EU-ban azonban míg a versenyjog az elődleges jogforrásnak számító EKSz rendelkezésein alapul, addig a szektorjog csupán másodlagos jogforrásokra, többnyire irányelvekre vezethető vissza. Másrészt az EU-ban a versenyjog és a szektorjog párhuzamos alkalmazhatósága a liberalizáció sikerének záloga.85 Ugyanakkor azt is szükséges hangsúlyozni, hogy az SC által kimondottak nem kell, hogy európai joggyakorlathoz szokott fülnek szokatlanul hangozzanak. Az ENS ügyben ugyanis CFI már hangsúlyozta, hogy szükségtelen a hozzáférési kötelezettség előírása versenyjogi alapon, ha ezt már egy szabályozás biztosítja. Vagyis az európai versenyjogi gyakorlat szerint is figyelembe kell venni a szabályozási környezetet a versenyjogi kötelezettségszabás esetén. Ez a figyelembe vétel azonban nem jelenti azt, hogy a liberalizáció alatt álló távközlési piacok vonatkozásában a versenyjog nem alkalmazható. A versenyjog alkalmazhatóságának megállapításhoz az Európai Bíróság, Bizottság és Franciaország v. Ladbroke Racing, illetve Irish Sugar kontra Bizottság ügyben kifejtett joggyakorlata86 szerint annak megállapítása szükséges, hogy az adott szektorspecifikus szabályozás, melynek a vállalkozás alá van vetve, nem zárja-e ki a versenykorlátozó magatartás vonatkozásában a piaci szereplő autonóm döntését. Bár az Európai Bíróság az Olaszország kontra Bizottság ügyben87 kifejtette, hogy a vezetékes távbeszélő hálózatok és szolgáltatások nyújtói az EKSZ 81. és 82. cikkének hatálya alá esnek, hisz gazdasági tevékenységet folytatnak, ennek versenyjogi megítéléshez azonban az állami (szabályozási, szabályozói, egyéb ösztönző) közrehatást mindenkor vizsgálni szükséges. 84
Holzhäuser: Essential Facilities in der Telekommunikation, 2001., 209. o. Robert Klotz: Wettbewerb in der Telekommunikation: Brauchen wir die ex-ante Regulierung noch?, ZweR 3/2003., 313. o. 86 C-395/95 és C-397/95; T-228/97 87 41/83, 1985. 85
229
Közösségi szinten azonban megállapítható, hogy az elektronikus hírközlésszabályozás nem ütközik az EKSZ versenyszabályaival egyfelől, mert a harmonizációs irányelvek között nem találni az EKSZ 83. cikk 2. bekezdés c) pontja szerinti felhatalmazás alapján született rendelkezést,88 másfelől pedig, mert az ágazati szabályok a hatásos távközléspiaci verseny előmozdítása érdekében hatnak és ilyen értelemben átfedésben vannak a versenyszabályokkal. Minthogy
az
elektronikus
hírközlés
európai
szabályrendszere
másodlagos
jogforrásokból, többnyire irányelvekből táplálkozik, melyek csupán az elérendő cél vonatkozásában kötelezik a tagállamokat, ezért a kivitelezés szabadságából fakadóan elvileg
előfordulhat
olyan
nemzeti
implementáció,
amely
a
közösségi
versenyszabályokba ütköző gyakorlatot ismer el. Ez esetben azonban a Bizottság jogsértési eljárást indíthat a tagállam ellen az EKSz 226. cikke alapján, vagy közvetlenül is felléphet a tagállam ellen az EKSz 86. cikkely (3) bekezdése alapján, ha a versenyjogot sértő gyakorlatot a nem megfelelően implementált irányelv egy állami, vagy különleges kizárólagos jogú vállalat számára engedi meg. A két szabályozás egymás melletti alkalmazhatósága azonban szükségtelen párhuzamossághoz vezethet. A Keretirányelv [általánosan a 3. cikk (4) bekezdése, illetve a piacelemzés kapcsán a 16. cikk (1) bekezdése] többek között azért is írja elő a versenyhatóságok és szabályozóhatóságok közötti szoros együttműködést, hogy a negatív hatásköri összeütközések mellett ezek a felesleges duplikációk is elkerülhetők legyenek. Ilyenkor a versenyhatóságnak (Bizottságnak) – az 1998-as Közleményből következően – alaposan fel kell mérnie, hogy a versenyszabályok által védett közérdeken esett sérelmet megfelelően és hatékonyan képes-e orvosolni az NRA eljárása. A Közlemény (29-31. pont) ilyen esetekben 6 hónapos kivárási időt
határoz
meg
annak
megállapíthatóság
88
érdekében,
hogy
a
nemzeti
Koppányi Szabolcs: Hírközlési jog az Európai Közösségben és Magyarországon, 2003., 168. o. Az EKSZ 83. cikk (2) bekezdésének c) pontja az irányadó, amely felhatalmazást ad a Tanácsnak, hogy a gazdaság egyes szektoraiban a Szerződés 81. és 82. cikkelyei érvényesülésének specialitásait meghatározza. A harmonizációs irányelvek között azonban nem találni ilyen felhatalmazás alapján hozott, közösségi versenyjogra vonatkozó szabályt, melyből az a következtetés adódik, hogy a másodlagos jogforrásokból táplálkozó, tagállamok jogrendjébe beültetett távközlés-szabályozás mellett a közösségi
230
szabályozóhatóság eljárására tekintettel a közérdek továbbra is indokol-e versenyhatósági fellépést. A Közlemény leszögezi, hogy a közösségi versenyjog alkalmazása szempontjából újdonságnak számító és rendkívül súlyos jogsértésekkel fenyegető esetekben a Bizottság nem fog tartózkodni a párhuzamos eljárásától és ez irányadó lehet a tagállami szint vonatkozásában is. A szükségtelen párhuzamos fellépés elkerülése szempontjából lényeges körülmény lehet a mérlegelés során a szektorális eljárás hatékonysága mellett az annak keretében
érvényesíthető
reparáció.
Jelenleg
például
Magyarországon
az
elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 33. § (2) bekezdésének a) pontja alapján hírközlési jogszabályba ütköző magatartás esetén (ide tartozik a hozzáférési kötelezettség megsértése is) a jogsértő árbevételének 0,25%-a szabható ki bírságként, míg ugyanez az összeg a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 78. § (1) bekezdése alapján 10%. Vagyis a piacgazdaság más szegmenseinek szereplői részéről jogosan merülne fel a kérdés, hogy egy versenytörvénybe ütköző magatartás esetén a versenyjogi felelősségre vonást miért kerülheti el egy távközléspiaci vállalkozás, még ha a törvény által védett közérdeken esett sérelmet a szektorhatóság eljárása teljes körűen és hatékonyan orvosolta is. Ez az egyik oldalról privilégiumnak tartott körülmény azonban ellenkező esetre a másik oldal, a távközlési piac szereplői számára, kétszeres hátrány bekövetkezését jelentené. A versenyhatóságok tehát a szektorspecifius szabályozásba és a versenyjogba egyaránt ütköző magatartások megítélésekor, akkor járnak el megfelelően, ha mérlegelik az ágazati hatóság eljárásának gyorsaságát, az esetleges bírósági felülvizsgáltra tekintettel, annak eredményességét, visszatartó erejét és az alkalmazható reparációt, majd ezt követően döntenek arról, hogy a közérdeken esett sérelem igényli-e a versenyjogi felelősségre vonást.
versenyszabályok az általános rendelkezések szerint, teljes körűen és adott esetben párhuzamosan alkalmazhatók.
231
ABSTRACT In connection with access problems the European competition law could be divided into two parts. On the one hand there is the Bronner, ENS case line, where the ECJ applied the factors of substitutability and viability of alternatives, while in Magill and IMS case line the ECJ adopted the criteria of new products and services not offered by the obliged provider. These differences indicate that in case there is intellectual property involved in the product or service, the threshold of competition law is higher than with respect to simple tangible properties. Logically in case of the telecommunications markets the principles stated in network industries cases have to be applied, which contributed to the support of ONP concept in the sector specific regulation. These principles neutralize the clash of interests between right to private property and the public interest related to effective competition.
The essential
facilities doctrine is such a balancing tool, which otherwise has never been confirmed by the ECJ and US Supreme Court yet in their rulings.
232
BEST WESTERN PANNONIA MED HOTEL **** SOPRON
A Pannonia Med Hotel Sopron legrégibb szállodája, mely 1893-ban épült klasszicista stílusban. 1992-ben a Dental-Pannonia Fogászati Kft. vásárolta meg a HungarHotels kezelésében lévő, akkor Pannonia Szálloda néven ismert hotelt. 1992-ben a felújítást követően régi fényében tündökölve, modern, európai színvonalú szolgáltatásokkal kiegészülve nyílt meg újra PANNONIA MED HOTEL néven. A Pannonia Med Hotel 1998. szeptember 1-től tagja a BEST WESTERN nemzetközi szállodacsoportnak, valamint 1998. oszén a CHAINE DES ROTISSEURS francia gasztonómiai társaság választotta tagjai sorába. A szálloda új nevében a MED szó az itt található gyógyászati szolgáltatásokra utal: fogászati klinika, szemészeti szakrendelés, optika, plasztikai sebészeti konzultáció. A szállodában továbbá fedett uszoda, pezsgőfürdő, szolárium, szauna és infraszauna, masszázs és fitness terem üzemel. Hogy a vendég autóját biztonságban tudhassa, a hotel kétszintes, őrzött mélygarázsát ill. a hotel elotti parkoló használatát ajánlja. A szálloda kapacitása: 5/1 single room (antik bútorokkal berendezett) 3/2 standard double 15/2* classic double 4/2** no-smoking bio-double 15/2*** the comfort double (kényelmes, "king-size" ágyakkal) 4/2**** mini-suite (antik bútorokkal berendezett) 1/3 apartman 3/4 családi apartman 9/2 apartman antik bútorral berendezve Összesen: 62 szoba Mozgássérült vendégek fogadására is készen áll a hotel. Szobáink fürdoszobával, színes TV-vel, minibárral és telefonnal felszereltek. A szállodában étterem, drink bár, kávéház, konferenciaterem, különtermek és tárgyalók találhatók. A szállodai szobákban éppúgy mint a közösségi helyiségekben internethasználat áll a vendégek rendelkezésére.
233
Szállodánkban meglévő helyiségek és azok befogadóképessége:
Terem neve (alapterülete) Földszint Fehérterem (103 m2)
moziszerű
Ualakú
állófogadás
Funkciója
100 fő
40 fő
100 fő
exkluzív különterem, étterem, konferencia terem
Nagy különterem
asztal körül 10 fő
tárgyaló, étterem
asztal körül 6 fő
tárgyaló, étterem
Kis különterem Széchenyi Kupola (270 m2)
200 fő
250 fő
-
étterem, konferenciák és egyéb kulturális rendezvények helyszíne
Konferenciaterem
350 fő
-
350 fő
konferencia terem
Galéria (103 m2)
100 fő
40 fő
100 fő
konferencia terem, kiállítóterem
I. emelet
Tükörterem
35 fő
asztal körül 20 fő
tárgyaló
A 400 fos természetes megvilágítású, légkondicionált konferenciaterem technikai felszereltsége: •
creston-vezérlés: creston rendszer lehetové teszi a korábban többféle távirányítóval kezelt audiovizuális berendezések egyszeru, egyidejű vezérlését.
•
videokonferencia egyszerre max. 4 helyszínes videokonferencián való részvétel mind a négy résztvevő látható ugyanazon a tv-képernyon a partner automatikus követése a teremben
•
fény- és hangtechnika
234
•
30 delegátusi egység, 1 chairman egység
•
2db tolmácsfülke
•
dia- és írásvetítok, flip-chart
•
ISDN vonal, Internet-elérés
Konferenciatermünkkel és a szálloda többi közös helyiségével együtt 700 fős rendezvényt tudunk fogadni. Az új részben kialakított konferenciaterem a meglévőből nyílik, igény esetén a két terem egybenyitható, így egy teremként is és önállóan is funkcionál. Az előadás helyszíne és a kapcsolódó helyiségek között videoprojektorral teremtjük meg az összeköttetést. Így lehetőség van nagy létszámú konferenciák megrendezésére is.
Bővebb információ érdekében keresse fel honlapunkat: www.pannoniahotel.com!
235
