5.La_Cabeza_de_Goliat

¿La Cabeza de Goliat? Región metropolitana y organización federal en Argentina.

Marcelo Escolar University of Buenos Aires Department of Geography [email protected] Pedro Pírez University of Buenos Aires Carrera de Ciencia Política [email protected]

Trabajo preparado para ser presentado al XXIII Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Washington, Septiembre: 6-2, 2001

¿La Cabeza de Goliat? * Región metropolitana y organización federal en Argentina.

Marcelo Escolar; Pedro Pírez ** “El Gobierno argentino que no posee a Buenos Aires, no es solamente un gobierno sin capital; es además, un gobierno sin estómago, sin abdomen, sin pulmones ni corazón, sin fuerza ni poder vital, en una palabra, sin cabeza.”

Juan Bautista Alberdi (1881)

Poder e instituciones en una federación dividida Argentina es un estado federal compuesto por veinticuatro unidades constitucionales federadas: veintitrés de ellas son provincias y la restante una Ciudad Autónoma. Según el ultimo censo realizado (1991), un poco mas de la mitad de la población se agrupa en la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad homónima, un veinticinco por ciento aproximadamente en tres provincias habitadas por alrededor de dos y tres millones de personas y el resto, en diecinueve provincias de las cuales, cinco tienen aproximadamente un millón, otras cinco un poco mas de medio millón y las nueve restantes no alcanzan el medio millón de habitantes cada una (Cuadro N°1). Provincia BuenosAires Cordoba Ciudad de Buenos Aires SantaFe Mendoza Tucuman EntreRios Salta Chac o Corri entes Misi ones SantiagodelEstero

12,594,974 2,766,683 2,965,403 2,798,422 1,412,481 1,142,105 1,020,257 866,153 839,677 795,594 788,915 671,988

Provincia SanJuan Jujuy RioNegro Form osa Neuquen Chubut SanLuis Catam arca LaPampa LaRioja SantaCruz TierradelFuego

528,715 512,329 506,772 398,413 388,833 357,189 286,458 264,234 259,996 220,729 159,839 69,369

Cuadro N° 1: Población por provincia año 1991 Fuente: INDEC, Censo de Población y vivienda 1999 *

Alusivo al titulo del libro homónimo de Ezequiel Martínez Estrada (1969). La idea central que se discute en este artículo puede encontrársela condensada en las siguientes líneas:”empezamos a darnos cuenta que no era la cabeza demasiados grande, sino el cuerpo entero mal nutrido y peor desarrollado”.. “si a algún obstáculo se opuso al desarrollo armonioso de este cuerpo (...) habrá sido creado por los mismos órganos encargados de regir su crecimiento” (Ibid, pág. 18-19). ** Marcelo Escolar es Coordinador General del Programa de Reforma Política del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; investigador del Instituto de Geografía “Romualdo Ardissone” y profesor del Departamento de Geografía de la Universidad de Buenos Aires, Pedro Pírez es investigador del CONICET y del Centro de Estudios Avanzados y Profesor de la Carrera de Ciencias Políticas de la Universidad de Buenos Aires. Los autores agradecen la colaboración de Sandra Minvielle, Pablo Ceballos, Carolina Stenberg, Julio Villarino, Natalia Calcagno, Sabina Frederic e Ignacio Ubago Moreno.

Resulta difícil sustraerse a la contundencia de estos números. Ciertamente una federación con tal desigualdad en la distribución poblacional de sus unidades constituyentes (el setenta y cinco por ciento de los habitantes se encuentran radicados en cinco de las veinticuatro unidades que la integran) con toda seguridad va a presentar serias dificultades en el sistema de representación política (paliadas por estrategias de sobre representación periférica), en su estructura de recaudación y distribución de fondos fiscales (por medio de mecanismos geográficos de solidaridad fiscal y redistribución de la renta) y sobre todo en el equilibrio de poder y recursos económicos entre los distintos estados federados. Esto se reflejará con toda seguridad, en limitaciones a la gobernabilidad del sistema en su conjunto por efecto de una relación tendencialmente invertida entre recursos políticos de la periferia y recursos económicos del centro1. Mas aun sí –como se verifica en el caso argentino- la rigidez constitucional del pacto federativo srcinal (garantía su momento de otras relaciones de fuerza y de una desigualdad mucho menos pronunciada que en la actual), no podrá encontrar a lo largo de ciento cuarenta años, los mecanismos institucionales ni las coyunturas políticas adecuadas para efectuar las transformaciones constitucionales necesarias para su actualización histórica.

100% 90% 80%

RESTO DEL PAIS

70% 60% 50% 40% 30%

PROV. DE BS.AS. + CIUDAD DE BS.AS.

20% 10% 0% 1,869

1,895

1,914

1,947

1960

1970

1980

1991

1999

Gráfico Aires N°1: yParticipación la del población de la Provincia de Buenos la CABA en eldetotal país (1809-1991). Fuente: Elaboración propia en base a datos de los censos nacionales, años: 1869; 1895; 1914; 1947; 1960; 1970; 1980; 1991 y proyección 1999

En efecto, si bien existió siempre cierto nivel de desproporción poblacional a favor de la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, las mismas no tenían srcinalmente los valores que presentan en la actualidad (Ver Gráfico N°1). Por lo visto entonces, la articulación institucional que plasmó el pacto federativo argentino difícilmente podría haber sido la misma si se tuviese en cuenta el escenario contemporáneo, ya que no solo las relaciones de magnitud entre los estados han cambiado2, sino que se han profundizado algunas tendencias existentes con anterioridad que

1 En nuestro planteo están presentes las ideas de O’Donell (1999) sobre el subdesarrollo territorial de la democracia en Latinoamérica y las limitaciones de la política nacional por la ampliación artificial del poder político periférico (Samuels, Sniders, 2001; Gibson, Calvo, 2000) 2

Por ejemplo, provincias hoy en día marginales poblacionalmente como Santiago del Estero y Corrientes (2,44 % y

2.06 respectivamente de yla7,45 población total del país en tenían en su momento un 1869). peso mucho importante en la%Federación (7,43 % % respectivamente de 1991) la población total del país en Por elmas contrario, otra como Santa Fe pasará de ser una de las mas pequeñas en 1861 (5.13 % de la población total del país) a un segundo lugar en el actual ranking nacional ( 8.58 % de la población total del país en 1991).

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entiendo la proposición.No Comentario [PP1]:

involucran la primacía de la región pampeana y en particular de su centro metropolitano bonaerense. Sin embargo no es este el cuadro de situación más corriente que circula en los imaginarios políticos argentinos y sobre todo en algunos lugares comunes de la cultura política local 3, donde lo que se destaca no es la magnitud -medida muy superficialmente por nosotros en términos poblacionalessino cierta aptitud estratégica natural del centro para dirigir y orientar el destino del país. Para tener una idea de la persistencia y acervo de esta concepción, resulta muy ilustrativo hacer referencia a la opinión de quien fuera el redactor del proyecto constitucional federal argentino citado en el epígrafe de este trabajo; de esta manera podríamos observar una realidad muy distinta a la que sucintamente acabamos de caracterizar. Alberdi planteaba una cuestión de poder efectivo, de conducción inherente al centro metropolitano del país, cuando afirmaba que la Argentina desprovista de la ciudad de Buenos Aires quedaría “... sin fuerza, sin poder vital, en una palabra sin cabeza...” (ibid); mientras que sóloentre colateralmente refería a un conflicto de magnitudes relativas tan dispares las unidadesseconstituyentes federadas de(enintegración nuestro caso poblacionales) aludidas en su discurso por otros elementos funcionales del cuerpo como el estómago, el abdomen, los pulmones y el corazón (ibid).

100% 90% 80%

RURAL

70% 60% 50% 40% 30%

URBANO

20% 10% 0% 1895

1914

1947

1960

1970

1980

1991

Gráfico N° 2: Participación de la población rural y urbana en el total del País (1869-1999) Fuente: Elaboración propia en base a datos de los censos nacionales; años: 1869; 1895; 1914; 1947; 1960; 1970; 1980; 1991 y proyección 1999

Sin querer forzar las connotaciones de la metáfora alberdiana, lo cierto es que en su definición conviven las dos caras del Régimen Federal Argentino; la federación, con su desigualdad intrínseca de recursos y poderes y el discurso federalista; con su concordancia entre el ‘lugar’ del poder económico y el ‘lugar’ de asiento del poder político Nacional; confundido este último por lo general con los lugares de srcen del poder político real. ¿Que es lo que materialmente ha cambiado e institucionalmente se ha mantenido en la Federación Argentina?. Ha cambiado la relación entre población urbana y rural (ver: gráfico N° 2), pero sobre todo su concentración en una sola región metropolitana de alrededor de un tercio de los habitantes del país

3 Uno de cuyas fórmulas mas corrientes es que la “Argentina es una república federal de derecho pero unitaria de hecho”.

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(ver gráfico N° 3) 4 . Se ha mantenido la estructura srcinal del pacto federativo, que solo considera como unidades constitucionales federadas a las provincias y excepcionalmente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (a partir de 1994 5 ). Ha cambiado la implantación geográfica de la conurbación bonaerense, qué de estar contenida en los límites de la Capital federal hoy se extiende por la provincia de Buenos Aires sumando en esa área las tres cuartas partes de los habitantes de la Región (Ver: Figura N° 1). Se ha mantenido el imaginario asociado al discurso federalista decimonónico, aunque el número de Provincias periféricas ha aumentado en un ochenta por ciento6 y el núcleo metropolitano de la federación no tiene existencia constitucional7.

100% 90 % 80 %

RESTO DEL PAIS

70 % 60 % 50 % 40 % 30 %

RMBA

20 % 10 % 0% 1869

1 89 5

1914

1947

1960

1970

1980

1 99 1

1999

Gráfico N° 3: Participación de la población de la RMBA en el total del País (1869-1999) Fuente: Elaboración propia en base a datos de los censos nacionales; años: 1869; 1895; 1914; 1947; 1960; 1970; 1980; 1991 y proyección 1999

El núcleo mencionado (RMBA) constituye aproximadamente la mitad de la economía de la federación (51,83 % del producto bruto interno en el año1999) y un poco mas de un tercio de su población total (36,55 % proyectada al año 1999). Los principales problemas sociales y económicos (en cuanto a magnitud de población afectada) se encuentran en la RMBA (29,9% de personas con necesidades básicas insatisfechas8 y 58% sin acceso a la red pública de agua potable) 9 pero no se 4

Esta región se denomina“Región Metropolitana de Buenos Aires”(RMBA). En su definición existen diversas alternativas, en este trabajo hemos optado por incluir a todos las unidades políticas federadas y municipales que integran parcial o totalmente al aglomerado urbano contiguo bonaerense.(ver Figura N° 2). 5 Desde el año 1880 en que la Ciudad de Buenos Aires (antigua capital de la provincia homónima) se federaliza, hasta el año 1996, esta contó con un régimen político municipal sin autonomía en la elección del titular del Poder Ejecutivo local y con funciones delegadas en el Legislativo. No sucedió lo mismo, en cambio, a nivel de la representación en el Congreso Federal ya que en ese ámbito la Ciudad contó siempre con la misma cantidad de senadores que una provincia y un numero determinado de diputados elegidos en el propio distrito. 6

Entre 1861 y la actualidad se incorporaron ocho nuevas unidades constitucionales federadas (provincias) que en su conjunto alcanzaban en el año 1991, el 10,95% de la población y el 9 % del PBI nacional (Cfr. Escolar 2000b), ninguna de ellas pasó a integrar el área mas desarrollada del país por lo cual, si se descuentan las cuatro unidades constitucionales federadas que forman parte de esta última (Provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba y Ciudad Autónoma de Buenos Aires), las provincias periféricas aumentaron aproximadamente en un ochenta por ciento durante el período. 7

No se reconoce institucionalmente la ciudad metropolitana, como fenómeno urbano real, solamente se reconocen territorios político-institucionales“locales” como los municipios de la Provincia de Buenos Aires y federados como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De allí que no esté previsto ni exista ningún mecanismo para institucionalizar a la ciudad 8

real cuando esta ocupa a más de un territorio político- institucional. De este total 26,6% corresponde al GBA y el 3,2% a la CABA.

9

Según datos del INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991.

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los puede gestionar en forma integrada y tampoco destinarles equitativamente los recursos fiscales de srcen local necesarios para contribuir a su mejora, ya que la RMBA no cuenta con instituciones federales ni provinciales de ese tipo y, a su vez, en gran medida financia solidariamente al resto del país por medio del régimen de coparticipación federal de impuestos (Afip, 1998).

Figura N° 1: Expansión geográfica de la Región metropolitana de Buenos Aires (1867-2000) Fuentes: Elaboración propia en base a información satelital, Difrieri (1968) y Randle (1980)

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División Politica Region Metropolitana de Bs.As., considerada en este artículo. Ciudad de Bs.As. (Capital Federal) Gran La Plata, segun INDEC. Gran Buenos Aires, segun INDEC Partidos de la tercera corona, incluidos en la RMBA en este artículo.

0

10

20

30

40

kilometros

Figura N° 2: Región metropolitana de Buenos Aires. Fuente Elaboración propia

Desde el punto de vista de la organización federal, la Región se encuentra dividida entre dos unidades constitucionales federadas y no tiene existencia como entidad político-institucional metropolitana. Es gobernada por la Provincia de Buenos Aires, una ciudad constitucional federada (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y treinta y dos municipios de escasa autonomía (ya que el régimen municipal de la provincia es uno de los mas centralistas de Argentina10 ), a lo que se suma, por otro lado, la competencia Nacional por tratarse de un área que integra dos jurisdicciones provinciales. Cuenta con representación parlamentaria nacional directa en el caso de la Capital Federal e indirecta en el de la Provincia de Buenos Aires 11 , mediada en ambos por la 12 país en las dos Cámaras del Congreso Nacional (0,21 subrepresentación impuesta central del en el Senado y 0,88 en laaldeárea Diputados ) y una representación legislativa provincial directa también mediada por la subrepresentación impuesta al Conurbano Bonaerense por el interior de la provincia (0,33 en ambas cámaras 13). En el sentido contrario, la RMBA es determinante para la elección de tres de los cinco principales cargos ejecutivos de la federación Argentina: el Presidente de la Nación, el Gobernador de la

10

El régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires se rige por la Constitución Provincial y la ley provincial Dto.Ley 6769/58 (Provincia de Buenos Aires 1958) , no existen en la Provincia municipios con autonomía para dictarse su propia carta orgánica (home rule) y la administración local se organiza según un rígido manual de procedimientos administrativos (Provincia de Buenos Aires, 1970 ). Por otro lado, además de las transferencias intergubernamentales de la Provincia a los municipios regidas por la ley de Coparticipación Provincial N° 10559 T.O. 1069 (fiscal grants for general pourposes) (Provincia de Buenos Aires, 1985) , existen mecanismos ad hoc denominados “transferencias especiales”, que son otorgados discrecionalmente por el Poder ejecutivo Provincial a los gobiernos locales. Un último aspecto importante es que la Provincia de Buenos Aires aún no ha adaptado su Constitución a la nueva incorporación de la autonomía municipal prevista en la cláusula reformada N°123 de la Constitución nacional (CNRA,1994). 11

Con ‘directa’ se alude a la representación política parlamentaria en el nivel nacional de una unidad constituyente federada (la Ciudad de Buenos Aires) y con ‘indirecta’ a la participación de diputados y senadores del Conurbano Bonaerense en los totales correspondientes a la Provincia de Buenos Aires . 12 Estos valores expresan la parte efectivamente representada del total de legisladores que le corresponderían al ‘área central’ (Región Pampeana) si no existiese subrepresentación. 13

Ibid, pero correspondientes al Gran Buenos Aires en la Legislatura del la Provincia de Buenos Aires

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Provincia de Buenos Aires y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 14. En el primero de los casos, porque cuenta con la tercera parte de la nómina nacional de votantes, en el segundo, porque este porcentaje aumenta al setenta y cinco por ciento de la nómina provincial y en el tercero, porque todo el distrito se encuentra incluido dentro de ella. Por esta razón, Argentina constituye un régimen de gobierno presidencialista con un Poder Ejecutivo federal cuya elección se define estratégicamente en el “centro” y cuyo srcen electoral es predominantemente pampeano; mientras que, por el otro lado, su Parlamento es electo mayoritariamente en la periferia. También por esta razón, el principal estado argentino –la Provincia de Buenos Aires- constituye un régimen presidencialista con un Poder Ejecutivo subnacional cuya elección es el resultado de los votos obtenidos en el centro metropolitano provincial y cuyo parlamento local es electo mayoritariamente en su periferia. La carencia de instituciones de de lagobierno y administración tanto federales provinciales, la dependencia mayor parte de la Regiónmetropolitana de centros decisorios externoscomo a la misma (con la fragmentaria excepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires); contrasta -en el sentido contrario- con la diversidad e importancia de las instituciones federales provinciales que en todos los casos corresponden a unidades políticas significativamente inferiores en magnitud poblacional, económica y social a la RMBA. Esta situación paradójica, permite avanzar la hipótesis de que la Argentina es un Estado federal ampliamente descentralizado en la “periferia” y profundamente centralizado y desarticulado institucionalmente en el “centro”. ¿Cómo gestionar entonces los problemas urbanos de la RMBA sin instituciones políticas y administrativas propias y cómo defender sus intereses y representar sus necesidades cuando la capacidad de presión e instrumentos de negociación política democrática sobre el resto de la federación pueden eventualmente ser bloqueadas en el Poder legislativo, y cuándo su influencia sobre el Poder Ejecutivo depende de la participación en coaliciones electorales siempre sujetas a alternativas de integración partidaria con la periferia?. ¿Cómo adecuar o desarrollar los recursos institucionales necesarios para la gestión metropolitana en un Régimen Constitucional cuya principal característica es la distribución de las competencias y atribuciones estatales entre las unidades federadas (provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) mientras que las ciudades y los municipios son sujetos de legislación subnacional provincial? ¿Cómo encarar, en definitiva, el problema metropolitano de una realidad urbana interjurisdiccional en el contexto de un estado federal, sin los instrumentos de reingeniería institucional administrativa existentes en los estados unitarios? Probablemente gran parte de las dificultades de competitividad y desempeño económico argentino se encuentren en esta inadecuación del régimen federal a la estructura económica y organización geográfica real de su territorio. De ahí que en este trabajo nos propongamos abordar en forma preliminar la problemática del gobierno y la gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires observándola desde un doble posicionamiento metodológico: el interno, característico de los estudios urbanos sobre procesos de consolidación metropolitana y el externo, característico de los estudios sobre performance institucional en regímenes federales y regionales descentralizados. Una forma integrada de comprender los roles de la metrópolis para evaluar las instituciones de la federación y, a su vez, de comprender el funcionamiento de la federación para poder evaluar las posibilidades de la metrópolis. La idea es bastante simple, se trata de investigar la tensión entre dos tipos de fenómenos y procesos de naturaleza muy distinta y que la preocupación técnica e intelectual en general a abordado en forma separada. En la línea de los estudios sobre política comparada y particularmente de sus variantes neoinstitucionales subnacionales (Snyder 2001; Peters 1998: 117 y ssgts.), la idea de este 14

Los otros dos son los gobernadores de las Provincias de Córdoba y Santa Fe

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trabajo no es limitarse a destacar detalladamente las particularidades del fenómeno estudiado, ni tampoco contrastar resultados empíricos de otros debates a fin de contribuir a un desarrollo teórico mas abarcador, sino situarlo en un contexto de casos asimilables que hagan posible determinar su carácter excepcional, investigando la tensión entre dos tipos de escenarios: los metropolitanos no consolidados y los federales y provinciales institucionalizados. El escenario tradicional de un Estado nacional -con lo cual la postura metodológica adoptada parece ser completamente estándar en relación a los estudios de política comparada- va a ser analizado en tres niveles sucesivos: la Federación, la Provincia de Buenos Aires y la Región Metropolitana de Buenos Aires, por medio de tres pares de comparaciones entre entidades geográficas y unidades políticas subnacionales: (i) el interior de la Provincia de Buenos Aires y el resto de las provincias argentinas (menos la CABA) respecto a la Región Metropolitana de Buenos Aires; (ii) el interior de la Provincia de Buenos Aires respecto al Conurbano Bonaerense (GBA) y (iii) El Conurbano Bonaerense respecto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En los tres pares de comparaciones descritas, se buscara comprender las diferencias y articulaciones de la metrópolis primada argentina (y sus diferentes sectores territoriales) con los contextos institucionales de los que políticamente depende o con los que se encuentra primordialmente vinculada en cada escala del estudio. Las relaciones entre el centro y la periferia (o interior), en el sentido tradicional y geográfico del termino, van a ser contrastadas con las relaciones políticas, financieras e institucionales, entre, por una lado, las áreas más beneficiadas por su performance económica, recursos políticos o participación relativa en el gasto agregado del sector público y, por el otro, las que no se verían beneficiadas en todos o algunos de los rubros anteriores. Con este propósito, en el escenario de la Federación y la Provincia de Buenos Aires se estimaron el comportamiento de tres indicadores de desigualdad entre metrópolis e interior, uno destinado a reflejar las disparidades electorales, otro las del producto bruto geográfico y el tercero, las de costo del sector publico agregado; posteriormente se los asoció para evaluar sumariamente los desequilibrios políticos, económicos e institucionales nacionales y subnacionales en forma conjunta. En cuanto a la Región Metropolitana de Buenos Aires, el estudio de su heterogeneidad interna y las condiciones de integración y desarticulación entre la CABA y el GBA, permitieron ajustar en detalle los resultados obtenidos en las dos abordajes previos. Los próximos capítulos de este trabajo, son una presentación y análisis preliminar de los resultados obtenidos y permiten explorar la caracterización general del problema desarrollada en la introducción. De sus conclusiones, pensamos que podrán extraerse ideas y líneas de acción para llevar adelante futuras investigaciones.

2- Federación y metrópolis: dos tradiciones teóricas paralelas La tradición de estudios sobre Organización Institucional Federal y Federalismo.

Todos los estados que organizan su gobierno bajo diferentes modalidades de régimen federal, cuentan con tradiciones intelectuales vinculadas al debate doctrinario y a la investigación sobre la cuestión desde diferentes perspectivas disciplinarias y con cierto grado de integración problemática; sobre todo aquellos que se consideran como los modelos más clásicos y que, desde el punto de vista de la duración y fortaleza de sus regímenes, constituyen las principales referencias de los estudios internacionales de política comparada en la materia (principalmente EEUU, Australia, Canadá, Suiza, Alemania). El caso argentino, debería en gran medida ser considerado también entre este grupo, tanto por su larga trayectoria (aproximadamente ciento cincuenta años), como por la robustez constitucional de -8-

su diseño institucional federativo 15 independientemente de los avatares que la democracia halla tenido en cuanto a su madurez y consolidación durante el mismo período. Se reconocen tres debates históricos directamente vinculados con la cuestión federal en Argentina, el primero en ocasión de la federalización de la Ciudad de Buenos Aires en 1880 que involucró a gran parte de la dirigencia política argentina16 el segundo con motivo del debate sobre las Intervenciones federales y el afianzamiento del poder federal en el ‘90 del siglo XIX (Sommariva, 1929; Botana 1997:329-357; ver Pizarro 1898 y Garró1898), y el tercero con relación a la modificación del sistema electoral nacional y en el marco de las reformas estructurales al sistema político-institucional que se produjeron alrededor de la década del ‘10 del siglo XX (Rivarola, 1908; Matienzo 1810; González, 1910). Sorprendentemente, este clima de controversia político e intelectual vinculado a la cuestión federal (Mustapic 1984) se interrumpe luego de la segunda década del presente siglo (Botana 1997), siendo 17 suplantado de estudios forma parcial por discusiones doctrinarias interpretación jurisprudencial en al el marco de los constitucionales y, por razones ydedeíndole más pragmático asociadas financiamiento del sector publico provincial a partir de la crisis del ´30 (Escolar 2000), por los estudios y desarrollos normativos sobre problemas de redistribución de la renta vinculados a la economía tributaria (Dalla Via 1998). Parecería ser que, con el desarrollo de una democracia partidaria competitiva en la Argentina y, hasta cierto punto, con el inicio de las rupturas del orden constitucional en 1930, el tema federal habría pasado a un segundo plano 18 desapareciendo de la agenda política nacional 19 al menos hasta el nuevo proceso de transición democrática iniciado en 1983. En esta época comenzaran a tomar cuerpo nuevamente líneas de investigación historiográficas interesadas en la problemática, que destacaran, el perfil teórico e ideológico de las ideas federalistas en Argentina (Botana 1984/1991) el srcen confederal de la Federación Argentina (Chiaramonte 1993/1997/1999), el desarrollo comparado de los sistemas federales latinoamericanos (Carmagnani 1993), la importancia y diversidad de los contextos institucionales en la historia electoral nacional (Annino 1995), los caudillismos provinciales y la política subnacional en el siglo XIX (Goldman; Salvatore 1998) y los procesos políticos y culturales de formación de la ciudadanía (Sabato 1999). Junto a ellas se desarrollan otras, enmarcadas en perspectivas neoinstitucionalistas de ciencias políticas que se entroncarán con la más tradicional corriente de estudios sobre

federalismo fiscal. En este caso el interés va a centrarse en el gobierno dividido, la dinámica electoral en los sistemas partidarios subnacionales y el impacto de la política regional sobre la federación (Calvo et all , 1999; Jones 1995 cap. /1997a/1997b; Jones et al 2000; Cabrera 1998; Mustapic 2000; Escolar 2001; Gibson y Calvo 2001; Calvo y Abal Medina, 2001) y, por otro lado, 15

Durante el período posterior a la Constitución de 1853-1851, se produjeron ocho intentos de reforma constitucional de los cuales solo prosperó efectivamente uno (el del año 1994) Cfr, Escolar (2000).

16

Las obras clásicas son: Alberdi (1881) y Tejedor (1881) una buena compilación de distintos autores se encuentra en: Ruiz Moreno (1980); y una excelente interpretación historiográfica de la coyuntura se puede encontrar en Botana,(1980) y otra que analiza el desarrollo de los acontecimientos hasta la autonomía de la Ciudad en 1996, en Passalacqua (1996). 17

Ejemplos significativos del período posterior al 30’ son los siguientes: Zorraquín Becú (1958); González Calderón (1930); Bidart Campos (1976); B Carranza, (1926); Spota (1976) Tau Anzoategui (1965); Seco Villalba (1943); Bidegain, (1975); Vanossi (1964). 18 Una excepción significativa la constituye el trabajo de Botana (1975). Otras obras historiográficas no estrictamente vinculadas a la cuestión federal pero de suma importancia para su interpretación: Botana (1977) Halperin Donghi (1980) y Scobie (1964), O’Donell (1972/1977).

19 La desaparición habría creado en cambio, la certeza en la continuidad de las condiciones institucionales imperantes en el fin de siglo. Esta imagen (y gran parte de la doctrina jurídica sobre al cuestión federal argentina), contribuyó a fijar una suerte de “ilusión unitaria” (utilizando aquí la metáfora propuesta por Ernesto Calvo) que difícilmente podría mantenerse, sobre todo a partir de 1960 (Escolar, 2000/2001).

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la estructura tributaria, financiamiento del sector público, clientelismo y desigualdades provinciales (Porto 1990; Porto y Sanguinetti 1996; Gibson 1997; Calvo et al . 2001; Jones et al 1997; Saiegh y Tomassi 2000) Sin embargo, durante el período mencionado (1930-1983), otros problemas y otros discursos temáticos ocuparan tangencialmente el espacio de sus referencias empíricas, la preocupación intelectual por las políticas regionales y el desarrollo institucional y programático de las mismas (Arnaudo 1972; Quintero 1995 Souto 1995/1996) junto con el municipalismo (Ajon 1996) y mas tardíamente el interés por el estudio de los procesos de metropolización (Pírez 1994) pueden ser considerados como aproximaciones sectoriales al campo más tradicional de la problemática federal. Nada de esto, como ya dijimos, sucedió a nivel internacional, por el contrario, partiendo de un debate de tono mas estrictamente constitucionalista como por ejemplo: Livingston (1952/1956), Weare (1946), Friedrich (1954) histórico como: Van Doren (1948), Dawson (1952); Miller Bowie (1954) yRiker (1955), entreootros, en lainstitucional década del sesenta los trabajos fundamentales de William Riker destacaran el carácter contractual y voluntario de unión interestatal en los diseños 20 institucionales federales (Riker 1964) elaborando un conjunto de instrumentos de evaluación y medición de desempeño institucional federal (Riker 1987: Parte II; Tarlton 1965) 21 que le permitirán, al menos para el caso de los Estados Unidos, considerar como poco relevantes los efectos reales del federalismo con relación a la cultura política americana (Riker 1975, 1987). Si bien estos trabajos marcarán la agenda de investigaciones federales por mas de dos décadas, otros abordajes en el campo de los estudios políticos comparados intentaran paralelamente plantear los vínculos entre los regímenes políticos en general –y particularmente los democráticos- con las deferentes alternativas de organización federal (Eleazar 1984, 1987; Dikshit 1975; Duchacek 1975; 1986), destacando sobre todo en el primer caso, la importancia del pluralismo comunitario y territorial con relación al pluralismo político partidario en estados democráticos complejos22 . Otras vertientes más jurídicas como Friedrich 23 dirigirán la atención al proceso de transformación federal englobándolos desde una amplia visión comunitarista (Friedrich 1968; La Pérgola 1994) no ya como estudios de diseño constitucional, sino como alternativas de organización e integración estatal no coercitiva de grupos sociales discriminados cultural y territorialmente. En sinpublico tomar en 24 consideración las vertientes tributaristas, macroeconómicas y organizacionales del fin, sector también vinculadas activamente a la temática, no puede dejar de mencionarse 20

Unos años mas tarde, Rikert va a publicar un articulo critico sumamente incisivo(Rikert 1969) sobre varios textos contemporáneos, que marcará en cierta forma el desprestigio posterior de la tradición de estudios federales en los EEUU 21 Rikert propondrá el concepto de ‘federalismo centralizado’ para interpretar el fenómeno Americano surgido de la convención de Filadelfia, en contraste con otras modalidades de unión confederal en que no se produce cesión de soberanía por parte de la unidades constituyentes federadas hacia el Estado Central. 22 Hay dos elementos fundamentales en la concepción federal de Eleazar; en primer término, la articulación constitucional entre la autonomía política de las instituciones políticas federadas (Home rule) y la integración sistema y limitación de los poderes locales por parte de las instituciones política federales (Shared rule), en segundo término, el índole ‘no centralizada’ –por no existir delegación de poderes y competencias- de los diseños institucionales federales, en contraste con los regímenes unitarios descentralizados de diferente tipo..

23 No podrían dejar de mencionarse a autores como Zimmerman (1992) que representan propuestas contemporáneas de renovación de los estudios constitucionales federales. 24

La interacción entre la economía federal y la política federal ha conducido a la conceptualización de distintos modelos organizacionales de Sistemas Federales, relativos a los balances fiscales horizontales y verticales, el sistema de distribución de competencias entre ordenes estatales y gubernamentales y la estructuración del sistema político e institucional (Nic, 1998; Painte, 1998; Rufus y Davis 1995; Conlan1998 ) y otros que evalúan los resultados disímiles del desempeño institucional y económico de regímenes federales y Unitarios (McKinnon, Nechyba, 1997; Lane, Svante Ersson 2000: cap. N° 4).

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obras más marginales pero recientemente transformadas en muy influyentes como los de King, Dahl, Lijphart, Olson y Orstrom, los cuales se encargarán de destacar aspectos centrales del problema federal; como la diferencia entre la ideología federalista y las instituciones federativas (King 1982, junto a la compilación de Burgess y Gagnon, 1993), el carácter democrático o autoritario de los diseños federales (Lijphart 1979, 1999) los límites impuestos por las transformaciones económicas urbanas y territoriales a los regímenes federales empíricamente considerados (Dhal 1967) y la relación entre las estructuras de gobierno federales y centralizadas y el comportamiento del mercado en las democracias contemporáneas (Olson 1986; Ostrom 1994). La modalidad, perfil ideológico e importancia académica de los estudios federales, han ido siempre asociados al desenvolvimiento de los acontecimientos políticos y económicos en los Estados organizados institucionalmente por tales regímenes (Inman, Rubinfeld 1997). Así el desarrollo del New Deal, a partir de la década del treinta se vinculará con el primer período de estudios federales mencionado, mientras que la consolidación del Welfare State en Europa y la Commonwealth británica, por un lado, junto con la centralización administrativa Federal y el conflicto por los derechos civiles en los EEUU, por el otro, será el caldo de cultivo de las perspectivas teóricas más sólidas de la década del sesenta. El período posterior subsumirá la cuestión federal en otras problemáticas y su significación va a quedar relegada a corrientes marginales en las ciencias políticas, geografía y sociología políticas. Alrededor de dos décadas de marginalización del debate, enfrentarán al análisis institucional con los hechos producidos a partir de 1989, hasta cierto punto desprovisto de elementos para abordar los procesos de fragmentación y globalización políticas (Stepan 1999; Keating 1988/1996; Camillery Falk 1992; Knop et al 1995). Mas recientemente Stepan, recuperará las viejas preocupaciones de Eleazar (1987) y Dhal (1969), para avanzar desde una crítica probablemente desmesurada y no del todo justificable a W. Rikert, (Stepan 1999) distinguiendo claramente los regímenes federales autoritarios de los regímenes federales democráticos, logrando reunir de forma sistemática en su discurso, las tradiciones de análisis sobre la diversidad cultural en los procesos de formación nacional estatal con las tradiciones de análisis sobre la diversidad institucional de regímenes políticos en los procesos de organización y consolidación de las democracias representativas contemporáneas. La tradición de estudios sobre política regional y consolidación metropolitana

Otras dos tradiciones de debates intelectuales y políticos guardan una estrecha vinculación histórica y temática con la cuestión federal. Por un lado la investigación y la acción política metropolitana dentro de los círculos profesionales y burocráticos ligados a la planificación urbana en los EEUU y, por el otro, el campo interdisciplinario de los estudios regionales, particularmente aquellos que destacan los problemas de gobierno y diseño del sector público en áreas metropolitanas institucionalmente consolidadas y no consolidadas de distintos países europeos. En ambos casos, la reflexión metropolitana se desarrolla sobre la base de dos dimensiones fundamentales; en primer lugar la tendencia de los procesos sociales y económicos a la configuración de formas urbanas geográficamente expansivas y en segundo lugar, los efectos, de esas formas urbanas, en el gobierno y gestión de la ciudad. Por este camino, el estudio de lo metropolitano aparece como parte del análisis del proceso de urbanización. Cuando el crecimiento urbano supera los márgenes o límites históricos de la ciudad, incluyendo suburbios, logra una dimensión metropolitana. Esa expansión geográfica corresponde con el aumento del tamaño económico y social de las ciudades, que tienden a aglomerar crecientes proporciones de la población urbana. Según la formación de áreas metropolitanas metropolitanization ) tal expansión se caracteriza por un “movimiento en gran escala de expansión (desde la ciudad central” y por una tendencia a la distribución desigual de la población (y las actividades): la ciudad central se convierte en el lugar de la población de menores recursos y en los

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suburbios se asienta la población con mayores recursos (Eldredge 1967: 97 a 101). El resultado, son grandes ciudades que crecen económica y demográficamente ocupando cada vez más territorio, en algunos casos integrándose con otras ciudades vecinas (conurbación) (Gottmann 1996). Se considera que esa expansión se basa en la suburbanización “desde” una ciudad preexistente cuyo crecimiento, más allá de sus márgenes, la conforma en ciudad central de la nueva área metropolitana. La metropolización se entiende, en consecuencia, fundamentalmente como proceso de suburbanización. Desde el proceso descrito se configuran territorios desiguales (entre ciudad central y suburbios, o entre municipios comerciales y municipios dormitorio, por ejemplo). Esos cambios territoriales, y las desigualdades que generan, son consecuencia de “la difusión de las actividades y funciones en el espacio y la interpenetración de dichas actividades según una dinámica independiente de la contigüidad geográfica” (Castells 1976: 28). De allí que lo que caracteriza a la forma metropolitana es la distribución territorial diferencial de la heterogeneidad de actividades y población. Todo esto supone una división técnica y una diferenciación social del territorio urbano. La primera indica una tendencia a “la separación en el espacio de las diferentes funciones de un conjunto urbano. La segunda supone la aplicación de la lógica de la estratificación social (la diferenciación de la estructura social) al territorio y su concreción en “segregación territorial” (ibid, 47). Sobre este proceso se acumula el efecto de la fragmentación político territorial que, en general, tiende a expresar un proceso creciente de polarización geográfica. La dinámica metropolitana comienza a ser percibida como generadora de una profunda separación entre quienes habitan en las áreas de clase media y media alta, donde se concentran las infraestructuras y servicios de mayor calidad y las áreas deprimidas, urbanística, social y económicamente deterioradas, en donde las necesidades sociales son muy altas y los recursos disponibles muy reducidos. La existencia de diferentes unidades políticas, implica sistemas financieros independientes y políticas urbanas diferentes y aún contrapuestas (usos del suelo, vivienda, por ejemplo). Planteadas así las cosas, la cuestión metropolitana se define como un asunto de fragmentación política e institucional de las (grandes) áreas urbanas, entendiendo que existen “demasiadas” unidades de gobiernos locales (Lefevre 1999:93; Pírez 1994). Tal fragmentación se debe a la presencia de diferentes unidades político territoriales y de distintas autoridades u organizaciones estatales sectoriales. El “problema metropolitano”, entonces, se constituye cuando la ciudad funcional o real sale de los límites de la ciudad política o formal. En realidad, ello sucede en razón de la dificultad de ampliar las fronteras de la ciudad formal para seguir, territorialmente, a la ciudad real. En cierto nivel de análisis, la expansión de la ciudad formal “srcinal” sería la solución. Esta es una cuestión compleja, en la que se mezclan relaciones políticas, identidades culturales y dinámicas económicas. Esa expansión suele significar, en los hechos, el amalgamamiento del distrito urbano srcinal con otros distritos en los que la ciudad va creciendo Por esta razón, y contrariamente a la articulación entre instituciones y desarrollo de tradiciones intelectuales ligadas a su propia interpretación -característico del abordaje de la cuestión federal- el “problema metropolitano” se constituye en un área de estudio de gran poder performativo (Walker, 1995: 21), ya que los mentores académicos y técnicos de la misma son quienes en gran medida impulsarán el reconocimiento de su importancia promoviendo cambios en la esfera pública y las reformas institucionales concomitantes (Danielson y Lewis 1996; Keating 1995). El crecimiento geográfico, demográfico, económico y social de las áreas urbanas, su complejización funcional y –en el caso de los EEUU- la profunda diversidad institucional y fragmentación de las autoridades a cargo de responsabilidades locales de gobierno, administración y coordinación interjurisdiccional a los central procesos de suburbios segregación racial y económica, heterogeneidad fiscal ya diferenciación entrejunto la ciudad y los metropolitanos, contribuirán indudablemente -12-

la instalación del tema en la agenda política alrededor de la década del treinta y con mayor énfasis durante toda la del 60’ y la primera parte de la del 70’ (Cfr. Harrigan, Vogel, 1999). De forma similar a la cuestión federal descrita mas arriba, en la década del 90’ la cuestión metropolitana, tomará cuerpo nuevamente luego de un periodo de alrededor de veinte años en que el interés por ella en Europa y los EEUU disminuyó considerablemente. Esta situación estaba relacionada con el afianzamiento de perspectivas descentralizadoras 25 -en el plano político- y otras asociadas a la escuela del public choice -en el ámbito económico y de la administración pública(Self 1993: 180-189; Jacobs 1992: cap. I; Cox, Jonas 1993)26. En los Estados Unidos el antecedente principal van a ser distintos procesos de consolidación urbana producidos durante el siglo XIX, fundamentalmente la integración de gobiernos de ciudades y los condados en que estas se encuentran localizadas, transformándose las primeras en las prestatarias centrales de los servicios urbanos del área (Herson; Bolland 1998). Estos antecedentes no constituyen estrictamente de metropolización, sino de solución a los problemas de aceleración del crecimiento urbano encasos las ciudades impactadas fuertemente por la revolución industrial (Ross, Levine 1996). Se empieza a perfilar entonces la identificación de un eje problemático que perdurará durante todo el siglo veinte –la fragmentación política de las grandes áreas urbanizadas y su supuesto constante desarrollo27- Sobre este eje el discurso de la planificación urbana presentará sistemáticamente sus credenciales con relación a los problemas del gobierno y la gestión metropolitana (Stephens; Wikstrom 2000). Pero el enraizamiento de las posiciones “consolidacionistas” 28 metropolitanas se va a producir fundamentalmente alrededor de la década del ´30 en consonancia con dos movimientos paralelos; uno en el plano de la política nacional, la crisis económica de la época y el surgimiento del new deal 29 desafectando por primera vez las transformaciones institucionales locales de la esfera de la política estatal para vincularlas a incentivos fiscales y políticas activas del gobierno central (Mitchell, Weaver; Miller; Deal Jr. 2000: 852-854). El otro movimiento –de rasgos más académicos y con ribetes ciertamente ideológicos- estará ligado a la Escuela de Chicago (Mitchell-Weaver; Miller; Deal Jr. 2000: 852) y se caracterizara por el énfasis en la consolidación de las comunidades metropolitanas y la búsqueda de diseños de gobierno destinados a integrar las regiones que las albergan (Herson, Bolland 1998; Kweit R.W.; Kweit, M. G. 1994). Por este camino, las dos décadas posteriores a la crisis del ‘30 mostraran un continuo crecimiento de los vínculos entre el gobierno central y las ciudades (Mollenkopf 1983). Esta situación va a 25

En rigor, este tipo de perspectivas y políticas corresponden a los EEUU (Caraley 1986), a gran parte de las recomendaciones del Banco Mundial durante el período y también en general a las recetas aplicadas especularmente en la mayor parte de los países del Tercer Mundo y particularmente los latinoamericanos (Cfr.Rondinell 1981). El caso británico es singularmente distinto, ya que aquí privó por el contrario, un proceso de centralización política y administrativa (Cfr. Wolman; Goldsmith, 1992). 26 El trabajo fundacional de esta postura es Tiebout (1956), la comparación de las principales perspectivas sobre gobierno metropolitano la plantea Ostrom, E. (1972) y una reconocida contrastación empírica de la postura acompañada por una critica moderada en; Lyons, Lowerie, (1986) y Lowerie; Lyons (1989) (Cfr. Escolar 2001b). Una visión contemporánea de la misma tendencia y de la teoría sobre el gobierno policéntrico se encuentra en Ostrom, V, Tiebout, Warren (1994) y Ostrom V. (1994: cap. N° 9). 27

Existen evidencias empíricas suficientes para suponer que la magnitud del fenómeno no es tan significativa (Mitchell-Weaver; Miller; Deal Jr. 2000: 854-864) y que probablemente la percepción del aumento de la fragmentación se ha debido al hecho de no distinguir correctamente la índole institucional de las unidades de gobierno tenidas en cuenta en los análisis (Weiher 1981; Foster 1993). 28 Son aquellos que consideran que la solución a la problemática metropolitana se encuentra en la organización de una sola unidad política que integre, nuclee o suplante a todas las que forman parte de un área metropolitana.

29 En este contexto se producirá una importante intervención del gobierno federal para contribuir a paliar la cirrosis de la ciudades, ya que en ellas el fenómeno de la desocupación va ser mayor por efecto de la migración rural (Gurr, King, 1987: 115-119; Judd, 1984: 133-135).

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crear la plataforma de intereses locales integrados transversalmente -y en ciertos casos contrarios a las agendas de la las legislaturas y de los gobiernos estatales- en que se situará la política de la Great Society en la década del 60’ (Judd 1984; Mitchell, Weaver; Miller; Deal Jr. 2000: 854, Gurr, King 1987: 119-122). Las reformas a la organización político-institucional de las ciudades metropolitanas en los EEUU en esa época, son mayormente el resultado de un conjunto de políticas federales integradas por masivos programas de ayuda financiera con elegibilidad prioritaria para grupos de gobiernos locales organizados regionalmente, las cuales se superpondrán a las responsabilidades de los estados sobre los distintos tipos de gobiernos municipales y autoridades locales (Walker 1995: Cáp. V; Beckman 1984). Una de las conclusiones que surge es que “ninguna de las reformas observadas en diferentes regiones metropolitanas hubiera ocurrido sin la firme actuación de niveles superiores de Gobierno, esfuerzos extensos para la construcción de coaliciones locales-regionales entre los diferentes actores locales y las comunidades o entre ambos.”(Bourne 1999:84). Este escenario ciertamente signado por incentivos económicos y fiscales encaminados a la centralización y uniformización institucional, quedarán plasmados en la formación de agencias especializadas locales tales como COGs (Councils of Government), MPOs (Metropolitan planning Organisations) y otras federales como la ACIR (Advisory Commission of Intergovernamental Relations, existente entre 1959 y1996). Va ir a acompañado a su vez, en el plano teórico, por la doctrina del “regionalismo metropolitano” cuyo principal factor problemático será la fragmentación institucional30 de las áreas urbanas (Ross Levine 1996: 310-313). Tal marco doctrinario que hará eclosión en al décadas del 60’ y la primera mitad de la del 70’ (Gulick 1962; Bolens y Schmadt 1965), resurgirá nuevamente en los últimos diez años (Katz y Benstein 1998) vinculado a la “nueva agenda de la coalición regional”, bajo el no disimulado impulso oficial y semioficial, fundamentalmente de la Brooking Institution en Whashington DC (Brooking Institution, 1998). Dos estilos y orígenes intelectuales tienen los integrantes de este movimiento, por una lado aquellos que provienen de la acción política y la administración pública y detentan o han detentado responsabilidades de gobierno o legislativas, entre cuyos representantes mas destacados se encuentran Rusk (1995, 1999) y Orfield (1998) sostendrán enfáticamente la necesidad política de las transformaciones metropolitanas destinadas a consolidar entidades de gobierno unificadas. Por el otro, se encuentran visones de carácter más académico que proponen una análisis detallado de las opciones de consolidación institucional (Downs 1994, 1998), de la interacción entre organización institucional intra urbana y desarrollo regional (Lewis 1996) y de las dificultades de integración del crecimiento entre ciudades y suburbios de acuerdo a distintos niveles de institucionalización metropolitana (Pastor et al , 2000; Leo 1998); en otros casos, el énfasis será propedéutico (Wallis 1993, 1994a/ 1994b) o interesado en la evaluación de los alcances de las propuestas realizadas (Foster 1997a). Este conjunto de ideas (y la fortaleza del movimiento político que la sustenta) encontrará algunas contestaciones que, aunque no se opongan frontalmente a sus postulados, mitigaran parcialmente los diagnósticos de “la nueva agenda regional”, sobre todo en lo concerniente al descuido de los mecanismos federales de asignación de fondos fiscales y de compensación interjurisdiccional por especialización funcional o competencia intra urbana (Miller, Miranda, Roque, Wilf, 1995), la sobreestimación de la tesis de la explotación del centro urbano por parte de los suburbios (Hawkins, Ihrke 1999), la posibilidad de coordinar políticas fiscales sin transformaciones políticojurisdiccionales (Miller 2000) y la importancia de considerar alternativas de gestión y administración especializada en áreas metropolitanas por medio de distritos especiales no necesariamente coincidentes con los límites de diferentes unidades políticas urbanas (Altshuler, Morrill, Wollman, Faith 1999; Foster 1997). 30 El exhaustivo trabajo de Weiher (1981) contiene dos capítulos (caps. I y II) en que se exponen detalladamente las diferentes perspectivas teóricas que abordan la interpretación del fenómeno y sus alcances políticos sociales y económicos.

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Existe una íntima relación entre los problemas detectados por los regionalistas metropolitanos y las herramientas utilizadas para incidir sobre la realidad que se pretende transformar, ya que estas son en todos los casos modificaciones muy importantes en el régimen político federal que hacen posible incidir políticamente sobre la problemática metropolitana (Gurr, King, 1987: 148-149), Las propuestas y el enfoque van a ser en cambio de tipo interno, es decir pensados desde la gestión y la política urbana en un contexto disciplinario marcadamente signado por la planificación y carente, por lo tanto, de fuertes lazos con la teoría política urbana y la teoría federal en general 31. La perspectiva externa permitiría entender, en cambio, las diferentes posibilidades de concreción de la doctrina (los tipos de organización, coordinación, gestión y gobierno metropolitano: Walker, 1987) y probablemente también, las razones de la debilidad generalizada –desde un punto de vista político-institucional- de la consolidación metropolitana en los EEUU, vista desde la situación imperante a finales de los 90’ (Weir 2000). Muy distinto metropolitana en cambio, esdeel srcen enfoque prevaleciente eneuropeo los estudios regionales orientados a la problemática predominantemente (Savitch, Vogel 1996). En este caso, los regionalistas políticos incluirán implícitamente en sus análisis, el contexto institucional de regímenes unitarios (cfr. Rhodes 1996; Le Gales, Lequesne 1998). En referencia a este hecho, no alcanzaran a observar la diversidad institucional, ni las posibilidades existentes en la comparación del desarrollo de unidades políticas metropolitanas asociadas a estructuras de gobierno no centralizadas. Tampoco aparecerán las dificultades inherentes al análisis subnacional en el marco de las relaciones gubernamentales de estados federados y otras entidades políticas, administrativas u autoridades de gestión y coordinación urbana y metropolitana (Swanstrom 1996) En los estados europeos bajo regímenes unitarios parece ser que la participación de las instancias gubernamentales “centrales” en los procesos de consolidación metropolitana ha introducido dos cuestiones que juegan en contra de ese tipo de organización institucional: la tendencia a una construcción autoritaria y, asociada a ella o no, problemas de legitimidad (Lefevre 1999:95) El principal determinante de gran parte de las decisiones sobre organización metropolitana reside en razones de naturaleza política más que técnica (Cfr. Lefevre 1999; Kunzman 1996) y, en gran medida, en motivos vinculados con la competencia política entre los diferentes niveles estatales comprometidos32 (Brunn 1996:67; Grimaldos y Aguirre1996; Sharpe 1996:119). Esto tambiénconstituyente, se produce en como regímenes cuando eldeproblema encuentra circunscrito a una sola unidad en elfederales caso canadiense Toronto,sedonde en 1998 el gobierno provincial de Ontario transformó a laanterior autoridad metropolitana en una ciudad expandida mayor, por medio de su fusión junto con los seis municipios colindantes, con el propósito de que no se alterase la situación en los cuatro gobiernos regionales de dos niveles que rodeaban al anterior Metro Toronto, y que eran la principal basede poder del gobierno conservador provincial en la región del Gran Toronto (Bourne 1999:80 y 81)33. Otro aspecto importante ya mencionado, es que las formas metropolitanas suelen estar afectadas por pérdida de legitimidad. En el caso europeo la legitimidad es el resultado de un sistema de relaciones entre las autoridades metropolitana, los preexistentes gobiernos metropolitanos y los distintos grupos de la sociedad, en particular, los que pueden ser considerados grupos de presión (Lefevre 1999:96). 31

Trabajos importantes que ejemplifican en extremo esta tendencia son los realizados por planificadores urbano regionales (Barnet 1995; Calthorpe 2001) 32

Esa relación aparece particularmente clara en la eliminación de varias autoridades metropolitanas consolidadas en los años ochenta. Se trata de los casos de Londres, Rotterdam, Copenhague y Barcelona en donde partidos social demócratas y socialistas controlaban los gobiernos locales o metropolitanos, mientras que los niveles centrales o intermedios estaban a cargo de partidos conservadores oliberales. 33 Es interesante tener en cuenta que el proyecto de amalgamar la ciudad metropolitana se llevó a cabo pese al voto contrario de la población (Lefevre 1999:111)

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Las mencionadas limitaciones del modelo consolidado dieron lugar, particularmente en algunos países europeos, a la aparición de experiencias caracterizadas por “incrementalismo y apertura al sistema de actores” (Lefevre 1999:98), dando mayor flexibilidad frente a la, por lo menos relativa, rigidez de los modelos consolidados. El proyecto de la nueva Greater London Authority (GLA) se discutió ampliamente durante seis meses, invitándose a la participación pública y de asociaciones de empresas, políticas y sociales. Con esa base el gobierno elaboró el proyecto final que fue sometido a un referéndum en mayo de 1998. La nueva autoridad fue elegida en 2000. Las propuestas gubernamentales incluyeron la participación del sector privado por medio de sus organizaciones, las que seguirán jugando un papel importante en la GLA (Newman, Thornley 1997; Boyne, Cole 1998). En Francia, ante la debilidad de las “comunidades urbanas”, se establecieron en 1992 nuevas estructuras que, si bien se mantienen como inter-comunales, están fuertemente controladas por sus municipalidades aunque tienen poderes definidos en áreas estratégicas como desarrollo social y planificación regional (Bardet, Jouve 1998; Lefevre 1998). En Italia es representativo elAccordo per la Città Metropolitana (ACM) entre 48 municipalidades la provincia Bologna para establecer unafirmado autoridad de lalasciudad metropolitana. metropolitanas El ACM es de ybase voluntariadey

flexible: las municipalidades pueden entrar y salir a voluntad y pueden participar en todas o en parte de las acciones prescritas. La sociedad civil interviene en tres comités técnicos: de empleados públicos de las municipalidades ocupados en elmismo proyecto (Lefevre 1999:99-101). En el principal estado bajo régimen federal europeo (Alemania), los procesos en general han dado los mismos resultados pero aquí elpapel decisivo lo jugaron los gobierno subnacionales que impidieron la consolidación de gobierno metropolitanos fuertes. En el caso de la Región de Berlín, a la oposición de las autoridades estatales, se sumo la población contigua del Länder de Brandembourg, mientras que en otros casos, el proceso se produjo por afuera de la voluntad local (Newman 2000:906) o por el contrario, generando estructuras que integran el nivel subnacional del Länder con autoridades municipales, como en la unión regional del Rhein-Main (Heinz 1996). El escenario de la Unión Europea se alza entonces constituyendo un telón de fondo institucional en el que se desenvuelven dinámicas políticas innovadoras que son leídas desde una perspectiva regional cómo la consecuencia, en una opción teórica extrema, del debilitamiento y eventual desaparición de los estados nacionales contemporáneos (Cfr. Johnston 2001) y en otras opiniones mas moderadas, cómo procesos de transformación social, económica y cultural que, ya sea bajo la forma de políticamente fortalecimiento consolidación asociación interurbana etc. se expresan en identitario, la producción intelectual ymetropolitana, normativa de nuevas formas de organización institucional regional (Amin 1999, Newman 2000, Keating 1996, Casselas, Galley 1999). La presencia del macro proceso de construcción voluntaria y paulatina de una Europa Federal, sumado al impacto de tal transformación institucional sobre la política de nivel medio y la micro política local, aparecen tangencialmente en los discursos regionalistas europeos (Keating 1997: 134-136; Newman 2000: 898). A diferencia de los estados Unidos donde la política regional metropolitana se abre paso a través las instituciones federales, en Europa el impacto institucional es contemporáneo a la construcción de un modelo federativo de unión interestatal. La concordancia entre cuestión federal y cuestión regional (léase metropolitana) se efectúa por lo tanto sobre una realidad altamente heterogénea que permite -contrariamente a lo esperado-, lograr una conciencia más clara de los condicionantes institucionales de cada régimen político de gobierno sobre el desarrollo institucional metropolitano y la organización regional extrajurisdiccional34.

34 Anderson (1992), muestra en qué medida permanecen las determinaciones territoriales de las instituciones políticas por sobre los procesos de regionalización, destacando la mayor versatilidad de los regímenes federales para responder a las demandas de consolidación metropolitana y organización regional y la mejor performance política de los unitarios para enfrentar los procesos de descentralización que, a nivel subnacional, preceden a los procesos de centralizacion gubernamental regional (metropolitana).

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Tradiciones intelectuales, similitud temática y convergencia disciplinaria.

Lo que parece ser una distinción sutil entre la probable influencia de contextos institucionales (federales o unitarios) en la percepción intelectual y desarrollo de propuestas técnicas y discursos sobre el problema metropolitano; podría encubrir, observado desde un ángulo propenso a destacar la convergencia disciplinaria, un tipo de aproximación más dependiente de las debilidades teóricas y las limitaciones fácticas de cada contexto y de cada tipo de tradición intelectual, ya sea esta federal o regional (metropolitana). En el plano teórico, la tradición de estudios federales podría aportar elementos para interpretar los procesos de metropolización y las debilidades de la gestión integrada metropolitana dentro de un medio político institucional signado por la diversidad y el establecimiento de articulaciones formales e informales entre las unidades políticas definidas por cada orden de gobierno. La tradición metropolitana podría aportar elementos para interpretar los procesos de bloqueo constitucional profundamente y debilitamientopor de el la gobernabilidad federal, dentro de un medio transformado crecimiento urbano y la difuminación de socioeconómico la organización territorial al interior de los estados nacionales y subnacionales. En el plano fáctico, la incorporación del contexto federal posibilitaría situar adecuadamente las herramientas institucionales disponibles en cada régimen para abordar eficazmente los procesos de transformación metropolitana; pero además, contribuiría a diagnosticar de manera realista el perfil comparado de cada metrópoli vis a vis sus propias determinaciones político-institucionales. La incorporación de los contextos unitarios y semifederales permitiría evaluar en paralelo, el comportamiento de las políticas y programas de reforma institucional metropolitana despojándolos de mediaciones subnacionales y de las dificultades de interpretación de los efectos empíricos de diferentes arenas gubernamentales. En síntesis, parecería razonable suponer que la integración de estas dos tradiciones intelectuales sobre todo en el caso de regímenes federales- aumentaría la capacidad explicativa y de gestión sobre las realidades que cada una en forma separada tiene como propósito incidir. Mas aún en aquellos estados federales caracterizados por una importante desigualdad socioeconómica a lo largo del territorio o la presencia de una región metropolitana extremadamente significativa con relación al conjunto de las unidades constitucionales federadas, el sistema político y la economía nacional. Aquí los dos escenarios indicarían las dificultades de tratar por separado ambas cuestiones sin arriesgarse a una débil comprensión del impacto de cada problemática (la federal y la metropolitana) o a una representación errada de sus alcances institucionales.

3- La región metropolitana de Buenos Aires y la performance del Régimen Federal argentino en perspectiva comparada. Pretendemos justificar la singularidad del caso de la Región Metropolitana de Buenos Aires, tanto para una mejor comprensión de la dinámica política y económica del país, como para evaluar en un caso de desigualdad extrema, la trama imbricada de cuestiones atinentes a la problemática urbana de las grandes metrópolis y las problemática institucionales de los regímenes federales. La discusión presentada en el capítulo anterior tuvo como objeto mostrar la importancia de una correcta caracterización de cada caso metropolitano y la dificultad de comparar metrópolis partiendo solo de la asimilación de aspectos internos como la población, las instituciones urbanas, su perfil económico, social cultural etc., y descuidar otros, como el contexto institucional del gobierno urbano, la participación en la representación política nacional y sobre todo el marco normativo del régimen político del estado.

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De acuerdo a esto, habría que asimilar casos que presenten las mismas limitaciones y alcances con relación al comportamiento y ordenamiento institucional de la unidad metropolitana estudiada, es decir, discriminar aquellas regiones metropolitanas que se desenvuelven en medios institucionales en los que su consolidación formal depende de un centro decisorio nacional, de aquellas en que esta depende de una o varias unidades subnacionales. Adicionalmente, a esta distinción metodológica debería agregársele el carácter constitucional (federal) o descentralizado de los gobiernos involucrados en un eventual proceso de consolidación, sobre todo para no perder de vista su probable capacidad para fijar diversos regímenes de administración y gobierno local. Sin pretender agotar los aspectos que permiten observar sistemáticamente el contexto en que se desenvuelve la trama de relaciones políticas económicas y legales entre una metrópoli y una federación, podríamos avanzar un primer esquema analítico en función de los siguientes aspectos. Desde el punto de vista de la situación de la metrópolis en la Federación, el primer punto a tener en cuenta núcleo urbano primado con del Estado del yque forma Y en de el caso de que es asísiloella sea,essíelcomparte esta situación núcleosfederal similares cuál es laparte. magnitud esta primacía urbana. En principio, la medición puede efectuarse considerando dos indicadores básicos; el porcentaje de población de la región sobre el total del país y el producto bruto geográfico de la misma sobre el producto bruto interno del estado nacional al que pertenece. La relación bivariada entre ambos indicadores es un elemento descriptivo adecuado para una primera aproximación, ya que permite observar el impacto económico potencial de una metrópoli sobre su federa federación y tener una primera idea de la importancia de la región estudiada para el comportamiento institucional del régimen federal en el que se inscribe y sus similitudes y diferencias con otras regiones del mismo tipo a nivel internacional. El resultado de esta observación es contundente si se compara a la Región Metropolitana de Buenos Aires con las ciudades primadas de la mayor parte de los estados federales existentes en la actualidad 35. Buenos Aires constituye un caso excepcional (ver: Gráfico N° 4) ya que reúne más de la tercera parte de la población Argentina y casi la mitad de su producto bruto interno. Con estos elevados valores solo se le aproxima la Región Metropolitana de México, en una proporción cercana a la mitad en el primer caso y a los dos tercios en el segundo. Luego, se encuentra un grupo de metrópolis de magnitud inferior a al veinte por ciento en ambos indicadores. Pero quizás el aspecto más interesante para evaluar el peso económico de una Región Metropolitana en un Contexto federal, es que junto con las otras dos grandes metrópolis latinoamericanas (México y San Pablo) Buenos Aires aporta significativamente más al PBI de la Federación que lo que le correspondería proporcionalmente en función de su participación poblacional relativa (valores por encima de la recta de tendencia). Esto contrasta con las metrópolis de los otros estados federales desarrollados que se caracterizan –salvo quizás en el caso de Nueva York- por presentar una relación simétrica o inversa entre PBG y Población metropolitana. Las regiones metropolitanas con mayor impacto federal de entre las comparadas en el cuadro N°3, son además las que se corresponden con situaciones en las que no existen otras metrópolis equivalentes en la federación; estos son casos de macrocefalia y primacía absoluta como Buenos Aires y México y en menor medida Viena, a diferencia de las regiones metropolitanas de los EEUU, Australia, Canadá y Brasil en que sí encontramos mas de una región metropolitana. Nuevamente este dato refuerza la importancia de las metrópolis mencionadas en sus respectivas federaciones y contribuye a enfatizar aún mas la excentricidad del caso argentino. 35

En esta comparación no han sido consideradas la India y Nigeria, en función de la reducida participación de la población metropolitana en el total nacional, la república Federal Alemana y Suiza, por la dispersión de sus unidades metropolitanas y Malasia, Sudáfrica, Rusia, y Venezuela por razones similares o vinculadas con la debilidad o índole reciente de sus instituciones federales.

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50 n ió c a r 45 e d e F a l 40 e d I B P 35

Buenos Aires

%

México

30 25

Viena

20

Sydney

San Pablo

Melbourne

15 10

Bruselas

Nueva York

Toronto 5

Los Angeles Chicago

0 0

5

10

15

20

25

30

35

40

% Población de la Federación

Grafico N° 4: Participación Metropolitana 36 primada en el total de la población y PBI federal. Fuentes: elaboración propia en base a datos estadísticos Nacionales, estatales y municipales 37

La mayor parte de las regiones metropolitanas analizadas, se encuentran situadas al interior de una unidad constituyente federada y por lo tanto se rigen por marcos normativos subnacionales correspondientes a un solo estado.deEnlaseste sentido políticas metrópolis Sydney, Melbourne, Los Angeles y Chicago dependen decisiones decomo una legislatura estatal y porToronto, lo tanto su status jurídico puede ser en teoría modificado. Obviamente que esto no sucede de la misma forma en todas ellas. Escasa autonomía, reducidos recursos financieros y un régimen muy similar presentan las dos metrópolis australianas, algo similar sucede en el caso de Toronto sede del más 36 La definición “metropolitana” corresponde con la definición mas comprensiva de conglomerado metropolitano y solo considera a su población urbana (cuando se presentan entidades locales rururbanas). 37 En este gráfico y en los subsiguientes del presente capitulo se han utilizado las siguiente fuentes: Australia Bureau of Statisics; The Commonwealth Budget (Australia); New South Wales, Department of local Governments; New South Wales Treasury Corporation; Web site Melbourne City; Victoria , Department of Local Government; Victoria Budget Papers 1999-2000; INEGI (México); Secretaria de Finanzas del D.F.; Statistics Canada, CANSIM; City of Toronto Capital Operating Plan Budget; Ontario Ministry of Finance; IBGE (Brasil); Secretaría municipal de planeamiento urbano del Municipio de San Pablo; Empresa Metropolitana de Planeamiento de la Gran San Pablo; Secretaría de Hacienda del Estado de San Pablo; Census Bureau (EEUU); Departamento de Comercio (EEUU); IBO, New York; Connecticut Department of Economic and Community Development; Office of Budget and Management, City of Chicago; Statistics Austria; Vienna Web Service; Economic Data Service, Austria; Annual accounts of the City of Vienna; Instituto Nacional de estadísticas (Bélgica); Banco Mundial; Ministerio de Asuntos Económicos (Bélgica); Indec (Argentina); Ministerio del Interior (Argentina); Ministerio de Economía (Argentina); Dirección Gral. De

Estadísticas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; Instituto de Ciencias Políticas, Sociales y Económicas para el Desarrollo Bonaerense.

-19-

reconocido proceso de consolidación metropolitano, mientras que la compleja diversidad de gobiernos locales característico de la mayoría de los regímenes locales estadounidenses tiene en Chicago y sobre Todo en Los Ángeles ejemplos de áreas poco consolidadas pero donde una sola unidad política local (condado) es la predominante. Similar a las anteriores, pero más diversificada, es la condición institucional de Nueva York, ya que aquí el área metropolitana se extiende por el territorio de tres estados federados y su núcleo urbano se corresponde con una ciudad consolidada (la ciudad de Nueva York), integrada a su vez por cinco Boroughs, cada uno dotado de instituciones de gobierno y administración local. En realidad carece de un status jurídico unificado, y sus diferentes unidades (1073) dependen de la legislación de los distintos estados involucrados y en algunos casos del Gobierno Federal. Se comprende entonces las dificultades para producir cualquier tipo de proceso de consolidación metropolitana y concomitantemente el papel rector o inductor que las políticas federales pueden tener al respecto. Buenos Airesconstitucional y México, nuevamente, un subgrupo que están integradas una unidad federada deconstituyen rango especial y status aparte, jurídicoyarelativamente incierto por (la Ciudad autónoma de Buenos Aires en Argentina y el Distrito Federal en México) que a su vez coinciden con el ámbito territorial donde tienen asiento las autoridades federales. A esto se suma un conjunto de municipios perteneciente a un estado federado, en el caso Argentino y a tres estados federados en el caso Mexicano. Tal situación incorpora un nuevo actor gubernamental al sistema (el federal) en la medida que los problemas intejurisdiccionales entre Estados le competen constitucionalmente. A su vez, la presencia de la burocracia federal y las garantías jurídicas y de seguridad interior necesarias para el gobierno nacional, ciertamente le imprimen a estos escenarios metropolitanos una dimensión nacional, ausente en gran medida en los casos anteriores. Un capitulo aparte merecen Bruselas y Viena, ya que ambas son regiones metropolitanas que se corresponden completamente con una unidad constitucional federada; la Región de Bruselas (unidad política en la que conviven dos ordenes consocionales, la dieta flamenca y la dieta valona) y el distrito federal austríaco, respectivamente. Paralelamente, al igual que las anteriores también son sede del gobierno federal. San Pablo finalmente, representa un caso aparte, ya que el régimen local brasileño es el único con status constitucional de entre las federaciones estudiadas y, por lo tanto, la Ciudad (a quien le corresponde aproximadamente el cincuenta por ciento de la población regional) es una unidad constitucional federada más, dentro de un tercer orden constitucional municipal. Un segundo tipo de aproximación comparativa para evaluar la significación de las regiones metropolitanas estudiadas vis a vis sus propios Estados federales, resulta de observar el peso económico y demográfico que ellas tienen sobre la economía y la población de la unidad constitucional federada en la que se encuentran localizadas, previa ponderación de la misma ajustando la importancia relativa que revisten dentro de cada federación. La realización de este cálculo precisa determinar empíricamente cuáles son las unidades geográficas que se van a comparar. Cuando toda la región metropolitana este incluida dentro de una unidad constitucional federada, no existirá problemas (Melbourne, Sidney, Los Ángeles, Chicago y San Pablo), pero cuando esta se encuentre integrada por un estado federado de tipo urbano y un conjunto de municipios pertenecientes a estados federados colindantes (México y Buenos Aires) o simplemente por diversas unidades de gobierno local definidas en el marco de los estados subnacionales que participan de la región metropolitana (Nueva York) se presentaran problemas a la hora de determinar qué ámbito urbano y qué estado será analizado. El criterio adoptado en todos los casos ha sido considerar a la unidad constitucional federada más poblada y compararla con el sector metropolitano incluido dentro de su territorio: en el caso mexicano Estado de México, en ellasargentino BuenosseAires y en el por Americano el Estado de el Nueva York. Por último regionesladeProvincia Bruselasde y Viena descartaron constituir ellas en sí mismas unidades constitucionales federadas. -20-

En el grafico N° 4 se puede observar con toda claridad en qué medida el estrecho vinculo entre la importancia relativa de la porción conurbada y su Estado federado y ese Estado con respecto al país, se terminan expresando en un alto porcentaje de participación ponderado de una gran porción metropolitana y un Estado primado. Juntos una gran área metropolitana y una unidad constitucional federada si se las evalúa en proporción directa a la federación a la cual pertenecen nos indica dos cosas, el peso de esa área metropolitana para el estado federado en cuestión y colateralmente cuan significativo es ese estado para la federación. I B P25 e d o d a r e20 d n o P %

Bueno s Aires

San Pabl o

Sydney

15

Melbourn e

10 México Nueva York Chicago Los Angeles

5

Toronto

0 0

5

10

15

20

25

30

%Ponderado de Población

Grafico N° 4: Participación Metropolitana en el total de población y PBI estatal ponderados Fuentes: elaboración propia en base a datos estadísticos Nacionales, estatales y municipales

Otra vez Buenos Aires ocupa el puesto mas alto en una posición que, si bien es menos pronunciada que en el cuadro N° 3, la ubica en una sitio también relativamente excéntrico. A ella la siguen las dos metrópolis australianas y luego se encuentran el resto de las regiones estudiadas. Un aspecto llamativo de la distribución de este gráfico es que la mayoría de las regiones metropolitanas consideradas presentan una menor participación en PBI que la que tienen con relación a la población de la Federación. La única anomalía a esta constante es la Región metropolitana de San Pablo que claramente invierte la relación, y hasta cierto punto el Conurbano Bonaerense que en el sentido opuesto exagera la tendencia observada en el resto de las regiones. en el caso paulista, la razón se encuentra en que la región en su conjunto y el estado son las unidades políticas más desarrolladas de la Federación, en el caso de Buenos Aires, la razón anticipa un perfil socioeconómico que se estudiara en el capítulo N° 7, el que resulta del hecho que el Conurbano Bonaerense se encuentra altamente diferenciado del núcleo metropolitano compuesto por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (no considerada en este indicador). Por lo visto entonces, la Región Metropolitana de Buenos Aires (y en menor medida el Conurbano Bonaerense) es a nivel internacional, la región metropolitana primada de mayor peso relativo para su propia federación, reproduciendo por otro lado esa misma situación, en lo tocante al principal Estado federado del país al cual pertenece la mayoría de su población.

-21-

% 50

40

30

20

10

% PBI de la Federación % PBI de Federación % Gastos de l a Federación % PBI del Estado

0 Bu en

os

M éx ico

Ai re

s

Vi en

a

Sy dn

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Sa n

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M Br Nu To elb us ro ev el nt ou a as o Yo rn e rk

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go

Gráfico N° 5: Relación entre la participación metropolitana en los gastos del sector publico nacional y en el PBI federal. Fuentes: elaboración propia sobre la base de datos estadísticos Nacionales, estatales y municipales

El sector público de una región metropolitana en un Estado federal se forma con los presupuestos consolidados de todas las unidades de gobierno y administración local con jurisdicción en el área comprendida por su perímetro geográfico. No se computan en este caso los montos invertidos o el presupuesto de políticas, programas u agencias subnacionales o federales cuyo ámbito de aplicación o responsabilidad funcional se corresponda con el metropolitano. La relación entre el costo del sector público metropolitano y el de la federación da una idea bastante justa de la autonomía y capacidad financiera de la región junto con los recursos económicos disponibles por el sistema político metropolitano, aun cuando este se refiera metafóricamente al agregado de todas las arenas institucionales locales. La región Metropolitana de Buenos Aires comparte con las de Viena y México una importante participación en el costo total del sector publico de sus respectivas federaciones (entre el siete y el once por ciento), muy cerca se encuentran Nueva York y Chicago y en una posición sensiblemente más marginal el resto de las metrópolis estudiadas (ver Gráfico N° 5). Si estos valores de participación los comparamos con los que resultan de calcular la proporción de su producto bruto geográfico sobre el producto bruto nacional, resulta factible apreciar sumariamente cuanto aportaría en porcentaje cada metrópolis a la economía federal y cuanto recibiría de ese porcentaje en contrapartida para sostener a su sector publico local. Resulta obvio que en este análisis se esta dejando de lado lo recibido en concepto de políticas federales, subnacionales y fondos regionales de distinta especie, por otro lado, tampoco la relación es del todo directa si se tiene en cuenta que ambas curvas son de porcentajes y que estos no se encuentran relacionados cuantitativamente. Sin embargo, sin perder de vista estas cuestiones algunas cuestiones saltan a la vista. No hay duda de que Buenos Aires es un caso excepcional, su performance como ciudad primada se aparta rotundamente del resto de las metrópolis estudiadas (ver gráfico N° 5) en una situación solo parcialmente asimilable a México. Esa separación tan marcada entre la dimensión relativa de los -22-

gastos del sector público local y capacidad económica metropolitana, es producto de las dos observaciones previas, la importancia de la región para el Estado Federal Argentino y la importancia de la Conurbación Bonaerense para el principal estado federado del país (la provincia de Buenos Aires). El cúmulo de datos puestos a consideración hasta aquí autoriza ciertamente a pensar que el impacto de la Región metropolitana de Buenos aires sobre la performance del Régimen Federal Argentino es un caso absolutamente extremo y singular en el contexto de los estados federales contemporáneos. En consecuencia su estudio detallado permitiría apreciar mas de cerca como interactúan la dinámica política y económica metropolitana con la estructura de instituciones federales y sus mecanismos de gestión, administración y gobierno.

4- Desigualdades económicas, sociales y políticas en el perfil de una Metrópolis fragmentada 4.1.- La Región Metropolitana de Buenos Aires y la Federación Argentina: dimensiones socioeconómicas; roles y capacidades institucionales.

La existencia de un régimen federal en Argentina le imprime una dimensión adicional al problema de la macrocefalia metropolitana caracterizado en el punto anterior. Esta se refiere a la capacidad del sistema institucional argentino para procesar las desigualdades observadas, articulando recursos económicos y políticos sobre la base de un régimen que -como veremos inmediatamente- produce efectos redistributivos muy marcados hacia el interior del país y en el cual, la realidad económica social y geográfica de la RMBA tiene una débil y fragmentada existencia gubernamental. La RMBA constituye el motor de la economía Argentina, su principal mercado de bienes y servicios y su mayor aglomeración de recursos humanos, materiales y tecnológicos. Para percatarse de ello basta considerar que es la única región del país cuya participación en el producto bruto interno de la federación supera significativamente a su participación en la población total del país (51,83% del PBI respecto a un 36.55% de la población nacional para el año 1999). Estos valores indican que al no existir prácticamente ningún otra provincia que supere la media ponderada 38

nacional , esella92,1% RMBA financiará el régimen redistributivo federal argentino, ya que es ella quien genera dequien PBI excedente. En el sentido contrario la RMBA, como ya destacamos en la introducción, reúne el 29,8 de la población con NBI del país y el 58,4 de la que no cuenta con conexión a la red de agua potable. Si bien estos valores pueden ser minimizados si se los compara con los mismos indicadores per cápita provinciales (Sobre todo en el primer caso 39) la magnitud del fenómeno vis a vis la federación hace necesario el desarrollo de políticas activas con las que paliar la conflictividad social asociada al mismo, denotando a su vez serias falencias en el financiamiento de los costos de urbanización que soportan las externalidades positivas (ventajas de aglomeración) de la Región. Externalidades que indudablemente, mas allá de apreciaciones positivas o negativas al respecto, constituyen el sector más rentable de la economía Argentina.

38

En rigor existen cuatro; San Luis, Tierra del Fuego y Santa Cruz y Neuquen, que en su conjunto suman el 7,9 % del PBG que supera la media nacional ponderada y son, en el primer caso, el resultado de un régimen de promoción industrial y en los otros tres, provincias patagónicas de economía principalmente extractiva y baja densidad de población. 39 En efecto, la relación de desigualdad en las NBI per capita en la RMBA respecto a la media del país es positiva (7,2% ).

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Promedio Federación

RMBA resto Bs.As Santa Fe Mendoza Córdoba Misiones San Luis Río Negro Chaco San Juan La Pampa Tucumán Chubut Entre Rios Salta Tierra del Fuego Santiago del Estero Neuquén Jujuy Corrientes Formosa La Rioja Santa Cruz Catamarca

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

asalariados sector público por cada 100 asalariados en sector privado

Gráfico N° 6 : Republica Argentina: asalariados del sector público como porcentaje de los asalariados del sector privado (proyección año 1999) Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991.

Otra forma de reforzar estas constataciones, se encuentra en analizar el peso relativo de los sectores asalariados públicos respecto de los privados en la RMBA, el resto de la Provincia de Buenos Aires y las demás provincias de la federación; partiendo del hecho que los primeros se encuentran vinculados mayoritariamente al gasto (en indirectamente financiados por el excedente de renta nacional sobre la media ponderada del PBG nacional) y los segundos a los ingresos; porque a ellos se vincula la recaudación impositiva del país. La misma disparidad observada con relación al PBG hace su aparición si se calcula él numero de asalariados del sector público sobre el correspondiente a los del sector privado. En el Gráfico N° 6, la RMBA tiene una posición extrema, ya que cuenta con una reducida proporción de empleados públicos con relación a los privados (inferior al 30%). En el resto de las unidades constitucionales federadas y el interior de la Provincia de Buenos Aires, la situación es muy distinta; ninguna de ellas se encuentra por debajo del valor medio para toda la federación (37, 8), en solo cinco casos los asalariados públicos representan menos del 50% de los privados, mientras que en catorce la proporción varia entre el 50% y el 100% y en cuatro supera el 100%. Estos datos están indicando varias cosas, por un lado una profunda desigualdad en los recursos económicos teóricamente disponibles por la RMBA y el resto del país y, en el sentido contrario, una importante diferencia en la estructura de distribución de esos mismos recursos, ya que ellos son los únicos en condiciones de soportar el peso excesivo de los sectores públicos de cada provincia, si se considera -como hemos hecho- la magnitud del empleo publico provincial. Por otro lado, brinda indicios suficientes para suponer que los recursos políticos disponibles por la RMBA deben estar probablemente ubicados en una situación opuesta respecto a la capacidad económica de la Región. Por lo visto entonces, para evaluar la situación metropolitana en el contexto federal, deben ser consideradas conjuntamente tres escenarios diferentes entre la RMBA y las unidades que componen la Federacióninequitativa (salvo la CABA) (i) la desigualdad (Me), que expresa la distribución poblacionalmente de los :cargos legislativos, electoral (ii) la desigualdad en el producto bruto geográfico (M g), que expresa las distintas performances económicas -24-

individualmente consideradas y (iii) la desigualdad en el costo del sector publico agregado (Mp), que expresa la disparidad entre el gasto publico y la dimensión económica regional o provincial 40. Para efectuar el cálculo de la representación política de la Región Metropolitana de Buenos Aires en el Poder Legislativo Nacional se sumaron los veinticinco diputados de la Ciudad Autónoma y el número promedio de diputados que desde las elecciones del año 1983 tienen su sede política –sea por el srcen, domicilio o lugar en que desarrolla las actividades- en alguno de los Municipios del Gran Buenos Aires considerados en este trabajo. Luego se llevo a cabo la misma suma pero con los tres senadores de la capital y lo correspondientes del Gran buenos Aires. Esto emitió obtener un valor aproximado de la representación que ha tenido la Región en las dos últimas décadas y, paralelamente, dejar un residuo al que se le atribuyo la representación del interior de la provincia. Con estos dos valores se procedió a realizar el estudio comparado de la desigualdad electoral en Argentina. Existen diversos que(Lijphart abordan 1999: esta cuestión, algunos cálculo por medio la aplicación de un trabajos índice gini 208; Stepan 1997;efectúan Escolarel2001), mientras que de otros optan por la relación entre el cociente ‘electores-magnitud de distrito’ de cada unidad constitucional federada y la media de ese cociente para el país.(Gibson, Calvo y Falleti 2000) o directamente un índice de representantes per cápita (Porto y Sanguinetti 2001), la dificultad en todos los casos, es que la medida obtenida intenta sintetizar varios elementos de desigualdad: el monto total de los escaños mal repartidos (malapportionment ), el grado de dispersión de los valores mal repartidos positiva o negativamente respecto a la media de la distribución (varianza), el sesgo hacia algún tipo de valores en que se agruparían tendencialmente las diferencias ( skewness) y por ultimo la modalidad mas pronunciada -y su magnitud- de variación máxima ( kurtosis); utilizando a tal efecto una sola medida de desigualdad. Existen otras alternativas que aplican cada una de estas medidas en forma separada obteniendo posteriormente de su análisis estadístico conclusiones respecto a los diferentes componentes de la distribución (Schubert, Press 1964). Más ajustado parece ser para nuestros propósitos, obtener un índice que cuantifique exactamente la participación de cada unidad constitutiva en el total de desigualdad detectado y que sumarizado permita conocer él numero real de bancas mal repartidas entre las unidades estudiadas 41.

40

El “sector publico agregado” corresponde a la categoría presupuestaria ‘sector publico argentino’, pero calculado para la RMBA, el interior de la provincia de Buenos Aires y la demás provincias Esta compuesto por el costo de los sectores públicos municipales y provinciales, mas la localización Geográfica del gasto del sector público nacional. Para el caso de la CABA ( incluida en la RMBA) se ha discriminado entre el costo del sector Publico Nacional Central y el vinculado a la provisión de servicios o gestión de políticas en su territorio. De ello resulta una reducción de 10520 millones de pesos sobre el GSPA que representa un catorce por ciento sobre el total. 41 Se ha optado por una modificación del índice Loosemore-Handy (Nicolau, 1997), aplicado por Snyder y Samuels (1999 y 2001) que fue aplicada a los tres indicadores considerando:

(1) La desigualdad Electoral de las jurisdicciones iésimas: Mei= Mi − Vi , con las cuales se obtuvo la Desigualdad Mt Vt

Electoral Total: Me

=

1 n Mei 2 ∑i

Donde; Mi = bancas de las jurisdicción i; Mt = Sumatoria de bancas de todas las jurisdicciones ; Vi = población de la jurisdicción i; y Vt = sumatoria de población de todas las jurisdicciones. (2) Posteriormente se calculó la desigualdad en el PBG de las jurisdicciones iésimaas: Mgi = Gi − Vi , con las cuales se Gt Vt

obtuvo la Desigualdad en el PBI: Mg

=

1 n ∑ Mgi 2 i

Donde Gi = PBG de la jurisdicción i; Gt = Sumatoria de PBG de todas las jurisdicciones; Vi = población de la jurisdicción i; y Vt = Sumatoria de población de todas las jurisdicciones

-25-

Los resultados de la aplicación de este índice muestran con toda claridad la importancia de la desigualdad electoral en la distribución de bancas entre la RMBA y el resto de la Federación. En el caso de la Cámara de Diputados de la Nación, la desigualdad electoral total (M e) asciende al (-12,8) % y la participación de la región en ese valor es del 54,6 %. Ahora bien, si estos resultados podrían situar a la Argentina en una posición intermedia en cuanto a cámaras bajas mal repartidas (Snyder, Samuels 2001), una mirada sobre lo que sucede en la Cámara Alta hace patente el impacto del Régimen Federal Argentino sobre la representación política nacional y particularmente en la Región; la desigualdad electoral total ahora se eleva al (-47,1)% (él mas alto a nivel mundial) y la participación de la RMBA en ese valor al 59,8 %. Desde un punto de vista funcional, el mayor impacto resulta del hecho que la desigualdad se verifica en ambas Cámaras. Aún con grandes diferencias entre las dos, la presencia de una sobre representación extrema en la Cámara Alta (común en regímenes federales presidencialistas) no alcanza para imprimirle a la región una situación marginal en el proceso decisorio parlamentario, lo más llamativo es la replicación en la Cámara Baja -aun cuando esta sea singularmente más amortiguada-, debido a que en el primer caso fortalece la construcción de mayorías especiales extrametropolitanas y en el otro, debilita la posibilidad de contrarrestar ese efecto por medio de la formación de primeras minorías significativas. La integración de las dos situaciones en el proceso de aprobación legal entre cámaras complica aún mas la cuestión, ya que Argentina es el único régimen bicameral con prioridad en la cámara iniciadora (Tsebelis, Money 1997: 64) y adopta, a su vez, un método de mayoría absoluta par el pase a votación en el recinto. Todos los elementos descritos generan las condiciones para que una fuerza política que obtuviese la mayoría absoluta en el Senado tenga buenas chances de efectuar un bloqueo legislativo eficaz 42 sin hablar de que esto se volvería estructural si se alcanzasen los dos tercios (Garré, Escolar y Abal Medina 2001). En general la presencia de una representación igual en la Cámara Baja msrceraría el problema, pero en el sistema argentino, la desigualdad también detectada en ella, conspiraría en contra de la existencia de este contrapeso. Teniendo presente tales restricciones para la aplicación de un índice unitario en el análisis de la desigualdad electoral, de todas maneras se optó por utilizar el valor promedio entre ambas cámaras bajo la consideración de que no se estaría alterando con su uso el perfil desigual del sistema sino, en todo caso, asumiendo metodológicamente una reducción general de su impacto relativo.

(3) luego se calculó la desigualdad en el Gasto Público Agregado de las jurisdicciones iésimas: Mpi = las cuales se obtuvo la Desigualdad Gasto Público Agregado Total: Mp

=

Pi Gi con − Pt Gt

1 n Mpi 2∑ i

Donde: Donde Pi = Gasto Público Agregado de la jurisdicción i; Pt = Sumatoria de Gasto Público Agregado de todas las jurisdicciones; Gi = PBG de la jurisdicción i; y Gt = Sumatoria de PBG de todas las jurisdicciones. (4) Finalmente se calculó la Desigualdad Federal para las jurisdicciones iésimas: Mfi = Mei + Mgi + Mpi; con los 1 n cuales se obtuvo el Indice de Desigualdad federal total Mf = ∑ Mfi 2 i 42 No debe olvidarse que las fuerzas políticas con buena presencia en la periferia recibirán un doble premio de mayoría muy significativo respecto a las que se encuentran asentadas fundamentalmente en la región metropolitana o en las provincias centrales subrepresentadas; en primer lugar por efecto de la desigualdad electoral en si misma, y, en segundo lugar, porque al reducirse la magnitud de distrito la formula electoral D’hont utilizada en el sistema electoral nacional dejara de ser proporcional para transformarse en semi-mayoritaria (Cfr: Cabrera 1997; Escolar 2001b; Calvo et al, 2001b). Adicionalmente este tipo de mayorías artificialmente producidas son propensas a la aparición de votos transversales interpartidarios (roll call voting) sobre todo cuando la temática sea sensiblemente “regional” o federal.

-26-

En el gráfico N° 7 se consignan los valores promedio de desigualdad en la representación entre las unidades estudiadas, el eje de ordenadas al srcen indica si cada una de ellas esta recibiendo o entregando escaños y en que proporción, cuando los valores son respectivamente positivos o negativos. No hay duda que la región metropolitana está contribuyendo con alrededor del cincuenta por ciento de los escaños mal distribuidos, correspondiéndole el resto al interior de la Provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe (todas integrantes del grupo de provincias más desarrolladas). El sistema muestra claramente un alto perfil modal, puesto que la asignación de los escaños mal distribuidos se efectúa sobre un gran numero de unidades constitucionales federadas, en relación inversamente proporcional a la magnitud relativa de su población. 20,0

Desigualdad Total por Indicadores Desigualdad PBG Argentino: Mg = 16,6 Desigualdad Gasto Público Argentino:Mp = 19,6 Desigualdad Electoral Argentina: Me = 29,9

15,0

Centro

Periferia

10,0

5,0

0,0 A B M R

-5,0

. s .A s B . v o r p o t s e R

a b o d r ó C

e F ta n a S

a z o d n e M

n á m u c u T

a lt a S

s e n io is M

s o í R e tr n E

o c a h C

s te n ie rr o C

o r g e N ío R

ro e t s E l e d o g ia t n a S

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y ju u J

n a u J n a S

a s o rm o F

t u b u h C

is u L n a S

a c r a m ta a C

a p m a P a L

ja o i R a L

z ru C a t n a S

o g e u F l e d a rr e i T

-10,0

-15,0

-20,0 Desigualdad PBG (Mgi)

Desigualdad gasto público agregado (Mpi)

Desigualdad Electoral (Mei)

Gráfico N° 7: Desigualdad electoral, económica y del sector público agregado en la federación Argentina. (ajuste años 1998 y 1999) Fuentes: Elaboración propia en base a datos de: INDEC, Proyecciones de Población por Provincia, Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 , Buenos Aires. Ministerio de Economía de la Nación, Secretaría de Hacienda, Presupuesto Nacional 1998. Ministerio del Interior de la Nación, Secretaría de Provincias, Ejecuciones Presupuestarias, 1999. Ministerio del Interior de la Nación, Secretaría de Provincias, Informe de Provincias 2000.

Por este procedimiento la transferencia de escaños mal distribuidos ( malapportionment ) desde la Región Metropolitana de Buenos Aires al resto de la federación asciende al 17,6% del total entre ambas cámaras, lo que representaría un aumento relativo de su bancada de alrededor del 63% si la asignación geográfica de escaños (apportionment ) fuese la correcta. Algo muy parecido en volumen relativo pero exactamente opuesto en cuanto a su dirección, esta sucediendo con las relaciones entre participación de las unidades estudiadas en el PBI, cuando se las compara con su participación en la población total del país. La región metropolitana de Buenos Aires es, como se dijo, prácticamente la única que aporta al excedente sobre la media ponderada nacional. Este monto (15,3 %) de todas maneras no alcanza en magnitud a la desigualdad electoral, pero se le aproxima lo suficiente como para avanzar la hipótesis que los recursos económicos excedentes de la Región se estarían compensando con los recursos políticos que le faltan por efecto de la desigualdad electoral ya registrada. -27-

No se nos escapa que con los elementos de juicio disponibles la hipótesis no pretende superar el nivel de una herramienta heurística, pero sin embargo es suficientemente elocuente como para despertar el interés en otras similitudes de signo inverso entre las dos distribuciones analizadas. Al observar la curva de desigualdad electoral y las barras que indican la desigualdad en el PBG (marcadas con color gris claro en el Gráfico N° 7), la inversión de las posiciones relativas en cada distribución es flagrante, sin embargo, algunas diferencias deben destacarse porque contribuirán a la comprensión de los pasos posteriores de nuestro análisis. La compensación de las diferencias entre ambos indicadores deja a la RMBA en una situación muy similar a las otras provincias centrales y el interior de Buenos Aires (RMBA: [-2,3] %; Resto PBA: [-7.4] %; Córdoba: [-3,2] y Santa Fe:[ -3]), perjudica a las provincias intermedias y beneficia con creces a las provincias de baja densidad y atrasadas, pero sobre todo a las primeras, ya que estas cuentan con economías básicamente extractivas (ver: Gráfico N° 7). Por lo visto, entonces, podría pensarse enperformances un excedente de recursos políticos en la periferia asociados a su vez -en algunos casos- con económicas también ventajosas. En esta diáspora federal, la situación estructural de la RMBA fácilmente puede perderse de vista si no se tiene en cuenta el abrumador peso de su realidad sobre los dos indicadores elegidos (no hay duda que la RMBA y particularmente la CABA son más ricas que el resto del país). Resta por considerar ahora cual sería el rol del sector publico agregado, como un factor en condiciones de describir globalmente los recursos políticos disponibles en cada unidad para hacer frente a sus escenarios económicos y sociales particulares. El tratamiento de este indicador es bastante delicado; por eso, continuar teniendo como parámetro a la población solo indicaría las debilidades estructurales de la mayoría de las provincias en cuanto a su capacidad y desempeño económico (reflejadas en el gasto publico por habitante), frente a la fortaleza de la RMBA. De manera parecida, tomar en cuenta indicadores vinculados al ingreso de srcen nacional o a transferencias incondicionadas federales (coparticipación federal), implicaría dejar de lado a los sectores públicos provinciales y municipales y con ello a su capacidad de recaudación propia. Nos ha parecido más apropiado observar el comportamiento del gasto público agregado en relación con el PBG de cada provincia o unidad de análisis, sobre la base de que, existiendo un excedente de PBI básicamente localizado en la región provincias extractivas beneficiadas por regímenes especiales de promoción, calculary laalgunas desigualdad con relación a él, opermitiría observar los probables desequilibrios entre participación en la generación de riqueza y participación en el gasto publico total y así poder comparar finalmente el stock de recursos políticos y económicos disponibles en cada caso y las diferentes situaciones de compensación, adición o déficit. La distribución restante en el gráfico N° 7 (indicada en gris oscuro) muestra la desigualdad relativa en el gasto público agregado, si se considera como parámetro a la distribución geográfica diferencial del PBI. Dicho en otras palabras, los valores consignados permiten apreciar sinópticamente como se vincula el gasto público en sus diferentes órdenes; federal, provincial y municipal, respecto a la economía de cada provincia o unidad de análisis individualmente considerada. Lo más llamativo, es el total debilitamiento de los guarismos favorables a la RMBA que se retrotraen a la situación de desigualdad electoral 43, verificándose una coincidencia asombrosa en los dos indicadores ([–17,6]. En cuanto al resto de la distribución, se destaca la distinción entre Córdoba y Santa Fe, en virtud del alto costo del sector público de la primera respecto a la segunda. 43

Si se computase en el costo agregado del Sector Público de la CABA, el correspondiente a la Administración Nacional Central (ver cita N° 41) este aumento se transformaría en un reducción de aproximadamente del cuarenta por ciento respecto al valor de desigualdad electoral en la RMBA, y no se producirían modificaciones destacables en el resto de la distribución del indicador.

-28-

Una situación tendencialmente invertida entre PBG y gasto público agregado en las provincias intermedias del gráfico (de Tucumán a Santiago del Estero), que concuerda con la adecuación entre recursos políticos adicionales (mal distribuidos positivamente) y gasto público agregado, superior a la proporción de PBG provincial en el PBI del país. Más hacia la derecha las provincias atrasadas y de baja densidad pero dotadas de mayores recursos políticos relativos (por efecto de la sobre representación) conservan una cuota significativa de los mismos y, en muchos casos, le adicionan una buena performance económica, aun cuando esta sea marginal en el total nacional. Los tres tipos de desigualdad estudiados muestran de forma sintética el comportamiento de la distribución de los recursos económicos y políticos y la materialización de la relación de ambos en el gasto público agregado local. La posibilidad de relacionar los tres indicadores en un índice sintético de desigualdad federal es aun muy precaria pero permitiría un primer aproximación a los limites lácticos impuesto por el perfil institucional de la Federación Argentina a la gestión del principal núcleo económico, poblacional y político del país la RMBA 10,0 Periferia

Centro

5,0

0,0

-5,0

A B M R

. s A . s B . v ro p o t s e R

a b o rd ó C

e F ta n a S

a z o d n e M

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s e n o i is M

s ío R e tr n E

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s te n e i rr o C

o r g e N o í R

ro e t s E l e d o g ita n a S

n é u q u e N

y ju u J

n a u J n a S

a s o m r o F

t u b u h C

is u L n a S

a c r a m a t a C

a p m a P a L

ja io R a L

z u r C ta n a S

o g e u F l e d a rr e i T

-10,0

-15,0

-20,0

-25,0 Índice Agregado de De sigualdad Federal (D fi)

Desigualdad El ectoral (Me i)

Gráfico N° 8: Índice de desigualdad federal argentino (ajuste años 1998 y 1999) Fuentes: Elaboración propia en base a datos de: INDEC, Proyecciones de Población por Provincia, Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991, Buenos Aires. Ministerio de Economía de la Nación, Secretaría de Hacienda, Presupuesto Nacional 1998. Ministerio del Interior de la Nación, Secretaría de Provincias, Ejecuciones Presupuestarias, 1999. Ministerio del Interior de la Nación, Secretaría de Provincias, Informe de Provincias 2000.

Si se asocian los indicadores de desigualdad electoral, PBG y costo agregados del sector público, en un solo índice de desigualdad federal, la distribución resultante tiene un perfil ligeramente mas modalizado en los valores negativos (ver gráfico N° 8) y marcadamente despareja entre el centro y la periferia del país. En ella, la RMBA continúa localizada en el primer puesto pero su participación en la desigualdad aumenta en ligeramente si se la compara con sus recursos políticos (M ei) considerados separadamente ([-19,9] respecto a [-17,6]) situación que comparte con Córdoba y en menor medida secon interior de de Buenos no agregado con Santa quien evidentemente ve el beneficiada porlaunProvincia costo excedente de suAires, sector pero público (verFeCuadro N° 7). -29-

Se produce, por lo visto, un ordenamiento casi continuo que se quiebra a partir de las provincias desarrolladas 44 y el resto de la federación, pero de todas formas, nuevamente las provincias más periféricas (el grupo de rezagadas y de baja densidad) constituyen el núcleo duro de la federación, en consonancia con su stock agregado de recursos económicos y políticos disponibles aún por encima de la desigualdad positiva electoral de la que en general se benefician. El último aspecto que resulta necesario incorporar al análisis, es cómo se distribuyen los recursos totales de srcen nacional en las administraciones provinciales y para el caso de la RMBA, lo recibido por a la CABA y lo correspondiente a los municipios que integran el Conurbano Bonaerense (GBA) en proporción directa a la totalidad de las transferencias provinciales a gobiernos locales. El resultado sigue un patrón muy similar al índice de desigualdad federal pero muestra un grupo de provincias beneficiadas por este tipo de recursos (las provincias desarrolladas e intermedias) y otra que si bien no se perjudican obtienen menos que lo que les correspondería en función de participación positiva en la desigualdad federal (ver gráfico N° 9). 5 Centro

0

-5

Periferia

A B M R

. s A . s B . v o r p o t s e R

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a rc a m a t a C

a p m a P a L

a j io R a L

z ru C ta n a S

o g e u F l e d a rr e i T

-10

-15

-20

-25

Ingreso de srcen nacional

Índice de desigualdad Federal

Diferencia Gasto nacional y pbg

Gráfico N° 9: Relación entre ingresos del sector publico provincial de srcen nacional, desigualdad en el costo del sector publico nacional dirigido a provincias y CABA e índice de desigualdad federal Mf (año 1999) Fuentes: Elaboración propia en base a datos de: INDEC, Proyecciones de Población por Provincia, Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 , Buenos Aires. Ministerio de Economía de la Nación, Secretaría de Hacienda, Presupuesto Nacional 1998. Ministerio del Interior de la Nación, Secretaría de Provincias, Ejecuciones Presupuestarias, 1999. Ministerio del Interior de la Nación, Secretaría de Provincias, Informe de Provincias 2000.

Puede decirse entonces que la región metropolitana de buenos Aires soporta el mayor nivel de desigualdad en la Federación Argentina y presenta por otro lado la mayor participación porcentual en los sectores más carenciados del país. Paralelamente por su debilidad institucional intrínseca carece de los recursos económicos con los que gestiona (desde una perspectiva descentralizada) su problemática realidad urbana y con ello contribuir al sostenimiento de los costos sociales de la urbanización que garantizan su performance económica como el sector más dinámico del país.

44 Concretamente a partir de la Provincia de Mendoza, quién se considera que se encuentra en el umbral de ambos grupos (desarrolladas y e intermedias)

-30-

Sin embargo, un dato resulta muy significativo para entender por cuáles vías se gestiona concretamente la RMBA y de qué forma su realidad constituye -aunque veladamente- el principal problema de la federación. Y esto ese logra observando su participación proporcionalmente positiva en el gasto nacional geográficamente distribuido (ver: figura N° 9), ya que él representa más de un cuarenta por ciento de lo que cuesta el sector público en la región 45. El carácter distintivo, por lo tanto, de esta inversión y de la gestión asociada a la misma, es que corresponde al estado nacional. Con ello, nuestra apreciación de que Argentina es un federación profundamente descentralizada en la “periferia” pero solidamente centralizada en “centro”, parece sustentarse a la luz de la evidencia empírica aportada por el análisis realizado hasta aquí. 4.2- El conurbano Bonaerense y la Provincia de Buenos Aires: Dimensiones socioeconómicas; roles y capacidades institucionales.

Las desigualdades estudiadas en el punto anterior, dan una idea bastante aproximada del impacto político, económico y social de la Región Metropolitana de Buenos Aires en la Federación Argentina. También nos permiten evaluar las dificultades para una gestión integrada de su problemática urbana en el contexto local y nacional y cómo cualquier reducción en su performance económica afectaría seriamente al sistema redistributivo federal y -sobre todo- como tal reducción podría tornar cada vez mas inviable el financiamiento del sector publico agregado en las provincias más vulnerables del interior. Sin embargo, ese no es el único escenario crítico en el que se desenvuelve la problemática metropolitana. El segundo escenario es el que comprende las relaciones entre el sector conurbado de la RMBA, que pertenece a la provincia de Buenos Aires, y el resto de esa misma unidad constitucional federada; ambos sectores formados por circunscripciones electorales: tres tomadas conjuntamente -para el Gran Buenos Aires- y cinco consideradas individualmente -para el resto de la provincia-. Lo dicho representa hasta cierto punto, una nueva aproximación comparativa al mismo problema, pero a otra escala geográfica y enfocándolo ahora como una cuestión de desigualdades políticas, económicas, sociales y del sector público intra provinciales. La provincia de Buenos Aires al igual que el resto de las unidades constitucionales federadas argentinas, cuenta con su propia organización político institucional, electoral y municipal (Escolar 2001; Iturburu 2000). En este sentido, comparte el régimen presidencialista federal y el sistema bicameral en el Poder Legislativo, el sistema electoral esta organizado en ocho circunscripciones plurinominales variables -tanto para la elección de senadores como para la de diputados provinciales- mientras que en lo referido al régimen municipal, cuenta con un sistema de municipio multilocalidad con cabecera en el núcleo urbano primado del área ( counties). La principal particularidad del sistema electoral de la provincia, se encuentra en el procedimiento de renovación parcial alternada que hace que en cada fecha electoral la mitad de las circunscripciones (secciones) elijan diputados y la otra mitad senadores provinciales, situación que se revierte en la próxima fecha electoral donde, quiénes eligieron diputados ahora eligen senadores y viceversa. Esto provoca que en lo hechos, la elección de los integrantes de ambas cámaras se produzca sin solución de continuidad asemejándose su resultado -en la percepción pública y en el funcionamiento del sistema- a un sola gran cámara legislativa. La semejanza apuntada, se refleja además en las particularidades del sistema bicameral provincial que es perfectamente congruente (ambas cámaras 45 El total del costo del sector público agregado de la Región ascendía en 1999 al 34,2% del costo del sector público argentino (descontando lo correspondiente al sector publico nacional central). Si se considera que el excedente de PBI aportado por la RMBA era superior al 90% del total nacional (ver: gráfico N° 7), la participación (desigualmente positiva en relación a la población metropolitana) del costo del sector publico nacional, mostraría que el resto de las desigualdades positivas provinciales también se financiarían con este excedente y, en menor medida, con el de las provincias de economía muy especial ya mencionadas precedentemente.

-31-

tienen en términos generales los mismos poderes) y también prácticamente simétrico (el sistema electoral es el mismo en ambas cámaras, solo varía el número de electos que, en un caso – diputados- es el doble que en el otro) 46. Por último, la magnitud de distrito provincial promedio es ligeramente más alta que a nivel nacional en la categoría diputados ( 5,75 en la PBA y 5,29 en la Nación) y ligeramente más baja en la categoría Senadores (2,88 en la PBA y 3 en la Nación), mientras que la distribución es mucho menos modalizada que a nivel nacional (treinta y cinco a nivel nacional y dieciocho en la provincia de Bueno Aires). Por último, la fórmula electoral utilizada tiene efectos relativamente más mayoritarios 47.

2

1 3 8 4

7

5 6

Limite de las secciones electorales metropolitanas Municipios rurales pertenecientes a la 1ra. y 3ra. seccion elect. Municpios urbanos incluidos en la definicion de RMBA Ciudad de Bs.As. 0

10

20

30

40

kilometros

Figura N° 3: Circunscripciones electorales (secciones) de la Provincia de Buenos Aires . Fuente: elaboración propia

No se debe dejar de tener en cuenta, que las circunscripciones electorales, no pueden ser equiparadas con las provincias, porque no cuentan con instituciones de gobierno a nivel regional y, en consecuencia, no constituyen ámbitos de ejecución diferencial de políticas de srcen local ni tampoco provincial. En rigor son una agregación de municipios (salvo en el caso de la sección octava que corresponde a la capital provincial y su entorno inmediato rural) de muy diversa índole socioeconómica y geográfica, que pueden contar con una ciudad primada indiscutible como en el caso de la sexta y la quinta sección, con un grupo de ciudades bastante integradas entre sí (la séptima sección), o una condición más difusa como la cuarta y segunda secciones electorales. En una situación totalmente distinta se encuentran las secciones metropolitanas primera y tercera, que mayoritariamente corresponden a municipios urbanos integrantes del Gran Buenos Aires, aquí una clara segregación funcional y la localidad cabecera viene a ser el centro de una ciudad básicamente instituida por el límite político municipal (ver: Cuadro N° 2 y Figura N° 3). 46 Los conceptos de asimetría-simetría y congruencia-incongruencia entre cámaras legislativas están expuestos en Lijphart (1999), el desarrollo srcinal del primero corresponde a Tarlton (1965) 47 Existen varios estudios sobre el impacto de distintas fórmulas sobre la proporcionalidad en Argentina (Corbacho 1988; Cabrera 1991/1993/1995). En general, estos trabajos comparan entre sí el comportamiento de fórmulas del divisor y fórmulas del cociente, tomando como referencia, en el primer caso la fórmula D’Hont con barrera de entrada y en el segundo caso la fórmula Hare de resto mayor, con distribución de escaños adicionales reservada a las fuerzas políticas cuyo caudal de votos haya superado la cifra repartidora.

-32-

El régimen municipal de la provincia adolece de seria deficiencias en el plano de la autonomía concedida a los municipios en materia fiscal (IEFE [4]), política y administrativa. Con relación al primer aspecto, se produce una convivencia de regímenes generales (ley de coparticipación provincial de impuestos. Provincia de Buenos Aires; 1995) y otros bilaterales o particulares (convenios especiales para el cobro de impuestos provinciales, transferencias condicionadas y transferencias y subsidios especiales no condicionados, estos dos últimos de carácter discrecional provincial. (Provincia de Buenos Aires; 1995; IEFE [1]/ [3]) En cuanto al segundo, no existe previsión legal para la sanción de cartas orgánicas municipales ( home rule), ni siquiera en los principales núcleos urbanos de la provincia, a lo que se suma que el monitoreo y control institucional por parte del gobierno central es sumamente pronunciado (Provincia de Buenos Aires; 1958). Respecto al ultimo aspecto, que es un sucedáneo del anterior, la provincia cuenta con un detallado y burocrático código de administración municipal (Provincia de Buenos Aires; 1970) que regula sistemáticamente los procedimientos y organización de los poderes públicos locales. El Conurbano Bonaerense (Gran Buenos Aires: GBA) integrado aquí con fines estrictamente metodológicos por tres circunscripciones electorales (secciones:1°; 3° y 8°), agrupa: (i) lo que normalmente se considera como “GBA” (los municipios de la primera y segunda corona de urbanización), (ii) los correspondientes al conurbano ampliado, (municipios de la tercera corona de urbanización), (iii) la región metropolitana del “Gran La Plata”, integrada por el municipio homónimo y los dos municipios costeros de Berisso y Ensenada (Ver: Figura N° 2, capitulo 1°) y (iv) los municipios rurales de la periferia metropolitana 48. Esta verdadera “región electoral”, constituye aproximadamente el 75,17 % de los habitantes de la provincia y el 63,4 % de su PBG, lo cual indica una primacía poblacional superior a la correspondiente a su performance económica. Si se comparan estos datos con los obtenidos para el escenario federal -entre RMBA y el resto de la Federación- aparecen algunas diferencias substantivas. No hay duda que el GBA tiene un peso mucho mayor que la RMBA con relación a la participación porcentual en la población total del país (un poco menos de dos veces superior: 37,5 frente a 75,17%), pero también es cierto que la diferencia en el excedente de PBG respecto a la media ponderada nacional, es claramente superior a los resultados que se obtienen si se efectúa el mismo calculo entre el GBA y el resto de las circunscripciones electorales del interior de la provincia ( [15,29] respecto a [- 11,89]). La primera conclusión que puede extraerse de esta constatación empírica, es que existen diferencias económicas substantivas entre el GBA y el interior de la Provincia de Buenos Aires; en síntesis; que el “interior provincial” a “diferencia del interior federal” tiene un grado mayor de desarrollado económico que su ámbito geográfico metropolitano primado. Hechas estas aclaraciones previas, seria provechoso estudiar el comportamiento de las variables sociales en la Provincia, dado que lo previsible sería encontrar cierta similitud con los resultados anteriores. La observación comparada de la magnitud de NBI y población si acceso a agua potable entre el GBA y el interior provincial muestra, de acuerdo a lo esperado, una diferencia substantiva desfavorable para el primer caso del [-6,83] en población con NBI y del [-6,33] en habitantes sin acceso a red de agua potable. En consecuencia, si se consideran las NBI, el GBA se encontraría en una posición similar a la que tenía el interior del país con relación a la RMBA, esto es, una desigualdad porcentual desfavorable del 6,83% -en el GBA- respecto a una favorable del 6,45% en el resto del país. Por lo visto entonces, la idea precedente de que el interior provincial tendría una mejor condición económica (visto desde el lado del PBG), se reproduciría totalmente (menor vulnerabilidad social)

48 Que en su conjunto representan el 2,7% de la población total de las tres circunscripciones electorales agrupadas para formar el GBA.

-33-

con relación al principal indicador de pobreza 49, de ello puede deducirse que en realidad el GBA es relativamente mas pobre y, a diferencia de la RMBA, no contaría con los recursos excedentes –al menos en el plano hipotético- para paliar sus deficiencias sociales estructurales. Como dijimos, las circunscripciones electorales son un conjunto inorgánico de municipios y, en el sector geográfico correspondiente a lo que hemos denominado GBA, está incluida la capital provincial (la ciudad de La Plata). Si existiese una distribución normal del empleo público en toda la provincia su participación respecto a la población ocupada (tanto en el sector metropolitano como en el interior provincial) debería ser similar. No es lo que sucede cuando consideramos los datos desagregados, ya que en ellos se pude observar una leve disparidad en la distribución entre ambos agrupamientos geográficos ( 14,8 del GBA frente a 16,7 del interior de la Provincia). Promedio Provincia

GBA

5ta. Sección Electoral

2da. Sección Electoral

4ta. Sección Electoral

7ma. Sección Electoral

6ta. Sección Electoral

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

asalariados sector público por cada 100 en sector privado

Gráfico N° 10: Provincia de Buenos Aires: asalariados del sector público como porcentaje de los asalariados del sector privado (proyección al año 1999) Fuentes; Elaboración propia en base a datos del INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991

Todavía más marcada es la diferencia cuando se comparan los empleos públicos como porcentaje de los empleos del sector privado (ver: Gráfico N° 10), en la medida que aquí los valores ascienden al 32% para la RMBA y el 43% para el interior de la provincia, a lo que se suma el hecho de que las cinco circunscripciones electorales del interior bonaerense se encuentran por debajo de la media provincial. Estos datos obligarían, sino a desestimar la importancia de los empleos en la administración central de la provincia (localizada en el GBA), al menos reconocer la significatividad de la actividad industrial y de servicios privados en relación de dependencia que, evidentemente, es predominante en el conurbano bonaerense frente a las circunscripciones electorales del interior. Las primeras indagaciones llevadas a cabo en torno a las diferencias entre el GBA y el interior de la Provincia de Buenos Aires, dan señales claras de que la situación es muy diferente que en la 49 Recuérdese que la RMBA, sí tenía un situación desfavorable (índice de desigualdad) en relación al interior del país en lo tocante a la cantidad de personas sin conexión a la red de agua potable.

-34-

Federación. Lo primero que debemos resaltar es la mejor performance económica del interior provincial con relación al Conurbano Bonaerense; lo segundo, es la peor condición social de este último con relación al primero. La consistencia de ambas constataciones empíricas, hace posible afirmar preliminarmente que se estaría en presencia de una situación tendencialmente invertida en los dos escenarios estudiados: el federal y el provincial. La razón de ello se encontraría en que, mientras el interior de la Federación Argentina tiene una situación claramente negativa en los principales indicadores económicos y sociales si se lo compara con la Región Metropolitana de Buenos Aires, el Conurbano Bonaerense, en cambio, estaría cumpliendo ese rol de área deprimida en la Provincia de Buenos Aires con relación a las circunscripciones electorales del interior. Por supuesto, que lo dicho no podría obviar otra constatación paralela, y esta es qué al igual que a nivel federal, el valor absoluto de la actividad económica y de los problemas sociales (en este caso sumado al relativo), reproduciría el papel crucial del éxito en la gestión metropolitana para poder garantizar el desempeño actual de la economía provincial. Con el objetivo de observar con mayor detalle las desigualdades en los recursos políticos, económicos y de gasto público existentes entre las circunscripciones electorales del interior y el GBA, aplicaremos la misma metodología que en el capítulo anterior. De esta manera obtendremos un indicador de desigualdad electoral provincial (M eBA), otro d e producto bruto geográfico provincial (MgBA) y uno de sector publico agregado provincial (M pBA) 50. Por último, la sumatoria de los tres indicadores parciales permitirá obtener un indicador de desigualdad provincial general (MgBA), prácticamente con las mismas propiedades que el indicador de desigualdad federal (M f). Los resultados de la aplicación del índice de desigualdad electoral (M eBA), muestran el impacto de la inequitativa distribución geográfica de escaños en ambas cámaras de la Legislatura Provincial, en beneficio del interior de la Provincia. Si bien la del GBA comprende el 73% de la población bonaerense, obtiene sólo el 32% de la representación parlamentaria. En términos de desigualdad, esto implica la presencia de un destacable valor negativo para el Conurbano, muy superior al obtenido con el análisis de la Región Metropolitana de Buenos Aires en el contexto federal ([-33] del GBA frente a [-16,6] de la RMBA); no observándose además, diferencias relevantes entre las dos cámaras legislativas 51. A diferencia de lo que sucedía con las dificultades de aplicar en el Congreso Federal un índice unitario de desigualdad electoral entre cámaras; en la Provincia de Buenos Aires, la congruencia total de la representación entre el Senado y la Cámara de Diputados (con el aliciente de su simetría institucional), hace que resulte completamente factible su utilización sin ningún tipo de reparos metodológicos. Hecha esta aclaración, sería conveniente orientar la mirada hacia las desigualdades entre cada una de las circunscripciones del interior bonaerense y el GBA a fin de poder observar mas de cerca el comportamiento de las mismas. En el Gráfico N° 11, la curva que representa la distribución de la desigualdad electoral nos indica que los valores individuales entre circunscripciones electorales (M ei), son en todos lo casos positivos salvo par el GBA. Otra vez se constata el carácter mas pronunciado de la desigualdad electoral en la provincia en comparación con lo que sucedía a nivel nacional; para ello baste recordar que entre las unidades constitucionales federadas, la RMBA y el resto de la Provincia de Buenos Aires, quedaba constituido un grupo (las mas desarrolladas económicamente; el “centro” del país) que en su conjunto se hallaba seriamente subrepresentado. En la provincia de Buenos Aires no nos encontramos exactamente con el mismo fenómeno, sino con una situación mas disociada en la cual, sólo el Conurbano Bonaerense se encuentra subrepresentado, mientras que 50 Formado por los gastos y transferencias del sector público provincial localizados o enviadas a los municipios que componen cada circunscripción del interior y las tres del GBA, mas los gastos efectuados por las administraciones de

esos mismos municipios menos los recursos de srcen provincial 51 El Senado provincial estaría ligeramente mejor repartido que la Cámara de Diputados de la Provincia en una proporción inferior al uno por ciento.

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todas las circunscripciones del interior reciben escaños mal repartidos que en teoría le hubiesen correspondido al primero. Si la asignación geográfica de escaños esta mal repartida perjudicando notoriamente al GBA, el resultado del evaluar el comportamiento desigual de la distribución del PBG entre las circunscripciones del interior provincial y el Conurbano (ver: barras en gris claro del Gráfico N° 11), muestra casi las mismas condiciones que en el caso anterior.

Indicadores de Desigualdad provincial 15 Centro

Perifera

10 5 0 -5 -10

A B G

n l ó i c ra c o e tc S le a t E 5

l n a r i o a ó m c tc 7 c e e l S E

l n a i tr a ó c o d c c 2 e e l S E

n ó i c c e S a t 6

l ra o t c le E

n ó i c c e S a t 4

l ra o t c le E

-15 -20

Desigualdad Total por Indicadores Desigualdad PBG Bonaerense Mg = 11,89 Desigualdad GastoPúblico Bonaerense: Mp = 43,83 Desigualdad Electoral Bonaerense: Me = 32,23

-25 -30 -35 Desigualdad PBG (Mgi)

Desigualdad gasto público agregado (Mpi)

Desigualdad Electoral (Mei)

Gráfico N° 11: Desigualdad electoral, económica y del sector público agregado en la Provincia de Buenos Aires. (ajuste años 1998 y 1999) Fuentes: Elaboración propia en base a datos de: Dirección provincial de Estadística, Documento Nº5. Proyecciones de Población , Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991, Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional Económico 1994. Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Presupuesto, Presupuesto 1999. Subsecretaría de Asuntos Municipales e Institucionales de la Provincia de Buenos Aires, estadísticas varias.

¿Qué implicancia tiene tal estado de cosas para el comportamiento de la desigualdad en la distribución geográfica del costo del sector público provincial? Una rápida mirada nuevamente sobre el cuadro N° 11, pero esta vez en dirección a las barras oscuras que expresan los valores de desigualdad en el gasto público por circunscripciones electorales y el GBA (M piBA), muestra que probablemente la falta de recursos políticos mal distribuidos (como en el caso federal) no le permite a los actores políticos dispersos del GBA, incidir con suficiente eficacia en la distribución presupuestaria provincial (considerando los rubros transferibles a los municipios conurbados y el direccionamiento local del gasto publico de la administración central), en la medida que la situación de desigualdad es nuevamente negativa con relación a la mayoría de las circunscripciones del interior ([-3,4] %) 52. 52

Entre el año 1992 y el año 1991, el Conurbano Bonaerense (en rigor los diecinueve partidos de la primera y segunda corona de urbanización integrantes de la definición tradicional de GBA), recibió fondos adicionales de srcen federal (573,4 millones de pesos promedio para los 10 años de existencia del fondo), cuya administración estuvo a cargo de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (Ley 24073/92). Esta situación contribuyó a acentuar aun más la

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Estos resultados se asocian perfectamente al impacto que tenía el empleo asalariado del sector público en el interior de la provincia. Son a su vez muy consistentes con el poder del GBA sobre el ejecutivo provincial –sobre todo si se piensa que la base electoral de cualquier gobernador exitoso debe aritméticamente encontrarse en el Conurbano-; ya que la desigualdad no alcanza los niveles que resultan del indicador electoral y así contribuyen a msrcerar las consecuencias de su performance económica negativa. Ciertamente entonces, el gasto publico agregado provincial en el GBA no alcanza a constituir un proceso redistributivo desde el “centro rico” a la “periferia pobre” A ello quizá contribuya la estructura “unitaria” 53 de la Provincia (el hecho de que las circunscripciones no son unidades políticas federadas) y también -aunque con un carácter más especulativo– la inversión de los imaginarios geográficos construidos por el sentido común político sobre metáforas federales, los cuales, tienen que lidiar en Buenos Aires con el contra fáctico de una periferia rica y un centro si no pobre, claramente mas problemático social y económicamente que aquella. Lo dicho significa que las ventajas resultantes del superávit relativo en el PBG para el interior bonaerense (desigualdad positiva del 11,88%), no se redistribuyen hacia el Conurbano en forma solidaria para palear los desequilibrios encontrados con nuestro análisis, sino que se reparten menos que proporcionalmente en una magnitud sin lugar a dudas inferior que la detectada entre la RMBA y el interior de la Federación Argentina, en un proceso que ya caracterizamos como geográficamente opuesto 54. Guardando los mismos recaudos que con el indicador sintético de desigualdad federal (M f), la exploración preliminar de las relaciones agregadas entre los tres indicadores individuales provinciales, nos posibilita conocer más de cerca la configuración esquemática de la desigualdad entre los recursos políticos (parlamentarios) y los económicos (PBG) del interior bonaerense, por un lado y del GBA, por el otro. La concreción político-económica de esa desigualdad -mediada la distribución del poder en las distintas unidades de gobierno municipal metropolitanas y periféricaspodría ser observada en el monto del costo del sector público agregado provincial que le corresponde a cada zona, y el grado de desigualdad que presenta con respecto al srcen geográficamente desigual del PBG provincial. Este nuevo indicador sintético de desigualdad general (ver diagrama de barras en el Gráfico N° 12), presenta una distribución totalmente acorde con las evaluaciones previas. Su pendiente muy pronunciada, corrobora nuevamente el amplio margen de desigualdad en el valor individual del indicador MgBA que caracteriza al conglomerado metropolitano bonaerense, distinguiéndolo del interior rural y de las más pequeñas áreas urbanas localizadas en él. Una diferencia que, como ya se vino perfilando en los análisis sucesivos, es de signo negativo para el primero y positivo para el segundo. Comparado con el gráfico gemelo a nivel de la federación (gráfico N° 8), las posiciones del indicador de desigualdad general y las del indicador individual de desigualdad electoral (Ver: Gráfico N° 12), tienen un perfil estructuralmente similar cuando se compara la región de desigualdad positiva (por encima del eje abcisas) y parcialmente distinta cuando se compara la región de desigualdad negativa (por debajo del mismo eje). Aquí nos enfrentamos al resultado más centralización del gasto público en el conurbano y además de su interpretación clásica como una estrategia para proveer de recursos económicos destinados al clientelismo político en el área, debería ser considerado además como el único ejemplo conocido de explicitación de la doble problemática del Conurbano Bonaerense como una de tipo fundamentalmente Federal pero también provincial. 53 Aquí el uso del término es metafórico y se refiere a ‘centralista’, pero intenta llamar la atención sobre el hecho que la presencia de un solo orden estatal constitucionalmente prescrito (ya que los municipios son entidades del Régimen

Legal Provincial) produce resultados opuestos a los del Régimen Federal Nacional. 54 En el primer caso la relación entre la desigualdad en el PBG y la desigualdad en el costo del sector publico agregado, era negativa (-2,3), mientras que en el segundo es positiva, 8,47.

-37-

evidente de las diferencias entre los dos escenarios estudiados (el federal y el provincial). La escasez de recursos institucionales del conurbano, sumada a una baja performance económica relativa y a su débil representación parlamentaria, generan un índice de desigualdad general bonaerense para el GBA de un valor más acusado aún que el correspondiente a su índice de desigualdad electoral. Este refuerzo de la desigualdad, hace que el conurbano tenga un índice de desigualdad electoral muy inferior a su índice agregado de desigualdad total ([-12, puntos de diferencia) mientras que en la RMBA esta diferencia negativa no era tan pronunciada ([-4,6).

Indice Agregado de Desigualdad, provincia de Buenos Aires 20.0000 Centro

Periferia

10.0000

0.0000 GBA

5ta SecciónElectoral

7ma SecciónElectoral

2daS ecciónElectoral

6ta SecciónElectoral

4taS ecciónElectoral

-10.0000

-20.0000

-30.0000 Desigualdad Total por Indicadores Desigualdad Electoral Bonaerense: Me = 32,23 Desigualdad Global Bonaerense: = 87,95

-40.0000

-50.0000 Desigualdad Bonaerense

Desigualdad Electoral (Mei)

Gráfico N° 12: Índice de desigualdad general de la Provincia de Buenos Aires (ajuste años 1998 y 1999) Fuentes: Elaboración propia en base a datos de: Dirección provincial de Estadística, Documento Nº5. Proyecciones de Población , Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991, Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional Económico 1994. Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Presupuesto, Presupuesto 1999. Subsecretaría de Asuntos Municipales e Institucionales de la Provincia de Buenos Aires, estadísticas varias.

El Gran Buenos Aires constituye, según los datos analizados en este capítulo, una zona de importancia crucial en la economía de la federación y de la principal unidad constitucional federada de la misma (la Provincia de Buenos Aires). Es además el ámbito donde se reúne la mayor cantidad de población en condiciones de vulnerabilidad social y, por otro lado, sufre de una desinversión pública relativa de importancia. En el plano político es una entidad inexistente, respecto a esta afirmación vale la pena observar el Gráfico N° 13, ya que en el se refleja claramente esta condición. Si se comparan las posiciones de -38-

las curvas que expresan la desigualdad en las transferencias de recursos de srcen provincial respecto del PBG local (entre GBA e interior de la provincia) respecto a la curva que expresa la desigualdad entre el gasto publico provincial ejecutado centralmente respecto al PBG local, se observa que, contrariamente a la RMBA donde ambos tenían prácticamente el mismo valor (ver Gráfico N° 9), en el GBA la primera desigualdad es negativa y la segunda positiva, con lo cual se corrobora que la capacidad para controlar el gasto público por parte de los actores políticos del conurbano es muy restringida en relación al Poder Ejecutivo de la Provincia. Pero además, los resultados obtenidos, también contribuyen a reforzar la idea de una conexión presidencialista en el Conurbano, ya que es con este Poder del Gobierno Provincial, con quién haría pesar aparentemente su abrumador caudal electoral y con ello, su capital político desigualmente positivo respecto al interior provincial 20

10

0

-10

A B G

n ó i c c e S ta 5

l ra o t c e l E

-20

n ió c c e S a m 7

n ó i c c e S a d 2

l ra to c le E

l ra to c e l E

n ó i c c e S ta 6

l ra o t c e l E

n ó i c c e S ta 4

l ra o t c e l E

-30

-40

-50

-60 Desigualdad Bonaerense

Desigualdad Transf. Prov. a Municipios

Diferencia Recursos provinciales y PBG

Gráfico N° 13: Relación entre ingresos del sector publico municipal de srcen provincia, desigualdad en el costo del sector publico pr ovincial dirigido a circunscripciones electorales del interior bon aerense y el GBA e índice de desigualdad general M gBA (año 1999) Fuentes: Elaboración propia en base a datos de: Dirección provincial de Estadística, Documento Nº5. Proyecciones de Población , Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 , Buenos Aires. INDEC, Censo Nacional Económico 1994. Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Presupuesto, Presupuesto 1999. Subsecretaría de Asuntos Municipales e Institucionales de la Provincia de Buenos Aires, estadísticas varias.

4.3- La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA): Un núcleo metropolitano federado.

Si como vimos en el capítulo 3-1, poco más de la mitad del PGB nacional se encuentra en la Región Metropolitana de Buenos Aires. A su vez, la mitad del producto bruto geográfico metropolitano, se produce en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires. Esta unidad constitucional federada concentra en sus límites la producción de la cuarta parte del producto total del país con sólo la quinta parte de la población metropolitana. Un 80% de ese -39-

producto corresponde a actividades terciarias y una tercera parte está asociado a los servicios más dinámicos y vinculados con el mercado mundial. Esa tercera parte, que define el predominio de tales actividades, se corresponde con las de mayor capacidad de acumulación: finanzas, seguros, sector inmobiliario y servicios a las empresas. Si a ese sector se le suman los servicios tradicionales, que representan cerca de un veinte por ciento del PBG de la Ciudad, se constata que la mitad corresponde a los servicios en sentido amplio, tal cual se desprende del Gráfico N° 14.

18

Servicios Comunales, Sociales y Personales Establec. Financ., Seguros, Bienes Inmuebl. y Servicos Prestados a las Empresas

32 7

Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones

22

Comercio al por Mayor y al por Menor y Restaurantes y Hoteles Construcción

2

Electricidad, Gas y Agua

1 17

Industrias Manufactureras, electricidad y gas 0

5

10

15

20

25

30

35

Gráfico N° 14 Composición del PBG de la CABA, 1994 Fuente: Elaboración propia con datos de: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

La información anterior muestra a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en un doble papel. Por una parte como la sede de las actividades económicas más dinámicas, vinculadas con la globalización económica del paísEsto y, por la otra, comoque el centro económico-funcional de articuladora, la Región Metropolitana de Buenos Aires. último significa la Ciudad cumple el papel de en términos funcionales por lo menos, de la Región Metropolitana, en razón de la cantidad y la calidad de las actividades económicas localizadas en ella. Ese lugar central funcional de la CABA, y su articulación metropolitana, se produce sobre la base de una radical desigualdad dentro de la Región en su conjunto. Es en consecuencia fácil de comprender la diferenciación de la Ciudad Autónoma respecto del GBA en términos urbanos, sociales y de recursos políticos. Con el propósito de estudiar esas diferencias recurriremos a un indicador para cada una de las dimensiones mencionadas 55. Las desigualdades urbanas las mediremos con base en la distribución de la infraestructura de agua 56; las desigualdades sociales con la distribución de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y las de los recursos políticos locales con el presupuesto local per cápita 57 ( Ver: Gráfico N° 15). 55

Vale la pena aclarar que esas diferencias serán descritas con información desagregada por los municipios metropolitanos y la CABA. Queda de tal manera velada la heterogeneidad que existe dentro de esos territorios, en particular en ésta última. 56 Los últimos datos disponibles son del Censo de 1991. 57

Sin duda que esa comparación no tiene en cuenta qu e en un caso, el Gobierno de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, se trata de una unidad gubernamental no solamente autónoma sino como una estructura financiera análoga a la de los gobiernos provinciales y, en el otro, los municipios que forman parte del GBA, a municipios que, por ser parte de la Provincia de Buenos Aires (los menos autónomos del país) tienen una significación financiara mucho menor. En

-40-

Esos tres indicadores marcan la existencia de áreas diferenciadas dentro de la RMBA. En términos urbanos, la red de agua llega a la casi totalidad de la población en la CABA pero en el GBA lo hace solamente a poco más de la mitad; socialmente, la población con NBI es el 8% en la primera y de cerca del 20% en el segundo, mientras que los recursos locales por habitante son en la CABA cinco veces superiores a los de los municipios del GBA.

AMLP

12,8

3a.Corona

24,1 23,0

2a.Corona

23,4 36,3

Recursos/habitante NBI Cobertura agua

291,2 79,7 216,6

174,2

209,9 1a. Corona

15,4 62,7

ACCABA

19,0 50,3

GBA

18,6 52,7

CABA

8,1 0,0

195,6

202,5

1055,0 98,1 200,0

400,0

600,0

800,0

1000,0

1200,0

Gráfico No 15. Desigualdades en recursos sociales, urbanos y políticos en la RMBA Fuentes: Elaboración propia con datos de: INDEC 1991; Dirección Provincial de Gestión Municipal de la Subsecretaría de Asuntos Municipales e Institucionales.

Esos datos indican importantes diferencias entre esas dos áreas. En consecuencia, la población que reside en la CABA tiene menores necesidades que aquella que lo hace en el GBA, cuenta con una mejor oferta de infraestructuras y servicios, al mismo tiempo que su gobierno local tiene un presupuesto mucho mayor para atender sus, relativamente menores, necesidades. Dicho de otra forma, en la RMBA, fuera de la CABA, la sociedad es más pobre, la ciudad tiene menor calidad y los gobiernosauto locales cuentansicon recursos. desde Esto podría comoentre la base de unay polarización sostenida, nomenos se modificase fuera considerarse esa distribución recursos necesidades sociales. La información que analizamos permite, además, reconocer otras heterogeneidades metropolitanas, esta vez fuera de la CABA. Así será posible comprobar que tampoco el GBA es una unidad homogénea, tanto en la perspectiva urbana, como en la social o gubernamental. En primer lugar se diferencia claramente el Area Metropolitana de la Plata (AMLP) del Area Conurbada de la CABA 58 (ACCABA). Si comparamos el comportamiento de los tres indicadores en esos dos ámbitos geográficos y en la CABA, vemos que en el AMLP los resultados obtenidos se acercan más a los de ésta última que en el ACCABA. Podemos sugerir, en consecuencia, que la RMBA está geográficamente diferenciada en tres grandes ámbitos que significan diferentes condiciones de vida para la población. La información que analizamos muestra claramente que la mencionada cercanía del AMLP respecto de la CABA puede afirmarse respecto de las condiciones de la población (según NBI) y de la oferta relación a éstos, se incluyen las transferencias y la coparticipación provincial, pero no al gasto que directamente realiza el gobierno provincial en el GBA que, en la ciudad de Buenos Aires formaría parte de su presupuesto local. De todas formas, el sentido del indicador es identificar la cantidad de recursos aplicados a la realidad local que dependen de decisiones políticas locales. 58 Nos referimos al conjunto de los municipios que se encuentran inmediatamente conurbados con la CABA, incluyendo las tres coronas de urbanización y excluyendo a La Plata y su área metropolitana (municipios de Berisso y Ensenada).

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urbana (según acceso a la red de agua). Pero muy diferente es su relación con referencia a los recursos locales. Esto está sin dudas asociado con lo que se mencionó sobre la naturaleza del Gobierno de la CABA y su estructura de recursos. De allí que si bien los recursos locales por habitante en el AMLP son 1,4 veces superiores a los del GBA, se mantienen muy lejos de los de la CABA (casi 4 veces menores). El ACCABA, por el contrario, muestra registros levemente más bajos a los promedios del AMLP y a los del GBA en los tres indicad ores. Las condiciones sociales son inferiores en el ACCBA, ya que la población con NBI llega a significar casi una quinta parte del total, lejos del 13% del AMLP. Las diferencias en la calidad urbana son aun mayores, ya que solamente la mitad de los habitantes está dentro de la red de agua potable frente a casi las cuatro quintas partes en el AMLP. La información anterior sugiere que en el ACCABA la población tiene más necesidades, la ciudad tiene peor infraestructura y los gobiernos locales menos recursos para enfrentar las necesidades locales en comparación con lo que ocurre en el AMLP. En la CABA, es posible reconocer un patrón de concentración de la riqueza social y urbana y de los recursos políticos de la RMBA, mientras que la po breza tiende a localizarse fuera de ella, predominantemente en los municipios que integran parte de su conurbación inmediata, más que en el AMLP. En segundo lugar, el ACCABA se diferencia en tres ámbitos geográficos que constituyen coronas o anillos en la conurbación de la CABA. El Gráfico N ° 15 muestra claramente que las condiciones de la ciudad (indicador cobertura de agua) y las de la población (NBI) tienden a desmejorar en relación directa con la distancia respecto del centro metropolitano (la CABA). En la primera corona las dos terceras partes de la población está conectadas a la red de agua (un 20% por encima de la situación en el GBA) en la tercera esa proporción se reduce en un 50% y en la tercer corona no llega siquiera a la cuarta parte de los habitantes. La población con NBI presenta una distribución similar pero obviamente inversa. Esos datos muestran que la situación metropolitana empeora al salir de la primera corona y que, aunque sigue deteriorándose entre la segunda y la tercera, la distancia entre éstas es menor que respecto de la anterior. Esto significa que a medida que la urbanización se va expandiendo metropolitanamente, empeoran las condiciones de la población y de la ciudad. En el caso de los recursos municipales per cápita no ocurre exactamente lo mismo. Si bien los municipios de lay segunda coronalocales tienen recursos menores quedeloslade la primera, en la tercera corona esto se invierte esos gobiernos superan al promedio primera corona. Tales diferencias se deben, seguramente, a que las segunda corona se corresponde en realidad con una expansión reciente del área metropolitana e incluyen condiciones más rurales de asentamiento que, en particular justifican la menor cobertura de las infraestructuras urbanas. La descripción hasta aquí realizada, de una región metropolitana con un centro y dos subáreas diferenciadas, corresponde con el desarrollo histórico de la RMBA. Sin em bargo, el desarrollo mencionado, debe diferenciarse en dos procesos. Por un lado, la ciudad de Buenos Aires y el ACCABA son el resultado de uno de los dos procesos en los que la configuración urbano - metropolitana, desde la srcinal ciudad de Buenos Aires, fue creciendo demográficamente y expandiéndose geográficamente. Esa expansión muestra, desde la primeras décadas hasta los años noventa del siglo XX, una tendencia al empeoramiento de las condiciones urbanas en concordancia con distintos momentos de esa expansión, asociada al deterioro de las condiciones económicas y sociales del país en general y de la RMBA en particular (Pírez 1994). Este primer proceso metropolitano muestra tres momentos. El inicio, en la primera mitad del siglo XX, a partir d e la inserción económica social de los migrantesarticulado de ultramarluego y posibilitado por la oferta de transporte, en un primer ymomento ferroviario, con autobuses (“colectivos”). En este caso, las familias de recursos bajos y medios se alejan del centro -42-

construyendo sus viviendas en loteos accesibles dentro de la ciudad y en su entorno inmediato. Se cubre el territorio de la CABA y se inicia la salida hacia el GBA. En un segundo momento, desde mediados de siglo, la expansión depende de la descentralización de las actividades industriales y del asentamiento de migrantes internos, en una coyuntura de crecimiento por sustitución de importaciones y ampliación del mercado. Se basa también en el mejoramiento de la oferta de transporte y el control de su costo por su nacionalización, junto con el crecimiento de la oferta de “loteos populares” que, con baja calidad urbana, permiten a la población de bajos ingresos asentarse regularmente y construir sus viviendas. Predominantemente se ocupa la primera corona y se inicia la expansión en la segunda. El tercer momento, que desde de los años ochenta se mantiene aún, se caracteriza, por una parte, por la creciente precarización de la periferia: ya no existen “loteos populares”, el desempleo metropolitano supera los dos dígitos y aumenta la población en condiciones de pobreza. Se densifica de esta manera la segunda corona y se inicia en la tercera. Por otra parte, en este mismo momento, pero a partir de los años noventa (por lo que no aparece en la información censalaltas conyque se estáinsertadas haciendoen el las análisis) se produce una importante de clases medias medias, actividades dinámicas (serviciossuburbanización a las empresas, servicios urbanos privatizados, finanzas, etc.) que, sobre la base de “urbanizaciones cerradas” excluyentes y de gran calidad que coexisten con los asentamientos precarios, llevan el límite metropolitano hacia la periferia de la tercera corona, particularmente en el norte de la Región (Pírez 1994 y 1999). En forma relativamente paralela se produce el crecimiento del AMLP que, desde la fundación de la ciudad de La P lata como capital de la Provincia de Buenos Aires para sustituir a la federalizada ciudad de Buenos Aires, a comienzos de la década de los ochenta del siglo XIX, se conformó como un centro predominantemente administrativo y de servicios. La fuerte expansión metropolitana desde la ciudad de Buenos Aries de los últimos años ha vinculado esas dos áreas, especialmente a partir de la inauguración de una autopista que las une. Esta relativa autonomía del AMLP explica sus diferencias con relación a las condiciones económicas, sociales y urbanas del GBA en general y del ACCBA en particular. Las diferencias y desigualdades detectadas, y su concreción en áreas relativamente homogéneas tienen una particular significación ya que se dan dentro de una unidad mayor de funcionamiento (ciudad real o funcional). En ese sentido es importante comprobar que la fuerza de trabajo que genera la sus mitad del PBGenmetropolitano y que representa cuartay parte del PBGen nacional, desarrolla actividades la Ciudad Autónoma de Buenosla Aires, se compone más del cuarenta por ciento por personas que residen en alguno de los municipios que integran el ACCABA (Ver: Cuadro N° 2).

Año

Residentes en el ACCABA Residentes en el ACCABA que trabajan en la CABA / que trabajan en la CABA / total de Ocupados de la total de Ocupados residentes CABA (%) en el ACCABA ( %)

1993 1997 2000 CuadrN o2°. ResidenetenA elsC 2000. Fuente: Berger, 2001.

40,2% 44,8% 42,5%

25,9% 29,7% 26,8% CABA que trablnC aaA jaBn e

A. 1993,1997 y

Esos r esidentes que conmutan cotidianamente para trabajar en la ciudad de Buenos Aires representan, por su lado, más de la cuarta parte del total de los ocupados que habitan en el ACCBA. -43-

Tal integración en un mercado metropolitano de trabajo se reproduce en otros componentes del funcionamiento de la ciudad como son el consumo de servicios urbanos (transportes, agua y saneamiento, energía, medio ambiente) y sociales (salud y educación). Esto se debe a que, según datos del año 2000, eran unas 863 mil las personas que entraban a trabajar a la CABA (Berger 2001), a las que se agregan quienes van a realizar diferentes gestiones a la sede de los poderes federales y de la ciudad y a las correspondientes a las principales actividades económicas del país. La RMBA conforma un área funcional cuyo centro es la CABA. Sus componentes dependen de lo que en ella suceda, particularmente en términos económicos y urbanos. Dada la configuración metropolitana que se ha descrito y del papel que en ella tiene la CABA, es evidente que esa ciudad siendo el centro metropolitano representa de alguna manera la sede de los procesos articuladores del conjunto metropolitano. De una u otra manera, las distintas áreas que la componen están asociadas con cierta dependencia respecto de ella. Dependencia que, por su parte, se vincula con las condiciones que han sido descritas. En ese sentido el AMLP debería ubicarse en un punto de menor dependencia que el ACABA. Pero si tenemos en cuenta la configuración política de la RMBA, su integración por el Gobierno de la CABA y los municipios de la provincia de Buenos Aires, podemos suponer que no encontraremos relaciones político institucionales análogas, sino que esos municipios estarán vinculados, no con la CABA sino con la sede del poder provincial. En suma, si bien en un razonamiento metropolitano funcional los municipios del la RMBA se vinculan fuertemente con la CABA, en un razonamiento político institucional su vinculación clave es con el gobierno provincial.

21% AMLP

81% 42%

25% ACCABA

77% 41%

30% 3ra. Corona

71% 33%

30% 71%

2da. Corona 54%

21% 1ra. Corona

81% 33%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Coparticipación como porcentaje del total de recursos municipales Gastos financiados con recaudación municipal como porcentaje del total de recursos municipales transferencias discrecionales como porcentaje del total de recursos municipales

Gráfico N° 16: Coparticipación Municipal, Gastos financiados con recaud ación Municipal y transferenciads iscrecio nales como porcentaje de los recursos municipales (A MLPA, CABA, 1°, 2° Y 3° coronas de urbanización, Año 1999). Fuentes: Elaboración propia con datos de: INDEC, 1991; Dirección Provincial de Gestión Municipa l de la Subsecretaría de Asuntos Municipales e Institucionales. -44-

El Grá fico N° 16 muestra la composición de los recursos de los municipios metropolitanos, distinguiendo recursos propios, coparticipación automática desde el gobierno provincial y transferencias discrecionales desde éste último. De manera agregada, tanto los municipios del ACABA como los del AMLP dependen en más del cuarenta por ciento de las transferencias provinciales discrecionales para completar sus gastos. Esto significa que el cumplimiento de sus funciones no podría darse sin esa “ayuda” provincial. Ayuda que, como hemos mencionado, es discrecional, esto es, depende de la fluidez de las relaciones de cada gobierno local con el Ejecutivo Provincial. De esta forma se complementa lo que ha sido descrito sobre la relación entre el GBA y el gobierno provincial en el apartado 4.3. de esta ponencia. Si observamos dentro del ACABA se diferencia claramente la segunda corona, donde la dependencia agregada supera a la mitad de los recursos municipales, mientras que en la otras dos coronas es de una tercera parte. Losgobierno municipios de la Primer Corona, los que la dependencia de las transferencias del provincial significan unaentercera parte de sus recursos, conforman, comodiscrecionales ya vimos, la subárea del ACABA con mejores condiciones, no solamente en sus recursos locales per cápita, sino en sus condiciones sociales y urbanas. También se reproduce en este caso la situación de mayor penuria de la segunda corona dentro del ACCABA que muestra una dependencia de las transferencias discrecionales que supera a la mitad del total de sus recursos. 100,00

90,00

80,00

70,00

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00

I N E R O M IA IN LA PAZ WN ORA GU EZ LO PAZ NAS NZA UEL ON RO ATA SSO GO DO ADA MES NUS DA AR JAN DRO PEZ IZA RO EN RE I R RT IGU TIGR GHA OBA NE PIL RR I O L I . IN A G M ATE EZE MER OS RE AN EN UIL LU LA MA IS E LO NT AT C VE E PE MOR VA E C MI MO EB LA P BER UZA RN BR ZA IN LA S Z Q N DR N N S E T F ES EL O GE A M HE T RC E RL IT EN FE RA SA EN CI RO SA SA JO ANT S D L EC DEN AV MA S AR DE HU C BE AN EN N I S R MA AL RAL I VI S A R A S E R N LM LO LO EB PRE TR VI NE ENE A T F L E G G ES MA

transferencias discrecionales como porcentaje del total de recursos municipales Gastos financiados con recaudación municipal como porcentaje del total de recursos municipales Coparticipación como porcentaje del total de recursos municipales

Gráfico N° 17: Coparticipación Municipal, Gastos financiados con recaudación Municipal y transferencias discrecionales como porcentaje de los recursos municipales por municipios del GBA. Año 1999. Fuentes: Elaboración propia con datos de: INDEC, 1991; Dirección Provincial de Gestión Municipal de la Subsecretaría de Asuntos Municipales e Institucionales

La distribución de la dependencia de los recursos municipales respecto del gobierno provincial es tá conformada por diferentes situaciones particulares, en especialenelcasodelaterceracorona.Sise -45-

observa el Gráfico N° 17 es posible identificar que los municipios que la componen se encuentran en los dos extremos de la curva que representa a la participación de las transferencias discrecionales: unos integran sus presupuestos con más de la mitad de ese tipo de recursos mientras que los otros lo hacen entre el 20 y el 30%. Esta información, además de mostrar la sensible dependencia municipal respecto del gobierno provincial, suponemos que genera una suerte de “distracción” respecto de la unidad funcional urbana de la que esos municipios forman par te. Además de las mencionadas diferencias entre centro y periferia metropolitanos, la RMBA muestra una tendencia a concentrar en el norte las mejores condiciones sociales, urbanas y gubernamentales. Esto es evidente si se diferencia en el análisis una subárea integrada por los cuatro municipios del norte del GBA inmediatos a la CABA 59 que, junto con ésta, constituyen hoy una suerte de corredor metropolitano de riqueza 60. Llamaremos a esta nueva clasificación, Subárea Metropolitana Norte (SMN). El Gráfico N° 18 muestra que la SMN se distingue claramente de los otros componentes metropolitanos, presentado mejor calidad urbana y mayores recursos locales relativos, tanto respecto del ACCBA como del AMLP. Es evidente que, la participación de la ciudad de Buenos Aires es esa subárea desequilibra la relación que mencionamos. Sin embargo, si excluimos a la CABA del cálculo anterior (SMN sin CABA) todavía se observa una situación social (NBI) mejor que las otras dos subáreas metropolitanas, condiciones urbanas (cobertura de agua) superiores a las del ACCABA y muy cercanas a las del AMLP y recursos locales que representan casi el doble de los del ACCABA y casi una cuarta parte superiores a los del AMLP.

SMN(sin CABA)

14

SMN

10

ACCABA

365 75 879 92 196

19 50

AMLP

13

CABA

8 0

Recursos/habitante NBI Cobertura agua

291 80

1055 98 200

400

600

800

1000

1200

Gráfic o . Subare a Me tropolitana N orte de la RMBA.

Fuentes:

Gráfico N° 18: Subárea Metropolitana Norte de la RMBA Fuentes: Elaboración propia con datos de: INDEC 1991 y Subsecretaría de Asuntos Municipales

La descripción que se ha presentado permite considerar que la RMBA ha consolidado z onas distintas y desiguales y que, en consecuencia, son muy diferentes las condiciones y para viv ir 59

Vicente López, San Isidro, San Fernando y Tigre

60

Debe recordarse que buena parte de la información con la que se está trabajando proviene del último censo de población que ha sido realizado en 1991, razón por la cual no se reflejan en ella las transformaciones de los últimos diez años.

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producir según los lugares metropolitanos. Más aún, la ciudad entendida como fenómeno real o funcional, es decir metropolitano, no parece poder garantizar condiciones equivalentes de vida a todos sus habitantes. Si miramos a esa Región en su composición interna es posible percibir que se configura con cierta analogía respecto del país en su conjunto: concentración de riquezas en su centro y de necesidades en su periferia. Pero, a diferencia del país, en donde el gobierno federal opera, o puede hacerlo, con un sentido de redistribución, en la RMBA no existe una función de redistribución. Pero, además, hemos encontrado que, como tendencia por lo menos, las riquezas y las necesidades corresponden a diferentes unidades constitucionales federativas (la CABA y la Provincia de Buenos Aires). En consecuencia, la pobreza metropolitana tiende a quedar como responsabilidad del gobierno provincial, mientras que su riqueza está a cargo de la gestión de otra unidad federativa, la CABA.

5- ¿La cabeza de Goliat?: Conclusiones preliminares acerca de las relaciones entre la problemática federal y metropolitana en Argentina. La metáfora utilizada en el titulo de este trabajo, alude a la cabeza de un gigante. Con ella se intenta reflejar una realidad integrada por una ciudad capit al, centro institucional del poder político nacional (la “cabeza”) y el vasto interior de un estado federal (el gigante). No caben dudas que la República Argentina puede ser considerada como un estado de grandes dimensiones geográficas, pero esto es solo una parte de los elementos que deberían tenerse en cuenta para saber la magnitud real de su tamaño, vale decir, qué es lo que i ncorpora el imaginario asociado a la metáfora para hablar de un “gigante”, al cual se alude con el personaje bíblico de Goliat. Ciñéndose a los acontecimientos que narra la historia srcinal, en los cabellos de Goliat se encontraba la razón de la fortaleza de su cuerpo, por ello al cortárselos traicioneramente Dalila el gigante habría quedado exhausto y debilitado frente a sus enemigos. Es justamente eso lo que se encuentra implícito en el discurso, lo que este rescata del sentido común político y en gran medida, de la tradición descriptiva que ciertas visiones federalistas tienen de la realidad federal argentina. Sin que pretendamos descartar de plano muchos de los aciertos históricos y de importantes aspectos incluidos en la construcción del escenario descrito; como por ejemplo que la Federación actual dista mucho de ser similar a las condiciones del pacto federativo srcinal y que los fracasos del proce so de redistribución de recursos económicos del centro a la periferia se verifican en la debilidad estructural de esta última y en la consolidación progresiva de la Región Metropolitana de Buenos Aires. Lo que se ha intentando obtener a lo largo de los capítulos anteriores es, no sólo una imagen distinta, donde hasta cierto punto el “cuerpo” y la “cabeza” conviven en un misma zona del país (la RMBA), sino una forma de observar de manera alternativa el problema, según la cual el impacto de lo que suceda en la metrópoli afectara las posibilidades de desarrollo de la federación y viceversa. La comparación entre la Región Metropolitana de Buenos Aires, por un lado, y la parte restante de la provincia homónima mas el resto de las provincias argentinas, por el otro, dejo como saldo una importante desigualdad entre los recursos económicos disponibles por el centro y los políticos e n manos de la periferia. Esta dualidad, que no haría mas que expresar las razones teóricas de cualquier régimen federal y la empíricas de la condición histórica y actual de la federación argentina, estarían marcando el rumbo contemporáneo en la dinámica federal del proceso de descentralización y centralización política y administrativa del régimen. Una mirada sistemática sobre la forma en que se distribuye geográficamente la totalidad del costo del Sector publico en Argentina, hace posible constatar que, en relación directa a su alejamiento del -47-

centro, el interior obtiene importantes ventajas redistributivas y reúne la mayor cantidad de recursos políticos adicionales, producto de una fuerte descentralización periférica de la organización federal Argentina. El centro en cambio, la Región Metropolitana de Buenos Aires, se encuentra incapacitado de dirigir su propio comportamiento institucional y, a través de él, participar activamente en el proceso político nacional y subnacional. Paralelamente, debe asegurar la continuidad funcional de sus condiciones materiales de urbanización que garantizan la obtención de mas del noventa por ciento del superávit en el Producto Bruto geográfico del país. La manera entonces con la cual se obtienen estos últimos resultados, es fragmentaria, el área carece de unidad político institucional y se encuentra probable mente en el límite de su eficiencia (sobre todo si se tienen en cuenta el rol que le cabe a la RMBA en la producción de la mayoría de los recursos disponibles para ser redistribuidos geográficamente), pero lo más importante, es que los recursos de los que mayoritariamente hace uso con este propósito provienen de la Nación y son por lo tanto administrados centralmentesepor ella. No importa entonces que la RMBA se encuentre en el centro geográfico y político del país, en realidad federalmente se encuentra en la “periferia” ya que carece de la autonomía suficiente para fijar sus propias políticas mas significativas y el gasto publico localizado en ella se ejecuta en forma predominantemente centralizada. La comparación entre los municipios que integran el Gran Buenos Aires (la totalidad del área urbana contigua de la RMBA que se encuentra fuera de los límites geográficos de la CABA), con las distintas circunscripciones electorales del interior de la Provincia, nos permitió observar un comportamiento sumamente distinto de los mismo indicadores utilizados para la primera comparación en la arena federal. En efecto, aquí la periferia no sólo cuenta con una abrumadora cantidad adicional de recursos políticos (en relación inversamente proporcional a los que deberían corresponderle) sino que tiene en su poder más recursos económicos en términos relativos que el centro metropolitano. Si a lo dicho se le agrega que en el GBA se verifican una mayor acumulación de población vulnerable y peores condiciones de urbanización que en el resto de la provincia, resulta claro que nos encontramos con que en la principal unidad constitucional federada argentina el “interior” es el “centro” y el área metropolitana es la “periferia”. Esta situación se agudiza aún más si se considera la distribución del costo del Sector Publico provincial agregado entre el GBA y el interior de la Provincia, porque allí, nuevamente, las diferencias con la arena federal son flagrantes, no sólo porque es muy escaso lo que un GBA en crisis recibe como redistribución positiva, sino porque la mayoría del superávit en materia de PBG que estaría en condiciones de aumentarlo, se mantiene en el interior provincial. En estas condiciones, es el Poder Ejecutivo de la Provincia -asentado dentro del GBA y vinculado electoralmente a él por el indiscutible peso del los votos metropolitanos- quién centralmente se hará cargo por medio de distintos instrumentos financieros de sustentar la parte más substancial del gasto público en el área. Consecuentemente, en la Provincia de Buenos Aires la metrópoli no solo será la periferia sino que en esa periferia relativamente deprimida los recurso políticos y financieros estarán predominantemente en manos del centro. La RMBA, mirada en sí misma, muestra que el centro (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) es el “centro” y la periferia (el GBA) es la “periferia”. La centralidad urbano metropolitana se acompaña con concentración de recursos económicos y políticos, mayor calidad urbana (infraestructuras y servicios) y mejores condiciones sociales de la población. Los recursos se concentran en el centro y las necesidades en la periferia. Esos dos ámbitos corresponden a dos diferentes unidades constitucionales federadas. El centro al Gobierno de la CABA y la periferia al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. En términos de gobierno local, esa periferia está a cargo de municipios de la provincia, mientras el centro es responsabilidad de una unidad constitucional federada. Dada -48-

la dependencia de esos municipios respecto del gobierno provincial, se produce una paradójica separación en la relación centro-periferia: En términos urbanos y económico sociales, la CABA es el centro y la periferia es el ACABA; pero en términos políticos, por el contrario, la periferia sigue siendo el ACABA cuando el centro es el Gobierno Provincial, cuya sede está en la ciudad de La Plata, dentro del GBA. El enfoque metodológico utilizado, que articuló las tradiciones analíticas y comparadas de los estudios federales y metropolitanos, nos permitió redefinir simultáneamente dos problemas; el de la RMBA en su contexto institucional, político y económico y el de la Federación Argentina en relación a sus condiciones de viabilidad económico financiera. Como conclusión, podemos decir que el núcleo más conflictivo para los tres niveles de observación utilizados, resulta ser el GBA y, dentro de él, al conjunto de los municipios conurbados con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esto son los que tienen la mayor concentración relativa de desigualdades en relaciónpúblico. a la distribución los no recursos financiamiento del sector A su vez, la de RMBA sólo sepolíticos, encuentraeconómicos fragmentada yen de el plano político sino también en sus dimensiones económicas, sociales, urbanas y en el gasto público agregado. Esto último, que es conflictivo desde una perspectiva estrictamente intrametropolitana, resulta crucial para entender los desequilibrios del régimen presidencialista federal en condiciones tendencialmente estructurales de gobierno dividido que caracteriza a la Federación Argentina desde la recuperación democrática de 1983.

-49-

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