MÓDULO III - ETAPAS DO PROCESSO LEGISLATIVO Introdução Este Módulo III, o último, do curso de Processo Legislativo a Distância, tem por objetivo apresentar o processo legislativo em si. Aprenderemos aqui que ele é resultado de atos concatenados e consecutivos.
Reconhecer as etapas do Processo Legislativo;
Identificar os mecanismos corretos da sequência do processo legislativo;
Interpretar as diferentes fases do Processo Legislativo;
Identificar as comissões integrantes do Congresso Congresso Nacional e distinguir distinguir suas competências;
Reconhecer os procedimentos gerais de votação;
Identificar os Conselhos e Órgãos do Congresso Congresso Nacional Nacional e do Senado Senado Federal.
Unidade 1 - Etapas do Processo Legislativo
ETAPAS DO PROCESSO LEGISLATIVO
A) INICIATIVA
O processo legislativo é resultado de atos concatenados e consecutivos. O primeiro deles, aquele que deflagra o processo de elaboração de norma jurídica, j urídica, é a iniciativa.
O que é a “Iniciativa”?
É o poder de propor a edição de uma regra jurídica nova. A iniciativa pode ser:
a) Concorrente (art. 61, CF):
Qualquer Membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da República e os cidadãos em geral podem ter iniciativa de projeto de lei. O Presidente da República, as Assembleias Legislativas e os Parlamentares podem iniciar também propostas de emenda à Constituição.
b) Reservada, privativa ou exclusiva:
1. Para o Presidente da República (arts. 61, § 1º, 84, 62 - CF); 2. Para o Supremo Tribunal Federal (arts. 93, 96, II, e 99, I - CF); 3. Para os Tribunais Superiores (art. 96, II - CF).
c) Vinculada (arts. 84, XXIII, e 165 - CF):
Tem caráter obrigatório e compulsório imposto pela própria Constituição. O Presidente da República deve encaminhar os projetos de lei do Plano Plurianual (PPA), de diretrizes orçamentárias (LDO), do Orçamento Anual da União (LOA). O descumprimento de tal obrigatoriedade implica crime de responsabilidade (Lei nº 1.079, de 1950).
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O direito de Iniciativa:
O direito de iniciativa do Congressista é exercido perante sua Casa Legislativa; o do Presidente da República, do STF, dos Tribunais Superiores e dos cidadãos, perante a Câmara dos Deputados. Entretanto, os projetos de lei orçamentária têm sua tramitação iniciada e são apreciados por ambas as Casas em sessão conjunta.
Proposta de emenda à Constituição de iniciativa das Assembleias Legislativas pode ser iniciada no Senado.
Curiosidade A iniciativa popular é o direito do povo, representado por uma fração do eleitorado, de interferir na legislação. Os cidadãos não legislam, mas fazem com que se legisle. Resulta do desenvolvimento da democracia participativa.
Com relação à iniciativa popular dos Estados, a Constituição Federal legou à lei sua disciplina (art. 27, § 4º, CF). Para os municípios foi atribuída à lei orgânica (art. 29, XI, CF).
O poder de iniciativa pode ser exercido individual ou coletivamente. Assim, quando o Presidente envia ao Congresso projeto de lei ou proposta de emenda à Constituição, ele o faz individualmente. Senadores ou Deputados, ao darem início a um projeto de lei, podem fazê-lo individual ou coletivamente. Entretanto, para iniciarem a tramitação de uma PEC, obrigatoriamente terão que fazê-lo coletivamente.
Referência: CF - arts. 22; 24; 25; 29; 30; 32; 48; 49; 51; 52; 61; 84; 93; 127; 128; 165. RISF - arts. 247; 248; 243; 244; 245; 401. RCCN - arts. 128; 142; 143.
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B) EMENDAMENTO
Esta é a segunda etapa do processo legislativo.
O q u e e n t e n d em em o s p o r e m e n d a ?
É uma proposição secundária ou acessória de outra. O poder de emendabilidade é uma faculdade própria de deputados, senadores e demais órgãos das Casas do Congresso. É também a proposta de um direito novo, pois muda o texto antigo. Tal faculdade é bastante ampla, proibindo a Constituição somente a emenda que aumente despesa (art. 63, CF).
O Regimento do Senado classifica a emenda como:
• supressiva; • substitutiva; • modificativa; e • aditiva.
É nessa ordem que elas são votadas.
E q u al a f u n ção d ela s?
Acompanhe o quadro:
Emenda supressiva:
é a proposição que manda erradicar qualquer parte de outra.
Emenda substitutiva:
é a proposição apresentada como sucedânea a outra e que tomará o nome de "substitutivo" quando a alterar substancialmente no conjunto.
Emenda modificativa:
é
a
proposição
que
altera
a
proposição inicial sem modificá-la substancialmente. Emenda aditiva:
é a proposição que acrescenta algo a outra proposição.
A Câmara dos Deputados ainda dispõe de emenda aglutinativa, que pode ser apresentada em plenário, para apreciação em turno único, quando da votação da parte da proposição ou do dispositivo a que ela se refira. É apresentada pelos autores das emendas objeto de fusão, por um décimo dos membros da Câmara ou por líderes que representem este número. Nas sessões conjuntas do Congresso Nacional, esse instrumento propositivo pode ser utilizado tendo em vista ser o Regimento da Câmara dos Deputados o segundo subsidiário do Regimento Comum do Congresso Nacional, em casos de omissão deste, e o Regimento Interno do Senado Federal, o primeiro subsidiário.
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Um a emend a po de alterar su bs tancialm ente o text o d a pro po sição principal?
Sim, como vimos no quadro anterior, tal emenda recebe o nome de substitutivo. Caso este seja oferecido por Comissão como conclusão de seu parecer, o substitutivo terá preferência sobre o texto do projeto original no momento da votação.
Se o substitutivo for oferecido por relator em plenário, a preferência regimental recai sobre a proposição original. Para que esse substitutivo tenha preferência é necessário que haja um requerimento de preferência aprovado pelo Plenário.
Para refletir: Uma emenda também pode ser subemendada?
Sim, porém a prerrogativa é restrita às comissões competentes para o estudo da matéria ou ao seu relator. Como acessórias às emendas, evidentemente as subemendas somente podem ser oferecidas quando houver conexão de matérias, isto é, quando a matéria da emenda corresponder à da subemenda a ser apresentada. É a mesma regra em relação à emenda apresentada a um projeto, como dispõe o art. 230 do RISF.
Toda emenda - e o mesmo vale para a subemenda - deve conter justificativa (art. 233-RISF), assim como toda proposição legislativa. A exceção diz respeito aos requerimentos, que, por sua vez, também possuem sua exceção, ou seja, o requerimento de adiamento da discussão ou da votação para reexame da Comissão precisa de justificativa.
Há 3 instâncias para emendamento. Relembre-as lendo novamente a Unidade 10 deste Módulo.
Referência: RISF - arts. 101, § 2º; 118, § 1º; 122 a 125; 133; 230 a 232; 234; 235; 238; 246; 250; 272; 277; 285 a 287; 300, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XVI e XVIII; 312, II; 313; 354; 358; 374 a 376.
Unidade 2 - Etapas do Processo Legislativo
ETAPAS DO PROCESSO LEGISLATIVO
C) INSTRUÇÃO
A terceira etapa do processo legislativo é a instrução, ou seja, o recebimento de parecer.
O q ue éum par ecer?
É o pronunciamento de uma comissão sobre uma matéria - principal (projeto, proposta) ou acessória (emenda) - sujeita ao seu estudo. O parecer consubstancia a opinião fundamentada do órgão. Apesar de ser geralmente escrito, o parecer pode ser proferido oralmente em plenário, quando a comissão não se manifestar a respeito da proposição no prazo que lhe é destinado ou caso
este prazo venha a ser interrompido por força de um requerimento de urgência aprovado pelo Plenário.
Atenção De caráter instrutório, o parecer só se configura como proposição legislativa a ser apreciada pelo Plenário quando se referir a votos de aplauso, censura ou assemelhados, a consultas e a manifestação sobre indicação de autoridade. Nos demais casos, e são a maioria, parecer é instrução de proposição.
O Presidente de Comissão designa relator para emitir parecer sobre uma matéria que a ela tenha sido despachada pelo Presidente da Casa. O relator tem a metade do prazo de que dispõe a comissão para preparar e apresentar seu relatório, que é discutido e votado (ressalvados os casos de matéria com caráter terminativo na comissão, quando é a própria matéria que é votada). Para parecer sobre as emendas, a comissão dispõe de 15 dias úteis, como regra geral, exceção feita à proposta de emenda à Constituição, quando a comissão dispõe de até trinta dias úteis. Os projetos de lei de código têm tramitação especial, como já estudamos.
Após a leitura, e desde que a maioria da comissão se manifeste de acordo com o relator, o relatório passará a constituir parecer da comissão. Se o relator for vencido, o Presidente da comissão designará um dos membros que tenha votado com a maioria para suceder-lhe. Se o relator for vencido em apenas parte de seu relatório sobre a proposição ou emenda, poderá permanecer na relatoria, consignando-se o vencido, pormenorizadamente, no parecer. .
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C) INSTRUÇÃO
E e m c a s o d e h a v er n o v o r e la t o r ?
O novo relator deverá apresentar o parecer vencedor na comissão, na reunião ordinária imediata, salvo deliberação em contrário. Ao novo relator dá-se o nome de relator do vencido, responsável por preparar o relatório do vencido. O texto do ex-relator recebe a denominação de voto vencido em separado.
Assim, a palavra vencido tem dois significados opostos: 1. Vencedor; e 2. Perdedor.
Vam os àde fin ição d e alg un s ter m os ?
Voto em separado:
manifestação escrita de senador membro de comissão, apresentada após a leitura do relatório pelo relator da matéria.
Voto vencido em separado:
texto do relator original da matéria, o qual não foi acatado pela comissão.
Relator do vencido:
novo
relator
designado
pelo
Presidente da comissão, em virtude de o texto do relator original não ter sido acatado pela comissão.
Relatório do vencido
texto apresentado pelo Relator do vencido, consignando o pensamento da comissão.
Votar vencido:
voto
de
senador
membro
da
comissão, contrário ao texto que foi por esta acatado.
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Os membros da comissão podem:
dar voto em separado;
assinar o parecer com restrições, pelas conclusões ou declarando-se vencidos. Tanto os votos pelas conclusões como os com restrições são computados como favoráveis.
Uma vez lido o relatório, antes de sua votação, qualquer senador membro da comissão pode pedir vista do processo. O Presidente a concederá pelo prazo máximo de cinco dias. Caso haja mais de um pedido de vista, o prazo corre concomitantemente, devendo o Secretário da comissão preparar tantas autuações do processo quantas necessárias. Se a matéria estiver em regime de urgência, a vista somente poderá ser concedida por meia hora, no caso do art. 336, I, e por vinte e quatro horas, nos casos do art. 336, II e III. Quando a proposição tiver prazo determinado, a vista, desde que não ultrapasse os últimos dez dias, pode ser concedida pelo prazo máximo de vinte e quatro horas.
O S e n ad o r q u e p e d i u v i s t a p o d e d e v o l v er o p r o c e s s o s e m q u a l q u e r m ani fest ação ou co m seu po nto de v ist a a res pei to da m até ria?
Sim, ele pode deixar de se pronunciar. Entretanto, poderá optar por apresentar manifestação escrita sobre a matéria. A essa manifestação dá-se o nome de
voto em separado. Essa manifestação pode estar de acordo com o relator ou não, o que pode resultar em proposta alternativa e/ou emendas. No momento da votação, o texto do relator tem preferência. Caso seja rejeitado, passa-se à votação dos votos em separado, se houver. Pode haver preferência para votação de um voto em separado sobre outro, ou mesmo sobre o relatório do relator.
Os pareceres devem ser conclusivos em relação à matéria a que se referirem, podendo concluir:
pela aprovação, total ou parcial;
pela rejeição;
pelo arquivamento (será considerado pela rejeição);
pelo destaque para proposição em separado de parte da proposição principal, quando originária do Senado, ou de emenda;
pela apresentação de: projeto, requerimento, emenda ou subemenda, ou ainda orientação a ser seguida com relação à matéria.
E se o par ecer f or de m até ria q ue d eva ser apr eciad a em s ess ão s ecr eta?
Nesse caso, o parecer será lacrado em sobrecarta rubricada pelo Presidente e pelo Relator da matéria.
Os pareceres serão lidos em plenário, numerados, publicados no Diário do Senado Federal e distribuídos em avulsos, conforme já es tudamos no Módulo I.
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(Para as matérias apreciadas em sessão conjunta do Congresso, consulte o Módulo I.)
Vamos fazer, aqui, um resumo quanto aos seus pareceres: 1. para as matérias orçamentárias, a CMO emite seus pareceres, que devem ser publicados no Diário do Congresso Nacional ou nos Diários do Senado e da Câmara separadamente; 2. para os vetos, a comissão mista designada emite relatório sobre eles; 3. para os projetos de resolução, as Mesas do Senado e da Câmara emitem cada uma seu parecer ou podem emitir um único, caso se trate de alteração do Regimento Comum - se o projeto de resolução versar sobre delegação legislativa, a comissão mista composta para esse fim emite seu parecer.
As contas do governo e as Medidas Provisórias, apesar de serem analisadas e receberem parecer de comissão mista, são discutidas e votadas em Casas separadas.
Referência: RISF - arts. 14, X, b; 24, I e II; 32, §§ 4º e 5º; 33; 48, XXII; 96 § 2º; 101, § 1º; 118 a 120; 126; 141; 150; 172; 222; 223; 227 a 229; 246; 250; 254; 261; 268; 280; 281; 283; 314,VIII; 323; 334; 346; 350; 351; 356 a 361; 374, IV, VI e XIII; 375, III, IV, V; 376, III, IV, V; 383, V e VII; 408.
RCCN - arts. 13 a 18; 90; 104 a 106; 119 a 121; 128 a 130; 132;143; Resolução nº 1/02-CN; Resolução nº 1/96-CN (art. 2º); Resolução nº 1/2000-CN; Resolução nº 1/06-CN.
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D) APRECIAÇÃO OU DELIBERAÇÃO
A quarta etapa do processo legislativo é a apreciação, que é composta de dois momentos: discussão e votação.
Tod as as maté rias legislativ as passam po r esses do is mo m entos ?
Sim, com exceção dos requerimentos, que só são votados.
Com exceção da proposta de emenda à Constituição - PEC e dos projetos oriundos de Comissão Mista, que são discutidos e votados duas vezes (regime de dois turnos) em cada Casa, as demais proposições são submetidas a turno único de discussão e votação, ou seja, entram na Ordem do Dia uma única vez para serem discutidas e uma única vez para serem votadas. É bom lembrar que discussão e votação, em geral, acontecem na mesma sessão.
Se a comissão tiver concluído seu parecer sobre a proposição com apresentação de um texto substitutivo e o Plenário, na votação em turno único, optar por esse texto em detrimento do texto do projeto original, esse novo texto será submetido a um turno suplementar de discussão - quando poderão ser oferecidas emendas a ele - e de votação.
Muito dessa etapa do processo já foi estudado e ainda veremos mais adiante, na Unidade 6, quando tratarmos dos procedimentos gerais de votação.
Referência: RISF - arts. 14, IV, e X, b; 35; 61; 88; 178; 179; 201; 202; 248; 272 a 279; 282 a 324; 343 a 354; 358, § 2º; 363 a 366; 374, X a XII;
RCCN - arts. 32 a 52; 106; 120 a 128; 142; 143. Resolução nº 1/00 -CN.
Aqui faremos uma pausa. Daremos sequência ao assunto na próxima unidade.
Unidade 3 - Etapas do Processo Legislativo
Vamos prosseguir?
E) SANÇÃO, VETO, PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO
Estas são as últimas etapas do processo legislativo. Alguns autores as tratam como atos administrativos (parte delas já estudamos anteriormente).
Uma vez aprovado no Poder Legislativo, o projeto de lei é enviado à manifestação do Presidente da República, que o fará mediante sanção formal ou sanção tácita ou, ainda, vetando total ou parcialmente o projeto. O veto ainda deve ser submetido ao Congresso Nacional.
A n orm a jurídic a, seja ela emen da co ns tituc ion al, lei, decreto legislativ o ou res ol ução, d eve s er p ro m ul gad a?
Sim, promulgada e publicada, para que produza seus efeitos.
Se a norma não contiver a data de sua entrada em vigor, segundo a Lei de Introdução ao Código Civil, terá vigência 45 dias depois de sua publicação. A mesma Lei de Introdução ao Código Civil dispõe que a norma passará a vigorar para os brasileiros residentes no exterior após noventa dias de sua publicação oficial.
Em resumo:
Sanção - adesão do Presidente da República ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo.
Ato essencial ao nascimento da lei. A sanção pode ser formal, que se exprime por ato escrito, ou tácita, pelo silêncio que se origina pelo decurso do prazo constitucionalmente definido de quinze dias úteis, sem veto.
Exemplos de sanção tácita:
1. Lei nº 8.172, de 18 de janeiro de 1991, que "restabelece o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico". Foi promulgada pelo então Presidente do Senado, Nelson Carneiro.
2. Lei Complementar nº 86, de 14 de maio de 1996, que "acrescenta dispositivo ao Código Eleitoral, a fim de permitir a ação rescisória em casos de inelegibilidade". Foi promulgada pelo Senador Júlio Campos, na época 2º VicePresidente do Senado, no exercício da Presidência.
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Veto - é a discordância, irretratável (STF - Representação nº 432. Relator: Ministro Ari Franco), ao projeto de lei votado pelo Congresso. É a recusa de sancioná-lo, que deve ser expressa e motivada, mas que não significa sua rejeição definitiva.
O veto só pod e ser exercido pelo Chefe do Executivo?
Sim, com base em dois fundamentos definidos pela Constituição:
a) fundamento jurídico: a inconstitucionalidade;
b) fundamento político: a contrariedade ao interesse público.
O veto pode ser total ou parcial, sendo que, neste último caso, só poderá abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item, e deverá ser apreciado pelo Congresso, que poderá superá-lo por maioria absoluta de votos de ambas as Casas, em escrutínio secreto, em sessão conjunta. O veto parcial também pode ser rejeitado parcialmente. O veto total é, no fundo, um conjunto de vetos parciais, nada impedindo, portanto, que o Congresso reexamine cada parte dele, ratificando uns itens e rejeitando outros (STF, Representação nº 1385. Relator: Ministro Moreira Alves).
No caso de rejeição de veto, compete ao Presidente da República e, se este não o fizer, ao Presidente ou ao Vice-Presidente do Senado, a promulgação da lei. Exemplo de promulgação pelo Presidente do Senado de parte de lei veta da: Lei nº 7.712, de 22 de dezembro de 1988.
Promulgada, a parte vetada volta a integrar o texto no qual se encontrava inserida, incidindo sobre ela a cláusula de vigência, tendo, porém, seus termos iniciais diversos, a partir da publicação. Assim, a parte vetada promulgada entra em vigor na data da sua publicação e não da publicação inicial da lei a que ela pertence.
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Promulgação - ato de natureza legislativa (há quem o defina como ato de natureza executiva), de caráter obrigatório, que se situa entre a sanção e a publicação da lei, necessário e indispensável para torná-la executória. Atesta, assim, sua existência e executoriedade. Desta forma, promulga-se a lei e não o projeto.
Quanto à sua natureza legislativa, a promulgação é a declaração da existência da lei, assim como a declaração da existência de qualquer norma jurídica (emenda constitucional, decreto legislativo, resolução). Sendo assim, sem promulgação não há norma jurídica.
Já em relação à natureza executiva, a única finalidade da promulgação é a de assegurar a execução da lei. Assim, quando o Presidente da República promulga uma lei, ela já está perfeita. A aprovação do texto da lei pelas duas Casas do Congresso, e sua sanção pelo Presidente da República, torna a lei perfeita e conclui a fase constitutiva do procedimento. Mas nem por isso a lei é executória, o que somente acontece com o ato de promulgação.
O ato promulgatório, então, confere à norma certeza quanto à sua existência e autenticidade.
Publicação - é um complemento da promulgação, disciplinada pela Lei de Introdução ao Código Civil, uma comunicação ao povo informando-o da existência de determinada norma jurídica. Ela só se torna eficaz com a promulgação publicada. Assim, pode-se dizer que a publicação tem por finalidade transmitir a promulgação da norma ao público, não podendo, com isso, ninguém alegar que não conhece a lei para o seu não-cumprimento. Dessa forma, a publicação é simples operação material, mas que produz efeitos jurídicos, pois a norma só obriga depois de publicada.
Unidade 4 - Procedimentos Legislativos
O processo legislativo é resultado de vários procedimentos, ou seja, maneiras ou modos de realização de seus atos. Esses procedimentos podem ser:
ordinários ou normais;
abreviados;
sumários;
sumaríssimos;
especiais;
concentrados.
O procedimento ordinário ou normal é utilizado na elaboração de leis complementares, decretos legislativos, resoluções. O projeto é lido em plenário, vai ao estudo de uma ou mais comissões permanentes, que, após amplo debate e uma fase de emendamento, emitem parecer sobre a matéria. A tramitação depois volta a acontecer no âmbito do plenário do Senado, onde o projeto será discutido e votado. Quando se diz que a matéria está em rito normal, estamos nos referindo exatamente a esse tipo de procedimento.
O procedimento abreviado é uma inovação da Constituição de 1988, que deu competência às comissões de discutirem e votarem projetos de lei, dispensada a deliberação no Plenário. Isso significa dizer que o projeto, uma vez que tenha sido dada sua entrada na Casa, ou seja, uma vez que tenha sido lido em plenário, no Período do Expediente da sessão, é despachado à comissão ou às comissões competentes para seu exame e, do âmbito das comissões, pode ir diretamente à Casa revisora, que, neste caso, é a Câmara dos Deputados, sem passar pela deliberação do Plenário, como acontece com as matérias que tramitam em rito normal ou ordinário. É a deliberação terminativa das comissões. Nesse caso, o projeto só virá a ser apreciado pelo Plenário caso haja recurso nesse sentido, assinado por um décimo dos Senadores, ou seja, por nove Senadores.
Pág. 2 Havendo recurso para que o projeto venha a ser apreciado pelo Plenário, acaba o caráter terminativo das comissões para esse projeto, que passará a tramitar, a partir de então, em rito normal.
O procedimento sumário deve ser assinado por dois terços da composição do Senado ou por líderes que representem esse número (54 Senadores). O requerimento é lido no Período do Expediente da sessão e votado após a Ordem do Dia da mesma sessão. Se aprovado o requerimento, a matéria a que se refere entrará na Ordem do Dia da segunda sessão deliberativa ordinária subsequente à de sua aprovação para discussão e votação. Se a matéria ainda não tiver sido instruída pelas comissões, o parecer será proferido oralmente em plenário por relator designado pelo Presidente da Casa. Nesse caso, o prazo de emendamento é até o encerramento da discussão, e o parecer deverá também ser proferido em plenário, podendo o relator solicitar prazo de vinte e quatro horas para tanto. No procedimento de votação, o Presidente poderá, se achar necessário, adiar por vinte e quatro horas, para seu preparo.
O procedimento sumário, nos termos do art. 336, III, é destinado a matérias que não tenham parecer. Deve ser assinado por um quarto da composição do Senado (21 Senadores), ou líderes que representem esse número. É lido no Período do Expediente da sessão e incluído na Ordem do Dia da sessão seguinte. Uma vez aprovado, a matéria será incluída na Ordem do Dia da quarta sessão deliberativa ordinária subsequente à da aprovação do requerimento, devendo o parecer ser proferido até a véspera. As emendas são apresentadas em plenário até o encerramento da discussão, e, neste caso, a matéria sai da pauta daquela sessão para a ela retornar na quarta sessão deliberativa ordinária subsequente, já em fase de votação, devendo o parecer ser apresentado até a véspera da quarta sessão.
Os requerimentos de urgência II e III também podem ser apresentados por comissão, ou seja, assinados pela maioria de seus membros.
A Comissão de Assuntos Econômicos pode apresentar requerimento de urgência para PRS que verse sobre pedido de autorização para realizar operação de crédito (art. 338, V).
A matéria em regime de urgência só sai da Ordem do Dia caso venha a ser extinta essa urgência, por meio de um requerimento nesse sentido aprovado pelo Plenário.
Atenção É bom frisar que proposta de emenda à Constituição e projeto de lei de código não são passíveis de tramitar em regime de urgência. Essas proposições já têm uma tramitação especial.
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O procedimento sumaríssimo é destinado às matérias que receberem regime de urgência nos termos do art. 336, I, do RISF. Esse tipo de requerimento só pode ser apresentado para matérias que versem sobre perigo de segurança nacional ou calamidade pública e deve ser assinado pela maioria do Senado (41 Senadores) ou líderes que representem esse número, ou ainda pela Mesa. Lido e votado o requerimento, que pode ser apresentado em qualquer fase da sessão, a matéria à qual ele se refere é discutida e votada imediatamente. O parecer é proferido imediatamente, as emendas são apresentadas durante a discussão, e o respectivo parecer também é proferido na hora. É o que se chama, no Senado, de "urgência urgentíssima".
O Regimento dispõe que só podem ser apresentados até dois requerimentos de urgência na mesma sessão. Entretanto, excetua o requerimento de urgência do tipo I. O Regimento Comum do Congresso Nacional não prevê regime de urgência para as matérias que ali tramitam. Quando esse rito se faz necessário naquelas sessões, utiliza-se o Regimento do Senado para os casos de calamidade pública e perigo de segurança nacional (art. 336, I), e o Regimento da Câmara, o art. 155, para as demais matérias. O art. 155 daquele Regimento dispõe: "Art. 155 - Poderá ser incluída automaticamente na Ordem do Dia para discussão e votação imediata, ainda que iniciada a sessão em que for apresentada, proposição que verse sobre matéria de relevante e inadiável interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composição da Câmara..." (no caso de sessão conjunta interpreta-se maioria absoluta de ambas as Casas)... "ou Líderes que representem este número, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrição contida no § 2º do artigo antecedente"(limite do número de requerimentos por sessão). O procedimento especial é aplicado para as propostas de emenda à Constituição, para os projetos de lei de código e para as MPs. O Regimento dedica capítulo próprio para a sua tramitação (art. 354 e seguintes para as PECs e art. 374 para código; e Resolução nº 1/2002-CN). Já o procedimento concentrado acontece nas sessões conjuntas do Congresso. São as matérias orçamentárias, os vetos presidenciais, os projetos de resolução que visem a alterar o Regimento Comum e a fazer delegações legislativas.
Referência: CF - arts. 59 a 69: 165; 166 RISF - arts. 91; 92; 336 a 376; 386 a 388.
Unidade 5 - Comissões
COMISSÕES
O q ue são as Com iss ões?
São organismos constituídos em cada uma das Casas do Congresso e no Congresso em trabalho conjunto, compostos geralmente de um número restrito de membros, escolhidos em razão de uma competência presumida e encarregados de preparar pareceres sobre as matérias que lhes são distribuídas. Elas são o resultado da necessidade de divisão do trabalho e têm por objetivo buscar o descongestionamento do Congresso, a celeridade do processo legislativo e um estudo técnico cada vez melhor e mais aprofundado das matérias que lhe são despachadas.
Historicamente têm origem na Inglaterra, por volta de 1340. Hoje em dia, têm-se desenvolvido na grande maioria dos parlamentos.
Quais s ão as com issões q ue fazem parte do Cong resso brasileiro?
1. Comissões permanentes, em cada Casa legislativa separadamente. No Senado, além da Diretora temos as seguintes comissões permanentes:
Comissão de Assuntos Econômicos;
Comissão de Assuntos Sociais;
Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania;
Comissão de Educação, Cultura e Esporte;
Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle;
Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa;
Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional;
Comissão de Serviços de Infraestrutura;
Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo;
Comissão de Agricultura e Reforma Agrária;
Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática (Resolução nº 1, de 2007).
2. Comissões temporárias, internas, externas ou de inquérito em cada Casa.
3. Comissões mistas permanentes - A Constituição, em seu art. 166, § 1º, prevê uma comissão mista permanente destinada a analisar matérias orçamentárias..
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4. Comissões mistas temporárias
Representativa do Congresso Nacional, que funciona durante os períodos de recesso parlamentar;
para exame de medida provisória;
para exame de veto presidencial;
para elaborar parecer sobre delegação legislativa;
especiais (normas estabelecidas pela Presidência do Congresso, em sessão conjunta de 11/11/91); e
de inquérito.
Nos cinco dias úteis que se seguirem à designação das comissões, elas se reunirão para instalar seus trabalhos e elegerem Presidente e Vice-Presidente, que exercerão essas funções por dois anos (no caso das comissões permanentes), assim como os membros da Mesa.
Quais as competências das comissões?
· Discutir e votar projetos de lei terminativamente; · emitir pareceres sobre as matérias que lhes são distribuídas; · realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil; · convocar Ministros de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República; ·
receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer
pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas; · solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão; · propor sustação dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar; ·
apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de
desenvolvimento e sobre eles emitir pareceres; · acompanhar, junto ao Governo, a elaboração da proposta orçamentária, bem como sua execução;
· acompanhar, fiscalizar e controlar as políticas governamentais pertinentes às áreas de sua competência; · exercer a fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo; · estudar qualquer assunto compreendido nas atribuições do Senado, podendo propor medidas legislativas cabíveis; · realizar diligências.
Referência: CF- arts. 58; 62, § 9º; 166. RISF - arts. 22 a 25; 36; 37; 46 a 144; 245; 409 a 411. RCCN - arts. 89 a 103; 142; 143; Resolução nº 1, de 1996-CN; Resolução nº 3/89-CN; Resolução nº 3/90-CN; Resolução nº 2/00-CN; Resolução nº 1/02CN; Resolução nº 1, de 2006-CN.
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Quais s ão as co mis sões p ermanentes n o Cong resso?
No Congresso, há uma comissão permanente, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).
Qu ais s ão as c om iss ões tem po rárias n o Sen ado ?
·
internas, as previstas no Regimento para finalidade específica, como as
constituídas para elaborar parecer sobre projeto de lei de código; as encarregadas de preparar a reforma do Regimento Interno; as comissões de
inquérito para promover apurações e responsabilidades de atos praticados por Senador; as destinadas a instaurar o processo de crime de responsabilidade contra Presidente da República ou Ministro de Estado em crime de responsabilidade conexo com aqueles; e outras;
· externas, destinadas a representar o Senado em congressos, solenidades e outros atos públicos; e as destinadas a analisar, in loco, algum fato;
·
parlamentares de inquérito, criadas nos termos do art. 58, § 3º, da
Constituição.
As comissões internas são criadas também por requerimento, para estudo de alguma matéria, assim como as externas, que podem ser criadas por proposta do Presidente ou a requerimento de comissão ou de qualquer Senador, devendo o requerimento ser aprovado pelo Plenário. Devem constar do requerimento o objetivo da comissão e o número dos respectivos membros.
Com o se exting uem as c om iss ões temp orárias?
pela conclusão de sua tarefa, com apresentação de relatório;
ao término do prazo previsto no requerimento, podendo haver solicitações de prorrogação do prazo;
ao término da sessão legislativa ordinária.
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As CPI (comissões parlamentares de inquérito) constituem um capítulo à parte neste assunto, principalmente por sua repercussão política e jurídica.
O Poder Legislativo, além de suas funções legislativa e fiscalizadora, ainda está dotado de uma função inquisitiva, exercida, esta última, por intermédio de comissão parlamentar de inquérito, tanto em cada Casa separadamente, como no Congresso Nacional em conjunto.
As CPMI são requeridas por um terço dos membros da Casa respectiva ou de cada uma das Casas, para apurar fato determinado, e funcionam por prazo certo. Têm poderes de investigação próprios de autoridades judiciais. Para tanto, as CPMI podem convocar pessoas a prestarem depoimentos, determinar diligências, inquirir testemunhas, requisitar documentos. Suas conclusões, se for o caso, são encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou penal dos infratores.
A Lei nº 1.579, de 1952, dispõe sobre as CPIs e remete também ao Código de Processo Penal. A Lei nº 10.001, de 2000, "dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das comissões parlamentares de inquérito".
As comissões mistas temporárias, além das CPMIs, são:
as destinadas a examinar medidas provisórias;
as especiais, destinadas a estudar algum assunto;
as destinadas a emitir relatório sobre veto presidencial;
as destinadas a emitir parecer sobre delegação legislativa;
a Representativa do Congresso Nacional.
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O q ue são as c o m is sões m is tas p ari tária s? São a s c om is sões em qu e há ig u ald ad e n u m é ric a d e r ep res en tação en tre Câm ara e Sen ad o .
Assim, as comissões destinadas a emitir pareceres sobre medidas provisórias, designadas pelo Presidente do Senado, compõem-se de igual número de Senadores e Deputados, conforme previsto na Resolução nº 1, de 2002-CN. Integram essas comissões doze Senadores e doze Deputados e igual número de Suplentes, acrescido de mais um titular e um suplente (o 12º), por força da Resolução nº 2/00-CN. Seus membros são indicados pelos respectivos líderes. Cada uma tem seu Presidente e seu Vice-Presidente, devendo o Presidente indicar o Relator para a matéria em questão.
As comissões especiais foram reguladas por um pronunciamento da Presidência do Congresso na sessão conjunta de 11 de novembro de 1991 e destinam -se a estudar um determinado assunto. São criadas por requerimento aprovado em sessão conjunta.
As comissões destinadas a emitir relatório sobre veto presidencial são designadas pelo Presidente da Mesa do Congresso e compostas por três Senadores e três Deputados, devendo delas fazer parte, de preferência, os relatores da matéria em cada Casa. As indicações dessas comissões não são feitas pelas lideranças partidárias, mas pelo Presidente do Senado e da Câmara.
As comissões destinadas a emitir parecer sobre solicitação de delegação legislativa são compostas por onze Senadores e onze Deputados e devem concluir seu parecer pela apresentação de projeto de resolução especificando o conteúdo da delegação. São essas comissões que examinam também se o projeto de lei delegada está dentro dos termos da delegação.
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Curiosidade A Comissão Representativa do Congresso Nacional exerce seu mandato nos recessos parlamentares. Mesmo que o Congresso seja convocado, ela existe e pode realizar reuniões, pois durante uma convocação extraordinária do Congresso os parlamentares só se reúnem para deliberar sobre as matérias objeto da convocação. As demais matérias, que estejam dentro da competência da Comissão Representativa, são exercidas por esta.
Exemplos de algumas das competências dessa Comissão:
zelar pelas prerrogativas do Congresso Nacional;
deliberar sobre projeto de lei relativo a créditos adicionais, desde que os mesmos tenham parecer da CMO;
deliberar sobre tratado, convênio ou acordo internacional, quando o término do prazo no qual o Brasil deva se manifestar ocorrer durante o período de recesso ou nos dez dias úteis subsequentes ao seu término;
deliberar sobre projeto de lei que tenha por fim prorrogar prazo de lei, se o término de sua vigência ocorrer durante o período de recesso ou nos dez dias úteis subsequentes ao seu término.
Esta comissão não é paritária. É composta por sete Senadores, igual número de Suplentes, e por dezesseis Deputados e igual número de Suplentes.
A Resolução nº 3, de 1990-CN, dispõe sobre o funcionamento da Comissão Representativa do Congresso Nacional. As Comissões Mistas são acrescidas, todas, de um titular e um suplente.
Referência: CF - arts. 58. RISF - arts. 22 a 25; 36; 37; 71 a 76; 145 a 153; 374; 377 a 382; 401; Resolução nº 17, de 1993; Resolução nº 20, de 1993; Resolução nº 40, de 1995; Parecer nº 131, de 1996; Lei nº 1.079, de 1950; Lei nº 1.579, de 1952.
RCCN - arts. 9º a 21; 104 a 106; 116 a 127; 144; 150; Resolução nº 3, de 1989-CN; Resolução nº 3, de 1990-CN; Resolução nº 2/00-CN; Resolução nº 1, de 2006-CN.
Unidade 6 - Procedimentos Gerais de Votação
PROCEDIMENTOS GERAIS DE VOTAÇÃO
Uma vez encerrada a discussão de uma matéria, passa-se à fase de votação.
Co m o éo p ro ce s s o d e vo tação ?
Antes de começar o processo de votação, os Senadores podem encaminhar a votação. Ou seja, pelo prazo de cinco minutos cada um, os Senadores podem fazer uso da palavra para defender o sentido de seu voto. O encaminhamento da votação não é o processo de votação, mas um preparativo deste. E é muito importante fazer essa distinção, porque o processo de votação não pode ser interrompido. Assim, mesmo que o prazo regimental da sessão tenha se esgotado, se o processo de votação já estiver iniciado, esse prazo está automaticamente
prorrogado.
O
mesmo
não
acontece
durante
o
encaminhamento da votação.
Como regra geral, todas as matérias são passíveis de encaminhamento. As exceções estão previstas no art. 310 do RISF.
Encerrado o encaminhamento da votação, passa-se ao processo de votação propriamente dito.
O primeiro passo é votar o principal, ou seja, o projeto ou a proposta, para, em seguida, fazer a votação das emendas, vale dizer, do que é acessório.
Ainda sobre o processo de votação, se houver subemendas, as emendas serão votadas antes delas, mas com ressalva, exceto nos seguintes casos, em que a subemenda tem preferência:
se a subemenda for supressiva;
se a subemenda for substitutiva de todo o texto da emenda;
se a subemenda for substitutiva de artigo da emenda, e a votação desta se fizer por artigo.
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E se houver substitutivo integral do texto original da matéria?
Se o substitutivo é oriundo de parecer de comissão, terá preferência sobre o texto original. Se o substitutivo tiver origem em parecer oral proferido em plenário, o texto do projeto tem preferência regimental. Se aprovado o substitutivo em turno único, este deverá ser submetido a um turno suplementar, em outra oportunidade, a menos que a matéria esteja em regime de urgência, quando será apreciada em turno suplementar imediatamente. O texto original da matéria, em caso de substitutivo aprovado, fica prejudicado e vai ao arquivo, bem como as emendas a ele referentes. Se estiver sendo apreciado um substitutivo, em detrimento do projeto, e o Senador quiser ressalvar alguma emenda apresentada ao projeto, deverá apresentar requerimento de destaque daquela emenda para ser introduzida no texto do substitutivo.
Esses requerimentos são lidos e votados quando da apreciação do texto principal, que, nesse caso, é o texto do substitutivo.
Durante a Ordem do Dia, não havendo quorum para votação, passa-se às matérias em discussão. O Presidente pode inclusive suspender a sessão, fazendo soar as campainhas para chamar os Senadores ao plenário. Se ainda assim persistir a falta de quorum, continua-se a sessão
após a Ordem do Dia. Se for alcançado o quorum, e houver matéria que o justifique, o Presidente pode voltar à votação dessa matéria.
Proclamado o resultado da votação, em caso de votação pública, é lícito ao Senador encaminhar à Mesa, para publicação , declaração de voto.
Atenção No processo legislativo não pode faltar: 1) instrução da matéria; 2) publicidade da matéria; 3) quorum para votação.
Observação: Nem regime de urgência urgentíssima dispensa esses três requisitos do processo.
Referência: RISF - arts. 279; 285 a 287; 293; 202; 293; 299 a 316; 328; 345 a 351; 374; 375; 384; 385.
RISF- arts. 26 a 31; 38 a 45; 61 a 66-A; 201 a 210; 214 a 250; 256 a 269; 317 a 333; 403 a 408; 412; 413.
Unidade 7 - Conselhos e órgãos do CN e SF
O Parlamento brasileiro dispõe de diversos Conselhos e Órgãos.
1. Conselho de Comunicação Social
O art. 224 da CF dispõe: "Para os efeitos do disposto neste Capítulo, o Congresso Nacional instituirá, como órgão auxiliar, o Conselho de Comunicação Social, na forma de lei."
Através da Lei nº 8.389, de 30/12/91, o Congresso instituiu o mencionado Conselho e definiu suas atribuições e composição.
Compete-lhe, dentre outras atribuições, realizar estudos, pareceres e recomendações sobre a liberdade de manifestações do pensamento, sobre programação de emissoras de rádio e TV, sobre a legislação complementar quanto aos dispositivos constitucionais referentes à comunicação social. Seus 13 membros titulares e 13 membros suplentes representam as diversas categorias do setor e a sociedade civil.
2. Órgão de Controle Externo da Atividade de Inteligência
Criado pela Lei nº 9.883, de 07/12/99, através de seu art. 6º, que dispõe:
"art. 6º - O controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional.
§ 1º - Integrarão o órgão de controle externo da atividade de inteligência os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, assim como os Presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
§ 2º - O ato a que se refere o caput deste artigo definirá o funcionamento do órgão de controle e a forma de desenvolvimento dos seus trabalhos, com vista ao controle e fiscalização dos atos decorrentes da execução da Política Nacional de Inteligência."
3. Conselho da Ordem do Congresso Nacional
O Decreto Legislativo nº 70, de 1972, cria a Ordem do Congresso Nacional, destinada a homenagear pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiros.
A Ordem é composta de 6 classes - Grande Colar, Grã-Cruz, Grande Oficial, Comendador, Oficial e Cavaleiro - sendo privativas dos membros do Conselho as propostas de administração e promoção.
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4. Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul
A Resolução nº 1, de 1996-CN, tratou da Representação Brasileira na Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, integrada por 16 membros titulares e 16 suplentes, com representação paritária da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, e designação para mandato de 2 anos, com atribuições, entre outras coisas, para apresentar relatório sobre todas as matérias de interesse do Mercosul que viessem a ser submetidas ao Congresso Nacional.
Em 9 de dezembro de 2005, em Montevidéu (Uruguai), foi aprovado o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, destinado a substituir a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul. O Congresso Nacional aprovou o texto do referido Protocolo (Decreto Legislativo nº 408, 2006) e se comprometeu em editar uma resolução para readequar a nova realidade, ou seja, a existência do Parlamento do Mercosul. Assim, editou a Resolução nº 1, de 24 de julho de 2007CN, dispondo sobre a Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul. Essa Representação é o órgão de ligação entre o Congresso Nacional brasileiro e o Parlamento do Mercosul. Ela é composta de dezoito membros titulares, sendo nove Senadores e nove Deputados Federais, com igual número de suplentes.
De acordo com o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, adicional ao Tratado de Assunção, em 2010, os Representantes Brasileiros no Parlamento do Mercosul deverão ser escolhidos nas eleições gerais, entre cidadãos que não sejam candidatos ao Congresso Nacional. Dessa forma, a Representação deixará de ser um órgão interno do Congresso.
5. Conselho Diploma do Mérito Educativo Darcy Ribeiro
A Resolução nº 2, de 1999-CN, institui esse Diploma, visando agraciar pessoa física ou jurídica que tenha oferecido contribuição relevante para a educação brasileira.
O Diploma será conferido anualmente em sessão do Congresso Nacional especialmente convocada para esse fim.
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No Senado, temos:
1. Conselho do Diploma Mulher-Cidadã Bertha Lutz
Destinado a agraciar mulheres que tenham, no País, oferecido contribuição relevante à defesa dos direitos da mulher. O Diploma é conferido anualmente a 5 mulheres, em sessão do Senado Federal.
2. Conselho de Ética e Decoro Parlamentar
Instituído pela Resolução nº 20, de 1993, o Conselho é composto por 15 membros, eleitos por mandato de 2 anos. Além deles, o Corregedor do Senado é membro nato do Conselho, com direito a voz e voto.
Compete ao Conselho zelar pela observância dos preceitos do Código de Ética e do Regimento Interno, atuando no sentido da preservação da dignidade do mandato parlamentar no Senado.
Em casos de inobservância dos princípios éticos e do decoro parlamentar, o Conselho pode aplicar, como medida disciplinar, uma advertência, censura verbal ou escrita. Pode, ainda, após a devida apuração, emitir relatório sobre denúncia ou representação apresentada contra Senador.
3. Corregedoria Parlamentar
Em 17 de março de 1993, além da Resolução nº 20 (que instituiu o Código de Ética e Decoro Parlamentar), também foi publicada a Resolução nº 17, que criou a Corregedoria Parlamentar. Constituída por um Corregedor e três Corregedores Substitutos, todos os quatro eleitos pelo Plenário, a Corregedoria tem por atribuições manter o decoro, a ordem e a disciplina no Senado e dar cumprimento às determinações da Mesa sobre segurança interna e externa da Casa.
4. Procuradoria Parlamentar
Criada por meio da Resolução nº 40, de 23 de agosto de 1995, a Procuradoria Parlamentar é um órgão de apoio à Mesa do Senado. A Procuradoria é constituída por cinco Senadores, designados pelo Presidente do Senado, e com mandato de dois anos.
O papel deste órgão é o de promover, em colaboração com a Mesa - e por determinação desta - , a defesa do Senado, de seus órgãos e integrantes, quando atingidos em sua honra ou imagem, em virtude do exercício do mandato.
Esses são alguns órgãos de nosso Parlamento. Conclusão Chegamos ao fim deste nosso estudo, mas nem de longe chegamos ao fim do estudo sobre processo legislativo. Ele é dinâmico, buscando sempre adaptarse às necessidades atuais do Parlamento, que refletem as necessidades da sociedade brasileira. Fica aqui nosso convite a todos aqueles que se interessam por esta matéria a contínuas releituras dos Regimentos, com vistas a um entendimento cada vez mais aprofundado e ao alcance da excelência na atividade profissional.
Considerações sobre técnica e política no Parlamento
As questões legislativa e política compõem o universo parlamentar. De um lado, a função legislativa transforma decisões e vontades em leis que orientam a ação social. De outro lado, a função política refere-se a atitudes ou orientações em relação a assuntos de interesse público. A articulação dessas duas funções demanda uma constante modernização administrativa voltada para o aperfeiçoamento dos mecanismos democráticos.
Para melhor compreender a importância do pensamento técnico na atuação parlamentar, sugerimos a leitura do artigo 'Pensamento Técnico: Suporte essencial à ação política', de Viegas et al., disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos complementares'.
