IUS
Análisis Juriprudencial
LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL FRENTE A LAS CONDUCTAS ANTISINDICALES
Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
1 2
Resumen
a c i d í r u J n ó i c a g i t s e v n I e d a t s i v e R
A través del presente artículo se examinan las principales sentencias del Tribunal Constitucional peruano en las que se han analizado conductas antisindicales. Según los autores, este concepto debe entenderse del modo más amplio posible, de tal forma que se dote de protección frente a todo tipo de conductas cometidas por cualquier sujeto que, de modo objetivo, lesionen la libertad sindical. Para ello, proponen la verificación de ciertos elementos que, de concurrir en la realidad, configurarían, de modo objetivo, una conducta atentatoria de la libertad sindical proscrita por el ordenamiento jurídico.
Palabras clave Libertad sindical, conducta antisindical, protección constitucional.
Sumario Introducción. 1. Las conductas antisindicales 1.2.1. Elementos. A) elemento subjetivo b) Elemento objetivo c) elemento temporal 2.- Protección frente a conductas antisindicales en las sentencias del Tribunal Constitucional a) Conducta que vulnera la libertad de constitución b) Conducta que vulnera la libertad de afiliación c) Conducta que vulnera el derecho de expresión e información del sindicato y la libertad de actividad d) Conducta que afecta la libertad de representación por negativa de otorgamiento de licencia sindical e) Conducta que afecta la libertad de afiliación. Desincentivo de la afiliación sindical f) Conducta violatoria de la libertad de gestión y del derecho a plantear reclamaciones en favor de sus afiliados g) Conducta violatoria del fuero sindical 3. Conclusiones.
1
Profesor Principal de Derecho del Trabajo de la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo. Máster en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, a través de la Jurisprudencia por la Universidad Rey Juan Carlos (España). Magíster en Derecho con mención en Derecho de la Empresa por la Universidad de Piura. Candidato a Doctor por la Universidad Rey Juan Carlos. 2 Profesora de Derecho del Trabajo de la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo. Con estudios de Maestría en Derecho Privado Empresarial en la Universidad de Piura. ISSN2222-9655
Volumen V
1 a n i g á P
IUS
Análisis Juriprudencial
Introducción: El deber de garantizar y promover la libertad sindical recogido en el art. 28.1 de nuestra Constitución obliga al Estado a adoptar mecanismos de protección normativos, procesales e institucionales idóneos y satisfactorios que faciliten el ejercicio de cualquiera de las manifestaciones del derecho de libertad sindical (en su faceta individual, colectiva, de organización y de actividad), pero fundamentalmente, la realización de las actividades sindicales, sin obstrucción alguna. La Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT) no cuenta con una definición de conductas antisindicales. No obstante, de ella se deducen un sinnúmero de situaciones que, de presentarse en la realidad, se convierten en conductas atentatorias de la libertad sindical y, por tanto, en actos proscritos por el ordenamiento jurídico. Así tenemos, que el art. 3 LRCT establece que “No puede condicionarse el empleo de un trabajador a la afiliación, no afiliación o desafiliación, 3
obligársele a formar parte de un sindicato, ni impedírsele hacerlo” . De la misma forma, el art. 4
LRCT prohíbe al Estado, los empleadores y los representantes de uno y otros la realización de “cualquier clase de actos que tiendan a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el
derecho de sindicalización de los trabajadores, y de intervenir en modo alguno en la creación, 4
administración o sostenimiento de las organizaciones sindicales que éstos constituyen” .
Actualmente, son diversas las normas de nuestro ordenamiento que dispensan protección a la libertad sindical. Por un lado, la Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL), a través de la regulación del despido nulo (art. 29) y de los actos de hostilidad (art. 30) protege frente al despido por razón de la afiliación, la participación en las actividades sindicales y ser o actuar y haber sido o actuado como representante de los trabajadores así como frente a las conductas discriminatorias por razones de sindicación. Igualmente, la Ley General de Inspección de Trabajo y su Reglamento (RLGIT) en el art. 25 reconocen como infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, a las siguientes conductas que afectan la libertad sindical de los trabajadores o de las organizaciones sindicales: La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, tales como la sustitución de trabajadores en huelga y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad 3
En el mismo sentido, el artículo 1 del Convenio 98 de la OIT que establece: “1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. 2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo”. 4 El artículo 2 del Convenio 87 OIT recoge tambièn el principio de no injerencia. Así, se establece que “1.
Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración. 2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores”.
ISSN2222-9655
Volumen V
2 a n i á P
IUS
Revista de Investigación Jurídica - Análisis Juriprudencial
Administrativa de Trabajo (25.9), la realización de actos que impidan la libre afiliación a una organización sindical, tales como el uso de medios directos o indirectos para dificultar o impedir la afiliación a una organización sindical o promover la desafiliación a la misma (25.10), la trasgresión a las garantías reconocidas a los trabajadores de sindicatos en formación, a los candidatos a dirigentes sindicales y a los miembros de comisiones negociadoras (25.11), la discriminación de un trabajador por el libre ejercicio de su actividad sindical (25.12) y la discriminación del trabajador, directa o indirecta, en materia de empleo u ocupación, por el ejercicio de la libertad sindical. El Código Penal en su art. 168.1, establece una pena privativa no mayor de dos años al que obliga a otro mediante violencia o amenaza a integrar o no un sindicato. Finalmente, la Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT), en su art. 2.3., establece -por vez primera en una norma procesal laboral- que la vía del proceso abreviado es la vía propia para el conocimiento de las pretensiones referidas a la vulneración de la libertad sindical. Sin embargo, es la vía del proceso constitucional de amparo, regulada en el art. 37.11 del Código Procesal Constitucional (CPCo), aquella a la que se ha venido recurriendo para dotar de protección al derecho de libertad sindical. A través de las sentencias emitidas en procesos de amparo, y partiendo de la vis expansiva5 del derecho de libertad sindical, el Tribunal Constitucional ha delimitado su contenido y ha otorgado protección al derecho frente a diversas conductas cometidas por el empleador (sea este público o privado). En el presente artículo nos referiremos a los elementos que configuran las conductas antisindicales y esbozaremos una definición. Luego, revisaremos algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que se ha protegido la libertad sindical frente a conductas antisindicales cometidas por el empleador. 1.- Las Conductas Antisindicales Nuestra legislación no regula de modo expreso las conductas antisindicales. En el intento de esbozar una definición de aquellas es necesario recurrir a las diversas normas que tienen por finalidad promover, garantizar o proteger la libertad sindical. Con base en tales normas, podemos afirmar que constituyen conductas antisindicales aquellas acciones u omisiones cometidas por el empleador, el Estado, el propio sindicato o terceros (públicos o privados) que lesionan alguna de las manifestaciones del derecho de libertad sindical sea en su faceta individual, colectiva, orgánica o de actividad6. No obstante, debido a que la
5
De acuerdo con el TC, debido a la vis expansiva de los derechos fundamentales, entre ellos, el de
libertad sindical, es posible “el desarrollo de ulteriores concretizaciones o formas de proyección del citado
derecho constitucional que, en principio, no pueden como tampoco deben, ser enunciadas de manera apriorística. Los derechos constitucionales albergan contenidos axiológicos que, por su propia naturaleza, pueden y deben desarrollarse, proyectando su vis expansiva a través de remozadas y otrora, inusitadas manifestaciones”. Cfr. STC Exp. 1124-2001-AA/TC, de 11 de julio de 2001, F.J. 8. 6 Sobre el particular, el TC ha establecido que además del contenido orgánico y funcional de la libertad sindical, también forman parte de ella todos aquellos derechos de actividad o medios de acción que, por la propia naturaleza defensiva del sindicato, le corresponden y que constituyen parte del contenido del
ISSN2222-9655
Volumen V
3 a n i g á P
IUS
Análisis Juriprudencial – Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
actividad sindical puede materializarse incluso sin la existencia de la organización sindical, la protección debe basarse en el objeto y contenido de la actividad; es decir, constituirá una conducta antisindical aquella que vulnere la finalidad de defensa y promoción de los intereses de los trabajadores7. Lo importante es que la definición de conductas antisindicales sea lo más abierta posible para incluir toda la variedad de conductas lo suficientemente idóneas como para lesionar la libertad sindical y que, por tanto, deben ser rechazadas de plano en el ámbito laboral 8. Será juez quien determine, en cada caso concreto, si se ha configurado o no una conducta antisindical. 1.2.1.- Elementos Doctrinalmente se ha establecido que para la configuración de una conducta antisindical concurren los siguientes elementos: a) elemento subjetivo en el que destaca el sujeto activo y pasivo, b) el elemento objetivo y c) el elemento temporal. a) Elemento subjetivo Hace referencia al sujeto o sujetos que realizan, por acción u omisión, la conducta antisindical (sujeto activo) y aquel o aquellos que la sufren (sujeto pasivo). Existe universalidad en el sujeto infractor pues el acto antisindical puede ser cometido por cualquier sujeto, entre ellos, el empleador, el sindicato, la Administración Pública o privada o cualquier tercero que afecte la libertad sindical. Sin embargo, el empleador y los sindicatos son los que ocupan el primer lugar en la lista de los sujetos activos de conductas antisindicales 9, independientemente de si actúan con el animus de lesionar la libertad sindical o no, es decir, con dolo o culpa. El sujeto pasivo de la conducta antisindical puede ser cualquier trabajador o el sindicato, en la medida que solo ellos son los titulares del derecho de libertad sindical10, aunque también pueden serlo los empleadores y sus organizaciones, conforme se advierte de la doctrina comparada11. Uno de los sujetos pasivos que cobra especial relevancia es el dirigente sindical. Por esa
derecho y que no son otra cosa que expresión de la autonomía sindical. Cfr. STC Exp.1469-2002, de 23 de julio de 2005, F.J. 5. 7 VILLAVICENCIO RÍOS, A.: La Libertad sindical en el Perú: Fundamento, alcance y regulación. PLADES, Lima, 2010, p. 166. 8 Cfr. SANGUINETI RAYMOND, W.: Derecho constitucional del trabajo: relaciones de trabajo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional . Lima, Gaceta Jurídica, 2007, p. 49. 9 Cfr. MANEIRO VASQUEZ, Y.: La tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas por los Tribunales Laborales . La Coruña, Gesbiblo S. L., 2007, p. 127. 10 Ello porque, la libertad sindical es el derecho de los trabajadores a constituir y a afiliarse libremente a organizaciones sindicales y el de éstas y de aquéllos a desarrollar actividades sindicales en defensa de sus intereses. Cfr. VILLAVICENCIO RÍOS, A.: La libertad sindical en las normas y pronunciamientos de la OIT: Sindicación, negociación colectiva y huelga . Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2007, p. 33. Sobre el particular, el TC peruano ha reconocido la doble titularidad en las STC Exp. 1124-2001 AA/TC, de 11 de julio de 2001, STC Exp. 008-2005-PI/TC, de 12 de agosto de 2005, entre otras. 11 Cfr. VILLAVICENCIO RIOS, A.: La Libertad Sindical en el Perú (…) op. cit., p. 171.
ISSN2222-9655
Volumen V
4 a n i á P
IUS
Revista de Investigación Jurídica - Análisis Juriprudencial
razón, atendiendo a la función que cumple como representante de los trabajadores y de la organización, se le protege de modo “especial”, a través del fuero sindical. En el Perú, de acuerdo con la LRCT (art. 30), el fuero sindical “garantiza a determinados trabajadores12 no ser despedidos ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa, sin justa causa debidamente demostrada o sin su aceptación. No es exigible el requisito de aceptación del trabajador cuando su traslado no le impida desempeñar el cargo de dirigente sindical”.
b) Elemento Objetivo El ámbito objetivo de las conductas antisindicales hace referencia a los comportamientos lesivos de la libertad sindical. Detrás de dichos comportamientos se encuentra el deseo de debilitar, restringir u obstaculizar la actividad de los afiliados y de las organizaciones sindicales en la defensa de sus intereses laborales, económicos y sociales. El convenio 98 OIT nos muestra la amplitud del elemento objetivo pues menciona que la protección debe dirigirse contra todo acto tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo o que esté destinado a sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; a despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales (la negrita es nuestra). De esta forma, la conducta antisindical incluye cualquier transgresión de la libertad sindical, entendiendo por ella toda práctica, conducta, actividad, injerencia u omisión dirigida a impedir, restringir, sancionar o enervar el ejercicio de la libertad sindical, incluyendo todas las actitudes dirigidas a negar injustificadamente las facilidades o prerrogativas necesarias para el normal desarrollo de la actividad colectiva13. Como puede apreciarse, las conductas antisindicales son diversas, en la mayoría de casos se presentan de modo encubierto, justificadas por motivos de poca relevancia o bien pueden presentarse de forma explícita, al descubierto de todos, pudiendo expresarse en amenazas, despidos injustificados, entre otros 14. En suma, las conductas antisindicales son de tal amplitud que pueden abarcar cualquier tipo de comportamiento capaz de lesionar el bien tutelado, esto es, la libertad sindical, 12
Es la propia LRCT la que limita la protección del fuero sindical a los siguientes sujetos: a) Los miembros de los sindicatos en formación, desde la presentación de la solicitud de registro y hasta tres (3) meses después; b) Los miembros de la junta directiva de los sindicatos, federaciones y confederaciones, así como los delegados de las secciones sindicales. En el marco de la negociación colectiva se podrá ampliar el ámbito de protección del fuero sindical. El estatuto señalará qué cargos comprende la protección; c) Los delegados a que se refiere el artículo 15 y los representantes a que se refiere el artículo 7 de la presente norma; d) Los candidatos a dirigentes o delegados, treinta (30) días calendario antes de la realización del proceso electoral y hasta treinta (30) días calendario después de concluido éste; e) Los miembros de la comisión negociadora de un pliego petitorio, hasta tres (3) meses después de concluido el procedimiento respectivo. Finalmente, la norma establece que, por convención colectiva, se puede establecer un número mayor de dirigentes amparados por el fuero sindical. 13 Cfr. ERMIDA URIARTE, O. citado por VILLAVICENCIO RIOS, A.: La Libertad Sindical en el Perú (…) op. cit., p. 172. 14 Cfr. CARMONA MARTIN, Karla; VELIZ FUENZALIDA, Hugo. Discriminación Laboral. Aspectos doctrinarios y situación en Chile . 2005, p. 57 {Ubicado el 05. X. 2011} Obtenido en http://www.archivochile.com/tesis/05_te/05te0008.pdf .
ISSN2222-9655
Volumen V
5 a n i g á P
IUS
Análisis Juriprudencial – Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
independientemente de la forma que adopten estas conductas, siempre que lesionen el bien jurídico tutelado, y al margen de toda tipificación 15. La determinación de la existencia de una conducta antisindical le está encomendada al Juez. Será él quien determine, caso por caso, hasta dónde los comportamientos del empleador, administración pública, organización sindical o cualquier tercero, pueden ser considerados correctos y cuáles constituyen una lesión a la libertad sindical 16. Finalmente, se debe precisar que las conductas antisindicales se configuran de modo objetivo, con independencia de la intención del sujeto agresor. Basta que la conducta sea apta o idónea para lesionar la libertad sindical y, por tanto, que “exista una mera conexión entre la conducta
presuntamente lesiva del derecho fundamental y el resultado negativo producido, haciendo, por lo demás, abstracción de los móviles, legítimos o ilegítimos, concurrentes en el sujeto activo, que, serían, por lo demás, muy difíciles de cont rolar”17.
c) Elemento temporal: Según este elemento la protección frente a las conductas antisindicales debe prodigarse mientras los trabajadores realicen actividad sindical; es decir, mientras sean miembros de un sindicato y actúen como miembros de la organización. Como afirma Villavicencio -y se desprende de la LRCT- es usual “que se establezcan distintos grados de protección según el nivel de involucramiento sindical del trabajador, debido a la 18
menor o mayor exposición a las conductas antisindicales que ello conlleva” .
En ese sentido, además, de la protección que corresponde a todo trabajador mientras dure la relación laboral, sea que esté afiliado o no a un sindicato, existe un especial trato a quienes ejercen cargos de representación de los trabajadores. El artículo 31 de la LRCT establece diversos periodos en los que se otorga protección contra conductas antisindicales que dependen de la situación concreta que ha ostentado u ostenta el dirigente sindical o el trabajador. Así, en el caso de los miembros de los sindicatos en formación, la protección se extiende desde la presentación de la solicitud de registro y hasta tres (3) meses después; en el caso de los miembros de las juntas directivas de sindicatos, federaciones y confederaciones así como de los delegados de los trabajadores, mientras dure el cargo; en el caso de los candidatos a dirigentes o delegados, la protección se extiende desde los treinta (30) días calendario anteriores a la realización del proceso electoral y hasta treinta (30) días calendario después de concluido éste, en el caso de los miembros de la comisión negociadora de un pliego petitorio, la protección dura hasta tres (3) meses después de concluido el procedimiento respectivo.
15
Cfr. SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Lesión de la Libertad Sindical y comportamientos antisindicales. Estudio de la estructura y el contenido del juicio de antisindicalidad. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1993, p.p. 70 – 71. 16
Cfr. SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Lesión… op. cit., p. 72. Cfr. VILLAVICENCIO RIOS, A.: La Libertad Sindical en el Perú (…) op. cit. , p. 173. 18 Cfr. VILLAVICENCIO RIOS, A.: La Libertad Sindical en el Perú (…) op. cit. , p. 174.
a n i á P
17
ISSN2222-9655
6
Volumen V
IUS
Revista de Investigación Jurídica - Análisis Juriprudencial
Como se puede verificar esta protección especial a favor de los dirigentes y promotores sindicales se extiende antes, durante y después de la asunción de responsabilidades sindicales. La lógica de esta protección radica en dotar de todas las garantías a quienes ejercen, de una u otra forma, cargos de representación de los trabajadores o promueven la creación de sindicatos. Con ello se pretende hacer realmente eficaz la libertad sindical, incluso desde los actos previos a la constitución de un sindicato o de inicio de la actividad sindical hasta el tiempo posterior a la culminación del cargo de representación para evitar actos de represalia que pueda tomar el empleador. 2.- Protección frente a conductas antisindicales en las sentencias del Tribunal Constitucional A continuación nos referiremos a diversos pronunciamientos del Supremo intérprete de la Constitución en los que se ha comprobado la existencia de comportamientos que configuran conductas antisindicales pues afectaron alguna de las manifestaciones del derecho de libertad sindical. La revisión de las sentencias pondrá en evidencia que debe preferirse una regulación (y una interpretación) lo más amplia posible, de tal forma que queden incluidas todas las conductas cometidas por cualquier sujeto que, de modo objetivo, vulneren la libertad sindical. a)
Conducta que vulnera la libertad de constitución
Se trata del Proceso de Amparo promovido por el Sindicato de Trabajadores Municipales Unitario de Casa Grande contra la Municipalidad Distrital de Casa Grande por vulneración a la libertad sindical (Exp. N° 3039-2003-AA-TC). El sindicato recurrente señala que, a través de la Resolución de Concejo N.° 003-2003MDCG, de fecha 14 de enero de 2003, se declaró la nulidad de la resolución de alcaldía mediante la cual se le reconoció su constitución y personería, así como la legitimación de su Junta Directiva. En consecuencia, solicita que se declare la plena vigencia de la resolución de alcaldía. La emplazada señala que la nulidad de la resolución de alcaldía que reconoce la constitución del sindicato demandante así como la legitimación de su junta directiva, se sustenta en que el sindicato que se ha constituido representa tanto a trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada como a los de la actividad pública, no pudiendo determinarse la norma aplicable. Del mismo modo, indica que no se ha cumplido con los requisitos para el ejercicio de la libertad sindical. En este caso, los trabajadores pertenecientes al régimen laboral público tuvieron que afiliarse al sindicato del régimen privado debido a que, en ese momento, no existía una autoridad competente y autorizada por la norma respectiva que efectuara el registro de las organizaciones de trabajadores del régimen público. Conforme se explica en la propia sentencia “no hubo organismo
público encargado de administrar el registro de sindicatos de servidores públicos lo que en la
ISSN2222-9655
Volumen V
7 a n i g á P
IUS
Análisis Juriprudencial – Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
práctica significó que no exista registro para tales organizaciones sindicales y consecuentemente que aquél sea obligatorio”19.
Precisamente, el empleador quiso aprovechar ese déficit legislativo –carencia de una entidad competente y autorizada legalmente- para desconocer el sindicato formado y consideró que contaba con las facultades necesarias para observar la debida constitución de un sindicato de trabajadores y además, para aprobar su validez. El empleador, en este caso, consideró que respecto al ejercicio de la libertad sindical también contaba con poderes de fiscalización y control. La Sala Superior consideró que la nulidad de la resolución de alcaldía mediante la cual se le reconoció a la parte demandante su constitución y personería, no limita su derecho a la libertad sindical, tanto en su aspecto orgánico como funcional, agregando que no existe norma expresa que obligue a la demandada a reconocer como organización sindical al sindicato demandante20. Es decir, la Sala Superior consideró que el empleador estaba facultado para observar la constitución de un sindicato y además, para decidir si le reconoce personería jurídica o no. El TC, en cambio, delimitó el contenido de la autonomía sindical y así puso de manifiesto el errado criterio del empleador y de la Sala Superior, al establecer que: “(…) el acto fundacional o constitutivo de una organización sindical, entendido éste como el acuerdo de asociación y la elaboración de las reglas de organización y funcionamiento, es una actividad en la cual se plasma, de manera primaria, el ejercicio de la libertad sindical en su aspecto orgánico. Este derecho fundamental además de garantizar que la creación de la organización y la formación del estatuto se ejecuten sin intervención administrativa extiende su contenido hasta el reconocimiento de la personería jurídica la cual debe ser otorgada evitando la imposición de requisitos de difícil cumplimiento y sin que en esta actividad se permitan decisiones discrecionales que escapen a la mera observancia de los requisitos previstos legalmente”21.
De esta manera, el TC ha especificado que la autonomía sindical conlleva la prohibición del Estado y, especialmente, del empleador de controlar o intervenir en la organización del sindicato. Éste, al establecer su forma de organización a través de sus estatutos, desarrolla los primeros aspectos de la libertad sindical como derecho fundamental. 19
STC Exp. 3039-2003-AA-TC, del 29 de enero de 2004, FJ 07. En efecto, de acuerdo con los antecedentes de la sentencia, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) estaba encargado del registro de los sindicatos de los trabajadores pertenecientes al régimen laboral público. Mediante Ley Nº 26507 (26/06/2003) se declaró en disolución al INAP. A partir de esa fecha no hubo organismo público encargado de administrar el registro de sindicatos de servidores públicos lo que en la práctica significó que no exista registro para tales organizaciones sindicales. Recién con la promulgación del D. S. N° 003-2004-TR, de fecha 23 de marzo de 2004, se creó el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos – ROSSP y se establecieron los documentos necesarios para la inscripción. Como puede verse, si la demanda se interpuso con fecha 07 de marzo de 2003, los trabajadores pertenecientes al régimen laboral público evidentemente estaban impedidos del efectivo ejercicio de su libertad sindical colectiva de organización. Por ello, a fin de impedir que el propio Estado continúe obstaculizando el ejercicio de su libertad sindical tuvieron que afiliarse al sindicato de trabajadores del régimen laboral privado. 20 STC Exp. 3039-2003-AA-TC, del 29 de enero de 2004, Ver Antecedentes. 21 STC Exp. 3039-2003-AA-TC, del 29 de enero de 2004, FJ 05. ISSN2222-9655
Volumen V
8 a n i á P
IUS
Revista de Investigación Jurídica - Análisis Juriprudencial
Además, el TC resalta que la inexistencia de normas específicas que viabilicen el ejercicio de la libertad sindical, como en este caso, no impide la constitución de un sindicato por nacer este de un acto voluntario y tener naturaleza asociativa. Además, prohíbe los actos que impidan al sindicato la obtención de personería jurídica pues ésta le brinda legitimidad de acción frente al empleador y al Estado. Sobre el particular, se afirma en la sentencia que “la organización sindical recurre a la entidad demandada en defecto de la existencia de una autoridad competente que le permita ejercer plenamente su derecho constitucional de libertad sindical, pues si bien la constitución orgánica de un sindicato no necesita de autorización administrativa alguna, al ser un acto eminentemente voluntario y de naturaleza asociativa, la personería jurídica lo dota de la capacidad legal necesaria para ejercer a plenitud los derechos de negociación colectiva y de huelga, pudiendo ser adquirida solamente mediante el reconocimiento administrativo de la organización sindical”22.
b)
Conducta que vulnera la libertad de afiliación
Se trata de la demanda de amparo interpuesta por doña Alcira Juana Reyes Borja y otros contra el Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales de Comas, a fin de que se les acepte su afiliación a dicho sindicato. Sostienen que tal negativa, sin que exista motivo alguno, afecta sus derechos fundamentales de igualdad, sindicación y asociación. La emplazada, por su parte manifiesta que no existe afectación a los derechos fundamentales reclamados, pues la decisión de negarles la afiliación a los recurrentes se tomó a causa de que éstos no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 3 de su estatuto, esto es: “no tienen derecho a sindicalizarse, los funcionarios del Estado con poder de decisión o que
desempeñe cargos de confianza, ni responsabilidad directiva ni los servidores contratados. Tampoco podrán sindicalizarse los cesantes, jubilados ni obreros eventuales”.
El Juzgado Especializado en lo Civil declara fundada la demanda por considerar que se ha vulnerado el derecho de sindicación de los demandantes debido a que se les ha negado su afiliación a dicho sindicato sin razón objetiva. La Sala revisora reforma la apelada y la declara improcedente por considerar que los demandantes no han acreditado que se encuentren laborando en la Municipalidad Distrital de Comas. De lo que se trata es de analizar si los requisitos para afiliarse al sindicato que se han establecido en el Estatuto vulneran o no derechos fundamentales, en concreto, el derecho a la igualdad y no discriminación23 y como consecuencia, la libertad de afiliación.
9 22
STC Exp. 3039-2003-AA-TC, del 29 de enero de 2004, FJ 09.
23
De allí que el TC establezca que “A fin de garantizar un equilibrio entre el derecho de libre
sindicación y el derecho de autorregulación de aquellos que hayan constituido un determinado sindicato, se ha sostenido que las prerrogativas de la no admisión (normas estatutarias que ISSN2222-9655
Volumen V
a n i g á P
IUS
Análisis Juriprudencial – Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
El TC, recurriendo a su doctrina24, nos recuerda que “bajo determinadas condiciones de razonabilidad y de no discriminación, puede considerarse como legal que no se acepte la
incorporación de una persona al seno de una asociación”. No obstante, para hacer uso de la 25 llamada “prerrogativa de no admisión” se requiere de criterios de razonabilidad y objetividad y que,
en todo caso los requisitos para afiliarse a un sindicato no pueden desconocer el principio de dignidad de las personas, así como tampoco en condiciones no explicitadas en los objetivos del sindicato. Afirma el TC que el art. 3 del Estatuto del SUTRAMUN es constitucional pues se basa en una cuestión objetiva (el tipo de relación laboral que tiene cada trabajador) que busca crear “un clima de estabilidad respecto de sus miembros que lo integran para así poderla dirigir adecuadamente, por lo que aquellos trabajadores que ocupen cargos de confianza o presten servicios eventuales a la Municipalidad de Comas, y que deseen integrar dicho sindicato no ayudarían en cumplir tal finalidad”26.
Aun cuando, desde nuestro punto de vista, es cuestionable la posición del TC respecto del impedimento de afiliación de los servidores contratados y los obreros eventuales27; la vulneración en la que ha incurrido el sindicato radica en que los demandantes no tienen la condición de servidores contratados. En efecto, como se desprende de la sentencia, los demandantes han sido repuestos en su centro de trabajo por mandato judicial. Si esto es así, los demandantes tienen la condición de trabajadores permanentes en virtud a la naturaleza de los servicios continuos que prestaron de manera ininterrumpida por más de un año bajo criterios de subordinación 28.
prevean requisitos para el ingreso de nuevos miembros sindicales), serán válidas en sí mismas en la medida que guarden un estricto respecto por los derechos fundamentales”. Cfr. STC Exp.
02882-2008-PA-TC, del 21 de junio de 2010, FJ 14. 24 Cfr. STC Exp. 1027-2004-AA/TC, de 20 de mayo de 2004, FJ 07. 25
Siguiendo a Carlos Santiago Nino, el TC afirma que la “prerrogativa de no admisión” se explica porque: “Hay [...] asociaciones que requieren del a fectio sociétatis, o una confianza
mutua o cualidades determinadas, o compartir ciertos fines comunes, que hacen absolutamente plausibles la exclusión de ciert os candidatos”. Cfr. STC Exp. 1027-2004-AA/TC, de 20 de mayo de 2004, FJ 07. 26 Cfr. STC Exp. 02882-2008-PA-TC, del 21 de junio de 2010, F.J 19. En efecto, consideramos que no existe una razón suficiente para impedir a aquellos la 27
afiliación al sindicato conformado por trabajadores “nombrados” en tanto que los convenios
internacionales de la OIT (87, 151) reconocen el derecho de todo trabajador (incluyendo los empleados públicos) a constituir y afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes. Asimismo, nuestra Constitución en su art. 42 reconoce el derecho de sindicación de los servidores públicos, sin ningún tipo de diferenciación. También, el art. 79 de la LPCL, mutatis mutandis - reconoce a los trabajadores contratados a plazo determinado o plazo fijo, los mismos derechos y beneficios que por Ley, pacto o costumbre tuvieran los trabajadores vinculados a un contrato de duración indeterminado, del respectivo centro de trabajo. Admitir lo contrario implicaría mantener a los trabajadores contratados de la Administración en una posición de inferioridad frente a los trabajadores “nombrados” y en una situación de escaso o nulo ejercicio de sus derechos laborales 28 Tal reconocimiento es consecuencia de la aplicación del artículo 1 de la Ley N.º 24041, en el sentido de que sólo podrían ser despedidos por las causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo N.º 276. ISSN2222-9655
Volumen V
0 1 a n i á P
IUS
Revista de Investigación Jurídica - Análisis Juriprudencial
Es por esta razón que no existe causa objetiva ni razonable para considerar a los trabajadores reincorporados como servidores contratados u obreros eventuales y, por ende, impedirles la afiliación al sindicato. El sindicato ha incurrido, en una conducta antisindical violatoria de la libertad de afiliación. c)
Conducta que vulnera el derecho de expresión e información del sindicato y
la libertad de actividad El Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de Paucarpata (SITRAMUNP) interpuso Proceso de Amparo contra la Municipalidad Distrital de Paucarpata por vulneración a la libertad sindical (Exp. N° 1469-2002-AA-TC). Los hechos específicos que dieron lugar al conflicto por conducta antisindical fueron29: El (SITRAMUNP) solicitó a la emplazada autorización para la colocación de un periódico mural dentro de sus instalaciones, con el fin de informar a sus afiliados acerca del desempeño de sus actividades. Sin embargo, la demandada, a través de la Resolución de Alcaldía N.° 1527-2001MDP, denegó su solicitud. La municipalidad emplazada justificó su negativa en que no existía norma que regulara la autorización de periódicos murales para sindicatos, siendo, por tanto, la petición de índole graciable. En este caso, como se desprende la respuesta de la emplazada, se considera que el hecho de autorizar u otorgar facilidades al sindicato para informar a los afiliados sobre sus actividades constituye un acto unilateral discrecional dependiente de la buena voluntad del empleador pues no está obligada por norma expresa alguna a brindar las facilidades que el sindicato estime convenientes para el ejercicio de sus actividades. Como se sabe, el derecho a la libertad sindical –al igual que los demás derechos fundamentales- no necesita de una norma específica que obligue a los agentes privados o públicos a su observancia. En efecto, en atención al principio de dignidad consagrado en el Art. 1° y 3° de la Constitución se ha reconocido la eficacia horizontal de los derechos fundamentales 30 de modo tal que el empleador (sea público o privado) está obligado a garantizar su efectivo goce y desarrollo. A fin de delimitar el contenido de la libertad sindical, el TC señaló que la libertad sindical no se agota en sus aspectos orgánico y fundacional sino que además abarca: “(…) todos aquellos derechos de actividad o medios de acción que resulten necesarios, dentro del respeto a la Constitución y la ley, para que la organización sindical cumpla los objetivos que a su propia naturaleza corresponde, esto es, el desarrollo, protección y defensa de los derechos e intereses, así como el mejoramiento social, económico y moral de sus miembros. Por consiguiente, cualquier acto
29
Cfr. STC Exp. 1469-2002-AA.TC, del 23 de julio de 2004, Ver Antecedentes. Así, por ejemplo, en las STC Exp. 1112-1998-AA/TC, de 21 de enero de 1999, F.J. 06; STC Exp. 1124-2001-AA/TC, de 11 de julio de 2002, F.J. 06; STC Exp. 976-2001-AA/TC, de 13 de marzo de 2003, F.J. 06; entre otras. 30
ISSN2222-9655
Volumen V
1 1 a n i g á P
IUS
Análisis Juriprudencial – Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
que se oriente a impedir o restringir de manera arbitraria e injustificada la posibilidad de acción o la capacidad de obrar de un sindicato, resulta vulneratorio del derecho de libertad sindical”31. En este sentido, en vista que la municipalidad emplazada no pudo justificar su negativa a autorizar la colocación del periódico mural, “ni tampoco demostrar que ello podría implicar la
perturbación del normal funcionamiento de las actividades públicas” puso en evidencia su vulneración a la libertad sindical 32. Como podemos observar no es necesaria la existencia de una norma expresa que determine qué acciones concretas forman parte del contenido de la libertad sindical de modo que el empleador también está vinculado a garantizar y facilitar el ejercicio del derecho de expresión e información del Sindicato, sus dirigentes y miembros pues, se trata de una actividad elemental para un ejercicio efectivo de la libertad sindical y el cumplimiento de los fines propios de todo gremio33. d)
Conducta que afecta la libertad de representación por negativa de
otorgamiento de licencia sindical. Se trata del Proceso de Amparo (Exp. N° 1139-2007-PA-TC) interpuesto por Eddy Alberto Cuadros, Secretario General de la Federación Nacional de Trabajadores Aduaneros y Tributarios del Perú (FENTAT), contra la Intendencia de Aduanas – Tacna. En dicho proceso el demandante alegó que el despido sufrido era nulo pues la decisión extintiva buscaba limitar el ejercicio de sus derechos sindicales así como la representación efectiva de los trabajadores afiliados. Los hechos que motivaron este conflicto por conductas antisindicales del empleador son los siguientes: El recurrente fue invitado por la Asamblea Nacional de la Asociación de Funcionarios de Aduanas Chile (ANFACH) para participar los días 21 y 22 de marzo de 2006 en dicha asamblea y tratar asuntos gremiales y sindicales. Para ello solicitó a su empleador una licencia sin goce de haber por tres días. Esta solicitud fue rechazada por el Intendente de la Aduana de Tacna34. Pese a dicha negativa, el trabajador se ausentó del centro de trabajo lo cual generó el despido por abandono de trabajo pues, según el empleador, al no haberle otorgado la licencia requerida su ausencia no estaba justificada. Como puede verse, el empleador considera que el otorgamiento de licencia constituye un acto gratuito al que no está obligado por lo que ni siquiera justifica su negativa. Luego, resulta alarmante que el empleador también considere un acto de gratuidad brindar facilidades para el ejercicio de la libertad sindical al no existir normas imperativas que le impongan obligaciones concretas. Finalmente, también es preocupante que el empleador no haya reparado en que el trabajador solicitante de la licencia ejerce el cargo de Secretario General del sindicato por lo que su accionar está directamente vinculado con la defensa y promoción de los derechos laborales de los afiliados.
2 1
31
a n i
STC Exp. 1469-2002-AA.TC, del 23 de julio de 2004, FJ 05. STC Exp. 1469-2002-AA.TC, del 23 de julio de 2004, FJ 07. 33 Cfr. Exp. 1469-2002-AA.TC, del 23 de julio de 2004, FJ 07. 34 Cfr. STC Exp. 1139-2007-PA-TC, del 13 de noviembre de 2007, FJ. 12-14. 32
ISSN2222-9655
á P
Volumen V
IUS
Revista de Investigación Jurídica - Análisis Juriprudencial
Para el TC la conducta del emp leador es violatoria de la libertad sindical pues “(…) al haber rechazado la solicitud de licencia sin goce de haber, está obstruyendo el libre funcionamiento de la sindicalización (…) se configura un acto totalmente irrazonable y no justificado al impedir a todo trabajador el libre ejercicio de la representación sindical (…)”35.
De esta forma, al afectarse el libre desenvolvimiento de las funciones correspondientes al dirigente sindical y no otogar las facilidades para dicho ejercicio, a través de la licencia correspondiente, se afectó la libertad sindical colectiva de representación. e)
Conducta que afecta la libertad de afiliación. Desincentivo de la afiliación
sindical Se trata del Proceso de Amparo interpuesto por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. contra esta empresa (Exp. N° 2476-2010-PA-TC) por vulneración de la libertad sindical ya que la emplazada ha otorgado incentivos económicos que promueven la desafiliación del sindicato. Los hechos que dieron origen a este conflicto por conductas antisindicales se detallan a continuación36: El sindicato recurrente señala que la emplazada otorgó al personal obrero no sindicalizado la suma de S/.350.00 por persona. Este beneficio económico no se ha extendido a los trabajadores afiliados por lo que se estaría vulnerando su derecho a la igualdad de trato. Considera que la emplazada incentiva y promueve la desafiliación de sus afiliados, mediante el otorgamiento de beneficios económicos y/o condiciones de trabajo al personal no sindicalizado. La Sociedad emplazada considera que no existe vulneración a los principios de igualdad y no discriminación, toda vez que las condiciones laborales de los sujetos a negociación colectiva no están definidas por la empresa, sino más bien por el respectivo convenio colectivo que celebren la empresa y el sindicato demandante. Agrega que no es responsabilidad de la empresa que se hayan generado desafiliaciones internas de algunos afiliados al organismo sindical, sino que ello se debe al accionar errado de la dirigencia sindical. El Vigésimo Primer Juzgado Civil de Lima declaró infundada la demanda, por considerar que si los recurrentes aspiraban un beneficio económico de la misma naturaleza debían pactarlo a través de un convenio colectivo pues este es el instrumento que regula las remuneraciones y condiciones de trabajo. Además, consideró que los beneficios económicos otorgados por el empleador a los trabajadores no afiliados no constituye un acto de represalia contra la afiliación. Como puede verse, para el juzgado especializado, la libertad sindical sólo debe ser protegida frente a actos de evidente represalia. Desconoce que las conductas antisindicales pueden ser diversas y diseñadas para no efectuar una vulneración directa sino indirecta.
3 1 a n i g á P
35
STC Exp. 1139-2007-PA-TC, del 13 de noviembre de 2007, FJ. 15 y 18. Cfr. Exp. 2476-2010-PA-TC, del 02 de noviembre de 2011, Ver Antecedentes.
36
ISSN2222-9655
Volumen V
Análisis Juriprudencial – Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
IUS
Al analizar la conducta del empleador, el TC consideró que: “(…) otorgar incentivos económicos solamente a los trabajadores no afiliados a una organización sindical, es un acto vulneratorio del derecho a la libertad sindical, en el sentido que impide o restringe de manera arbitraria e injustificada la posibilidad de acción del sindicato, pues ello no solo promueve la desafiliación de los trabajadores, tal como ha ocurrido en el presente caso, sino que evidentemente 37
constituye un acto de discriminación sindical” .
En efecto, en el presente caso se verificó que, luego del otorgamiento de los beneficios económicos por el empleador, varios trabajadores presentaron sus cartas de desafiliación del sindicato. Si esta situación aumentaba finalmente el sindicato se habría quedado sin el número necesario de afiliados para actuar y ejercer representación. Por ello, no se trata sólo de una conducta antisindical sino que, además, se ha vulnerado el Principio de Igualdad de Trato al otorgar un trato preferente a los trabajadores no sindicalizados sin existir razones objetivas. Debemos resaltar que la disposición del empleador –otorgamiento de incentivos económicos- como acto unilateral, es gratuito por lo que, a primera vista, parece un acto válido pero finalmente, al verificar sus repercusiones prácticas, advertimos que incurre en una conducta discriminatoria y antisindical. f)
Conducta violatoria de la libertad de gestión y del derecho a plantear
reclamaciones en favor de sus afiliados Se trata del Proceso de Amparo interpuesto por el Sindicato Unitario de Trabajadores de la Empresa Química del Pacífico S.A. contra Quimpac S.A.-Paramonga (Exp. N° 632-2001-AA-TC) por vulneración al derecho a la libertad de sindicación ya que la empresa emplazada, al despedir a los trabajadores afiliados, tomó represalias contra ellos por haber fundado la organización sindical. Quimpac S.A.-Paramonga dedujo, entre otras, excepción de representación defectuosa o insuficiente de don Pablo Genaro Ávila Espinoza, toda vez que en el Acta de Constitución del recurrente, no se especifica ni se individualiza el otorgamiento de facultades para representar judicialmente al sindicato, requisito formal contemplado en los artículos 74° y 75° del Código Procesal Civil. Si bien, en primera instancia se amparó la demanda y se consideró que las excepciones deducidas eran INFUNDADAS, la Sala Superior revocó ese criterio y declaró FUNDADAS las excepciones propuestas por considerar, al igual que la emplazada, que: “b) Las acciones de
representación de los sindicatos a favor de sus trabajadores, en casos de conflictos individuales, 38
requieren poder de representación” . Al respecto, el TC consideró que “(…) los sindicatos de trabajadores no son entidades cuya
creación obedezca a la satisfacción de intereses ajenos a quienes lo conforman, sino,
4 1 a n i á P
37
STC Exp. 2476-2010-PA-TC, del 02 de noviembre de 2011, FJ 11. 38 Cfr. STC Exp. 632-2001-AA-TC, del 05 de agosto de 2002, FJ 02. ISSN2222-9655
Volumen V
IUS
Revista de Investigación Jurídica - Análisis Juriprudencial
contrariamente, su objetivo primordial lo constituye la defensa de los derechos e intereses de sus miembros. En ese sentido, en el plano de la justicia constitucional, el Tribunal estima que no es preciso que éstos cuenten con poder de representación legal para que puedan plantear reclamaciones o iniciar acciones judiciales a favor de todos sus afiliados o un grupo determinado de ellos. Y es que una comprensión de la función y el significado de los sindicatos en el sentido esbozado por la recurrida, supondría dejar virtualmente desarticulada la razón de ser de estos entes y, con ello, el contenido constitucionalmente protegido de la libertad sindical, reconocida en el artículo 28° de la Const itución”. Como podemos observar, a partir de una interpretación sistemática del Art. 28° de la Constitución –que reconoce el derecho a la libertad sindical- y del Art. 18° del Decreto Ley N° 25593 –que habilita al sindicato a desarrollar actividades ligadas a su naturaleza como la protección de sus
afiliados con la sola inscripción en el registro correspondiente- el Supremo Intérprete de la Constitución consideró que para habilitar la intervención del sindicato en defensa de sus afiliados basta con su constitución de acuerdo a la formalidad establecida en los artículos 17 y 18 de la LRCT (exigencia del registro para gozar de la personería gremial). Véase la trascendencia de este pronunciamiento que, después de casi una década, la Ley N° 29497 – Nueva Ley Procesal Laboral reconoce a los sidnicatos el derecho de actuar en defensa de sus dirigentes y afiliados sin necesidad de poder especial de representación (art. 8.3.). Sin lugar a dudas, el contenido interpretativo que efectuó el TC constituyó un antecedente para la actual regulación legal que garantiza el ejercicio de la libertad sindical y facilita la defensa de los derechos laborales en sede jurisdiccional. g)
Conducta violatoria del fuero sindical
Nuevamente se trata del Proceso de Amparo interpuesto por el Sindicato Unitario de Trabajadores de la Empresa Química del Pacífico S.A. contra Quimpac S.A.-Paramonga (Exp. N° 632-2001-AA-TC) por vulneración al derecho a la libertad de sindicación ya que la empresa emplazada, al despedir a los trabajadores afiliados, tomó represalias contra ellos por haber fundado la organización sindical. En dicho proceso, además de analizar la legitimidad del sindicato para demandar en representación de sus afiliados sin poder de representación se discute la protección que se debe prodigar a los dirigentes sinidcales. En este caso, el TC precisó que la protección que otorga el fuero sindical extiende su vigencia “desde la presentación de la solicitud de registro” de modo que los
miembros del sindicato en fundación y de su Junta Directiva no pueden ser despedidos ni trasladados a otros establecimientos de la empresa sin causa justa o sin su aceptación39. Por esa razón la conducta del empleador referida a despedir sin causa justificada a dirigentes y afiliados al sindicato constituye una conducta antisindical que viola el fuero sindical y el derecho que tiene todo
5 1 a n i g á P
39
Cfr. STC Exp. 632-2001-AA-TC, del 05 de agosto de 2002, FJ 09.
ISSN2222-9655
Volumen V
IUS
Análisis Juriprudencial – Mgtr. Javier Espinoza Escobar Abog. Cristina Torres Tafur
trabajador a afiliarse al sindicato y el dirigente a representar a los trabajadores y a actuar sin ningún tipo de obstrucción. 3.- Conclusiones La libertad sindical es un derecho fundamental complejo pues comprende un haz de facultades que imposibilitan su regulación taxativa. Por ello, resulta innecesaria la existencia de una norma específica que determine cuáles son las obligaciones específicas que debe observar el empleador para garantizar la efectiva vigencia del derecho a la libertad sindical y cuáles son las conductas atentatorias de la libertad sindical. El TC ha realizado una extensa tarea delimitadora al precisar, en cada caso concreto, las formas de ejercicio de la libertad sindical y condenar las conductas antisindicales que, pese a estar celosamente diseñadas por el empleador, terminan por evitar u obstaculizar el efectivo goce de este derecho, en forma directa o indirecta. Sin duda, las sentencias del TC a las que hemos hecho referencia en los apartados anteriores se constituyen en precedentes de protección al derecho a la libertad sindical en sede administrativa y judicial. Por ello, la determinación de conductas antisindicales será verificadas en cada caso concreto.
6 1 a n i á P
ISSN2222-9655
Volumen V
